N° 1967 tome III - Rapport sur le projet de loi de finances pour 2010 (n°1946)

N° 1967

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 octobre 2009.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2010 (n° 1946),

TOME III

PAR M. GILLES CARREZ

Rapporteur général,

Député.

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SOMMAIRE

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Pages

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ORGANISATION DE L’EXAMEN, EN SÉANCE PUBLIQUE, DE LA DEUXIÈME PARTIE DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2010 7

LISTE DES RAPPORTS SPÉCIAUX ANNEXÉS AU RAPPORT GÉNÉRAL SUR LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2010 13

EXAMEN DES ARTICLES 15

SECONDE PARTIE

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2010 – CRÉDITS ET DÉCOUVERTS

I.– CrÉdits des missions

Article 35 : Crédits du budget général 15

Article 36 : Crédits des budgets annexes 16

Article 37 : Crédits des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers 16

II.– Autorisations de découvert

Article 38 : Autorisations de découvert 17

TITRE II

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2010 – PLAFONDS DES AUTORISATIONS D’EMPLOIS

Article 39 : Plafonds des autorisations d’emplois de l’État 18

Article 40 : Plafonds des emplois des opérateurs de l’État 22

Article 41 : Plafonds des emplois des établissements à autonomie financière 29

TITRE III

REPORTS DE CRÉDITS DE 2009 SUR 2010

Article 42 : Majoration des plafonds de reports de crédits de paiement 32

TITRE IV

dispositions permanentes

I.– mesures fiscales et budgÉtaires non rattachÉes

Article 43 : Prorogation du crédit d’impôt sur le revenu pour les dépenses d’équipement de l’habitation principale des personnes âgées et handicapées 37

Article 44 : « Verdissement » graduel de la réduction d’impôt sur le revenu au titre de l’investissement locatif dite « Scellier » 39

Article additionnel après l’article 44 : Assouplissement du zonage de la réduction d’impôt Scellier 56

Après l’article 44 58

Article 45 : « Verdissement » graduel dans le neuf du crédit d’impôt sur le revenu au titre des intérêts d’emprunt d’acquisition de l’habitation principale 59

Article additionnel après l’article 45 : Modification du régime fiscal des indemnités temporaires d’accident de travail 69

Article additionnel après l’article 45 : Modification du régime de la réduction d’impôt accordée au titre des investissements dans l’immobilier de loisir 71

Article additionnel après l’article 45 : Prorogation de la réduction d’impôt Madelin 73

Après l’article 45 74

Article 46 : Prorogation pour trois ans du « prêt à 0 % » (PTZ) avec maintien du doublement jusqu’au 30 juin 2010 77

Article additionnel après l’article 46 : Modification du régime de la déduction pour aléas 102

Article additionnel après l’article 46 : Prorogation du crédit d’impôt au titre des dépenses de remplacement pour congé de certains exploitants agricoles 105

Après l’article 46 105

Article 47 : Accélération de la montée en puissance du malus automobile à compter de 2011 108

Après l’article 47 113

Article 48 : Création au profit des conseils régionaux d’une faculté d’augmenter la taxe intérieure de consommation (TIC) sur le gazole et les supercarburants pour financer les projets d’infrastructure 114

Article additionnel après l’article 48 : Révision générale des bases de la fiscalité directe locale 123

Articles additionnels après l’article 48 : Introduction d’un délai supplémentaire pour ajuster l’imposition au titre de l’enlèvement des ordures ménagères après la fusion d’EPCI 123

Après l’article 48 124

Article 49 : Imposition à l’impôt sur le revenu, pour la totalité de leur montant, des indemnités de départ volontaire à la retraite 127

Après l’article 49 136

Article additionnel après l’article 49 : Ajustement des modalités de calcul du droit à restitution au titre du bouclier fiscal 138

Après l’article 49 141

Article 50 : Transposition de trois directives relatives à la territorialité des prestations de service en TVA et au remboursement aux assujettis communautaires par un autre État membre (Paquet TVA) 142

Article additionnel après l’article 50 : Modification de l’assiette de la taxe sur les services de télévision 153

Après l’article 50 154

Article additionnel après l’article 50 : Information du Parlement sur l’endettement des opérateurs de l’État 154

II.– Autres mesures

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

Article 51 : Revalorisation de la retraite du combattant 155

Culture

Article 52 : Ouverture d’une possibilité de dévolution du patrimoine monumental de l’État aux collectivités territoriales volontaires 159

Économie

Article 53 : Prorogation de la garantie accordée à Dexia 160

Article 54 : Prorogation de la garantie accordée à la Société de financement de l’économie française (SFEF) 161

Recherche et enseignement supérieur

Article additionnel après l’article 54 : Rapport sur les conditions de recrutement de chercheurs par contrat à durée indéterminée 162

Relations avec les collectivités territoriales

Article 55 : Écrêtement de 3,5 % du complément de garantie de la dotation forfaitaire des communes 163

Après l’article 55 163

Article 56 : Modalités de répartition de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSUCS) en 2010 165

Article additionnel après l’article 56 : Modification de la définition des logements sociaux pris en compte pour l’attribution de la dotation de solidarité urbaine 166

Article 57 : Montant de la dotation de développement urbain (DDU) en 2010 168

Article 58 : Abondement du fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées 169

Article additionnel après l’article 58 : Extension de la dotation « parc national » aux communes situées dans un parc naturel marin 169

Après l’article 58 170

Santé

Article 59 : Prorogation d’un an de la taxe assurant le financement du Centre national de gestion des essais de produits de santé (CENGEPS) 172

Sport, jeunesse et vie associative

Article 60 : Relèvement de la contribution sur la cession des droits de diffusion de manifestations ou de compétitions sportives au profit de la lutte contre le dopage 173

Article additionnel après l’article 60 : Création d’un document de politique transversale relatif à la politique en faveur de la jeunesse 173

Travail et emploi

Article 61 : Adaptation des dispositions relatives au financement du contrat unique d’insertion à certains publics spécifiques 174

Article additionnel après l’article 61 : Suppression de l’exonération de cotisations patronales sur l’avantage en nature repas 174

TABLEAU COMPARATIF 177

ÉTATS ANNEXÉS 283

AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION 291

SYNTHÈSE DES MODIFICATIONS DE CRÉDITS APPORTÉES PAR LA COMMISSION DES FINANCES AU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2010 369

ORGANISATION DE L’EXAMEN, EN SÉANCE PUBLIQUE,
DE LA SECONDE PARTIE DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2010 (N° 1946)

DISCUSSION

VOTES

LUNDI 2 NOVEMBRE (APRÈS-MIDI) :

– ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION (DÉBUT)

LUNDI 2 NOVEMBRE (SOIR) :

– ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION (SUITE)

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION ;

• VOTE SUR L’ARTICLE 51.

MARDI 3 NOVEMBRE (MATIN) :

– ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT (DÉBUT)

MARDI 3 NOVEMBRE (APRÈS-MIDI) :

– ÉVENTUELLEMENT, ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT (SUITE)

– POLITIQUE DES TERRITOIRES (DÉBUT)

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT.

MARDI 3 NOVEMBRE (SOIR) :

– POLITIQUE DES TERRITOIRES (SUITE)

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION POLITIQUE DES TERRITOIRES.

MERCREDI 4 NOVEMBRE (APRÈS-MIDI) :

– OUTRE-MER (DÉBUT)

MERCREDI 4 NOVEMBRE (SOIR) :

– OUTRE-MER (SUITE)

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION OUTRE-MER.

JEUDI 5 NOVEMBRE (MATIN) :

– TRAVAIL ET EMPLOI (DÉBUT)

JEUDI 5 NOVEMBRE (APRÈS-MIDI) :

– TRAVAIL ET EMPLOI (SUITE)

– DÉFENSE (DÉBUT)

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION TRAVAIL ET EMPLOI ;

• VOTE SUR L’ARTICLE 61.

JEUDI 5 NOVEMBRE (SOIR) :

– DÉFENSE (SUITE)

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION DÉFENSE.

VENDREDI 6 NOVEMBRE (MATIN) :

– GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES ;

– PROVISIONS ;

– RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE ;

– COMPTES SPÉCIAUX : GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ÉTAT ; PENSIONS

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES ;

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION PROVISIONS ;

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE ;

• VOTE SUR LE COMPTE SPÉCIAL : GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ÉTAT ;

• VOTE SUR LE COMPTE SPÉCIAL : PENSIONS.

LUNDI 9 NOVEMBRE (APRÈS-MIDI) :

– MÉDIAS ; COMPTES SPÉCIAUX : AVANCES À L’AUDIOVISUEL PUBLIC ; GESTION ET VALORISATION DES RESSOURCES TIRÉES DE L’UTILISATION DU SPECTRE HERTZIEN (DÉBUT)

LUNDI 9 NOVEMBRE (SOIR) :

– MÉDIAS ; COMPTES SPÉCIAUX : AVANCES À L’AUDIOVISUEL PUBLIC ; GESTION ET VALORISATION DES RESSOURCES TIRÉES DE L’UTILISATION DU SPECTRE HERTZIEN (SUITE)

– ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ÉTAT ; REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS ; COMPTES SPÉCIAUX : PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L’ÉTAT ; AVANCES À DIVERS SERVICES DE L’ÉTAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION MÉDIAS ;

• VOTE SUR LE COMPTE SPÉCIAL : AVANCES À L’AUDIOVISUEL PUBLIC ;

• VOTE SUR LE COMPTE SPÉCIAL : GESTION ET VALORISATION DES RESSOURCES TIRÉES DE L’UTILISATION DU SPECTRE HERTZIEN.

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ÉTAT ;

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS ;

• VOTE SUR LE COMPTE SPÉCIAL : PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L’ÉTAT ;

• VOTE SUR LE COMPTE SPÉCIAL : AVANCES À DIVERS SERVICES DE L’ÉTAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS.

MARDI 10 NOVEMBRE (MATIN) :

– SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES.

JEUDI 12 NOVEMBRE (MATIN, APRÈS-MIDI ET SOIR) :

CRÉDITS AYANT FAIT L’OBJET D’UN EXAMEN EN COMMISSION ÉLARGIE :

– DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT ; BUDGET ANNEXE : PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

– POUVOIRS PUBLICS

– CONSEIL ET CONTRÔLE DE L’ÉTAT

– ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

– ÉCONOMIE ; PLAN DE RELANCE DE L’ÉCONOMIE ; COMPTES SPÉCIAUX : ACCORDS MONÉTAIRES INTERNATIONAUX ; PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS

– SPORT, JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE

– ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES ; BUDGET ANNEXE : CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS ; COMPTES SPÉCIAUX : CONTRÔLE ET SANCTION AUTOMATISÉS DES INFRACTIONS AU CODE DE LA ROUTE ; AVANCES AU FONDS D’AIDE À L’ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES .

– AGRICULTURE, PÊCHE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES ; COMPTE SPÉCIAL : DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL

– IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION

– JUSTICE

– SÉCURITÉ

– VILLE ET LOGEMENT

– CULTURE

– SANTÉ

– ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT ;

• VOTE SUR LE BUDGET ANNEXE : PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE.

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION POUVOIRS PUBLICS.

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION CONSEIL ET CONTRÔLE DE L’ÉTAT.

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION ENSEIGNEMENT SCOLAIRE.

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION ÉCONOMIE ;

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION PLAN DE RELANCE DE L’ÉCONOMIE ;

• VOTE SUR LE COMPTE SPÉCIAL : ACCORDS MONÉTAIRES INTERNATIONAUX ;

• VOTE SUR LE COMPTE SPÉCIAL : PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS ;

• VOTE SUR LES ARTICLES 53 ET 54.

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION SPORT, JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE ;

• VOTE SUR L’ARTICLE 60.

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES ;

• VOTE SUR LE BUDGET ANNEXE : CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS ;

• VOTE SUR LE COMPTE SPÉCIAL : CONTRÔLE ET SANCTION AUTOMATISÉS DES INFRACTIONS AU CODE DE LA ROUTE ;

• VOTE SUR LE COMPTE SPÉCIAL : AVANCES AU FONDS D’AIDE À L’ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES.

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION AGRICULTURE, PÊCHE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES ;

• VOTE SUR LE COMPTE SPÉCIAL : DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL.

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION.

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION JUSTICE.

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION SÉCURITÉ.

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION VILLE ET LOGEMENT.

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION CULTURE ;

• VOTE SUR L’ARTICLE 52.

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION SANTÉ ;

• VOTE SUR L’ARTICLE 59.

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT.

VENDREDI 13 NOVEMBRE (MATIN) :

CRÉDITS AYANT FAIT L’OBJET D’UN EXAMEN EN COMMISSION ÉLARGIE :

– SÉCURITÉ CIVILE

– RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ; COMPTE SPÉCIAL : AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

– RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

– AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT ; COMPTE SPÉCIAL : PRÊTS À DES ETATS ÉTRANGERS

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION SÉCURITÉ CIVILE.

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ;

• VOTE SUR LE COMPTE SPÉCIAL : AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ;

• VOTE SUR LES ARTICLES 55, 56, 57 ET 58.

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR.

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT ;

• VOTE SUR LE COMPTE SPÉCIAL : PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS.

VENDREDI 13 NOVEMBRE (APRÈS-MIDI ET SOIR) :

– ARTICLES NON RATTACHÉS

• VOTE SUR LES ARTICLES 39 À 50 ;

• VOTE SUR LES ARTICLES 35 (ET ÉTAT B ANNEXÉ), 36 (ET G ANNEXÉ), 37 (ET ÉTAT D ANNEXÉ) ET 38 (ET ÉTAT E ANNEXÉ).

MARDI 17 NOVEMBRE (APRÈS-MIDI) :

– EXPLICATION DE VOTE ET VOTE PAR SCRUTIN PUBLIC SUR L’ENSEMBLE DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2010.


LISTE DES RAPPORTS SPÉCIAUX ANNEXÉS AU RAPPORT GÉNÉRAL SUR LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2010
Numéro de l’annexe	Missions et programmes ⁽¹⁾	Rapporteurs spéciaux
1	Action extérieure de l’État	M. Jean-François MANCEL
2	Administration générale et territoriale de l’État	M. Marc LE FUR
3	Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ; Politiques de l’agriculture ; Développement agricole et rural	M. Nicolas FORISSIER
4	Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ; Sécurité alimentaire	M. Philippe VIGIER
5	Aide publique au développement ; Prêts à des États étrangers	M. Henri EMMANUELLI
6	Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation	M. Jean-François LAMOUR
7	Conseil et contrôle de l’État	M. Pierre BOURGUIGNON
8	Culture : Création ; Transmission des savoirs et démocratisation de la culture	M. Richard DELL’AGNOLA
9	Culture : Patrimoines	M. Nicolas PERRUCHOT
10	Défense : Préparation de l’avenir	M. Jean-Michel FOURGOUS
11	Défense : Budget opérationnel de la défense	M. Louis GISCARD D’ESTAING
12	Direction de l’action du Gouvernement ; Publications officielles et information administrative	M. Jean-Pierre BRARD
13	Écologie, développement et aménagement durables : Prévention des risques ; Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie et du développement et de la mer	M. Jacques PÉLISSARD
14	Écologie, développement et aménagement durables : Énergie	M. Marc GOUA
15	Écologie, développement et aménagement durables : Transports aériens et météorologie ; Contrôle et exploitation aériens	M. Charles de COURSON
16	Écologie, développement et aménagement durables : Transports routiers, ferroviaires, fluviaux et maritimes ; Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ; Avances au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres	M. Hervé MARITON
17	Économie ; Développement des entreprises et de l’emploi	M. Jérôme CHARTIER
18	Économie ; Tourisme	M. Jean-Louis DUMONT
19	Économie : Commerce extérieur	M. Olivier DASSAULT
20	Économie ; Statistiques et études économiques ; Stratégie économique et fiscale ; Accords monétaires internationaux	M. Jean-Claude MATHIS
21	Engagements financiers de l’État	M. Dominique BAERT
22	Enseignement scolaire	M. Yves CENSI
23	Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public ; Facilitation et sécurisation des échanges	M. Thierry CARCENAC

24	Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État ; Conduite et pilotage des politiques économiques et financières	M. Pierre-Alain MUET
25	Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Fonction publique ; Provisions	M. Georges TRON
26	Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Politique immobilière de l’État ; Gestion du patrimoine immobilier de l’État	M. Yves DENIAUD
27	Immigration, asile et intégration	Mme Béatrice PAVY
28	Justice	M. René COUANAU
29	Médias ; Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien ; Avances à l’audiovisuel public	M. Patrice MARTIN-LALANDE
30	Outre-mer	M. Jérôme CAHUZAC
31	Plan de relance de l’économie ; Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés	Mme Arlette GROSSKOST
32	Politique des territoires	M. Jean-Claude FLORY
33	Pouvoirs publics	M. Jean LAUNAY
34	Recherche et enseignement supérieur : Politiques de la Recherche	M. Jean-Pierre GORGES
35	Recherche et enseignement supérieur : Recherche dans les domaines du développement durable	M. Alain CLAEYS
36	Recherche et enseignement supérieur : Enseignement supérieur et vie étudiante	M. Laurent HÉNART
37	Régimes sociaux et de retraite : Pensions	M. Patrick LEMASLE M. Michel VERGNIER
38	Relations avec les collectivités territoriales : Avances aux collectivités territoriales	M. Marc LAFFINEUR
39	Remboursements et dégrèvements	M. Jean-Yves COUSIN
40	Santé	M. Gérard BAPT
41	Sécurité	M. Michel DIEFENBACHER
42	Sécurité civile	M. Georges GINESTA
43	Solidarité, insertion et égalité des chances	M. Jean-Marie BINETRUY
44	Sport, jeunesse et vie associative	M. Henri NAYROU
45	Travail et emploi : Politiques du travail et de l’emploi	Mme Chantal BRUNEL
46	Travail et emploi : Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi	M. Christian ECKERT
47	Ville et logement : Ville	M. François GOULARD
48	Ville et logement : Logement	M. François SCELLIER
49	Participations financières de l’État ; Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics	M. Camille de ROCCA SERRA

EXAMEN DES ARTICLES

SECONDE PARTIE

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES
ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2009. -
CRÉDITS ET DÉCOUVERTS

I.– CrÉdits des missions

Article 35

Crédits du budget général

Le présent article est un article de récapitulation, dont le vote tend à tirer les conséquences des votes intervenus lors de l’examen des crédits des missions et programmes du budget général au cours de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances.

Les crédits du budget général que le présent projet de loi de finances propose d’ouvrir sont présentés dans les annexes relatives à chaque mission du budget général et totalisés à l’état B annexé au présent projet de loi de finances.

* *

La Commission adopte l’article 35 compte tenu des modifications de crédits qu’elle a adoptées (voir infra l’état B annexé).

* *

Article 36

Crédits des budgets annexes

Le présent article est un article de récapitulation, dont le vote tend à tirer les conséquences des votes intervenus lors de l’examen des crédits des budgets annexes au cours de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances.

Les crédits des budgets annexes que le présent projet de loi de finances propose d’ouvrir sont présentés dans les annexes relatives à chaque budget annexe et totalisés à l’état C annexé au présent projet de loi de finances.

* *

La Commission adopte l’article 36 sans modification.

* *

Article 37

Crédits des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers

Le présent article est un article de récapitulation, dont le vote tend à tirer les conséquences des votes intervenus lors de l’examen des crédits des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers au cours de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances.

Les crédits des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers que le présent projet de loi de finances propose d’ouvrir sont présentés dans les annexes relatives à chaque compte et totalisés à l’état D annexé au présent projet de loi de finances.

* *

La Commission adopte l’article 37 sans modification.

* *

II.– AUTORISATIONS DE DÉCOUVERT

Article 38

Autorisations de découvert

Le présent article tend à autoriser les découverts des comptes de commerce et des comptes d’opérations monétaires, tels que proposés à l’état E annexé au présent projet de loi de finances. Les justifications des autorisations de découvert demandées sont présentées dans les annexes relatives à chacune de ces deux catégories de comptes.

Pour leur examen par l’Assemblée nationale – et à la différence des budgets annexes et des comptes spéciaux dotés de crédits (comptes d’affectation spéciale et comptes de concours financiers) – les comptes de commerce et les comptes d’opérations monétaires n’ont pas donné lieu, pour leur discussion et leur vote, à un rattachement à l’examen de crédits du budget général.

Pourtant, quoique les comptes de commerce et les comptes d’opérations monétaires ne constituent pas des missions (II de l’article 20 de la LOLF), la loi organique de 2001 invite manifestement à procéder à un tel rattachement, l’ancien vote « par catégorie de comptes spéciaux » ⁽²⁾ étant remplacé par un vote « par compte spécial » (article 43 de la LOLF).

Pour une présentation globale des comptes spéciaux dotés de découverts, on pourra se reporter au tome I du présent Rapport général ⁽³⁾.

* *

La Commission adopte l’article 38 sans modification.

* *

TITRE II

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2010
PLAFONDS DES AUTORISATIONS D’EMPLOIS

Article 39

Plafonds des autorisations d’emplois de l’État

Le présent article tend à fixer les plafonds des autorisations d’emplois par ministère et par budget annexe.

Le Rapporteur général rappelle que si les dépenses de personnel sont spécialisées par programme, les plafonds d’emplois sont spécialisés par ministère et par budget annexe. En application du 6° du I de l’article 34 de la LOLF, la première partie du projet de loi de finances fixe un plafond global d’autorisation des emplois rémunérés par l’État. Ce plafond est proposé pour 2010, à l’article d’équilibre du présent projet (article 34), à un niveau de 2 020 252 équivalents temps plein travaillé (ETPT), au lieu de 2 120 830 ETPT en loi de finances initiale pour 2009. Ce plafonnement permet de renseigner sur un « stock » d’emplois publics, là où l’ordonnance organique n° 52-2 du 2 janvier 1959 – dont l’article 1^er prévoyait que « les créations et transformations d’emplois ne peuvent résulter que de dispositions prévues par une loi de finances » – n’invitait à raisonner qu’en termes de flux.

En deuxième partie, la loi de finances détermine la répartition de ces plafonds par ministère et par budget annexe. C’est l’objet du présent article. En application de l’article 43 de la LOLF, ces plafonds font l’objet d’un vote unique, sans que cela ne limite l’exercice du droit d’amendement parlementaire, c’est-à-dire la possibilité d’amender les différentes lignes du tableau.

Toutefois, la déconnexion entre discussion des crédits des programmes et discussion sur les plafonds des autorisations d’emplois fait perdre à cette dernière de son intérêt. C’est pourquoi, à l’instar de MM. Alain Lambert et Didier Migaud, le Rapporteur général juge souhaitable d’étudier « la possibilité de mettre en discussion à la fois les crédits des programmes d’une mission et les plafonds d’emplois des ministères qui y sont représentés, en vue de donner du sens à la discussion des amendements » ⁽⁴⁾. L’article 7 de la LOLF fait d’ailleurs clairement le lien entre les deux notions en disposant que « les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel sont assortis de plafonds d’autorisation des emplois rémunérés par l’État ». La logique induite par la loi organique veut que les dépenses – celles de personnel comme toutes les autres – soient justifiées dès « le premier euro ». Les projets annuels de performances (PAP) annexés au présent projet fournissent ainsi pour chaque programme des informations relatives aux flux d’entrées et de sorties d’agents publics, en particulier leur coût moyen. C’est donc dans le cadre de la discussion des crédits des programmes que la question du bon niveau des plafonds d’emplois peut le plus légitimement être posée.

Sous bénéfice de ces observations, le Rapporteur général invite à se reporter au tome I du présent rapport général pour une analyse globale des dépenses de personnel et des emplois rémunérés par l’État ⁽⁵⁾.

Le tableau figurant aux pages suivantes présente la répartition des plafonds d’emplois par mission et programme du budget général telle qu’elle résulte de la loi de finances initiale pour 2009 et du présent projet de loi de finances. Les effectifs de la colonne « LFI 2009 » ont été retraités pour permettre une comparaison à structure constante avec le projet de loi de finances pour 2010.

Cette ventilation est à la fois indicative (les plafonds étant fixés par ministère) et prévisionnelle (chaque plafond constituant un « maximum » n’emportant aucune obligation de consommation totale).

VENTILATION INDICATIVE DES PLAFONDS D’EMPLOIS
PAR MISSION ET PAR PROGRAMME

(en ETPT)


Mission	Programme	LFI 2009	PLF 2010
Action extérieure de l’État		13 077	12 897
	Action de la France en Europe et dans le monde	8 377	8 254
	Rayonnement culturel et scientifique	1 235	1 236
	Français à l’étranger et affaires consulaires	3 465	3 407
Administration générale et territoriale de l’État		34 904	34 110
	Administration territoriale	29 798	29 039
	Vie politique, culturelle et associative	41	41
	Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur	5 065	5 030
Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales		16 290	15 735
	Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation	5 279	5 336
	Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture	11 011	10 399
Aide publique au développement		2 789	2 667
	Solidarité à l’égard des pays en développement	2 789	2 667
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation		3 822	3 035
	Liens entre la nation et son armée	2 587	2 386
	Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant	1 198	612
	Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale	37	37
Conseil et contrôle de l’État		5 293	5 345
	Conseil d’État et autres juridictions administratives	3 290	3 343
	Conseil économique, social et environnemental	162	162
	Cour des comptes et autres juridictions financières	1 841	1 840
Culture		11 220	11 029
	Patrimoines	3 199	3 156
	Création	1 018	991
	Transmission des savoirs et démocratisation de la culture	7 003	6 882
Défense		314 670	306 564
	Environnement et prospective de la politique de défense	8 633	8 661
	Préparation et emploi des forces	281 019	273 044
	Soutien de la politique de la défense	10 711	11 663
	Équipement des forces	14 307	13 196
Direction de l’action du Gouvernement		2 441	2 808
	Coordination du travail gouvernemental	1 805	2 140
	Protection des droits et libertés	636	668
Écologie, développement et aménagement durables		70 167	66 224
	Prévention des risques	339	361
	Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer	69 828	65 863
Économie		14 402	13 787
	Développement des entreprises et de l’emploi	6 073	6 025
	Statistiques et études économiques	5 690	5 487
	Stratégie économique et fiscale	2 639	2 275
Enseignement scolaire		993 491	979 050
	Enseignement scolaire public du premier degré	332 027	326 269
	Enseignement scolaire public du second degré	457 592	450 892
	Vie de l’élève	33 723	33 947
	Enseignement privé du premier et du second degrés	129 074	127 944
	Soutien de la politique de l’éducation nationale	25 447	24 614
	Enseignement technique agricole	15 628	15 384
Gestion des finances publiques et des ressources humaines		148 194	145 286
	Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local	124 255	121 823
	Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État	1 063	1 096
	Conduite et pilotage des politiques économique et financière	4 959	4 814
	Conduite et pilotage des politiques économique et financière (hors chorus)	411	424
	Facilitation et sécurisation des échanges	17 506	17 129
Immigration, asile et intégration		613	615
	Immigration et asile	613	615
Justice		72 749	73 594
	Justice judiciaire	29 295	29 653
	Administration pénitentiaire	33 020	33 860
	Protection judiciaire de la jeunesse	8 951	8 618
	Conduite et pilotage de la politique de la justice (hors Chorus)	29	10
	Conduite et pilotage de la politique de la justice	1 454	1 453
Outre-mer		3 715	3 789
	Emploi outre-mer	3 715	3 789
Politique des territoires		160	148
	Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire	160	148
Recherche et enseignement supérieur		119 999	57 988
	Formations supérieures et recherche universitaire	114 138	53 513
	Vie étudiante	1 371	0
	Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle	1 300	1 310
	Recherche culturelle et culture scientifique	511	489
	Enseignement supérieur et recherche agricoles	2 679	2 676


Sécurité		245 689	242 945
	Police nationale	146 180	144 790
	Gendarmerie nationale	99 509	98 155
Sécurité civile		2 517	2 499
	Intervention des services opérationnels	2 103	2 499
	Coordination des moyens de secours	414	0
Solidarité, insertion et égalité des chances		14 247	10 549
	Égalité entre les hommes et les femmes	196	191
	Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales	14 051	10 358
Sport, jeunesse et vie associative		6 814	6 401
	Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative	6 814	6 401
Travail et emploi		10 860	10 680
	Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail	10 860	10 680
SOUS-TOTAL BUDGET GÉNÉRAL		2 108 123	2 007 745
Contrôle et exploitation aériens		11 734	11 609
	Soutien aux prestations de l’aviation civile	11 734	11 609
Publications officielles et information administrative		973	898
	Édition et diffusion	519	459
	Pilotage et activités de développement des publications	454	439
SOUS-TOTAL BUDGETS ANNEXES		12 707	12 507
TOTAL BUDGET DE L’ÉTAT		2 120 830	2 020 252

* *

La Commission adopte l’article 39 sans modification.

* *

Article 40

Plafonds des emplois des opérateurs de l’État

Le présent article tend à fixer les plafonds d’emplois des opérateurs de l’État pour 2010.

Ces plafonds, fixés pour la première fois dans la loi de finances initiale pour 2009 en application de l’article 64 de la loi de finances initiale pour 2008, complètent les plafonds des emplois rémunérés directement par l’État (proposés aux articles 34 et 39 du présent projet). Les plafonds relatifs aux opérateurs présentent trois différences avec ces derniers.

Premièrement, les plafonds d’emplois des opérateurs sont exprimés en équivalents temps plein (ETP), alors que les plafonds d’emplois de l’État le sont en équivalents temps plein travaillé (ETPT) – ce dernier mode de décompte étant insuffisamment familier à la plupart des opérateurs. La différence entre les deux méthodes n’est pas négligeable, dès lors que seule la seconde prend en compte la période de présence de l’agent au cours de l’année. À titre d’exemple, un agent en contrat à durée déterminée de trois mois travaillant à temps partiel à 80 % correspond à 0,8 ETP et à 0,8 x 3/12 = 0,2 ETPT. Une comptabilisation des emplois des opérateurs en ETPT ne serait pas seulement plus rigoureuse : elle permettrait des rapprochements pertinents entre effectifs des opérateurs et effectifs de l’État.

Deuxièmement, les plafonds applicables aux opérateurs ne concernent pas la totalité de leurs emplois ⁽⁶⁾. N’entrent pas dans le décompte :

– les emplois correspondant à un contrat de travail limité dans le temps, à condition qu’ils soient intégralement financés par des ressources propres de l’opérateur ;

– les emplois correspondant à des contrats aidés, y compris lorsqu’ils sont financés grâce à des subventions de l’État, soit environ 210 ETP en 2009 et 305 ETP en 2010 ;

– l’ensemble des emplois financés sur ressources propres des universités ayant opté pour le régime de « responsabilités et compétences élargies en matière budgétaire et de gestion des ressources humaines » ⁽⁷⁾. Ces dernières bénéficient ainsi d’une plus grande souplesse de gestion : tous les emplois « autofinancés », y compris ceux correspondant à des contrats à durée indéterminée, sont exclus du plafond applicable aux opérateurs de la mission Recherche et enseignement supérieur ⁽⁸⁾.

Au total, d’après l’annexe « jaune » consacrée aux opérateurs de l’État jointe au présent projet de loi de finances, les emplois des opérateurs non soumis au respect des plafonds proposés au présent article sont estimés à environ 34 500 ETP en 2010, soit plus de 6 000 ETP supplémentaires par rapport à 2009 (voir le tableau ci-après). Cette hausse est essentiellement imputable aux emplois financés, sur leurs ressources propres, par les universités et par d’autres établissements d’enseignement supérieur.

ÉVOLUTION GLOBALE DES EMPLOIS DES OPÉRATEURS

(en ETP)


EMPLOIS 2009 ^(a)			EMPLOIS 2010
SOUS PLAFOND	HORS PLAFOND	TOTAL	SOUS PLAFOND	HORS PLAFOND	TOTAL
265 269	28 254	293 523	336 163	34 463	370 626

(a) Après retraitement (voir infra).

Troisièmement, les plafonds d’emplois des opérateurs sont déclinés non par ministère mais par mission et programme – et figurent à ce titre dans chacun des projets annuels de performances ⁽⁹⁾. En outre, alors que les plafonds d’emplois rémunérés par l’État sont juridiquement limitatifs (article 9 alinéa 3 de la LOLF), les plafonds relatifs aux opérateurs n’ont que vocation à constituer, selon les termes de l’exposé des motifs du présent article, « le mandat des représentants de l’État lors du vote des budgets 2010 des opérateurs » ⁽¹⁰⁾.

Ces trois différences de construction des plafonds d’emplois nuisent à une approche consolidée de l’emploi public, pourtant à l’origine de l’instauration d’un plafond propre aux opérateurs : c’est fort du constat que la maîtrise des effectifs de l’État s’accompagnait d’une dérive de ceux de ses établissements publics ⁽¹¹⁾ que le Parlement a souhaité que le dispositif de plafonnement soit étendu aux opérateurs ⁽¹²⁾.

Sous bénéfice de ces observations, le présent article tend à arrêter le plafond des emplois des opérateurs de l’État à 336 163 ETP pour 2010.

À elle seule, la mission Recherche et enseignement supérieur représente plus de 60 % des emplois (203 561 ETP), tandis que les missions Travail et emploi et Culture comptent pour respectivement 13 % (45 012 ETP) et 5 % (17 765 ETP). Le graphique ci-dessous présente la ventilation du plafond d’emplois par mission.

VENTILATION PAR MISSION DU PLAFOND D’EMPLOIS DES OPÉRATEURS POUR 2010

(en ETP)

N.B. : Pour des raisons de lisibilité du graphique, l’échelle de l’axe des abscisses n’est pas linéaire.

Au-delà des prévisions pour 2010, porter une appréciation pertinente sur les plafonds d’emplois des opérateurs suppose de pouvoir juger de leur évolution d’une année sur l’autre. En dépit des efforts déployés par le ministère du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État sur ce sujet, en particulier dans l’annexe « jaune » consacrée aux opérateurs, la comparaison entre 2009 et 2010 est particulièrement malaisée.

D’une part, les plafonds pour 2009, fixés au total à 266 061 ETP à l’article 77 de la loi de finances initiale pour 2009, doivent subir un retraitement afin d’être adaptés à la liste des opérateurs telle qu’arrêtée dans le présent projet de loi de finances. Selon le Gouvernement, ce retraitement conduit à minorer le plafond des opérateurs pour 2009 de 792 ETP, qui s’établit ainsi à 265 269 ETP ⁽¹³⁾. L’essentiel du décalage tient au fait que le Centre scientifique et technique du bâtiment, opérateur rattaché en 2009 au programme Recherche dans le domaine des transports, de l’équipement et de l’habitat, n’est plus considéré comme un opérateur à compter de 2010 (– 678 ETP), faute de financement majoritaire par l’État ⁽¹⁴⁾.

D’autre part, la comparaison d’une année sur l’autre se heurte aux traditionnelles questions de changement de périmètre. Le Gouvernement estime ainsi à 70 542 ETP les emplois des opérateurs qui doivent être neutralisés pour apprécier l’évolution entre 2009 et 2010. Il s’agit principalement d’emplois de l’État transférés vers les universités et d’autres établissements d’enseignement supérieur (61 740 ETP) et vers les nouvelles Agences régionales de santé (7 466 ETP) ⁽¹⁵⁾. À l’avenir, il conviendrait que le « jaune » consacré aux opérateurs précise la ventilation par programme de ces changements de périmètre, afin de faciliter la comparaison d’une année sur l’autre. Au-delà, le Rapporteur général souligne que si la prise en compte de ces changements de périmètre est évidemment nécessaire pour apprécier de manière rigoureuse l’évolution des effectifs des opérateurs ou celle des effectifs de l’État ⁽¹⁶⁾, il n’en va pas de même pour apprécier l’évolution des emplois publics dans leur ensemble. Cette observation conduit, une fois de plus, à souhaiter pouvoir bénéficier d’une vision consolidée de l’évolution des emplois, qu’ils soient rémunérés directement par l’État ou par ses opérateurs. L’échelon de présentation pertinent pourrait être la mission ou le programme.

Le tableau ci-après récapitule les facteurs d’évolution du plafond d’emplois des opérateurs entre 2009 et 2010, compte tenu des retraitements et changements de périmètre précités.

ÉVOLUTION DU PLAFOND D’EMPLOIS DES OPÉRATEURS

(en ETP)

Plafond 2009 (article 77 LFI 2009)	266 061
Plafond 2009 retraité (présent PLF)	265 269
Changements de périmètre	+ 70 542
dont universités et autres établissements d’enseignement supérieur	+ 61 740
dont agences régionales de santé	+ 7 466
Solde des créations et suppressions d’emplois	+ 352
Plafond 2010 (présent article)	336 163

À structure constante, les emplois des opérateurs sous plafond augmenteraient ainsi de 352 ETP entre 2009 et 2010 (+ 0,1 %).

Le principal facteur d’augmentation est la création de 1 250 ETP à l’agence Pôle emploi, issue de la fusion de l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE) et du réseau de l’assurance chômage. Les emplois sous plafond de cet opérateur rattaché au programme Accès et retour à l’emploi s’établiraient à 43 542 ETP en 2010, tandis que les emplois hors plafond (notamment les effectifs nécessaires au suivi des dispositifs de reclassement personnalisé et de transition professionnelle) atteindraient 2 680 ETP.

Deux séries d’opérateurs sont par ailleurs exonérées de l’objectif de non remplacement d’un agent partant à la retraite sur deux ⁽¹⁷⁾ :

– les opérateurs intervenant dans le domaine de la recherche et de l’enseignement supérieur, conformément à la priorité budgétaire que ce secteur constitue sous la présente législature ;

– les opérateurs relevant du ministère de l’écologie en charge de la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement ⁽¹⁸⁾.

Au total, comme l’indique le Gouvernement, « le taux d’effort des opérateurs reste (...) inférieur à celui constaté pour les emplois portés par le budget général de l’État (– 1,6 %) dans la mesure où les opérateurs ont des départs à la retraite moins nombreux que ceux constatés dans les services de l’État du fait de la création relativement récente de certains organismes et de la dynamique passée des recrutements » ⁽¹⁹⁾.

VENTILATION PAR MISSION ET PROGRAMME DES PLAFONDS D’EMPLOIS DES OPÉRATEURS DE L’ÉTAT

(à périmètre courant, en ETP)

	2009 (retraité)	PLF 2010
Action extérieure de l’État	6 522	6 510
Rayonnement culturel et scientifique	6 522	6 510
Administration générale et territoriale de l’État	116	116
Administration territoriale	116	116
Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales	16 952	16 206
Économie et développement durable de l’agriculture, de la pêche et des territoires	5 083	4 535
Forêt	10 755	10 595
Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation	1 107	1 069
Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture.	7	7
Aide publique au développement	247	244
Solidarité à l’égard des pays en développement	247	244
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation	1 113	1 445
Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant	1 113	1 445
Culture	17 876	17 765
Patrimoines	11 260	11 146
Création	3 731	3 734
Transmissions des savoirs et démocratisation de la culture	2 885	2 885
Défense	4 754	4 767
Environnement et prospective de la politique de défense	3 549	3 564
Préparation et emploi des forces	2	2
Soutien de la politique de défense	1 203	1 201
Direction de l’action du Gouvernement	551	643
Coordination du travail Gouvernemental	551	643
Écologie, développement et aménagement durables	14 100	14 243
Infrastructures et services de transports	486	483
Météorologie	3 541	3 504
Urbanisme, paysages, eau et biodiversité	5 652	5 690
Information géographique et cartographique	1 673	1 645
Prévention des risques	1 498	1 497
Énergie et après-mines	827	827
Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire	423	597
Économie	3 625	3 880
Tourisme	329	267
Développement des entreprises et de l’emploi	3 296	3 613
Enseignement scolaire	5 037	4 919
Soutien de la politique de l’éducation nationale	5 037	4 919
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	1 482	1 468
Fonction publique	1 482	1 468
Immigration, asile et intégration	1 302	1 282
Immigration et asile	412	412
Intégration et accès à la nationalité française	890	870
Justice	1 124	533
Justice judiciaire	799	195
Administration pénitentiaire	240	242
Conduite et pilotage de la politique de justice	85	96
Outre-mer	126	124
Emploi outre-mer	126	124

	2009 (retraité)	PLF 2010
Recherche et enseignement supérieur	142 449	203 561
Formations supérieures et recherche universitaire	52 047	113 535
Vie étudiante	12 794	12 727
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires	48 676	48 678
Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources	17 214	17 212
Recherche spatiale	2 417	2 417
Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de l'aménagement durable	4 861	4 861
Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle	2 404	2 395
Recherche culturelle et culture scientifique	1 207	1 192
Enseignement supérieur et recherche agricoles	829	544
Régimes sociaux et de retraite	459	447
Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins	459	447
Santé	2 651	2 666
Prévention et sécurité sanitaire	2 429	2 444
Offre de soins et qualité du système de soins	213	213
Protection maladie	9	9
Sécurité	145	131
Police nationale	145	131
Sécurité civile	122	121
Coordination des moyens de secours	122	121
Solidarité, insertion et égalité des chances	643	8 109
Actions en faveur des familles vulnérables	33	33
Handicap et dépendance	266	266
Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales	344	7 810
Sport, jeunesse et vie associative	833	1 035
Sport	737	977
Jeunesse et vie associative	96	58
Travail et emploi	41 953	45 012
Accès et retour à l’emploi	41 490	44 526
Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi	98	96
Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail	194	218
Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail	171	172
Ville et logement	563	407
Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables	47	47
Politique de la ville	344	153
Développement et amélioration de l’offre de logement	172	207
Contrôle et exploitation aériens (budget annexe)	524	529
Formation aéronautique	524	529
TOTAL	265 269	336 163

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La Commission adopte l’article 40 sans modification.

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Article 41

Plafonds des emplois des établissements à autonomie financière

Le présent article tend à fixer les plafonds des emplois des établissements à autonomie financière (EAF) pour 2010.

Il s’agit d’appliquer pour la première fois l’article 76 de la loi de finances initiale pour 2009 qui, introduit à l’initiative du Sénat, tend à compléter le dispositif de plafonnement des emplois relevant du ministère des affaires étrangères. Les établissements concernés sont visés par renvoi à l’article 66 de la loi de finances pour 1974, qui permet, par décret en Conseil d’État, de conférer « l’autonomie financière » à « des établissements et organismes de diffusion culturelle ou d’enseignement situés à l’étranger et dépendant du ministère des affaires étrangères » ⁽²⁰⁾. Concrètement, il s’agit de centres culturels, d’instituts culturels et de centres de recherche situés à l’étranger, soit environ 150 établissements au total, implantés dans près de 100 pays.

Parce qu’ils ne disposent pas de la personnalité morale, ces établissements ne sont pas des opérateurs de l’État ⁽²¹⁾ : leurs emplois ne sont donc pas comptabilisés dans les plafonds d’emplois des opérateurs rattachés aux programmes du ministère des affaires étrangères (proposés à, respectivement, 6 510 ETP et 244 ETP ⁽²²⁾ pour les missions Action extérieure de l’État et Aide publique au développement à l’article 40 du présent projet de loi de finances). Parce que ces organismes sont – par définition – dotés de l’autonomie financière, leurs agents ne sont pas non plus comptabilisés dans le plafond des emplois rémunérés par le ministère des affaires étrangères (plafond proposé à 15 564 ETPT ⁽²³⁾ à l’article 39 du présent projet de loi de finances). Plus exactement, seuls les agents expatriés affectés dans ces établissements
– généralement le directeur et le comptable – s’imputent sur le plafond d’emploi ministériel. En sont en revanche exclus l’ensemble des « recrutés locaux », c’est-à-dire les agents liés à l’établissement par un contrat de droit local.

Pour supprimer ce qui pouvait apparaître comme un « angle mort » dans les modalités de suivi et d’encadrement de l’emploi public, l’article 76 de la loi de finances initiale pour 2009 conduit à instituer un plafonnement distinct, spécifique aux établissements à autonomie financière et, en leur sein, aux « agents de droit local ».

Pour 2010, le I du présent article tend à fixer ce plafond à 3 400 ETP, qui se ventilerait en :

– 1 044 ETP pour les EAF relevant du programme Rayonnement culturel et scientifique de la mission Action extérieure de l’État ;

– 2 356 ETP pour les EAF relevant du programme Solidarité à l’égard des pays en développement de la mission Aide publique au développement.

Pour cette première année d’application du dispositif, le plafond proposé correspond au nombre d’emplois constatés au 31 décembre 2008. C’est donc une stabilisation globale de ces emplois qui est recherchée en 2010.

Toutefois, ce plafond ne s’applique pas à l’ensemble des recrutés locaux employés dans les EAF : ainsi que le précise le II du présent article, « ce plafond s’applique exclusivement aux agents de droit local recrutés à durée indéterminée », soit environ 55 % de l’effectif des EAF. L’exclusion des emplois correspondant à des contrats à durée déterminée (CDD) s’explique, selon l’étude d’impact jointe au présent article, par la volonté de ne comptabiliser les emplois sous le plafond « qu’à hauteur des subventions publiques reçues » par les EAF. Au contraire, les emplois des agents recrutés à durée déterminée seraient « autofinancés », du fait des ressources propres qu’ils génèrent pour ces établissements, sous forme par exemple de cours de langue ou de droits d’entrée à des manifestations culturelles. Selon les annexes budgétaires, ces agents recrutés par voie de CDD, non pris en compte dans le plafond proposé au présent article, sont estimés à 2 767 ETP pour 2010, à comparer à 2 629 ETP à la fin 2008. Ils se répartiraient en :

– 792 agents pour les EAF culturels et 5 agents pour les EAF de recherche relevant du programme Rayonnement culturel et scientifique ;

– 1 877 agents pour les EAF culturels et 93 agents pour les EAF de recherche du programme Solidarité à l’égard des pays en développement.

Outre qu’il est censé encourager les EAF à développer leurs ressources propres, le plafonnement des seuls emplois correspondant à des contrats à durée indéterminée (CDI) vise donc à ne faire porter la contrainte législative qu’aux emplois qui, de facto, sont rémunérés par l’État.

En pratique, du fait même de l’autonomie financière dont jouissent ces établissements, la détermination du montant précis des subventions étatiques versées aux EAF qui financent in fine l’emploi d’agents de droit local n’est pas chose aisée. Deux types de subventions, versées par les programmes Rayonnement culturel et scientifique et Solidarité à l’égard des pays en développement, coexistent : des dotations de fonctionnement imputées sur le titre 3 (qui peuvent parfois s’apparenter à des subventions d’équilibre) et des dotations pour opérations imputées sur le titre 6 (qui peuvent davantage être « fléchées ») ⁽²⁴⁾.

Au total, ces subventions de l’État aux EAF devraient s’établir à 65,9 millions d’euros en 2010, à comparer à 54,3 millions d’euros dans le projet de loi de finances pour 2009 et à 46,1 millions d’euros en 2008 ⁽²⁵⁾. Ce dernier montant étant inférieur à la masse salariale effectivement supportée par les EAF au titre de leurs emplois en CDI en 2008 (66,2 millions d’euros) ⁽²⁶⁾, l’objectif d’une mise sous plafond de l’ensemble des emplois financés au moyen de subventions étatiques paraît donc susceptible d’être atteint.

À titre de récapitulation, le tableau ci-après présente les trois séries de plafonds d’emplois appelés à régir l’évolution des effectifs du ministère des affaires étrangères et européennes pour 2010.

ENSEMBLE DES PLAFONDS D’EMPLOIS RELEVANT DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET EUROPÉENNES POUR 2010

Type d’emplois	Champ concerné	Plafond d’emplois
Emplois rémunérés par l’État (a. 39 du présent PLF)	Ministère des affaires étrangères et européennes	15 564 ETPT
Emplois rémunérés par des opérateurs (a. 40 du présent PLF)	Mission Action extérieure de l’État - Programme Rayonnement culturel et scientifique	6 510 ETP
	Mission Aide publique au développement - Programme Solidarité à l’égard des pays en développement	244 ETP
Emplois rémunérés par des établissements à autonomie financière (présent article)	Mission Action extérieure de l’État - Programme Rayonnement culturel et scientifique	1 044 ETP
	Mission Aide publique au développement - Programme Solidarité à l’égard des pays en développement	2 356 ETP

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La Commission adopte l’article 41 sans modification.

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TITRE III

REPORTS DE CRÉDITS DE 2009 SUR 2010

Article 42

Majoration des plafonds de reports de crédits de paiement

Le présent article tend à introduire, en faveur de huit programmes du budget général, des dérogations au plafond de reports de crédits de paiement prévu à l’article 15 de la LOLF.

Les reports de crédits d’un exercice sur l’autre sont un élément nécessaire à la souplesse de la gestion budgétaire. Toutefois, lorsqu’ils atteignent un montant trop important, ils nuisent à la bonne exécution de la loi de finances de l’année et contribuent à dissimuler la réalité des charges publiques. Sauf cas particulier, les reports doivent donc demeurer exceptionnels. Sous la législature précédente, le « stock » de reports, qui avait atteint 14 milliards d’euros à la fin 2001, a été spectaculairement réduit. Le volume des reports de crédits de paiement a ainsi été ramené à 3,2 milliards d’euros sur le budget général à la fin 2008 (après 3,8 milliards d’euros à la fin 2007). Environ 42 % de ces reports vers l’exercice 2009, soit 1,3 milliard d’euros, concernent des crédits du ministère de la Défense.

CRÉDITS DE PAIEMENT OUVERTS PAR REPORTS SUR LE BUDGET GÉNÉRAL

Depuis quatre ans ⁽²⁷⁾, l’application de l’article 15 de la LOLF conforte cette politique, en limitant les reports de crédits de paiement d’un programme – vers le même programme ou vers un programme poursuivant les mêmes objectifs – à 3 % des crédits initiaux inscrits sur le programme à partir duquel les crédits sont reportés. La LOLF traite distinctement les dépenses de personnel du titre 2 et les dépenses des autres titres, afin d’éviter que ne soit contourné le principe d’asymétrie régissant la fongibilité des crédits.

Toutefois, puisque des assouplissements sont parfois nécessaires, l’article 15 prévoit qu’une disposition de loi de finances peut ponctuellement, pour les crédits hors titre 2, majorer le plafond de 3 %. L’année dernière, l’article 78 de la loi de finances initiale pour 2009 a ainsi autorisé plusieurs dérogations : neuf programmes ont été exonérés du respect du plafond de 3 %, entraînant des reports effectifs de 2008 vers 2009 de près de 1,3 milliard d’euros, là où l’application du plafond les aurait limités à moins de 407 millions d’euros (voir le tableau ci-après).

REPORTS DE 2008 VERS 2009 PAR DÉROGATION AU PLAFOND DE 3 %

(crédits de paiement, en millions d’euros)


Mission	Programme	Crédits initiaux 2008 (hors titre 2)	Plafonne-ment à 3 % (pour mémoire)	Reports effectifs 2008-2009
Mission	Programme	Crédits initiaux 2008 (hors titre 2)	Plafonne-ment à 3 % (pour mémoire)	Montant	% des crédits initiaux
Administration générale et territoriale de l’État	Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur	282,0	8,5	36,4	12,9 %
Défense	Équipement des forces	9 529,3	285,9	969,3	10,2 %
Direction de l’action du Gouvernement	Présidence française de l’Union européenne	118,6	3,6	0,6	0,5 %
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local	1 557,5	46,7	119,1	7,7 %
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État	213,4	6,4	41,7	19,5 %
Politique des territoires	Interventions territoriales de l’État	42,4	1,3	10,9	25,8 %
Relations avec les collectivités territoriales	Concours spécifiques et administration	333,3	10,0	37,6	11,3 %
Sécurité	Gendarmerie nationale	1 358,0	40,7	74,1	5,5 %
Travail et emploi	Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail	123,0	3,7	5,1	4,1 %
Total		13 557,5	406,7	1 295,0

Pour 2010, le présent article tend à renouveler la dérogation au profit de quatre programmes (Équipement des forces ; Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local ; Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État ; Concours spécifiques et administration) et à en accorder quatre nouvelles (au profit des programmes Vie politique, culturelle et associative, Soutien de la politique de défense, Presse et Intervention des services opérationnels).

Les crédits en question concernent :

– des investissements militaires. La dérogation sur le programme Équipement des forces de la mission Défense est, de loin, la plus importante en termes de volume de crédits. Ces dernières années, les crédits militaires occupent une place déterminante au sein du stock de reports à résorber. Pour l’ensemble des programmes du ministère de la Défense, le crédits reportés ont diminué de 363 millions d’euros entre la fin 2007 et la fin 2008, pour s’établir à 1 345 millions d’euros. L’essentiel des reports est concentré sur le programme Équipement des forces, dont les crédits reportés sont passés de 1 340 millions d’euros à la fin 2007 à 969 millions d’euros à la fin 2008. L’ « absorption » de ces crédits constitue l’un des enjeux des exercices budgétaires à venir, en particulier dans le cadre de la mise en œuvre de la nouvelle loi de programmation militaire 2009-2014 ⁽²⁸⁾;

– le programme Soutien de la politique de défense qui, en raison des incertitudes pesant sur les recettes exceptionnelles attendues des cessions immobilières du ministère de la Défense, a connu en cours d’année 2009 un engagement tardif de ses dépenses, entraînant des reports de paiements en 2010. En particulier, les moins-values de recettes constatées sur le compte d’affectation spéciale (CAS) Gestion du patrimoine immobilier ont été comblées à hauteur de 245 millions d’euros de crédits de paiement par le décret d’avance n° 2009-862 du 13 juillet 2009 : une partie des crédits (140 millions d’euros) ouverts ont été versés en recettes du CAS, tandis que le solde de 105 millions d’euros a vocation à être consommé sur le programme Soutien de la politique de la Défense ;

– des investissements informatiques du ministère du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État. Sur le programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines, il s’agit de permettre – à nouveau – des reports en faveur du projet Copernic. Il en va de même de la dérogation demandée en faveur du programme Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État, qui retrace notamment les crédits nécessaires au projet informatique Chorus ;

– des investissements locaux financés par l’État, figurant sur le programme Concours spécifiques et administration de la mission Relations avec les collectivités territoriales (notamment dans des collectivités locales ayant subi des catastrophes naturelles) ;

– les remboursements de frais de campagne (notamment celle des élections européennes de juin 2009) versés depuis le programme Vie culturelle, politique et associative, en raison des difficultés d’anticipation de ce type de dépenses, dont le rythme est directement lié à l’importance des contentieux engagés ;

– des crédits destinés au financement des mesures prises à l’issue des états généraux de la presse écrite. Le plan triennal (2009-2011) d’aide à la presse écrite n’ayant été arrêté que postérieurement au vote de la loi de finances initiale, les crédits correspondant à la tranche 2009, ouverts par la loi de finances rectificative du 20 avril 2009 sur le programme Presse (soit 150,8 millions d’euros de crédits de paiement), ne pourront pas être consommés dans leur intégralité cette année ⁽²⁹⁾ ;

– le programme Intervention des services opérationnels, afin notamment de permettre le financement en 2010 du remplacement d’un hélicoptère de la sécurité civile qui s’est écrasé en Corse en avril 2009.

Pour ces huit programmes, la dérogation consiste à permettre des reports de crédits jusqu’au « montant des crédits de paiement ouverts sur ces mêmes programmes » par les trois lois de finances afférentes à l’année 2009. Outre les crédits ouverts par la loi de finances initiale, sont donc également visés les crédits supplémentaires accordés par les lois de finances rectificatives des 4 février et 20 avril 2009. Il convient manifestement de comprendre le « montant des crédits de paiement ouverts » comme un montant net des annulations de crédits effectuées par les lois de finances rectificatives déjà intervenues – en l’occurrence celle du 20 avril 2009. En effet, parmi les huit programmes visés au présent article, seul le programme Presse a bénéficié d’ouvertures de crédits supplémentaires.

En permettant des reports jusqu’au montant des crédits résultant des lois de finances afférentes à 2009, sans apporter davantage de précision, le présent article tend à passer d’un plafond de 3 % des crédits initiaux prévu par la LOLF à un plafond qui, en pratique, est proche de 100 % des crédits initiaux – voire bien davantage si le programme a bénéficié d’ouvertures nettes en cours d’année. Ainsi, pour le programme Presse précité, la dérogation demandée au présent article autorise un report de 154 % des crédits initiaux au lieu de 3 %.

Globalement, l’autorisation de report porte donc sur 13,9 milliards d’euros de crédits hors titre 2, alors que le plafonnement organique à 3 % limiterait les reports à 414 millions d’euros pour l’ensemble de ces huit programmes (voir le tableau ci-après). Le décalage est tel qu’il conviendrait que, dans les prochaines lois de finances, le Gouvernement s’engage plus précisément sur le pourcentage de crédits « reportables ». La majoration du plafond permise par l’article 15 de LOLF doit en effet s’interpréter comme une souplesse dans l’application de la règle, non comme son exonération pure et simple.

Un tel progrès dans l’information du Parlement paraît d’autant plus indispensable que, pas davantage que l’année dernière, le ministère du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État n’a communiqué au Rapporteur général aucune estimation du montant des reports susceptibles d’être effectués vers l’exercice 2010 en application du présent article.

REPORTS DE 2009 VERS 2010 PAR DÉROGATION AU PLAFOND DE 3 %

(crédits de paiement, en millions d’euros)


Mission	Programme	Crédits initiaux 2009 (hors titre 2)	Plafonne-ment à 3 %	Reports 2009-2010 autorisés par le présent article
Mission	Programme	Crédits initiaux 2009 (hors titre 2)	Plafonne-ment à 3 %	Montant (a)	% des crédits initiaux
Administration générale et territoriale de l’État	Vie politique, culturelle et associative	205,9	6,2	203,7	98,9 %
Défense	Équipement des forces	10 348,0	310,4	10 348,0	100,0 %
Défense	Soutien de la politique de la défense	766,3	23,0	761,4	99,4 %
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local	1 433,3	43,0	1 430,3	99,8 %
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État	202,5	6,1	197,5	97,5 %
Médias	Presse	277,7	8,3	428,4	154,3 %
Relations avec les collectivités territoriales	Concours spécifiques et administration	456,0	13,7	455,0	99,8 %
Sécurité civile	Intervention des services opérationnels	113,6	3,4	112,6	99,1 %
Total		13 803,4	414,1	13 936,9

(a) Crédits ouverts, nets des annulations, par les trois lois de finances afférentes à 2009 (LFI du 27 décembre 2008 ; LFR du 4 février 2009 ; LFR du 20 avril 2009), hors titre 2.

* *

La Commission adopte l’article 42 sans modification.

* *

TITRE IV
DISPOSITIONS PERMANENTES

I.– Mesures fiscales et budgétaires non rattachées

Article 43

Prorogation du crédit d’impôt sur le revenu
pour les dépenses d’équipement de l’habitation principale
des personnes âgées et handicapées

Le présent article a pour objet de proroger d’un an le crédit d’impôt de l’article 200 quater A du code général des impôts pour les dépenses d’équipement de l’habitation principale des personnes âgées ou handicapées.

I.– LE CRÉDIT D’IMPÔT DE L’ARTICLE 200 QUATER A

Les articles 90 et 91 de la loi de finances pour 2005, en recentrant le crédit d’impôt de l’article 200 quater du code général des impôts sur les dépenses en faveur des économies d’énergie et du développement durable, ont transféré vers un nouvel article les dispositions de celui-ci relatives aux dépenses d’équipement de l’habitation principale des personnes âgées ou handicapées.

L’article 200 quater A institue donc un crédit d’impôt sur le revenu d’un montant égal à :

– 25 % des dépenses exposées pour l’installation ou le remplacement d’équipements spécialement conçus pour les personnes âgées ou handicapées ⁽³⁰⁾ ;

– 15 % des dépenses exposées pour la réalisation de travaux prescrits aux propriétaires d’habitation au titre du IV de l’article L. 515-16 du code de l’environnement (relatif aux plans de prévention des risques technologiques) ;

– 15 % des dépenses afférentes à un immeuble collectif au titre de l’acquisition d’ascenseurs électriques à traction possédant un contrôle avec variation de fréquence.

L’article 18 ter de l’annexe IV au code général des impôts fixe la liste des équipements pour lesquels les dépenses d’installation ou de remplacement ouvrent droit au crédit d’impôt.

Plafonné à 5 000 euros (10 000 euros pour un couple plus 400 euros par personne à charge), le crédit d’impôt a bénéficié à 56 340 ménages pour un coût de 30 millions d’euros, stable depuis 2005.

II.– LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

Les alinéas 1 et du 2 du présent article prorogent jusqu’au
31 décembre 2010 le crédit d’impôt de l’article 200 quater A. En effet, le III de l’article 12 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009-2012 impose au Gouvernement de présenter au Parlement une évaluation de l’efficacité et du coût des dépenses fiscales trois ans après leur entrée en vigueur. C’est pourquoi le présent crédit d’impôt n’est prorogé que d’un an, afin d’en évaluer de manière plus précise, en 2010, l’efficacité en vue de sa prorogation éventuelle en loi de finances pour 2011.

En outre, par coordination avec la prorogation du dispositif, l’alinéa 3 du présent article dispose que le plafond du crédit d’impôt sera désormais apprécié sur « cinq années consécutives comprises entre le 1^er janvier 2005 et le
31 décembre 2010 », et non plus « pour la période du 1^er janvier 2005 au
31 décembre 2009 ».

* *

La Commission adopte l’article 43 sans modification.

* *

Article 44

« Verdissement » graduel de la réduction d’impôt sur le revenu
au titre de l’investissement locatif dite « Scellier »

Le présent article vise à modifier la réduction d’impôt sur le revenu au titre de l’investissement locatif, dite « Scellier ». Deux aménagements sont proposés :

– le verdissement du dispositif par un maintien des taux en vigueur lorsque le logement présente un niveau élevé de performance énergétique ;

– la dégradation progressive des taux pour les logements qui ne respectent que la réglementation thermique en vigueur.

I.– LA RÉDUCTION D’IMPÔT SCELLIER : MISE EN œUVRE ET BILAN

1.– Le contexte de l’adoption de la réduction d’impôt Scellier

La réduction d’impôt Scellier vise à réformer le vivier de dispositifs relatifs à l’investissement locatif dans un contexte de relance économique. Adoptée à l’article 31 de la loi n°2008-1443 de finances rectificative pour 2008, elle constitue un dispositif simple et fortement incitatif pour les contribuables souhaitant investir sur le marché immobilier.

– À compter du 1^er janvier 2010, cette mesure se substitue aux régimes d’amortissement dits « Robien » et « Borloo » prévus aux articles 31 et 31 bis du code général des impôts.

Cet avantage fiscal est justifié au regard des tensions du marché immobilier, fortement touché par la récente crise. Il vise à assurer la poursuite des objectifs de construction dans le secteur de l’investissement locatif privé. Ce faisant, il participe également à une appréhension plus globale des difficultés du marché.

La situation du marché immobilier depuis 2008

Si les années 2006 et 2007 se distinguent par une forte augmentation du nombre de mises en chantier, on observe un retournement de conjoncture sensible dès le second semestre 2007, qui se confirme tout au long de l’année 2008. Sur cette période, la distribution de crédits immobiliers baisse de 17,3%, le nombre de permis de construire délivrés de 16,7% et le nombre de mises en chantier de logements neufs de 15,5%. Les ventes dans le neuf ne concernent plus que 79 400 logements en 2008 contre 127 400 en 2007, soit une réduction de 38%. Par ailleurs, les promoteurs constatent un allongement du délai d’écoulement du stock de 11 mois à 20 mois.

NOMBRE DE LOGEMENTS CONSTRUITS CUMULÉS SUR 12 MOIS

(en milliers de logements)

Source : Commissariat général au développement durable, base de données SOeS, Sit@del2.

Cette situation ne permet pas d’atteindre les objectifs de constructions fixées à 500 000 logements par an par le Gouvernement. En 2007, 437 000 logements sont construits contre 368 600 en 2008 et 326 000 en 2009 (prévisions).

Par ailleurs, la crise a renforcé les tensions dans les territoires où l’offre et la demande de logements étaient d’ores et déjà déséquilibrées.

Dans les zones tendues, le secteur de l’investissement locatif est représentatif de ces disparités territoriales. En 2008, les ventes de logements destinés à la location ont diminué de près de moitié par rapport aux ventes de 2007 (soit 35 000 logements contre 61 200) et ce, malgré une dépense fiscale de 545 millions d’euros pour la même année.

Malgré ces résultats, le dispositif Scellier a assuré, dès 2009, une reprise soutenue dans ce secteur grâce à la construction d’un peu plus de 50 000 logements Scellier, dont deux tiers en secteur libre (« Robien recentré » puis « Scellier libre ») et un tiers en secteur intermédiaire (« Borloo populaire » puis « Scellier intermédiaire »).

Ces logements ont été construits sur des territoires se caractérisant par un déséquilibre entre l’offre et la demande de logements, grâce à l’application d’un zonage plus restreint que celui appliqué aux dispositifs Robien et Borloo : l’inéligibilité de la zone C, qui pouvait auparavant accueillir plus de 40 % des investissements, a permis de concentrer l’effort de production sur les seules zones prioritaires du marché immobilier.

LOGEMENTS « BORLOO » ET « ROBIEN » ACHETÉS EN 2008

(en nombre de logements)

ZONE	ROBIEN RECENTRÉ	BORLOO POPULAIRE	ENSEMBLE	RÉPARTITION
A	3 000	1 500	4 500	13 %
B1	4 000	2 000	6 000	17 %
B2	6 300	3 200	9 500	27 %
C	10 000	5 000	15 000	43 %
ENSEMBLE	23 300	11 700	35 000	100 %

LOGEMENTS « SCELLIER » ACHETÉS EN 2009

(en nombre de logements)

ZONE	SCELLIER LIBRE	SCELLIER INTERMÉDIAIRE	ENSEMBLE	RÉPARTITION
A	8 300	4 200	15 500	25 %
B1	11 700	5 800	17 500	35 %
B2	13 300	6 700	20 000	40 %
C	–	–	–	–
ENSEMBLE	33 300	16 700	50 000	100 %

Source : Secrétariat d’État au Logement.

Les caractéristiques des logements ayant bénéficié de la réduction d’impôt Scellier mettent en évidence que la taille moyenne des logements est relativement homogène pour l’ensemble des zones éligibles au dispositif, malgré les écarts importants du prix de revient moyen du logement.

Ville	Paris	Maisons Alfort	Créteil	Bordeaux	Lille	Reims	Limoges
Zone	A	A	A	B1	B1	B2	B2
Prix du logement neuf en €/m² (TTC TVA 19,6%)	7 500	4 300	3 500	3 000	2 900	2 700	1 800
Taille du logement en m²	50	60	60	60	60	60	60
Prix du logement neuf en €/m² (TTC TVA 19,6%)	375 000	258 000	210 000	180 000	174 000	162 000	108 000

Source : Secrétariat d’Etat au Logement.

Par ailleurs, le dispositif Scellier a également bénéficié de l’interprétation administrative selon laquelle les acquisitions de logements en l’état futur d’achèvement ayant donné lieu à des contrats de réservation ou à des promesses unilatérales de vente avant le 1^er janvier 2009 entreraient dans son champ d’application. La mesure a ainsi permis de diminuer les stocks de logements accumulés en 2008.

Cependant, cette amélioration est le fruit d’une politique volontariste et le marché immobilier ne connaît qu’une reprise progressive. La dépense fiscale en faveur de l’investissement locatif a été de 605 millions d’euros en 2009.

(en millions d’euros)

	DÉPENSE FISCALE EN 2009
ROBIEN CLASSIQUE ET RECENTRÉ	440
ROBIEN ZRR ET SCELLIER ZRR	15
PÉRISSOL	50
BESSON NEUF	30
BESSON ANCIEN	30
BORLOO ANCIEN	10
BORLOO POPULAIRE	30
SCELLIER	-
TOTAL	605

2.– Les dispositions de la mesure Scellier

a) Les dispositions de l’article 31 de la loi de finances rectificative introduisant la réduction d’impôt « Scellier »

La réduction d’impôt Scellier reprend pour l’essentiel les conditions d’application des dispositifs « Robien » et « Borloo ».

● Les engagements du bailleur

Afin de bénéficier de la mesure, les contribuables, domiciliés en France, doivent construire ou acquérir des logements neufs entre le 1^er janvier 2009 et le 31 décembre 2012. Ils s’engagent à les donner en location nue à usage d’habitation principale pour une durée minimale de neuf ans.

L’investissement peut également être réalisé par l’intermédiaire d’une société non soumise à l’impôt sur les sociétés autre qu’une société civile de placement immobilier (SCPI ⁽³¹⁾).

Les opérations immobilières ouvrant droit à la réduction d’impôt sont :

– l’acquisition d’un logement neuf achevé ou en l’état futur d’achèvement ;

– l’acquisition d’un logement en vue de sa réhabilitation ;

– l’acquisition d’un local que le contribuable transforme en logement ;

– l’acquisition de locaux inachevés, en vue de leur achèvement par le contribuable ;

– la construction d’un logement par le contribuable.

Pour rappel, la réduction d’impôt ne s’applique pas aux immeubles classés ou inscrits au titre des monuments historiques.

Le contribuable doit également respecter les plafonds de loyers fixés par l’article 2 terdecies B de l’annexe III du code général des impôts. Bien que de fortes variations soient constatées au sein d’une même zone, les loyers plafonds du Scellier classique sont en moyenne inférieurs de 10% aux loyers de marché.

PLAFONDS DE LOYERS

(en euros)

	ZONE A	ZONE B1	ZONE B2
2009	21,65	15,05	12,31

Ce plafond s’apprécie, à l’instar du zonage (décrit infra), à la date d’acquisition ou à la date de dépôt de la demande de permis de construire selon la nature de l’opération.

Le délai de mise en location est limité aux douze mois suivant la date d’acquisition du logement, la date d’achèvement des travaux ou la date d’achèvement du logement. Le contribuable peut louer son bien à des particuliers comme à des organismes publics ou privés à la condition que l’organisme donne à son tour le logement en sous-location nue à usage d’habitation principale et qu’il ne fournisse aucune prestation hôtelière ou para-hôtelière.

● La localisation du logement

Les logements doivent être situés sur les territoires caractérisés par un déséquilibre entre l’offre et la demande de logements.

Les communes ont été réparties en quatre zones (A, B1, B2 et C). Schématiquement, la zone A correspond aux marchés immobiliers les plus tendus, notamment Paris et la Côte d’Azur, la zone B1 aux grandes agglomérations de plus de 250 000 habitants et la zone B2 aux agglomérations de plus de 50 000 habitants.

L’arrêté du 30 décembre 2008 fixe cette répartition pour les investissements réalisés entre le 1^er janvier et le 3 mai 2009. Pour les investissements réalisés à compter du 4 mai 2009, la liste est modifiée par l’arrêté du 29 avril 2009.

● Le calcul de la réduction d’impôt

La réduction d’impôt est calculée sur le prix de revient du logement retenu dans la limite de 300 000 euros. Elle n’est accordée que pour un seul logement par an.

Le fait générateur détermine la première année au titre de laquelle la réduction d’impôt est accordée. Il varie en fonction de la nature de l’investissement.

LE FAIT GÉNÉRATEUR RETENU EN FONCTION DE L’INVESTISSEMENT

NATURE DE L’INVESTISSEMENT	FAIT GÉNÉRATEUR
ACQUISITION D’UN LOGEMENT NEUF ACHEVÉ	ANNÉE D’ACQUISITION DU LOGEMENT
ACQUISITION D’UN LOGEMENT EN VUE DE SA RÉHABILITATION	ANNÉE D’ACHÈVEMENT DES TRAVAUX DE RÉHABILITATION
- ACQUISITION D’UN LOGEMENT EN ÉTAT FUTUR D’ACHÈVEMENT - ACQUISITION D’UN LOCAL QUE LE CONTRIBUABLE TRANSFORME EN LOGEMENT - ACQUISITION DE LOCAUX INACHEVÉS, EN VUE DE LEUR ACHÈVEMENT PAR LE CONTRIBUABLE - CONSTRUCTION D’UN LOGEMENT PAR LE CONTRIBUABLE	ANNÉE D’ACHÈVEMENT DU LOGEMENT
SOUSCRIPTION PARTS SCPI	DATE DE RÉALISATION DE LA SOUSCRIPTION

La réduction d’impôt est imputée à compter de l’année au cours de laquelle le fait générateur est intervenu. Elle est répartie sur neuf années, à raison d’un neuvième de son montant par année.

La rédaction en vigueur de l’article 199 septvicies prévoit que le taux de la réduction d’impôt appliqué est de 25% pour les investissements réalisés en 2009 et 2010, puis de 20% pour les investissements réalisés en 2011 et 2012.

L’évènement déterminant le taux à appliquer diffère de celui du fait générateur :

ÉVÈNEMENT DÉTERMINANT LE TAUX DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT

NATURE DE L’INVESTISSEMENT	ÉVÈNEMENT À RETENIR POUR L’APPRÉCIATION DU TAUX APPLICABLE
- ACQUISITION D’UN LOGEMENT NEUF ACHEVÉ OU EN L’ÉTAT FUTUR D’ACHÈVEMENT - ACQUISITION D’UN LOGEMENT EN VUE DE SA RÉHABILITATION - ACQUISITION D’UN LOCAL QUE LE CONTRIBUABLE TRANSFORME EN LOGEMENT - ACQUISITION DE LOCAUX INACHEVÉS, EN VUE DE LEUR ACHÈVEMENT PAR LE CONTRIBUABLE	DATE DE L’ACQUISITION, SOIT ACTE AUTHENTIQUE D’ACHAT
CONSTRUCTION D’UN LOGEMENT PAR LE CONTRIBUABLE	DATE DE DÉPÔT DE LA DEMANDE DU PERMIS DE CONSTRUIRE
SOUSCRIPTION DE PARTS DE SCPI	DATE DE RÉALISATION DE LA SOUSCRIPTION

Par exemple, un contribuable qui acquière en 2010 un logement en état futur d’achèvement pour un montant de 300 000 euros dont la date d’achèvement intervient en 2012, bénéficie d’un taux de 25% (l’évènement retenu pour la détermination du taux étant l’année d’acquisition du logement). Le fait générateur de sa réduction d’impôt intervient quant à lui à partir de 2012, puisqu’il s’agit de l’année d’achèvement du logement.

ANNÉE D’ACQUISITION DU LOGEMENT DÉTERMINANT LE TAUX	FAIT GÉNÉRATEUR	BASE DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT	TAUX	MONTANT DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT	RÉDUCTION D’IMPÔT AU TITRE DE L’IMPOSITION DES REVENUS DE 2012 À 2020
2010	2012	300 000 €	25 %	75 000 €	8 333 €

Un contribuable qui acquière un logement neuf d’une valeur de 350 000 euros en 2011 bénéficie d’un taux de 20%. La réduction d’impôt est accordée pour la première fois la même année.

ANNÉE D’ACQUISITION DU LOGEMENT DÉTERMINANT LE TAUX	FAIT GÉNÉRATEUR	BASE DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT	TAUX	MONTANT DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT	RÉDUCTION D’IMPÔT AU TITRE DE L’IMPOSITION DES REVENUS DE 2011 À 2019
2011	2011	300 000 €	20 %	60 000 €	6 667 €

Si le montant de la réduction d’impôt excède le montant de l’impôt dû, une clause de report permet d’imputer le solde constaté sur l’imposition des six années suivantes.

La souscription de parts en SCPI

Lorsque l’investissement est réalisé sous la forme d’une souscription au capital d’une société civile de placement immobilier (SCPI), la société prend également l’engagement de louer le logement pour une période minimale de 9 ans. Par ailleurs, le contribuable s’engage à conserver ses parts jusqu’au terme de l’engagement de location de la SCPI.

Lorsqu’une même souscription est affectée à la réalisation de plusieurs investissements, l’engagement de location est distinct pour chaque logement et le contribuable doit conserver ses parts jusqu’à expiration de l’engagement de location afférent au dernier logement.

La base de la réduction d’impôt est constituée de 100% du montant de la souscription versée par le contribuable. Cette souscription ne peut excéder pour un même contribuable la somme de 300 000 euros et 95% de sa valeur doit servir uniquement à financer un investissement pour lequel les conditions d’application de la réduction d’impôt sont réunies.

Si l’investissement de particuliers ou de sociétés non soumises à l’impôt sur les sociétés autres que les SCPI ne peut porter que sur un seul logement par an, la possibilité pour une SCPI d’affecter une même souscription à l’acquisition de plusieurs logements pourrait conduire à la construction de logements de petite taille. Cependant, l’étude des précédentes générations de SCPI montre que ces sociétés ciblent leurs investissements davantage sur les zones tendues et la production de logements moins petits qu’en investissement direct. Selon ces estimations, le prix de revient moyen des logements pourrait être plus élevé qu’en investissement direct.

● Les avantages supplémentaires en cas de location dans le secteur intermédiaire ou de location dans une zone de revitalisation rurale (ZRR)

Dans le cas d’un engagement de location dans le secteur intermédiaire, soit pendant la période initiale de neuf ans, soit pendant la période prorogée de douze ou quinze ans, le contribuable peut bénéficier :

– d’une déduction spécifique de 30% au titre de ses revenus fonciers ;

– d’un complément de réduction d’impôt de 2 % par an en cas de prorogation de la période de location de trois ou six ans.

AVANTAGES SUPPLÉMENTAIRES ACCORDÉS EN CAS DE LOCATION
DANS LE SECTEUR INTERMÉDIAIRE

PÉRIODE D’ENGAGEMENT DE LA LOCATION	MONTANT DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT ET DÉDUCTION FORFAITAIRE SUR LES REVENUS BRUTS TIRÉS DE LA LOCATION
9 ANS	- 25% OU 20% DU PRIX DE REVIENT DU LOGEMENT - 30% DE DÉDUCTION FORFAITAIRE
12 ANS	- + 2% PAR ANNÉE PROROGÉE, SOIT 31% AU TOTAL - 30% DE DÉDUCTION FORFAITAIRE
15 ANS	- + 2% PAR ANNÉE PROROGÉE, SOIT 37% AU TOTAL - 30% DE DÉDUCTION FORFAITAIRE

Néanmoins, afin de bénéficier de ces avantages, le bailleur doit s’engager à ce que le montant des loyers ne soit pas supérieur à un plafond relevé chaque année. Les loyers appliqués sont en moyenne inférieurs de 30% à ceux du marché, bien qu’en pratique de fortes disparités existent entre les territoires d’une même zone.

En 2009, ces plafonds de loyers s’établissaient à :

(en euros)

	ZONE A	ZONE B1	ZONE B2
SCELLIER INTERMÉDIAIRE	17,32	12,04	9,85

Le bailleur doit également respecter pour les baux conclus, reconduits ou renouvelés en 2009, les plafonds annuels de ressources suivants :


Plafond de ressources	Zone géographique du logement
Composition du foyer locataire	Zone A (en €)	Zone B1 (en €)	Zone B2 (en €)
Personne seule	43 753	32 499	29 791
Couple	65 389	47 725	43 749
Personne seule ou couple ayant une personne à charge	78 602	57 135	52 374
Personne seule ou couple ayant deux personnes à charge	94 153	69 146	63 384
Personne seule ou couple ayant trois personnes à charge	111 459	81 156	74 394
Personne seule ou couple ayant quatre personnes à charge	125 421	91 544	83 916
Majoration par personne à charge supplémentaire à partir de la cinquième	+ 13 979	+ 10 398	+ 9 531

Ces plafonds sont appréciés à la date de la conclusion du bail et peuvent être dépassés ultérieurement.

Dans le cas d’un engagement de location dans une zone de revitalisation rurale (ZRR), le contribuable bénéficie d’un avantage fiscal supplémentaire de 26% des revenus bruts tirés de cette location (cas marginal néanmoins puisque, sauf rares exceptions, les communes situées en ZRR ne sont pas classées dans l’une des zones éligibles à la présente réduction d’impôt).

● L’introduction d’une éco-conditionnalité

Le bénéfice de la réduction d’impôt est conditionné par la justification du respect de la réglementation thermique en vigueur par le contribuable selon des modalités définies par un décret à paraître avant le 1^er janvier 2010.

20 % des logements neufs ne respecteraient pas la réglementation en vigueur. Cette obligation légale devrait réduire ce pourcentage.

En effet, l’article 1^er du projet de loi portant engagement national pour l’environnement, dite « Grenelle II », insère un article L. 111–9–1 au sein du code de la construction et de l’habitation prévoyant un document, dont les modalités seront fixées par décret, attestant que le maître d’ouvrage a pris en compte la réglementation thermique. Actuellement, seul le maître d’ouvrage s’engage formellement ⁽³²⁾ sur le respect des règles de construction lors de la signature de la demande de permis de construire.

La réglementation thermique en vigueur est celle applicable à la date du dépôt de la demande de permis de construire à compter de la publication du décret précité. Depuis 1^er septembre 2006, la réglementation thermique 2005 (RT 2005⁽³³⁾) est la norme en vigueur. Néanmoins, cette norme est appelée à évoluer. Sous réserve de l’adoption du projet de loi Grenelle II, les permis de construire délivrés à compter de 2013 devront respecter la norme « bâtiment basse consommation » (BBC) et ceux délivrés à compter de 2020 la norme « bâtiment à énergie positive » (BPOS).

La justification du respect de l’éco-conditionnalité à la charge de l’acquéreur s’appliquera, dès parution du décret :

– aux logements acquis neufs ou en l’état d’achèvement ;

– aux logements que le contribuable fait construire ;

– aux locaux que le contribuable acquiert en vue de leur transformation en logements.

En l’absence de cette justification, la réduction d’impôt ne sera pas appliquée. Or, le principe d’une responsabilité uniquement supportée par l’acquéreur ne va pas de soi, notamment dans le cas où le défaut de production de l’attestation de performance énergétique, normalement jointe à la déclaration d’achèvement des travaux, serait imputable à une défaillance du constructeur.

Le maître d’ouvrage est responsable devant la loi de l’application de la réglementation lors de la construction. Or, si le contribuable ne construit pas lui-même son logement, la défaillance du maître d’ouvrage conduit à sanctionner l’acquéreur. Le risque encouru est de bouleverser le montage financier de nombreux projets ayant intégré l’avantage fiscal dans le calcul de la dépense.

Des aménagements sont donc nécessaires afin de permettre au contribuable d’imposer au constructeur le respect des engagements pris, soit par la mise à disposition d’un délai suffisant pour la mise en conformité à la charge du constructeur, assorti éventuellement de pénalités financières, avant la décision de non application de la réduction d’impôt, soit par la capacité de renoncer à l’acquisition. Dans tous les cas, ces évènements sont très contraignants pour l’acquéreur qui, de bonne foi, investit dans un logement performant énergétiquement.

● Les règles de non-cumul

Le contribuable ne peut, pour un même logement, bénéficier des dispositions de la réduction d’impôt Scellier et de celles prévues par les réductions d’impôt accordées aux investissements dans le secteur du tourisme (articles 199 decies E à G du code général des impôts), dans des résidences hôtelières à vocation sociale (article 199 decies I), dans le secteur du logement en outre-mer (article 199 undecies A). Cette limitation s’applique également à la réduction d’impôt « Malraux » prévue à l’article 199 tervicies du même code.

Néanmoins, la rédaction en vigueur autorise le cumul de la réduction Scellier intermédiaire et du prêt locatif social.

Les estimations disponibles sur les agréments PLS distribués à des investisseurs privés, qui a priori les cumulent au dispositif Scellier si les logements sont en zones éligibles, portent à environ 2 000 le nombre de logements Scellier-PLS au 30 septembre 2009.

Les contribuables investissant dans le secteur intermédiaire et prorogeant leur engagement de location de six ans bénéficient ainsi de 37 % de réduction d’impôt, de 30% de déduction forfaitaire sur les revenus bruts tirés de la location, d’un taux de TVA à 5,5 % et d’une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties si l’opération a été financée à concurrence de plus de 50 % par un prêt locatif social pour quinze ans au minimum et jusqu’à trente ans pour les logements respectant certains critères environnementaux.

Ce cumul, très avantageux pour le contribuable, ne se justifie pas au regard de l’objectif de création de logements dans le secteur intermédiaire puisque des avantages fiscaux supplémentaires sont déjà prévus par les dispositions dites « Scellier intermédiaire ».

Le coût en valeur actualisée des aides rapporté au nombre de logements s’établit entre 60 000 euros et 145 000 euros par logement type selon la zone considérée (des différences sensibles existent néanmoins selon le territoire sur lequel se situe le logement).

ESTIMATION DU COÛT MOYEN POUR LES DÉPENSES PUBLIQUES
DU CUMUL SCELLIER-PLS

(en euros)

Ville	Paris	Maisons Alfort	Créteil	Bordeaux	Lille	Reims	Limoges
Zone	A	A	A	B1	B1	B2	B2
Scellier Libre	60 573	52 093	42 401	36 344	35 132	32 710	21 806
Scellier Intermédiaire	88 453	85 666	71 610	59 764	57 384	50 441	38 103
Scellier PLS	144 292	119 143	101 506	88 009	85 803	80 714	59 238

3.– Le coût du dispositif Scellier dans ses conditions d’attribution en vigueur

Le coût de la génération de logements de 2009, sous l’hypothèse d’un volume de 50 000 logements, est donné dans le tableau ci-après. Elle représenterait un coût de 2,8 milliards d’euros en valeur actualisée (3,6 milliards d’euros en coût non actualisé) étalé sur 2010-2025.

(en euros)

	NB LOGEMENT	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020-2025	TOTAL	VAN
SCELLIER LIBRE	33 300	0	30	Z	257	257	257	257	257	257	257	227	0	2 311	1 846
SCELLIER INTERMÉDIAIRE	17 700	0	30	96	96	96	96	96	96	96	96	76	403	1 273	915
TOTAL	51 000	0	60	352	352	352	352	352	352	352	352	302	403	3 584	2 761

II.– LES AMÉNAGEMENTS PROPOSÉS PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article propose de réformer le dispositif applicable depuis le 1^er janvier 2009 afin d’encourager la création d’un parc immobilier moins énergivore.

Si l’objectif est louable et répond à des engagements fermes de réduction des émissions de gaz à effet de serre dans le secteur du logement, ces aménagements ne doivent pas remettre en cause l’équilibre des opérations planifiées au regard du droit en vigueur. Il est donc nécessaire d’adapter le dispositif Scellier afin de répondre aux préoccupations environnementales, tout en garantissant sa pérennité et son efficacité.

1.– Le verdissement du dispositif

Deux aménagements sont prévus :

– réserver le bénéfice des taux appliqués dans le calcul de la réduction d’impôt en vigueur uniquement aux logements dont le niveau de performance énergétique global est supérieur à celui qu’impose la législation en vigueur, soit à des logements répondant actuellement aux critères des bâtiments basse consommation ;

– dégrader les taux applicables aux logements ne respectant que la réglementation en vigueur et limiter les effets rétroactifs d’une telle mesure par l’application des taux de 2009 aux logements pour lesquels une promesse d’achat ou une promesse synallagmatique aurait été souscrite par l’acquéreur en 2009.

Par conséquent, les taux se répartiraient comme suit :

	DATE DÉTERMINANT LE TAUX APPLIQUÉ	RÉGLEMENTATION THERMIQUE	2009	2010	2011	2012
LFR 2008	- ACTE AUTHENTIQUE - PERMIS DE CONSTRUIRE (UNIQUEMENT CONTRIBUABLE QUI FAIT CONSTRUIRE)	RÉGLEMENTATION THERMIQUE EN VIGUEUR (RT 2005)	25%	25%	20%	20%
PLF 2010	- ACTE AUTHENTIQUE - PERMIS DE CONSTRUIRE (UNIQUEMENT CONTRIBUABLE QUI FAIT CONSTRUIRE) - PROMESSE D’ACHAT OU PROMESSE SYNALLAGMATIQUE	BBC	25%	25%	20%	20%
PLF 2010		RÉGLEMENTATION THERMIQUE EN VIGUEUR (RT 2005)	25%	20%	15%	15%

● La nécessité de préparer le marché en prévision de l’application de la norme BBC à l’ensemble des constructions dès 2013.

Le logement est le premier secteur dans lequel des économies d’énergie peuvent être réalisées. En effet, ce secteur consomme 68 millions de tonnes d’équivalent pétrole chaque année et rejette 123 millions de tonnes de CO2 dans l’atmosphère. Face à ce constat, le Grenelle de l’environnement a pour objectif la constitution d’un parc de logements basse consommation permettant de réduire la consommation moyenne des bâtiments neufs de 150 kWh/m2/an à 50 kWh/m2/an.

Un arrêté du 8 mai 2007 fixe le contenu et les conditions d’attribution du label « haute performance énergétique » qui vise les bâtiments basse consommation. Ce label, qui ne garantit que les performances énergétiques du logement, est délivré dans le cadre d’une certification plus globale. Des évolutions notables sont constatées dans ce domaine puisqu’au total 20 000 demandes de certifications BBC devraient être déposées cette année.

Néanmoins, dès 2013, la norme BBC deviendra la norme applicable en matière de réglementation thermique. Au regard de cette échéance, il est nécessaire de mobiliser les acteurs du marché immobilier sur la progression rapide des exigences environnementales en matière de construction.

Sur la base de 50 000 logements construits destinés au logement locatif, le Gouvernement considère que la production de logement BBC représentera 5% de ces logements en 2010, 12% en 2011 et 30% en 2012.

● L’efficacité du dispositif proposé

La rédaction proposée vise à maintenir les taux applicables dans la version en vigueur du dispositif pour les logements BBC. Néanmoins, une interrogation subsiste dans ce cas.

Si l’objectif de la réforme est de créer une véritable incitation en faveur des logements BBC, il semble qu’un différentiel de 5 points ne soit pas déterminant pour un investisseur au regard des surcoûts engendrés par le profil énergétique du logement.

Ce surcoût est actuellement évalué à 10 % du prix de revient.

Soit un contribuable qui dispose du choix entre un logement non BBC à 200 000 euros et un logement BBC à 220 000 euros. Malgré le différentiel de 5 % introduit par la dégradation du taux appliqué au logement non BBC, l’acquisition de ce dernier reste moins onéreuse.

TYPE DE BIEN	BASE DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT	TAUX	MONTANT DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT	RÉDUCTION D’IMPÔT AU TITRE DE L’IMPOSITION DES REVENUS DE 2012 À 2020	COÛT DU BIEN APRÈS RÉDUCTION D’IMPÔT
NON BBC	200 000 €	20%	40 000 €	4 444 €	160 000 €
BBC	220 000 €	25 %	55 000 €	6 111 €	165 000 €

Avec un différentiel de 10 points, le surcoût lié à la production de logements BBC est entièrement compensé.

TYPE DE BIEN	BASE DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT	TAUX	MONTANT DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT	RÉDUCTION D’IMPÔT AU TITRE DE L’IMPOSITION DES REVENUS DE 2012 À 2020	COÛT DU BIEN APRÈS RÉDUCTION D’IMÔT
NON BBC	200 000 €	15 %	30 000 €	3 333 €	170 000 €
BBC	220 000 €	25 %	55 000 €	6 111 €	165 000 €

De plus, le maintien du plafond de 300 000 euros peut contraindre les contribuables optant pour un logement BBC et souhaitant bénéficier au maximum de l’avantage qui lui est associé à acquérir des logements plus petits que les logements non BBC du fait du surcoût lié à la norme BBC.

Un logement BBC équivalent à un logement non BBC à 300 000 euros représente un investissement majoré de 10 % en moyenne, soit 30 000 euros. La contrainte financière reste importante si le différentiel est de 5 points :

TYPE DE BIEN	BASE DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT	TAUX	MONTANT DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT	RÉDUCTION D’IMPÔT AU TITRE DE L’IMPOSITION DES REVENUS DE 2012 À 2020	COÛT DU BIEN APRÈS RÉDUCTION D’IMPÔT
NON BBC	300 000 €	20 %	60 000 €	6 667 €	240 000 €
BBC	300 000 €	25 %	75 000 €	8 333 €	255 000 €

Dans le cas d’un différentiel de 10 points, cette contrainte s’annule.

TYPE DE BIEN	BASE DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT	TAUX	MONTANT DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT	RÉDUCTION D’IMPÔT AU TITRE DE L’IMPOSITION DES REVENUS DE 2012 À 2020	COÛT DU BIEN APRÈS RÉDUCTION D’IMPÔT
NON BBC	300 000 €	15 %	45 000 €	5 000 €	255 000 €
BBC	300 000 €	25 %	75 000 €	8 333 €	255 000 €

TABLEAU RÉCAPITULATIF


	Logement
	Coût < plafond		Coût > plafond
	non BBC	BBC	non BBC	BBC
Coût du logement non BBC	200 000 €	200 000 €	300 000 €	300 000 €
Surcoût BBC (+10%)	-	20 000 €	-	30 000 €
CI de 25%	50 000 €	55 000 €	75 000 €	75 000 €
CI de 20%	40 000 €	44 000 €	60 000 €	60 000 €
CI de 15%	30 000 €	33 000 €	45 000 €	45 000 €
Différence de CI si écart de 5 %	11 000 €		15 000 €
(en % du surcoût BBC)	55%		50 %
Différence de CI si écart de 10%	22 000 €		30 000 €
(en % du surcoût BBC)	110 %		100 %

Source : Secrétariat d’Etat au Logement.

2.– La dégradation des taux applicables pour la construction ou l’acquisition d’un logement respectant la réglementation thermique en vigueur

Le second aménagement proposé est la conséquence du verdissement du dispositif. Afin d’inciter à la production de logements aux performances énergétiques élevées, le maintien des taux de la réduction d’impôt pour ce type de logement se couple avec la dégradation progressive des taux appliqués aux logements répondant uniquement aux obligations réglementaires.

Pour l’acquisition d’un logement d’une valeur de 320 000 euros, un contribuable bénéficiera d’une réduction d’impôt décroissante jusqu’en 2012.

ACTE AUTHENTIQUE D’ACQUISITION	BASE DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT	TAUX	MONTANT DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT	RÉDUCTION D’IMPÔT AU TITRE DE L’IMPOSITION DES REVENUS DE 2012 À 2020	COÛT DU BIEN APRÈS RÉDUCTION D’IMPÔT
2009	300 000 €	25%	75 000 €	8 333 €	245 000 €
2010	300 000 €	20%	60 000 €	6 667 €	260 000 €
2011	300 000 €	15%	45 000 €	5 000 €	275 000 €
2012	300 000 €	15 %	45 000 €	5 000 €	275 000 €

Dans cet exemple, le coût du bien après réduction d’impôt est majoré de 12 % selon que l’acte authentique a été signé en 2009 ou en 2011.

L’essentiel de la production de logements sera néanmoins concentré dans le secteur non BBC, le nombre de constructions de logements BBC ne devant pas dépasser, selon le Gouvernement, les 30 % du total des logements locatifs construits en 2012.

La dégradation progressive des taux est légitime sur les logements non BBC. En effet, le niveau des taux applicables pour les logements acquis ou construits en 2009 et 2010 a été fixé de manière à soutenir l’effort de construction sur un marché immobilier très fortement touché par la crise économique. Par ailleurs, l’incitation doit rester importante en 2010 alors que les premiers signes d’une reprise apparaissent.

Ainsi, seule une dégradation sensible des taux en 2011, dans un contexte économique assaini, apparaît justifiée au regard de la situation actuelle du marché immobilier.

De plus, il faut également s’assurer que l’équilibre financier des opérations menées en 2010 ne sera pas bouleversé par les aménagements proposés. Or, l’application d’un taux de 20 % dès 2010 aurait des effets rétroactifs importants.

En conséquence, le présent article propose d’étendre l’application du taux de 25 % aux logements pour lesquels une promesse d’achat ou une promesse synallagmatique aurait été souscrite par l’acquéreur en 2009. Or, cette disposition ne permet pas de réduire le nombre d’opérations dont l’équilibre financier serait bouleversé par la baisse du taux dès 2010. En effet, l’évènement liant contractuellement l’acquéreur et le promoteur est la signature du contrat de réservation ou contrat préliminaire de vente en VEFA, qui constitue un pré-engagement des parties sur le plan de financement, déterminant le bon déroulement de la vente.

De façon schématique, un délai de six mois intervient entre l’obtention du permis de construire et la signature des contrats de réservation, puis entre ces mêmes contrats et la signature des actes authentiques.

La modification du taux appliqué en 2010 aurait potentiellement des conséquences sur l’équilibre financier des projets conçus en 2009 pour les promoteurs et les acquéreurs, du fait de l’augmentation du prix de revient des logements pour lesquels un contrat de réservation aurait été conclu.

En effet, le contrat de réservation précise notamment le prix de vente du logement et ses conditions de révision. L’acquéreur intègre la réduction d’impôt au prix de revient présenté. Ainsi, la modification du taux applicable à l’année 2010 aurait pour conséquence de décrédibiliser nombre de projets initiés en 2009.

La prise en compte, de façon exceptionnelle pour l’année 2009, de la signature des contrats de réservation comme évènement déterminant le taux applicable aurait pu répondre à la grande majorité des situations soumises aux effets rétroactifs induits par le verdissement. Néanmoins, elle aurait conduit à appliquer un taux de 25 % à une grande partie des actes authentiques signés en 2010, tout en introduisant un élément de complexité supplémentaire dans un dispositif qui se distinguait jusqu’à présent par sa lisibilité.

III.– LES ÉCONOMIES INDUITES PAR LE DISPOSITIF

Les mesures proposées par le présent article devraient se traduire par des économies nettes au profit du budget de l’État de 110 millions pour l’ensemble de la période allant de 2010 à 2013.

ÉCONOMIES NETTES

(en millions d’euros)

	2010	2011	2012	2013
BUDGET DE L’ÉTAT	–	10	40	60

* *

La Commission est saisie de l’amendement de suppression II-CF 47 de M. François Scellier, et de cinq amendements faisant l’objet d’une discussion commune, II-CF 155 de M. François Scellier, II-CF 100 et II-CF 101 de M. Jérôme Cahuzac, II-CF 49 et II-CF 52 de M. François Scellier.

M. François Scellier. Le « verdissement » du dispositif d’investissement locatif, tel qu’il est proposé dans le PLF, se traduit par l’abaissement de l’avantage fiscal à partir du 1^er janvier 2010 pour les logements ne répondant pas à la norme BBC – bâtiment basse consommation. L’effort consenti en faveur de cette norme ne soulève aucune objection de notre part. Nous considérons cependant que les entreprises et les investisseurs doivent pouvoir compter en 2010 sur l’engagement de l’État, qui portait sur quatre ans. Or, l’importance de la baisse des taux sur trois ans risque d’en réduire les effets incitatifs.

L’amendement II-CF 155 reprend, quant à lui, la proposition du Gouvernement pour les années 2011 et 2012, mais maintient dans son intégralité l’avantage prévu pour 2010.

En outre, il propose la pérennisation du système au-delà du 31 décembre 2012 : le dispositif existe depuis vingt-trois ans sous des formes diverses – Méhaignerie, Périssol, Besson, Borloo…– et il nous semble nécessaire de le stabiliser à 15 % à partir de cette date.

Enfin, l’amendement prévoit de rendre impossible la prolongation de la réduction d’impôt au-delà du délai de neuf ans si les propriétaires reviennent occuper le logement.

M. Pierre-Alain Muet. Les amendements II-CF 100 et II-CF 101 visent à recentrer l’avantage fiscal sur les logements répondant à la norme BBC.

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Ayant cosigné l’amendement II-CF 155, je ne puis qu’y être favorable.

La proposition est de maintenir la réduction d’impôt au taux de 25 % pour 2009 et 2010. C’est d’ailleurs ce que nous avions obtenu à l’arrachée il y a moins d’un an, lors de l’examen du projet de loi de finances rectificative pour 2008. Alors que cette initiative avait été accueillie avec scepticisme, force est de constater que le « Scellier » a permis de construire 55 000 logements en investissement locatif en 2009. Or on sait combien la politique du bâtiment est déterminante en période de crise.

De plus, entre l’achat du terrain et la vente définitive, il s’écoule généralement deux ou trois années. Il serait déraisonnable de modifier dès le 1^er janvier 2010 ce que nous avons voté à la fin de l’année dernière.

Nous y voyons en revanche beaucoup plus clair sur la question des économies d’énergie. La proposition de François Scellier, compte tenu du délai nécessaire au promoteur pour adapter les permis de construire qu’il déposera à partir du second semestre 2010 pour des effets qui se produiront en 2011 et au-delà, vise à passer au taux de 15 % de réduction pour le « non BBC » et à en rester à 25 % pour le BBC. Ce différentiel de 10 points en 2011-2012 permettra d’accélérer les décisions des constructeurs, sachant que le BBC deviendra obligatoire au 1^er janvier 2013 et que l’on passera alors à 15 %.

En matière de politique du logement, vouloir se dispenser d’une incitation à l’investissement locatif privé est illusoire. Cette dimension existe depuis 1984. C’est Paul Quilès, alors ministre de l’urbanisme et du logement, qui l’a introduite. Le dispositif a pris les noms de « Quilès », « Méhaignerie », « Besson », « Périssol », « Robien », « Borloo », « Scellier »…

L’amendement II-CF 155 permet également une certaine moralisation puisqu’il prévoit de mettre fin à l’avantage fiscal lorsque le propriétaire ne loue plus le logement.

M. François Scellier retire l’amendement II-CF 47.

Puis la Commission adopte l’amendement II-CF 155 (amendement n°II-170). En conséquence, l’article 44 est ainsi rédigé, et les amendements II-C 100, II-CF 101, II-CF 49 et II-CF 52 n’ont plus d’objet, de même que l’amendement II-CF 50 de M. François Scellier.

* *

Article additionnel après l’article 44

Assouplissement du zonage de la réduction d’impôt Scellier

La Commission examine l’amendement II-CF 48 de M. François Scellier et l’amendement II-CF 60 de M. Marc Le Fur.

M. François Scellier. Lors de la discussion de la loi de finances pour 2009, cet amendement avait été adopté par l’Assemblée nationale, refusé par le Sénat puis écarté de peu en commission mixte paritaire. Il tend à donner autorité au préfet, en concertation avec les élus locaux, pour territorialiser la réduction d’impôt lorsqu’il existe, dans des cas extrêmes, des difficultés de zonage. On éviterait ainsi les difficultés que l’on constate aux limites des zones.

M. le rapporteur général. Je m’en remets à la sagesse de la Commission. Il existe en effet une pression en matière de logement locatif dans certains territoires classés en zone C. Nous ne pouvons revenir sur le zonage – je suis formel sur ce point –, mais ce dispositif de dérogation pourrait constituer une solution. Les sénateurs, pour des raisons de principe, l’ont rejeté, tout comme la commission mixte paritaire au terme d’une longue discussion.

M. Michel Bouvard. Cet amendement laisse entrevoir la possibilité de régler un problème réel. L’idéal serait que la disposition s’applique à un territoire faisant l’objet d’un schéma de cohérence territoriale (SCOT) : on aurait alors la garantie qu’une réflexion d’ensemble a bien été conduite.

M. François Scellier. Les conditions d’application seront fixées par un décret qui pourra préciser ce point.

M. le président Didier Migaud. Peut-être pourriez-vous compléter votre amendement, mon cher collègue.

M. Marc Le Fur. L’amendement II-CF 60 vise à introduire une partie du dispositif Scellier en zone C, en le limitant à des opérations immobilières privées que le promoteur s’engage à adosser sur les contraintes du logement social. On pourrait ainsi répondre aux demandes de nos compatriotes les plus modestes. Si, en zone C, on arrive souvent à accéder à la propriété, le « parcours résidentiel » suppose que l’on soit locataire à un certain moment de son existence. D’où la nécessité de développer une offre privée par cette sorte de « Scellier social ». La formule serait moins favorable que dans les zones qui connaissent une forte pression immobilière, mais il faut garder à l’esprit que le dispositif vise également à aider le secteur du bâtiment et des travaux publics, qui souffre dans le secteur C comme ailleurs.

M. le président Didier Migaud. L’amendement II-CF 48 semble répondre pour partie à la préoccupation que vous exprimez.

M. le rapporteur général. Je ne suis pas favorable à l’amendement II-CF 60 pour une raison de principe. Le logement est une chaîne : il y a les maillons du logement social, locatif d’une part, d’accession à la propriété de l’autre ; puis il y a le logement privé, qui bénéficie des réductions d’impôt « Scellier » ou, plus généralement, de la mesure de la loi TEPA relative aux intérêts des emprunts immobiliers. Le mélange des financements sociaux et des financements privés ne me semble pas opportun : on risque d’en arriver à un cumul d’avantages disproportionné au regard de l’effort de la collectivité publique. On peut déjà, dans le cadre du Scellier, bénéficier, en plus de la réduction d’impôt, d’un montage en PLS – prêt locatif social – qui ouvre droit à la TVA à 5,5 % et à l’exonération de la taxe sur le foncier bâti pendant au moins quinze ans. En additionnant le tout, on s’aperçoit que la collectivité paie presque 100 % du logement !

En revanche, il me paraît plus justifié de prévoir des mesures dérogatoires lorsqu’un marché locatif existe malgré tout en zone C.

M. Marc Le Fur. Je me réjouis de l’évolution de la position du rapporteur général par rapport à l’année dernière. Cela dit, j’ai constaté que le PLS est cannibalisé par les zones qui bénéficient déjà du Scellier et attirent de ce fait les promoteurs. La formule envisagée dans l’amendement II-CF 48 n’est pas très éloignée de ce que je propose. En zone C, le locatif privé est de fait du locatif social car les gens qui ont quelques moyens accèdent à la propriété.

M. le rapporteur général. L’amendement II-CF 155, adopté précédemment, répond à la préoccupation de M. Le Fur puisqu’il supprime la possibilité de cumul entre le PLS et le Scellier.

M. Marc Le Fur. Je retire l’amendement II-CF 60 mais je compte le présenter à nouveau en séance publique.

La Commission adopte l’amendement II-CF 48 (amendement n° II-171).

* *

Après l’article 44

La Commission examine l’amendement II-CF 78.

M. le rapporteur général. M. François Scellier et moi-même avons cherché, il y a quelques années, à favoriser la construction des logements locatifs sociaux par un mécanisme incitant l’épargne privée à s’y investir aux côtés des fonds d’épargne spécialisés. La technique utilisée est le démembrement de propriété. Il est ainsi possible pour une personne physique d’acquérir un logement à 60 % de son prix de revient et d’en confier l’usufruit à un bailleur social pendant au moins 15 ans. L’opération, financée à l’aide d’un prêt locatif social, permet l’application de la TVA au taux réduit et l’exonération de la taxe sur le foncier bâti. Elle permet surtout aux investisseurs de préparer leur retraite puisqu’ils pourront, au terme de la période fixée, récupérer leur bien soit pour eux-mêmes, soit pour le louer. Le dispositif fonctionne bien, mais l’on a constaté que les personnes qui décident d’y recourir sont celles qui ont d’autres revenus fonciers. Cela s’explique : alors qu’aucun loyer n’est perçu au cours des premières années, les charges doivent être payées – notamment les remboursements de l’emprunt contracté –, charges qu’il est avantageux d’imputer sur d’autres revenus fonciers, mais que l’on ne peut imputer sur le revenu global.

Notre collègue François Scellier propose donc que les contribuables qui procèdent à de tels investissements bénéficient à ce titre d’une réduction d’impôt sur le revenu. Je ne suis pas certain que cette proposition améliorerait le dispositif ; je suis sûr, en revanche, qu’il s’agirait d’une niche fiscale supplémentaire. Mon avis est donc défavorable.

M. François Scellier. Je retire l’amendement II-CF 78.

* *

Article 45

« Verdissement » graduel dans le neuf du crédit d’impôt sur le revenu au titre des intérêts d’emprunt d’acquisition de l’habitation principale

Le présent article associe le crédit d’impôt sur le revenu au titre des intérêts d’emprunt à l’objectif de verdissement du parc immobilier et introduit ainsi une différenciation sensible entre logements neufs et anciens au travers de deux aménagements :

– le maintien du dispositif en vigueur pour les logements anciens ;

– le verdissement graduel du crédit d’impôt pour les logements neufs qui se traduit par l’application de taux dégradés pour les logements neufs respectant la réglementation en vigueur et, en conséquence, par une plus forte attractivité des logements BBC pour lesquels un taux très avantageux est maintenu.

Le dispositif initial, institué par l’article 5 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat et codifié à l’article 200 quaterdecies du code général des impôts, vise à favoriser l’accession des ménages à la propriété.

Or, dès 2008, le verdissement du dispositif est entrepris par l’introduction, à article 47 de la loi n° 2008-1127 de finances pour 2009, d’une part, de la subordination du bénéfice du crédit d’impôt au respect de la réglementation thermique en vigueur et, d’autre part, d’un allongement de la durée du crédit d’impôt de cinq à sept ans à un taux de 40 % pour l’acquisition ou la construction d’un logement dont la performance énergétique est supérieure à la moyenne.

Les deux aménagements proposés par le présent article confirment ainsi la poursuite d’un double objectif : maintenir l’aide à l’accession à la propriété et promouvoir la construction d’un parc immobilier moins énergivore.

I.– LE DISPOSITIF EN VIGUEUR

1.– Les conditions d’application issues de la loi du 21 août 2007 dite loi « TEPA »

a) Les bénéficiaires du crédit d’impôt

Le crédit d’impôt bénéficie à l’ensemble des contribuables domiciliés en France au titre des intérêts d’emprunt liés à l’acquisition ou à la construction de leur habitation. Cet avantage fiscal est accordé sans condition de ressources et sans qu’il s’agisse nécessairement d’une primo-accession.

Il s’applique aux intérêts des prêts souscrits par le contribuable personne physique ou par une société civile non soumise à l’impôt sur les sociétés si celle-ci acquiert ou fait construire le logement (celui-ci doit alors être mis à la disposition gratuite de l’associé qui entend bénéficier du crédit d’impôt, au titre de son habitation principale).

b) Les prêts et les intérêts éligibles

● Les prêts

Les prêts ouvrant droit au crédit d’impôt sont ceux qui sont encadrés par la réglementation des emprunts immobiliers, tels que définis à l’article L. 312-2 du code de la consommation. Ils doivent avoir été contractés auprès d’un établissement financier.

En pratique, ces établissements correspondent aux établissements de crédit, ainsi qu’aux comités interprofessionnels du logement, chambres de commerce et d’industrie et, plus généralement, aux organismes habilités à octroyer des prêts pour l’acquisition ou la construction de l’habitation principale dans le cadre du « 1 % logement ».

Les intérêts des prêts affectés au remboursement de tout ou partie d’autres crédits ou découverts de compte ne bénéficient donc pas de la mesure (notamment les prêts à la consommation), ainsi que les prêts conclus auprès de personnes morales autres que des établissements financiers ou de personnes physiques (prêts familiaux).

● Les intérêts

Les intérêts pris en compte sont ceux des emprunts destinés à financer :

– L’acquisition d’un logement (ainsi que les travaux réalisés immédiatement ou sous un bref délai) ;

– L’acquisition d’un terrain et les dépenses de construction du logement ;

– L’agrandissement de l’habitation principale ;

– L’acquisition d’un logement dégradé ou d’un local et les dépenses de travaux nécessaires pour permettre un usage au titre de l’habitation principale ;

– le paiement d’une soulte de partage.

c) Les logements éligibles

Le logement doit être affecté à l’habitation principale du contribuable à la date de paiement des intérêts ouvrant droit au crédit d’impôt.

d) les modalités d’application du prêt

Le crédit d’impôt s’applique pour les intérêts payés au titre des cinq premières annuités de remboursement des prêts immobiliers exigibles. Les dépenses relatives aux frais d’emprunt et aux cotisations d’assurance contractées en vue de garantir le remboursement des prêts sont exclues de cette base.

Ainsi, un contribuable qui souscrit à un prêt en novembre 2009 pour lequel la première échéance de remboursement intervient le 10 décembre 2009 bénéficie du crédit d’impôt chaque année de la période 2009-2014 (soit 6 années civiles). Néanmoins, en 2014, seuls les intérêts versés au titre des onze premières mensualités ouvriront droit au crédit d’impôt.

Une exception à cette règle existe dans le cas de la construction d’un logement ou d’une acquisition en état futur d’achèvement : la date qui sert de point de départ de la première année éligible peut être fixée à la date d’achèvement ou de livraison du logement, si le contribuable en fait la demande lors du dépôt de la déclaration de revenus de l’année au cours de laquelle ces évènements interviennent.

Le calcul du plafond du crédit d’impôt dont peuvent bénéficier les contribuables est déterminé par :

– Le montant annuel des intérêts ouvrant droit au crédit d’impôt plafonné en fonction de la composition du foyer fiscal ;

– Le taux du crédit d’impôt fixé, conformément à l’article 13 de la loi n° 2007-1822 de finances pour 2008, à 40 % pour la première annuité et à 20 % pour les quatre annuités suivantes.

PLAFOND DU CRÉDIT D’IMPÔT AU TITRE DE LA PREMIÈRE ANNUITÉ

(en euros)


	PERSONNE CÉLIBATAIRE, VEUVE OU DIVORCÉE	PERSONNE HANDICAPÉE CÉLIBATAIRE, VEUVE OU DIVORCÉE	COUPLE	COUPLE DONT L’UN DES MEMBRES EST HANDICAPÉ	COUPLE AVEC UNE PERSONNE À CHARGE	COUPLE AVEC DEUX PERSONNES À CHARGE
PLAFOND DES INTÉRÊTS	3 750	7 500	7 500	15 000	8 000	8 500
TAUX DU CRÉDIT D’IMPÔT	40 %
PLAFOND DU CRÉDIT D’IMPÔT	1 500	3 000	3 000	6 000	3 200	3 400

PLAFOND DU CRÉDIT D’IMPÔT AU TITRE DES QUATRE ANNUITÉS SUIVANTES

(en euros)


	PERSONNE CÉLIBATAIRE, VEUVE OU DIVORCÉE	PERSONNE HANDICAPÉE CÉLIBATAIRE, VEUVE OU DIVORCÉE	COUPLE	COUPLE DONT L’UN DES MEMBRES EST HANDICAPÉ	COUPLE AVEC UNE PERSONNE À CHARGE	COUPLE AVEC DEUX PERSONNES À CHARGE
PLAFOND DES INTÉRÊTS	3 750	7 500	7 500	15 000	8 000	8 500
TAUX DU CRÉDIT D’IMPÔT	20 %
PLAFOND DU CRÉDIT D’IMPÔT	750	1 500	1 500	3 000	1 600	1 700

CUMUL DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT SUR CINQ ANNÉES

(en euros)

	PERSONNE CÉLIBATAIRE, VEUVE OU DIVORCÉE	PERSONNE HANDICAPÉE CÉLIBATAIRE, VEUVE OU DIVORCÉE	COUPLE	COUPLE DONT L’UN DES MEMBRES EST HANDICAPÉ	COUPLE AVEC UNE PERSONNE À CHARGE	COUPLE AVEC DEUX PERSONNES À CHARGE
TOTAL DU CRÉDIT D’IMPÔT	4 500	9 000	9 000	18 000	9 600	10 200

Le crédit d’impôt s’impute sur le montant de l’impôt sur le revenu au titre de chacune des années éligibles. Cette imputation intervient après celle des réductions d’impôt prévues aux articles 199 quater B à 200 bis, 200 octies et 200 decies A du code général des impôts et des autres crédits d’impôt et prélèvements ou retenues non libératoires.

Si le crédit d’impôt excède l’impôt dû, la différence est restituée d’office.

Le crédit d’impôt se cumule avec certains prêts aidés (notamment le prêt à taux zéro, mais dans ce cas, le crédit d’impôt est calculé sur les intérêts d’emprunt au titre des prêts complémentaires que les contribuables ont souscrits en sus du prêt à taux zéro), Au contraire, un contribuable souhaitant acquérir un logement au titre de son habitation principale en outre-mer devrait choisir entre ce crédit d’impôt et la réduction d’impôt prévue à l’article 199 undecies A.

2.– Les aménagements introduits par la loi de finances pour 2009

L’article 47 de la loi n° 2008-1127 de finances pour 2009 constitue la première étape du verdissement pour les logements neufs au travers de :

– la prise en compte des caractéristiques thermiques et de la performance énergétique des logements neufs pour l’application du crédit d’impôt ;

– la promotion de la construction de logements dont la performance énergétique est supérieure à la réglementation en vigueur par l’application d’un taux de 40 % pendant une période de sept ans.

a) L’éco-conditionnalité

Les logements neufs, acquis en VEFA ou que le contribuable fait construire doivent être conformes à la réglementation thermique en vigueur.

L’article L. 111-9 du code de la construction et de l’habitation (CCH) renvoie au décret le soin de déterminer les caractéristiques thermiques et la performance énergétique des constructions nouvelles, en fonction des catégories de bâtiments considérées, ainsi que les catégories de bâtiments qui font l'objet, avant leur construction, d'une étude de faisabilité technique et économique. Avec l’arrêté du 24 mai 2006 qui en a précisé les modalités d’application, il constitue la RT 2005 (pour réglementation thermique 2005) qui s’applique pour les bâtiments neufs de tous types dont le permis de construire est déposé depuis le 1^er septembre 2006 ⁽³⁴⁾. Cette éco-conditionnalité ne s’applique qu’aux logements neufs.

L’absence de respect de cette éco-conditionnalité conduirait à une reprise des avantages déjà obtenus et à l’impossibilité de poursuivre la déduction.

b) La promotion de la construction de logements dont les performances énergétiques sont supérieures à la réglementation en vigueur.

Les travaux du « Grenelle de l’environnement » ont mis en évidence que le secteur du bâtiment consomme plus de 40 % de l’énergie finale et contribue pour près du quart aux émissions nationales de gaz à effet de serre. À ce titre, il représente, selon les termes de l’article 4 de la loi de programme relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, « le principal gisement d’économies d’énergie exploitable immédiatement ». Ce même article fixe ainsi des objectifs ambitieux de réduction des consommations d’énergie et des émissions de gaz à effet de serre. De plus, il est prévu que « pour atteindre ces objectifs, les acquéreurs de logements dont la performance énergétique excédera les seuils fixés par la réglementation applicable pourront bénéficier d’un avantage supplémentaire au titre de l’aide à l’accession ».

Afin d’inciter les contribuables à acquérir ou à faire construire des logements dont la performance énergétique est supérieure aux normes en vigueur, – c'est-à-dire en pratique un logement répondant au moins à la norme BBC (bâtiment basse consommation) puis, lorsque cette norme deviendra obligatoire, un logement présentant une consommation d’énergie inférieure à la quantité d’énergie qu’ils produisent à partir de sources renouvelables (bâtiment à énergie positive dits BPOS) –, la loi de finances pour 2009 s’attache à limiter le surcoût qu’ils représentent par deux mesures cumulatives.

En premier lieu, le crédit d’impôt est bonifié pour les intérêts d’emprunt versés au titre de l’acquisition ou de la construction de ce type de logements grâce à :

– un allongement de cinq à sept ans de la période ouvrant droit au crédit d’impôt ;

– un doublement du taux pour l’ensemble de la période (soit 40 %).

Par conséquent, le bénéfice du crédit d’impôt se répartit comme suit :

CAS D’UNE PERSONNE SEULE

(en euros)

	MONTANT MAXIMAL DU CRÉDITD’IMPÔT LOGEMENT NON BBC	MONTANT MAXIMAL DU CRÉDITD’IMPÔT LOGEMENT BBC
PREMIÈRE ANNUITÉ	1 500	1 500
DEUXIÈME ANNUITÉ	750	1 500
TROISIÈME ANNUITÉ	750	1 500
QUATRIÈME ANNUITÉ	750	1 500
CINQUIÈME ANNUITÉ	750	1 500
SIXIÈME ANNUITÉ	0	1 500
SEPTIÈME ANNUITÉ	0	1 500
TOTAL	4 500	10 500

CAS D’UN COUPLE

(en euros)

	MONTANT MAXIMAL DU CRÉDITD’IMPÔT LOGEMENT NON BBC	MONTANT MAXIMAL DU CRÉDITD’IMPÔT LOGEMENT BBC
PREMIÈRE ANNUITÉ	3 000	3 000
DEUXIÈME ANNUITÉ	1 500	3 000
TROISIÈME ANNUITÉ	1 500	3 000
QUATRIÈME ANNUITÉ	1 500	3 000
CINQUIÈME ANNUITÉ	1 500	3 000
SIXIÈME ANNUITÉ	0	3 000
SEPTIÈME ANNUITÉ	0	3 000
TOTAL	9 000	21 000

CAS D’UN COUPLE AVEC UN ENFANT

(en euros)

	MONTANT MAXIMAL DU CRÉDITD’IMPÔT LOGEMENT NON BBC	MONTANT MAXIMAL DU CRÉDITD’IMPÔT LOGEMENT BBC
PREMIÈRE ANNUITÉ	3 400	3 400
DEUXIÈME ANNUITÉ	1 600	3 400
TROISIÈME ANNUITÉ	1 600	3 400
QUATRIÈME ANNUITÉ	1 600	3 400
CINQUIÈME ANNUITÉ	1 600	3 400
SIXIÈME ANNUITÉ	0	3 400
SEPTIÈME ANNUITÉ	0	3 400
TOTAL	9 800	23 800

Le montant du crédit d’impôt est donc plus que doublé pour ce type d’acquisition. Il peut atteindre, saturé, des sommes substantielles, et compenser ainsi, pour une large part, les surcoûts d’une telle performance énergétique, et ce d’autant plus qu’il peut se cumuler avec le PTZ.

Pour bénéficier de ces mesures, le contribuable doit justifier le respect d’un niveau de performance énergétique supérieure à la norme en vigueur. Actuellement, cette justification s’effectue par le biais de la délivrance par un organisme certifié à tout maître d’ouvrage qui en fait la demande du label « bâtiment basse consommation énergétique, BBC 2005 », prévu par l’arrêté du 8 mai 2007 relatif au contenu et aux conditions d’attribution du label « haute performance énergétique ».

3.– Éléments d’évaluation

Selon les données transmises par le Gouvernement, le coût en régime de croisière du crédit d’impôt (hors mesure de verdissement prévue par le présent article) représenterait chaque année 2,565 milliards d’euros.

(en millions d’euros)

Année d'acquisition	Secteur	Coût 2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
2007	ancien	166	415	249	249	249	166
	neuf	83	208	125	125	125	83
2008	ancien		285	428	285	285	285	143
	neuf		143	214	143	143	143	71
2009	ancien			285	428	285	285	285	143
	neuf			143	214	143	143	143	71
2010	ancien				285	428	285	285	285	143
	neuf				143	214	143	143	143	71
2011	ancien					285	428	285	285	285	143
	neuf					143	214	143	143	143	71
2012	ancien						285	428	285	285	285
	neuf						143	214	143	143	143
2013	ancien							285	428	285	285
	neuf							143	214	143	143
2014	ancien								285	428	285
	neuf								143	214	143
2015	ancien									285	428
	neuf									143	214
2016	ancien										285
	neuf										143
TOTAL		249	1 050	1 442	1 870	2 297	2 600	2 565	2 565	2 565	2 565

Par ailleurs, on observe que plus le revenu est élevé, plus le montant du crédit d’impôt est important. L’effet de cette mesure est donc concentré sur les les plus hauts déciles.

Décile de revenu fiscal de référence	Nombre de foyers fiscaux (en milliers)	Montant totale deCI (en M€)	Montant moyen du CI (en euros)
RFR <= 12 182 €	93,8	64,9	692
12 182 € < RFR <= 15 480 €	93,8	71,5	762
15 480 € < RFR <= 18 237 €	93,8	77,4	825
18 237 € < RFR <= 21 299 €	93,8	83,7	892
21 299 € < RFR <= 25 140 €	93,8	90,8	968
25 140 € < RFR <= 29 746 €	93,8	100,9	1076
29 746 € <RFR <= 35 384 €	93,8	112,4	1198
35 384 € < RFR <= 43 295 €	93,8	127,2	1356
43 295 € < RFR <= 58 747 €	93,8	144,0	1535
58 747 € < RFR	93,8	175,8	1874
Total	938	1 048,6

Données pour l’année 2009.

Ces données de coût général et de calibrage de l’avantage fiscal en fonction du revenu de référence des contribuables sont à rapprocher du constat selon lequel le crédit d’impôt ne permet pas d’augmenter les capacités d’emprunt des contribuables concernés. Le revenu pris en considération par les banques en matière de prêt immobilier aux particuliers correspond en effet au revenu net imposable, tel qu’il figure sur la déclaration de revenu, et non au revenu disponible. Ainsi, une diminution de la charge fiscale au titre de l’impôt sur le revenu ne se traduit pas par une augmentation du revenu pris en considération pour le calcul du ratio d’endettement, et, par conséquent, par une augmentation de la solvabilité des ménages. Cette mesure n’est donc pas une aide concomitante au prêt, mais un crédit d’impôt dont le contribuable bénéficie au moment du paiement du solde de son impôt. Son effet sur l’accession à la propriété apparaît donc limité. Le rapport d’évaluation qui devait être remis au Parlement avant le 30 novembre 2008 (tel que le prévoyait l’article 6 de la loi n°2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat) devrait permettre d’analyser plus précisément ces questions. Or, ce rapport n’a toujours pas été transmis.

II.– LES NOUVELLES MESURES DE VERDISSEMENT PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Les incitations mises en œuvre jusqu’à présent pour stimuler la demande de logements BBC ou BPOS se révèlent insuffisantes pour modifier les stratégies de ventes des promoteurs au regard des contraintes techniques et financières liées à une telle performance. Le Gouvernement propose donc de différencier très fortement l’avantage fiscal accordé selon le type de logement.

1.– La dégradation progressive des taux du crédit d’impôt pour les logements respectant la réglementation en vigueur

Dans le cas des contribuables qui feront l’acquisition ou qui construiront un logement non BBC à partir du 1^er janvier 2010, les taux de la réduction d’impôt, de 40 % et de 20 % pour les intérêts payés au titre de la première annuité puis des quatre annuités suivantes, seront respectivement ramenés à :

– 30 % et 15 % pour les logements acquis ou construits en 2010 ;

– 25 % et 10 % pour les logements acquis ou construits en 2011 ;

– 15 % et 5 % pour les logements acquis ou construits en 2012.

Par conséquent, le bénéfice du crédit d’impôt se répartira comme suit pour les logements acquis ou construits en 2012.

CAS D’UNE PERSONNE SEULE

(en euros)

	MONTANT MAXIMAL DU CRÉDITD’IMPÔT POUR UN LOGEMENT NON BBC	MONTANT MAXIMAL DU CRÉDITD’IMPÔT POUR UN LOGEMENT BBC
PREMIÈRE ANNUITÉ	562,5	1 500
DEUXIÈME ANNUITÉ	187,5	1 500
TROISIÈME ANNUITÉ	187,5	1 500
QUATRIÈME ANNUITÉ	187,5	1 500
CINQUIÈME ANNUITÉ	187,5	1 500
SIXIÈME ANNUITÉ	0	1 500
SEPTIÈME ANNUITÉ	0	1 500
TOTAL	1 312,5	10 500

CAS D’UN COUPLE AVEC DEUX ENFANTS

(en euros)

	MONTANT MAXIMAL DU CRÉDIT D’IMPÔT POUR LES LOGEMENTS NON BBC	MONTANT MAXIMAL DU CRÉDIT D’IMPÔT POUR UN LOGEMENT BBC
PREMIÈRE ANNUITÉ	1 125	3 000
DEUXIÈME ANNUITÉ	375