N° 1967

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 octobre 2009.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2010 (n° 1946),

TOME I

PAR M. GILLES CARREZ

Rapporteur général,

Député.

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INTRODUCTION 7

CHAPITRE PREMIER : COMMENT ÉVITER UN ENDETTEMENT PUBLIC DE 100 % DU PIB ? 11

I.– SÉCURISER LES RECETTES 11

II.– APPROFONDIR LA MAÎTRISE DES DÉPENSES 14

III.– LES DIFFÉRENTS SCÉNARIOS POUR DEMAIN 18

CHAPITRE II : LES COMPTES PUBLICS EN 2010, UNE SECONDE ANNÉE DE CRISE 27

I.– UN VOLET FISCAL COUPLANT RÉFORME STRUCTURELLE ET SOUTIEN CONJONCTUREL 27

A.– LE VOLET FISCAL : COMPÉTITIVITÉ DES ENTREPRISES, PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT ET SOUTIEN À LA CONJONCTURE 28

1.– Deux réformes structurelles du système fiscal : taxe professionnelle et taxe carbone 28

2.– Un soutien conjoncturel à l’économie de l’ordre de 10 milliards d’euros 29

3.– Des mesures antérieures qui pèsent encore fortement 29

B.– LA SUPPRESSION DE LA TAXE PROFESSIONNELLE : UNE RÉFORME HISTORIQUE 30

1.– La suppression de la taxe professionnelle : une réforme historique partiellement financée par la dette 30

a) La réforme proposée par le Gouvernement : imposer la valeur ajoutée à la place des investissements 30

b) Les effets de la réforme : une imposition des entreprises allégée et mieux ciblée 31

c) Une réforme partiellement financée par un accroissement du déficit de l’État 33

2.– Une réforme dont la neutralité budgétaire est garantie pour les collectivités locales 37

C.– LES AUTRES MESURES FISCALES 38

1.– La poursuite de la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement : taxe carbone et autres mesures 38

a) La taxe carbone 38

b) Les effets de la taxe carbone 40

c) Les autres mesures fiscales en faveur de l’environnement 40

2.– Les autres mesures fiscales 41

D.– VERS UNE MAÎTRISE DES DÉPENSES FISCALES… 41

1.– La règle de gage bouleversée par la TVA à 5,5% dans la restauration 42

2.– L’objectif de dépense fiscale 44

II.– UN RALENTISSEMENT DES DÉPENSES DE L’ÉTAT EN 2010 45

III.– LE DÉFICIT STRUCTUREL EN HAUSSE CONTINUE 54

A.– LE DÉFICIT 2009 REVU À LA HAUSSE 57

1.– Le déficit de l’État 57

2.– Le besoin de financement des collectivités territoriales 59

3.– Le déficit de la sécurité sociale 59

B.– LE DÉFICIT 2010 À UN NIVEAU HISTORIQUE 60

1.– Le déficit de l’État 60

a) Un déficit en baisse du fait de la disparition des mesures de relance 60

b) Un accroissement du déficit structurel du budget de l’État 61

2.– Le besoin de financement des collectivités territoriales 62

3.– Le déficit de la sécurité sociale 63

IV.– UNE AUGMENTATION DE LA DETTE PUBLIQUE DE VINGT POINTS DE PIB EN TROIS ANS 64

A.– UN BESOIN DE FINANCEMENT DE L’ÉTAT ENCORE SUPÉRIEUR À 200 MILLIARDS D’EUROS EN 2010 64

B.– LE POIDS GRANDISSANT DE LA DETTE ET DE SES INTÉRÊTS 68

CHAPITRE III : LES RECETTES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT EN 2010 75

I.– LES RECETTES FISCALES 77

A.– IMPÔT SUR LE REVENU 77

B.– AUTRES IMPÔTS DIRECTS PERÇUS PAR VOIE DE RÔLE 79

C.– IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS 80

D.– TAXE INTÉRIEURE SUR LES PRODUITS PÉTROLIERS 83

E.– TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE 85

F.– LES AUTRES RECETTES FISCALES 88

1.– Les impôts assis sur le patrimoine 88

2.– Le produit des jeux 89

G.– LES MÉCANISMES DE PLAFONNEMENT 91

II.– LES RECETTES NON FISCALES 92

A.– RECETTES DU DISPOSITIF DE FINANCEMENT DE L’ÉCONOMIE 92

1.– La rémunération des garanties octroyées à la Société de financement et à Dexia 92

2.– Les dividendes de la Société de prise de participations de l’État 93

B.– DIVIDENDES ET RECETTES ASSIMILÉES 95

C.– AUTRES RECETTES NON FISCALES 98

CHAPITRE IV : LES CHARGES DE L’ÉTAT EN 2010 100

I.– L’ÉVOLUTION GLOBALE DES DÉPENSES DE L’ÉTAT 101

A.– LES CHANGEMENTS DE PÉRIMÈTRE ENTRE 2009 ET 2010 101

B.– L’ÉVOLUTION DES DIFFÉRENTS AGRÉGATS DE DÉPENSES 105

II.– LES DIFFÉRENTS CANAUX DE DÉPENSES DE L’ÉTAT 110

A.– LE BUDGET GÉNÉRAL 110

B.– LES BUDGETS ANNEXES 115

C.– LES COMPTES SPÉCIAUX 116

III.– LES CONCOURS DE L’ÉTAT AUX AUTRES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES 119

A.– LES CONCOURS DE L’ÉTAT À LA SÉCURITÉ SOCIALE 119

B.– LES CONCOURS DE L’ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 122

1.– Une évolution des concours aux collectivités territoriales supérieure à l’inflation prévisionnelle 123

2.– Une répartition des dotations favorisant l’investissement 124

CHAPITRE V : LE CADRAGE ÉCONOMIQUE POUR 2010 128

I.– UN FRAGILE REDÉMARRAGE DE L’ACTIVITÉ MONDIALE 128

II.– LA FIN DE LA RÉCESSION EN FRANCE 135

INTRODUCTION

Les années 2008-2010 resteront dans la mémoire collective comme le moment de la crise économique la plus brutale et la plus profonde depuis la Libération. Avec un recul de l’activité de – 1,4 % au quatrième trimestre 2008 et de – 1,3 % au premier trimestre 2009, la France devrait connaître cette année une récession de l’ordre de – 2,25 %, certes moins importante que les – 3 % initialement prévus par le Gouvernement, mais néanmoins sans équivalent depuis 1945. La conséquence en est une hausse exceptionnellement brutale du taux de chômage, qui se rapprocherait des 10 % d’ici à la fin de l’année.

Face à cette récession d’ampleur mondiale, le Gouvernement a réagi rapidement et efficacement en agissant tant sur la sphère financière que sur l’économie réelle. L’urgence a d’abord commandé de sauver le système financier et bancaire. Le plan de sauvetage français, qui a été salué comme l’un des plus performants, a permis de rétablir la confiance sur les marchés interbancaires, via la Société de financement de l’économie française, et de soutenir l’octroi de crédits en renforçant les fonds propres des banques, via la Société de prise de participations de l’État. Moins d’un an après sa mise en œuvre, son succès paraît confirmé par le retour à la normale des conditions de prêt entre banques et par l’annonce du remboursement de la plupart des aides versées aux banques.

Parallèlement, le plan de relance a contribué à un rebond rapide de l’économie. Alors qu’en début d’année 2009, les experts s’accordaient à dire que le retour de la croissance n’aurait pas lieu avant le premier semestre 2010, on a constaté un rebond du PIB dès le premier trimestre de cette année, avec une croissance de 0,3 % qui devrait, selon l’INSEE, se maintenir dans les prochains mois.

Le plan de relance a su utiliser à part égale l’arme fiscale et l’arme budgétaire : la première a eu un impact au premier semestre 2009 tandis que les effets de la seconde se sont étalés au cours du second semestre. L’activité a donc été immédiatement soutenue par les mesures de soutien à la trésorerie des entreprises et l’allègement de l’impôt sur le revenu des ménages, puis a été peu à peu renforcée par la stimulation provenant des différents projets mis en œuvre dans le cadre du plan. Le choix d’accélérer le financement des projets déjà en cours d’études a permis de concentrer la dépense sur l’année 2010, c’est-à-dire au moment où elle est le plus utile. Les mesures ciblées sur le secteur automobile, notamment la prime à la casse, ont enfin permis d’apporter un soutien aux secteurs les plus touchés par la crise et ne sont pas étrangères à la sortie de la récession.

Le plan de relance a été conçu pour ne pas sacrifier l’avenir : en privilégiant les dépenses d’investissement, il prépare la croissance de demain. Le caractère transitoire des mesures adoptées permet également de préserver le retour à des finances publiques plus équilibrées, comme le prouve la réduction de 25 milliards d’euros du déficit de l’État dès 2010.

Au final, le plan de relance s’est révélé adapté tant par sa taille que par ses orientations et ceux qui réclamaient hier un soutien plus important à la consommation ne peuvent pas aujourd’hui s’offusquer de l’ampleur des déficits.

L’accent sur l’investissement sera prochainement renforcé par la mise en œuvre du « grand emprunt ». Celui-ci financera des projets sur le modèle de ceux ayant donné naissance à Airbus ou Ariane, c’est-à-dire des projets dont la rentabilité est importante et durable mais à un horizon éloigné et que, en conséquence, seule la puissance publique peut prendre le risque de financer. Leur objectif de long terme sera de transformer la structure du tissu productif français pour que, à horizon 2020, il puisse offrir les biens et services auxquels les entreprises et les ménages accordent le plus de valeur – en d’autres termes, d’augmenter la croissance potentielle.

Cette initiative, si elle est mise en œuvre correctement, permettra à la France de demeurer parmi les grandes puissances de l’économie mondiale du XXI^ème siècle et, en accroissant sa richesse à long terme, facilitera l’assainissement budgétaire.

Compte tenu de la profondeur de la crise et de son ampleur mondiale, la forte augmentation des déficits et de l’endettement public était inévitable. Le jeu des stabilisateurs automatiques, qui a conduit à un accroissement des dépenses sociales et à une réduction des recettes fiscales, a soutenu l’activité et limité l’impact de la récession sur les plus fragiles.

Mais, une fois la croissance revenue, l’assainissement budgétaire devra constituer une priorité absolue.

Il ne faudrait pas, en effet, que les années 2008-2010 demeurent dans l’histoire des finances publiques comme l’un de ces moments où est dépassé un niveau de dette que l’on pensait inatteignable – mais dont on finit par s’accommoder et qui devient peu à peu la norme. Déjà, en 1981-1983, l’échec de la politique de relance a conduit à une explosion de la dette publique, qui est passée de 20 % du PIB en 1980 à 30 % en 1985. Puis, alors qu’aucun effort n’avait été fait pour tirer profit du haut de cycle, la récession de 1993 a conduit à crever un nouveau plafond. La dette publique est alors passée de 36 % du PIB en 1991 à 58 % en 1996.

Aujourd’hui c’est un troisième palier qui est franchi. L’endettement public, qui atteignait 63,8 % du PIB en 2007, pourrait s’établir à 84 % en 2010 et s’approcher de 90 % en sortie de crise. Le déficit public est estimé par le Gouvernement à 8,2 % du PIB en 2009 et 8,5 % en 2010, ce qui est un niveau historique. Du haut des 1 500 milliards d’euros de dette brute accumulée, nous contemplons aujourd’hui l’objectif de 60 % d’endettement public comme un horizon qui s’éloigne à grande vitesse – il était pourtant considéré comme un maximum par les concepteurs du traité de Maastricht.

Pour ne pas répéter les erreurs consécutives aux chocs de 1982 et 1993, deux défis doivent être relevés dès maintenant et une idée fausse doit être combattue.

Le premier défi est de ne pas considérer cette situation comme normale, de ne pas s’accommoder de la dette accumulée. Il sera néanmoins tentant d’agir de la sorte. La disparition du seul déficit structurel du budget de l’État nécessiterait un effort total de réduction des dépenses et d’augmentation des ressources de l’ordre de 50 milliards d’euros. Or, aucune contrainte immédiate n’incitera à de tels sacrifices. Il est très probable que les investisseurs étrangers continueront à acheter les obligations assimilables du Trésor émises par un État parmi les plus riches de la planète, dont l’économie est diversifiée, la démographie dynamique et qui offre le marché des obligations publiques le plus profond et le plus liquide d’Europe. Aucun problème de financement ne conduira donc à s’interroger sur la soutenabilité de notre endettement. Dans de telles conditions, non seulement le taux d’endettement demeurerait durablement autour de 90 %, mais il pourrait monter bien au-delà de 100 % sans préjudice apparent. Une telle évolution conduirait néanmoins à boire le calice de la dette jusqu’à la lie et à laisser l’action publique perdre progressivement sa portée. Du fait du poids des charges d’intérêt, qui pourrait rapidement devenir le premier poste de dépenses de l’État, la marge de manœuvre de n’importe quel Gouvernement serait en effet peu à peu réduite à la portion congrue.

Le second défi est de nous astreindre à des règles qu’aucune contrainte extérieure ne nous impose. La première est d’application immédiate et consiste à ne pas croire que, les bornes de l’endettement étant franchies, il n’existe plus de limites à la dépense fiscale et budgétaire. En dehors des efforts consacrés à la relance et à l’investissement productif, une même rigueur budgétaire doit être conservée sur l’ensemble de l’action publique. La seconde règle vaudra pour demain, quand le retour de la croissance sera assuré. Elle consistera à gérer les périodes d’expansion économique comme elles ne l’ont jamais été jusqu’à présent, c’est-à-dire en ne les considérant pas comme éternelles et en les mettant à profit pour réduire notre endettement. À cet égard, tant le respect de la norme de dépense que le financement systématique des mesures fiscales nouvelles sont impératifs.

L’idée fausse à combattre, enfin, est celle qui suppose que la dette nourrit la croissance à long terme et, ainsi, s’autofinance. Un tel postulat est vrai pour un endettement finançant des investissements conduisant à des gains de productivité, comme ceux que le « grand emprunt » devrait financer – mais tel n’est pas le cas de l’endettement français qui est affecté à des dépenses de fonctionnement. Un niveau de dette excessif, au contraire, handicape la croissance en érodant la confiance des acteurs et en sapant la capacité d’action de l’État qui devient incapable d’agir avec suffisamment de poids sur les déterminants de notre prospérité : formation, recherche et développement, infrastructures. À cet égard, l’exemple du Japon prouve que les dépenses financées par l’endettement ne s’autofinancent pas par des gains de croissance mais, au contraire, viennent nourrir une dette qui croît plus vite que la richesse nationale. Rappelons également que la crise actuelle provient notamment d’une accumulation non soutenable d’endettement privé aux États-Unis. Un accroissement continu de l’endettement public est voué, tôt ou tard, à une fin identique car l’État ne peut emprunter à l’infini.

Dès 2010, la seule stabilisation du ratio dette/PIB nécessitera une croissance de 3 %, soit un point de plus que le potentiel de l’économie, ce qui est très important. Par ailleurs, une hausse de l’inflation, qui soulagerait les finances publiques comme cela a été le cas après 1945, paraît très hypothétique compte tenu du mandat de la Banque centrale européenne et des excédents d’offre sur le marché mondial des biens et services. Enfin, contrairement à la fin des années 1990, les taux d’intérêt sont déjà à un niveau historiquement bas et ne pourront baisser davantage. La réduction de l’endettement public ne pourra donc être le fait du seul retour à la croissance, aussi forte soit-elle, ni celui d’une accélération de l’inflation ou d’une diminution des taux d’intérêt, qui paraissent peu probables.

Une fois la crise passée, il sera donc difficile, voire impossible, de ne pas prendre le chemin de l’ajustement budgétaire. Nos voisins sont déjà en voie de l’emprunter. En Allemagne, la Constitution interdit que le déficit structurel dépasse – 0,35 % de PIB à partir de 2016. Le Royaume-Uni et les Pays-Bas envisagent des diminutions drastiques de dépense publique. L’Espagne s’engage dans un mouvement de hausse de la fiscalité. Les règles élémentaires de bonne gestion des finances publiques et les lois de l’économie s’appliquent de la même manière en France que dans le reste du monde. Il est donc illusoire de croire que notre pays pourra, à long terme, s’exonérer de recourir à cette voie.

CHAPITRE PREMIER : COMMENT ÉVITER UN ENDETTEMENT PUBLIC DE 100 % DU PIB ?

I.– SÉCURISER LES RECETTES

Depuis 2000, l’effort de l’État en matière d’allègements d’impôts d’État et de diminutions compensées d’impôts locaux a été substantiel. Comme le montre le tableau ci-dessous, le montant total des baisses d’impôts entre 2000 et 2008 s’établirait entre 65 et 70 milliards d’euros. À titre de comparaison, ce montant est proche de celui des déficits cumulés du régime général de la sécurité sociale.

Le Gouvernement n’a pas été en mesure de transmettre une évaluation détaillée des baisses d’impôts votée depuis 2000. L’évaluation proposée ci-dessous a donc vocation à fournir seulement un ordre de grandeur de l’ampleur des baisses d’impôts réalisées tout au long des années 2000 ⁽¹⁾.

ÉVALUATION DU MONTANT DES BAISSES D’IMPÔTS VOTÉES DEPUIS 2000 (EN EUROS 2010)

(en milliards d’euros)

Année	Montant	Principales mesures d’allègements
2000	17,2	Diminution du taux de TVA normal de 20,6% à 19,6%. Baisse d’IR. Suppression majoration exceptionnelle de 10% sur l’IS.
2001	13,7	Baisse d’IR. Création de la prime pour l’emploi. Extension année pleine de la prime pour l’emploi.
2002*	5,6
2003**	4,8	Baisses d'IR adoptées en 2002 puis 2003
2004	1,7
2005	2
2006	3
2007	9,8	Impact LFI 2006: refonte du barème de l'IR, revalorisation de la PPE, bouclier fiscal, prorogation DIN. TEPA (donations, successions, ISF),
2008	8,5	Réforme TP. Extension année pleine de TEPA. Mesures IS (suppression exit tax, suppression taxation PV long terme sur titres de participation)
Total	66,3

* Avec l’effet des seules mesures adoptées par la XI° législature.

** Y compris mesures adoptées à partir de juin 2002 ayant impacté l’exercice 2002.

● Ces baisses d’impôts ont d’abord été dues à des mesures de taux qui ont concerné la quasi-totalité des impositions assurant des rendements importants.

L’impôt sur le revenu a ainsi connu trois vagues successives de baisses des taux ⁽²⁾ :

– en 2000 et 2001, une première série d’allègements conduit à une baisse de l’ordre de 6,8 milliards d’euros du produit de l’impôt. Après la baisse d’un point des deux premières tranches du barème en 2000, l’année 2001 voit la baisse de 1,25 point des quatre premiers taux du barème et de 0,75 point des deux derniers ainsi que la création de la prime pour l’emploi. Les plafonds du quotient familial sont également relevés ;

– entre 2002 et 2004, une deuxième série de baisses des taux rend environ 7 milliards d’euros aux ménages, avec une baisse de 5 % des taux du barème dès le changement de majorité, à l’été 2002, suivie d’une diminution supplémentaire de 3 % en 2004 ;

– enfin la refonte du barème, prévue en loi de finances pour 2006 et s’appliquant à compter de 2007, est à l’origine d’un allègement de l’ordre de 4,4 milliards d’euros. Cette réforme s’accompagne d’une revalorisation de la prime pour l’emploi et de l’instauration du bouclier fiscal, impliquant un coût supplémentaire de l’ordre de 1,5 milliard d’euros.

La baisse des taux de l’impôt sur les sociétés a été également importante, avec la disparition de la majoration exceptionnelle de 10 % en 2000 puis de la contribution supplémentaire de 15 %, générant une perte de recettes de l’ordre de 4 milliards d’euros. La réduction du taux pour les PME conduit également à une moins-value d’environ 1 milliard d’euros en 2001 et 2002.

La taxe sur la valeur ajoutée a enfin vu sont taux normal réduit de 20,6 % à 19,6 % en 2000 pour un coût de l’ordre de 5 milliards d’euros.

Enfin, la loi TEPA a conduit à des allègements d’un montant de 2 milliards d’euros des droits de succession et de donation.

● La création ou l’amplification de mesures d’assiette ont également conduit à minorer les produits des impositions d’État. Celles dont l’impact budgétaire est le plus important sont :

– sur l’impôt sur les sociétés, le crédit d’impôt recherche, dont le coût est évalué à 4 milliards d’euros en 2010 ;

– sur l’impôt sur le revenu, le crédit d’impôt pour dépenses d’équipements de l’habitation principale en faveur des économies d’énergie et du développement durable (2,6 milliards d’euros en 2010), le crédit d’impôt au titre des intérêts d’emprunt (1,5 milliard d’euros en 2010), les deux dispositifs pour l’emploi d’un salarié à domicile (3 milliards d’euros en 2010) et l’exonération d’impôt des heures supplémentaires (1,2 milliard d’euros en 2010).

● Enfin, l’État a assumé le coût d’allègements d’impôts locaux, et notamment de taxe professionnelle. Outre la suppression de sa part salariale, que l’État a compensée à hauteur de 5 milliards d’euros, le dégrèvement pour investissements nouveaux, prévu en loi de finances pour 2006, afficherait un coût d’environ 525 millions d’euros en 2009.

Le Rapporteur général remarque que la plupart de ces baisses d’impôts était nécessaire pour adapter le système fiscal français aux défis de la concurrence fiscale internationale et de la compétition pour l’attraction des capitaux. Aujourd’hui, il semble néanmoins que cette adaptation est largement aboutie et que l’urgence commande de réduire le déficit structurel de l’État.

Une fois la crise passée, tout nouvel allègement d’impôt devra donc être gagé par la hausse d’autres impositions ou par des économies identifiées sur la dépense.

Un tel principe apparaît d’autant plus justifié que le taux de prélèvements obligatoires ainsi que le montant en valeur des recettes fiscales nettes de l’État sont en retrait sur la décennie, ce qui prouve l’effort de maîtrise important qui a déjà été mené. La part des prélèvements obligatoires dans le PIB est ainsi passée de 44,1 % du PIB en 2000 à 42,8 % en 2008 et devrait chuter à 40,7 % en 2009 et 2010, en raison notamment de la contraction du PIB et des mesures fiscales de relance.

Cette dynamique est encore accrue pour les recettes fiscales nettes de l’État, qui s’élevaient à 240 milliards d’euros en 2010 et qui, après 265 milliards d’euros en 2008, atteindraient 212 milliards d’euros en 2009 et 252 milliards d’euros en 2010. Comme le montre le tableau ci-dessous, si les recettes fiscales nettes de l’État avaient cru de 4 % par an, selon le potentiel de l’économie, et qu’aucune mesure de périmètre n’avait été prise, elles se seraient élevées à environ 350 milliards d’euros en 2010, soit un différentiel de l’ordre de 100 milliards d’euros. Cet écart se justifie approximativement par les baisses d’impôts, à l’origine de moins-values cumulées de l’ordre de 70 milliards d’euros, et par les transferts de recettes aux collectivités territoriales et à la sécurité sociale, pour un montant d’environ 30 milliards d’euros ⁽³⁾.

Ce chiffre, qui constitue une approximation, doit être relativisé car l’année 2010 se situe partiellement dans le creux du cycle et des mesures fiscales ayant un impact transitoire sont prévues pour cette année-là. Il donne toutefois un ordre
de grandeur de la forte réduction des recettes fiscales de l’État au cours la décennie 2000.

Note : la hausse constatée en 2004 est due à la budgétisation du FOREC, à l’origine d’un transfert de recettes vers l’État de l’ordre de 17 milliards d’euros.

II.– APPROFONDIR LA MAÎTRISE DES DÉPENSES

La maîtrise des dépenses est la condition sine qua non du redressement des finances publiques. La plupart des comparaisons internationales montrent que les ajustements budgétaires les plus efficaces et les plus durables se sont prioritairement appuyés sur une réduction des dépenses publiques plutôt que sur des hausses de recettes. Ces dernières se révèlent en effet généralement moins pérennes et davantage susceptibles de peser sur l’activité ⁽⁴⁾.

Le graphique ci-après permet de rappeler que, depuis 1991, le taux de couverture des dépenses de l’État par ses recettes n’a plus jamais dépassé 90 %. En moyenne, au cours des quinze dernières années, les dépenses de l’État ont été supérieures d’environ 15 % à ses recettes. La corrélation avec la courbe relative à l’ensemble des administrations publiques confirme par ailleurs que l’État est bien l’acteur clé du redressement des finances publiques.

TAUX DE COUVERTURES DES DÉPENSES PAR LES RECETTES
(administrations publiques et État)

Source : INSEE, Comptes nationaux annuels, calculs du Rapporteur général.

Depuis le début de la présente législature, la maîtrise des dépenses a connu un nouvel élan. Celui-ci s’est principalement matérialisé par :

– le durcissement de la « norme de dépense » régissant l’évolution des charges de l’État. À partir de la loi de finances pour 2008, l’assiette des dépenses soumises à une stabilisation en volume ⁽⁵⁾ a été élargie aux prélèvements sur recettes et aux nouvelles affectations de recettes à des organismes publics ;

– le vote d’une loi de programmation des finances publiques pour les années 2009-2012 (loi n° 2001-135 du 9 février 2009), qui consacre et pérennise plusieurs outils de maîtrise des dépenses : la norme de dépense propre à l’État déjà évoquée ; la stabilisation en volume des concours financiers aux collectivités territoriales ; l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) ⁽⁶⁾. Plus globalement, la programmation est construite sur une augmentation des dépenses publiques limitée à 1 % en volume en moyenne annuelle sur la période 2008-2012 ⁽⁷⁾, à comparer à une évolution moyenne annuelle de 2,2 % au cours des vingt dernières années ;

– le lancement en 2007 de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), dont les premières préconisations ont servi à l’élaboration de la programmation triennale des dépenses de l’État pour la période 2009-2011 ⁽⁸⁾ ;

– la mise en place de dispositifs d’encadrement des dépenses fiscales, sous forme d’un objectif de dépenses fiscales et d’une règle de gage destinée à compenser les créations de nouvelles niches fiscales ⁽⁹⁾.

Pourtant, en dépit de ces différents outils, les principaux objectifs de maîtrise des dépenses publiques n’ont, pour le moment, pas pu être atteints. La crise mondiale en est, naturellement, en grande partie responsable : par définition, le choix de procéder, à titre exceptionnel et temporaire, à une stimulation budgétaire a précisément consisté à augmenter les dépenses publiques dans le but de soutenir l’activité. Toutefois, la crise n’explique pas elle seule les difficultés rencontrées pour contenir la dépense.

À titre d’exemple, si la RGPP doit être soutenue sans réserve pour son potentiel de modernisation du secteur public, son « rendement » en termes d’économies budgétaires est loin d’être à la hauteur des défis posés à nos finances publiques. La dernière estimation fournie par le Gouvernement, qu’il serait d’ailleurs temps d’actualiser ⁽¹⁰⁾, est de 7,7 milliards d’euros d’économies en trois ans (2009-2011), soit un peu plus de 6 milliards d’euros après rétrocession aux agents publics sous forme de mesures catégorielles. Si la politique de non remplacement d’un fonctionnaire partant à la retraite sur deux doit absolument être poursuivie, elle ne saurait constituer l’alpha et l’oméga de notre politique de réduction des dépenses : l’économie annuelle qui en résulte est d’environ 0,5 milliard d’euros, soit 0,2 % des dépenses nettes du budget général ⁽¹¹⁾.

Un même constat en demi-teinte peut être dressé à l’égard des autres outils de maîtrise de la dépense.

Si l’assiette de la norme de dépense a effectivement été élargie dans la loi de finances initiale pour 2008, cette norme n’a pas été respectée en exécution, du fait notamment du niveau exceptionnel de l’inflation au premier semestre 2008 ⁽¹²⁾. Fixée à 0,1 % en volume ⁽¹³⁾, la norme devrait être respectée en 2009, mais le niveau effectif des dépenses sera très supérieur compte tenu de l’impact du plan de relance : 12,6 milliards d’euros de crédits paiement ont été inscrits sur la mission Plan de relance de l’économie, auxquels s’ajoutent les engagements au titre du FCTVA, les prêts pour le développement économique et social et les prêts à la filière automobile ⁽¹⁴⁾. Pour 2010, les dépenses liées à la relance devraient être ramenées à 4,2 milliards d’euros, tandis que les autres dépenses seraient stabilisées en volume.

En matière de dépenses sociales, l’ONDAM a été dépassé de plus de 900 millions d’euros en 2008. Pour 2009 et 2010, les perspectives sont plus encourageantes : le dépassement serait limité à environ 300 millions d’euros cette année ; le taux d’évolution de 3 % retenu dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 est inférieur à celui prévu dans la loi de programmation des finances publiques (3,3 %) ⁽¹⁵⁾. Il reste que, à 0,75 % de l’ONDAM (soit 1,2 milliard d’euros en 2010), le seuil de déclenchement de l’ « alerte » par le comité chargé de prévenir les dépassements excessifs des dépenses d’assurance maladie demeure trop élevé. Surtout, le champ des dépenses couvertes par l’ONDAM représente moins d’un tiers de l’ensemble des dépenses sociales.

Quant aux dépenses publiques prises dans leur ensemble, la limitation de leur progression à un niveau exceptionnellement bas en 2008 (+ 0,8 % en volume) n’a pas empêché que leur part dans la richesse nationale progresse de nouveau, pour atteindre 52,7 % du PIB (après 52,3 % fin 2007).

Cette proportion devrait spectaculairement augmenter en 2009, à environ 55,6 % du PIB, sous l’effet de la crise économique et des mesures de relance. Selon les prévisions du Gouvernement, les dépenses publiques progresseraient de 4,1 % en volume cette année, ce qui correspond à une augmentation de 3 % hors plan de relance. L’objectif de moyen terme d’une évolution de 1 %, inscrit dans la loi de programmation des finances publiques, est donc très largement hors de portée – l’essentiel de l’écart incombant au jeu des stabilisateurs automatiques sur les dépenses sociales ⁽¹⁶⁾.

PROGRESSION ANNUELLE DES DÉPENSES PUBLIQUES

(y compris dépenses du plan de relance)

Sources : INSEE, Comptes nationaux annuels ; projet de loi de finances pour 2010.

Selon les prévisions du Gouvernement, l’augmentation des dépenses publiques en 2010 serait limitée à 1,3 % en volume à périmètre constant ⁽¹⁷⁾. Toutefois, cette modeste progression s’explique en partie par le « contrecoup » du plan de relance, dont l’essentiel des moyens étaient concentrés sur l’année 2009. En neutralisant cet effet, on peut estimer l’augmentation des dépenses publiques hors plan de relance à environ 2 % en volume en 2010 ⁽¹⁸⁾. Il s’agit, là encore, d’un niveau très éloigné de la programmation pluriannuelle – et proche de la moyenne de long terme d’évolution des dépenses publiques ces quinze dernières années.

En l’état actuel de la conjoncture économique, il serait contre-productif d’aller plus loin dans le ralentissement de la dépense publique. Mais dès la crise surmontée, il sera urgent de passer la vitesse supérieure.

III.– LES DIFFÉRENTS SCÉNARIOS POUR DEMAIN

Les développements qui précèdent aboutissent à un constat simple : la crise a considérablement détérioré des comptes publics qui étaient déjà très vulnérables.

● D’après les projections associées au présent projet de loi de finances, le déficit public atteindrait 8,2 % du PIB en 2009 puis 8,5 % en 2010 (ou 8,2 % hors surcoût transitoire de la réforme de la taxe professionnelle). La dette publique s’établirait à 77,1 % du PIB en 2009, puis à 84 % en 2010 ⁽¹⁹⁾.

Comme la crise qui l’a provoquée, cette augmentation de l’endettement est historique : entre 2007 et 2010, la dette publique aura augmenté de plus de 20 points de PIB en trois ans. À titre de comparaison, lors de la précédente récession, l’endettement public avait progressé d’environ 18 points de PIB en quatre ans (1992-1996).

Dans le contexte mondial actuel, ces niveaux considérables de déficit et de dette ne constituent certes pas une spécificité française. Ils ont cependant de quoi alarmer lorsque l’on rappelle que, au cours des trente-cinq dernières années, notre pays n’a jamais été capable de procéder à un assainissement durable de ses finances publiques. De surcroît, l’augmentation continue de l’endettement public a un coût. Celui-ci est aujourd’hui partiellement masqué par la faiblesse des taux d’intérêt et par la très bonne qualité de « signature » de l’État français. Ces deux facteurs sont précaires : avec la reprise économique, les taux d’intérêt à court comme à long terme finiront bien par remonter ⁽²⁰⁾ ; les agences de notation ne manqueront pas de tirer les conséquences d’une éventuelle poursuite de la dégradation de nos comptes publics.

À supposer même que les conditions de financement particulièrement favorables observées ces dernières années veuillent bien se prolonger, le stock de dette accumulée générera des intérêts croissants dans les prochaines années. Si les administrations publiques continuaient à acquitter sur leur dette un taux d’environ 4,2 % ⁽²¹⁾ et si la trajectoire d’évolution de la dette était conforme aux projections du Gouvernement associées au présent projet de loi de finances, la part des intérêts de la dette dans la richesse nationale atteindrait 3,8 % en 2012, soit un surcoût d’un point de PIB par rapport à 2008. En d’autres termes, en 2012, la charge de la dette publique serait supérieure de plus d’une vingtaine de milliards d’euros à celle versée en 2008 et avoisinerait 80 milliards d’euros ⁽²²⁾.

C’est pourquoi, dès la sortie de crise, cette spirale de l’endettement devra être combattue avec force.

● Le Gouvernement en est parfaitement conscient, puisqu’il affiche des objectifs ambitieux de redressement des finances publiques après 2010. La programmation pluriannuelle 2011-2013 associée au présent projet de loi de finances table sur un rattrapage partiel des retards de croissance accumulés depuis 2008, conduisant à une hausse du PIB de 2,5 % en volume à partir de 2011. Moyennant un effort drastique de maîtrise des dépenses publiques (+ 1 % en volume en moyenne), le déficit public serait réduit d’un point de PIB chaque année pour atteindre 5 % fin 2013, date à laquelle la dette publique s’établirait à environ 91 % du PIB. La réduction du déficit serait toutefois plus marquée en 2011, en raison de la fin des mesures de relance et de la disparition du surcoût exceptionnel lié à la réforme de la taxe professionnelle : ces deux éléments permettraient une amélioration du solde d’environ 0,5 point de PIB.

Afin de mesurer les aléas qui pèsent sur cette trajectoire pluriannuelle, le Rapporteur général a construit deux scénarios alternatifs à celui présenté par le Gouvernement.

Le premier scénario, plus optimiste, repose sur une croissance économique plus soutenue (de 0,5 point en 2010 puis de 0,25 point au-delà), sur des recettes légèrement plus allantes et sur une évolution des dépenses publiques identique à celle du scénario du Gouvernement (une progression moins rapide apparaissant peu crédible). Dans ces conditions, le déficit public serait ramené autour de 5 % du PIB dès 2012 et la dette publique atteindrait environ 88 % du PIB.

À l’inverse, le scénario pessimiste est construit sur une progression du PIB limitée à 0,5 % en volume en 2010 et, après un rebond de moindre ampleur en 2011, sur une croissance revenant à son niveau potentiel, soit environ 1,7 %. La progression des dépenses publiques serait légèrement supérieure aux prévisions du Gouvernement, quoique très en-deçà de leur dynamique historique (+ 1 % en volume en 2011, puis + 1,4 % en 2012). Dans un tel scénario, dont on espère qu’il ne se réalisera pas, le déficit public demeurerait proche de 7,5 % du PIB en 2013 et l’endettement public dépasserait 98 %. Il suffirait de prolonger la tendance pour que le cap des 100 % du PIB soit dépassé en 2014.

TROIS SCÉNARIOS D’ÉVOLUTION DES FINANCES PUBLIQUES
(en % du PIB)
	2008	2009	2010	2011	2012	2013
Scénario du Gouvernement
PIB en volume	0,4 %	– 2,25 %	0,75 %	2,5 %	2,5 %	2,5 %
Solde public	– 3,4 %	– 8,2 %	– 8,5 %	– 7,0 %	– 6,0 %	– 5,0 %
Dette publique	67,4 %	77,1 %	84,0 %	87,6 %	90,0 %	91,3 %
Scénario optimiste
PIB en volume	0,4 %	– 2,25 %	1,25 %	2,75 %	2,75 %	2,75 %
Solde public	– 3,4 %	– 8,2 %	– 8,2 %	– 6,5 %	– 5,2 %	– 3,9 %
Dette publique	67,4 %	77,1 %	83,4 %	86,3 %	87,8 %	87,9 %
Scénario pessimiste
PIB en volume	0,4 %	– 2,25 %	0,5 %	2,0 %	1,7 %	1,7 %
Solde public	– 3,4 %	– 8,2 %	– 8,7 %	– 7,8 %	– 7,6 %	– 7,5 %
Dette publique	67,4 %	77,1 %	84,5 %	89,2 %	93,9 %	98,2 %

N.B. : Par convention, dans les deux scénarios alternatifs, la dette publique n’est affectée que par l’évolution du déficit. On suppose par ailleurs acquise la réalisation des prévisions relatives à 2009.

Source : calculs du Rapporteur général.

DÉFICIT PUBLIC                                                                              DETTE PUBLIQUE

(en % du PIB)

● Au-delà de ces scénarios, nécessairement tributaires de plusieurs hypothèses (élasticité des recettes au PIB, évolution des dépenses publiques etc.) et de divers aléas conjoncturels, une certitude émerge : une forte croissance est une condition nécessaire mais non suffisante de la remise sous contrôle de l’endettement public.

Afin d’illustrer cette idée, les projections ci-après testent la sensibilité à la croissance d’une politique de réduction du déficit primaire (soit le déficit public hors intérêts de la dette) de 1 % chaque année à partir de 2011. À titre liminaire, il faut souligner le caractère très ambitieux d’un tel ajustement budgétaire, jusqu’à présent jamais pratiqué consécutivement deux années ⁽²³⁾ : à compter de 2011, cela consisterait à réduire le déficit de près d’une vingtaine de milliards d’euros chaque année. Compte tenu de la vigueur de cette politique d’assainissement, il est ici fait l’hypothèse de l’arrêt de cet effort une fois l’équilibre primaire atteint (soit, en l’occurrence, en 2015) ⁽²⁴⁾.

En dépit d’une telle politique budgétaire, une croissance de 2 % en volume sur toute la période considérée ne suffirait pas à faire diminuer le taux d’endettement. En raison de l’effet « boule de neige » de l’endettement ⁽²⁵⁾, la dette publique continuerait de progresser, pour atteindre 99 % du PIB à l’horizon 2020.

Une croissance de 3 % en volume, associée à une inflation de 2 %, permettraient d’enrayer l’effet « boule de neige », mais il faudrait attendre 2015 pour voir le taux d’endettement commencer à reculer. Compte tenu du poids des intérêts de la dette, le déficit public total serait alors encore proche de 4 % du PIB. Encore fait-on ici l’hypothèse d’une stabilité – peu probable en pratique – du taux servi sur la dette, soit 4,2 % ⁽²⁶⁾ : si ce taux s’établissait par exemple à 4,5 %, le ratio d’endettement serait, à l’horizon 2015, supérieur d’environ 1,3 point de PIB.

TEST DE SENSIBILITÉ À LA CROISSANCE D'UN SCÉNARIO DE RETOUR
À L’ÉQUILIBRE PRIMAIRE

(en % du PIB)

N.B.: Par convention, l’évolution de la dette n’est affectée que par le déficit. Le solde primaire devient nul en 2015 puis reste à ce niveau les années suivantes. Les taux d’inflation retenus pour chacune des trois trajectoires sont respectivement de 1,2 %, 1,6 % et 2 %.

Source : calculs du Rapporteur général.

● La difficulté à infléchir la courbe d’évolution de la dette publique vient donc rappeler qu’il serait peu responsable de tout attendre de la seule reprise, même vigoureuse, de l’activité économique – comme d’ailleurs d’un hypothétique retour de l’inflation.

Cela doit également conduire à se montrer prudent à l’égard du futur « emprunt national ». Si ce dernier peut se révéler utile pour financer des dépenses permettant de relever notre niveau de croissance potentielle – notablement affaibli par la crise ⁽²⁷⁾ – il serait illusoire de croire à son « auto-financement » par le surplus de croissance qu’il susciterait.

Afin de dissiper cette possible illusion, le Rapporteur général s’est essayé à évaluer les effets sur la dette publique de l’émission d’un « grand emprunt » visant à financer des dépenses destinées à soutenir la croissance de l’économie.

Une première trajectoire, qui sert de référence, présente l’évolution de la dette publique dans un contexte de croissance à 2,5 % en volume sans recours à un emprunt supplémentaire : c’est, approximativement, le scénario retenu pour 2011-2013 dans les prévisions du Gouvernement associées au présent projet de loi de finances. Une deuxième trajectoire intègre une émission en 2010 d’un emprunt national d’un montant de 2 points de PIB (soit environ 40 milliards d’euros), qui se traduirait à partir de 2011 par un surplus de croissance de 0,5 point de PIB par rapport à la tendance de référence. La troisième trajectoire repose sur une hypothèse similaire, mais plus accentuée : un grand emprunt de 4 points de PIB en 2010 (soit environ 80 milliards d’euros) serait à l’origine d’un gain de croissance d’un point de PIB à compter de 2011 ⁽²⁸⁾.

Ces hypothèses sont purement conventionnelles, dès lors qu’il n’existe évidemment aucun lien entre l’accroissement de la dette publique et l’augmentation de la croissance. On postule simplement ici que l’emprunt permettrait effectivement de financer des dépenses qui stimuleraient réellement la croissance potentielle de l’économie.

Dans les trois scénarios, il est par ailleurs fait l’hypothèse, comme dans les projections précédentes, d’une amélioration du solde primaire d’un point de PIB chaque année jusqu’au retour à l’équilibre primaire ⁽²⁹⁾. Les différences d’évolution de la dette publique d’une trajectoire à l’autre découlent donc seulement du niveau initial d’endettement (selon qu’est émis ou non un emprunt national) et du niveau de la croissance économique.

SIMULATIONS D’ÉVOLUTION DE LA DETTE PUBLIQUE
EN CAS D’ÉMISSION D’UN GRAND « EMPRUNT NATIONAL »

(endettement public, en % du PIB)

Source : calculs du Rapporteur général.

Il résulte de ces projections qu’il faut attendre 2016 pour que, toutes choses égales par ailleurs, le grand emprunt devienne « rentable » pour les finances publiques et que son supposé apport à la croissance économique l’emporte (légèrement) sur son coût. En d’autres termes, pas moins de cinq années consécutives sans relâchement de la croissance sont nécessaires pour retrouver un taux d’endettement public inférieur à ce qu’il aurait été dans le scénario de référence sans grand emprunt.

Encore le Rapporteur général doit-il insister sur le caractère particulièrement optimiste des hypothèses qui sous-tendent ces projections :

– l’emprunt augmenterait la dette publique sans affecter le déficit public ⁽³⁰⁾. Cela suppose que cet emprunt n’entraîne pas de dépenses publiques supplémentaires (soit qu’il finance des opérations non qualifiées de dépenses publiques, telles que des prêts ou des dotations en capital, soit que des dépenses publiques nouvelles soient gagées par des réductions d’autres dépenses publiques « ordinaires ») ;

– les effets positifs sur la croissance se feraient sentir, à plein, dès 2011 et ne faibliraient pas durant toute la période considérée ;

– le gain de croissance dans les deux scénarios de réalisation de l’emprunt national (surcroît de respectivement 0,5 point et 1 point) serait suffisamment fort pour que l’opération soit in fine bénéfique aux comptes publics. Si le gain supplémentaire de croissance était moitié moindre (soit respectivement 0,25 point et 0,5 point), l’opération se solderait par un coût net pour les finances publiques.

Il faut donc réunir un grand nombre de conditions favorables, dont beaucoup sont difficiles à prévoir et à modéliser, pour éviter que l’emprunt national se traduise par une dégradation supplémentaire et pérenne des comptes publics.

Cette conclusion ne vaut pas condamnation du principe même de cet emprunt – qui pourrait être un utile levier de réorientation de nos dépenses courantes vers des investissements d’avenir. Elle invite en revanche à prendre conscience des nécessaires efforts d’assainissement des finances publiques qui devront être consentis parallèlement.

CHAPITRE II : LES COMPTES PUBLICS EN 2010, UNE SECONDE ANNÉE DE CRISE

I.– UN VOLET FISCAL COUPLANT RÉFORME STRUCTURELLE ET SOUTIEN CONJONCTUREL

Le volet fiscal du présent projet de loi est exceptionnel car, avec la suppression de la taxe professionnelle et l’instauration de la taxe carbone, il engage une modernisation historique du système fiscal. Il faudrait remonter à la création de la contribution sociale généralisée en 1991 ou à la suppression des patentes en 1975 pour retrouver une réforme fiscale ayant une portée aussi importante.

Sur le plan budgétaire, les dispositions fiscales du présent projet de loi, notamment la suppression de la taxe professionnelle et les mesures de relance, ont un effet substantiel sur le solde de 2010. Elles le dégradent d’environ 13 milliards d’euros, auxquels s’ajoutent 4,3 milliards d’euros au titre des mesures antérieures. Le tableau suivant récapitule l’impact budgétaire des mesures fiscales prévues dans le présent projet de loi ainsi que celles déjà adoptées.

IMPACT BUDGÉTAIRE EN 2010 DES MESURES FISCALES PROPOSÉES ET ANTÉRIEURES AU PRÉSENT PROJET DE LOI

(en milliards d’euros)

Mesures fiscales prévues dans le présent projet de loi (hors relance)	Impact sur le budget 2010
Suppression de la taxe professionnelle (coût net)	– 11,6
Instauration de la taxe carbone (gain net)	1,5
Autres mesures du PLF	0,2
Mesures fiscales déjà adoptées
Loi TEPA	– 0,6
Réforme du crédit d’impôt recherche	– 0,5
Suppression de l’imposition forfaitaire annuelle	– 0,6
TVA à 5,5 % dans la restauration	– 1,8
Autres	– 0,8
Mesures de relance (prévues ou non dans le présent projet de loi)
Prorogation d’un an du remboursement anticipé du crédit d’impôt recherche (PLF 2010)	– 2,5
Augmentation taux amortissement dégressif	– 0,4
Prêts verts	– 0,1
Total	– 17,2

A.– LE VOLET FISCAL : COMPÉTITIVITÉ DES ENTREPRISES, PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT ET SOUTIEN À LA CONJONCTURE

1.– Deux réformes structurelles du système fiscal : taxe professionnelle et taxe carbone

Le présent projet de loi est porteur de la plus importante modernisation du système fiscal de la décennie. Avec la suppression de la taxe professionnelle et l’instauration d’une taxe carbone, le Gouvernement propose deux mesures emblématiques, qui modifient les incitations délivrées par notre système fiscal. La pollution est sanctionnée, l’investissement productif soutenu.

Cette évolution s’inscrit dans le triptyque de la politique fiscale menée depuis 2007 : compétitivité des entreprises, protection de l’environnement et revalorisation du travail. Ce dernier impératif ayant été largement satisfait par la loi TEPA de 2007, le Gouvernement s’attache, dans le présent projet de loi, à prolonger l’effort entrepris en faveur des deux premiers.

Un effort important a en effet déjà été fourni en faveur de la compétitivité des entreprises, avec notamment la réforme du crédit d’impôt recherche et la suppression de l’imposition forfaitaire annuelle. Le présent projet de loi amplifie fortement le mouvement engagé en prévoyant deux mesures conduisant à des allègements d’impôts en faveur des entreprises d’un montant de 14,1 milliards d’euros en 2010 : la suppression de la taxe professionnelle (TP) pour 11,6 milliards d’euros et la prorogation d’un an de la restitution immédiate des créances de crédit d’impôt recherche, dont le coût est estimé à 2,5 milliards d’euros. La réforme de la TP a également pour effet de rééquilibrer la charge fiscale au profit de l’investissement et de l’industrie.

L’instauration d’une taxe carbone, accompagnée de diverses mesures fiscales en faveur de l’environnement, s’inscrit dans le cadre de la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement. Des évolutions d’ampleur ont déjà été menées, avec notamment l’instauration de l’éco-prêt à taux zéro et du crédit d’impôt sur les dépenses d’équipement du logement. Le présent projet de loi prolonge ce mouvement, avec des mesures de même nature, comme l’actualisation du « bonus-malus » automobile ou le « verdissement » du dispositif dit « Scellier ». Surtout, la création d’une taxe carbone, dont le rendement est estimé à 4,6 milliards d’euros – TVA incluse –, est bienvenue car elle équilibre les incitations à un comportement respectueux de l’environnement. Celles-ci ne se traduisent plus seulement par des gains pour le contribuable mais également par un coût qu’il doit supporter. Une telle approche évitera notamment d’accroître les dépenses fiscales importantes que l’État consent dans le cadre de cette politique et dont le coût peut parfois fortement déraper – par exemple, celui du crédit d’impôt en faveur des dépenses d’équipement « vertes », qui s’établirait à 2,8 milliards d’euros au lieu de 1,3 milliard d’euros prévus.

2.– Un soutien conjoncturel à l’économie de l’ordre de 10 milliards d’euros

Le volet fiscal du présent projet de loi évite un arrêt brutal des mesures de relance et prévoit une stimulation de 10,4 milliards d’euros ayant vocation à rester temporaire et venant compléter les 4,1 milliards d’euros de crédits budgétaires prévus dans la mission Plan de relance de l’économie.

La principale mesure est la prorogation d’un an des remboursements anticipés de crédit d’impôt recherche, dont le coût est évalué à 2,5 milliards d’euros en 2010. Cette mesure a pour objet de maintenir un soutien aux entreprises innovantes dont dépend, en partie, le taux de croissance potentiel de l’économie. L’objectif est donc d’éviter que la crise ait un impact irréversible sur le tissu productif et notamment sa partie la plus dynamique.

Par ailleurs, la réforme de la taxe professionnelle s’accompagne d’un soutien à la trésorerie des entreprises d’un montant de 7,4 milliards d’euros, principalement lié au reversement des sommes dues au titre du plafonnement à la valeur ajouté calculé sur les résultats de 2009.

Enfin, l’augmentation du taux d’amortissement dégressif et le dispositif de « prêts verts », tous deux adoptés dans le cadre du plan de relance, auraient un impact budgétaire de 500 millions d’euros en 2010.

3.– Des mesures antérieures qui pèsent encore fortement

Les mesures antérieures pèsent à hauteur de 4,3 milliards d’euros. Rappelons que, selon les termes de l’annexe « Évaluation des voies et moyens », l’impact budgétaire de ces mesures correspond à « l’incidence des mesures exceptionnelles ou venant à expiration, des effets d’extension en année pleine des mesures mises en œuvre au cours de l’année 2009 ou encore des conséquences de certaines décisions à caractère réglementaire ou législatif ayant une première incidence budgétaire ou une incidence supplémentaire en 2010 par rapport à 2009 ». À titre d’exemple, la loi TEPA a coûté 6,6 milliards d’euros en 2009, du fait de l’extension de la plupart de ses dispositifs en année pleine. Ce montant est, pour 2010, intégré dans la prévision de croissance spontanée des différents impôts concernés et ne constitue donc plus une mesure nouvelle. En revanche, elle est encore à l’origine d’un impact budgétaire supplémentaire de 0,6 milliard d’euros que l’on considère comme conséquence d’une mesure nouvelle.

La mesure antérieure ayant l’impact budgétaire le plus important est la baisse de la TVA dans la restauration pour un coût supplémentaire de 1,8 milliard d’euros en 2010 du fait de son extension en année pleine. Par ailleurs, la poursuite de la montée en charge de la réforme du crédit d’impôt recherche et de la suppression de l’imposition forfaitaire annuelle implique une nouvelle perte de recettes de 500 et 600 millions d’euros en 2010. Enfin, diverses dispositions, dont celles prévues dans les lois pour le développement des outre-mer et de mobilisation pour le logement, font apparaître un coût de 800 millions d’euros en 2010.

Au total, avec un poids de 4,3 milliards d’euros prévu pour 2010, les mesures de baisse d’impôts antérieures au présent projet de loi de finances préemptent près de la moitié de l’augmentation spontanée des recettes fiscales, évaluée à 10,3 milliards d’euros.

B.– LA SUPPRESSION DE LA TAXE PROFESSIONNELLE : UNE RÉFORME HISTORIQUE

La suppression de la taxe professionnelle, prévue à l’article 2 du présent projet de loi, peut être considérée comme la réforme fiscale la plus importante de la décennie. Elle est la conséquence logique du mouvement entamé par la loi de finances pour 1999, qui avait prévu la suppression progressive de la part salariale de la taxe, et prolongé par l’instauration du dégrèvement pour investissements nouveaux en loi de finances pour 2006.

Le Rapporteur général salue cette réforme qui permettra d’alléger l’imposition pesant sur les entreprises et de stimuler l’investissement, tout en garantissant aux collectivités territoriales des ressources stables. Compte tenu de la situation actuelle de l’économie, le choix de financer partiellement la réforme par un accroissement de l’endettement se justifie par la nécessité de maintenir une stimulation contracyclique de l’économie. Toutefois, dès que la croissance sera de retour, de nouvelles ressources devront être dégagées ou des économies réalisées pour financer cet allègement d’impôt dans son intégralité.

Le Rapporteur général remarque également que le projet du Gouvernement reprend les principales propositions proposées par la mission d’information de la commission des Finances, conduite par MM. Jean-Pierre Balligand et Marc Laffineur⁽³¹⁾.

1.– La suppression de la taxe professionnelle : une réforme historique partiellement financée par la dette

a) La réforme proposée par le Gouvernement : imposer la valeur ajoutée à la place des investissements

Aujourd’hui, la taxe professionnelle frappe trois assiettes différentes :

– pour toutes les entreprises, une assiette « foncier » correspondant aux immeubles utilisés pour l’activité (17 % du produit) ;

– pour les titulaires de bénéfices non commerciaux, par exemple les professions libérales, les recettes tirées de l’activité (3 % du produit) ;

– pour les autres entreprises, les équipements et bien mobiliers (EBM), c’est-à-dire les outils de production au sens large : le matériel et l’outillage industriel, le matériel de transport, le matériel de bureau et le mobilier. 80 % du produit de la taxe provient de cette assiette.

Le point fondamental de la réforme réside dans la suppression de la base « EBM ».

Le présent projet de loi prévoit en effet le remplacement de la taxe professionnelle par un nouvel impôt économique local, dénommé contribution économique territoriale et doté d’une double assiette.

D’une part, l’assiette « foncier » de la taxe est reprise pour constituer une nouvelle imposition, dénommée cotisation locale d’activité. Son rendement est estimé à 5,6 milliards d’euros. La commission des Finances a rappelé, par la voix de MM. Balligand et Laffineur, que le corollaire nécessaire à cette évolution est la révision générale des valeurs locatives des locaux commerciaux.

D’autre part, une compensation complémentaire, assise sur la valeur ajoutée, est créée ⁽³²⁾. Elle s’inscrit dans la continuité de la cotisation minimale, qui est supprimée, mais, contrairement à celle-ci, elle n’a pas de caractère différentiel et est donc découplée de l’imposition foncière. Son rendement est évalué à 10,2 milliards d’euros en 2010. Le projet de loi prévoit une progressivité de cet impôt moins marquée que celle proposée par la mission Balligand-Laffineur. Le taux de cette compensation serait compris entre 0 % pour les entreprises dont le chiffre d’affaires est inférieur à 500 000 euros et 1,5 % pour celles dont le chiffre d’affaires est supérieur à 50 millions d’euros annuels.

Enfin, il est prévu d’instaurer plusieurs « taxes sectorielles », frappant des entreprises des secteurs de l’énergie, des transports et des télécoms, peu exposées à la concurrence internationale et bénéficiant de gains importants du fait de la réforme. Le cumul de la majoration de la taxe sur les installations nucléaires de base (307 millions d’euros) et des impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux aboutit à une somme de l’ordre de 1,6 milliard d’euros.

Si les assiettes « EBM » et « foncier » de la taxe professionnelle disparaissent au profit de la nouvelle cotisation économique locale, le projet de loi prévoit le maintien de l’assiette « recettes » car elle pèse sur des activités qui ne sont généralement pas soumises à la concurrence internationale.

b) Les effets de la réforme : une imposition des entreprises allégée et mieux ciblée

Le projet du Gouvernement se comprend comme un allègement général de l’imposition des entreprises, accompagné d’un rééquilibrage de la charge fiscale au profit des entreprises industrielles. Il a également pour conséquence une simplification du système fiscal et un renforcement du lien entre l’impôt économique local et les collectivités territoriales.

● Un allègement de l’imposition des entreprises

La quasi-totalité des entreprises devrait profiter de la suppression de l’assiette EBM car celle-ci est répartie de manière relativement homogène dans l’ensemble des secteurs d’activité. Cette base représente en effet entre 70 % et 80 % du produit de la taxe, quel que soit le secteur d’activité. Cet allègement bénéficie donc à une grande majorité d’entreprises, sans que cet avantage ne favorise davantage un secteur ou un autre. Selon le Gouvernement, le montant de l’allègement s’élèverait à 5,8 milliards d’euros avant IS ⁽³³⁾ en rythme de croisière.

Toutefois, environ 40 000 entreprises devraient être perdantes à la réforme, notamment de petites entreprises qui deviennent imposables à la nouvelle contribution sur la valeur ajoutée ou des entreprises de secteurs intensifs en main-d’œuvre, comme l’intérim ou le gardiennage. Des mesures de compensation sont prévues pour atténuer les pertes subies pour un coût prévisionnel de 470 millions d’euros en 2010, qui irait décroissant jusqu’en 2013.

● Un rééquilibrage de la fiscalité des entreprises en faveur de l’industrie

L’instauration d’une contribution assise sur la valeur ajoutée tend à rééquilibrer la charge fiscale au profit de l’industrie et au détriment des services et des activités à forte valeur ajoutée. Aux termes du présent projet de loi, l’effort de chaque secteur serait en effet proportionné à sa valeur ajoutée, qui est plus représentative de sa capacité contributive que les EBM. L’industrie serait donc gagnante car son taux d’effort sur la taxe professionnelle, qui rapporte sa contribution à sa valeur ajoutée, est aujourd’hui supérieur au taux moyen de 2,34 %. À titre d’exemple, en 2007, l’industrie des biens intermédiaires acquittait 11,1 % du produit de la TP alors qu’elle ne représentait que 7,5 % de la valeur ajoutée. Dès 2010, la part de la nouvelle imposition dans la valeur ajoutée du secteur industrielle sera, par construction, rééquilibrée à la baisse.

Le maintien d’une assiette foncière, couplé à la suppression du plafonnement à 3,5 % de la valeur ajoutée, portait néanmoins un risque de réduction importante des gains de l’industrie. Celle-ci représente, en effet, 32,3 % de cette assiette, ce qui en fait un contributeur important. Il est donc nécessaire de prévoir un abattement sur ce nouvel impôt au bénéfice de l’industrie pour qu’elle profite effectivement de la réforme. Il est ainsi proposé de minorer de 15 % les valeurs des locaux évalués selon la méthode comptable (dont 60 % de l’assiette est concentrée sur les secteurs industriels), utilisées pour le calcul du nouvel impôt foncier et de l’actuelle taxe foncière. Par ailleurs, un plafonnement de cet impôt à 3 % de la valeur ajoutée est prévu.

Au total, selon le Gouvernement, les entreprises industrielles verraient leur imposition passer de 6,4 milliards d’euros à 4,1 milliards d’euros en rythme de croisière, soit un gain de 2,3 milliards d’euros représentant une baisse de plus d’un tiers de son imposition et 39 % de l’allègement total accordé aux entreprises.

● Simplifier le système fiscal

Les adaptations prévues depuis 1975 dans le but de corriger les effets pervers de la taxe professionnelle ont contribué à accroître la complexité du système fiscal. Des réformes parcellaires se sont en effet succédées pour alléger l’imposition de tout ou partie des entreprises, maîtriser ce coût supporté par l’État ou répondre à des allégements sectoriels ⁽³⁴⁾.

Du fait des différentes mesures d’allègement, la gestion de la taxe professionnelle nécessite le suivi des immobilisations de manière quasi individualisée. Elle représente donc un coût important, tant pour les entreprises que pour les services fiscaux de l’État. Le remplacement de la TP par des impositions assises sur le foncier et la valeur ajoutée devrait donc simplifier la gestion fiscale des entreprises.

● Rétablir le lien entre collectivités territoriales et entreprises 

La réforme permet enfin de corriger les défauts de la TP en tant qu’imposition locale. À l’origine, la TP présentait les caractéristiques requises pour devenir un impôt local, à savoir des bases peu mobiles, assurant le lien entre territoire et entreprise. Toutefois, les adaptations réalisées successivement ont nettement amoindri le lien entre entreprises et territoires. En 2007 en effet, si les entreprises versaient aux collectivités territoriales environ 18,9 milliards d’euros au titre de la TP, l’État en payait 10,5 milliards. Dans ces conditions, le lien entre les contribuables théoriques, à savoir les entreprises, et les collectivités locales apparaissait distendu.

Le présent projet de loi prévoit la création d’un nouvel impôt local – la contribution économique territoriale – dont la répartition entre collectivités se ferait, dans le cas où l’entreprise est implantée dans plusieurs territoires, selon le nombre de salariés, la population et les valeurs foncières. Par ailleurs, plusieurs impositions d’État sont transférées aux collectivités territoriales. Au total, la part des nouvelles dotations versées par l’État serait inférieure au montant des dégrèvements dont il assurait la compensation.

c) Une réforme partiellement financée par un accroissement du déficit de l’État

L’État assumera le coût de la réforme, qui correspond au montant de l’allègement accordé aux entreprises. L’État compense non seulement le manque à gagner des collectivités locales mais il perd également plusieurs recettes du fait de la suppression de plusieurs impôts. Rappelons que le rapport de MM. Balligand et Laffineur avait proposé, pour assurer la neutralité budgétaire de l’opération, une majoration temporaire du taux de l’impôt sur les sociétés, qui aurait été progressivement réduite en fonction de la montée en charge de la taxe carbone.

En rythme de croisière, le coût de la réforme s’élèverait à 5,8 milliards d’euros. La taxe professionnelle étant déductible de l’impôt sur les sociétés, sa suppression entraînerait une hausse mécanique. Par application d’un taux effectif d’IS de 24 %, le coût net s’établirait à 4,3 milliards d’euros.

En 2010, le coût serait majoré de près de 6 milliards d’euros pour atteindre 11,6 milliards d’euros. Tout d’abord, les acomptes d’IS versés en 2010 étant versés sur la base du bénéfice fiscal de 2009, qui intègre le paiement de la TP, la hausse mécanique de l’IS, mentionnée ci-dessus, n’opère pas en 2010. Par ailleurs, les versements au titre du plafonnement à la valeur ajoutée sont partiellement opérés avec décalage par rapport à l’année au titre de laquelle ils sont dus. Ceux dus au titre de 2009 seront donc versés par l’État en 2010, pour un coût supplémentaire de 5 milliards d’euros. À cet égard, compte tenu des informations indiquées dans l’annexe « Évaluations des voies et moyens », et notamment de l’évaluation à 1 milliard d’euros de l’économie réalisée en 2010 sur la diminution des dégrèvements au titre du plafonnement à la valeur ajoutée, il semblerait que le coût supplémentaire dû aux remboursements et dégrèvements soit plus proche de 9 milliards d’euros. Enfin, les mesures destinées à limiter le coût de la réforme pour les entreprises qui y perdent ainsi qu’un décalage sur les versements de compensation complémentaire dû à son mode de règlement entraînent une perte de respectivement 500 et 400 millions d’euros.

À noter que les mesures destinées aux « perdants » ont vocation à s’étaler jusqu’en 2013 et que des reliquats de dégrèvements au titre du plafonnement à la valeur ajoutée devraient encore perdurer après 2010. Pendant trois ans donc, le coût de la réforme sera supérieur au coût annoncé en rythme de croisière.

Le Gouvernement n’a pas été en mesure de transmettre le détail du coût annoncé de 5,8 milliards d’euros. Les deux évaluations suivantes, réalisées selon deux méthodes différentes, tentent de reconstituer ce calcul. La première recense l’ensemble des mouvements sur le budget de l’État. La seconde évalue le montant de l’allègement consenti aux entreprises, qui correspond au coût pour l’État.

COÛT DE LA RÉFORME DE LA TAXE PROFESSIONNELLE : RECONSTITUTION DE L’ÉVALUATION DU GOUVERNEMENT PAR LES RECETTES ET LES DÉPENSES DE L’ÉTAT

(en millions d’euros)

	2009	Après réforme
Recettes
Cotisation minimale de taxe professionnelle (CMTP)	2 470	–
Cotisation nationale de péréquation (ancienne)	1 025	–
Frais d’assiette et de recouvrement (FAR) perçus au titre du recouvrement de la taxe professionnelle	2 525	–
Cotisation nationale de péréquation (nouvelle)		190
Frais d’assiette et de recouvrement (FAR) perçus au titre de la compensation complémentaire et de la cotisation locale d’activité		348
Dépenses
Anciens dégrèvements (nets du ticket modérateur)	– 13 000
Nouveaux dégrèvements (dégrèvement de taxe foncière au profit de l’industrie et plafonnement à 3% de la valeur ajoutée)		– 520
Compensation versée aux collectivités territoriales ^(35)		– 12 809
Effet net sur le solde	6 980	– 12 791
Coût de la réforme		– 5 811

Source : état A du présent projet de loi, sauf FAR de TP, remboursements et dégrèvements avant réforme et compensation versée aux collectivités territoriales (évaluations).

COÛT DE LA RÉFORME DE LA TAXE PROFESSIONNELLE : RECONSTITUTION DE L’ÉVALUATION DU GOUVERNEMENT PAR LE CALCUL DE L’ALLÈGEMENT D’IMPÔT DES ENTREPRISES

(en millions d’euros)

Taxe professionnelle effectivement payée par les entreprises	A	18 558
Cotisation minimale de taxe professionnelle (CMTP)	B	2 470
Cotisation nationale de péréquation (ancienne)	C	1 025
Ticket modérateur		– 1 300
Frais d’assiette et de recouvrement (FAR) perçus au titre du recouvrement de la taxe professionnelle	D	2 525
Total anciens impôts	E=A+B+C+D	23 278
Compensation complémentaire (CC)	F	10 224
Cotisation locale d'activité (CLA)	G	5 640
Taxes sectorielles (impositions forfaitaires sur les entreprises de réseau et majoration de la taxe sur les installations nucléaires de base)	H	1 585
Frais d’assiette et de recouvrement (FAR) perçus au titre de la compensation complémentaire et de la cotisation locale d’activité	I	348
Cotisation nationale de péréquation (nouvelle)	J	190
Total nouveaux impôts	K=F+G+H+I+J	17 987
Plafonnement à 3 % de la valeur ajoutée	L	– 80
Dégrèvement taxe foncière pour l'industrie	M	– 440
Total nouveaux allègements impôts	N=L+M	– 520
Allègement pris en charge par l'État	O=K+N-E	– 5 811

Source : état A du présent projet de loi, sauf FAR de TP et TP payée par les entreprises (évaluations).

Ces tableaux, qui permettront de suivre plus aisément l’évolution du coût de la réforme, donnent une vue d’ensemble des bouleversements qu’elle entraîne. On constate que le coût de la réforme dépendra plus particulièrement du rendement des futurs impôts et du montant de ceux effectivement acquittés par les entreprises au titre de la TP.

Or, le talon d’Achille de cette prévision réside dans les incertitudes pesant sur ces éléments clés du chiffrage et qui, en l’absence d’informations de l’administration, ne peuvent être levées.

Le premier élément fondamental est le montant estimé de TP effectivement payée par les entreprises en 2009, son corollaire étant le montant des remboursements et dégrèvements supportés par l’État. Aucun élément précis n’a été fourni par le Gouvernement sur ce point capital. Il est possible de déduire ce chiffre en soustrayant au montant de la compensation relais ⁽³⁶⁾ le montant des remboursements et dégrèvements prévus pour 2009. Ceux-ci étaient initialement estimés à 12,7 milliards d’euros et seraient révisés à 13,5 milliards d’euros. Cette évolution conduirait à minorer le coût de la réforme de 800 millions d’euros. Pourtant, une telle évolution des dégrèvements de TP peut étonner. Ils sont, en effet, principalement composés de versements au titre du plafonnement à la valeur ajoutée (10 milliards d’euros), opérés en 2009 au titre des années précédentes. La dégradation de la conjoncture en 2009 ne pourrait donc expliquer la hausse des dégrèvements et le début de crise en 2008 aurait également un pouvoir explicatif limité dans la mesure où seuls 10 % des dégrèvements au titre du plafonnement sont versés dès 2009. Par ailleurs, l’étude des documents budgétaires montre qu’ils ont été revus à la baisse pour 2009, à 526 millions d’euros. Au final, des doutes importants demeurent donc sur ces éléments clés. Le montant révisé des dégrèvements de TP apparaît notamment difficilement explicable.

Par ailleurs, le produit de la compensation complémentaire est fixé à 10,2 milliards d’euros dans l’état A annexé au présent projet de loi. Pourtant, dans le dossier de presse accompagnant le PLF, il est annoncé à 11,4 milliards d’euros. Aucune explication satisfaisante n’a pu être fournie sur ce point.

Enfin, les frais d’assiette et de recouvrement perçus par l’État au titre du recouvrement de la compensation complémentaire et de la cotisation locale d’activité sont évalués à 348 millions d’euros alors que l’application du taux prévu à l’assiette livre un produit plus proche de 270 millions d’euros. De même, les frais dus au titre du recouvrement de la taxe professionnelle paraissent avoir été minorés. Annoncés à 2,3 milliards d’euros, ils seraient au même niveau qu’en 2007, ce qui suppose une stagnation – peu plausible – du produit de taxe professionnelle perçu par les collectivités territoriales entre 2007 et 2009. L’application de leur taux à l’assiette estimée pour 2009 conduirait à les réévaluer à 2,5 milliards d’euros en 2009.

2.– Une réforme dont la neutralité budgétaire est garantie pour les collectivités locales

La suppression de la taxe professionnelle entraîne, pour les collectivités territoriales, un manque à gagner évalué à 13,5 milliards d’euros, correspondant à la différence entre le produit de taxe professionnelle perçu en 2009 net du ticket modérateur (soit 31,6 milliards d’euros en 2009) et le produit des nouvelles impositions (évalué à environ 18 milliards d’euros).

Ce manque à gagner est intégralement compensé par l’État. Celui-ci transfert aux collectivités territoriales les produits de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance, de la taxe sur les surfaces commerciales et des droits de mutation à titre onéreux sur les biens immobiliers. Par ailleurs, le taux des frais d’assiette et de recouvrement perçus au titre de la taxe d’habitation et de la taxe foncière est abaissé. La différence entre le manque à gagner et ces nouvelles ressources serait comblée par dotations budgétaires.

Le tableau suivant explicite le mode de compensation prévu pour assurer la neutralité budgétaire de l’opération pour les collectivités territoriales. On constate que le montant des dotations versées par l’État serait supérieur au montant annoncé dans les documents accompagnant le projet de loi.

COMPENSATION AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DU MANQUE À GAGNER
DÛ À LA RÉFORME

(en millions d’euros)

	2009	Après réforme
Taxe professionnelle effectivement payée par les entreprises	18 558
Remboursement et dégrèvements payés par l’État (hors ticket modérateur)	14 300
Compensation complémentaire		10 224
Cotisation locale d’activité		5 640
Cotisation minimale de taxe professionnelle		617
Ticket modérateur	– 1 300	–
Impositions forfaitaires sur les entreprises de réseau et majoration de la taxe sur les installations nucléaires de base		1 585
Total transferts État		13 492
dont taxe spéciale sur les conventions d’assurance		2 791
dont droits de mutation à titre onéreux sur l’immobilier		400
dont taxe sur les surfaces commerciales		595
dont diminution des frais d’assiette et de recouvrement de taxe d’habitation et de taxe foncière		2 200
dont dotations budgétaires		7 506
Total ressources collectivités territoriales	31 558	31 558

À noter que la dotation de compensation versée aux collectivités territoriales en 2010 correspond au produit de la taxe professionnelle en 2009. Cette méthode implique que ni une éventuelle hausse des taux en 2010 ni la dynamique de l’assiette ne soient prises en compte dans la compensation.

C.– LES AUTRES MESURES FISCALES

1.– La poursuite de la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement : taxe carbone et autres mesures

Le Gouvernement prolonge son effort en faveur de l’environnement. Après des mesures fortes comme le crédit d’impôt en faveur des dépenses d’équipement « vertes » ou l’éco-prêt à taux zéro, la taxe carbone constitue une mesure emblématique du présent projet de loi.

Le Rapporteur général souligne le fait que plusieurs mesures prises en faveur de l’environnement sont des dépenses fiscales dont le coût semble particulièrement difficile à contrôler au vu des dérapages constatés cette année. Ainsi, le crédit d’impôt sur le revenu en faveur des dépenses d’équipement « vertes », prévu à l’article 200 quater du code général des impôts, pourrait avoir un coût de l’ordre de 2,8 milliards d’euros en 2009, contre une estimation initiale de 1,3 milliard d’euros. De même, le « bonus-malus » automobile devrait coûter environ 600 millions d’euros en 2009 alors qu’il était censé être neutre pour le budget de l’État.

Compte tenu de l’état des finances publiques et de l’effort important déjà livré en faveur de l’environnement, il paraît impératif de maîtriser le coût de ces dispositifs. Il convient également d’espérer que le ministère de l’Écologie et celui du Budget évaluent désormais de manière plus sincère le coût des mesures d’une telle nature.

a) La taxe carbone 

La création d’une « taxe carbone », prévue à l’article 5 du présent projet de loi, constitue, avec la réforme de la taxe professionnelle, l’enjeu fiscal d’importance du présent projet de loi.

Le Rapporteur général estime que la mise en place d’une telle taxe, accompagnée d’exonérations propres à préserver la compétitivité de l’économie et de compensations pour garantir le pouvoir d’achat des ménages, est bienvenue. Il remarque que le principe de cette taxe est prévu à l’article 2 de la loi dite « Grenelle 1 », votée à la quasi-unanimité par l’Assemblée nationale⁽³⁷⁾.

Cette taxe présente notamment l’avantage de compléter la fiscalité écologique en plaçant, au regard des bénéfices pouvant être retirés des différents dispositifs fiscaux adoptés jusqu’à présent, un coût renforçant les incitations à un comportement vertueux. Un tel diptyque est nécessaire pour non seulement favoriser les choix des agents permettant de préserver l’environnement, mais également sanctionner ceux qui vont en direction opposée.

● Cette nouvelle imposition aurait pour assiette la consommation de produits générant des gaz à effet de serre, à savoir les combustibles fossiles (gaz naturel, charbon, fioul domestique, fioul lourd) et les carburants (super et gazole). Cette nouvelle taxe serait payée tant par les ménages que par les entreprises. Toutefois, les entreprises industrielles soumises au système de quotas d’émission, mis en place au niveau communautaire, sont exclues du dispositif, de même que les transports maritime et aérien. Il est également prévu une entrée progressive dans le dispositif des agriculteurs et des marins-pêcheurs, avec une exonération à hauteur de 75 % en 2010, prévue à l’article 7 du présent projet de loi. Enfin, en ce qui concerne les routiers, la taxe devrait être obligatoirement répercutée en aval, sur leurs clients.

Le Rapporteur général estime que ces exonérations sont justifiées. Si elles tendent à atténuer le rendement de la taxe et donc son effet incitateur, elles sont néanmoins nécessaires pour maintenir la compétitivité de l’économie et protéger les secteurs fragiles. Elles paraissent d’ailleurs consubstantielles à ce type de taxe. À titre d’exemple, la Suède, l’un des premiers pays à avoir institué une taxe carbone, en 1991, prévoit des exonérations importantes au bénéfice de l’industrie qui profite notamment d’un taux réduit et d’un plafonnement au chiffre d’affaires – les exonérations les plus importantes étant d’ailleurs destinées aux industries les plus consommatrices d’énergie.

● Le prix de la tonne de carbone serait fixé au niveau actuel du marché, soit environ 17 euros, correspondant à la moyenne des cours depuis le mois de février 2008. Sur cette base, le rendement de la taxe est estimé à environ 4,5 milliards d’euros. La taxe sur la valeur ajoutée s’appliquant aux accises conformément à la réglementation communautaire, l’instauration de cette taxe conduirait à une hausse de 400 millions d’euros du rendement de la TVA, payée par les ménages. Ceux-ci verraient donc leur imposition augmenter de 2,6 milliards d’euros et les entreprises de 1,9 milliard d’euros en 2010. Ces montants devraient augmenter dès 2011 car, comme l’a indiqué le ministre de l’Écologie à la commission des Finances le 16 septembre dernier, l’augmentation progressive du taux de la taxe constitue l’essence du dispositif.

● Une compensation intégrale est prévue pour les ménages, sous forme de crédit d’impôt sur le revenu versé dès le premier tiers. Le calcul de ces reversements serait, aux termes de l’article 6 du présent projet de loi, effectué en fonction de la taille du ménage et de sa situation géographique – en zone rurale ou urbaine.

En ce qui concerne les entreprises, le prélèvement, évalué à 1,9 milliard d’euros, serait réduit d’environ 400 millions d’euros du fait des diverses exonérations mentionnées plus haut. Le solde, soit 1,5 milliard d’euros, resterait à la charge des entreprises, qui bénéficient, par ailleurs, d’un allègement de 4,3 milliards d’euros en rythme de croisière du fait de la suppression de la taxe professionnelle.

b) Les effets de la taxe carbone

Cette nouvelle contribution a pour but de renchérir le coût des produits contribuant à l’émission de gaz à effet de serre. Selon la théorie économique, l’objectif poursuivi par cette taxe est de rapprocher progressivement le coût payé par les ménages et entreprises du coût supporté par la société du fait de ces émissions – qui est, au demeurant, difficile à évaluer. Les mécanismes de marché intègreraient donc le coût réel de la pollution et généreraient une incitation à la réduction des émissions ainsi renchéries. La condition de la réussite d’une telle imposition est la possibilité pour les assujettis de réduire leur consommation du produit imposé ou de se reporter sur des produits de substitution. À cet égard, le dispositif proposé par le Gouvernement apparaît indissociable de l’effort déjà engagé pour favoriser les économies d’énergie – crédit d’impôt et éco-prêt à taux zéro – et le développement des automobiles « décarbonées » – prêts aux constructeurs dans le cadre du « pacte automobile ».

La taxe carbone conduirait à une hausse d’environ 16 % de la fiscalité pétrolière, soit une hausse de 4,11 centimes du prix du litre du super et de 4,52 centimes pour le gazole et le fioul.

La réforme aurait également pour effet de compléter la fiscalité appliquée aux produits pétroliers. Ceux-ci sont en effet frappés de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP), dont le montant s’est élevé à 23,9 milliards d’euros en 2008. La nouvelle taxe s’ajouterait donc à la TIPP, mais, contrairement à celle-ci, elle aurait vocation à augmenter progressivement. Une telle évolution constitue l’originalité du dispositif et correspond au modèle de contributions similaires existant dans les pays scandinaves.

Le Rapporteur général regrette que l’administration ne lui ait pas fourni une évaluation du coût que supportera l’industrie du fait de cette nouvelle imposition.

c) Les autres mesures fiscales en faveur de l’environnement

Plusieurs autres mesures fiscales tendant à la mise en œuvre des engagements pris dans le cadre du Grenelle de l’environnement sont prévues dans le présent projet de loi.

Dans le but de développer les incitations à l’économie d’énergie, est supprimé le taux réduit de TVA à 5,5 % sur les systèmes de climatisation, ce qui devrait engendrer un gain de l’ordre de 100 millions d’euros dès 2010 (article 8).

L’impact budgétaire des autres mesures est postérieur à l’exercice 2010.

Le « bonus-malus » automobile est actualisé, à l’article 47, de façon à renforcer l’incitation à acheter une voiture émettant peu de dioxyde de carbone. Son impact budgétaire, qui est évalué à une recette supplémentaire de 200 millions à partir de 2011, peut être considéré incertain quand on sait que ce dispositif coûtera 600 millions d’euros en 2009 alors qu’il était censé être neutre budgétairement.

Le dispositif dit « Scellier » ainsi que la déduction des intérêts d’emprunt sont réorientés, pour les biens neufs, vers les immeubles à basse consommation d’énergie (respectivement articles 44 et 45). Le coût net de ces deux mesures s’établirait à environ 20 millions d’euros à compter de 2011.

Enfin, un financement supplémentaire est prévu, à l’article 48, pour développer des projets d’infrastructures de transport alternatives à la route. Une fraction supplémentaire de taxe intérieure de consommation sur le gazole et les supercarburants est affectée aux régions. Les accises étant incluses dans l’assiette de la TVA, celle-ci devrait voir son produit augmenter d’environ 88 millions d’euros à partir de 2011.

2.– Les autres mesures fiscales

Parmi les autres mesures fiscales, deux sont à retenir. D’une part, l’article 4 prévoit la prorogation, pour 2009, du dispositif de remboursement anticipé de crédit d’impôt recherche, mis en place dans le cadre du plan de relance. Le coût de cette mesure est évalué à 2,5 milliards d’euros en 2010. D’autre part, le « prêt à taux zéro », ainsi que la majoration accordée en cas d’aide d’une collectivité locale (dite « ENL »), sont prolongés jusqu’au 31 décembre 2012, pour un coût estimé à 3,4 milliards d’euros entre 2011 et 2018, soit environ 420 millions d’euros par an. Le doublement du PTZ pour les logements neufs, décidé dans le cadre du plan de relance, est également prolongé jusqu’au 31 décembre 2010 (article 46).

Le présent projet de loi prévoit également diverses mesures d’exonération d’impôt sur le revenu (aux articles 10, 11 et 12) ayant un impact sur 2010 ainsi que la prorogation du crédit d’impôt pour les dépenses d’équipement de l’habitation des personnes âgées et handicapées (article 43) et l’imposition des indemnités de départ volontaire à la retraite (article 49).

À noter enfin la transposition de trois directives relatives à la taxe sur la valeur ajoutée, à l’article 50.

D.– VERS UNE MAÎTRISE DES DÉPENSES FISCALES…

Inspirés par les recommandations de la commission des Finances ⁽³⁸⁾, les articles 11 et 12 de la loi de programmation des finances publiques ont instauré deux règles nécessaires à la maîtrise des dépenses fiscales. D’une part, les dépenses fiscales ou sociales créées ou élargies doivent être gagées, sur l’ensemble de la période de programmation, par des suppressions ou des diminutions d’autres dispositifs de même nature. D’autre part, un objectif de dépense fiscale doit être fixé en loi de finances initiale, son exécution étant évaluée dans le projet de loi de finances suivant.

Le Rapporteur général estime que ces règles de bonne gouvernance sont indispensables à un État moderne et qu’elles sont appelées à devenir des repères aussi importants que la norme de dépense.

En 2009, l’objectif de dépense fiscale n’a pas été respecté et la réduction du taux de TVA applicable à la restauration a bouleversé la trajectoire prévue du solde de dépense fiscale. Néanmoins, hormis cette mesure, on constate un équilibre entre créations et suppressions, qui est encourageant pour une première année de mise en œuvre.

1.– La règle de gage bouleversée par la TVA à 5,5% dans la restauration

Le présent projet de loi permet de faire un premier bilan de la mise en œuvre de la règle de gage des dépenses fiscales, prévue dans la loi de programmation.

La trajectoire de gage des dépenses fiscales, prévue en loi de finances pour 2009, a été bouleversée du fait de l’adoption du taux réduit de TVA dans la restauration, dont le coût en année pleine s’élève à 3 milliards d’euros. Cette mesure explique le solde de – 2,2 milliards d’euros prévu en 2010, contre une prévision de + 518 millions d’euros dans le projet de loi de finances pour 2009.

Le graphique ci-dessous illustre l’impact de cette dépense fiscale d’ampleur sur la trajectoire du solde de dépenses fiscales. À noter qu’en l’absence d’une nouvelle dégradation du solde dans les prochaines années, cette mesure devrait être quasiment amortie à l’issue de la période de programmation, avec un solde de – 170 millions d’euros en 2013.

Outre ce bouleversement de la trajectoire, l’une des caractéristiques de l’année 2010 a été la forte hausse du flux de dépense fiscale tant en nombre – 73 mesures de créations/augmentations votées ou proposées (contre 24 en 2009) et 52 suppressions/diminutions (52 votées ou proposées, contre 6 en 2009) – qu’en valeur – 5,6 milliards d’euros sur les premières (contre 64 millions d’euros en 2009) et 3,5 milliards d’euros sur les secondes (contre 402 millions d’euros en 2009). Cette évolution s’explique d’abord par la réforme de la taxe professionnelle, qui conduit à la suppression de 17 dispositifs pour une économie de 830 millions d’euros en 2010 et à la création de 13 nouveaux pour un coût de 185 millions d’euros. Outre les lois de finances, les principaux vecteurs de modifications de dépenses fiscales ont été la loi pour le développement économique des outre-mer (LODEOM), la loi généralisant le revenu de solidarité active et la loi de mobilisation pour le logement.

Le tableau suivant illustre ce constat. Celui-ci doit toutefois être nuancé car plusieurs créations se justifient par la disparition de dispositifs semblables. C’est par exemple le cas de l’évolution des dispositifs d’aide à l’investissement dans les départements d’outre-mer ou de soutien à la construction immobilière avec la création du dispositif dit « Scellier ».

FLUX DE DÉPENSES FISCALES EN NOMBRE ET EN VALEUR

(valeur en millions d’euros)

Nombre de créations, augmentations, suppressions ou diminutions	PLF 2009	30
	PLF 2010	125
	dont taxe professionnelle	30
	dont LODEOM	14
	dont loi RSA	7
	dont loi logement	4
Valeur des flux de créations, augmentations, suppressions ou diminutions	PLF 2009	466
	PLF 2010	9 134
	dont taxe professionnelle	1015
	dont LODEOM	531
	dont loi RSA	831
	dont loi logement	111

L’analyse de l’année écoulée laisse entrevoir deux effets contraires.

Le nombre de créations ou d’augmentations apparaît substantiel et en hausse (62 hors réforme de la TP contre 24 en 2009). Les suppressions ou diminutions restent rares. En écartant les effets de la réforme de la TP ainsi que les dispositifs qui ont été supprimés pour être remplacés, on dénombre seulement 18 suppressions ou diminutions.

Pourtant, en valeur, hors réforme de la TP ⁽³⁹⁾ et hors TVA dans la restauration, le montant des suppressions et diminutions est égal, en 2010, à celui des créations, soit 2,6 milliards d’euros. Parmi les différents flux constatés depuis un an, plusieurs éléments doivent être soulignés.

En ce qui concerne les diminutions de dépenses fiscales, la loi généralisant le RSA a permis de réaliser des économies, via le recentrage des dégrèvements de redevance audiovisuelle et de taxe d’habitation. La suppression des avantages fiscaux attachés aux bio-carburants a également un impact positif important. A noter enfin que le plafonnement des niches fiscales, voté en loi de finances pour 2009, a un impact budgétaire non négligeable, entre 150 et 200 millions d’euros. En revanche, le coût de la loi de développement économique des outre-mer apparaît clairement, avec une dépense fiscale de plus de 260 millions d’euros en 2010, à laquelle il faut ajouter le coût des niches sociales. Enfin, l’imposition à taux réduit des plus-values sur cessions de biens immobiliers est, parmi les mesures entrées en vigueur en 2009, la dépense fiscale la plus coûteuse, hors TVA restauration.

VISION SYNTHÉTIQUE DES FLUX DE DÉPENSES FISCALES EN 2009 (ESTIMATION)

(en millions d’euros)

Suppressions ou diminutions	Demi-part	110
	Plafonnement DOM et reste	190
	Exonération AM	200
	Bio-carburants nets	531
	Solde loi RSA	622
Créations ou augmentations	Taux réduit sur plus-values cessions immeubles	– 450
	Solde LODEOM	– 261
	Solde loi logement	– 129
	Eco-PTZ	– 83

Source : annexe « Évaluation des voies et moyens » au présent projet de loi

Au final, abstraction faite de la mesure relative à la TVA dans la restauration, le bilan de l’année écoulée apparaît encourageant. Les hausses de dépenses fiscales ont été compensées par des diminutions de même ampleur. Au vu de ces résultats, on peut espérer qu’un effort supplémentaire au cours des prochaines années permettra effectivement d’amortir le coût de la diminution de la TVA dans la restauration.

2.– L’objectif de dépense fiscale

L’objectif de dépense fiscale a été fixé, pour 2009, à 69,1 milliards d’euros, après une exécution à 66,3 milliards d’euros en 2008, soit une hausse prévue de 4,2 %. La prévision révisée de dépense fiscale en 2009 s’établit à 75,5 milliards d’euros. Il convient toutefois d’en exclure les mesures de relance – restitution anticipée de crédit d’impôt recherche et allègement de l’IR –, dont l’impact n’est pas récurrent et qui n’avait pas été pris en compte au moment du calcul de l’ODF. En revanche, le Gouvernement exclut du périmètre le dégrèvement de taxe professionnelle au titre d’investissements nouveaux car il ne serait plus à considérer comme dérogatoire. Pourtant, un tel changement de périmètre doit être effectué au moment où l’objectif est fixé, et non en cours d’exercice.

À périmètre constant, le montant des dépenses fiscales s’établirait à 71,2 milliards d’euros en 2009, soit une croissance de 7,4 % par rapport à 2008 et un dépassement de 2,1 milliards d’euros par rapport à l’objectif fixé. La raison de ce dérapage est, d’une part, la mise en place de la TVA à 5,5 % dans la restauration dont le coût est estimé à 1,25 milliard d’euros en 2009. D’autre part, le crédit d’impôt pour dépenses d’équipement « vertes » (art. 200 quater du CGI) verrait son coût augmenter fortement par rapport à la prévision, à 2,8 milliards contre 1,5 milliard d’euros annoncés initialement. L’administration n’a pu fournir aucune explication satisfaisante sur cette dernière évolution.

Pour 2010, l’objectif de dépense fiscale est fixé à 74,8 milliards d’euros. Hors prorogation de la restitution anticipée de crédit d’impôt recherche, il atteint 72,2 milliards d’euros, soit une progression prévue de 2,1 %.

Alors que le taux de croissance de la dépense fiscale serait de 7,4 % en 2009 et a été de 9,1 % en 2008, cet objectif ambitieux correspond à la recommandation de la commission des Finances visant à compenser le dérapage d’une année N par un objectif diminué en N+1. Toutefois, un tel objectif ne saurait être atteint sans l’adoption de mesures nouvelles visant à réduire ou supprimer des dépenses fiscales.

II.– UN RALENTISSEMENT DES DÉPENSES DE L’ÉTAT EN 2010

Par rapport à 2009, l’évolution prévisionnelle des dépenses de l’État pour 2010 ralentit à un double titre : les dépenses consacrées à la relance de l’économie sont nettement plus limitées ; la progression en volume des autres dépenses est nulle (après une augmentation de 0,1 % en 2009).

● Les moyens alloués à la mission Plan de relance de l’économie passeraient de 12,6 milliards d’euros de crédits de paiement en 2009 à 4,1 milliards d’euros en 2010.

Comme prévu lors du débat d’orientation des finances publiques de juin dernier, il s’agit principalement de permettre les paiements nécessaires à la couverture des autorisations d’engagement ouvertes en 2009 (en particulier sur le programme spécialement dédié aux investissements publics), d’abonder de 1,4 milliard d’euros le Fonds d’investissement social (FISo) créé à l’issue du sommet social du 18 février 2009 ⁽⁴⁰⁾ et d’apporter 280 millions d’euros d’aides à l’outre-mer (en faveur du logement social et du revenu supplémentaire temporaire d’activité).

Outre ces crédits annoncés dès juin dernier, le présent projet de loi de finances inclut les moyens nécessaires à la prolongation de deux dispositifs du plan de relance :

– la « prime à la casse », qui sera réduite de 1 000 à 700 euros au 1^er janvier  2010, puis à 500 euros au 1^er juillet. Des crédits de 240 millions d’euros sont prévus à ce titre sur le programme Soutien exceptionnel à l’activité économique et à l’emploi ;

– la prime à l’embauche en faveur des très petites entreprises (TPE), pour laquelle 410 millions d’euros sont inscrits sur le même programme, avant l’extinction de ce dispositif à la fin du premier semestre.

En plus de cette mission ad hoc, trois autres séries de dépenses s’inscrivent dans la logique de relance de l’économie ⁽⁴¹⁾ :

– le remboursement anticipé aux collectivités territoriales des attributions du FCTVA, en contrepartie d’une hausse de l’investissement local (article 1^er de la loi de finances rectificative du 4 février 2009). Cette mesure, qui n’a d’impact budgétaire qu’en 2009, devrait coûter 3,8 milliards d’euros au budget de l’État, au lieu de 2,5 milliards d’euros comme initialement prévu ;

– les prêts en faveur de la filière automobile, pour lesquels 6,8 milliards d’euros de crédits ont été ouverts par la loi de finances rectificative du 20 avril 2009 sur le compte de concours financiers Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés. L’enveloppe de 6,5 milliards d’euros de prêts aux constructeurs a été mobilisée à hauteur de 6,3 milliards d’euros : ont été consentis des prêts de 3 milliards d’euros à Renault, de 3 milliards d’euros à PSA et de 250 millions d’euros à Renault Trucks ⁽⁴²⁾. Par ailleurs, une enveloppe de 150 millions d’euros de prêts bonifiés en faveur de l’innovation dans le secteur automobile, en vue du développement de véhicules électriques ou « décarbonés » demeure disponible en 2009 et devrait être prochainement consommée. Conformément au « Pacte automobile » de février dernier, elle sera complétée en 2010 par 100 millions d’euros de crédits supplémentaires ;

– les prêts octroyés par le Comité interministériel de restructuration industrielle (CIRI), qui ont fait l’objet d’une ouverture de crédits de 100 millions d’euros dans la loi de finances rectificative du 20 avril dernier sur le programme Prêts pour le développement économique et social du compte Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés. En dehors du montant de 10 millions d’euros habituellement inscrit sur ce compte les années précédentes et reconduit l’année prochaine, aucune ouverture de crédits au titre de la relance n’est prévue sur ce programme en 2010 ⁽⁴³⁾.

RÉCAPITULATIF DES DÉPENSES DE RELANCE EN 2009-2010

(crédits de paiement, en milliards d’euros)

	2009	2010
1. Mission Plan de relance de l’économie (a)	12,6	4,1
Programme exceptionnel d'investissement public	2,8	1,5
dont infrastructures et équipement civils	0,9	0,5
dont sécurité et défense	0,8	0,7
Soutien exceptionnel à l’activité économique et à l'emploi	7,6	2,1
dont dotation au Fonds stratégique d’investissement (FSI)	3,0	–
dont prime à la casse	0,2	0,2
dont prime à l’embauche dans les TPE	0,7	0,4
dont avances sur les marchés publics de l’État	1,0	–
dont politiques actives de l’emploi (Fiso)	1,3	1,4
Effort exceptionnel en faveur du logement et de la solidarité	2,2	0,6
dont prime de solidarité active	0,8	–
dont prime aux familles modestes avec enfants scolarisés	0,5	–
dont revenu supplémentaire temporaire d’activité outre-mer (RSTA)	0,2	0,3
2. Augmentation des remboursements du FCTVA (b)	3,8	–
3. Prêts en faveur du secteur automobile (c)	6,4	0,1
4. Prêts pour le développement économique et social	0,1	–
5. Paiements accélérés des fournisseurs du ministère de la Défense (d)	0,5	–
TOTAL (1 + 2 + 3 + 4 + 5)	23,4	4,2

(a) Pour 2009 : crédits ouverts par les deux lois de finances rectificatives de février et d’avril, sans préjuger du niveau effectif de leur consommation.

(b) Pour 2009 : prévision révisée.

(c) Pour 2009 : prévision révisée.

(d) Crédits ouverts avant 2009 mais reportés et consommés en 2009.

Au total, les dépenses participant à la relance de l’économie diminueraient de plus de 19 milliards d’euros entre 2009 et 2010, pour atteindre 4,2 milliards d’euros (voir le tableau ci-avant). La décélération des dépenses de relance, annoncée dès la fin de l’année 2008, se combine ainsi avec le maintien des moyens indispensables au soutien de l’activité et au marché de l’emploi en 2010 : le Rapporteur général y voit une gestion particulièrement pertinente de la sortie de crise.

● Hors dépenses de relance, le présent projet de loi de finances reconduit le principe d’une stabilisation en volume des dépenses de l’État, conformément à l’article 5 de la loi de programmation des finances publiques du 9 février 2009.

La norme de dépense porte sur un volume de 348,2 milliards d’euros, correspondant aux dépenses nettes du budget général et aux prélèvements sur recettes prévus dans la loi de finances initiale pour 2009. L’inflation étant attendue en 2010 à 1,2 % ⁽⁴⁴⁾, elle autorise un accroissement maximal des dépenses de 4,3 milliards d’euros. Le tableau ci-après rend compte de la mise en œuvre de la norme de stabilisation en volume en 2010 et présente l’évolution des différentes catégories de dépenses concernées.

LA NORME DE DÉPENSE EN 2010

(en milliards d’euros)

		LFI 2009		PLF 2010		Variation
	en Mds€					en valeur		en volume
Dépenses nettes du budget général		277,1		281,1
Changements de périmètre				+ 1,0
soit à périmètre constant (1)				280,2		+ 3,1		+ 1,1 %		– 0,1 %
Prélèvement sur recettes Union européenne		18,9		18,2
Changements de périmètre				– 1,3
soit à périmètre constant (2)				19,5		+ 0,6		+ 3,2 %		+ 2,0 %
Prélèvements sur recettes collectivités territoriales		52,2		84,6
Changements de périmètre				+ 31,7
soit à périmètre constant (3)				52,9		+ 0,6		+ 1,2 %		0 %
Nouvelles affectations de recettes à des organismes publics (4)				0,01
Total à périmètre constant (1 + 2 + 3 + 4)		348,2		352,5		+ 4,3		+ 1,2 %		0 %

N.B. : Un changement de périmètre positif correspond à une budgétisation ou à un élargissement des prélèvements sur recettes. Le détail des changements de périmètre et des affectations de recettes est analysé dans le chapitre IV du présent rapport général.

Compte tenu de l’évolution à la baisse de 0,5 milliard d’euros de la charge de la dette de l’État entre la loi de finances initiale pour 2009 et le présent projet de loi de finances pour 2010 ⁽⁴⁵⁾, ce sont donc au total 4,8 milliards d’euros de marges de manœuvre qui sont disponibles pour bâtir la colonne « dépenses » du budget 2010. Ces marges de manœuvre seraient réparties selon les modalités suivantes :

– le prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne progresserait de 0,6 milliard d’euros à périmètre constant par rapport à la loi de finances initiale pour 2009 ⁽⁴⁶⁾. À compter de 2010, les ressources propres traditionnelles ne sont plus comptabilisées dans le prélèvement sur recettes : considérées comme des ressources propres « par nature » de l’Union européenne, elles transiteront désormais par un compte de tiers ⁽⁴⁷⁾. La comparaison d’une année sur l’autre suppose donc de majorer de 1,3 milliard d’euros le prélèvement prévu pour 2010 ;

– les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales augmenteraient de 0,6 milliard d’euros à périmètre constant. En 2010, ceux-ci atteindraient environ 53 milliards d’euros, hors prélèvement exceptionnel de 31,6 milliards d’euros représentatif de la « compensation relais » de la réforme de la taxe professionnelle ⁽⁴⁸⁾. Plus large, l’enveloppe des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales au sens de l’article 7 de la loi de programmation des finances publiques progresserait de 0,7 milliard d’euros ⁽⁴⁹⁾. Le prélèvement au titre du FCTVA augmenterait de 0,4 milliard d’euros, les autres concours de 0,3 milliard d’euros (soit 0,6 %) ⁽⁵⁰⁾ ;

– les charges de pensions progresseraient d’un milliard d’euros à périmètre constant, pour atteindre 35,1 milliards d’euros en 2010 ⁽⁵¹⁾. Ce montant intègre pour environ 510 millions d’euros la prise en compte de l’inflation de 2010 et le rattrapage d’inflation au titre des années antérieures ⁽⁵²⁾ ;

– à 82 milliards d’euros en 2010, les dépenses de personnel hors pensions verraient leur augmentation par rapport à la loi de finances initiale pour 2009 limitée à 0,4 milliard d’euros à périmètre constant. Cette évolution intègre l’effet report des mesures générales décidées en 2009, l’effet des mesures programmées en 2010, ainsi que le versement d’une garantie individuelle de pouvoir d’achat (GIPA) en faveur de certains agents ⁽⁵³⁾ ;

– l’ensemble des autres dépenses, c’est-à-dire les crédits de fonctionnement, d’intervention et d’investissement, augmenteraient de 2,2 milliards d’euros.

Le tableau ci-après récapitule l’évolution des grandes catégories de dépenses entre la loi de finances initiale pour 2009 et le présent projet de loi de finances ⁽⁵⁴⁾. Il rappelle également les évolutions prévisionnelles pour 2010 sous-jacentes à la loi de programmation des finances publiques du 9 février dernier. Si, compte tenu de la révision à la baisse de l’inflation (1,2 % au lieu de 1,75 %), la progression en volume est nulle dans les deux schémas, d’importants écarts peuvent être constatés : à la baisse sur la charge de la dette et les dépenses de pensions ; à la hausse sur les dépenses hors personnel ⁽⁵⁵⁾.

ÉVOLUTION DES GRANDES CATÉGORIES DE DÉPENSES PAR RAPPORT À LA LFI 2009

(en milliards d’euros, à périmètre constant)

	2010 (LPFP)	2010 (PLF)
Charge de la dette	+ 1,7	– 0,5
Pensions	+ 2,6	+ 1,0
Personnel hors pensions	+ 0,4	+ 0,4
Autres dépenses (y.c. provisions)	+ 0,3	+ 2,2
Total budget général (1)	+ 5,0	+ 3,1
PSR Collectivités locales	+ 0,9	+ 0,6
PSR Union européenne	0	+ 0,6
Total PSR (2)	+ 0,9	+ 1,2
Affectations de recettes (3)	–	+ 0,01
TOTAL (1 + 2 + 3)	+ 5,9	+ 4,3
en % (en valeur)	+ 1,7 %	+ 1,2 %

LPFP : loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 (n° 2009-135 du 9 février 2009)

Le Rapporteur général tient à souligner l’effort inédit de maîtrise des effectifs de l’État réalisé dans le présent projet de loi de finances : après avoir été approché en 2008 et en 2009, le non remplacement d’un fonctionnaire partant à la retraite sur deux sera effectif l’année prochaine ⁽⁵⁶⁾.

Concrètement, les plafonds d’emploi ministériels seraient réduits de 33 749 équivalents temps plein (ETP), dont 33 493 sur le budget général. Le tableau présenté ci-après permet de comparer l’évolution des emplois et les prévisions de départs à la retraite.

REMPLACEMENTS DES AGENTS PARTANT À LA RETRAITE EN 2010

(en ETP)

Ministères	Prévisions de départs à la retraite	Solde des créations et suppressions d’emplois	Taux de non remplacement ^(a)
Affaires étrangères et européennes	256	– 255	100 %
Alimentation, agriculture et pêche	980	– 730	74 %
Budget, comptes publics, fonction publique et réforme de l’État	4 715	– 3 020	64 %
Culture et communication	306	– 125	41 %
Défense	9 291	– 8 250	89 %
Écologie, énergie, développement durable et mer	2 516	– 1 482	59 %
Économie, industrie et emploi	556	– 324	58 %
Éducation nationale	37 012	– 16 000	43 %
Enseignement supérieur et recherche	3 237	0	0 %
Immigration et intégration	6	– 13	217 %
Intérieur, outre-mer et collectivités territoriales	6 023	– 3 450	57 %
Justice et libertés	1 951	+ 400	– 21 %
Santé et sports	234	– 137	59 %
Services du Premier ministre	123	+ 1	– 1 %
Travail, relations sociales, famille, solidarité et ville	748	– 364	49 %
Total budget de l’État	67 954	– 33 749	50 %

(a) Un taux de non remplacement négatif signifie que les créations d’emplois sont supérieures aux départs à la retraite.

Cette politique de réduction des effectifs concerne la quasi-totalité des ministères, à l’exception :

– du ministère de l’Enseignement supérieur et de la recherche, dont les emplois seraient stabilisés entre 2009 et 2010 ;

– du ministère de la Justice, dont les emplois augmenteraient de 400 ETP l’année prochaine en raison d’un effort particulier en faveur de l’administration pénitentiaire ⁽⁵⁷⁾ ;

– des créations d’emplois au sein des juridictions administratives (50 ETP) et dans les organismes rattachés au programme Protection des droits et libertés (19 ETP). Ces créations nettes seraient toutefois presque totalement compensées par une réduction de 68 ETP sur le budget annexe Publications officielles et information administrative.

Dans les autres ministères, l’évolution des effectifs est variable, dès lors qu’elle procède de réformes structurelles et non d’une démarche forfaitaire uniforme. L’effort demandé à l’Éducation nationale mérite d’être souligné : avec 16 000 ETP en moins en 2010, après 13 500 ETP dans la loi de finances initiale pour 2009, ce ministère se rapproche du non remplacement d’un agent partant à la retraite sur deux. On relèvera également la contribution importante des ministères de la Défense, du Budget et de l’Intérieur.

Compte tenu de cette évolution des effectifs, le plafond des autorisations d’emplois rémunérés par l’État soumis à l’approbation parlementaire est de 2 020 252 équivalents temps plein travaillé (ETPT) pour 2010 (III de l’article 34 du présent projet), soit 2 007 745 ETPT hors budgets annexes. Ce plafond est inférieur de 180 672 ETPT à celui fixé dans la loi de finances initiale pour 2009, différence résultant de différents facteurs résumés dans le tableau ci-après.

DU PLAFOND D’EMPLOIS 2009 AU PLAFOND D’EMPLOIS 2010

(y compris budgets annexes ; en ETPT)

PAE 2009	2 120 830
Solde des créations et suppressions d’emplois	– 31 930
Correction technique du plafond	– 14
Transferts et décentralisation	– 68 634
dont transferts opérateurs	– 65 889
dont décentralisation	– 2 738
PAE 2010	2 020 252

En plus des habituels mouvements entraînés par la décentralisation, essentiellement liés en 2010 aux personnels du ministère de l’Écologie, d’importants transferts bénéficient aux opérateurs de l’État. En particulier, la poursuite de la mise en œuvre de la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités se traduit par une diminution du plafond d’emploi du ministère de la Recherche et de l’enseignement supérieur de 60 617 ETPT, transférés à 33 universités et à 6 établissements accédant à l’autonomie en 2010. S’y ajoutent notamment 3 667 ETPT transférés de l’État vers les nouvelles Agences régionales de santé (ARS).

Les suppressions nettes de postes entre 2009 et 2010 s’établissent à 31 930 ETPT, dont 31 737 ETPT pour le seul budget général. Elles correspondent au non remplacement précédemment évoqué de la moitié des départs à la retraite en 2010 (– 16 091 ETPT) et à l’extension en année pleine des départs non remplacés de 2009 (– 15 646 ETPT) ⁽⁵⁸⁾.

Cette réduction des effectifs permet à l’État de réaliser une économie de 950 millions d’euros en 2010. Conformément au principe d’intéressement des agents à la réforme de l’État, la moitié de ce montant – soit  475 millions d’euros – financera des mesures catégorielles, s’ajoutant à la poursuite du financement des mesures décidées précédemment (pour 180 millions d’euros en 2010).

Au total, la poursuite du non remplacement d’un départ à la retraite sur deux dans le projet de loi de finances pour 2011 – hypothèse sous-jacente aux plafonds de crédits triennaux figurant à l’article 6 de la loi de programmation des finances publiques du 9 février dernier – permettrait d’aboutir en quatre ans (2008-2011) à une économie brute globale de plus de 3,1 milliards d’euros, pour environ 121 000 départs non remplacés, soit 6 % des effectifs de l’État.

Le Rapporteur général rappelle par ailleurs que, pour la deuxième année consécutive, le présent projet tend à fixer un plafond des emplois des opérateurs de l’État. Proposé à 336 163 ETP pour 2010, ce plafond correspond, à périmètre constant, à une quasi-stabilisation par rapport à la loi de finances initiale pour 2009 ⁽⁵⁹⁾.

● Comme les années précédentes, la constitution d’une réserve de précaution en 2010 visera à s’assurer du respect en exécution de la norme de dépense. Celui-ci ne va pas de soi : d’une part, des dépenses non prévues – ou mal évaluées – au moment du vote de la loi de finances apparaissent nécessairement en cours d’année ; d’autre part, les crédits initiaux sont majorés en gestion par les encaissements de recettes de fonds de concours (3,1 milliards d’euros attendus en 2010 ⁽⁶⁰⁾) et par le report des crédits non consommés lors des exercices précédents.

La réserve de précaution permet, par l’intermédiaire de « dégels » ou d’annulations de crédits, de faire face aux aléas de gestion et aux éventuels besoins nouveaux. En 2009, 6,9 milliards d’euros d’AE et 6,3 milliards d’euros de CP avaient été « gelés » en début d’année. Pour 2010, l’exposé des motifs du présent projet tend à reconduire les mêmes taux de mise en réserve, soit 5 % sur les crédits hors titre 2 et  0,5 % sur les dépenses de personnel. La mise en réserve atteindrait ainsi 6,9 milliards d’euros d’AE et 6,8 milliards d’euros de CP en 2010.

CRÉDITS DE PAIEMENT MIS EN RÉSERVE EN 2009 ET EN 2010

(en millions d’euros)
	2009	2010
Dépenses de personnel (titre 2)	119 484	117 041
Taux de mise en réserve	0,5 %	0,5 %
soit crédits mis en réserve (1)	597	585
Dépenses hors titre 2 ^(a)	113 241	124 915
Taux de mise en réserve	5 %	5 %
soit crédits mis en réserve (2)	5 662	6 245
Mise en réserve totale (1 + 2)	6 260	6 831
(a) Hors dotations et hors crédits évaluatifs.

Comme de coutume, ces montants demeurent partiellement théoriques en raison :

– des « dégels » qui interviennent automatiquement en début d’exercice, par exemple pour réduire les mises en réserve touchant les subventions pour charges de service public (titre 3) finançant des dépenses de personnel (soit environ 0,7 milliard d’euros en 2009) ou pour compenser des réductions de crédits intervenues au cours de la discussion du projet de loi de finances au Parlement ;

– du volume non négligeable des dépenses inéluctables, qui devront nécessairement donner lieu à « dégel » en cours d’année. C’est le cas de certaines prestations sociales « à guichet ouvert » (figurant notamment sur les missions Solidarité, insertion et égalité des chances et Santé ou sur le programme Épargne), des subventions aux régimes spéciaux de retraite ou encore des concours aux collectivités territoriales.

Il convient enfin de souligner qu’en 2010 la réserve de précaution portera à titre transitoire le dispositif du fonds financier dit « État exemplaire », qui traduit les engagements de l’État en matière de développement durable dans le fonctionnement de ses services et de ses établissements publics. La réserve sera ainsi abondée en début de gestion de 100 millions d’euros, répartis par programme proportionnellement aux dépenses d’achats courants réalisés en 2008. L’intégralité de ce fonds financier « État exemplaire » sera libérée et redistribuée aux ministères atteignant leurs objectifs en matière de développement durable.

● À titre de récapitulation, le tableau ci-après synthétise l’évolution des dépenses de l’État entre les lois de finances pour 2009 et le présent projet de loi de finances pour 2010 ⁽⁶¹⁾.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE L’ÉTAT ENTRE 2009 ET 2010 (y compris plan de relance)

(en milliards d’euros, à périmètre constant)

	2009	PLF 2010	Écart	En valeur	En volume
1. Dépenses incluses dans la norme de dépense ^(a)	348,2	352,5	+ 4,3	+ 1,2 %	0 %
dont dépenses nettes du budget général	277,1	280,1	+ 3,0	+ 1,1 %	– 0,1 %
dont PSR collectivités locales	52,2	52,9	+ 0,7	+ 1,3 %	+ 0,1 %
dont PSR UE	18,9	19,5	+ 0,6	+ 3,2 %	+ 2,0 %
2. Mission Plan de relance de l’économie	12,6	4,1	n.s.	n.s.	n.s.
3. Anticipation des versements du FCTVA ^(b)	2,5	–	n.s.	n.s.	n.s.
Total des dépenses (1 + 2 + 3)	363,3	356,6	– 6,7	– 1,8 %	– 3,0 %

(a) Dépenses nettes du budget général (hors mission Plan de relance de l’économie) et prélèvements sur recettes (PSR, hors mesure d’anticipation des versements du FCTVA en 2009). La colonne « 2010 » est présentée à périmètre constant, c’est-à-dire au format de 2009.

(b) La prévision d’exécution 2009 est réévaluée à 3,8 milliards d’euros dans le présent projet de loi de finances.

III.– LE DÉFICIT STRUCTUREL EN HAUSSE CONTINUE

Selon la prévision du Gouvernement, le déficit de l’ensemble des administrations publiques s’établirait à 8,5 % du PIB en 2010, après 8,2 % en 2009. Cette évolution traduirait la dégradation du déficit de l’ensemble des administrations de sécurité sociale, partiellement compensée par l’amélioration du solde de l’État liée à la dissipation des effets budgétaires des mesures de relance. Ceux-ci amélioreraient en effet mécaniquement le solde du budget de l’État de plus de 38 milliards d’euros en 2010.

Le graphique suivant illustre le caractère historique de ce niveau de déficit, sans égal depuis 1945.

Comme le montrent le graphique et le tableau suivants, la situation financière des administrations publiques se distingue également par des déficits égaux ou supérieurs à 0,5 % de PIB sur chaque secteur d’administration, ce qui n’avait plus été constaté depuis 1992. Le Rapporteur général souligne le caractère lacunaire des informations relatives aux organismes divers d’administration centrale, aux régimes de retraite complémentaire et aux organismes divers d’administration de sécurité sociale (ODASS : établissements publics de santé). Compte tenu de leur impact sur le solde, il est d’autant plus regrettable que le Parlement ne soit pas mieux informé de leur situation financière que la prise en compte de leur solde semble devoir conduire à réévaluer légèrement la prévision de déficit public du Gouvernement, de 8,2 % à 8,4 % en 2009.

ESTIMATION DU DÉFICIT PUBLIC EN 2009 ET 2010

(en milliards d’euros et % de PIB)

	2009		2010
État (comptabilité nationale)	– 124,7	– 6,5 %	– 114,2	– 5,8
ODAC	2	0,1 %	3	0,2
APUL	– 8	– 0,4	– 10	– 0,5
ASSO	– 30,8	– 1,6 %	– 45	– 2,4
Régime général	–23,5		–30,6
FSV	– 3		– 3,9
Autres régimes de base	– 0,8		– 1,3
Unedic	– 1,1		– 3,4
Agirc-Arrco	– 1,3		– 4,7
ODASS	– 1,1		– 1,1
Total	Environ – 164	8,4 %	Environ – 166	8,5 %

Pour 2011 et les années suivantes, le Gouvernement estime que, dans l’hypothèse d’une croissance de 2,5 % par an, une réduction annuelle d’un point du déficit public devra passer par une augmentation des dépenses publiques limitée à 1 % en volume. Le caractère ambitieux de ces conditions, dont la réalisation ne permettrait qu’un repli modeste et progressif du déficit public, doit alerter sur l’urgence de la situation des comptes publics. Avec une prévision de déficit public de – 6 % de PIB en 2012, la trajectoire de retour à l’équilibre tracée en loi de programmation apparaît bouleversée par la crise, comme le montre le graphique suivant.

Outre le niveau historique du déficit, un élément essentiel de préoccupation est l’approfondissement du caractère structurel des déficits des administrations publiques. Il n’est en effet pas acquis que les moins-values de recettes constatées pendant la crise soient ultérieurement compensées par des plus-values de même montant. Un tel cas de figure se présenterait, en particulier, dans l’hypothèse où le potentiel de croissance de l’économie était durablement affaibli en raison de la destruction du tissu productif et d’un ralentissement de la croissance du crédit dont le rythme deviendrait plus soutenable que dans les années 2000.

Le Rapporteur général remarque donc qu’au-delà de l’impact conjoncturel de la crise, la dégradation des comptes publics apparaît préoccupante car son caractère structurel s’accentue sur l’ensemble des administrations publiques. Selon l’OCDE en effet, il s’établirait à environ 100 milliards d’euros toutes APU confondues.

L’État connaît ainsi un déficit structurel en hausse, dont le montant peut être estimé à environ 50 milliards d’euros. Cette dégradation s’explique notamment par les baisses d’impôts non gagées ainsi que par d’importants transferts de recettes au bénéfice de la sécurité sociale.

Les collectivités territoriales connaissent, depuis 1999, une augmentation progressive de leur besoin de financement, qui pourrait culminer à environ 10 milliards d’euros en 2010. Or, si elles ont déjà connu, dans les années 1980, des niveaux de besoin de financement plus importants, elles ne pourront bénéficier, comme cela avait été le cas dans les années 1990, d’une baisse des taux d’intérêt pour les aider à rétablir leur situation financière. Les coûts de refinancement s’établissent en effet aujourd’hui à un niveau historiquement bas. Dans ces conditions, il semble que seul un ajustement budgétaire pourra assurer un retournement de tendance.

Enfin et surtout, les différents organismes de sécurité sociale sont la source d’un double sujet de préoccupation. D’une part, ils sont, dans leur quasi-totalité, en situation déficitaire. C’est notamment le cas des régimes complémentaires de vieillesse, dont la crise a anticipé le passage à une situation déficitaire, de l’Unedic et des hôpitaux. D’autre part, le régime général devrait voir son déficit structurel s’accroître fortement d’ici à la sortie de la crise. En effet, si ses recettes stagnent, voire régressent, du fait de leur corrélation à la masse salariale, ses dépenses poursuivent leur dynamique. Dans l’hypothèse probable où les moins-values de recettes essuyées de 2008 à 2010 ne seraient pas entièrement couvertes par un rebond de la masse salariale, le déficit structurel serait donc tiré vers le haut.

A.– LE DÉFICIT 2009 REVU À LA HAUSSE

Le déficit public est estimé à 8,2 % du PIB en 2009, après des premières estimations à 5,6 % en seconde loi de finances rectificative pour 2009 puis entre 7 % et 7,5 % au moment du débat d’orientation des finances publiques en juin dernier. Depuis cette date, la chute des recettes fiscales de l’État s’est confirmée et le coût des mesures de relance a été plus important que prévu, ce qui justifie cette révision.

Compte tenu du caractère approximatif de l’évaluation du déficit des administrations de sécurité sociale proposée par le Gouvernement, il n’est pas à exclure que le déficit public soit plus proche de 8,5 % de PIB.

1.– Le déficit de l’État

Le déficit de l’État s’établirait, en comptabilité budgétaire, à 141 milliards d’euros en 2009, contre 104,4 milliards d’euros inscrits en seconde loi de finances rectificative (LFR 2). La prévision de recettes fiscales faite initialement serait en effet entachée d’approximations justifiant cette révision.

D’une part, l’IS et la TVA nets devraient chuter respectivement de 13 milliards d’euros et 14 milliards d’euros par rapport à la LFR 2 de 2009. Dans le premier cas, le bénéfice fiscal des entreprises pour 2008 avait été surévalué. Dans le second, l’accélération des remboursements et la mesure « restauration » contribuent à expliquer la révision.

D’autre part, le coût des mesures de relance apparaît avoir été sous-estimé. Les dépenses du budget général relatives à ce champ s’établiraient à 16,4 milliards d’euros, au lieu de 15,1 milliards prévus, soit un dérapage de 1,3 milliard d’euros. Quant à la mensualisation des remboursements de TVA et aux remboursements des créances d’IS au titre des reports en arrière, leur prévision serait inférieure respectivement de 2,9 milliards d’euros et 2,7 milliards d’euros à leur coût en exécution.

En comptabilité nationale, le déficit de l’État serait corrigé de 16,3 milliards d’euros et s’établirait à 124,7 milliards d’euros. Ce retraitement est principalement dû au reclassement de plusieurs mesures de relance en opérations financières ou à leur comptabilisation en droits constatés, pour un montant total de 14,4 milliards d’euros.

Le tableau suivant retrace les différents ajustements justifiant la réévaluation de la prévision de déficit de l’État en comptabilité nationale pour 2009.

DU DÉFICIT EN LFR 2 AU DÉFICIT RÉVISÉ 2009 EN COMPTABILITÉ NATIONALE

(en milliards d’euros)

	Déficit LFR 2	– 104,4
Révision du déficit 2009 à la baisse par rapport à la LFR2	Moins-values fiscales	– 27,3
	Dérapage des dépenses de relance (budget général)	– 1,3
	Dérapage des mesures fiscales de relance	– 5,5
	Moins-values de recettes non fiscales	– 2,4
	Comptes spéciaux hors relance	– 0,3
	Comptes spéciaux relance	0,3
	Déficit 2009 révisé en comptabilité budgétaire	– 141
Clé de passage du déficit en comptabilité budgétaire au déficit en comptabilité nationale	Passage en droits constatés (principalement mensualisation des remboursements de TVA)	4
	Dépenses du budget général retraitées en opérations financières	4,5
	Dont dépenses militaires	2,8
	Dont dividendes sous forme de titres	1,7
	Dont participation au financement d’organisations internationales	0,6
	Dont étalement paiement garantie SFEF sur la maturité des prêts	–0,9
	Dépenses des comptes spéciaux retraitées en opérations financières (principalement versements au fonds stratégique d’investissement et prêts aux constructeurs automobiles)	9,9
	Dont prêts aux constructeurs automobiles	6,6
	Dont versement au fonds stratégique d’investissement	3
	Opérations non budgétaires ayant un impact sur le solde	– 2
	Dont remises de dettes aux États étrangers	–0,7
	Dont intérêts courus non échus versés par l’État	–0,9
	Déficit 2009 révisé au sens de la comptabilité nationale	– 124,7

À noter enfin que les organismes divers d’administration centrale connaîtraient un excédent de l’ordre de 0,1 % du PIB en 2009, soit environ 2 milliards d’euros, contre un déficit d’un montant similaire en 2008. L’administration n’ayant pas transmis d’informations complémentaires sur cette évaluation, le Rapporteur général n’est pas en mesure d’en évaluer la fiabilité.

2.– Le besoin de financement des collectivités territoriales

Le Gouvernement estime que le besoin de financement des collectivités territoriales s’établirait à 0,4 % du PIB en 2009, à un niveau stable par rapport à 2008. Cette stabilité, qui, en valeur nominale, pourrait correspondre à une diminution compte tenu de la contraction du PIB en 2009, paraît étonnante.

En effet, les collectivités territoriales, et plus particulièrement les départements, sont confrontés à une hausse des dépenses et à une érosion de certaines recettes. D’une part, les dépenses sociales sont en augmentation, notamment celles finançant les anciens revenu minimum d’insertion et allocation de parent isolé à partir du 1^er juin 2009. Les dépenses d’investissement devraient suivre une dynamique semblable. Si les plans sur lesquels les collectivités se sont engagées pour bénéficier de la mesure « FCTVA » du plan de relance sont respectés, on pourrait en effet constater une hausse de l’ordre de 20 milliards d’euros de l’investissement en 2009. D’autre part, on constate, dans le même temps, une chute des recettes liées au marché immobilier de 30 % en 2009. Les communes pâtiraient d’un manque à gagner de 600 millions d’euros sur la taxe communale additionnelle à certains droits d’enregistrement et, surtout, les départements verraient chuter de 2,4 milliards d’euros le produit de leurs droits d’enregistrement sur les mutations à titre onéreux d’immeuble. Enfin, les départements et les régions devraient voir leurs recettes de TIPP diminuer d’environ 340 millions d’euros. À noter que le remboursement anticipé de FCTVA apporterait une ressource supplémentaire en 2009 mais qu’elle aurait vocation à financer un supplément d’investissement, ce qui laisse supposer que son impact sur le solde serait neutre.

Même si cette érosion des recettes est en partie compensée par une hausse des taux des impositions locales, une dégradation du solde budgétaire de ces collectivités locales n’est pas à exclure.

3.– Le déficit de la sécurité sociale

Le déficit de l’ensemble des administrations de sécurité sociale serait proche de 31 milliards d’euros en 2009, soit environ 1,6 % de PIB. Du fait du lien étroit entre leurs recettes et la masse salariale sur laquelle elles sont assises, ces organismes pâtissent de la hausse du chômage, qui explique la baisse historique de 2 % de la masse salariale en 2009. Dans le même temps, leurs dépenses conservent leur dynamique.

Le déficit du régime général s’établirait à 23,5 milliards d’euros, contre 10,2 milliards d’euros en 2008. Cette forte augmentation est due à la hausse du taux de chômage, qui conduirait à une baisse de 0,5 % des recettes du régime, quand la dépense croîtrait de 3,6 %.

Tandis que les régimes complémentaires de retraite Agirc et Arrco seraient déficitaires, à –1,3 milliard d’euros, le Fonds de solidarité vieillesse et l’Unedic concluraient également l’année sur un solde négatif de 3 milliards d’euros pour le premier et de 1,1 milliard d’euros pour le second. Enfin, en l’absence de toute information sur leur déficit en 2009, on supposera que le besoin de financement des ODASS – principalement les établissements publics de santé – se maintien au même niveau qu’en 2008, à –1,1 milliard d’euros.

B.– LE DÉFICIT 2010 À UN NIVEAU HISTORIQUE

Le déficit public est estimé à 8,5 % du PIB en 2010. Alors que le déficit de l’État au sens de la comptabilité nationale se réduirait d’environ 10 milliards d’euros en raison de la dissipation des effets budgétaires du plan de relance, celui des administrations de sécurité sociale continuerait à évoluer sur une tendance caractérisée par la stagnation des recettes et le dynamisme de la dépense.

1.– Le déficit de l’État

a) Un déficit en baisse du fait de la disparition des mesures de relance

En 2010, le déficit de l’État au sens de la comptabilité budgétaire serait en recul d’environ 25 milliards d’euros, à 116 milliards d’euros, en raison principalement de la disparition de la plupart des mesures de relance et d’une croissance spontanée des recettes que le Gouvernement estime à 10,3 milliards d’euros. En comptabilité nationale, le déficit serait réduit à 114,2 milliards d’euros en raison notamment du retraitement de dépenses budgétaires en opérations financières.

Le tableau suivant explicite les différentes évolutions conduisant à cette réduction du déficit.

DU DÉFICIT RÉVISÉ 2009 AU DÉFICIT 2010 EN COMPTABILITÉ NATIONALE

	Déficit révisé 2009	141
Du déficit révisé 2009 au déficit 2010	Disparition des mesures de relance	38,56
	dont CIR	3,8
	dont TVA	6,5
	dont carry-back	4,5
	dont FCTVA	3,8
	dont mission plan de relance	12,56
	dont constructeurs autos	6,3
	dont mesure IR	1,1
	Nouvelles mesures de relance	– 7,1
	dont prorogation mesure CIR	– 2,5
	dont mission plan de relance	– 4,1
	dont mesure amortissement dégressif	– 0,4
	dont prêts verts	– 0,1
	Hausse dépenses	– 4,3
	Croissance spontanée des recettes	10,3
	Coups partis et mesures PLF	– 4,1
	Autres (solde comptes spéciaux)	1,6
	Taxe carbone nette	1,5
	Suppression de la taxe professionnelle	– 11,6
	Déficit 2010 en comptabilité budgétaire	– 116
Clé de passage du déficit en comptabilité budgétaire au déficit en comptabilité nationale	Passage en droits constatés	0,8
	Dépenses du budget général retraitées en opérations financières	3
	Opérations non budgétaires ayant un impact sur le solde	– 1,9
	Déficit 2010 en comptabilité nationale	– 114,2

Toutefois, comme le Rapporteur général l’explique plus bas ⁽⁶²⁾, le talon d’Achille de cette prévision pourrait résider dans l’hypothèse d’une croissance spontanée des recettes d’environ 10 milliards d’euros.

b) Un accroissement du déficit structurel du budget de l’État

La croissance spontanée des recettes étant estimée à 10,3 milliards d’euros, les marges de manœuvre budgétaires qu’anticipe le Gouvernement sont insuffisantes à financer les mesures fiscales et budgétaires ayant un effet pérenne et dont le montant est estimé à 11,2 milliards d’euros. En conséquence, on peut en déduire que l’écart structurel entre recettes et dépenses du budget de l’État, c’est-à-dire son déficit structurel, s’accroîtrait en 2010 de 0,9 milliard d’euros. S’il est légitime de recourir à un tel choix en période de crise, du fait de la nécessité de stimuler l’économie, le surcoût représenté par ces mesures devra être compensé une fois la croissance revenue.

Par ailleurs, le coût transitoire de la réforme de la taxe professionnelle devrait diminuer progressivement jusqu’en 2013. Le solde du budget de l’État devrait donc encore en porter l’impact jusqu’à cette date.

Le schéma ci-dessous illustre cette hausse du déficit structurel. Rappelons qu’il convient d’écarter de l’analyse l’effet budgétaire des mesures de relance de 2009, puisqu’il est exceptionnel et ponctuel.

LA RÉPARTITION DES MARGES DE MANœUVRE BUDGÉTAIRES EN 2010
(HORS EFFET DES MESURES DE RELANCE 2009)

(en milliards d'euros)

Prévisions
plus-values spontanées de recettes fiscales anticipées 10,3
Baisses d’impôts pérennes : – 6,9	Hausse des charges pérenne : – 4,3	Évolution du solde (hors disparition mesures de relance 2009) : –15,4	Mesures de relance et/ou transitoires : –14,5
TP : – 4,3 Taxe carbone (net) : 1,5 Autres mesures PLF : 0,2 Mesures antérieures : –4,3	Norme dépense : –4,3	Dont évolution du solde structurel : –0,9	Mission Plan de relance : –4,1 TP : –7,4 CIR : –2,5 Autres : –0,5

L’évolution du solde est calculée hors effet mécanique des mesures de relance ayant un impact budgétaire limité à 2009.

2.– Le besoin de financement des collectivités territoriales

Le besoin de financement des collectivités territoriales est estimé à 0,5 % de PIB en 2010, soit environ 10 milliards d’euros. Les facteurs de dégradation de leur situation financière, évoqués plus haut, demeureraient en effet l’an prochain, ce qui expliquerait cette dégradation de 0,1 % de PIB. Cette prévision est toutefois fondée sur une hypothèse relativement optimiste de croissance de la dépense selon l’inflation, à + 1,2 %.

Entre 1999 et la prévision faite pour 2010, les collectivités territoriales passeraient d’une capacité de financement de 0,3 % de PIB à un besoin de financement de 0,5 % du PIB, représentant environ 10 milliards d’euros, en hausse de 2 milliards d’euros par rapport à 2009. Le tableau suivant illustre cette évolution.

ÉVOLUTION DU BESOIN DE FINANCEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

(en % de PIB)

1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009 p	2010 p
0,3	0,2	0,1	0,1	0,0	– 0,1	– 0,2	– 0,2	– 0,4	– 0,4	– 0,4	– 0,5

La décennie écoulée a donc été un moment de dégradation de la situation financière des administrations locales. Dans un contexte de contrainte budgétaire accrue, liée notamment au ralentissement de la croissance des concours de l’État, et compte tenu de l’impossibilité de voir les taux d’intérêts diminuer davantage, il paraît probable qu’un ajustement budgétaire relativement important sera nécessaire pour renverser cette tendance non soutenable à long terme. Du fait de la corrélation constatée entre l’évolution du besoin de financement et celle des investissements, il est à craindre que ceux-ci constituent la première variable d’ajustement des budgets locaux dans les années à venir.

3.– Le déficit de la sécurité sociale

Le déficit des administrations de sécurité sociale (ASSO) pourrait atteindre 2,4 % de PIB, un niveau historique qui dépasse le seuil de 1 % du PIB atteint en 1993. La masse salariale poursuivrait son repli en 2010, à – 0,4 %. La croissance spontanée des dépenses ne dévierait pas de sa tendance de moyen terme et est évaluée à + 4,1 % pour le régime général.

Outre la stagnation des recettes, de nature conjoncturelle, ce sont le déficit structurel de la branche vieillesse et la fragilisation de l’ensemble des organismes de sécurité sociale, y compris l’Agirc et l’Arrco⁽⁶³⁾, qui expliquent cette forte dégradation. Compte tenu du caractère structurel de ces deux éléments et du niveau inégalé du déficit, la question du financement de la sécurité sociale, qui dépasse désormais le seul régime général, reste, plus que jamais, l’un des éléments clés de l’équilibre des comptes publics.

Sur la base d’une double hypothèse de croissance des produits de 4 % par an à partir de 2011 (correspondant au potentiel de l’économie) et d’une dynamique de la dépense limitée à 3 % annuels à partir de 2010 – ce qui est ambitieux compte tenu de la croissance des dépenses de la branche vieillesse –, il faudrait en effet attendre 2019 pour que le régime général retrouve l’équilibre. Le graphique suivant illustre ce scénario.

Par ailleurs, l’ACOSS devra porter en 2010 une dette totale d’environ 35 milliards d’euros. Compte tenu des pics de trésorerie, un découvert de 65 milliards d’euros est prévu dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Alors que sa principale source de financement est, jusqu’à présent, la Caisse des dépôts, l’ACOSS va devoir rechercher de nouveaux prêteurs car la Caisse ne peut assurer son refinancement au-delà de 31 milliards d’euros. Il est prévu des émissions de billets de trésorerie à hauteur de 10 milliards d’euros, dont la moitié serait souscrite par l’État. En raison du manque de profondeur du marché français des billets de trésorerie, le solde serait financé par appel aux marchés internationaux. L’Agence France Trésor offrirait un soutien technique à l’ACOSS pour réaliser de telles opérations.

IV.– UNE AUGMENTATION DE LA DETTE PUBLIQUE DE VINGT POINTS DE PIB EN TROIS ANS

A.– UN BESOIN DE FINANCEMENT DE L’ÉTAT ENCORE SUPÉRIEUR À 200 MILLIARDS D’EUROS EN 2010

Le besoin de financement de l’État est très supérieur à son déficit. Le solde budgétaire arrêté à l’article d’équilibre (article 34 du présent projet) n’est en effet que l’une des composantes de l’équilibre financier de l’État, qui dépend également du montant des amortissements de dette venant à échéance. Ce besoin de financement doit être couvert par de nouveaux emprunts, ainsi que par diverses ressources de trésorerie. Le tableau de financement ci-après rend compte de ces éléments pour 2009 et 2010.

TABLEAU PRÉVISIONNEL DE FINANCEMENT DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

	LFR 2009	2009 révisé	PLF 2010
I.– Besoin de financement
Déficit budgétaire	104,4	141,0	116,0
Amortissement de la dette à long terme	63,0	62,8	31,6
Amortissement de la dette à moyen terme	47,4	47,4	60,3
Amortissement des dettes reprises par l’État	1,6	1,6	4,1
Total Besoin de financement	216,4	252,8	212,0
II.– Ressources de financement
Produit des émissions à moyen et long terme (nettes des rachats)….	155,0	165,0	175,0
Annulation de titres par la Caisse de la dette publique	2,5	–	2,5
Variation nette de titres à court terme...	+ 37,7	+ 68,8	+ 29,6
Variation des dépôts des correspondants	–	– 0,7	– 3,0
Variation du compte courant du Trésor	+ 19,0	+ 15,9	+ 4,8
Autres ressources de trésorerie	+ 2,2	+ 3,7	+ 3,1
Total Ressources de financement	216,4	252,8	212,0
N.B. : La colonne « LFR 2009 » présente le tableau de financement tel que modifié par l’article 7 de la loi de finances rectificative du 20 avril 2009. La colonne « 2009 révisé » présente la dernière version du programme de financement annoncée par l’Agence France Trésor le 30 septembre 2009. La colonne « PLF 2010 » présente le tableau de financement figurant à l’article d’équilibre du présent PLF.

Concomitamment à la présentation le 30 septembre dernier du présent projet de loi de finances, l’Agence France Trésor (AFT) a annoncé une révision des modalités de financement de l’État pour 2009, afin de tenir compte de la nouvelle dégradation du solde budgétaire prévue cette année. Alors qu’il avait été réalisé à hauteur de 78 % au 31 août 2009, le programme de financement à moyen et long terme a – de nouveau – été augmenté de 10 milliards d’euros, pour atteindre 165 milliards d’euros d’émissions d’OAT et de BTAN ⁽⁶⁴⁾.

Toutefois, ce volume d’emprunts à moyen et long terme se révèle très insuffisant pour couvrir l’intégralité du déficit en gestion (désormais revu à 141 milliards d’euros). Dès lors, c’est également par des émissions massives de dette à court terme (BTF) ⁽⁶⁵⁾ que l’État se finance cette année, à des conditions de marché particulièrement propices ⁽⁶⁶⁾. L’encours de dette à court terme pourrait ainsi augmenter de près de 69 milliards d’euros en 2009 ⁽⁶⁷⁾, pour atteindre 207 milliards d’euros en fin d’année.

En 2010, le besoin de financement de l’État s’établirait à 212 milliards d’euros, soit un montant inférieur à 2009, en raison de la réduction du déficit budgétaire (à 116 milliards d’euros) et de moindres amortissements de titres arrivant à échéance (soit 96 milliards d’euros).

Le graphique ci-après permet de mesurer l’évolution depuis 2001 des deux principales composantes du besoin de financement : le déficit budgétaire de l’année et les amortissements de titres – qui sont essentiellement le reflet des déficits passés. C’est l’occasion de constater que, quelle que soit l’amélioration du solde budgétaire dans les deux prochaines années, les amortissements prévus pour 2011 et 2012 seront massifs (entre 120 et 130 milliards d’euros).

STRUCTURE DU BESOIN DE FINANCEMENT DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

En 2010, le besoin de financement de l’État serait principalement couvert par trois types de ressources de trésorerie.

En premier lieu, l’AFT émettrait 175 milliards d’euros de dette à moyen et long terme ⁽⁶⁸⁾. Il s’agit d’un montant sans précédent, comme en atteste le tableau ci-après.

EMPRUNT DE L’ÉTAT À MOYEN ET LONG TERME DEPUIS 2002

(en milliards d’euros)

2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010
86,9	111,5	121,6	109,7	104,1	97,6	128,5	165	175

L’augmentation du programme de financement à moyen et long terme de 10 milliards d’euros par rapport à 2009, alors même que le besoin de financement de l’État connaîtrait une diminution de plus de 40 milliards d’euros, s’explique vraisemblablement par la volonté de limiter l’accroissement de la dette à court terme. Dans ces conditions, compte tenu des amortissements prévus en 2010, le plafond de variation de la dette négociable soumis au vote du Parlement pour 2010 est de 83,1 milliards d’euros ⁽⁶⁹⁾, à comparer à 44,7 milliards d’euros dans la deuxième loi de finances rectificative pour 2009 ⁽⁷⁰⁾. Aux termes de l’article 34 de la LOLF, ce plafond ne porte que sur la dette négociable dont la durée de vie à l’émission est supérieure à un an, c’est-à-dire les OAT et les BTAN (y compris les titres venant à échéance l’année en cours ou l’année suivante).

En deuxième lieu, la Caisse de la dette publique annulerait 2,5 milliards d’euros de titres venant à échéance en 2010. Depuis 2006, cet établissement public peut recevoir des dotations issues des produits de cessions d’actifs (versées par le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État), à des fins de rachats et d’annulations de dette. Encore faut-il que les conditions de marché s’y prêtent, ce qui n’a été le cas ni en 2008 ni cette année.

En dernier lieu, le stock de dette à court terme augmenterait de nouveau l’année prochaine. La variation de l’encours des BTF progresserait de 29,6 milliards d’euros, pour atteindre environ 237 milliards d’euros à la fin 2010, soit près de 19 % de l’ensemble de la dette négociable. Le niveau de cet encours est traditionnellement déterminé par le niveau du compte du Trésor visé en fin d’année, afin de faire face aux perspectives d’amortissements de dette à moyen terme en janvier de l’année suivante ⁽⁷¹⁾.

Toutefois, depuis 2008, l’augmentation du besoin de financement de l’État est telle que, sauf à prendre le risque d’une déstabilisation des investisseurs, les emprunts à moyen et long terme ne permettent plus de couvrir à eux seuls l’ensemble constitué du déficit budgétaire et des amortissements de dette à moyen et long terme. En découle un recours accru aux instruments de court terme (voir le graphique ci-après) et, corrélativement, une exposition plus forte et plus immédiate à une remontée des taux d’intérêt par les banques centrales. Rapportées au besoin de financement de l’État, les émissions de BTF seront cependant moindres en 2010 qu’en 2009 (respectivement 27 % et 14 %) ⁽⁷²⁾.

UN ENDETTEMENT À COURT TERME GRANDISSANT

Sources : rapports annuels de l’AFT ; projet de loi de finances pour 2010.

Il convient enfin de souligner que le communiqué de presse de l’Agence France Trésor du 30 septembre 2009 prend le soin de préciser que le montant des émissions pour 2010 pourra être révisé à la fin de cette année, « en fonction notamment (...) des opérations d’endettement qui suivront la remise des conclusions de la commission sur les priorités stratégiques d’investissement et l’emprunt national » ⁽⁷³⁾.

B.– LE POIDS GRANDISSANT DE LA DETTE ET DE SES INTÉRÊTS

● La charge nette de la dette de l’État en 2010 s’établirait à 42,5 milliards d’euros.

Elle s’inscrirait ainsi en légère diminution par rapport aux 43 milliards d’euros de crédits inscrits dans la loi de finances initiale pour 2009. Toutefois, en exécution, la charge de la dette en 2009 sera inférieure aux prévisions. L’effet « taux », représentatif des économies permises, dans le contexte de crise, par des taux d’intérêt largement inférieurs aux prévisions initiales ⁽⁷⁴⁾, continuera de nettement l’emporter sur l’effet « volume » entraîné par le recours accru à l’emprunt lié à l’augmentation du besoin de financement de l’État. En outre, la particulière faiblesse de l’inflation au premier semestre 2009 a ramené à moins de 100 millions d’euros la charge d’indexation du capital des OAT et BTAN indexés sur l’inflation française ou européenne ⁽⁷⁵⁾.

Au total, les économies susceptibles d’être dégagées sur la charge de la dette en 2009 sont estimées à environ 4,5 milliards d’euros – soit une dépense s’établissant à 38,5 milliards d’euros. Comparée à cette prévision d’exécution, c’est donc une augmentation de 4 milliards d’euros qui devrait être constatée en 2010.

Trois facteurs concourent à cette évolution : une provision pour indexation de 1,7 milliard d’euros, dans un contexte de redressement de l’inflation ; un effet « volume » lié au niveau du besoin de financement de l’État (+ 1,8 milliard d’euros) ; un effet « taux » globalement défavorable (+ 0,6 milliard d’euros), du fait de l’anticipation d’une – modeste – remontée des taux à court terme (à 1,3 %).

LA CHARGE DE LA DETTE DE L’ÉTAT EN 2009 ET 2010

(en millions d’euros)

	LFI 2009 ^(a)	PLF 2010
Charge brute de la dette négociable	45 359	45 197
Charge brute de la dette non négociable	6	3
Charge brute de la gestion de la trésorerie	489	289
Total charge brute	45 854	45 489
Recettes d’ordre	2 875	3 009
Total charge nette dette (hors swaps)	42 979	42 480
Excédent opérations swaps (à déduire)	50	280
Total charge nette dette après swaps	42 929	42 200

N.B. : La prévision d’exécution est inférieure d’environ 4,5 milliards d’euros.

Au-delà, selon les projections fournies par l’AFT au Rapporteur général, la charge de la dette pourrait augmenter de 4 à 6 milliards d’euros en 2011. Il s’agit, selon que l’on retienne la borne basse ou la borne haute de cette estimation, du double ou du triple de la progression anticipée dans la programmation triennale 2009-2011 avant prise en compte de la crise ⁽⁷⁶⁾. C’est également l’intégralité de la progression des charges qu’autorise chaque année la norme de dépense.

En tout état de cause, comme le graphique ci-après invite à le constater, le stock de dette accumulée est aujourd’hui tel que les variations annuelles de la charge de la dette ont, depuis 2008, véritablement changé d’échelle.

ÉVOLUTION ANNUELLE DE LA CHARGE DE LA DETTE DE L’ÉTAT

(avant swaps, en milliards d’euros)

N.B. : Dépenses exécutées jusqu’à 2008 ; prévisions du Gouvernement pour 2009-2011.

● L’encours de la dette augmentera dans des proportions inédites en 2009 et 2010.

Pour des raisons évidentes liées à la crise et à la dégradation du déficit budgétaire, la dette négociable de l’État augmenterait spectaculairement, pour atteindre 1 142 milliards d’euros à la fin de cette année, puis 1 258 milliards d’euros à la fin 2010 (à comparer à 1 017 milliards d’euros en 2008) ⁽⁷⁷⁾. En comptabilité nationale, la dette de l’État passerait de 53,1 % du PIB en 2008 à 60,1 % en 2009.

La dette de l’ensemble des administrations publiques augmenterait de 9,7 points de PIB en 2009 et représenterait ainsi 77,1 % de la richesse nationale. L’État contribuerait à cette augmentation à hauteur de 6,9 points, comme l’indique le tableau ci-après.

DÉCOMPOSITION PAR SECTEUR
DE L’AUGMENTATION DE LA DETTE PUBLIQUE EN 2009

(en points de PIB)

Dette publique à la fin 2008	67,4 %
Contribution de l’État	+ 6,9
Contribution des organismes divers d’administration centrale (ODAC)	+ 1,5
Contribution des administrations publiques locales (APUL)	+ 0,5
Contribution des administrations de sécurité sociale (ASSO)	+ 0,7
Variation totale de la dette publique	+ 1,3
Dette publique à la fin 2009	77,1 %

Source : ministère du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État.

Cette aggravation de la dette publique en 2009 n’est pas seulement imputable à la dégradation du déficit public.

D’une part, certaines opérations, quoique neutres sur le déficit public en comptabilité nationale, augmentent la dette publique en 2009 dès lors qu’elles pèsent sur la trésorerie de l’État. C’est principalement le cas des prêts à la filière automobile consentis au premier semestre (6,4 milliards d’euros) et des remboursements anticipés de TVA (6,5 milliards d’euros).

D’autre part, la dette publique intègre l’endettement contracté pour financer les prises de participation de la SPPE dans les établissements bancaires. Entre décembre 2008 et la fin août 2009, la SPPE a ainsi injecté environ 20 milliards d’euros de fonds propres dans le secteur bancaire ⁽⁷⁸⁾. Preuve du succès de cette opération, une partie d’entre eux pourraient être prochainement remboursés, notamment par le Crédit mutuel (1,2 milliard d’euros), BNP Paribas (5,3 milliards d’euros) ou la Société générale (3,4 milliards d’euros). Ces remboursements allégeront d’autant les émissions de dette à court terme de l’État.

Au total, sur l’augmentation de 9,7 points de PIB de la dette publique entre 2008 et 2009, le Gouvernement évalue à 0,9 point l’effet des flux de créances de l’année ⁽⁷⁹⁾. Le reste de l’augmentation, soit 8,8 points de PIB, serait imputable au déficit public.

Affiner cette analyse et faire le départ entre ce qui relève de l’effet « boule de neige » de l’endettement et ce qui incombe au seul déficit primaire est délicat, compte tenu des incertitudes sur le taux des intérêts qui seront servis sur la dette publique en 2009. À titre indicatif, en estimant ce taux apparent à environ 3,5 % (soit 0,7 point de moins qu’en 2008, compte tenu du contexte de baisse généralisée des taux), l’effet « boule de neige » expliquerait l’augmentation de la dette publique en 2009 à hauteur de 3,3 points, tandis que le déficit primaire y contribuerait pour 5,5 points. Le graphique ci-après synthétise ces différents effets.

LES FACTEURS D’ÉVOLUTION DE LA DETTE PUBLIQUE DEPUIS 2002

(en % du PIB)

N.B. : L’effet baissier des flux de créances de 2006 s’explique par le volume exceptionnel des produits de cessions d’actifs affectés au désendettement de l’État (13 milliards d’euros) et par les mesures d’optimisation de la trésorerie publique (en particulier la réduction de l’encours du compte du Trésor en fin d’année de près de 26 milliards d’euros).

Source : calculs du Rapporteur général.

En 2010, la dette publique augmenterait de 6,9 points et s’établirait à 84 % du PIB. La progression moins marquée qu’en 2009 en dépit d’un déficit public plus élevé s’explique par le retour d’une croissance économique positive et par le jeu des flux de créances, comme de coutume supposé nul en prévision.

ÉVOLUTION DE LA DETTE PUBLIQUE

Sources : INSEE, Comptes nationaux annuels ; projet de loi de finances pour 2010.

En dehors des facteurs d’évolution de la dette propres à l’État et aux mesures de relance, le Rapporteur général souligne le poids grandissant de la dette sociale, qui atteignait près de 130 milliards d’euros à la fin 2008 ⁽⁸⁰⁾. Après la reprise de 26,9 milliards d’euros de déficits accumulés par la sécurité sociale (dont 10 milliards d’euros dès 2008), la dette portée par la CADES atteignait à elle seule 94,5 milliards d’euros au 30 juin dernier. Le découvert de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) s’alourdira quant à lui du montant des déficits du régime général prévus pour 2009 et pour 2010, soit respectivement 23,5 milliards d’euros et 30,6 milliards d’euros. Au surplus, la situation du marché de l’emploi provoquera une augmentation de la dette du régime d’indemnisation du chômage et des régimes complémentaires d’assurance vieillesse des salariés.

Au total, le niveau d’endettement public attendu pour 2010 est tel qu’il obligera à être extrêmement sélectif dans le choix des projets susceptibles de bénéficier d’un financement par un futur « grand emprunt » supplémentaire ⁽⁸¹⁾.

CHAPITRE III : LES RECETTES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT EN 2010

Selon la prévision du Gouvernement, les recettes nettes du budget général de l’État devraient toucher un plancher en 2009 puis rebondir en 2010.

Dès 2008, les ressources de l’État avaient pâti de l’impact de la crise, avec une stagnation, à périmètre constant, des recettes fiscales nettes. En 2009, le choc de la crise sur les recettes serait massif. Les recettes fiscales nettes passeraient de 265 milliards d’euros à 212 milliards d’euros, soit une chute de plus de 50 milliards d’euros. Hors mesures de relance, qui pèseraient pour 14,8 milliards d’euros, cette forte baisse serait liée à celle de l’IS net et de la TVA nette, avec des moins-values respectives de 22 milliards d’euros et 6,4 milliards d’euros par rapport à 2008. Les recettes non fiscales seraient également en repli de 3,6 milliards d’euros, à 19,2 milliards d’euros, en raison de la diminution des dividendes des entreprises publiques et des différentes contributions de la Caisse des dépôts. Au total, 2009 serait l’année d’un effondrement des recettes de l’État, qui passeraient de 288 milliards d’euros en 2008 à 231 milliards d’euros, soit une baisse de près de 20 %.

L’année 2010 serait, en revanche, une année de rebond avec une croissance spontanée des recettes évaluée à 10,3 milliards d’euros et liée à l’évolution haussière de la TVA et de l’IS.

Le Gouvernement se fonde sur des prévisions macro-économiques relativement prudentes et anticipe la poursuite, en 2010, du rebond constaté depuis le deuxième trimestre 2009. Rappelons toutefois que l’évolution de l’IR et de l’IS dépend des revenus ou résultats de l’année 2009 et que celle de la TVA ne dépend pas uniquement de la consommation des ménages.

PRINCIPAUX ÉLÉMENTS DU CADRAGE MACROÉCONOMIQUE

	2008	2009 (p)	2010 (p)
Croissance du PIB en volume	0,4	– 2,25	0,75
Dépenses de consommation des ménages	1	0,6	0,8
Prix à la consommation (en moyenne annuelle)	2,8	0,4	1,2

Le tableau suivant dresse le portrait prévisionnel des ressources du budget général de l’État en 2010.

	LFI 2009	révisé 2009	changements de périmètre	à périmètre constant	PLF 2010	PLF 2010 à périmètre constant/révisé 2009		révisé 2009/LFI 2009
						en valeur	en pourcentage	en valeur	en pourcentage
Recettes fiscales nettes : (A) = (a) – (b)	259 383	212 223	3 244	249 011	252 255	36 788	17,3 %	– 47 160	– 18,2 %
Recettes fiscales brutes (a)	361 348	325 925	2 699	344 360	347 059	18 435	5,7 %	– 35 423	– 9,8 %
Remboursements et dégrèvement (b)	101 965	113 702	– 545	95 349	94 804	– 18 353	– 16,1 %	11 737	11,5 %
Impôt net sur le revenu	52 505	48 140	– 350	47 055	46 705	– 1 085	– 2,3 %	– 4 365	– 8,3 %
Impôt sur les sociétés net et CSB	42 394	19 020	0	33 040	33 040	14 020	73,7 %	– 23 374	– 55,1 %
. IS brut et CSB	60 094	48 220	0	50 400	50 400	2 180	4,5 %	– 11 874	– 19,8 %
. R&D d'IS	17 700	29 200	0	17 360	17 360	– 11 840	– 40,5 %	11 500	65,0 %
TIPP	15 251	14 503	– 405	125 839	125 434	111 336	767,7 %	– 748	– 4,9 %
TVA nette	132 716	116 966	286	170 704	170 990	53 738	45,9 %	– 15 750	– 11,9 %
. TVA brute	186 312	169 333	286	45 270	45 556	– 124 063	– 73,3 %	– 16 979	– 9,1 %
. R & D de TVA	53 596	52 367	0	0		– 52 367	– 100,0 %	– 1 229	– 2,3 %
Recettes non fiscales (B)	22 677	19 167	– 3 475	18 396	14 921	– 771	– 4,0 %	– 3 510	– 15,5 %
Prélèvements sur recettes (C) = (c)+(d)	71 149	76 263	– 1 184	103 949	102 765	27 686	36,3 %	5 114	7,2 %
Au profit des collectivités territoriales	52 249	56 298	163	84 449	84 612	28 151	50,0 %	4 049	7,7  %
Au profit de la Communauté européenne	18 900	19 965	– 1 347	19 500	18 153	– 465	– 2,3 %	1 065	5,6 %
Ressources nettes du budget = (A) + (B) – (C)	210 911	155 127	953	163 458	164 411	8 331	5,4 %	– 55 784	– 26,4 %

Source : MBCPFPRE

I.– LES RECETTES FISCALES

Les recettes fiscales nettes s’établiraient à 252,3 milliards d’euros en 2010 contre 212,2 milliards d’euros en 2009. Cette hausse de 40 milliards d’euros s’expliquerait principalement par la disparition des mesures fiscales de relance, dont le montant est évalué à 14,8 milliards d’euros en 2009, et par l’affectation temporaire au budget de l’État des recettes venant en remplacement de la taxe professionnelle pour 17,4 milliards d’euros. Par ailleurs, l’instauration de la taxe carbone gonfle de 4,6 milliards d’euros les recettes fiscales (dont 600 millions d’euros de TVA). Le reclassement des frais d’assiette et de recouvrement de la taxe d’habitation et de la taxe foncière en impôts directs perçus par voie de rôle contribue à une hausse de l’ordre de 2 milliards d’euros de cette ligne.

Le Gouvernement prévoit enfin une croissance spontanée des recettes de l’ordre de 10 milliards d’euros.

A.– IMPÔT SUR LE REVENU

DIX ANS D’IMPÔT SUR LE REVENU

(en millions d’euros)

	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	Révisé 2009	PLF 2010
Impôt sur le revenu brut	53 253	53 458	49 993	53 754	53 885	56 437	58 619	56 304	59 198	55 990	54 678
Évolution annuelle en %	–	+ 0,4	– 6,5	+ 7,5	+ 0,2	+ 4,7	+ 3,9	– 3,9	+ 5,1	– 5,4	– 2,3
Impôt sur le revenu net	50 609	49 796	46 294	50 021	49 920	52 546	53 759	49 115	51 740	48 140	46 705
Évolution annuelle en %	–	– 1,6	– 7	+ 8,1	– 0,2	+ 5,3	+ 2,3	– 8,6	+ 5,4	– 7	– 3

ÉVOLUTION DE L’IMPÔT SUR LE REVENU NET

(en milliards d’euros)

Calculé sur les revenus de l’année précédente, le produit de l’impôt sur le revenu (IR) traduit avec un an de retard l’impact de la crise sur les salaires, les revenus des entrepreneurs individuels et des exploitants agricoles ainsi que sur les revenus du capital.

De ce fait, l’érosion de son rendement, constatée en 2009, devrait se poursuivre en 2010. Hors mesure de relance et de compensation de la taxe carbone, et hors prime pour l’emploi, la baisse s’établirait à 1,7 % à comparer à une diminution de 5,7 % en 2009, comme l’indique le tableau suivant.

L’IMPÔT SUR LE REVENU À PÉRIMÈTRE COMPARABLE

(en millions d’euros)

	2008	2009 révisé	PLF 2010
Impôt sur le revenu brut	59 197	55 990	54 678
Remboursements et dégrèvements liés à des politiques publiques	– 1 252	– 1 643	– 2 062
Remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l’État	– 2 111	– 2 807	– 3 466
Mesure de relance		1 100
Compensations de la taxe carbone			2 600
IR net hors PPE	55 834	52 640	51 750
Variation		– 5,7 %	– 1,7 %

Une telle prévision pourrait paraître optimiste au regard de la forte chute du revenu disponible brut en 2009, et plus particulièrement des revenus d’activité et du capital, ainsi que de la baisse des effectifs des redevables. Cette diminution apparaît plus importante en 2009 qu’en 2010 et il serait donc étonnant que la baisse de l’IR en 2010 soit de moindre ampleur qu’en 2009. Il est néanmoins possible que, compte tenu de la concentration du produit de l’impôt sur les ménages les plus aisés, le produit de l’IR ne soit que peu atteint par ces évolutions. Les tableaux suivants explicitent les éléments mentionnés ci-dessus.

HYPOTHÈSES ÉCONOMIQUES RELATIVES À L’IMPÔT SUR LE REVENU

I.– COMPTE DE REVENU DES MÉNAGES POUR 2008 ET 2009
(ASSIETTE DES IMPÔTS ACQUITTÉS EN 2009 ET 2010)

(taux de croissance annuel en valeur, en %)

	2008 (LFI 2009)	2008 (révisé 2009)	2009 (PLF 2010)
Salaires nets (comptabilité nationale)	4,2	3,5	– 0,5
Excédent brut d’exploitation des entrepreneurs individuels	3,4	4,1	– 3,2
Prestations sociales en espèces	3,5	3,5	6,2
Revenus du capital	6,7	7,5	– 11,7
Autres ressources	2,8	3,7	0,3
Revenu disponible brut ^(a)	3,8	3,4	1,6
(a) Le revenu disponible brut permet de formuler des hypothèses sur le revenu imposable, mais ne se confond pas avec lui.

II.– ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE REDEVABLES

(taux de croissance annuel en valeur, en %)

	2008 (LFI 2009)	2008 (révisé 2009)	2009 (PLF 2010)
Effectifs salariés totaux		0,5	– 1,5
Effectifs des entrepreneurs individuels non agricoles	2,0	1,5	1,1
Effectifs des entrepreneurs agricoles	– 1,8	– 2,9	– 2,2

Source : Ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique

RÉPARTITION DE L’IMPÔT SUR LE REVENU PAR DÉCILES DE FOYERS FISCAUX

	Revenus 2007
Les 10 % des foyers acquittant le moins d'impôt	– 7,6%
Les 10 % suivants	– 2,1%
Les 30 % suivants	– 0,2%
Les 10 % suivants	0,7%
Les 10 % suivants	4,1%
Les 10 % suivants	8,6%
Les 10 % suivants	15,6%
Les 10 % des foyers fiscaux acquittant le plus d'impôt	80,9%
Ensemble des foyers fiscaux	100,0%

Source : échantillon représentatif des revenus 2007, MINEFE

Le montant de la prime pour l’emploi s’établirait à 2,4 milliards d’euros, contre 3,4 milliards d’euros en 2009. La moitié de cette baisse serait due à la sortie du dispositif des bénéficiaires ayant perdu leur emploi en 2009. L’autre moitié traduirait un transfert des aides versées vers les dispositifs de revenu de solidarité active et de revenu supplémentaire temporaire d’activité.

B.– AUTRES IMPÔTS DIRECTS PERÇUS PAR VOIE DE RÔLE

Cette ligne recense principalement des frais de dégrèvements et non-valeurs ainsi que des majorations et frais de poursuite. À titre d’exemple, les montants d’IS recouvrés après une opération de contrôle y sont comptabilisés.

La ligne 1201 est remarquable dans le présent projet de loi car y sont désormais reclassés les frais d’assiette et de recouvrement (FAR) des impôts locaux, auparavant considérés comme des ventes de biens et services au sein des recettes non fiscales. Alors que la taxe professionnelle est remplacée, à compter de 2010, par la contribution économique territoriale, et que le taux des FAR sur la taxe d’habitation et la taxe foncière est diminué, leur montant s’élèverait à 1,8 milliard d’euros en 2010.

Cette évolution répond à la décision du Conseil constitutionnel relative à la loi de règlement pour 2008 ⁽⁸²⁾ dans laquelle le Conseil a rappelé que « les frais d’assiette et de recouvrement des impôts locaux, prélevés par l’État en vertu de l’article 1641 du code général des impôts, présentent le caractère d’une « imposition de toutes natures » perçue au profit de l’État, ainsi que l’a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision du 25 juillet 1990 ». L’argumentation des requérants, qui estimaient que l’imputation erronée de cette ligne de recette altérait la sincérité de la loi de règlement, a été rejetée.

C.– IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

DIX ANS DE PRODUIT NET DE L’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

(en millions d’euros)

	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	Révisé 2009	PLF 2010
IS net	37 303	40 681	37 507	35 047	39 791	41 797	48 949	51030	49 319	19 020	33 040
Évolution annuelle en %	–	+ 9,1	– 7,8	– 6,6	+ 13,5	+ 5,0	+ 17,1	+ 4,3	– 3,4	– 61,4	+ 73,7

ÉVOLUTION DE L’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS NET

(en milliards d’euros)

L’exécution sur 2009 laisse penser que le produit net de l’impôt, hors mesures de relance, pourrait chuter de près de moitié par rapport à 2008. Un tel effondrement serait dû à un recul d’un quart du bénéfice fiscal des entreprises en 2008, lié à l’impact de la crise économique ainsi qu’à d’importantes provisions pour déprécations d’actifs financiers.

Par ailleurs, le dérapage du coût du remboursement anticipé de créances de carry-back est à noter. Il est difficile de savoir si cette évolution est due à la forte attractivité de la mesure ou à une sous-évaluation de la prévision.

La prévision d’IS net 2010 apparaît en nette augmentation par rapport à 2009. Hors mesures de relance, elle augmenterait d’un quart par rapport à 2009. La croissance spontanée, qui exclut l’impact négatif de 2,6 milliards d’euros des mesures antérieures ainsi que celui des mesures de relance, s’établirait à 9,4 milliards d’euros, soit une hausse d’un tiers du produit de l’impôt. Le tableau suivant explicite les retraitements à opérer pour appréhender la valeur de la prévision réalisée.

IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS À PÉRIMÈTRE COMPARABLE

(en millions d’euros)

	2008	2009		2010
Impôt sur les sociétés brut	62465	48220	A	50 400
Remboursements et dégrèvements liés à la mécanique de l’impôt	– 11 032	– 18 221	B	– 13 356
Remboursements et dégrèvements liés à des politiques publiques	– 2 143	– 10 800	C	– 3 872
Remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l’État	– 109	– 179	D	– 132
Relance : remboursement anticipé du crédit d’impôt recherche (2009)		3 800	E	– 1 000
Relance : remboursement anticipé du crédit d’impôt recherche (2010)			F	2 500
Relance : remboursement anticipé des créances de carry-back		4 500	G	– 840
Impôt sur les sociétés net, hors relance	49 181	27 320	H=A+B+D+(C+E+F+G)	33 700
Impôt sur les sociétés net, hors relance et effet des mesures antérieures				36 252
Croissance spontanée				23,4 %

La prévision du Gouvernement se fonde sur un léger repli du bénéfice fiscal des entreprises de – 3 % en 2009 ⁽⁸³⁾, impliquant un rythme annuel de décroissance de – 15 % environ en 2008 et 2009.

BÉNÉFICE FISCAL DÉCLARÉ PAR LES ENTREPRISES RELEVANT
DE L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

(en milliards d’euros)

Année de clôture d'exercice	Nombre de déclarations	Bénéfice fiscal régime réel normal (rubrique 2058A-XN)	Bénéfice fiscal régime simplifié (rubrique 2033B-L370)	Total
2000	732 000	120,0	1,9	121,9
2001	746 000	122,8	2,5	125,3
2002	819 000	135,1	2,9	138,0
2003	875 000	142,3	3,4	145,7
2004	934 000	146,6	4,0	150,5
2005	992 000	168,6	4,5	173,1
2006	1 068 000	191,4	5,3	196,7
2007	1 131 000	220,5	6,2	226,6
2008 (partiel)	595 000	183,5	non disponible	183,5

Source : fichier national des déclarants professionnels des exercices clos de 2000 à 2008 sans correction des effets de l'intégration fiscale

Cette prévision suppose que, après d’importantes dépréciations d’actifs financiers qui ont pesé sur le bénéfice fiscal de 2008, la disparition de ces éléments conduise à une hausse mécanique du bénéfice fiscal de 2009 – et donc du rendement de l’IS en 2010 –, dont l’ampleur serait nettement supérieure à la dégradation des résultats de la plupart des entreprises.

L’IS 2010 sera, comme chaque année, recouvré par acomptes, calculés sur la base du bénéfice fiscal de 2009 – les entreprises réalisant plus de 500 millions d’euros de chiffre d’affaires payant toutefois leur dernier acompte sur la base des résultats anticipés en 2010. Or, le premier acompte donne lieu à une régularisation de l’impôt payé en 2009 sur la base des résultats de 2008, de façon à ce qu’il corresponde aux résultats de 2009 :

– les entreprises dont les résultats auront augmenté en 2009 par rapport à 2008 devront payer un acompte plus important – ce sera probablement le cas des sociétés ayant passé d’importantes dépréciations d’actifs en 2008 et dont le résultat connaît une hausse mécanique en 2009. Cette somme viendra gonfler le montant de l’IS brut ;

– en revanche, les entreprises dont les résultats auront baissé en 2009 par rapport à 2008 – ce qui sera probablement le cas de la plupart des sociétés – se verront restituer une part des acomptes versés en 2009, de façon à ce que l’impôt payé au titre de 2009 corresponde bien au résultat de cette année-là.

La prévision du Gouvernement suppose que le premier effet l’emportera nettement sur le second, ce qui entraînerait une hausse de l’ordre de 6 milliards d’euros du produit de l’IS. Une telle estimation paraît optimiste. Elle est extrêmement difficile à vérifier en l’état des informations à la disposition du Rapporteur général.

Il convient, par ailleurs, de remarquer le poids important des mesures antérieures qui amputent le produit de l’IS en 2010 de 2,6 milliards d’euros. Les principales mesures sont recensées dans le tableau ci-dessous.

EFFET DES MESURES ANTÉRIEURES SUR LE PRODUIT DE L’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

(en millions d’euros)

Mesures pérennes	Suppression de l'IFA	– 714
	Crédit d’impôt recherche	– 331
	Crédit d’impôt intéressement	– 300
Mesures transitoires	taux réduit sur les plus-values de cessions d'immeubles (jusqu’au 31 décembre 2011)	– 450
	majoration de l'amortissement dégressif (plan de relance ; jusqu’au 31 décembre 2009)	– 356
	Autres mesures	– 401

D.– TAXE INTÉRIEURE SUR LES PRODUITS PÉTROLIERS

DIX ANS DE TAXE INTÉRIEURE SUR LES PRODUITS PÉTROLIERS

(en millions d’euros)

	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	Révisé 2009	PLF 2010
TIPP globale	24 271	23 409	23 962	24 303	24 962	24 763	24 646	25 070	24 780	24 080	23 786
Poids dans le PIB	1,7 %	1,6 %	1,5 %	1,5 %	1,5 %	1,4 %	1,4 %	1,3 %	1,4 %	1,3 %	1,2 %
Évolution annuelle	– 1,5 %	– 3,6 %	+ 2,4 %	+ 1,4 %	+ 2,7 %	– 0,8 %	– 0,5 %	+ 1,7 %	– 1,2 %	– 2,8 %	–1,2 %
TIPP affectée à l'État	24 271	23 409	23 962	24 303	20 025	18 926	18 870	17 288	16 100	14 861	14 503
TIPP affectée aux départements	–	–	–	–	4 937 ^(1)