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Amendements  sur le projet ou la proposition

N° 1899

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 8 septembre 2009.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI pénitentiaire (N° 1506) ADOPTÉ PAR LE SÉNAT APRÈS DÉCLARATION D’URGENCE,

PAR M. Jean-Paul GARRAUD,

Député.

——

Voir les numéros :

Sénat : 495 (2007-2008), 143, 222, 201, 202 et T.A. 59 (2008-2009).

SOMMAIRE

___

INTRODUCTION 13

I. UNE LOI ATTENDUE, FRUIT D’UNE LONGUE MATURATION DE LA RÉFLEXION SUR LA NATURE ET LES MISSIONS DU SERVICE PUBLIC PÉNITENTIAIRE 16

A. LE CADRE JURIDIQUE ACTUEL EST INSUFFISANT… 16

1. Un droit pour l’essentiel de nature réglementaire dans un domaine qui devrait relever de la loi 16

2. Un droit globalement peu lisible, complexe et parfois lacunaire 17

B. … AU REGARD DES EXIGENCES DE CHANGEMENT 18

1. Les conclusions des commissions d’enquête parlementaires de 2000 19

2. Les règles pénitentiaires européennes 20

3. Les condamnations de la France par la Cour européenne des droits de l’Homme 22

C. LES CONCLUSIONS DU COMITÉ D’ORIENTATION RESTREINT DE LA LOI PÉNITENTIAIRE (COR) 23

1. La mise en place du comité d’orientation restreint de la loi pénitentiaire 23

2. Les conclusions du comité d’orientation restreint de la loi pénitentiaire et l’élaboration du projet de loi 24

II. UNE GRANDE LOI FONDATRICE SUBSTANTIELLEMENT ENRICHIE PAR LE SÉNAT 25

A. LA DÉFINITION DU SENS DE LA PEINE ET LA CLARIFICATION DES MISSIONS DU SERVICE PUBLIC PÉNITENTIAIRE 25

B. L’AMÉLIORATION DE LA DÉFINITION DE LA CONDITION JURIDIQUE DE LA PERSONNE DÉTENUE 26

1. L’élévation au rang législatif des principes relatifs aux droits des personnes détenues 27

2. L’élévation au niveau législatif des principes relatifs aux régimes de détention 27

a) Le régime disciplinaire 27

b) Le régime de l’isolement 29

c) Le parcours d’exécution de peine et les régimes différenciés 30

C. L’AMÉLIORATION DE LA RECONNAISSANCE DES PERSONNELS PÉNITENTIAIRES 30

D. LA PROMOTION ET LA FACILITATION DES AMÉNAGEMENTS DE PEINE EN VUE DE PRÉVENIR LA RÉCIDIVE 31

1. L’emprisonnement, ultime recours en matière correctionnelle 31

2. L’assouplissement des procédures d’aménagement des peines 32

E. L’INSTAURATION DE L’ASSIGNATION À RÉSIDENCE AVEC SURVEILLANCE ÉLECTRONIQUE 34

F. LA RÉAFFIRMATION DU PRINCIPE DE L’ENCELLULEMENT INDIVIDUEL 35

III. UNE LOI QUI NE RÉSOUDRA PAS À ELLE SEULE TOUTES LES DIFFICULTÉS DE LA PRISON 37

A. L’ENCELLULEMENT INDIVIDUEL NE CONSTITUE PAS UNE FIN EN SOI ET DOIT ÊTRE ACCOMPAGNÉ DE MESURES DESTINÉES À LUTTER CONTRE L’OISIVETÉ EN DÉTENTION 37

1. Si votre rapporteur est totalement défavorable à l’instauration d’un « numerus clausus » dans les prisons françaises… 37

2. … il juge indispensable que soit rapidement garanti le principe « une place, un détenu » 38

B. LES MOYENS FINANCIERS ET HUMAINS DOIVENT ÊTRE CONFORTÉS 39

1. Une indispensable réflexion sur le nombre de places de détention nécessaires pour garantir des conditions de détention dignes et permettre la mise en place effective de l’encellulement individuel 39

2. Le nécessaire renforcement des moyens des services pénitentiaires d’insertion et de probation 40

3. Les défis de « l’industrialisation » du placement sous surveillance électronique 41

C. LA PHILOSOPHIE DES AMÉNAGEMENTS DE PEINE DOIT ÊTRE CLAIREMENT RÉAFFIRMÉE ET ASSUMÉE 42

1. L’acceptation sociale du risque 42

2. La nécessaire mobilisation de toutes les énergies 43

a) Au sein de l’institution judiciaire : la nécessaire amélioration des relations JAP-SPIP 43

b) Au-delà de l’institution judiciaire : le rôle des collectivités territoriales et de la société civile 44

AUDITION DE MME MICHÈLE ALLIOT-MARIE, MINISTRE D'ÉTAT, GARDE DES SCEAUX, MINISTRE DE LA JUSTICE ET DES LIBERTÉS 45

EXAMEN DES ARTICLES 77

TITRE PRÉLIMINAIRE - DU SENS DE LA PEINE DE PRIVATION DE LIBERTÉ 77

Article 1er A Finalités de la peine de privation de liberté 77

TITRE PREMIER - DISPOSITIONS RELATIVES AU SERVICE PUBLIC PÉNITENTIAIRE ET À LA CONDITION DE LA PERSONNE DÉTENUE 81

Chapitre Ier Dispositions relatives aux missions et à l’organisation du service public pénitentiaire 81

Article 1er Missions du service public pénitentiaire 81

Article 2 Organisation du service public pénitentiaire 86

Article 2 bis Contrôle du Contrôleur général des lieux de privation de liberté sur les établissements pénitentiaires 91

Article 2 ter Évaluation du fonctionnement des établissements pénitentiaires 95

Article 2 quater Délégués du Médiateur 98

Article 2 quinquies Observatoire de l’exécution des décisions de justice pénale et de la récidive 99

Article 2 sexies Participation des collectivités territoriales et des associations aux instances d’évaluation et de suivi en matière pénitentiaire 102

Article 3 Expérimentation de transfert aux régions de la compétence en matière de formation 103

Article 3 bis Visite annuelle des procureurs de la République et des juges d’instruction dans les établissements pénitentiaires du ressort de leur juridiction 107

Chapitre II Dispositions relatives aux personnels pénitentiaires et à la réserve civile pénitentiaire 110

Section 1 Des conditions d’exercice des missions des personnels pénitentiaires 110

Article 4 Catégories de personnels de l’administration pénitentiaire ; création d’un code de déontologie et obligation de prestation de serment 110

Après l’article 4 117

Article 4 bis Missions des personnels de surveillance 117

Article 4 ter Missions des personnels d’insertion et de probation 124

Article 4 quater Droits d’expression et de manifestation des personnels de l’administration pénitentiaire 126

Article 4 quinquies Formation initiale et continue des personnels de l’administration pénitentiaire 128

Après l’article 4 quinquies 131

Article 5 Extension du champ de la protection fonctionnelle de l’État aux concubins et partenaires de PACS des personnels pénitentiaires 131

Section 2 De la réserve civile pénitentiaire 133

Article 6 Missions et composition de la réserve civile pénitentiaire 133

Article 7 Conditions d’engagement au sein de la réserve civile pénitentiaire 137

Article 7 bis Formation des agents de la réserve civile pénitentiaire 138

Article 8 Conditions d’exercice de missions au titre de la réserve civile pénitentiaire pendant le temps de travail 138

Article 9 Droits et garanties des personnels de la réserve civile pénitentiaire 139

Chapitre III Dispositions relatives aux droits des détenus 141

Section 1 Dispositions générales 141

Avant l’article 10 141

Article 10 Garantie des droits des personnes détenues et encadrement des restrictions dont ces droits peuvent faire l’objet 141

Après l’article 10 147

Article 10 bis Information du détenu sur ses droits et obligations et sur les règles applicables à l’établissement 147

Après l’article 10 bis 149

Article 11 Liberté de communication des détenus avec leurs avocats 149

Article 11 bis Liberté d’opinion, de conscience et de religion 151

Après l’article 11 bis 155

Section 1 bis De l’obligation d’activité 156

Article 11 ter Obligation d’activité des condamnés et enseignement des savoirs fondamentaux aux condamnés ne les maîtrisant pas 156

Article additionnel après l’article 11 ter Possibilité d’organiser des activités mixtes dans les établissements pénitentiaires 161

Article 11 quater Consultation des détenus sur les activités qui leur sont proposées 162

Section 2 Des droits civiques et sociaux 165

Article 12 Domiciliation auprès de l’établissement pénitentiaire pour l’exercice des droits civiques 165

Article additionnel après l’article 12  (article L. 7 du code électoral) Abrogation d’une peine de privation de plein droit des droits civiques 169

Article 12 bis Domiciliation auprès de l’établissement pénitentiaire en vue de l’accès aux droits sociaux 169

Article 12 ter Domiciliation auprès de l’établissement pénitentiaire en vue de faciliter les démarches administratives 170

Article 13 Aide en nature ou en numéraire pour les détenus les plus démunis 170

Après l’article 13 171

Article 13 bis Taux horaire minimal et indexation sur le salaire minimum de croissance de la rémunération du travail des personnes détenues 172

Article 14 Acte d’engagement et insertion par l’activité économique 175

Après l’article 14 182

Article 14 bis Possibilité, dans le cadre des attributions de marchés publics, de donner priorité aux productions des établissements pénitentiaires 183

Section 3 De la vie privée et familiale et des relations avec l’extérieur 184

Avant l’article 15 184

Article 15 Droit au maintien des relations familiales 185

Article 15 bis Unités de vie familiale et parloirs familiaux 191

Après l’article 15 bis 194

Article additionnel après l’article 15 bis (article 515-3 du code civil) Possibilité pour les personnes détenues de conclure un pacte civil de solidarité 195

Après l’article 15 bis 196

Article additionnel après l’article 15 bis Accompagnement social des mères détenues 196

Article 16 Accès au téléphone 197

Article 17 Correspondance 200

Après l’article 17 205

Article 18 Droit à l’image 205

Article 18 bis Droit à la confidentialité des documents personnels et conservation obligatoire au greffe des documents mentionnant le motif d’écrou 207

Section 4 De l’accès à l’information 210

Article 19 Accès à l’information 210

Section 4 bis De la sécurité 213

Article 19 bis Obligation de garantir la sécurité de la personne détenue 213

Après l’article 19 bis 225

Section 5 De la santé 225

Avant l’article 20 A 225

Article 20 A Droit des personnes détenues au secret médical et au secret de la consultation 226

Article 20 Prise en charge des soins par le service public hospitalier et principes relatifs à la prise en charge de la santé des personnes détenues 227

Après l’article 20 235

Article additionnel après l’article 20 Prise en charge sanitaire et médicale des femmes détenues 235

Article 20 bis Limitation des actes pouvant être demandés aux médecins et personnels soignants intervenant en milieu carcéral 236

Après l’article 20 bis 238

Article 21 Permis de visite spécifique pour l’accompagnement médical de la personne détenue dans des conditions de confidentialité 239

Après l’article 21 240

Article 22 Droit pour une personne détenue en situation de handicap à désigner un aidant 240

Article 22 bis Poursuite des traitements médicaux prescrits avant l’incarcération ; responsabilité de l’administration pénitentiaire en cas d’interruption de traitement 242

Après l’article 22 bis 243

Article additionnel après l’article 22 bis Conditions de déroulement des accouchements et examens gynécologiques des femmes détenues 243

Après l’article 22 bis 244

Article 22 ter Visite médicale obligatoire avant la libération de toute personne détenue 246

Article 22 quater Dossier médical électronique unique du détenu 247

Article additionnel après l’article 22 quater (article 118 de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009) Compétence des agences régionales de santé en matière de soins en détention 248

Article additionnel après l’article 22 quater (article 118 de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009) Définition des objectifs et moyens dédiés à l’offre de soins en milieu pénitentiaire dans les schémas régionaux d’organisation des soins 248

Après l’article 22 quater 249

Section 6 Des biens 249

Article 23 Biens abandonnés par les détenus à leur libération 249

Après l’article 23 250

Section 7 De la surveillance 251

Avant l’article 24 251

Article 24 Encadrement des fouilles 252

Après l’article 24 261

Section 8 Des détenus mineurs 262

Avant l’article 25 262

Article 25 Respect des droits fondamentaux reconnus à l’enfant 262

Après l’article 25 264

Article 26 Obligation pour les mineurs de 16 à 18 ans de suivre une activité à caractère éducatif 264

Après l’article 26 267

Article 27 Renvoi à un décret en Conseil d’État pour les modalités d’application du chapitre relatif aux droits des détenus 268

Après l’article 27 268

Chapitre IV Dispositions diverses 269

Article 28 Obligation de communication par les collectivités territoriales des informations utiles au suivi de l’exécution des décisions pénales ; participation des collectivités territoriales à l’évaluation du fonctionnement des établissements pénitentiaires 269

Article 29 Changement de nom de l’Agence de maîtrise d’ouvrage des travaux du ministère de la justice 270

Article 30 Abrogation de l’article 1er de la loi du 22 juin 1987 définissant les missions du service public pénitentiaire 272

TITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES AU PRONONCÉ DES PEINES, AUX ALTERNATIVES À LA DÉTENTION PROVISOIRE, AUX AMÉNAGEMENTS DES PEINES PRIVATIVES DE LIBERTÉ ET À LA DÉTENTION 272

Chapitre Ier Dispositions modifiant le code pénal 272

Article 31 Annonce des modifications du code pénal 272

Section 1 Des aménagements de peine 273

Article 32 (article 132-24 du code pénal) Affirmation du caractère subsidiaire de l’emprisonnement ferme et de la nécessité de prévoir son aménagement 273

Article 33 (articles 132-25, 132-26, 132-26-1 et 132-27 du code pénal) Extension des possibilités d’aménagement ab initio des peines d’emprisonnement correctionnel 279

Article 33 bis Possibilité pour le JAP d’aménager une peine dès l’entrée en détention, sans attendre l’expiration des délais de recours 287

Section 2 Du travail d’intérêt général 288

Article 34 A (article 131-8 du code pénal) Extension de l’amplitude horaire du travail d’intérêt général prononcé à titre de peine alternative à l’emprisonnement 288

Article 34 (article 131-22 du code pénal) Exécution d’un TIG pendant une assignation à résidence avec surveillance électronique ou un aménagement de peine 290

Article 35 (articles 132-54, 132-55 et 132-57 du code pénal) Sursis assorti de l’obligation d’accomplir un TIG - Extension de l’amplitude horaire – Harmonisation des délais d’exécution 291

Après l’article 35 293

Chapitre II Dispositions modifiant le code de procédure pénale 293

Article 36 Annonce des modifications du code de procédure pénale 293

Section 1 De l’assignation à résidence avec surveillance électronique 294

Article 37 (articles 137, 142-5 à 142-13 [nouveaux] du code de procédure pénale) Assignation à résidence avec surveillance électronique 294

Article 137 [nouveau] du code de procédure pénale Assignation à résidence avec surveillance électronique 295

Article 142-5 [nouveau] du code de procédure pénale Conditions et teneur de la mesure d’assignation à résidence 296

Article 142-6 [nouveau] du code de procédure pénale Garanties procédurales 299

Article 142-7 [nouveau] du code de procédure pénale Durée de l’assignation à résidence 300

Article 142-8 [nouveau] du code de procédure pénale Déroulement de l’assignation à résidence 300

Article 142-9 [nouveau] du code de procédure pénale Modification des horaires de présence au lieu d’assignation 301

Article 142-10 [nouveau] du code de procédure pénale Réparation du préjudice subi 301

Article 142-11 [nouveau] du code de procédure pénale Imputation de l’assignation à résidence sur la peine privative de liberté 302

Article 142-12 [nouveau] du code de procédure pénale Recours à l’assignation à résidence comme alternative à la détention provisoire 303

Article 142–13 [nouveau] du code de procédure pénale Décret d’application 304

Après l’article 37 304

Section 2 Des aménagements de peine 305

Sous-section 1 Du prononcé des aménagements de peine 305

Article 38 (article 707 du code de procédure pénale) Principe de la nécessité des aménagements de peine - Possibilité d'aménager une peine non exécutoire 305

Article 39 (articles 505 et 708 du code de procédure pénale) Délai d’exécution des peines prononcées - Délai d'appel du Procureur général 306

Après l’article 39 310

Article 40 (article 712-6 du code de procédure pénale) Possibilité de renvoi au tribunal de l’application des peines des affaires complexes soumises au juge de l’application des peines 310

Article 41 (article 712-8 du code de procédure pénale) Pouvoirs de l’administration pénitentiaire en matière d’aménagements de peine 312

Après l’article 41 314

Article 42 (article 712-19 du code de procédure pénale) Incarcération provisoire d’un condamné n’ayant pas respecté les obligations découlant d’une mesure de surveillance judiciaire 314

Article 43 (articles 712-22 [nouveau] et 712-23 du code de procédure pénale) Relèvement d’une interdiction professionnelle et dispense d’inscription d’une condamnation au bulletin n° 2 du casier judiciaire 316

Article 44 (articles 720-1, 720-1-1 et 712-22 du code de procédure pénale) Suspension et fractionnement des peines en cours d’exécution – Suspension de peine pour raison médiale 320

Article 45 (article 720-5 du code de procédure pénale) Libération conditionnelle à l’issue de la période de sûreté 323

Article 46 (articles 723, 723-1, 723-7 et 723-11 du code de procédure pénale) Octroi par le juge de l’application des peines de la semi-liberté, du placement à l’extérieur et du placement sous surveillance électronique 325

Article 47 (article 729 du code de procédure pénale) Octroi de la libération conditionnelle 328

Après l’article 47 332

Sous-section 2 Des procédures simplifiées d’aménagement des peines 333

Article 48 (section VII et VIII, articles 723-13-1 [nouveau] à 723-28 du code de procédure pénale) Procédures simplifiées d’aménagement des peines 333

Article 723-14 du code de procédure pénale Dispositions communes 334

Paragraphe 1 Dispositions applicables aux condamnés libres 336

Article 723-15 du code de procédure pénale Convocation devant le JAP et le SPIP 336

Article 723-15-1 nouveau du code de procédure pénale Aménagement ou conversion de la peine 340

Article 723-15-2 nouveau du code de procédure pénale Absence d’aménagement ou de conversion de la peine 342

Article 723-16 du code de procédure pénale Mise à exécution de la peine par le ministère public sans attendre la décision du juge de l’application des peines 342

Paragraphe 2 Dispositions applicables aux condamnés incarcérés 344

Article 723-19 du code de procédure pénale Champ d’application 345

Article 723-20 du code de procédure pénale Saisine du juge de l’application des peines 346

Article 723-21 du code de procédure pénale Placement sous surveillance électronique des condamnés dont la durée de détention restant à subir est inférieure ou égale à quatre mois 349

Articles 723-23, 723-24, 723-25, 723-27 et 723-28 du code de procédure pénale Coordinations 352

Article 48 bis (article 723-29 du code de procédure pénale) Compétence exclusive du tribunal de l’application des peines pour ordonner une mesure de surveillance judiciaire 354

Section 3 Des régimes de détention 355

Article 49 A (article 728 du code de procédure pénale) Règlements intérieurs-types pour chaque catégorie d’établissements pénitentiaires 355

Article 49 (articles 715-1 [nouveau] et 713 du code de procédure pénale) Conditions d'encellulement des prévenus et des condamnés 356

Article 50 (article 717 du code de procédure pénale) Assouplissement des conditions de maintien d’un condamné en maison d’arrêt 362

Article 51 (article 717-1 du code de procédure pénale) Parcours d’exécution de peine - Différenciation des régimes de détention 363

Article 52 (article 712-2 du code de procédure pénale) Assouplissement du principe de l’encellulement individuel pour les condamnés 372

Après l’article 52 373

Article 53 (article 726 du code de procédure pénale) Régime disciplinaire 373

Article 53 bis (article 726-1 [nouveau] du code de procédure pénale) Isolement administratif 381

Section 4 Dispositions diverses et de coordination 383

Avant l’article 54 383

Article 54 (articles 113-5, 138, 143-1, 144, 145-4-1 [nouveau], 179, 181, 186, 207, 212, 394, 396, 397-7, 495-10, 501, 569, 706-53-2, 706-53-4, 706-64, 706-71 du code de procédure pénale) Coordinations liées à l’institution de l’assignation à résidence avec surveillance électronique 384

Article 55 (articles 471, 474, 702-1, 710, 712-4, 721-3, 733-1, 747-2 et 775-1 du code de procédure pénale) Exécution par provision de la peine de jours-amende et des mesures d’aménagement de peine – Coordinations – Décisions à juge unique – Substitution d’une peine de jours-amende au travail d’intérêt général 388

Article 56 (articles 709-2, 716-5, 719 et 727 du code de procédure pénale) Dispositions diverses 391

Article 57 (articles 804, 844-1 et 844-2 [nouveaux], 868-2 [nouveau], 877, 926-1 [nouveau], 934-1 et 934-2 [nouveaux] du code de procédure pénale) Application dans les collectivités d’outre-mer et en Nouvelle-Calédonie 393

Article additionnel après l’article 57 (articles 222 et 727-1 du code de procédure pénale) Coordination 394

Après l’article 57 394

Article 58 A (article 5 de la loi du 5 mars 2007) Incitations financières à proposer des travaux d’intérêt général 394

Article 58 Modalités d’application outre-mer 395

Article 59 Moratoire de cinq ans pour l’application des dispositions relatives à l’encellulement individuel 397

TABLEAU COMPARATIF 399

ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF 491

AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION 527

PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR 685

« On ne peut imaginer qu’il y ait deux qualités de normes

selon qu’il s’agit d’un citoyen libre ou d’un citoyen détenu.

La garantie des droits est la même, le détenu n’étant privé

que de sa liberté d’aller et de venir »

La France face à ses prisons, commission d’enquête de l’Assemblée nationale, 2000

MESDAMES, MESSIEURS,

La loi pénitentiaire, longtemps attendue par les personnels pénitentiaires mais aussi par les militants des droits des personnes détenues, a pour objet, selon les termes mêmes de lexposé des motifs du projet de loi qui vous est aujourdhui soumis, de « doter la France dune loi fondamentale sur le service public pénitentiaire, cadre juridique dont elle est aujourdhui partiellement dépourvue ».

Assumant pleinement le fait qu’il est temps pour notre société de « connaître et [d’]assumer ses prisons », le projet de loi pénitentiaire répond en effet à une triple exigence :

—  Son premier objectif est de répondre à une exigence morale au regard de l’évolution des conditions de détention. Le service public pénitentiaire est confronté depuis plusieurs années à des défis particulièrement lourds, que sont l’accroissement et le vieillissement de la population pénale ainsi que la dégradation de plus en plus préoccupante de la santé des personnes détenues. En outre, si les conditions générales de détention se sont améliorées au cours des années récentes, grâce aux fermetures d’établissements vieillissants et à l’ouverture ou à la réhabilitation, depuis 2002, de près de 10 000 places de détention, trop de personnes détenues sont encore incarcérées dans des cellules vétustes et surpeuplées. Une réponse du législateur est aujourd’hui nécessaire notamment pour proposer des alternatives à l’incarcération et pour mettre fin à l’encellulement collectif subi dans des cellules d’une surface inadaptée au nombre de personnes qui y sont hébergées.

—  La loi pénitentiaire vise ensuite à adapter le cadre juridique des prisons à l’exigence juridique de respect de la hiérarchie des normes. En l’état actuel du droit, la plupart des normes régissant les droits et obligations des personnes détenues sont de nature réglementaire, alors même que l’article 34 de la Constitution donne compétence exclusive au législateur pour définir les règles relatives à l’exercice des libertés publiques. Les restrictions apportées aux droits fondamentaux induites par la privation de liberté doivent être fixées par le législateur. L’élévation de ces dispositions au niveau législatif doit être également l’occasion d’une réécriture d’ensemble assurant plus de lisibilité aux dispositions relatives au service public pénitentiaire.

—  Enfin, la loi pénitentiaire doit permettre à la France de mettre ses règles pénitentiaires en conformité avec un cadre juridique européen et international de plus en plus contraignant. Ainsi, la résolution du 17 décembre 1998 du Parlement européen invite tous les États membres à se doter dune loi fondamentale sur les établissements pénitentiaires, tandis que les recommandations du Conseil de lEurope sur les règles pénitentiaires européennes, déjà mises en pratique par ladministration pénitentiaire pour un certain nombre dentre elles, doivent encore être traduites dans notre droit.

Le projet de loi a été adopté par le Sénat, après déclaration d’urgence, le 9 mars dernier. Profondément enrichi grâce au remarquable travail de la commission des Lois du Sénat et de son rapporteur Jean-René Lecerf, le texte comprend désormais 91 articles, contre seulement 59 dans le projet de loi initial.

Nommé au début de la XIIIe législature dès l’annonce du dépôt, destiné à définir – voire à créer – la prison du XXIe siècle, votre rapporteur a pris le temps d’écouter les praticiens, magistrats, avocats et personnels de l’administration pénitentiaire (1).

Sa réflexion s’est fondée sur les fonctions que la société décide de donner à la peine en général, et plus particulièrement à la peine d’emprisonnement. Car la loi pénitentiaire peut s’analyser du point de vue des personnes détenues comme la consécration de la protection de leurs droits fondamentaux, dans le respect des impératifs propres aux établissements pénitentiaires, mais aussi du point de vue des personnels pénitentiaires comme un renforcement du cadre juridique de leur action, élevé au niveau législatif. Au-delà, elle doit être vue comme s’adressant à la société tout entière, au service de la prévention de la récidive.

En premier lieu, bien évidemment, la prison sert à punir la commission d’une infraction pénale d’une certaine gravité. Elle permet d’isoler le condamné du reste de la société pendant le temps de sa peine : c’est la philosophie de la théorie des délits et des peines de Cesare Beccaria (2). La punition est justifiée par ce que la société considère comme des manquements graves aux valeurs et aux règles de la vie en commun, permettant la mise à l’écart des criminels et des délinquants. Elle revêt dès lors un caractère à la fois pédagogique et dissuasif.

Mais la prison ne se limite évidemment pas à une telle fonction : sa mission est aussi de préparer à la réinsertion des personnes détenues, ce qui suppose d’une part le respect de la dignité de ces personnes et d’autre part l’engagement d’un parcours orienté vers la préparation à la sortie.

Votre rapporteur tient à saluer les efforts engagés par l’administration pénitentiaire, qui n’a naturellement pas attendu la présentation de ce projet de loi pour faire progresser son organisation et ses méthodes au service des détenus. Comme l’a rappelé lors de son audition M. Michel Pelegry, chef de l’inspection des services pénitentiaires, l’administration pénitentiaire est l’une des administrations qui a le plus évolué au cours des vingt dernières années : dans son organisation (directeurs et surveillants sont devenus des coordonnateurs des interventions de multiples acteurs extrapénitentiaires), dans ses techniques d’intervention et de gestion des détentions, dans son management, dans sa formation (l’effort de formation a permis de donner aux élèves directeurs un niveau comparable à celui des formations dispensées aux magistrats), et dans l’intégration d’une culture du contrôle extérieur. Cette évolution considérable du monde pénitentiaire mérite d’être largement soulignée, car la façon dont l’administration pénitentiaire est parfois pointée du doigt dans certains médias, sur le sujet de la prévention des suicides ou du respect des droits des personnes détenues notamment, est particulièrement injuste. La prison cristallise les reproches de toutes les carences d’un système dont elle n’est pas seule responsable. De plus, ces critiques ne tiennent pas compte du chemin parcouru, elles présentent une photographie là où il importe de savoir regarder le film d’une évolution.

Pour autant, ces acquis et ces progrès de la prison ont aujourd’hui besoin d’un second souffle. L’augmentation du nombre de personnes détenues dans les établissements pénitentiaires, avec des taux d’occupation qu’« aucune autre structure d’hébergement que la prison ne pourrait supporter », selon M. Michel Pelegry, entraîne une forte lassitude chez les personnels pénitentiaires. La prison, qui « intervient lorsque toutes les institutions de la République ont soit renoncé soit failli », est devenue le réceptacle des échecs de la société, rendant excessivement difficile la pratique professionnelle quotidienne des personnels pénitentiaires. Les conséquences de cette évolution sont multiples : des conditions de travail et de détention dégradées ; un déficit de prise en charge en termes d’activités proposées aux détenus ; une aggravation de la désespérance tant chez les personnes détenues que parmi les personnels, très affectés après un suicide qu’ils vivent souvent comme un échec.

Dans ce contexte, la loi pénitentiaire, fruit d’une longue maturation de la réflexion sur la nature et les missions du service public pénitentiaire, est aujourd’hui très attendue (I). Substantiellement enrichie par le Sénat, cette loi sera une grande loi fondatrice pour les prisons (II), même s’il serait faux de penser qu’elle résoudra, à elle seule, tous les maux de la prison (III).

I. UNE LOI ATTENDUE, FRUIT D’UNE LONGUE MATURATION DE LA RÉFLEXION SUR LA NATURE ET LES MISSIONS DU SERVICE PUBLIC PÉNITENTIAIRE

La loi pénitentiaire est très attendue tant par les personnels pénitentiaires que par l’ensemble des personnes s’intéressant à la question carcérale. La raison de cette attente est à rechercher dans le caractère manifestement insuffisant du cadre juridique actuel (A) au regard de l’exigence de changement à laquelle est confrontée la prison (B). Tirant les conséquences de cette exigence de changement, les conclusions du Comité d’orientation restreint de la loi pénitentiaire ont dessiné les grandes lignes du présent projet de loi pénitentiaire (C).

A. LE CADRE JURIDIQUE ACTUEL EST INSUFFISANT…

Le droit applicable en prison aujourd’hui est, pour l’essentiel, de nature réglementaire, alors que les atteintes aux libertés individuelles induites par la privation de liberté requièrent un encadrement législatif (1). Outre l’inadéquation du niveau des normes à leur contenu, le droit pénitentiaire se caractérise par son caractère globalement peu lisible, complexe et parfois lacunaire (2).

1. Un droit pour l’essentiel de nature réglementaire dans un domaine qui devrait relever de la loi

Comme l’avaient souligné les deux commissions d’enquête parlementaires de 2000 et le Comité d’orientation restreint de la loi pénitentiaire (COR) (3), les règles du droit pénitentiaire portant atteinte aux libertés fondamentales devraient relever, en application de l’article 34 de la Constitution, du domaine de la loi. Si un certain nombre de dispositions législatives s’appliquent actuellement dans les prisons, il s’agit pour l’essentiel de textes relatifs à l’organisation et aux conditions d’exercice du service public pénitentiaire. Par exemple, la loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire, qui a créé le cadre juridique permettant la gestion déléguée des établissements pénitentiaires, ne contenait aucune disposition relative à l’exécution des peines privatives de liberté ou au régime de la détention provisoire.

De même, la loi n° 2002-1138 d’orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 ne comportait que très peu de dispositions relatives aux régimes de détention ou aux droits des personnes détenues. Parmi les objectifs fixés par le rapport annexé à cette loi d’orientation et de programmation, deux concernaient directement les personnes détenues : « améliorer la prise en charge et le taux d’activité des détenus », d’une part, et « favoriser l’accès des détenus aux soins médicaux et psychologiques », d’autre part. Deux articles du texte étaient également susceptibles d’avoir un impact direct sur l’exécution des peines privatives de liberté et de la détention provisoire : l’article 18, créant les établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM), d’une part, et l’article 48, créant les unités hospitalières spécialement aménagées (UHSA) pour l’hospitalisation des personnes détenues atteintes de troubles mentaux, d’autre part. Pour le reste, les autres dispositions de cette loi et les objectifs fixés dans le rapport annexé concernaient essentiellement l’organisation du service public pénitentiaire et ses moyens : évolution des règles de la gestion déléguée (articles 3 à 5), possibilité de brouillage des communications téléphoniques dans les enceintes pénitentiaires (article 48), s’agissant des dispositions de la loi ; augmentation de la capacité des établissements pénitentiaires, développement du placement sous surveillance électronique, renforcement des services pénitentiaires d’insertion et de probation, développement des structures de milieu ouvert, accroissement du niveau de sécurité des établissements, revalorisation du statut des personnels pénitentiaires et amélioration des conditions d’exercice de leur mission, s’agissant des objectifs fixés par le rapport annexé.

Certes, certaines dispositions relatives aux droits des personnes détenues, issues de lois non spécifiquement consacrées à la question pénitentiaire, figurent dans le code de procédure pénale. Par exemple, le droit pour les personnes détenues de communiquer avec leur avocat est défini par les articles 716 et 727 du code de procédure pénale. Dans certains cas, la loi fixe seulement de grands principes dont la mise en œuvre laisse une large marge de liberté au texte réglementaire. Ainsi, en matière de permissions de sortir, si la possibilité de bénéficier de ces permissions, leur objet ainsi que les règles de procédure encadrant leur prononcé sont définis par des textes de niveau législatif (4), les règles de délai ainsi que les motifs précis des permissions de sortir sont définis par les articles de la partie réglementaire (5).

Mais les dispositions législatives relatives aux droits des personnes détenues constituent l’exception. L’essentiel des règles applicables en détention aujourd’hui a été édicté par le pouvoir réglementaire, malgré les atteintes aux libertés individuelles qu’elles contiennent. Ainsi, les modalités d’exercice du culte (6), le régime des visites aux parloirs – fréquence, durée, restrictions possibles… – (7), les règles relatives au contrôle et à la rétention de la correspondance (8) ou encore le régime des fouilles de cellules mais aussi des personnes (9) figurent-ils dans la partie réglementaire du code de procédure pénale.

2. Un droit globalement peu lisible, complexe et parfois lacunaire

Outre l’inadaptation du niveau des normes pénitentiaires avec les atteintes aux libertés qu’elles comportent, les règles du droit pénitentiaire apparaissent complexes, lacunaires et globalement peu lisibles.

Les règles du droit pénitentiaire sont tout d’abord globalement peu lisibles sur un plan formel, en raison de leur éclatement entre les différentes parties du code de procédure pénale : la partie législative, d’une part, mais surtout la partie réglementaire qui se subdivise en trois sous-parties pour les dispositions prises par décret en Conseil d’État, décret simple et arrêté. En matière de contrôle des correspondances, si la possibilité de contrôler les correspondances est prévue par un article de la partie « Décrets », la liste des personnes avec lesquelles les échanges de correspondance sont insusceptibles de contrôle est fixée par un article de la partie « Arrêtés » (10).

Ces règles apparaissent également complexes, notamment en raison de nombreux renvois des dispositions applicables aux prévenus vers les dispositions applicables aux condamnés – et réciproquement. Par exemple, la règle de l’article 727 du code de procédure pénale, qui dispose que « les condamnés peuvent continuer à communiquer dans les mêmes conditions que les prévenus avec le défenseur qui les a assistés au cours de la procédure », oblige à se reporter à la partie relative aux personnes prévenues pour connaître les règles applicables aux condamnés en matière de communication avec leurs avocats. Si certaines différences de règles applicables entre les prévenus et les condamnés sont parfaitement justifiées en raison de situations pénales différentes, il serait à tout le moins de bonne méthode légistique que, lorsqu’une règle est commune à ces deux catégories de personnes détenues, n’existe qu’une seule disposition indiquant clairement qu’elle s’applique à toute personne détenue.

Enfin, le droit pénitentiaire apparaît lacunaire dans un certain nombre de domaines, notamment lorsque ses dispositions sont manifestement insuffisantes ou ne correspondent pas à la pratique. Par exemple, l’article D. 257 du code de procédure pénale, qui prévoit que le détenu est informé « sur les points qu’il lui est nécessaire de connaître concernant ses droits et ses obligations », apparaît très insuffisant en ce qu’il ne prévoit pas une information complète de la personne détenue sur l’ensemble de ses droits, mais uniquement sur les points qu’il lui est nécessaire de connaître, ce qui laisse théoriquement une grande marge d’appréciation aux personnels pénitentiaires sur les informations qu’ils doivent donner. Cependant, ce texte apparaît en retrait par rapport à la pratique d’une majorité d’établissements pénitentiaires, dans la mesure où l’administration pénitentiaire a accompli au cours des dernières années des efforts considérables pour améliorer les conditions d’accueil des arrivants. Ceux-ci sont désormais systématiquement reçus par un gradé qui les informe de leurs droits et du régime de détention auquel ils seront soumis.

B. … AU REGARD DES EXIGENCES DE CHANGEMENT

Intrinsèquement insuffisant, le cadre juridique de la prison l’est davantage encore lorsqu’il est mis en perspective avec les exigences de changement résultant des conclusions des commissions d’enquête parlementaires de 2000 (1), des règles pénitentiaires européennes (2) et des condamnations de la France par la Cour européenne des droits de l’Homme (3).

1. Les conclusions des commissions d’enquête parlementaires de 2000

Au début de l’année 2000, la question des conditions de détention dans les établissements pénitentiaires français suscita un regain d’intérêt de la part de nos concitoyens. L’état de délabrement d’un certain nombre d’établissements, dont la maison d’arrêt de La Santé à Paris, et l’émergence d’un phénomène durable de surpopulation carcérale conduisirent le Sénat et l’Assemblée nationale à créer au même moment des commissions d’enquête parlementaires. La commission d’enquête du Sénat, présidée par M. Jean-Jacques Hyest et dont M. Guy-Pierre Cabanel rapporta les travaux, et celle de l’Assemblée nationale, avec M. Louis Mermaz comme président et M. Jacques Floch comme rapporteur, adoptèrent leurs rapports à la fin du mois de juin 2000 (11). Les conclusions convergentes de ces deux commissions d’enquête dénonçaient fermement la situation de surpopulation carcérale et les conditions de détention attentatoires à la dignité dans un grand nombre des établissements qu’elles avaient visités. Déplorant ces conditions de détention, la commission d’enquête du Sénat avait intitulé son rapport : « Les prisons : une humiliation pour la République ».

Les deux commissions d’enquête critiquaient également le manque de clarté et de lisibilité des règles applicables dans les établissements pénitentiaires, suscitant un fort sentiment d’arbitraire parmi la population pénale. Ainsi, la commission d’enquête de l’Assemblée nationale avait-elle estimé qu’« Il est difficile de demander à la prison de jouer un rôle de rappel à la loi quand on ne sait pas quelle est la loi qui s’applique. Le détenu subit (…) la prolifération des règles comme un carcan oppressif et non comme une garantie contre l’arbitraire. Il est à la fois ignorant des lois extérieures et des règles internes. Le moins que l’on puisse dire est que cet accès au droit est méconnu, quand il n’est pas totalement ignoré, dans la définition des missions de l’administration pénitentiaire » (12). Toutes deux appelaient en conséquence à des évolutions normatives destinées à réduire la part de l’arbitraire dans les régimes de prise en charge des personnes détenues.

La commission d’enquête de l’Assemblée nationale avait appelé au vote d’une loi pénitentiaire, afin d’« instaurer le débat sur la place de la prison dans la société, [de] définir le sens de la peine et [d’]énumérer les missions assignées à la prison » ainsi que de « définir les règles fondamentales du régime carcéral en encadrant précisément et strictement les atteintes aux libertés individuelles » (13). Quant à la commission d’enquête du Sénat, sa conclusion était sans appel sur l’absolue nécessité de faire évoluer la prison, tant sur le plan des conditions de détention que sur le plan normatif : « Il y a urgence... Il y a urgence depuis deux cents ans » (14).

2. Les règles pénitentiaires européennes

L’attente de changement de la prison exprimée par les travaux des commissions d’enquête parlementaires est renforcée par l’exigence de réforme résultant des règles pénitentiaires européennes (RPE). Adoptées en 1973 sous l’égide du Conseil de l’Europe, puis révisées en 1987 et en 2006, les RPE visent à harmoniser les politiques pénitentiaires des États membres du Conseil de l’Europe et à faire émerger des normes et des pratiques communes. La dernière version des RPE a été rédigée par le Comité européen de coopération pénologique, qui a reçu le 18 septembre 2002 un mandat du Comité des ministres du Conseil de l’Europe pour procéder à leur réécriture en lien avec des représentants des États membres. La France y a pris une part active.

Elles tiennent compte des règles pénitentiaires antérieures, des normes de traitement des détenus établies par le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT) et de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH). Elles s’appuient également sur l’évolution et le développement du droit et des pratiques pénitentiaires en Europe. Elles ont été adoptées par le Comité des ministres du Conseil de l’Europe, qui rassemble les ministres des Affaires étrangères des quarante-six États membres (15).

Ces cent huit règles portent à la fois sur les droits fondamentaux des personnes détenues, le régime de détention, la santé, l’ordre et la sécurité des établissements pénitentiaires, le personnel de l’administration pénitentiaire, l’inspection et le contrôle des prisons. Bien que ces recommandations ne possèdent pas la valeur juridique contraignante d’un traité pour les États signataires, elles constituent un aiguillon, une incitation au changement pour faire évoluer la prison dans les pays européens. Pour autant, comme l’a rappelé lors de son audition M. Xavier Ronsin, procureur de la République de Nantes, membre français du Comité européen pour la prévention de la torture qui avait participé au comité d’experts chargé de rédiger les RPE, ces règles ne sont pas imposées de l’extérieur à la France, mais ont une incontestable autorité et constituent une charte d’action acceptée par notre pays dès janvier 2006 : il est donc important de combler l’écart qui subsiste entre objectifs et réalité.

L’administration pénitentiaire française a, depuis 2006, érigé ces règles en outil de référence sur lequel elle entend fonder son action. Leur mise en œuvre constitue désormais un objectif prioritaire de l’administration pénitentiaire, tant en ce qui concerne l’orientation de sa politique de modernisation, que dans ses pratiques professionnelles. Par ailleurs, une action de communication d’envergure est entreprise actuellement au sein de l’administration pénitentiaire, afin que ces règles soient diffusées le plus largement possible et connues de l’ensemble des personnels.

Certaines des RPE sont d’ores et déjà traduites dans la pratique quotidienne des établissements pénitentiaires français ou dans notre droit. Par exemple, la règle n° 6 selon laquelle « Chaque détention est gérée de manière à faciliter la réintégration dans la société libre des personnes privées de liberté » et la règle n° 72.3 prévoyant que « Les devoirs du personnel excèdent ceux de simples gardiens et doivent tenir compte de la nécessité de faciliter la réinsertion des détenus dans la société à la fin de leur peine, par le biais d’un programme positif de prise en charge et d’assistance » constituent des préceptes qui guident l’action de l’administration pénitentiaire française depuis de nombreuses années. Les règles nos 40.1 et 40.2, selon lesquelles « Les services médicaux administrés en prison doivent être organisés en relation étroite avec l’administration générale du service de santé de la collectivité ou de l’État » et « La politique sanitaire dans les prisons doit être intégrée à la politique nationale de santé publique et compatible avec cette dernière », sont les fondements mêmes de la loi n° 94-43 du 18 janvier 1994 relative à la santé publique et à la protection sociale qui a réformé la santé en prison, pour prévoir la prise en charge des soins par le service public hospitalier. De même, la règle n° 93.1, prévoyant que « Les conditions de détention et la manière dont les détenus sont traités doivent être contrôlées par un ou des organes indépendants, dont les conclusions doivent être rendues publiques », est mise en œuvre en France depuis l’adoption de la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

D’autres règles, en revanche, ne connaissent pour l’instant pas de traduction juridique ou ne sont pas encore mises en œuvre dans les prisons françaises. La règle n° 3, aux termes de laquelle « Les restrictions imposées aux personnes privées de liberté doivent être réduites au strict nécessaire et doivent être proportionnelles aux objectifs légitimes pour lesquelles elles ont été imposées », est inconnue de notre droit pénitentiaire et relativement éloignée de la pratique suivie par l’administration pénitentiaire, qui tend dans de nombreux domaines à privilégier les considérations de sécurité au détriment de l’exercice des droits, au risque d’imposer à certaines personnes détenues des contraintes disproportionnées. La règle n° 54.8, selon laquelle « Tous les détenus doivent assister à la fouille de leurs effets personnels, à moins que les techniques de fouille ou que le danger potentiel que cela représente pour le personnel ne l’interdise », ne connaît pas non plus de traduction ni en droit ni en fait. Dernier exemple, les règles nos 18.5, 18.6 et 18.7 prévoient que « Chaque détenu doit en principe être logé pendant la nuit dans une cellule individuelle, sauf lorsqu’il est considéré comme préférable pour lui qu’il cohabite avec d’autres détenus », qu’« Une cellule doit être partagée uniquement si elle est adaptée à un usage collectif et doit être occupée par des détenus reconnus aptes à cohabiter » et que « Dans la mesure du possible, les détenus doivent pouvoir choisir avant d’être contraints de partager une cellule pendant la nuit ». Si ces règles sont respectées dans les établissements pour peines, elles apparaissent en revanche très éloignées de la réalité des maisons d’arrêt françaises, dans lesquelles l’encellulement collectif, non choisi et dans des cellules inadaptées au nombre de personnes qui y sont hébergées, est encore la règle.

3. Les condamnations de la France par la Cour européenne des droits de l’Homme

À l’incitation au changement que constituent les RPE, vient s’ajouter la pression juridiquement plus contraignante de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme de Strasbourg qui, dans un certain nombre d’affaires, a condamné la France pour violation des articles 2 (droit à la vie) et 3 (interdiction des traitements inhumains et dégradants).

Deux affaires jugées récemment par la Cour européenne des droits de l’Homme illustrent l’exigence de changement résultant de la jurisprudence de cette juridiction. La première affaire, Frérot contre France (16), a donné lieu à une condamnation de la France pour traitement dégradant en raison de fouilles répétées réalisées dans des conditions humiliantes sur une personne détenue. Dans cet arrêt, la Cour avait tout d’abord rappelé que les fouilles pouvaient être justifiées par des considérations de sécurité : « Un tel traitement n’est pourtant pas en soi illégitime : des fouilles corporelles, même intégrales, peuvent parfois se révéler nécessaires pour assurer la sécurité dans une prison – y compris celle du détenu lui-même –, défendre l’ordre ou prévenir les infractions pénales ». Cependant, elle avait jugé que les fouilles ne devaient pas seulement être nécessaires au regard de l’un des objectifs poursuivis, mais qu’elles devaient également « être menées selon des "modalités adéquates", de manière à ce que le degré de souffrance ou d’humiliation subi par les détenus ne dépasse pas celui que comporte inévitablement cette forme de traitement légitime. À défaut, elles enfreignent l’article 3 de la Convention ». En l’espèce, la Cour avait considéré que la fréquence des fouilles, conjuguée à leur absence de motif légitime, avait constitué pour le requérant un traitement dégradant : « ensemble, ce sentiment d’arbitraire, celui d’infériorité et l’angoisse qui y sont souvent associés, et celui d’une profonde atteinte à la dignité que provoque indubitablement l’obligation de se déshabiller devant autrui et de se soumettre à une inspection anale visuelle, en sus des autres mesures intrusives dans l’intimité que comportent les fouilles intégrales, caractérisent un degré d’humiliation dépassant celui – tolérable parce qu’inéluctable – que comporte inévitablement la fouille corporelle des détenus. (…) La Cour en déduit que les fouilles intégrales que le requérant a subies alors qu’il était détenu à la maison d’arrêt de Fresnes, entre septembre 1994 et décembre 1996, s’analysent en un traitement dégradant au sens de l’article 3 ».

La seconde affaire a donné lieu à un arrêt Renolde contre France, rendu le 16 octobre 2008, dans lequel la France a été condamnée pour atteinte au droit à la vie et traitement dégradant (17). Dans cette affaire, une personne détenue dont les troubles psychotiques et le risque suicidaire étaient connus de l’administration pénitentiaire s’était suicidée après avoir été sanctionnée d’une peine de quarante-cinq jours de quartier disciplinaire pour l’agression d’une surveillante. Après avoir rappelé que « la vulnérabilité des malades mentaux appelle une protection particulière », la Cour a souligné qu’« il en va d’autant plus ainsi lorsqu’un détenu souffrant de troubles graves est placé, comme en l’espèce, en isolement ou cellule disciplinaire pour une longue durée, ce qui ne peut manquer d’avoir des répercussions sur son état psychique, et qu’il a déjà effectivement tenté de mettre fin à ses jours peu de temps auparavant ». La Cour en a conclu que « les autorités ont manqué, en l’espèce, à leur obligation positive de protéger le droit à la vie de Joselito Renolde » et que la sanction disciplinaire infligée à Joselito Renolde était excessivement lourde, « ce qui était susceptible d’ébranler sa résistance physique et morale [n’était] pas compatible avec le niveau de traitement exigé à l’égard d’un malade mental et que cette sanction constitue un traitement et une peine inhumains et dégradants ».

Ces condamnations de la France pour des manquements à ses obligations au regard des exigences de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme mettent la France dans l’obligation d’adapter ses règles et ses pratiques pénitentiaires, renforçant davantage encore la nécessité de l’adoption de la présente loi pénitentiaire.

C. LES CONCLUSIONS DU COMITÉ D’ORIENTATION RESTREINT DE LA LOI PÉNITENTIAIRE (COR)

Préalablement à la rédaction du projet de loi pénitentiaire, a été mis en place un comité d’orientation restreint de la loi pénitentiaire (1), dont les conclusions ont inspiré l’élaboration du projet de loi (2).

1. La mise en place du comité d’orientation restreint de la loi pénitentiaire

Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la Justice, avait mis en place le 11 juillet 2007 un comité d’orientation restreint (COR) de la loi pénitentiaire, chargé de mener une réflexion sur les missions du service public pénitentiaire et de ses personnels, sur les droits et devoirs des personnes détenues, sur les aménagements de peine et sur les régimes de détention.

Ce comité, présidé par M. Jean-Olivier Viout, procureur général près la Cour d’appel de Lyon, spécialiste reconnu de la question pénitentiaire, était composé de vingt-sept membres, représentants du personnel de l’administration pénitentiaire, du monde judiciaire et de la société civile.

Le COR a débuté ses travaux dès le 23 juillet 2007 et s’est réuni à de multiples reprises en séance plénière ou en sous-groupes. Il a fait le choix de conduire sa réflexion « par référence » aux règles pénitentiaires européennes et en s’appuyant sur le rapport accompagnant l’avant-projet de loi pénitentiaire qui avait été élaboré en 2002.

2. Les conclusions du comité d’orientation restreint de la loi pénitentiaire et l’élaboration du projet de loi

Le comité d’orientation a dans un premier temps présenté, le 22 octobre 2007, ses premières préconisations, puis a remis son rapport définitif le 19 novembre 2007 à la Chancellerie. Le rapport contient cent vingt préconisations, articulées autour de sept idées force :

—  « Faire de la peine privative de liberté l’ultime recours » ;

—  « Donner un sens à l’exécution de la peine privative de liberté » ;

—  « Rendre le détenu acteur de son temps d’enfermement et accompagner son parcours d’exécution de peine » ;

—  « Diversifier et revisiter les régimes de détention ». Le COR préconisait notamment que le traitement des prévenus soit amélioré, car il est choquant de voir des individus présumés innocents être traités moins favorablement que des individus définitivement condamnés ;

—  « Garantir au détenu les droits ordinaires du citoyen et affirmer les devoirs qui en sont le corollaire » : droits tels que celui au maintien des liens familiaux, droit à la santé, prise en compte de l’indigence, droit à la dignité et à l’intimité, droit à l’information sur les règles applicables à la vie dans l’établissement, accès au droit, droit à la défense, exercice de la citoyenneté, droit des étrangers, accès au culte, droit à l’information et à l’écoute. En corollaire, certaines préconisations portent sur les devoirs des détenus (vis-à-vis des autres détenus, des victimes ou des personnels) ;

—  « Mettre en œuvre l’exécution de la peine privative de liberté en l’individualisant et en l’aménageant ». Le Comité préconise notamment qu’à l’entrée en détention doit être établi un véritable parcours de mobilisation, une sorte de dossier de personnalité définissant le profil mental, culturel, professionnel et social du détenu ;

—  « Offrir les voies et moyens nécessaires, par la promotion d’un grand service public pénitentiaire et en favorisant les indispensables synergies entre acteurs de l’enfermement et de la réinsertion », aux niveaux local, départemental et national.

Même si toutes les préconisations du COR n’ont pas été retenues dans le projet de loi pénitentiaire déposé par le Gouvernement, celui-ci a largement recouru à ses travaux. Par ailleurs, plusieurs des modifications introduites par le Sénat résultent directement des propositions du COR, dont la qualité des travaux réalisés dans des délais extrêmement brefs est unanimement reconnue et mérite d’être saluée.

II. UNE GRANDE LOI FONDATRICE
SUBSTANTIELLEMENT ENRICHIE PAR LE SÉNAT

Lors de son examen du projet de loi, le Sénat a sensiblement modifié et enrichi ses dispositions : le texte adopté par la commission des Lois contenait pas moins de quatre-vingt-seize amendements du rapporteur Jean-René Lecerf et onze des autres commissaires. En séance publique, ce sont encore quelque quarante amendements qui ont été adoptés.

Les dispositions du projet de loi pénitentiaire, dans sa rédaction issue des travaux du Sénat, peuvent être regroupées autour de six points principaux :

—  la définition du sens de la peine et la clarification des missions du service public pénitentiaire (A) ;

—  l’amélioration de la définition de la condition juridique de la personne détenue (B) ;

—  l’amélioration de la reconnaissance des personnels pénitentiaires (C) ;

—  la promotion et la facilitation des aménagements de peine en vue de prévenir la récidive (D) ;

—  l’instauration de l’assignation à résidence avec surveillance électronique (E) ;

—  la réaffirmation du principe de l’encellulement individuel (F).

A. LA DÉFINITION DU SENS DE LA PEINE ET LA CLARIFICATION DES MISSIONS DU SERVICE PUBLIC PÉNITENTIAIRE

Étymologiquement, le mot « pénitentiaire » désigne ce qui est relatif à la peine privative de liberté. La loi pénitentiaire est donc une loi relative aux peines privatives de liberté et aux conditions de leur exécution. Compte tenu des privations et restrictions de droits qu’emportent ces peines, il semble nécessaire qu’une loi pénitentiaire définisse, avant toute autre chose, le sens de la peine privative de liberté. Une telle définition apparaît en effet nécessaire à la compréhension par les personnes condamnées des objectifs poursuivis par la société en leur infligeant une peine, ainsi qu’à une exécution parfaitement éclairée de sa mission par le service public chargé de la mise à exécution des peines.

Pourtant, le projet de loi pénitentiaire, dans le texte initialement déposé par le Gouvernement, ne comprenait pas de définition du sens de la peine privative de liberté. Cette lacune a été comblée par le Sénat, qui a ajouté avant l’article 1er du projet de loi tel qu’il avait été déposé par le Gouvernement, un article 1er A ayant pour objet de définir la finalité de la peine de privation de liberté. Ce nouvel article est inséré dans un titre préliminaire intitulé : « Du sens de la peine de privation de liberté ».

Cette définition du sens de la peine privative de liberté, placée en tête du projet de loi pénitentiaire, permet d’éclairer les dispositions suivantes sur les missions du service public pénitentiaire, et particulièrement l’article 1er, que le Sénat a considérablement précisé et enrichi. Cet article remplace, en les complétant et en les adaptant à l’évolution des missions du service public pénitentiaire, les dispositions de l’article 1er de la de la loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire. Ce faisant, il clarifie les missions du service public pénitentiaire, en lui assignant cinq missions clairement et succinctement définies : participer à l’exécution des décisions pénales ; contribuer à l’insertion ou à la réinsertion des personnes qui lui sont confiées par l’autorité judiciaire ; contribuer à la prévention de la récidive ; contribuer à la sécurité publique ; enfin, être organisé de manière à assurer l’individualisation et l’aménagement des peines des personnes condamnées.

B. L’AMÉLIORATION DE LA DÉFINITION DE LA CONDITION JURIDIQUE DE LA PERSONNE DÉTENUE

La personne détenue est privée de sa liberté d’aller et de venir, mais ne doit être privée que de cette liberté. En conséquence, elle conserve le bénéfice de ses droits fondamentaux et de ses droits civiques, qu’elle doit pouvoir exercer comme toute personne humaine et comme tout citoyen, sous la seule réserve des restrictions résultant des contraintes inhérentes à la détention ou encore du maintien de l’ordre et de la sécurité dans les établissements pénitentiaires. Dès lors, il revient à la loi de définir les conditions dans lesquelles les personnes détenues exercent leurs droits et les restrictions qui peuvent être apportées à l’exercice de ces droits.

Le projet de loi pénitentiaire tire les conséquences de la nécessité d’élever au niveau législatif les règles applicables dans les établissements pénitentiaires en matière de droits des personnes détenues (1) ainsi qu’en matière de régimes de détention (2).

1. L’élévation au rang législatif des principes relatifs aux droits des personnes détenues

Comme votre rapporteur l’a indiqué précédemment, l’essentiel des règles applicables en détention est aujourd’hui fixé par des textes de nature réglementaire, malgré les atteintes aux libertés individuelles qu’elles contiennent. Le projet de loi pénitentiaire répare cette anomalie en élevant au niveau législatif les principes relatifs aux droits des personnes détenues. Si le projet de loi pénitentiaire dans le texte initial contenait déjà un certain nombre de dispositions conférant rang législatif à des règles relatives aux droits des personnes détenues, le Sénat a, ici encore, considérablement amélioré le texte par plusieurs ajouts :

—  les modalités d’exercice du culte, aujourd’hui régies par l’article D. 432 du code de procédure pénale, sont redéfinies par l’article 11 bis ;

—  le régime des visites aux parloirs, fixé par les articles D. 63 et D. 403 à D. 412 du code de procédure pénale,est repris et modifié aux articles 15 et 15 bis ;

—  les règles relatives au contrôle et à la rétention de la correspondance, qui figurent aux articles D. 65 et D. 413 à D. 419-3 du code de procédure pénale, sont portées au niveau législatif par l’article 17 ;

—  le régime des fouilles de cellules et des personnes détenues, actuellement défini aux articles D. 269, D. 275 et D. 294 du code de procédure pénale, est redéfini par l’article 24.

Non exhaustive, la liste d’exemples ci-dessus permet de mesurer l’importance des droits dont l’exercice est actuellement soumis à des dispositions de nature réglementaire et, partant, l’importance des dispositions contenues dans le projet de loi pénitentiaire pour replacer au juste niveau normatif les règles du droit pénitentiaire.

2. L’élévation au niveau législatif des principes relatifs aux régimes de détention

a) Le régime disciplinaire

L’article 53 du projet de loi confère une base législative aux principes fondamentaux du droit disciplinaire applicable aux personnes détenues, prévenues ou condamnées. Aujourd’hui, le régime disciplinaire des détenus est codifié dans la partie réglementaire du code de procédure pénale (18). Les fautes disciplinaires sont classées suivant leur gravité en trois degrés, les sanctions étant au nombre de douze, de l’avertissement au placement en cellule disciplinaire.

C’est également la partie réglementaire du code de procédure pénale qui précise la procédure suivie : les sanctions disciplinaires sont prononcées en commission de discipline par le chef d’établissement ou son représentant. À cet effet, un compte rendu est établi à la suite d’un manquement à la discipline par l’agent qui en a été le témoin ou en a été informé. Puis un rapport est établi par un membre de l’encadrement du personnel de surveillance. Il appartient alors au chef d’établissement d’apprécier l’opportunité de poursuivre la procédure. Depuis un décret du 20 mars 2003, le détenu peut, lors de sa comparution devant la commission disciplinaire, se faire assister d’un avocat. Il peut aussi, si nécessaire et « dans la mesure du possible », s’exprimer par l’intermédiaire d’un interprète désigné par le chef d’établissement.

La sanction disciplinaire peut faire l’objet d’un recours devant le directeur interrégional des services pénitentiaires. Elle constitue aussi depuis l’arrêt Marie du Conseil d’État du 17 février 1995 un acte susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir devant la juridiction administrative.

Le relèvement au niveau législatif des grands principes régissant le régime disciplinaire est pleinement justifié compte tenu de son caractère coercitif. Dans sa nouvelle rédaction issue de l’article 53 du projet de loi, l’article 726 du code de procédure pénale renvoie à un décret pris en Conseil d’État le soin de préciser les grands principes qu’il énonce.

Dans sa version initiale, cet article posait cinq principes : le classement des fautes disciplinaires selon leur nature et leur gravité, la répartition des sanctions selon le degré de gravité de la faute commise, ainsi que le nombre maximal de jours de placement en cellule disciplinaire ou de confinement en cellule individuelle ordinaire, l’application du principe du contradictoire au cours de la procédure, le caractère exceptionnel du placement des détenus mineurs de plus de 16 ans en cellule disciplinaire et la limitation de la durée maximale à 7 jours, enfin, la possibilité, « en cas d’urgence », d’un placement en cellule disciplinaire ou d’un confinement en cellule individuelle pour une durée qui ne saurait excéder deux jours ouvrables.

Le Sénat a sensiblement accru les garanties entourant le régime disciplinaire : il a porté la durée maximale de placement en quartier disciplinaire à 30 jours, réservé aux fautes les plus graves (contre 45 en droit positif et 40 dans la version initiale du projet de loi) ; il a prévu que la commission de discipline devra désormais inclure au moins un membre extérieur à l’administration pénitentiaire ; il a précisé dans la loi le droit à un parloir hebdomadaire (qui figurait dans le décret de 2008 qui a assoupli le régime disciplinaire) et, tirant les conséquences d’un récent arrêt de la Cour de Strasbourg, il a ajouté que le décret devrait préciser les conditions dans lesquelles le maintien en cellule disciplinaire est incompatible avec l’état de santé du détenu.

Une dernière modification apportée par le Sénat est plus délicate : il a précisé que tout détenu placé en quartier disciplinaire peut saisir le juge des référés en application de l’article L. 521-2 du code de justice administrative (référé-liberté), étant précisé que le placement en cellule disciplinaire constitue en lui-même une situation d’urgence susceptible de porter une atteinte grave aux droits fondamentaux du détenu. Le Sénat a ainsi introduit, à l’initiative du sénateur Alain Anziani, une présomption d’urgence en matière de référé qui empêchera le juge administratif de décliner sa compétence au motif qu’il n’y aurait pas urgence à statuer. Votre rapporteur vous proposera de revenir sur cet ajout qu’il ne juge pas opportun, tout détenu ayant toujours la faculté de saisir le juge des référés et ce dernier devant conserver sa pleine et entière marge d’appréciation.

b) Le régime de l’isolement

Le Sénat a adopté à l’initiative de sa commission des Lois un amendement donnant un fondement législatif au régime de l’isolement administratif (article 53 bis). La commission des Lois du Sénat avait à juste titre estimé que le régime de l’isolement, qui comporte des contraintes supplémentaires pour le détenu par rapport à une détention classique – notamment pour ce qui est de la participation aux promenades ou aux activités collectives – , devrait être régi par la loi. L’élévation au niveau législatif du régime de l’isolement était d’ailleurs devenue nécessaire depuis qu’un arrêt du Conseil d’État d’octobre 2008 (19) a partiellement annulé le décret du 21 mars 2006 modifiant le code de procédure pénale et relatif à l’isolement des détenus.

En l’état actuel du droit, le régime de l’isolement administratif est entièrement déterminé par la partie réglementaire du code de procédure pénale (20) : tout détenu, sauf s’il est mineur, peut être placé à l’isolement par mesure de protection ou de sécurité, soit sur sa demande, soit d’office. La mesure, prise pour une durée de trois mois et renouvelée pour la même durée par le chef d’établissement, tient compte de la personnalité du détenu, de sa dangerosité particulière et de son état de santé.

L’article adopté par le Sénat précise dans la loi les éléments essentiels du placement à l’isolement :

—  le placement à l’isolement, qui n’est pas applicable aux détenus mineurs, est décidé par l’autorité administrative « par mesure de protection ou de sécurité », soit à la demande du détenu, soit d’office ;

—  il est ordonné pour une durée maximale de trois mois, renouvelable pour la même durée à l’issue d’un débat contradictoire au cours duquel la personne concernée, éventuellement assistée de son avocat, peut présenter des observations orales ou écrites ; il ne peut être prolongé au-delà d’un an qu’après avis de l’autorité judiciaire;

—  le placement à l’isolement n’affecte pas l’exercice des droits de la personne concernée, sous réserve des aménagements qu’impose la sécurité ;

—  tout détenu placé à l’isolement peut saisir le juge des référés, étant précisé que le placement à l’isolement constitue une situation d’urgence susceptible de porter une atteinte grave à ses droits fondamentaux.

Votre rapporteur vous proposera, dans le prolongement des avancées du Sénat, de préciser le régime de l’isolement judiciaire.

c) Le parcours d’exécution de peine et les régimes différenciés

L’article 51 du projet de loi confère valeur législative d’une part au parcours d’exécution de peine (PEP), aujourd’hui fondé sur une simple circulaire de juillet 2000 et d’autre part à la différenciation des régimes de détention, régie par une circulaire du 22 octobre 1990 et qui a fait l’objet d’une expérimentation dans une quarantaine de centres de détention.

La circulaire du 22 octobre 1990 a prévu la mise en place de régimes de détention différenciés dans le but de permettre une meilleure individualisation de l’exécution de la peine et d’adapter la prise en charge de la population pénale aux profils différenciés des condamnés. C’est sur ce fondement qu’ont été menées des expérimentations dans différents centres de détention, notamment à Muret près de Toulouse, où les détenus sont soumis en fonction de leur profil soit à un régime dit « portes ouvertes » qui leur laisse une plus grande autonomie, soit à un régime plus restrictif, dit « portes fermées ».

Compte tenu des implications pour les détenus de leur affectation dans tel ou tel régime de détention, il est crucial que ce soit la loi et non une simple circulaire qui fonde l’existence des régimes différenciés et en précise les grandes lignes directrices.

C. L’AMÉLIORATION DE LA RECONNAISSANCE DES PERSONNELS PÉNITENTIAIRES

Les personnels pénitentiaires, confrontés à une population carcérale souvent en perte de repères, violente et atteinte de pathologies psychiatriques rendant son comportement largement imprévisible, exercent un métier extrêmement difficile. Ces personnels ont également dû adapter leur pratique professionnelle quotidienne à de profondes évolutions de leurs missions, que ces évolutions aient eu pour objet d’adapter le fonctionnement carcéral à des évolutions juridiques internes ou internationales ou de réorienter les finalités du travail pénitentiaire vers la prévention de la récidive. Votre rapporteur tient à rendre hommage au travail des personnels pénitentiaires qui, dans ces conditions difficiles, exercent leurs missions avec un grand dévouement et un grand professionnalisme.

Cependant, ces différents facteurs alliés à l’évolution des métiers de l’administration pénitentiaire ont pu conduire à une certaine « crise d’identité » des personnels. Les personnels des services pénitentiaires d’insertion et de probation, au printemps 2008, puis les personnels de surveillance, au printemps 2009, ont récemment porté un certain nombre d’inquiétudes et de revendications quant à leurs conditions d’exercice professionnel au cours de mouvements sociaux. Si des réponses statutaires et de fonctionnement des établissements pénitentiaires ont été apportées à ces deux mouvements, le présent projet de loi permet d’améliorer la reconnaissance des personnels pénitentiaires, d’une part en définissant les quatre catégories de personnels qui composent l’administration pénitentiaire (article 4) et en définissant très précisément les missions de deux de ces corps, les personnels de surveillance et les personnels d’insertion et de probation (articles 4 bis et 4 ter), et, d’autre part, en soumettant les personnels à un code de déontologie et à une prestation de serment (article 4).

Ces dispositions, par leur dimension symbolique, permettront d’enrichir et de valoriser les fonctions des personnels pénitentiaires, ce qui contribuera à renforcer leur autorité et à légitimer davantage encore leur action auprès des personnes détenues.

D. LA PROMOTION ET LA FACILITATION DES AMÉNAGEMENTS DE PEINE EN VUE DE PRÉVENIR LA RÉCIDIVE

L’objet de la partie du titre II du projet de loi consacrée aux aménagements de peine et aux alternatives à la détention (articles 31 à 48) est de faire de la prison, qui est une sanction nécessaire, la sanction ultime, grâce au développement des peines alternatives et des aménagements de peine destinés à promouvoir la réinsertion des détenus et à lutter plus efficacement contre la récidive.

1. L’emprisonnement, ultime recours en matière correctionnelle

L’article 32 du projet de loi affirme de manière solennelle que l’emprisonnement constitue en matière délictuelle l’ultime recours.

La traduction de ce principe est double :

—  s’agissant des prévenus, il favorise le recours aux alternatives à la détention provisoire ;

—  s’agissant des condamnés, il vise à favoriser le recours aux aménagements des peines privatives de liberté.

Il convient pour cela de limiter autant que possible l’incarcération d’une personne en lui substituant des mesures de contrôle en milieu ouvert, lorsque cela est possible au regard de la situation de l’intéressé, et de limiter la durée des incarcérations qui n’ont pu être évitées, en élargissant le recours possible à des mesures alternatives ou des aménagements de peines.

Ce principe permet ainsi de concilier la nécessaire répression des actes de délinquance avec des exigences humanitaires – l’enfermement constitue l’atteinte la plus importante aux libertés individuelles – mais aussi des contraintes d’efficacité : les mesures de surveillance dont peut faire l’objet une personne qui n’est pas privée de liberté sont dans la plupart des cas la meilleure manière de favoriser l’insertion ou la réinsertion de l’intéressé et de lutter contre la récidive.

2. L’assouplissement des procédures d’aménagement des peines

Les articles 33, 33 bis et 38 à 47 simplifient et encouragent le prononcé des aménagements de peine, que ce soit ab initio par la juridiction de jugement ou par une juridiction de l’application des peines. Un certain nombre de dispositions techniques doivent permettre aux magistrats de prononcer plus facilement un aménagement de peine en introduisant davantage de souplesse dans les procédures. Les procédures simplifiées d’aménagement de peine sont améliorées par l’article 48 du projet de loi.

À titre d’exemple, l’article 33 ouvre à la juridiction de jugement la faculté d’accorder le bénéfice de la semi-liberté, du placement à l’extérieur ou du placement sous surveillance électronique au condamné qui justifie de la « recherche assidue d’un emploi » ou de « tout autre projet sérieux d’insertion ou de réinsertion », et plus seulement de l’exercice d’une activité professionnelle, d’un stage ou d’un emploi temporaire, du suivi assidu d’un enseignement ou d’une formation professionnelle, de sa participation essentielle à la vie de sa famille ou de la nécessité de « suivre » – et non plus de « subir » – un traitement médical (21). Cette extension donne une base légale à une pratique déjà observée par les juridictions en matière de recherche d’emploi en vertu d’une circulaire du ministère de la justice du 27 avril 2006. Compte tenu cependant de l’éloignement fréquent du marché du travail de nombreux condamnés, il était nécessaire de mentionner d’autres « projets sérieux d’insertion ou de réinsertion », tels qu’un engagement associatif du condamné.

L’ensemble de ces articles permet de privilégier la notion de parcours d’aménagement des peines : un aménagement de peine ne sera pas figé, il sera susceptible d’évoluera au fil du temps, en fonction de l’évolution de la personne. « Du cousu main », pour Mme Béatrice Blanc de la direction de l’administration pénitentiaire, qui salue cette évolution très positive, citant l’exemple d’une peine de trois ans qui pourra être exécutée de la manière suivante : un an de détention avec bénéfice d’un programme de prévention de la récidive « PPR » adapté (par exemple lutte contre alcoolisme), puis un an sous PSE avant une libération conditionnelle.

Votre rapporteur juge crucial de déconnecter la question des aménagements de peine du problème de la surpopulation carcérale : si le projet de loi favorise les aménagements de peine – en accroissant leur champ et en simplifiant les procédures – ce n’est pas pour lutter de manière conjoncturelle contre la surpopulation, mais pour lutter contre la récidive et accroître la sécurité publique. C’est la philosophie de la peine qui est repensée : l’autorité chargée de l’exécution de la peine devra désormais en premier lieu se poser la question de son aménagement.

Une question plus délicate est posée par l’article 33 du projet de loi qui vise, pour encourager encore davantage l’aménagement et le fractionnement des peines ab initio, à ouvrir la possibilité d’aménager les peines prononcées d’une durée égale ou inférieure à deux ans d’emprisonnement et non plus un an.

Un tel élargissement, compte tenu de l’architecture des peines prononcées aura un impact quantitatif relativement limité compte tenu de la très grande prééminence des peines prononcées inférieures ou égales à un an, qui représentent 88 % des peines fermes prononcées en 2007 comme l’illustre le tableau ci-après :

Nombre de condamnations à des peines d’emprisonnement fermes ou en partie fermes, selon la classe de quantum d’emprisonnement ferme

 

2000

2004

2005

2006

2007

≤ 1 an

87 854

97 999

104 638

106 519

114 626

> 1 an et ≤2 ans

5 643

7 429

7 534

7 015

7 776

> 2 ans

6 475

7 862

8 129

7 611

7 985

Total

99 972

113 290

120 301

121 145

130 387

Source : ministère de la Justice, casier judiciaire national

Sur le plan des principes même, votre rapporteur s’est interrogé sur l’opportunité d’étendre aux peines de deux ans sans sursis, qui sont de relativement lourdes peines, la possibilité d’un aménagement ab initio. Il craint notamment que l’élévation de ce seuil ne crée une incitation pour les juridictions à prononcer de plus lourdes peines encore à l’égard de délinquants dont elles estiment nécessaire qu’ils effectuent leur peine en détention.

E. L’INSTAURATION DE L’ASSIGNATION À RÉSIDENCE AVEC SURVEILLANCE ÉLECTRONIQUE

Autre innovation majeure du présent projet de loi, l’article 37 du projet de loi institue l’assignation à résidence avec surveillance électronique, nouvelle forme de contrôle des personnes mises en examen plus contraignante que le contrôle judiciaire, mais moins privative de liberté que la détention provisoire.

Cet important dispositif s’inscrit dans le prolongement de l’assignation à domicile sous le régime du placement sous surveillance électronique prévue par la loi n° 2008-174 du 25 février 2008 relative à la rétention de sûreté et à la déclaration d’irresponsabilité pour cause de trouble mental. Dans le cadre de cette loi est instaurée une obligation applicable aux seules personnes condamnées à une peine de réclusion criminelle d’une durée égale ou supérieure à quinze ans pour l’un des crimes visés par l’article 706-53-13 du code de procédure pénale dans le cadre soit de la surveillance judiciaire soit du suivi socio-judiciaire, qui emporte pour l’intéressé l’interdiction de s’absenter de son domicile ou de tout autre lieu désigné par le juge en dehors des périodes fixées par celui-ci.

Désormais, l’assignation à résidence avec surveillance électronique constituera une nouvelle alternative particulièrement crédible à la détention provisoire, parce que permettant une surveillance plus efficace de la personne qu’en cas de placement sous contrôle judiciaire.

L’assignation à résidence avec surveillance électronique pourra être ordonnée par le juge d’instruction ou par le juge des libertés et de la détention si la personne mise en examen encourt une peine d’emprisonnement correctionnel d’au moins deux ans ou une peine plus grave.

La personne concernée sera tenue de se soumettre, selon la décision du juge d’instruction ou du juge des libertés et de la détention, à l’obligation de demeurer dans son domicile ou dans une résidence fixée par ce magistrat et de ne s’en absenter qu’aux conditions et pour les motifs déterminés par celui-ci. Cette obligation sera exécutée, avec l’accord de l’intéressé recueilli en présence de son avocat, sous le régime du placement sous surveillance électronique fixe ou sous le régime du placement sous surveillance électronique mobile.

L’assignation à résidence avec surveillance électronique devra être décidée par ordonnance motivée du juge d’instruction ou du juge des libertés et de la détention, comme le contrôle judiciaire, après un débat contradictoire avec assistance obligatoire d’un avocat, comme la détention provisoire.

Comme la détention provisoire, l’assignation à résidence sera ordonnée pour une durée maximum de six mois, et elle pourra être prolongée pour une même durée sans que la durée totale du placement ne dépasse deux ans. En cas de non-lieu, relaxe ou acquittement, la personne pourra demander la réparation de son préjudice, comme en cas de détention provisoire. Elle sera également assimilée à une détention provisoire pour son imputation sur une peine privative de liberté, conformément aux dispositions de l’article 716-4.

Votre rapporteur, qui était vice-président de la commission d’enquête de notre Assemblée sur l’affaire dite d’Outreau, se félicite de l’instauration de cette alternative crédible à la détention provisoire, qui devrait sur un plan global permettre de réduire sensiblement le nombre de prévenus détenus dans nos maisons d’arrêt et, sur un plan individuel, éviter au maximum le choc désocialisant de la détention provisoire.

F. LA RÉAFFIRMATION DU PRINCIPE DE L’ENCELLULEMENT INDIVIDUEL

Dans sa rédaction initiale, l’article 49 du projet de loi assouplissait le principe de l’encellulement individuel des prévenus posé par l’actuel article 716 du code de procédure pénale (22). Il apportait deux séries de modifications :

—  tout d’abord, il introduisait la possibilité d’un encellulement collectif, dont le principe était reconnu au même titre que l’encellulement individuel ;

—  ensuite, il inversait le principe actuel selon lequel il peut être dérogé à l’encellulement individuel à la demande des détenus : il serait désormais revenu au prévenu de solliciter un placement en cellule individuelle.

L’administration pénitentiaire n’aurait pu s’opposer à cette demande que pour deux motifs tenant, pour le premier, à la personnalité de l’intéressé et, pour le second, aux nécessités d’organisation s’agissant des détenus autorisés à travailler ou à suivre une formation. Le critère de la distribution intérieure des maisons d’arrêt disparaissait ainsi.

Toutefois, dans le cas d’un placement en cellule collective, l’article prévoyait deux garanties supplémentaires :

—  l’adaptation de la cellule au nombre des détenus qui y sont hébergés,

—  l’obligation faite à l’administration pénitentiaire de vérifier l’aptitude des détenus à cohabiter et d’assurer leur sécurité.

La commission des Lois du Sénat a profondément modifié l’article, estimant qu’il n’était « pas souhaitable de revenir sur le principe de l’encellulement individuel qui, même s’il peut faire l’objet d’aménagements ou d’un moratoire renouvelé, doit demeurer l’un des objectifs essentiels de l’administration pénitentiaire pour garantir des conditions de détention respectueuses de la personne » (23).

Elle a estimé que le texte du Gouvernement, en « banalisant » l’encellulement collectif, contredisait l’objectif de lutte contre la surpopulation carcérale, responsable d’une grande partie des difficultés des maisons d’arrêt.

Il ressort du texte adopté par le Sénat que, d’une part, le principe selon lequel les personnes mises en examen, prévenus et accusés soumis à la détention provisoire sont placées en cellule individuelle est réaffirmé et, d’autre part, que les motifs de dérogations au principe sont au nombre de trois, avec la suppression du critère relatif à la distribution intérieure des maisons d’arrêt :

—  si l’intéressé en fait la demande ;

—  si la personnalité de l’intéressé justifie, dans son intérêt, qu’il ne soit pas laissé seul ;

—  s’il est autorisé à travailler ou suivre une formation et que les nécessités d’organisation l’imposent.

Enfin, les garanties apportées par le projet initial en matière d’encellulement collectif sont maintenues : lorsque des prévenus sont placés en cellules collectives, celles-ci doivent être adaptées au nombre de détenus qui y sont hébergés et il appartient à l’administration de l’établissement de vérifier que les détenus sont aptes à cohabiter et que leur sécurité est assurée.

Votre rapporteur note que la réduction du nombre de prévenus sous écrous, déjà amorcée (cf. tableau ci-après) ainsi que la création de l’assignation à domicile sous surveillance électronique devrait encore favoriser devraient faciliter la réalisation pratique de ce principe.

Évolution de la population pénale hébergée

 

Mai 2007

Mai 2008

Février 2009

Évolution 2007-2008

Évolution 2008-2009

Nombre de
condamnés hébergés

42 848

46 306

46 273

+ 3 458

-33

Nombre de prévenus hébergés

17 850

17 339

16 471

- 511

-868

Total des détenus hébergés

60 698

63 645

62 744

+ 2 947

-901

Source : Direction de l’Administration pénitentiaire

Selon les derniers éléments transmis à votre rapporteur, les détenus prévenus étaient au nombre de 16 174 au 1er juillet 2009.

III. UNE LOI QUI NE RÉSOUDRA PAS À ELLE SEULE
TOUTES LES DIFFICULTÉS DE LA PRISON

Loi attendue, loi fondatrice, la loi pénitentiaire ne résoudra pas pour autant à elle seule toutes les difficultés de la prison. Tout d’abord, l’encellulement individuel ne constitue pas une fin en soi et doit être accompagné de mesures destinées à lutter contre l’oisiveté en détention (A). Ensuite, il est indispensable que les moyens financiers et humains du service public pénitentiaire soient confortés (B). Enfin, le succès du développement des aménagements de peine, qui se trouve au cœur de la philosophie du projet de loi pénitentiaire, requiert que la philosophie de ces aménagements soit clairement réaffirmée et assumée (C).

A. L’ENCELLULEMENT INDIVIDUEL NE CONSTITUE PAS UNE FIN EN SOI ET DOIT ÊTRE ACCOMPAGNÉ DE MESURES DESTINÉES À LUTTER CONTRE L’OISIVETÉ EN DÉTENTION

1. Si votre rapporteur est totalement défavorable à l’instauration d’un « numerus clausus » dans les prisons françaises…

Certaines voix s’élèvent dans notre pays pour réclamer l’instauration d’un numerus clausus dans les établissements pénitentiaires : certains plaident pour que les condamnés en fin de peine soient libérés par anticipation, pour « faire de la place » aux suivants, d’autres souhaitent un numerus clausus limité aux condamnés libres dont on repousserait la date d’incarcération jusqu’à ce qu’une place se libère.

Au Sénat, un amendement présenté par Nicolas About avait préconisé l’instauration d’une limitation à 120 % du taux d’occupation des établissements pénitentiaires, amendement revenant à instaurer un numerus clausus.

Lors de son audition par votre rapporteur, le chercheur Pierre-Victor Tournier, qui s’est déclaré favorable à une telle innovation, a indiqué qu’au 1er janvier 2009, 94 % des détenus en surnombre (estimé à plus de 12 000) sont dans des établissements (au total 104) dont le taux d’occupation est supérieur à 120 %. S’agissant des modalités pratiques de sa mise en place, il a suggéré que l’exécution des courtes peines soit retardée dans l’attente d’un passage sous les 120 % (rappelant qu’un tiers des entrées en détention se font dans le cadre d’une mise à exécution de la peine) ou, si la personne condamnée à une peine inférieure à un an était placée auparavant en détention provisoire, que le reliquat de peine soit aménagé. Au total, M. Tournier a estimé que « la loi pénitentiaire donne tous les moyens d’aménager les peines, il faut une volonté politique et celle-ci passe par un numerus clausus ».

Votre rapporteur est quant à lui fermement opposé à une telle idée, qu’il juge contraire au principe de l’égalité devant la loi pénale et en outre porteuse de redoutables effets pervers.

Sur le plan des principes, l’instauration d’un numerus clausus créerait des distorsions dans le traitement des condamnés selon leur origine géographique ou selon le quantum de la peine prononcée, au risque que ne s’instaure un sentiment d’impunité des délinquants.

Anticiper la libération d’un condamné pour faire de la place à un autre prive la peine de tout sens puisque la libération dépendrait non pas du comportement en détention mais de la « concurrence » pour les places. En outre, cette situation encouragerait les « sorties sèches » non préparées, dont on connaît pourtant les effets très négatifs sur la récidive.

De la même manière, repousser la date de l’incarcération des condamnés libres présente un fort risque d’effet pervers : plus la date de l’incarcération sera tardive, plus le sens même de la peine sera perdu et plus les chances de réinsertion seront limitées, le condamné pouvant par exemple être contraint de renoncer à un emploi pour purger une peine ancienne.

Pour toutes ces raisons, votre rapporteur s’opposera avec la plus grande vigueur à l’instauration d’un numerus clausus dans les prisons françaises. Il n’en demeure pas moins évident que la question de la surpopulation des maisons d’arrêt doit être réglée de manière urgente et prioritaire.

2. … il juge indispensable que soit rapidement garanti le principe « une place, un détenu »

La surpopulation pénale doit être au cœur des préoccupations du Gouvernement car elle est la cause de très nombreux maux dont souffre la prison en privant les détenus de certains droits et en empêchant de donner tout son sens et son intérêt au temps passé en détention.

Il est tout d’abord évident que le partage subi d’une cellule avec un – voire plusieurs – codétenu(s) engendre des désagréments, voire des souffrances, liés à la promiscuité, au manque d’intimité, mais aussi au tabac et au bruit : on sait que c’est ce qui motive de nombreux refus de réintégration de cellule après la promenade. Dans certains cas extrêmes, la cohabitation subie peut même induire des problèmes pour la sécurité des codétenus, sans compter les risques d’enracinement dans la délinquance et de récidive des détenus les plus jeunes du fait de la fréquentation de mauvais exemples.

La surpopulation carcérale induit en outre un mauvais fonctionnement de l’ensemble d’une détention : les activités manquent, les SPIP sont débordés. Au total, les détenus ont l’impression d’être livrés à eux-mêmes et les personnels vivent très mal le fait de ne pas pouvoir mener pleinement leur tâche à bien.

Votre rapporteur estime absolument crucial que dans les plus brefs délais soit respecté le principe : « une place, un détenu ».

Le placement en cellule individuelle pour tous n’est pas une fin en soi. Certains détenus ne souhaitent d’ailleurs pas être placés seuls et certaines cohabitations choisies se déroulent sans difficulté. L’encellulement collectif doit être possible, à la condition d’une part de ne pas être subi par les détenus et d’autre part de se dérouler dans des cellules adaptées à une occupation par deux co-détenus, préservant l’intimité de chacun.

Votre rapporteur souligne enfin que l’encellulement individuel de nuit ne doit pas être la seule priorité donnée à la détention : encore faut-il offrir à tous les détenus une activité dans la journée dans un espace commun extérieur à la cellule, pour se rapprocher au maximum de la vie dehors. Ainsi, si la dignité des détenus doit être mieux garantie par la suppression de l’encellulement collectif subi, priorité doit être également donnée à la lutte contre l’oisiveté en détention.

B. LES MOYENS FINANCIERS ET HUMAINS DOIVENT ÊTRE CONFORTÉS

1. Une indispensable réflexion sur le nombre de places de détention nécessaires pour garantir des conditions de détention dignes et permettre la mise en place effective de l’encellulement individuel

La loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d’orientation et de programmation pour la justice, prenant la suite des deux précédents grands programmes de construction d’établissements pénitentiaires décidés en 1986 par M. Albin Chalandon (construction de 13 000 places) et en 1995 par M. Pierre Méhaignerie (création de 4 000 nouvelles places en détention), avait prévu la réalisation d’un grand programme de modernisation du parc immobilier affecté à l’administration pénitentiaire à travers la construction de 13 200 places nouvelles de détention, dont 1 800 correspondaient à la poursuite d’opérations déjà engagées. Ces trois programmes démontrent clairement la volonté des gouvernements successifs d’agir concrètement et massivement en faveur de l’amélioration des conditions de détention grâce à d’ambitieux programmes de construction qui doivent contribuer à la résolution de deux des problèmes des prisons le plus souvent dénoncés : la vétusté du parc pénitentiaire français et la surpopulation carcérale.

La poursuite du programme d’accroissement des capacités a également permis d’augmenter le nombre de places disponibles, en optimisant le parc actuel par l’agrandissement des sites pénitentiaires qui s’y prêtent. Entre 2003 et 2008, près de 1 600 places de détention ont pu être créées dans des établissements existants dans le cadre de ce programme, dans des délais plus brefs et à un coût moindre que ceux de la construction d’un nouvel établissement. Au total en 2008, le nombre d’ouvertures de places s’est élevé à 2 684.

L’année 2009 sera celle de l’ouverture du plus grand nombre de places en exécution du programme 13 200, puisque 5 130 nouvelles places ont été ou seront ouvertes d’ici à la fin de l’année. En effet, sept établissements nouveaux sont entrés ou vont entrer en service en 2009 : les centres pénitentiaires de Roanne, Lyon-Corbas, Nancy, Bourg-en-Bresse, Poitiers, la maison d’arrêt de Saint-Denis de la Réunion, ainsi que l’EPM de Meaux-Chauconin. À ces places doivent également être ajoutées les places du quartier courtes peines de Toulouse-Seysses dont l’ouverture est programmée à la fin de l’année 2009. En 2009, le nombre d’ouvertures nettes de places sera, compte tenu de la fermeture de 1 646 places d’établissements vétustes et inadaptés et de la poursuite du programme d’accroissement des capacités, de 4 588 places.

En deux années, 2008 et 2009, près des deux tiers des 13 200 places prévues par la LOPJ de 2002 auront été ouvertes, attestant de la sincérité et de l’efficacité de l’engagement de l’État en faveur du renouvellement et de la modernisation du parc pénitentiaire.

Cet effort particulier réalisé depuis 2002 pour rénover et renouveler le parc pénitentiaire français mérite d’être salué. Cependant, lors de son audition, M. Jean-Marie Delarue a indiqué que, selon certaines perspectives prévisibles d’évolution de la population pénale, il pourrait manquer en 2012 – c’est-à-dire après réalisation intégrale du programme 13 000 – près de 6 000 places de détention. Dès lors, il semble nécessaire que soit amorcée dès aujourd’hui par le Gouvernement une réflexion sur le nombre de places de détention nécessaires pour permettre à notre pays d’assurer dans les années à venir aux personnes détenues un hébergement dans des conditions dignes et respectant la règle de l’encellulement individuel.

2. Le nécessaire renforcement des moyens des services pénitentiaires d’insertion et de probation

Votre rapporteur rappelle que la mission d’information de la commission des Lois de notre Assemblée sur l’exécution des décisions de justice pénale, dont notre collègue Étienne Blanc est rapporteur, a préconisé dans son premier rapport de décembre 2007 (24) un renforcement des moyens alloués aux SPIP : la préconisation n° 37 de ce rapport vise à poursuivre l’augmentation de leurs effectifs de 25 % en cinq ans.

Il est à noter que de très importants recrutements ont été réalisés entre 2002 et 2007 pour renforcer les SPIP. Le total des effectifs d’insertion et de probation est ainsi passé de 2 101 à 3 050 agents, tous grades confondus, représentant 2 885 équivalents temps plein travaillé (ETPT). Cette augmentation, qui était tout à fait indispensable, n’a toutefois pas permis aux SPIP de disposer de davantage de temps pour le suivi de chaque mesure qui leur est confiée ni à chaque agent des SPIP de voir le nombre de mesures dont il est saisi baisser significativement.

En effet, l’augmentation du nombre de mesures de milieu ouvert, passé de 125 000 en 2005 à 146 000 en 2007, les moyens consacrés à la préparation des projets d’insertion et d’aménagement de peine en milieu fermé, l’exécution d’un nombre considérable de mesures en attente ainsi que les nouvelles tâches confiées aux SPIP ont absorbé l’essentiel des nouveaux moyens qui leur ont été alloués, sans permettre d’améliorer ni les conditions de travail des agents ni la qualité du suivi mis en place.

De plus, une norme tacite assez communément répandue fixe à une fourchette de 80 à 100 le nombre de mesures que peut suivre un travailleur social. Or, dans un grand nombre de SPIP, chaque agent suit un nombre de mesures compris entre 100 et 200, au détriment de l’intensité et de la qualité du suivi. Une étude réalisée dans l’Indre en 2005 estimait que, compte tenu du nombre de dossiers confiés à chaque agent et des autres tâches qui leur sont confiées (comptes-rendus, réunions…) le temps disponible pour le suivi de chaque mesure était de 8 heures par an, soit un temps beaucoup trop faible pour assurer un suivi de qualité (25). D’autres SPIP ont fait le choix de privilégier la qualité du suivi en appliquant cette norme de 80 à 100 dossiers par travailleur, au détriment du taux et des délais d’exécution des mesures puisque ce choix aboutit à la constitution de stocks et à la mise en attente de mesures.

Votre rapporteur estime que cette situation qui oblige les SPIP à choisir entre qualité du suivi et rapidité de sa mise en place n’est pas satisfaisante. D’autant que le projet de loi pénitentiaire vient encore accroître les missions dévolues aux SPIP, comme l’a rappelé lors de son audition le professeur Jacques-Henri Robert : « élargir les possibilités de conversion et d’aménagement de peine au profit de nouveaux condamnés suppose qu’un personnel nombreux, qualifié et surtout bien motivé s’occupe d’eux à l’extérieur de la prison ». Sans d’importants efforts pour réorganiser les services et rehausser l’opinion que les agents de l’administration pénitentiaire ont d’eux-mêmes, « la loi pénitentiaire ne sera qu’une grâce collective déguisée » pour le professeur Jacques-Henri Robert.

Votre rapporteur juge crucial que les aménagements de peine proposés aux détenus aient un contenu socio-éducatif : un simple placement sous PSE sans accompagnement ou des aménagements octroyés sans réel effort de réinsertion ne permettront pas de prévenir efficacement la récidive.

3. Les défis de « l’industrialisation » du placement sous surveillance électronique

Le présent projet de loi encourage vivement le placement sous surveillance électronique. Il instaure tout d’abord l’assignation à résidence sous placement électronique comme alternative à la détention provisoire (article 37). Il prévoit en outre un placement sous surveillance électronique des détenus en fin de peine (article 48). Au total, ces dispositions rendent nécessaire un accroissement important des capacités d’équipement de l’Administration pénitentiaire en dispositifs de placement sous surveillance électronique essentiellement fixe, mais aussi mobile.

Au 1er mars 2009, il y avait quelque 4 000 placés sous surveillance électronique fixe (chiffre bien éloigné des 18 000 placés au même moment au Royaume-Uni). Dans 90 % des cas, il s’agit de personnes qui n’ont jamais été incarcérées, qui sont bien insérées ou ont une vie familiale. L’objectif que se fixe l’administration pénitentiaire est de 12 000 placés à l’horizon 2012.

Pour faire face à ce défi qualifié par l’administration pénitentiaire elle-même de « l’industrialisation de la surveillance électronique », un nouveau marché public a été lancé qui devrait permettre de faire sensiblement baisser les coûts.

C. LA PHILOSOPHIE DES AMÉNAGEMENTS DE PEINE DOIT ÊTRE CLAIREMENT RÉAFFIRMÉE ET ASSUMÉE

Lors de son audition par votre rapporteur, M. Jean-Marie Huet, directeur des affaires criminelles et des grâces, a rappelé que l’aménagement des peines doit être conçu non pas comme une remise en cause de la chose jugée, mais comme un moyen efficace pour prévenir la récidive dans l’intérêt de la société elle-même.

Sur un plan procédural, le présent projet de loi facilite grandement le recours aux différents aménagements de peine. Mais au-delà des questions de procédure d’aménagement, il faut non seulement que le principe même des aménagements de peine soit compris par l’opinion publique, ce qui suppose un effort pédagogique, mais aussi que tous les acteurs sociaux se mobilisent pour assurer une véritable réinsertion aux anciens condamnés.

1. L’acceptation sociale du risque

Si l’opinion publique condamne systématiquement l’institution judiciaire en cas de récidive d’un condamné qui a bénéficié d’un aménagement de peine, les magistrats risquent de renoncer rapidement à user des nouvelles prérogatives que leur confère le présent projet de loi.

Lors de son audition par votre rapporteur, le Médiateur de la République a estimé qu’il reste encore à faire un important travail de pédagogie en direction de la société qui « se voile la face » en pensant que l’enfermement est la solution aux problèmes de délinquance et en refusant de regarder ce qui se passe à l’intérieur des prisons. Il juge que les médias portent une part importante de responsabilité en la matière, se faisant davantage l’écho de l’inquiétude des voisins de tel ancien condamné que de la réinsertion parfaitement réussie d’un autre.

Il a plaidé pour que s’engage une réflexion sur la protection des magistrats qui décident des aménagements de peine et des libérations conditionnelles, fondée sur une distinction entre la faute et l’erreur : si un magistrat fait une faute, n’applique pas les procédures, il convient de le sanctionner ; en revanche, on ne saurait sanctionner un magistrat qui a fait une erreur d’appréciation, excusable par définition. Le risque zéro n’existe pas. Il faut que le magistrat sache qu’il peut parier sur l’humain, sinon on risque d’annihiler toutes les avancées du texte, par application d’un principe de précaution.

2. La nécessaire mobilisation de toutes les énergies

La réussite de la politique pénale et du développement des aménagements de peine passe par la mobilisation coordonnée de tous les acteurs, tant au sein même de l’institution judiciaire qu’au-delà de cette institution.

a) Au sein de l’institution judiciaire : la nécessaire amélioration des relations JAP-SPIP

La réussite des procédures simplifiées d’aménagement de peine, modernisées par l’article 48 du projet de loi, passe par la bonne entente entre le JAP et le SPIP. Or, il est apparu lors des auditions menées par votre rapporteur qu’une certaine méfiance existe encore trop souvent entre magistrats et conseillers d’insertion et de probation.

Les JAP ont le sentiment que les SPIP, bien qu’agissant sur mandat judiciaire, accompagnent et contrôlent les personnes qui leur sont confiées sans véritable cadre ni méthode clairement définis, chaque conseiller d’insertion et de probation accomplissant sa mission avec le condamné « à sa façon ». Ils s’estiment généralement insuffisamment informés de la nature du suivi mis en place, du déroulement de la mesure et des résultats obtenus que ce soit sur le plan de l’emploi, de l’insertion, de la participation à la vie familiale ou de la mise en œuvre de soins.

Il est crucial d’améliorer la communication entre les JAP et les SPIP. Votre rapporteur se félicite de l’engagement de plusieurs initiatives récentes dans cette direction, telle la mise en place des conférences régionales semestrielles sur le développement des aménagements de peine et des alternatives à l’incarcération, d’abord par la circulaire du 27 juin 2007 relative aux aménagements de peine et aux alternatives à l’incarcération puis par le décret du 16 novembre 2007 (26). L’institutionnalisation de ces conférences qui ont « vocation à favoriser les échanges d’informations, à optimiser les moyens existants et à développer un réseau partenarial afin d’accroître les potentialités en matière d’aménagements de peine mais également d’alternatives à l’incarcération » (article D. 48-5-1 du code de procédure pénale) devrait permettre de développer les liens entre les JAP et les SPIP.

Une autre mesure initiée par la circulaire du 27 avril 2006 relative aux aménagements de peine et aux alternatives à l’incarcération en vue d’améliorer la communication des JAP et des SPIP réside dans la mise à disposition des magistrats par les directions régionales des services pénitentiaires de données relatives aux possibilités d’aménagements de peine offertes dans leur ressort. Ces directions doivent désormais fournir aux services de l’application des peines une cartographie mensuelle relative au nombre de places offertes sous les régimes du placement sous surveillance électronique (PSE) et de la semi-liberté (SL), et une information hebdomadaire sur les capacités d’accueil et le taux d’occupation relatifs aux mesures de PSE, de SL et de placement à l’extérieur ainsi que sur les capacités d’accueil en postes de TIG et dans les stages de citoyenneté.

b) Au-delà de l’institution judiciaire : le rôle des collectivités territoriales et de la société civile

Nombreuses ont été les personnes entendues par votre rapporteur qui ont souligné l’importance de rapprocher la prison du monde extérieur, meilleur moyen de préparer la sortie des détenus.

Ainsi, le Médiateur de la République a plaidé pour que « l’offre pénitentiaire soit ancrée dans une logique de territoires » par la plus grande implication des collectivités territoriales dans la vie interne de la prison et notamment le développement des chantiers d’insertion. Ce développement des chantiers d’insertion nécessite une intensification des accords entre l’administration pénitentiaire (chargée de l’encadrement) et les collectivités territoriales (offrant les chantiers), ainsi qu’une sollicitation plus adaptée du fonds social européen en appui de financement.

De la même manière, les collectivités territoriales doivent proposer davantage de places de travail d’intérêt général. Tel est d’ailleurs l’objectif poursuivi par l’article 58 A du projet de loi, introduit par le Sénat, qui offre des incitations financières aux collectivités qui en proposent.

Enfin, le rôle de la société civile dans les établissements pénitentiaires doit être mieux reconnu et valorisé. Ainsi, le travail des associations intervenant en détention doit être soutenu, par le maintien de financements adaptés et pérennes. De même, les acteurs économiques doivent être encouragés à se tourner vers le travail pénitentiaire, qui doit être perçu par les entreprises comme une opportunité de participer à la réinsertion de personnes en difficulté et, partant, comme une contribution à la prévention de la récidive. Le présent projet de loi pénitentiaire comporte d’ailleurs à l’article 14 une disposition de nature à améliorer l’offre de travail pénitentiaire, en permettant l’intervention dans les établissements pénitentiaires d’entreprises d’insertion par l’activité économique, qui disposent d’une expertise avérée pour encadrer le travail de publics en difficulté.

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* *

Au cours de sa première séance du mardi 8 septembre 2009, la Commission procède à l’audition, ouverte à la presse, de Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d’État, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés sur le projet, adopté par le Sénat, de loi pénitentiaire (n° 1506).

M. le président Jean-Luc Warsmann. Je suis heureux d'accueillir Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'État, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés, ainsi que M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'État à la justice.

Nous examinons aujourd'hui un texte particulièrement attendu sur lequel notre rapporteur, Jean-Paul Garraud, a effectué un travail d'autant plus approfondi que cette tâche lui a été confiée il y a déjà longtemps, le 5 septembre 2007…

Il s'agit d'un projet particulièrement important pour notre pays qui sera ainsi doté d'une loi fondamentale sur le service public pénitentiaire et ainsi d'un cadre juridique dont il est aujourd'hui partiellement dépourvu, en dépit des importantes dispositions adoptées récemment à l'occasion d'autres textes. Voilà près de dix ans que les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat – comment ne pas faire ici référence au travail accompli par les commissions d'enquête sur les prisons ? – demandent l'adoption d'une loi pénitentiaire.

Ce texte vise aussi à répondre aux questions que l'on se pose sur ce que doit être l'emprisonnement au XXIe siècle. Attendu par les parlementaires, il l’est tout autant par tous les acteurs du milieu pénitentiaire et par tous ceux qui s'intéressent au monde carcéral.

À la suite des travaux de sa commission des lois, le Sénat a adopté un grand nombre d'amendements et ajouté bien des articles à un texte qui en compte aujourd'hui 91 contre 59 à l'origine. Je propose, madame la ministre, que vous commenciez par nous en présenter l'économie générale.

M. Serge Blisko. Sans aller jusqu'à parler de « surpopulation », force est de constater, monsieur le président, que la salle où nous nous trouvons ne permet pas d'accueillir dans de bonnes conditions les nombreux députés et journalistes qui s’y pressent ce matin. Il est regrettable que nos conditions de travail soient aussi mauvaises lorsque nous examinons des textes importants.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous avons soulevé le problème au cours d’un bureau de la commission et deux réunions à ce propos ont eu lieu avec un questeur. Les murs de cette salle ont même été sondés pour voir lesquels pourraient être déplacés…

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'État, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés. Nous entamons aujourd'hui un débat important, qui se prolongera dans les semaines qui viennent. « Surpopulation carcérale », « conditions de détention indignes » : beaucoup a été dit sur les prisons françaises. Mais je crois qu'il faut aller au-delà de l'indignation et envisager de façon pragmatique comment faire évoluer les choses. Nous avons en effet la responsabilité commune de donner au service public pénitentiaire les moyens d'exercer pleinement ses trois missions : protéger la société contre des personnes et des actes qui peuvent être dangereux, sanctionner des actes de délinquance et, parfois, des crimes, aider à la réinsertion des détenus afin de prévenir la récidive.

Tels sont bien les objectifs de ce projet de loi pénitentiaire qui a été adopté par le Sénat le 6 mars dernier et qui s'inscrit dans un processus de réforme engagé depuis sept ans. En effet, des efforts sans précédent ont été accomplis depuis 2002, en particulier pour moderniser nos prisons. Ainsi, en 2009, la livraison de neuf nouveaux établissements offrira 5000 places supplémentaires et, en 2012, le nombre de places correspondra au nombre actuel des détenus.

Pour autant, la réforme des prisons ne saurait se résumer à un problème immobilier et l'ambition de ce projet est aussi de combler les lacunes de notre droit pénitentiaire dont je rappelle qu'il est souvent régi par des normes réglementaires alors qu'il touche fréquemment aux libertés publiques, qui relèvent pour leur part de la compétence du législateur. Il s'agit en outre d'un droit complexe, mal ordonné, parfois obscur, en décalage avec nos engagements européens.

Ce texte vise également à mieux définir les missions de l'administration pénitentiaire. Ainsi, il précise les régimes, les modes de prise en charge, les modalités d'action des personnels. Il détermine aussi les devoirs et les droits des détenus. Bref, il touche aux différents aspects de ce qui peut se passer au sein de nos prisons.

Vous l'avez dit, monsieur le président, le Sénat a adopté un grand nombre d’amendements et a beaucoup allongé le texte. Pour autant, je considère qu'il demeure perfectible et je suis ouverte à vos propositions d'amélioration. Je salue à mon tour de très important travail accompli par Jean-Paul Garraud comme par tous les membres de votre commission. Cette dernière s'est pleinement saisie d'un débat qui engage l'avenir non seulement de nos prisons mais de toute notre société.

J'en viens aux finalités de ce texte. On qualifie souvent la prison d’« école du crime », ce qu’illustre un film récent – même si son auteur précise qu'il ne s'agit en rien d'un reportage. Pour ma part, je suis convaincue qu’il faut en faire l'école de la lutte contre la récidive. Aussi, le projet vise à moderniser la vie dans nos prisons et à développer et à encadrer des modes de sanction qui peuvent être soit complémentaires soit alternatifs à l'emprisonnement.

L'objectif d'améliorer la vie en prison concerne aussi bien les détenus que l'administration et les personnels pénitentiaires, confrontés chaque jour aux enjeux du milieu pénitentiaire et exposés à des risques importants face à des individus dangereux et violents. C'est un métier difficile, souvent peu connu, parfois caricaturé. Il faut le reconnaître et saluer le professionnalisme des directeurs, des gardiens, de l'encadrement et des personnels administratifs et techniques. Je souhaite que le débat à venir nous permettre de rendre un hommage collectif à leur détermination et à leur dévouement.

En donnant à ces personnels le statut de forces de sécurité intérieure, le projet reconnaît mieux leur place dans la chaîne de sécurité qui vise à rendre notre pays plus sûr pour chacun.

Un code de déontologie est prévu pour encadrer l'administration pénitentiaire. Garant du respect de normes éthiques en milieu carcéral, il améliorera l'efficience de cette administration mais aussi les conditions d'exercice de ses missions et son image auprès du public.

Par ailleurs, les devoirs et les droits des détenus seront mieux définis. Le cadre de leur exercice sera profondément rénové afin d'individualiser davantage le parcours de détention dans l'idée de mieux préparer la sortie. J'ai en effet la conviction profonde que le régime de détention doit s'adapter à la personnalité du détenu, à sa dangerosité et à ses efforts d'insertion. Il est ainsi prévu qu'à son arrivée chaque détenu adhère à un parcours de peine personnalisée au cours duquel il va se former, travailler, mais aussi se soigner. Nous mettrons fin de la sorte à un égalitarisme allant à l'encontre de l'équité comme de l'efficacité.

Le problème spécifique de l’encellulement individuel a fait l'objet de fréquents débats et de nombreux textes qui ne sont pas appliqués et qui prévoient en outre des exceptions et des moratoires. Or, j'en suis persuadée, quand un texte n’est pas appliqué, il perd son autorité, et la loi perd sa légitimité. Dans un certain nombre de cas, il vaut donc mieux avancer progressivement et de façon pragmatique. Pour ma part, je ne suis pas favorable à un nouveau moratoire : je préfère que l'on regarde les choses concrètement et avec bon sens.

Je considère en particulier que l’encellulement individuel n'est pas la panacée et que, face à la fragilité de certains détenus et au risque de suicide, la cohabitation est parfois un gage de survie : combien de tentatives de suicide ont-elles avorté grâce à l'intervention d'un codétenu ? Qui plus est, préparer les détenus à la réinsertion suppose de maintenir un lien social, ce que ne permet pas l’encellulement individuel. Il serait donc préférable, au cours des cinq années à venir, de mettre en œuvre le principe du libre choix du détenu, qui est d'ailleurs conforme aux règles européennes comme à la pratique de la plupart de nos voisins.

Lieu sensible, symbolique, de nos prisons, le quartier disciplinaire peut être nécessaire dans un certain nombre de cas de violence et de refus systématique de respecter les règles. Il doit donc être destiné à sanctionner des actes graves mais aussi servir à la prise de conscience du détenu afin d'éviter la récidive. S’il faut conserver ce rôle, il est proposé de ramener la durée du séjour en quartier disciplinaire de 45 à 20 jours, avec la possibilité d'aller jusqu'à 30 jours en cas de violences contre les personnels pénitentiaires. Il faut aussi éviter l’isolement total qui peut conduire au repli sur soi, avec un risque de suicide, et à une violence accrue à la sortie du quartier disciplinaire. C’est pourquoi le texte autorise l'usage de la radio et l'accès au parloir familial.

Autre question générale : le maintien d’un certain nombre de droits pour les détenus. Parce qu'elle doit aussi aider à la réinsertion, la prison ne saurait être un lieu de non-droit : si elle protège la société et si elle sanctionne, n'oublions jamais qu’elle ne doit pas marquer une coupure totale qui empêcherait toute réinsertion. Bien sûr, la liberté d'opinion, la liberté de conscience et la liberté d'exercice religieux doivent être reconnues aux détenus. Mais, au-delà de ces droits déjà inscrits, il faut reconnaître des droits plus concrets comme le maintien des liens familiaux, qui passe par un accès élargi au téléphone, le développement de l'accès au travail, à partir d’un acte d’engagement et sur la base d’une rémunération indexée sur le SMIC.

Il faut aussi éviter que l'indigence et la pauvreté ne créent des murs supplémentaires et ne nuisent à ce lien social qui existe véritablement en prison. Nous avons donc décidé qu'une aide en nature ou en numéraire pourra être accordée aux détenus qui n'auraient aucunes ressources afin de leur permettre de vivre de façon décente.

Afin de faciliter les démarches administratives, nous proposons également de permettre aux détenus d’élire domicile dans les établissements pénitentiaires.

Le deuxième grand objectif de ce texte est de poser les conditions du développement de sanctions complémentaires ou alternatives à l'emprisonnement. Nous sommes partis tout d'abord du constat que le recours à l'incarcération n'est pas la seule sanction pénale possible et que l'aménagement des peines jouait pour 10 % des effectifs des condamnés en 2007 et pour 13 % depuis le 1er janvier 2009. C'est surtout le placement sous surveillance électronique qui a fortement progressé : de 35 % ces deux dernières années. Cela montre qu'il faut chercher à utiliser les technologies nouvelles et plus efficaces.

Nous avons aussi constaté que la sortie « sèche » est souvent une mauvaise solution, en particulier parce qu’elle représente un véritable choc pour le détenu qui sort brutalement d'une vie encadrée. J'ai ainsi été frappée par le suicide d'une personne moins de 48 heures avant sa sortie de prison. Il est donc indispensable d'anticiper, de préparer la sortie au cours de l'incarcération.

Que les choses soient claires, lorsque j’affirme que nous devons réfléchir à des solutions alternatives ou complémentaires, je ne propose pas que les détenus soient purement et simplement remis en liberté ou que les sanctions ne soient pas exécutées. Si tel était le cas, on priverait les sanctions de leur rôle pédagogique dans la lutte contre la récidive ; la loi, la justice et l'État verraient leur légitimité contestée aux yeux de ceux qui auraient dû être sanctionnés comme de la société tout entière. Pour autant, nous devons regarder comment les sanctions sont exécutées. Et, s’il peut y avoir des aménagements, il faut savoir à quel moment.

Alors qu'actuellement seules peuvent être aménagées les sanctions inférieures ou égales à une année, le Sénat a porté cette durée à deux ans. Or, cela apparaît en contradiction avec les peines plancher en cas de récidive instituée l'an dernier. Par cohérence, il faudrait exclure de la possibilité d'aménagement les peines inférieures à deux ans prononcées en cas de récidive. Il faut également prendre en considération le cas des délinquants sexuels, en raison du traumatisme subi par les victimes et des risques de récidive.

Pour ce qui est de la mise en œuvre, il est clair que les procédures d’aménagement de peine sont aujourd’hui trop lentes et trop lourdes. L’aménagement de peine supposera un projet sérieux d’insertion, qui ne sera pas automatiquement lié à l’existence d’un contrat de travail – surtout dans une période où il est si difficile d’en obtenir. Le projet de loi s’attache à simplifier les démarches, mais aussi à renforcer le rôle du directeur des services pénitentiaires d’insertion et de probation, qui est un de ceux qui connaissent le mieux le détenu, toute la procédure restant bien entendu sous le contrôle du juge d’application des peines qui validera ou non la décision prise.

Pour éviter les sorties sèches, et même en l’absence d’aménagement de peine, je propose également un placement automatique sous surveillance électronique lorsque le reliquat de peine est inférieur ou égal à quatre mois ou, pour des condamnations inférieures à six mois, lorsqu’il reste deux tiers de la peine à effectuer. Il s’agit là plus d’un nouveau régime de détention que d’un aménagement de peine mais, par souci de cohérence, l’autorité détentrice du recours doit demeurer le parquet et non le juge de l’application des peines.

Voici le texte issu du Sénat. En améliorant les conditions de détention, il donne tout son sens à la peine d’emprisonnement. En diversifiant les modes d’application de la sanction, il adapte le service public pénitentiaire aux besoins de la société. Sur une telle question de société, nous devons tenir un débat lucide, serein et dépourvu d’a priori. Nous devons trouver des solutions pragmatiques à des problèmes concrets qui intéressent à la fois des individus et l’équilibre de notre société tout entière.

M. Michel Hunault. Je me réjouis que cette loi pénitentiaire vienne enfin devant cette commission et salue l’excellent travail de notre rapporteur Jean-Paul Garraud.

Madame la ministre, vous avez rappelé les défis de ce texte. La situation des prisons en France a été dénoncée sur tous les bancs, et l'Assemblée nationale a créé une commission d’enquête parlementaire sur le sujet il y a déjà plusieurs années. C’est pourquoi je voudrais saluer ce qui a été fait par les ministres de toutes les majorités depuis 2002, à commencer par la création du contrôleur général des prisons ou le lancement d’un plan de construction sans précédent qui devrait nous permettre de disposer de 60 000 places de prison en 2012. Le travail réglementaire mené au niveau européen – vous connaissez l’action de la délégation française au Conseil de l’Europe sur ce point – a également abouti à une réactualisation de nos règles pénitentiaires.

Outre le constat, nous sommes également d’accord sur les objectifs. Les crimes et délits commis doivent être sanctionnés. C’est une obligation vis-à-vis des victimes, et un devoir de la société. Or, sur 100 000 peines de prison prononcées chaque année, 35 000 ne sont jamais exécutées. Certes, la sanction va toujours de pair avec une exigence d’humanité : elle réside dans la privation de liberté, pas l’humiliation. En revanche, elle doit impérativement être exécutée. Nous avons déjà connu un long processus en faveur des alternatives à l’emprisonnement, notamment, sous l’action du président de notre commission des lois, pour le bracelet électronique. Les chiffres que vous avez donnés, madame la ministre, montrent un mouvement dans le bon sens. En revanche, la décision du Sénat de relever les seuils à deux ans – les aménagements de peine seraient ainsi possibles lorsqu’il reste encore deux ans de prison à effectuer, ou que la peine prononcée est de deux ans – pose problème. Cela concerne 80 % des peines de prison prononcées chaque année ! Cette mesure risque de passer pour du laxisme dans l’opinion publique. Il faut tout faire pour concilier l’exigence d’humanité avec celle de fermeté.

Vous avez dit, madame la ministre, être ouverte aux amendements. Pour notre part, nous souhaitons que la loi dresse un cadre, mais pas trop rigide. Pour ce qui est de l’encellulement individuel, il nous paraît bon de permettre aux détenus de choisir. En revanche, nous insisterons sur la nécessité d’augmenter les moyens financiers pour traiter les détenus relevant de la psychiatrie ou nécessitant des soins – problème qui manque singulièrement de solution aujourd’hui.

Le Nouveau centre vous apportera son entier soutien pour le vote de ce texte, madame la ministre, et sera très exigeant sur sa mise en œuvre. Mais il combattra fermement la mesure qui porte les limites des aménagements de peine de un à deux ans. Ainsi que vous l’avez dit, cette mesure n’est pas concevable sans prise en compte de la dangerosité du détenu. Or, aujourd’hui, les remises de peine sont automatiques. Même un récidiviste en matière de crime sexuel peut en bénéficier ! La presse a révélé des tragédies récentes. Comment ne pas penser à ces jeunes filles violées et assassinées par des détenus dangereux, qui avaient été condamnés à vingt ans et étaient sortis au bout de neuf ? Toutefois, nous légiférerons dans la sérénité. Vous savez mon engagement personnel pour l’amélioration de la situation dans les prisons et de la dignité des personnes privées de liberté. Mais il faut aussi améliorer les processus qui précèdent la sortie, notamment en faveur du travail et de la formation qui favorisent la réinsertion des détenus.

M. Jean-Jacques Urvoas. Il est peu de dire, madame la ministre, que nous avions trouvé le texte présenté par votre prédécesseur en juillet 2008 décevant. Et la décision du Gouvernement, en février 2009, d’appliquer la procédure d’urgence est tout aussi étonnante puisque, bien que le Sénat ait légiféré en mars, l’Assemblée n’est saisie du projet de loi qu’en septembre. Mais ce ne sont que des points de forme. Sur le fond, et bien que nos collègues sénateurs y aient apporté de nombreux progrès, le texte reste très largement à améliorer, et les députés du groupe comptent s’y employer.

Je me reconnais parfois dans vos mots, madame le garde des sceaux, mais dans ces mots, je ne reconnais pas le texte. Nous partageons l’ambition de construire une prison sans arbitraire et respectueuse du droit, une prison en rupture avec le système que nous connaissons – bref, la prison de demain. Tout le monde y gagnerait : la société, et en premier lieu les victimes, car il est conforme à l’intérêt général que l’univers carcéral cesse à tout jamais d’être le séminaire de la récidive pour devenir l’école de la réinsertion ; et les détenus, évidemment, car ils n’auraient plus à supporter ces constantes atteintes à la dignité humaine dont les pouvoirs publics s’accommodent avec une confondante insouciance.

Mais ce texte est loin de cette ambition. Un texte qui se veut fondamental, si j’ai bien compris le Président de la République au Congrès, doit fixer des principes de façon à ce que son interprétation soit la plus limitée possible. Or, pour ce qui est des droits des détenus, le présent projet ne remédiera qu’à la marge à ces atteintes choquantes à la dignité humaine qui valent à notre pays d’être condamné avec constance depuis des années par les juridictions internationales, à commencer bien sûr par la Cour européenne des droits de l’homme, mais aussi par des instances nationales. Nous ne pouvons pas nous contenter d’évoquer des mesures pratiques. Nous devons fixer des règles, et des droits tout autant que des devoirs. Or, la très grande majorité des droits que vous évoquez restent soumis à des impératifs d’ordre ou de sécurité. Leur portée ne dépasse pas celle de la proclamation. Ainsi, l’accès au culte n’est pas garanti : une fois affirmé, il est immédiatement limité. C’est vrai aussi de l’accès au téléphone, de la réception du courrier, de l’accès aux publications ou de l’information des familles.

L’État de droit ne doit pas s’arrêter à la porte de nos prisons. Il n’est pas possible, comme l’a rappelé avec force Robert Badinter au Sénat, qu’aussitôt énoncés, ces droits soient vidés de leur substance par un traitement d’exception décidé par l’administration sur la base de critères imprécis. Nos amendements vont donc s’attacher à proposer des limites précises à ce pouvoir discrétionnaire, en assurant notamment le respect du principe de légalité. Cela sera vrai en particulier pour le régime des fouilles, dont Nicolas Sarkozy disait pendant la campagne présidentielle qu’il devait être profondément revu, ou pour la transformation de la commission de discipline en juridiction impartiale. Nous défendrons aussi, évidemment, le principe de l’encellulement individuel comme étant le droit commun, sans quoi ce texte ne saurait encore prétendre à l’humanité. Le débat a déjà eu lieu au Sénat, où une majorité s’est dégagée contre le gouvernement de l’époque, mais je découvre avec tristesse que la question n’est pas réglée.

Je voudrais vous interroger, madame la ministre, sur l’article 51 du texte. Nous avons déjà connu les régimes progressifs, qui ont abouti à la création des quartiers de haute sécurité que la gauche a abolis, et M. Delarue, contrôleur général des lieux de privation de liberté, a exprimé dans son premier rapport public son opinion sur ce que vous appelez les « parcours individualisés », un vocable inoffensif et fédérateur que je préfère remplacer par « parcours différenciés ». On peut lire notamment que cette initiative, à première vue positive, ne consiste en fait qu’à opérer un tri parmi les condamnés en proposant une évolution à certains et en laissant les autres sans espoir d’amélioration de leur sort, et qu’elle n’est ni plus ni moins qu’une pure et simple ségrégation. Quel est votre sentiment à ce sujet ?

Quant aux cent huit règles pénitentiaires européennes, elles ont certes la faiblesse d’être un compromis entre 47 États mais justement pour atout d’être le minimum que l’on est en droit d’attendre d’un État qui veut réformer ses prisons. Mais la position du Gouvernement à leur sujet est loin d’être claire. En mars, au Sénat, la garde des sceaux de l’époque avait affirmé que le projet de loi n’était rien d’autre que la transcription intégrale des RPE, ce qui était inexact puisqu’à ma connaissance, notre pays se contente d’en expérimenter huit. En mai, le directeur de l’administration pénitentiaire indiquait aux organisations syndicales que les RPE continueraient à s’appliquer dans la réforme et qu’il n’y avait pas d’alternative. Mais, après un mouvement social, la ministre décrétait à la stupéfaction générale un moratoire sur leur mise en œuvre, moratoire que personne ne demandait et surtout pas les organisations syndicales, qui veulent surtout plus de moyens pour les appliquer !

M. Daniel Garrigue. Vous avez, madame la garde des sceaux, évoqué avec une grande clarté beaucoup des questions soulevées par ce texte, qui a largement progressé au Sénat mais doit encore être amélioré. En revanche, vous n’avez rien dit d’un problème pourtant dénoncé tout ensemble par les directeurs d’établissement, le personnel et les associations : la proportion très importante de détenus atteints de troubles psychiques, qui varie suivant les évaluations entre 20 et 40 %. Il y a deux approches possibles : on peut vouloir organiser à l’échelle du pays tout entier une politique de santé mentale audacieuse, qui fait totalement défaut aujourd’hui, et dont la détention ne serait qu’un volet ; ou bien prévoir des dispositions spécifiques pour l’univers carcéral, allant, comme un certain nombre de pays l’ont déjà fait, jusqu’à la création d’unités spécialisées. Le projet de loi ne répond pas à ce problème pourtant de l’avis général fondamental.

M. Christian Vanneste. J’ai beaucoup plus apprécié votre intervention, madame la ministre d’État, que je n’apprécie le texte. Vous avez mis l’accent sur les deux questions essentielles que sont d’abord le mieux vivre en prison, sachant que si l’on y vit si mal, c’est tout simplement parce que l’on n’a pas construit suffisamment de places – le taux d’incarcération est ainsi bien plus faible en France qu’en Allemagne ou en Grande-Bretagne : 90 pour cent mille habitants contre 144 pour les Britanniques – et, ensuite, la préparation de la réinsertion, notamment par la semi-liberté ou les peines de substitution.

A la suite de plusieurs affaires parues dans la presse, notamment de suicides, nous avons pris l’habitude de parler de la prison comme Michel Foucault le pressentait dans Surveiller et punir, lorsqu’il parlait de la honte à punir de la justice moderne. Cette mauvaise conscience se sent très bien dans le texte. Il n’est qu’à voir la part consentie d’un côté aux droits des personnes incarcérées et de l’autre à leurs devoirs : c’est le cheval et l’alouette ! Et l’on n’en parle même pas dans le titre, ce qui est extrêmement symbolique. C’est pourquoi je dois rappeler que les détenus ont des devoirs et que le but de la prison n’est pas seulement de réinsérer les détenus, même si c’est impératif, mais aussi tout simplement de faire respecter la loi et de réparer le mal fait aux victimes – en grande partie oubliées dans ce texte. Une idée de Durkheim à laquelle je suis très attaché est que l’application de la loi est le meilleur moyen de créer de la cohésion sociale parmi les gens, les plus nombreux, qui ne seront jamais des délinquants – ce qu’il appelle la « solidarité », au sens sociologique du terme. Si l’emprisonnement a une mauvaise image, si 20 % des personnes qui y sont condamnées y échappent – soit 82 000 personnes aujourd’hui ! –, ce n’est pas bon pour l’ensemble des citoyens, découragés devant une société qui ne fonctionne pas et qui n’est pas capable de garantir ses valeurs.

Ce qui nous ramène au problème essentiel de la gestion hôtelière – du nombre de places disponibles. Nous avons un stock que je crains que la loi veuille transformer en flux, en favorisant les sorties et en réduisant les entrées avec des mesures comme la semi-liberté ou les peines de substitution. Or le non juriste que je suis n’approuve pas que ces mesures soient appliquées en fonction de quanta et non selon des types de délits. Je considère, par exemple, que l’allongement de la durée des travaux d’intérêt général est une réponse parfaitement adaptée à certains types de délinquance, comme les bandes. En revanche, prévoir une limite générale de deux ans pour les aménagements de peine permet de remettre dans la nature un récidiviste qui a commis une agression sexuelle sur mineur de moins de quinze ans, une femme qui a poignardé son compagnon ou un voleur qui a déjà dix-sept condamnations. Ce n’est pas une bonne solution !

J’en profite pour revenir, madame la ministre, sur cette question des travaux d’intérêt général – j’avais souhaité il y a quelque temps qu’ils soient privilégiés et allongés. Vous m’aviez répondu que ce n’était pas réaliste et qu’il valait mieux construire des prisons, mais je continue à penser que le développement de cette mesure est beaucoup plus réaliste ! En Suisse, ces travaux représentent 720 heures, contre 210 heures seulement en France. Le texte abaisse encore la durée des travaux d'intérêt général, réduisant le seuil minimum de 40 à 20 heures. C'est, selon moi, un signal très négatif.

Quant à la surveillance électronique, il est certes satisfaisant de posséder un gadget à la mode, mais ce « machin » ne répond pas à tout. Vous savez en effet qu'une agression a été commise très récemment à Montpellier dans un débit de tabac par un homme de 36 ans qui était pourtant placé sous surveillance électronique. N’oublions pas l'objectif de la loi, qui est de contribuer à instaurer la sécurité dans notre pays en terrorisant ceux qui prétendent y porter atteinte, en sécurisant les victimes et en permettant à ceux qui veulent s'amender de le faire dans les meilleures conditions possibles.

M. Étienne Pinte. J'évoquerai deux points : les conditions de sortie de prison et le maintien du lien social.

L’une des propositions du rapport que m’a demandé le Premier ministre sur le logement social et l'hébergement d'urgence était de veiller, par une préparation en amont, à ce qu’en aucun cas un prisonnier libéré ne se trouve à la rue, comme c'est trop souvent le cas aujourd'hui, faute de liens relationnels.

Par ailleurs, madame le ministre, je souhaiterais connaître votre avis quant à la participation de partenaires extérieurs, en particulier des collectivités locales, au maintien du lien social dans les prisons. À la prison de femmes de Versailles, j'ai contribué à la création de la bibliothèque et à celle de la médiathèque, à la formation du personnel, et j'y ai fait entrer notre théâtre pour meubler les loisirs des détenues. Qu'on le veuille ou non, les détenus, s'ils sont momentanément privés de liberté, restent des citoyens.

M. Éric Ciotti. Je soutiens le Gouvernement dans son souci d'améliorer le respect de la dignité humaine dans les conditions de détention, qui est l'un des objectifs majeurs de ce texte. Les difficultés actuelles ne font pas honneur à notre pays et de nombreux progrès sont nécessaires. Le texte propose des réponses importantes et le Sénat lui a apporté des améliorations utiles et pertinentes.

Pour ce qui concerne la question douloureuse des suicides en prison, qui ont atteint un nombre inacceptable pour notre démocratie, je proposerai un amendement tendant à confier à un observatoire national le soin de rédiger un rapport annuel et d'établir des statistiques par établissement.

Je tiens cependant à exprimer de très fortes réserves quant au second volet, ajouté par le Sénat, relatif aux aménagements de peine, qui présente des risques, sinon des dangers. La loi doit en effet s'inscrire dans le cadre d’une politique plus globale de lutte contre la délinquance et de défense du droit des victimes – un droit essentiel qui a, selon moi, autant de valeur que celui des détenus. Cette politique voulue par le Président de la République et par notre majorité est mise en œuvre depuis deux ans par le Gouvernement, qui adresse en permanence aux délinquants un message de fermeté clair et cohérent. La loi d'août 2007 sur les peines plancher s'inscrivait naturellement dans cet esprit de fermeté et de justice, tout comme l'action que vous avez menée place Beauvau, madame la ministre. Ce n'est pas le cas, en revanche, du projet de loi qui nous est soumis, qui ne manquera pas d'adresser aux délinquants un message de clémence.

Ainsi, l'article 32 affirme que l'emprisonnement devient l'exception. Alors que l'exemplarité de la sanction doit avoir une valeur essentielle, cet article dispose qu’« une peine d’emprisonnement ferme ne peut être prononcée qu’en dernier recours si la gravité de l’infraction et la personnalité de son auteur rendent cette peine nécessaire et si toute autre sanction est manifestement inadéquate » et que, « dans ce cas, la peine d’emprisonnement doit, si la personnalité et la situation du condamné le permettent, et sauf impossibilité matérielle », faire l’objet de mesures d’aménagement. Autant dire que, sous ces conditions très restrictives, la peine de prison ferme ne pourra pratiquement plus être exécutée, sinon même prononcée. Cet article est pour moi inacceptable, car il adresse aux victimes un message alarmant et aux délinquants un message d'impunité.

Sans remettre en cause le principe de l'aménagement de peine, je trouve tout aussi inacceptable l’article 48, qui prévoit le caractère quasi automatique de l'aménagement de peine pour les condamnations à deux ans de prison ou pour lesquelles deux ans de prison restent à accomplir. Je m'élève également contre l'élévation des seuils à laquelle a procédé le Sénat.

Je partage avec le Gouvernement le souci de trouver une solution au problème carcéral, mais les aménagements de peine ne doivent ni être automatiques, ni devenir la variable d'ajustement des places disponibles en prison. Le texte que nous examinons permettra la remise en cause systématique, dans le huis clos du cabinet d'un juge d'application des peines, des peines décidées souverainement par les tribunaux. Le nombre de mises en liberté qui en découlera, certes difficile à évaluer, sera très élevé – selon l’estimation publiée cet été par un hebdomadaire satirique paraissant le mercredi, 10 000 détenus pourraient en bénéficier.

Ce texte suscite déjà une très grande inquiétude de la part des policiers et des gendarmes. Selon le syndicat policier Synergie-officiers, le projet de loi « met en péril toute la chaîne de lutte contre l'insécurité ». En l'état, je ne me sens donc guère en mesure d'approuver ses dispositions relatives à l'aménagement des peines. M. le rapporteur, qui a effectué un excellent travail sur ce texte, déposera tout à l'heure des amendements visant à en gommer certains des aspects les plus dangereux, comme je l’ai fait moi-même pour exclure les récidivistes de ces dispositions d'aménagement des peines.

Je fais confiance au Gouvernement, au rapporteur et à la Commission pour améliorer ce texte, dont l'esprit a été quelque peu dénaturé par le Sénat.

M. Noël Mamère. Comme l’a relevé M. Urvoas, le texte présente plusieurs contradictions. Présenter un tel texte dans le cadre d'une procédure d'urgence revient à mépriser le travail parlementaire et à escamoter le débat. Compte tenu, en outre, des nouvelles règles imposées pour la discussion en séance publique, cette loi pénitentiaire ne sera pas examinée comme il conviendrait de le faire dans une grande démocratie.

Vous vous êtes livrée, madame la ministre, à un véritable exercice de schizophrénie politique. Comment, en effet, défendre une loi pénitentiaire dont l'un des trois piliers est celui de l'insertion, alors que, depuis 2002, votre majorité a fait voter plusieurs lois qui jettent systématiquement les gens en prison, comme les lois sur les peines plancher, sur la récidive ou sur la rétention de sûreté, qui est une véritable honte, sans parler de quelques propositions de loi déposées par certains de nos collègues devenus depuis lors ministres, ni des propos de votre successeur au ministère de l’intérieur qui, à la veille des élections régionales, brandit le vieil épouvantail de la « tolérance zéro » ? Comment présenter sérieusement une loi pénitentiaire qui consisterait à améliorer la condition des détenus et à éviter l'enfermement systématique alors même que la politique à laquelle vous participez est une politique du chiffre et une culture du résultat ?

Ces contradictions obligent le représentant du peuple que je ne suis à situer dans son contexte le projet que vous nous soumettez après son examen par le Sénat.

Il n'est certes pas difficile de se reconnaître dans les lieux communs qui nous sont tenus depuis des décennies sur la condition des détenus et la nécessité d’humaniser nos prisons. Nous sommes ici un certain nombre à avoir participé à la commission d'enquête sur les prisons – qui n'était d’ailleurs pas une initiative parlementaire, mais avait été créée à la suite de l'émotion suscitée par le livre d'un médecin de la prison de la Santé : la logique était plus celle du suivisme que celle de l'anticipation qu'attendent de nous nos électeurs. Nous sommes plusieurs également à avoir poursuivi ce travail hors du cadre de la commission et nous constatons que, malgré ce rapport, adopté à l'unanimité, rien n'a changé et que les conditions ont même empiré.

Je souscris au point de vue de M. Urvoas sur la question de l’encellulement individuel et je regrette, madame la ministre, que, comme votre prédécesseur, vous ne défendiez pas cette idée, au motif que la présence d'un codétenu pourrait permettre de prévenir les suicides.

La question du suicide, que vous avez évoquée dans une conférence de presse, est certes une question majeure – elle est notamment le révélateur de la condition des détenus et de la difficulté qu'éprouvent les surveillants de prison à détecter ceux qui se trouvent dans des situations suicidaires. Cependant, plusieurs parlementaires ou associations remettent en cause les chiffres que vous avez cités, et nous demanderons dans les jours prochains la création d'une commission d'enquête parlementaire sur la réalité des suicides en prison.

À l'instar des premières mesures prises par le Gouvernement, comme la loi sur les peines plancher, votre texte est en totale contradiction avec les propos tenus durant sa campagne électorale par le Président de la République, qui insistait alors sur l'individualisation des peines.

Vous avez déclaré tout à l'heure que les SPIP auraient un rôle important à jouer et que le juge d’application des peines validerait leur avis. Les SPIP étant des personnels pénitentiaires, ils seront juge et partie. C'est pour l'administration pénitentiaire une manière de dépouiller le juge de ce qu'elle considère comme son bien, alors qu’il devrait précisément revenir au juge de décider, au titre de l'individualisation de la peine, de ce qu'il convient de faire.

Durant le débat, nous insisterons beaucoup sur la question des régimes différenciés. Comme l'a relevé M. Urvoas et comme nous le montrerons, il n'est pas juste d'affirmer que le texte met en œuvre les recommandations européennes. Au fond, vous appliquez aux centres de détention des dispositions qui s'appliquent aujourd'hui aux maisons d'arrêt. La mutinerie qui a éclaté voici quelques jours à Salon-de-Provence à cause d'un transfèrement de cellule manifeste que cette pratique très courante pose des problèmes.

Le rapport Canivet a bien montré que, dès que la porte de la prison se referme, c'est une autre société qui s'ouvre, brutale, violente, discriminatoire et ségrégationniste. Il nous faut donc résister avec force aux propositions que vous formulez sur le régime différencié et qui ne font que mettre en place une forme de tri.

Si donc je n'approuve pas ce texte, c'est pour des raisons bien différentes de celles de M. Ciotti.

Vous êtes, madame la ministre, prisonnière de votre électorat et des ultras de votre majorité. Comment pouvez-vous à la fois satisfaire ceux qui demandent toujours plus d'enfermement, de « tolérance zéro » et de condamnations et nous proposer une loi pénitentiaire qui allège la souffrance de ceux qui, s'ils ont une dette à payer, ne peuvent être traités comme des sous-hommes, des sous-citoyens ? Soyez certaine que nous serons très présents au cours de la discussion parlementaire et défendrons les points de vue que je viens d'exposer.

M. Michel Vaxès. Madame la ministre, afin que notre débat puisse être serein, sérieux et approfondi, il faut lever la procédure d’urgence. Du reste, ce débat manifeste bien que des oppositions de fond s’expriment sur le sens de l’enfermement ou de la prison. La prison doit certes être le lieu de l’exécution des peines, mais elle a également vocation à être un lieu de réinsertion, de réadaptation, de rééducation de ceux qui s’y trouvent.

Le souci des victimes et de la réparation est légitime, mais ceux qui se trouvent incarcérés ne sont-ils pas aussi les victimes d’une société qui produit ces situations ? Sauf à estimer que la cause des déviances comportementales se trouve dans les gènes – ce qui renverrait à un autre débat –, cette cause doit bien se trouver, pour l’essentiel, dans les conditions sociales dans lesquelles nous vivons. Il nous faut donc considérer les agresseurs incarcérés comme des victimes, ce qui permet d’envisager la réinsertion.

Le texte qui nous est soumis comporte deux parties, et, selon que s’exprime un député de l’opposition ou de la majorité, le déséquilibre entre ces parties change de sens. Comme l’a fort bien observé l’un de mes collègues de gauche, la première partie, consacrée aux services et à la condition pénitentiaires, est décevante, car elle ne correspond ni aux besoins des personnes incarcérées, notamment en termes d’insertion, ni à ceux des personnels de surveillance. Je rappelle à cet égard que la France est régulièrement condamnée par la Cour européenne des droits de l’homme. Pourquoi donc n’avoir intégré qu’a minima les règles pénitentiaires européennes et ne vous être pas inspirée davantage des décisions récentes du Conseil d’État, selon lequel un détenu doit conserver l’ensemble des droits attachés à la personne, à l’exception seulement de celui d’aller et venir ? L’apport du Sénat a été positif à cet égard.

Quant à l’encellulement individuel, évoqué à l’article 49, le fait qu’il ne soit pas toujours la meilleure réponse ne signifie pas qu’il ne doive pas être possible pour tous les détenus, à l’exception de ceux qui ne le souhaitent pas.

M. Guy Geoffroy. Exactement !

M. Michel Vaxès. Il convient donc de maintenir les avancées proposées par le Sénat – ce qui n’est pas ce que j’ai cru entendre.

Pour ce qui concerne la deuxième partie du texte, les apports du Sénat sont là encore positifs, et le désir exprimé par certains collègues de la majorité, notamment dans la presse, de revenir sur ces apports est inquiétant. Quelle est, madame la ministre, votre position à cet égard ?

Je souhaiterais également connaître la position du Gouvernement sur l’article 51, qui prévoit la différenciation des régimes des détenus, malgré les observations de la Commission nationale consultative des droits de l'homme, qui craint comme nous l’aggravation des réponses arbitraires de l’administration pénitentiaire, et l’avertissement du commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, qui affirme clairement son refus de la légalisation d’un régime de détention différencié.

Enfin, alors que le Sénat n’a pas modifié la procédure disciplinaire prévue à l’article 53, il nous paraît au contraire urgent de remédier à de graves carences dans l’application du principe du procès équitable au sein des commissions de discipline chargées de prononcer les décisions de l’administration pénitentiaire. Le fait qu’une seule personne étrangère à l’administration pénitentiaire soit présente dans ces commissions n’en garantit ni l’indépendance, ni l’impartialité. En outre, l’abaissement de 45 à 30 jours de la durée de placement en quartier disciplinaire est très en retrait par rapport au seuil maximum de 20 jours préconisé par le Sénat et que nous avons voté à l’unanimité en 2001. Cette durée distingue négativement la France de nombreux autres pays, comme l’Irlande, la Belgique ou le Royaume-Uni, où cette durée est respectivement de trois, neuf et quatorze jours. Quelles sont les intentions du Gouvernement sur ces deux points ?

Le sujet que nous examinons mérite un débat approfondi. Une question de fond nous est posée : voulons-nous faire de la prison un lieu qui crée les conditions de la non-récidive ? Pour y répondre positivement, il faut se donner les moyens de la réinsertion, voire de l’insertion de ceux que la vie a mis dans des situations dramatiques.

M. Dominique Raimbourg. Par la présente loi, nous avons la possibilité de construire dans notre pays une justice juste. Ne manquons pas cette occasion !

Tout d’abord, il faut faire de la prison un lieu de droit, afin de lutter contre ce que le président de la République a appelé, lors du Congrès de Versailles, l’indignité de la situation pénitentiaire. Pour cela, il convient également de garantir aux personnels – dont vous avez avec justesse, madame la ministre, souligné le dévouement dans la réalisation d’une tâche difficile – des conditions de travail dignes.

Ensuite, il faut passer d’une culture de l’enfermement pur à une culture qui lui associe un travail, non seulement de réinsertion, mais aussi de surveillance à la sortie – étant entendu qu’une partie de la peine peut s’effectuer hors détention.

Enfin, l’amélioration du système doit permettre d’améliorer la protection des victimes : victimes passées, en imposant des restrictions aux sortants de prison, et victimes à venir, en luttant contre le renouvellement des infractions.

Plusieurs chiffres attestent la gravité de la situation : 63 000 détenus pour 53 000 places – la surpopulation étant concentrée dans les maisons d’arrêt, puisque les centres de détention bénéficient d’une sorte de numerus clausus ; 2 600 conseillers d’insertion et de probation pour les suivre et gérer près de 150 000 mesures en milieu ouvert ; enfin, l’Annuaire statistique de la justice fait état de 85 000 personnes sorties de prisons en 2006. Sur ce total, 6 000 ont bénéficié d’une libération conditionnelle et 15 000, en détention provisoire, ont été libérées sur décision du juge d’instruction ; les quelque 65 000 qui restent sont sorties en fin de peine : cela signifie que nous devons fournir un effort très important pour assurer le suivi des sortants de prison.

Je partage l’analyse de mes collègues Noël Mamère et Jean-Jacques Urvoas : vous vous trouvez, madame la ministre, dans une situation paradoxale. Vous nous avez tenu un discours particulièrement mesuré, et tout à fait appréciable, mais la majorité à laquelle vous appartenez surfe depuis plusieurs années sur le thème de la lutte contre la délinquance, utilisant ces questions de manière quasi obsessionnelle. Cette armée de « surfeurs » vous réclame sans cesse plus de répression ; elle ne se satisfera pas de mesures qui, pourtant, nous paraissent raisonnables.

Évitons les faux débats ! La question du seuil ne se pose pas : c’est le juge d’application des peines qui décide de la sanction et de l’aménagement. Par ailleurs, on compte 100 000 peines d’emprisonnement de moins d’un an et 7 000 à 15 000 de moins de deux ans : dans les faits, la question de l’aménagement de ces dernières ne se pose pas. Passé le seuil d’un an, on délivre en général un titre de détention, ce qui entraîne l’incarcération immédiate et fait obstacle à tout aménagement de peine.

La question des récidivistes constitue un autre faux débat. Pour le sens commun, un récidiviste est une personne qui recommence à commettre des infractions après avoir été condamnée : il est évident qu’elle doit être punie davantage que celle qui commet sa première infraction. Or la notion juridique de « récidiviste » ne recouvre pas cette réalité, puisque la récidive correctionnelle correspond à la répétition d’un même délit, après une condamnation définitive.

Prenons un exemple : un individu s’introduit chez une vieille dame en se faisant passer pour un agent d’EDF et lui subtilise ses économies. Il est condamné à six mois d’emprisonnement par le tribunal correctionnel. Mécontent, il se dispute avec l’agent de police de faction et le frappe : il s’agit d’un acte antisocial grave, mais non d’une récidive, pour deux raisons : il ne s’agit pas d’un vol, mais d’une violence volontaire ; de plus, la condamnation correctionnelle étant sous le coup de l’appel, elle n’est pas encore définitive.

Par la répression de la récidive, on s’acharne donc sur une catégorie juridique, non sur une délinquance particulière, et l’on omet les réitérants, quelle que soit la gravité de leurs actions. De surcroît, la loi de 2007 instituant les peines plancher a déjà traité de la situation du récidiviste : il n’y a pas lieu de recommencer à l’occasion de l’exécution de la peine, alors que les récidivistes nécessitent un suivi particulier.

Nous souhaitons formuler plusieurs propositions, visant à enrichir le débat.

Tout d’abord, lorsque deux personnes doivent partager neuf mètres carrés, nulle dignité n’est possible et tous les beaux discours sur les droits des détenus ne sont que glose inutile. Afin d’adapter le nombre de places au nombre de détenus, nous proposons d’adopter une sorte de numerus clausus, impliquant la sortie automatique des détenus les plus proches de la fin de peine, suivant un mécanisme apparenté à celui proposé par le texte concernant l’aménagement automatique des peines quand il reste quatre mois ou les deux tiers d’une peine de six mois à exécuter.

Afin de garantir la surveillance des personnes qui sortent de prison, nous proposons d’instaurer un mécanisme de libération conditionnelle à deux tiers de peine, automatique sous réserve que le juge d’application des peines ne s’y oppose pas. On passerait ainsi d’une culture de l’enfermement à une culture de la surveillance.

Nous proposons également une modification du fonctionnement des commissions de discipline, ainsi qu’une amélioration de la situation disciplinaire des surveillants de prison – qui, dans certains cas, peuvent être sanctionnés sans réunion de la commission de la discipline.

Nous souhaitons que de ce travail en commun émerge la pénalité, sinon du XXIe siècle, du moins des dix à quinze prochaines années.

M. Serge Blisko. Si la prison est bien une sanction, je rappelle qu’à la suite des émeutes de 1974, le président Giscard d’Estaing, découvrant des établissements en très mauvais état et des conditions de détention extrêmement dures, avait souligné que cette sanction devait être la privation de la liberté, et rien d’autre. C’est dire ma surprise de voir ce débat resurgir aujourd’hui. À cet égard, le présent texte, du moins tel qu’il nous est transmis par le Sénat, me paraît une bonne introduction, car il insiste sur les droits – et les devoirs – des détenus.

Il s’agit d’assurer la protection – celle des victimes, bien entendu, celle des détenus, mais aussi celle du personnel pénitentiaire – et de préparer la réinsertion des détenus. De ce point de vue, le suivi médico-psychologique est fondamental. J’en veux pour preuve que dès la réforme Amor, il y a soixante ans, et la création, à la maison d’arrêt de Fresnes, du Centre national d’observation, le CNO, il est apparu évident qu’un détenu n’était pas qu’un numéro d’écrou, mais également une personne, certes condamnée, en instance de punition, mais différente des autres détenus. Depuis le XIXe siècle, l’empilement et la promiscuité sont considérés comme l’école de la récidive et du crime ; on passerait à côté de la question si l’on n’individualisait le regard que l’administration pénitentiaire, composée de professionnels aguerris, porte sur les détenus. Madame la ministre, nous sommes inquiets pour l’avenir du CNO : nous espérons le voir renaître – sans doute sous une forme régionalisée – et souhaitons que des moyens importants lui soient affectés.

Il convient de partir des éléments positifs. Ainsi, la loi de 1994 avait fait rentrer la médecine pénitentiaire dans le droit commun. Il importe de poursuivre le développement des unités de consultations et de soins ambulatoires, des unités hospitalières spécialement aménagées et des unités hospitalières sécurisées interrégionales et que le ministère de la santé s’implique davantage dans les soins aux détenus et dans la prévention.

Nous proposerons pour notre part des amendements relatifs aux bilans de santé ainsi qu’à la présence dans nos prisons de 20 à 30 % de personnes en grande difficulté psychique ou psychiatrique. L’audition de nombreux professionnels a montré que l’augmentation du nombre de celles-ci était le problème majeur rencontré par de nombreux établissements. Aucune amélioration ne pourra être apportée au système carcéral tant que cette situation perdurera – et les discours démagogiques sur la responsabilité pénale ne feront qu’ajouter aux difficultés. Le fait est que se trouvent aujourd’hui en prison des personnes n’y seraient pas allées autrefois, parce qu’elles auraient été soignées dans d’autres établissements. C’est pourquoi nous souhaitons insister sur le devoir de partenariat entre les professionnels de santé et le personnel pénitentiaire.

Une des conséquences très graves du mauvais état de santé du système pénitentiaire français est l’augmentation effrayante du nombre de suicides dans les prisons. Peut-être, monsieur Vanneste, y a-t-il davantage d’incarcérations en Grande-Bretagne, mais c’est la France qui détient le plus fort taux de suicide parmi les détenus. Le rapport Albrand n’avait pas été suivi d’effet au printemps. Vous avez voulu, madame la ministre, apporter des réponses d’urgence. Nous souhaitons qu’elles soient suivies de mesures s’inscrivant dans la durée, et qu’un travail de prévention soit poursuivi.

Se pose en outre le problème du vieillissement de la population carcérale. En effet, chers collègues de la majorité, si, du fait de vos lois répressives, davantage de personnes sont incarcérées et la durée des peines allongée, il y aura de plus en plus de personnes âgées et handicapées en prison ! J’espère que les amendements que nous avons déposés à l’initiative de l’Association des paralysés de France seront votés à l’unanimité. Il faut examiner ces questions avec attention et humanisme, afin d’éviter la situation américaine, où des octogénaires croupissent dans des prisons-maisons de retraite.

Vous vous déclarez favorable à l’encellulement individuel, tout en y apportant, au nom du pragmatisme, certaines restrictions. Il y a pourtant un moment où il faut s’en tenir aux principes – qui, en l’occurrence, sont les règles pénitentiaires européennes. Certes, certains peuvent souhaiter partager leur cellule avec un codétenu, mais j’imagine que personne ne demande à être sur un matelas par terre dans une cellule de quatre, cinq ou six !

Par ailleurs, l’encellulement individuel constitue la meilleure protection contre les maladies infectieuses qui se propagent en prison, comme la tuberculose ou la grippe A. Comment stopper la contagion avec une telle promiscuité ? Louerez-vous des hôtels ? Le personnel pénitentiaire et les détenus sont inquiets. Je crains que la situation ne devienne rapidement dramatique.

Il est de notre devoir de vous alerter sur ces points, et nous le continuerons à le faire tout au long du débat.

Mme Aurélie Filippetti. L’une des spécificités de l’univers carcéral est sa non-mixité. Or ce texte présente une lacune, car il ne fait nulle part mention de la situation spécifique des femmes. J’aurais souhaité qu’une section leur soit consacrée.

Les femmes ne représentent que 3,7 % de la population carcérale, ce qui suscite quelques problèmes : l’accès aux activités professionnelles et éducatives leur est plus difficile, et, les établissements qui les accueillent étant peu nombreux, elles sont plus isolées, plus éloignées de leur famille et reçoivent moins fréquemment des visites.

La question ne se réduit pas aux problèmes des mères et des femmes enceintes. Un rapport du Parlement européen daté du 5 février 2008 a souligné la nécessaire spécificité des établissements pour femmes : elles doivent bénéficier de structures de sécurité et de réinsertion qui leur soient destinées. Or, actuellement, l’univers carcéral est pensé par et pour des hommes.

De surcroît, beaucoup de ces femmes ont été par le passé victimes d’abus physiques, affectifs ou sexuels. Les règles pénitentiaires européennes demandent qu’une attention particulière soit accordée aux détenus qui ont été victimes d’abus de ce genre. En outre, les règles pénitentiaires 34-1, 34-2 et 34-3 rappellent la nécessité de satisfaire aux besoins spécifiques des femmes, et pas seulement dans le domaine médical. Il conviendrait par conséquent d’adopter des amendements visant à améliorer la condition des détenues.

Plus spécifiquement, les jeunes filles mineures sont, du fait de la non-mixité, privées d’un grand nombre d’activités. Il faut améliorer leur condition. D’ailleurs, le rapport Hammarberg, en novembre 2008, a souligné le manque de structures et d’activités adaptées aux jeunes filles et l’absence de progrès depuis 2006.

Mme George Pau-Langevin. Nous apprécions les aménagements de peine prévus par ce texte : il s’agit d’un progrès dans l’exécution de la sanction.

En revanche, nous ignorons comment ces aménagements s’appliqueront aux étrangers, lesquels représentent 20 % de la population carcérale française. Ces détenus rencontrent des difficultés particulières, liées à leur mauvaise maîtrise du français, à l’illettrisme, à leur isolement par rapport à leur famille, qui rend les visites difficiles – une partie de la famille pouvant d’ailleurs se trouver en situation irrégulière. Ils ont du mal à bénéficier d’une libération conditionnelle ou de mesures d’aménagement de peine, dans la mesure où il peut s’agir de personnes en situation irrégulière, éventuellement menacées d’expulsion vers le pays d’origine.

Il importe d’en tenir compte si nous voulons que l’individualisation de la peine soit applicable à 20 % de la population pénale.

M. Guénhaël Huet. La délégation aux droits des femmes de notre Assemblée a examiné la spécificité de la détention féminine. Elle a visité quatre centres de détention – Fleury-Mérogis, Rennes, Valenciennes, et l’établissement pour mineurs de Quiévrechain – et auditionné des membres des services pénitentiaires.

Premier constat, numérique : la proportion de femmes dans nos prisons est faible.

Deuxième constat, juridique : l’article 248 du code de procédure pénale pose le principe de la non-mixité. L’avantage, c’est qu’à quelques exceptions près, il n’y a pas de surpopulation carcérale chez les femmes. Cependant, ce principe entraîne également des inconvénients. Comme l’a rappelé Aurélie Filippetti, les prisons sont conçues sur un modèle masculin plutôt que féminin. Le faible nombre de détenues dans les quartiers de femmes interdit quasiment la mise en commun des activités dans les établissements accueillant également des hommes.

Je voudrais également soulever, avec prudence, un sujet qui a fait l’objet de nombreuses discussions au cours des auditions menées par la délégation. Si la présence de surveillants dans les quartiers de femmes est proscrite par le code de procédure pénale, des surveillantes ont le droit d’exercer dans les quartiers d’hommes. La grande majorité des personnes interrogées estiment que leur présence a permis d’apaiser certains conflits. La présence de surveillants hommes dans les quartiers de femmes ne pourrait-elle produire les mêmes effets ? Nous avions posé la question à votre prédécesseure, qui s’y était déclarée opposée. Je vous la pose à nouveau.

Pour le reste, je confirme les propos d’Aurélie Filippetti sur les inconvénients liés au faible nombre de détenues. En matière de santé, notamment, sur vingt-six services régionaux, un seul est accessible aux femmes.

En outre, la délégation recommande que les peines alternatives, comme le bracelet électronique, soient étendues aux femmes enceintes et que soit signées des conventions entre les établissements pénitentiaires et les départements, notamment les services de protection maternelle et infantile, afin de remédier aux inégalités territoriales constatées sur le terrain.

Pour terminer, je salue un texte important, attendu depuis longtemps, qui vise à soumettre les établissements pénitentiaires français au droit commun et à mettre en œuvre – du moins pour partie – les règles pénitentiaires européennes. Ce projet de loi équilibré réalise la synthèse entre les deux fonctions de la prison : la protection de la société et la réinsertion sociale des détenus.

M. Étienne Blanc. Au mois de juillet, la Commission des lois a adopté à l’unanimité un rapport sur la prise en charge sanitaire, psychologique et psychiatrique des personnes majeures placées sous main de justice, présenté en conclusion d’une mission d’information organisée par le président Jean-Luc Warsmann. Le rapport concluait à une situation insatisfaisante de nos établissements pénitentiaires ; la proportion des détenus affectés de dépression, plus ou moins sévère, est estimée à 50 % ; en prison celle des schizophrènes est huit fois plus importante que dans la société ; 60 % des détenus présentent des pathologies dentaires lourdes, et la même proportion des problèmes d’hygiène débouchant sur des pathologies infectieuses graves.

Notre sentiment est que la loi de programme votée en 1994 et les textes qui l’ont suivie n’ont pas été à la hauteur de cet enjeu. Nous avons conclu ce rapport sur deux pistes de travail, qui mériteraient d’être mieux prises en compte dans les articles 20 et suivants du présent projet de loi.

La première est celle d’une meilleure articulation, dans le domaine de la santé, entre les actions des ministères de la justice et de la santé. Curieusement, alors que le ministère de la santé dispose bien d’un représentant au ministère de la justice, la réciproque n’est pas vraie. Nous n’avons pas trouvé au ministère de la santé de correspondant susceptible de nous indiquer la stratégie de ce ministère dans les établissements pénitentiaires. J’ai donc formulé un amendement pour remédier à cette situation.

Nous avons ensuite constaté que dans un schéma régional d'organisation sanitaire sur deux – les SROS sont élaborés sous l’autorité des Agences régionales de santé – la santé en prison n’est même pas abordée, ni sous l’angle pathologique, ni sous l’angle psychiatrique ; à l’exception de quelques SROS, où ce point fait l’objet d’une attention particulière, la question, lorsqu’elle est abordée, l’est de façon très elliptique et superficielle. Je présenterai aussi un amendement pour tenter de répondre à cette situation. Notre constat est simple : la fermeture des lits de psychiatrie a reporté sur les établissements pénitentiaires la charge du traitement d’un certain nombre de pathologies, notamment celles qui s’expriment sur la voie publique ; la deuxième ou la troisième condamnation pour tapage ou trouble public est accompagnée d’une incarcération ; c’est alors le ministère de la justice, dont ce n’est pas le rôle, qui est chargé de traiter cette question de sécurité publique.

M. Guy Geoffroy. Je voudrais d’abord saluer l’existence même de ce projet de loi. A l’exemple du Gouvernement qui nous le présente, les députés qui l’adopteront auront été capables de dépasser la parole au profit d’une action lucide. La population l’attend. Ce projet de loi a pour objectif l’équilibre, d’autant plus délicat à atteindre dans ce domaine que les voies et moyens pour y parvenir sont souvent contradictoires dans leur essence même.

Nous devrons régler la contradiction évidente entre les dispositions que nous avons prises en matière de récidive, notamment l’institution des peines plancher, et le texte tel qu’il nous arrive du Sénat, notamment en matière de seuils.

Je reste très fier d’avoir été le rapporteur de la loi sur les peines plancher. Contrairement à ce qui continue à se dire, ces peines ne sont en aucun cas prononcées automatiquement. Le rapport présenté à la Commission sur l’application de cette loi l’a prouvé. Dans un cas sur deux, le juge, en utilisant tous les critères objectifs à sa disposition, possibilité qui ne lui a jamais été enlevée, s’est départi du recours à la peine plancher ; dans les autres cas, la peine plancher a été prononcée. Le dispositif s’inscrit donc bien dans le respect fondamental de l’individualisation de la peine.

Je serai très attentif à la cohérence de la législation. Je sais que le rapporteur y a veillé. Une fois maintenue la possibilité de différencier le traitement pénal des récidivistes de celui des primo-délinquants – tout en veillant à rester dans l’esprit de l’aménagement des peines –, il n’y aura plus d’incohérence. La législation doit maintenir les principes qui sont les nôtres, et qui ne sont certes pas ceux de l’enfermement à tout va et de sanctions systématiquement aggravées.

Je poserai une question sur la justice des mineurs. Je me souviens avec fierté du premier amendement que j’ai présenté, et qui, après avoir été adopté à l’unanimité par notre Commission et l’Assemblée nationale, est désormais partie intégrante de la loi d’orientation et de programmation pour la justice. Il fixait à la Nation l’objectif, dès que possible, de n’incarcérer les mineurs que dans des établissements spécifiquement prévus à cet effet. Cette orientation a été mise en œuvre avec vigueur par le Gouvernement, et je constate avec satisfaction et gravité que les établissements pour mineurs sont désormais une réalité. Madame la ministre d’État, quelles sont les perspectives dans ce domaine ? Peut-on dresser un point précis et connaître la date à partir de laquelle les jeunes que nous devrons malheureusement incarcérer, aucune autre solution n’étant possible, le seront, quelle que soit la gravité de leurs actes,  dans des établissements pour mineurs, c’est-à-dire spécifiquement adaptés à ce qu’ils sont ?

Enfin, codicille à ma précédente question, nombre d’entre nous, y compris des membres de l’opposition comme notre collègue Dominique Raimbourg, avec qui nous avons travaillé de façon très consensuelle au sein de la commission Varinard, sommes très attachés à la justice pénale des mineurs. Un calendrier se dessine-t-il  pour ce travail lourd et nécessaire qu’est la refonte de l’ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante et la création d’un code de la justice pénale des mineurs ?

M. Jacques-Alain Bénisti. Après plus de deux heures de débats, vous pouvez constater, Madame la ministre d’État, monsieur le secrétaire d’État, que les parlementaires de la majorité sont évidemment en accord avec l’essentiel de ce texte.

Nous sommes un certain nombre à avoir accompagné dans les prisons, à de nombreuses reprises, la ministre qui vous a précédée, et à avoir entamé des débats avec l’ensemble des acteurs du milieu carcéral et écouté leurs doléances, afin de comprendre le malaise actuel de ce milieu. Nous nous réjouissons donc que notre rapporteur ait pu consacrer du temps, pendant les deux ans qui ont suivi sa nomination, à de nombreuses visites et auditions sur ce texte. Ce n’est pas au sein du texte que résident les contradictions soulignées par M. Mamère : alors que la semaine dernière, madame la ministre, c’est votre précipitation qui vous était reprochée, ce sont aujourd’hui des délais trop longs !

Madame la ministre, la vocation même d’une peine d’emprisonnement prononcée par un tribunal ou une Cour est évidemment d’être exécutée. L’aménagement des peines correctionnelles et criminelles doit être non pas une règle ou une obligation mais une possibilité, une exception, justifiée par de sérieuses garanties de réinsertion. Il ne faut pas instituer un droit à la non exécution de la peine prononcée. Des spécialistes, comme M. Alain Bauer, nous ont exposé que la première mesure de prévention de la délinquance est la sanction : c’est la première mesure pour éviter la récidive. Les statistiques, notamment celles présentées par l’Observatoire national de la délinquance dans son rapport montrent que six mineurs sur dix qui passent par le milieu carcéral ne récidivent pas : l’application de la peine crée un « déclic » chez le jeune délinquant, qui se gardera ensuite de recommencer. La prison est certes une privation de liberté, mais bien des victimes se sont trouvées privées par des délinquants non seulement de leurs biens mais aussi de leur mobilité : un grand nombre de victimes d’agressions deviennent handicapées à la suite de celles-ci.

Madame la ministre, vous avez rendu un hommage solennel aux personnels pénitentiaires. J’ai pu les rencontrer dans les différentes prisons que j’ai visitées avec mes collègues. Ils attirent notre attention sur les conditions d’octroi de la libération conditionnelle. Celui-ci doit, selon eux, être lié à la manifestation par le condamné d’efforts sérieux de réadaptation sociale. Pour nous, cette condition essentielle doit être maintenue parallèlement aux autres. L’administration pénitentiaire ne doit pas être privée d’un outil efficace pour maintenir l’ordre. Si le comportement du détenu n’est plus l’un des critères d’appréciation de l’opportunité d’une libération conditionnelle, il sera moins incité à respecter les règles de la détention, et l’administration pénitentiaire devra recourir plus qu’aujourd’hui à des sanctions disciplinaires, contrairement à l’esprit même du projet de loi.

Mme Laurence Dumont. Madame la ministre d’État, je souhaite profiter de cette réunion pour porter publiquement une réclamation, que je vous ai adressée par écrit voilà plus d’un mois, et à laquelle je n’ai pas encore reçu de réponse. Elle illustre les mauvaises conditions dans lesquelles cette loi pénitentiaire est préparée.

Après l’annonce, fin juillet, de l’inscription du projet de loi à l’ordre du jour de la session extraordinaire, j’ai sollicité par trois fois l’administration pénitentiaire pour des autorisations d’organisation de débats ; j’ai essuyé trois refus successifs de sa part.

Ma première demande était faite à l’instigation de La Chaîne Parlementaire, qui travaille au sein même de l’Assemblée nationale. LCP avait souhaité organiser un débat sur le texte dans un centre de détention, et j’avais proposé la maison d’arrêt de Caen. J’ai essuyé un refus de M. Claude d’Harcourt, directeur de l’administration pénitentiaire.

La deuxième demandait l’organisation d’un tel débat au sein du studio d’enregistrement de cette même maison d’arrêt. Les émissions ainsi produites sont diffusées au sein du centre de détention. Dans ce studio travaillent des détenus et des membres du personnel ; c’est un outil de réinsertion remarquable. Nous sommes nombreux à participer régulièrement à des émissions qui y sont organisées. J’avais proposé que s’y tienne un débat sur la loi, associant le personnel pénitentiaire du centre, la direction et les détenus. La direction de l’administration pénitentiaire m’a opposé  un nouveau refus.

Enfin, j’ai souhaité organiser dans ma circonscription – comme nous sommes sans doute nombreux à le faire – une table ronde réunissant tous les acteurs locaux intervenant en détention – associations, personnel pénitentiaire, surveillants… Seul un directeur-adjoint de centre a pu y participer, les autres membres de l’administration pénitentiaire invités n’ayant apparemment pas reçu à temps l’autorisation. Je veux bien croire qu’il n’y a pas là d’intention délibérée, mais je trouve particulièrement regrettable cette mauvaise organisation.

Madame la ministre d’État, je souhaiterai vous entendre sur l’article 1er A, ajouté par le Sénat, qui porte sur le sens même de la peine. Le titre sous lequel il figure est ainsi libellé : « Du sens de la peine de la privation de liberté ». Ne croyez-vous pas qu’il y manque un élément sur le sens de la privation de liberté quand aucune peine n’a encore été prononcée ? En France, le quart des détenus est en détention provisoire ! Ces détenus ne sont donc pas concernés par cet article dans son actuelle rédaction.

De la table ronde que j’ai organisée il est ressorti ce que soulignent depuis longtemps tous les rapports, toutes les missions d’information parlementaire.

C’est d’abord la surpopulation en maison d’arrêt ; nous le savons tous, elle interdit toute prise en charge décente des personnes détenues. Les statistiques mêlent souvent centres de détention et maisons d’arrêt. Mais le taux d’occupation du quartier hommes de la maison d’arrêt de Caen est de 200 %. Comment le personnel pourrait-il travailler correctement, et la réinsertion des détenus se faire ? Les nouveaux droits inscrits par le Sénat resteront lettre morte tant que perdurera cette surpopulation. Les syndicats de personnels eux-mêmes le disent et réclament l’encellulement individuel. L’institution d’un numerus clausus, comme en centre de détention, est un préalable indispensable à une mise en œuvre intéressante de ce texte. Au passage, au centre de détention de Caen, la taille d’une cellule est de 5,44 m2.

Je n’évoquerai pas ici le traitement des femmes, des mineurs, des étrangers, déjà évoqué par Aurélie Filippetti et George Pau-Langevin, ni le manque de moyens.

En matière de travail, je prône de faire entrer en détention, partout où c’est possible, le droit commun, la loi de tous. Le travail en détention est peu formateur, insuffisamment rémunéré, et ne garantit aucun droit social. Il faut avancer sur ces points. Pourquoi la difficulté de trouver des entreprises proposant du travail en détention devrait-elle peser sur le détenu ? Un travailleur en détention est d’abord un travailleur. Sa rémunération ne doit pas être d’autant plus basse que peu d’entreprises sont candidates. D’autres voies que la rémunération doivent pouvoir être trouvées pour inciter les entreprises à proposer du travail en détention. La majorité n’a pas besoin que je lui suggère des idées d’incitations fiscales…

Madame la ministre d’État, je n’ai été rassurée sur les intentions ni du Gouvernement, ni de la majorité envers ce projet de loi. Les larges améliorations apportées par le Sénat le laissaient encore décevant. J’espère que son contenu ne régressera pas lors de son examen en séance publique.

M. Claude Bodin. Je serai bref. Je souscris aux excellents propos tenus par mes collègues Vanneste et Ciotti notamment sur les aménagements des peines de prison, qui figurent aux articles 46 et 48. En ne modifiant pas ces deux articles, nous remettrions gravement en cause la loi sur la récidive et sur les peines plancher, que nous avons adoptée en 2007. Je proposerai donc des amendements sur ces deux articles.

M. Philippe Goujon. Je salue moi aussi ce texte fondateur, qui marquera le début de ce siècle. Au-delà même de sa dimension pénitentiaire, il est constitutif d’un nouveau rapport entre la sanction et notre société, au même titre que les premières lois pénitentiaires des années 1944 à 1947.

Pour moi, il n’y a pas de contradiction entre la politique pénale menée dans notre pays, par le législateur et le Gouvernement, et le présent projet de loi pénitentiaire, qui améliore de façon considérable la situation dans les établissements pénitentiaires, notamment pour les détenus. Il faut souligner l’avancée prodigieuse qu’a été l’institution par la loi du contrôleur général des lieux de privation de liberté. La liberté de commentaire et d’action dont il fait preuve témoigne d’une transparence nouvelle dans ce domaine.

Le projet de loi renforce les droits et garanties reconnus aux détenus, en matière d’information, de communication, de vie privée et familiale. Il prend en considération les règles pénitentiaires européennes. Il prouve aussi que la prison n’est pas l’alpha et l’oméga de notre politique ; ses dispositions portent aussi sur des alternatives à la mise en détention provisoire ou au prononcé d’une peine de détention ; le développement des aménagements de peine, déjà considérable ces dernières années, va encore s’accroître.

Je pense aussi, comme d’autres collègues, que la loi ne doit pas entrer en contradiction avec les lois sur la récidive ou les peines plancher, dont les résultats et l’efficacité sont là.

Ce projet de loi améliore aussi sensiblement le statut du personnel, notamment des personnels de surveillance, qui mènent sans relâche une tâche extraordinairement difficile et auxquels on ne rendra jamais assez hommage.

Un effort considérable doit être mené en faveur de l’encellulement individuel. La solution, mise en oeuvre par les récents gouvernements, est la construction de nouveaux établissements pénitentiaires et de nouvelles places de prison. Des progrès sont déjà là.

Ces dernières années, les avancées sont également considérables en matière de prise en charge psychiatrique. Celle-ci doit demeure une priorité forte ; or elle est encore balbutiante. Les besoins restent importants au regard des moyens. Une réflexion devra aussi être menée sur la responsabilité pénale des personnes atteintes de troubles mentaux ; elle constitue désormais la voie d’entrée de ces personnes en prison, alors que chacun considère que leur place est à l’hôpital.

Enfin, le prosélytisme islamiste dans les établissements pénitentiaires me semble aussi devoir être pris en compte. Même s’il est assez marginal, il s’y développe. L’administration pénitentiaire connaît ce phénomène et l’appréhende de mieux en mieux. Depuis quelques années, elle a pris des mesures destinées à l’endiguer. Le législateur doit la soutenir dans cette action, en conférant une base légale à la politique qu’elle mène.

Mme la ministre d’État. Je voudrais remercier chacun des orateurs ; leur nombre, la qualité des propos tenus, quelle que soit leur orientation, montre bien la motivation des membres de la Commission.

Je remercie Michel Hunault de son accord à la fois sur le constat et les objectifs. Nous devons en effet toujours avoir en tête les victimes ; l’une de leurs premières attentes, c’est un jugement, et une fois celui-ci rendu, son exécution. L’une de nos difficultés, ce sont les 82 000 peines non exécutées – ou plutôt, si l’on considère que ce chiffre comporte à la fois des stocks et des flux, les 30 000 peines environ qui ne sont pas exécutées chaque année.

De ce fait, les dispositions sur les aménagements de peines ont aussi pour objet de mettre fin à ces non-exécutions. Un bracelet électronique ou un aménagement de peine ne viendra pas se substituer à la prison, mais à l’absence de sanction et de respect du jugement, qui est la réalité dans ces 30 000 cas. Les aménagements doivent aboutir à ce que toutes les peines soient effectivement exécutées.

J’en viens à la question des seuils. Actuellement, 80 % des jugements prononcés portent sur des peines inférieures à un an d’emprisonnement, et 88 % à deux ans. Le différentiel est faible, voire symbolique – ce qui en la matière ne doit pas être négligé. Pour ce qui est des récidivistes, nous devons bien sûr veiller à ne pas mettre à mal le texte voté l’année dernière par le Parlement.

Je ne reviens pas sur la problématique des auteurs d’infractions sexuelles, mais je rappelle que les remises de peine, qui ne sont pas abordées dans ce projet de loi, ne sont pas automatiques. Il s’agit d’une sorte de crédit, que le juge de l’application des peines peut supprimer si le comportement du détenu le justifie.

M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d’État à la justice. Sur les dysfonctionnements de notre système pénitentiaire, monsieur Urvoas, nous faisons tous le même constat. Mais gardons-nous de stigmatiser ce qui a déjà été fait, car pour progresser, nous nous inspirons des succès que nous avons obtenus dans le passé. La prison est de plus une institution très contrôlée, que ce soit par les magistrats, les personnels de l’aide sociale et sanitaire, les commissions de déontologie et de sécurité, le contrôleur général, les institutions européennes ou les juridictions françaises.

Vous rejetez les régimes différenciés tout en affirmant votre volonté de tenir compte de l’individu. Qui peut être défavorable à la dimension multidisciplinaire du travail de l’administration pénitentiaire, d’autant qu’en prenant en compte l’individu, on limite le choc carcéral et l’on prépare la sortie de prison ? Les détenus ne sont pas identiques, ils n’ont pas tous le même degré de dangerosité, les mêmes comportements et les mêmes problèmes de santé. Jean-Marie Delarue lui-même reconnaît l’opportunité des parcours différenciés, à condition que nous disposions de moyens suffisants pour les mettre en œuvre dans de bonnes conditions.

Vous avez souligné la nécessité d’adopter des règles pénitentiaires européennes : c’est également notre souhait. Il n’est pas question pour nous de nier l’importance des 108 critères, et nous n’entendons pas les réduire à huit : simplement l’administration pénitentiaire a réellement progressé – grâce à à la labellisation de certains établissements, notamment destinés aux jeunes – à partir de huit éléments principaux de ce référentiel.

Nous examinerons ensemble les conclusions du rapport que Mme la ministre a commandé à M. Charbonniaud. Les syndicats ne sont pas hostiles au principe d’un référentiel européen en matière de règles pénitentiaires.

Les fouilles sont un sujet sensible eu égard à la dignité et au droit des personnes. Le projet de loi traduit la volonté politique du Gouvernement de faire évoluer cette question en donnant à l’administration des moyens technologiques susceptibles de faciliter les démarches de fouille.

Mme la ministre d’État. La liberté de culte est garantie et assurée par les aumôniers du culte, que je rencontrerai très bientôt.

Daniel Garrigue insiste sur les problèmes que posent les 20 % de détenus atteints de troubles de la personnalité ou de troubles psychotiques. Un certain nombre de mesures sont prévues dans le projet de loi, qui confirme notamment la création de plus de 700 places dans des unités spécialisées, placées sous l’autorité de l’administration hospitalière. J’ai fait le point hier avec Roselyne Bachelot. Vingt-deux établissements sont en mesure de recevoir des détenus atteints de troubles sexuels. Le ministère de la santé a fait des efforts considérables pour augmenter les effectifs hospitaliers dans le cadre de la détention, en créant 2 400 équivalents temps plein.

M. le secrétaire d’État. Nous avons certes des efforts à faire pour améliorer l’accès au logement des détenus, monsieur Pinte, mais l’élection de domicile à l’établissement rendue possible par le texte permettra de mieux préparer les détenus aux droits sociaux, dont le droit au logement. C’est également l’objet des aménagements de peine, et nous rédigerons des conventions en ce sens avec les préfectures et les bailleurs sociaux.

Les élus locaux et les établissements pénitentiaires entretiennent des relations suivies, notamment sur la question du travail. C’est un domaine dans lequel nous pouvons encore progresser.

Mme la ministre d’État. Des possibilités existent notamment dans des domaines qui touchent au développement durable comme le nettoyage des rivières ou le débroussaillage des forêts – donc la prévention des inondations et des incendies.

Christian Vanneste, soucieux de permettre aux détenus de mieux vivre en prison et de préparer leur réinsertion, déplore la non application des sanctions et l’insuffisance du nombre de places dans nos prisons. Je rappelle que des programmes de construction et de modernisation ont été engagés, essentiellement par les gouvernements issus de la majorité actuelle : ainsi le plan Chalandon, de 1986 à 1988, prévoyait la création de 13 000 places ; le plan Toubon, de 1995 à 1997, de 4 000 places ; le plan de Dominique Perben, de 2002 à 2007, engageait la réalisation de 13 200 places, dont la livraison commence aujourd’hui – auxquels il faut ajouter le plan que je vous soumettrai prochainement dans le cadre du projet de loi de finances.

M. Vanneste est réservé devant la surveillance électronique. Certes, elle ne peut être appliquée à tous les détenus, mais elle contribue à la réinsertion. Sur les 4 700 bracelets actuellement en place, seuls 3 % ont débouché sur une récidive.

M. le secrétaire d’État. Monsieur Mamère, la question de la détention doit être abordée avec modestie plutôt qu’avec des a priori idéologiques. Depuis une trentaine d’années, les prisons ont beaucoup évolué. Il est faux de dire que rien n’a été fait. Sur le plan quantitatif – la cellule individuelle, l’humanisation des conditions de détention, l’accès aux apprentissages – les efforts réalisés sont réels et ils vont s’amplifier. Sur le plan qualitatif, nous avons commencé à mettre en œuvre les règles européennes et amélioré les conditions de détention des mineurs. Les textes votés ont tous le même objectif : outre la protection de la société, c’est, pour les détenus, la réinsertion et la prévention de la récidive.

Nous déplorons tous le taux de suicides anormalement élevé dans nos prisons. Il est clair qu’il rejoint des problèmes plus généraux sur lesquels nous devons agir. Sur les questions d’ordre psychologique, Mme la garde des sceaux a repris les éléments du rapport Albrand, mais elle va plus loin en confiant au professeur Terra – déjà auteur d’un rapport très intéressant il y a quelques années – le soin de faire des propositions.

L’amélioration des conditions de vie pénitentiaires, à laquelle nous sommes tous attachés, est l’une des conditions du succès de la lutte contre la récidive.

Il s’agit donc bien d’un texte de cohérence.

Mme la ministre d’État. Pour mieux prévenir le suicide des détenus, Éric Ciotti propose la création d’un observatoire national. Étant, pour ma part, favorable à la plus grande transparence en la matière, je considère que cette suggestion mérite d’être retenue.

Il nous a fait part de ses réserves sur l’aménagement des peines ; mais celui-ci a pour objet de remplacer une absence totale de peine, et aussi de préparer la sortie de prison. Nous devons trouver une juste mesure. Les propositions du rapporteur sont en cohérence avec le texte que nous avons voté l’année dernière.

Les aménagements de peine ne sauraient être automatiques. La décision en sera prise, au cas par cas, par le juge, sous l’autorité du parquet.

M. le secrétaire d’État. M. Raimbourg nous a fait part des préoccupations et des attentes du personnel pénitentiaire et a évoqué l’évolution de ses missions. Il est clair que sans ces personnels, nous ne pourrions progresser.

Actuellement, nous disposons de 53 441 places opérationnelles, occupées par 63 180 détenus, ce qui représente une densité globale de 118 %. Si nous nous comparons aux autres pays européens, nous constatons que nous ne sommes pas dans le « tout carcéral », et nous nous trouverons bientôt dans la moyenne européenne, avec toutefois une moindre densité. Quant à l’encellulement individuel, s’il doit être la règle, on ne doit pas interdire qu’une cellule soit occupée par deux détenus ; mais il est inacceptable de voir des cellules occupées par cinq ou six personnes.

Je tiens à souligner le rôle important de l’ENAP, qui nous permet de disposer de personnels de mieux en mieux formés, tant sur le plan humain que technique.

Enfin, nous pensons qu’il y a cohérence entre cette loi pénitentiaire et la loi qui punit la récidive. Je rappelle que 30 % des condamnations qui portent sur une peine comprise entre un et deux ans correspondent à des récidives.

Mme la ministre d’État. On ne peut à la fois, monsieur Vaxès, contester la procédure d’urgence et déplorer que nous agissions trop lentement ! Il faut être cohérent.

La France fait actuellement moins l’objet de condamnations par les instances européennes que par le passé. La Commission européenne des droits de l’homme nous a même félicités pour notre action de mise en place des règles européennes.

Nous reviendrons sur la question de l’encellulement individuel, mais il faut prendre en compte la réalité et nos marges de manœuvre. Si, dans les hôpitaux, on ne place pas les malades seuls dans une chambre, c’est aussi pour des raisons qui tiennent au maintien du lien social. Pourquoi voulez-vous qu’il en aille autrement dans les prisons ? Cela mérite au moins réflexion.

S’agissant de la durée d’affectation au quartier disciplinaire, le Sénat nous propose de la fixer à vingt jours, trente en cas de violences contre les surveillants. Nous nous rallions à sa position.

M. le secrétaire d’État. Aurélie Filippetti connaît bien les quartiers réservés aux femmes dans les prisons. Les 3 200 femmes aujourd’hui détenues dans notre pays ne souffrent d’aucune surpopulation. Regroupées dans de petites unités, leur taux d’activité, qui avoisine les 50 %, est très supérieur à la moyenne française. Je reconnais la pertinence de vos remarques, madame, s’agissant de leurs attentes spécifiques, et les conditions sont désormais réunies pour que nous puissions y répondre. Je rappelle qu’actuellement, 30 % des personnels pénitentiaires, de la base au sommet de la hiérarchie, sont des femmes.

Mme la ministre d’État. M. Blisko nous a fait part de son inquiétude quant au devenir du Centre national d’observation. Il se réfère à la réforme Amor qui a vu la création de ce centre, tout en dénonçant les régimes différenciés. Pourtant, l’objet de la réforme était l’individualisation et le CNO a été créé pour élaborer des projets d’exécution des peines. Quel paradoxe !

La prévention du suicide en prison doit faire l’objet d’une réflexion de notre part, au-delà des mesures d’urgences que nous avons prises. Quant au développement de la médecine en prison, les problèmes psychiatriques ne sont pas les seuls auxquels les détenus sont confrontés. Les problèmes spécifiques aux personnes âgées et handicapées ne relèvent pas de la loi et ils me semblent abordés avec beaucoup d’humanité par les personnels pénitentiaires.

Enfin, quant à la grippe, il est évident que les établissements pénitentiaires s’y préparent, comme toutes les administrations. Les quelques cas de grippe que nous soupçonnons ne concernent à ma connaissance que les personnels. Cela dit, nous n’échapperons pas à l’épidémie ; c’est pourquoi nous avons mis en place un certain nombre de dispositifs.

M. le secrétaire d'État. Oui, monsieur Geoffroy, cette loi pénitentiaire est cohérente avec la loi sur les peines plancher. Les deux veulent lutter contre la récidive avec fermeté mais en favorisant la réinsertion par l’aménagement des peines. Si le texte soulevait précédemment des questions, celui qui vous est soumis aujourd’hui a déjà été amélioré. L’exclusion des récidivistes, qui existait déjà, est maintenue – ce qui pose d’ailleurs la question de la définition de la récidive. Certaines catégories d’infractions pourront aussi éventuellement être exclues. Par ailleurs, les peines concernées, celles de un à deux ans, représentent 6 % du total, dont 30 % de récidivistes.

Un mot sur les mineurs incarcérés, qui sont aujourd’hui 733, un chiffre stable. Il n’y a donc au moins pas de surpopulation pour cette catégorie. Nous continuons à implanter des établissements pénitentiaires pour mineurs, les EPM – peut-être un jour y en aura-t-il un par région – qui nous permettent de fermer au fur et à mesure les quartiers pour mineurs, dans lesquels demeurent cependant encore 433 détenus : nous avons encore du travail, mais il est bien engagé.

Mme la ministre d’État. Nous avons déjà parlé longuement des conditions d’incarcération des femmes, évoquées par M. Huet. Les unités de vie familiale et les parloirs familiaux sont en cours de développement. Quant à la possibilité de surveillants hommes dans les quartiers des femmes, j’avoue franchement ne pas y avoir réfléchi. Nous en parlerons ensemble. Enfin, le placement sous bracelet électronique des femmes enceintes peut faire partie des aménagements de peine pour circonstances particulières.

M. le secrétaire d'État. Deux remarques à Laurence Dumont. D’abord, l’article sur le sens de la peine est positif. Il clarifie les choses. Vous regrettez qu’il laisse de côté la problématique de la détention provisoire, qui est devenue cruciale, mais c’est lors de la discussion du texte sur la détention provisoire qui doit vous être prochainement soumis que nous en discuterons. Ensuite, sur la question de l’activité, le projet de loi permet déjà de progresser fortement. La mise en place brutale d’un contrat de travail ne créerait-elle pas un effet pervers immédiat, qui découragerait plutôt les entreprises de faire travailler des détenus ? Poser la question, c’est un peu y répondre. L’acte d’engagement est déjà une avancée considérable dont nous devrions être d’autant plus fiers qu’un certain nombre de pays réputés pour leur pragmatisme ne l’ont pas encore faite.

Mme la ministre d’État. Étienne Blanc m’a interrogée sur les manques en matière de santé. J’ai rappelé l’entretien que j’ai eu hier avec Mme Bachelot, ainsi que les efforts qui ont déjà malgré tout été faits, et qu’il faut bien sûr intensifier.

Guy Geoffroy a évoqué les mineurs. Je rappelle que le code de justice pénale des mineurs doit être intégré à la réforme d’ensemble de la procédure pénale : nous en parlerons à cette occasion. En tout état de cause, il n’est pas question de mettre en cause la spécialisation de la justice pénale des mineurs. Je souhaite que le texte, après toutes les concertations nécessaires, puisse vous être proposé vers la fin de janvier 2010. En revanche, compte tenu des diverses procédures de consultation en cause, y compris le Conseil d’État, la discussion ne pourra pas intervenir avant le début de l’été.

Jacques-Alain Bénisti a rappelé ce principe que la peine doit être exécutée. J’ai déjà donné les chiffres exacts et indiqué ce que je veux obtenir et comment. Quant aux critères d’appréciation de l’administration pour la libération conditionnelle, je rappelle que l’aménagement de peine n’a pas de caractère automatique : le juge appréciera l’opportunité d’y procéder et les modalités pertinentes.

M. le secrétaire d'État. Je suis d’accord avec ce qu’a dit Philippe Goujon sur le statut des personnels. Il a aussi évoqué la question sensible du prosélytisme islamiste dans les prisons. On oublie trop que les problèmes de la société française se retrouvent en prison, parfois de manière exacerbée. Nous devons donc être extrêmement vigilants face aux dérives, tout en préservant impérativement – sans quoi on ne ferait que les encourager – la liberté de culte dans les établissements pénitentiaires. Cela me permet de rendre hommage au travail des aumôniers de prison des différentes confessions qui, grâce à leur expérience et leur proximité avec les détenus, peuvent nous faire passer des messages très utiles.

Mme la ministre d’État. Mme Pau-Langevin a enfin soulevé le problème des aménagements de peine pour les étrangers. J’ai déjà dit que ces mesures n’étaient pas automatiques, ce qui redonne un rôle au juge. Par ailleurs, un certain nombre de conventions bilatérales permettent de régler en partie le problème. Le Sénat n’a pas souhaité ériger une catégorie particulière pour les étrangers mais des mesures précises ont été prises. Le projet prévoit notamment que le Règlement intérieur soit communiqué aux détenus dans une langue qu’ils puissent comprendre. D’autre part, je pense que l’éventail des mesures d’aménagement de peine est suffisamment large pour que certaines d’entre elles soient appliquées.

EXAMEN DES ARTICLES

La Commission procède à l’examen des articles au cours de sa deuxième séance du mardi 8 septembre 2009.

M. Noël Mamère. Dans leurs éditions d’aujourd’hui, Libération et Le Monde indiquent que la chancellerie préparerait des ordonnances relatives au fonctionnement des tribunaux en cas de pandémie de grippe H1N1. Le Syndicat de la magistrature dénonce à ce sujet la réintroduction de tribunaux d’exception. Qu’en pensez-vous, madame la garde des sceaux ?

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d’État, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés. J’espère mettre un terme aux obsessions antisécuritaires de M. Mamère. Voilà trois mois qu’il a été demandé à chaque ministère de préparer les mesures à prendre si l’épidémie se généralisait et empêchait un fonctionnement normal des administrations. Les mesures résultant des réflexions engagées n’ont fait l’objet d’aucun arbitrage et ne correspondent pas à l’état actuel des connaissances médicales sur ce virus. C’est un non-sujet.

TITRE PRÉLIMINAIRE

DU SENS DE LA PEINE DE PRIVATION DE LIBERTÉ

Article 1er A

Finalités de la peine de privation de liberté

Le Sénat a ajouté, avant l’article 1er du projet de loi tel qu’il avait été déposé par le Gouvernement, un article ayant pour objet de définir la finalité de la peine de privation de liberté. Ce nouvel article est inséré dans un titre préliminaire intitulé : « Du sens de la peine de privation de liberté ».

À quoi sert une peine, et, en particulier, à quoi sert la peine privative de liberté ? Cette question a toujours suscité de vifs débats parmi les auteurs spécialistes du droit pénal. Les auteurs classiques du siècle des Lumières assignaient à la peine trois fonctions principales : la rétribution, l’élimination et l’intimidation. La rétribution signifie que la peine doit imposer une souffrance en compensation du mal causé à la société par l’infraction. L’élimination est entendue dans le sens de la protection de la société, la peine permettant d’écarter temporairement le condamné de la société et de l’empêcher de commettre de nouvelles infractions. Le rôle d’intimidation de la peine doit dissuader le condamné de récidiver, mais aussi dissuader les éventuels candidats à la délinquance par la crainte qu’elle inspire. À ces fonctions traditionnelles, l’école de la défense sociale nouvelle dont les principes ont été développés après la Seconde guerre mondiale par Marc Ancel, a ajouté une fonction de réinsertion ou d’amendement du condamné. La doctrine contemporaine, faisant la synthèse de ces différents courants, considère généralement aujourd’hui que la peine remplit, à des degrés divers, ces différentes fonctions.

Cependant, ce n’est que très récemment que cette question du sens de la peine a reçu une réponse de la part du législateur français. En effet, ni l’ancien code pénal napoléonien ni le nouveau code pénal entré en vigueur en 1994 ne définissaient le sens de la peine. La nature des peines, les principes devant présider à leur détermination ou encore leur régime d’exécution faisaient l’objet de plusieurs dispositions, mais nulle part le législateur ne se prononçait sur le sens de la peine.

Cette lacune a été comblée par la loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales, dont l’article 4 a complété l’article 132-24 du code pénal. Celui-ci prévoit désormais que « la nature, le quantum et le régime des peines prononcées sont fixés de manière à concilier la protection effective de la société, la sanction du condamné et les intérêts de la victime avec la nécessité de favoriser l’insertion ou la réinsertion du condamné et de prévenir la commission de nouvelles infractions ». Lors des débats à l’Assemblée nationale, M. Pascal Clément, garde des sceaux, avait souligné que cet article « définit pour la première fois dans le code pénal les finalités de la peine : protection de la société, sanction du condamné, protection des intérêts de la victime, amendement du condamné et prévention de la récidive » (27).

Cependant, cette disposition présente deux limites, qui rendaient nécessaire le nouvel article introduit par le Sénat dans le projet de loi pénitentiaire. D’une part, elle concerne toutes les peines prévues par le code pénal, qu’elles soient ou non privatives de liberté, et donc pas uniquement les peines dont l’exécution est assurée par le service public pénitentiaire, objet du présent projet de loi. D’autre part, cette disposition encadre la fixation de la nature, du quantum et du régime de la peine au stade de son prononcé, et a donc pour vocation de guider les magistrats dans le choix de la peine. En revanche, elle ne concerne pas directement son exécution. Elle indique aux magistrats comment choisir la peine, mais ne dit pas aux personnes détenues et à l’administration pénitentiaire comment, et avec quel objectif, celle-ci doit être exécutée.

La définition du sens de la peine privative de liberté retenue par le Sénat s’adresse donc directement aux personnes détenues et à l’administration pénitentiaire. À ce titre, elle revêt une dimension symbolique extrêmement forte que votre rapporteur salue. Une loi pénitentiaire constitue, en quelque sorte, la loi fondamentale pour les personnes détenues et pour l’autorité chargée de l’exécution de la peine ; il est donc essentiel que les principes devant présider à la détermination du régime d’exécution de la peine et permettant de lui donner son sens soient clairement énoncés.

Sur un plan technique, l’article 1er A reprend les principaux éléments figurant dans l’article 132-24 du code pénal en prévoyant que « le régime d’exécution de la peine de privation de liberté concilie la protection effective de la société, la sanction du condamné et les intérêts de la victime avec la nécessité de préparer la personne détenue à sa réinsertion afin de lui permettre de mener une vie responsable et exempte d’infractions ». Le texte adopté par le Sénat contient deux différences avec le texte de l’article 132-24 : d’une part, il ne vise que la « réinsertion » de la personne détenue, alors que la disposition du code pénal vise « l’insertion ou la réinsertion » ; d’autre part, la prévention de « la commission de nouvelles infractions » est remplacée par l’objectif de permettre à la personne détenue de « mener une vie responsable et exempte d’infractions ».

Les différences sémantiques entre ces deux rédactions, celle actuelle de l’article 132-24 du code pénal et celle en discussion de l’article 1er A du projet de loi, n’apparaissent pas justifiées à votre rapporteur. La première différence, qui consiste dans le fait que la disposition pénitentiaire ne vise que la réinsertion mais pas l’insertion, soulève la question du regard porté par la société sur les personnes détenues : si seule la voie de la réinsertion est ouverte à une personne condamnée à une peine privative de liberté, faut-il entendre par là que celle-ci est nécessairement une personne qui n’est déjà plus insérée ? Le message que le choix de ces mots adresserait à la population détenue apparaît trop négatif à votre rapporteur. En outre, cette différence est d’autant plus étonnante que l’article 1er du projet de loi, relatif aux missions du service public pénitentiaire, confie à ce dernier la mission de contribuer « à l’insertion ou à la réinsertion des personnes qui lui sont confiées » et qu’un autre texte relatif à l’exécution des décisions pénales, l’article 707 du code de procédure pénale, vise lui aussi l’insertion ou la réinsertion (28). Enfin, il convient de remarquer que le COR, dans la définition des missions du service public pénitentiaire qu’il avait proposée, retenait également les deux termes d’insertion et de réinsertion (29). Pour l’ensemble de ces raisons, votre rapporteur vous proposera d’adopter un amendement précisant que le régime d’exécution de la peine privative de liberté doit, comme la fixation de la nature et du quantum de toute peine, avoir pour finalité l’insertion ou la réinsertion.

La seconde différence est peut-être davantage encore d’ordre sémantique, mais n’en est pas moins problématique. Faut-il voir une différence, et si oui, laquelle, entre la prévention de « la commission de nouvelles infractions » et l’objectif de permettre à la personne détenue de « mener une vie responsable et exempte d’infractions » ? Si l’objectif apparaît le même, celui de la prévention de la récidive, la seconde formulation – issue des règles pénitentiaires européennes (30) – appartient à un champ lexical davantage philosophique que juridique. Or, si un texte législatif est inévitablement le produit de conceptions philosophiques, il n’apparaît pas souhaitable d’introduire dans la loi un terme aussi ouvert à l’interprétation que celui de « vie responsable ». Si chacun peut, objectivement, reconnaître l’existence ou l’absence de nouvelle infraction, qui peut prétendre définir ce qu’est une vie responsable ? Pour cette raison, votre rapporteur vous proposera par le même amendement d’aligner la rédaction de l’article 1er A sur les termes plus juridiques et précis utilisés dans l’article 132-24 du code pénal.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CL 582 du rapporteur.

M. le rapporteur. Le texte adopté au Sénat ne mentionne que la réinsertion du condamné. Cet amendement tend à y ajouter la notion d’insertion, et à substituer à l’expression : « mener une vie responsable et exempte d’infractions », l’expression : « prévenir la commission de nouvelles infractions », qui est plus juridique et plus complète.

M. Michel Vaxès. Je partage l’intention du rapporteur, à ceci près que mon amendement CL 39 tend à supprimer l’expression : « prévenir la commission de nouvelles infractions », car cette notion est incluse dans l’expression : « préparer l’insertion ou la résinsertion ».

M. Dominique Raimbourg. Sauf erreur de ma part, la formulation : « mener une vie responsable et exempte d’infractions » est celle des règles pénitentiaires européennes.

M. le rapporteur. Elle est plus philosophique mais moins juridique que ma proposition.

La Commission adopte cet amendement. En conséquence, l’amendement CL 39 de M. Michel Vaxès est sans objet.

La Commission est saisie de l’amendement CL 101 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Dans l’exposé des motifs du projet de loi, le Gouvernement fait part de son souhait de remettre de l’ordre dans le système normatif qui régit les prisons. Cet amendement tend à affirmer un principe : les détenus ont des droits ; ce ne sont pas seulement des personnes privées de liberté mais aussi, comme l’affirme la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH), des personnes humaines à part entière bénéficiant de droits fondamentaux que l’on ne saurait méconnaître. Ce sont aussi des citoyens, pour lesquels la prison ne doit pas être un lieu d’éviction – même si, dans la conscience collective, il s’agit d’une sorte de lieu d’expiation ou de châtiment. On sait bien que l’efficacité d’une sanction n’a guère de rapport avec la souffrance engendrée. Voilà pourquoi il est nécessaire de rappeler que le condamné est un justiciable, qu’il bénéficie de droits procéduraux et qu’il est un usager qui peut se prévaloir de services administratifs.

M. le rapporteur. Je comprends la réflexion sur le fond mais c’est à l’article 10 qu’il conviendra d’en débattre.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle adopte l’article 1er A ainsi modifié.

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS RELATIVES AU SERVICE PUBLIC PÉNITENTIAIRE ET À LA CONDITION DE LA PERSONNE DÉTENUE

Chapitre premier

Dispositions relatives aux missions et à l
organisation
du service public pénitentiaire

Article 1er

Missions du service public pénitentiaire

L’article 1er a pour objet de définir les missions du service public pénitentiaire. Actuellement, celles-ci sont définies par l’article 1er de la loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire. Ces missions sont au nombre de trois : participer à l’exécution des décisions et sentences pénales et au maintien de la sécurité publique ; favoriser la réinsertion sociale ; assurer l’individualisation des peines. Le projet de loi dans le texte adopté par le Sénat reprend l’essentiel de ces missions, tout en les complétant par de nouvelles missions qui, de fait, figurent déjà parmi les objectifs guidant quotidiennement l’administration pénitentiaire dans l’exécution des peines et se voient conférer un fondement législatif.

Du texte adopté par le Sénat, il ressort que le service public pénitentiaire se voit confier cinq missions, qu’il est chargé d’assurer « dans le respect des intérêts de la société, des droits des victimes et des droits des personnes détenues ». En outre, l’article précise que ces missions doivent être assurées en garantissant « à tout détenu le respect des droits fondamentaux inhérents à la personne ».

1. Le service public pénitentiaire « participe à l’exécution des décisions pénales »

La participation à l’exécution des décisions pénales est, naturellement serait-on tenté de dire, la mission première, la raison d’être, le cœur de métier du service public pénitentiaire.

Il « participe » à l’exécution des décisions pénales, car il partage ce rôle avec d’autres acteurs : l’autorité judiciaire, en premier lieu, le ministère public étant en charge de l’exécution des peines (31) et les juridictions de l’application des peines étant chargées « de fixer les principales modalités de l’exécution des peines privatives de liberté ou de certaines peines restrictives de liberté, en orientant et en contrôlant les conditions de leur application » (32). Pour les mineurs, la protection judiciaire de la jeunesse participe également à l’exécution des décisions pénales. Enfin, d’autres services publics (l’éducation nationale, la santé) interviennent également dans les établissements pénitentiaires, ainsi que des associations et les entreprises chargées des missions dites « déléguées ». En milieu libre, les collectivités territoriales et les associations participent aussi à l’exécution des décisions pénales, notamment par les postes de travaux d’intérêt général (TIG) qu’elles proposent.

L’article 1er de la loi du 22 juin 1987 visait l’exécution des « décisions et sentences pénales » ; le texte initialement déposé par le Gouvernement faisait référence à l’exécution des « décisions pénales et des mesures de détention ». Le Sénat a préféré conserver uniquement les termes « décisions pénales ». En effet, la notion de sentence n’apparaît pas distincte de celle de décision, tandis que les mesures de détention sont une catégorie de décision pénale. Viser ces seules décisions pénales est donc suffisant pour englober l’ensemble des mesures à l’exécution desquelles le service public pénitentiaire participe.

2. Le service public pénitentiaire « contribue à l’insertion ou à la réinsertion des personnes qui lui sont confiées par l’autorité judiciaire »

Comme l’article 132-24 du code pénal relatif aux principes devant guider le choix de la peine prononcée, et comme l’article 707-1 du code de procédure pénale relatif à l’exécution des décisions pénales, l’article 1er du présent projet de loi pénitentiaire assigne au service public pénitentiaire la mission de contribuer à « l’insertion ou à la réinsertion des personnes qui lui sont confiées par l’autorité judiciaire ». Cette mission est plus large que celle que prévoyait l’article 1er de la loi du 22 juin 1987, qui visait la « réinsertion sociale ». Les termes « insertion » et « réinsertion » sont plus larges et correspondent davantage, d’une part aux situations différentes dans lesquelles se trouvent les personnes qui lui sont confiées, pouvant aller d’un niveau d’insertion élevé à la plus grande précarité, et, d’autre part, aux différents aspects sur lesquels l’administration pénitentiaire sera amenée à intervenir pendant l’exécution d’une peine : la santé, la formation, la recherche d’emploi, le maintien ou encore le rétablissement de liens familiaux.

3. Le service public pénitentiaire « contribue à la prévention de la récidive »

Ce rôle de prévention de la récidive assigné au service public pénitentiaire, qui constitue depuis les lois du 9 mars 2004 et du 12 décembre 2005 l’un des objectifs de la peine et de son exécution, constitue une nouveauté par rapport au texte de la loi du 22 juin 1987. Cependant, cette démarche de prévention de la récidive est une démarche dans laquelle l’administration pénitentiaire s’est résolument engagée depuis 2007, notamment au travers des programmes de prévention de la récidive (PPR). Ces programmes ont pour objet de proposer aux auteurs d’infractions une prise en charge adaptée à l’infraction qu’ils ont commise afin de leur donner les moyens d’en prévenir la réitération. De tels programmes existent dans les établissements pénitentiaires notamment pour les auteurs d’infractions routières graves, avec l’objectif de leur permettre de prendre conscience de la gravité de l’acte, encore trop souvent ressenti comme banal, qui les a conduits en prison. Ils existent également pour les auteurs d’infractions sexuelles, pour lesquels l’administration pénitentiaire a décidé de spécialiser 22 établissements : sont ainsi organisées dans le cadre de ces programmes des séances individuelles et collectives de soins psychothérapeutiques, destinées non seulement à permettre aux auteurs de ces infractions de prendre conscience de l’interdit qu’ils ont violé, mais aussi de trouver les moyens d’éviter les situations susceptibles d’amener un passage à l’acte et les conduites à tenir lorsqu’ils se trouvent dans une telle situation.

La reconnaissance législative de cette mission de prévention de la récidive apparaît donc comme un signal fort d’encouragement à l’administration pénitentiaire à poursuivre et intensifier ses programmes de prévention de la récidive.

4.  Le service public pénitentiaire « contribue à la sécurité publique »

La référence au maintien de la sécurité publique, qui existait déjà dans la loi du 22 juin 1987, est reprise par le présent article. En effet, le service public pénitentiaire constitue, à côté des forces de la police et de la gendarmerie nationales, l’une des forces de sécurité publique de notre pays. Elle assume cette mission non seulement à l’intérieur des établissements pénitentiaires mais également à leurs abords immédiats pour prévenir et empêcher les tentatives d’intrusion ou d’évasion, ou encore d’introduction d’objets. Ainsi, l’administration pénitentiaire exerce un rôle de surveillance de ses abords pour prévenir les projections de téléphones, de stupéfiants et plus exceptionnellement d’armes au-dessus des murs d’enceintes, qui se sont beaucoup développées ces dernières années.

En outre, le rôle plus récemment confié à l’administration pénitentiaire en matière de contrôle de l’exécution de mesures de surveillance électronique (PSE et PSEM), qui amène ses agents à effectuer davantage de missions en milieu libre, a également renforcé sa mission de sécurité publique hors les murs des établissements pénitentiaires.

Enfin, la création par les articles 6 à 9 du présent projet de loi d’une réserve civile pénitentiaire, qui aura notamment pour rôle d’assurer « des missions de renforcement de la sécurité dans les établissements et bâtiments relevant du ministère de la justice » donnera encore davantage de corps à cette mission de sécurité publique du service public pénitentiaire.

5. Le service public pénitentiaire « est organisé de manière à assurer l’individualisation et l’aménagement des peines des personnes condamnées »

Le service public pénitentiaire, dont l’organisation du volet insertion a été profondément réformée depuis le remplacement en 1999 des comités de probation et d’assistance aux libérés (CPAL) par les services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP), joue un rôle essentiel aux côtés de l’autorité judiciaire en matière d’individualisation et d’aménagement des peines. La loi du 22 juin 1987 n’assignait au service public pénitentiaire que la mission d’assurer l’individualisation des peines ; le présent projet de loi y ajoute fort justement l’aménagement des peines, domaine profondément remanié par la juridictionnalisation des décisions en cette matière depuis la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité et par une nouvelle répartition des rôles entre les JAP et les SPIP. Ainsi, ces derniers jouent-ils désormais un rôle primordial dans la préparation des décisions des juges en matière d’aménagements de peines, reconnus par l’article 4 ter ajouté par le Sénat, au sein notamment des commissions d’application des peines (CAP). Ils ont également, pour les détenus en fin de peine, un rôle d’initiative pour proposer des aménagements de peines (articles 723-20 et suivants du code de procédure pénale), que le présent projet de loi vient encore renforcer (article 48).

6. Le service public pénitentiaire « garantit à tout détenu le respect des droits fondamentaux inhérents à la personne »

L’article 1er a été complété au Sénat à l’initiative de M. Hugues Portelli par une phrase disposant que le service public pénitentiaire « garantit à tout détenu le respect des droits fondamentaux inhérents à la personne ».

Sur le fond, votre rapporteur ne peut qu’approuver cette obligation parfaitement légitime dans un État de droit faite au service public pénitentiaire de garantir aux personnes détenues le respect de leurs droits fondamentaux. Cependant, l’emplacement choisi pour cet ajout n’apparaît pas des plus heureux à votre rapporteur sur le plan de la cohérence du texte. En effet, cette phrase est insérée dans la disposition du projet de loi pénitentiaire relative aux missions du service public pénitentiaire. Or, cette phrase n’a pas pour objet de définir l’une des missions du service public pénitentiaire, mais de préciser l’une des conditions dans lesquelles ces missions doivent être exercées. En outre, cette obligation de respecter les droits des personnes détenues figure déjà à l’article 10 du projet de loi, les conditions dans lesquelles ces droits s’exercent faisant l’objet d’un chapitre entier au sein de ce projet. Dès lors, la répétition de cette disposition dans un article ayant un autre objet apparaissant de nature à affaiblir la cohérence rédactionnelle du texte, votre rapporteur vous proposera un amendement tendant à la supprimer de cet article.

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La Commission est saisie de l’amendement CL 40 de M. Michel Vaxès.

M. Michel Vaxès. Cet amendement vise à clarifier les missions du service public pénitentiaire en précisant que celui-ci doit préparer les décisions pénales. Il précise également que ces missions incluent la probation.

M. le rapporteur. L’importance du service public pénitentiaire n’est pas à démontrer mais il n’est pas exact de dire qu’il participe à la préparation des décisions. Seuls les magistrats et les personnels de greffe préparent les décisions judiciaires. Avis défavorable.

M. Michel Vaxès. Je ne suis pas convaincu, d’autant qu’un amendement déposé sur un autre article par le Gouvernement aborde la question. Nous en discuterons en séance publique.

La Commission rejette cet amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL 486 de M. Noël Mamère.

M. Noël Mamère. Pour être exécutées de manière efficace, les missions du service public pénitentiaire doivent être uniformes. Mon amendement répond notamment aux préconisations des règles pénitentiaires européennes 25.1, 105.4 et 106.1.

M. le rapporteur. L’énumération proposée risque, comme souvent, d’être incomplète. Au demeurant, la question des activités est abordée à l’article 11 ter.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle examine l’amendement CL 583 du rapporteur.

M. le rapporteur. Le Sénat a complété l’article 1er par une phrase disposant que le service public pénitentiaire « garantit à tout détenu le respect des droits fondamentaux inhérents à la personne ». Assigner au service public pénitentiaire l’obligation de garantir aux personnes détenues le respect de leurs droits fondamentaux est évidemment légitime. Cependant, l’emplacement choisi pour cet ajout nuit à la cohérence du texte. Alors que l’article traite des missions du service public pénitentiaire, cette phrase précise une des conditions dans lesquelles ces missions doivent être exercées. En outre, cette obligation figure déjà à l’article 10 du projet de loi, et je proposerai à cette occasion un amendement qui va plus loin que le texte du Sénat.

Mon amendement vise donc à supprimer la dernière phrase de l’article pour des raisons de cohérence.

La Commission adopte cet amendement.

Elle est saisie de l’amendement CL 487 de M. Noël Mamère.

M. Noël Mamère. Cet amendement revient sur la nécessité d’instaurer une uniformité dans le service public pénitentiaire et prévoit que le service public pénitentiaire garantit aux détenus notamment l’accès au travail, à l’enseignement ou à la formation afin de limiter l’effet désocialisant de l’incarcération.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Il semble difficile de mettre à la charge de l’administration pénitentiaire l’obligation de garantir l’accès au travail ou à la formation.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle adopte l’article 1er ainsi modifié.

Article 2

Organisation du service public pénitentiaire

Cet article définit les principes fondamentaux qui régissent l’organisation du service public pénitentiaire, au nombre de trois.

—  En premier lieu, l’article 2 indique que ce service public est assuré par l’administration pénitentiaire sous l’autorité du garde des sceaux, ministre de la justice. Près de cent ans après le rattachement au ministère de la justice, par un décret du 13 mars 1911, d’une administration qui dépendait auparavant du ministère de l’intérieur, cette disposition du projet de loi pénitentiaire consacre solennellement l’appartenance de l’administration pénitentiaire au monde judiciaire.

—  Ensuite, l’article 2 rappelle que l’administration pénitentiaire n’assure pas seule l’exécution du service public pénitentiaire : elle reçoit le concours d’autres services de l’État, notamment et principalement des ministères de la santé et de l’éducation nationale, mais aussi des collectivités territoriales, des associations et d’autres personnes publiques ou privées. Si la rédaction initiale du projet de loi semblait conférer un rôle de second rang aux associations et aux autres personnes publiques et privées, la rédaction adoptée par le Sénat a clarifié cette disposition et placé sur un même plan l’ensemble des partenaires extérieurs de l’administration pénitentiaire.

Les partenaires de l’administration pénitentiaire
dans l’exécution du service public pénitentiaire

● L’éducation nationale

Depuis quarante ans, l’enseignement en milieu pénitentiaire est assuré essentiellement par des enseignants de l’éducation nationale. Une unité pédagogique régionale (UPR) est implantée dans chaque région pénitentiaire et réunit, sous l’autorité d’un responsable choisi parmi les personnels de direction de l’éducation nationale, les différents niveaux d’enseignement et de ressources de formation initiale fournies par l’éducation nationale pour l’enseignement aux personnes détenues. Une convention de janvier 1995 et des circulaires d’avril 1995 et mai 1998 ont été complétées par celle du 29 mars 2002. Compte tenu des lacunes scolaires d’une part importante de la population pénale, la prise en charge des publics les plus en difficulté (illettrés et jeunes détenus) et l’évaluation des parcours de formation figurent parmi les axes prioritaires.

L’encadrement de l’enseignement était assuré, à la rentrée scolaire 2008, par 379 professeurs des écoles pour le premier degré, pour la plupart spécialisés, et par 58 professeurs à temps plein pour le second degré. Des vacations complètent ces interventions de personnels affectés dans les établissements pénitentiaires. En 2008, 12 972 heures de cours étaient assurées chaque semaine, 22 % de la population pénale en moyenne participant aux enseignements.

● Les collectivités territoriales

Outre le rôle qu’elles jouent en milieu libre notamment au travers des postes de travail d’intérêt général, les collectivités territoriales interviennent en milieu fermé, particulièrement dans le champ culturel. Ainsi, certaines collectivités territoriales incluent les établissements pénitentiaires dans le réseau destinataire de leur politique de développement de la lecture publique ou de leur politique culturelle territoriale. 120 collectivités territoriales (75 villes et 45 conseils généraux) interviennent par le biais de leur réseau de bibliothèques (mises à disposition de livres, traitement technique des collections, animations autour du livre) pour une moyenne annuelle de 156 heures par établissement pénitentiaire.

● Le Pôle Emploi

La collaboration entre l’agence nationale pour l’emploi – remplacé depuis le 1er janvier 2009 par Pôle Emploi – et l’administration pénitentiaire est fixée par une convention cadre nationale triennale depuis le 1er juillet 1999. La mission des correspondants pôle emploi/justice consiste à intervenir dans les établissements pénitentiaires auprès de personnes détenues condamnées et signalées par le service pénitentiaire d’insertion et de probation afin de rendre possible l’accès à l’offre de service du Pôle Emploi. L’intervention du Pôle Emploi se situe soit dans le cadre de la libération définitive de la personne, soit dans le cadre d’une demande d’aménagement de la peine ayant un volet emploi/formation. 148 correspondants pôle emploi/justice interviennent, en milieu pénitentiaire, sur l’ensemble du territoire, correspondant à 62,5 postes équivalents temps plein.

Selon les données communiquées à votre rapporteur pour 2008, parmi les 72 065 personnes libérées en fin de peine ou en aménagement de peine, au cours de la période, 20 500 personnes (soit 28 %) ont été repérées par les services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP) comme devant être reçues au cours de leur incarcération par un correspondant pôle emploi/justice. Les correspondants pôle emploi/justice ont reçu, en entretien professionnel, 15 579 personnes détenues en 2008, pour une durée de 100 437 heures d’intervention. Chacune de ces personnes a pu bénéficier d’un diagnostic professionnel qui valorise tous les acquis antérieurs, y compris pendant la période de détention (enseignement, formation professionnelle, travail) et qui identifie les éventuels freins à la reprise d’emploi (situation personnelle et pénale). Ce diagnostic professionnel partagé avec la personne détenue et le SPIP permet de définir la distance à l’emploi de ces personnes et, le cas échéant, d’initier en détention les premières étapes du projet de réinsertion professionnelle, par des actions d’aide à l’orientation professionnelle (bilan professionnel et personnel, définition d’un projet, mise en place de plans d’action), des actions de techniques de recherche d’emploi (rédaction de curriculum vitae, lettre de motivation, entretien de recrutement) et des actions de mise en relation avec des structures extérieures (entreprises du secteur marchand, entreprises d’insertion, organismes de formation, prestataires du pôle emploi, agences locales pour l’emploi, missions locales, ASSEDIC, CAF …).

Parmi l’ensemble des personnes suivies, 25 % ont pu obtenir une solution directe d’insertion professionnelle au moment de leur sortie de détention définitive, ou dans le cadre d’un aménagement de peine. Ainsi, 1 705 personnes avaient un emploi à leur sortie de prison, 882 avaient intégré une formation professionnelle, tandis que 1364 étaient accueillies dans une prestation d’accompagnement Pôle emploi.

● Les associations

Les associations jouent un rôle déterminant en matière d’insertion et d’accès au droit ainsi que dans les activités culturelles et sportives, grâce au partenariat associatif développé et entretenu par l’administration pénitentiaire. Les associations ayant une dimension nationale sont subventionnées directement par l’administration centrale, majoritairement dans le cadre de conventions triennales d’objectifs, alors que les associations locales sont subventionnées par les services déconcentrés. Les associations reconnues nationalement sont au nombre de treize :

▪ l’ANVP (association nationale des visiteurs de prison) dont les 1095 bénévoles rencontrent en parloir avocat des personnes incarcérées, désignées par le SPIP, notamment les plus isolées, pour leur apporter un réconfort moral et une écoute ;

▪ AUXILIA – "Formation et amitié, une nouvelle chance", qui offre aux personnes en grande difficulté, dont les personnes détenues, de les aider à se réinsérer socialement et professionnellement en leur apportant une formation personnalisée, par correspondance essentiellement, grâce à un réseau de 1300 enseignants bénévoles ;

▪ la Cimade qui intervient auprès des personnes de nationalité étrangère détenues désignées par le SPIP, pour la mise en place d’actions de soutien ;

▪ le CLIP (Club informatique pénitentiaire) qui intervient avec son réseau de 190 formateurs bénévoles en milieu pénitentiaire pour former à la micro-informatique et à la bureautique les personnes incarcérées ;

▪ la Croix-Rouge française dont les actions des intervenants Croix-Rouge en milieu pénitentiaire couvrent aussi bien la lutte contre l’indigence, les formations aux premiers secours ou le maintien des liens familiaux ;

▪ la FARAPEJ (fédération des associations réflexion-action prison et justice) soit 65 associations adhérentes regroupant plus de 2 700 bénévoles, 150 salariés qui développent notamment des activités diverses auprès des personnes sortant de prison, des personnes incarcérées et de leurs familles (accompagnement, maintien des liens familiaux, hébergement,…) ;

▪ la FREP (fédération des relais enfants parents) qui a pour objet de développer et faciliter l’implantation d’équipes associatives qui œuvrent au maintien des relations entre l’enfant et son parent incarcéré. Elle regroupe 21 associations adhérentes dont 12 relais régionaux, 400 volontaires encadrés par plus de 50 professionnels ;

▪ le GENEPI (groupement étudiant national d’enseignement aux personnes incarcérées) qui propose des actions de soutien scolaire et des activités socio-éducatives aux personnes détenues. Plus de 1 300 étudiants bénévoles interviennent dans plus de 80 établissements pénitentiaires ;

▪ le Secours catholique qui intervient grâce à ses "équipes prison" auprès des personnes détenues notamment en matière d’indigence ;

▪ l’UFRAMA (l’Union nationale des fédérations régionales des associations des maisons d’accueil des familles et proches de personnes incarcérées) qui intervient au sein des locaux d’accueil des familles ;

▪ Le Courrier de Bovet, qui organise des échanges de correspondance entre les personnes détenues ayant de longues peines à subir et des personnes de l’extérieur. L’association compte aujourd’hui plus d’un millier d’adhérents correspondant avec environ 1 300 personnes incarcérées ;

▪ La FNARS (fédération nationale des associations d’accueil et de réinsertion sociale), qui rassemble plus de 800 associations et organismes publics gèrant 2 200 établissements et services dont une majorité de centres d’hébergement et de réinsertion sociale. La fonction hébergement reste centrale mais la FNARS propose également des outils personnalisés adaptés aux besoins spécifiques des personnes en grande difficulté d’insertion dont celles placées sous main de Justice. Elle anime de façon régulière des commissions (logement, insertion par l’économique, justice...), des journées d’études, des colloques ;

▪ Sidaction : la convention signée le 8 février 2007 avec l’association "Sidaction-Ensemble contre le Sida" a pour objet le soutien méthodologique et financier des associations chargées de développer des programmes de lutte contre le VIH et les hépatites en détention.

La direction de l’administration pénitentiaire poursuit le travail de concertation avec les principales associations nationales partenaires. En 2004, elle a signé de nombreuses conventions pluriannuelles d’objectifs fixant le champ d’action des partenaires associatifs en milieu pénitentiaire et déterminant des modalités pratiques d’évaluation de leurs actions au profit des personnes placées sous main de justice. Au total, 4 253 013 euros ont été versés par l’administration pénitentiaire au secteur associatif en 2008.

—  En troisième et dernier lieu, l’article 2 réaffirme le principe posé par le dernier alinéa de l’article 2 de la loi du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire, selon lequel les fonctions régaliennes de direction, surveillance et greffe ne peuvent être exercées que par l’administration pénitentiaire – en lien avec ses partenaires, conformément au premier alinéa de l’article –, tandis que les autres fonctions sont susceptibles d’être « confiées à des personnes de droit public ou privé bénéficiant d’une habilitation dans des conditions définies par décret en Conseil d’État ». Cette disposition réaffirme ainsi la compétence exclusive de l’État pour les missions régaliennes, tout en confirmant la possibilité de recourir à ce qui est désormais communément appelé la « gestion mixte », qui a permis sur de nombreux points de la gestion quotidienne des établissements (prestations de blanchisserie, de restauration, de formation, de travail…) de réels progrès et des économies certaines.

Ainsi, Mme Michèle Tabarot, rapporteure pour avis de la commission des Lois de l’Assemblée nationale sur les crédits de l’administration pénitentiaire, avait-t-elle souligné en 2008 que « à l’exception des maisons d’arrêt, dans lesquelles la gestion publique est moins coûteuse que la gestion déléguée, cette dernière est plus efficace dans les autres types d’établissements, la différence moyenne s’établissant à 4,8 %. Sur un plan budgétaire, l’extension de la gestion déléguée apparaît donc comme un choix pertinent. (…) Sur le plan du fonctionnement des établissements, la prise en charge de la maintenance par les titulaires a apporté une incontestable professionnalisation de la fonction, une expertise technique et des ressources adaptées qui permettent de conserver un meilleur niveau de renouvellement des matériels et de propreté générale des bâtiments, et surtout un maintien de la valeur patrimoniale des établissements » (33). Le tableau ci-dessous illustre l’efficacité de ce système de gestion mixte sur le plan budgétaire :

COÛT PAR JOURNÉE DE DÉTENTION PAR TYPE D’ÉTABLISSEMENT EN 2007

 

Centre de détention

Centre pénitentiaire

Maison d’arrêt

Maison centrale

Coût moyen

Gestion publique

81,06 €

75,40 €

65,35 €

163,24 €

71,81 €

Gestion déléguée

69,81 €

68,40 €

67,56 €

-

68,49 €

Écart gestion publique/gestion déléguée

16,1 %

10,2 %

- 3,3 %

-

4,8 %


Source : Direction de l’administration pénitentiaire

Lors de ses visites de différents établissements pénitentiaires, votre rapporteur a pu constater la pleine pertinence du modèle de fonctionnement des établissements en gestion mixte, tant sur le plan organisationnel que sur le plan financier.

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La Commission est saisie de l’amendement CL 488 de M. Noël Mamère.

M. Noël Mamère. Cet amendement tend à préciser que l’administration pénitentiaire et le ministère de la justice ne sont pas les seuls à être concernés par la condition des détenus. Nous proposons que les autres services de l’État et les collectivités territoriales assurent dans le cadre du service public pénitentiaire les missions qui sont les leurs sur tout le territoire national. Cette mesure s’inscrit dans la perspective tracée ce matin par Mme la ministre d’État.

M. le rapporteur. La formulation proposée fait disparaître l’idée d’association des autres services de l’État, des collectivités territoriales et de la société civile à l’exécution du service public pénitentiaire. La formulation de l’article 2 actuel paraît satisfaisante pour assurer l’intervention de tous les acteurs.

La Commission rejette cet amendement.

Après avoir adopté l’amendement rédactionnel CL 584 du rapporteur, elle examine l’amendement CL 102 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Il s’agit une nouvelle fois de rappeler que la mission du service public pénitentiaire est de garantir l’accès aux dispositifs de droit commun. Nous souhaitons lever l’exception juridique qui existe en prison. Quand on met une personne en prison, il faut résoudre un paradoxe considérable : préparer sa resocialisation alors qu’on la retire de la société et qu’on la soumet à des règles différentes de celles de la société. Le meilleur moyen de préparer la sortie du détenu, c’est de rapprocher la vie en détention de la vie du monde extérieur.

M. le rapporteur. Soit, mais votre formulation revient à mettre à la charge de l’administration pénitentiaire l’obligation de garantir le bon fonctionnement d’autres administrations. Au reste, de nombreux partenaires interviennent déjà dans les établissements pénitentiaires – éducation nationale, Pôle emploi, etc. – et il existe des points d’accès au droit. Avis défavorable.

La Commission rejette cet amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL 41 de M. Michel Vaxès.

M. Michel Vaxès. Cet amendement a pour objet de réaffirmer les missions essentielles du service public pénitentiaire, notamment la préservation de la dignité inhérente à la personne – précision supprimée par un amendement du rapporteur.

M. le rapporteur. Avis défavorable. La liste des fonctions non délégables visée par l’article 2 est satisfaisante et correspond à la situation actuelle.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle examine l’amendement CL 489 de M. Noël Mamère.

M. Noël Mamère. Dans le même esprit, je propose par cet amendement d’inscrire dans la loi que les services d’insertion et de probation ne sont pas délégables.

M. le rapporteur. Avis défavorable pour les mêmes raisons que précédemment. En outre, l’aménagement des peines relève de l’autorité judiciaire.

La Commission rejette cet amendement.

Elle adopte ensuite l’article 2 ainsi modifié.

Article 2 bis

Contrôle du Contrôleur général des lieux de privation de liberté
sur les établissements pénitentiaires

Le Sénat a ajouté un article 2 bis tendant à mentionner dans le projet de loi pénitentiaire le rôle de contrôle du Contrôleur général des lieux de privation de liberté sur « les conditions de prise en charge et de transfèrement des personnes privées de liberté confiées à l’administration pénitentiaire ».

Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté a été institué par la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Le premier Contrôleur général, M. Jean-Marie Delarue, a été nommé le 11 juin 2008, après que les commissions des Lois de l’Assemblée nationale et du Sénat eurent émis un avis favorable à sa nomination.

En application de l’article 1er de la loi du 30 octobre 2007, « le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, autorité indépendante, est chargé, sans préjudice des prérogatives que la loi attribue aux autorités judiciaires ou juridictionnelles, de contrôler les conditions de prise en charge et de transfèrement des personnes privées de liberté, afin de s’assurer du respect de leurs droits fondamentaux ». Sa compétence s’étend sur les 195 établissements pénitentiaires français relevant de l’administration pénitentiaire. Cependant, la compétence du Contrôleur général s’étend aussi sur près de 5 400 autres lieux de détention, parmi lesquels une centaine de zones d’attente, une centaine de locaux de rétention administrative, 25 centres de rétention administrative, 4 000 locaux de garde à vue et 1 000 établissements ou secteurs hospitaliers psychiatriques.

En application de l’article 9 de la loi du 30 octobre 2007, le Contrôleur général fait connaître à l’issue de chaque visite aux ministres intéressés « ses observations concernant en particulier l’état, l’organisation ou le fonctionnement du lieu visité, ainsi que la condition des personnes privées de liberté ». « Les ministres formulent des observations en réponse chaque fois qu’ils le jugent utile ou lorsque le Contrôleur général des lieux de privation de liberté l’a expressément demandé. Ces observations en réponse sont alors annexées au rapport de visite établi par le Contrôleur général ». Le Contrôleur général peut aussi user de la faculté de rendre public le contenu de ses observations et des réponses qu’il a reçues s’il l’estime nécessaire, après avoir constaté « une violation grave des droits fondamentaux d’une personne privée de liberté » et avoir communiqué ses observations aux autorités compétentes en leur impartissant un délai pour y répondre, notamment s’il n’a pas « été mis fin à la violation signalée ».

À la date du 31 août 2009, soit après douze mois d’activité (34), le Contrôleur général et ses contrôleurs ont visité 158 lieux de privation de liberté, dont 43 établissements pénitentiaires (26 maisons d’arrêt, 7 centres pénitentiaires, 3 établissements pénitentiaires pour mineurs, 3 maisons centrales, 3 centres de détention et un centre de semi-liberté). Il a déjà fait usage de la faculté de rendre publiques ses observations, en publiant au Journal officiel deux recommandations relatives à des établissements pénitentiaires : les maisons d’arrêt de Villefranche-sur-Saône et de Nice (35). Si ces recommandations faisaient suite aux visites des deux établissements visés, les termes généraux qui y sont employés montrent que le Contrôleur général entend non seulement signaler les atteintes aux droits fondamentaux susceptibles d’être relevées dans chacun des établissements visités, mais également émettre des recommandations de caractère général pour remédier aux atteintes aux droits communes à l’ensemble des établissements pénitentiaires et résultant, notamment, de réglementations édictées ou de pratiques validées par l’administration pénitentiaire. Lors de son audition par la commission des Lois le 13 mai 2009, M. Jean-Marie Delarue avait indiqué que sur les 102 recommandations adressées à l’administration pénitentiaire à la suite des visites effectuées jusqu’à cette date dans des établissements, 82 avaient été suivies d’effet, ce qui montre l’utilité de ce pouvoir de recommandation.

La mention de la mission dévolue au Contrôleur général des lieux de privation de liberté dans le futur texte législatif de référence consacré aux établissements pénitentiaires apparaît comme une mesure utile, qui permettra que nulle personne détenue dans un établissement pénitentiaire n’ignore l’existence de cette institution, et ce même si l’article 2 bis du projet de loi ne fait que reprendre pour partie des termes de l’article 1er de la loi du 30 octobre 2007.

Cependant, la reprise dans le présent article 2 bis des termes de l’article 1er de la loi du 30 octobre 2007 est incomplète, l’objet du contrôle précisé dans ce dernier texte n’étant pas repris dans le premier. L’article 1er de la loi du 30 octobre 2007 précise en effet que le contrôle exercé par le Contrôleur général des lieux de privation de liberté a pour objet de « s’assurer du respect [des] droits fondamentaux [des personnes privées de liberté] ». Votre rapporteur considère que, si l’objet du présent article est de mentionner le rôle du Contrôleur général des lieux de privation de liberté pour les personnes confiées à l’administration pénitentiaire, il est également important de préciser la finalité du contrôle qu’il exerce. Tel est l’objet d’un amendement qu’il vous proposera d’adopter.

Par ailleurs, le Contrôleur général figure sur la liste fixée par arrêté du ministre de la justice des personnes pour lesquelles aucun contrôle des correspondances ne peut être exercé (article A. 40 du code de procédure pénale) (36). Votre rapporteur vous proposera par le même amendement de donner une consécration législative au caractère secret de toute correspondance adressée par un détenu au Contrôleur général et des réponses de ce dernier, afin d’assurer la complète information des personnes détenues sur leurs droits.

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La Commission est saisie de l’amendement CL 585 du rapporteur.

M. le rapporteur. L’article 2 bis mentionne le rôle dévolu au Contrôleur général des lieux de privation de liberté en ce qui concerne les personnes détenues mais ne reprend qu’incomplètement les termes de l’article 1er de la loi du 30 octobre 2007, l’objet du contrôle précisé dans ce dernier texte n’étant pas repris dans le premier. Cet amendement tend à préciser que le contrôle a pour objet de s’assurer du respect des droits fondamentaux des personnes privées de liberté.

Par ailleurs, le Contrôleur général figure sur la liste fixée par arrêté du ministre de la justice des personnes pour lesquelles aucun contrôle de correspondance ne peut être exercé. Je propose une consécration législative du caractère secret de toute correspondance adressée par un détenu au Contrôleur général.

M. Jean-Jacques Urvoas. Nous voterons cet amendement avec plaisir.

La Commission adopte cet amendement à l’unanimité.

Elle examine ensuite l’amendement CL 490 de M. Noël Mamère.

M. Noël Mamère. Amendement de précision. La loi doit mentionner les collaborateurs qui assistent le Contrôleur général dans l’exercice de sa mission.

M. le rapporteur. La loi du 30 octobre 2007 prévoit déjà la délégation aux collaborateurs du Contrôleur général. Je suggère le retrait de cet amendement.

M. Noël Mamère. Je le maintiens, ne serait-ce que pour souligner que le Contrôleur général n’a pas assez de collaborateurs.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle examine l’amendement CL 103 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. La mise en place d’un Contrôleur général des lieux de privation de liberté est une bonne chose mais nous regrettons l’insuffisance de ses pouvoirs. Cet amendement vise à lui permettre d’agir plus efficacement. Le domaine carcéral est l’un des plus contrôlés, mais les organismes chargés de ces contrôles n’ont pas tous les mêmes pouvoirs. Ainsi, certaines recommandations émises en avril par la CNDS – Commission nationale de déontologie de la sécurité – étant restées sans effet, cette instance a recouru au seul moyen qui était à sa disposition : la publication d’un rapport spécial (Journal officiel du 16 juillet 2009), qui est restée tout aussi inaperçue.

L’amendement vise à doter le Contrôleur général des moyens d’action dont il ne dispose pas aujourd’hui.

M. le rapporteur. La question des prérogatives du Contrôleur général a déjà fait l’objet d’un débat. Le Contrôleur général ne dispose certes pas de pouvoir d’injonction, mais il dispose du pouvoir d’émettre des observations et, surtout, de rendre ces observations publiques. Par ailleurs, interrogé par le président de notre Commission sur d’éventuelles modifications, le Contrôleur général avait indiqué, lors de la présentation de son premier rapport, qu’il ne voyait pas d’amélioration à apporter à la loi du 30 octobre 2007.

Mme la ministre d’État. Lorsque je l’ai reçu, le Contrôleur général ne m’a fait part d’aucune difficulté. Il vient d’ailleurs de recruter quatre personnes supplémentaires. Les critiques me semblent infondées.

La Commission rejette cet amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 104 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Lorsque nous avons demandé au Contrôleur général si le pouvoir d’injonction lui manquait, il nous a répondu que, si on le lui donnait, il ne le refuserait pas ! Cet amendement tend à anticiper ses vœux.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle adopte l’article 2 bis ainsi modifié.

Article 2 ter

Évaluation du fonctionnement des établissements pénitentiaires

L’article 2 ter prévoit l’institution d’un conseil d’évaluation auprès de chaque établissement pénitentiaire, qui aura pour missions « d’évaluer les conditions de fonctionnement de l’établissement et de proposer, le cas échéant, toutes mesures de nature à les améliorer ». Sa composition et son fonctionnement seront déterminés par décret.

Cet article a été ajouté par le Sénat pour donner corps à l’indication donnée par le Gouvernement dans l’exposé des motifs du projet de loi initial qu’« un conseil d’évaluation institué au sein de chaque établissement pénitentiaire remplacera la commission de surveillance » prévue par l’actuel article 727 du code de procédure pénale (37).

Votre rapporteur partage l’opinion émise par M. Jean-René Lecerf, rapporteur du projet de loi au Sénat, sur « l’inefficacité (…) depuis longtemps dénoncée » de la commission de surveillance (38). Celle-ci, présidée par le préfet, se réunit une fois par an, au cours d’une séance que la commission d’enquête du Sénat avait qualifié en 2000 de « rituel sans portée » (39). Plus récemment, le COR avait souligné que la réunion annuelle de la commission de surveillance « se réduit souvent à la lecture d’un rapport d’activités par le chef d’établissement ne donnant lieu qu’à quelques demandes de précisions ou d’informations complémentaires ne débouchant qu’exceptionnellement sur de réels débats de fond » (40).

Votre rapporteur partage également l’appréciation du rapporteur de la commission des Lois du Sénat sur la nécessité de consacrer l’existence du conseil d’évaluation dans la loi, de la même façon que celle de la commission de surveillance était reconnue par l’article 727 du code de procédure pénale (par ailleurs supprimé par l’article 56 du projet de loi).

Il souligne que la composition de la commission d’évaluation devra permettre la représentation de l’ensemble des personnes publiques ou privées assurant le service public pénitentiaire ou y concourant mentionnées à l’article 2 : administration pénitentiaire, autres services de l’État, collectivités territoriales, associations, autres personnes publiques ou privées, parmi lesquelles devront figurer les aumôniers et visiteurs intervenant dans l’établissement.

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La Commission est saisie de l’amendement CL 491 de M. Noël Mamère.

M. Noël Mamère. Au-delà de la simple évaluation, le conseil d’évaluation doit pouvoir examiner concrètement les conditions de fonctionnement de l’établissement. La surveillance ne peut être dévolue qu’à la seule administration pénitentiaire.

M. le rapporteur. La création du conseil d’évaluation constitue déjà une sérieuse avancée.

Le conseil d’évaluation est déjà doté d’un certain rôle de surveillance puisqu’il pourra proposer « toutes mesures de nature à améliorer les conditions de détention ». Cependant, le terme de « surveillance » pourrait traduire une sorte de défiance vis-à-vis de l’administration pénitentiaire.

En outre, plusieurs instances jouent déjà un rôle de surveillance des établissements pénitentiaires : le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, les parlementaires, la Commission nationale de déontologie de la sécurité.

Avis défavorable.

M. Noël Mamère. Les instances que vous citez n’ont qu’un pouvoir consultatif. Sans parler de défiance vis-à-vis de l’administration pénitentiaire, l’interprétation que celle-ci fait de la question des suicides a soulevé des polémiques. On connaît au demeurant l’étendue des critiques émanant de l’Europe et de nombreux organismes sur le fonctionnement de nos prisons.

Mme Laurence Dumont. Puisque la composition de ce conseil est renvoyée au décret, ne conviendrait-il pas d’y intégrer des parlementaires ? Aujourd’hui, les parlementaires ne peuvent faire partie de la commission de surveillance que si le préfet décide de les nommer comme personnalités qualifiées.

La Commission rejette cet amendement.

La Commission est saisie de l’amendement CL 492 de M. Noël Mamère.

M. Noël Mamère. L’objet de cet amendement est de préciser que le conseil d’évaluation apprécie les conditions de fonctionnement des établissements au regard des exigences des droits de l’Homme.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Le contrôle du respect des droits fondamentaux des personnes détenues relève d’autres instances que du conseil d’évaluation de l’établissement : le Contrôleur général et la Commission nationale de déontologie de la sécurité jouent ce rôle.

M. Noël Mamère. Dans ce cas, à quoi sert le conseil d’évaluation ?

M. le rapporteur. À remplir les missions qui lui sont imparties par la loi.

M. Noël Mamère. La loi ne se réfère donc pas aux droits fondamentaux ?

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle examine l’amendement CL 493 de M. Noël Mamère.

M. Noël Mamère. Cet amendement vise à assurer la transparence du fonctionnement de l’établissement pénitentiaire. Je pense en outre, comme Mme Dumont, que la participation de parlementaires aux commissions de surveillance serait une garantie de transparence.

M. le rapporteur. Avis défavorable.

La Commission rejette cet amendement.

Après avoir adopté l’amendement rédactionnel CL 586 du rapporteur, la Commission rejette, sur avis défavorable de ce dernier, les amendements CL 105 de M. Jean-Jacques Urvoas et CL 495 de M. Noël Mamère, tendant à fixer par décret en Conseil d’État la composition et le fonctionnement du conseil d’évaluation. Puis elle adopte l’article 2 ter ainsi modifié.

Article 2 quater

Délégués du Médiateur

Le Sénat a inséré un article 2 quater tendant à donner un fondement législatif à l’intervention dans les établissements pénitentiaires des délégués du Médiateur de la République. En effet, si ceux-ci interviennent dans les établissements pénitentiaires depuis 2005, d’abord de façon expérimentale, puis depuis une convention signée le 25 janvier 2007 entre le ministre de la justice et le Médiateur de la République, M. Jean-Paul Delevoye, dans la plupart des établissements, cette intervention n’est actuellement prévue que par un article de la partie règlementaire du code de procédure pénale issu du décret n° 2007-699 du 3 mai 2007 (41), en dehors de tout cadre législatif.

L’article 1er de la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur lui attribue compétence pour recevoir « les réclamations concernant, dans leurs relations avec les administrés, le fonctionnement des administrations de l’État ». L’article 6-1 de la même loi prévoit que « le Médiateur de la République dispose, sur l’ensemble du territoire, de délégués qu’il désigne », chargés d’apporter aux personnes estimant qu’une administration n’a pas fonctionné conformément à la mission de service public qu’elle doit assurer « les informations et l’assistance nécessaires à la présentation des réclamations ».

Dans les établissements pénitentiaires de plus de 400 détenus, les délégués du Médiateur de la République tiennent des permanences d’une demi-journée par semaine. Dans les établissements de moins de 400 détenus, les délégués se déplacent pour rencontrer les détenus qui les ont saisis préalablement par écrit. Par une note du directeur de l’administration pénitentiaire en date du 18 mars 2005, des instructions ont été données aux services pénitentiaires pour faciliter l’accès des délégués du Médiateur aux établissements concernés. Cet accès n’est soumis à aucune autorisation préalable. Le délégué du Médiateur de la République doit seulement justifier de sa qualité en présentant la carte justifiant de ses fonctions, et se soumettre aux mesures de contrôle réglementaires. Les délégués du Médiateur peuvent exercer leur action auprès de tous les détenus, quelle que soit leur situation pénale. Ils peuvent s’entretenir avec les prévenus sans avoir à obtenir au préalable la délivrance d’un permis de visite auprès du magistrat en charge du dossier de l’information. Leur droit de visite est cependant suspendu si une interdiction de communiquer prévue au premier alinéa de l’article 145-4 du code de procédure pénale est ordonnée ou lorsque le détenu est placé au quartier disciplinaire.

Dans son rapport annuel pour 2008, le Médiateur de la République indique que « la généralisation de l’expérimentation prison se poursuit. Au 31 décembre 2008, 45 établissements pénitentiaires accueillaient un délégué pour une permanence hebdomadaire. (…) Dans 66 autres établissements, les délégués, formés à cette nouvelle approche de leur fonction, interviennent au cas par cas pour répondre au besoin des détenus. En l’espace d’un an (décembre 2007-décembre 2008), le nombre de détenus bénéficiant d’un accès direct à un délégué est passé de 26 500 à plus de 44 000 » (42). Selon les informations communiquées à votre rapporteur par la direction de l’administration pénitentiaire, le taux de couverture sera de 100 % des personnes détenues en 2010.

Lors de son audition par votre rapporteur, le Médiateur de la République a souligné que les délégués traitaient des réclamations à l’égard de l’administration pénitentiaire, mais également d’autres administrations avec lesquelles un détenu peut se trouver en litige. Le COR avait souligné dans son rapport le bilan « éminemment positif » de l’expérimentation engagée en 2005 et appelé à sa généralisation (43). L’ensemble des personnes entendues sur ce sujet par votre rapporteur s’accorde à reconnaître que l’intervention des délégués du Médiateur en détention constitue un réel facteur d’apaisement en cas de litige.

L’article 5 de la convention de mars 2005 susvisée prévoit que les personnes détenues reçoivent une information complète sur le Médiateur de la République et les modalités d’une réclamation individuelle dès leur incarcération. Ces informations leur sont notamment transmises lors de l’entretien arrivant, un dépliant d’information ayant été édité à cet effet. De même, ces informations sont reprises dans le règlement intérieur et dans les différentes plaquettes d’information élaborées à l’attention des personnes incarcérées telles que « Droits et devoirs des personnes détenues ». Cependant, l’intervention de ces délégués du Médiateur dans les établissements pénitentiaires n’est expressément prévue dans aucun texte législatif, qu’il s’agisse de la loi du 3 janvier 1973 relative au Médiateur ou du code de procédure pénale. Il apparaît donc souhaitable d’inscrire dans la loi – et, de préférence, dans le texte le plus aisément accessible pour les personnes détenues – l’intervention dans les établissements pénitentiaires du Médiateur et de ses délégués.

La Commission adopte l’article 2 quater sans modification

Article 2 quinquies

Observatoire de l’exécution des décisions de justice pénale et de la récidive

L’article 2 quinquies prévoit de confier à un « observatoire » la mission de « collecter et d’analyser les données statistiques relatives aux infractions, à l’exécution des décisions de justice en matière pénale et à la récidive ». Le texte adopté par le Sénat prévoit que cet observatoire est chargé d’établir « un rapport annuel et public comportant les taux de récidive par établissement pour peines afin de mesurer l’impact des conditions de détention sur la réinsertion ».

La création de cet observatoire national de l’exécution des décisions pénales et de la récidive est annoncée par le Gouvernement dans l’exposé des motifs du projet de loi initial (44), mais le Sénat – comme il l’a fait à l’article 2 ter pour les comités d’évaluation des établissements – a estimé préférable de consacrer l’existence de cet observatoire et d’encadrer la mission qui lui sera confiée. En particulier, le dispositif adopté par le Sénat prévoit que le rapport public et annuel de cet observatoire devra comporter les « taux de récidive par établissement pour peines afin de mesurer l’impact des conditions de détention sur la réinsertion ».

La création de cet observatoire vise à pallier l’insuffisance de l’appareil statistique du ministère de la justice, que la commission des Lois de l’Assemblée nationale a déjà eu l’occasion de déplorer (45). Cependant, si la création d’un observatoire de l’exécution des décisions de justice pénale et de la récidive est une mesure que votre rapporteur ne peut que soutenir, il est en revanche plus réservé sur la pertinence d’une mesure du taux de récidive par établissement. En effet, comme l’a souligné notamment M. Pierre-Victor Tournier lors de son audition par votre rapporteur, à quel établissement pénitentiaire faudra-t-il « imputer » l’éventuelle récidive d’un condamné ayant exécuté sa peine dans plusieurs établissements pénitentiaires successifs ? En outre, compte tenu des spécificités des populations pénales accueillies dans les différents établissements pour peines – les maisons centrales accueillant des détenus condamnés à de longues peines considérés comme dangereux, d’autres centres de détention accueillant une majorité d’auteurs d’infractions sexuelles, etc. –, il apparaît délicat de permettre de comparer des données concernant des populations aux caractéristiques très différentes. Enfin, même si les conditions de détention ont leur importance dans la prévention de la récidive, le rôle des actions menées en vue de prévenir la récidive et des activités proposées aux détenus est sans doute plus déterminant encore.

En conséquence, votre rapporteur estime plus pertinent de prévoir une évaluation de la récidive et de la réitération – phénomène quantitativement beaucoup plus important que la récidive légale – par catégories d’infractions, d’une part, et des actions menées dans les établissements pénitentiaires en vue de prévenir la récidive et de favoriser la réinsertion des personnes détenues, d’autre part. Il vous proposera donc d’adopter un amendement tendant à substituer à l’évaluation des taux de récidive par établissement une évaluation des actions menées au sein des établissements pénitentiaires, ce qui permettra de favoriser la diffusion des pratiques innovantes au sein de l’administration pénitentiaire.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CL 587 du rapporteur.

M. le rapporteur. La création d’un observatoire de l’exécution des décisions de justice pénale et de la récidive est importante mais l’article 2 quinquies pose trois problèmes.

D’abord, mesurer le taux de récidive par établissement n’est pas pertinent. Ensuite, les populations pénales ne sont pas toujours comparables. Enfin, il faudrait faire mieux apparaître le rôle déterminant des programmes de prévention de la récidive et des activités proposées aux détenus.

Je propose donc que l’observatoire évalue, d’une part, la récidive par catégories d’infractions et, d’autre part, les actions menées au sein des établissements pénitentiaires en vue de prévenir la récidive et de favoriser la réinsertion des personnes détenues. Je propose enfin que l’observatoire étudie non seulement la récidive, mais également la réitération.

M. Dominique Raimbourg. Nous sommes favorables à cet amendement. Cela dit, quel sera le rapport entre l’observatoire ainsi crée et l’Observatoire national de la délinquance ? Envisage-t-on une fusion des deux organismes ?

M. Guy Geoffroy. Pour aller dans le sens du rapporteur, il faudrait modifier la dernière phrase de l’amendement en ajoutant, après le mot : « récidive », les mots : « et la réitération ».

M. le rapporteur. En effet.

M. le président Jean-Luc Warsmann. On ne peut que regretter la création, à chaque texte, de nouveaux organismes et de nouveaux « machins ». Je trouve la remarque de M. Raimbourg pertinente.

En outre, le Parlement a un côté « Pénélope » : 364 jours par an, il crée des rapports, le 365ème, jour de la simplification, il essaie d’en supprimer. Nos calculs font apparaître toutefois que nous en avons supprimé moins que nous n’en avons créé depuis le début de la législature !

Mme Laurence Dumont. Si ce « machin » devait venir au jour, il serait utile que ses statistiques prennent en compte la notion de genre, afin de fournir une idée plus précise de la récidive chez les femmes.

Mme le ministre d’État. Je précise, monsieur le président, qu’il ne s’agit pas d’une initiative gouvernementale.

La Commission adopte cet amendement rectifié. En conséquence, l’amendement CL 416 de M. Éric Ciotti ainsi que les amendements CL 496 et CL 497 de M. Noël Mamère n’ont plus d’objet.

La Commission adopte ensuite l’article 2 quinquies ainsi modifié.

Article 2 sexies

Participation des collectivités territoriales et des associations
aux instances d’évaluation et de suivi en matière pénitentiaire

Le Sénat a inséré dans le projet de loi un nouvel article 2 sexies prévoyant que « les conditions dans lesquelles les collectivités territoriales et les représentants des associations et autres personnes publiques ou privées peuvent participer aux instances chargées de l’évaluation du fonctionnement des établissements pénitentiaires ainsi que du suivi des politiques pénitentiaires sont fixées par décret ». Cet article se substitue au second alinéa de l’article 28 du projet de loi, que le Sénat a supprimé, qui prévoyait qu’« un décret en Conseil d’État détermine les conditions dans lesquelles ces collectivités [territoriales] participent aux instances chargées de l’évaluation du fonctionnement des établissements pénitentiaires ainsi que du suivi des politiques pénitentiaires ».

Ces modifications introduites par le Sénat appellent trois remarques de la part de votre rapporteur. Tout d’abord, la disposition initiale – l’article 28 – se trouvait dans un chapitre IV intitulé « Dispositions diverses », alors que les dispositions qu’il contient se rapportent à l’organisation du service public pénitentiaire, objet du présent chapitre premier. Le déplacement de cette disposition au sein du chapitre premier apparaît donc pleinement justifié à votre rapporteur, dans le souci d’assurer la cohérence du texte.

Ensuite, l’article 28 visait « les instances chargées de l’évaluation du fonctionnement des établissements pénitentiaires ainsi que du suivi des politiques pénitentiaires » sans qu’aucune d’entre elles n’ait d’existence législative. Seul l’exposé des motifs du projet de loi initial permettait de savoir que le Gouvernement envisageait la création de trois instances d’évaluation : le conseil d’évaluation de chaque établissement pénitentiaire, la commission départementale de suivi des politiques pénitentiaires et l’observatoire national de l’exécution des décisions pénales. Le projet de loi, dans le texte adopté par le Sénat, a donné une existence législative au conseil d’évaluation et à l’observatoire de l’exécution des décisions pénales dans des articles spécifiques, les articles 2 ter et 2 quinquies. La dernière instance dont la création est prévue – la commission départementale de suivi des politiques pénitentiaires – reçoit également une consécration législative dans le présent article, qui vise les instances « chargées (…) du suivi des politiques pénitentiaires ». Grâce à ces trois dispositions, le renvoi par le présent article aux instances auxquelles les collectivités territoriales, les associations et les autres personnes publiques ou privées peuvent participer apparaît moins flou que dans le projet initial du Gouvernement, puisque celles-ci sont clairement définies par la loi pénitentiaire.

Enfin, l’article 28 du projet de loi ne prévoyait d’associer à ces différentes instances que les collectivités territoriales. Or, comme cela a déjà été indiqué au sujet de l’article 2 relatif à l’exécution du service public pénitentiaire, d’autres intervenants apportent leur concours à l’administration pénitentiaire au côté des collectivités territoriales. Dans la mesure où ces intervenants, qu’il s’agisse des associations ou des personnes publiques ou privées collaborant au service public pénitentiaire, interviennent quotidiennement dans les établissements pénitentiaires, il aurait été regrettable de se priver de leur expérience au sein des instances d’évaluation.

*

* *

Après avoir adopté l’amendement rédactionnel CL 588 du rapporteur puis, sur avis défavorable de ce dernier, rejeté les amendements CL 106 de M. Jean-Jacques Urvoas et CL 498 de M. Noël Mamère, la Commission adopte l’article 2 sexies ainsi modifié.

Article 3

Expérimentation de transfert aux régions de la compétence
en matière de formation

L’article 3, que le Sénat a adopté sans modification, prévoit que « l’État peut, à titre expérimental pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier suivant la publication de la (…) loi, confier par convention aux régions ou à la collectivité territoriale de Corse, sur leur demande, l’organisation et le financement des actions de formation professionnelle continue des personnes détenues dans un établissement pénitentiaire situé sur leur territoire ».

La loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État a attribué aux régions la compétence de principe en matière de formation professionnelle. Cependant, malgré un accroissement constant des responsabilités des régions en cette matière, notamment par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, l’État a conservé une compétence dérogatoire pour certains publics dits « spécifiques », parmi lesquels figure la population détenue.

L’organisation et le financement de la formation professionnelle
dans les établissements pénitentiaires

La formation professionnelle en milieu pénitentiaire est conduite en partenariat entre le ministère de la justice et le ministère de l’économie, de l’industrie et de l’emploi. Les modalités de prise en charge visent à garantir aux personnes incarcérées des prestations identiques à celles qui sont organisées à l’extérieur à l’égard des publics en grande difficulté.

L’administration pénitentiaire est responsable de l’analyse des besoins, de la conception et de la mise en œuvre des programmes de formation, de leur suivi et de leur évaluation. Celle-ci joue un rôle primordial dans la relation avec les échelons déconcentrés des différentes administrations partenaires, en leur faisant part, notamment, des besoins des personnes et des contraintes inhérentes à l’institution. L’administration pénitentiaire sensibilise en permanence les associations en charge de la formation des mineurs et des adultes et facilite l’implantation de programmes innovants, en prise sur les dispositifs de droit commun.

Les principaux axes politiques et d’organisation de la formation professionnelle en établissements pénitentiaires sont définis dans une circulaire interministérielle du 28 avril 1995, complétée par une circulaire interne du 2 juillet 2003, qui fixe les grands principes de mise en œuvre et d’organisation de la formation professionnelle dans les services déconcentrés.

Le financement de la formation professionnelle provient de sources diverses :

● les crédits du Budget opérationnel de programme (BOP) 103 du ministère de l’économie, de l’industrie et de l’emploi gérés par les directions régionales du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle (DRTEFP) ;

● les crédits du Fonds social européen (FSE) gérés par les DRTEFP via les préfectures de Région ;

● les crédits de rémunération du ministère de l’économie, de l’industrie et de l’emploi gérés par le Centre national pour l’aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA) ;

● les crédits du programme d’activité de service public de l’Association pour la formation professionnelle des adultes gérés par la délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) ;

● dans une moindre mesure, les autres financeurs (régions, délégations régionales au droit des femmes…).

En outre la direction de l’administration pénitentiaire participe au financement des actions de formation (équipements, matériels, matières d’œuvre…) pour les établissements à gestion classique. Pour les établissements relevant, en revanche, de la gestion déléguée, l’administration pénitentiaire verse, sur une base contractuelle, un financement aux titulaires des marchés au titre de la formation professionnelle.

En 2008, 21 972 personnes détenues ont bénéficié d’une action de formation professionnelle, dispositif indispensable au soutien des politiques publiques d’insertion sociale des personnes placées sous main de justice.

Le maintien d’une organisation et d’un financement dérogatoires du droit commun pour la formation professionnelle dans les établissements pénitentiaires n’apparaît aujourd’hui plus justifié pour plusieurs motifs. Tout d’abord, l’efficacité de ce dispositif particulier est, de l’avis général des personnes entendues par votre rapporteur, plus que discutable. En effet, ce dispositif dérogatoire tient les personnes détenues à l’écart des dispositifs de formation de droit commun et rend parfois complexe la poursuite en milieu libre d’une formation commencée mais non achevée en détention.

Sur le plan financier, le financement de la formation professionnelle est non seulement extrêmement complexe (46) mais également de plus en plus précaire, même si les crédits consacrés à la formation professionnelle dans les établissements pénitentiaires ont légèrement augmenté entre 2005 et 2008.

Évolution des sources de financement de la formation professionnelle
dans les établissements pénitentiaires entre 2005 et 2008

Année

IRILL/
BOP 103

FSE

AP/ gestion publique

AP/ gestion déléguée

Autres crédits

Programme d’activité de service public

TOTAL

2005

6 425 513

7 444 370

2 703 774

12 578 749

1 148 642

2 655 166

32 958 219

2006

7 771 720

7 026 014

2 853 758

13 340 258

763 226

2 731 550

34 488 532

2007

6 913 476

5 760 663

2 411 300

13 690 877

872 045

2 246 717

31 897 085

2008

7 611 727

6 307 156

3 269 427

14 403 095

1 328 462

2 523 012

35 444 887

Evolution 2005-2008

+ 15,6 %

- 18,0 %

+ 17,3 %

+ 12,7 %

+ 13,5 %

- 5,2 %

+7,0 %

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

Cependant, les crédits réservés à la France dans le programme 2007-2013 du FSE ont été réduits de plus du quart de leur montant antérieur (- 27 %). Cette baisse des crédits européens, conjuguée à la pluralité des sources de financement, précarisent le financement de la formation dans les établissements pénitentiaires, au point d’avoir contraint l’administration pénitentiaire à renoncer à rémunérer les détenus suivant une formation, alors même que cette rémunération est souvent indispensable aux détenus qui, de ce fait, se détournent des formations pour rechercher un travail en atelier ou en service général.

Dans ce contexte, un certain nombre de régions se sont engagées par voie conventionnelle dans la mise en œuvre d’actions de formation à destination des personnes détenues. Des conventions ont ainsi été signées entre la direction interrégionale des services pénitentiaires de Rennes et les conseils régionaux de Basse-Normandie ou des Pays de la Loire, ainsi qu’entre la direction de Bordeaux et la région Aquitaine. D’autres régions sont présentes ponctuellement sur des actions ou dispositifs novateurs nécessitant une forte mobilisation financière complémentaire : par exemple, la région Provence-Alpes-Côte d’Azur a cofinancé une formation d’auxiliaire de vie et une formation audiovisuelle. De fait, la part des crédits consacrée par les régions au financement de la formation professionnelle des personnes détenues n’a cessé de progresser au long de ces dernières années. Si, en 2006, l’intervention des régions représentait moins de 1 % des financements totaux engagés au titre des dispositifs de la formation professionnelle, les crédits des régions abondent désormais les budgets alloués à la formation des personnes détenues avec, pour l’année 2008, plus de 600 000 euros de crédits, soit 3 % des financements nationaux.

Plusieurs arguments convergent, aujourd’hui, pour un transfert progressif de la responsabilité et du financement des actions de la formation professionnelle en faveur des personnes détenues aux régions. Tout d’abord, les régions ont une compétence de droit commun dans le domaine de la formation professionnelle depuis 1983. Ensuite, les nouveaux principes budgétaires et les difficultés pour obtenir des financements militent en faveur d’un traitement des publics détenus dans un cadre de droit commun permettant de stabiliser les financements. Enfin, confier aux régions la gestion et le pilotage des actions de formation professionnelle des personnes détenues permettrait de mener une véritable politique de proximité, en facilitant le dialogue local et l’organisation de réseaux institutionnels d’acteurs de terrain.

En conséquence, votre rapporteur est favorable au transfert aux régions, dans un premier temps à titre expérimental et sur la base du volontariat des régions, de la compétence de l’organisation de la formation professionnelle dans les établissements pénitentiaires. Rappelons que cette expérimentation avait été préconisée par le COR (préconisation n° 11) (47). Comme l’a indiqué M. Jean-René Lecerf dans son rapport sur le présent projet de loi, l’expérimentation sera conduite dans quatre régions volontaires : Aquitaine, Basse-Normandie, Pays de la Loire, Provence-Alpes-Côte-d’Azur, la région Nord-Pas-de-Calais étant également susceptible de s’engager dans cette voie.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur, depuis le dernier trimestre de l’année 2007 et au long de l’année 2008, de nombreuses réunions préparatoires ont associé l’Association des régions de France (ARF), les régions et la direction de l’administration pénitentiaire. L’État transférera les crédits du BOP 103 et les crédits de rémunération aux régions. Celles-ci devront, par ailleurs, dans le cadre d’une convention de subvention globale, négocier directement auprès des préfectures de région, les crédits du Fonds social européen. L’État, a donc pris des engagements financiers, à charge pour les régions de développer des actions de formation conformes aux attentes des publics détenus et aux objectifs du ministère de la justice dans les établissements pénitentiaires. La décentralisation des crédits de la formation professionnelle fera l’objet d’une évaluation par le ministère de la justice. Un groupe de travail est constitué entre tous les acteurs du projet (régions, DGEFP, direction générale des collectivités locales et administration pénitentiaire) pour définir et construire une procédure d’évaluation.

Le rapport sur la mise en oeuvre de cette expérimentation que le Gouvernement adressera au Parlement six mois avant l’échéance de la période d’expérimentation permettra au Parlement de décider une éventuelle généralisation de ce transfert de compétence ou, le cas échéant, la mise en place d’aménagements au dispositif de droit commun destinés à tenir compte de la spécificité pénitentiaire.

*

* *

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 107 de M. Jean-Jacques Urvoas, puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL 589 du rapporteur.

Elle adopte ensuite l’article 3 ainsi modifié.

Article 3 bis

Visite annuelle des procureurs de la République et des juges d’instruction dans les établissements pénitentiaires du ressort de leur juridiction

Le présent article, ajouté par le Sénat à l’initiative de la commission des affaires sociales et avec des avis favorables de la commission des Lois et du Gouvernement, a pour objet de prévoir l’obligation pour les procureurs de la République et les juges d’instruction d’effectuer une visite au moins une fois par an dans chacun des établissements pénitentiaires situés dans le ressort de leur juridiction.

Le code de procédure pénale contient déjà plusieurs dispositions prévoyant des visites obligatoires ou facultatives d’un certain nombre de magistrats dans les établissements pénitentiaires.

Le tableau de la page ci-après montre qu’un grand nombre de magistrats occupant diverses fonctions en lien avec les établissements pénitentiaires est théoriquement tenu de visiter régulièrement ces établissements. Pourtant, s’il est incontestable que certains magistrats effectuent régulièrement ces visites prévues par les textes du code de procédure pénale, la situation décrite par la commission d’enquête du Sénat d’obligations de visites par les magistrats peu ou pas remplies ne semble pas avoir fondamentalement évolué (48). En outre, le droit actuel n’apparaît pas entièrement satisfaisant en raison de la très grande disparité du caractère obligatoire ou facultatif des visites, de leur fréquence, et des suites que les magistrats doivent leur donner. La définition du champ d’application de l’obligation est même dans certains cas singulièrement floue, l’article D. 176 visant « les établissements pénitentiaires » et l’article D. 178, alinéa 2, visant « chaque prison », sans qu’aucun de ces deux textes ne détermine le ressort géographique sur lequel s’applique l’obligation. Par ailleurs, le juge des libertés et de la détention, institué par la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d’innocence et les droits des victimes, qui est pourtant compétent pour prononcer les placements en détention provisoire à la demande du juge d’instruction ou du ministère public, n’est pas soumis à une obligation de visite des établissements pénitentiaires. Ne sont pas non plus soumis à une obligation de visite les présidents de tribunal de grande instance et les premiers présidents de cour d’appel, alors même que ces derniers sont tenus d’adresser chaque année au ministre de la justice un rapport conjoint avec le procureur général sur le fonctionnement des établissements pénitentiaires de leur ressort.

Les visites des établissements pénitentiaires par les autorités judiciaires
prévues par le code de procédure pénale

Autorité

Texte

Caractère facultatif ou obligatoire

Etablissements concernés

Fréquence des visites

Objet des visites

Suites des visites

Procureur général

Art. 727 et D. 178 (alinéa 4)

Obligatoire

Chaque établissement pénitentiaire du ressort de la Cour d’appel

Au moins une fois par an

Rapport annuel conjoint avec le premier président sur le fonctionnement des établissements pénitentiaires adressé au ministre de la justice

Président de la chambre de l’instruction

Art. 222 et D. 177

Obligatoire

Les maisons d’arrêt et les établissements pénitentiaires spécialisés pour mineurs du ressort de la Cour d’appel

Chaque fois qu’il l’estime nécessaire et au moins une fois par trimestre

Vérifier la situation des personnes mises en examen en état de détention provisoire

Transmettre ses observations éventuelles au président de la chambre de l’instruction compétent pour les prévenus qui ne relèvent pas d’une juridiction du ressort de sa Cour d’appel

Procureur de la République

Art. 727 et D. 178 (alinéa 2)

Obligatoire

Chaque prison

Une fois par trimestre et plus souvent s’il y a lieu

Notamment pour entendre les détenus qui auraient des réclamations à présenter

Compte rendu de ses observations éventuelles au procureur général

Juge d’instruction

Art. 727 et D. 177

Facultatif

Maison d’arrêt (où se trouvent les mis en examen dans les affaires qu’il instruisent)

Aussi souvent qu’il l’estime utile

Voir les prévenus

Juge de l’application des peines

Art. 727 et D. 176

Obligatoire

Les établissements pénitentiaires

Au moins une fois par mois

Vérifier les conditions dans lesquelles les condamnés y exécutent leur peine

Compte rendu de ses observations éventuelles aux autorités compétentes pour y donner suite

Juge des enfants (dans ses fonctions d’instruction)

Art. 727 et D. 177 (alinéa 3)

Facultatif

Maison d’arrêt ou EPM (où se trouvent les mineurs mis en examen dans les affaires qu’il instruit)

Aussi souvent qu’il l’estime utile

Voir les prévenus

Juge des enfants (dans ses fonctions d’application des peines)

Art. 727 et D. 177 (alinéa 4)

Obligatoire

Maison d’arrêt et EPM

Au moins une fois par an

Vérifier les conditions de la détention des mineurs

Compte rendu de ses observations éventuelles aux autorités compétentes pour y donner suite

Pour remédier à cette situation, il apparaît donc nécessaire d’inscrire enfin dans les faits les obligations de visite actuellement inscrites dans les textes, mais aussi de renforcer et de rendre plus cohérentes ces différentes obligations. À cette fin, une affirmation législative de la nécessaire présence dans les établissements pénitentiaires non seulement des magistrats spécialisés exerçant des fonctions directement en lien avec les établissements pénitentiaires, mais également des chefs de juridiction, apparaît indispensable dans le projet de loi pénitentiaire.

Eu égard à cet objectif, le texte adopté par le Sénat apparaît discutable sur deux points :

—  En premier lieu, il ne vise que les procureurs de la République et les juges d’instruction, alors que les textes actuels imposent ou permettent à plusieurs autres catégories de magistrats d’effectuer des visites des établissements pénitentiaires ;

—  Ensuite, il omet d’ajouter à cette liste les magistrats jusqu’ici non soumis à une obligation de visite : les premiers présidents de cour d’appel, les présidents de TGI et les juges des libertés et de la détention. Compte tenu des responsabilités exercées par ces magistrats, leur absence dans la liste des magistrats astreints à effectuer des visites régulières dans les établissements pénitentiaires apparaît comme une anomalie.

Par ailleurs, il convient de remarquer que la fréquence annuelle des visites du procureur de la République prévue par l’article adopté par le Sénat constitue un recul – théorique tout du moins – par rapport à la fréquence trimestrielle que prévoit l’actuel article D. 178 du code de procédure pénale.

En conséquence, votre rapporteur vous proposera d’adopter un amendement tendant à mentionner dans le projet de loi pénitentiaire l’ensemble des magistrats tenus d’effectuer une visite annuelle des établissements pénitentiaires situé dans leur ressort territorial de compétence : le premier président de la cour d’appel, le procureur général, le président de la chambre de l’instruction, le président du tribunal de grande instance, le procureur de la République, le juge des libertés et de la détention, le juge d’instruction, le juge de l’application des peines et le juge des enfants. Cet amendement prévoit également une harmonisation des fréquences des visites à un an, les visites trimestrielles apparaissant déraisonnables si l’objectif poursuivi est que les magistrats respectent effectivement leurs obligations légales de visites. Par coordination, votre rapporteur vous proposera également d’adopter un amendement à l’article 56 tendant à supprimer le premier alinéa de l’article 727 du code de procédure pénale et un amendement après l’article 57 tendant à abroger l’article 222 du même code, dont les dispositions sont remplacées par le présent article.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CL 590 du rapporteur.

M. le rapporteur. L’article 3 bis a trait aux visites des établissements pénitentiaires par les magistrats. Il m’est apparu que certains magistrats amenés à prononcer des peines d’emprisonnement ou des placements en détention provisoire, comme les juges des libertés et de la détention, ne sont pas soumis à l’obligation d’une visite. La réécriture que je vous propose tend à recenser et à harmoniser ces visites. Je vous renvoie au tableau porté en annexe de mon amendement.

M. Dominique Raimbourg. L’intention est louable mais il n’y a pas de sanction en cas de non-visite. En outre, certains magistrats ne pourraient visiter tous les établissements pénitentiaires de leur ressort.

M. Jean-Jacques Urvoas. Le droit existant fait déjà obligation de visiter les établissements, ce que font régulièrement les parquets. Cela dit, il a fallu que les organisations syndicales se battent pour maintenir le principe du stage pénitentiaire des auditeurs de justice lors de la réforme de l’École nationale de la magistrature.

La Commission adopte cet amendement.

Après avis défavorable du rapporteur, elle rejette ensuite l’amendement CL 108 de M. Jean-Jacques Urvoas tendant à compléter l’article 3 bis.

Elle adopte l’article 3 bis ainsi modifié.

Chapitre II

Dispositions relatives aux personnels pénitentiaires et à la réserve civile pénitentiaire

Section 1

Des conditions d’exercice des missions des personnels pénitentiaires

Article 4

Catégories de personnels de l’administration pénitentiaire ;
création d’un code de déontologie et obligation de prestation de serment

L’article 4, initialement consacré uniquement à la mise en place d’un code de déontologie et à la création d’une prestation de serment par les agents de l’administration pénitentiaire, a été complété par le Sénat pour y inclure une définition des quatre catégories de personnels que comprend l’administration pénitentiaire. Cette consécration législative est bienvenue, de même que la soumission des personnels à un code de déontologie et à une prestation de serment constitue une garantie nécessaire au respect des droits des personnes détenues dans l’exécution des missions du service public pénitentiaire.

1. Une consécration législative bienvenue des quatre corps de l’administration pénitentiaire

La consécration législative des différents corps de l’administration pénitentiaire, « très attendue de l’ensemble des catégories de personnels, qu’il s’agisse des surveillants et des conseillers d’insertion et de probation bien sûr, mais aussi des personnels administratifs et techniques » (49), apparaît aux yeux de votre rapporteur comme une disposition préliminaire indispensable d’un chapitre consacré aux personnels pénitentiaires. Le parallèle établi par M. Jean-René Lecerf avec la reconnaissance des différents corps de métiers de la police nationale par l’article 19 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relative à la sécurité est pleinement justifié.

Surtout, il n’apparaît pas possible de soumettre les personnels pénitentiaires à un code de déontologie et à une obligation de prestation de serment, sans au préalable avoir défini quels sont les différentes catégories de personnels entrant dans le champ d’application de ces dispositions.

L’alinéa premier du présent article définit donc les quatre corps composant l’administration pénitentiaire : « les personnels de direction, les personnels de surveillance, les personnels d’insertion et de probation et les personnels administratifs et techniques ». Ces quatre catégories de personnels seront donc soumises, sans ambiguïté possible, au code de déontologie et à la prestation de serment prévus par les deux alinéas suivants.

2. La soumission des personnels pénitentiaires à un code de déontologie et à une prestation de serment : des garanties pour le respect des droits des personnes détenues dans l’exécution des missions du service public pénitentiaire

Les deuxième et troisième alinéas du texte adopté par le Sénat prévoient qu’« un code de déontologie du service public pénitentiaire, établi par décret en Conseil d’État, fixe les règles que doivent respecter ces agents [de l’administration pénitentiaire] ainsi que les agents habilités en application du second alinéa de l’article 2 », et que « ce même décret fixe les conditions dans lesquelles les agents de l’administration pénitentiaire prêtent serment ainsi que le contenu de ce serment ».

Le code de procédure pénale prévoit déjà, dans sa partie « Décrets simples », trois articles dont le contenu correspond à certaines des dispositions susceptibles de figurer dans un code de déontologie du service public pénitentiaire (50). Ces articles prévoient, notamment, l’interdiction de commettre des actes de violence sur les détenus, l’interdiction des injures ou du tutoiement à leur égard, l’interdiction de recevoir des dons des détenus, ou encore l’interdiction d’entretenir avec les personnes détenues et leurs parents ou amis des « relations qui ne seraient pas justifiées par les nécessités de leurs fonctions ». Cependant, ces dispositions apparaissent trop embryonnaires pour pouvoir être considérées comme un code de déontologie satisfaisant. Surtout, ces trois articles sont « noyés » au sein de multiples autres dispositions relatives au fonctionnement des établissements qui ont pour effet de banaliser des dispositions qui devraient au contraire être solennisées.

En effet, c’est pour les professions les plus susceptibles de porter des atteintes aux libertés fondamentales des personnes (professions judiciaires, forces de sécurité) ou à leur intégrité physique (professions médicales et paramédicales) que la soumission à des règles déontologiques clairement énoncées semble la plus indispensable. Or, la restriction de l’usage d’une liberté publique, la liberté d’aller et venir, se trouve au centre de l’exercice des missions du service public pénitentiaire. Dès lors, l’absence de soumission des agents pénitentiaires à un code de déontologie apparaît comme une anomalie, que le présent projet de loi vient réparer. Ce code devra fixer les règles qui s’imposent aux personnels et agents de droit public ou privé bénéficiant d’une habilitation dans l’exercice de leurs fonctions, s’agissant principalement des principes de loyauté, de respect des droits fondamentaux de la personne placée sous main de justice, de non discrimination et de respect des règles de sécurité des établissements pénitentiaires.

Même s’il considère la mise en place d’un code de déontologie comme une nécessité pour garantir solennellement les droits des personnes détenues, votre rapporteur tient néanmoins à souligner, d’une part, les efforts incontestables accomplis au fil des années par l’administration pénitentiaire pour faire progresser, parmi ses personnels, une culture de la déontologie, et, d’autre part, la large diffusion donnée aux RPE et la mise en œuvre progressive de celles-ci. En outre, si, malheureusement, des violations des règles déontologiques sont parfois commises à l’encontre de personnes détenues, celles-ci font le plus souvent l’objet de sanctions appropriées de la part de l’administration pénitentiaire, comme le montre le tableau ci-dessous recensant les sanctions disciplinaires prononcées pour des faits susceptibles d’avoir été commis à l’encontre de personnes détenues (51).

Sanctions disciplinaires prononcées entre 2005 et 2008
par l’administration pénitentiaire pour des faits susceptibles
d’avoir été commis à l’encontre de personnes détenues

 

Type de faute

Sanction prononcée

Mauvais service ; indiscipline ; fautes professionnelles

Détournement ou ouverture d’objets ou de correspondance

Mœurs (harcèlement sexuel, agressions sexuelles)

Incorrections ; violences ; insultes

2005

2006

2007

2008

2005

2006

2007

2008

2005

2006

2007

2008

2005

2006

2007

2008

Révocation

1

3

5

6

 

 

 

 

1

1

2

3

1

 

1

 

Mise à la retraite d’office

1

 

 

 

 

 

 

1

 

 

 

 

1

 

1

 

Exclusion temporaire de fonction pour une durée de trois mois à deux ans

 

2

 

14

 

2

 

 

 

1

1

2

 

 

2

1

Rétrogradation

 

 

 

2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Déplacement d’office

 

4

 

32

 

 

 

 

 

 

 

 

1

 

 

 

Exclusion temporaire de fonction pour une durée de quinze jours maximum

1

16

 

 

 

 

 

 

 

 

 

8

5

2

4

 

Abaissement d’échelon

 

 

 

4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Blâme

53

83

91

66

 

 

 

 

 

 

 

14

6

4

4

4

Avertissement

94

102

111

68

 

 

 

 

 

 

 

10

11

9

7

4

TOTAUX

150

210

207

192

0

2

0

1

1

2

3

37

25

15

19

9

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

Ce tableau met en évidence notamment une forte augmentation du nombre de sanctions prononcées pour des faits de harcèlement sexuel ou d’agression sexuelle (une seule sanction en 2005, 37 en 2008), montrant que l’administration pénitentiaire a pris conscience de la nécessité absolue de lutter résolument contre ces actes intolérables, ainsi qu’une baisse constante des sanctions pour des faits d’incorrections, violences ou insultes (25 en 2005, 9 en 2008), traduisant un net recul de ces comportements également inacceptables de la part d’agents du service public pénitentiaire.

En outre, si une personne détenue estime que l’administration pénitentiaire n’a pas pris les mesures disciplinaires nécessaires, elle n’est pas sans recours, puisqu’elle peut – le cas échéant parallèlement à une action judiciaire – saisir soit le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, dont la mission a été décrite précédemment, soit la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) par l’intermédiaire d’un parlementaire. En 2007, la CNDS a ainsi été saisie de quatorze dossiers concernant l’administration pénitentiaire. Cette saisine permet la réalisation d’une enquête et l’adoption d’un avis transmis aux autorités défaillantes. En cas d’absence de suivi de cet avis, un rapport spécial peut être publié au Journal officiel, en application du troisième alinéa de l’article 7 de la loi n° 2000-494 du 6 juin 2000 portant création d’une Commission nationale de déontologie de la sécurité.

La prestation de serment constitue le corollaire logique de la soumission à un code de déontologie. Le poids des règles énoncées dans ce code sera renforcé par la dimension symbolique de l’engagement solennel et public de chaque agent de s’y conformer. Comme l’avait souligné le COR, astreindre les personnels pénitentiaires « à un serment à leur entrée en fonctions, loin de constituer allégeance à l’institution judiciaire ou soumission à des sujétions nouvelles, consacrerait publiquement l’intégration de leur mission dans "l’acte de justice" avec les exigences éthiques qui en résultent » (52).

Le Sénat a modifié le champ d’application du code de déontologie prévu par le présent article. En effet, le texte initial prévoyait d’assujettir à ces règles déontologiques non seulement les personnels pénitentiaires mais aussi les collaborateurs du service public pénitentiaire. Le Sénat a restreint ce champ d’application aux seuls agents de l’administration pénitentiaire et aux « agents habilités en application du second alinéa de l’article 2 ». Dans la recommandation n° 5 de son avis publié en novembre 2008, la Commission nationale consultative des droits de l’Homme (CNCDH) avait indiqué qu’elle ne considérait « pas opportun d’appliquer aux intervenants en milieu carcéral, qui relèvent de règles différentes, le code de déontologie appelé à encadrer l’activité professionnelle des personnels pénitentiaires » (53).

Les modifications introduites par le Sénat ont été inspirées par cette recommandation de la CNCDH, le rapporteur de la commission des Lois du Sénat ayant en effet considéré que la notion de collaborateurs du service public pénitentiaire était trop large et qu’elle pouvait conduire à soumettre au code de déontologie « l’ensemble des intervenants extérieurs à l’administration pénitentiaire (…) alors même qu’ils ne seront fort heureusement pas tenus de prêter serment », et notamment les représentants des associations intervenant en détention. De même, auraient pu se trouver soumises à ce code des catégories d’intervenants, notamment les médecins, déjà soumises « à un code de déontologie dont les règles pourraient s’avérer contraires à celui de l’administration pénitentiaire » (54).

En revanche, la rédaction retenue par le Sénat permet de maintenir l’assujettissement au code de déontologie du service public pénitentiaire pour les agents des concessionnaires chargés, dans les établissements à gestion mixte, des fonctions déléguées. Compte tenu de la présence permanente de ces agents au sein de ces établissements pénitentiaires et de la proximité avec les détenus engendrée par leurs fonctions (notamment dans l’encadrement des ateliers de travail et du service général, ainsi que dans le cadre des formations assurées par ces concessionnaires), votre rapporteur considère cet assujettissement au code de déontologie pleinement justifié. Selon les informations communiquées à votre rapporteur, le code de déontologie comportera logiquement deux parties distinctes, l’une consacrée aux agents publics du service public pénitentiaire, l’autre consacrée aux agents publics ou privés habilités, dans la mesure où les obligations mises à la charge de ces deux catégories de personnels concourant au service public pénitentiaire ne sauraient être rigoureusement identiques.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CL 500 de M. Noël Mamère.

M. Noël Mamère. Quiconque a visité des maisons d’arrêt ou des centres de détention a pu constater des discriminations. Il nous paraît important que la loi rappelle la nécessité d’un traitement impartial de la part du personnel pénitentiaire.

M. le rapporteur. Aux termes de l’article 1er de la Constitution, la France « assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. » L’amendement proposé ne fait que répéter cette règle générale. Elle n’apparaît donc pas nécessaire dans le texte de la loi pénitentiaire.

M. Noël Mamère. Il s’agit tout de même d’un texte qui a pour objet de réhabiliter les droits des citoyens dans les établissements pénitentiaires. Nous avons tous constaté – et le rapport Canivet l’a souligné – que l’on n’est plus vraiment un citoyen lorsque l’on franchit la porte de la prison. Ce sont des règles non écrites qui s’appliquent, et le statut de citoyen a tendance à disparaître.

M. le rapporteur. Cette question est importante mais, outre l’article 1er de la Constitution, la loi offre déjà tout un arsenal pour lutter contre les discriminations.

La Commission rejette cet amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL 109 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Serge Blisko. Il serait bon que la loi fixe les grandes orientations du code de déontologie. Tel est le sens de cet amendement qui vise à enrichir l’article 4.

M. le rapporteur. Cette rédaction, non contestable sur le fond, n’apparaît pas nécessaire. Par définition, le code de déontologie soulignera l’obligation de respecter les droits des personnes détenues. On risque en outre d’omettre d’autres droits garantis par la loi pénitentiaire, dont notamment le droit à l’intégrité physique.

M. Jean-Jacques Urvoas. Le rapporteur conviendra que la loi n’est pas nécessaire pour que l’administration pénitentiaire se dote d’un code de déontologie. Mais dès lors que c’est la loi qui prévoit la mise en place d’un tel code, il n’est pas anormal qu’elle en fixe également la philosophie. C’est d’ailleurs une revendication des organisations syndicales.

Mme Michèle Delaunay. Il n’est pas superfétatoire de fixer les grandes lignes de ce code, dans la mesure où il ne va pas de soi que celui-ci règle les rapports entre les personnels et les détenus.

M. le rapporteur. Je ne souhaite pas alourdir le texte par une énumération qui me semble inutile.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle examine l’amendement CL 501 de M. Noël Mamère.

M. Noël Mamère. En dépit de la création du code de déontologie, il est nécessaire d’inscrire dans le texte les principes fondamentaux qui doivent régir l’exercice des missions des personnels pénitentiaires.

M. le rapporteur. Avis défavorable pour les mêmes raisons que précédemment, d’autant que l’amendement semble exclure du champ d’application du code les agents des sociétés de gestion déléguée.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle examine l’amendement CL 502 de M. Noël Mamère.

M. Noël Mamère. La fonction d’un enseignant en prison y est sans rapport avec celle d’un surveillant. Un même code de déontologie ne peut donc s’appliquer aux deux de la même façon. C’est pourquoi nous demandons que soient exclus « les agents habilités en application du second alinéa de l’article 2. »

M. le rapporteur. Avis défavorable. Le ministère de la justice a d’ores et déjà indiqué que le code de déontologie du service public pénitentiaire comporterait deux parties, l’une concernant les personnels pénitentiaires, l’autre les agents des sociétés de gestion déléguée.

La Commission rejette l’amendement CL 502 puis adopte l’amendement rédactionnel CL 591 du rapporteur.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 499 de M. Noël Mamère.

M. Noël Mamère. Cet amendement s’inscrit dans la logique du précédent. Il précise que les personnels intervenant dans les prisons et dont la profession relève de règles déontologiques particulières restent soumis à ces dernières.

M. le rapporteur. Avis défavorable. L’article 4 est parfaitement clair quant à la définition du champ d’application du code de déontologie. Il n’est pas nécessaire d’en exclure expressément les professions relevant d’autres codes.

La Commission rejette cet amendement.

Elle en vient à l’amendement CL 110 de M. Serge Blisko.

M. Serge Blisko. Cet amendement précise que c’est le code de déontologie médicale qui s’applique aux personnels de santé intervenant en prison, cela notamment afin de prévenir tout conflit d’intérêt en matière de respect du secret médical.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Cet amendement est inutile. L’article 4 ne comporte aucune ambiguïté.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle adopte l’article 4 ainsi modifié.

Après l’article 4

La Commission examine l’amendement CL 510  de M. Noël Mamère.

M. Noël Mamère. Cet amendement important répond à une demande de la Commission nationale consultative des droits de l’homme pour renforcer les compétences techniques des greffes pénitentiaires et limiter les cas de détention arbitraire, en demandant que les fonctions du greffe des établissements pénitentiaires soient assurées par les services du parquet du tribunal de grande instance de leur ressort.

M. le rapporteur. Avis très défavorable. Cela témoignerait d’une défiance tout à fait injustifiée à l’égard des greffes pénitentiaires.

La Commission rejette cet amendement.

Article 4 bis

Missions des personnels de surveillance

L’article 4 bis introduit par le Sénat a pour objet de définir spécifiquement le rôle des personnels de surveillance. Cet article vient ainsi en complément de l’article 1er relatif aux missions du service public pénitentiaire pour préciser le rôle du corps des surveillants dans le cadre de l’exécution du service public pénitentiaire. L’article 4 ter poursuit le même objectif pour les personnels des services pénitentiaires d’insertion et de probation. Cet article consacre la double mission de sécurité et de réinsertion des personnels de surveillance.

1. Les personnels de surveillance, force de sécurité intérieure

Il est devenu habituel de qualifier l’administration pénitentiaire de « troisième force de sécurité intérieure de l’État », aux côtés de la police et de la gendarmerie nationales. Cette présentation reçoit une consécration législative par l’alinéa premier du présent article, qui dispose que « les personnels de surveillance de l’administration pénitentiaire constituent, sous l’autorité des personnels de direction, l’une des forces dont dispose l’État pour assurer la sécurité intérieure ».

Cette mission de sécurité, mission première des agents du corps de surveillance, les autorise à faire usage de la force publique en cas de nécessité, le cas échéant en faisant usage d’armes à feu. Le Sénat a adopté, à l’initiative de M. Alain Anziani, un amendement définissant les conditions dans lesquelles les personnels de surveillance peuvent recourir à la force : « Ils ne doivent utiliser la force, le cas échéant en faisant usage d’une arme à feu, qu’en cas de légitime défense, de tentative d’évasion ou de résistance par la violence ou par inertie physique aux ordres donnés. Lorsqu’ils y recourent, ils ne peuvent le faire qu’en se limitant à ce qui est strictement nécessaire ».

Actuellement, les conditions d’utilisation de la force sont définies par des articles de la partie réglementaire du code de procédure pénale (articles D. 283-3 à D. 283-5). L’article D. 283-5 définit limitativement les cas dans lesquels le recours à la force par les personnels pénitentiaires est possible : légitime défense, tentative d’évasion ou résistance par la violence ou par inertie physique aux ordres donnés. La disposition votée par le Sénat reprend ces différents cas de recours autorisé à la force, en leur conférant valeur législative, ce qui était nécessaire s’agissant d’actes pouvant porter atteinte à une liberté fondamentale ou à l’intégrité physique des personnes détenues.

S’agissant de l’usage des armes à feu, il convient de distinguer l’intérieur des enceintes pénitentiaires de l’extérieur de celles-ci. S’agissant des enceintes pénitentiaires, l’article D. 283-6 reprend les dispositions de la loi du 28 décembre 1943 qui précise les conditions dans lesquelles les personnels pénitentiaires doivent déployer la force armée : violences ou voies de fait exercées contre eux ou lorsqu’ils sont menacés par des individus armés, cas où ils ne peuvent défendre autrement les établissements pénitentiaires dont ils ont la garde, les postes ou les personnes qui leur sont confiés ou, enfin, si la résistance est telle qu’elle ne puisse être vaincue que par la force des armes ; cas où des personnes cherchant à pénétrer dans un établissement pénitentiaire ou des détenus invités à s’arrêter par des appels répétés de « halte » faits à haute voix cherchent à échapper à leur garde ou à leurs investigations et ne peuvent être contraints de s’arrêter que par l’usage des armes.

En dehors des enceintes pénitentiaires, les dispositions relatives aux transferts et escortes de détenus (D. 304 à D. 310 du code de procédure pénale) sont muettes sur la question de l’armement des personnels pénitentiaires. Dans le cadre des transferts pénitentiaires, le principe est que les personnels pénitentiaires ne sont pas armés. Cependant, des missions nouvelles dévolues aux personnels pénitentiaires ont conduit ceux-ci à être, dans certains cas, porteurs d’armes à feu à l’extérieur des enceintes pénitentiaires. Pour ces missions s’exerçant sur la voie publique, le cadre juridique de l’utilisation des armes n’est pas celui de l’article D. 283-6 du code de procédure pénale, mais exclusivement celui de la légitime défense. Il en va de même pour les locaux situés en dehors des enceintes pénitentiaires mais placés sous garde pénitentiaire, tels que les unités hospitalières spécialisées interrégionales (UHSI) dans lesquels les personnels de l’administration pénitentiaire assurent la surveillance des détenus hospitalisés.

La rédaction adoptée par le Sénat ne distinguant pas les règles d’usage de la force selon le lieu – enceinte pénitentiaire ou milieu libre –, il en résulte que les mêmes cas de recours à la force s’appliqueront dorénavant tant à l’intérieur qu’à l’extérieur des établissements pénitentiaires. Cette mesure constituera à la fois une simplification et une sécurisation du cadre d’intervention des surveillants pénitentiaires, nécessaire pour tenir compte des missions qu’ils sont désormais amenés à exercer en dehors des établissements pénitentiaires.

2. Les personnels de surveillance, acteurs de la réinsertion

À cette mission première de sécurité des personnels de surveillance, s’ajoute une mission de participation « à l’individualisation de la peine [des personnes privées de liberté] ainsi qu’à leur réinsertion ». Concrètement, cette participation à l’individualisation se manifeste notamment par la participation aux différentes instances amenées à se prononcer sur le régime d’exécution de la peine, tandis que le rôle de réinsertion s’exprime, entre autres, par l’encadrement des ateliers ou du service général mais aussi par l’exemplarité à laquelle ces personnels sont astreints en application de l’article D. 219 du code de procédure pénale.

Enfin, l’article 4 bis dispose que les personnels de surveillance « veillent au respect de l’intégrité physique des personnes privées de liberté ». Cette mission, qui fait elle aussi partie du quotidien des surveillants pénitentiaires mais qu’il est essentiel de consacrer dans la loi pénitentiaire, fait écho à l’article 19 bis, qui assigne à l’administration pénitentiaire l’obligation d’« assurer à chaque personne détenue une protection effective de son intégrité physique en tous lieux collectifs et individuels ».

*

* *

La Commission examine les amendements CL 42, CL 43 de M. Michel Vaxès et CL 417 de M. Éric Ciotti.

M. Michel Vaxès. Si les personnels pénitentiaires participent à la sécurité, ce n’est qu’une conséquence de leur mission, qui doit rester centrée sur l’exécution des peines, l’insertion et la réinsertion. D’où mes deux amendements.

M. Éric Ciotti. Les personnels de surveillance de l’administration pénitentiaire ne sont pas des agents des forces de sécurité intérieure. Le Livre blanc de la défense de 2008 reconnaît comme seules « forces de sécurité intérieure » la police, la gendarmerie, la sécurité civile et la douane. Quant au code de la défense, tout récemment ainsi modifié par la loi du 29 juillet 2009, il attribue au ministère de l’intérieur, et non à celui de la justice, la responsabilité de la sécurité intérieure. Il serait donc incohérent de désigner ici un nouvel acteur de la sécurité intérieure.

M. le rapporteur. Peut-on nier véritablement que les personnels de l’administration pénitentiaire constituent l’une des forces de sécurité intérieure ?

Mme la ministre d’État. Je suis extrêmement attachée à la notion de chaîne de la sécurité à laquelle participent les acteurs de la prévention, de la réinsertion, comme ceux qui, à un moment donné, doivent contraindre – policiers, gendarmes, mais aussi personnels des établissements pénitentiaires, ces derniers ayant bien un rôle de sécurisation dans la mesure où ils ont affaire précisément aux personnes que l’autorité judiciaire a jugées les plus dangereuses pour la société. Cette reconnaissance, à laquelle les personnels sont, je le crois, attachés, est tout à fait justifiée.

M. Jean-Jacques Urvoas. Une fois n’est pas coutume, je partage l’avis d’Éric Ciotti. D’une part, les forces de sécurité intérieure sont très précisément définies. D’autre part, les personnels pénitentiaires ne se perçoivent pas comme tels, même si je sais que c’est une revendication de l’une des organisations syndicales de surveillants. La plupart d’entre eux estiment exercer une mission de justice en veillant à l’exécution des peines.

M. Michel Vaxès. Si l’on parle vraiment de chaîne de sécurité, il faudrait la faire commencer à l’école, vu le rôle déterminant de l’éducation.

La mission principale des personnels pénitentiaires est de participer à l’exécution des peines et à la réinsertion des détenus, non d’assurer la sécurité, même s’il est évident qu’au vu notamment des conditions difficiles dans lesquelles ils travaillent, il en résulte des conséquences en matière de sécurité.

M. Christian Vanneste. Je comprends mal le sens de ces amendements. En effet, ce projet de loi vise, entre autres, à valoriser l’action des personnels pénitentiaires, trop souvent dévalorisée. Insister sur le fait, évident, qu’ils constituent l’un des maillons de la chaîne de sécurité et qu’ils concourent à l’établissement global de la sécurité, « première des libertés du citoyen », comme le relevait déjà Montesquieu, y contribue.

Mme la ministre d’État. La loi doit aussi anticiper les évolutions. Or, les personnels pénitentiaires vont progressivement recevoir de nouvelles missions en matière d’escorte et de transfèrement, tâches aujourd’hui assurées par des gendarmes.

M. Éric Ciotti. Convaincu par les arguments du rapporteur et de la ministre, je retire mon amendement.

Mme Michèle Delaunay. A ce compte, on pourrait légitimement se demander si les juges ne sont pas aussi des agents de la sécurité publique…

M. le rapporteur. Il est incontestable que les personnels pénitentiaires exercent des missions de sécurité au sein des établissements, à leurs abords et lors des transfèrements.

Après que l’amendement CL 417 a été retiré, la Commission rejette les amendements CL 42 et CL 43.

Puis elle est saisie de l’amendement CL 505 de M. Noël Mamère.

M. Noël Mamère. L’amendement CL 505 reprend dans ce projet de loi, où le terme de dignité n’apparaît qu’une fois, l’esprit de l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme qui impose aux États de s’assurer que « tout prisonnier est détenu dans des conditions compatibles avec le respect de la dignité humaine. »

L’amendement CL 503 va dans le même sens.

M. le rapporteur. C’est plutôt à l’article 10 que nous insisterons sur ce point, en effet très important. J’y proposerai moi-même un amendement qui renforcera les obligations de l’administration pénitentiaire en matière de garantie de la dignité. En outre, celle-ci incombe à l’administration pénitentiaire en tant qu’institution, non aux personnels de surveillance en tant que corps ou en tant que personnes. Si l’amendement proposé était adopté, un détenu pourrait reprocher à un gradé de l’établissement de ne pas veiller au respect de sa dignité en le maintenant avec cinq codétenus dans une cellule prévue pour deux.

La Commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis du rapporteur, elle rejette également l’amendement CL 503 de M. Noël Mamère.

Elle examine ensuite les amendements identiques CL 44 de M. Michel Vaxès et CL 504 de M. Noël Mamère, ainsi que l’amendement CL 111 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Michel Vaxès. Répondant à une préoccupation formulée à plusieurs reprises par la Commission nationale de déontologie de la sécurité, l’amendement CL 44 prévoit que le recours à la force meurtrière n’est possible qu’en cas de légitime défense, notamment en cas d’attaque d’établissement. Le projet de loi en effet ne précise pas les conditions de l’usage des armes.

M. Jean-Jacques Urvoas. Cette question a été longuement discutée au Sénat où le rapporteur s’est interrogé sur la nécessité de préciser dans la loi les conditions du recours à la force, qui doit notamment être proportionné. La garde des sceaux de l’époque lui avait répondu qu’il était prématuré de déposer un amendement sur ce sujet, une réflexion étant en cours à la chancellerie. Cette réflexion n’ayant pas, à notre connaissance, abouti, nous avons déposé l’amendement CL 111 qui permettrait à notre pays de se mettre en conformité avec la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, laquelle demande que soit respecté le principe de proportionnalité.

M. le rapporteur. Avis défavorable aux trois amendements. Le recours à la force, qui a en effet fait l’objet d’un long débat au Sénat, est déjà très précisément encadré.

La Commission rejette les amendements CL 44 et CL 504, ainsi que l’amendement CL 111.

Puis elle examine l’amendement CL 112 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Si l’article 4 bis est adopté, nous demandons à tout le moins que l’usage de la force à l’encontre des détenus âgés de moins de 15 ans, dont le nombre est d’ailleurs très faible, soit particulièrement encadré.

M. le rapporteur. Il n’est pas nécessaire de prévoir des dispositions particulières pour les mineurs vu l’encadrement très strict dont fait déjà l’objet le recours à la force.

La Commission rejette cet amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 113 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Depuis 2006, les pistolets à impulsion électrique sont utilisés en détention. Ils l’ont été au départ sans aucune base textuelle. Depuis, deux circulaires du directeur de l’administration pénitentiaire, en date du 9 janvier 2006 et du 9 mai 2007, en ont précisé l’usage. Y était évoquée seulement une expérimentation, notamment à Fresnes, et il y était bien dit que l’on comptait avant tout sur l’effet dissuasif de ces armes, classées par le comité pour la prévention de la torture parmi les « traitements cruels, inhumains et dégradants » tels que cités à l’annexe 3 du règlement du Conseil de l’Europe du 27 juin 2005. Dans son rapport sur la France du 10 décembre 2007, ce comité s’est d’ailleurs montré « plus que réticent à l’introduction d’une telle arme en détention, vu la nature particulière des fonctions assumées par le personnel pénitentiaire. » Nous proposons donc que l’usage de ces pistolets soit purement et simplement prohibé en détention.

M. le rapporteur. Avis défavorable.

Mme la ministre d’État. Il me faut rétablir la vérité car beaucoup de contre-vérités circulent s’agissant de ces pistolets. La décharge délivrée par ceux utilisés en France est d’une intensité bien moindre que celle des appareils utilisés aux États-Unis ou au Canada. Et je serais, pour ma part, toujours plutôt favorable à l’utilisation de ces équipements-là qu’à celle d’une arme à feu.

Ensuite, comme cela avait été prévu et comme j’ai pu le constater, la simple lumière rouge qui précède la décharge est très fortement dissuasive. Or, ce que l’on cherche à éviter est bien de recourir à la force.

M. Jean-Jacques Urvoas. Puisque l’on est théoriquement dans une phase d’expérimentation, un rapport d’évaluation est-il prévu ? Par ailleurs, pourrions-nous avoir des données précises sur l’usage qui a été fait de ces pistolets, communément appelés Taser, dans les établissements pénitentiaires depuis 2006 ?

Mme la ministre d’État. Taser n’est que le nom d’un fabricant ! Pour le reste, si le rapport que vous appelez de vos vœux existe, il vous sera immédiatement communiqué. Sinon, il sera établi.

M. Noël Mamère. Les pistolets à impulsion électrique en question sont des Taser. Contrairement à ce que vous prétendez, madame la garde des sceaux, l’intensité de la décharge délivrée est exactement la même en France qu’aux États-Unis et au Canada, à savoir 50 000 volts.

Mme la ministre d’État. C’est faux !

M. Noël Mamère. Amnesty International aussi s’est élevée contre l’usage de ces armes dites « non létales ou à faible létalité », ce qui signifie d’ailleurs bien qu’il existe un risque létal. C’est d’ailleurs pourquoi le représentant de la marque en France a intenté un procès à plusieurs responsables politiques.

Une décision de justice récente a par ailleurs interdit que les policiers municipaux soient équipés, comme vous l’aviez souhaité alors que vous étiez ministre de l’intérieur, de tels pistolets, jugés trop dangereux. En doter les personnels pénitentiaires ne correspond pas à l’esprit que vous souhaitez défendre dans ce projet de loi. Pour dissuader les détenus de commettre de graves infractions, il est bien d’autres moyens d’intervenir en amont, notamment en les traitant mieux et en leur apportant davantage de considération.

Le cas des Taser, qu’il faut bien appeler par leur nom puisqu’il n’y a pas pour l’heure d’autre fabricant, est d’ailleurs à rapprocher de celui des flash-balls. Les prescriptions d’utilisation de ces équipements, comme le grave accident qui a eu lieu récemment à Montreuil l’a prouvé, ne sont pas toujours respectées. Pour toutes ces raisons, le recours aux Taser doit être proscrit, en particulier en prison.

M. le rapporteur. Les personnels pénitentiaires ne sont pas équipés de pistolets à impulsion électrique. Seules le sont les équipes régionales d’intervention de sécurité de l’administration pénitentiaire, qui interviennent uniquement en cas de mutinerie, d’insurrection...

Par ailleurs, l’usage du pistolet à impulsion électrique est encadré par la loi de la même manière que celui de la force en général.

Mme la ministre d’État. L’honnêteté intellectuelle exigerait, monsieur Mamère, de préciser que le Conseil d’État ne s’est pas prononcé contre l’utilisation des pistolets à impulsion électrique par les polices municipales mais a simplement souhaité que les conditions de formation des personnels les utilisant soient précisées par décret, et non par simple circulaire. Un décret, intégrant le contenu de cette circulaire, sera donc prochainement publié pour permettre aux policiers municipaux d’utiliser ces équipements.

La Commission rejette l’amendement CL 113.

Puis elle adopte l’article 4 bis sans modification.

Article 4 ter

Missions des personnels d’insertion et de probation

De même que l’article 4 bis consacre la mission des personnels de surveillance, l’article 4 ter donne une définition législative de la mission des personnels d’insertion et de probation.

Aux termes de cet article, ceux-ci sont « chargés de préparer et d’exécuter les décisions de l’autorité judiciaire relatives à l’insertion et à la probation des personnes placées sous main de justice, prévenues ou condamnées. À cette fin, ils mettent en oeuvre les politiques d’insertion et de prévention de la récidive, assurent le suivi ou le contrôle des personnes placées sous main de justice et préparent la sortie des personnes détenues ».

Ces différents éléments déclinent les différentes facettes du métier des agents d’insertion et de probation. Dans le cadre de la préparation des décisions de justice, ils réalisent des enquêtes sociales avant jugement et préparent les dossiers de demande d’aménagement de peine soumis par les détenus au juge de l’application des peines. En milieu ouvert, ils assurent à la fois des missions de suivi et de contrôle des personnes qui leur sont confiées, dans le cadre de peines de travail d’intérêt général (TIG), de sursis avec mise à l’épreuve (SME), de suivi socio-judiciaire ou d’aménagements de peine. Dans les établissements pénitentiaires, ils assistent les détenus dans leurs démarches (sociales, professionnelles ou familiales) de préparation à la sortie. Enfin, ils participent par leurs interventions à la prévention de la récidive, notamment dans le cadre des programmes de prévention de la récidive (PPR). Cette dernière mission, la plus récente, suppose un repositionnement professionnel du corps des agents d’insertion et de probation que ceux-ci intègrent progressivement. Elle apparaît aujourd’hui essentielle dans un contexte où la récidive ou la réitération devient de moins en moins supportable pour nos concitoyens et où la prévention de la récidive est inscrite parmi les missions fondamentales du service public pénitentiaire.

Les programmes de prévention de la récidive (PPR)

Les programmes de prévention de la récidive (PPR) sont une modalité d’intervention centrée sur le passage à l’acte et conçue à destination de certaines catégories de personnes détenues en vue de prévenir la récidive. Il s’agit d’une modalité d’intervention des SPIP complémentaire des entretiens individuels. La mise en place des PPR a débuté dans les années 1990 à l’initiative de quelques services pénitentiaires d’insertion et de probation qui ont ressenti le besoin de faire évoluer leur méthode d’intervention jusqu’alors exclusivement fondée sur l’entretien individuel avec la personne prise en charge.

Cette démarche criminologique s’inspire de nombreux exemples étrangers (principalement le Canada, l’Écosse, l’Angleterre, et l’Espagne) et s’inscrit clairement dans une dimension européenne. En effet, dès 2000, les recommandations du Conseil de l’Europe (recommandation (2000) 22 du comité des ministres) ont préconisé la mise en œuvre de « programmes d’intervention qui consistent à apprendre aux délinquants à réfléchir aux conséquences de leur conduite criminelle, à les amener à mieux se connaître et à mieux se contrôler, à reconnaître et à éviter les situations qui précèdent le passage à l’acte et à leur donner la possibilité de mettre en pratique des comportements pro-sociaux ».

Un PPR consiste à réunir un groupe de condamnés présentant une problématique commune liée au type d’infraction commise pour, en s’appuyant sur la dynamique du groupe et sur l’utilisation d’outils pédagogiques, faire réfléchir les participants sur les conséquences de leur conduite, les amener à mieux se connaître et leur donner la possibilité d’adopter des comportements pro sociaux. Le groupe se réunit sur plusieurs séances, sous la direction de personnels d’insertion et de probation, accompagnés, dans leur démarche, d’un psychologue chargé d’un rôle d’accompagnement et de supervision.

La pédagogie utilisée est à visée éducative et d’inspiration cognitivo-comportementaliste : cognitive parce qu’elle vise à faire prendre conscience aux participants de l’écart existant entre leurs pensées et la réalité, comportementale en ce qu’elle recherche une modification du comportement par l’apprentissage et non par l’exploration des causes profondes, comme en thérapie.

La mise en œuvre des PPR obéit à deux principes fondamentaux. D’une part, le SPIP est maître d’œuvre du programme dans sa conception, son animation, son suivi et son évaluation. Le programme s’inscrit dans le parcours d’exécution de peine et dans les régimes différenciés, en articulation avec les partenaires du SPIP, dans le respect de la confidentialité du groupe. D’autre part, l’approche est criminologique : il s’agit de mettre en place un travail sur le passage à l’acte, afin d’aider les personnes condamnées à acquérir des « connaissances » pour éviter la réitération des faits et mettre en œuvre des procédures d’évitement. Ces programmes axés sur une approche avant tout criminologique des faits, se distinguent en cela de la prise en charge thérapeutique assurée par les équipes médicales en milieu fermé ou en milieu ouvert.

Quatre types d’infractions donnent lieu à la mise en œuvre de PPR :

● les infractions de nature sexuelle ;

● les violences familiales et conjugales ;

● la délinquance routière ;

● les passages à l’acte faisant apparaître une difficulté en matière d’addiction.

Au cours de l’année 2008, 50 projets répartis sur l’ensemble des directions interrégionales, ont été expérimentés. Ce projet s’est développé puisque pour l’année 2009, 88 PPR sont prévus concernant près d’une quarantaine de SPIP.

Des recrutements très importants ont été réalisés entre 2002 et 2008 pour renforcer les SPIP. Le total des effectifs d’insertion et de probation est ainsi passé de 1 618 à 2 600 agents, tous grades confondus, représentant 2 767 équivalents temps plein travaillé (ETPT). Cependant, comme le soulignait en 2007 notre collègue Étienne Blanc dans son rapport sur l’exécution des décisions de justice pénale, « cette augmentation, qui était tout à fait indispensable, n’a pas permis aux SPIP de disposer de davantage de temps pour le suivi de chaque mesure qui leur est confiée ni à chaque agent des SPIP de voir le nombre de mesures dont il est saisi baisser significativement ». En effet, « l’augmentation du nombre de mesures de milieu ouvert », passé de 137 386 en 2005 à 162 491 en 2008, « les moyens consacrés à la préparation des projets d’insertion et d’aménagement de peine en milieu fermé, l’exécution d’un nombre considérable de mesures en attente ainsi que les nouvelles tâches confiées aux SPIP ont absorbé l’essentiel des nouveaux moyens qui leur ont été alloués, sans permettre d’améliorer ni les conditions de travail des agents ni la qualité du suivi mis en place » (55).

Les perspectives de développement des aménagements de peine ouvertes par le présent projet de loi pénitentiaire risquent d’aggraver cette tendance et de ne pas permettre aux personnels d’insertion et de probation d’assurer un suivi d’une intensité suffisante des condamnés bénéficiant d’aménagements. En conséquence, votre rapporteur estime nécessaire que soit réalisée, avant l’entrée en vigueur de la future loi pénitentiaire, une évaluation extrêmement précise des besoins en personnels d’insertion et de probation, et que les recrutements nécessaires soient effectués.

*

* *

Sur avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 45 de M. Michel Vaxès puis l’amendement CL 507 de M. Noël Mamère.

Elle adopte ensuite l’article 4 ter sans modification.

Article 4 quater

Droits d’expression et de manifestation des personnels
de l’administration pénitentiaire

Cet article a pour objet de reconnaître expressément aux personnels de l’administration pénitentiaire un droit d’expression et de manifestation.

Cet article, ajouté à l’initiative de la commission des Lois du Sénat, a été modifié par un amendement du Gouvernement adopté en séance. Le texte adopté par la commission des Lois avait pour objet d’insérer au début de l’article 3 de l’ordonnance n° 58-696 du 6 août 1958 relative au statut spécial des fonctionnaires des services déconcentrés de l’administration pénitentiaire, qui prohibe toute cessation concertée du service et tout acte collectif d’indiscipline caractérisée de la part des personnels de l’administration pénitentiaire, un alinéa reconnaissant à ceux-ci « les droits d’expression et de manifestation (…) dans les conditions prévues par le statut général des fonctionnaires de l’État et des collectivités territoriales ». L’article adopté par la commission des Lois du Sénat prévoyait que cette disposition s’appliquait sous réserve de l’interdiction, maintenue inchangée, de « toute cessation concertée du service et tout acte collectif d’indiscipline caractérisée ». Dans ce dernier cas, ces faits peuvent être sanctionnés en dehors des garanties disciplinaires lorsqu’ils sont susceptibles de porter atteinte à l’ordre public, en application de l’article 3 de l’ordonnance n° 58-696 du 6 août 1958 relative au statut spécial des fonctionnaires des services déconcentrés de l’administration pénitentiaire.

Le Gouvernement a fait adopter un amendement de nouvelle rédaction de cet article, afin de supprimer le renvoi au statut général des fonctionnaires de l’État, jugé ambigu. Le texte adopté se contente donc de renvoyer les règles en matière de droits d’expression et de manifestation au statut spécial du personnel pénitentiaire. Il prévoit ainsi que « les personnels des services déconcentrés de l’administration pénitentiaire exercent leurs droits d’expression et de manifestation dans les conditions prévues par leur statut ».

Sur le fond du droit, cet article ne modifie donc pas les règles en vigueur, si ce n’est qu’il reconnaît expressément, et donc, symboliquement, l’existence de droits d’expression et de manifestation que les personnels pénitentiaires utilisent déjà dans les faits, et ce sans que ces droits puissent leur être contestés. Le maintien de l’interdiction du droit de grève demeure justifié, compte tenu des graves troubles que pourrait engendrer une cessation du travail dans un établissement pénitentiaire.

*

* *

La Commission examine l’amendement CL 452 de M. Dominique Raimbourg.

M. Dominique Raimbourg. Si l’on institue de nouveaux droits pour les détenus, il est, au moins symboliquement, important d’en créer autant pour les personnels de surveillance. Ceux-ci doivent bénéficier des mêmes garanties disciplinaires que les autres fonctionnaires. Le ministre notamment ne doit plus pouvoir sanctionner d’éventuels actes graves sans que les personnels concernés aient comparu devant la commission de discipline. Cela nous semblerait un message positif à l’endroit des personnels pénitentiaires, extrêmement dévoués, qui accomplissent leurs tâches dans des conditions très difficiles.

M. le rapporteur. Avis défavorable.

La Commission rejette cet amendement.

Elle examine ensuite les amendements CL 508 et CL 509 de M. Noël Mamère.

M. Noël Mamère. Ces deux amendements, le second étant de repli, visent, dans le même esprit, à ce que les personnels pénitentiaires puissent exercer un certain nombre de droits sans être poursuivis par leur administration de tutelle.

Sur avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette successivement ces deux amendements.

Puis elle adopte l’article 4 quater sans modification.

Article 4 quinquies

Formation initiale et continue des personnels de l’administration pénitentiaire

L’article 4 quinquies donne valeur législative à l’obligation, pour les personnels pénitentiaires, de « suivre une formation initiale et continue adaptée à la nature de leurs tâches et à l’évolution de leurs missions ». Actuellement, cette obligation est prévue par l’article D. 216 du code de procédure pénale.

Ces formations sont assurées, à titre principal, par l’Ecole nationale de l’administration pénitentiaire (ENAP), implantée à Agen depuis 2000, qui assure l’intégralité de la formation initiale, ainsi que les formations continues à destination de certains publics ciblés (cadres, formateurs, spécialistes) ou relatives à des actions relevant de la mise en œuvre de politiques nationales. Les formations continues assurées par les directions interrégionales des services pénitentiaires concernent principalement la sécurité (tir et maniement des armes, gestes et techniques professionnelles d’intervention, lutte contre l’incendie et le secourisme), la prise en charge des personnes placées sous main de justice et les missions des personnels d’insertion et de probation (prévention de la récidive, prévention du suicide, gestion professionnelle du stress, des violences et déviances sexuelles), ainsi que la formation des personnels administratifs (gestion financière et comptable, bureautique).

Les ouvertures de nouveaux établissements et les créations de places dans le cadre du programme d’accroissement des capacités ont nécessité la création de 10 000 emplois entre 2003 et 2007. Pour satisfaire au besoin de formation de ces nouveaux agents, l’ENAP a dû porter sa capacité d’accueil, depuis janvier 2005, de 820 à 1 200 places, avec notamment la construction d’un nouvel amphithéâtre, de salles de cours supplémentaires, d’une extension de la zone administrative, de bâtiments d’hébergement, d’un bâtiment réservé aux enseignements par simulation et d’une nouvelle zone réservée aux enseignements sportifs.

Le statut d’établissement public administratif dont dispose l’ENAP depuis 2000 lui permet de disposer de l’autonomie nécessaire à une adaptation constante de sa pédagogie aux évolutions des métiers pénitentiaires ainsi qu’à une gestion efficace.

Les effectifs globaux en formation initiale sont passés de 3 055 en 1999 à 3 517 en 2008. Les effectifs de stagiaires au titre de la formation continue ont aussi augmenté de manière conséquente : de 550 en 1999, ils sont passés à 3 493 en 2008. 7 010 agents, en formation initiale ou continue, ont donc suivi les formations dispensées par l’ENAP en 2008. Le graphique ci-dessous permet de mesurer l’accroissement significatif du nombre de personnels formés par l’ENAP depuis 2003, tant en formation initiale qu’en formation continue :

En 2009, le nombre d’élèves en formation initiale devrait s’élever à 4 300, pour permettre la mise en service complète et dans des conditions satisfaisantes des nouveaux établissements qui ouvriront au cours de l’année. S’agissant des recrutements de nouveaux personnels et de leur formation, votre rapporteur souhaite attirer l’attention sur deux points :

—  Tout d’abord, l’administration pénitentiaire doit se montrer particulièrement vigilante pour maintenir un niveau élevé de qualité de formation en dépit de l’augmentation de ses effectifs. L’administration pénitentiaire a jusqu’ici assumé les besoins en formation initiale de l’ensemble de ces nouveaux personnels sans réduire la durée des formations suivies, ce qu’il convient de souligner. Votre rapporteur estime que ce cap doit être maintenu, car une formation de qualité suppose une durée minimale qui ne saurait être réduite sans motif pédagogique justifié et uniquement dans une optique de gestion des flux des personnels formés ;

—  Si l’effort entrepris depuis dix ans pour développer la formation continue mérite d’être reconnu et salué, il n’en est pas moins vrai que cet effort doit être poursuivi et intensifié. En effet, la formation continue apparaît indispensable pour permettre aux agents d’adapter leurs savoirs et pratiques professionnels à une population pénale qui a considérablement évolué, avec notamment une plus forte prévalence des détenus présentant des troubles mentaux ou du comportement, mais aussi à l’évolution des règles – nationales et internationales – applicables en prison qu’entraîneront l’entrée en vigueur de la présente loi pénitentiaire et la mise en œuvre des RPE.

Or, seuls 10 % des 33 000 agents de l’administration pénitentiaire ont suivi une formation continue à l’ENAP en 2008. Si cette cadence était seulement maintenue au cours des prochaines années, chaque agent pénitentiaire ne bénéficierait d’une formation à l’ENAP que tous les dix ans, ce qui est très insuffisant. Votre rapporteur estime donc nécessaire non seulement d’accroître l’effort de formation continue non seulement à l’ENAP mais également au plus près des agents, dans les établissements et les directions interrégionales.

Après avoir adopté l’amendement rédactionnel CL 592 du rapporteur, la Commission examine les amendements CL 114, CL 115, CL 116 et CL 117 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Ces quatre amendements visent à compléter la formation des personnels de l’administration pénitentiaire en les sensibilisant aux principes de laïcité et aux pratiques cultuelles, à la problématique du suicide en prison, à l’accueil et l’encadrement des mineurs, aux relations interculturelles et aux phénomènes de racisme.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Toute énumération, nécessairement limitative, risque de comporter des oublis. Ensuite, le contenu de la formation des fonctionnaires ne relève pas du domaine de la loi. Enfin, n’oublions pas que 7 000 agents de l’administration pénitentiaire suivent chaque année une formation initiale et continue extrêmement riche à l’ENAP.

M. Jean-Jacques Urvoas. Il n’appartient certes pas à la loi de fixer le programme des formations. Il n’en demeure pas moins que si leur contenu y est précisé, il devient obligatoire.

M. Serge Blisko. Il faut former régulièrement un nombre croissant de personnels à la prévention du suicide en prison.

La Commission rejette successivement ces quatre amendements.

Puis elle adopte l’article 4 quinquies ainsi modifié.

Après l’article 4 quinquies

La Commission examine l’amendement CL 451 de M. Guénhaël Huet.

M. Guénhaël Huet. Cet amendement vise à proposer qu’à titre expérimental, des surveillants hommes puissent travailler dans des établissements pénitentiaires ou quartiers de femmes, comme aujourd’hui déjà des surveillantes femmes travaillent dans des établissements pour hommes, avec des résultats plutôt positifs. La demande en a été formulée par certains directeurs d’établissement et par des personnels eux-mêmes. Une évaluation de l’expérimentation devrait être effectuée, à une échéance à préciser.

M. le rapporteur. Tout en comprenant les motivations de cet amendement, je suis très réservé. La plus grande prudence s’impose en effet sur ce sujet. Un autre de vos amendements, qui sera examiné ultérieurement, devrait permettre d’avancer en matière de mixité. J’y serai favorable. Pour l’heure, je vous invite à retirer celui-ci.

Mme la ministre d’État. La présence des femmes est bénéfique dans tous les domaines. Cela dit, dans ce cas particulier, je suis moi-même assez dubitative. De surcroît, cela ne relèverait pas de la loi, l’interdiction relevant du décret. Nous devons travailler sur le sujet, éventuellement mener des expérimentations, mais sans que celles-ci ne soient prévues dans la loi.

L’amendement CL 451 est retiré.

Article 5

Extension du champ de la protection fonctionnelle de l’État aux concubins
et partenaires de PACS des personnels pénitentiaires

Cet article vise à étendre le champ de la protection fonctionnelle de l’État aux concubins et aux personnes qui ont conclu un pacte civil de solidarité avec un agent public pénitentiaire, pour les agressions ou menaces dont ils peuvent être victimes en raison des fonctions de leur concubin ou partenaire d’un pacte civil de solidarité.

Cette protection fonctionnelle est définie par l’article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, qui prévoit en faveur des fonctionnaires et agents non titulaires une garantie de protection à l’occasion de leurs fonctions. Cette protection est justifiée par la nature spécifique des missions confiées aux agents publics qui les exposent parfois, dans l’exercice de leurs fonctions, à des relations conflictuelles avec les usagers du service public et qui leur confèrent des prérogatives pouvant déboucher sur la mise en cause de leur responsabilité personnelle, civile ou pénale. La protection fonctionnelle est due par la collectivité publique qui l’emploie, à tout agent public – fonctionnaire titulaire, fonctionnaire stagiaire ou agent non titulaire de droit public – contre les attaques dont il fait l’objet à l’occasion de l’exercice de ses fonctions (menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages) ou contre les mises en causes de sa responsabilité civile et pénale à raison de faits qui n’ont pas le caractère d’une faute personnelle. Elle couvre également, en vertu de l’article 112 de la loi n°2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure, les préjudices subis à l’occasion ou du fait de leurs fonctions par différentes catégories d’agents, parmi lesquelles ceux de l’administration pénitentiaire.

La protection fonctionnelle ouvre droit, pour les agents qui en bénéficient, à une assistance juridique en cours de procédure, à l’octroi d’autorisations d’absences, ainsi qu’à la prise en charge des frais de justice et des honoraires d’avocats. Dans le cas des agents pénitentiaires, cette protection apparaît particulièrement justifiée en raison du contexte difficile dans lequel ils exercent leurs fonctions et des risques, d’agressions notamment, qu’ils encourent malheureusement presque quotidiennement. En 2008, 1228 demandes de protection fonctionnelle ont été formulées, dont 417 pour des agressions physiques, 543 pour des agressions verbales et 42 pour des dommages matériels. Dans un contexte de recrudescence des agressions physiques à l’encontre des agents pénitentiaires, la nécessité de la protection fonctionnelle apparaît encore plus évidente, comme le révèle le tableau ci-dessous :

Évolution du nombre d’agressions et du nombre de demandes
de protection fonctionnelle de 2005 à 2008

Année

Nombre d’agressions physiques

Nombre de demandes de protection fonctionnelle

2005

661

1317

2006

604

1221

2007

491

1037

2008

595

1228

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

Si, en principe, les ayants droit de l’agent public ne bénéficient pas de la protection fonctionnelle, l’article 112 de la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure prévoit toutefois deux cas dans lesquels cette protection fonctionnelle est étendue aux ayants droits d’agents victimes d’attaques. Ainsi, les conjoints, ascendants et descendants directs des agents publics visés par cet article (parmi lesquels les policiers, les gendarmes, les sapeurs-pompiers professionnels, les douaniers et les agents de l’administration pénitentiaire) bénéficient de la protection fonctionnelle, d’une part, lorsqu’ils sont eux-mêmes victimes de menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages du fait des fonctions de l’agent public, et, d’autre part, en cas de décès dans l’exercice ou du fait de ses fonctions. Par ailleurs, le décret n° 81-328 du 3 avril 1981 étend également cette protection aux enfants mineurs des magistrats, fonctionnaires civils et agents non titulaires de l’État décédés des suites d’une blessure reçue ou disparus dans l’accomplissement d’une mission ayant comporté des risques particuliers ou ayant donné lieu à un acte d’agression ou dans l’incapacité de gagner leur vie par le travail en raison des blessures reçues dans l’accomplissement d’une mission ayant comporté des risques particuliers ou ayant donné lieu à un acte d’agression.

Les conjoints, enfants et ascendants directs des agents de l’administration pénitentiaire bénéficient donc de la protection fonctionnelle de l’État pour les attaques dont ils sont victimes du fait des fonctions de ces agents, ainsi qu’en cas de décès, dans l’exercice ou à l’occasion de ses fonctions, de l’agent public dont ils étaient ayant droit. Depuis 2006, deux cas de demandes de protection fonctionnelle pour des attaques subies par des proches d’agents pénitentiaires ont été recensés : d’une part, un cas de menaces proférées par un détenu à l’encontre des enfants d’un surveillant, ayant donné lieu à la condamnation du détenu à des dommages et intérêts, et, d’autre part, une agression du fils d’un directeur des services pénitentiaires d’insertion et de probation.

Afin de tenir compte des évolutions de la société, le présent article étend le champ de cette protection aux concubins et aux personnes qui ont conclu un pacte civil de solidarité avec un agent public pénitentiaire pour les attaques (menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages) dont ils sont victimes du fait des fonctions de ce dernier. Dans un souci d’accessibilité et d’intelligibilité du droit, le Sénat a complété cet article pour supprimer les dispositions actuelles concernant les conjoints, ascendants et descendants directs figurant dans l’article 112 de la loi du 18 mars 2003 précitée et les regrouper au sein d’un seul et même article du projet de loi pénitentiaire.

La Commission adopte l’article 5 sans modification.

Section 2

De la réserve civile pénitentiaire

Les articles 6 à 9 du projet de loi prévoient la création d’une réserve civile pénitentiaire. La réserve existe depuis longtemps déjà au sein des armées et est désormais régie par les articles L. 4211-1 et suivants du code de la défense. Une réserve civile a été créée dans la police nationale par les articles 4 à 7 de la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure, dont les articles 6 à 9 du présent projet de loi s’inspirent largement.

Article 6

Missions et composition de la réserve civile pénitentiaire

L’article 6 définit les missions de la réserve civile pénitentiaire, qui sont au nombre de deux :

—  D’une part, assurer des « missions de renforcement de la sécurité dans les établissements et bâtiments relevant du ministère de la justice ». Dans l’exposé des motifs du projet de loi pénitentiaire déposé devant le Sénat, le Gouvernement avait indiqué que cette mission concernerait en priorité les palais de justice tout en mentionnant également les locaux des services pénitentiaires d’insertion et de probation ;

—  D’autre part, assurer des missions de coopération internationale.

La commission des Lois du Sénat avait également ajouté une troisième mission de « contrôle de l’exécution de mesures de surveillance électronique des personnes placées sous main de justice », qui a été supprimée lors de l’examen en séance publique par l’adoption d’un amendement du Gouvernement. En effet, il est apparu qu’une telle mission aurait conduit les réservistes à exécuter une mission régalienne, que le Gouvernement a estimé impossible de confier à des personnels n’appartenant plus aux personnels en activité.

La réserve civile pénitentiaire sera composée exclusivement de volontaires retraités, issus des corps de l’administration pénitentiaire. S’agissant des objectifs de recrutement de réservistes pénitentiaires, la direction de l’administration pénitentiaire a indiqué à votre rapporteur qu’ils étaient estimés à environ 250 réservistes pour la sécurité des 103 bâtiments de SPIP et à 450 réservistes pour la sécurité des juridictions, le nombre de réservistes susceptibles d’être recrutés pour des missions de coopération internationale n’étant pas fixé.

Afin de garantir l’intégrité et la déontologie des réservistes, le Sénat a complété cet article pour prévoir que ceux-ci seront soumis au code de déontologie de l’administration pénitentiaire. Par ailleurs, ne seront pas admis dans la réserve les agents « ayant fait l’objet d’une sanction disciplinaire pour des motifs incompatibles avec l’exercice des missions ».

Votre rapporteur est extrêmement favorable au principe de la création d’une réserve civile pénitentiaire, qui est approuvée par la majorité des syndicats de personnels pénitentiaires. Cependant, il estime que la rédaction adoptée appelle deux modifications qu’il vous proposera d’adopter par voie d’amendement :

—  Tout d’abord, l’exercice de missions de coopération internationale apparaît assez restrictif et pourrait être complété, d’une part, par des missions de formation – initiale ou continue – et, d’autre part, des missions d’étude, qui leur permettraient de mettre leur expérience au profit de l’institution pénitentiaire.

—  Ensuite, si le contrôle de l’exécution de mesures de surveillance électronique semble bien constituer une mission régalienne insusceptible d’être confiée à des personnels réservistes, tel ne serait pas le cas de missions d’assistance aux personnels d’insertion et de probation dans l’exercice de leurs fonctions de probation. Ainsi, M. Xavier Ronsin, procureur de la République de Nantes et membre du Comité européen pour la prévention de la torture, s’est interrogé lors de son audition par votre rapporteur sur la question de savoir s’il était indispensable que l’information à un condamné à une peine d’emprisonnement assortie d’un sursis avec mise à l’épreuve ou le simple contrôle du respect de ses obligations par le condamné soient effectués par un conseiller d’insertion et de probation. Votre rapporteur considère en effet que ces tâches pourraient, dans un certain nombre de situations, être effectuées par des réservistes, anciens surveillants par exemple, dont l’expérience serait ainsi valorisée et qui pourraient parfaitement s’acquitter de ces missions.

*

* *

La Commission est saisie des amendements de suppression de l’article CL 46 de M. Michel Vaxès et CL 511 de M. Noël Mamère.

M. Michel Vaxès. Nous sommes défavorables à la création d’une réserve civile pénitentiaire. Il y a suffisamment de gens dans le monde du travail pour ne pas recourir aux retraités. Par ailleurs, le statut de la fonction pénitentiaire prévoit le départ à l’âge de 55 ans.

M. le rapporteur. Je considère au contraire que la création de cette réserve civile pénitentiaire est un net progrès. Elle permet de profiter, dans le cadre de missions bien définies, de l’expérience de personnes qui sont parties tôt à la retraite. Bien sûr, il s’agit de volontaires.

M. Michel Vaxès. Des jeunes pourraient le faire !

M. Noël Mamère. Cette idée, qui paraît généreuse, est en fait pernicieuse : nous parlons d’un service public qui doit être l’apanage d’un personnel formé, de fonctions régaliennes de l’État qui ne doivent pas être assumées par des retraités ou des réservistes civils. C’est le personnel pénitentiaire qui doit devenir plus nombreux, ainsi que le demandent les syndicats. Dans la maison d’arrêt de Caen, on compte un surveillant pour quatre-vingts détenus : dans ces conditions, il est difficile de détecter les tendances suicidaires ! C’est donc plutôt sur les aspects du recrutement et de la formation que nous devrions faire des efforts.

M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d’État à la justice. La réserve existe déjà, bien que très limitée, et assure des fonctions de présence et de surveillance. En aucun cas elle ne se substitue au personnel pénitentiaire, dont on sait qu’il a vocation à se renforcer dans les prochaines années. Mais, à propos de missions bien délimitées, l’expérience de ces personnes peut être très utile. Leur présence n’est d’ailleurs pas perçue par le personnel pénitentiaire comme une compétition.

Mme Laurence Dumont. Si vous les écoutiez, vous sauriez qu’un certain nombre d’organisations syndicales, et non des moindres, y sont opposées !

La Commission rejette les amendements de suppression.

Elle examine ensuite, en discussion commune, l’amendement CL 418 de M. Éric Ciotti et l’amendement CL 593 du rapporteur.

M. Éric Ciotti. Il s’agit d’étendre les missions de la réserve civile pénitentiaire au transfèrement des détenus les moins dangereux, l’appréciation en étant laissée au garde des sceaux. Le transfèrement mobilise des effectifs considérables de policiers et de gendarmes, sans pour autant relever de leurs compétences. Il serait utile que l’administration pénitentiaire puisse l’assumer.

M. le rapporteur. Autant je suis favorable à la réserve civile pénitentiaire, autant je considère que lui donner des missions de transfèrement irait trop loin. Il s’agit en effet de missions régaliennes, qui doivent être assumées par les services actifs de l’administration pénitentiaire.

M. Éric Ciotti. Je rappelle qu’elle n’interviendrait qu’en appui, sans se substituer à l’administration.

M. le président Jean-Luc Warsmann. On ne vote pas de telles lois tous les jours. Peut-être est-il préférable de laisser une certaine souplesse au texte, afin que le ministère puisse agir au mieux ensuite.

M. Christian Vanneste. Je ne vois pas en quoi le transfèrement serait une mission plus régalienne que les autres. En revanche, manifestement, il existe des tâches plus ou moins régulières et plus ou moins coûteuses. Il me semble que cette mesure serait un bon moyen d’employer les deniers publics à des missions plus utiles que ces tâches qui mobilisent beaucoup de monde pour des durées limitées.

Mme la ministre d’État. De toute façon, la rédaction actuelle satisfait déjà cet amendement. Dans le cadre par exemple des  « nouvelles activités » auxquelles pourront participer les détenus, comme l’entretien environnemental, nous aurons des besoins d’encadrement, qui pourront être en partie assurés par des réservistes. Il n’est pas question de les détailler, sans quoi nous en oublierons certains. La loi doit rester à un certain niveau de généralité. Ensuite s’appliquent les principes d’affectation des personnels en fonction de leur formation et de leur statut.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Je suis entièrement d’accord, mais la rédaction du Sénat prévoit que la réserve effectue des missions de renforcement de la sécurité « dans les établissements et bâtiments » relevant du ministère. Les chantiers extérieurs ou les transfèrements entre deux bâtiments ne sont donc pas couverts.

M. le rapporteur. Mon amendement 593, sous réserve d’une modification, permettrait de régler le problème. Je propose que l’alinéa 1  de l’article 6 soit ainsi rédigé: « Il est créé une réserve civile pénitentiaire destinée à assurer des missions de renforcement de la sécurité relevant du ministère de la justice ainsi que des missions de formation des personnels, d’étude ou de coopération internationale. La réserve civile pénitentiaire peut également être chargée d’assister les personnels des services pénitentiaires d’insertion et de probation dans l’exercice de leurs fonctions de probation. »

M. Éric Ciotti. S’il apparaît clairement dans le débat que ces missions peuvent recouvrir les transfèrements, je retire l’amendement CL 418.

La Commission adopte l’amendement 593 rectifié du rapporteur.

Elle est saisie de l’amendement CL 419 de M. Éric Ciotti.

M. le rapporteur. J’y suis défavorable. Fixer la liste des membres des conseils d’évaluation des établissements ne relève pas de la loi.

L’amendement est retiré.

La Commission adopte l’article 6 ainsi modifié.

Article 7

Conditions d’engagement au sein de la réserve civile pénitentiaire

Le présent article définit les conditions d’admission au sein de la réserve civile pénitentiaire. D’une part, la demande d’accès devra être présentée dans un délai de cinq ans à compter de la fin de leur lien avec le service. Les réservistes seront donc de jeunes retraités. Comme l’ont souligné les représentants des syndicats pénitentiaires entendus par votre rapporteur, cette condition apparaît essentielle tant pour les missions de renforcement de la sécurité des bâtiments judiciaires, qui supposent une aptitude physique minimale, que pour les missions de coopération internationale, qui exigent que la personne qui les exerce n’ait pas une connaissance trop ancienne de la réalité pénitentiaire.

Par ailleurs, les volontaires devront remplir des conditions d’aptitude, qu’il appartiendra à l’autorité administrative de définir par voie réglementaire.

Les personnels de la réserve civile pénitentiaire souscriront un engagement contractuel, dont la durée minimale est d’un an renouvelable. Le nombre maximal de jours d’activité est fixé à cent cinquante par an.

Outre un amendement rédactionnel, votre rapporteur vous proposera d’adopter un amendement tendant à prévoir que les conditions d’aptitude auxquelles devront satisfaire les réservistes seront fixées par décret. Dans le texte adopté par le Sénat, cette précision figure à l’article 8, qui prévoit qu’« un décret en Conseil d’État détermine les conditions d’application du présent article » et qu’il « fixe notamment les conditions d’aptitude ». Or les conditions d’aptitude ne sont pas visées à l’article 8 mais à l’article 7, dans lequel doit donc se trouver le renvoi au décret. En outre, le renvoi à un décret en Conseil d’État n’apparaît pas indispensable, un décret simple pouvant amplement suffire.

*

* *

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette les amendements de suppression de l’article CL 47 de M. Michel Vaxès et CL 512 de M. Noël Mamère.

Puis elle adopte l’amendement CL 594 du rapporteur.

Elle adopte enfin l’article 7 ainsi modifié.

Article 7 bis

Formation des agents de la réserve civile pénitentiaire

Cet article, ajouté par le Sénat à l’initiative de Mme Alima Boumediene-Thiery, a pour objet de prévoir que les membres de la réserve civile pénitentiaire participent, à leur demande ou à celle de l’administration, à des actions de formation ou de perfectionnement, pouvant être assurées soit par l’ENAP, soit par les services déconcentrés, soit par tout autre organisme public ou privé de formation.

Cette possibilité pour l’administration pénitentiaire de demander à ses réservistes de participer à des formations et pour les réservistes de demander à être formés apparaît pleinement justifiée pour deux raisons. D’une part, la demande d’intégration de la réserve civile pénitentiaire pouvant intervenir dans un délai de cinq ans après la fin des fonctions en service actif, l’intégration de la réserve peut nécessiter une mise à jour des connaissances professionnelles pour tenir compte des évolutions juridiques ou pratiques intervenues entre temps, particulièrement pour les fonctions de coopération internationale. D’autre part, compte tenu du volume d’activité que pourront avoir les réservistes, fixé à un maximum de cent cinquante jours par an, des formations périodiques peuvent également se révéler nécessaires.

La Commission adopte cet article sans modification.

Article 8

Conditions d’exercice de missions au titre de la réserve
civile pénitentiaire pendant le temps de travail

Le présent article a pour objet de définir les conditions dans lesquelles un réserviste exerçant une autre activité salariée peut, pendant son temps de travail, effectuer des missions au titre de la réserve civile pénitentiaire.

Ces personnes, dès lors que les missions exercées en leur qualité de réserviste excéderont dix jours ouvrés par année civile, devront obtenir l’accord de leur employeur. Cette exigence de l’accord de l’employeur sera cependant écartée si leur contrat de travail, leur convention ou accord collectif de travail, ou une convention conclue entre l’employeur et le ministre de la justice prévoit des règles plus favorables. L’article prévoit par ailleurs, qu’un décret en Conseil d’État déterminera ses conditions d’application, en fixant notamment les conditions d’aptitude ainsi que le délai de préavis de la demande d’accord formulée auprès de l’employeur en application du présent article ainsi que le délai dans lequel celui-ci notifie à l’administration son refus éventuel.

Cependant, votre rapporteur vous propose d’adopter un amendement de rédaction globale de l’article qui, outre des modifications purement rédactionnelles, opère trois modifications principales :

—  En premier lieu, il remplace le renvoi à un décret en Conseil d’État par un renvoi à un décret simple, qui semble suffisant pour déterminer les conditions d’application d’une disposition ne mettant pas en jeu une liberté fondamentale et ne paraissant pas d’une complexité particulière ;

—  En deuxième lieu, en conséquence de l’amendement présenté à l’article 7, il supprime le renvoi à un décret pour fixer les conditions d’aptitude, qui ne sont pas visées par le présent article ;

—  Enfin, la rédaction adoptée par le Sénat prévoit que la notification du refus de l’employeur est adressée par celui-ci à l’administration pénitentiaire. Or, s’il existe un lien entre le salarié réserviste et son employeur, d’une part, et entre ce salarié et l’administration pénitentiaire, l’employeur et l’administration pénitentiaire ne sont liés par aucun engagement. Il semble donc plus logique de prévoir que la notification du refus est adressée par l’employeur à son salarié, ce dernier devant ensuite en informer l’administration pénitentiaire.

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Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette les amendements de suppression de l’article CL 48 de M. Michel Vaxès et CL 513 de M. Noël Mamère.

Puis elle adopte l’amendement CL 596 du rapporteur. En conséquence, l’article 8 est ainsi rédigé.

Article 9

Droits et garanties des personnels de la réserve civile pénitentiaire

Le présent article fixe les droits et garanties accordés aux membres de la réserve civile pénitentiaire : droit à une indemnisation, suspension du contrat de travail en cas d’exercice d’une activité salariée, interdiction de toute mesure préjudiciable en raison des absences liées aux missions exercées au titre de la réserve, droit à la protection sociale. Ces garanties sont identiques à celles prévues par le code de la défense pour les militaires réservistes et par la loi du 18 mars 2003 précitée pour la réserve de la police nationale.

Tout d’abord, les réservistes auront droit à une indemnisation dans des conditions fixées par décret.

Ensuite, pour les réservistes exerçant une activité salariée, le contrat de travail sera suspendu pendant la période d’exercice de leurs missions. Malgré cette suspension, cette période sera considérée comme une « période de travail effectif pour les avantages légaux et conventionnels en matière d’ancienneté, d’avancement, de congés payés et de droits aux prestations sociales ».

En troisième lieu, aucune mesure professionnelle préjudiciable, qu’il s’agisse d’un licenciement, d’un déclassement professionnel ou d’une sanction disciplinaire, ne pourra être prononcée à l’encontre des réservistes en raison de leurs absences.

Enfin, les personnels de la réserve civile pénitentiaire continueront de bénéficier pendant leurs périodes d’activité à ce titre de la protection sociale (assurances maladie, maternité, invalidité et décès) au titre du régime de sécurité sociale dont ils relèvent en dehors de leur service dans la réserve.

Outre un amendement rédactionnel, votre rapporteur vous propose – pour les mêmes raisons que celles exposées à l’article 8 – un amendement tendant à supprimer le renvoi à un décret en Conseil d’État de la détermination des modalités d’application du présent article. Ce renvoi apparaît ici d’autant moins justifié que le texte prévoit que ce décret interviendra « en tant que de besoin », ce qui signifie qu’il n’existe pas de certitude que celui-ci soit nécessaire. S’il apparaît qu’un décret d’application est nécessaire, il appartiendra au Gouvernement de l’adopter, dans les meilleurs délais.

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Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette les amendements de suppression de l’article CL 49 de M. Michel Vaxès et CL 514 de M. Noël Mamère.

Puis elle adopte successivement les amendements CL 597 et CL 598 du rapporteur.

Elle adopte enfin l’article 9 ainsi modifié.

Chapitre III

Dispositions relatives aux droits des détenus

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 599 du rapporteur.

Section 1

Dispositions générales

Avant l’article 10

La Commission est saisie de l’amendement CL 119 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Il s’agit d’abroger l’article 728 du code de procédure pénale. N’étant pas un esprit chagrin, je n’ironiserai pas sur le souhait que le Gouvernement exprime, dans son exposé des motifs, que la loi fixe les restrictions aux droits fondamentaux, puisque cela relève de la Constitution. Mais je rappelle que le Conseil d’État, dans un arrêt de 2008, n’exclut pas que cet article 728 soit désormais entaché d’incompétence négative. C’est une question de hiérarchie des normes : l’essence même du présent texte est de remettre du droit dans les établissements et de faire reculer l’arbitraire. Or l’article 728 est le cœur du déséquilibre actuel du droit pénitentiaire et est en cela contraire à l’état de droit. C’est d’ailleurs ce qu’écrivait le Premier président Canivet dans son rapport de 2000.

M. le rapporteur. Le Sénat a adopté une nouvelle rédaction de cet article 728, selon laquelle « des règlements intérieurs-types, prévus par décret en Conseil d’État, déterminent les dispositions prises pour le fonctionnement de chacune des catégories d’établissements pénitentiaires. » Grâce à ces règlements-types, les différences injustifiées de régime entre deux établissements du même type devraient disparaître et l’intervention du Conseil d’État permettra de s’assurer qu’ils respectent les libertés fondamentales et sont conformes aux normes supérieures.

La Commission rejette cet amendement.

Article 10

Garantie des droits des personnes détenues et encadrement
des restrictions dont ces droits peuvent faire l’objet

Le présent article a pour objet de définir les droits dont bénéficient les détenus, les garanties dont sont assortis ces droits ainsi que les conditions dans lesquelles ils peuvent faire l’objet de restrictions. Avant d’indiquer les apports du présent article sur les droits de personnes détenues, il semble nécessaire à votre rapporteur de présenter brièvement le contexte historique de l’émergence des droits des personnes détenues.

1. L’émergence des droits des personnes détenues

Pendant longtemps, la prison a été un lieu exorbitant du droit commun : les détenus y étaient placés sous l’autorité de l’administration pénitentiaire, dont les pouvoirs en matière de restriction des droits et libertés pouvaient être considérés comme discrétionnaires, voire arbitraires. La plupart des règles appliquées dans les établissements pénitentiaires ont été prises par voie réglementaire, même si un certain nombre de règles éparses figuraient dans le code de procédure pénale. Surtout, deux éléments contribuaient à faire de la prison un lieu où le droit et les droits des détenus étaient absents :

—  D’une part, chaque établissement disposait d’une marge de manœuvre assez large pour fixer ses propres règles de fonctionnement. Cette situation était porteuse d’un fort sentiment d’arbitraire parmi les détenus, comme le soulignait en 2000 le premier président de la Cour de cassation Guy Canivet : « le défaut de praticabilité des règles et la trop grande marge d’appréciation qu’elles laissent à l’administration sont à l’origine de litiges et de frustrations » (56).

—  D’autre part, le juge administratif classait les décisions prises par l’administration pénitentiaire dans la catégorie des « mesures d’ordre intérieur » sur lesquelles il n’exerce pas de contrôle. Cette absence de contrôle juridictionnel sur les actes de l’administration pénitentiaire, y compris pour des actes susceptibles de porter gravement préjudice à un détenu (sanctions disciplinaires, changements d’affectation d’établissement, déclassement d’emploi…) le plaçait de fait dans l’impossibilité de faire respecter le moindre de ses droits de citoyen, qu’il n’avait pourtant pas nécessairement perdus. Cette impossibilité de contester les décisions de l’administration pénitentiaire renforçait naturellement le sentiment d’arbitraire vécu par les détenus.

Si ce sentiment d’arbitraire n’a pas encore complètement disparu, l’entrée du droit en prison a cependant réduit la marge de manœuvre de l’administration pénitentiaire, et les nouvelles règles contenues dans le présent projet de loi pénitentiaire, notamment la mise en place de règlements-type (article 49 A), devrait permettre de l’éliminer progressivement.

En effet, deux évolutions essentielles ont permis, depuis environ vingt ans, l’entrée progressive, par touches successives, de la règle de droit en prison. La première évolution a résidé dans l’influence croissante du droit international dans le domaine de la protection des droits et libertés. Ainsi, l’article 10 du pacte international relatif aux droits civils et politiques, adopté le 15 décembre 1966 et entré en vigueur en France le 4 février 1981, énonce que « toute personne privée de sa liberté est traitée avec humanité et avec le respect de la dignité inhérente à la personne humaine » et prévoit la séparation, « sauf circonstances exceptionnelles », des prévenus et des condamnés. L’article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme, qui interdit la torture et les « peines ou traitements inhumains ou dégradants », a été appliqué aux établissements pénitentiaires, français notamment, avec une rigueur croissante au fil des années. Enfin, les règles pénitentiaires européennes, adoptées en 1973 et révisées par deux fois en 1987 et 2006, fixent pour les États membres du Conseil de l’Europe des standards minimaux en matière de règles pénitentiaires, qui – même s’ils n’ont pas de force contraignante – possèdent une vertu indéniablement incitative, comme en atteste l’engagement résolu de l’administration pénitentiaire à les mettre en oeuvre.

La seconde évolution ayant contribué à faire entre le droit en prison tient à l’inflexion progressive de la jurisprudence administrative dans le sens d’un contrôle croissant du respect des droits des personnes détenues. En effet, à partir de l’arrêt Marie (57), le juge administratif a exercé son contrôle du juge de l’excès de pouvoir sur un nombre croissant d’actes et décisions de l’administration pénitentiaire. Le champ des mesures d’ordre intérieur ne pouvant pas faire l’objet de recours pour excès de pouvoir est aujourd’hui très réduit, le Conseil d’État pouvant désormais être saisi de la plupart des décisions de l’administration pénitentiaire : sanctions disciplinaires, changements d’affectation à condition qu’ils mettent en cause les libertés et les droits fondamentaux des détenus, rotations de sécurité, déclassements d’emploi ou encore décisions de procéder à une fouille corporelle intégrale.

2. Les apports du projet de loi pénitentiaire en matière de respect des droits des personnes détenues

Comme le montre l’histoire, brièvement décrite ci-dessus, de l’entrée du droit en prison, l’affirmation de la garantie des droits des détenus n’est pas par elle-même une nouveauté, dans la mesure où l’évolution du contexte international et de la jurisprudence administrative a permis la reconnaissance d’un ensemble de droits au profit des personnes détenues et la définition des conditions dans lesquelles ces droits peuvent être restreints. Cependant, l’affirmation dans la loi pénitentiaire – « constitution des prisons », selon les termes employés au Sénat par la ministre de la justice (58) – de la garantie des droits des détenus apparaît non seulement constitutionnellement indispensable (59), mais également politiquement et symboliquement fondamentale.

Toutefois, en dépit de l’importance fondamentale de la proclamation de la garantie des droits des personnes détenues, l’article 10 du projet de loi initialement déposé par le Gouvernement avait retenu une formulation différente de celle présente dans l’avant-projet de loi transmis pour avis à la CNCDH. Cette première version, qui prévoyait que « l’administration pénitentiaire garantit à tout détenu le respect des droits fondamentaux inhérents à la personne », avait en effet disparu au profit d’un texte plus discutable en ce qu’il autorisait les restrictions aux droits des détenus sans avoir affirmé au préalable que ceux-ci étaient garantis : « Les droits des détenus ne peuvent faire l’objet d’autres restrictions que celles résultant des contraintes inhérentes à leur détention, du maintien de la sécurité et du bon ordre des établissements, de la prévention des infractions et de la protection de l’intérêt des victimes. Ces restrictions tiennent compte de l’âge, de la personnalité et de la dangerosité des détenus ».

Cette présentation a été assez largement critiquée, notamment par la CNCDH qui avait reproché à cette rédaction de « privilégier la consécration des restrictions aux droits en tant que principe, à celle des droits eux-mêmes ; l’exercice des droits par les personnes détenues en constituerait dès lors l’exception ». La CNCDH concluait en notant que « cette modification substantielle témoigne d’un inopportun renversement de perspective que la Commission déplore vivement » (60).

La commission des Lois du Sénat a également estimé qu’il semblait « préférable de poser d’abord l’obligation pour l’administration pénitentiaire de garantir les droits des détenus avant d’en rappeler les limites ». Elle a également supprimé la référence à la dangerosité parmi les critères dont il doit être tenu compte lorsque les droits des personnes détenues font l’objet de restriction, considérant que la dangerosité « apparaît redondante avec le critère de le sécurité des établissements » (61). Elle a donc modifié la rédaction de l’article 10 pour prévoir que « L’administration pénitentiaire garantit à tout détenu le respect de ses droits. L’exercice de ces droits ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles résultant des contraintes inhérentes à la détention, du maintien de la sécurité et du bon ordre des établissements, de la prévention de la récidive et de la protection de l’intérêt des victimes. Ces restrictions tiennent compte de l’âge et de la personnalité des détenus ».

Au cours des débats en séance, un débat a eu lieu sur l’introduction de la notion de dignité dans cet article et sur la place qu’il convenait de donner à cette notion dans l’article 10. Sur proposition du rapporteur Jean-René Lecerf, le Sénat a ajouté au début de l’article adopté par la commission des Lois une phrase disposant que « La personne détenue a droit au respect de sa dignité ». Par ailleurs, un amendement de M. Richard Tuheiava a complété la liste des éléments devant être pris en compte pour la restriction des droits en ajoutant à l’âge et à la personnalité des détenus leur état de santé.

Plusieurs sénateurs, bien que partiellement satisfaits par l’introduction dans le texte de la notion de dignité, ont cependant regretté la rédaction retenue, estimant qu’elle se contentait d’« énoncer un principe général – "la personne détenue a droit au respect de sa dignité" – puisque la dignité est notre attribut à tous. C’est l’administration qui doit garantir la dignité et les droits. (…) En énonçant que "la personne détenue a droit au respect de sa dignité", on rappelle une évidence : tout détenu est un être humain. Si nous voulons faire œuvre constructive, il faut aller au-delà de ce simple rappel » (62).

Votre rapporteur partage ce jugement sur l’inutilité d’une disposition qui se contenterait de déclarer que la personne détenue a droit au respect de sa dignité et proposera en conséquence d’adopter un amendement retenant une formulation plus exigeante, selon laquelle « l’administration pénitentiaire garantit à toute personne détenue le respect de sa dignité et de ses droits ». Cette obligation à la charge de l’administration pénitentiaire devra constituer une incitation forte pour celle-ci à mettre en œuvre tous les moyens possibles pour garantir le respect de la dignité des personnes détenues, notamment en leur proposant des conditions d’hébergement acceptables.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CL 50 de M. Michel Vaxès.

M. Michel Vaxès. Cet amendement précise que les restrictions aux droits fondamentaux des détenus sont exceptionnelles et proportionnées, et propose des critères de non-discrimination. Certes, cela figure déjà dans la Constitution, mais beaucoup d’autres dispositions constitutionnelles sont reprises dans le projet de loi. Celles-ci méritent de l’être.

M. le rapporteur. L’article 1er de la Constitution suffit à garantir les principes de non-discrimination, et l’article 10 du texte prévoit un encadrement suffisant des restrictions aux libertés.

La Commission rejette cet amendement.

Elle est saisie de l’amendement CL 120 de M. Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Le rapport de 2000 de l’Assemblée nationale estimait inimaginable qu’il y ait deux qualités de normes selon qu’on soit un citoyen libre ou détenu. La garantie des droits est la même, le détenu n’étant privé que de sa liberté d’aller et venir. Cet amendement est la déclinaison de ce principe, la consécration des droits de la personne détenue et l’affirmation des obligations de l’administration. Il reprend, là encore, une des propositions du président Canivet.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Le texte définit, pour chacun des droits des détenus, les conditions dans lesquelles ils peuvent faire l’objet de restrictions.

La Commission rejette cet amendement.

Elle est saisie de l’amendement CL 121 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Dominique Raimbourg. Cet amendement précise que les détenus ont les mêmes droits que les personnes libres, sauf restrictions. C’est donc le principe, même s’il supporte des exceptions. Cela permet de mettre de l’ordre dans l’univers carcéral.

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette cet amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL 515 de M. Noël Mamère.

M. Noël Mamère. Il a le même objet que les précédents. Les restrictions apportées aux droits fondamentaux ne sont pas du ressort de la circulaire ou du règlement, mais de la loi. C’est une bonne manière de répondre aux suggestions du rapport Canivet.

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette cet amendement.

Puis elle adopte l’amendement CL 600 du rapporteur. En conséquence, les amendements CL 122 et CL 127de M. Jean-Jacques Urvoas deviennent sans objet.

La Commission est saisie de l’amendement CL 124 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Il s’agit d’ajouter la notion de handicap, qui n’apparaît quasiment pas dans le texte.

Après avis favorable du rapporteur, la Commission adopte cet amendement.

Elle en vient à l’amendement CL 123 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Je propose ici de supprimer la notion de personnalité, dont nous ne sommes jamais parvenus à obtenir une définition.

M. le rapporteur. Mais elle est liée à la notion de dangerosité, qui est indispensable.

La Commission rejette cet amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement CL 601 du rapporteur.

Puis elle rejette successivement, après avis défavorable du rapporteur, les amendements CL 125 et CL 126 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle adopte enfin l’article 10, ainsi modifié.

Après l’article 10

La Commission est saisie de l’amendement CL 128 de Mme Aurélie Filippetti.

M. Jean-Jacques Urvoas. Cet amendement tend à transcrire la règle pénitentiaire européenne selon laquelle l’administration pénitentiaire doit respecter les besoins des femmes aux niveaux physique, professionnel, social et psychologique pour tous les aspects de la détention.

M. le rapporteur. Alors faudrait-il des définitions pour tout ce qui distingue les droits des femmes de ceux des hommes…

La Commission rejette cet amendement.

Article 10 bis

Information du détenu sur ses droits et obligations
et sur les règles applicables à l’établissement

Cet article a pour objet de prévoir une information systématique des personnes détenues sur leurs droits et obligations et sur les règles applicables à l’établissement.

Issue d’un amendement de son rapporteur Jean-René Lecerf adopté par la commission des Lois du Sénat, cette mesure apparaît éminemment nécessaire : quelle effectivité, quelle réalité auraient les droits des personnes détenues si celles-ci n’en sont pas clairement informées dès leur incarcération ?

La situation a, en la matière, beaucoup évolué au cours des dernières années, l’administration pénitentiaire ayant accompli des efforts considérables pour améliorer les conditions d’accueil des arrivants. Ceux-ci sont désormais systématiquement reçus par un gradé qui les informe de leurs droits et du régime de détention auquel ils seront soumis. Dans certains cas, des documents écrits leur sont remis. L’article D. 257 du code de procédure pénale, qui prévoit que le détenu est informé « sur les points qu’il lui est nécessaire de connaître concernant ses droits et ses obligations », apparaît donc désormais, dans la majorité des établissements pénitentiaires, en retrait par rapport à la pratique.

Afin de donner une plus grande portée et une valeur législative à cette information fournie au détenu sur ses droits et obligations, l’article adopté par le Sénat prévoit que « Lors de son admission dans un établissement pénitentiaire, le détenu est informé oralement et par la remise d’un document écrit des dispositions relatives à son régime de détention, à ses droits et obligations et aux recours et requêtes qu’il peut former. Les règles applicables à l’établissement sont également portées à sa connaissance et lui sont rendues accessibles pendant la durée de sa détention ». Deux amendements adoptés en séance ont modifié l’article qu’avait adopté la commission des Lois : la précision selon laquelle l’information doit être fournie « oralement et par la remise d’un document écrit » résulte de l’adoption d’un amendement de M. Jacques Mézard, tandis que l’obligation de rendre l’information sur les règles applicables à l’établissement accessible pendant la durée de la détention est issue d’un amendement de Mme Alima Boumediene-Thiery.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CL 129 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. le rapporteur. C’est une précision déjà satisfaite à l’article 10.

La Commission rejette cet amendement.

Après avis favorable du rapporteur, elle adopte l’amendement de précision CL 132 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle examine ensuite l’amendement CL 133 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Le règlement intérieur est consultable dans l’établissement. La remise du seul livret d’accueil est suffisante.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement CL 131 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Serge Blisko. Certains détenus ne parlent pas le français, et d’autres sont illettrés. Il faut donc organiser des cours dès que cela est possible, mais, en attendant, la procédure de saisine du chef d’établissement doit pouvoir être orale.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Ce n’est pas du domaine de la loi. En outre, la formule « réponses satisfaisantes » est trop floue.

La Commission rejette cet amendement.

Elle adopte l’article 10 bis ainsi modifié.

Après l’article 10 bis

La Commission est saisie de l’amendement CL 134 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. le rapporteur. Cet amendement est redondant avec les dispositions concernant la remise du livret d’accueil. Avis défavorable.

La Commission rejette cet amendement.

Elle examine ensuite les amendements CL 135 et CL 136 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Les restrictions qui étaient liées aux impératifs de sécurité et au bon fonctionnement des établissements ont été justifiées pendant longtemps par l’impossibilité pour un détenu de contester une décision de l’administration le concernant. La jurisprudence du Conseil d’État a fait évoluer la situation. Je propose donc d’encadrer le droit juridictionnel des détenus par la loi et de leur donner des possibilités de recours, qui doivent passer en audience dans un délai d’un mois pour l’amendement CL 135. L’amendement de repli CL 136 porte ce délai à deux mois.

M. le rapporteur. La jurisprudence administrative a beaucoup évolué en la matière. Depuis l’arrêt Marie de 1995, toute mesure faisant grief peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. Sont donc désormais soumis au contrôle du juge administratif les sanctions disciplinaires, changements d’affectation, rotations de sécurité, déclassements d’emploi ou décisions de fouille corporelle intégrale. Cette situation me semble tout à fait satisfaisante.

La Commission rejette successivement les deux amendements.

Article 11

Liberté de communication des détenus avec leurs avocats

Cet article affirme le principe de la liberté de communication de l’ensemble des personnes détenues, qu’elles soient condamnées ou prévenues, avec leurs avocats.

Actuellement, la liberté de communication des prévenus avec leur conseil est prévue par l’article 716 du code de procédure pénale, qui leur garantit « toutes communications et toutes facilités compatibles avec les exigences de la discipline et de la sécurité de la prison (...) pour l’exercice de leur défense ». Pour les condamnés, le droit à la communication avec leur conseil est ouvert par l’article 727, qui dispose que « les condamnés peuvent continuer à communiquer dans les mêmes conditions que les prévenus avec le défenseur qui les a assistés au cours de la procédure ».

La seule différence existant entre prévenus et condamnés en matière de communication avec leur avocat est prévue par l’article D. 411 du code de procédure pénale, qui impose dans les maisons centrales et les centres de détention que l’heure et le jour de la visite aient été convenus préalablement avec le chef de l’établissement. Dans les maisons d’arrêt, l’article D. 68 prévoit que « à moins de dérogations motivées par l’urgence, les visites du conseil peuvent avoir lieu tous les jours, aux heures fixées par le règlement intérieur de l’établissement après avis du bâtonnier de l’ordre des avocats ».

En dehors de cet aspect d’organisation des visites, les visites des avocats à leurs clients se déroulent dans les mêmes conditions, l’article D. 411 relatif aux condamnés renvoyant sur ce point à l’article D. 68 relatif aux prévenus. Ainsi, les visites doivent se dérouler dans des conditions garantissant leur confidentialité, « en dehors de la présence d’un surveillant, et dans un parloir spécial ». L’article D. 69 du code de procédure pénale – auquel renvoie, pour les condamnés, l’article D. 419 – proscrit l’ouverture des correspondances échangées entre un détenu et son avocat.

Le présent article permet de garantir à l’ensemble des détenus, dans le texte de la loi pénitentiaire, l’accessibilité de cette règle de libre communication avec leur avocat.

Par ailleurs, à l’initiative de Mme Alima Boumediene-Thiery et de M. Alain Anziani, le Sénat a supprimé la précision selon laquelle la liberté de communication permettait aux détenus de communiquer librement avec leur avocat « pour l’exercice de leur défense ».

Votre rapporteur, qui approuve la philosophie générale de cet article, vous proposera toutefois un amendement de rédaction globale de l’article tendant à simplifier sa formulation. En effet, le texte de l’article 11 indique que les condamnés communiquent avec leurs avocats dans les mêmes conditions que les prévenus. Cette formulation, reprise des termes de l’actuel article 727 du code de procédure pénale, est pour le moins intrigante : si les mêmes règles s’appliquent aux condamnés et aux prévenus, il convient de viser l’ensemble des personnes détenues sans distinction, comme le fait à plusieurs endroits le projet de loi pour les dispositions communes à toutes les personnes détenues.

*

* *

La Commission est saisie, en discussion commune, des amendements CL 139 de M. Jean-Jacques Urvoas et CL 602 du rapporteur.

M. le rapporteur. Ces deux amendements reprennent la même idée : si une règle est commune à tous les détenus, autant le dire simplement. Mais ma rédaction me semble préférable.

M. Jean-Jacques Urvoas. Je retire mon amendement.

La Commission adopte à l’unanimité l’amendement CL 602.

Elle en vient à l’amendement CL 140 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Cet amendement prévoit que la prise de rendez-vous pour les parloirs avocats peut s’effectuer par téléphone. C’est une recommandation du COR, le comité d’orientation restreint, qui n’a pas été reprise dans le projet de loi.

M. le rapporteur. Ce n’est pas du domaine de la loi.

Mme la ministre d’État. Certainement pas. En revanche, c’est une bonne mesure, que je peux m’engager à prendre par voie réglementaire.

L’amendement CL 140 est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement CL 517 de M. Noël Mamère.

M. Noël Mamère. Il s’agit de rappeler que le détenu bénéficie de l’aide juridictionnelle.

M. le rapporteur. D’abord, je rappelle le rôle des délégués du Médiateur. Ensuite, cette indication n’ajoute rien au droit existant : les détenus peuvent déjà bénéficier de l’aide juridictionnelle.

M. le président Jean-Luc Warsmann. C’est justement parce que cet amendement n’apporte rien qu’il a passé le filtre de l’article 40 !

La Commission rejette cet amendement.

Elle adopte l’article 11 ainsi modifié.

Article 11 bis

Liberté d’opinion, de conscience et de religion

Le présent article reconnaît aux personnes détenues le droit à la liberté d’opinion, de conscience et de religion et précise que le culte peut être exercé « selon les conditions adaptées à l’organisation des lieux, sans autres limites que celles imposées par la sécurité et le bon ordre de l’établissement ».

Le principe de la reconnaissance de la liberté de conscience et du droit à l’exercice du culte, issu d’une initiative de M. Jean-René Lecerf, avait été adopté par la commission des Lois du Sénat. Un amendement de M. Alain Anziani a complété l’article adopté par la commission des Lois pour y inclure également la liberté d’opinion.

La libre pratique du culte est garantie dans les prisons, comme elle l’est à l’extérieur. Comme dans bien d’autres domaines du droit pénitentiaire, les règles relatives à l’exercice du culte et les conditions dans lesquelles celui-ci est organisé sont définies dans la partie réglementaire du code de procédure pénale, alors que les principes doivent en être définis par la loi. Conformément au code de procédure pénale, qui contient une section relative à « l’assistance spirituelle » dont on remarquera qu’elle fait partie du chapitre consacré aux « actions de préparation à la réinsertion des détenus », « chaque détenu doit satisfaire aux exigences de sa vie religieuse, morale ou spirituelle. Il peut à ce titre participer aux offices ou réunions organisés par les personnes agréées à cet effet » (article D. 432 du code de procédure pénale).

Sur ce point, non seulement les règles prévues par la partie réglementaire du code de procédure pénale, mais également la pratique des établissements pénitentiaires français, apparaissent pleinement respectueuses de la règle pénitentiaire européenne n° 29.2, qui dispose que « le régime carcéral doit être organisé, autant que possible, de manière à permettre aux détenus de pratiquer leur religion et de suivre leur philosophie, de participer à des services ou réunions menés par des représentants agréés desdites religions ou philosophies, de recevoir en privé des visites de tels représentants de leur religion ou leur philosophie et d’avoir en leur possession des livres ou publications à caractère religieux ou spirituel ».

L’administration pénitentiaire recensait en 2008 1168 aumôniers intervenant dans les établissements pénitentiaires, dont 419 sont rémunérés et 749 sont bénévoles. La tradition d’implication de l’Église catholique dans les prisons est ancienne, mais les autres cultes occupent aujourd’hui toute leur place dans les établissements pénitentiaires, comme le montre la répartition des aumôniers entre les différents cultes : 580 catholiques, 287 protestants, 147 musulmans, 90 israélites, 7 orthodoxes et 57 autres cultes. Les offices cultuels se déroulent le plus souvent dans les salles polycultuelles dont disposent les établissements, qui sont parfois des salles d’activités polyvalentes servant entre autres à des activités culturelles.

Les aumôniers nationaux entendus par votre rapporteur ont tous insisté sur leur attachement au respect de la liberté de culte dans les établissements pénitentiaires, mais aussi au principe de laïcité dans le lieu républicain qu’est la prison. Ils ont déclaré veiller attentivement au recrutement des aumôniers pour éviter toute dérive dans l’intégrisme, quel qu’il soit, d’autant que les détenus sont des personnes particulièrement fragiles. Les aumôniers conçoivent leur rôle comme une mission d’accompagnement moral et spirituel, orienté sur la sortie. L’ensemble des personnes pénitentiaires reconnaît que l’intervention des aumôniers contribue souvent à un réel apaisement de la détention Ils comptent parmi les seuls intervenants extérieurs qui rendent visite aux détenus dans leurs cellules ; ils ont un droit d’accès étendu dans les établissements et sont également très bien intégrés parmi les personnels surveillants. Ils sont aussi un lien entre la prison et l’extérieur et jouent un rôle vis-à-vis des familles des détenus. Par ailleurs, votre rapporteur considère que les aumôniers sont la meilleure protection face à la montée des prosélytismes et des extrémismes religieux et sectaires, qui trouvent dans le monde pénitentiaire un terrain propice à la diffusion de leurs idées.

Lors de son audition, M. Jean-Marc Dupeux, aumônier national protestant des prisons, a fait valoir que la rédaction adoptée par le Sénat, en indiquant que les personnes détenues « exercent leur culte », pouvait laisser entendre que les personnes détenues appartiennent à une religion et ne sont pas libres du choix du culte qu’elles peuvent exercer. Or l’appartenance à un culte résultant d’un choix personnel, on ne peut considérer qu’une personne appartient à un culte, comme le sous-entend la formulation retenue. En conséquence, votre rapporteur vous proposera d’adopter un amendement prévoyant que les personnes détenues peuvent exercer le culte de leur choix.

*

* *

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 146 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle est saisie de l’amendement CL 142 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Cet amendement, de même que les amendements CL 143, 144, 145, 147, 148, 149 et 150, porte sur la liberté d’opinion et de culte dans les établissements pénitentiaires. Ils ne font que reprendre des notions de l’avant-projet de loi pénitentiaire présenté par Mme Dati devant les organisations syndicales, notions qui ont disparu dans le présent texte, et qui suivaient là encore les recommandations du COR. Ces dispositions veulent faciliter l’exercice de leur religion par les détenus et le travail des aumôniers. Pour assurer l’égalité de tous devant les religions, elles mettent un terme aux limitations de l’exercice des cultes, conformément à certaines observations de la Commission nationale consultative des droits de l’homme.

Nous proposons en particulier – en écartant bien sûr tout prosélytisme – de subordonner le travail des aumôniers en détention à l’obtention d’un agrément, de garantir, lorsque la demande existe, la mise à disposition d’un local et d’assurer le respect par l’administration pénitentiaire du régime alimentaire auquel s’astreindrait un détenu en raison de sa foi.

M. le rapporteur. Avis défavorable. En revanche, je présenterai un amendement CL 603 sur ce sujet, qui prévoit que les détenus peuvent exercer librement le culte de leur choix.

M. Jean-Jacques Urvoas. Mais le texte prévoit immédiatement des possibilités de restriction à l’exercice des cultes !

La Commission rejette l’amendement CL 142.

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette successivement les amendements CL 53 de M. Michel Vaxès et CL 144 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle adopte ensuite l’amendement CL 603 du rapporteur.

Puis elle rejette successivement, après avis défavorable du rapporteur, les amendements CL 145 de M. Jean-Jacques Urvoas et CL 518 de M. Noël Mamère.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 25 de M. Philippe Goujon.

M. Philippe Goujon. Sans porter atteinte à la liberté du culte, il faut observer que les fondamentalistes, notamment islamistes, recrutent dans les prisons des détenus qui trouvent parfois dans ces conversions « de confort » le moyen d’acquérir des protections.

Face à l’ampleur croissante de ce phénomène, attestée notamment par les rapports élaborés par l’administration pénitentiaire en 2008 et par les renseignements généraux en 2005 et touchant des centaines de détenus, il convient de prendre des mesures préventives et de donner à l’action des pouvoirs publics un socle législatif.

M. le rapporteur. L’article 11 bis répond à votre souci : il prévoit dans une formulation générale que les détenus peuvent exercer leur culte selon les conditions adaptées à l’organisation des lieux, sans autres limites que celles imposées par la sécurité et le bon ordre de l’établissement.

Se pose en outre la question de la définition du fondamentalisme religieux, en particulier si l’on se souvient que la République ne reconnaît aucun culte.

M. le secrétaire d’État. Pour l’administration, cet amendement est doublement satisfait. La lutte contre le fondamentalisme est en effet l’une des missions essentielles de l’administration pénitentiaire et un bureau – celui de la sécurité pénitentiaire – est entièrement consacré à cet objectif, en lien constant avec le ministère de l’intérieur.

M. Serge Blisko. Cette situation n’est pas très différente de ce qu’on observe autour de certaines mosquées salafistes. Je rappelle, monsieur le rapporteur, que, lorsque vous l’avez reçu, l’aumônier général musulman des prisons était très conscient du problème et a insisté sur la formation d’aumôniers de qualité travaillant en lien étroit avec l’administration.

M. Guy Geoffroy. Le prosélytisme en prison ne vise nullement à troubler le bon ordre de l’établissement, mais à profiter des conditions particulières de la détention pour créer de bons petits soldats en vue du moment de la sortie de prison. Peut-être conviendrait-il donc de poursuivre la réflexion sur cette question, par exemple au titre de l’article 88.

Mme la ministre d’État. Ce sujet est très suivi par tous les ministères européens. Durant la présidence française de l’Union européenne, j’ai fait éditer, dans le cadre de mes anciennes fonctions, un guide permettant de détecter les actions de prosélytisme et de recrutement en prison, afin de pouvoir assurer un suivi ultérieur. En revanche, la formulation de cet objectif dans le texte de loi pourrait être contraire à l’efficacité recherchée. Sur ce terrain sensible, la prudence est de mise.

M. Philippe Goujon. La situation en détention est très différente de celle qui prévaut à l’extérieur et exige des mesures spécifiques. Je retire cependant l’amendement.

L’amendement CL 25 est retiré.

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette successivement les amendements CL 143, CL 147, CL 148, CL 149 et CL 150 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle adopte ensuite l’article 11 bis ainsi modifié.

Après l’article 11 bis

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 54 de M. Michel Vaxès.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 153 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. L’amendement tend à garantir aux détenus la liberté d’association, qui, bien qu’elle ait une valeur constitutionnelle, a très peu de place dans la pratique carcérale. Cette thématique, qui figurait dans l’avant-projet, a en effet disparu du texte qui nous est soumis.

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette cet amendement.

Elle rejette ensuite successivement, après avis défavorable du rapporteur, les amendements CL 154, CL 157, CL 158, CL 160 et CL 161 du même auteur.

Section 1 bis

De l’obligation d’activité

Article 11 ter

Obligation d’activité des condamnés et enseignement des savoirs fondamentaux aux condamnés ne les maîtrisant pas

Cet article, introduit dans le projet de loi à l’initiative du rapporteur de la commission des Lois du Sénat, a pour objet d’instituer l’obligation pour toute personne condamnée d’exercer une activité ayant pour finalité sa réinsertion. A la suite de l’adoption en séance d’un amendement de M. Nicolas About au nom de la commission des affaires sociales, l’article précise également que « Lorsque la personne condamnée ne maîtrise pas les enseignements fondamentaux, l’activité consiste obligatoirement dans l’apprentissage de la lecture, de l’écriture et du calcul. Lorsqu’elle ne maîtrise pas la langue française, l’activité consiste obligatoirement dans l’apprentissage de celle-ci. L’organisation des apprentissages est aménagée lorsqu’elle exerce une activité de travail ».

Cette disposition vise à répondre au fléau de l’oisiveté en détention. Comment espérer qu’une personne détenue puisse retrouver le chemin de la « vie responsable et exempte d’infractions » vers laquelle doit tendre l’exécution de la peine selon les termes de l’article 1er A, si elle passe l’essentiel de ses journées dans sa cellule à dormir ou regarder la télévision ? Cette situation apparaît en contradiction totale de la règle pénitentiaire européenne n° 25, selon laquelle « le régime prévu pour tous les détenus doit offrir un programme d’activités équilibré. Ce régime doit permettre à tous les détenus de passer chaque jour hors de leur cellule autant de temps que nécessaire pour assurer un niveau suffisant de contacts humains et sociaux ». Force est de constater que, dans de nombreux établissements pénitentiaires français, la réalité est malheureusement très éloignée de cette préconisation.

Comme l’a souligné M. Jean-René Lecerf, « la réinsertion des détenus qui constitue, comme le rappelle d’ailleurs l’article premier du projet de loi pénitentiaire, l’un des objectifs fondamentaux de l’exécution d’une peine privative de liberté passe par l’exercice, pendant la détention, d’une activité destinée à favoriser la socialisation de la personne : emploi, formation professionnelle, cours, activité socio-culturelle ou sportive, participation à un groupe de parole dans le cadre de la prévention de la récidive, etc. » (63). En conséquence, le Sénat a soumis les personnes condamnées à l’obligation d’exercer au moins une activité ayant pour finalité la réinsertion.

Une telle obligation d’activité, qui existe dans de nombreux États européens, est conforme aux normes internationales de protection des droits de l’Homme. Ainsi, l’article 2 de la convention sur le travail forcé adoptée le 28 juin 1930 par l’Organisation internationale du travail ne considère pas comme un travail forcé ou obligatoire le travail ou service « exigé d’un individu comme conséquence d’une condamnation prononcée par décision judiciaire », sous réserve que « ce travail ou service soit exécuté sous la surveillance et le contrôle des autorités publiques et que ledit individu ne soit pas concédé ou mis à la disposition de particuliers, compagnies ou personnes morales privées ». Cette obligation n’est pas davantage contraire aux règles minima pour le traitement des délinquants, élaborées sous l’égide des Nations unies (règle 71), aux termes desquelles « tous les détenus condamnés sont soumis à l’obligation de travail, compte tenu de leur aptitude physique et mentale telle qu’elle sera déterminée par le médecin (…). Il faut fournir aux détenus un travail productif suffisant pour les occuper pendant la durée normale d’une journée de travail ».

Cette obligation à la charge du détenu d’exercer l’une des activités qui lui est proposée par le chef d’établissement ou le directeur du SPIP met aussi à la charge de l’administration pénitentiaire une obligation positive de proposer aux détenus une ou plusieurs activités. Ces activités à visée de réinsertion pourront être de plusieurs ordres : enseignement, formation professionnelle, travail, suivi d’un programme de prévention de la récidive (64), activité culturelle. Même si des efforts récents ont été réalisés pour diversifier les activités proposées aux détenus en vue de favoriser leur réinsertion, notamment par la mise en place des programmes de prévention de la récidive, beaucoup reste encore à faire. L’achèvement du programme immobilier en cours devra notamment permettre d’accroître l’offre de travail proposée aux détenus, en permettant aux entreprises concessionnaires de disposer d’ateliers, de zones de stockage et de conditions d’accès adaptées à leurs besoins de production. L’expérimentation du transfert aux régions de la compétence en matière de formation professionnelle devra également favoriser une diversification des formations proposées, afin de répondre au mieux aux besoins des détenus et de leur permettre d’obtenir une qualification, condition nécessaire de leur réinsertion.

Dans sa recommandation relative à la maison d’arrêt de Nice (65), le Contrôleur général des lieux de privation de liberté avait estimé qu’il convenait de « mieux organiser les activités offertes en détention de telle sorte qu’elles intéressent le plus grand nombre possible de détenus. Certes, ces activités sont le plus souvent intéressantes et des dévouements exemplaires, motivés, réfléchis en sont la source. Mais elles sont trop fugaces et rassemblent de très faibles nombres. Au surplus, elles apparaissent peu coordonnées et on a quelque difficulté à déceler derrière l’ensemble ce qui les a déterminées, quelle perspective elles offrent et, le cas échéant, comment elles accroissent les chances de réinsertion ». Il avait conclu en appelant l’administration pénitentiaire à « mieux définir la finalité des activités et [à] en accroître le nombre de bénéficiaires (…), sans accroître de manière inconsidérée les mouvements au sein de l’établissement ». Votre rapporteur partage la préoccupation exprimée par M. Jean-Marie Delarue et considère que le présent article, par l’obligation qu’il met à la charge de l’administration pénitentiaire de proposer des activités ayant pour finalité la réinsertion, constituera un puissant aiguillon de l’amélioration de la qualité et de la coordination des activités proposées en détention.

Parmi les activités susceptibles d’être exercées par les personnes détenues, l’enseignement occupe une place importante, en raison des graves carences quant à la maîtrise des savoirs de base dont souffre un grand nombre de détenus. Ainsi, dans son bilan pour l’année 2006, la commission nationale de suivi de l’enseignement en milieu pénitentiaire évaluait à près du quart de la population pénale la proportion des détenus ne maîtrisant pas correctement la lecture, dont 12,3 % de détenus illettrés et 12,9 % connaissant de sérieuses difficultés de lecture. Par ailleurs, parmi les 18 % de détenus étrangers, près de 40 % ne sont pas francophones et un grand nombre ne maîtrise pas la langue française. Le tableau ci-dessous montre la très forte proportion, parmi les cours dispensés, des enseignements de savoirs fondamentaux : en 2008, 16,3 % des détenus scolarisés suivaient des cours de lutte contre l’illettrisme, et 10,5 % des cours de français langue étrangère (FLE).

Évolution du nombre de détenus scolarisés
et des enseignements dispensés de 2004 à 2008

 

Français langue étrangère

N6

N5Bis

N5

1er cycle

N5

CAP BEP

N4

2ème cycle

N4

Bac DAEU

Supérieur

Total scolarisé

2004

3 524

6 566

12 321

5 935

5 212

1 747

1 813

821

37 939

2005

4 407

7 453

14 202

6 789

5 691

2 238

1 825

923

43 528

2006

4 869

7 728

15 516

7 516

6 229

2 108

1 994

815

46 775

2007

5 053

7 305

15 981

7 236

5 997

1 925

1 734

805

46 036

2008

4 917

7 646

16 612

7 588

5 348

2 016

1 804

847

46 778

%

10,5 %

16,3 %

35,5 %

16,2 %

11,4 %

4,3 %

3,9 %

1,8 %

100 %

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

N6 : Alphabétisation et lutte contre l’illettrisme

N5Bis : Préparation au certificat de formation générale (CFG)

N5 : niveau 1er cycle de l’enseignement secondaire, CAP ou BEP

N4 : niveau 2ème cycle de l’enseignement secondaire ou diplôme d’accès à l’université

Ce sont ces données pour le moins alarmantes qui ont conduit la commission des affaires sociales du Sénat à proposer leur apprentissage obligatoire pour les détenus qui ne maîtrisent pas les enseignements fondamentaux. Toutefois, afin de ne pas porter préjudice à ces détenus qui peuvent avoir besoin d’exercer une activité rémunérée pour pouvoir cantiner ou adresser des revenus à leur famille, le dispositif adopté prévoit que « l’organisation des apprentissages est aménagée lorsque la personne exerce une activité de travail ».

Pourtant, bien qu’il juge naturellement indispensables l’apprentissage de ces savoirs et la connaissance de la langue française pour une majorité de personnes détenues, votre rapporteur considère que rendre ces enseignements obligatoires ne paraît pas opportun pour certaines personnes détenues. S’agissant des enseignements fondamentaux, certaines peines sont trop courtes pour que le démarrage de ces enseignements soit réellement profitable à la personne détenue. S’agissant de la langue française, certaines personnes détenues n’ont pas vocation à demeurer en France, notamment lorsqu’elles ont été condamnées à une peine d’interdiction du territoire français.

En conséquence, votre rapporteur vous proposera d’adopter un amendement tendant à substituer à l’obligation de suivre ces enseignements le principe selon lequel l’activité proposée aux personnes ne maîtrisant pas les savoirs fondamentaux ou la langue française consiste « par priorité » dans ces enseignements fondamentaux ou dans l’apprentissage de la langue française.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CL 167 de M. Jean-Jacques Urvoas, tendant à supprimer l’article 11 ter.

M. Jean-Jacques Urvoas. Les détenus disposent de l’ensemble des droits du citoyen, sauf celui de se mouvoir librement. Dès lors, il ne saurait être question de leur imposer, au nom d’un paternalisme d’un autre âge, une quelconque activité – disposition coercitive qui irait à l’encontre du principe de dignité que le projet de loi entend promouvoir par ailleurs.

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette cet amendement.

Puis elle rejette successivement, après avis défavorable du rapporteur, les amendements CL 55 de M. Michel Vaxès et CL 520 de M. Noël Mamère.

Elle examine ensuite l’amendement CL 168 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. L’article 11 ter, ajouté par le Sénat, vise à juste titre à combattre l’oisiveté en prison. Cependant, dans sa forme actuelle, le texte soulève certaines difficultés. L’amendement tend à en inverser la logique en reprenant celle que proposait Mme Christine Boutin dans un texte publié en octobre 2005 dans Le Monde : une obligation de moyens pour l’administration et une obligation d’occupation pour la personne détenue, qu’elle soit condamnée ou prévenue, comme le prévoient par ailleurs les règles pénitentiaires européennes.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Il est certes essentiel de lutter contre l’oisiveté en prison, mais une rédaction en termes généraux est préférable à l’énumération d’activités qui figure dans l’amendement proposé.

M. Michel Vaxès. Si l’avis défavorable du rapporteur tient à l’énumération, peut-être aurait-il fallu passer moins vite sur l’amendement CL 55, qui était précisément libellé en termes généraux.

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette cet amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 519 de M. Noël Mamère.

M. Noël Mamère. L’amendement tend à préciser les deux grandes activités possibles en vue de la réinsertion : le travail et la formation.

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette cet amendement.

Elle rejette ensuite, après avis défavorable du rapporteur, l’amendement CL 162 et CL 163 de M. Jean-Jacques Urvoas, puis adopte l’amendement CL 166 du même auteur, avant de rejeter son amendement CL 169.

Elle examine ensuite l’amendement CL 171 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Il est regrettable que ne soit pas prise en compte la situation des personnes détenues qui ne maîtrisent pas notre langue. Nous avons déposé plusieurs amendements sur ce thème.

M. Noël Mamère. Il est également regrettable que des amendements visant à permettre d’expliquer dans leur langue leurs conditions de détention à des détenus ne maîtrisant pas le français aient été rejetés au titre de l’article 40 de la Constitution. C’est d’ailleurs l’état d’esprit qui prévaut pour les centres de rétention, où les personnes retenues ont beaucoup de difficulté à trouver des traducteurs.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Pour ce qui concerne l’application de l’article 40, j’ai remis au président Migaud une liste d’amendements susceptibles d’en faire l’objet afin de recueillir son avis et il me l’a retournée très rapidement, ce qui nous a permis de prévenir au plus vite les auteurs des 68 amendements concernés.

M. le secrétaire d’État. L’administration a entrepris un travail très approfondi sur les activités permettant de lutter contre l’oisiveté et sur l’acquisition des fondamentaux. Il est prématuré d’annoncer des résultats, mais la volonté politique existe.

Mme Michèle Delaunay. Dans les quartiers disciplinaires, la lecture de livres ou de magazines est la seule permission accordée.

M. Jean-Jacques Urvoas. Selon le dernier chiffre connu, fourni en 2006 par la commission de suivi sur l’enseignement en détention, 12,9 % des détenus sont illettrés et 12,8 % ont des difficultés de lecture. Un quart des détenus ont quitté l’école avant l’âge de 16 ans, ce qui explique bien des difficultés.

Mme Laurence Dumont. Sur le principe, pourquoi l’obligation d’activité ne s’imposerait-elle qu’aux détenus plutôt qu’à l’ensemble de la population ? Quant aux détenus ne maîtrisant pas les enseignements fondamentaux, tout enseignant sait qu’on ne peut obliger quiconque à apprendre. Par ailleurs, les personnes détenues d’origine étrangère sont souvent celles pour qui l’indigence est la plus grande, ce qui s’opposera, dans la pratique, à la possibilité de travailler.

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette cet amendement, puis l’amendement CL 172 du même auteur.

Elle adopte ensuite l’amendement CL 604 du rapporteur, rendant sans objet l’amendement CL 164 de M. Jean-Jacques Urvoas. Puis elle rejette successivement, après avis défavorable du rapporteur, les amendements CL 165, CL 173 et CL 174 de M. Jean-Jacques Urvoas, lequel retire ensuite son amendement CL 175. Elle rejette alors, après avis défavorable du rapporteur, l’amendement CL 521 de M. Noël Mamère.

Elle adopte l’article 11 ter ainsi modifié.

Article additionnel après l’article 11 ter

Possibilité d’organiser des activités mixtes
dans les établissements pénitentiaires

En application de l’article D. 248 du code de procédure pénale, les hommes et les femmes sont incarcérés dans des établissements distincts. Lorsque néanmoins des quartiers séparés doivent être aménagés dans le même établissement pour recevoir respectivement des hommes et des femmes, cet article prévoit que « toutes dispositions doivent être prises pour qu’il ne puisse y avoir aucune communication entre les uns et les autres ».

Cependant, les quartiers de femmes au sein des établissements pénitentiaires étant généralement de taille très réduite, les femmes détenues ne peuvent avoir accès qu’à un nombre d’activités beaucoup plus réduit que celles qui sont accessibles aux hommes.

Dans son rapport d’information sur le projet de loi pénitentiaire, la délégation aux droits des femmes de l’Assemblée nationale a préconisé que soit ouverte la possibilité d’organiser, à titre dérogatoire, des activités mixtes dans les établissements pénitentiaires, par exemple dans le cadre du travail en atelier ou pour des formations, ce qui pourrait permettre de réduire le problème du manque d’activités pour les femmes détenues (66). C’est d’ailleurs ce qui se pratique en Espagne et ce qui existe déjà, en France, pour les mineurs, en vertu de l’article R. 57-9-12 du code de procédure pénale qui prévoit que « Les activités organisées dans les établissements pénitentiaires spécialisés pour mineurs peuvent accueillir des détenus des deux sexes ».

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CL 448 de M. Guénhaël Huet.

M. Guénhaël Huet. L’amendement tend à faciliter l’activité des personnes détenues en prévoyant, dans un cadre précis et réglementé, la possibilité de la mixité d’activités.

Après avis favorable du rapporteur, la Commission adopte cet amendement.

Article 11 quater

Consultation des détenus sur les activités qui leur sont proposées

Le présent article tend à permettre à l’administration pénitentiaire de consulter les détenus sur les activités qui leur sont proposées. Ces consultations pourront être organisées sous réserve du maintien de l’ordre et de la sécurité de l’établissement.

Cet article a été ajouté par le Sénat à l’initiative de sa commission des Lois, sur proposition de son rapporteur, en contrepartie de l’obligation d’activité instaurée par l’article précédent. En effet, si les détenus sont astreints à une obligation d’activité ayant pour finalité la réinsertion, il apparaît légitime de leur donner la possibilité de s’exprimer sur ces activités. Cette possibilité d’expression constitue un facteur de responsabilisation, dans la lignée de l’objectif de la peine défini par l’article 1er A, et facilitera l’instauration d’un dialogue entre les détenus et l’administration pénitentiaire, source d’apaisement de la détention.

De nombreux pays européens connaissent des comités de détenus pouvant s’exprimer sur les questions relatives à la vie en détention : c’est le cas en Allemagne, en Angleterre, en Belgique, en Finlande, aux Pays-Bas ou encore en Suède. D’autres pays, comme l’Espagne, limitent le champ de compétence des comités aux questions concernant la religion, le travail, les activités culturelles et sportives et l’alimentation. En Allemagne et au Danemark, les comités ne peuvent pas se prononcer sur des cas individuels ou sur les questions de sécurité.

En France, il convient au préalable de rappeler que la pratique des réunions collectives avec tous les détenus ou des groupes de détenus sur la vie quotidienne a existé et a été encouragée par l’administration centrale dans les années 1980-1990. Cependant, elle est tombée en désuétude en raison de la tendance des détenus à les transformer en tribunes de revendications et en séances de dénonciation contre les personnels. Aujourd’hui, subsistent cependant certaines formes de consultation des détenus, à des degrés divers et sur des sujets variables, dans vingt établissements pénitentiaires français (67) : séances collectives d’information des arrivants dans certains établissements pour peines, séances de discussion préalables à la mise en place d’une activité nouvelle, séances de discussions avec les représentants des membres bénéficiaires dans le cadre du fonctionnement des associations socio-culturelles, ou encore séances de présentation des nouvelles dispositions du règlement intérieur (dans certaines maisons centrales). Par ailleurs, certains établissements consultent ponctuellement les détenus sur des sujets touchant à l’organisation de l’établissement : par exemple, le centre pénitentiaire de Lorient avait organisé une consultation lors du déménagement des détenus vers un nouveau bâtiment. Enfin, des questionnaires remis individuellement aux détenus et comprenant des questions portant sur les conditions de leur prise en charge par l’administration pénitentiaire sont également utilisés dans certains établissements pénitentiaires, par exemple à la maison d’arrêt d’Amiens.

S’agissant des activités culturelles, la consultation des personnes détenues est fréquente : ainsi, à l’issue d’une activité, un questionnaire anonyme est remis au participant pour recueillir son impression sur la qualité de l’activité, la relation avec l’intervenant, le rapport entre attente et réalité vis-à-vis de l’activité, le souhait de participer à nouveau et la proposition d’autres thématiques que le participant souhaiterait voir abordées. Ces questionnaires sont traités par le SPIP et participent de l’évaluation de l’action et de l’orientation à donner au partenariat culturel concerné. En ce qui concerne les acquisitions de livres pour la bibliothèque, il est possible pour toutes les personnes détenues de faire des propositions de titres qui peuvent être soit acquis par le SPIP, soit mis à disposition par les bibliothèques territoriales partenaires.

Au Sénat, un débat a eu lieu sur la possibilité de permettre aux détenus de se prononcer sur leurs conditions générales de détention. Compte tenu de l’expérience qu’a déjà connue la France en matière de consultation générale des détenus et du fait que les établissements pratiquant la consultation des personnes détenues sont encore minoritaires, il apparaît prématuré de prévoir dès aujourd’hui la constitution de comités pouvant se prononcer sur les conditions de détention. Une telle réforme ne pourrait être réussie qu’à deux conditions : la pleine et entière adhésion des personnels de l’administration pénitentiaire, d’une part, et un sens des responsabilités des personnes détenues dans l’usage de leur droit d’expression. Or la réunion de ces deux conditions requiert du temps et donc une mise en place progressive, d’abord limitée à un périmètre précis, d’une faculté de consultation. L’incitation à la consultation, prévue par le présent article, dans un périmètre certes limité mais important pour la vie de la détention, celui des activités proposées aux détenus, favorisera l’instauration d’un dialogue constructif entre les détenus et l’administration pénitentiaire et permettra d’envisager, après une période de rodage de cette nouvelle faculté, une extension ultérieure du champ de la consultation.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CL 522 de M. Noël Mamère.

M. Noël Mamère. L’article 23 de l’avant-projet de loi prévoyait un champ de consultation beaucoup plus large des détenus, qui ne portait pas seulement sur la question de leur activité, mais également sur leurs conditions de détention. L’amendement tend à revenir à cette disposition et à conformer le dispositif à la règle pénitentiaire européenne n° 50. Cela me semble correspondre à l’esprit et aux orientations présentés ce matin par Mme la ministre.

M. le rapporteur. Il me semble préférable que les consultations soient facultatives plutôt qu’obligatoires. Avis défavorable.

La Commission rejette cet amendement.

La Commission est alors saisie de l’amendement CL 178 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. La consultation des détenus doit être une obligation pour l’administration. Le texte aurait pu, à cet égard, s’inspirer de la règle pénitentiaire européenne. En outre, l’Institut Montaigne, dans un rapport intitulé Comment rendre la prison utile ?, envisageait de nouveaux modes de dialogue entre l’administration et les détenus – car ce dialogue est indispensable – et le Groupement étudiant national d’enseignement aux personnes incarcérées, ou Genepi, réalise un travail précieux dans ce domaine. Ces procédures sont d’ailleurs en vigueur en Espagne et en Suède.

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette cet amendement, puis l’amendement CL 176 du même auteur.

Elle rejette ensuite successivement, après avis défavorable du rapporteur, les amendements CL 56 de M. Michel Vaxès et CL 177 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle adopte ensuite successivement les amendements rédactionnels CL 605 et CL 606 du rapporteur.

Puis, après avis défavorable du rapporteur, elle rejette successivement l’amendement CL 179 de M. Jean-Jacques Urvoas et les amendements CL 523 et CL 524 de M. Noël Mamère.

Elle adopte alors l’article 11 quater ainsi modifié.

Section 2

Des droits civiques et sociaux

Article 12

Domiciliation auprès de l’établissement pénitentiaire
pour l’exercice des droits civiques

Le présent article a pour objet de permettre aux personnes détenues d’élire domicile auprès de l’établissement pénitentiaire dans lequel elles sont incarcérées pour l’exercice de leurs droits civiques. Il prévoit en outre que le chef de l’établissement doit organiser avec l’autorité compétente une procédure destinée à assurer l’exercice du vote par procuration.

L’entrée en vigueur du nouveau code pénal en 1994 a supprimé les peines autrefois qualifiées d’« accessoires », qui accompagnaient automatiquement certaines condamnations pénales. Parmi ces peines accessoires, figurait la privation des droits civiques, qui accompagnait toute peine d’emprisonnement ou de réclusion criminelle. Aujourd’hui, une personne condamnée à une peine privative de liberté n’est plus privée de ses droits civiques, à moins que la décision de condamnation ne l’ait expressément prévu.

En conséquence, la très grande majorité des personnes détenues en France dispose du droit de vote. Force est de constater que cette situation juridique contraste avec la réalité de l’exercice du droit de vote par les personnes détenues en France, caractérisée par des taux de participation extrêmement faibles aux différents scrutins. Ainsi, alors que les établissements pénitentiaires hébergeaient 47 808 détenus majeurs de nationalité française à la date du 1er juin 2007, 2 370 ont voté lors du premier tour de l’élection présidentielle et 2 697 lors du second tour. Les élections législatives de juin 2007 avaient mobilisé moins de 1 500 détenus : 1 332 avaient participé au premier tour et 1 449 au second tour. En 2008, alors que la population pénale comprenait 51 766 personnes détenues de nationalité française, seules 744 personnes détenues avaient participé au second tour des élections municipales. Le meilleur taux de participation aux différents scrutins organisés en 2007 et 2008 a donc été de 5,6 %, le moins bon étant de 1,4 %.

Pourtant, en dépit de leur faiblesse, ces différents taux de participation avaient, à l’époque, été regardés comme des succès, particulièrement s’agissant de l’élection présidentielle, au regard des taux de participation constatés lors d’élections antérieures. Ces résultats, relativement meilleurs que ceux des scrutins précédents, doivent beaucoup aux efforts importants déployés par l’administration pénitentiaire pour promouvoir le vote des personnes détenues. Son action s’organise autour de trois axes : l’information sur le droit de vote, la mise en place des procurations et l’information sur les programmes. L’information sur le droit de vote se déroule en plusieurs temps : tout d’abord, au cours du troisième trimestre de chaque année, une note d’information sur les modalités d’inscription sur les listes électorales est diffusée dans les établissements pénitentiaires, afin d’inciter les personnes détenues à s’inscrire dans les délais légaux. Par ailleurs, à l’occasion de chaque élection générale ainsi que pour certaines élections partielles, une note destinée à informer les personnes détenues sur les conditions d’exercice du droit de vote et les modalités de vote par procuration est adressée aux établissements pénitentiaires. Dans les établissements, l’information de la population pénale se fait par voie d’affichage à chaque étage des bâtiments de détention ; des formulaires sont individuellement distribués aux personnes détenues afin qu’elles puissent faire connaître à l’administration pénitentiaire leur intention de voter par procuration.

Le deuxième axe de l’action de l’administration pénitentiaire consiste à favoriser la mise en place des procurations : chaque établissement pénitentiaire organise, en fonction des souhaits exprimés, la venue des officiers de police judiciaire chargés d’établir les procurations. Pour l’accomplissement de ces formalités, les personnes peuvent se faire aider d’un travailleur social de l’établissement pénitentiaire. Enfin, le troisième axe de la politique de citoyenneté de l’administration pénitentiaire concerne l’information des personnes détenues sur les programmes des candidats : en effet, celles-ci n’ont pas toujours connaissance des programmes des candidats, qui leur sont adressés à leur domicile et ne leur sont pas nécessairement renvoyés à l’établissement pénitentiaire par leur famille. Aussi, afin de faciliter l’accès des personnes détenues à ces programmes, l’administration pénitentiaire les met à disposition dans les bibliothèques des établissements pénitentiaires.

Si, en dépit des efforts déployés par l’administration pénitentiaire pour promouvoir la citoyenneté, la participation aux échéances électorales reste faible, cela s’explique en partie par la situation difficile d’une partie de la population détenue en termes d’insertion et d’exercice de la citoyenneté. Mais cette situation elle a également pour cause l’absence de domiciliation d’un grand nombre de personnes détenues, dont le nombre est estimé à 15 000 chaque année par l’administration pénitentiaire, et l’impossibilité pour eux d’élire domicile au lieu de l’établissement pénitentiaire. Certes, l’exercice du droit de vote est également possible pour les personnes habitant dans une commune depuis six mois au moins, ce qui peut correspondre au cas des personnes détenues même si elles ne sont pas domiciliées au lieu de l’établissement pénitentiaire, mais cette condition de durée d’habitation n’est pas toujours remplie, notamment pour les personnes détenues exécutant de courtes peines ou venant d’être transférées d’un établissement à un autre.

Par ailleurs, si les personnes détenues peuvent exercer leur droit de vote par procuration en application de l’article L. 11 du code électoral, un grand nombre d’entre eux ne connaît aucune personne libre susceptible de voter à leur place. Enfin, la possibilité pour les condamnés d’obtenir une permission de sortir en vue d’exercer le droit de vote n’est prévue par l’article D. 143 du code de procédure pénale que depuis le décret n° 2007-1627 du 16 novembre 2007 modifiant le code de procédure pénale et renforçant le recours aux aménagements de peines et la lutte contre la récidive.

Pour tenter d’améliorer cette situation, le présent article prévoit de permettre aux personnes détenues d’élire domicile auprès de l’établissement pénitentiaire pour l’exercice de leurs droits civiques. Combinée à la possibilité introduite en 2007 d’obtenir une permission de sortir en vue de l’exercice du droit de vote, cette disposition permettra de favoriser l’exercice par les détenus de leurs droits de citoyens, qui constitue un aspect essentiel de l’insertion sociale. L’élection de domicile auprès de l’établissement pénitentiaire ouvrira aux personnes détenues la faculté de s’inscrire sur les listes électorales de la commune sur laquelle est implanté l’établissement pénitentiaire et d’y voter soit par procuration, soit – pour les condamnés exclusivement – après avoir obtenu une permission de sortir.

En dernier lieu, la modification apportée au dispositif à la suite de l’adoption d’un amendement de Mme Alima Boumediene-Thiery, prévoyant que le chef d’établissement doit organiser une procédure destinée non pas seulement à « faciliter » mais à « assurer » l’exercice du vote par procuration, mettra à la charge de l’administration pénitentiaire une « obligation de moyens renforcée » (68) de nature à améliorer sensiblement les taux de participation des détenus lors des scrutins électoraux.

Le projet de loi initial contenait un seul article relatif à la domiciliation, pour l’exercice des droits civiques, d’une part, et pour l’exercice des droits sociaux, d’autre part. La commission des Lois du Sénat avait souhaité séparer dans deux articles distincts ces deux cas de domiciliation, « afin de marquer l’importance respective des objectifs civiques et sociaux attachés à la domiciliation » (69). Cependant, un troisième article relatif à la domiciliation a été ajouté à l’initiative de Mme Alima Boumediene-Thiery et de M. Alain Anziani permettant la domiciliation des personnes détenues auprès de l’établissement pénitentiaire « afin de faciliter leurs démarches administratives ». Si la création de deux articles relatifs à la domiciliation pouvait correspondre à un objectif de d’amélioration de la lisibilité du texte et de renforcement de la solennité de ces dispositions, la présence de trois articles successifs prévoyant la même possibilité de domiciliation avec des objectifs distincts nuit à la clarté du texte. C’est la raison pour laquelle votre rapporteur vous proposera d’adopter un amendement de rédaction globale de l’article 12 regroupant en un seul article le contenu des articles 12, 12 bis et 12 ter.

—  L’article 12 bis tend à permettre aux personnes détenues d’élire domicile auprès de l’établissement pénitentiaire dans lequel elles sont incarcérées pour prétendre au bénéfice des prestations sociales légales versées par le département en vertu de l’article L. 121-1 du code de l’action sociale et des familles.

Comme en matière de droit de vote, l’absence de domicile constitue un obstacle important pour nombre de détenus pour l’accès à certaines prestations d’aide sociale légale. En effet, l’article L. 122-1 du code de l’action sociale et des familles prévoit que « les prestations légales d’aide sociale sont à la charge du département dans lequel les bénéficiaires ont leur domicile de secours » ; à défaut de domicile de secours, ces dépenses incombent au département où réside l’intéressé au moment de l’admission à l’aide sociale. Faute de domicile de secours et en raison de la complexité des démarches à entreprendre – en dépit de l’intervention de travailleurs sociaux dans les établissements pénitentiaires en vertu de conventions signées entre l’administration pénitentiaire et les départements –de nombreuses personnes détenues ne parviennent pas à faire valoir leurs droits pendant le temps de détention ou avant leur sortie.

La domiciliation auprès de l’établissement pénitentiaire pour l’exercice des droits mentionnés à l’article L. 121-1 du code de l’action sociale et des familles devrait participer à lever ces difficultés et favoriser les sorties de personnes détenues avec les ressources d’aide sociale auxquelles elles peuvent légalement prétendre. Cette possibilité sera de nature à limiter ce que le rapporteur au Sénat a appelé l’un des « grands drames du monde carcéral », résidant dans le fait que « des personnes venant d’être libérées peuvent se retrouver pendant quelque temps dans une situation – notamment financière – extrêmement difficile, avant d’être prises en main par les services sociaux des conseils généraux » (70).

—  L’article 12 ter, adopté à l’initiative des sénateurs Alima Boumediene-Thiery et Alain Anziani, tend à permettre la domiciliation des détenus auprès de l’établissement pénitentiaire « afin de faciliter leurs démarches administratives ».

Les articles 12 et 12 bis prévoyaient deux cas particuliers permettant la domiciliation auprès d’un établissement pénitentiaire : l’exercice des droits civiques, d’une part, et l’exercice des droits sociaux, d’autre part. L’article 12 ter prévoit une possibilité plus générale de domiciliation, qui pourra servir notamment pour l’établissement de documents d’identité ou, pour les détenus étrangers, pour l’établissement de titres de séjour.

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* *

La Commission adopte l’amendement CL 607 du rapporteur, rendant ainsi sans objet les amendements CL 180, CL 181, CL 182, CL 183 et CL 184 de M. Jean-Jacques Urvoas, ainsi que l’amendement CL 525 de M. Noël Mamère.

En conséquence, l’article 12 est ainsi rédigé.

Article additionnel après l’article 12 

(article L. 7 du code électoral)


Abrogation d’une peine de privation de plein droit des droits civiques

L’article L. 7 du code électoral prévoit, pour les personnes condamnées pour l’une des infractions visées aux articles 432-10 à 432-16, 433-1, 433-2, 433-3 et 433-4 du code pénal, une peine automatique de radiation des listes électorales pour une durée de cinq ans à compter de la date à laquelle la condamnation est devenue définitive. Cette peine dite accessoire déroge au principe posé par l’article 132-21 du code pénal, qui dispose que « l’interdiction de tout ou partie des droits civiques, civils et de famille mentionnés à l’article 131-26 ne peut, nonobstant toute disposition contraire, résulter de plein droit d’une condamnation pénale ».

Il apparaît nécessaire de mettre fin à cette incohérence entre deux textes législatifs.

*

* *

La Commission adopte, après avis favorable du rapporteur, l’amendement CL 185 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Article 12 bis

Domiciliation auprès de l’établissement pénitentiaire
en vue de l’accès aux droits sociaux

Pour les raisons indiquées ci-dessus, votre rapporteur vous propose d’adopter un amendement supprimant cet article et le regroupant avec les articles 12 et 12 ter.

*

* *

La Commission adopte l’amendement CL 608 du rapporteur.

L’article 12 bis est ainsi supprimé.

Article 12 ter

Domiciliation auprès de l’établissement pénitentiaire
en vue de faciliter les démarches administratives

Pour les raisons indiquées ci-dessus, votre rapporteur vous propose d’adopter un amendement supprimant cet article et le regroupant avec les articles 12 et 12 bis.

*

* *

La Commission adopte l’amendement CL 609 du rapporteur tendant à la suppression de l’article 12 ter, rendant ainsi sans objet les amendements CL 57 de M. Michel Vaxès, CL 188 de M. Jean-Jacques Urvoas et CL 526 de M. Noël Mamère.

L’article 12 ter est ainsi supprimé.

Article 13

Aide en nature ou en numéraire pour les détenus les plus démunis

L’article 13 prévoit l’obligation pour l’État d’apporter une aide en nature ou en numéraire aux détenus, habituellement qualifiés d’« indigents », dont les ressources sont inférieures à un montant fixé par voie réglementaire.

Un grand nombre de personnes détenues, souvent dans l’incapacité physique ou psychologique de travailler, se trouve dans une situation financière extrêmement précaire qualifiée d’indigence par l’administration pénitentiaire. Le seuil de l’indigence est actuellement fixé à 45 euros de ressources mensuelles. Selon les données communiquées à votre rapporteur par la direction de l’administration pénitentiaire, le nombre de personnes détenues considérées comme indigentes au 31 décembre 2008 était de 14 243, le taux moyen d’indigence au cours de l’année 2008 ayant été de 22,88 %

En vertu d’une circulaire de l’administration pénitentiaire du 20 juin 2001, la plupart des établissements pénitentiaires (87 %) ont mis en place une commission de repérage et d’aide aux indigents. Cette commission a pour missions d’étudier la situation de ces personnes et de proposer certaines aides matérielles (remise de produits d’hygiène, de papier, d’enveloppes et de timbres, etc.). En outre, certains établissements ou, dans certains cas, certaines associations, attribuent à ces détenus une aide financière. En 2008, le coût de l’aide aux détenus indigents supporté par l’administration pénitentiaire s’est élevé à 7,7 millions d’euros.

Dans son rapport, le COR avait préconisé que les détenus indigents puissent bénéficier de l’accès gratuit à la télévision, de la mise à disposition d’un réfrigérateur, de la fourniture des objets et produits nécessaires à une hygiène convenable, ainsi que la remise de papiers à lettres et d’au moins une enveloppe timbrée par semaine.

L’article 13 donne ainsi aux pratiques d’aide aux indigents développées par l’administration pénitentiaire valeur de droit pour les détenus. Le projet de loi initial n’avait cependant prévu que la possibilité d’une aide en nature. Pour permettre le maintien de la pratique actuelle d’attribution d’une aide en numéraire, le Sénat a, à l’initiative du rapporteur de la commission des Lois, fort légitimement ajouté la précision selon laquelle « cette aide peut aussi être versée en numéraire dans les conditions prévues par décret ».

*

* *

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 527 de M. Noël Mamère, ainsi que l’amendement CL 190 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle adopte ensuite l’amendement CL 610 du rapporteur.

Puis, après avis défavorable du rapporteur, elle rejette successivement les amendements CL 193 et CL 194 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle adopte ensuite les amendements identiques CL 611 du rapporteur et CL 197 de M. Jean-Jacques Urvoas.

La Commission est ensuite saisie de l’amendement CL 198 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. le rapporteur. Avis défavorable, compte tenu de la formulation de cet amendement, qui pourra cependant être présenté de nouveau au titre de l’article 88.

La Commission rejette cet amendement, puis successivement, après avis défavorable du rapporteur, les amendements CL 191 et CL 199 du même auteur.

Elle adopte l’article 13 ainsi modifié.

Après l’article 13

La Commission est saisie de l’amendement CL 24 de M. Philippe Goujon, portant article additionnel après l’article 13.

M. Philippe Goujon. Cet amendement se fonde sur le rapport de 2004 de la Cour des comptes, qui regrettait que le nombre et la variété des produits cantinables varient considérablement d’un établissement pénitentiaire à l’autre.

M. le rapporteur. Avis défavorable : une telle mesure n’est pas du domaine de la loi.

Mme Michèle Delaunay. Elle n’en serait pas moins utile !

M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous en reparlons en séance publique.

L’amendement est retiré.

Article 13 bis

Taux horaire minimal et indexation sur le salaire minimum
de croissance de la rémunération du travail des personnes détenues

Le présent article, introduit dans le projet de loi à l’initiative de la commission des affaires sociales du Sénat, a pour objet de prévoir la fixation par décret d’un taux horaire minimal pour la rémunération du travail des détenus et l’indexation de ce taux horaire sur le salaire minimum de croissance (SMIC).

Hormis le cas des personnes travaillant pour leur propre compte, autorisé par l’article D. 101 du code de procédure pénale, et celui des détenus placés en semi-liberté qui travaillent généralement selon les règles du droit commun, les détenus exerçant un travail en prison le font selon trois modalités possibles :

—  Ils peuvent exercer des activités de service général. Exercées sous le contrôle de l’administration pénitentiaire, ces activités ont pour objet de « maintenir en état de propreté les locaux de la détention et d’assurer les différents travaux ou corvées nécessaires au fonctionnement des services » (article D. 105 du code de procédure pénale). Au 31 décembre 2008, 6 962 détenus exerçaient ces activités de service général.

—  Les détenus peuvent également travailler au sein des ateliers du service de l’emploi pénitentiaire, proposés par la régie industrielle des établissements pénitentiaires (RIEP). Au 31 décembre 2008, 1 028 détenus étaient employés dans ces ateliers.

—  Les détenus peuvent enfin travailler dans les ateliers de production gérés soit par les entreprises concessionnaires, soit par les entreprises bénéficiaires des marchés de gestion déléguée. Au 31 décembre 2008, 6 776 détenus travaillaient dans ces ateliers.

Le tableau ci-dessous montre l’évolution, au cours des cinq dernières années, du travail pénitentiaire, caractérisée par une lente mais constante érosion du nombre de postes et du nombre d’heures travaillées. Cette évolution révèle les difficultés que connaissent l’administration pénitentiaire et ses concessionnaires à fournir du travail aux personnes détenues dans un contexte économique difficile :

Évolution du nombre de postes de travail pénitentiaire
et du nombre d’heures travaillées de 2005 à 2008

 

2005

2006

2007

2008

 

Nombre de postes

Nombre d’heures travaillées

Nombre de postes

Nombre d’heures travaillées

Nombre de postes

Nombre d’heures travaillées

Nombre de postes

Nombre d’heures travaillées

Service Général

6 974

2 057 212

6 966

2 054 937

6 818

2 011 313

6 962

2 053 804

SEP-RIEP

1 073

241 522

995

223 859

1 012

227 627

1 028

231 374

Concession

4 802

1 080 513

4 674

1 051 723

4 537

1 020 764

4 306

968 945

Gestion déléguée

2 304

518 405

2 616

588 652

2 569

577 920

2 470

555 774

Total

15 153

3 897 652

15 251

3 919 171

14 936

3 837 624

14 766

3 809 897

Evolution annuelle

- 0,5 %

- 0,4 %

+ 0,6 %

+ 0,6 %

- 2,1 %

- 2,1 %

- 1,1 %

- 0,7 %

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

S’agissant de la rémunération des personnes détenues exerçant un travail en détention, l’article D. 102 du code de procédure pénale prévoit que « les rémunérations du travail doivent se rapprocher autant que possible de celles des activités professionnelles extérieures afin notamment de préparer les détenus aux conditions de travail libre ».La fixation des rémunérations des détenus n’est pas soumise aux mêmes règles selon le type d’emploi qu’ils occupent. En vertu de l’article D. 105 du code de procédure pénale, la rémunération des détenus affectés au service général est fixée suivant un tarif établi par la direction centrale de l’administration pénitentiaire. Celle des détenus travaillant pour le service de l’emploi pénitentiaire est fixée par instruction de l’administration pénitentiaire, révisée annuellement, dont le taux horaire minimal varie en fonction de l’évolution du SMIC. Enfin, la rémunération des détenus travaillant pour un concessionnaire est définie par une convention signée entre l’entreprise et l’établissement pénitentiaire. Cette rémunération ne peut être inférieure au seuil minimum de rémunération (SMR) qui varie également en fonction de l’évolution du SMIC.

Certaines rémunérations versées aux détenus sont donc d’ores et déjà liées à l’évolution du SMIC ; cependant, aucun texte législatif n’encadre ces rémunérations. Ainsi, le Conseil économique et social avait souligné en 2006 que « le SMR n’a qu’une valeur indicative et aucune obligation juridique n’impose une indexation automatique du SMR sur l’évolution du SMIC » même si « en pratique, toutefois, le SMR est réévalué tous les ans au 1er janvier en fonction de l’évolution du SMIC » (71). Le tableau ci-dessous retrace l’évolution du SMR, en lien avec le SMIC, depuis quatre ans :

Évolution du SMIC horaire et du seuil minimum
de rémunération (SMR) horaire de 2006 à 2009

Date d’effet

Valeur du SMIC horaire (en euros)

Valeur du SMR horaire (en euros)

1er janvier 2006

8,03

3,59

1er janvier 2007

8,27

3,70

1er janvier 2008

8,44

3,78

1er janvier 2009

8,71

3,90

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

De ces différents modes de fixation des rémunérations selon l’activité exercée, il résulte de fortes disparités entre les rémunérations versées aux personnes détenues, aggravées par les fortes disparités entre le nombre d’heures travaillées, comme le montre le tableau ci-dessous :

Évolution du salaire mensuel moyen
et du nombre d’heures travaillées de 2005 à 2009

 

2005

2006

2007

2008

 

Salaire mensuel moyen (euros)

Heures travaillées (moyenne mensuelle)

Salaire mensuel moyen (euros)

Heures travaillées (moyenne mensuelle)

Salaire mensuel moyen (euros)

Heures travaillées (moyenne mensuelle)

Salaire mensuel moyen (euros)

Heures travaillées (moyenne mensuelle)

Service Général

200,80

ND

214,37

ND

219,20

132,90

224,09

134,90

SEP-RIEP

484,01

ND

487,04

ND

516,88

92,90

521,11

93,70

Concession (hors GD)

362,03

ND

363,48

ND

370,58

61,70

376,24

61,20

Gestion déléguée

321,37

ND

318,07

ND

345,92

61,40

360,30

60,50

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

ND : données non disponibles

Si les détenus travaillant pour le service de l’emploi pénitentiaire bénéficient des rémunérations moyennes les plus élevées, en raison d’un niveau mensuel moyen d’activité satisfaisant allié au niveau horaire de rémunération le plus haut, ceux travaillant pour le service général (en raison d’un taux horaire très bas) ou en concession (en raison d’un nombre d’heures de travail faible) perçoivent des rémunérations nettement plus basses.

La mesure adoptée par le Sénat, en prévoyant une indexation sur le SMIC pour toutes les rémunérations, quelle que soit l’activité exercée, permettra d’apporter une certaine harmonisation entre les rémunérations des personnes détenues. M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales du Sénat et rapporteur pour avis du projet de loi pénitentiaire, a ainsi fait valoir que l’« indexation [sera] très utile à la préparation de la réinsertion des détenus, car elle introduit un peu de droit commun du travail dans l’établissement pénitentiaire et contribue à donner au détenu le sentiment qu’il est, de ce point de vue, un travailleur comme un autre. (…) En outre, cette mesure [mettra] fin à l’inégalité de traitement qui existe entre les détenus employés par les entreprises concessionnaires et ceux qui travaillent pour le service général ou la RIEP » (72).

La Commission adopte l’article 13 bis sans modification.

Article 14

Acte d’engagement et insertion par l’activité économique

Cet article a pour objet, d’une part, de définir les conditions d’exercice par les personnes détenues des activités professionnelles, qui doivent donner lieu à la signature d’un acte d’engagement, et, d’autre part, de permettre la mise en œuvre des dispositions du code du travail relatives à l’insertion par l’activité économique dans les établissements pénitentiaires.

1. Établissement d’un acte d’engagement signé par le chef d’établissement et le détenu

Les relations du travail dans les établissements pénitentiaires peuvent-elles et doivent-elles être régies par un contrat de travail ? C’est à cette question, fondamentale dans la perspective de la définition des droits des personnes détenues mais aussi dans celle du développement du travail pénitentiaire, que le législateur doit répondre pour déterminer l’encadrement juridique des activités professionnelles exercées par les détenus.

—  L’encadrement juridique actuel du travail pénitentiaire

Actuellement, les détenus exerçant une activité professionnelle dans un établissement pénitentiaire – que cette activité soit exercée en service général, en concession ou dans un atelier géré par l’administration pénitentiaire – se trouvent dans une situation juridique on ne peut plus éloignée du droit commun du travail, puisque le seul acte juridique régissant la relation de travail est la décision de classement prise unilatéralement par l’administration pénitentiaire. L’article 717-3 dispose ainsi que « Les relations de travail des personnes incarcérées ne font pas l’objet d’un contrat de travail. Il peut être dérogé à cette règle pour les activités exercées à l’extérieur des établissements pénitentiaires ».

—  Les réflexions et préconisations sur l’évolution de l’encadrement juridique du travail pénitentiaire

Dans son rapport de 2006, le Conseil économique et social (CES) avait longuement analysé cette question de l’encadrement juridique des relations de travail en prison (73). Il avait ainsi détaillé les arguments traditionnellement avancés pour justifier l’absence de contrat de travail, les distinguant en trois catégories : économiques, sécuritaires et juridiques. Les arguments d’ordre économique écartent le contrat de travail en raison du « risque de départ des concessionnaires [et de] l’impossibilité de supporter les frais supplémentaires engendrés par l’application de toutes les dispositions du code du travail ». Les arguments sécuritaires se fondent sur « la nature coercitive de la prison [qui] affecte les rapports de travail au point d’écarter toute idée de relations contractuelles à leur propos, puisque l’entrée du contrat de travail en prison ouvrirait la porte à un statut légal et collectif qui, par les bouleversements qu’il entraînerait, apparaîtrait comme une remise en cause de l’ordre pénitentiaire ». Enfin, les arguments d’ordre juridique écartent le droit du contrat de travail car celui-ci « est soumis aux principes généraux du droit des contrats », parmi lesquels figure le principe du « libre consentement ». Or, il est parfois avancé que le consentement de la personne détenue ne saurait être considéré comme entièrement libre, l’exécution d’un travail pouvant avoir pour elle une incidence sur l’exécution de la peine.

Le CES avait également souligné les arguments qui plaideraient en faveur de l’introduction en prison du contrat de travail. Ici encore, trois séries d’arguments étaient avancées. Tout d’abord, des considérations d’« équité » justifieraient l’existence d’un contrat de travail, « le fait que le détenu travaille sans contrat le [privant] d’un ensemble de droits qui n’ont pas de rapport direct avec la privation du droit d’aller et de venir ». Ensuite, l’application du droit du travail pourrait jouer en faveur de la réinsertion du détenu en favorisant un « changement d’attitude par rapport à la loi » : « Travailler sous les contraintes d’un contrat de travail peut aider le détenu à développer les savoir-faire et les « savoir-être » indispensables et constituer un premier apprentissage de la citoyenneté ». Enfin, un argument d’efficacité économique se fondant sur quelques expériences semblant démontrer que « la productivité des détenus employés sous contrat peut parfois être supérieure à celle des autres détenus » pourrait justifier l’introduction du contrat de travail, qui pourrait « constituer un levier de changement en matière d’organisation du travail en prison ».

Au final, après avoir pesé les arguments en faveur et en défaveur du contrat de travail, le CES avait émis une réponse nuancée : après avoir indiqué qu’« en période de croissance économique, les avantages résultant de l’introduction du contrat de travail de droit commun en prison semblent l’emporter sur les inconvénients qui pourraient en résulter », il avait noté que « aujourd’hui, il est difficile de pas tenir compte du contexte économique caractérisé à la fois par la persistance d’un chômage de masse et par des mouvements de délocalisation des emplois vers les pays à faibles coûts de main-d’œuvre ». Cependant, il avait également fait valoir que « le travail pénitentiaire tel qu’il est aujourd’hui organisé, c’est-à-dire sans droit ni contrat de travail, ne saurait constituer un véritable travail en vue d’une réinsertion professionnelle » et que « le rapprochement de la situation juridique du détenu-travailleur au plus près du droit commun du travail doit être un des objectifs prioritaires de toute politique de revalorisation du travail pénitentiaire ». Il s’était donc prononcé en faveur d’une « introduction mesurée du droit dans la relation de travail, (…) à travers la généralisation d’un contrat d’engagement, assimilable à un contrat de travail et aménagé en fonction des caractéristiques du milieu carcéral ».

Le COR, dans son rapport remis en novembre 2007, avait quant à lui défendu l’idée d’une « valorisation du travail en détention », par l’instauration d’un « contrat de travail aménagé ou contrat d’engagement professionnel formalisant les conditions d’embauche du détenu, la durée du contrat, la période d’essai, la rémunération, les conditions de suspension ou de rupture, etc. ». Ce contrat aurait été « signé par le détenu et l’administration pénitentiaire, avec contreseing de l’entreprise concessionnaire ».

—  L’expérimentation des « supports d’engagement professionnel »

Depuis quelques années, certains établissements ont expérimenté l’établissement d’actes d’engagement destinés à formaliser la relation de travail pour le détenu et à le responsabiliser davantage dans l’exécution des tâches qui lui sont confiées. Ces expérimentations ont été réalisées sur la base de la circulaire « Pacte 2 » du 29 mai 2000 relative au travail en détention, qui prévoyait la création de « supports d’engagement professionnel » destinés à formaliser la relation de travail : y sont définis la durée et la nature de l’emploi, la formation associée, la rémunération, la période d’essai, les conditions de suspension et de rupture de l’engagement ainsi que les exigences en matière d’assiduité, de productivité et de qualité des travaux.

—  Le texte du projet de loi initial du Gouvernement

Se fondant sur ces réflexions, propositions et expérimentations, l’article 14 du projet de loi, dans le texte initial du Gouvernement, prévoyait l’instauration d’un acte d’engagement établi par l’administration pénitentiaire. L’idée d’une signature de l’acte par le détenu et l’administration pénitentiaire, émise par le COR et qui aurait contribué au rapprochement du droit commun préconisé par le CES, n’avait cependant pas été retenue.

Dans son exposé des motifs, le Gouvernement avait justifié son choix de ne pas recourir à un contrat de travail en se fondant sur deux motifs. D’une part, reprenant l’argument sécuritaire développé par le CES, il avait fait valoir que « les obligations nées de l’état de détention, régies par le code de procédure pénale, priment sur toutes les autres et, en l’espèce, sur les relations de travail en milieu pénitentiaire ». Ainsi, « à titre d’exemple, les transferts ou les décisions judiciaires sont susceptibles de mettre un terme à la relation de travail ». D’autre part, sur un plan économique, la mise en place d’un contrat de travail serait de nature à décourager les entreprises de recourir au travail pénitentiaire, car « l’application des règles de droit commun en matière de contrat de travail et la reconnaissance d’un statut individuel et collectif de droit privé des détenus, créeraient des droits au profit des détenus, tels que congés payés, rémunération au moins égale au SMIC, droits à indemnisation en cas de rupture du contrat ou encore droits collectifs ».

—  Le texte adopté par le Sénat

Dans son rapport, M. Jean-René Lecerf a indiqué qu’il ne semblait pas souhaitable que l’acte d’engagement soit transformé en contrat de travail de droit commun : « l’application du régime commun – congés payés, rémunération au moins égale au SMIC, indemnisation en cas de rupture du contrat de travail... – dissuaderait sans doute les entreprises de contracter avec l’administration pénitentiaire. Au reste, aucun des pays voisins de la France ne fait application en détention du régime de droit commun en matière de travail » (74). À l’issue du débat en séance publique sur l’introduction d’un contrat de travail aménagé en prison, le Président de la commission des affaires sociales, M. Nicolas About, avait finalement retiré l’amendement adopté par cette commission prévoyant la « signature d’un contrat de travail de droit public entre le détenu et l’administration pénitentiaire, représentée par le chef d’établissement ».

Enfin, à l’initiative de la commission des Lois, le texte adopté par le Sénat prévoit que l’acte d’engagement doit être « signé par le chef d’établissement et la personne détenue ». Cet ajout est en effet apparu utile pour renforcer la portée de cet acte d’engagement et – conformément au souhait du CES d’une « introduction mesurée du droit du travail en prison » – de nature à rapprocher la situation juridique du détenu travaillant de celle du salarié.

Lors de son audition par votre rapporteur, M. Xavier Ronsin, membre du Comité européen de prévention de la torture, a souligné l’importance de l’instauration d’un acte d’engagement signé par la personne détenue et le chef d’établissement, qui permettra de responsabiliser le détenu en en faisant non plus un sujet de travail mais un partenaire. Votre rapporteur considère que l’équilibre trouvé par le Sénat, consistant à retenir un acte d’engagement signé par les parties, mais à exclure la qualification de contrat de travail de nature à dissuader les acteurs économiques de recourir au travail pénitentiaire, permet de concilier l’objectif d’insertion des détenus par le travail avec la nécessité de préserver l’attractivité du travail pénitentiaire.

2. Insertion par l’activité économique dans les établissements pénitentiaires

La question du développement de l’offre de travail pénitentiaire est une question centrale, compte tenu de l’importance centrale de celui-ci dans la perspective de la réinsertion des détenus. Elle devient d’autant plus essentielle avec l’instauration, dans l’article 11 ter du présent projet de loi, d’une obligation d’activité qui devra consister, pour une part importante des détenus, en une activité professionnelle.

Les orientations de l’administration pénitentiaire pour développer le travail en détention s’articulent autour de deux axes :

—  améliorer les perspectives du travail pénitentiaire. À ce titre, un travail de fond s’inscrivant dans une approche globale est en cours, les principaux objectifs étant, notamment, de développer le principe du travail en continu, d’organiser un contrôle fiable du temps de travail, d’instaurer davantage de flexibilité pour faire face aux pics d’activité et améliorer le fonctionnement des ateliers, d’identifier les zones de travail susceptibles de faire l’objet d’une extension et de permettre un accès facilité des véhicules, afin de réduire les délais d’attente à l’entrée des établissements ;

—  augmenter le nombre et la qualité des emplois offerts. Afin de créer 2 000 postes de travail en production d’ici à la fin de l’année 2009, un objectif triennal a été fixé, avec des cibles annuelles pour chacune des directions interrégionales des services pénitentiaires. Dans les établissements pénitentiaires en gestion mixte, certains délégataires ont organisé, conjointement avec l’administration pénitentiaire et les chambres de commerce et d’industrie, des salons de l’emploi au sein des établissements, avec l’objectif de favoriser la découverte du monde de l’entreprise par les personnes détenues et la découverte du travail pénitentiaire par les entreprises. Votre rapporteur ne peut que saluer ce type d’initiatives, qui doivent être encouragées pour favoriser le développement du travail pénitentiaire.

Cependant, force est de constater qu’une forte proportion de détenus se trouve aujourd’hui dans une situation d’éloignement du marché de l’emploi incompatible avec le travail en atelier pour des entreprises concessionnaires. En effet, la nécessité d’attirer et de fidéliser les entreprises concessionnaires conduit fréquemment les commissions de classement des détenus à privilégier pour les affectations dans les ateliers les détenus les plus aptes à assurer le minimum de productivité exigé par les entreprises. Les détenus se trouvant dans les situations les plus précaires, qui sont ceux qui auraient le plus besoin d’un apprentissage des règles et codes du monde du travail, se trouvent de fait exclus des activités de production dans lesquelles peuvent pourtant résider leurs principales perspectives d’embauche après leur libération.

Afin d’accroître le nombre de postes de travail offerts aux détenus adaptés à la situation particulière de nombre d’entre eux, M. Étienne Blanc avait proposé en 2007, en conclusion des travaux de la mission d’information sur l’exécution des décisions de justice pénale, de permettre « l’ouverture d’ateliers par des entreprises d’insertion, destinés prioritairement aux détenus les plus éloignés de l’emploi » (75). Or, cette intervention des entreprises d’insertion est jusqu’à aujourd’hui impossible faute pour les détenus de pouvoir être embauchés dans le cadre d’un contrat de travail : en effet, l’article L. 5132-1 du code du travail prévoit que « l’insertion par l’activité économique a pour objet de permettre à des personnes sans emploi, rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières, de bénéficier de contrats de travail en vue de faciliter leur insertion professionnelle ».

Cette proposition a été reprise par l’article 14 du projet de loi pénitentiaire, dont le second alinéa prévoit que l’acte d’engagement pourra préciser « les modalités selon lesquelles le détenu, dans les conditions adaptées à sa situation et nonobstant l’absence de contrat de travail, bénéficie des dispositions relatives à l’insertion par l’activité économique prévues aux articles L. 5132-1 à L. 5132-17 du code du travail ».

Votre rapporteur approuve pleinement cette mesure, qui sera de nature à favoriser l’accès à l’emploi et la réinsertion des plus fragiles des détenus.

*

* *

La Commission examine l’amendement CL 207 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Le présent amendement vise à revenir au droit commun en prévoyant la signature d’un véritable contrat de travail entre le détenu et l’administration pénitentiaire, qui relèverait du droit administratif. En effet, dans l’état actuel du texte, rien n’est dit sur le contenu de l’engagement contractuel.

M. le rapporteur. Avis défavorable : je suis opposé à la signature d’un contrat de travail. L’acte d’engagement est une avancée suffisante.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 420 de M. Éric Ciotti.

M. Éric Ciotti. Il précise que les détenus peuvent choisir leur activité professionnelle.

M. le rapporteur. Avis défavorable : cet amendement ne correspond pas à la réalité du travail pénitentiaire, dans la mesure où l’offre n’y est pas suffisamment variée, surtout en période de crise.

L’amendement est retiré.

La Commission examine l’amendement CL 532 de M. Noël Mamère.

M. Noël Mamère. Il s’agit de transcrire dans la loi pénitentiaire une disposition de la loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions, qui donnait le droit au détenu de recevoir des informations sur les droits sociaux dont il peut bénéficier.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Il est vrai que l’on rencontre dans nos circonscriptions des personnes qui sortent de prison sans ressources, faute d’avoir engagé à temps les démarches nécessaires.

M. Noël Mamère. C’est précisément pourquoi, monsieur le président, nous avions présenté un amendement – qui a été rejeté – visant à domicilier le détenu dans le centre social correspondant à son établissement pénitentiaire, de manière à ce qu’il bénéficie plus rapidement du RMI.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous en reparlerons en séance publique.

M. le rapporteur. Avis défavorable : informer le détenu sur ses droits sociaux fait déjà partie des missions des conseillers d’insertion et de probation.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL 530 de M. Noël Mamère.

M. Noël Mamère. Le présent amendement tend à permettre aux détenus de bénéficier des dispositions relatives à l’insertion économique.

M. le rapporteur. Avis défavorable, d’autant que l’amendement évoque les « droits à congés », ce qui semble difficile à mettre en œuvre pour des détenus !

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte l’amendement rédactionnel CL 612 du rapporteur, puis, après avis défavorable de celui-ci, rejette l’amendement CL 205 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 208 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. La notion d’acte d’engagement existe déjà à travers les circulaires du plan d’amélioration des conditions de travail et d’emploi, dont l’application n’a pas été totalement négative, dans la mesure où elles ont procuré un support d’engagement professionnel.

Toutefois, ce dispositif reste insuffisant, notamment parce qu’il ne confère pas de protection aux détenus. C’est pourquoi l’amendement CL 208 prévoit la présence d’une structure d’insertion dès l’établissement de l’acte d’engagement.

M. le rapporteur. L’acte d’engagement est désormais consacré par la loi. Votre amendement alourdit inutilement le dispositif. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement CL 208.

Elle rejette, après avis défavorable du rapporteur, l’amendement CL 531 de M. Noël Mamère.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 533 de M. Noël Mamère.

M. Noël Mamère. Le présent amendement tend à appliquer la règle pénitentiaire européenne suivant laquelle « des dispositions doivent être prises pour indemniser les détenus victimes d’accidents du travail et de maladies professionnelles dans des conditions non moins favorables que celles prévues par le droit interne pour les travailleurs hors de prison. » Il s’agit d’une mesure de bon sens et de justice.

Mme la ministre d’État. L’idée est séduisante. Toutefois, il convient d’étudier les conséquences qu’aurait une telle mesure. Il ne faudrait pas qu’elle entraîne la requalification de l’acte d’engagement en contrat de travail !

M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous approfondirons la question et nous en rediscuterons dans le cadre de la procédure prévue à l’article 88 du Règlement.

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL 534 de M. Noël Mamère.

M. Noël Mamère. Le présent amendement ouvre la possibilité, pour les détenus, de travailler pour leur propre compte ou pour le compte d’associations s’étant donné pour but la réinsertion sociale et professionnelle des détenus.

M. le rapporteur. Avis défavorable : l’amendement est déjà satisfait par l’article D. 101 du code de procédure pénale.

La Commission rejette l’amendement CL 534.

Après avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CL 535 de M. Noël Mamère.

Après avis favorable du rapporteur, elle adopte l’amendement CL 536 de M. Noël Mamère.

Elle adopte l’article 14 ainsi modifié.

Après l’article 14

La Commission examine tout d’abord l’amendement CL 210 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Comme vient de le noter M. le rapporteur, l’article D. 101 du code de procédure pénale autorise déjà les détenus à travailler pour leur propre compte. Toutefois, l’avant-projet de loi souhaitait rappeler ce droit en raison de certaines difficultés d’application, certains détenus y ayant recours dans le cadre de mesures de semi-liberté, de placement à l’extérieur ou de surveillance électronique – conditions dans lesquelles, soit dit en passant, un détenu peut bénéficier d’un contrat de travail de droit commun.

Le présent amendement tend à reprendre cette disposition en précisant que le chef d’établissement ne peut s’y opposer qu’en cas de risque pour la sécurité publique.

M. le rapporteur. Avis défavorable.

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 210.

Puis, après avis défavorables du rapporteur, elle rejette successivement les amendements CL 211 et CL 212 de M. Jean-Jacques Urvoas, ainsi que l’amendement CL 213 de Mme Michèle Delaunay.

Article 14 bis

Possibilité, dans le cadre des attributions de marchés publics,
de donner priorité aux productions des établissements pénitentiaires

Introduit à l’initiative du rapporteur Jean-René Lecerf, cet article vise à permettre au pouvoir adjudicataire lors de la passation d’un marché, d’« attribuer un droit de préférence, à égalité de prix ou à équivalence d’offres, à l’offre présentée par le service pénitentiaire de l’emploi ou les entreprises concessionnaires de l’administration pénitentiaire pour les produits ou services assurés par les personnes détenues ».

Les mesures prises pour encourager les entreprises à recourir au travail pénitentiaire, décrites ci-dessus, sont nécessaires mais pas suffisantes pour en promouvoir le développement. Des incitations aux entreprises acceptant les inconvénients que peut, dans certains cas, présenter le travail pénitentiaire, par exemple en cas de difficultés à honorer une commande urgente du fait des contraintes d’organisation des ateliers des établissements pénitentiaires, sont également nécessaires. La possibilité d’attribuer un droit de préférence à ces entreprises dans le cadre des marchés publics apparaît comme une juste contrepartie à leur investissement dans le travail pénitentiaire.

Un tel dispositif de droit de préférence existe déjà dans le code des marchés publics, dont l’article 53 attribue un droit de préférence « à égalité de prix ou à équivalence d’offres, à l’offre présentée par une société coopérative ouvrière de production, par un groupement de producteurs agricoles, par un artisan, une société coopérative d’artisans ou par une société coopérative d’activités ou par des entreprises adaptées ».

Si l’idée de prévoir un droit de préférence pour les produits manufacturés ou les services assurés dans les établissements pénitentiaires dans le cadre des marchés publics n’est pas en soi contestable, son introduction dans le projet de loi pénitentiaire pose problème en raison du caractère réglementaire des dispositions relatives aux marchés publics. Il apparaît donc préférable de supprimer cet article.

*

* *

La Commission adopte l’amendement CL 613 du rapporteur visant à supprimer l’article.

En conséquence, l’article 14 bis est ainsi supprimé.

Section 3

De la vie privée et familiale et des relations avec l’extérieur

Avant l’article 15

La Commission rejette, après avis défavorable du rapporteur, les amendements CL 59 de M. Michel Vaxès et CL 214 de Mme Michèle Delaunay.

Elle examine ensuite l’amendement CL 216 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Le projet de loi ne traite pas des affectations et des transfèrements, qui ont pourtant des conséquences importantes sur la vie des détenus ; ils provoquent souvent la rupture des liens familiaux et l’interruption des activités éducatives et professionnelles, ce qui entrave la réinsertion. Ces aspects sont d’ailleurs abordés par plusieurs règles pénitentiaires européennes.

En conséquence, nous avons déposé huit amendements sur le sujet. En particulier, il ne nous paraît pas admissible que les transfèrements soient régulièrement utilisés à titre coercitif. Le Comité de prévention contre la torture s’était d’ailleurs élevé, dans un courrier adressé au garde des sceaux en 2003, contre les « rotations de sécurité » – parfois exercées sans préavis –, qu’il avait qualifiées de « traitements inhumains et dégradants ».

M. le rapporteur. Avis défavorable. Il importe d’encourager le maintien des liens familiaux, mais il paraît excessif de faire reposer les décisions d’affectation prioritairement sur la situation familiale des détenus.

La Commission rejette l’amendement.

Puis, après avis défavorables du rapporteur, elle rejette successivement l’amendement CL 217 de M. Jean-Jacques Urvoas, les amendements CL 218, CL 219, CL 220 de Mme Marietta Karamanli, ainsi que les amendements CL 221, CL 222 et CL 223 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Article 15

Droit au maintien des relations familiales

Cet article reconnaît à la personne détenue le droit au maintien des relations familiales et définit la fréquence des visites dont peuvent bénéficier les prévenus ainsi que les conditions de délivrance des permis de visite.

Le maintien des liens familiaux est un élément central dans la réussite de la réinsertion du détenu. M. Jean-Marie Delarue, Contrôleur général des lieux de privation de liberté, a déploré lors de son audition par votre rapporteur que les familles ne soient pas davantage associées au cheminement vers la réinsertion du détenu et que les visites s’apparentent trop souvent pour elles à un « parcours du combattant », entre la difficulté des prises de rendez-vous et les annulations de dernière minute et sans explication. Ces difficultés produisent trop souvent le sentiment parmi les familles de détenus d’être traitées par l’administration pénitentiaire comme coresponsables de l’infraction pour laquelle leur parent est poursuivi ou a été condamné.

1. Le régime actuel de l’exercice du droit au maintien des relations familiales

Les dispositions actuelles du code de procédure pénale prévoient des modalités différentes d’exercice du maintien des liens familiaux pour les prévenus et pour les condamnés. Pour les prévenus, ce droit s’exerce uniquement par les visites qu’ils peuvent recevoir et qui doivent être autorisées par le magistrat instructeur. Pour les condamnés, il peut s’exercer non seulement par les visites mais aussi par les permissions de sortir, à condition que leur situation pénale le permette.

Le présent article confère valeur législative à ce droit, pour l’essentiel actuellement régi par des dispositions de caractère réglementaire. Si l’objet des permissions de sortir ainsi que les règles de procédure encadrant leur prononcé sont définis par des textes de niveau législatif (76), les règles de délai ainsi que les motifs des permissions de sortir sont définies par les articles de la partie réglementaire du code de procédure pénale (articles D. 142 à D. 147). En fonction de la situation pénale du détenu, les permissions de sortir peuvent être accordées, selon leur motif, le lieu d’incarcération, la durée de la peine prononcée et l’existence éventuelle d’un état de récidive, et sous réserve de l’existence d’une période de sûreté, soit dès le début de la peine, soit lorsque le condamné a accompli le tiers, la moitié ou les deux tiers de sa peine. Par ailleurs, quel que soit le quantum de la peine prononcée ou sa durée d’exécution, l’article 723-6 du code de procédure pénale autorise également des sorties sous escorte pour des circonstances exceptionnelles.

Si le régime des permissions de sortir est partiellement législatif, celui des visites familiales est actuellement exclusivement prévu par la partie réglementaire du code de procédure pénale. Les permis de visite aux prévenus sont délivrés par le juge d’instruction, en application de l’article D. 64. Pour les condamnés, l’article D. 403 attribue la compétence de la délivrance au chef d’établissement. Sous réserve des motifs liés au maintien de la sécurité et au bon ordre de l’établissement, le permis de visite ne peut être refusé aux membres de la famille d’un condamné ou à son tuteur. Toute autre personne peut être autorisée à rencontrer un détenu, s’il apparaît que ces visites contribuent à l’insertion sociale ou professionnelle de celui-ci (article D. 404).

Le déroulement des visites est défini par les articles D. 405 et D 406 : la règle est que celles-ci se déroulent dans un parloir sans dispositif de séparation. Toutefois, le chef d’établissement peut décider que les visites ont lieu dans un parloir avec dispositif de séparation dans trois cas : « s’il existe des raisons sérieuses de redouter un incident notamment en considération des circonstances de l’infraction pour laquelle le détenu a été condamné », « en cas d’incident au cours de la visite », ou « à la demande du visiteur ou du visité ». Les parloirs se déroulent en présence d’un surveillant, sauf lorsque la visite se déroule dans des « locaux spécialement aménagés » que sont les parloirs familiaux et les unités de vie familiale (UVF).

Enfin, l’article D. 410 renvoie au règlement intérieur de chaque établissement pénitentiaire la fixation des jours et heures des visites, ainsi que de leur durée et leur fréquence, dont le minimum est fixé à « au moins trois fois par semaine » pour les prévenus et « au moins une fois par semaine » pour les condamnés.

D’après une étude commandée en 2006 par la direction de l’administration pénitentiaire sur les détenus et leur famille, la moitié des personnes détenues ont, dans leur famille proche, au moins une personne qui leur rend visite de façon mensuelle, voire hebdomadaire. Inversement, une personne détenue sur dix n’a aucun contact avec sa famille, qu’il s’agisse de visites, d’appels téléphoniques ou de courrier. En 2008, le nombre moyen de visites au parloir pour les détenus bénéficiant d’un permis de visite a été de 16,9 visites, ce nombre n’étant plus que de 10 visites pour l’ensemble de la population sous écrou en 2008, ce qui révèle l’importance du nombre des personnes incarcérées ne recevant pas ou que très peu de visites. La durée moyenne des visites au parloir dépend des catégories d’établissements. Dans les maisons d’arrêt, la durée des parloirs est de 45 minutes, mais peut être réduite à 30 minutes, lorsque l’établissement est en situation de surpopulation majeure. Dans les établissements pour peines, la durée des visites atteint souvent la demi-journée, le chef d’établissement autorisant fréquemment des visites pour une journée entière, notamment lorsque la famille vient de loin.

L’amélioration des conditions d’accueil des enfants figure parmi les priorités que s’est assignée l’administration pénitentiaire en matière d’exercice des droits de visite. Les enfants sont inscrits sur les permis de visites de leur parent visiteur jusqu’à l’âge de 13 ans. L’administration pénitentiaire a défini trois axes d’amélioration sur lesquels les établissements doivent travailler. Le premier axe est la création d’un « espace enfants », qui doit être un local spécialement aménagé dans les parloirs des familles, dont la surface est au moins égale à 5 % de la surface totale des parloirs et qui dispose de conditions correctes d’aménagement (lumière, aération, mobiliers, jeux, etc.). Le deuxième axe a trait aux équipements sanitaires – toilettes, lieu de change des bébés – installés dans les espaces collectifs des parloirs (salles d’attente), ainsi qu’au mobilier et à la mise à disposition de jeux dans les cabines des parloirs. Enfin, le dernier axe vise à développer la médiation familiale, notamment par le conventionnement avec une association habilitée à cette intervention, la mise en place au cours de l’année des moments de regroupements enfants-parents incarcérés (fête des mères, des pères, Noël, après-midi contes, marionnettes, etc.), ainsi que par l’organisation de groupes de parole sur la parentalité.

2. La consécration législative des conditions d’exercice du droit au maintien des relations familiales

Le présent article donne un fondement législatif au droit au maintien des relations familiales et encadre les limitations dont il peut faire l’objet, ce qui apparaît souhaitable concernant l’exercice d’un droit. Sur le fond, l’article 15 ne modifie pas les règles encadrant l’exercice du droit au maintien des relations familiales :

● Il énonce tout d’abord que ce droit s’exerce soit par les visites que les membres de la famille rendent au détenu, soit, pour les condamnés et sous réserve que leur situation pénale l’autorise, par les permissions de sortir.

● Il maintient la distinction du régime de délivrance des permis de visite pour les prévenus et les condamnés : ceux délivrés pour les prévenus le sont par l’autorité judiciaire, tandis que ceux concernant les condamnés le sont par l’autorité administrative.

● Pour les condamnés, l’article maintient un encadrement différencié du droit du détenu à recevoir des visites selon qu’il s’agit des membres de sa famille ou d’autres personnes que les membres de sa famille : ainsi, « l’autorité administrative ne peut refuser de délivrer un permis de visite aux membres de la famille d’un condamné, suspendre ou retirer ce permis que pour des motifs liés au maintien de l’ordre et de la sécurité ou à la prévention des infractions ». En revanche, l’autorité administrative peut « refuser de délivrer un permis de visite à d’autres personnes que les membres de la famille, suspendre ce permis ou le retirer » non seulement pour des motifs tenant au maintien de l’ordre et de la sécurité ou à la prévention des infractions, mais également « s’il apparaît que les visites font obstacle à la réinsertion du condamné ».

● Enfin, à l’initiative de la commission des affaires sociales, le Sénat a complété l’article 15 pour y intégrer également la règle prévue à l’article D. 410 du code de procédure pénale imposant une fréquence minimale de visites d’« au moins trois fois par semaine » pour les prévenus et « au moins une fois par semaine » pour les condamnés.

Votre rapporteur souligne que l’article 53 du projet de loi voté par le Sénat prévoit que les détenus placés au quartier disciplinaire pourront également bénéficier d’un parloir hebdomadaire, ce qui constitue un progrès considérable dans la perspective du maintien des liens familiaux et de la prévention des suicides dans ces quartiers.

Il estime bienvenue la consolidation de la base juridique du droit des détenus à entretenir des relations avec l’extérieur, en particulier avec leur famille.

*

* *

Après avis défavorables du rapporteur, la Commission rejette les amendements CL 224 et CL 225 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle examine ensuite l’amendement CL 226 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Les sanctions disciplinaires mises en œuvre par l’administration pénitentiaire ne doivent pas concerner les relations du détenu avec sa famille. Les capacités de réinsertion des détenus sont en effet étroitement liées au maintien de leurs liens familiaux.

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Elle adopte l’amendement rédactionnel CL 614 du rapporteur.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 543 de M. Noël Mamère.

M. Noël Mamère. Beaucoup de détenus étant en rupture avec leur famille, cet amendement tend à remplacer la mention « membres de la famille » par la référence aux « proches du détenu ».

M. le rapporteur. Avis défavorable : l’article 15 du projet de loi prévoit déjà que les prévenus peuvent recevoir la visite des « membres de leur famille ou d’autres personnes », ce qui inclut les « proches ».

La Commission rejette l’amendement.

De même, elle rejette, après avis défavorables du rapporteur, les amendements CL 60 de M. Michel Vaxès et CL 227 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle adopte les amendements rédactionnels identiques CL 615 du rapporteur et CL 228 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Après avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CL 229 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 542 de M. Noël Mamère.

M. Noël Mamère. Le présent amendement vise à permettre aux détenus en fin de peine de bénéficier de permissions de sortir plus nombreuses, afin de faciliter leur réadaptation.

M. le rapporteur. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL 446 de M. Guénhaël Huet.

M. Guénhaël Huet. Le présent amendement tend à préciser que le choix du lieu de détention doit être compatible avec l’exercice du droit de visite par la famille. Bien que de portée générale, cette disposition est plus particulièrement destinée aux femmes détenues, eu égard à l’inégale répartition des centres de détention pour femmes sur l’ensemble du territoire national.

M. le rapporteur. Avis défavorable : ce critère, certes important, ne peut déterminer à lui seul l’affectation d’un détenu.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL 231 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Le présent amendement pose le principe d’un droit à la délivrance d’un permis de visite pour tout membre de la famille d’un condamné. Il vise en outre à détailler les motifs pour lesquels ce droit de visite peut être encadré ou suspendu, ainsi que les modalités de telles procédures.

M. le rapporteur. Avis défavorable : les conditions actuelles de délivrance des permis de visite sont satisfaisantes.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL 232 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Amendement de repli : son objet est de satisfaire aux exigences résultant de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg.

M. le rapporteur. Avis défavorable.

M. Jean-Jacques Urvoas. Nous serons à nouveau condamnés !

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL 539 de M. Noël Mamère.

M. Noël Mamère. Il s’agit d’appliquer l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’Homme.

M. le rapporteur. Avis défavorable.

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Elle rejette, sur avis défavorable du rapporteur, l’amendement CL 61 de M. Michel Vaxès.

Elle examine l’amendement CL 233 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Le présent amendement conditionne le refus de délivrance d’un permis de visite à l’accord préalable de l’autorité judiciaire.

M. le rapporteur. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Après avis défavorables du rapporteur, elle rejette successivement les amendements CL 62 de M. Michel Vaxès et CL 234 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle adopte l’amendement rédactionnel CL 616 du rapporteur.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 235 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Le présent amendement tend à garantir que le détenu est informé sans délai de la décision le concernant.

M. le rapporteur. Avis défavorable : ces décisions lui sont déjà notifiées automatiquement.

La Commission rejette l’amendement.

Après avis défavorables du rapporteur, elle rejette successivement les amendements CL 240, CL 236, CL 237, CL 238, CL 239 de Mme Marietta Karamanli, ainsi que les amendements CL 541 de M. Noël Mamère et CL 244 de M. Dominique Raimbourg.

Elle examine ensuite l’amendement CL 540 de M. Noël Mamère.

M. Noël Mamère. Il est nécessaire que l’autorité judiciaire motive par écrit les refus de permis de visite, afin que le droit de visite des parents et des proches soit respecté.

M. le rapporteur. Avis défavorable : cette mesure est déjà applicable en vertu de l’article 145-4 du code de procédure pénale.

La Commission rejette l’amendement.

Puis, après avis défavorables du rapporteur, elle rejette successivement les amendements CL 63 de M. Michel Vaxès et les amendements CL 241, CL 242, CL 243, CL 245, CL 246 de Mme Marietta Karamanli.

Après avis favorable du rapporteur, elle adopte l’amendement CL 447 de M. Guénhaël Huet.

La Commission adopte ensuite l’article 15 ainsi modifié.

Article 15 bis

Unités de vie familiale et parloirs familiaux

Adopté par le Sénat à l’initiative du rapporteur de la commission des Lois Jean-René Lecerf et de Mme Nicole Borco Cohen-Seat, le présent article apporte une consécration législative à l’existence des unités de vie familiale (UVF) et des parloirs familiaux, tout en étendant le champ de leurs bénéficiaires, et fixe une fréquence minimale hebdomadaire des parloirs, dont la durée doit être fixée en tenant compte de l’éloignement de la famille.

Actuellement, il existe 28 UVF, réparties dans 10 établissements pour peines (77). Entre 2009 et 2013, l’administration pénitentiaire prévoit d’ouvrir 42 UVF supplémentaires situés dans 13 établissements (78). Les règles actuelles d’attribution des visites en UVF ne permettent qu’aux seuls condamnés ne pouvant pas bénéficier de permissions de sortir d’y avoir accès. La part des bénéficiaires de ces UVF au sein de la population pénale est donc réduite aux seuls condamnés en début de peine ne pouvant pas encore bénéficier de permissions de sortir. Elles permettent aux détenus d’accueillir un ou plusieurs membres de leur famille ou proches, y compris des enfants, pendant une durée pouvant aller de 6 à 72 heures. L’accueil a lieu dans des locaux spécialement aménagés sous forme d’appartement, permettant aux détenus et à leurs visiteurs de mener une vie familiale dans des conditions d’intimité et de durée que ne permettent pas les parloirs traditionnels. La surveillance est assurée par des visites des surveillants deux à trois fois par jour. Parfois accueillies avec un certain scepticisme lors de leur expérimentation à partir de 2003, les UVF sont aujourd’hui unanimement acceptées et reconnues comme un facteur d’apaisement des détentions et d’amélioration du maintien des liens familiaux. En 2008, 1 077 visites en UVF ont été organisées dans les établissements pénitentiaires, le taux d’occupation des unités restant relativement faible puisqu’il n’était que de 61 %.

Les parloirs familiaux sont un intermédiaire entre le parloir traditionnel et l’UVF : à la différence des UVF qui permettent une visite de plusieurs jours, leur durée est limitée à une demi-journée ; mais à la différence des parloirs traditionnels, ils assurent au détenu et à son ou ses visiteurs une protection de l’intimité. 34 parloirs familiaux, répartis dans huit maisons centrales, ont été créés, sous la forme de pièces d’environ dix mètres carrés, dans lesquelles l’intimité est totalement préservée. Comme les UVF, ces parloirs familiaux sont réservés aux personnes condamnées, assez fréquemment pour de longues peines.

Outre cette consécration législative de l’existence des UVF et des parloirs familiaux, l’article 15 bis institue le droit pour tout détenu de bénéficier d’au moins un parloir hebdomadaire, et pose le principe selon lequel la durée de ce parloir doit être fixée « en tenant compte de l’éloignement de sa famille ». Cette mesure reprend partiellement la proposition du COR tendant à ce que tout détenu, quel que soit son régime de détention, puisse « au minimum bénéficier effectivement d’un parloir hebdomadaire, dont la durée pourra être étendue en considération d’éléments particuliers (éloignement de la famille, fragilité du détenu au niveau du risque suicidaire, prescription médicale, etc.) » (79).

Cependant, l’articulation entre l’article 15, qui prévoit un droit à recevoir des visites au moins trois fois par semaine pour les prévenus et une fois par semaine pour les condamnés, et l’article 15 bis, qui prévoit le droit de bénéficier d’au moins un parloir hebdomadaire, apparaît insuffisamment claire. S’il semble que le Sénat ait voulu prévoir, à l’article 15 bis, un droit à visite hebdomadaire dans le cadre d’une UVF ou d’un parloir familial, visés au premier alinéa de cet article, les termes retenus sont susceptibles de prêter à confusion. En outre, tous les établissements pénitentiaires ne disposant pas encore de parloirs familiaux ou d’UVF, instituer un droit hebdomadaire à de telles visites en plus du droit à visite dans le cadre des parloirs simples apparaît difficile à mettre en œuvre. Votre rapporteur considère que la mise en place effective d’un parloir simple hebdomadaire, auquel viendrait s’ajouter mensuellement une visite allongée en UVF ou en parloir familial, serait un juste compromis entre la situation actuelle et le texte adopté par le Sénat.

D’autre part, le texte actuel de l’article 15 bis prévoit que la durée de la visite doit être fixée en tenant compte de l’éloignement de la famille. Or les personnes pouvant rendre visite aux personnes détenues ne sont pas uniquement les membres de leur famille, mais aussi d’autres proches dans les conditions définies à l’article 15. Dès lors, la durée de la visite doit être fixée pour tous ces visiteurs en tenant compte de leur éloignement, qu’ils appartiennent ou non à la famille du détenu.

En conséquence, votre rapporteur vous proposera par un amendement de clarifier la rédaction du deuxième alinéa de l’article 15 bis, pour prévoir le droit pour la personne détenue de bénéficier à sa demande d’au moins une visite mensuelle dans une unité de vie familiale ou un parloir familial, dont la durée sera fixée en tenant compte de l’éloignement du visiteur.

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* *

Après avis défavorables du rapporteur, la Commission rejette successivement les amendements CL 247 et CL 248 de M. Jean-Jacques Urvoas, et l’amendement CL 544 de M. Noël Mamère.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 250 de Mme Marietta Karamanli.

M. Dominique Raimbourg. Le présent amendement tend à éviter l’engorgement des parloirs.

M. le rapporteur. Avis défavorable : une telle mesure n’est pas du domaine de la loi.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL 251 de Mme Marietta Karamanli.

M. Jean-Jacques Urvoas. L’avant-projet de loi pénitentiaire prévoyait l’instauration de parloirs sans surveillance, afin de favoriser l’intimité familiale. Cette disposition a été abandonnée par la suite. Le présent amendement tend à la réintégrer dans le texte.

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL 545 de M. Noël Mamère.

M. Noël Mamère. Cet amendement vise lui aussi à préserver l’intimité des détenus.

M. le rapporteur. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement. Puis elle adopte l’amendement CL 617 du rapporteur.

Elle adopte l’article 15 bis ainsi modifié.

Après l’article 15 bis

La Commission examine tout d’abord l’amendement CL 253 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Visitant les établissements pénitentiaires, j’ai été très surpris de constater que les détenus n’étaient pas nécessairement informés lorsqu’un décès survenait dans leur famille. Le présent amendement prévoit que le service pénitentiaire d’insertion et de probation a l’obligation de le faire.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Dans la mesure où il le sait !

M. Jean-Jacques Urvoas. Je connais plusieurs cas de détenus ayant appris le décès de membres de leur famille bien longtemps après, alors que l’administration était en possession du dossier.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Que je sache, l’administration pénitentiaire s’efforce de respecter le droit à l’information des détenus. Quoi qu’il en soit, cette mesure ne relève pas de la loi.

Mme la ministre d’État. Nous évoquerons la question en séance publique.

La Commission rejette l’amendement.

Après avis défavorable du rapporteur, elle rejette également l’amendement CL 254 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle examine ensuite l’amendement CL 255 de M. Dominique Raimbourg.

M. Dominique Raimbourg. Le présent amendement tend à réglementer la délivrance des permissions de sortir, afin de la mettre en conformité avec la règle des deux ans adoptée par ce texte pour l’aménagement de la peine et autoriser des permissions de sortir sans conditions de durée minimale de séjour dans l’établissement.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Les durées des permissions de sortir sont fixées en tenant compte également de la situation pénale du détenu.

M. Dominique Raimbourg. L’amendement prévoit que la permission de sortir peut « être accordée sans conditions de délai pour les condamnés à une peine inférieure ou égale à deux ans », ce qui correspond au seuil de la peine aménageable.

La Commission rejette l’amendement.

Après avis défavorable du rapporteur, elle rejette également l’amendement CL 256 de M. Dominique Raimbourg.

La Commission examine ensuite l’amendement CL 257 de Mme Aurélie Filippetti.

M. Jean-Jacques Urvoas. Cet amendement vise à intégrer dans notre droit une recommandation de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe du 30 juin 2000 prévoyant que le recours à la détention pour les femmes enceintes et les mères de jeunes enfants ne doit être envisagé qu’en dernier ressort.

M. le rapporteur. Avis défavorable : l’article 32 du présent projet de loi consacre déjà le principe de l’emprisonnement en dernier recours en matière correctionnelle.

La Commission rejette l’amendement.

Article additionnel après l’article 15 bis

(article 515-3 du code civil)


Possibilité pour les personnes détenues
de conclure un pacte civil de solidarité

Aux termes de l’article 515-3 du code civil, « Les personnes qui concluent un pacte civil de solidarité en font la déclaration conjointe au greffe du tribunal d’instance dans le ressort duquel elles fixent leur résidence commune ». De cette rédaction, il découle que la conclusion d’un pacte civil de solidarité n’est possible que si les deux futurs partenaires ont une résidence commune, ce qui, dans le cas d’un couple comprenant une personne détenue et une personne libre ou d’un couple composé de deux personnes détenues, n’est pas possible.

Outre cette difficulté liée à la fixation d’une résidence commune, l’article 515-3 prévoit l’enregistrement du pacte au greffe du tribunal d’instance, sans prévoir de dérogation pouvant permettre l’enregistrement en un autre lieu.

L’impossibilité pour les personnes détenues de conclure un pacte civil de solidarité, alors que des mariages sont fréquemment célébrés dans les établissements pénitentiaires, y compris entre deux personnes détenues, semble constituer une incohérence ou une lacune de la législation.

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* *

Elle examine ensuite l’amendement CL 258 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Cet amendement tend à autoriser les détenus à conclure un pacte civil de solidarité.

M. le rapporteur. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement.

Après l’article 15 bis

Elle examine ensuite l’amendement CL 259 de M. Jean-Jacques Urvoas, qui fait l’objet du sous-amendement CL 696 du rapporteur.

M. Jean-Jacques Urvoas. L’amendement CL 259 tend à autoriser les visiteurs de prison à rencontrer l’ensemble des détenus, y compris ceux placés en cellule disciplinaire.

M. le rapporteur. Je suis favorable sur le principe. Toutefois, il paraît nécessaire de prévoir des exceptions, en cas de risque d’atteinte au maintien de l’ordre et de la sécurité de l’établissement. Par ailleurs, le deuxième alinéa doit être supprimé : la question des horaires de visite ne relève pas de la loi. Tel est l’objet du sous-amendement CL 696.

M. Jean-Jacques Urvoas. Nous souhaitons construire la prison de demain, non entériner la prison d’aujourd’hui. L’amendement ainsi sous-amendé ne changera rien à la situation !

M. le rapporteur. Pour l’heure, aucun visiteur de prison n’est admis en quartier disciplinaire : il s’agit donc d’une avancée.

M. Jean-Jacques Urvoas. Qui reste toutefois conditionnée au maintien de l’ordre et de la sécurité de l’établissement… Cette formule autorise l’arbitraire !

M. le rapporteur. Dans ce cas, je retire le sous-amendement CL 696 et j’émets un avis défavorable sur l’amendement CL 259.

La Commission rejette l’amendement CL 259.

Article additionnel après l’article 15 bis

Accompagnement social des mères détenues

Dans son rapport d’information sur le projet de loi pénitentiaire, la délégation aux droits des femmes de l’Assemblée nationale a souligné les difficultés rencontrées par les femmes détenues mères de jeunes enfants, tant pendant la période au cours de laquelle l’enfant peut être autorisé à séjourner avec elles que postérieurement à cette période (80).

Dans certains départements, existent des conventions entre le département et l’administration pénitentiaire en vue de définir les mesures d’accompagnement social dont bénéficient ces jeunes mères. Ces conventions permettent notamment de trouver des structures d’accueil de l’enfant (crèche, halte-garderie, assistante maternelle, etc.), de préparer le départ de l’enfant par des séjours progressifs dans son futur lieu de vie et de faciliter les rencontres entre la mère et les accueillants de l’enfant, d’organiser des sorties ou des activités ponctuelles, de prévoir des modes d’accompagnement pour l’enfant afin qu’il sorte de l’établissement et de trouver des financements complémentaires à la participation de la mère.

Le rapporteur de la délégation a préconisé que ces conventions soient prévues par la loi pénitentiaire, afin de permettre que chaque département dans lequel est implanté un établissement pénitentiaire accueillant des femmes détenues mères de jeunes enfants concluent une telle convention.

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Après avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 444 de M. Guénhaël Huet.

Article 16

Accès au téléphone

Cet article a pour objet, d’une part, de donner valeur législative au droit à l’accès au téléphone pour les condamnés et de renforcer ce droit, et, d’autre part, d’étendre le bénéfice de ce droit aux prévenus, sous réserve d’une autorisation par l’autorisation judiciaire.

1. La consécration législative et le renforcement du droit d’accès au téléphone pour les condamnés

Actuellement, seuls les condamnés ont accès au téléphone. En outre, pendant longtemps, seuls les condamnés incarcérés en établissements pour peines avaient effectivement accès au téléphone, ceux détenus en maison d’arrêt dans l’attente de leur affectation ou y exécutant leur peine en raison de la durée de celle-ci en étant de fait privés, faute pour l’administration pénitentiaire d’avoir mis en place la séparation entre prévenus et condamnés et de pouvoir contrôler l’accès au téléphone par les seuls condamnés. Le décret n° 2007-699 du 3 mai 2007 (81) a étendu le droit d’accès au téléphone à tous les condamnés, quel que soit le lieu dans lequel ils exécutent leur peine, y compris donc dans les maisons d’arrêt. Ce décret a prévu une mise en place progressive de cette extension : « dans l’attente de l’installation des dispositifs techniques, la liste des maisons d’arrêt dans lesquelles les condamnés sont autorisés à téléphoner est fixée par arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice » (article D. 419-1, alinéa 2, du code de procédure pénale). Au 1er mars 2009, 83 établissements pénitentiaires, dont 30 maisons d’arrêt, étaient dotés de points téléphoniques, couvrant environ 58 % de la population pénale soit 36 000 personnes détenues.

Si les conditions dans lesquelles le droit d’accès au téléphone s’exerce et peut être restreint « aux fins de prévenir les évasions et d’assurer la sécurité et le bon ordre des établissements » sont définies par une disposition législative (article 727-1 du code de procédure pénale), l’existence même de ce droit ainsi que la fréquence des appels et les personnes pouvant être appelées ne sont en revanche définis que par un texte réglementaire. L’article D. 419-1 du code de procédure pénale dispose que « les condamnés sont autorisés à téléphoner au moins une fois par mois, à leurs frais, aux membres de leur famille, à leurs proches qu’ils soient ou non titulaires de permis de visite ainsi qu’à leur avocat ».

Le présent article permet de rétablir la logique de l’ordonnancement juridique en prévoyant dans le même texte de niveau législatif la reconnaissance du droit, suivie de la définition des motifs pouvant justifier sa restriction. Cependant, cet article ne se contente pas de consacrer le droit existant dans un texte législatif. Il va plus loin en prévoyant un renforcement du droit d’accès au téléphone des condamnés sur deux aspects :

—  En prévoyant que « les détenus » – qu’ils soient prévenus ou condamnés – « ont le droit de téléphoner aux membres de leur famille » et qu’« ils peuvent être autorisés à téléphoner à d’autres personnes pour préparer leur réinsertion », l’article 16 introduit une distinction qui n’existe pas actuellement entre les appels aux membres de la famille et ceux à d’autres personnes. Dans le régime actuel, tous les appels téléphoniques doivent être autorisés, quel que soit le destinataire. La rédaction retenue soumet à un régime plus libéral les appels adressés aux membres de la famille des détenus : s’ils ont le « droit de téléphoner aux membres de leur famille », c’est que ce droit n’est pas soumis à autorisation. A contrario, seuls les appels à d’autres personnes que des membres de leur famille en vue de leur réinsertion resteront soumis à autorisation.

Cependant, le fait que les appels aux membres de la famille des détenus ne soient plus soumis à autorisation n’interdira pas le refus, la suspension ou le retrait de l’accès au téléphone « pour des motifs liés au maintien de l’ordre et de la sécurité ou à la prévention des infractions ».

—  L’article D. 419-1 du code de procédure pénale prévoit actuellement une limitation du nombre des appels : en prévoyant que les condamnés ont le droit de téléphoner « au moins une fois par mois », cet article permet de limiter le nombre des appels, le seuil minimal étant fixé à un appel mensuel. La rédaction de l’article 16 exclut que cette possibilité de limitation du nombre mensuel d’appels soit maintenue.

Les règles relatives au contrôle des communications resteront inchangées, puisque l’article 16 renvoie sur ce point à l’article 727-1 du code de procédure pénale. Celui-ci prévoit que « aux fins de prévenir les évasions et d’assurer la sécurité et le bon ordre des établissements pénitentiaires ou des établissements de santé habilités à recevoir des détenus, les communications téléphoniques que les personnes détenues ont été autorisées à passer peuvent, à l’exception de celles avec leur avocat, être écoutées, enregistrées et interrompues par l’administration pénitentiaire sous le contrôle du procureur de la République territorialement compétent, dans des conditions et selon des modalités qui sont précisées par décret ». Les détenus et leurs correspondants doivent être informés du fait que les conversations téléphoniques peuvent être écoutées, enregistrées et interrompues.

2. L’ouverture du droit d’accès au téléphone pour les prévenus

L’article 16 prévoit également d’étendre le bénéfice de l’accès au téléphone aux prévenus. Ce nouveau droit reconnu aux prévenus permet de mettre fin au paradoxe conduisant à ce que des personnes présumées innocentes connaissent un régime carcéral plus strict que celui des condamnés, en ne pouvant pas bénéficier d’une facilité essentielle dans la perspective du maintien des liens familiaux. Il permet également de mettre la France en conformité avec les recommandations du Comité européen pour la prévention de la torture, qui a, à plusieurs reprises, critiqué l’interdiction d’accès au téléphone pour les prévenus.

Les conditions d’accès au téléphone décrites ci-dessus pour les condamnés seront applicables aux prévenus, sous réserve des restrictions justifiées par leur situation pénale de personnes placées en détention provisoire : ainsi, l’accès au téléphone des prévenus sera subordonné à une autorisation de l’autorité judiciaire ; en outre, l’accès au téléphone pourra être refusé, suspendu ou retiré pour les mêmes motifs que pour les condamnés, mais également pour des motifs liés « aux nécessités de l’information ».

Enfin, les conversations seront susceptibles d’être écoutées, enregistrées ou interrompues dans les mêmes conditions que celles des condamnés, les enregistrements pouvant, le cas échéant, être transmis à l’autorité judiciaire en application du dernier alinéa de l’article 727-1 du code de procédure pénale.

La mise en place de l’accès au téléphone pour l’ensemble des personnes détenues apparaît comme une mesure extrêmement favorable en vue du maintien des liens familiaux, que votre rapporteur soutient en conséquence pleinement. En outre, l’on peut espérer qu’elle contribuera à réduire la tentation pour certaines personnes détenues de se procurer un téléphone portable et à diminuer les trafics et pressions liés à la possession de ces téléphones, que les détenus les plus faibles sont souvent contraints de conserver pour les codétenus qui les utilisent réellement. Le nombre de téléphones (y compris leurs accessoires : puces, batteries et chargeurs) saisis par l’administration pénitentiaire s’est ainsi élevé à 4 977 en 2007 et 6 661 en 2008. Si les détenus poursuivant des activités illicites depuis l’intérieur des établissements pénitentiaires continueront à chercher à se procurer et à utiliser des téléphones portables, l’introduction du droit d’accès au téléphone dans tous les établissements devrait au moins dissuader les personnes souhaitant seulement converser avec des membres de leur famille de courir ce risque inutile.

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Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 64 de M. Michel Vaxès.

Puis, elle adopte l’amendement rédactionnel CL 618 du rapporteur.

Elle rejette successivement, après avis défavorable du rapporteur, les amendements CL 260 de M. Jean-Jacques Urvoas et CL 547 de M. Noël Mamère, ainsi que les amendements CL 262, CL 261, CL 263 de M. Jean-Jacques Urvoas.

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 619 du rapporteur.

Après avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CL 264 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Puis, elle examine l’amendement CL 265 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Le présent amendement vise à autoriser les détenus affectés en centre de semi-liberté à conserver leur téléphone portable, puisqu’ils l’ont pendant toute la journée.

M. le rapporteur. Avis défavorable : une telle mesure n’est pas du domaine de la loi. Toutefois, le Gouvernement pourrait demander à l’administration pénitentiaire une expérimentation en ce domaine.

M. le secrétaire d’État. J’en suis d’accord.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte l’article 16 ainsi modifié.

Article 17

Correspondance

L’article 17 définit les conditions dans lesquelles s’exercent, d’une part, le droit pour les détenus de correspondre par écrit, et, d’autre part, la faculté pour l’administration pénitentiaire de contrôler et de retenir les lettres des détenus.

Actuellement, l’article D. 65 du code de procédure pénale dispose que « les prévenus peuvent écrire tous les jours et sans limitation à toute personne de leur choix et recevoir des lettres de toute personne, sous réserve de dispositions contraires ordonnées par le juge d’instruction ». Les condamnés disposent du même droit en vertu de l’article D. 414 du code de procédure pénale. Toutefois, « le chef d’établissement peut interdire la correspondance occasionnelle ou périodique avec des personnes autres que le conjoint ou les membres de la famille lorsque cette correspondance est susceptible de compromettre gravement la réinsertion du détenu ou la sécurité et le bon ordre de l’établissement ».

L’article D. 416 du code de procédure pénale prévoit que « les lettres de tous les détenus, tant à l’arrivée qu’au départ, peuvent être lues aux fins de contrôle ». Échappent cependant à ce contrôle les lettres adressées par les détenus à leur défenseur (article D. 65), aux aumôniers agréés auprès de l’établissement (article D. 438), ainsi qu’aux « autorités administratives et judiciaires françaises dont la liste est fixée par le ministre de la justice » (article D. 262). Parmi ces autorités dont la liste est fixée par l’article A. 40 du code de procédure pénale, figurent notamment le Président de la République, les membres du Gouvernement, les parlementaires français ou européens, le Médiateur de la République et ses délégués, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, les magistrats, ainsi que diverses instances européennes ou internationales dont l’article A. 40 indique étrangement qu’elles sont « assimilées aux autorités françaises » (Cour européenne des droits de l’Homme, Comité européen pour la prévention de la torture, Comité des droits de l’Homme des Nations Unies, etc.).

Les articles D. 415 et D. 416 du code de procédure pénale permettent que les lettres soient « retenues lorsqu’elles contiennent des menaces précises contre la sécurité des personnes ou celle des établissements pénitentiaires » ou quand elles « ne satisfont pas aux autres prescriptions réglementaires ». En outre, les lettres écrites ou reçues par les prévenus sont « communiquées au magistrat saisi du dossier de l’information dans les conditions que celui-ci détermine ».

L’article 17 transpose ces principes dans la loi. Tout d’abord, il affirme le principe du droit à la correspondance des détenus, en maintenant la distinction entre prévenus et condamnés : « Les personnes condamnées et, sous réserve que l’autorité judiciaire ne s’y oppose pas, les personnes prévenues peuvent correspondre par écrit avec toute personne de leur choix ».

Il définit ensuite les conditions dans lesquelles le courrier peut être contrôlé et retenu par l’administration pénitentiaire, en reprenant les critères actuels précédemment décrits : « Le courrier adressé ou reçu par les détenus peut être contrôlé et retenu par l’administration pénitentiaire lorsque cette correspondance paraît compromettre gravement la réinsertion du détenu ou le maintien de l’ordre et la sécurité ». Le texte initial du projet de loi n’avait pas conservé le critère de gravité de l’atteinte à la réinsertion ou au maintien de l’ordre et de la sécurité, permettant ainsi un éventuel élargissement des motifs de contrôle et de rétention. Le texte adopté par le Sénat est revenu à une rédaction proche des textes actuels, exigeant pour qu’un courrier puisse être retenu qu’il compromette « gravement » la réinsertion du détenu ou le maintien de l’ordre et la sécurité. En outre, le texte du Gouvernement prévoyait également la possibilité de retenir les courriers pour des motifs liés à la « prévention des infractions », mais le Sénat a supprimé cette extension des motifs de rétention à l’initiative de son rapporteur, qui a estimé cette notion « plus large que celle visant la réinsertion du détenu et (…) redondante avec le critère relatif à la sécurité » (82). L’article reprend également la précision selon laquelle « le courrier adressé ou reçu par les prévenus est communiqué à l’autorité judiciaire selon les modalités qu’elle détermine ».

Enfin, un amendement de Mme Alima Boumediene-Thiery a complété l’article 17 pour prévoir l’obligation pour l’administration pénitentiaire de notifier sa décision lorsqu’elle décide de retenir le courrier d’un détenu. Lors du débat en séance, la garde des sceaux avait émis un avis défavorable à cet amendement, estimant que l’article 1er de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’administration et le public prévoit déjà que « les personnes physiques sont informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent, lesquelles sont motivées » et que « cette mesure est déjà applicable aux détenus et à l’administration pénitentiaire » (83).

Cependant, il apparaît que cette obligation n’est pas systématiquement respectée et que les détenus ne sont pas toujours informés du fait qu’un courrier qui leur a été adressé ou qu’ils ont adressé a été retenu. Lors de son audition par votre rapporteur, M. Jean-Yves Montfort, président de la Commission nationale consultative des droits de l’Homme, a jugé cette modification de façon très positive, estimant qu’elle était de nature à diminuer le sentiment d’arbitraire que peuvent éprouver les détenus lorsqu’une de leurs lettres est retenue. Si la présence systématique du détenu lors de l’ouverture d’une lettre, préconisée par la CNCDH (84)et demandée au Sénat par Mme Alima Boumediene-Thiery et M. Alain Anziani (85), apparaît excessive car difficilement praticable et susceptible d’avoir un « effet vexatoire » (86),votre rapporteur estime en revanche que la motivation et la notification des décisions de rétention constitueront un réel progrès et un facteur de transparence et d’apaisement dans les établissements pénitentiaires.

Toutefois, le texte adopté par le Sénat ne reprend pas les règles actuelles excluant du contrôle exercé par l’administration pénitentiaire certaines correspondances. Or, dès lors que la loi élève au niveau législatif la possibilité dont dispose l’administration pénitentiaire de contrôler et retenir les correspondances, il apparaît nécessaire de consacrer également le caractère inviolable de certaines correspondances. En conséquence, votre rapporteur vous proposera d’adopter un amendement tendant à exclure de la possibilité de contrôle et de rétention les correspondances échangées entre les personnes détenues et leur défenseur, certaines autorités administratives et judiciaires françaises et internationales dont la liste serait fixée par décret – et non plus par simple arrêté – et les aumôniers agréés auprès de l’établissement.

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La Commission est saisie de deux amendements identiques, CL 266 et CL 548, présentés respectivement par M. Jean-Jacques Urvoas et M. Noël Mamère.

M. Dominique Raimbourg. Les problèmes d’acheminement du courrier en milieu carcéral sont récurrents. Pour les prévenus, l’envoi du courrier à l’autorité judiciaire en ralentit nettement la distribution.

M. le rapporteur. Avis défavorable : les délais de transmission du courrier ne sont pas du domaine de la loi.

Mme la ministre d’État. Nous interviendrons sur le plan réglementaire.

Les deux amendements sont retirés.

Après avis défavorable du rapporteur, la commission rejette ensuite successivement les amendements CL 267 de M. Jean-Jacques Urvoas et CL 65 de M. Michel Vaxès.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL 620 du rapporteur.

Après avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CL 550 de M. Noël Mamère.

La Commission examine alors l’amendement CL 268 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Le droit actuel limite les possibilités de rétention de courrier aux cas de « menaces précises contre la sécurité des personnes ou celle des établissements ». Les critères retenus dans le projet de loi sont plus larges et restreignent un peu plus la liberté de correspondance. Par cet amendement, nous suggérons donc d’en rester aux dispositions en vigueur.

M. le rapporteur. Les critères prévus sont suffisamment précis pour éviter les abus. Limiter les contrôles aux menaces contre la sécurité me semble plutôt restrictif. Avis défavorable. Il faut notamment prévoir le cas de détenus recevant des nouvelles de leurs amis sur l’évolution de leurs activités coupables.

Mme la ministre d’État. Un certain nombre de jeunes sont en effet membres de groupes. La rédaction proposée permet de prendre en compte les situations où la correspondance a pour conséquence de maintenir le lien avec le groupe, alors que l’un des objectifs de la détention est de le défaire. Recevoir simplement des lettres qui feront pression sur lui peut déstabiliser le jeune.

M. Jean-Jacques Urvoas. Même si j’entends bien ces arguments, je n’ai entendu personne estimer que la législation actuelle était laxiste : elle est déjà au-delà des limites de l’acceptable. Vous aurez du mal à justifier votre politique par des témoignages entendus dans les auditions.

La Commission rejette l’amendement CL 268.

Elle en vient à l’amendement CL 269.

M. Jean-Jacques Urvoas. En France, lorsque l’administration pénitentiaire contrôle le courrier d’un détenu, elle le fait hors de sa présence. Cet amendement propose d’importer la pratique en vigueur au Danemark ou en Espagne, où le détenu est présent lors de l’ouverture de son courrier. Cette disposition permettrait d’éviter des difficultés postérieures dans la détention.

M. Noël Mamère. Notre amendement CL 550, qui a été rejeté, avait le même objet.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Il relève de la déontologie des fonctionnaires de l’administration pénitentiaire de contrôler ces courriers sans abus, dans le but fixé par la loi. Prévoir la présence systématique du détenu ne me paraît pas justifiée.

M. Jean-Jacques Urvoas. Nous savons tous ce que représentent ces deux moments importants dans la détention que sont la cantine et le courrier. Ces prestations sont souvent dispensées par des détenus, qui sont des auxiliaires. Il est légitime que l’administration contrôle le courrier ; personne ici ne le conteste. Cependant, en exerçant ce contrôle hors de la vue du détenu, elle crée une suspicion – vous avez entendu comme moi des détenus la formuler spontanément – qui n’a pas lieu d’être ; la présence du détenu y mettra fin.

Mme la ministre d’État. Nous nous heurtons à une difficulté matérielle. Nos prisons comptent un peu plus de 63 000 détenus. La moyenne de deux lettres par jour et par détenu aboutit à un total de 126 000 lettres. A deux ou trois minutes de lecture par lettre, c’est 150 équivalents temps plein, sans compter l’intervention éventuelle du juge d’instruction. Votre analyse psychologique est juste, mais, dans ces conditions, comment mettre votre proposition en application ? La loi ne saurait comporter de dispositions inapplicables.

M. Noël Mamère. Un changement de politique pénale du Gouvernement qui réduirait le nombre de détenus serait de nature à résoudre ce problème… Justifier que les détenus ne soient pas présents à l’ouverture de leur courrier par la surpopulation carcérale n’est pas recevable. Le contrôle du courrier hors de la présence du détenu crée le sentiment de l’arbitraire.

Mme la ministre d’État. Il ne faudrait plus de détenus, plus de prisons… Intéressante vision de la société.

M. Noël Mamère. Vous étiez membre du Gouvernement lorsque la France a présidé l’Union européenne. Vous avez eu alors tout le loisir – vous l’avez encore aujourd’hui – d’analyser les politiques pénales et pénitentiaires menées dans d’autres pays de l’Union. Dans l’exposé des motifs de son amendement, notre collègue Jean-Jacques Urvoas cite des exemples. Nous voulons non pas la suppression des prisons mais une autre politique pénitentiaire et pénale.

La commission rejette l’amendement CL 269.

Après avis défavorable du rapporteur, elle rejette ensuite l’amendement CL 270 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Puis elle adopte l’amendement CL 621 du rapporteur.

Les amendements CL 271 et CL 272 de M. Jean-Jacques Urvoas ainsi que les amendements CL 549 et CL 551 de M. Noël Mamère deviennent sans objet.

La Commission est saisie de l’amendement CL 273 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Par cet amendement, je suggère que les décisions de l’administration pénitentiaire de retenir le courrier d’un détenu puissent faire l’objet d’un recours. Leur caractère administratif serait ainsi validé.

Mme la ministre d’État. Ces décisions sont bien des décisions administratives.

L’amendement CL 273 est retiré.

La Commission adopte ensuite l’article 17 ainsi modifié.

Après l’article 17

Après avis défavorable du rapporteur, la commission rejette l’amendement CL 274 de M. Jean-Jacques Urvoas après l’article 17.

Article 18

Droit à l’image

Cet article définit les règles relatives à la diffusion et à l’utilisation de l’image ou de la voix d’un détenu lorsque celles-ci sont de nature à permettre son identification.

Actuellement, une circulaire du 30 mars 1995 prévoit que les personnes détenues doivent consentir par écrit à leur apparition à l’image, au cours de leur participation à un projet dans le domaine de la photographie ou de l’audiovisuel. En outre, une note de la direction de l’administration pénitentiaire en date du 17 janvier 1997 prévoit l’obligation de respecter l’anonymat patronymique et physique des détenus interviewés lors de la réalisation et de la diffusion de reportages ou entretiens par les médias, écrits et audiovisuels. La valeur infra-réglementaire des normes régissant cette matière n’est pas satisfaisante, s’agissant d’une question mettant en jeu des libertés fondamentales que sont le droit à la liberté d’expression et le droit à l’image, ainsi que la sécurité des établissements pénitentiaires ou l’ordre public. L’intervention du législateur pour définir les règles relatives à la diffusion et à l’utilisation de l’image ou de la voix d’un détenu apparaît donc ici particulièrement nécessaire.

Faisant application de l’article 9 du code civil aux termes duquel « chacun a droit au respect de sa vie privée », laquelle inclut le droit à l’image, le présent article rappelle la règle – de droit commun – selon laquelle la diffusion ou l’utilisation de l’image d’une personne détenue doit être autorisée par l’intéressé. Toute personne dispose en effet du droit de s’opposer à la diffusion sans son autorisation expresse de son image, qui constitue l’un des éléments de sa vie privée.

Toutefois, compte tenu des spécificités et des contraintes liées au milieu pénitentiaire, le consentement de la personne détenue ne saurait à lui seul suffire pour permettre la diffusion ou l’utilisation de l’image ou de la voix susceptibles de porter atteinte à divers intérêts légitimes devant être conciliés avec le droit à l’expression du détenu. C’est pour cette raison que l’article prévoit, d’une part, que l’administration pénitentiaire a la faculté de s’opposer à cette diffusion « si cette restriction s’avère nécessaire à la sauvegarde de l’ordre public, à la prévention des infractions, à la protection des droits des victimes ou de ceux des tiers ainsi qu’à la réinsertion du détenu », et, d’autre part, que la diffusion et l’utilisation de l’image ou de la voix des prévenus doivent être autorisées par l’autorité judiciaire.

Le texte initial du Gouvernement prévoyait, pour les prévenus, la double nécessité d’une autorisation de l’autorité judiciaire et d’une absence d’opposition de l’administration pénitentiaire. Sur proposition du rapporteur Jean-René Lecerf, le Sénat a simplifié le dispositif mis en place pour « réserver le pouvoir d’autorisation de l’administration pénitentiaire aux seuls condamnés » et pour ne soumettre qu’à autorisation de l’autorité judiciaire la diffusion d’images des prévenus, considérant que le dispositif initial risquait de « susciter des contradictions entre les décisions des deux autorités » (87).

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Après avis défavorable du rapporteur, la commission rejette l’amendement CL 277 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL 622 du rapporteur.

Après avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CL 553 de M. Noël Mamère.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL 623 du rapporteur.

Après avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CL 554 de M. Noël Mamère.

Elle adopte l’amendement rédactionnel CL 624 du rapporteur.

Puis, après avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CL 552 de M. Noël Mamère.

La Commission adopte alors l’article 18 ainsi modifié.

Article 18 bis

Droit à la confidentialité des documents personnels et conservation obligatoire au greffe des documents mentionnant le motif d’écrou

Cet article, ajouté à l’initiative du rapporteur Jean-René Lecerf et complété par un amendement de M. Alain Anziani, a pour objet de garantir le droit pour les détenus à la confidentialité des documents personnels. Clairement affirmé, ce droit reçoit dans ce même article deux traductions concrètes : d’une part, tout détenu aura la possibilité de confier tout document personnel de son choix au greffe de l’établissement ; d’autre part, les documents mentionnant le motif d’écrou devront obligatoirement être confiés au greffe.

Le droit à l’intimité et au secret restera un droit purement théorique en prison tant que perdureront la surpopulation et l’encellulement collectif dans des cellules inadaptées au nombre des détenus qui y sont hébergés (88). Dans son premier rapport public, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté a indiqué que « l’équipement mobilier des cellules est largement insuffisant pour garantir que chaque détenu puisse y ranger ses affaires, à partir du moment où ces cellules sont partagées. Les placards sont inconsistants, souvent de simples étagères, sans portes, a fortiori sans serrure, autrement dit sans possibilité de conserver pour soi des éléments personnels ; ils sont en nombre insuffisant (souvent deux moitiés d’un petit placard accroché au mur, par exemple, pour une cellule où il y a trois personnes), obligeant les derniers arrivés ou les plus faibles à entreposer leurs effets sur leur lit, voire à terre » (89).

Cette situation a également été dénoncée par M. Jean-Louis Reymondier, aumônier national catholique des prisons, qui lors de son audition par votre rapporteur a indiqué qu’aucun détenu ne disposait de casier individuel et fermé, tous les objets personnels étant ainsi accessibles aux codétenus. La situation la plus inacceptable est celle du détenu ne disposant pas d’un lit et contraint de dormir sur un matelas, lequel est rangé sous un lit pendant la journée, ce qui ne laisse à ce détenu aucun espace en propre dans la cellule. Cette situation est particulièrement préjudiciable aux détenus poursuivis ou condamnés pour des infractions de nature sexuelle, pour lesquels la découverte et la lecture par leurs codétenus de leur dossier judiciaire peut être à l’origine de brimades et de violences. M. Jean-Marc Dupeux, aumônier national protestant des prisons, a ainsi indiqué lors de son audition par votre rapporteur que les aumôniers étaient obligés de se battre quotidiennement pour que ces détenus soient acceptés dans les offices par les autres détenus et pour prévenir les violences à leur encontre.

Pour répondre à cette impérieuse nécessité d’assurer la confidentialité des documents personnels, et notamment du dossier pénal, le Sénat a prévu la possibilité pour le détenu de confier les documents personnels de son choix au greffe de l’établissement, qui doit les mettre à la disposition de la personne concernée quand elle le demande. Cette faculté de faire conserver des documents au greffe, qui seule figurait dans le texte initialement adopté par la commission des Lois du Sénat, avait vocation à viser tous les documents personnels, y compris les pièces de justice.

Adopté à l’unanimité avec des avis favorables de la commission et du Gouvernement, un amendement de M. Alain Anziani a remplacé, pour les « documents mentionnant le motif d’écrou », la faculté de conservation au greffe par une obligation. En effet, celui-ci a fait valoir que, si la remise des documents judiciaires restait une simple possibilité, « celui qui [laisserait] ces documents au greffe [risquerait] d’être immédiatement stigmatisé par les autres détenus » (90), et que la situation de ces détenus ne serait donc pas améliorée par le dispositif.

S’agissant du droit à l’intimité, le COR avait préconisé une solution qui aurait consisté en « l’installation dans chaque cellule et pour chaque personne incarcérée d’un casier individuel bénéficiant d’une fermeture (dont seul le personnel disposerait du double de la clef) où celle-ci pourrait conserver ses objets ou documents personnels » (91). Cette proposition n’avait cependant pas été retenue par la commission des Lois du Sénat qui l’a jugée « complexe » à mettre en place et a estimé qu’elle « ne supprimerait pas nécessairement les pressions qui s’exercent entre codétenus » (92). Certes, la disposition adoptée par le Sénat apparaît extrêmement positive et de nature à garantir le droit de chaque détenu au secret des faits pour lesquels il est détenu ou a été condamné vis-à-vis de ses codétenus.

Toutefois, votre rapporteur tient à souligner que la solution de la conservation des documents au greffe, adaptée pour le dossier pénal ou des pièces officielles auquel le détenu n’a pas besoin d’avoir accès en permanence, ne lui assure pas l’intégralité de son droit à l’intimité. Ainsi, certains détenus peuvent, de façon parfaitement compréhensible, souhaiter conserver avec eux des photographies ou des lettres personnelles, sans pour autant vouloir que leurs codétenus puissent y accéder librement pendant leur absence. D’après les informations communiquées à votre rapporteur, une expérimentation de mise à disposition des détenus dans leurs cellules de casiers individuels est en cours à la maison d’arrêt de Chartres. Votre rapporteur estime souhaitable que cette expérimentation soit évaluée dans de brefs délais afin de tirer les conséquences pratiques qui permettront la mise en œuvre de la proposition du COR de mise à disposition de chaque détenu d’un casier individuel fermant à clef – qui ne relève pas du domaine législatif, et ne peut donc pas être inscrite dans le présent texte.

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La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 625 du rapporteur.

Puis, après avis défavorable du rapporteur, elle rejette successivement les amendements CL 66 de M. Michel Vaxès puis les amendements CL 278 et CL 279 de M. Jean-Jacques Urvoas.

L’amendement CL 281 de M. Jean-Jacques Urvoas est devenu sans objet.

Après avis défavorable du rapporteur, la commission rejette successivement les amendements CL 282 de M. Serge Blisko et CL 280 de M. Jean-Jacques Urvoas.

La Commission adopte ensuite l’article18 bis ainsi modifié.

Section 4

De l’accès à l’information

Article 19

Accès à l’information

L’article 19 a pour objet de donner une assise législative au droit des détenus à l’accès à l’information et aux restrictions qui peuvent y être apportées.

Actuellement, les règles encadrant l’accès des détenus à l’information sont prévues par l’article D. 444 du code de procédure pénale, dont le premier alinéa dispose que « les détenus peuvent se procurer par l’intermédiaire de l’administration les journaux, les périodiques et les livres français et étrangers de leur choix n’ayant pas fait l’objet d’une saisie dans les trois derniers mois ». Le deuxième alinéa permet toutefois au ministre de la justice, à la demande des chefs d’établissement, de décider d’empêcher l’accès aux « publications contenant des menaces précises contre la sécurité des personnes ou celle des établissements pénitentiaires ».

Ces dispositions apparaissent triplement insatisfaisantes. En premier lieu, s’agissant de l’exercice d’une liberté publique – le droit d’accès à l’information étant un corollaire de la liberté d’expression –, les restrictions qui lui sont apportées relèvent nécessairement du domaine de la loi. En deuxième lieu, les motifs permettant d’empêcher l’accès à certaines publications apparaissent incomplets : ainsi, les mises en cause d’agents de l’administration pénitentiaire ou de détenus ne sont actuellement pas des motifs permettant à l’administration pénitentiaire de retenir une publication. Enfin, l’interdiction par le ministre de la justice apparaît inadaptée à la nécessité de réactivité devant prévaloir en la matière : si un quotidien contient des informations susceptibles de menacer la sécurité de l’établissement, une décision rapide, difficilement compatible avec une décision au niveau ministériel, doit pouvoir être prise.

Le texte initial du projet de loi a eu pour but de remédier à ces trois insuffisances du régime actuel. Tout d’abord, il a consacré largement le droit à l’accès à l’information des personnes détenues, en prévoyant que « les détenus ont accès aux publications écrites et audiovisuelles ». Ensuite, il a étendu les motifs permettant d’empêcher l’accès à une publication, mettant davantage le droit en cohérence avec la réalité des besoins de prévention des troubles dans les établissements pénitentiaires, en visant les « publications contenant des menaces contre la sécurité des personnes et des établissements ou des propos ou signes injurieux ou outrageants à l’encontre des agents et collaborateurs du service public pénitentiaire ». Enfin, il a prévu que la décision d’interdiction serait prise par « l’autorité administrative » : le niveau de cette autorité devra être précisé par décret. Votre rapporteur estime que l’autorité la mieux placée pour exercer cette prérogative – qui exige à la fois la proximité du terrain pour permettre une réaction rapide et du recul pour limiter au strict nécessaire les atteintes au droit d’accès à l’information – serait le directeur interrégional des services pénitentiaires.

Le Sénat a modifié le dispositif proposé par le Gouvernement sur trois points. Tout d’abord, il a soumis la possibilité d’interdire une publication à la condition que les menaces invoquées puissent être qualifiées de « graves ». Le texte actuel de l’article D. 444 du code de procédure pénale exigeait que ces menaces soient « précises », tandis que le texte proposé par le Gouvernement ne qualifiait pas les menaces. Le critère de gravité retenu apparaît plus pertinent que le critère de précision préexistant : des menaces visant un établissement de façon précise mais peu crédible ne justifient pas une interdiction, à la différence de menaces dont la cible n’est pas précisée mais qui sont jugées sérieuses.

Ensuite, la notion de « propos outrageants », qui n’est pas utilisée dans le domaine de la presse, a été remplacée par celle de « propos diffamatoires ». Enfin, le Sénat a étendu la possibilité d’interdire une publication au cas où celle-ci contient des « propos ou signes injurieux ou diffamatoires à l’encontre (…) des personnes détenues » : cette possibilité permettra, en cas de nécessité, de protéger un détenu visé par une publication dans des termes susceptibles d’entraîner un rejet voire des violences de la part de ses codétenus.

*

* *

La Commission adopte l’amendement CL 626 du rapporteur.

Elle examine ensuite les amendements identiques CL 283 de M. Jean-Jacques Urvoas et CL 555 de M. Noël Mamère.

M. Jean-Jacques Urvoas. La seconde phrase de l’article 19 dispose que « l’autorité administrative peut interdire l’accès des détenus aux publications contenant des menaces graves contre la sécurité des personnes et des établissements ou des propos ou signes injurieux ou diffamatoires à l’encontre des agents ou collaborateurs du service public pénitentiaire ainsi que des personnes détenues ». Au regard de l’article 10 de la convention européenne des droits de l’Homme et du citoyen, c’est un recul par rapport à la situation existante. La France subira des condamnations sur la base de ce texte.

Mme la ministre d’État. Il est nécessaire de pouvoir interdire des documents tels que des appels au djihad.

M. le rapporteur. Les restrictions instituées par l’article 19 sont proportionnées et me semblent satisfaisantes.

M. Noël Mamère. C’est un recul au regard de l’article 10 de la convention européenne des droits de l’Homme, pour des motifs qui ne m’apparaissent pas très bien établis.

Après avis défavorable du rapporteur, la commission rejette les amendements CL 283 et CL 555.

Après avis défavorable du rapporteur, elle rejette ensuite successivement les amendements CL 287 et CL 288 de M. Jean-Jacques Urvoas, CL 286 de M. Jean-Michel Clément, CL 558 de M. Noël Mamère, puis les amendements CL 285 et 284 de M. Jean-Jacques Urvoas.

La Commission est saisie de l’amendement CL 289 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Nous touchons à un élément important de la vie en détention, la télévision. Chacun ici sait que c’est la source principale d’occupation des détenus, notamment ceux des maisons d’arrêt.

Il avait déjà été difficile de faire entrer les télévisions en détention. A ma connaissance, c’est Robert Badinter qui l’avait permis, à la faveur de l’organisation par la France d’une coupe d’Europe de football.

Nous vous proposons non seulement que les cellules soient équipées d’un poste de télévision – c’est déjà le cas – mais que cet équipement soit gratuit. Il s’agit d’être fidèle aux décisions prises en 1985 et entérinées par l’administration pénitentiaire. L’engagement avait été pris que les télévisions seraient gratuites dès l’année suivante, les crédits manquant l’année de la décision. Depuis, la fourniture des télévisions a été confiée à des prestataires. Je ne comprends cependant pas pourquoi, entre deux établissements situés à 60 km de distance, le prix de la location peut passer du simple au double. Quelles qu’en soient les raisons, un moment arrive où le principe d’égalité doit être appliqué.

Mme la ministre d’État. Je ne comprends pas non plus ces différences de prix, et j’ai demandé une enquête à ce sujet. Cela dit, l’amendement me semble poser un problème de recevabilité financière. Pour le reste, beaucoup de progrès sont possibles, à condition de ne pas créer de mouvement de rejet dans l’opinion publique ; n’oublions pas que l’accès à la télévision dans les hôpitaux est payant ; il ne me paraît donc pas raisonnable d’aller jusqu’à la gratuité.

M. Jean-Jacques Urvoas. Je suis prêt à assumer un débat public sur la gratuité des télévisions en prison.

Je voudrais néanmoins évoquer une avancée, qui m’a été signalée par le directeur de l’administration pénitentiaire. Je ne comprenais pas pourquoi il n’était pas possible aux détenus d’acheter leur poste de télévision. La location finit par faire payer aux détenus condamnés à de longues peines le prix de plusieurs télévisions ! J’ai appris la semaine dernière la prochaine publication d’une circulaire permettant à ces condamnés d’acheter leur poste. C’est un point positif ; il faut désormais aller vers l’harmonisation du prix de la location.

Mme la ministre d’État. L’accès à la télévision est gratuit pour les détenus sans ressources.

M. Noël Mamère. J’appuie les propos de notre collègue Jean-Jacques Urvoas. Dans les maisons d’arrêt, la non gratuité, notamment celle de la télévision, pénalise encore plus les indigents.

Mme la ministre d’État. Je viens de vous répondre sur ce point...

Après avis défavorable du rapporteur, la commission rejette l’amendement CL 289.

La Commission adopte ensuite l’article 19 ainsi modifié.

Section 4 bis

De la sécurité

Article 19 bis

Obligation de garantir la sécurité de la personne détenue

Le présent article, introduit au Sénat à l’initiative de M. Jean-René Lecerf, institue une obligation à la charge de l’administration pénitentiaire d’assurer à chaque détenu une protection effective de son intégrité physique en tous lieux collectifs et individuels. De ce principe, il tire deux conséquences : d’une part, il institue une responsabilité sans faute de l’État en cas de décès provoqué au sein d’un établissement pénitentiaire par l’agression d’une personne détenue ; d’autre part, il met à la charge de l’administration pénitentiaire, en cas de suicide d’un détenu, une double obligation d’information immédiate de sa famille ou de ses proches et, à leur demande, de facilitation des démarches à engager.

Le droit à l’intégrité physique est un droit fondamental de toute personne humaine. Pourtant, les prisons françaises sont encore aujourd’hui trop souvent un lieu d’insécurité. Trop de détenus y sont victimes de violences, souvent couvertes par la loi du silence, trop de détenus y laissent leur vie, victimes d’une agression ou à la suite d’un suicide. En 2008, ont été recensés 464 actes de violences graves entre détenus homicides, agressions sexuelles, actes de torture ou de barbarie, violences avec arme ou objet) ayant conduit à 3 décès et 186 hospitalisations. Ce phénomène de violence est en outre en assez nette augmentation, puisque le nombre d’actes de violences graves recensés en 2007 était de 367, ayant provoqué 2 décès et 149 hospitalisations. L’importance de la violence dans les prisons françaises apparaît d’autant plus inquiétante que ces chiffres sont vraisemblablement assez nettement inférieurs à la réalité, compte tenu de l’existence d’un « chiffre noir » difficilement quantifiable des violences en prison.

Les dispositions prévues dans le présent article étaient préconisées par le COR et par la CNCDH. Cette dernière avait notamment considéré que « la protection de l’intégrité physique doit être précisément énoncée dans la loi pénitentiaire. (…) Le projet de loi pénitentiaire devrait (…) faire preuve de plus d’ambition pour lutter contre le sentiment largement répandu selon lequel les violences en détention sont inhérentes à la prison ». Elle concluait en soulignant que « les actes auto-agressifs, les violences, et le phénomène de sursuicidité en prison appellent de la part du Gouvernement la mise en oeuvre d’une politique de prévention déterminée, qui soit véritablement considérée comme prioritaire » (93).

Cette politique de prévention déterminée est naturellement engagée sur l’ensemble des sujets mettant en cause l’intégrité physique des détenus, l’administration pénitentiaire ne pouvant en aucune manière se voir reprocher une absence de réaction face aux situations mettant en danger la vie ou l’intégrité physique des détenus. Votre rapporteur considère cependant que l’effort doit encore être accru. De fait, plusieurs facteurs vont favoriser l’intensification de la prévention des atteintes à l’intégrité physique des détenus en exerçant une « pression » sur l’administration pénitentiaire : l’évolution de la jurisprudence administrative, le contrôle exercé par le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, la sensibilisation de l’opinion publique à la question du suicide et, enfin, le présent article mettant à la charge de l’administration pénitentiaire une obligation de garantie de la sécurité des détenus.

1. La pression du juge administratif en matière de garantie de la sécurité des détenus

Les évolutions récentes de la jurisprudence administrative vont nécessairement inciter l’administration pénitentiaire à optimiser les mesures en faveur de la sécurité des détenus. Ainsi, un arrêt du Conseil d’État en date du 17 décembre 2008 a admis la responsabilité de l’État à la suite du décès d’un détenu causé par l’inhalation de fumées toxiques dégagées par la combustion de matelas, en estimant qu’une faute simple suffisait à engager cette responsabilité, alors que la jurisprudence antérieure requérait une faute lourde. Le Conseil d’État a jugé « qu’alors même qu’aucune de ces circonstances [relevées par la cour administrative d’appel] ne revêt le caractère d’une faute lourde dans l’organisation ou le fonctionnement du service de surveillance des détenus, la cour a pu, sans entacher son arrêt d’une erreur de droit, juger que la responsabilité de l’État était susceptible d’être engagée à raison du décès de M. Z. » (94).

Une deuxième décision du Conseil d’État, rendue le même jour, relative à l’équipement des cellules de matelas recouverts de housses ignifugées, illustre également la pression que la jurisprudence administrative va inévitablement exercer sur l’administration pénitentiaire en matière de préservation de l’intégrité physique des détenus (95). Actuellement, les quartiers ordinaires de détention sont équipés de matelas recouverts d’alèses ignifugées amovibles. Les quartiers de discipline sont quant à eux équipés de matelas recouverts d’alèses ignifugées conçues pour être inamovibles, mais qui ne le sont pas réellement, compte tenu de la légèreté de leur texture, qui permet aisément de les déchirer ou de les découdre. Afin de remédier à cette insuffisance, l’administration pénitentiaire a conclu un marché pour un nouveau type de matelas de marque Celso recouvert d’une housse ignifugée réellement inamovible, destinés à remplacer les actuels matelas des quartiers disciplinaires, mais présentant l’inconvénient d’un certain inconfort.

Le Conseil d’État, saisi par la Section française de l’Observatoire international des prisons (OIP) d’une demande d’annulation du refus du ministre de la justice d’équiper l’ensemble des établissements pénitentiaires de matelas recouverts de housses ignifugées, a énoncé la règle générale selon laquelle « en vertu d’un principe rappelé notamment par la première phrase de l’article 2 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, aux termes de laquelle le droit de toute personne à la vie est protégé par la loi, qu’eu égard à la vulnérabilité des détenus et à leur situation d’entière dépendance vis à vis de l’administration, il appartient tout particulièrement à celle-ci, et notamment au garde des sceaux, ministre de la justice et aux directeurs des établissements pénitentiaires, en leur qualité de chefs de service, de prendre les mesures propres à protéger leur vie ». Les circonstances décrites ci-dessus ont conduit le Conseil d’État à rejeter la demande d’équipement de l’ensemble des cellules de matelas recouverts de housses ignifugées, en considérant que « le rejet né du silence gardé par le ministre sur sa demande de remplacement immédiat ne saurait être regardé comme traduisant une méconnaissance de l’obligation de protection rappelée ci-dessus ». Cependant, le Conseil d’État a également considéré que « pour autant, cette obligation peut être de nature à imposer à l’administration pénitentiaire de mettre à la disposition de certains détenus des quartiers ordinaires, lorsque des circonstances particulières tenant notamment à leur comportement, à celui de leurs codétenus ou à la configuration de leur cellule le justifient, des matelas Celso utilisés dans les quartiers disciplinaires, faute de quoi sa responsabilité serait susceptible d’être engagée pour faute ».

Ainsi, le Conseil d’État a – en dehors de tout contentieux en responsabilité – d’ores et déjà placé l’administration pénitentiaire dans l’obligation de fournir aux détenus des matelas présentant un niveau de sécurité adapté à la réalité du risque d’incendie encouru. L’administration pénitentiaire n’aura donc d’autre choix, pour éviter que sa responsabilité ne soit engagée, que de mieux assurer la sécurité des détenus en équipant les cellules, à chaque fois que la situation le justifie, de matelas recouverts de housses ignifugées inamovibles. Plus largement, ces arrêts mettent à la charge de l’administration pénitentiaire une obligation générale de moyens de garantie de la sécurité des personnes détenues, dont le corollaire sera une responsabilité pour faute simple en cas d’atteinte à leur intégrité physique.

2. Le contrôle exercé par le Contrôleur général des lieux de privation de liberté

L’influence du contrôle exercé par le Contrôleur général des lieux de privation de liberté mettra également l’administration pénitentiaire sur la voie d’une amélioration du respect du droit de toute personne détenue au respect de son intégrité physique.

Lors de l’examen du projet de loi au Sénat, la garde des sceaux avait souligné qu’« entendre les recommandations, les propositions, les constats du contrôleur général n’est pas toujours des plus agréables, mais le Gouvernement, fort des enseignements qu’il en tire, pourra mener une action résolue afin de rendre les conditions de détention beaucoup plus dignes » (96). Cette influence du Contrôleur général devra s’exercer, de façon générale, sur l’amélioration des conditions de détention, dont la préservation de l’intégrité physique des personnes détenues est un élément essentiel.

Le Contrôleur général a d’ailleurs accordé une large place à la question de la protection de l’intégrité physique des personnes détenues dans la première recommandation qu’il a publiée au Journal officiel du 6 janvier 2009 relative à la maison d’arrêt de Villefranche-sur-Saône. Il y soulignait en effet les risques d’atteinte à l’intégrité physique dans les espaces collectifs que sont les douches et les cours de promenade : « Les cours de promenade sont les lieux de tous les dangers : menaces, rackets, violences, jets de projectile, trafics... Elles sont le réceptacle de toutes les tensions et toutes les frustrations, d’autant plus vives que les détenus sont massivement privés d’activités. Le personnel ne s’y introduit jamais avec eux et surveille ces cours depuis des postes avoisinants ou par vidéosurveillance. Elles constituent paradoxalement un espace dépourvu de règles dans des établissements soumis à des normes multiples et incessantes. Elles sont, en quelque sorte, abandonnées aux détenus, qui considèrent volontiers la cour comme un exutoire au confinement en cellule et comme un marché, substitut aux privations. Les conséquences en sont triples : le plus fort impose sa loi ; des blessures graves sont fréquemment constatées ; bon nombre de détenus refusent d’aller en promenade, de peur des agressions. (…)

« Cette situation doit évoluer. Il ne peut être admis qu’un agent de l’administration, quel qu’il soit, soit exposé à des risques inconsidérés. Leur protection est un impératif pour le Contrôleur général. Mais la reconquête des cours de promenade, qui ne peut se concevoir que comme un processus de longue haleine, doit être recommandée comme un objectif de l’administration pénitentiaire » (97).

Votre rapporteur estime que cette situation de violences dans les espaces collectifs, soulignée par nombre des personnes auditionnées par votre rapporteur parmi lesquelles les aumôniers nationaux et M. Patrick Marest, secrétaire général de la Section française de l’Observatoire international des prisons, ne saurait perdurer. Il partage l’analyse du Contrôleur général sur la nécessaire « reconquête » des cours de promenade par l’administration pénitentiaire et estime que cette dernière devra prendre dans les meilleurs délais les mesures propres à garantir la sécurité de tous les détenus dans les espaces collectifs et notamment dans les cours de promenade, afin que celles-ci redeviennent « ce pourquoi elles sont faites : un lieu de promenade, c’est-à-dire de détente, de sociabilité ou de possibilité de rester seul » (98).

3. La sensibilisation de l’opinion publique à la prévention du suicide

En matière de prévention des suicides, la pression de l’opinion publique récemment sensibilisée à cette question permettra d’accentuer l’effort déjà entrepris depuis plusieurs années par l’administration pénitentiaire en ce domaine, qui a permis d’obtenir une indéniable amélioration des taux de suicidité. Cependant, l’évolution récente du nombre de suicides nécessite une relance de la prévention des suicides.

a) Une politique déterminée de prévention des suicides engagée par l’administration pénitentiaire depuis dix ans

Confrontée à un phénomène d’augmentation du nombre des suicides à la fin des années 1990, l’administration pénitentiaire s’est résolument engagée dans une politique de prévention. Si différentes actions ponctuelles ont été engagées dès cette période, l’intensification de la politique de prévention des suicides date de décembre 2003, date à laquelle le professeur Jean-Louis Terra avait formulé plusieurs propositions dans un rapport demandé par le ministre de la justice (99). La politique suivie jusqu’à aujourd’hui, qui résulte pour l’essentiel de la mise en œuvre des propositions du professeur Terra, repose sur quatre axes :

—  Une bonne connaissance du phénomène des suicides en prison. Une commission de suivi des cas individuels de suicide avait été instituée depuis janvier 2001 à la direction de l’administration pénitentiaire. Cette instance avait ensuite été confortée par la circulaire interministérielle du 26 avril 2002 sur la prévention des suicides en établissements pénitentiaires, qui lui fixait un triple objectif : veiller au recensement exhaustif des décès par suicide, contrôler l’application des dispositions édictées en matière de prévention du suicide en repérant d’éventuels dysfonctionnements, et rechercher de nouveaux axes d’amélioration. Afin d’affiner davantage encore les statistiques disponibles sur le nombre de suicides et de tentatives de suicides, une procédure plus systématique de remontée des informations relatives aux incidents survenus dans les établissements pénitentiaires a été mise en place depuis le 1er janvier 2007 : des tableaux de bords électroniques sont désormais transmis mensuellement par chaque établissement à sa direction interrégionale de rattachement, qui les transmet à la direction de l’administration pénitentiaire, alors qu’auparavant les remontées étaient effectuées sous format papier lorsque l’événement se produisait.

—  L’évaluation du risque suicidaire. Le rapport du Professeur Terra avait préconisé une évaluation systématique, précoce et pluridisciplinaire du risque suicidaire. En mai 2007, un nouvel outil d’évaluation du risque suicidaire des personnes détenues pour les arrivants en détention a été diffusé aux directeurs interrégionaux des services pénitentiaires. La circulaire du 26 avril 2002 a été actualisée en 2008 en y intégrant un protocole de suivi des détenus mineurs en matière d’évaluation du risque suicidaire et des comportements à risques.

—  Un plan d’action coordonné applicable dans l’ensemble des établissements pénitentiaires. Un plan d’action mis en œuvre dès 1997 puis repris par la circulaire de 29 mai 1998 relative à la prévention du suicide dans les établissements pénitentiaires, mettait l’accent sur la nécessité de porter une attention particulière à l’accueil des personnes écrouées, les précautions à prendre lors des placements au quartier disciplinaire, l’intérêt de favoriser des échanges pluridisciplinaires, l’accueil des familles après un suicide et l’accompagnement nécessaire des personnels après un suicide.

Tout en veillant au respect des mesures précitées, la direction de l’administration pénitentiaire a développé, en 2000 et 2001, de nouvelles actions destinées à compléter le dispositif existant, en cohérence avec la « stratégie nationale d’actions face au suicide pour 2000-2005 » lancée le 19 septembre 2000 par le ministère de la santé. La circulaire interministérielle du 26 avril 2002 précitée a complété celle du 29 mai 1998 et réaffirmé le bien fondé des actions engagées en matière de repérage du risque suicidaire, de soutien aux personnes présentant ce risque et aux codétenus et d’accompagnement des familles. Après la remise par le Professeur Terra de son rapport au garde des sceaux, l’administration pénitentiaire avait également mis l’accent sur l’élaboration au plan local de procédures de détection de la crise suicidaire et le déploiement de plans de prévention, ainsi que sur la réduction dans la conception des nouveaux établissements des moyens d’accès au suicide (par exemple en supprimant les « potences » soutenant les téléviseurs).

—  L’amélioration de la formation des personnels. La formation a été notablement renforcée en matière de prévention du suicide, tant au niveau de la formation initiale et continue du personnel pénitentiaire que dans le cadre de formations pluridisciplinaires avec le personnel de santé au niveau régional. En novembre 2007, afin d’aider les professionnels dans leur action et d’améliorer la formation au repérage du risque suicidaire, le directeur de l’administration pénitentiaire a confié au Professeur Terra la mission de réaliser un film de fiction d’une vingtaine de minutes illustrant les étapes de la prévention du suicide au sein des établissements pénitentiaires, à partir de l’évaluation du potentiel suicidaire des arrivants. Ce film est un outil pédagogique supplémentaire visant à former ou à compléter les connaissances et les pratiques professionnelles acquises par les personnels pénitentiaires en poste ou en formation à l’ENAP, en matière de prévention du suicide. Le film est utilisé dans le cadre des formations initiales et continues depuis la fin du mois de septembre 2008.

b) Les résultats de la politique de prévention des suicides mise en œuvre par l’administration pénitentiaire

L’augmentation du nombre de suicides dans les établissements pénitentiaires dans le cours de l’année 2008 et la poursuite de cette tendance au cours des huit premiers mois de 2009 ont mis la douloureuse question de la détresse psychologique des détenus sur le devant de la scène et ont sensibilisé nos concitoyens à la nécessité d’une amélioration des conditions de détention et d’une politique déterminée de prévention du suicide. Cette dégradation récente de la situation ne doit cependant pas occulter les efforts entrepris depuis plusieurs années par l’administration pénitentiaire pour renforcer l’efficacité de la politique de prévention du suicide. Dans son rapport précité, le professeur Terra avait fixé un objectif de réduction du nombre de suicides de 20 % en 5 ans à compter de 2002. Cet objectif avait été atteint en 2007, puisque 96 suicides ont été comptabilisés au cours de cette année, soit une diminution de 21,31 % par rapport à 2002. Les politiques volontaristes et innovantes précédemment décrites ont permis d’inverser la tendance haussière quasi ininterrompue de 1990 à 2002. Alors que le taux de suicide pour 10 000 détenus avait atteint 24,4 en 1996, la mobilisation de l’ensemble des personnels de l’administration pénitentiaire avait permis de ramener ce taux à 15,2 en 2007, comme le montre le tableau ci-après :

Évolution du nombre de suicides et des taux de suicidité
dans les établissements pénitentiaires de 1989 à 2008

Année

Nombre de suicides

Population carcérale
moyenne

Taux de suicidité
pour 10 000 détenus

1989

62

47 232

13,1

1990

59

47 978

12,3

1991

67

50 783

13,2

1992

95

51 828

18,3

1993

101

52 288

19,3

1994

101

55 418

18,2

1995

107

55 988

19,1

1996

138

56 522

24,4

1997

125

56 008

22,3

1998

118

55 366

21,3

1999

125

55 247

22,6

2000

120

50 626

23,7

2001

104

48 318

21,5

2002

122

53 503

22,8

2003

120

58 574

20,5

2004

115

60 901

18,9

2005

122

59 791

20,4

2006

93

59 940

15,5

2007

96

63 268

15,2

2008

115

62 252

18,4

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

Concernant l’année 2009, 84 suicides ont été comptabilisés entre le 1er janvier et le 31 août, soit 14 de plus qu’en 2008 au cours de la même période (70 suicides). Le nombre de tentatives de suicides connaît également une hausse sensible depuis le début de l’année 2009, puisque 1 681 tentatives ont été recensées entre le 1er janvier et le 31 août 2009, contre 1 096 en 2008 à la même date. La tendance est donc, depuis 2008, à nouveau orientée vers une hausse du nombre de suicides et de tentatives de suicide ainsi que du taux de suicidité.

Pour autant, s’il est évidemment indispensable d’endiguer cette tendance à l’augmentation du nombre des suicides, il convient de ne pas oublier le travail déjà accompli au cours des années passées, qui a permis de ramener le taux de suicidité pour 10 000 détenus à un niveau nettement inférieur aux taux constatés de 1996 à 2003, supérieurs à 20 pour 10 000.

c) La nécessaire relance de la politique de prévention des suicides

À la suite de l’émotion suscitée par la recrudescence du nombre de suicides au cours de l’année 2008 et depuis le début de l’année 2009, la direction de l’administration pénitentiaire a engagé de nouvelles actions immédiates destinées à endiguer cette évolution :

—  Plusieurs actions concernent spécifiquement les mineurs détenus. Tout d’abord, une grille spécifique d’évaluation du risque suicidaire pour les mineurs, opérationnelle depuis le 1er novembre 2008 dans tous les établissements accueillant des mineurs, a été mise en place. Ensuite, un pédopsychiatre référent a été désigné dans chaque service médico-psychologique régional (SMPR) pour suivre la politique de prévention des suicides des les mineurs détenus. Enfin, des instructions ont été données aux SMPR et aux éducateurs de la protection judiciaire de la jeunesse pour assurer une prise en charge renforcée des mineurs incarcérés.

—  Les représentants de l’administration pénitentiaire se sont efforcés de développer une communication pédagogique dans les médias, en tâchant de mettre en garde contre les risques de la surmédiatisation des cas de suicide qui peut entretenir la vague des suicides.

—  Une politique de vigilance renforcée a été mise en place par une instruction du directeur de l’administration pénitentiaire en date du 14 janvier 2009. Dans ce cadre, ont été décidés une augmentation des rondes de jour comme de nuit en fonction du degré de risque de passage à l’acte, notamment pour les détenus sous surveillance spéciale et sous contrainte, un contrôle visuel des effectifs à chaque prise de service, un signalement des détenus à risque lors des passages de consignes, et enfin une vigilance accrue portée aux détenus ayant un comportement pouvant être jugé inquiétant (refus de s’alimenter, mutisme, refus de sortir en promenade, etc.).

—  Des expérimentations locales de mobilisation de la psychiatrie de ville ont été engagées pour pallier les cas d’indisponibilité des professionnels des SMPR, par le biais de conventions avec les directions départementales des affaires sociales et les ordres des médecins.

—  Enfin, une coopération a été engagée avec l’Institut national de veille sanitaire en vue de réaliser une analyse épidémiologique sur les facteurs de risques et les caractéristiques des suicides en détention.

Parallèlement à ces actions menées par la direction de l’administration pénitentiaire, Mme Rachida Dati, alors garde des sceaux, avait souhaité initier de nouvelles actions innovantes, en confiant au docteur Louis Albrand une mission en vue de formuler des propositions pour améliorer la politique de prévention du suicide. Remis le 2 avril 2009, ce rapport préconise la mise en œuvre d’un plan d’actions comprenant vingt recommandations correspondant à cinq priorités :

1° Améliorer l’animation des dispositifs de prévention à tous les niveaux (local, régional et national) et avec les différents partenaires (santé, autorités judiciaires, intervenants …) ;

2° Renforcer la détection, l’évaluation du potentiel suicidaire et la mise en place d’un plan de protection personnalisé, notamment en poursuivant l’effort de formation des personnels et en associant davantage les familles ;

3° Renforcer la protection des personnes détenues, notamment en cherchant à atténuer le sentiment d’isolement des personnes détenues par davantage d’activités en détention ou des accès facilités aux parloirs ou aux communications téléphoniques dans les huit premiers jours de l’incarcération et en construisant un environnement sécurisé pour les personnes détenues suicidaires ;

4° Améliorer la « postvention », c’est-à-dire la prévention de nouveaux passages à l’acte après un ou plusieurs suicides récents, avec la mise en place de groupe de paroles ;

5° Améliorer les connaissances sur les causes et la prévention du suicide, avec un travail de recherche mené conjointement avec le ministère de la santé.

Mme la garde des sceaux Michèle Alliot-Marie a annoncé le 18 août dernier la mise en œuvre intégrale et immédiate de ces vingt recommandations, décision que votre rapporteur ne peut qu’approuver pleinement.

4. La consécration législative de l’obligation de l’administration pénitentiaire de garantir le droit à la sécurité des détenus

L’article 19 bis du projet de loi, en consacrant un droit à la sécurité pour les personnes détenues, constitue en quelque sorte la « dernière pierre » d’une évolution tendant à renforcer l’obligation de sécurité de l’administration pénitentiaire vis-à-vis des personnes qui lui sont confiées par l’autorité judiciaire.

Même si elle intervient dans un contexte de renforcement des obligations à la charge de l’administration pénitentiaire en matière de protection des détenus, cette disposition n’en est pas moins un progrès considérable en ce qu’elle met à la charge de l’administration pénitentiaire une véritable obligation de sécurité. Hormis le cas particulier du décès provoqué par l’agression d’un codétenu, cette obligation sera une obligation de moyens, qui obligera l’administration pénitentiaire à mettre en œuvre tous les moyens nécessaires et raisonnables, compte tenu notamment de la nécessité de concilier l’exigence de la sécurité des personnes avec la garantie des autres droits garantis aux détenus ainsi qu’avec la protection de la sécurité et le maintien du bon ordre des établissements. En conséquence de cette obligation de moyens, la responsabilité de l’administration pénitentiaire ne pourra être engagée que si est établie une faute qui n’aura pas à être lourde, conformément à l’évolution jurisprudentielle évoquée précédemment – consistant dans le fait de n’avoir pas mis en œuvre les moyens nécessaires et raisonnables pour prévenir et empêcher l’atteinte à l’intégrité physique.

Cette obligation de moyens laissera la place à une obligation de résultat dans le cas prévu par le deuxième alinéa de l’article 19 bis, qui prévoit une responsabilité de plein droit de l’État, « même en l’absence de faute », en cas de « décès provoqué, au sein d’un établissement pénitentiaire, par l’agression d’une personne détenue ». Selon les informations communiquées à votre rapporteur, le nombre de personnes décédées de mort violente en détention a été de deux en 2004, cinq en 2005, trois en 2006, deux en 2007 et trois en 2008. En application de l’article 19 bis, alinéa 2, l’administration pénitentiaire sera désormais tenue de réparer le dommage résultant de ces morts violentes, sans que les victimes de ce dommage aient à établir une quelconque faute.

La mise en place de cette responsabilité de plein droit en cas de décès provoqué par une agression, conjuguée à la mention que la protection de l’intégrité physique des détenus doit être « effective » et s’applique « en tous lieux collectifs et individuels », soumet l’administration pénitentiaire à l’obligation de mettre en œuvre tous les moyens nécessaires pour atténuer les risques d’atteinte à l’intégrité dans un certain nombre de situations précédemment évoquées :

—  Ainsi, l’obligation d’équiper les cellules des détenus – lieu individuel – en matelas recouverts de housses ignifugées inamovibles « lorsque des circonstances particulières tenant notamment à leur comportement, à celui de leurs codétenus ou à la configuration de leur cellule le justifient », qui résultait de l’arrêt précité du Conseil d’État du 17 décembre 2008 (100), est-elle renforcée par l’affirmation du droit des détenus à la protection effective de leur intégrité physique dans les lieux individuels.

—  En matière de prévention des suicides, l’affirmation par la loi d’une obligation de moyens à la charge de l’administration pénitentiaire viendra renforcer l’évolution jurisprudentielle dans le sens de l’abandon de l’exigence d’une faute lourde et soutenir l’obligation d’optimisation de la politique de prévention. En outre, lorsqu’un suicide de détenu surviendra, l’administration pénitentiaire sera dorénavant tenue en vertu de la loi d’informer immédiatement sa famille ou ses proches des circonstances dans lesquelles est intervenu le décès et de faciliter, à leur demande, les démarches qu’ils peuvent être conduits à engager.

—  Enfin, la « reconquête » des cours de promenade – lieu collectif – préconisée par le Contrôleur général des lieux de privation de liberté devient, avec ces dispositions, non plus seulement une nécessité en vue d’assurer le maintien de l’ordre, mais une obligation juridique de garantie de la sécurité de chaque détenu.

*

* *

Après avis défavorable du rapporteur, la commission rejette successivement les amendements CL 556 de M. Noël Mamère, CL 292 de M. Serge Blisko et CL 293 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL 627 du rapporteur.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 26 de M. Philippe Goujon.

M. le rapporteur. Mon avis est défavorable.

M. Philippe Goujon. Je pensais que, eu égard à la violence en milieu carcéral, un effort particulier pouvait être consenti en faveur des détenus victimes d’un acte de violence.

M. le rapporteur. Cet amendement ne risque-t-il pas d’engendrer des effets pervers, tels que des automutilations ou des violences commises à la demande d’un détenu souhaitant bénéficier d’avantages particuliers ?

La Commission adopte l’amendement CL 26.

Elle examine ensuite l’amendement CL 297.

M. Jean-Jacques Urvoas. Il s’agit de créer non pas un observatoire, mais un simple rapport. Un tel instrument est toujours utile pour connaître ce qui se passe en détention.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Beaucoup d’instances s’occupent déjà des violences commises en prison. En cas de violence, l’administration pénitentiaire établit un rapport et une enquête judiciaire peut être ouverte. Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté élabore aussi des rapports. La Commission nationale de déontologie de la sécurité est un autre intervenant de ce domaine. A mon sens, un rapport supplémentaire n’est pas utile.

M. Jean-Jacques Urvoas. Pour agir, la CNDS doit faire l’objet d’une saisine ; le Contrôleur général rapporte sur les établissements qu’il visite ou sur lesquels il est saisi. Il n’y a là nulle exhaustivité. Un peu de transparence ne nuira à personne.

La Commission rejette l’amendement CL 297.

La Commission est saisie de l’amendement CL 557 de M. Noël Mamère.

M. Noël Mamère. Nous proposons d’introduire dans la loi pénitentiaire la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme sur la nécessité, en cas d’atteinte à l’intégrité physique d’un détenu, d’une enquête indépendante et approfondie. Dans l’exposé des motifs, nous faisons référence à des jurisprudences de cette Cour.

M. le rapporteur. Le raisonnement est insidieux ; il laisse très clairement supposer que les enquêtes faites à l’occasion de violences commises en prison sont partiales. Je suis opposé à l’amendement.

M. Noël Mamère. Pourquoi ne pas dire aussi que les enquêtes d’EDF sur l’énergie nucléaire ou celles de Monsanto sur les OGM sont impartiales ?

La Commission rejette l’amendement CL 557.

Elle adopte ensuite l’article 19 bis ainsi modifié.

Après l’article 19 bis

La Commission examine l’amendement CL 421 de M. Éric Ciotti.

M. Éric Ciotti. Ce