N° 1899
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 8 septembre 2009.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI pénitentiaire (N° 1506) ADOPTÉ PAR LE SÉNAT APRÈS DÉCLARATION D’URGENCE,
PAR M. Jean-Paul GARRAUD,
Député.
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Voir les numéros :
Sénat : 495 (2007-2008), 143, 222, 201, 202 et T.A. 59 (2008-2009).
SOMMAIRE
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INTRODUCTION 13
I. UNE LOI ATTENDUE, FRUIT D’UNE LONGUE MATURATION DE LA RÉFLEXION SUR LA NATURE ET LES MISSIONS DU SERVICE PUBLIC PÉNITENTIAIRE 16
A. LE CADRE JURIDIQUE ACTUEL EST INSUFFISANT… 16
1. Un droit pour l’essentiel de nature réglementaire dans un domaine qui devrait relever de la loi 16
2. Un droit globalement peu lisible, complexe et parfois lacunaire 17
B. … AU REGARD DES EXIGENCES DE CHANGEMENT 18
1. Les conclusions des commissions d’enquête parlementaires de 2000 19
2. Les règles pénitentiaires européennes 20
3. Les condamnations de la France par la Cour européenne des droits de l’Homme 22
C. LES CONCLUSIONS DU COMITÉ D’ORIENTATION RESTREINT DE LA LOI PÉNITENTIAIRE (COR) 23
1. La mise en place du comité d’orientation restreint de la loi pénitentiaire 23
2. Les conclusions du comité d’orientation restreint de la loi pénitentiaire et l’élaboration du projet de loi 24
II. UNE GRANDE LOI FONDATRICE SUBSTANTIELLEMENT ENRICHIE PAR LE SÉNAT 25
A. LA DÉFINITION DU SENS DE LA PEINE ET LA CLARIFICATION DES MISSIONS DU SERVICE PUBLIC PÉNITENTIAIRE 25
B. L’AMÉLIORATION DE LA DÉFINITION DE LA CONDITION JURIDIQUE DE LA PERSONNE DÉTENUE 26
1. L’élévation au rang législatif des principes relatifs aux droits des personnes détenues 27
2. L’élévation au niveau législatif des principes relatifs aux régimes de détention 27
a) Le régime disciplinaire 27
b) Le régime de l’isolement 29
c) Le parcours d’exécution de peine et les régimes différenciés 30
C. L’AMÉLIORATION DE LA RECONNAISSANCE DES PERSONNELS PÉNITENTIAIRES 30
D. LA PROMOTION ET LA FACILITATION DES AMÉNAGEMENTS DE PEINE EN VUE DE PRÉVENIR LA RÉCIDIVE 31
1. L’emprisonnement, ultime recours en matière correctionnelle 31
2. L’assouplissement des procédures d’aménagement des peines 32
E. L’INSTAURATION DE L’ASSIGNATION À RÉSIDENCE AVEC SURVEILLANCE ÉLECTRONIQUE 34
F. LA RÉAFFIRMATION DU PRINCIPE DE L’ENCELLULEMENT INDIVIDUEL 35
III. UNE LOI QUI NE RÉSOUDRA PAS À ELLE SEULE TOUTES LES DIFFICULTÉS DE LA PRISON 37
A. L’ENCELLULEMENT INDIVIDUEL NE CONSTITUE PAS UNE FIN EN SOI ET DOIT ÊTRE ACCOMPAGNÉ DE MESURES DESTINÉES À LUTTER CONTRE L’OISIVETÉ EN DÉTENTION 37
1. Si votre rapporteur est totalement défavorable à l’instauration d’un « numerus clausus » dans les prisons françaises… 37
2. … il juge indispensable que soit rapidement garanti le principe « une place, un détenu » 38
B. LES MOYENS FINANCIERS ET HUMAINS DOIVENT ÊTRE CONFORTÉS 39
1. Une indispensable réflexion sur le nombre de places de détention nécessaires pour garantir des conditions de détention dignes et permettre la mise en place effective de l’encellulement individuel 39
2. Le nécessaire renforcement des moyens des services pénitentiaires d’insertion et de probation 40
3. Les défis de « l’industrialisation » du placement sous surveillance électronique 41
C. LA PHILOSOPHIE DES AMÉNAGEMENTS DE PEINE DOIT ÊTRE CLAIREMENT RÉAFFIRMÉE ET ASSUMÉE 42
1. L’acceptation sociale du risque 42
2. La nécessaire mobilisation de toutes les énergies 43
a) Au sein de l’institution judiciaire : la nécessaire amélioration des relations JAP-SPIP 43
b) Au-delà de l’institution judiciaire : le rôle des collectivités territoriales et de la société civile 44
AUDITION DE MME MICHÈLE ALLIOT-MARIE, MINISTRE D'ÉTAT, GARDE DES SCEAUX, MINISTRE DE LA JUSTICE ET DES LIBERTÉS 45
EXAMEN DES ARTICLES 77
TITRE PRÉLIMINAIRE - DU SENS DE LA PEINE DE PRIVATION DE LIBERTÉ 77
Article 1er A Finalités de la peine de privation de liberté 77
TITRE PREMIER - DISPOSITIONS RELATIVES AU SERVICE PUBLIC PÉNITENTIAIRE ET À LA CONDITION DE LA PERSONNE DÉTENUE 81
Chapitre Ier Dispositions relatives aux missions et à l’organisation du service public pénitentiaire 81
Article 1er Missions du service public pénitentiaire 81
Article 2 Organisation du service public pénitentiaire 86
Article 2 bis Contrôle du Contrôleur général des lieux de privation de liberté sur les établissements pénitentiaires 91
Article 2 ter Évaluation du fonctionnement des établissements pénitentiaires 95
Article 2 quater Délégués du Médiateur 98
Article 2 quinquies Observatoire de l’exécution des décisions de justice pénale et de la récidive 99
Article 2 sexies Participation des collectivités territoriales et des associations aux instances d’évaluation et de suivi en matière pénitentiaire 102
Article 3 Expérimentation de transfert aux régions de la compétence en matière de formation 103
Article 3 bis Visite annuelle des procureurs de la République et des juges d’instruction dans les établissements pénitentiaires du ressort de leur juridiction 107
Chapitre II Dispositions relatives aux personnels pénitentiaires et à la réserve civile pénitentiaire 110
Section 1 Des conditions d’exercice des missions des personnels pénitentiaires 110
Article 4 Catégories de personnels de l’administration pénitentiaire ; création d’un code de déontologie et obligation de prestation de serment 110
Après l’article 4 117
Article 4 bis Missions des personnels de surveillance 117
Article 4 ter Missions des personnels d’insertion et de probation 124
Article 4 quater Droits d’expression et de manifestation des personnels de l’administration pénitentiaire 126
Article 4 quinquies Formation initiale et continue des personnels de l’administration pénitentiaire 128
Après l’article 4 quinquies 131
Article 5 Extension du champ de la protection fonctionnelle de l’État aux concubins et partenaires de PACS des personnels pénitentiaires 131
Section 2 De la réserve civile pénitentiaire 133
Article 6 Missions et composition de la réserve civile pénitentiaire 133
Article 7 Conditions d’engagement au sein de la réserve civile pénitentiaire 137
Article 7 bis Formation des agents de la réserve civile pénitentiaire 138
Article 8 Conditions d’exercice de missions au titre de la réserve civile pénitentiaire pendant le temps de travail 138
Article 9 Droits et garanties des personnels de la réserve civile pénitentiaire 139
Chapitre III Dispositions relatives aux droits des détenus 141
Section 1 Dispositions générales 141
Avant l’article 10 141
Article 10 Garantie des droits des personnes détenues et encadrement des restrictions dont ces droits peuvent faire l’objet 141
Après l’article 10 147
Article 10 bis Information du détenu sur ses droits et obligations et sur les règles applicables à l’établissement 147
Après l’article 10 bis 149
Article 11 Liberté de communication des détenus avec leurs avocats 149
Article 11 bis Liberté d’opinion, de conscience et de religion 151
Après l’article 11 bis 155
Section 1 bis De l’obligation d’activité 156
Article 11 ter Obligation d’activité des condamnés et enseignement des savoirs fondamentaux aux condamnés ne les maîtrisant pas 156
Article additionnel après l’article 11 ter Possibilité d’organiser des activités mixtes dans les établissements pénitentiaires 161
Article 11 quater Consultation des détenus sur les activités qui leur sont proposées 162
Section 2 Des droits civiques et sociaux 165
Article 12 Domiciliation auprès de l’établissement pénitentiaire pour l’exercice des droits civiques 165
Article additionnel après l’article 12 (article L. 7 du code électoral) Abrogation d’une peine de privation de plein droit des droits civiques 169
Article 12 bis Domiciliation auprès de l’établissement pénitentiaire en vue de l’accès aux droits sociaux 169
Article 12 ter Domiciliation auprès de l’établissement pénitentiaire en vue de faciliter les démarches administratives 170
Article 13 Aide en nature ou en numéraire pour les détenus les plus démunis 170
Après l’article 13 171
Article 13 bis Taux horaire minimal et indexation sur le salaire minimum de croissance de la rémunération du travail des personnes détenues 172
Article 14 Acte d’engagement et insertion par l’activité économique 175
Après l’article 14 182
Article 14 bis Possibilité, dans le cadre des attributions de marchés publics, de donner priorité aux productions des établissements pénitentiaires 183
Section 3 De la vie privée et familiale et des relations avec l’extérieur 184
Avant l’article 15 184
Article 15 Droit au maintien des relations familiales 185
Article 15 bis Unités de vie familiale et parloirs familiaux 191
Après l’article 15 bis 194
Article additionnel après l’article 15 bis (article 515-3 du code civil) Possibilité pour les personnes détenues de conclure un pacte civil de solidarité 195
Après l’article 15 bis 196
Article additionnel après l’article 15 bis Accompagnement social des mères détenues 196
Article 16 Accès au téléphone 197
Article 17 Correspondance 200
Après l’article 17 205
Article 18 Droit à l’image 205
Article 18 bis Droit à la confidentialité des documents personnels et conservation obligatoire au greffe des documents mentionnant le motif d’écrou 207
Section 4 De l’accès à l’information 210
Article 19 Accès à l’information 210
Section 4 bis De la sécurité 213
Article 19 bis Obligation de garantir la sécurité de la personne détenue 213
Après l’article 19 bis 225
Section 5 De la santé 225
Avant l’article 20 A 225
Article 20 A Droit des personnes détenues au secret médical et au secret de la consultation 226
Article 20 Prise en charge des soins par le service public hospitalier et principes relatifs à la prise en charge de la santé des personnes détenues 227
Après l’article 20 235
Article additionnel après l’article 20 Prise en charge sanitaire et médicale des femmes détenues 235
Article 20 bis Limitation des actes pouvant être demandés aux médecins et personnels soignants intervenant en milieu carcéral 236
Après l’article 20 bis 238
Article 21 Permis de visite spécifique pour l’accompagnement médical de la personne détenue dans des conditions de confidentialité 239
Après l’article 21 240
Article 22 Droit pour une personne détenue en situation de handicap à désigner un aidant 240
Article 22 bis Poursuite des traitements médicaux prescrits avant l’incarcération ; responsabilité de l’administration pénitentiaire en cas d’interruption de traitement 242
Après l’article 22 bis 243
Article additionnel après l’article 22 bis Conditions de déroulement des accouchements et examens gynécologiques des femmes détenues 243
Après l’article 22 bis 244
Article 22 ter Visite médicale obligatoire avant la libération de toute personne détenue 246
Article 22 quater Dossier médical électronique unique du détenu 247
Article additionnel après l’article 22 quater (article 118 de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009) Compétence des agences régionales de santé en matière de soins en détention 248
Article additionnel après l’article 22 quater (article 118 de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009) Définition des objectifs et moyens dédiés à l’offre de soins en milieu pénitentiaire dans les schémas régionaux d’organisation des soins 248
Après l’article 22 quater 249
Article 23 Biens abandonnés par les détenus à leur libération 249
Après l’article 23 250
Section 7 De la surveillance 251
Avant l’article 24 251
Article 24 Encadrement des fouilles 252
Après l’article 24 261
Section 8 Des détenus mineurs 262
Avant l’article 25 262
Article 25 Respect des droits fondamentaux reconnus à l’enfant 262
Après l’article 25 264
Article 26 Obligation pour les mineurs de 16 à 18 ans de suivre une activité à caractère éducatif 264
Après l’article 26 267
Article 27 Renvoi à un décret en Conseil d’État pour les modalités d’application du chapitre relatif aux droits des détenus 268
Après l’article 27 268
Chapitre IV Dispositions diverses 269
Article 28 Obligation de communication par les collectivités territoriales des informations utiles au suivi de l’exécution des décisions pénales ; participation des collectivités territoriales à l’évaluation du fonctionnement des établissements pénitentiaires 269
Article 29 Changement de nom de l’Agence de maîtrise d’ouvrage des travaux du ministère de la justice 270
Article 30 Abrogation de l’article 1er de la loi du 22 juin 1987 définissant les missions du service public pénitentiaire 272
TITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES AU PRONONCÉ DES PEINES, AUX ALTERNATIVES À LA DÉTENTION PROVISOIRE, AUX AMÉNAGEMENTS DES PEINES PRIVATIVES DE LIBERTÉ ET À LA DÉTENTION 272
Chapitre Ier Dispositions modifiant le code pénal 272
Article 31 Annonce des modifications du code pénal 272
Section 1 Des aménagements de peine 273
Article 32 (article 132-24 du code pénal) Affirmation du caractère subsidiaire de l’emprisonnement ferme et de la nécessité de prévoir son aménagement 273
Article 33 (articles 132-25, 132-26, 132-26-1 et 132-27 du code pénal) Extension des possibilités d’aménagement ab initio des peines d’emprisonnement correctionnel 279
Article 33 bis Possibilité pour le JAP d’aménager une peine dès l’entrée en détention, sans attendre l’expiration des délais de recours 287
Section 2 Du travail d’intérêt général 288
Article 34 A (article 131-8 du code pénal) Extension de l’amplitude horaire du travail d’intérêt général prononcé à titre de peine alternative à l’emprisonnement 288
Article 34 (article 131-22 du code pénal) Exécution d’un TIG pendant une assignation à résidence avec surveillance électronique ou un aménagement de peine 290
Article 35 (articles 132-54, 132-55 et 132-57 du code pénal) Sursis assorti de l’obligation d’accomplir un TIG - Extension de l’amplitude horaire – Harmonisation des délais d’exécution 291
Après l’article 35 293
Chapitre II Dispositions modifiant le code de procédure pénale 293
Article 36 Annonce des modifications du code de procédure pénale 293
Section 1 De l’assignation à résidence avec surveillance électronique 294
Article 37 (articles 137, 142-5 à 142-13 [nouveaux] du code de procédure pénale) Assignation à résidence avec surveillance électronique 294
Article 137 [nouveau] du code de procédure pénale Assignation à résidence avec surveillance électronique 295
Article 142-5 [nouveau] du code de procédure pénale Conditions et teneur de la mesure d’assignation à résidence 296
Article 142-6 [nouveau] du code de procédure pénale Garanties procédurales 299
Article 142-7 [nouveau] du code de procédure pénale Durée de l’assignation à résidence 300
Article 142-8 [nouveau] du code de procédure pénale Déroulement de l’assignation à résidence 300
Article 142-9 [nouveau] du code de procédure pénale Modification des horaires de présence au lieu d’assignation 301
Article 142-10 [nouveau] du code de procédure pénale Réparation du préjudice subi 301
Article 142-11 [nouveau] du code de procédure pénale Imputation de l’assignation à résidence sur la peine privative de liberté 302
Article 142-12 [nouveau] du code de procédure pénale Recours à l’assignation à résidence comme alternative à la détention provisoire 303
Article 142–13 [nouveau] du code de procédure pénale Décret d’application 304
Après l’article 37 304
Section 2 Des aménagements de peine 305
Sous-section 1 Du prononcé des aménagements de peine 305
Article 38 (article 707 du code de procédure pénale) Principe de la nécessité des aménagements de peine - Possibilité d'aménager une peine non exécutoire 305
Article 39 (articles 505 et 708 du code de procédure pénale) Délai d’exécution des peines prononcées - Délai d'appel du Procureur général 306
Après l’article 39 310
Article 40 (article 712-6 du code de procédure pénale) Possibilité de renvoi au tribunal de l’application des peines des affaires complexes soumises au juge de l’application des peines 310
Article 41 (article 712-8 du code de procédure pénale) Pouvoirs de l’administration pénitentiaire en matière d’aménagements de peine 312
Après l’article 41 314
Article 42 (article 712-19 du code de procédure pénale) Incarcération provisoire d’un condamné n’ayant pas respecté les obligations découlant d’une mesure de surveillance judiciaire 314
Article 43 (articles 712-22 [nouveau] et 712-23 du code de procédure pénale) Relèvement d’une interdiction professionnelle et dispense d’inscription d’une condamnation au bulletin n° 2 du casier judiciaire 316
Article 44 (articles 720-1, 720-1-1 et 712-22 du code de procédure pénale) Suspension et fractionnement des peines en cours d’exécution – Suspension de peine pour raison médiale 320
Article 45 (article 720-5 du code de procédure pénale) Libération conditionnelle à l’issue de la période de sûreté 323
Article 46 (articles 723, 723-1, 723-7 et 723-11 du code de procédure pénale) Octroi par le juge de l’application des peines de la semi-liberté, du placement à l’extérieur et du placement sous surveillance électronique 325
Article 47 (article 729 du code de procédure pénale) Octroi de la libération conditionnelle 328
Après l’article 47 332
Sous-section 2 Des procédures simplifiées d’aménagement des peines 333
Article 48 (section VII et VIII, articles 723-13-1 [nouveau] à 723-28 du code de procédure pénale) Procédures simplifiées d’aménagement des peines 333
Article 723-14 du code de procédure pénale Dispositions communes 334
Paragraphe 1 Dispositions applicables aux condamnés libres 336
Article 723-15 du code de procédure pénale Convocation devant le JAP et le SPIP 336
Article 723-15-1 nouveau du code de procédure pénale Aménagement ou conversion de la peine 340
Article 723-15-2 nouveau du code de procédure pénale Absence d’aménagement ou de conversion de la peine 342
Article 723-16 du code de procédure pénale Mise à exécution de la peine par le ministère public sans attendre la décision du juge de l’application des peines 342
Paragraphe 2 Dispositions applicables aux condamnés incarcérés 344
Article 723-19 du code de procédure pénale Champ d’application 345
Article 723-20 du code de procédure pénale Saisine du juge de l’application des peines 346
Article 723-21 du code de procédure pénale Placement sous surveillance électronique des condamnés dont la durée de détention restant à subir est inférieure ou égale à quatre mois 349
Articles 723-23, 723-24, 723-25, 723-27 et 723-28 du code de procédure pénale Coordinations 352
Article 48 bis (article 723-29 du code de procédure pénale) Compétence exclusive du tribunal de l’application des peines pour ordonner une mesure de surveillance judiciaire 354
Section 3 Des régimes de détention 355
Article 49 A (article 728 du code de procédure pénale) Règlements intérieurs-types pour chaque catégorie d’établissements pénitentiaires 355
Article 49 (articles 715-1 [nouveau] et 713 du code de procédure pénale) Conditions d'encellulement des prévenus et des condamnés 356
Article 50 (article 717 du code de procédure pénale) Assouplissement des conditions de maintien d’un condamné en maison d’arrêt 362
Article 51 (article 717-1 du code de procédure pénale) Parcours d’exécution de peine - Différenciation des régimes de détention 363
Article 52 (article 712-2 du code de procédure pénale) Assouplissement du principe de l’encellulement individuel pour les condamnés 372
Après l’article 52 373
Article 53 (article 726 du code de procédure pénale) Régime disciplinaire 373
Article 53 bis (article 726-1 [nouveau] du code de procédure pénale) Isolement administratif 381
Section 4 Dispositions diverses et de coordination 383
Avant l’article 54 383
Article 54 (articles 113-5, 138, 143-1, 144, 145-4-1 [nouveau], 179, 181, 186, 207, 212, 394, 396, 397-7, 495-10, 501, 569, 706-53-2, 706-53-4, 706-64, 706-71 du code de procédure pénale) Coordinations liées à l’institution de l’assignation à résidence avec surveillance électronique 384
Article 55 (articles 471, 474, 702-1, 710, 712-4, 721-3, 733-1, 747-2 et 775-1 du code de procédure pénale) Exécution par provision de la peine de jours-amende et des mesures d’aménagement de peine – Coordinations – Décisions à juge unique – Substitution d’une peine de jours-amende au travail d’intérêt général 388
Article 56 (articles 709-2, 716-5, 719 et 727 du code de procédure pénale) Dispositions diverses 391
Article 57 (articles 804, 844-1 et 844-2 [nouveaux], 868-2 [nouveau], 877, 926-1 [nouveau], 934-1 et 934-2 [nouveaux] du code de procédure pénale) Application dans les collectivités d’outre-mer et en Nouvelle-Calédonie 393
Article additionnel après l’article 57 (articles 222 et 727-1 du code de procédure pénale) Coordination 394
Après l’article 57 394
Article 58 A (article 5 de la loi du 5 mars 2007) Incitations financières à proposer des travaux d’intérêt général 394
Article 58 Modalités d’application outre-mer 395
Article 59 Moratoire de cinq ans pour l’application des dispositions relatives à l’encellulement individuel 397
TABLEAU COMPARATIF 399
ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF 491
AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION 527
PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR 685
« On ne peut imaginer qu’il y ait deux qualités de normes
selon qu’il s’agit d’un citoyen libre ou d’un citoyen détenu.
La garantie des droits est la même, le détenu n’étant privé
que de sa liberté d’aller et de venir »
La France face à ses prisons, commission d’enquête de l’Assemblée nationale, 2000
MESDAMES, MESSIEURS,
La loi pénitentiaire, longtemps attendue par les personnels pénitentiaires mais aussi par les militants des droits des personnes détenues, a pour objet, selon les termes mêmes de l’exposé des motifs du projet de loi qui vous est aujourd’hui soumis, de « doter la France d’une loi fondamentale sur le service public pénitentiaire, cadre juridique dont elle est aujourd’hui partiellement dépourvue ».
Assumant pleinement le fait qu’il est temps pour notre société de « connaître et [d’]assumer ses prisons », le projet de loi pénitentiaire répond en effet à une triple exigence :
— Son premier objectif est de répondre à une exigence morale au regard de l’évolution des conditions de détention. Le service public pénitentiaire est confronté depuis plusieurs années à des défis particulièrement lourds, que sont l’accroissement et le vieillissement de la population pénale ainsi que la dégradation de plus en plus préoccupante de la santé des personnes détenues. En outre, si les conditions générales de détention se sont améliorées au cours des années récentes, grâce aux fermetures d’établissements vieillissants et à l’ouverture ou à la réhabilitation, depuis 2002, de près de 10 000 places de détention, trop de personnes détenues sont encore incarcérées dans des cellules vétustes et surpeuplées. Une réponse du législateur est aujourd’hui nécessaire notamment pour proposer des alternatives à l’incarcération et pour mettre fin à l’encellulement collectif subi dans des cellules d’une surface inadaptée au nombre de personnes qui y sont hébergées.
— La loi pénitentiaire vise ensuite à adapter le cadre juridique des prisons à l’exigence juridique de respect de la hiérarchie des normes. En l’état actuel du droit, la plupart des normes régissant les droits et obligations des personnes détenues sont de nature réglementaire, alors même que l’article 34 de la Constitution donne compétence exclusive au législateur pour définir les règles relatives à l’exercice des libertés publiques. Les restrictions apportées aux droits fondamentaux induites par la privation de liberté doivent être fixées par le législateur. L’élévation de ces dispositions au niveau législatif doit être également l’occasion d’une réécriture d’ensemble assurant plus de lisibilité aux dispositions relatives au service public pénitentiaire.
— Enfin, la loi pénitentiaire doit permettre à la France de mettre ses règles pénitentiaires en conformité avec un cadre juridique européen et international de plus en plus contraignant. Ainsi, la résolution du 17 décembre 1998 du Parlement européen invite tous les États membres à se doter d’une loi fondamentale sur les établissements pénitentiaires, tandis que les recommandations du Conseil de l’Europe sur les règles pénitentiaires européennes, déjà mises en pratique par l’administration pénitentiaire pour un certain nombre d’entre elles, doivent encore être traduites dans notre droit.
Le projet de loi a été adopté par le Sénat, après déclaration d’urgence, le 9 mars dernier. Profondément enrichi grâce au remarquable travail de la commission des Lois du Sénat et de son rapporteur Jean-René Lecerf, le texte comprend désormais 91 articles, contre seulement 59 dans le projet de loi initial.
Nommé au début de la XIIIe législature dès l’annonce du dépôt, destiné à définir – voire à créer – la prison du XXIe siècle, votre rapporteur a pris le temps d’écouter les praticiens, magistrats, avocats et personnels de l’administration pénitentiaire (1).
Sa réflexion s’est fondée sur les fonctions que la société décide de donner à la peine en général, et plus particulièrement à la peine d’emprisonnement. Car la loi pénitentiaire peut s’analyser du point de vue des personnes détenues comme la consécration de la protection de leurs droits fondamentaux, dans le respect des impératifs propres aux établissements pénitentiaires, mais aussi du point de vue des personnels pénitentiaires comme un renforcement du cadre juridique de leur action, élevé au niveau législatif. Au-delà, elle doit être vue comme s’adressant à la société tout entière, au service de la prévention de la récidive.
En premier lieu, bien évidemment, la prison sert à punir la commission d’une infraction pénale d’une certaine gravité. Elle permet d’isoler le condamné du reste de la société pendant le temps de sa peine : c’est la philosophie de la théorie des délits et des peines de Cesare Beccaria (2). La punition est justifiée par ce que la société considère comme des manquements graves aux valeurs et aux règles de la vie en commun, permettant la mise à l’écart des criminels et des délinquants. Elle revêt dès lors un caractère à la fois pédagogique et dissuasif.
Mais la prison ne se limite évidemment pas à une telle fonction : sa mission est aussi de préparer à la réinsertion des personnes détenues, ce qui suppose d’une part le respect de la dignité de ces personnes et d’autre part l’engagement d’un parcours orienté vers la préparation à la sortie.
Votre rapporteur tient à saluer les efforts engagés par l’administration pénitentiaire, qui n’a naturellement pas attendu la présentation de ce projet de loi pour faire progresser son organisation et ses méthodes au service des détenus. Comme l’a rappelé lors de son audition M. Michel Pelegry, chef de l’inspection des services pénitentiaires, l’administration pénitentiaire est l’une des administrations qui a le plus évolué au cours des vingt dernières années : dans son organisation (directeurs et surveillants sont devenus des coordonnateurs des interventions de multiples acteurs extrapénitentiaires), dans ses techniques d’intervention et de gestion des détentions, dans son management, dans sa formation (l’effort de formation a permis de donner aux élèves directeurs un niveau comparable à celui des formations dispensées aux magistrats), et dans l’intégration d’une culture du contrôle extérieur. Cette évolution considérable du monde pénitentiaire mérite d’être largement soulignée, car la façon dont l’administration pénitentiaire est parfois pointée du doigt dans certains médias, sur le sujet de la prévention des suicides ou du respect des droits des personnes détenues notamment, est particulièrement injuste. La prison cristallise les reproches de toutes les carences d’un système dont elle n’est pas seule responsable. De plus, ces critiques ne tiennent pas compte du chemin parcouru, elles présentent une photographie là où il importe de savoir regarder le film d’une évolution.
Pour autant, ces acquis et ces progrès de la prison ont aujourd’hui besoin d’un second souffle. L’augmentation du nombre de personnes détenues dans les établissements pénitentiaires, avec des taux d’occupation qu’« aucune autre structure d’hébergement que la prison ne pourrait supporter », selon M. Michel Pelegry, entraîne une forte lassitude chez les personnels pénitentiaires. La prison, qui « intervient lorsque toutes les institutions de la République ont soit renoncé soit failli », est devenue le réceptacle des échecs de la société, rendant excessivement difficile la pratique professionnelle quotidienne des personnels pénitentiaires. Les conséquences de cette évolution sont multiples : des conditions de travail et de détention dégradées ; un déficit de prise en charge en termes d’activités proposées aux détenus ; une aggravation de la désespérance tant chez les personnes détenues que parmi les personnels, très affectés après un suicide qu’ils vivent souvent comme un échec.
Dans ce contexte, la loi pénitentiaire, fruit d’une longue maturation de la réflexion sur la nature et les missions du service public pénitentiaire, est aujourd’hui très attendue (I). Substantiellement enrichie par le Sénat, cette loi sera une grande loi fondatrice pour les prisons (II), même s’il serait faux de penser qu’elle résoudra, à elle seule, tous les maux de la prison (III).
I. UNE LOI ATTENDUE, FRUIT D’UNE LONGUE MATURATION DE LA RÉFLEXION SUR LA NATURE ET LES MISSIONS DU SERVICE PUBLIC PÉNITENTIAIRE
La loi pénitentiaire est très attendue tant par les personnels pénitentiaires que par l’ensemble des personnes s’intéressant à la question carcérale. La raison de cette attente est à rechercher dans le caractère manifestement insuffisant du cadre juridique actuel (A) au regard de l’exigence de changement à laquelle est confrontée la prison (B). Tirant les conséquences de cette exigence de changement, les conclusions du Comité d’orientation restreint de la loi pénitentiaire ont dessiné les grandes lignes du présent projet de loi pénitentiaire (C).
A. LE CADRE JURIDIQUE ACTUEL EST INSUFFISANT…
Le droit applicable en prison aujourd’hui est, pour l’essentiel, de nature réglementaire, alors que les atteintes aux libertés individuelles induites par la privation de liberté requièrent un encadrement législatif (1). Outre l’inadéquation du niveau des normes à leur contenu, le droit pénitentiaire se caractérise par son caractère globalement peu lisible, complexe et parfois lacunaire (2).
1. Un droit pour l’essentiel de nature réglementaire dans un domaine qui devrait relever de la loi
Comme l’avaient souligné les deux commissions d’enquête parlementaires de 2000 et le Comité d’orientation restreint de la loi pénitentiaire (COR) (3), les règles du droit pénitentiaire portant atteinte aux libertés fondamentales devraient relever, en application de l’article 34 de la Constitution, du domaine de la loi. Si un certain nombre de dispositions législatives s’appliquent actuellement dans les prisons, il s’agit pour l’essentiel de textes relatifs à l’organisation et aux conditions d’exercice du service public pénitentiaire. Par exemple, la loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire, qui a créé le cadre juridique permettant la gestion déléguée des établissements pénitentiaires, ne contenait aucune disposition relative à l’exécution des peines privatives de liberté ou au régime de la détention provisoire.
De même, la loi n° 2002-1138 d’orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 ne comportait que très peu de dispositions relatives aux régimes de détention ou aux droits des personnes détenues. Parmi les objectifs fixés par le rapport annexé à cette loi d’orientation et de programmation, deux concernaient directement les personnes détenues : « améliorer la prise en charge et le taux d’activité des détenus », d’une part, et « favoriser l’accès des détenus aux soins médicaux et psychologiques », d’autre part. Deux articles du texte étaient également susceptibles d’avoir un impact direct sur l’exécution des peines privatives de liberté et de la détention provisoire : l’article 18, créant les établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM), d’une part, et l’article 48, créant les unités hospitalières spécialement aménagées (UHSA) pour l’hospitalisation des personnes détenues atteintes de troubles mentaux, d’autre part. Pour le reste, les autres dispositions de cette loi et les objectifs fixés dans le rapport annexé concernaient essentiellement l’organisation du service public pénitentiaire et ses moyens : évolution des règles de la gestion déléguée (articles 3 à 5), possibilité de brouillage des communications téléphoniques dans les enceintes pénitentiaires (article 48), s’agissant des dispositions de la loi ; augmentation de la capacité des établissements pénitentiaires, développement du placement sous surveillance électronique, renforcement des services pénitentiaires d’insertion et de probation, développement des structures de milieu ouvert, accroissement du niveau de sécurité des établissements, revalorisation du statut des personnels pénitentiaires et amélioration des conditions d’exercice de leur mission, s’agissant des objectifs fixés par le rapport annexé.
Certes, certaines dispositions relatives aux droits des personnes détenues, issues de lois non spécifiquement consacrées à la question pénitentiaire, figurent dans le code de procédure pénale. Par exemple, le droit pour les personnes détenues de communiquer avec leur avocat est défini par les articles 716 et 727 du code de procédure pénale. Dans certains cas, la loi fixe seulement de grands principes dont la mise en œuvre laisse une large marge de liberté au texte réglementaire. Ainsi, en matière de permissions de sortir, si la possibilité de bénéficier de ces permissions, leur objet ainsi que les règles de procédure encadrant leur prononcé sont définis par des textes de niveau législatif (4), les règles de délai ainsi que les motifs précis des permissions de sortir sont définis par les articles de la partie réglementaire (5).
Mais les dispositions législatives relatives aux droits des personnes détenues constituent l’exception. L’essentiel des règles applicables en détention aujourd’hui a été édicté par le pouvoir réglementaire, malgré les atteintes aux libertés individuelles qu’elles contiennent. Ainsi, les modalités d’exercice du culte (6), le régime des visites aux parloirs – fréquence, durée, restrictions possibles… – (7), les règles relatives au contrôle et à la rétention de la correspondance (8) ou encore le régime des fouilles de cellules mais aussi des personnes (9) figurent-ils dans la partie réglementaire du code de procédure pénale.
2. Un droit globalement peu lisible, complexe et parfois lacunaire
Outre l’inadaptation du niveau des normes pénitentiaires avec les atteintes aux libertés qu’elles comportent, les règles du droit pénitentiaire apparaissent complexes, lacunaires et globalement peu lisibles.
Les règles du droit pénitentiaire sont tout d’abord globalement peu lisibles sur un plan formel, en raison de leur éclatement entre les différentes parties du code de procédure pénale : la partie législative, d’une part, mais surtout la partie réglementaire qui se subdivise en trois sous-parties pour les dispositions prises par décret en Conseil d’État, décret simple et arrêté. En matière de contrôle des correspondances, si la possibilité de contrôler les correspondances est prévue par un article de la partie « Décrets », la liste des personnes avec lesquelles les échanges de correspondance sont insusceptibles de contrôle est fixée par un article de la partie « Arrêtés » (10).
Ces règles apparaissent également complexes, notamment en raison de nombreux renvois des dispositions applicables aux prévenus vers les dispositions applicables aux condamnés – et réciproquement. Par exemple, la règle de l’article 727 du code de procédure pénale, qui dispose que « les condamnés peuvent continuer à communiquer dans les mêmes conditions que les prévenus avec le défenseur qui les a assistés au cours de la procédure », oblige à se reporter à la partie relative aux personnes prévenues pour connaître les règles applicables aux condamnés en matière de communication avec leurs avocats. Si certaines différences de règles applicables entre les prévenus et les condamnés sont parfaitement justifiées en raison de situations pénales différentes, il serait à tout le moins de bonne méthode légistique que, lorsqu’une règle est commune à ces deux catégories de personnes détenues, n’existe qu’une seule disposition indiquant clairement qu’elle s’applique à toute personne détenue.
Enfin, le droit pénitentiaire apparaît lacunaire dans un certain nombre de domaines, notamment lorsque ses dispositions sont manifestement insuffisantes ou ne correspondent pas à la pratique. Par exemple, l’article D. 257 du code de procédure pénale, qui prévoit que le détenu est informé « sur les points qu’il lui est nécessaire de connaître concernant ses droits et ses obligations », apparaît très insuffisant en ce qu’il ne prévoit pas une information complète de la personne détenue sur l’ensemble de ses droits, mais uniquement sur les points qu’il lui est nécessaire de connaître, ce qui laisse théoriquement une grande marge d’appréciation aux personnels pénitentiaires sur les informations qu’ils doivent donner. Cependant, ce texte apparaît en retrait par rapport à la pratique d’une majorité d’établissements pénitentiaires, dans la mesure où l’administration pénitentiaire a accompli au cours des dernières années des efforts considérables pour améliorer les conditions d’accueil des arrivants. Ceux-ci sont désormais systématiquement reçus par un gradé qui les informe de leurs droits et du régime de détention auquel ils seront soumis.
B. … AU REGARD DES EXIGENCES DE CHANGEMENT
Intrinsèquement insuffisant, le cadre juridique de la prison l’est davantage encore lorsqu’il est mis en perspective avec les exigences de changement résultant des conclusions des commissions d’enquête parlementaires de 2000 (1), des règles pénitentiaires européennes (2) et des condamnations de la France par la Cour européenne des droits de l’Homme (3).
1. Les conclusions des commissions d’enquête parlementaires de 2000
Au début de l’année 2000, la question des conditions de détention dans les établissements pénitentiaires français suscita un regain d’intérêt de la part de nos concitoyens. L’état de délabrement d’un certain nombre d’établissements, dont la maison d’arrêt de La Santé à Paris, et l’émergence d’un phénomène durable de surpopulation carcérale conduisirent le Sénat et l’Assemblée nationale à créer au même moment des commissions d’enquête parlementaires. La commission d’enquête du Sénat, présidée par M. Jean-Jacques Hyest et dont M. Guy-Pierre Cabanel rapporta les travaux, et celle de l’Assemblée nationale, avec M. Louis Mermaz comme président et M. Jacques Floch comme rapporteur, adoptèrent leurs rapports à la fin du mois de juin 2000 (11). Les conclusions convergentes de ces deux commissions d’enquête dénonçaient fermement la situation de surpopulation carcérale et les conditions de détention attentatoires à la dignité dans un grand nombre des établissements qu’elles avaient visités. Déplorant ces conditions de détention, la commission d’enquête du Sénat avait intitulé son rapport : « Les prisons : une humiliation pour la République ».
Les deux commissions d’enquête critiquaient également le manque de clarté et de lisibilité des règles applicables dans les établissements pénitentiaires, suscitant un fort sentiment d’arbitraire parmi la population pénale. Ainsi, la commission d’enquête de l’Assemblée nationale avait-elle estimé qu’« Il est difficile de demander à la prison de jouer un rôle de rappel à la loi quand on ne sait pas quelle est la loi qui s’applique. Le détenu subit (…) la prolifération des règles comme un carcan oppressif et non comme une garantie contre l’arbitraire. Il est à la fois ignorant des lois extérieures et des règles internes. Le moins que l’on puisse dire est que cet accès au droit est méconnu, quand il n’est pas totalement ignoré, dans la définition des missions de l’administration pénitentiaire » (12). Toutes deux appelaient en conséquence à des évolutions normatives destinées à réduire la part de l’arbitraire dans les régimes de prise en charge des personnes détenues.
La commission d’enquête de l’Assemblée nationale avait appelé au vote d’une loi pénitentiaire, afin d’« instaurer le débat sur la place de la prison dans la société, [de] définir le sens de la peine et [d’]énumérer les missions assignées à la prison » ainsi que de « définir les règles fondamentales du régime carcéral en encadrant précisément et strictement les atteintes aux libertés individuelles » (13). Quant à la commission d’enquête du Sénat, sa conclusion était sans appel sur l’absolue nécessité de faire évoluer la prison, tant sur le plan des conditions de détention que sur le plan normatif : « Il y a urgence... Il y a urgence depuis deux cents ans » (14).
2. Les règles pénitentiaires européennes
L’attente de changement de la prison exprimée par les travaux des commissions d’enquête parlementaires est renforcée par l’exigence de réforme résultant des règles pénitentiaires européennes (RPE). Adoptées en 1973 sous l’égide du Conseil de l’Europe, puis révisées en 1987 et en 2006, les RPE visent à harmoniser les politiques pénitentiaires des États membres du Conseil de l’Europe et à faire émerger des normes et des pratiques communes. La dernière version des RPE a été rédigée par le Comité européen de coopération pénologique, qui a reçu le 18 septembre 2002 un mandat du Comité des ministres du Conseil de l’Europe pour procéder à leur réécriture en lien avec des représentants des États membres. La France y a pris une part active.
Elles tiennent compte des règles pénitentiaires antérieures, des normes de traitement des détenus établies par le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT) et de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH). Elles s’appuient également sur l’évolution et le développement du droit et des pratiques pénitentiaires en Europe. Elles ont été adoptées par le Comité des ministres du Conseil de l’Europe, qui rassemble les ministres des Affaires étrangères des quarante-six États membres (15).
Ces cent huit règles portent à la fois sur les droits fondamentaux des personnes détenues, le régime de détention, la santé, l’ordre et la sécurité des établissements pénitentiaires, le personnel de l’administration pénitentiaire, l’inspection et le contrôle des prisons. Bien que ces recommandations ne possèdent pas la valeur juridique contraignante d’un traité pour les États signataires, elles constituent un aiguillon, une incitation au changement pour faire évoluer la prison dans les pays européens. Pour autant, comme l’a rappelé lors de son audition M. Xavier Ronsin, procureur de la République de Nantes, membre français du Comité européen pour la prévention de la torture qui avait participé au comité d’experts chargé de rédiger les RPE, ces règles ne sont pas imposées de l’extérieur à la France, mais ont une incontestable autorité et constituent une charte d’action acceptée par notre pays dès janvier 2006 : il est donc important de combler l’écart qui subsiste entre objectifs et réalité.
L’administration pénitentiaire française a, depuis 2006, érigé ces règles en outil de référence sur lequel elle entend fonder son action. Leur mise en œuvre constitue désormais un objectif prioritaire de l’administration pénitentiaire, tant en ce qui concerne l’orientation de sa politique de modernisation, que dans ses pratiques professionnelles. Par ailleurs, une action de communication d’envergure est entreprise actuellement au sein de l’administration pénitentiaire, afin que ces règles soient diffusées le plus largement possible et connues de l’ensemble des personnels.
Certaines des RPE sont d’ores et déjà traduites dans la pratique quotidienne des établissements pénitentiaires français ou dans notre droit. Par exemple, la règle n° 6 selon laquelle « Chaque détention est gérée de manière à faciliter la réintégration dans la société libre des personnes privées de liberté » et la règle n° 72.3 prévoyant que « Les devoirs du personnel excèdent ceux de simples gardiens et doivent tenir compte de la nécessité de faciliter la réinsertion des détenus dans la société à la fin de leur peine, par le biais d’un programme positif de prise en charge et d’assistance » constituent des préceptes qui guident l’action de l’administration pénitentiaire française depuis de nombreuses années. Les règles nos 40.1 et 40.2, selon lesquelles « Les services médicaux administrés en prison doivent être organisés en relation étroite avec l’administration générale du service de santé de la collectivité ou de l’État » et « La politique sanitaire dans les prisons doit être intégrée à la politique nationale de santé publique et compatible avec cette dernière », sont les fondements mêmes de la loi n° 94-43 du 18 janvier 1994 relative à la santé publique et à la protection sociale qui a réformé la santé en prison, pour prévoir la prise en charge des soins par le service public hospitalier. De même, la règle n° 93.1, prévoyant que « Les conditions de détention et la manière dont les détenus sont traités doivent être contrôlées par un ou des organes indépendants, dont les conclusions doivent être rendues publiques », est mise en œuvre en France depuis l’adoption de la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté.
D’autres règles, en revanche, ne connaissent pour l’instant pas de traduction juridique ou ne sont pas encore mises en œuvre dans les prisons françaises. La règle n° 3, aux termes de laquelle « Les restrictions imposées aux personnes privées de liberté doivent être réduites au strict nécessaire et doivent être proportionnelles aux objectifs légitimes pour lesquelles elles ont été imposées », est inconnue de notre droit pénitentiaire et relativement éloignée de la pratique suivie par l’administration pénitentiaire, qui tend dans de nombreux domaines à privilégier les considérations de sécurité au détriment de l’exercice des droits, au risque d’imposer à certaines personnes détenues des contraintes disproportionnées. La règle n° 54.8, selon laquelle « Tous les détenus doivent assister à la fouille de leurs effets personnels, à moins que les techniques de fouille ou que le danger potentiel que cela représente pour le personnel ne l’interdise », ne connaît pas non plus de traduction ni en droit ni en fait. Dernier exemple, les règles nos 18.5, 18.6 et 18.7 prévoient que « Chaque détenu doit en principe être logé pendant la nuit dans une cellule individuelle, sauf lorsqu’il est considéré comme préférable pour lui qu’il cohabite avec d’autres détenus », qu’« Une cellule doit être partagée uniquement si elle est adaptée à un usage collectif et doit être occupée par des détenus reconnus aptes à cohabiter » et que « Dans la mesure du possible, les détenus doivent pouvoir choisir avant d’être contraints de partager une cellule pendant la nuit ». Si ces règles sont respectées dans les établissements pour peines, elles apparaissent en revanche très éloignées de la réalité des maisons d’arrêt françaises, dans lesquelles l’encellulement collectif, non choisi et dans des cellules inadaptées au nombre de personnes qui y sont hébergées, est encore la règle.
3. Les condamnations de la France par la Cour européenne des droits de l’Homme
À l’incitation au changement que constituent les RPE, vient s’ajouter la pression juridiquement plus contraignante de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme de Strasbourg qui, dans un certain nombre d’affaires, a condamné la France pour violation des articles 2 (droit à la vie) et 3 (interdiction des traitements inhumains et dégradants).
Deux affaires jugées récemment par la Cour européenne des droits de l’Homme illustrent l’exigence de changement résultant de la jurisprudence de cette juridiction. La première affaire, Frérot contre France (16), a donné lieu à une condamnation de la France pour traitement dégradant en raison de fouilles répétées réalisées dans des conditions humiliantes sur une personne détenue. Dans cet arrêt, la Cour avait tout d’abord rappelé que les fouilles pouvaient être justifiées par des considérations de sécurité : « Un tel traitement n’est pourtant pas en soi illégitime : des fouilles corporelles, même intégrales, peuvent parfois se révéler nécessaires pour assurer la sécurité dans une prison – y compris celle du détenu lui-même –, défendre l’ordre ou prévenir les infractions pénales ». Cependant, elle avait jugé que les fouilles ne devaient pas seulement être nécessaires au regard de l’un des objectifs poursuivis, mais qu’elles devaient également « être menées selon des "modalités adéquates", de manière à ce que le degré de souffrance ou d’humiliation subi par les détenus ne dépasse pas celui que comporte inévitablement cette forme de traitement légitime. À défaut, elles enfreignent l’article 3 de la Convention ». En l’espèce, la Cour avait considéré que la fréquence des fouilles, conjuguée à leur absence de motif légitime, avait constitué pour le requérant un traitement dégradant : « ensemble, ce sentiment d’arbitraire, celui d’infériorité et l’angoisse qui y sont souvent associés, et celui d’une profonde atteinte à la dignité que provoque indubitablement l’obligation de se déshabiller devant autrui et de se soumettre à une inspection anale visuelle, en sus des autres mesures intrusives dans l’intimité que comportent les fouilles intégrales, caractérisent un degré d’humiliation dépassant celui – tolérable parce qu’inéluctable – que comporte inévitablement la fouille corporelle des détenus. (…) La Cour en déduit que les fouilles intégrales que le requérant a subies alors qu’il était détenu à la maison d’arrêt de Fresnes, entre septembre 1994 et décembre 1996, s’analysent en un traitement dégradant au sens de l’article 3 ».
La seconde affaire a donné lieu à un arrêt Renolde contre France, rendu le 16 octobre 2008, dans lequel la France a été condamnée pour atteinte au droit à la vie et traitement dégradant (17). Dans cette affaire, une personne détenue dont les troubles psychotiques et le risque suicidaire étaient connus de l’administration pénitentiaire s’était suicidée après avoir été sanctionnée d’une peine de quarante-cinq jours de quartier disciplinaire pour l’agression d’une surveillante. Après avoir rappelé que « la vulnérabilité des malades mentaux appelle une protection particulière », la Cour a souligné qu’« il en va d’autant plus ainsi lorsqu’un détenu souffrant de troubles graves est placé, comme en l’espèce, en isolement ou cellule disciplinaire pour une longue durée, ce qui ne peut manquer d’avoir des répercussions sur son état psychique, et qu’il a déjà effectivement tenté de mettre fin à ses jours peu de temps auparavant ». La Cour en a conclu que « les autorités ont manqué, en l’espèce, à leur obligation positive de protéger le droit à la vie de Joselito Renolde » et que la sanction disciplinaire infligée à Joselito Renolde était excessivement lourde, « ce qui était susceptible d’ébranler sa résistance physique et morale [n’était] pas compatible avec le niveau de traitement exigé à l’égard d’un malade mental et que cette sanction constitue un traitement et une peine inhumains et dégradants ».
Ces condamnations de la France pour des manquements à ses obligations au regard des exigences de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme mettent la France dans l’obligation d’adapter ses règles et ses pratiques pénitentiaires, renforçant davantage encore la nécessité de l’adoption de la présente loi pénitentiaire.
C. LES CONCLUSIONS DU COMITÉ D’ORIENTATION RESTREINT DE LA LOI PÉNITENTIAIRE (COR)
Préalablement à la rédaction du projet de loi pénitentiaire, a été mis en place un comité d’orientation restreint de la loi pénitentiaire (1), dont les conclusions ont inspiré l’élaboration du projet de loi (2).
1. La mise en place du comité d’orientation restreint de la loi pénitentiaire
Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la Justice, avait mis en place le 11 juillet 2007 un comité d’orientation restreint (COR) de la loi pénitentiaire, chargé de mener une réflexion sur les missions du service public pénitentiaire et de ses personnels, sur les droits et devoirs des personnes détenues, sur les aménagements de peine et sur les régimes de détention.
Ce comité, présidé par M. Jean-Olivier Viout, procureur général près la Cour d’appel de Lyon, spécialiste reconnu de la question pénitentiaire, était composé de vingt-sept membres, représentants du personnel de l’administration pénitentiaire, du monde judiciaire et de la société civile.
Le COR a débuté ses travaux dès le 23 juillet 2007 et s’est réuni à de multiples reprises en séance plénière ou en sous-groupes. Il a fait le choix de conduire sa réflexion « par référence » aux règles pénitentiaires européennes et en s’appuyant sur le rapport accompagnant l’avant-projet de loi pénitentiaire qui avait été élaboré en 2002.
2. Les conclusions du comité d’orientation restreint de la loi pénitentiaire et l’élaboration du projet de loi
Le comité d’orientation a dans un premier temps présenté, le 22 octobre 2007, ses premières préconisations, puis a remis son rapport définitif le 19 novembre 2007 à la Chancellerie. Le rapport contient cent vingt préconisations, articulées autour de sept idées force :
— « Faire de la peine privative de liberté l’ultime recours » ;
— « Donner un sens à l’exécution de la peine privative de liberté » ;
— « Rendre le détenu acteur de son temps d’enfermement et accompagner son parcours d’exécution de peine » ;
— « Diversifier et revisiter les régimes de détention ». Le COR préconisait notamment que le traitement des prévenus soit amélioré, car il est choquant de voir des individus présumés innocents être traités moins favorablement que des individus définitivement condamnés ;
— « Garantir au détenu les droits ordinaires du citoyen et affirmer les devoirs qui en sont le corollaire » : droits tels que celui au maintien des liens familiaux, droit à la santé, prise en compte de l’indigence, droit à la dignité et à l’intimité, droit à l’information sur les règles applicables à la vie dans l’établissement, accès au droit, droit à la défense, exercice de la citoyenneté, droit des étrangers, accès au culte, droit à l’information et à l’écoute. En corollaire, certaines préconisations portent sur les devoirs des détenus (vis-à-vis des autres détenus, des victimes ou des personnels) ;
— « Mettre en œuvre l’exécution de la peine privative de liberté en l’individualisant et en l’aménageant ». Le Comité préconise notamment qu’à l’entrée en détention doit être établi un véritable parcours de mobilisation, une sorte de dossier de personnalité définissant le profil mental, culturel, professionnel et social du détenu ;
— « Offrir les voies et moyens nécessaires, par la promotion d’un grand service public pénitentiaire et en favorisant les indispensables synergies entre acteurs de l’enfermement et de la réinsertion », aux niveaux local, départemental et national.
Même si toutes les préconisations du COR n’ont pas été retenues dans le projet de loi pénitentiaire déposé par le Gouvernement, celui-ci a largement recouru à ses travaux. Par ailleurs, plusieurs des modifications introduites par le Sénat résultent directement des propositions du COR, dont la qualité des travaux réalisés dans des délais extrêmement brefs est unanimement reconnue et mérite d’être saluée.
II. UNE GRANDE LOI FONDATRICE
SUBSTANTIELLEMENT ENRICHIE PAR LE SÉNAT
Lors de son examen du projet de loi, le Sénat a sensiblement modifié et enrichi ses dispositions : le texte adopté par la commission des Lois contenait pas moins de quatre-vingt-seize amendements du rapporteur Jean-René Lecerf et onze des autres commissaires. En séance publique, ce sont encore quelque quarante amendements qui ont été adoptés.
Les dispositions du projet de loi pénitentiaire, dans sa rédaction issue des travaux du Sénat, peuvent être regroupées autour de six points principaux :
— la définition du sens de la peine et la clarification des missions du service public pénitentiaire (A) ;
— l’amélioration de la définition de la condition juridique de la personne détenue (B) ;
— l’amélioration de la reconnaissance des personnels pénitentiaires (C) ;
— la promotion et la facilitation des aménagements de peine en vue de prévenir la récidive (D) ;
— l’instauration de l’assignation à résidence avec surveillance électronique (E) ;
— la réaffirmation du principe de l’encellulement individuel (F).
A. LA DÉFINITION DU SENS DE LA PEINE ET LA CLARIFICATION DES MISSIONS DU SERVICE PUBLIC PÉNITENTIAIRE
Étymologiquement, le mot « pénitentiaire » désigne ce qui est relatif à la peine privative de liberté. La loi pénitentiaire est donc une loi relative aux peines privatives de liberté et aux conditions de leur exécution. Compte tenu des privations et restrictions de droits qu’emportent ces peines, il semble nécessaire qu’une loi pénitentiaire définisse, avant toute autre chose, le sens de la peine privative de liberté. Une telle définition apparaît en effet nécessaire à la compréhension par les personnes condamnées des objectifs poursuivis par la société en leur infligeant une peine, ainsi qu’à une exécution parfaitement éclairée de sa mission par le service public chargé de la mise à exécution des peines.
Pourtant, le projet de loi pénitentiaire, dans le texte initialement déposé par le Gouvernement, ne comprenait pas de définition du sens de la peine privative de liberté. Cette lacune a été comblée par le Sénat, qui a ajouté avant l’article 1er du projet de loi tel qu’il avait été déposé par le Gouvernement, un article 1er A ayant pour objet de définir la finalité de la peine de privation de liberté. Ce nouvel article est inséré dans un titre préliminaire intitulé : « Du sens de la peine de privation de liberté ».
Cette définition du sens de la peine privative de liberté, placée en tête du projet de loi pénitentiaire, permet d’éclairer les dispositions suivantes sur les missions du service public pénitentiaire, et particulièrement l’article 1er, que le Sénat a considérablement précisé et enrichi. Cet article remplace, en les complétant et en les adaptant à l’évolution des missions du service public pénitentiaire, les dispositions de l’article 1er de la de la loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire. Ce faisant, il clarifie les missions du service public pénitentiaire, en lui assignant cinq missions clairement et succinctement définies : participer à l’exécution des décisions pénales ; contribuer à l’insertion ou à la réinsertion des personnes qui lui sont confiées par l’autorité judiciaire ; contribuer à la prévention de la récidive ; contribuer à la sécurité publique ; enfin, être organisé de manière à assurer l’individualisation et l’aménagement des peines des personnes condamnées.
B. L’AMÉLIORATION DE LA DÉFINITION DE LA CONDITION JURIDIQUE DE LA PERSONNE DÉTENUE
La personne détenue est privée de sa liberté d’aller et de venir, mais ne doit être privée que de cette liberté. En conséquence, elle conserve le bénéfice de ses droits fondamentaux et de ses droits civiques, qu’elle doit pouvoir exercer comme toute personne humaine et comme tout citoyen, sous la seule réserve des restrictions résultant des contraintes inhérentes à la détention ou encore du maintien de l’ordre et de la sécurité dans les établissements pénitentiaires. Dès lors, il revient à la loi de définir les conditions dans lesquelles les personnes détenues exercent leurs droits et les restrictions qui peuvent être apportées à l’exercice de ces droits.
Le projet de loi pénitentiaire tire les conséquences de la nécessité d’élever au niveau législatif les règles applicables dans les établissements pénitentiaires en matière de droits des personnes détenues (1) ainsi qu’en matière de régimes de détention (2).
1. L’élévation au rang législatif des principes relatifs aux droits des personnes détenues
Comme votre rapporteur l’a indiqué précédemment, l’essentiel des règles applicables en détention est aujourd’hui fixé par des textes de nature réglementaire, malgré les atteintes aux libertés individuelles qu’elles contiennent. Le projet de loi pénitentiaire répare cette anomalie en élevant au niveau législatif les principes relatifs aux droits des personnes détenues. Si le projet de loi pénitentiaire dans le texte initial contenait déjà un certain nombre de dispositions conférant rang législatif à des règles relatives aux droits des personnes détenues, le Sénat a, ici encore, considérablement amélioré le texte par plusieurs ajouts :
— les modalités d’exercice du culte, aujourd’hui régies par l’article D. 432 du code de procédure pénale, sont redéfinies par l’article 11 bis ;
— le régime des visites aux parloirs, fixé par les articles D. 63 et D. 403 à D. 412 du code de procédure pénale,est repris et modifié aux articles 15 et 15 bis ;
— les règles relatives au contrôle et à la rétention de la correspondance, qui figurent aux articles D. 65 et D. 413 à D. 419-3 du code de procédure pénale, sont portées au niveau législatif par l’article 17 ;
— le régime des fouilles de cellules et des personnes détenues, actuellement défini aux articles D. 269, D. 275 et D. 294 du code de procédure pénale, est redéfini par l’article 24.
Non exhaustive, la liste d’exemples ci-dessus permet de mesurer l’importance des droits dont l’exercice est actuellement soumis à des dispositions de nature réglementaire et, partant, l’importance des dispositions contenues dans le projet de loi pénitentiaire pour replacer au juste niveau normatif les règles du droit pénitentiaire.
2. L’élévation au niveau législatif des principes relatifs aux régimes de détention
a) Le régime disciplinaire
L’article 53 du projet de loi confère une base législative aux principes fondamentaux du droit disciplinaire applicable aux personnes détenues, prévenues ou condamnées. Aujourd’hui, le régime disciplinaire des détenus est codifié dans la partie réglementaire du code de procédure pénale (18). Les fautes disciplinaires sont classées suivant leur gravité en trois degrés, les sanctions étant au nombre de douze, de l’avertissement au placement en cellule disciplinaire.
C’est également la partie réglementaire du code de procédure pénale qui précise la procédure suivie : les sanctions disciplinaires sont prononcées en commission de discipline par le chef d’établissement ou son représentant. À cet effet, un compte rendu est établi à la suite d’un manquement à la discipline par l’agent qui en a été le témoin ou en a été informé. Puis un rapport est établi par un membre de l’encadrement du personnel de surveillance. Il appartient alors au chef d’établissement d’apprécier l’opportunité de poursuivre la procédure. Depuis un décret du 20 mars 2003, le détenu peut, lors de sa comparution devant la commission disciplinaire, se faire assister d’un avocat. Il peut aussi, si nécessaire et « dans la mesure du possible », s’exprimer par l’intermédiaire d’un interprète désigné par le chef d’établissement.
La sanction disciplinaire peut faire l’objet d’un recours devant le directeur interrégional des services pénitentiaires. Elle constitue aussi depuis l’arrêt Marie du Conseil d’État du 17 février 1995 un acte susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir devant la juridiction administrative.
Le relèvement au niveau législatif des grands principes régissant le régime disciplinaire est pleinement justifié compte tenu de son caractère coercitif. Dans sa nouvelle rédaction issue de l’article 53 du projet de loi, l’article 726 du code de procédure pénale renvoie à un décret pris en Conseil d’État le soin de préciser les grands principes qu’il énonce.
Dans sa version initiale, cet article posait cinq principes : le classement des fautes disciplinaires selon leur nature et leur gravité, la répartition des sanctions selon le degré de gravité de la faute commise, ainsi que le nombre maximal de jours de placement en cellule disciplinaire ou de confinement en cellule individuelle ordinaire, l’application du principe du contradictoire au cours de la procédure, le caractère exceptionnel du placement des détenus mineurs de plus de 16 ans en cellule disciplinaire et la limitation de la durée maximale à 7 jours, enfin, la possibilité, « en cas d’urgence », d’un placement en cellule disciplinaire ou d’un confinement en cellule individuelle pour une durée qui ne saurait excéder deux jours ouvrables.
Le Sénat a sensiblement accru les garanties entourant le régime disciplinaire : il a porté la durée maximale de placement en quartier disciplinaire à 30 jours, réservé aux fautes les plus graves (contre 45 en droit positif et 40 dans la version initiale du projet de loi) ; il a prévu que la commission de discipline devra désormais inclure au moins un membre extérieur à l’administration pénitentiaire ; il a précisé dans la loi le droit à un parloir hebdomadaire (qui figurait dans le décret de 2008 qui a assoupli le régime disciplinaire) et, tirant les conséquences d’un récent arrêt de la Cour de Strasbourg, il a ajouté que le décret devrait préciser les conditions dans lesquelles le maintien en cellule disciplinaire est incompatible avec l’état de santé du détenu.
Une dernière modification apportée par le Sénat est plus délicate : il a précisé que tout détenu placé en quartier disciplinaire peut saisir le juge des référés en application de l’article L. 521-2 du code de justice administrative (référé-liberté), étant précisé que le placement en cellule disciplinaire constitue en lui-même une situation d’urgence susceptible de porter une atteinte grave aux droits fondamentaux du détenu. Le Sénat a ainsi introduit, à l’initiative du sénateur Alain Anziani, une présomption d’urgence en matière de référé qui empêchera le juge administratif de décliner sa compétence au motif qu’il n’y aurait pas urgence à statuer. Votre rapporteur vous proposera de revenir sur cet ajout qu’il ne juge pas opportun, tout détenu ayant toujours la faculté de saisir le juge des référés et ce dernier devant conserver sa pleine et entière marge d’appréciation.
b) Le régime de l’isolement
Le Sénat a adopté à l’initiative de sa commission des Lois un amendement donnant un fondement législatif au régime de l’isolement administratif (article 53 bis). La commission des Lois du Sénat avait à juste titre estimé que le régime de l’isolement, qui comporte des contraintes supplémentaires pour le détenu par rapport à une détention classique – notamment pour ce qui est de la participation aux promenades ou aux activités collectives – , devrait être régi par la loi. L’élévation au niveau législatif du régime de l’isolement était d’ailleurs devenue nécessaire depuis qu’un arrêt du Conseil d’État d’octobre 2008 (19) a partiellement annulé le décret du 21 mars 2006 modifiant le code de procédure pénale et relatif à l’isolement des détenus.
En l’état actuel du droit, le régime de l’isolement administratif est entièrement déterminé par la partie réglementaire du code de procédure pénale (20) : tout détenu, sauf s’il est mineur, peut être placé à l’isolement par mesure de protection ou de sécurité, soit sur sa demande, soit d’office. La mesure, prise pour une durée de trois mois et renouvelée pour la même durée par le chef d’établissement, tient compte de la personnalité du détenu, de sa dangerosité particulière et de son état de santé.
L’article adopté par le Sénat précise dans la loi les éléments essentiels du placement à l’isolement :
— le placement à l’isolement, qui n’est pas applicable aux détenus mineurs, est décidé par l’autorité administrative « par mesure de protection ou de sécurité », soit à la demande du détenu, soit d’office ;
— il est ordonné pour une durée maximale de trois mois, renouvelable pour la même durée à l’issue d’un débat contradictoire au cours duquel la personne concernée, éventuellement assistée de son avocat, peut présenter des observations orales ou écrites ; il ne peut être prolongé au-delà d’un an qu’après avis de l’autorité judiciaire;
— le placement à l’isolement n’affecte pas l’exercice des droits de la personne concernée, sous réserve des aménagements qu’impose la sécurité ;
— tout détenu placé à l’isolement peut saisir le juge des référés, étant précisé que le placement à l’isolement constitue une situation d’urgence susceptible de porter une atteinte grave à ses droits fondamentaux.
Votre rapporteur vous proposera, dans le prolongement des avancées du Sénat, de préciser le régime de l’isolement judiciaire.
c) Le parcours d’exécution de peine et les régimes différenciés
L’article 51 du projet de loi confère valeur législative d’une part au parcours d’exécution de peine (PEP), aujourd’hui fondé sur une simple circulaire de juillet 2000 et d’autre part à la différenciation des régimes de détention, régie par une circulaire du 22 octobre 1990 et qui a fait l’objet d’une expérimentation dans une quarantaine de centres de détention.
La circulaire du 22 octobre 1990 a prévu la mise en place de régimes de détention différenciés dans le but de permettre une meilleure individualisation de l’exécution de la peine et d’adapter la prise en charge de la population pénale aux profils différenciés des condamnés. C’est sur ce fondement qu’ont été menées des expérimentations dans différents centres de détention, notamment à Muret près de Toulouse, où les détenus sont soumis en fonction de leur profil soit à un régime dit « portes ouvertes » qui leur laisse une plus grande autonomie, soit à un régime plus restrictif, dit « portes fermées ».
Compte tenu des implications pour les détenus de leur affectation dans tel ou tel régime de détention, il est crucial que ce soit la loi et non une simple circulaire qui fonde l’existence des régimes différenciés et en précise les grandes lignes directrices.
C. L’AMÉLIORATION DE LA RECONNAISSANCE DES PERSONNELS PÉNITENTIAIRES
Les personnels pénitentiaires, confrontés à une population carcérale souvent en perte de repères, violente et atteinte de pathologies psychiatriques rendant son comportement largement imprévisible, exercent un métier extrêmement difficile. Ces personnels ont également dû adapter leur pratique professionnelle quotidienne à de profondes évolutions de leurs missions, que ces évolutions aient eu pour objet d’adapter le fonctionnement carcéral à des évolutions juridiques internes ou internationales ou de réorienter les finalités du travail pénitentiaire vers la prévention de la récidive. Votre rapporteur tient à rendre hommage au travail des personnels pénitentiaires qui, dans ces conditions difficiles, exercent leurs missions avec un grand dévouement et un grand professionnalisme.
Cependant, ces différents facteurs alliés à l’évolution des métiers de l’administration pénitentiaire ont pu conduire à une certaine « crise d’identité » des personnels. Les personnels des services pénitentiaires d’insertion et de probation, au printemps 2008, puis les personnels de surveillance, au printemps 2009, ont récemment porté un certain nombre d’inquiétudes et de revendications quant à leurs conditions d’exercice professionnel au cours de mouvements sociaux. Si des réponses statutaires et de fonctionnement des établissements pénitentiaires ont été apportées à ces deux mouvements, le présent projet de loi permet d’améliorer la reconnaissance des personnels pénitentiaires, d’une part en définissant les quatre catégories de personnels qui composent l’administration pénitentiaire (article 4) et en définissant très précisément les missions de deux de ces corps, les personnels de surveillance et les personnels d’insertion et de probation (articles 4 bis et 4 ter), et, d’autre part, en soumettant les personnels à un code de déontologie et à une prestation de serment (article 4).
Ces dispositions, par leur dimension symbolique, permettront d’enrichir et de valoriser les fonctions des personnels pénitentiaires, ce qui contribuera à renforcer leur autorité et à légitimer davantage encore leur action auprès des personnes détenues.
D. LA PROMOTION ET LA FACILITATION DES AMÉNAGEMENTS DE PEINE EN VUE DE PRÉVENIR LA RÉCIDIVE
L’objet de la partie du titre II du projet de loi consacrée aux aménagements de peine et aux alternatives à la détention (articles 31 à 48) est de faire de la prison, qui est une sanction nécessaire, la sanction ultime, grâce au développement des peines alternatives et des aménagements de peine destinés à promouvoir la réinsertion des détenus et à lutter plus efficacement contre la récidive.
1. L’emprisonnement, ultime recours en matière correctionnelle
L’article 32 du projet de loi affirme de manière solennelle que l’emprisonnement constitue en matière délictuelle l’ultime recours.
La traduction de ce principe est double :
— s’agissant des prévenus, il favorise le recours aux alternatives à la détention provisoire ;
— s’agissant des condamnés, il vise à favoriser le recours aux aménagements des peines privatives de liberté.
Il convient pour cela de limiter autant que possible l’incarcération d’une personne en lui substituant des mesures de contrôle en milieu ouvert, lorsque cela est possible au regard de la situation de l’intéressé, et de limiter la durée des incarcérations qui n’ont pu être évitées, en élargissant le recours possible à des mesures alternatives ou des aménagements de peines.
Ce principe permet ainsi de concilier la nécessaire répression des actes de délinquance avec des exigences humanitaires – l’enfermement constitue l’atteinte la plus importante aux libertés individuelles – mais aussi des contraintes d’efficacité : les mesures de surveillance dont peut faire l’objet une personne qui n’est pas privée de liberté sont dans la plupart des cas la meilleure manière de favoriser l’insertion ou la réinsertion de l’intéressé et de lutter contre la récidive.
2. L’assouplissement des procédures d’aménagement des peines
Les articles 33, 33 bis et 38 à 47 simplifient et encouragent le prononcé des aménagements de peine, que ce soit ab initio par la juridiction de jugement ou par une juridiction de l’application des peines. Un certain nombre de dispositions techniques doivent permettre aux magistrats de prononcer plus facilement un aménagement de peine en introduisant davantage de souplesse dans les procédures. Les procédures simplifiées d’aménagement de peine sont améliorées par l’article 48 du projet de loi.
À titre d’exemple, l’article 33 ouvre à la juridiction de jugement la faculté d’accorder le bénéfice de la semi-liberté, du placement à l’extérieur ou du placement sous surveillance électronique au condamné qui justifie de la « recherche assidue d’un emploi » ou de « tout autre projet sérieux d’insertion ou de réinsertion », et plus seulement de l’exercice d’une activité professionnelle, d’un stage ou d’un emploi temporaire, du suivi assidu d’un enseignement ou d’une formation professionnelle, de sa participation essentielle à la vie de sa famille ou de la nécessité de « suivre » – et non plus de « subir » – un traitement médical (21). Cette extension donne une base légale à une pratique déjà observée par les juridictions en matière de recherche d’emploi en vertu d’une circulaire du ministère de la justice du 27 avril 2006. Compte tenu cependant de l’éloignement fréquent du marché du travail de nombreux condamnés, il était nécessaire de mentionner d’autres « projets sérieux d’insertion ou de réinsertion », tels qu’un engagement associatif du condamné.
L’ensemble de ces articles permet de privilégier la notion de parcours d’aménagement des peines : un aménagement de peine ne sera pas figé, il sera susceptible d’évoluera au fil du temps, en fonction de l’évolution de la personne. « Du cousu main », pour Mme Béatrice Blanc de la direction de l’administration pénitentiaire, qui salue cette évolution très positive, citant l’exemple d’une peine de trois ans qui pourra être exécutée de la manière suivante : un an de détention avec bénéfice d’un programme de prévention de la récidive « PPR » adapté (par exemple lutte contre alcoolisme), puis un an sous PSE avant une libération conditionnelle.
Votre rapporteur juge crucial de déconnecter la question des aménagements de peine du problème de la surpopulation carcérale : si le projet de loi favorise les aménagements de peine – en accroissant leur champ et en simplifiant les procédures – ce n’est pas pour lutter de manière conjoncturelle contre la surpopulation, mais pour lutter contre la récidive et accroître la sécurité publique. C’est la philosophie de la peine qui est repensée : l’autorité chargée de l’exécution de la peine devra désormais en premier lieu se poser la question de son aménagement.
Une question plus délicate est posée par l’article 33 du projet de loi qui vise, pour encourager encore davantage l’aménagement et le fractionnement des peines ab initio, à ouvrir la possibilité d’aménager les peines prononcées d’une durée égale ou inférieure à deux ans d’emprisonnement et non plus un an.
Un tel élargissement, compte tenu de l’architecture des peines prononcées aura un impact quantitatif relativement limité compte tenu de la très grande prééminence des peines prononcées inférieures ou égales à un an, qui représentent 88 % des peines fermes prononcées en 2007 comme l’illustre le tableau ci-après :
Nombre de condamnations à des peines d’emprisonnement fermes ou en partie fermes, selon la classe de quantum d’emprisonnement ferme
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2000
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2004
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2005
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2006
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2007
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≤ 1 an
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87 854
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97 999
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104 638
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106 519
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114 626
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> 1 an et ≤2 ans
|
5 643
|
7 429
|
7 534
|
7 015
|
7 776
|
> 2 ans
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6 475
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7 862
|
8 129
|
7 611
|
7 985
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Total
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99 972
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113 290
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120 301
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121 145
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130 387
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Source : ministère de la Justice, casier judiciaire national
Sur le plan des principes même, votre rapporteur s’est interrogé sur l’opportunité d’étendre aux peines de deux ans sans sursis, qui sont de relativement lourdes peines, la possibilité d’un aménagement ab initio. Il craint notamment que l’élévation de ce seuil ne crée une incitation pour les juridictions à prononcer de plus lourdes peines encore à l’égard de délinquants dont elles estiment nécessaire qu’ils effectuent leur peine en détention.
E. L’INSTAURATION DE L’ASSIGNATION À RÉSIDENCE AVEC SURVEILLANCE ÉLECTRONIQUE
Autre innovation majeure du présent projet de loi, l’article 37 du projet de loi institue l’assignation à résidence avec surveillance électronique, nouvelle forme de contrôle des personnes mises en examen plus contraignante que le contrôle judiciaire, mais moins privative de liberté que la détention provisoire.
Cet important dispositif s’inscrit dans le prolongement de l’assignation à domicile sous le régime du placement sous surveillance électronique prévue par la loi n° 2008-174 du 25 février 2008 relative à la rétention de sûreté et à la déclaration d’irresponsabilité pour cause de trouble mental. Dans le cadre de cette loi est instaurée une obligation applicable aux seules personnes condamnées à une peine de réclusion criminelle d’une durée égale ou supérieure à quinze ans pour l’un des crimes visés par l’article 706-53-13 du code de procédure pénale dans le cadre soit de la surveillance judiciaire soit du suivi socio-judiciaire, qui emporte pour l’intéressé l’interdiction de s’absenter de son domicile ou de tout autre lieu désigné par le juge en dehors des périodes fixées par celui-ci.
Désormais, l’assignation à résidence avec surveillance électronique constituera une nouvelle alternative particulièrement crédible à la détention provisoire, parce que permettant une surveillance plus efficace de la personne qu’en cas de placement sous contrôle judiciaire.
L’assignation à résidence avec surveillance électronique pourra être ordonnée par le juge d’instruction ou par le juge des libertés et de la détention si la personne mise en examen encourt une peine d’emprisonnement correctionnel d’au moins deux ans ou une peine plus grave.
La personne concernée sera tenue de se soumettre, selon la décision du juge d’instruction ou du juge des libertés et de la détention, à l’obligation de demeurer dans son domicile ou dans une résidence fixée par ce magistrat et de ne s’en absenter qu’aux conditions et pour les motifs déterminés par celui-ci. Cette obligation sera exécutée, avec l’accord de l’intéressé recueilli en présence de son avocat, sous le régime du placement sous surveillance électronique fixe ou sous le régime du placement sous surveillance électronique mobile.
L’assignation à résidence avec surveillance électronique devra être décidée par ordonnance motivée du juge d’instruction ou du juge des libertés et de la détention, comme le contrôle judiciaire, après un débat contradictoire avec assistance obligatoire d’un avocat, comme la détention provisoire.
Comme la détention provisoire, l’assignation à résidence sera ordonnée pour une durée maximum de six mois, et elle pourra être prolongée pour une même durée sans que la durée totale du placement ne dépasse deux ans. En cas de non-lieu, relaxe ou acquittement, la personne pourra demander la réparation de son préjudice, comme en cas de détention provisoire. Elle sera également assimilée à une détention provisoire pour son imputation sur une peine privative de liberté, conformément aux dispositions de l’article 716-4.
Votre rapporteur, qui était vice-président de la commission d’enquête de notre Assemblée sur l’affaire dite d’Outreau, se félicite de l’instauration de cette alternative crédible à la détention provisoire, qui devrait sur un plan global permettre de réduire sensiblement le nombre de prévenus détenus dans nos maisons d’arrêt et, sur un plan individuel, éviter au maximum le choc désocialisant de la détention provisoire.
F. LA RÉAFFIRMATION DU PRINCIPE DE L’ENCELLULEMENT INDIVIDUEL
Dans sa rédaction initiale, l’article 49 du projet de loi assouplissait le principe de l’encellulement individuel des prévenus posé par l’actuel article 716 du code de procédure pénale (22). Il apportait deux séries de modifications :
— tout d’abord, il introduisait la possibilité d’un encellulement collectif, dont le principe était reconnu au même titre que l’encellulement individuel ;
— ensuite, il inversait le principe actuel selon lequel il peut être dérogé à l’encellulement individuel à la demande des détenus : il serait désormais revenu au prévenu de solliciter un placement en cellule individuelle.
L’administration pénitentiaire n’aurait pu s’opposer à cette demande que pour deux motifs tenant, pour le premier, à la personnalité de l’intéressé et, pour le second, aux nécessités d’organisation s’agissant des détenus autorisés à travailler ou à suivre une formation. Le critère de la distribution intérieure des maisons d’arrêt disparaissait ainsi.
Toutefois, dans le cas d’un placement en cellule collective, l’article prévoyait deux garanties supplémentaires :
— l’adaptation de la cellule au nombre des détenus qui y sont hébergés,
— l’obligation faite à l’administration pénitentiaire de vérifier l’aptitude des détenus à cohabiter et d’assurer leur sécurité.
La commission des Lois du Sénat a profondément modifié l’article, estimant qu’il n’était « pas souhaitable de revenir sur le principe de l’encellulement individuel qui, même s’il peut faire l’objet d’aménagements ou d’un moratoire renouvelé, doit demeurer l’un des objectifs essentiels de l’administration pénitentiaire pour garantir des conditions de détention respectueuses de la personne » (23).
Elle a estimé que le texte du Gouvernement, en « banalisant » l’encellulement collectif, contredisait l’objectif de lutte contre la surpopulation carcérale, responsable d’une grande partie des difficultés des maisons d’arrêt.
Il ressort du texte adopté par le Sénat que, d’une part, le principe selon lequel les personnes mises en examen, prévenus et accusés soumis à la détention provisoire sont placées en cellule individuelle est réaffirmé et, d’autre part, que les motifs de dérogations au principe sont au nombre de trois, avec la suppression du critère relatif à la distribution intérieure des maisons d’arrêt :
— si l’intéressé en fait la demande ;
— si la personnalité de l’intéressé justifie, dans son intérêt, qu’il ne soit pas laissé seul ;
— s’il est autorisé à travailler ou suivre une formation et que les nécessités d’organisation l’imposent.
Enfin, les garanties apportées par le projet initial en matière d’encellulement collectif sont maintenues : lorsque des prévenus sont placés en cellules collectives, celles-ci doivent être adaptées au nombre de détenus qui y sont hébergés et il appartient à l’administration de l’établissement de vérifier que les détenus sont aptes à cohabiter et que leur sécurité est assurée.
Votre rapporteur note que la réduction du nombre de prévenus sous écrous, déjà amorcée (cf. tableau ci-après) ainsi que la création de l’assignation à domicile sous surveillance électronique devrait encore favoriser devraient faciliter la réalisation pratique de ce principe.
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Évolution de la population pénale hébergée
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Mai 2007
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Mai 2008
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Février 2009
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Évolution 2007-2008
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Évolution 2008-2009
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Nombre de
condamnés hébergés
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42 848
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46 306
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46 273
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+ 3 458
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-33
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Nombre de prévenus hébergés
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17 850
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17 339
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16 471
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- 511
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-868
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Total des détenus hébergés
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60 698
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63 645
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62 744
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+ 2 947
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-901
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Source : Direction de l’Administration pénitentiaire
Selon les derniers éléments transmis à votre rapporteur, les détenus prévenus étaient au nombre de 16 174 au 1er juillet 2009.
III. UNE LOI QUI NE RÉSOUDRA PAS À ELLE SEULE
TOUTES LES DIFFICULTÉS DE LA PRISON
Loi attendue, loi fondatrice, la loi pénitentiaire ne résoudra pas pour autant à elle seule toutes les difficultés de la prison. Tout d’abord, l’encellulement individuel ne constitue pas une fin en soi et doit être accompagné de mesures destinées à lutter contre l’oisiveté en détention (A). Ensuite, il est indispensable que les moyens financiers et humains du service public pénitentiaire soient confortés (B). Enfin, le succès du développement des aménagements de peine, qui se trouve au cœur de la philosophie du projet de loi pénitentiaire, requiert que la philosophie de ces aménagements soit clairement réaffirmée et assumée (C).
A. L’ENCELLULEMENT INDIVIDUEL NE CONSTITUE PAS UNE FIN EN SOI ET DOIT ÊTRE ACCOMPAGNÉ DE MESURES DESTINÉES À LUTTER CONTRE L’OISIVETÉ EN DÉTENTION
1. Si votre rapporteur est totalement défavorable à l’instauration d’un « numerus clausus » dans les prisons françaises…
Certaines voix s’élèvent dans notre pays pour réclamer l’instauration d’un numerus clausus dans les établissements pénitentiaires : certains plaident pour que les condamnés en fin de peine soient libérés par anticipation, pour « faire de la place » aux suivants, d’autres souhaitent un numerus clausus limité aux condamnés libres dont on repousserait la date d’incarcération jusqu’à ce qu’une place se libère.
Au Sénat, un amendement présenté par Nicolas About avait préconisé l’instauration d’une limitation à 120 % du taux d’occupation des établissements pénitentiaires, amendement revenant à instaurer un numerus clausus.
Lors de son audition par votre rapporteur, le chercheur Pierre-Victor Tournier, qui s’est déclaré favorable à une telle innovation, a indiqué qu’au 1er janvier 2009, 94 % des détenus en surnombre (estimé à plus de 12 000) sont dans des établissements (au total 104) dont le taux d’occupation est supérieur à 120 %. S’agissant des modalités pratiques de sa mise en place, il a suggéré que l’exécution des courtes peines soit retardée dans l’attente d’un passage sous les 120 % (rappelant qu’un tiers des entrées en détention se font dans le cadre d’une mise à exécution de la peine) ou, si la personne condamnée à une peine inférieure à un an était placée auparavant en détention provisoire, que le reliquat de peine soit aménagé. Au total, M. Tournier a estimé que « la loi pénitentiaire donne tous les moyens d’aménager les peines, il faut une volonté politique et celle-ci passe par un numerus clausus ».
Votre rapporteur est quant à lui fermement opposé à une telle idée, qu’il juge contraire au principe de l’égalité devant la loi pénale et en outre porteuse de redoutables effets pervers.
Sur le plan des principes, l’instauration d’un numerus clausus créerait des distorsions dans le traitement des condamnés selon leur origine géographique ou selon le quantum de la peine prononcée, au risque que ne s’instaure un sentiment d’impunité des délinquants.
Anticiper la libération d’un condamné pour faire de la place à un autre prive la peine de tout sens puisque la libération dépendrait non pas du comportement en détention mais de la « concurrence » pour les places. En outre, cette situation encouragerait les « sorties sèches » non préparées, dont on connaît pourtant les effets très négatifs sur la récidive.
De la même manière, repousser la date de l’incarcération des condamnés libres présente un fort risque d’effet pervers : plus la date de l’incarcération sera tardive, plus le sens même de la peine sera perdu et plus les chances de réinsertion seront limitées, le condamné pouvant par exemple être contraint de renoncer à un emploi pour purger une peine ancienne.
Pour toutes ces raisons, votre rapporteur s’opposera avec la plus grande vigueur à l’instauration d’un numerus clausus dans les prisons françaises. Il n’en demeure pas moins évident que la question de la surpopulation des maisons d’arrêt doit être réglée de manière urgente et prioritaire.
2. … il juge indispensable que soit rapidement garanti le principe « une place, un détenu »
La surpopulation pénale doit être au cœur des préoccupations du Gouvernement car elle est la cause de très nombreux maux dont souffre la prison en privant les détenus de certains droits et en empêchant de donner tout son sens et son intérêt au temps passé en détention.
Il est tout d’abord évident que le partage subi d’une cellule avec un – voire plusieurs – codétenu(s) engendre des désagréments, voire des souffrances, liés à la promiscuité, au manque d’intimité, mais aussi au tabac et au bruit : on sait que c’est ce qui motive de nombreux refus de réintégration de cellule après la promenade. Dans certains cas extrêmes, la cohabitation subie peut même induire des problèmes pour la sécurité des codétenus, sans compter les risques d’enracinement dans la délinquance et de récidive des détenus les plus jeunes du fait de la fréquentation de mauvais exemples.
La surpopulation carcérale induit en outre un mauvais fonctionnement de l’ensemble d’une détention : les activités manquent, les SPIP sont débordés. Au total, les détenus ont l’impression d’être livrés à eux-mêmes et les personnels vivent très mal le fait de ne pas pouvoir mener pleinement leur tâche à bien.
Votre rapporteur estime absolument crucial que dans les plus brefs délais soit respecté le principe : « une place, un détenu ».
Le placement en cellule individuelle pour tous n’est pas une fin en soi. Certains détenus ne souhaitent d’ailleurs pas être placés seuls et certaines cohabitations choisies se déroulent sans difficulté. L’encellulement collectif doit être possible, à la condition d’une part de ne pas être subi par les détenus et d’autre part de se dérouler dans des cellules adaptées à une occupation par deux co-détenus, préservant l’intimité de chacun.
Votre rapporteur souligne enfin que l’encellulement individuel de nuit ne doit pas être la seule priorité donnée à la détention : encore faut-il offrir à tous les détenus une activité dans la journée dans un espace commun extérieur à la cellule, pour se rapprocher au maximum de la vie dehors. Ainsi, si la dignité des détenus doit être mieux garantie par la suppression de l’encellulement collectif subi, priorité doit être également donnée à la lutte contre l’oisiveté en détention.
B. LES MOYENS FINANCIERS ET HUMAINS DOIVENT ÊTRE CONFORTÉS
1. Une indispensable réflexion sur le nombre de places de détention nécessaires pour garantir des conditions de détention dignes et permettre la mise en place effective de l’encellulement individuel
La loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d’orientation et de programmation pour la justice, prenant la suite des deux précédents grands programmes de construction d’établissements pénitentiaires décidés en 1986 par M. Albin Chalandon (construction de 13 000 places) et en 1995 par M. Pierre Méhaignerie (création de 4 000 nouvelles places en détention), avait prévu la réalisation d’un grand programme de modernisation du parc immobilier affecté à l’administration pénitentiaire à travers la construction de 13 200 places nouvelles de détention, dont 1 800 correspondaient à la poursuite d’opérations déjà engagées. Ces trois programmes démontrent clairement la volonté des gouvernements successifs d’agir concrètement et massivement en faveur de l’amélioration des conditions de détention grâce à d’ambitieux programmes de construction qui doivent contribuer à la résolution de deux des problèmes des prisons le plus souvent dénoncés : la vétusté du parc pénitentiaire français et la surpopulation carcérale.
La poursuite du programme d’accroissement des capacités a également permis d’augmenter le nombre de places disponibles, en optimisant le parc actuel par l’agrandissement des sites pénitentiaires qui s’y prêtent. Entre 2003 et 2008, près de 1 600 places de détention ont pu être créées dans des établissements existants dans le cadre de ce programme, dans des délais plus brefs et à un coût moindre que ceux de la construction d’un nouvel établissement. Au total en 2008, le nombre d’ouvertures de places s’est élevé à 2 684.
L’année 2009 sera celle de l’ouverture du plus grand nombre de places en exécution du programme 13 200, puisque 5 130 nouvelles places ont été ou seront ouvertes d’ici à la fin de l’année. En effet, sept établissements nouveaux sont entrés ou vont entrer en service en 2009 : les centres pénitentiaires de Roanne, Lyon-Corbas, Nancy, Bourg-en-Bresse, Poitiers, la maison d’arrêt de Saint-Denis de la Réunion, ainsi que l’EPM de Meaux-Chauconin. À ces places doivent également être ajoutées les places du quartier courtes peines de Toulouse-Seysses dont l’ouverture est programmée à la fin de l’année 2009. En 2009, le nombre d’ouvertures nettes de places sera, compte tenu de la fermeture de 1 646 places d’établissements vétustes et inadaptés et de la poursuite du programme d’accroissement des capacités, de 4 588 places.
En deux années, 2008 et 2009, près des deux tiers des 13 200 places prévues par la LOPJ de 2002 auront été ouvertes, attestant de la sincérité et de l’efficacité de l’engagement de l’État en faveur du renouvellement et de la modernisation du parc pénitentiaire.
Cet effort particulier réalisé depuis 2002 pour rénover et renouveler le parc pénitentiaire français mérite d’être salué. Cependant, lors de son audition, M. Jean-Marie Delarue a indiqué que, selon certaines perspectives prévisibles d’évolution de la population pénale, il pourrait manquer en 2012 – c’est-à-dire après réalisation intégrale du programme 13 000 – près de 6 000 places de détention. Dès lors, il semble nécessaire que soit amorcée dès aujourd’hui par le Gouvernement une réflexion sur le nombre de places de détention nécessaires pour permettre à notre pays d’assurer dans les années à venir aux personnes détenues un hébergement dans des conditions dignes et respectant la règle de l’encellulement individuel.
2. Le nécessaire renforcement des moyens des services pénitentiaires d’insertion et de probation
Votre rapporteur rappelle que la mission d’information de la commission des Lois de notre Assemblée sur l’exécution des décisions de justice pénale, dont notre collègue Étienne Blanc est rapporteur, a préconisé dans son premier rapport de décembre 2007 (24) un renforcement des moyens alloués aux SPIP : la préconisation n° 37 de ce rapport vise à poursuivre l’augmentation de leurs effectifs de 25 % en cinq ans.
Il est à noter que de très importants recrutements ont été réalisés entre 2002 et 2007 pour renforcer les SPIP. Le total des effectifs d’insertion et de probation est ainsi passé de 2 101 à 3 050 agents, tous grades confondus, représentant 2 885 équivalents temps plein travaillé (ETPT). Cette augmentation, qui était tout à fait indispensable, n’a toutefois pas permis aux SPIP de disposer de davantage de temps pour le suivi de chaque mesure qui leur est confiée ni à chaque agent des SPIP de voir le nombre de mesures dont il est saisi baisser significativement.
En effet, l’augmentation du nombre de mesures de milieu ouvert, passé de 125 000 en 2005 à 146 000 en 2007, les moyens consacrés à la préparation des projets d’insertion et d’aménagement de peine en milieu fermé, l’exécution d’un nombre considérable de mesures en attente ainsi que les nouvelles tâches confiées aux SPIP ont absorbé l’essentiel des nouveaux moyens qui leur ont été alloués, sans permettre d’améliorer ni les conditions de travail des agents ni la qualité du suivi mis en place.
De plus, une norme tacite assez communément répandue fixe à une fourchette de 80 à 100 le nombre de mesures que peut suivre un travailleur social. Or, dans un grand nombre de SPIP, chaque agent suit un nombre de mesures compris entre 100 et 200, au détriment de l’intensité et de la qualité du suivi. Une étude réalisée dans l’Indre en 2005 estimait que, compte tenu du nombre de dossiers confiés à chaque agent et des autres tâches qui leur sont confiées (comptes-rendus, réunions…) le temps disponible pour le suivi de chaque mesure était de 8 heures par an, soit un temps beaucoup trop faible pour assurer un suivi de qualité (25). D’autres SPIP ont fait le choix de privilégier la qualité du suivi en appliquant cette norme de 80 à 100 dossiers par travailleur, au détriment du taux et des délais d’exécution des mesures puisque ce choix aboutit à la constitution de stocks et à la mise en attente de mesures.
Votre rapporteur estime que cette situation qui oblige les SPIP à choisir entre qualité du suivi et rapidité de sa mise en place n’est pas satisfaisante. D’autant que le projet de loi pénitentiaire vient encore accroître les missions dévolues aux SPIP, comme l’a rappelé lors de son audition le professeur Jacques-Henri Robert : « élargir les possibilités de conversion et d’aménagement de peine au profit de nouveaux condamnés suppose qu’un personnel nombreux, qualifié et surtout bien motivé s’occupe d’eux à l’extérieur de la prison ». Sans d’importants efforts pour réorganiser les services et rehausser l’opinion que les agents de l’administration pénitentiaire ont d’eux-mêmes, « la loi pénitentiaire ne sera qu’une grâce collective déguisée » pour le professeur Jacques-Henri Robert.
Votre rapporteur juge crucial que les aménagements de peine proposés aux détenus aient un contenu socio-éducatif : un simple placement sous PSE sans accompagnement ou des aménagements octroyés sans réel effort de réinsertion ne permettront pas de prévenir efficacement la récidive.
3. Les défis de « l’industrialisation » du placement sous surveillance électronique
Le présent projet de loi encourage vivement le placement sous surveillance électronique. Il instaure tout d’abord l’assignation à résidence sous placement électronique comme alternative à la détention provisoire (article 37). Il prévoit en outre un placement sous surveillance électronique des détenus en fin de peine (article 48). Au total, ces dispositions rendent nécessaire un accroissement important des capacités d’équipement de l’Administration pénitentiaire en dispositifs de placement sous surveillance électronique essentiellement fixe, mais aussi mobile.
Au 1er mars 2009, il y avait quelque 4 000 placés sous surveillance électronique fixe (chiffre bien éloigné des 18 000 placés au même moment au Royaume-Uni). Dans 90 % des cas, il s’agit de personnes qui n’ont jamais été incarcérées, qui sont bien insérées ou ont une vie familiale. L’objectif que se fixe l’administration pénitentiaire est de 12 000 placés à l’horizon 2012.
Pour faire face à ce défi qualifié par l’administration pénitentiaire elle-même de « l’industrialisation de la surveillance électronique », un nouveau marché public a été lancé qui devrait permettre de faire sensiblement baisser les coûts.
C. LA PHILOSOPHIE DES AMÉNAGEMENTS DE PEINE DOIT ÊTRE CLAIREMENT RÉAFFIRMÉE ET ASSUMÉE
Lors de son audition par votre rapporteur, M. Jean-Marie Huet, directeur des affaires criminelles et des grâces, a rappelé que l’aménagement des peines doit être conçu non pas comme une remise en cause de la chose jugée, mais comme un moyen efficace pour prévenir la récidive dans l’intérêt de la société elle-même.
Sur un plan procédural, le présent projet de loi facilite grandement le recours aux différents aménagements de peine. Mais au-delà des questions de procédure d’aménagement, il faut non seulement que le principe même des aménagements de peine soit compris par l’opinion publique, ce qui suppose un effort pédagogique, mais aussi que tous les acteurs sociaux se mobilisent pour assurer une véritable réinsertion aux anciens condamnés.
1. L’acceptation sociale du risque
Si l’opinion publique condamne systématiquement l’institution judiciaire en cas de récidive d’un condamné qui a bénéficié d’un aménagement de peine, les magistrats risquent de renoncer rapidement à user des nouvelles prérogatives que leur confère le présent projet de loi.
Lors de son audition par votre rapporteur, le Médiateur de la République a estimé qu’il reste encore à faire un important travail de pédagogie en direction de la société qui « se voile la face » en pensant que l’enfermement est la solution aux problèmes de délinquance et en refusant de regarder ce qui se passe à l’intérieur des prisons. Il juge que les médias portent une part importante de responsabilité en la matière, se faisant davantage l’écho de l’inquiétude des voisins de tel ancien condamné que de la réinsertion parfaitement réussie d’un autre.
Il a plaidé pour que s’engage une réflexion sur la protection des magistrats qui décident des aménagements de peine et des libérations conditionnelles, fondée sur une distinction entre la faute et l’erreur : si un magistrat fait une faute, n’applique pas les procédures, il convient de le sanctionner ; en revanche, on ne saurait sanctionner un magistrat qui a fait une erreur d’appréciation, excusable par définition. Le risque zéro n’existe pas. Il faut que le magistrat sache qu’il peut parier sur l’humain, sinon on risque d’annihiler toutes les avancées du texte, par application d’un principe de précaution.
2. La nécessaire mobilisation de toutes les énergies
La réussite de la politique pénale et du développement des aménagements de peine passe par la mobilisation coordonnée de tous les acteurs, tant au sein même de l’institution judiciaire qu’au-delà de cette institution.
a) Au sein de l’institution judiciaire : la nécessaire amélioration des relations JAP-SPIP
La réussite des procédures simplifiées d’aménagement de peine, modernisées par l’article 48 du projet de loi, passe par la bonne entente entre le JAP et le SPIP. Or, il est apparu lors des auditions menées par votre rapporteur qu’une certaine méfiance existe encore trop souvent entre magistrats et conseillers d’insertion et de probation.
Les JAP ont le sentiment que les SPIP, bien qu’agissant sur mandat judiciaire, accompagnent et contrôlent les personnes qui leur sont confiées sans véritable cadre ni méthode clairement définis, chaque conseiller d’insertion et de probation accomplissant sa mission avec le condamné « à sa façon ». Ils s’estiment généralement insuffisamment informés de la nature du suivi mis en place, du déroulement de la mesure et des résultats obtenus que ce soit sur le plan de l’emploi, de l’insertion, de la participation à la vie familiale ou de la mise en œuvre de soins.
Il est crucial d’améliorer la communication entre les JAP et les SPIP. Votre rapporteur se félicite de l’engagement de plusieurs initiatives récentes dans cette direction, telle la mise en place des conférences régionales semestrielles sur le développement des aménagements de peine et des alternatives à l’incarcération, d’abord par la circulaire du 27 juin 2007 relative aux aménagements de peine et aux alternatives à l’incarcération puis par le décret du 16 novembre 2007 (26). L’institutionnalisation de ces conférences qui ont « vocation à favoriser les échanges d’informations, à optimiser les moyens existants et à développer un réseau partenarial afin d’accroître les potentialités en matière d’aménagements de peine mais également d’alternatives à l’incarcération » (article D. 48-5-1 du code de procédure pénale) devrait permettre de développer les liens entre les JAP et les SPIP.
Une autre mesure initiée par la circulaire du 27 avril 2006 relative aux aménagements de peine et aux alternatives à l’incarcération en vue d’améliorer la communication des JAP et des SPIP réside dans la mise à disposition des magistrats par les directions régionales des services pénitentiaires de données relatives aux possibilités d’aménagements de peine offertes dans leur ressort. Ces directions doivent désormais fournir aux services de l’application des peines une cartographie mensuelle relative au nombre de places offertes sous les régimes du placement sous surveillance électronique (PSE) et de la semi-liberté (SL), et une information hebdomadaire sur les capacités d’accueil et le taux d’occupation relatifs aux mesures de PSE, de SL et de placement à l’extérieur ainsi que sur les capacités d’accueil en postes de TIG et dans les stages de citoyenneté.
b) Au-delà de l’institution judiciaire : le rôle des collectivités territoriales et de la société civile
Nombreuses ont été les personnes entendues par votre rapporteur qui ont souligné l’importance de rapprocher la prison du monde extérieur, meilleur moyen de préparer la sortie des détenus.
Ainsi, le Médiateur de la République a plaidé pour que « l’offre pénitentiaire soit ancrée dans une logique de territoires » par la plus grande implication des collectivités territoriales dans la vie interne de la prison et notamment le développement des chantiers d’insertion. Ce développement des chantiers d’insertion nécessite une intensification des accords entre l’administration pénitentiaire (chargée de l’encadrement) et les collectivités territoriales (offrant les chantiers), ainsi qu’une sollicitation plus adaptée du fonds social européen en appui de financement.
De la même manière, les collectivités territoriales doivent proposer davantage de places de travail d’intérêt général. Tel est d’ailleurs l’objectif poursuivi par l’article 58 A du projet de loi, introduit par le Sénat, qui offre des incitations financières aux collectivités qui en proposent.
Enfin, le rôle de la société civile dans les établissements pénitentiaires doit être mieux reconnu et valorisé. Ainsi, le travail des associations intervenant en détention doit être soutenu, par le maintien de financements adaptés et pérennes. De même, les acteurs économiques doivent être encouragés à se tourner vers le travail pénitentiaire, qui doit être perçu par les entreprises comme une opportunité de participer à la réinsertion de personnes en difficulté et, partant, comme une contribution à la prévention de la récidive. Le présent projet de loi pénitentiaire comporte d’ailleurs à l’article 14 une disposition de nature à améliorer l’offre de travail pénitentiaire, en permettant l’intervention dans les établissements pénitentiaires d’entreprises d’insertion par l’activité économique, qui disposent d’une expertise avérée pour encadrer le travail de publics en difficulté.
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Au cours de sa première séance du mardi 8 septembre 2009, la Commission procède à l’audition, ouverte à la presse, de Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d’État, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés sur le projet, adopté par le Sénat, de loi pénitentiaire (n° 1506).
M. le président Jean-Luc Warsmann. Je suis heureux d'accueillir Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'État, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés, ainsi que M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'État à la justice.
Nous examinons aujourd'hui un texte particulièrement attendu sur lequel notre rapporteur, Jean-Paul Garraud, a effectué un travail d'autant plus approfondi que cette tâche lui a été confiée il y a déjà longtemps, le 5 septembre 2007…
Il s'agit d'un projet particulièrement important pour notre pays qui sera ainsi doté d'une loi fondamentale sur le service public pénitentiaire et ainsi d'un cadre juridique dont il est aujourd'hui partiellement dépourvu, en dépit des importantes dispositions adoptées récemment à l'occasion d'autres textes. Voilà près de dix ans que les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat – comment ne pas faire ici référence au travail accompli par les commissions d'enquête sur les prisons ? – demandent l'adoption d'une loi pénitentiaire.
Ce texte vise aussi à répondre aux questions que l'on se pose sur ce que doit être l'emprisonnement au XXIe siècle. Attendu par les parlementaires, il l’est tout autant par tous les acteurs du milieu pénitentiaire et par tous ceux qui s'intéressent au monde carcéral.
À la suite des travaux de sa commission des lois, le Sénat a adopté un grand nombre d'amendements et ajouté bien des articles à un texte qui en compte aujourd'hui 91 contre 59 à l'origine. Je propose, madame la ministre, que vous commenciez par nous en présenter l'économie générale.
M. Serge Blisko. Sans aller jusqu'à parler de « surpopulation », force est de constater, monsieur le président, que la salle où nous nous trouvons ne permet pas d'accueillir dans de bonnes conditions les nombreux députés et journalistes qui s’y pressent ce matin. Il est regrettable que nos conditions de travail soient aussi mauvaises lorsque nous examinons des textes importants.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous avons soulevé le problème au cours d’un bureau de la commission et deux réunions à ce propos ont eu lieu avec un questeur. Les murs de cette salle ont même été sondés pour voir lesquels pourraient être déplacés…
Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'État, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés. Nous entamons aujourd'hui un débat important, qui se prolongera dans les semaines qui viennent. « Surpopulation carcérale », « conditions de détention indignes » : beaucoup a été dit sur les prisons françaises. Mais je crois qu'il faut aller au-delà de l'indignation et envisager de façon pragmatique comment faire évoluer les choses. Nous avons en effet la responsabilité commune de donner au service public pénitentiaire les moyens d'exercer pleinement ses trois missions : protéger la société contre des personnes et des actes qui peuvent être dangereux, sanctionner des actes de délinquance et, parfois, des crimes, aider à la réinsertion des détenus afin de prévenir la récidive.
Tels sont bien les objectifs de ce projet de loi pénitentiaire qui a été adopté par le Sénat le 6 mars dernier et qui s'inscrit dans un processus de réforme engagé depuis sept ans. En effet, des efforts sans précédent ont été accomplis depuis 2002, en particulier pour moderniser nos prisons. Ainsi, en 2009, la livraison de neuf nouveaux établissements offrira 5000 places supplémentaires et, en 2012, le nombre de places correspondra au nombre actuel des détenus.
Pour autant, la réforme des prisons ne saurait se résumer à un problème immobilier et l'ambition de ce projet est aussi de combler les lacunes de notre droit pénitentiaire dont je rappelle qu'il est souvent régi par des normes réglementaires alors qu'il touche fréquemment aux libertés publiques, qui relèvent pour leur part de la compétence du législateur. Il s'agit en outre d'un droit complexe, mal ordonné, parfois obscur, en décalage avec nos engagements européens.
Ce texte vise également à mieux définir les missions de l'administration pénitentiaire. Ainsi, il précise les régimes, les modes de prise en charge, les modalités d'action des personnels. Il détermine aussi les devoirs et les droits des détenus. Bref, il touche aux différents aspects de ce qui peut se passer au sein de nos prisons.
Vous l'avez dit, monsieur le président, le Sénat a adopté un grand nombre d’amendements et a beaucoup allongé le texte. Pour autant, je considère qu'il demeure perfectible et je suis ouverte à vos propositions d'amélioration. Je salue à mon tour de très important travail accompli par Jean-Paul Garraud comme par tous les membres de votre commission. Cette dernière s'est pleinement saisie d'un débat qui engage l'avenir non seulement de nos prisons mais de toute notre société.
J'en viens aux finalités de ce texte. On qualifie souvent la prison d’« école du crime », ce qu’illustre un film récent – même si son auteur précise qu'il ne s'agit en rien d'un reportage. Pour ma part, je suis convaincue qu’il faut en faire l'école de la lutte contre la récidive. Aussi, le projet vise à moderniser la vie dans nos prisons et à développer et à encadrer des modes de sanction qui peuvent être soit complémentaires soit alternatifs à l'emprisonnement.
L'objectif d'améliorer la vie en prison concerne aussi bien les détenus que l'administration et les personnels pénitentiaires, confrontés chaque jour aux enjeux du milieu pénitentiaire et exposés à des risques importants face à des individus dangereux et violents. C'est un métier difficile, souvent peu connu, parfois caricaturé. Il faut le reconnaître et saluer le professionnalisme des directeurs, des gardiens, de l'encadrement et des personnels administratifs et techniques. Je souhaite que le débat à venir nous permettre de rendre un hommage collectif à leur détermination et à leur dévouement.
En donnant à ces personnels le statut de forces de sécurité intérieure, le projet reconnaît mieux leur place dans la chaîne de sécurité qui vise à rendre notre pays plus sûr pour chacun.
Un code de déontologie est prévu pour encadrer l'administration pénitentiaire. Garant du respect de normes éthiques en milieu carcéral, il améliorera l'efficience de cette administration mais aussi les conditions d'exercice de ses missions et son image auprès du public.
Par ailleurs, les devoirs et les droits des détenus seront mieux définis. Le cadre de leur exercice sera profondément rénové afin d'individualiser davantage le parcours de détention dans l'idée de mieux préparer la sortie. J'ai en effet la conviction profonde que le régime de détention doit s'adapter à la personnalité du détenu, à sa dangerosité et à ses efforts d'insertion. Il est ainsi prévu qu'à son arrivée chaque détenu adhère à un parcours de peine personnalisée au cours duquel il va se former, travailler, mais aussi se soigner. Nous mettrons fin de la sorte à un égalitarisme allant à l'encontre de l'équité comme de l'efficacité.
Le problème spécifique de l’encellulement individuel a fait l'objet de fréquents débats et de nombreux textes qui ne sont pas appliqués et qui prévoient en outre des exceptions et des moratoires. Or, j'en suis persuadée, quand un texte n’est pas appliqué, il perd son autorité, et la loi perd sa légitimité. Dans un certain nombre de cas, il vaut donc mieux avancer progressivement et de façon pragmatique. Pour ma part, je ne suis pas favorable à un nouveau moratoire : je préfère que l'on regarde les choses concrètement et avec bon sens.
Je considère en particulier que l’encellulement individuel n'est pas la panacée et que, face à la fragilité de certains détenus et au risque de suicide, la cohabitation est parfois un gage de survie : combien de tentatives de suicide ont-elles avorté grâce à l'intervention d'un codétenu ? Qui plus est, préparer les détenus à la réinsertion suppose de maintenir un lien social, ce que ne permet pas l’encellulement individuel. Il serait donc préférable, au cours des cinq années à venir, de mettre en œuvre le principe du libre choix du détenu, qui est d'ailleurs conforme aux règles européennes comme à la pratique de la plupart de nos voisins.
Lieu sensible, symbolique, de nos prisons, le quartier disciplinaire peut être nécessaire dans un certain nombre de cas de violence et de refus systématique de respecter les règles. Il doit donc être destiné à sanctionner des actes graves mais aussi servir à la prise de conscience du détenu afin d'éviter la récidive. S’il faut conserver ce rôle, il est proposé de ramener la durée du séjour en quartier disciplinaire de 45 à 20 jours, avec la possibilité d'aller jusqu'à 30 jours en cas de violences contre les personnels pénitentiaires. Il faut aussi éviter l’isolement total qui peut conduire au repli sur soi, avec un risque de suicide, et à une violence accrue à la sortie du quartier disciplinaire. C’est pourquoi le texte autorise l'usage de la radio et l'accès au parloir familial.
Autre question générale : le maintien d’un certain nombre de droits pour les détenus. Parce qu'elle doit aussi aider à la réinsertion, la prison ne saurait être un lieu de non-droit : si elle protège la société et si elle sanctionne, n'oublions jamais qu’elle ne doit pas marquer une coupure totale qui empêcherait toute réinsertion. Bien sûr, la liberté d'opinion, la liberté de conscience et la liberté d'exercice religieux doivent être reconnues aux détenus. Mais, au-delà de ces droits déjà inscrits, il faut reconnaître des droits plus concrets comme le maintien des liens familiaux, qui passe par un accès élargi au téléphone, le développement de l'accès au travail, à partir d’un acte d’engagement et sur la base d’une rémunération indexée sur le SMIC.
Il faut aussi éviter que l'indigence et la pauvreté ne créent des murs supplémentaires et ne nuisent à ce lien social qui existe véritablement en prison. Nous avons donc décidé qu'une aide en nature ou en numéraire pourra être accordée aux détenus qui n'auraient aucunes ressources afin de leur permettre de vivre de façon décente.
Afin de faciliter les démarches administratives, nous proposons également de permettre aux détenus d’élire domicile dans les établissements pénitentiaires.
Le deuxième grand objectif de ce texte est de poser les conditions du développement de sanctions complémentaires ou alternatives à l'emprisonnement. Nous sommes partis tout d'abord du constat que le recours à l'incarcération n'est pas la seule sanction pénale possible et que l'aménagement des peines jouait pour 10 % des effectifs des condamnés en 2007 et pour 13 % depuis le 1er janvier 2009. C'est surtout le placement sous surveillance électronique qui a fortement progressé : de 35 % ces deux dernières années. Cela montre qu'il faut chercher à utiliser les technologies nouvelles et plus efficaces.
Nous avons aussi constaté que la sortie « sèche » est souvent une mauvaise solution, en particulier parce qu’elle représente un véritable choc pour le détenu qui sort brutalement d'une vie encadrée. J'ai ainsi été frappée par le suicide d'une personne moins de 48 heures avant sa sortie de prison. Il est donc indispensable d'anticiper, de préparer la sortie au cours de l'incarcération.
Que les choses soient claires, lorsque j’affirme que nous devons réfléchir à des solutions alternatives ou complémentaires, je ne propose pas que les détenus soient purement et simplement remis en liberté ou que les sanctions ne soient pas exécutées. Si tel était le cas, on priverait les sanctions de leur rôle pédagogique dans la lutte contre la récidive ; la loi, la justice et l'État verraient leur légitimité contestée aux yeux de ceux qui auraient dû être sanctionnés comme de la société tout entière. Pour autant, nous devons regarder comment les sanctions sont exécutées. Et, s’il peut y avoir des aménagements, il faut savoir à quel moment.
Alors qu'actuellement seules peuvent être aménagées les sanctions inférieures ou égales à une année, le Sénat a porté cette durée à deux ans. Or, cela apparaît en contradiction avec les peines plancher en cas de récidive instituée l'an dernier. Par cohérence, il faudrait exclure de la possibilité d'aménagement les peines inférieures à deux ans prononcées en cas de récidive. Il faut également prendre en considération le cas des délinquants sexuels, en raison du traumatisme subi par les victimes et des risques de récidive.
Pour ce qui est de la mise en œuvre, il est clair que les procédures d’aménagement de peine sont aujourd’hui trop lentes et trop lourdes. L’aménagement de peine supposera un projet sérieux d’insertion, qui ne sera pas automatiquement lié à l’existence d’un contrat de travail – surtout dans une période où il est si difficile d’en obtenir. Le projet de loi s’attache à simplifier les démarches, mais aussi à renforcer le rôle du directeur des services pénitentiaires d’insertion et de probation, qui est un de ceux qui connaissent le mieux le détenu, toute la procédure restant bien entendu sous le contrôle du juge d’application des peines qui validera ou non la décision prise.
Pour éviter les sorties sèches, et même en l’absence d’aménagement de peine, je propose également un placement automatique sous surveillance électronique lorsque le reliquat de peine est inférieur ou égal à quatre mois ou, pour des condamnations inférieures à six mois, lorsqu’il reste deux tiers de la peine à effectuer. Il s’agit là plus d’un nouveau régime de détention que d’un aménagement de peine mais, par souci de cohérence, l’autorité détentrice du recours doit demeurer le parquet et non le juge de l’application des peines.
Voici le texte issu du Sénat. En améliorant les conditions de détention, il donne tout son sens à la peine d’emprisonnement. En diversifiant les modes d’application de la sanction, il adapte le service public pénitentiaire aux besoins de la société. Sur une telle question de société, nous devons tenir un débat lucide, serein et dépourvu d’a priori. Nous devons trouver des solutions pragmatiques à des problèmes concrets qui intéressent à la fois des individus et l’équilibre de notre société tout entière.
M. Michel Hunault. Je me réjouis que cette loi pénitentiaire vienne enfin devant cette commission et salue l’excellent travail de notre rapporteur Jean-Paul Garraud.
Madame la ministre, vous avez rappelé les défis de ce texte. La situation des prisons en France a été dénoncée sur tous les bancs, et l'Assemblée nationale a créé une commission d’enquête parlementaire sur le sujet il y a déjà plusieurs années. C’est pourquoi je voudrais saluer ce qui a été fait par les ministres de toutes les majorités depuis 2002, à commencer par la création du contrôleur général des prisons ou le lancement d’un plan de construction sans précédent qui devrait nous permettre de disposer de 60 000 places de prison en 2012. Le travail réglementaire mené au niveau européen – vous connaissez l’action de la délégation française au Conseil de l’Europe sur ce point – a également abouti à une réactualisation de nos règles pénitentiaires.
Outre le constat, nous sommes également d’accord sur les objectifs. Les crimes et délits commis doivent être sanctionnés. C’est une obligation vis-à-vis des victimes, et un devoir de la société. Or, sur 100 000 peines de prison prononcées chaque année, 35 000 ne sont jamais exécutées. Certes, la sanction va toujours de pair avec une exigence d’humanité : elle réside dans la privation de liberté, pas l’humiliation. En revanche, elle doit impérativement être exécutée. Nous avons déjà connu un long processus en faveur des alternatives à l’emprisonnement, notamment, sous l’action du président de notre commission des lois, pour le bracelet électronique. Les chiffres que vous avez donnés, madame la ministre, montrent un mouvement dans le bon sens. En revanche, la décision du Sénat de relever les seuils à deux ans – les aménagements de peine seraient ainsi possibles lorsqu’il reste encore deux ans de prison à effectuer, ou que la peine prononcée est de deux ans – pose problème. Cela concerne 80 % des peines de prison prononcées chaque année ! Cette mesure risque de passer pour du laxisme dans l’opinion publique. Il faut tout faire pour concilier l’exigence d’humanité avec celle de fermeté.
Vous avez dit, madame la ministre, être ouverte aux amendements. Pour notre part, nous souhaitons que la loi dresse un cadre, mais pas trop rigide. Pour ce qui est de l’encellulement individuel, il nous paraît bon de permettre aux détenus de choisir. En revanche, nous insisterons sur la nécessité d’augmenter les moyens financiers pour traiter les détenus relevant de la psychiatrie ou nécessitant des soins – problème qui manque singulièrement de solution aujourd’hui.
Le Nouveau centre vous apportera son entier soutien pour le vote de ce texte, madame la ministre, et sera très exigeant sur sa mise en œuvre. Mais il combattra fermement la mesure qui porte les limites des aménagements de peine de un à deux ans. Ainsi que vous l’avez dit, cette mesure n’est pas concevable sans prise en compte de la dangerosité du détenu. Or, aujourd’hui, les remises de peine sont automatiques. Même un récidiviste en matière de crime sexuel peut en bénéficier ! La presse a révélé des tragédies récentes. Comment ne pas penser à ces jeunes filles violées et assassinées par des détenus dangereux, qui avaient été condamnés à vingt ans et étaient sortis au bout de neuf ? Toutefois, nous légiférerons dans la sérénité. Vous savez mon engagement personnel pour l’amélioration de la situation dans les prisons et de la dignité des personnes privées de liberté. Mais il faut aussi améliorer les processus qui précèdent la sortie, notamment en faveur du travail et de la formation qui favorisent la réinsertion des détenus.
M. Jean-Jacques Urvoas. Il est peu de dire, madame la ministre, que nous avions trouvé le texte présenté par votre prédécesseur en juillet 2008 décevant. Et la décision du Gouvernement, en février 2009, d’appliquer la procédure d’urgence est tout aussi étonnante puisque, bien que le Sénat ait légiféré en mars, l’Assemblée n’est saisie du projet de loi qu’en septembre. Mais ce ne sont que des points de forme. Sur le fond, et bien que nos collègues sénateurs y aient apporté de nombreux progrès, le texte reste très largement à améliorer, et les députés du groupe comptent s’y employer.
Je me reconnais parfois dans vos mots, madame le garde des sceaux, mais dans ces mots, je ne reconnais pas le texte. Nous partageons l’ambition de construire une prison sans arbitraire et respectueuse du droit, une prison en rupture avec le système que nous connaissons – bref, la prison de demain. Tout le monde y gagnerait : la société, et en premier lieu les victimes, car il est conforme à l’intérêt général que l’univers carcéral cesse à tout jamais d’être le séminaire de la récidive pour devenir l’école de la réinsertion ; et les détenus, évidemment, car ils n’auraient plus à supporter ces constantes atteintes à la dignité humaine dont les pouvoirs publics s’accommodent avec une confondante insouciance.
Mais ce texte est loin de cette ambition. Un texte qui se veut fondamental, si j’ai bien compris le Président de la République au Congrès, doit fixer des principes de façon à ce que son interprétation soit la plus limitée possible. Or, pour ce qui est des droits des détenus, le présent projet ne remédiera qu’à la marge à ces atteintes choquantes à la dignité humaine qui valent à notre pays d’être condamné avec constance depuis des années par les juridictions internationales, à commencer bien sûr par la Cour européenne des droits de l’homme, mais aussi par des instances nationales. Nous ne pouvons pas nous contenter d’évoquer des mesures pratiques. Nous devons fixer des règles, et des droits tout autant que des devoirs. Or, la très grande majorité des droits que vous évoquez restent soumis à des impératifs d’ordre ou de sécurité. Leur portée ne dépasse pas celle de la proclamation. Ainsi, l’accès au culte n’est pas garanti : une fois affirmé, il est immédiatement limité. C’est vrai aussi de l’accès au téléphone, de la réception du courrier, de l’accès aux publications ou de l’information des familles.
L’État de droit ne doit pas s’arrêter à la porte de nos prisons. Il n’est pas possible, comme l’a rappelé avec force Robert Badinter au Sénat, qu’aussitôt énoncés, ces droits soient vidés de leur substance par un traitement d’exception décidé par l’administration sur la base de critères imprécis. Nos amendements vont donc s’attacher à proposer des limites précises à ce pouvoir discrétionnaire, en assurant notamment le respect du principe de légalité. Cela sera vrai en particulier pour le régime des fouilles, dont Nicolas Sarkozy disait pendant la campagne présidentielle qu’il devait être profondément revu, ou pour la transformation de la commission de discipline en juridiction impartiale. Nous défendrons aussi, évidemment, le principe de l’encellulement individuel comme étant le droit commun, sans quoi ce texte ne saurait encore prétendre à l’humanité. Le débat a déjà eu lieu au Sénat, où une majorité s’est dégagée contre le gouvernement de l’époque, mais je découvre avec tristesse que la question n’est pas réglée.
Je voudrais vous interroger, madame la ministre, sur l’article 51 du texte. Nous avons déjà connu les régimes progressifs, qui ont abouti à la création des quartiers de haute sécurité que la gauche a abolis, et M. Delarue, contrôleur général des lieux de privation de liberté, a exprimé dans son premier rapport public son opinion sur ce que vous appelez les « parcours individualisés », un vocable inoffensif et fédérateur que je préfère remplacer par « parcours différenciés ». On peut lire notamment que cette initiative, à première vue positive, ne consiste en fait qu’à opérer un tri parmi les condamnés en proposant une évolution à certains et en laissant les autres sans espoir d’amélioration de leur sort, et qu’elle n’est ni plus ni moins qu’une pure et simple ségrégation. Quel est votre sentiment à ce sujet ?
Quant aux cent huit règles pénitentiaires européennes, elles ont certes la faiblesse d’être un compromis entre 47 États mais justement pour atout d’être le minimum que l’on est en droit d’attendre d’un État qui veut réformer ses prisons. Mais la position du Gouvernement à leur sujet est loin d’être claire. En mars, au Sénat, la garde des sceaux de l’époque avait affirmé que le projet de loi n’était rien d’autre que la transcription intégrale des RPE, ce qui était inexact puisqu’à ma connaissance, notre pays se contente d’en expérimenter huit. En mai, le directeur de l’administration pénitentiaire indiquait aux organisations syndicales que les RPE continueraient à s’appliquer dans la réforme et qu’il n’y avait pas d’alternative. Mais, après un mouvement social, la ministre décrétait à la stupéfaction générale un moratoire sur leur mise en œuvre, moratoire que personne ne demandait et surtout pas les organisations syndicales, qui veulent surtout plus de moyens pour les appliquer !
M. Daniel Garrigue. Vous avez, madame la garde des sceaux, évoqué avec une grande clarté beaucoup des questions soulevées par ce texte, qui a largement progressé au Sénat mais doit encore être amélioré. En revanche, vous n’avez rien dit d’un problème pourtant dénoncé tout ensemble par les directeurs d’établissement, le personnel et les associations : la proportion très importante de détenus atteints de troubles psychiques, qui varie suivant les évaluations entre 20 et 40 %. Il y a deux approches possibles : on peut vouloir organiser à l’échelle du pays tout entier une politique de santé mentale audacieuse, qui fait totalement défaut aujourd’hui, et dont la détention ne serait qu’un volet ; ou bien prévoir des dispositions spécifiques pour l’univers carcéral, allant, comme un certain nombre de pays l’ont déjà fait, jusqu’à la création d’unités spécialisées. Le projet de loi ne répond pas à ce problème pourtant de l’avis général fondamental.
M. Christian Vanneste. J’ai beaucoup plus apprécié votre intervention, madame la ministre d’État, que je n’apprécie le texte. Vous avez mis l’accent sur les deux questions essentielles que sont d’abord le mieux vivre en prison, sachant que si l’on y vit si mal, c’est tout simplement parce que l’on n’a pas construit suffisamment de places – le taux d’incarcération est ainsi bien plus faible en France qu’en Allemagne ou en Grande-Bretagne : 90 pour cent mille habitants contre 144 pour les Britanniques – et, ensuite, la préparation de la réinsertion, notamment par la semi-liberté ou les peines de substitution.
A la suite de plusieurs affaires parues dans la presse, notamment de suicides, nous avons pris l’habitude de parler de la prison comme Michel Foucault le pressentait dans Surveiller et punir, lorsqu’il parlait de la honte à punir de la justice moderne. Cette mauvaise conscience se sent très bien dans le texte. Il n’est qu’à voir la part consentie d’un côté aux droits des personnes incarcérées et de l’autre à leurs devoirs : c’est le cheval et l’alouette ! Et l’on n’en parle même pas dans le titre, ce qui est extrêmement symbolique. C’est pourquoi je dois rappeler que les détenus ont des devoirs et que le but de la prison n’est pas seulement de réinsérer les détenus, même si c’est impératif, mais aussi tout simplement de faire respecter la loi et de réparer le mal fait aux victimes – en grande partie oubliées dans ce texte. Une idée de Durkheim à laquelle je suis très attaché est que l’application de la loi est le meilleur moyen de créer de la cohésion sociale parmi les gens, les plus nombreux, qui ne seront jamais des délinquants – ce qu’il appelle la « solidarité », au sens sociologique du terme. Si l’emprisonnement a une mauvaise image, si 20 % des personnes qui y sont condamnées y échappent – soit 82 000 personnes aujourd’hui ! –, ce n’est pas bon pour l’ensemble des citoyens, découragés devant une société qui ne fonctionne pas et qui n’est pas capable de garantir ses valeurs.
Ce qui nous ramène au problème essentiel de la gestion hôtelière – du nombre de places disponibles. Nous avons un stock que je crains que la loi veuille transformer en flux, en favorisant les sorties et en réduisant les entrées avec des mesures comme la semi-liberté ou les peines de substitution. Or le non juriste que je suis n’approuve pas que ces mesures soient appliquées en fonction de quanta et non selon des types de délits. Je considère, par exemple, que l’allongement de la durée des travaux d’intérêt général est une réponse parfaitement adaptée à certains types de délinquance, comme les bandes. En revanche, prévoir une limite générale de deux ans pour les aménagements de peine permet de remettre dans la nature un récidiviste qui a commis une agression sexuelle sur mineur de moins de quinze ans, une femme qui a poignardé son compagnon ou un voleur qui a déjà dix-sept condamnations. Ce n’est pas une bonne solution !
J’en profite pour revenir, madame la ministre, sur cette question des travaux d’intérêt général – j’avais souhaité il y a quelque temps qu’ils soient privilégiés et allongés. Vous m’aviez répondu que ce n’était pas réaliste et qu’il valait mieux construire des prisons, mais je continue à penser que le développement de cette mesure est beaucoup plus réaliste ! En Suisse, ces travaux représentent 720 heures, contre 210 heures seulement en France. Le texte abaisse encore la durée des travaux d'intérêt général, réduisant le seuil minimum de 40 à 20 heures. C'est, selon moi, un signal très négatif.
Quant à la surveillance électronique, il est certes satisfaisant de posséder un gadget à la mode, mais ce « machin » ne répond pas à tout. Vous savez en effet qu'une agression a été commise très récemment à Montpellier dans un débit de tabac par un homme de 36 ans qui était pourtant placé sous surveillance électronique. N’oublions pas l'objectif de la loi, qui est de contribuer à instaurer la sécurité dans notre pays en terrorisant ceux qui prétendent y porter atteinte, en sécurisant les victimes et en permettant à ceux qui veulent s'amender de le faire dans les meilleures conditions possibles.
M. Étienne Pinte. J'évoquerai deux points : les conditions de sortie de prison et le maintien du lien social.
L’une des propositions du rapport que m’a demandé le Premier ministre sur le logement social et l'hébergement d'urgence était de veiller, par une préparation en amont, à ce qu’en aucun cas un prisonnier libéré ne se trouve à la rue, comme c'est trop souvent le cas aujourd'hui, faute de liens relationnels.
Par ailleurs, madame le ministre, je souhaiterais connaître votre avis quant à la participation de partenaires extérieurs, en particulier des collectivités locales, au maintien du lien social dans les prisons. À la prison de femmes de Versailles, j'ai contribué à la création de la bibliothèque et à celle de la médiathèque, à la formation du personnel, et j'y ai fait entrer notre théâtre pour meubler les loisirs des détenues. Qu'on le veuille ou non, les détenus, s'ils sont momentanément privés de liberté, restent des citoyens.
M. Éric Ciotti. Je soutiens le Gouvernement dans son souci d'améliorer le respect de la dignité humaine dans les conditions de détention, qui est l'un des objectifs majeurs de ce texte. Les difficultés actuelles ne font pas honneur à notre pays et de nombreux progrès sont nécessaires. Le texte propose des réponses importantes et le Sénat lui a apporté des améliorations utiles et pertinentes.
Pour ce qui concerne la question douloureuse des suicides en prison, qui ont atteint un nombre inacceptable pour notre démocratie, je proposerai un amendement tendant à confier à un observatoire national le soin de rédiger un rapport annuel et d'établir des statistiques par établissement.
Je tiens cependant à exprimer de très fortes réserves quant au second volet, ajouté par le Sénat, relatif aux aménagements de peine, qui présente des risques, sinon des dangers. La loi doit en effet s'inscrire dans le cadre d’une politique plus globale de lutte contre la délinquance et de défense du droit des victimes – un droit essentiel qui a, selon moi, autant de valeur que celui des détenus. Cette politique voulue par le Président de la République et par notre majorité est mise en œuvre depuis deux ans par le Gouvernement, qui adresse en permanence aux délinquants un message de fermeté clair et cohérent. La loi d'août 2007 sur les peines plancher s'inscrivait naturellement dans cet esprit de fermeté et de justice, tout comme l'action que vous avez menée place Beauvau, madame la ministre. Ce n'est pas le cas, en revanche, du projet de loi qui nous est soumis, qui ne manquera pas d'adresser aux délinquants un message de clémence.
Ainsi, l'article 32 affirme que l'emprisonnement devient l'exception. Alors que l'exemplarité de la sanction doit avoir une valeur essentielle, cet article dispose qu’« une peine d’emprisonnement ferme ne peut être prononcée qu’en dernier recours si la gravité de l’infraction et la personnalité de son auteur rendent cette peine nécessaire et si toute autre sanction est manifestement inadéquate » et que, « dans ce cas, la peine d’emprisonnement doit, si la personnalité et la situation du condamné le permettent, et sauf impossibilité matérielle », faire l’objet de mesures d’aménagement. Autant dire que, sous ces conditions très restrictives, la peine de prison ferme ne pourra pratiquement plus être exécutée, sinon même prononcée. Cet article est pour moi inacceptable, car il adresse aux victimes un message alarmant et aux délinquants un message d'impunité.
Sans remettre en cause le principe de l'aménagement de peine, je trouve tout aussi inacceptable l’article 48, qui prévoit le caractère quasi automatique de l'aménagement de peine pour les condamnations à deux ans de prison ou pour lesquelles deux ans de prison restent à accomplir. Je m'élève également contre l'élévation des seuils à laquelle a procédé le Sénat.
Je partage avec le Gouvernement le souci de trouver une solution au problème carcéral, mais les aménagements de peine ne doivent ni être automatiques, ni devenir la variable d'ajustement des places disponibles en prison. Le texte que nous examinons permettra la remise en cause systématique, dans le huis clos du cabinet d'un juge d'application des peines, des peines décidées souverainement par les tribunaux. Le nombre de mises en liberté qui en découlera, certes difficile à évaluer, sera très élevé – selon l’estimation publiée cet été par un hebdomadaire satirique paraissant le mercredi, 10 000 détenus pourraient en bénéficier.
Ce texte suscite déjà une très grande inquiétude de la part des policiers et des gendarmes. Selon le syndicat policier Synergie-officiers, le projet de loi « met en péril toute la chaîne de lutte contre l'insécurité ». En l'état, je ne me sens donc guère en mesure d'approuver ses dispositions relatives à l'aménagement des peines. M. le rapporteur, qui a effectué un excellent travail sur ce texte, déposera tout à l'heure des amendements visant à en gommer certains des aspects les plus dangereux, comme je l’ai fait moi-même pour exclure les récidivistes de ces dispositions d'aménagement des peines.
Je fais confiance au Gouvernement, au rapporteur et à la Commission pour améliorer ce texte, dont l'esprit a été quelque peu dénaturé par le Sénat.
M. Noël Mamère. Comme l’a relevé M. Urvoas, le texte présente plusieurs contradictions. Présenter un tel texte dans le cadre d'une procédure d'urgence revient à mépriser le travail parlementaire et à escamoter le débat. Compte tenu, en outre, des nouvelles règles imposées pour la discussion en séance publique, cette loi pénitentiaire ne sera pas examinée comme il conviendrait de le faire dans une grande démocratie.
Vous vous êtes livrée, madame la ministre, à un véritable exercice de schizophrénie politique. Comment, en effet, défendre une loi pénitentiaire dont l'un des trois piliers est celui de l'insertion, alors que, depuis 2002, votre majorité a fait voter plusieurs lois qui jettent systématiquement les gens en prison, comme les lois sur les peines plancher, sur la récidive ou sur la rétention de sûreté, qui est une véritable honte, sans parler de quelques propositions de loi déposées par certains de nos collègues devenus depuis lors ministres, ni des propos de votre successeur au ministère de l’intérieur qui, à la veille des élections régionales, brandit le vieil épouvantail de la « tolérance zéro » ? Comment présenter sérieusement une loi pénitentiaire qui consisterait à améliorer la condition des détenus et à éviter l'enfermement systématique alors même que la politique à laquelle vous participez est une politique du chiffre et une culture du résultat ?
Ces contradictions obligent le représentant du peuple que je ne suis à situer dans son contexte le projet que vous nous soumettez après son examen par le Sénat.
Il n'est certes pas difficile de se reconnaître dans les lieux communs qui nous sont tenus depuis des décennies sur la condition des détenus et la nécessité d’humaniser nos prisons. Nous sommes ici un certain nombre à avoir participé à la commission d'enquête sur les prisons – qui n'était d’ailleurs pas une initiative parlementaire, mais avait été créée à la suite de l'émotion suscitée par le livre d'un médecin de la prison de la Santé : la logique était plus celle du suivisme que celle de l'anticipation qu'attendent de nous nos électeurs. Nous sommes plusieurs également à avoir poursuivi ce travail hors du cadre de la commission et nous constatons que, malgré ce rapport, adopté à l'unanimité, rien n'a changé et que les conditions ont même empiré.
Je souscris au point de vue de M. Urvoas sur la question de l’encellulement individuel et je regrette, madame la ministre, que, comme votre prédécesseur, vous ne défendiez pas cette idée, au motif que la présence d'un codétenu pourrait permettre de prévenir les suicides.
La question du suicide, que vous avez évoquée dans une conférence de presse, est certes une question majeure – elle est notamment le révélateur de la condition des détenus et de la difficulté qu'éprouvent les surveillants de prison à détecter ceux qui se trouvent dans des situations suicidaires. Cependant, plusieurs parlementaires ou associations remettent en cause les chiffres que vous avez cités, et nous demanderons dans les jours prochains la création d'une commission d'enquête parlementaire sur la réalité des suicides en prison.
À l'instar des premières mesures prises par le Gouvernement, comme la loi sur les peines plancher, votre texte est en totale contradiction avec les propos tenus durant sa campagne électorale par le Président de la République, qui insistait alors sur l'individualisation des peines.
Vous avez déclaré tout à l'heure que les SPIP auraient un rôle important à jouer et que le juge d’application des peines validerait leur avis. Les SPIP étant des personnels pénitentiaires, ils seront juge et partie. C'est pour l'administration pénitentiaire une manière de dépouiller le juge de ce qu'elle considère comme son bien, alors qu’il devrait précisément revenir au juge de décider, au titre de l'individualisation de la peine, de ce qu'il convient de faire.
Durant le débat, nous insisterons beaucoup sur la question des régimes différenciés. Comme l'a relevé M. Urvoas et comme nous le montrerons, il n'est pas juste d'affirmer que le texte met en œuvre les recommandations européennes. Au fond, vous appliquez aux centres de détention des dispositions qui s'appliquent aujourd'hui aux maisons d'arrêt. La mutinerie qui a éclaté voici quelques jours à Salon-de-Provence à cause d'un transfèrement de cellule manifeste que cette pratique très courante pose des problèmes.
Le rapport Canivet a bien montré que, dès que la porte de la prison se referme, c'est une autre société qui s'ouvre, brutale, violente, discriminatoire et ségrégationniste. Il nous faut donc résister avec force aux propositions que vous formulez sur le régime différencié et qui ne font que mettre en place une forme de tri.
Si donc je n'approuve pas ce texte, c'est pour des raisons bien différentes de celles de M. Ciotti.
Vous êtes, madame la ministre, prisonnière de votre électorat et des ultras de votre majorité. Comment pouvez-vous à la fois satisfaire ceux qui demandent toujours plus d'enfermement, de « tolérance zéro » et de condamnations et nous proposer une loi pénitentiaire qui allège la souffrance de ceux qui, s'ils ont une dette à payer, ne peuvent être traités comme des sous-hommes, des sous-citoyens ? Soyez certaine que nous serons très présents au cours de la discussion parlementaire et défendrons les points de vue que je viens d'exposer.
M. Michel Vaxès. Madame la ministre, afin que notre débat puisse être serein, sérieux et approfondi, il faut lever la procédure d’urgence. Du reste, ce débat manifeste bien que des oppositions de fond s’expriment sur le sens de l’enfermement ou de la prison. La prison doit certes être le lieu de l’exécution des peines, mais elle a également vocation à être un lieu de réinsertion, de réadaptation, de rééducation de ceux qui s’y trouvent.
Le souci des victimes et de la réparation est légitime, mais ceux qui se trouvent incarcérés ne sont-ils pas aussi les victimes d’une société qui produit ces situations ? Sauf à estimer que la cause des déviances comportementales se trouve dans les gènes – ce qui renverrait à un autre débat –, cette cause doit bien se trouver, pour l’essentiel, dans les conditions sociales dans lesquelles nous vivons. Il nous faut donc considérer les agresseurs incarcérés comme des victimes, ce qui permet d’envisager la réinsertion.
Le texte qui nous est soumis comporte deux parties, et, selon que s’exprime un député de l’opposition ou de la majorité, le déséquilibre entre ces parties change de sens. Comme l’a fort bien observé l’un de mes collègues de gauche, la première partie, consacrée aux services et à la condition pénitentiaires, est décevante, car elle ne correspond ni aux besoins des personnes incarcérées, notamment en termes d’insertion, ni à ceux des personnels de surveillance. Je rappelle à cet égard que la France est régulièrement condamnée par la Cour européenne des droits de l’homme. Pourquoi donc n’avoir intégré qu’a minima les règles pénitentiaires européennes et ne vous être pas inspirée davantage des décisions récentes du Conseil d’État, selon lequel un détenu doit conserver l’ensemble des droits attachés à la personne, à l’exception seulement de celui d’aller et venir ? L’apport du Sénat a été positif à cet égard.
Quant à l’encellulement individuel, évoqué à l’article 49, le fait qu’il ne soit pas toujours la meilleure réponse ne signifie pas qu’il ne doive pas être possible pour tous les détenus, à l’exception de ceux qui ne le souhaitent pas.
M. Guy Geoffroy. Exactement !
M. Michel Vaxès. Il convient donc de maintenir les avancées proposées par le Sénat – ce qui n’est pas ce que j’ai cru entendre.
Pour ce qui concerne la deuxième partie du texte, les apports du Sénat sont là encore positifs, et le désir exprimé par certains collègues de la majorité, notamment dans la presse, de revenir sur ces apports est inquiétant. Quelle est, madame la ministre, votre position à cet égard ?
Je souhaiterais également connaître la position du Gouvernement sur l’article 51, qui prévoit la différenciation des régimes des détenus, malgré les observations de la Commission nationale consultative des droits de l'homme, qui craint comme nous l’aggravation des réponses arbitraires de l’administration pénitentiaire, et l’avertissement du commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, qui affirme clairement son refus de la légalisation d’un régime de détention différencié.
Enfin, alors que le Sénat n’a pas modifié la procédure disciplinaire prévue à l’article 53, il nous paraît au contraire urgent de remédier à de graves carences dans l’application du principe du procès équitable au sein des commissions de discipline chargées de prononcer les décisions de l’administration pénitentiaire. Le fait qu’une seule personne étrangère à l’administration pénitentiaire soit présente dans ces commissions n’en garantit ni l’indépendance, ni l’impartialité. En outre, l’abaissement de 45 à 30 jours de la durée de placement en quartier disciplinaire est très en retrait par rapport au seuil maximum de 20 jours préconisé par le Sénat et que nous avons voté à l’unanimité en 2001. Cette durée distingue négativement la France de nombreux autres pays, comme l’Irlande, la Belgique ou le Royaume-Uni, où cette durée est respectivement de trois, neuf et quatorze jours. Quelles sont les intentions du Gouvernement sur ces deux points ?
Le sujet que nous examinons mérite un débat approfondi. Une question de fond nous est posée : voulons-nous faire de la prison un lieu qui crée les conditions de la non-récidive ? Pour y répondre positivement, il faut se donner les moyens de la réinsertion, voire de l’insertion de ceux que la vie a mis dans des situations dramatiques.
M. Dominique Raimbourg. Par la présente loi, nous avons la possibilité de construire dans notre pays une justice juste. Ne manquons pas cette occasion !
Tout d’abord, il faut faire de la prison un lieu de droit, afin de lutter contre ce que le président de la République a appelé, lors du Congrès de Versailles, l’indignité de la situation pénitentiaire. Pour cela, il convient également de garantir aux personnels – dont vous avez avec justesse, madame la ministre, souligné le dévouement dans la réalisation d’une tâche difficile – des conditions de travail dignes.
Ensuite, il faut passer d’une culture de l’enfermement pur à une culture qui lui associe un travail, non seulement de réinsertion, mais aussi de surveillance à la sortie – étant entendu qu’une partie de la peine peut s’effectuer hors détention.
Enfin, l’amélioration du système doit permettre d’améliorer la protection des victimes : victimes passées, en imposant des restrictions aux sortants de prison, et victimes à venir, en luttant contre le renouvellement des infractions.
Plusieurs chiffres attestent la gravité de la situation : 63 000 détenus pour 53 000 places – la surpopulation étant concentrée dans les maisons d’arrêt, puisque les centres de détention bénéficient d’une sorte de numerus clausus ; 2 600 conseillers d’insertion et de probation pour les suivre et gérer près de 150 000 mesures en milieu ouvert ; enfin, l’Annuaire statistique de la justice fait état de 85 000 personnes sorties de prisons en 2006. Sur ce total, 6 000 ont bénéficié d’une libération conditionnelle et 15 000, en détention provisoire, ont été libérées sur décision du juge d’instruction ; les quelque 65 000 qui restent sont sorties en fin de peine : cela signifie que nous devons fournir un effort très important pour assurer le suivi des sortants de prison.
Je partage l’analyse de mes collègues Noël Mamère et Jean-Jacques Urvoas : vous vous trouvez, madame la ministre, dans une situation paradoxale. Vous nous avez tenu un discours particulièrement mesuré, et tout à fait appréciable, mais la majorité à laquelle vous appartenez surfe depuis plusieurs années sur le thème de la lutte contre la délinquance, utilisant ces questions de manière quasi obsessionnelle. Cette armée de « surfeurs » vous réclame sans cesse plus de répression ; elle ne se satisfera pas de mesures qui, pourtant, nous paraissent raisonnables.
Évitons les faux débats ! La question du seuil ne se pose pas : c’est le juge d’application des peines qui décide de la sanction et de l’aménagement. Par ailleurs, on compte 100 000 peines d’emprisonnement de moins d’un an et 7 000 à 15 000 de moins de deux ans : dans les faits, la question de l’aménagement de ces dernières ne se pose pas. Passé le seuil d’un an, on délivre en général un titre de détention, ce qui entraîne l’incarcération immédiate et fait obstacle à tout aménagement de peine.
La question des récidivistes constitue un autre faux débat. Pour le sens commun, un récidiviste est une personne qui recommence à commettre des infractions après avoir été condamnée : il est évident qu’elle doit être punie davantage que celle qui commet sa première infraction. Or la notion juridique de « récidiviste » ne recouvre pas cette réalité, puisque la récidive correctionnelle correspond à la répétition d’un même délit, après une condamnation définitive.
Prenons un exemple : un individu s’introduit chez une vieille dame en se faisant passer pour un agent d’EDF et lui subtilise ses économies. Il est condamné à six mois d’emprisonnement par le tribunal correctionnel. Mécontent, il se dispute avec l’agent de police de faction et le frappe : il s’agit d’un acte antisocial grave, mais non d’une récidive, pour deux raisons : il ne s’agit pas d’un vol, mais d’une violence volontaire ; de plus, la condamnation correctionnelle étant sous le coup de l’appel, elle n’est pas encore définitive.
Par la répression de la récidive, on s’acharne donc sur une catégorie juridique, non sur une délinquance particulière, et l’on omet les réitérants, quelle que soit la gravité de leurs actions. De surcroît, la loi de 2007 instituant les peines plancher a déjà traité de la situation du récidiviste : il n’y a pas lieu de recommencer à l’occasion de l’exécution de la peine, alors que les récidivistes nécessitent un suivi particulier.
Nous souhaitons formuler plusieurs propositions, visant à enrichir le débat.
Tout d’abord, lorsque deux personnes doivent partager neuf mètres carrés, nulle dignité n’est possible et tous les beaux discours sur les droits des détenus ne sont que glose inutile. Afin d’adapter le nombre de places au nombre de détenus, nous proposons d’adopter une sorte de numerus clausus, impliquant la sortie automatique des détenus les plus proches de la fin de peine, suivant un mécanisme apparenté à celui proposé par le texte concernant l’aménagement automatique des peines quand il reste quatre mois ou les deux tiers d’une peine de six mois à exécuter.
Afin de garantir la surveillance des personnes qui sortent de prison, nous proposons d’instaurer un mécanisme de libération conditionnelle à deux tiers de peine, automatique sous réserve que le juge d’application des peines ne s’y oppose pas. On passerait ainsi d’une culture de l’enfermement à une culture de la surveillance.
Nous proposons également une modification du fonctionnement des commissions de discipline, ainsi qu’une amélioration de la situation disciplinaire des surveillants de prison – qui, dans certains cas, peuvent être sanctionnés sans réunion de la commission de la discipline.
Nous souhaitons que de ce travail en commun émerge la pénalité, sinon du XXIe siècle, du moins des dix à quinze prochaines années.
M. Serge Blisko. Si la prison est bien une sanction, je rappelle qu’à la suite des émeutes de 1974, le président Giscard d’Estaing, découvrant des établissements en très mauvais état et des conditions de détention extrêmement dures, avait souligné que cette sanction devait être la privation de la liberté, et rien d’autre. C’est dire ma surprise de voir ce débat resurgir aujourd’hui. À cet égard, le présent texte, du moins tel qu’il nous est transmis par le Sénat, me paraît une bonne introduction, car il insiste sur les droits – et les devoirs – des détenus.
Il s’agit d’assurer la protection – celle des victimes, bien entendu, celle des détenus, mais aussi celle du personnel pénitentiaire – et de préparer la réinsertion des détenus. De ce point de vue, le suivi médico-psychologique est fondamental. J’en veux pour preuve que dès la réforme Amor, il y a soixante ans, et la création, à la maison d’arrêt de Fresnes, du Centre national d’observation, le CNO, il est apparu évident qu’un détenu n’était pas qu’un numéro d’écrou, mais également une personne, certes condamnée, en instance de punition, mais différente des autres détenus. Depuis le XIXe siècle, l’empilement et la promiscuité sont considérés comme l’école de la récidive et du crime ; on passerait à côté de la question si l’on n’individualisait le regard que l’administration pénitentiaire, composée de professionnels aguerris, porte sur les détenus. Madame la ministre, nous sommes inquiets pour l’avenir du CNO : nous espérons le voir renaître – sans doute sous une forme régionalisée – et souhaitons que des moyens importants lui soient affectés.
Il convient de partir des éléments positifs. Ainsi, la loi de 1994 avait fait rentrer la médecine pénitentiaire dans le droit commun. Il importe de poursuivre le développement des unités de consultations et de soins ambulatoires, des unités hospitalières spécialement aménagées et des unités hospitalières sécurisées interrégionales et que le ministère de la santé s’implique davantage dans les soins aux détenus et dans la prévention.
Nous proposerons pour notre part des amendements relatifs aux bilans de santé ainsi qu’à la présence dans nos prisons de 20 à 30 % de personnes en grande difficulté psychique ou psychiatrique. L’audition de nombreux professionnels a montré que l’augmentation du nombre de celles-ci était le problème majeur rencontré par de nombreux établissements. Aucune amélioration ne pourra être apportée au système carcéral tant que cette situation perdurera – et les discours démagogiques sur la responsabilité pénale ne feront qu’ajouter aux difficultés. Le fait est que se trouvent aujourd’hui en prison des personnes n’y seraient pas allées autrefois, parce qu’elles auraient été soignées dans d’autres établissements. C’est pourquoi nous souhaitons insister sur le devoir de partenariat entre les professionnels de santé et le personnel pénitentiaire.
Une des conséquences très graves du mauvais état de santé du système pénitentiaire français est l’augmentation effrayante du nombre de suicides dans les prisons. Peut-être, monsieur Vanneste, y a-t-il davantage d’incarcérations en Grande-Bretagne, mais c’est la France qui détient le plus fort taux de suicide parmi les détenus. Le rapport Albrand n’avait pas été suivi d’effet au printemps. Vous avez voulu, madame la ministre, apporter des réponses d’urgence. Nous souhaitons qu’elles soient suivies de mesures s’inscrivant dans la durée, et qu’un travail de prévention soit poursuivi.
Se pose en outre le problème du vieillissement de la population carcérale. En effet, chers collègues de la majorité, si, du fait de vos lois répressives, davantage de personnes sont incarcérées et la durée des peines allongée, il y aura de plus en plus de personnes âgées et handicapées en prison ! J’espère que les amendements que nous avons déposés à l’initiative de l’Association des paralysés de France seront votés à l’unanimité. Il faut examiner ces questions avec attention et humanisme, afin d’éviter la situation américaine, où des octogénaires croupissent dans des prisons-maisons de retraite.
Vous vous déclarez favorable à l’encellulement individuel, tout en y apportant, au nom du pragmatisme, certaines restrictions. Il y a pourtant un moment où il faut s’en tenir aux principes – qui, en l’occurrence, sont les règles pénitentiaires européennes. Certes, certains peuvent souhaiter partager leur cellule avec un codétenu, mais j’imagine que personne ne demande à être sur un matelas par terre dans une cellule de quatre, cinq ou six !
Par ailleurs, l’encellulement individuel constitue la meilleure protection contre les maladies infectieuses qui se propagent en prison, comme la tuberculose ou la grippe A. Comment stopper la contagion avec une telle promiscuité ? Louerez-vous des hôtels ? Le personnel pénitentiaire et les détenus sont inquiets. Je crains que la situation ne devienne rapidement dramatique.
Il est de notre devoir de vous alerter sur ces points, et nous le continuerons à le faire tout au long du débat.
Mme Aurélie Filippetti. L’une des spécificités de l’univers carcéral est sa non-mixité. Or ce texte présente une lacune, car il ne fait nulle part mention de la situation spécifique des femmes. J’aurais souhaité qu’une section leur soit consacrée.
Les femmes ne représentent que 3,7 % de la population carcérale, ce qui suscite quelques problèmes : l’accès aux activités professionnelles et éducatives leur est plus difficile, et, les établissements qui les accueillent étant peu nombreux, elles sont plus isolées, plus éloignées de leur famille et reçoivent moins fréquemment des visites.
La question ne se réduit pas aux problèmes des mères et des femmes enceintes. Un rapport du Parlement européen daté du 5 février 2008 a souligné la nécessaire spécificité des établissements pour femmes : elles doivent bénéficier de structures de sécurité et de réinsertion qui leur soient destinées. Or, actuellement, l’univers carcéral est pensé par et pour des hommes.
De surcroît, beaucoup de ces femmes ont été par le passé victimes d’abus physiques, affectifs ou sexuels. Les règles pénitentiaires européennes demandent qu’une attention particulière soit accordée aux détenus qui ont été victimes d’abus de ce genre. En outre, les règles pénitentiaires 34-1, 34-2 et 34-3 rappellent la nécessité de satisfaire aux besoins spécifiques des femmes, et pas seulement dans le domaine médical. Il conviendrait par conséquent d’adopter des amendements visant à améliorer la condition des détenues.
Plus spécifiquement, les jeunes filles mineures sont, du fait de la non-mixité, privées d’un grand nombre d’activités. Il faut améliorer leur condition. D’ailleurs, le rapport Hammarberg, en novembre 2008, a souligné le manque de structures et d’activités adaptées aux jeunes filles et l’absence de progrès depuis 2006.
Mme George Pau-Langevin. Nous apprécions les aménagements de peine prévus par ce texte : il s’agit d’un progrès dans l’exécution de la sanction.
En revanche, nous ignorons comment ces aménagements s’appliqueront aux étrangers, lesquels représentent 20 % de la population carcérale française. Ces détenus rencontrent des difficultés particulières, liées à leur mauvaise maîtrise du français, à l’illettrisme, à leur isolement par rapport à leur famille, qui rend les visites difficiles – une partie de la famille pouvant d’ailleurs se trouver en situation irrégulière. Ils ont du mal à bénéficier d’une libération conditionnelle ou de mesures d’aménagement de peine, dans la mesure où il peut s’agir de personnes en situation irrégulière, éventuellement menacées d’expulsion vers le pays d’origine.
Il importe d’en tenir compte si nous voulons que l’individualisation de la peine soit applicable à 20 % de la population pénale.
M. Guénhaël Huet. La délégation aux droits des femmes de notre Assemblée a examiné la spécificité de la détention féminine. Elle a visité quatre centres de détention – Fleury-Mérogis, Rennes, Valenciennes, et l’établissement pour mineurs de Quiévrechain – et auditionné des membres des services pénitentiaires.
Premier constat, numérique : la proportion de femmes dans nos prisons est faible.
Deuxième constat, juridique : l’article 248 du code de procédure pénale pose le principe de la non-mixité. L’avantage, c’est qu’à quelques exceptions près, il n’y a pas de surpopulation carcérale chez les femmes. Cependant, ce principe entraîne également des inconvénients. Comme l’a rappelé Aurélie Filippetti, les prisons sont conçues sur un modèle masculin plutôt que féminin. Le faible nombre de détenues dans les quartiers de femmes interdit quasiment la mise en commun des activités dans les établissements accueillant également des hommes.
Je voudrais également soulever, avec prudence, un sujet qui a fait l’objet de nombreuses discussions au cours des auditions menées par la délégation. Si la présence de surveillants dans les quartiers de femmes est proscrite par le code de procédure pénale, des surveillantes ont le droit d’exercer dans les quartiers d’hommes. La grande majorité des personnes interrogées estiment que leur présence a permis d’apaiser certains conflits. La présence de surveillants hommes dans les quartiers de femmes ne pourrait-elle produire les mêmes effets ? Nous avions posé la question à votre prédécesseure, qui s’y était déclarée opposée. Je vous la pose à nouveau.
Pour le reste, je confirme les propos d’Aurélie Filippetti sur les inconvénients liés au faible nombre de détenues. En matière de santé, notamment, sur vingt-six services régionaux, un seul est accessible aux femmes.
En outre, la délégation recommande que les peines alternatives, comme le bracelet électronique, soient étendues aux femmes enceintes et que soit signées des conventions entre les établissements pénitentiaires et les départements, notamment les services de protection maternelle et infantile, afin de remédier aux inégalités territoriales constatées sur le terrain.
Pour terminer, je salue un texte important, attendu depuis longtemps, qui vise à soumettre les établissements pénitentiaires français au droit commun et à mettre en œuvre – du moins pour partie – les règles pénitentiaires européennes. Ce projet de loi équilibré réalise la synthèse entre les deux fonctions de la prison : la protection de la société et la réinsertion sociale des détenus.
M. Étienne Blanc. Au mois de juillet, la Commission des lois a adopté à l’unanimité un rapport sur la prise en charge sanitaire, psychologique et psychiatrique des personnes majeures placées sous main de justice, présenté en conclusion d’une mission d’information organisée par le président Jean-Luc Warsmann. Le rapport concluait à une situation insatisfaisante de nos établissements pénitentiaires ; la proportion des détenus affectés de dépression, plus ou moins sévère, est estimée à 50 % ; en prison celle des schizophrènes est huit fois plus importante que dans la société ; 60 % des détenus présentent des pathologies dentaires lourdes, et la même proportion des problèmes d’hygiène débouchant sur des pathologies infectieuses graves.
Notre sentiment est que la loi de programme votée en 1994 et les textes qui l’ont suivie n’ont pas été à la hauteur de cet enjeu. Nous avons conclu ce rapport sur deux pistes de travail, qui mériteraient d’être mieux prises en compte dans les articles 20 et suivants du présent projet de loi.
La première est celle d’une meilleure articulation, dans le domaine de la santé, entre les actions des ministères de la justice et de la santé. Curieusement, alors que le ministère de la santé dispose bien d’un représentant au ministère de la justice, la réciproque n’est pas vraie. Nous n’avons pas trouvé au ministère de la santé de correspondant susceptible de nous indiquer la stratégie de ce ministère dans les établissements pénitentiaires. J’ai donc formulé un amendement pour remédier à cette situation.
Nous avons ensuite constaté que dans un schéma régional d'organisation sanitaire sur deux – les SROS sont élaborés sous l’autorité des Agences régionales de santé – la santé en prison n’est même pas abordée, ni sous l’angle pathologique, ni sous l’angle psychiatrique ; à l’exception de quelques SROS, où ce point fait l’objet d’une attention particulière, la question, lorsqu’elle est abordée, l’est de façon très elliptique et superficielle. Je présenterai aussi un amendement pour tenter de répondre à cette situation. Notre constat est simple : la fermeture des lits de psychiatrie a reporté sur les établissements pénitentiaires la charge du traitement d’un certain nombre de pathologies, notamment celles qui s’expriment sur la voie publique ; la deuxième ou la troisième condamnation pour tapage ou trouble public est accompagnée d’une incarcération ; c’est alors le ministère de la justice, dont ce n’est pas le rôle, qui est chargé de traiter cette question de sécurité publique.
M. Guy Geoffroy. Je voudrais d’abord saluer l’existence même de ce projet de loi. A l’exemple du Gouvernement qui nous le présente, les députés qui l’adopteront auront été capables de dépasser la parole au profit d’une action lucide. La population l’attend. Ce projet de loi a pour objectif l’équilibre, d’autant plus délicat à atteindre dans ce domaine que les voies et moyens pour y parvenir sont souvent contradictoires dans leur essence même.
Nous devrons régler la contradiction évidente entre les dispositions que nous avons prises en matière de récidive, notamment l’institution des peines plancher, et le texte tel qu’il nous arrive du Sénat, notamment en matière de seuils.
Je reste très fier d’avoir été le rapporteur de la loi sur les peines plancher. Contrairement à ce qui continue à se dire, ces peines ne sont en aucun cas prononcées automatiquement. Le rapport présenté à la Commission sur l’application de cette loi l’a prouvé. Dans un cas sur deux, le juge, en utilisant tous les critères objectifs à sa disposition, possibilité qui ne lui a jamais été enlevée, s’est départi du recours à la peine plancher ; dans les autres cas, la peine plancher a été prononcée. Le dispositif s’inscrit donc bien dans le respect fondamental de l’individualisation de la peine.
Je serai très attentif à la cohérence de la législation. Je sais que le rapporteur y a veillé. Une fois maintenue la possibilité de différencier le traitement pénal des récidivistes de celui des primo-délinquants – tout en veillant à rester dans l’esprit de l’aménagement des peines –, il n’y aura plus d’incohérence. La législation doit maintenir les principes qui sont les nôtres, et qui ne sont certes pas ceux de l’enfermement à tout va et de sanctions systématiquement aggravées.
Je poserai une question sur la justice des mineurs. Je me souviens avec fierté du premier amendement que j’ai présenté, et qui, après avoir été adopté à l’unanimité par notre Commission et l’Assemblée nationale, est désormais partie intégrante de la loi d’orientation et de programmation pour la justice. Il fixait à la Nation l’objectif, dès que possible, de n’incarcérer les mineurs que dans des établissements spécifiquement prévus à cet effet. Cette orientation a été mise en œuvre avec vigueur par le Gouvernement, et je constate avec satisfaction et gravité que les établissements pour mineurs sont désormais une réalité. Madame la ministre d’État, quelles sont les perspectives dans ce domaine ? Peut-on dresser un point précis et connaître la date à partir de laquelle les jeunes que nous devrons malheureusement incarcérer, aucune autre solution n’étant possible, le seront, quelle que soit la gravité de leurs actes, dans des établissements pour mineurs, c’est-à-dire spécifiquement adaptés à ce qu’ils sont ?
Enfin, codicille à ma précédente question, nombre d’entre nous, y compris des membres de l’opposition comme notre collègue Dominique Raimbourg, avec qui nous avons travaillé de façon très consensuelle au sein de la commission Varinard, sommes très attachés à la justice pénale des mineurs. Un calendrier se dessine-t-il pour ce travail lourd et nécessaire qu’est la refonte de l’ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante et la création d’un code de la justice pénale des mineurs ?
M. Jacques-Alain Bénisti. Après plus de deux heures de débats, vous pouvez constater, Madame la ministre d’État, monsieur le secrétaire d’État, que les parlementaires de la majorité sont évidemment en accord avec l’essentiel de ce texte.
Nous sommes un certain nombre à avoir accompagné dans les prisons, à de nombreuses reprises, la ministre qui vous a précédée, et à avoir entamé des débats avec l’ensemble des acteurs du milieu carcéral et écouté leurs doléances, afin de comprendre le malaise actuel de ce milieu. Nous nous réjouissons donc que notre rapporteur ait pu consacrer du temps, pendant les deux ans qui ont suivi sa nomination, à de nombreuses visites et auditions sur ce texte. Ce n’est pas au sein du texte que résident les contradictions soulignées par M. Mamère : alors que la semaine dernière, madame la ministre, c’est votre précipitation qui vous était reprochée, ce sont aujourd’hui des délais trop longs !
Madame la ministre, la vocation même d’une peine d’emprisonnement prononcée par un tribunal ou une Cour est évidemment d’être exécutée. L’aménagement des peines correctionnelles et criminelles doit être non pas une règle ou une obligation mais une possibilité, une exception, justifiée par de sérieuses garanties de réinsertion. Il ne faut pas instituer un droit à la non exécution de la peine prononcée. Des spécialistes, comme M. Alain Bauer, nous ont exposé que la première mesure de prévention de la délinquance est la sanction : c’est la première mesure pour éviter la récidive. Les statistiques, notamment celles présentées par l’Observatoire national de la délinquance dans son rapport montrent que six mineurs sur dix qui passent par le milieu carcéral ne récidivent pas : l’application de la peine crée un « déclic » chez le jeune délinquant, qui se gardera ensuite de recommencer. La prison est certes une privation de liberté, mais bien des victimes se sont trouvées privées par des délinquants non seulement de leurs biens mais aussi de leur mobilité : un grand nombre de victimes d’agressions deviennent handicapées à la suite de celles-ci.
Madame la ministre, vous avez rendu un hommage solennel aux personnels pénitentiaires. J’ai pu les rencontrer dans les différentes prisons que j’ai visitées avec mes collègues. Ils attirent notre attention sur les conditions d’octroi de la libération conditionnelle. Celui-ci doit, selon eux, être lié à la manifestation par le condamné d’efforts sérieux de réadaptation sociale. Pour nous, cette condition essentielle doit être maintenue parallèlement aux autres. L’administration pénitentiaire ne doit pas être privée d’un outil efficace pour maintenir l’ordre. Si le comportement du détenu n’est plus l’un des critères d’appréciation de l’opportunité d’une libération conditionnelle, il sera moins incité à respecter les règles de la détention, et l’administration pénitentiaire devra recourir plus qu’aujourd’hui à des sanctions disciplinaires, contrairement à l’esprit même du projet de loi.
Mme Laurence Dumont. Madame la ministre d’État, je souhaite profiter de cette réunion pour porter publiquement une réclamation, que je vous ai adressée par écrit voilà plus d’un mois, et à laquelle je n’ai pas encore reçu de réponse. Elle illustre les mauvaises conditions dans lesquelles cette loi pénitentiaire est préparée.
Après l’annonce, fin juillet, de l’inscription du projet de loi à l’ordre du jour de la session extraordinaire, j’ai sollicité par trois fois l’administration pénitentiaire pour des autorisations d’organisation de débats ; j’ai essuyé trois refus successifs de sa part.
Ma première demande était faite à l’instigation de La Chaîne Parlementaire, qui travaille au sein même de l’Assemblée nationale. LCP avait souhaité organiser un débat sur le texte dans un centre de détention, et j’avais proposé la maison d’arrêt de Caen. J’ai essuyé un refus de M. Claude d’Harcourt, directeur de l’administration pénitentiaire.
La deuxième demandait l’organisation d’un tel débat au sein du studio d’enregistrement de cette même maison d’arrêt. Les émissions ainsi produites sont diffusées au sein du centre de détention. Dans ce studio travaillent des détenus et des membres du personnel ; c’est un outil de réinsertion remarquable. Nous sommes nombreux à participer régulièrement à des émissions qui y sont organisées. J’avais proposé que s’y tienne un débat sur la loi, associant le personnel pénitentiaire du centre, la direction et les détenus. La direction de l’administration pénitentiaire m’a opposé un nouveau refus.
Enfin, j’ai souhaité organiser dans ma circonscription – comme nous sommes sans doute nombreux à le faire – une table ronde réunissant tous les acteurs locaux intervenant en détention – associations, personnel pénitentiaire, surveillants… Seul un directeur-adjoint de centre a pu y participer, les autres membres de l’administration pénitentiaire invités n’ayant apparemment pas reçu à temps l’autorisation. Je veux bien croire qu’il n’y a pas là d’intention délibérée, mais je trouve particulièrement regrettable cette mauvaise organisation.
Madame la ministre d’État, je souhaiterai vous entendre sur l’article 1er A, ajouté par le Sénat, qui porte sur le sens même de la peine. Le titre sous lequel il figure est ainsi libellé : « Du sens de la peine de la privation de liberté ». Ne croyez-vous pas qu’il y manque un élément sur le sens de la privation de liberté quand aucune peine n’a encore été prononcée ? En France, le quart des détenus est en détention provisoire ! Ces détenus ne sont donc pas concernés par cet article dans son actuelle rédaction.
De la table ronde que j’ai organisée il est ressorti ce que soulignent depuis longtemps tous les rapports, toutes les missions d’information parlementaire.
C’est d’abord la surpopulation en maison d’arrêt ; nous le savons tous, elle interdit toute prise en charge décente des personnes détenues. Les statistiques mêlent souvent centres de détention et maisons d’arrêt. Mais le taux d’occupation du quartier hommes de la maison d’arrêt de Caen est de 200 %. Comment le personnel pourrait-il travailler correctement, et la réinsertion des détenus se faire ? Les nouveaux droits inscrits par le Sénat resteront lettre morte tant que perdurera cette surpopulation. Les syndicats de personnels eux-mêmes le disent et réclament l’encellulement individuel. L’institution d’un numerus clausus, comme en centre de détention, est un préalable indispensable à une mise en œuvre intéressante de ce texte. Au passage, au centre de détention de Caen, la taille d’une cellule est de 5,44 m2.
Je n’évoquerai pas ici le traitement des femmes, des mineurs, des étrangers, déjà évoqué par Aurélie Filippetti et George Pau-Langevin, ni le manque de moyens.
En matière de travail, je prône de faire entrer en détention, partout où c’est possible, le droit commun, la loi de tous. Le travail en détention est peu formateur, insuffisamment rémunéré, et ne garantit aucun droit social. Il faut avancer sur ces points. Pourquoi la difficulté de trouver des entreprises proposant du travail en détention devrait-elle peser sur le détenu ? Un travailleur en détention est d’abord un travailleur. Sa rémunération ne doit pas être d’autant plus basse que peu d’entreprises sont candidates. D’autres voies que la rémunération doivent pouvoir être trouvées pour inciter les entreprises à proposer du travail en détention. La majorité n’a pas besoin que je lui suggère des idées d’incitations fiscales…
Madame la ministre d’État, je n’ai été rassurée sur les intentions ni du Gouvernement, ni de la majorité envers ce projet de loi. Les larges améliorations apportées par le Sénat le laissaient encore décevant. J’espère que son contenu ne régressera pas lors de son examen en séance publique.
M. Claude Bodin. Je serai bref. Je souscris aux excellents propos tenus par mes collègues Vanneste et Ciotti notamment sur les aménagements des peines de prison, qui figurent aux articles 46 et 48. En ne modifiant pas ces deux articles, nous remettrions gravement en cause la loi sur la récidive et sur les peines plancher, que nous avons adoptée en 2007. Je proposerai donc des amendements sur ces deux articles.
M. Philippe Goujon. Je salue moi aussi ce texte fondateur, qui marquera le début de ce siècle. Au-delà même de sa dimension pénitentiaire, il est constitutif d’un nouveau rapport entre la sanction et notre société, au même titre que les premières lois pénitentiaires des années 1944 à 1947.
Pour moi, il n’y a pas de contradiction entre la politique pénale menée dans notre pays, par le législateur et le Gouvernement, et le présent projet de loi pénitentiaire, qui améliore de façon considérable la situation dans les établissements pénitentiaires, notamment pour les détenus. Il faut souligner l’avancée prodigieuse qu’a été l’institution par la loi du contrôleur général des lieux de privation de liberté. La liberté de commentaire et d’action dont il fait preuve témoigne d’une transparence nouvelle dans ce domaine.
Le projet de loi renforce les droits et garanties reconnus aux détenus, en matière d’information, de communication, de vie privée et familiale. Il prend en considération les règles pénitentiaires européennes. Il prouve aussi que la prison n’est pas l’alpha et l’oméga de notre politique ; ses dispositions portent aussi sur des alternatives à la mise en détention provisoire ou au prononcé d’une peine de détention ; le développement des aménagements de peine, déjà considérable ces dernières années, va encore s’accroître.
Je pense aussi, comme d’autres collègues, que la loi ne doit pas entrer en contradiction avec les lois sur la récidive ou les peines plancher, dont les résultats et l’efficacité sont là.
Ce projet de loi améliore aussi sensiblement le statut du personnel, notamment des personnels de surveillance, qui mènent sans relâche une tâche extraordinairement difficile et auxquels on ne rendra jamais assez hommage.
Un effort considérable doit être mené en faveur de l’encellulement individuel. La solution, mise en oeuvre par les récents gouvernements, est la construction de nouveaux établissements pénitentiaires et de nouvelles places de prison. Des progrès sont déjà là.
Ces dernières années, les avancées sont également considérables en matière de prise en charge psychiatrique. Celle-ci doit demeure une priorité forte ; or elle est encore balbutiante. Les besoins restent importants au regard des moyens. Une réflexion devra aussi être menée sur la responsabilité pénale des personnes atteintes de troubles mentaux ; elle constitue désormais la voie d’entrée de ces personnes en prison, alors que chacun considère que leur place est à l’hôpital.
Enfin, le prosélytisme islamiste dans les établissements pénitentiaires me semble aussi devoir être pris en compte. Même s’il est assez marginal, il s’y développe. L’administration pénitentiaire connaît ce phénomène et l’appréhende de mieux en mieux. Depuis quelques années, elle a pris des mesures destinées à l’endiguer. Le législateur doit la soutenir dans cette action, en conférant une base légale à la politique qu’elle mène.
Mme la ministre d’État. Je voudrais remercier chacun des orateurs ; leur nombre, la qualité des propos tenus, quelle que soit leur orientation, montre bien la motivation des membres de la Commission.
Je remercie Michel Hunault de son accord à la fois sur le constat et les objectifs. Nous devons en effet toujours avoir en tête les victimes ; l’une de leurs premières attentes, c’est un jugement, et une fois celui-ci rendu, son exécution. L’une de nos difficultés, ce sont les 82 000 peines non exécutées – ou plutôt, si l’on considère que ce chiffre comporte à la fois des stocks et des flux, les 30 000 peines environ qui ne sont pas exécutées chaque année.
De ce fait, les dispositions sur les aménagements de peines ont aussi pour objet de mettre fin à ces non-exécutions. Un bracelet électronique ou un aménagement de peine ne viendra pas se substituer à la prison, mais à l’absence de sanction et de respect du jugement, qui est la réalité dans ces 30 000 cas. Les aménagements doivent aboutir à ce que toutes les peines soient effectivement exécutées.
J’en viens à la question des seuils. Actuellement, 80 % des jugements prononcés portent sur des peines inférieures à un an d’emprisonnement, et 88 % à deux ans. Le différentiel est faible, voire symbolique – ce qui en la matière ne doit pas être négligé. Pour ce qui est des récidivistes, nous devons bien sûr veiller à ne pas mettre à mal le texte voté l’année dernière par le Parlement.
Je ne reviens pas sur la problématique des auteurs d’infractions sexuelles, mais je rappelle que les remises de peine, qui ne sont pas abordées dans ce projet de loi, ne sont pas automatiques. Il s’agit d’une sorte de crédit, que le juge de l’application des peines peut supprimer si le comportement du détenu le justifie.
M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d’État à la justice. Sur les dysfonctionnements de notre système pénitentiaire, monsieur Urvoas, nous faisons tous le même constat. Mais gardons-nous de stigmatiser ce qui a déjà été fait, car pour progresser, nous nous inspirons des succès que nous avons obtenus dans le passé. La prison est de plus une institution très contrôlée, que ce soit par les magistrats, les personnels de l’aide sociale et sanitaire, les commissions de déontologie et de sécurité, le contrôleur général, les institutions européennes ou les juridictions françaises.
Vous rejetez les régimes différenciés tout en affirmant votre volonté de tenir compte de l’individu. Qui peut être défavorable à la dimension multidisciplinaire du travail de l’administration pénitentiaire, d’autant qu’en prenant en compte l’individu, on limite le choc carcéral et l’on prépare la sortie de prison ? Les détenus ne sont pas identiques, ils n’ont pas tous le même degré de dangerosité, les mêmes comportements et les mêmes problèmes de santé. Jean-Marie Delarue lui-même reconnaît l’opportunité des parcours différenciés, à condition que nous disposions de moyens suffisants pour les mettre en œuvre dans de bonnes conditions.
Vous avez souligné la nécessité d’adopter des règles pénitentiaires européennes : c’est également notre souhait. Il n’est pas question pour nous de nier l’importance des 108 critères, et nous n’entendons pas les réduire à huit : simplement l’administration pénitentiaire a réellement progressé – grâce à à la labellisation de certains établissements, notamment destinés aux jeunes – à partir de huit éléments principaux de ce référentiel.
Nous examinerons ensemble les conclusions du rapport que Mme la ministre a commandé à M. Charbonniaud. Les syndicats ne sont pas hostiles au principe d’un référentiel européen en matière de règles pénitentiaires.
Les fouilles sont un sujet sensible eu égard à la dignité et au droit des personnes. Le projet de loi traduit la volonté politique du Gouvernement de faire évoluer cette question en donnant à l’administration des moyens technologiques susceptibles de faciliter les démarches de fouille.
Mme la ministre d’État. La liberté de culte est garantie et assurée par les aumôniers du culte, que je rencontrerai très bientôt.
Daniel Garrigue insiste sur les problèmes que posent les 20 % de détenus atteints de troubles de la personnalité ou de troubles psychotiques. Un certain nombre de mesures sont prévues dans le projet de loi, qui confirme notamment la création de plus de 700 places dans des unités spécialisées, placées sous l’autorité de l’administration hospitalière. J’ai fait le point hier avec Roselyne Bachelot. Vingt-deux établissements sont en mesure de recevoir des détenus atteints de troubles sexuels. Le ministère de la santé a fait des efforts considérables pour augmenter les effectifs hospitaliers dans le cadre de la détention, en créant 2 400 équivalents temps plein.
M. le secrétaire d’État. Nous avons certes des efforts à faire pour améliorer l’accès au logement des détenus, monsieur Pinte, mais l’élection de domicile à l’établissement rendue possible par le texte permettra de mieux préparer les détenus aux droits sociaux, dont le droit au logement. C’est également l’objet des aménagements de peine, et nous rédigerons des conventions en ce sens avec les préfectures et les bailleurs sociaux.
Les élus locaux et les établissements pénitentiaires entretiennent des relations suivies, notamment sur la question du travail. C’est un domaine dans lequel nous pouvons encore progresser.
Mme la ministre d’État. Des possibilités existent notamment dans des domaines qui touchent au développement durable comme le nettoyage des rivières ou le débroussaillage des forêts – donc la prévention des inondations et des incendies.
Christian Vanneste, soucieux de permettre aux détenus de mieux vivre en prison et de préparer leur réinsertion, déplore la non application des sanctions et l’insuffisance du nombre de places dans nos prisons. Je rappelle que des programmes de construction et de modernisation ont été engagés, essentiellement par les gouvernements issus de la majorité actuelle : ainsi le plan Chalandon, de 1986 à 1988, prévoyait la création de 13 000 places ; le plan Toubon, de 1995 à 1997, de 4 000 places ; le plan de Dominique Perben, de 2002 à 2007, engageait la réalisation de 13 200 places, dont la livraison commence aujourd’hui – auxquels il faut ajouter le plan que je vous soumettrai prochainement dans le cadre du projet de loi de finances.
M. Vanneste est réservé devant la surveillance électronique. Certes, elle ne peut être appliquée à tous les détenus, mais elle contribue à la réinsertion. Sur les 4 700 bracelets actuellement en place, seuls 3 % ont débouché sur une récidive.
M. le secrétaire d’État. Monsieur Mamère, la question de la détention doit être abordée avec modestie plutôt qu’avec des a priori idéologiques. Depuis une trentaine d’années, les prisons ont beaucoup évolué. Il est faux de dire que rien n’a été fait. Sur le plan quantitatif – la cellule individuelle, l’humanisation des conditions de détention, l’accès aux apprentissages – les efforts réalisés sont réels et ils vont s’amplifier. Sur le plan qualitatif, nous avons commencé à mettre en œuvre les règles européennes et amélioré les conditions de détention des mineurs. Les textes votés ont tous le même objectif : outre la protection de la société, c’est, pour les détenus, la réinsertion et la prévention de la récidive.
Nous déplorons tous le taux de suicides anormalement élevé dans nos prisons. Il est clair qu’il rejoint des problèmes plus généraux sur lesquels nous devons agir. Sur les questions d’ordre psychologique, Mme la garde des sceaux a repris les éléments du rapport Albrand, mais elle va plus loin en confiant au professeur Terra – déjà auteur d’un rapport très intéressant il y a quelques années – le soin de faire des propositions.
L’amélioration des conditions de vie pénitentiaires, à laquelle nous sommes tous attachés, est l’une des conditions du succès de la lutte contre la récidive.
Il s’agit donc bien d’un texte de cohérence.
Mme la ministre d’État. Pour mieux prévenir le suicide des détenus, Éric Ciotti propose la création d’un observatoire national. Étant, pour ma part, favorable à la plus grande transparence en la matière, je considère que cette suggestion mérite d’être retenue.
Il nous a fait part de ses réserves sur l’aménagement des peines ; mais celui-ci a pour objet de remplacer une absence totale de peine, et aussi de préparer la sortie de prison. Nous devons trouver une juste mesure. Les propositions du rapporteur sont en cohérence avec le texte que nous avons voté l’année dernière.
Les aménagements de peine ne sauraient être automatiques. La décision en sera prise, au cas par cas, par le juge, sous l’autorité du parquet.
M. le secrétaire d’État. M. Raimbourg nous a fait part des préoccupations et des attentes du personnel pénitentiaire et a évoqué l’évolution de ses missions. Il est clair que sans ces personnels, nous ne pourrions progresser.
Actuellement, nous disposons de 53 441 places opérationnelles, occupées par 63 180 détenus, ce qui représente une densité globale de 118 %. Si nous nous comparons aux autres pays européens, nous constatons que nous ne sommes pas dans le « tout carcéral », et nous nous trouverons bientôt dans la moyenne européenne, avec toutefois une moindre densité. Quant à l’encellulement individuel, s’il doit être la règle, on ne doit pas interdire qu’une cellule soit occupée par deux détenus ; mais il est inacceptable de voir des cellules occupées par cinq ou six personnes.
Je tiens à souligner le rôle important de l’ENAP, qui nous permet de disposer de personnels de mieux en mieux formés, tant sur le plan humain que technique.
Enfin, nous pensons qu’il y a cohérence entre cette loi pénitentiaire et la loi qui punit la récidive. Je rappelle que 30 % des condamnations qui portent sur une peine comprise entre un et deux ans correspondent à des récidives.
Mme la ministre d’État. On ne peut à la fois, monsieur Vaxès, contester la procédure d’urgence et déplorer que nous agissions trop lentement ! Il faut être cohérent.
La France fait actuellement moins l’objet de condamnations par les instances européennes que par le passé. La Commission européenne des droits de l’homme nous a même félicités pour notre action de mise en place des règles européennes.
Nous reviendrons sur la question de l’encellulement individuel, mais il faut prendre en compte la réalité et nos marges de manœuvre. Si, dans les hôpitaux, on ne place pas les malades seuls dans une chambre, c’est aussi pour des raisons qui tiennent au maintien du lien social. Pourquoi voulez-vous qu’il en aille autrement dans les prisons ? Cela mérite au moins réflexion.
S’agissant de la durée d’affectation au quartier disciplinaire, le Sénat nous propose de la fixer à vingt jours, trente en cas de violences contre les surveillants. Nous nous rallions à sa position.
M. le secrétaire d’État. Aurélie Filippetti connaît bien les quartiers réservés aux femmes dans les prisons. Les 3 200 femmes aujourd’hui détenues dans notre pays ne souffrent d’aucune surpopulation. Regroupées dans de petites unités, leur taux d’activité, qui avoisine les 50 %, est très supérieur à la moyenne française. Je reconnais la pertinence de vos remarques, madame, s’agissant de leurs attentes spécifiques, et les conditions sont désormais réunies pour que nous puissions y répondre. Je rappelle qu’actuellement, 30 % des personnels pénitentiaires, de la base au sommet de la hiérarchie, sont des femmes.
Mme la ministre d’État. M. Blisko nous a fait part de son inquiétude quant au devenir du Centre national d’observation. Il se réfère à la réforme Amor qui a vu la création de ce centre, tout en dénonçant les régimes différenciés. Pourtant, l’objet de la réforme était l’individualisation et le CNO a été créé pour élaborer des projets d’exécution des peines. Quel paradoxe !
La prévention du suicide en prison doit faire l’objet d’une réflexion de notre part, au-delà des mesures d’urgences que nous avons prises. Quant au développement de la médecine en prison, les problèmes psychiatriques ne sont pas les seuls auxquels les détenus sont confrontés. Les problèmes spécifiques aux personnes âgées et handicapées ne relèvent pas de la loi et ils me semblent abordés avec beaucoup d’humanité par les personnels pénitentiaires.
Enfin, quant à la grippe, il est évident que les établissements pénitentiaires s’y préparent, comme toutes les administrations. Les quelques cas de grippe que nous soupçonnons ne concernent à ma connaissance que les personnels. Cela dit, nous n’échapperons pas à l’épidémie ; c’est pourquoi nous avons mis en place un certain nombre de dispositifs.
M. le secrétaire d'État. Oui, monsieur Geoffroy, cette loi pénitentiaire est cohérente avec la loi sur les peines plancher. Les deux veulent lutter contre la récidive avec fermeté mais en favorisant la réinsertion par l’aménagement des peines. Si le texte soulevait précédemment des questions, celui qui vous est soumis aujourd’hui a déjà été amélioré. L’exclusion des récidivistes, qui existait déjà, est maintenue – ce qui pose d’ailleurs la question de la définition de la récidive. Certaines catégories d’infractions pourront aussi éventuellement être exclues. Par ailleurs, les peines concernées, celles de un à deux ans, représentent 6 % du total, dont 30 % de récidivistes.
Un mot sur les mineurs incarcérés, qui sont aujourd’hui 733, un chiffre stable. Il n’y a donc au moins pas de surpopulation pour cette catégorie. Nous continuons à implanter des établissements pénitentiaires pour mineurs, les EPM – peut-être un jour y en aura-t-il un par région – qui nous permettent de fermer au fur et à mesure les quartiers pour mineurs, dans lesquels demeurent cependant encore 433 détenus : nous avons encore du travail, mais il est bien engagé.
Mme la ministre d’État. Nous avons déjà parlé longuement des conditions d’incarcération des femmes, évoquées par M. Huet. Les unités de vie familiale et les parloirs familiaux sont en cours de développement. Quant à la possibilité de surveillants hommes dans les quartiers des femmes, j’avoue franchement ne pas y avoir réfléchi. Nous en parlerons ensemble. Enfin, le placement sous bracelet électronique des femmes enceintes peut faire partie des aménagements de peine pour circonstances particulières.
M. le secrétaire d'État. Deux remarques à Laurence Dumont. D’abord, l’article sur le sens de la peine est positif. Il clarifie les choses. Vous regrettez qu’il laisse de côté la problématique de la détention provisoire, qui est devenue cruciale, mais c’est lors de la discussion du texte sur la détention provisoire qui doit vous être prochainement soumis que nous en discuterons. Ensuite, sur la question de l’activité, le projet de loi permet déjà de progresser fortement. La mise en place brutale d’un contrat de travail ne créerait-elle pas un effet pervers immédiat, qui découragerait plutôt les entreprises de faire travailler des détenus ? Poser la question, c’est un peu y répondre. L’acte d’engagement est déjà une avancée considérable dont nous devrions être d’autant plus fiers qu’un certain nombre de pays réputés pour leur pragmatisme ne l’ont pas encore faite.
Mme la ministre d’État. Étienne Blanc m’a interrogée sur les manques en matière de santé. J’ai rappelé l’entretien que j’ai eu hier avec Mme Bachelot, ainsi que les efforts qui ont déjà malgré tout été faits, et qu’il faut bien sûr intensifier.
Guy Geoffroy a évoqué les mineurs. Je rappelle que le code de justice pénale des mineurs doit être intégré à la réforme d’ensemble de la procédure pénale : nous en parlerons à cette occasion. En tout état de cause, il n’est pas question de mettre en cause la spécialisation de la justice pénale des mineurs. Je souhaite que le texte, après toutes les concertations nécessaires, puisse vous être proposé vers la fin de janvier 2010. En revanche, compte tenu des diverses procédures de consultation en cause, y compris le Conseil d’État, la discussion ne pourra pas intervenir avant le début de l’été.
Jacques-Alain Bénisti a rappelé ce principe que la peine doit être exécutée. J’ai déjà donné les chiffres exacts et indiqué ce que je veux obtenir et comment. Quant aux critères d’appréciation de l’administration pour la libération conditionnelle, je rappelle que l’aménagement de peine n’a pas de caractère automatique : le juge appréciera l’opportunité d’y procéder et les modalités pertinentes.
M. le secrétaire d'État. Je suis d’accord avec ce qu’a dit Philippe Goujon sur le statut des personnels. Il a aussi évoqué la question sensible du prosélytisme islamiste dans les prisons. On oublie trop que les problèmes de la société française se retrouvent en prison, parfois de manière exacerbée. Nous devons donc être extrêmement vigilants face aux dérives, tout en préservant impérativement – sans quoi on ne ferait que les encourager – la liberté de culte dans les établissements pénitentiaires. Cela me permet de rendre hommage au travail des aumôniers de prison des différentes confessions qui, grâce à leur expérience et leur proximité avec les détenus, peuvent nous faire passer des messages très utiles.
Mme la ministre d’État. Mme Pau-Langevin a enfin soulevé le problème des aménagements de peine pour les étrangers. J’ai déjà dit que ces mesures n’étaient pas automatiques, ce qui redonne un rôle au juge. Par ailleurs, un certain nombre de conventions bilatérales permettent de régler en partie le problème. Le Sénat n’a pas souhaité ériger une catégorie particulière pour les étrangers mais des mesures précises ont été prises. Le projet prévoit notamment que le Règlement intérieur soit communiqué aux détenus dans une langue qu’ils puissent comprendre. D’autre part, je pense que l’éventail des mesures d’aménagement de peine est suffisamment large pour que certaines d’entre elles soient appliquées.
EXAMEN DES ARTICLES
La Commission procède à l’examen des articles au cours de sa deuxième séance du mardi 8 septembre 2009.
M. Noël Mamère. Dans leurs éditions d’aujourd’hui, Libération et Le Monde indiquent que la chancellerie préparerait des ordonnances relatives au fonctionnement des tribunaux en cas de pandémie de grippe H1N1. Le Syndicat de la magistrature dénonce à ce sujet la réintroduction de tribunaux d’exception. Qu’en pensez-vous, madame la garde des sceaux ?
Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d’État, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés. J’espère mettre un terme aux obsessions antisécuritaires de M. Mamère. Voilà trois mois qu’il a été demandé à chaque ministère de préparer les mesures à prendre si l’épidémie se généralisait et empêchait un fonctionnement normal des administrations. Les mesures résultant des réflexions engagées n’ont fait l’objet d’aucun arbitrage et ne correspondent pas à l’état actuel des connaissances médicales sur ce virus. C’est un non-sujet.
TITRE PRÉLIMINAIRE
DU SENS DE LA PEINE DE PRIVATION DE LIBERTÉ
Article 1er A
Finalités de la peine de privation de liberté
Le Sénat a ajouté, avant l’article 1er du projet de loi tel qu’il avait été déposé par le Gouvernement, un article ayant pour objet de définir la finalité de la peine de privation de liberté. Ce nouvel article est inséré dans un titre préliminaire intitulé : « Du sens de la peine de privation de liberté ».
À quoi sert une peine, et, en particulier, à quoi sert la peine privative de liberté ? Cette question a toujours suscité de vifs débats parmi les auteurs spécialistes du droit pénal. Les auteurs classiques du siècle des Lumières assignaient à la peine trois fonctions principales : la rétribution, l’élimination et l’intimidation. La rétribution signifie que la peine doit imposer une souffrance en compensation du mal causé à la société par l’infraction. L’élimination est entendue dans le sens de la protection de la société, la peine permettant d’écarter temporairement le condamné de la société et de l’empêcher de commettre de nouvelles infractions. Le rôle d’intimidation de la peine doit dissuader le condamné de récidiver, mais aussi dissuader les éventuels candidats à la délinquance par la crainte qu’elle inspire. À ces fonctions traditionnelles, l’école de la défense sociale nouvelle dont les principes ont été développés après la Seconde guerre mondiale par Marc Ancel, a ajouté une fonction de réinsertion ou d’amendement du condamné. La doctrine contemporaine, faisant la synthèse de ces différents courants, considère généralement aujourd’hui que la peine remplit, à des degrés divers, ces différentes fonctions.
Cependant, ce n’est que très récemment que cette question du sens de la peine a reçu une réponse de la part du législateur français. En effet, ni l’ancien code pénal napoléonien ni le nouveau code pénal entré en vigueur en 1994 ne définissaient le sens de la peine. La nature des peines, les principes devant présider à leur détermination ou encore leur régime d’exécution faisaient l’objet de plusieurs dispositions, mais nulle part le législateur ne se prononçait sur le sens de la peine.
Cette lacune a été comblée par la loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales, dont l’article 4 a complété l’article 132-24 du code pénal. Celui-ci prévoit désormais que « la nature, le quantum et le régime des peines prononcées sont fixés de manière à concilier la protection effective de la société, la sanction du condamné et les intérêts de la victime avec la nécessité de favoriser l’insertion ou la réinsertion du condamné et de prévenir la commission de nouvelles infractions ». Lors des débats à l’Assemblée nationale, M. Pascal Clément, garde des sceaux, avait souligné que cet article « définit pour la première fois dans le code pénal les finalités de la peine : protection de la société, sanction du condamné, protection des intérêts de la victime, amendement du condamné et prévention de la récidive » (27).
Cependant, cette disposition présente deux limites, qui rendaient nécessaire le nouvel article introduit par le Sénat dans le projet de loi pénitentiaire. D’une part, elle concerne toutes les peines prévues par le code pénal, qu’elles soient ou non privatives de liberté, et donc pas uniquement les peines dont l’exécution est assurée par le service public pénitentiaire, objet du présent projet de loi. D’autre part, cette disposition encadre la fixation de la nature, du quantum et du régime de la peine au stade de son prononcé, et a donc pour vocation de guider les magistrats dans le choix de la peine. En revanche, elle ne concerne pas directement son exécution. Elle indique aux magistrats comment choisir la peine, mais ne dit pas aux personnes détenues et à l’administration pénitentiaire comment, et avec quel objectif, celle-ci doit être exécutée.
La définition du sens de la peine privative de liberté retenue par le Sénat s’adresse donc directement aux personnes détenues et à l’administration pénitentiaire. À ce titre, elle revêt une dimension symbolique extrêmement forte que votre rapporteur salue. Une loi pénitentiaire constitue, en quelque sorte, la loi fondamentale pour les personnes détenues et pour l’autorité chargée de l’exécution de la peine ; il est donc essentiel que les principes devant présider à la détermination du régime d’exécution de la peine et permettant de lui donner son sens soient clairement énoncés.
Sur un plan technique, l’article 1er A reprend les principaux éléments figurant dans l’article 132-24 du code pénal en prévoyant que « le régime d’exécution de la peine de privation de liberté concilie la protection effective de la société, la sanction du condamné et les intérêts de la victime avec la nécessité de préparer la personne détenue à sa réinsertion afin de lui permettre de mener une vie responsable et exempte d’infractions ». Le texte adopté par le Sénat contient deux différences avec le texte de l’article 132-24 : d’une part, il ne vise que la « réinsertion » de la personne détenue, alors que la disposition du code pénal vise « l’insertion ou la réinsertion » ; d’autre part, la prévention de « la commission de nouvelles infractions » est remplacée par l’objectif de permettre à la personne détenue de « mener une vie responsable et exempte d’infractions ».
Les différences sémantiques entre ces deux rédactions, celle actuelle de l’article 132-24 du code pénal et celle en discussion de l’article 1er A du projet de loi, n’apparaissent pas justifiées à votre rapporteur. La première différence, qui consiste dans le fait que la disposition pénitentiaire ne vise que la réinsertion mais pas l’insertion, soulève la question du regard porté par la société sur les personnes détenues : si seule la voie de la réinsertion est ouverte à une personne condamnée à une peine privative de liberté, faut-il entendre par là que celle-ci est nécessairement une personne qui n’est déjà plus insérée ? Le message que le choix de ces mots adresserait à la population détenue apparaît trop négatif à votre rapporteur. En outre, cette différence est d’autant plus étonnante que l’article 1er du projet de loi, relatif aux missions du service public pénitentiaire, confie à ce dernier la mission de contribuer « à l’insertion ou à la réinsertion des personnes qui lui sont confiées » et qu’un autre texte relatif à l’exécution des décisions pénales, l’article 707 du code de procédure pénale, vise lui aussi l’insertion ou la réinsertion (28). Enfin, il convient de remarquer que le COR, dans la définition des missions du service public pénitentiaire qu’il avait proposée, retenait également les deux termes d’insertion et de réinsertion (29). Pour l’ensemble de ces raisons, votre rapporteur vous proposera d’adopter un amendement précisant que le régime d’exécution de la peine privative de liberté doit, comme la fixation de la nature et du quantum de toute peine, avoir pour finalité l’insertion ou la réinsertion.
La seconde différence est peut-être davantage encore d’ordre sémantique, mais n’en est pas moins problématique. Faut-il voir une différence, et si oui, laquelle, entre la prévention de « la commission de nouvelles infractions » et l’objectif de permettre à la personne détenue de « mener une vie responsable et exempte d’infractions » ? Si l’objectif apparaît le même, celui de la prévention de la récidive, la seconde formulation – issue des règles pénitentiaires européennes (30) – appartient à un champ lexical davantage philosophique que juridique. Or, si un texte législatif est inévitablement le produit de conceptions philosophiques, il n’apparaît pas souhaitable d’introduire dans la loi un terme aussi ouvert à l’interprétation que celui de « vie responsable ». Si chacun peut, objectivement, reconnaître l’existence ou l’absence de nouvelle infraction, qui peut prétendre définir ce qu’est une vie responsable ? Pour cette raison, votre rapporteur vous proposera par le même amendement d’aligner la rédaction de l’article 1er A sur les termes plus juridiques et précis utilisés dans l’article 132-24 du code pénal.
*
* *
La Commission est saisie de l’amendement CL 582 du rapporteur.
M. le rapporteur. Le texte adopté au Sénat ne mentionne que la réinsertion du condamné. Cet amendement tend à y ajouter la notion d’insertion, et à substituer à l’expression : « mener une vie responsable et exempte d’infractions », l’expression : « prévenir la commission de nouvelles infractions », qui est plus juridique et plus complète.
M. Michel Vaxès. Je partage l’intention du rapporteur, à ceci près que mon amendement CL 39 tend à supprimer l’expression : « prévenir la commission de nouvelles infractions », car cette notion est incluse dans l’expression : « préparer l’insertion ou la résinsertion ».
M. Dominique Raimbourg. Sauf erreur de ma part, la formulation : « mener une vie responsable et exempte d’infractions » est celle des règles pénitentiaires européennes.
M. le rapporteur. Elle est plus philosophique mais moins juridique que ma proposition.
La Commission adopte cet amendement. En conséquence, l’amendement CL 39 de M. Michel Vaxès est sans objet.
La Commission est saisie de l’amendement CL 101 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Dans l’exposé des motifs du projet de loi, le Gouvernement fait part de son souhait de remettre de l’ordre dans le système normatif qui régit les prisons. Cet amendement tend à affirmer un principe : les détenus ont des droits ; ce ne sont pas seulement des personnes privées de liberté mais aussi, comme l’affirme la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH), des personnes humaines à part entière bénéficiant de droits fondamentaux que l’on ne saurait méconnaître. Ce sont aussi des citoyens, pour lesquels la prison ne doit pas être un lieu d’éviction – même si, dans la conscience collective, il s’agit d’une sorte de lieu d’expiation ou de châtiment. On sait bien que l’efficacité d’une sanction n’a guère de rapport avec la souffrance engendrée. Voilà pourquoi il est nécessaire de rappeler que le condamné est un justiciable, qu’il bénéficie de droits procéduraux et qu’il est un usager qui peut se prévaloir de services administratifs.
M. le rapporteur. Je comprends la réflexion sur le fond mais c’est à l’article 10 qu’il conviendra d’en débattre.
La Commission rejette cet amendement.
Puis elle adopte l’article 1er A ainsi modifié.
TITRE PREMIER
DISPOSITIONS RELATIVES AU SERVICE PUBLIC PÉNITENTIAIRE ET À LA CONDITION DE LA PERSONNE DÉTENUE
Chapitre premier
Dispositions relatives aux missions et à l’organisation
du service public pénitentiaire
Article 1er
Missions du service public pénitentiaire
L’article 1er a pour objet de définir les missions du service public pénitentiaire. Actuellement, celles-ci sont définies par l’article 1er de la loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire. Ces missions sont au nombre de trois : participer à l’exécution des décisions et sentences pénales et au maintien de la sécurité publique ; favoriser la réinsertion sociale ; assurer l’individualisation des peines. Le projet de loi dans le texte adopté par le Sénat reprend l’essentiel de ces missions, tout en les complétant par de nouvelles missions qui, de fait, figurent déjà parmi les objectifs guidant quotidiennement l’administration pénitentiaire dans l’exécution des peines et se voient conférer un fondement législatif.
Du texte adopté par le Sénat, il ressort que le service public pénitentiaire se voit confier cinq missions, qu’il est chargé d’assurer « dans le respect des intérêts de la société, des droits des victimes et des droits des personnes détenues ». En outre, l’article précise que ces missions doivent être assurées en garantissant « à tout détenu le respect des droits fondamentaux inhérents à la personne ».
1. Le service public pénitentiaire « participe à l’exécution des décisions pénales »
La participation à l’exécution des décisions pénales est, naturellement serait-on tenté de dire, la mission première, la raison d’être, le cœur de métier du service public pénitentiaire.
Il « participe » à l’exécution des décisions pénales, car il partage ce rôle avec d’autres acteurs : l’autorité judiciaire, en premier lieu, le ministère public étant en charge de l’exécution des peines (31) et les juridictions de l’application des peines étant chargées « de fixer les principales modalités de l’exécution des peines privatives de liberté ou de certaines peines restrictives de liberté, en orientant et en contrôlant les conditions de leur application » (32). Pour les mineurs, la protection judiciaire de la jeunesse participe également à l’exécution des décisions pénales. Enfin, d’autres services publics (l’éducation nationale, la santé) interviennent également dans les établissements pénitentiaires, ainsi que des associations et les entreprises chargées des missions dites « déléguées ». En milieu libre, les collectivités territoriales et les associations participent aussi à l’exécution des décisions pénales, notamment par les postes de travaux d’intérêt général (TIG) qu’elles proposent.
L’article 1er de la loi du 22 juin 1987 visait l’exécution des « décisions et sentences pénales » ; le texte initialement déposé par le Gouvernement faisait référence à l’exécution des « décisions pénales et des mesures de détention ». Le Sénat a préféré conserver uniquement les termes « décisions pénales ». En effet, la notion de sentence n’apparaît pas distincte de celle de décision, tandis que les mesures de détention sont une catégorie de décision pénale. Viser ces seules décisions pénales est donc suffisant pour englober l’ensemble des mesures à l’exécution desquelles le service public pénitentiaire participe.
2. Le service public pénitentiaire « contribue à l’insertion ou à la réinsertion des personnes qui lui sont confiées par l’autorité judiciaire »
Comme l’article 132-24 du code pénal relatif aux principes devant guider le choix de la peine prononcée, et comme l’article 707-1 du code de procédure pénale relatif à l’exécution des décisions pénales, l’article 1er du présent projet de loi pénitentiaire assigne au service public pénitentiaire la mission de contribuer à « l’insertion ou à la réinsertion des personnes qui lui sont confiées par l’autorité judiciaire ». Cette mission est plus large que celle que prévoyait l’article 1er de la loi du 22 juin 1987, qui visait la « réinsertion sociale ». Les termes « insertion » et « réinsertion » sont plus larges et correspondent davantage, d’une part aux situations différentes dans lesquelles se trouvent les personnes qui lui sont confiées, pouvant aller d’un niveau d’insertion élevé à la plus grande précarité, et, d’autre part, aux différents aspects sur lesquels l’administration pénitentiaire sera amenée à intervenir pendant l’exécution d’une peine : la santé, la formation, la recherche d’emploi, le maintien ou encore le rétablissement de liens familiaux.
3. Le service public pénitentiaire « contribue à la prévention de la récidive »
Ce rôle de prévention de la récidive assigné au service public pénitentiaire, qui constitue depuis les lois du 9 mars 2004 et du 12 décembre 2005 l’un des objectifs de la peine et de son exécution, constitue une nouveauté par rapport au texte de la loi du 22 juin 1987. Cependant, cette démarche de prévention de la récidive est une démarche dans laquelle l’administration pénitentiaire s’est résolument engagée depuis 2007, notamment au travers des programmes de prévention de la récidive (PPR). Ces programmes ont pour objet de proposer aux auteurs d’infractions une prise en charge adaptée à l’infraction qu’ils ont commise afin de leur donner les moyens d’en prévenir la réitération. De tels programmes existent dans les établissements pénitentiaires notamment pour les auteurs d’infractions routières graves, avec l’objectif de leur permettre de prendre conscience de la gravité de l’acte, encore trop souvent ressenti comme banal, qui les a conduits en prison. Ils existent également pour les auteurs d’infractions sexuelles, pour lesquels l’administration pénitentiaire a décidé de spécialiser 22 établissements : sont ainsi organisées dans le cadre de ces programmes des séances individuelles et collectives de soins psychothérapeutiques, destinées non seulement à permettre aux auteurs de ces infractions de prendre conscience de l’interdit qu’ils ont violé, mais aussi de trouver les moyens d’éviter les situations susceptibles d’amener un passage à l’acte et les conduites à tenir lorsqu’ils se trouvent dans une telle situation.
La reconnaissance législative de cette mission de prévention de la récidive apparaît donc comme un signal fort d’encouragement à l’administration pénitentiaire à poursuivre et intensifier ses programmes de prévention de la récidive.
4. Le service public pénitentiaire « contribue à la sécurité publique »
La référence au maintien de la sécurité publique, qui existait déjà dans la loi du 22 juin 1987, est reprise par le présent article. En effet, le service public pénitentiaire constitue, à côté des forces de la police et de la gendarmerie nationales, l’une des forces de sécurité publique de notre pays. Elle assume cette mission non seulement à l’intérieur des établissements pénitentiaires mais également à leurs abords immédiats pour prévenir et empêcher les tentatives d’intrusion ou d’évasion, ou encore d’introduction d’objets. Ainsi, l’administration pénitentiaire exerce un rôle de surveillance de ses abords pour prévenir les projections de téléphones, de stupéfiants et plus exceptionnellement d’armes au-dessus des murs d’enceintes, qui se sont beaucoup développées ces dernières années.
En outre, le rôle plus récemment confié à l’administration pénitentiaire en matière de contrôle de l’exécution de mesures de surveillance électronique (PSE et PSEM), qui amène ses agents à effectuer davantage de missions en milieu libre, a également renforcé sa mission de sécurité publique hors les murs des établissements pénitentiaires.
Enfin, la création par les articles 6 à 9 du présent projet de loi d’une réserve civile pénitentiaire, qui aura notamment pour rôle d’assurer « des missions de renforcement de la sécurité dans les établissements et bâtiments relevant du ministère de la justice » donnera encore davantage de corps à cette mission de sécurité publique du service public pénitentiaire.
5. Le service public pénitentiaire « est organisé de manière à assurer l’individualisation et l’aménagement des peines des personnes condamnées »
Le service public pénitentiaire, dont l’organisation du volet insertion a été profondément réformée depuis le remplacement en 1999 des comités de probation et d’assistance aux libérés (CPAL) par les services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP), joue un rôle essentiel aux côtés de l’autorité judiciaire en matière d’individualisation et d’aménagement des peines. La loi du 22 juin 1987 n’assignait au service public pénitentiaire que la mission d’assurer l’individualisation des peines ; le présent projet de loi y ajoute fort justement l’aménagement des peines, domaine profondément remanié par la juridictionnalisation des décisions en cette matière depuis la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité et par une nouvelle répartition des rôles entre les JAP et les SPIP. Ainsi, ces derniers jouent-ils désormais un rôle primordial dans la préparation des décisions des juges en matière d’aménagements de peines, reconnus par l’article 4 ter ajouté par le Sénat, au sein notamment des commissions d’application des peines (CAP). Ils ont également, pour les détenus en fin de peine, un rôle d’initiative pour proposer des aménagements de peines (articles 723-20 et suivants du code de procédure pénale), que le présent projet de loi vient encore renforcer (article 48).
6. Le service public pénitentiaire « garantit à tout détenu le respect des droits fondamentaux inhérents à la personne »
L’article 1er a été complété au Sénat à l’initiative de M. Hugues Portelli par une phrase disposant que le service public pénitentiaire « garantit à tout détenu le respect des droits fondamentaux inhérents à la personne ».
Sur le fond, votre rapporteur ne peut qu’approuver cette obligation parfaitement légitime dans un État de droit faite au service public pénitentiaire de garantir aux personnes détenues le respect de leurs droits fondamentaux. Cependant, l’emplacement choisi pour cet ajout n’apparaît pas des plus heureux à votre rapporteur sur le plan de la cohérence du texte. En effet, cette phrase est insérée dans la disposition du projet de loi pénitentiaire relative aux missions du service public pénitentiaire. Or, cette phrase n’a pas pour objet de définir l’une des missions du service public pénitentiaire, mais de préciser l’une des conditions dans lesquelles ces missions doivent être exercées. En outre, cette obligation de respecter les droits des personnes détenues figure déjà à l’article 10 du projet de loi, les conditions dans lesquelles ces droits s’exercent faisant l’objet d’un chapitre entier au sein de ce projet. Dès lors, la répétition de cette disposition dans un article ayant un autre objet apparaissant de nature à affaiblir la cohérence rédactionnelle du texte, votre rapporteur vous proposera un amendement tendant à la supprimer de cet article.
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* *
La Commission est saisie de l’amendement CL 40 de M. Michel Vaxès.
M. Michel Vaxès. Cet amendement vise à clarifier les missions du service public pénitentiaire en précisant que celui-ci doit préparer les décisions pénales. Il précise également que ces missions incluent la probation.
M. le rapporteur. L’importance du service public pénitentiaire n’est pas à démontrer mais il n’est pas exact de dire qu’il participe à la préparation des décisions. Seuls les magistrats et les personnels de greffe préparent les décisions judiciaires. Avis défavorable.
M. Michel Vaxès. Je ne suis pas convaincu, d’autant qu’un amendement déposé sur un autre article par le Gouvernement aborde la question. Nous en discuterons en séance publique.
La Commission rejette cet amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CL 486 de M. Noël Mamère.
M. Noël Mamère. Pour être exécutées de manière efficace, les missions du service public pénitentiaire doivent être uniformes. Mon amendement répond notamment aux préconisations des règles pénitentiaires européennes 25.1, 105.4 et 106.1.
M. le rapporteur. L’énumération proposée risque, comme souvent, d’être incomplète. Au demeurant, la question des activités est abordée à l’article 11 ter.
La Commission rejette cet amendement.
Puis elle examine l’amendement CL 583 du rapporteur.
M. le rapporteur. Le Sénat a complété l’article 1er par une phrase disposant que le service public pénitentiaire « garantit à tout détenu le respect des droits fondamentaux inhérents à la personne ». Assigner au service public pénitentiaire l’obligation de garantir aux personnes détenues le respect de leurs droits fondamentaux est évidemment légitime. Cependant, l’emplacement choisi pour cet ajout nuit à la cohérence du texte. Alors que l’article traite des missions du service public pénitentiaire, cette phrase précise une des conditions dans lesquelles ces missions doivent être exercées. En outre, cette obligation figure déjà à l’article 10 du projet de loi, et je proposerai à cette occasion un amendement qui va plus loin que le texte du Sénat.
Mon amendement vise donc à supprimer la dernière phrase de l’article pour des raisons de cohérence.
La Commission adopte cet amendement.
Elle est saisie de l’amendement CL 487 de M. Noël Mamère.
M. Noël Mamère. Cet amendement revient sur la nécessité d’instaurer une uniformité dans le service public pénitentiaire et prévoit que le service public pénitentiaire garantit aux détenus notamment l’accès au travail, à l’enseignement ou à la formation afin de limiter l’effet désocialisant de l’incarcération.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Il semble difficile de mettre à la charge de l’administration pénitentiaire l’obligation de garantir l’accès au travail ou à la formation.
La Commission rejette cet amendement.
Puis elle adopte l’article 1er ainsi modifié.
Article 2
Organisation du service public pénitentiaire
Cet article définit les principes fondamentaux qui régissent l’organisation du service public pénitentiaire, au nombre de trois.
— En premier lieu, l’article 2 indique que ce service public est assuré par l’administration pénitentiaire sous l’autorité du garde des sceaux, ministre de la justice. Près de cent ans après le rattachement au ministère de la justice, par un décret du 13 mars 1911, d’une administration qui dépendait auparavant du ministère de l’intérieur, cette disposition du projet de loi pénitentiaire consacre solennellement l’appartenance de l’administration pénitentiaire au monde judiciaire.
— Ensuite, l’article 2 rappelle que l’administration pénitentiaire n’assure pas seule l’exécution du service public pénitentiaire : elle reçoit le concours d’autres services de l’État, notamment et principalement des ministères de la santé et de l’éducation nationale, mais aussi des collectivités territoriales, des associations et d’autres personnes publiques ou privées. Si la rédaction initiale du projet de loi semblait conférer un rôle de second rang aux associations et aux autres personnes publiques et privées, la rédaction adoptée par le Sénat a clarifié cette disposition et placé sur un même plan l’ensemble des partenaires extérieurs de l’administration pénitentiaire.
Les partenaires de l’administration pénitentiaire
dans l’exécution du service public pénitentiaire
● L’éducation nationale
Depuis quarante ans, l’enseignement en milieu pénitentiaire est assuré essentiellement par des enseignants de l’éducation nationale. Une unité pédagogique régionale (UPR) est implantée dans chaque région pénitentiaire et réunit, sous l’autorité d’un responsable choisi parmi les personnels de direction de l’éducation nationale, les différents niveaux d’enseignement et de ressources de formation initiale fournies par l’éducation nationale pour l’enseignement aux personnes détenues. Une convention de janvier 1995 et des circulaires d’avril 1995 et mai 1998 ont été complétées par celle du 29 mars 2002. Compte tenu des lacunes scolaires d’une part importante de la population pénale, la prise en charge des publics les plus en difficulté (illettrés et jeunes détenus) et l’évaluation des parcours de formation figurent parmi les axes prioritaires.
L’encadrement de l’enseignement était assuré, à la rentrée scolaire 2008, par 379 professeurs des écoles pour le premier degré, pour la plupart spécialisés, et par 58 professeurs à temps plein pour le second degré. Des vacations complètent ces interventions de personnels affectés dans les établissements pénitentiaires. En 2008, 12 972 heures de cours étaient assurées chaque semaine, 22 % de la population pénale en moyenne participant aux enseignements.
● Les collectivités territoriales
Outre le rôle qu’elles jouent en milieu libre notamment au travers des postes de travail d’intérêt général, les collectivités territoriales interviennent en milieu fermé, particulièrement dans le champ culturel. Ainsi, certaines collectivités territoriales incluent les établissements pénitentiaires dans le réseau destinataire de leur politique de développement de la lecture publique ou de leur politique culturelle territoriale. 120 collectivités territoriales (75 villes et 45 conseils généraux) interviennent par le biais de leur réseau de bibliothèques (mises à disposition de livres, traitement technique des collections, animations autour du livre) pour une moyenne annuelle de 156 heures par établissement pénitentiaire.
● Le Pôle Emploi
La collaboration entre l’agence nationale pour l’emploi – remplacé depuis le 1er janvier 2009 par Pôle Emploi – et l’administration pénitentiaire est fixée par une convention cadre nationale triennale depuis le 1er juillet 1999. La mission des correspondants pôle emploi/justice consiste à intervenir dans les établissements pénitentiaires auprès de personnes détenues condamnées et signalées par le service pénitentiaire d’insertion et de probation afin de rendre possible l’accès à l’offre de service du Pôle Emploi. L’intervention du Pôle Emploi se situe soit dans le cadre de la libération définitive de la personne, soit dans le cadre d’une demande d’aménagement de la peine ayant un volet emploi/formation. 148 correspondants pôle emploi/justice interviennent, en milieu pénitentiaire, sur l’ensemble du territoire, correspondant à 62,5 postes équivalents temps plein.
Selon les données communiquées à votre rapporteur pour 2008, parmi les 72 065 personnes libérées en fin de peine ou en aménagement de peine, au cours de la période, 20 500 personnes (soit 28 %) ont été repérées par les services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP) comme devant être reçues au cours de leur incarcération par un correspondant pôle emploi/justice. Les correspondants pôle emploi/justice ont reçu, en entretien professionnel, 15 579 personnes détenues en 2008, pour une durée de 100 437 heures d’intervention. Chacune de ces personnes a pu bénéficier d’un diagnostic professionnel qui valorise tous les acquis antérieurs, y compris pendant la période de détention (enseignement, formation professionnelle, travail) et qui identifie les éventuels freins à la reprise d’emploi (situation personnelle et pénale). Ce diagnostic professionnel partagé avec la personne détenue et le SPIP permet de définir la distance à l’emploi de ces personnes et, le cas échéant, d’initier en détention les premières étapes du projet de réinsertion professionnelle, par des actions d’aide à l’orientation professionnelle (bilan professionnel et personnel, définition d’un projet, mise en place de plans d’action), des actions de techniques de recherche d’emploi (rédaction de curriculum vitae, lettre de motivation, entretien de recrutement) et des actions de mise en relation avec des structures extérieures (entreprises du secteur marchand, entreprises d’insertion, organismes de formation, prestataires du pôle emploi, agences locales pour l’emploi, missions locales, ASSEDIC, CAF …).
Parmi l’ensemble des personnes suivies, 25 % ont pu obtenir une solution directe d’insertion professionnelle au moment de leur sortie de détention définitive, ou dans le cadre d’un aménagement de peine. Ainsi, 1 705 personnes avaient un emploi à leur sortie de prison, 882 avaient intégré une formation professionnelle, tandis que 1364 étaient accueillies dans une prestation d’accompagnement Pôle emploi.
● Les associations
Les associations jouent un rôle déterminant en matière d’insertion et d’accès au droit ainsi que dans les activités culturelles et sportives, grâce au partenariat associatif développé et entretenu par l’administration pénitentiaire. Les associations ayant une dimension nationale sont subventionnées directement par l’administration centrale, majoritairement dans le cadre de conventions triennales d’objectifs, alors que les associations locales sont subventionnées par les services déconcentrés. Les associations reconnues nationalement sont au nombre de treize :
▪ l’ANVP (association nationale des visiteurs de prison) dont les 1095 bénévoles rencontrent en parloir avocat des personnes incarcérées, désignées par le SPIP, notamment les plus isolées, pour leur apporter un réconfort moral et une écoute ;
▪ AUXILIA – "Formation et amitié, une nouvelle chance", qui offre aux personnes en grande difficulté, dont les personnes détenues, de les aider à se réinsérer socialement et professionnellement en leur apportant une formation personnalisée, par correspondance essentiellement, grâce à un réseau de 1300 enseignants bénévoles ;
▪ la Cimade qui intervient auprès des personnes de nationalité étrangère détenues désignées par le SPIP, pour la mise en place d’actions de soutien ;
▪ le CLIP (Club informatique pénitentiaire) qui intervient avec son réseau de 190 formateurs bénévoles en milieu pénitentiaire pour former à la micro-informatique et à la bureautique les personnes incarcérées ;
▪ la Croix-Rouge française dont les actions des intervenants Croix-Rouge en milieu pénitentiaire couvrent aussi bien la lutte contre l’indigence, les formations aux premiers secours ou le maintien des liens familiaux ;
▪ la FARAPEJ (fédération des associations réflexion-action prison et justice) soit 65 associations adhérentes regroupant plus de 2 700 bénévoles, 150 salariés qui développent notamment des activités diverses auprès des personnes sortant de prison, des personnes incarcérées et de leurs familles (accompagnement, maintien des liens familiaux, hébergement,…) ;
▪ la FREP (fédération des relais enfants parents) qui a pour objet de développer et faciliter l’implantation d’équipes associatives qui œuvrent au maintien des relations entre l’enfant et son parent incarcéré. Elle regroupe 21 associations adhérentes dont 12 relais régionaux, 400 volontaires encadrés par plus de 50 professionnels ;
▪ le GENEPI (groupement étudiant national d’enseignement aux personnes incarcérées) qui propose des actions de soutien scolaire et des activités socio-éducatives aux personnes détenues. Plus de 1 300 étudiants bénévoles interviennent dans plus de 80 établissements pénitentiaires ;
▪ le Secours catholique qui intervient grâce à ses "équipes prison" auprès des personnes détenues notamment en matière d’indigence ;
▪ l’UFRAMA (l’Union nationale des fédérations régionales des associations des maisons d’accueil des familles et proches de personnes incarcérées) qui intervient au sein des locaux d’accueil des familles ;
▪ Le Courrier de Bovet, qui organise des échanges de correspondance entre les personnes détenues ayant de longues peines à subir et des personnes de l’extérieur. L’association compte aujourd’hui plus d’un millier d’adhérents correspondant avec environ 1 300 personnes incarcérées ;
▪ La FNARS (fédération nationale des associations d’accueil et de réinsertion sociale), qui rassemble plus de 800 associations et organismes publics gèrant 2 200 établissements et services dont une majorité de centres d’hébergement et de réinsertion sociale. La fonction hébergement reste centrale mais la FNARS propose également des outils personnalisés adaptés aux besoins spécifiques des personnes en grande difficulté d’insertion dont celles placées sous main de Justice. Elle anime de façon régulière des commissions (logement, insertion par l’économique, justice...), des journées d’études, des colloques ;
▪ Sidaction : la convention signée le 8 février 2007 avec l’association "Sidaction-Ensemble contre le Sida" a pour objet le soutien méthodologique et financier des associations chargées de développer des programmes de lutte contre le VIH et les hépatites en détention.
La direction de l’administration pénitentiaire poursuit le travail de concertation avec les principales associations nationales partenaires. En 2004, elle a signé de nombreuses conventions pluriannuelles d’objectifs fixant le champ d’action des partenaires associatifs en milieu pénitentiaire et déterminant des modalités pratiques d’évaluation de leurs actions au profit des personnes placées sous main de justice. Au total, 4 253 013 euros ont été versés par l’administration pénitentiaire au secteur associatif en 2008.
— En troisième et dernier lieu, l’article 2 réaffirme le principe posé par le dernier alinéa de l’article 2 de la loi du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire, selon lequel les fonctions régaliennes de direction, surveillance et greffe ne peuvent être exercées que par l’administration pénitentiaire – en lien avec ses partenaires, conformément au premier alinéa de l’article –, tandis que les autres fonctions sont susceptibles d’être « confiées à des personnes de droit public ou privé bénéficiant d’une habilitation dans des conditions définies par décret en Conseil d’État ». Cette disposition réaffirme ainsi la compétence exclusive de l’État pour les missions régaliennes, tout en confirmant la possibilité de recourir à ce qui est désormais communément appelé la « gestion mixte », qui a permis sur de nombreux points de la gestion quotidienne des établissements (prestations de blanchisserie, de restauration, de formation, de travail…) de réels progrès et des économies certaines.
Ainsi, Mme Michèle Tabarot, rapporteure pour avis de la commission des Lois de l’Assemblée nationale sur les crédits de l’administration pénitentiaire, avait-t-elle souligné en 2008 que « à l’exception des maisons d’arrêt, dans lesquelles la gestion publique est moins coûteuse que la gestion déléguée, cette dernière est plus efficace dans les autres types d’établissements, la différence moyenne s’établissant à 4,8 %. Sur un plan budgétaire, l’extension de la gestion déléguée apparaît donc comme un choix pertinent. (…) Sur le plan du fonctionnement des établissements, la prise en charge de la maintenance par les titulaires a apporté une incontestable professionnalisation de la fonction, une expertise technique et des ressources adaptées qui permettent de conserver un meilleur niveau de renouvellement des matériels et de propreté générale des bâtiments, et surtout un maintien de la valeur patrimoniale des établissements » (33). Le tableau ci-dessous illustre l’efficacité de ce système de gestion mixte sur le plan budgétaire :
COÛT PAR JOURNÉE DE DÉTENTION PAR TYPE D’ÉTABLISSEMENT EN 2007
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Centre de détention
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Centre pénitentiaire
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Maison d’arrêt
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Maison centrale
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Gestion publique
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81,06 €
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75,40 €
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65,35 €
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163,24 €
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Gestion déléguée
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69,81 €
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68,40 €
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67,56 €
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-
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Écart gestion publique/gestion déléguée
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16,1 %
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10,2 %
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- 3,3 %
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-
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Source : Direction de l’administration pénitentiaire
Lors de ses visites de différents établissements pénitentiaires, votre rapporteur a pu constater la pleine pertinence du modèle de fonctionnement des établissements en gestion mixte, tant sur le plan organisationnel que sur le plan financier.
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La Commission est saisie de l’amendement CL 488 de M. Noël Mamère.
M. Noël Mamère. Cet amendement tend à préciser que l’administration pénitentiaire et le ministère de la justice ne sont pas les seuls à être concernés par la condition des détenus. Nous proposons que les autres services de l’État et les collectivités territoriales assurent dans le cadre du service public pénitentiaire les missions qui sont les leurs sur tout le territoire national. Cette mesure s’inscrit dans la perspective tracée ce matin par Mme la ministre d’État.
M. le rapporteur. La formulation proposée fait disparaître l’idée d’association des autres services de l’État, des collectivités territoriales et de la société civile à l’exécution du service public pénitentiaire. La formulation de l’article 2 actuel paraît satisfaisante pour assurer l’intervention de tous les acteurs.
La Commission rejette cet amendement.
Après avoir adopté l’amendement rédactionnel CL 584 du rapporteur, elle examine l’amendement CL 102 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Il s’agit une nouvelle fois de rappeler que la mission du service public pénitentiaire est de garantir l’accès aux dispositifs de droit commun. Nous souhaitons lever l’exception juridique qui existe en prison. Quand on met une personne en prison, il faut résoudre un paradoxe considérable : préparer sa resocialisation alors qu’on la retire de la société et qu’on la soumet à des règles différentes de celles de la société. Le meilleur moyen de préparer la sortie du détenu, c’est de rapprocher la vie en détention de la vie du monde extérieur.
M. le rapporteur. Soit, mais votre formulation revient à mettre à la charge de l’administration pénitentiaire l’obligation de garantir le bon fonctionnement d’autres administrations. Au reste, de nombreux partenaires interviennent déjà dans les établissements pénitentiaires – éducation nationale, Pôle emploi, etc. – et il existe des points d’accès au droit. Avis défavorable.
La Commission rejette cet amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CL 41 de M. Michel Vaxès.
M. Michel Vaxès. Cet amendement a pour objet de réaffirmer les missions essentielles du service public pénitentiaire, notamment la préservation de la dignité inhérente à la personne – précision supprimée par un amendement du rapporteur.
M. le rapporteur. Avis défavorable. La liste des fonctions non délégables visée par l’article 2 est satisfaisante et correspond à la situation actuelle.
La Commission rejette cet amendement.
Puis elle examine l’amendement CL 489 de M. Noël Mamère.
M. Noël Mamère. Dans le même esprit, je propose par cet amendement d’inscrire dans la loi que les services d’insertion et de probation ne sont pas délégables.
M. le rapporteur. Avis défavorable pour les mêmes raisons que précédemment. En outre, l’aménagement des peines relève de l’autorité judiciaire.
La Commission rejette cet amendement.
Elle adopte ensuite l’article 2 ainsi modifié.
Article 2 bis
Contrôle du Contrôleur général des lieux de privation de liberté
sur les établissements pénitentiaires
Le Sénat a ajouté un article 2 bis tendant à mentionner dans le projet de loi pénitentiaire le rôle de contrôle du Contrôleur général des lieux de privation de liberté sur « les conditions de prise en charge et de transfèrement des personnes privées de liberté confiées à l’administration pénitentiaire ».
Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté a été institué par la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Le premier Contrôleur général, M. Jean-Marie Delarue, a été nommé le 11 juin 2008, après que les commissions des Lois de l’Assemblée nationale et du Sénat eurent émis un avis favorable à sa nomination.
En application de l’article 1er de la loi du 30 octobre 2007, « le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, autorité indépendante, est chargé, sans préjudice des prérogatives que la loi attribue aux autorités judiciaires ou juridictionnelles, de contrôler les conditions de prise en charge et de transfèrement des personnes privées de liberté, afin de s’assurer du respect de leurs droits fondamentaux ». Sa compétence s’étend sur les 195 établissements pénitentiaires français relevant de l’administration pénitentiaire. Cependant, la compétence du Contrôleur général s’étend aussi sur près de 5 400 autres lieux de détention, parmi lesquels une centaine de zones d’attente, une centaine de locaux de rétention administrative, 25 centres de rétention administrative, 4 000 locaux de garde à vue et 1 000 établissements ou secteurs hospitaliers psychiatriques.
En application de l’article 9 de la loi du 30 octobre 2007, le Contrôleur général fait connaître à l’issue de chaque visite aux ministres intéressés « ses observations concernant en particulier l’état, l’organisation ou le fonctionnement du lieu visité, ainsi que la condition des personnes privées de liberté ». « Les ministres formulent des observations en réponse chaque fois qu’ils le jugent utile ou lorsque le Contrôleur général des lieux de privation de liberté l’a expressément demandé. Ces observations en réponse sont alors annexées au rapport de visite établi par le Contrôleur général ». Le Contrôleur général peut aussi user de la faculté de rendre public le contenu de ses observations et des réponses qu’il a reçues s’il l’estime nécessaire, après avoir constaté « une violation grave des droits fondamentaux d’une personne privée de liberté » et avoir communiqué ses observations aux autorités compétentes en leur impartissant un délai pour y répondre, notamment s’il n’a pas « été mis fin à la violation signalée ».
À la date du 31 août 2009, soit après douze mois d’activité (34), le Contrôleur général et ses contrôleurs ont visité 158 lieux de privation de liberté, dont 43 établissements pénitentiaires (26 maisons d’arrêt, 7 centres pénitentiaires, 3 établissements pénitentiaires pour mineurs, 3 maisons centrales, 3 centres de détention et un centre de semi-liberté). Il a déjà fait usage de la faculté de rendre publiques ses observations, en publiant au Journal officiel deux recommandations relatives à des établissements pénitentiaires : les maisons d’arrêt de Villefranche-sur-Saône et de Nice (35). Si ces recommandations faisaient suite aux visites des deux établissements visés, les termes généraux qui y sont employés montrent que le Contrôleur général entend non seulement signaler les atteintes aux droits fondamentaux susceptibles d’être relevées dans chacun des établissements visités, mais également émettre des recommandations de caractère général pour remédier aux atteintes aux droits communes à l’ensemble des établissements pénitentiaires et résultant, notamment, de réglementations édictées ou de pratiques validées par l’administration pénitentiaire. Lors de son audition par la commission des Lois le 13 mai 2009, M. Jean-Marie Delarue avait indiqué que sur les 102 recommandations adressées à l’administration pénitentiaire à la suite des visites effectuées jusqu’à cette date dans des établissements, 82 avaient été suivies d’effet, ce qui montre l’utilité de ce pouvoir de recommandation.
La mention de la mission dévolue au Contrôleur général des lieux de privation de liberté dans le futur texte législatif de référence consacré aux établissements pénitentiaires apparaît comme une mesure utile, qui permettra que nulle personne détenue dans un établissement pénitentiaire n’ignore l’existence de cette institution, et ce même si l’article 2 bis du projet de loi ne fait que reprendre pour partie des termes de l’article 1er de la loi du 30 octobre 2007.
Cependant, la reprise dans le présent article 2 bis des termes de l’article 1er de la loi du 30 octobre 2007 est incomplète, l’objet du contrôle précisé dans ce dernier texte n’étant pas repris dans le premier. L’article 1er de la loi du 30 octobre 2007 précise en effet que le contrôle exercé par le Contrôleur général des lieux de privation de liberté a pour objet de « s’assurer du respect [des] droits fondamentaux [des personnes privées de liberté] ». Votre rapporteur considère que, si l’objet du présent article est de mentionner le rôle du Contrôleur général des lieux de privation de liberté pour les personnes confiées à l’administration pénitentiaire, il est également important de préciser la finalité du contrôle qu’il exerce. Tel est l’objet d’un amendement qu’il vous proposera d’adopter.
Par ailleurs, le Contrôleur général figure sur la liste fixée par arrêté du ministre de la justice des personnes pour lesquelles aucun contrôle des correspondances ne peut être exercé (article A. 40 du code de procédure pénale) (36). Votre rapporteur vous proposera par le même amendement de donner une consécration législative au caractère secret de toute correspondance adressée par un détenu au Contrôleur général et des réponses de ce dernier, afin d’assurer la complète information des personnes détenues sur leurs droits.
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La Commission est saisie de l’amendement CL 585 du rapporteur.
M. le rapporteur. L’article 2 bis mentionne le rôle dévolu au Contrôleur général des lieux de privation de liberté en ce qui concerne les personnes détenues mais ne reprend qu’incomplètement les termes de l’article 1er de la loi du 30 octobre 2007, l’objet du contrôle précisé dans ce dernier texte n’étant pas repris dans le premier. Cet amendement tend à préciser que le contrôle a pour objet de s’assurer du respect des droits fondamentaux des personnes privées de liberté.
Par ailleurs, le Contrôleur général figure sur la liste fixée par arrêté du ministre de la justice des personnes pour lesquelles aucun contrôle de correspondance ne peut être exercé. Je propose une consécration législative du caractère secret de toute correspondance adressée par un détenu au Contrôleur général.
M. Jean-Jacques Urvoas. Nous voterons cet amendement avec plaisir.
La Commission adopte cet amendement à l’unanimité.
Elle examine ensuite l’amendement CL 490 de M. Noël Mamère.
M. Noël Mamère. Amendement de précision. La loi doit mentionner les collaborateurs qui assistent le Contrôleur général dans l’exercice de sa mission.
M. le rapporteur. La loi du 30 octobre 2007 prévoit déjà la délégation aux collaborateurs du Contrôleur général. Je suggère le retrait de cet amendement.
M. Noël Mamère. Je le maintiens, ne serait-ce que pour souligner que le Contrôleur général n’a pas assez de collaborateurs.
La Commission rejette cet amendement.
Puis elle examine l’amendement CL 103 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. La mise en place d’un Contrôleur général des lieux de privation de liberté est une bonne chose mais nous regrettons l’insuffisance de ses pouvoirs. Cet amendement vise à lui permettre d’agir plus efficacement. Le domaine carcéral est l’un des plus contrôlés, mais les organismes chargés de ces contrôles n’ont pas tous les mêmes pouvoirs. Ainsi, certaines recommandations émises en avril par la CNDS – Commission nationale de déontologie de la sécurité – étant restées sans effet, cette instance a recouru au seul moyen qui était à sa disposition : la publication d’un rapport spécial (Journal officiel du 16 juillet 2009), qui est restée tout aussi inaperçue.
L’amendement vise à doter le Contrôleur général des moyens d’action dont il ne dispose pas aujourd’hui.
M. le rapporteur. La question des prérogatives du Contrôleur général a déjà fait l’objet d’un débat. Le Contrôleur général ne dispose certes pas de pouvoir d’injonction, mais il dispose du pouvoir d’émettre des observations et, surtout, de rendre ces observations publiques. Par ailleurs, interrogé par le président de notre Commission sur d’éventuelles modifications, le Contrôleur général avait indiqué, lors de la présentation de son premier rapport, qu’il ne voyait pas d’amélioration à apporter à la loi du 30 octobre 2007.
Mme la ministre d’État. Lorsque je l’ai reçu, le Contrôleur général ne m’a fait part d’aucune difficulté. Il vient d’ailleurs de recruter quatre personnes supplémentaires. Les critiques me semblent infondées.
La Commission rejette cet amendement.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 104 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Lorsque nous avons demandé au Contrôleur général si le pouvoir d’injonction lui manquait, il nous a répondu que, si on le lui donnait, il ne le refuserait pas ! Cet amendement tend à anticiper ses vœux.
La Commission rejette cet amendement.
Puis elle adopte l’article 2 bis ainsi modifié.
Article 2 ter
Évaluation du fonctionnement des établissements pénitentiaires
L’article 2 ter prévoit l’institution d’un conseil d’évaluation auprès de chaque établissement pénitentiaire, qui aura pour missions « d’évaluer les conditions de fonctionnement de l’établissement et de proposer, le cas échéant, toutes mesures de nature à les améliorer ». Sa composition et son fonctionnement seront déterminés par décret.
Cet article a été ajouté par le Sénat pour donner corps à l’indication donnée par le Gouvernement dans l’exposé des motifs du projet de loi initial qu’« un conseil d’évaluation institué au sein de chaque établissement pénitentiaire remplacera la commission de surveillance » prévue par l’actuel article 727 du code de procédure pénale (37).
Votre rapporteur partage l’opinion émise par M. Jean-René Lecerf, rapporteur du projet de loi au Sénat, sur « l’inefficacité (…) depuis longtemps dénoncée » de la commission de surveillance (38). Celle-ci, présidée par le préfet, se réunit une fois par an, au cours d’une séance que la commission d’enquête du Sénat avait qualifié en 2000 de « rituel sans portée » (39). Plus récemment, le COR avait souligné que la réunion annuelle de la commission de surveillance « se réduit souvent à la lecture d’un rapport d’activités par le chef d’établissement ne donnant lieu qu’à quelques demandes de précisions ou d’informations complémentaires ne débouchant qu’exceptionnellement sur de réels débats de fond » (40).
Votre rapporteur partage également l’appréciation du rapporteur de la commission des Lois du Sénat sur la nécessité de consacrer l’existence du conseil d’évaluation dans la loi, de la même façon que celle de la commission de surveillance était reconnue par l’article 727 du code de procédure pénale (par ailleurs supprimé par l’article 56 du projet de loi).
Il souligne que la composition de la commission d’évaluation devra permettre la représentation de l’ensemble des personnes publiques ou privées assurant le service public pénitentiaire ou y concourant mentionnées à l’article 2 : administration pénitentiaire, autres services de l’État, collectivités territoriales, associations, autres personnes publiques ou privées, parmi lesquelles devront figurer les aumôniers et visiteurs intervenant dans l’établissement.
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La Commission est saisie de l’amendement CL 491 de M. Noël Mamère.
M. Noël Mamère. Au-delà de la simple évaluation, le conseil d’évaluation doit pouvoir examiner concrètement les conditions de fonctionnement de l’établissement. La surveillance ne peut être dévolue qu’à la seule administration pénitentiaire.
M. le rapporteur. La création du conseil d’évaluation constitue déjà une sérieuse avancée.
Le conseil d’évaluation est déjà doté d’un certain rôle de surveillance puisqu’il pourra proposer « toutes mesures de nature à améliorer les conditions de détention ». Cependant, le terme de « surveillance » pourrait traduire une sorte de défiance vis-à-vis de l’administration pénitentiaire.
En outre, plusieurs instances jouent déjà un rôle de surveillance des établissements pénitentiaires : le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, les parlementaires, la Commission nationale de déontologie de la sécurité.
Avis défavorable.
M. Noël Mamère. Les instances que vous citez n’ont qu’un pouvoir consultatif. Sans parler de défiance vis-à-vis de l’administration pénitentiaire, l’interprétation que celle-ci fait de la question des suicides a soulevé des polémiques. On connaît au demeurant l’étendue des critiques émanant de l’Europe et de nombreux organismes sur le fonctionnement de nos prisons.
Mme Laurence Dumont. Puisque la composition de ce conseil est renvoyée au décret, ne conviendrait-il pas d’y intégrer des parlementaires ? Aujourd’hui, les parlementaires ne peuvent faire partie de la commission de surveillance que si le préfet décide de les nommer comme personnalités qualifiées.
La Commission rejette cet amendement.
La Commission est saisie de l’amendement CL 492 de M. Noël Mamère.
M. Noël Mamère. L’objet de cet amendement est de préciser que le conseil d’évaluation apprécie les conditions de fonctionnement des établissements au regard des exigences des droits de l’Homme.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Le contrôle du respect des droits fondamentaux des personnes détenues relève d’autres instances que du conseil d’évaluation de l’établissement : le Contrôleur général et la Commission nationale de déontologie de la sécurité jouent ce rôle.
M. Noël Mamère. Dans ce cas, à quoi sert le conseil d’évaluation ?
M. le rapporteur. À remplir les missions qui lui sont imparties par la loi.
M. Noël Mamère. La loi ne se réfère donc pas aux droits fondamentaux ?
La Commission rejette cet amendement.
Puis elle examine l’amendement CL 493 de M. Noël Mamère.
M. Noël Mamère. Cet amendement vise à assurer la transparence du fonctionnement de l’établissement pénitentiaire. Je pense en outre, comme Mme Dumont, que la participation de parlementaires aux commissions de surveillance serait une garantie de transparence.
M. le rapporteur. Avis défavorable.
La Commission rejette cet amendement.
Après avoir adopté l’amendement rédactionnel CL 586 du rapporteur, la Commission rejette, sur avis défavorable de ce dernier, les amendements CL 105 de M. Jean-Jacques Urvoas et CL 495 de M. Noël Mamère, tendant à fixer par décret en Conseil d’État la composition et le fonctionnement du conseil d’évaluation. Puis elle adopte l’article 2 ter ainsi modifié.
Article 2 quater
Délégués du Médiateur
Le Sénat a inséré un article 2 quater tendant à donner un fondement législatif à l’intervention dans les établissements pénitentiaires des délégués du Médiateur de la République. En effet, si ceux-ci interviennent dans les établissements pénitentiaires depuis 2005, d’abord de façon expérimentale, puis depuis une convention signée le 25 janvier 2007 entre le ministre de la justice et le Médiateur de la République, M. Jean-Paul Delevoye, dans la plupart des établissements, cette intervention n’est actuellement prévue que par un article de la partie règlementaire du code de procédure pénale issu du décret n° 2007-699 du 3 mai 2007 (41), en dehors de tout cadre législatif.
L’article 1er de la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur lui attribue compétence pour recevoir « les réclamations concernant, dans leurs relations avec les administrés, le fonctionnement des administrations de l’État ». L’article 6-1 de la même loi prévoit que « le Médiateur de la République dispose, sur l’ensemble du territoire, de délégués qu’il désigne », chargés d’apporter aux personnes estimant qu’une administration n’a pas fonctionné conformément à la mission de service public qu’elle doit assurer « les informations et l’assistance nécessaires à la présentation des réclamations ».
Dans les établissements pénitentiaires de plus de 400 détenus, les délégués du Médiateur de la République tiennent des permanences d’une demi-journée par semaine. Dans les établissements de moins de 400 détenus, les délégués se déplacent pour rencontrer les détenus qui les ont saisis préalablement par écrit. Par une note du directeur de l’administration pénitentiaire en date du 18 mars 2005, des instructions ont été données aux services pénitentiaires pour faciliter l’accès des délégués du Médiateur aux établissements concernés. Cet accès n’est soumis à aucune autorisation préalable. Le délégué du Médiateur de la République doit seulement justifier de sa qualité en présentant la carte justifiant de ses fonctions, et se soumettre aux mesures de contrôle réglementaires. Les délégués du Médiateur peuvent exercer leur action auprès de tous les détenus, quelle que soit leur situation pénale. Ils peuvent s’entretenir avec les prévenus sans avoir à obtenir au préalable la délivrance d’un permis de visite auprès du magistrat en charge du dossier de l’information. Leur droit de visite est cependant suspendu si une interdiction de communiquer prévue au premier alinéa de l’article 145-4 du code de procédure pénale est ordonnée ou lorsque le détenu est placé au quartier disciplinaire.
Dans son rapport annuel pour 2008, le Médiateur de la République indique que « la généralisation de l’expérimentation prison se poursuit. Au 31 décembre 2008, 45 établissements pénitentiaires accueillaient un délégué pour une permanence hebdomadaire. (…) Dans 66 autres établissements, les délégués, formés à cette nouvelle approche de leur fonction, interviennent au cas par cas pour répondre au besoin des détenus. En l’espace d’un an (décembre 2007-décembre 2008), le nombre de détenus bénéficiant d’un accès direct à un délégué est passé de 26 500 à plus de 44 000 » (42). Selon les informations communiquées à votre rapporteur par la direction de l’administration pénitentiaire, le taux de couverture sera de 100 % des personnes détenues en 2010.
Lors de son audition par votre rapporteur, le Médiateur de la République a souligné que les délégués traitaient des réclamations à l’égard de l’administration pénitentiaire, mais également d’autres administrations avec lesquelles un détenu peut se trouver en litige. Le COR avait souligné dans son rapport le bilan « éminemment positif » de l’expérimentation engagée en 2005 et appelé à sa généralisation (43). L’ensemble des personnes entendues sur ce sujet par votre rapporteur s’accorde à reconnaître que l’intervention des délégués du Médiateur en détention constitue un réel facteur d’apaisement en cas de litige.
L’article 5 de la convention de mars 2005 susvisée prévoit que les personnes détenues reçoivent une information complète sur le Médiateur de la République et les modalités d’une réclamation individuelle dès leur incarcération. Ces informations leur sont notamment transmises lors de l’entretien arrivant, un dépliant d’information ayant été édité à cet effet. De même, ces informations sont reprises dans le règlement intérieur et dans les différentes plaquettes d’information élaborées à l’attention des personnes incarcérées telles que « Droits et devoirs des personnes détenues ». Cependant, l’intervention de ces délégués du Médiateur dans les établissements pénitentiaires n’est expressément prévue dans aucun texte législatif, qu’il s’agisse de la loi du 3 janvier 1973 relative au Médiateur ou du code de procédure pénale. Il apparaît donc souhaitable d’inscrire dans la loi – et, de préférence, dans le texte le plus aisément accessible pour les personnes détenues – l’intervention dans les établissements pénitentiaires du Médiateur et de ses délégués.
La Commission adopte l’article 2 quater sans modification
Article 2 quinquies
Observatoire de l’exécution des décisions de justice pénale et de la récidive
L’article 2 quinquies prévoit de confier à un « observatoire » la mission de « collecter et d’analyser les données statistiques relatives aux infractions, à l’exécution des décisions de justice en matière pénale et à la récidive ». Le texte adopté par le Sénat prévoit que cet observatoire est chargé d’établir « un rapport annuel et public comportant les taux de récidive par établissement pour peines afin de mesurer l’impact des conditions de détention sur la réinsertion ».
La création de cet observatoire national de l’exécution des décisions pénales et de la récidive est annoncée par le Gouvernement dans l’exposé des motifs du projet de loi initial (44), mais le Sénat – comme il l’a fait à l’article 2 ter pour les comités d’évaluation des établissements – a estimé préférable de consacrer l’existence de cet observatoire et d’encadrer la mission qui lui sera confiée. En particulier, le dispositif adopté par le Sénat prévoit que le rapport public et annuel de cet observatoire devra comporter les « taux de récidive par établissement pour peines afin de mesurer l’impact des conditions de détention sur la réinsertion ».
La création de cet observatoire vise à pallier l’insuffisance de l’appareil statistique du ministère de la justice, que la commission des Lois de l’Assemblée nationale a déjà eu l’occasion de déplorer (45). Cependant, si la création d’un observatoire de l’exécution des décisions de justice pénale et de la récidive est une mesure que votre rapporteur ne peut que soutenir, il est en revanche plus réservé sur la pertinence d’une mesure du taux de récidive par établissement. En effet, comme l’a souligné notamment M. Pierre-Victor Tournier lors de son audition par votre rapporteur, à quel établissement pénitentiaire faudra-t-il « imputer » l’éventuelle récidive d’un condamné ayant exécuté sa peine dans plusieurs établissements pénitentiaires successifs ? En outre, compte tenu des spécificités des populations pénales accueillies dans les différents établissements pour peines – les maisons centrales accueillant des détenus condamnés à de longues peines considérés comme dangereux, d’autres centres de détention accueillant une majorité d’auteurs d’infractions sexuelles, etc. –, il apparaît délicat de permettre de comparer des données concernant des populations aux caractéristiques très différentes. Enfin, même si les conditions de détention ont leur importance dans la prévention de la récidive, le rôle des actions menées en vue de prévenir la récidive et des activités proposées aux détenus est sans doute plus déterminant encore.
En conséquence, votre rapporteur estime plus pertinent de prévoir une évaluation de la récidive et de la réitération – phénomène quantitativement beaucoup plus important que la récidive légale – par catégories d’infractions, d’une part, et des actions menées dans les établissements pénitentiaires en vue de prévenir la récidive et de favoriser la réinsertion des personnes détenues, d’autre part. Il vous proposera donc d’adopter un amendement tendant à substituer à l’évaluation des taux de récidive par établissement une évaluation des actions menées au sein des établissements pénitentiaires, ce qui permettra de favoriser la diffusion des pratiques innovantes au sein de l’administration pénitentiaire.
*
* *
La Commission est saisie de l’amendement CL 587 du rapporteur.
M. le rapporteur. La création d’un observatoire de l’exécution des décisions de justice pénale et de la récidive est importante mais l’article 2 quinquies pose trois problèmes.
D’abord, mesurer le taux de récidive par établissement n’est pas pertinent. Ensuite, les populations pénales ne sont pas toujours comparables. Enfin, il faudrait faire mieux apparaître le rôle déterminant des programmes de prévention de la récidive et des activités proposées aux détenus.
Je propose donc que l’observatoire évalue, d’une part, la récidive par catégories d’infractions et, d’autre part, les actions menées au sein des établissements pénitentiaires en vue de prévenir la récidive et de favoriser la réinsertion des personnes détenues. Je propose enfin que l’observatoire étudie non seulement la récidive, mais également la réitération.
M. Dominique Raimbourg. Nous sommes favorables à cet amendement. Cela dit, quel sera le rapport entre l’observatoire ainsi crée et l’Observatoire national de la délinquance ? Envisage-t-on une fusion des deux organismes ?
M. Guy Geoffroy. Pour aller dans le sens du rapporteur, il faudrait modifier la dernière phrase de l’amendement en ajoutant, après le mot : « récidive », les mots : « et la réitération ».
M. le rapporteur. En effet.
M. le président Jean-Luc Warsmann. On ne peut que regretter la création, à chaque texte, de nouveaux organismes et de nouveaux « machins ». Je trouve la remarque de M. Raimbourg pertinente.
En outre, le Parlement a un côté « Pénélope » : 364 jours par an, il crée des rapports, le 365ème, jour de la simplification, il essaie d’en supprimer. Nos calculs font apparaître toutefois que nous en avons supprimé moins que nous n’en avons créé depuis le début de la législature !
Mme Laurence Dumont. Si ce « machin » devait venir au jour, il serait utile que ses statistiques prennent en compte la notion de genre, afin de fournir une idée plus précise de la récidive chez les femmes.
Mme le ministre d’État. Je précise, monsieur le président, qu’il ne s’agit pas d’une initiative gouvernementale.
La Commission adopte cet amendement rectifié. En conséquence, l’amendement CL 416 de M. Éric Ciotti ainsi que les amendements CL 496 et CL 497 de M. Noël Mamère n’ont plus d’objet.
La Commission adopte ensuite l’article 2 quinquies ainsi modifié.
Article 2 sexies
Participation des collectivités territoriales et des associations
aux instances d’évaluation et de suivi en matière pénitentiaire
Le Sénat a inséré dans le projet de loi un nouvel article 2 sexies prévoyant que « les conditions dans lesquelles les collectivités territoriales et les représentants des associations et autres personnes publiques ou privées peuvent participer aux instances chargées de l’évaluation du fonctionnement des établissements pénitentiaires ainsi que du suivi des politiques pénitentiaires sont fixées par décret ». Cet article se substitue au second alinéa de l’article 28 du projet de loi, que le Sénat a supprimé, qui prévoyait qu’« un décret en Conseil d’État détermine les conditions dans lesquelles ces collectivités [territoriales] participent aux instances chargées de l’évaluation du fonctionnement des établissements pénitentiaires ainsi que du suivi des politiques pénitentiaires ».
Ces modifications introduites par le Sénat appellent trois remarques de la part de votre rapporteur. Tout d’abord, la disposition initiale – l’article 28 – se trouvait dans un chapitre IV intitulé « Dispositions diverses », alors que les dispositions qu’il contient se rapportent à l’organisation du service public pénitentiaire, objet du présent chapitre premier. Le déplacement de cette disposition au sein du chapitre premier apparaît donc pleinement justifié à votre rapporteur, dans le souci d’assurer la cohérence du texte.
Ensuite, l’article 28 visait « les instances chargées de l’évaluation du fonctionnement des établissements pénitentiaires ainsi que du suivi des politiques pénitentiaires » sans qu’aucune d’entre elles n’ait d’existence législative. Seul l’exposé des motifs du projet de loi initial permettait de savoir que le Gouvernement envisageait la création de trois instances d’évaluation : le conseil d’évaluation de chaque établissement pénitentiaire, la commission départementale de suivi des politiques pénitentiaires et l’observatoire national de l’exécution des décisions pénales. Le projet de loi, dans le texte adopté par le Sénat, a donné une existence législative au conseil d’évaluation et à l’observatoire de l’exécution des décisions pénales dans des articles spécifiques, les articles 2 ter et 2 quinquies. La dernière instance dont la création est prévue – la commission départementale de suivi des politiques pénitentiaires – reçoit également une consécration législative dans le présent article, qui vise les instances « chargées (…) du suivi des politiques pénitentiaires ». Grâce à ces trois dispositions, le renvoi par le présent article aux instances auxquelles les collectivités territoriales, les associations et les autres personnes publiques ou privées peuvent participer apparaît moins flou que dans le projet initial du Gouvernement, puisque celles-ci sont clairement définies par la loi pénitentiaire.
Enfin, l’article 28 du projet de loi ne prévoyait d’associer à ces différentes instances que les collectivités territoriales. Or, comme cela a déjà été indiqué au sujet de l’article 2 relatif à l’exécution du service public pénitentiaire, d’autres intervenants apportent leur concours à l’administration pénitentiaire au côté des collectivités territoriales. Dans la mesure où ces intervenants, qu’il s’agisse des associations ou des personnes publiques ou privées collaborant au service public pénitentiaire, interviennent quotidiennement dans les établissements pénitentiaires, il aurait été regrettable de se priver de leur expérience au sein des instances d’évaluation.
*
* *
Après avoir adopté l’amendement rédactionnel CL 588 du rapporteur puis, sur avis défavorable de ce dernier, rejeté les amendements CL 106 de M. Jean-Jacques Urvoas et CL 498 de M. Noël Mamère, la Commission adopte l’article 2 sexies ainsi modifié.
Article 3
Expérimentation de transfert aux régions de la compétence
en matière de formation
L’article 3, que le Sénat a adopté sans modification, prévoit que « l’État peut, à titre expérimental pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier suivant la publication de la (…) loi, confier par convention aux régions ou à la collectivité territoriale de Corse, sur leur demande, l’organisation et le financement des actions de formation professionnelle continue des personnes détenues dans un établissement pénitentiaire situé sur leur territoire ».
La loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État a attribué aux régions la compétence de principe en matière de formation professionnelle. Cependant, malgré un accroissement constant des responsabilités des régions en cette matière, notamment par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, l’État a conservé une compétence dérogatoire pour certains publics dits « spécifiques », parmi lesquels figure la population détenue.
L’organisation et le financement de la formation professionnelle
dans les établissements pénitentiaires
La formation professionnelle en milieu pénitentiaire est conduite en partenariat entre le ministère de la justice et le ministère de l’économie, de l’industrie et de l’emploi. Les modalités de prise en charge visent à garantir aux personnes incarcérées des prestations identiques à celles qui sont organisées à l’extérieur à l’égard des publics en grande difficulté.
L’administration pénitentiaire est responsable de l’analyse des besoins, de la conception et de la mise en œuvre des programmes de formation, de leur suivi et de leur évaluation. Celle-ci joue un rôle primordial dans la relation avec les échelons déconcentrés des différentes administrations partenaires, en leur faisant part, notamment, des besoins des personnes et des contraintes inhérentes à l’institution. L’administration pénitentiaire sensibilise en permanence les associations en charge de la formation des mineurs et des adultes et facilite l’implantation de programmes innovants, en prise sur les dispositifs de droit commun.
Les principaux axes politiques et d’organisation de la formation professionnelle en établissements pénitentiaires sont définis dans une circulaire interministérielle du 28 avril 1995, complétée par une circulaire interne du 2 juillet 2003, qui fixe les grands principes de mise en œuvre et d’organisation de la formation professionnelle dans les services déconcentrés.
Le financement de la formation professionnelle provient de sources diverses :
● les crédits du Budget opérationnel de programme (BOP) 103 du ministère de l’économie, de l’industrie et de l’emploi gérés par les directions régionales du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle (DRTEFP) ;
● les crédits du Fonds social européen (FSE) gérés par les DRTEFP via les préfectures de Région ;
● les crédits de rémunération du ministère de l’économie, de l’industrie et de l’emploi gérés par le Centre national pour l’aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA) ;
● les crédits du programme d’activité de service public de l’Association pour la formation professionnelle des adultes gérés par la délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) ;
● dans une moindre mesure, les autres financeurs (régions, délégations régionales au droit des femmes…).
En outre la direction de l’administration pénitentiaire participe au financement des actions de formation (équipements, matériels, matières d’œuvre…) pour les établissements à gestion classique. Pour les établissements relevant, en revanche, de la gestion déléguée, l’administration pénitentiaire verse, sur une base contractuelle, un financement aux titulaires des marchés au titre de la formation professionnelle.
En 2008, 21 972 personnes détenues ont bénéficié d’une action de formation professionnelle, dispositif indispensable au soutien des politiques publiques d’insertion sociale des personnes placées sous main de justice.
Le maintien d’une organisation et d’un financement dérogatoires du droit commun pour la formation professionnelle dans les établissements pénitentiaires n’apparaît aujourd’hui plus justifié pour plusieurs motifs. Tout d’abord, l’efficacité de ce dispositif particulier est, de l’avis général des personnes entendues par votre rapporteur, plus que discutable. En effet, ce dispositif dérogatoire tient les personnes détenues à l’écart des dispositifs de formation de droit commun et rend parfois complexe la poursuite en milieu libre d’une formation commencée mais non achevée en détention.
Sur le plan financier, le financement de la formation professionnelle est non seulement extrêmement complexe (46) mais également de plus en plus précaire, même si les crédits consacrés à la formation professionnelle dans les établissements pénitentiaires ont légèrement augmenté entre 2005 et 2008.
Évolution des sources de financement de la formation professionnelle
dans les établissements pénitentiaires entre 2005 et 2008
Année
|
IRILL/
BOP 103
|
FSE
|
AP/ gestion publique
|
AP/ gestion déléguée
|
Autres crédits
|
Programme d’activité de service public
|
TOTAL
|
2005
|
6 425 513
|
7 444 370
|
2 703 774
|
12 578 749
|
1 148 642
|
2 655 166
|
32 958 219
|
2006
|
7 771 720
|
7 026 014
|
2 853 758
|
13 340 258
|
763 226
|
2 731 550
|
34 488 532
|
2007
|
6 913 476
|
5 760 663
|
2 411 300
|
13 690 877
|
872 045
|
2 246 717
|
31 897 085
|
2008
|
7 611 727
|
6 307 156
|
3 269 427
|
14 403 095
|
1 328 462
|
2 523 012
|
35 444 887
|
Evolution 2005-2008
|
+ 15,6 %
|
- 18,0 %
|
+ 17,3 %
|
+ 12,7 %
|
+ 13,5 %
|
- 5,2 %
|
+7,0 %
|
Source : Direction de l’administration pénitentiaire
Cependant, les crédits réservés à la France dans le programme 2007-2013 du FSE ont été réduits de plus du quart de leur montant antérieur (- 27 %). Cette baisse des crédits européens, conjuguée à la pluralité des sources de financement, précarisent le financement de la formation dans les établissements pénitentiaires, au point d’avoir contraint l’administration pénitentiaire à renoncer à rémunérer les détenus suivant une formation, alors même que cette rémunération est souvent indispensable aux détenus qui, de ce fait, se détournent des formations pour rechercher un travail en atelier ou en service général.
Dans ce contexte, un certain nombre de régions se sont engagées par voie conventionnelle dans la mise en œuvre d’actions de formation à destination des personnes détenues. Des conventions ont ainsi été signées entre la direction interrégionale des services pénitentiaires de Rennes et les conseils régionaux de Basse-Normandie ou des Pays de la Loire, ainsi qu’entre la direction de Bordeaux et la région Aquitaine. D’autres régions sont présentes ponctuellement sur des actions ou dispositifs novateurs nécessitant une forte mobilisation financière complémentaire : par exemple, la région Provence-Alpes-Côte d’Azur a cofinancé une formation d’auxiliaire de vie et une formation audiovisuelle. De fait, la part des crédits consacrée par les régions au financement de la formation professionnelle des personnes détenues n’a cessé de progresser au long de ces dernières années. Si, en 2006, l’intervention des régions représentait moins de 1 % des financements totaux engagés au titre des dispositifs de la formation professionnelle, les crédits des régions abondent désormais les budgets alloués à la formation des personnes détenues avec, pour l’année 2008, plus de 600 000 euros de crédits, soit 3 % des financements nationaux.
Plusieurs arguments convergent, aujourd’hui, pour un transfert progressif de la responsabilité et du financement des actions de la formation professionnelle en faveur des personnes détenues aux régions. Tout d’abord, les régions ont une compétence de droit commun dans le domaine de la formation professionnelle depuis 1983. Ensuite, les nouveaux principes budgétaires et les difficultés pour obtenir des financements militent en faveur d’un traitement des publics détenus dans un cadre de droit commun permettant de stabiliser les financements. Enfin, confier aux régions la gestion et le pilotage des actions de formation professionnelle des personnes détenues permettrait de mener une véritable politique de proximité, en facilitant le dialogue local et l’organisation de réseaux institutionnels d’acteurs de terrain.
En conséquence, votre rapporteur est favorable au transfert aux régions, dans un premier temps à titre expérimental et sur la base du volontariat des régions, de la compétence de l’organisation de la formation professionnelle dans les établissements pénitentiaires. Rappelons que cette expérimentation avait été préconisée par le COR (préconisation n° 11) (47). Comme l’a indiqué M. Jean-René Lecerf dans son rapport sur le présent projet de loi, l’expérimentation sera conduite dans quatre régions volontaires : Aquitaine, Basse-Normandie, Pays de la Loire, Provence-Alpes-Côte-d’Azur, la région Nord-Pas-de-Calais étant également susceptible de s’engager dans cette voie.
Selon les informations communiquées à votre rapporteur, depuis le dernier trimestre de l’année 2007 et au long de l’année 2008, de nombreuses réunions préparatoires ont associé l’Association des régions de France (ARF), les régions et la direction de l’administration pénitentiaire. L’État transférera les crédits du BOP 103 et les crédits de rémunération aux régions. Celles-ci devront, par ailleurs, dans le cadre d’une convention de subvention globale, négocier directement auprès des préfectures de région, les crédits du Fonds social européen. L’État, a donc pris des engagements financiers, à charge pour les régions de développer des actions de formation conformes aux attentes des publics détenus et aux objectifs du ministère de la justice dans les établissements pénitentiaires. La décentralisation des crédits de la formation professionnelle fera l’objet d’une évaluation par le ministère de la justice. Un groupe de travail est constitué entre tous les acteurs du projet (régions, DGEFP, direction générale des collectivités locales et administration pénitentiaire) pour définir et construire une procédure d’évaluation.
Le rapport sur la mise en oeuvre de cette expérimentation que le Gouvernement adressera au Parlement six mois avant l’échéance de la période d’expérimentation permettra au Parlement de décider une éventuelle généralisation de ce transfert de compétence ou, le cas échéant, la mise en place d’aménagements au dispositif de droit commun destinés à tenir compte de la spécificité pénitentiaire.
*
* *
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 107 de M. Jean-Jacques Urvoas, puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL 589 du rapporteur.
Elle adopte ensuite l’article 3 ainsi modifié.
Article 3 bis
Visite annuelle des procureurs de la République et des juges d’instruction dans les établissements pénitentiaires du ressort de leur juridiction
Le présent article, ajouté par le Sénat à l’initiative de la commission des affaires sociales et avec des avis favorables de la commission des Lois et du Gouvernement, a pour objet de prévoir l’obligation pour les procureurs de la République et les juges d’instruction d’effectuer une visite au moins une fois par an dans chacun des établissements pénitentiaires situés dans le ressort de leur juridiction.
Le code de procédure pénale contient déjà plusieurs dispositions prévoyant des visites obligatoires ou facultatives d’un certain nombre de magistrats dans les établissements pénitentiaires.
Le tableau de la page ci-après montre qu’un grand nombre de magistrats occupant diverses fonctions en lien avec les établissements pénitentiaires est théoriquement tenu de visiter régulièrement ces établissements. Pourtant, s’il est incontestable que certains magistrats effectuent régulièrement ces visites prévues par les textes du code de procédure pénale, la situation décrite par la commission d’enquête du Sénat d’obligations de visites par les magistrats peu ou pas remplies ne semble pas avoir fondamentalement évolué (48). En outre, le droit actuel n’apparaît pas entièrement satisfaisant en raison de la très grande disparité du caractère obligatoire ou facultatif des visites, de leur fréquence, et des suites que les magistrats doivent leur donner. La définition du champ d’application de l’obligation est même dans certains cas singulièrement floue, l’article D. 176 visant « les établissements pénitentiaires » et l’article D. 178, alinéa 2, visant « chaque prison », sans qu’aucun de ces deux textes ne détermine le ressort géographique sur lequel s’applique l’obligation. Par ailleurs, le juge des libertés et de la détention, institué par la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d’innocence et les droits des victimes, qui est pourtant compétent pour prononcer les placements en détention provisoire à la demande du juge d’instruction ou du ministère public, n’est pas soumis à une obligation de visite des établissements pénitentiaires. Ne sont pas non plus soumis à une obligation de visite les présidents de tribunal de grande instance et les premiers présidents de cour d’appel, alors même que ces derniers sont tenus d’adresser chaque année au ministre de la justice un rapport conjoint avec le procureur général sur le fonctionnement des établissements pénitentiaires de leur ressort.
Les visites des établissements pénitentiaires par les autorités judiciaires
prévues par le code de procédure pénale
Autorité
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Texte
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Caractère facultatif ou obligatoire
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Etablissements concernés
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Fréquence des visites
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Objet des visites
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Suites des visites
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Procureur général
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Art. 727 et D. 178 (alinéa 4)
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Obligatoire
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Chaque établissement pénitentiaire du ressort de la Cour d’appel
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Au moins une fois par an
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—
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Rapport annuel conjoint avec le premier président sur le fonctionnement des établissements pénitentiaires adressé au ministre de la justice
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Président de la chambre de l’instruction
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Art. 222 et D. 177
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Obligatoire
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Les maisons d’arrêt et les établissements pénitentiaires spécialisés pour mineurs du ressort de la Cour d’appel
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Chaque fois qu’il l’estime nécessaire et au moins une fois par trimestre
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Vérifier la situation des personnes mises en examen en état de détention provisoire
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Transmettre ses observations éventuelles au président de la chambre de l’instruction compétent pour les prévenus qui ne relèvent pas d’une juridiction du ressort de sa Cour d’appel
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Procureur de la République
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Art. 727 et D. 178 (alinéa 2)
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Obligatoire
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Chaque prison
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Une fois par trimestre et plus souvent s’il y a lieu
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Notamment pour entendre les détenus qui auraient des réclamations à présenter
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Compte rendu de ses observations éventuelles au procureur général
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Juge d’instruction
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Art. 727 et D. 177
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Facultatif
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Maison d’arrêt (où se trouvent les mis en examen dans les affaires qu’il instruisent)
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Aussi souvent qu’il l’estime utile
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Voir les prévenus
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—
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Juge de l’application des peines
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Art. 727 et D. 176
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Obligatoire
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Les établissements pénitentiaires
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Au moins une fois par mois
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Vérifier les conditions dans lesquelles les condamnés y exécutent leur peine
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Compte rendu de ses observations éventuelles aux autorités compétentes pour y donner suite
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Juge des enfants (dans ses fonctions d’instruction)
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Art. 727 et D. 177 (alinéa 3)
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Facultatif
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Maison d’arrêt ou EPM (où se trouvent les mineurs mis en examen dans les affaires qu’il instruit)
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Aussi souvent qu’il l’estime utile
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Voir les prévenus
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—
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Juge des enfants (dans ses fonctions d’application des peines)
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Art. 727 et D. 177 (alinéa 4)
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Obligatoire
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Maison d’arrêt et EPM
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Au moins une fois par an
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Vérifier les conditions de la détention des mineurs
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Compte rendu de ses observations éventuelles aux autorités compétentes pour y donner suite
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Pour remédier à cette situation, il apparaît donc nécessaire d’inscrire enfin dans les faits les obligations de visite actuellement inscrites dans les textes, mais aussi de renforcer et de rendre plus cohérentes ces différentes obligations. À cette fin, une affirmation législative de la nécessaire présence dans les établissements pénitentiaires non seulement des magistrats spécialisés exerçant des fonctions directement en lien avec les établissements pénitentiaires, mais également des chefs de juridiction, apparaît indispensable dans le projet de loi pénitentiaire.
Eu égard à cet objectif, le texte adopté par le Sénat apparaît discutable sur deux points :
— En premier lieu, il ne vise que les procureurs de la République et les juges d’instruction, alors que les textes actuels imposent ou permettent à plusieurs autres catégories de magistrats d’effectuer des visites des établissements pénitentiaires ;
— Ensuite, il omet d’ajouter à cette liste les magistrats jusqu’ici non soumis à une obligation de visite : les premiers présidents de cour d’appel, les présidents de TGI et les juges des libertés et de la détention. Compte tenu des responsabilités exercées par ces magistrats, leur absence dans la liste des magistrats astreints à effectuer des visites régulières dans les établissements pénitentiaires apparaît comme une anomalie.
Par ailleurs, il convient de remarquer que la fréquence annuelle des visites du procureur de la République prévue par l’article adopté par le Sénat constitue un recul – théorique tout du moins – par rapport à la fréquence trimestrielle que prévoit l’actuel article D. 178 du code de procédure pénale.
En conséquence, votre rapporteur vous proposera d’adopter un amendement tendant à mentionner dans le projet de loi pénitentiaire l’ensemble des magistrats tenus d’effectuer une visite annuelle des établissements pénitentiaires situé dans leur ressort territorial de compétence : le premier président de la cour d’appel, le procureur général, le président de la chambre de l’instruction, le président du tribunal de grande instance, le procureur de la République, le juge des libertés et de la détention, le juge d’instruction, le juge de l’application des peines et le juge des enfants. Cet amendement prévoit également une harmonisation des fréquences des visites à un an, les visites trimestrielles apparaissant déraisonnables si l’objectif poursuivi est que les magistrats respectent effectivement leurs obligations légales de visites. Par coordination, votre rapporteur vous proposera également d’adopter un amendement à l’article 56 tendant à supprimer le premier alinéa de l’article 727 du code de procédure pénale et un amendement après l’article 57 tendant à abroger l’article 222 du même code, dont les dispositions sont remplacées par le présent article.
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La Commission est saisie de l’amendement CL 590 du rapporteur.
M. le rapporteur. L’article 3 bis a trait aux visites des établissements pénitentiaires par les magistrats. Il m’est apparu que certains magistrats amenés à prononcer des peines d’emprisonnement ou des placements en détention provisoire, comme les juges des libertés et de la détention, ne sont pas soumis à l’obligation d’une visite. La réécriture que je vous propose tend à recenser et à harmoniser ces visites. Je vous renvoie au tableau porté en annexe de mon amendement.
M. Dominique Raimbourg. L’intention est louable mais il n’y a pas de sanction en cas de non-visite. En outre, certains magistrats ne pourraient visiter tous les établissements pénitentiaires de leur ressort.
M. Jean-Jacques Urvoas. Le droit existant fait déjà obligation de visiter les établissements, ce que font régulièrement les parquets. Cela dit, il a fallu que les organisations syndicales se battent pour maintenir le principe du stage pénitentiaire des auditeurs de justice lors de la réforme de l’École nationale de la magistrature.
La Commission adopte cet amendement.
Après avis défavorable du rapporteur, elle rejette ensuite l’amendement CL 108 de M. Jean-Jacques Urvoas tendant à compléter l’article 3 bis.
Elle adopte l’article 3 bis ainsi modifié.
Chapitre II
Dispositions relatives aux personnels pénitentiaires et à la réserve civile pénitentiaire
Section 1
Des conditions d’exercice des missions des personnels pénitentiaires
Article 4
Catégories de personnels de l’administration pénitentiaire ;
création d’un code de déontologie et obligation de prestation de serment
L’article 4, initialement consacré uniquement à la mise en place d’un code de déontologie et à la création d’une prestation de serment par les agents de l’administration pénitentiaire, a été complété par le Sénat pour y inclure une définition des quatre catégories de personnels que comprend l’administration pénitentiaire. Cette consécration législative est bienvenue, de même que la soumission des personnels à un code de déontologie et à une prestation de serment constitue une garantie nécessaire au respect des droits des personnes détenues dans l’exécution des missions du service public pénitentiaire.
1. Une consécration législative bienvenue des quatre corps de l’administration pénitentiaire
La consécration législative des différents corps de l’administration pénitentiaire, « très attendue de l’ensemble des catégories de personnels, qu’il s’agisse des surveillants et des conseillers d’insertion et de probation bien sûr, mais aussi des personnels administratifs et techniques » (49), apparaît aux yeux de votre rapporteur comme une disposition préliminaire indispensable d’un chapitre consacré aux personnels pénitentiaires. Le parallèle établi par M. Jean-René Lecerf avec la reconnaissance des différents corps de métiers de la police nationale par l’article 19 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relative à la sécurité est pleinement justifié.
Surtout, il n’apparaît pas possible de soumettre les personnels pénitentiaires à un code de déontologie et à une obligation de prestation de serment, sans au préalable avoir défini quels sont les différentes catégories de personnels entrant dans le champ d’application de ces dispositions.
L’alinéa premier du présent article définit donc les quatre corps composant l’administration pénitentiaire : « les personnels de direction, les personnels de surveillance, les personnels d’insertion et de probation et les personnels administratifs et techniques ». Ces quatre catégories de personnels seront donc soumises, sans ambiguïté possible, au code de déontologie et à la prestation de serment prévus par les deux alinéas suivants.
2. La soumission des personnels pénitentiaires à un code de déontologie et à une prestation de serment : des garanties pour le respect des droits des personnes détenues dans l’exécution des missions du service public pénitentiaire
Les deuxième et troisième alinéas du texte adopté par le Sénat prévoient qu’« un code de déontologie du service public pénitentiaire, établi par décret en Conseil d’État, fixe les règles que doivent respecter ces agents [de l’administration pénitentiaire] ainsi que les agents habilités en application du second alinéa de l’article 2 », et que « ce même décret fixe les conditions dans lesquelles les agents de l’administration pénitentiaire prêtent serment ainsi que le contenu de ce serment ».
Le code de procédure pénale prévoit déjà, dans sa partie « Décrets simples », trois articles dont le contenu correspond à certaines des dispositions susceptibles de figurer dans un code de déontologie du service public pénitentiaire (50). Ces articles prévoient, notamment, l’interdiction de commettre des actes de violence sur les détenus, l’interdiction des injures ou du tutoiement à leur égard, l’interdiction de recevoir des dons des détenus, ou encore l’interdiction d’entretenir avec les personnes détenues et leurs parents ou amis des « relations qui ne seraient pas justifiées par les nécessités de leurs fonctions ». Cependant, ces dispositions apparaissent trop embryonnaires pour pouvoir être considérées comme un code de déontologie satisfaisant. Surtout, ces trois articles sont « noyés » au sein de multiples autres dispositions relatives au fonctionnement des établissements qui ont pour effet de banaliser des dispositions qui devraient au contraire être solennisées.
En effet, c’est pour les professions les plus susceptibles de porter des atteintes aux libertés fondamentales des personnes (professions judiciaires, forces de sécurité) ou à leur intégrité physique (professions médicales et paramédicales) que la soumission à des règles déontologiques clairement énoncées semble la plus indispensable. Or, la restriction de l’usage d’une liberté publique, la liberté d’aller et venir, se trouve au centre de l’exercice des missions du service public pénitentiaire. Dès lors, l’absence de soumission des agents pénitentiaires à un code de déontologie apparaît comme une anomalie, que le présent projet de loi vient réparer. Ce code devra fixer les règles qui s’imposent aux personnels et agents de droit public ou privé bénéficiant d’une habilitation dans l’exercice de leurs fonctions, s’agissant principalement des principes de loyauté, de respect des droits fondamentaux de la personne placée sous main de justice, de non discrimination et de respect des règles de sécurité des établissements pénitentiaires.
Même s’il considère la mise en place d’un code de déontologie comme une nécessité pour garantir solennellement les droits des personnes détenues, votre rapporteur tient néanmoins à souligner, d’une part, les efforts incontestables accomplis au fil des années par l’administration pénitentiaire pour faire progresser, parmi ses personnels, une culture de la déontologie, et, d’autre part, la large diffusion donnée aux RPE et la mise en œuvre progressive de celles-ci. En outre, si, malheureusement, des violations des règles déontologiques sont parfois commises à l’encontre de personnes détenues, celles-ci font le plus souvent l’objet de sanctions appropriées de la part de l’administration pénitentiaire, comme le montre le tableau ci-dessous recensant les sanctions disciplinaires prononcées pour des faits susceptibles d’avoir été commis à l’encontre de personnes détenues (51).
Sanctions disciplinaires prononcées entre 2005 et 2008
par l’administration pénitentiaire pour des faits susceptibles
d’avoir été commis à l’encontre de personnes détenues
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Type de faute
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Sanction prononcée
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Mauvais service ; indiscipline ; fautes professionnelles
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Détournement ou ouverture d’objets ou de correspondance
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Mœurs (harcèlement sexuel, agressions sexuelles)
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Incorrections ; violences ; insultes
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2005
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2006
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2007
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2008
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2005
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2006
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2007
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2008
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2005
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2006
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2007
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2008
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2005
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2006
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2007
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2008
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Révocation
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1
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3
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5
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6
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1
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1
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2
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3
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1
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1
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Mise à la retraite d’office
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1
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1
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1
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1
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Exclusion temporaire de fonction pour une durée de trois mois à deux ans
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Malvoyants
