N° 2087
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 18 novembre 2009
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES SUR LA PROPOSITION DE LOI visant à prendre des mesures urgentes pour le logement (n° 1993),
PAR M. Pierre GOSNAT,
Député.
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Voir le numéro :
Assemblée nationale : 1993.
SOMMAIRE
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Pages
INTRODUCTION 5
TRAVAUX DE LA COMMISSION 9
I.— DISCUSSION GÉNÉRALE 9
II.— EXAMEN DES ARTICLES 17
TITRE PRÉLIMINAIRE – MISSION DU LOGEMENT SOCIAL 17
Article 1er (article L. 411 du code de la construction et de l’habitation) : Le secteur du logement social est un service public 17
TITRE 1ER – MESURES D’URGENCE EN FAVEUR DU LOGEMENT 18
Article 2 (articles L. 302-7 et L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation) : Pénaliser les communes défaillantes 18
Article 3 (articles L. 611-1, L. 613-1, L. 613-2, L. 613-3 du code de la construction et de l’habitation et article L. 115-3 du code de l’action sociale et des familles) : Protéger les plus démunis 18
Article 4 (articles L. 642-1, L. 642-10 du code de la construction et de l’habitat et article L. 232 du code général des impôts) : Mobiliser les logements vacants 19
TITRE II – DISPOSITIONS EN FAVEUR DE LA MIXITÉ SOCIALE ET DE L’ACCÈS AU LOGEMENT SOCIAL 20
Article 5 (article L. 441-1 du code de la construction et de l’habitation) : Relever les plafonds de ressources pour l’attribution des logements sociaux 20
Article 6 (article L. 441-4 du code de la construction et de l’habitation) : Plafonner le loyer de solidarité aux organismes d’habitation à loyer modéré 20
Article 7 (article L. 445-1 du code de la construction et de l’habitation) Rendre facultative la convention entre l’État et les organismes d’habitation à loyer modéré 21
TITRE III – DISPOSITIONS RELATIVES AU FINANCEMENT DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT 22
Article 8 (articles L. 221-4 et L. 221-7 du code monétaire et financier) : Développer la collecte de l’épargne 22
Article 9 (article L. 313-1 du code de la construction et de l’habitation) : Renforcer la participation des employeurs au financement du logement 23
MESDAMES, MESSIEURS,
La situation du logement social en France est très préoccupante. Pire, la situation « sociale » des demandeurs de logements n’a cessé de se détériorer au cours des dernières années.
Les statistiques officielles du ministère en charge de ce secteur sont révélatrices à bien des égards.
Le parc locatif social représente au total 4 500 000 logements (outre-mer compris, hors département de la Guyane).
Face aux besoins de la population (évalués entre 420 000 et 450 000 logements supplémentaires par an, tous secteurs confondus), de récentes études montrent des évolutions réellement inquiétantes.
Ainsi, l’âge moyen des locataires de logements sociaux a progressé plus vite que celui de la population française dans son ensemble. Il s’établit à 49,8 ans. Dans le même temps, la taille des ménages de locataires a diminué. S’agissant des revenus imposables de ces locataires, leur niveau et leur progression sont nettement inférieurs à ceux des locataires du parc résidentiel privé.
Dans ces conditions, que reste-t-il des discours voire des engagements sur l’absolue nécessité d’encourager le rétablissement d’une certaine mixité sociale ? L’effort pèse toujours sur les communes les plus pauvres qui ne peuvent répondre aux aspirations légitimes de leurs habitants, alors que le parc du logement social représente fréquemment plus de 50 % de l’habitat dans ces communes !
À l’inégalité sociale s’ajoute une inégalité géographique de plus en plus scandaleuse, d’autant que la France n’est pas en tête des pays européens pour l’offre de logements sociaux : on compte près de 147 logements sociaux pour 1 000 habitants aux Pays-Bas, 95/1 000 en Suède, 85/1 000 au Royaume-Uni et seulement 69/1 000 dans notre pays.
Qu’en est-il dans ces conditions du droit à « un logement décent et indépendant… garanti par l’État à toute personne résidant en France de façon régulière et dans des conditions de permanence », selon la formule énoncée par la loi du 5 mars 2007.
À ce stade de son exposé, le rapporteur du présent projet tient, au nom de ses collègues signataires du groupe GDR, à s’inscrire en faux contre certaines affirmations gouvernementales récentes selon lesquelles les organismes HLM seraient responsables de cette situation.
Le Gouvernement considère en effet que l’effort consenti s’avère largement suffisant : il met en exergue les 620 millions d’euros d’aides à la construction, le taux réduit de la TVA, les exonérations de taxes foncières et l’enveloppe de prêts bonifiés de la Caisse des dépôts qui constitueraient une manne bénéficiant à un secteur qui refuserait de s’adapter.
De quelle adaptation s’agit-il ?
Privatiser 1 % du parc de logements sociaux permettrait, selon les affirmations ministérielles, de récupérer, chaque année, 2 milliards d’euros pour construire. Cette question fait fi du problème foncier et reste largement hypothétique quant à ses modalités pratiques.
Quant aux 620 millions d’euros consacrés par le budget de l’État à la construction, ce chiffre mérite d’être comparé aux montants des cadeaux fiscaux consentis sur plusieurs années à des investisseurs, pas toujours bien informés par les promoteurs, afin qu’ils acquièrent un bien à mettre en location. Ces dispositifs dont le plus récent est le « Scellier » ont parfois dopé la construction mais dans des villes ou dans des quartiers où la demande locative est faible voire inexistante !
De tels atermoiements, de telles contre vérités justifient l’initiative des députés du groupe GDR visant à prendre des mesures d’urgence et salutaires pour enfin sortir du marasme résultant d’une politique défavorable au logement des plus démunis.
Ces mesures s’articulent en plusieurs points.
• En premier, il paraît plus que jamais nécessaire de réaffirmer le rôle et les missions du logement social pour la satisfaction des besoins humains les plus essentiels.
• Ensuite, dans le but de rééquilibrer la répartition des logements sociaux entre les communes tout en accélérant véritablement les mises en chantiers, la proposition de loi pénalise réellement l’inertie des municipalités qui bafouent la lettre et l’esprit de la loi visant à accroître la part du parc social dans les communes qui n’ont pas accompli d’efforts en ce sens.
Au rythme actuel, certaines communes d’Île-de-France, parmi les plus riches, n’auront toujours pas atteint au terme du XXIe siècle l’objectif légal de 20 % de logements locatifs sociaux du total de leurs résidences principales.
• Il s’agit aussi d’exclure des règles de l’expulsion locative la partie la plus démunie de la population telle que définie par le code de l’action sociale et des familles et de protéger de l’expulsion « sèche » par la voie judiciaire les personnes à qui il n’est pas proposé un relogement dans des conditions normales.
Dans le même esprit, il est institué une obligation pour les prestataires des services de l’électricité, du gaz et de chaleur de ne pas interrompre le service rendu pour non-paiement de factures pendant toute la durée de la période hivernale.
• Enfin, il convient de conférer une réelle portée à la notion de « droit au logement » en donnant aux préfets un pouvoir effectif de réquisition des logements vides notamment par le raccourcissement des délais de constat de la vacance des lieux.
• D’autres dispositions ont pour objet de corriger dans le sens d’une meilleure adaptation aux réalités les plafonds de ressources ouvrant droit à l’accès au logement social et de limiter le niveau du loyer en pourcentage du revenu disponible.
• Les deux derniers articles de la proposition de loi visent à conforter deux des voies de financement traditionnelles du logement social.
Par le relèvement du plafond du livret A et une centralisation intégrale des montants ainsi collectés au sein des Fonds d’épargne gérés par la Caisse des dépôts, une marge de manœuvre supplémentaire peut être aisément dégagée en faveur de la construction ou de la rénovation des logements sociaux.
Par ailleurs, il s’agit de garantir une meilleure collecte de la participation des employeurs à l’effort de construction, par un retour à l’assujettissement de toutes les entreprises de plus de 10 salariés et en sauvegardant le niveau de la contribution à 1 % du total des rémunérations. Les atteintes déjà portées à ce système ont fait perdre d’importantes disponibilités qui auraient pu utilement s’employer pour aider les salariés à se loger. Le projet des gestionnaires patronaux du système du 1 % visant à modifier son appellation sous la marque « Action logement » appelle les plus grandes réserves.
En conclusion, l’ensemble des mesures proposées ne constitue pas une énième grande loi sur le logement, rarement suivie d’effets. Ces mesures concrètes, réalistes et de mise en œuvre immédiate permettent d’agir en corrigeant les insuffisances d’une politique bien peu volontariste.
Certaines s’inspirent d’ailleurs des conclusions d’un récent rapport du Conseil d’État « Droit au logement, droit du logement » (juin 2009) qui concluait à la nécessité de tenir compte des réalités contemporaines pour assurer l’avenir du logement social en favorisant l’innovation dans la souplesse.
La commission a examiné, sur le rapport de M. Pierre Gosnat, la proposition de loi visant à prendre des mesures urgentes pour le logement (n° 1993).
M. Pierre Gosnat, rapporteur. La proposition de loi que les députés communistes, républicains et du Parti de gauche vous soumettent aujourd’hui s’inscrit dans un contexte de double crise : crise du logement, reconnue par tous, qui a pour origine le manque flagrant de logements, et tout particulièrement de logements sociaux, et explosion des loyers dans le parc privé – plus 45 % par rapport au secteur public – depuis leur libéralisation en 1986 ; dans un contexte de crise du pouvoir d’achat des Français.
En matière de logement social, certains sont tentés de croire que la France est privilégiée. Il n’en est rien, et s’il faut saluer l’effort de certains maires qui œuvrent dans leur ville au développement du logement social, la France est loin de se placer au premier rang européen. On compte ainsi, pour mille habitants, près de 147 logements sociaux aux Pays-Bas, 95 en Suède, 85 au Royaume-Uni, et seulement 69 dans notre pays.
L’autre élément qui motive le dépôt de cette proposition de loi est le désengagement de l’État face à la gravité et à l’ampleur de cette crise. En témoignent la récente suppression du ministère du logement, la baisse constante des crédits alloués au logement, plus particulièrement des aides à la pierre, et l’affaiblissement du rôle de « l’État bâtisseur ». Je m’inscris en faux contre certaines affirmations récentes du Gouvernement selon lesquelles les organismes HLM seraient responsables du faible niveau de construction de logements dans notre pays.
Le Gouvernement considère que l’effort consenti est largement suffisant : il met en exergue les 620 millions d’euros d’aides à la construction, le taux réduit de la TVA, les exonérations de taxes foncières et l’enveloppe de prêts bonifiés de la Caisse des dépôts, qui constitueraient une manne bénéficiant à un secteur refusant de s’adapter. Privatiser 1 % du parc de logements sociaux permettrait, selon les affirmations ministérielles, de récupérer chaque année 2 milliards d’euros. Le Gouvernement fait fi d’un problème essentiel, à savoir le niveau des revenus des locataires occupants. Plus fondamentalement, est-il légitime de transformer un bien public en propriété privée ?
Quant aux 620 millions d’euros consacrés par le budget de l’État à la construction, ils méritent d’être comparés au montant des cadeaux fiscaux consentis sur plusieurs années à des investisseurs – pas toujours bien informés par les promoteurs – afin qu’ils acquièrent un bien destiné à la location. Ces dispositifs, dont la loi Scellier est le plus récent, ont parfois dopé la construction, mais dans des villes et des quartiers où la demande locative est faible, voire inexistante.
Qu’en est-il, dans ces conditions, du « droit à un logement décent et indépendant garanti à toute personne résidant en France de façon régulière », selon les termes de la loi du 5 mars 2007 ?
Outre le désengagement financier de l’État, l’orientation des politiques publiques du logement depuis 2007 soulève de nombreuses questions. De la banalisation et de la décentralisation de la collecte du livret A, votée en juin 2008 dans le cadre de la loi de modernisation de l’économie, à la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion, adoptée en février dernier, le cadre législatif défini par le Gouvernement n’a de cesse de participer au démantèlement progressif du logement social.
La loi de mobilisation pour le logement et de lutte contre l’exclusion a des effets particulièrement dommageables : obligation de signer des conventions d’utilité sociale, baisse des plafonds, remise en cause du maintien dans les lieux, raccourcissement du délai d’expulsion et hold-up sur le 1 % pour compenser le désengagement de l’État afin d’assurer à court terme le financement de l’ANRU. Ce qui a caractérisé nos échanges lors de la discussion du projet de loi, ce sont bien nos divergences sur le rôle du logement social. La ministre, Mme Boutin, arguait de l’urgence de la situation pour justifier son action, promettant des résultats rapides et efficaces. Dix mois après le vote de la loi, force est de constater que la situation n’a guère évolué et que les difficultés gangrènent toujours le droit de tout citoyen d’accéder à un logement digne.
Face à cette situation, les députés communistes, républicains et du Parti de gauche réclament la constitution d’un grand service public du logement, jumelé au lancement d’un plan massif de construction de logements sociaux. Or, comme vous le savez, compte tenu des contraintes liées à la rédaction des propositions de loi – je pense notamment à l’article 40 de la Constitution sur leur recevabilité financière –, il ne nous a pas été possible de vous soumettre des propositions d’une telle envergure. Nous avons donc choisi de présenter une série de mesures politiques d’urgence visant à répondre à des enjeux concrets à court terme – mais ces dispositions ne peuvent pas, à elles seules, constituer une rupture nette avec la logique qui prévaut actuellement.
Il paraît plus que jamais nécessaire de réaffirmer le rôle et les missions du logement social, que nous ne souhaitons pas limiter aux locataires les plus démunis mais étendre à l’ensemble des Français comme le garant du droit à l’accès au logement et à la mixité sociale.
Dans le but de rééquilibrer la répartition des logements sociaux entre les communes tout en accélérant les mises en chantier, la proposition de loi pénalise réellement l’inertie des municipalités qui bafouent la lettre et l’esprit de la loi SRU.
Elle propose également d’exclure des règles de l’expulsion locative la partie la plus démunie de la population telle que définie par le code de l’action sociale et des familles, et de protéger de l’expulsion « sèche » par voie judiciaire les personnes à qui il n’est pas proposé un relogement dans des conditions normales.
Dans le même esprit, la proposition de loi institue une obligation pour les prestataires des services de l’électricité, du gaz et du chauffage de ne pas interrompre le service rendu pour non paiement de factures pendant toute la durée de la période hivernale.
Elle entend également conférer une réelle portée à la notion de « droit au logement » en donnant aux préfets un pouvoir effectif de réquisition des logements vides à travers le raccourcissement des délais de constat de la vacance des lieux.
Elle contient d’autres dispositions visant à corriger les conditions d’accès au logement social – en relevant les plafonds de ressources – et celles du maintien dans un logement – en limitant à 20 % le pourcentage du revenu des ménages consacré au logement, mais en incluant les charges.
Enfin, la proposition de loi conforte deux voies de financement du logement social : elle relève le plafond du livret A et prévoit la centralisation intégrale des montants collectés au sein des fonds d’épargne gérés par la Caisse des dépôts – ce qui permettrait de dégager une marge de manœuvre supplémentaire en faveur de la construction et de la rénovation de logements sociaux.
Elle institue également une collecte plus efficace de la participation des employeurs à l’effort de construction par un retour à l’assujettissement de toutes les entreprises de plus de dix salariés, en revenant à un niveau effectif de prélèvement à 1 % des rémunérations. Les atteintes déjà portées à ce système ont fait perdre d’importantes disponibilités, qui auraient pu aider les salariés à se loger. Telle était d’ailleurs la vocation de ce système, financé en grande partie par les salariés eux-mêmes. De ce point de vue, le souhait des gestionnaires patronaux du 1 % de l’appeler désormais « Action logement » est plus que contestable.
Cette proposition de loi n’est pas une énième grande loi sur le logement mais un texte comportant une série de mesures concrètes, réalistes, qui peuvent être mises en œuvre immédiatement. Certaines s’inspirent des conclusions d’un rapport du Conseil d’État de juin 2009, intitulé « Droit au logement, droit du logement ». Ces mesures, susceptibles de corriger les errements d’une politique qui, à bien des égards, s’éloigne de plus en plus de la notion de droit au logement, vous permettent d’y revenir en partie et d’affirmer le rôle essentiel du logement social. Je vous invite donc à la voter en vous promettant, sinon le paradis, tout au moins le purgatoire.
M. Jean-Charles Taugourdeau. Depuis 2002, la majorité mène une politique particulièrement active en faveur du logement, comme le montrent la mise en œuvre du droit au logement opposable et la loi dite « MOLE » – de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion. Celle-ci, adoptée en mars 2009, constitue une réponse pleinement adaptée à la crise immobilière et à la crise du logement, puisqu’elle augmente la construction de logements sociaux, par l’intermédiaire de conventions d’utilité sociale conclues entre l’État et les organismes du logement, favorise la mobilité au sein du parc HLM et l’accession sociale à la propriété avec l’extension du « Pass foncier » au logement collectif ; enfin, elle réforme en profondeur la gouvernance du 1 % logement, destiné à financer l’amélioration des logements privés menée par l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) et la politique de rénovation urbaine menée par l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), sans oublier le programme national de requalification des quartiers anciens dégradés.
Le Gouvernement et les députés de la majorité n’ont pas attendu pour répondre à la crise du logement. Modifier à nouveau la législation serait synonyme d’une instabilité législative préjudiciable à l’ensemble des acteurs du logement. Il est préférable de conforter la mise en œuvre de la loi que nous avons récemment votée pour qu’elle produise des effets bénéfiques en faveur du logement.
Monsieur le président, dans le cadre des nouveaux pouvoirs confiés au Parlement, ne peut-on envisager une mission de suivi de l’application de la loi « MOLE » ?
Le budget du logement et de la ville pour 2010 poursuit l’action ambitieuse que nous menons. Avec 7,8 milliards d’euros en crédits de paiement, ce budget répond, même si c’est de façon imparfaite, aux besoins de logement des Français et aux attentes des quartiers. Les crédits alloués au financement des aides personnelles augmenteront de plus de 8 %, ce qui permettra d’aider les ménages les plus modestes à accéder à un logement ou à s’y maintenir. Bref, 110 000 logements sociaux seront ainsi financés, auxquels s’ajouteront 30 000 autres logements sociaux au titre du plan de relance.
L’accession à la propriété sera fortement encouragée grâce à la prolongation du prêt à taux zéro jusqu’en 2012 et au maintien de son doublement jusqu’au 30 juin 2010. Les dispositifs d’aide à l’investissement locatif seront dotés de 650 millions d’euros, et le crédit d’impôt sur les intérêts d’emprunt immobilier de 1,5 milliard d’euros.
S’agissant de la prévention de l’exclusion, la dotation allouée aux structures d’hébergement d’urgence progressera de 2,3 %. Nous n’oublions pas les plus démunis comme en témoignent les vingt mesures présentées par Benoist Apparu, secrétaire d’État, le 10 novembre, dernier pour refonder le dispositif d’hébergement et d’accès au logement des personnes sans abri ou mal logées.
Je suis, pour ma part, favorable à l’augmentation du plafond du livret A. L’engagement de la majorité en faveur du logement est majeur et vise à répondre avec force et détermination aux attentes des Français. Pour autant, nous ne promettons pas non plus le paradis.
J’ajoute à titre personnel qu’au lieu de les taxer, nous devrions protéger davantage les propriétaires privés – faute de garanties, certains préfèrent laisser leur logement vacant –, revoir les normes de construction des logements sociaux, dont tout le monde s’accorde à dire qu’elles sont trop contraignantes, et réduire les délais d’instruction des dossiers.
Nos collègues socialistes se sont indignés lorsque le Premier ministre a évoqué hier la possibilité de donner provisoirement plus de pouvoirs aux préfets. Or, aujourd’hui, on nous propose que les préfets se substituent aux maires : je pense pour ma part que ce sont les maires qui devraient détenir le droit de réquisitionner les logements vacants, pas les préfets !
M. le président Patrick Ollier. Le contrôle de l’exécution de la loi « MOLE » est une excellente idée ; je suis tout à fait disposé à mettre en place une mission sur ce thème.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Le mérite de cette proposition de loi est de revenir sur des questions qui ont fait l’objet de nombreux débats au cours des dernières années, à travers les critiques que nous avons adressées au Gouvernement et les propositions de loi que nous avons déposées.
Il est urgent de redéfinir le logement social, à l’aune de concepts qui n’existaient pas il y a une trentaine d’années mais dont il faut aujourd’hui tenir compte : il s’agit de l’effectivité du droit au logement social, de sa dimension de service public et de son rôle en matière de mixité sociale.
Le dispositif de sanctions prévu à l’article 55 de la loi SRU a prouvé son inefficacité, dans la mesure où les collectivités qui refusent d’entrer dans le dispositif vertueux ont les moyens de payer le prélèvement opéré par logement manquant. Ce dispositif ne permet donc pas de remettre les communes délinquantes dans le droit chemin. D’ailleurs, la commission instaurée par la loi ne s’étant pas réunie depuis plusieurs mois, le contrôle n’est plus assuré.
Le délai maximal de sursis avant l’expulsion d’un locataire est passé de trois à un an. Il faut revenir sur ce dispositif, qui pénalise les publics pour lesquels l’expulsion est une condamnation irréversible. Je souhaite que notre commission y réfléchisse.
L’augmentation de la durée de la période hivernale est certes une solution pertinente, mais il n’en demeure pas moins que la notion de période hivernale n’est pas satisfaisante.
Il est inacceptable qu’un grand nombre de logements demeurent vacants. Si les propriétaires ne louent pas leur appartement, c’est que cela représente pour eux une contre-indication financière. Il faut les encourager à louer.
Est également pertinente l’idée de réduire le délai au terme duquel peut être constatée la vacance d’un logement.
Quant à la baisse du plafond de ressources pour l’attribution d’un logement social, nous y avons toujours été opposés, car elle va à l’encontre de l’intérêt des locataires. Ce n’est pas en triturant les statistiques que vous changerez la réalité !
Nous sommes également favorables à la mise en place d’un taux d’effort maximal des familles. Lorsqu’une famille consacre plus de 25 % de ses revenus au logement, elle entame les crédits destinés à l’éducation, à la santé ou encore aux loisirs.
J’en viens aux conventions d’utilité sociale. Savez-vous que le décret d’application n’est toujours pas publié ? De ce fait, les organismes qui le souhaitent ne peuvent présenter leur convention à la préfecture. Par ailleurs – et à ce titre le contrôle de la loi « MOLE » sera intéressant –, il me semble que l’interprétation du ministre est contraire à celle qui était la nôtre lors de l’examen du projet de loi de mobilisation pour le logement puisqu’il considère que la convention d’utilité sociale prime sur le PLU. Or, c’est précisément le contraire.
Par ailleurs, nous avons toujours soutenu le relèvement du plafond du livret A. Nous avions d’ailleurs déposé un certain nombre d’amendements sur le texte portant réforme du livret A.
Le groupe socialiste se félicite de débattre d’une proposition de loi qui revisite les grandes questions qui se posent actuellement en matière de logement, et il la soutiendra.
M. Daniel Paul. S’il est évident que les problèmes du logement ne sauraient être réglés par un texte de loi, aussi bon soit-il, il n’en reste pas moins que les mesures concrètes qui nous sont présentées constituent un premier pas pour sortir de la crise du logement. Il y a urgence car, dans notre pays, près de 100 000 personnes dorment chaque nuit dans la rue, un million ne disposent pas de domicile personnel, et plus de deux millions vivent dans des conditions de logement très difficiles. Sur les 1,2 million de ménages en attente d’un logement social, seuls 430 000 y ont eu accès l’an dernier.
Ces chiffres ne recouvrent pas les disparités territoriales et les variations saisonnières, mais personne ne peut nier que le logement représente un enjeu particulièrement central de la vie de nos concitoyens, qui lui consacrent plus de 30 % de l’ensemble de leurs dépenses.
Les élus communistes ont toujours eu l’ambition de développer le logement social, comme en témoigne l’administration de leurs municipalités.
À cet égard, la loi SRU a permis de favoriser la construction de logement social, même si de nombreuses municipalités continuent à ne pas jouer le jeu de la solidarité territoriale.
Nous sommes convaincus que seul un cadre juridique contraignant permettra de rompre avec l’attentisme. Ce cadre devra obliger les municipalités à accroître la part de logements sociaux dans leur parc résidentiel. Il est ainsi proposé de multiplier par dix le montant du prélèvement opéré par logement manquant sur les communes qui ne respectent pas l’obligation de réaliser 20 % de logements locatifs sociaux. Et l’autorisation est donnée au préfet de se substituer aux maires qui refusent les logements locatifs sociaux sur leur territoire. Enfin, les communes en situation de carence établiront chaque année un bilan soumis à délibération de l’exercice du droit de préemption au regard de la liste des déclarations d’intention d’aliéner.
C’est à travers des mesures fortes, contraignantes et visibles, dont nous avons vainement cherché la trace dans le texte de loi de Mme Boutin, que les législateurs que nous sommes trouveront des solutions. Pour cela, il faut arrêter d’opposer les pauvres aux moins pauvres, les chômeurs aux salariés, les smicards aux fonctionnaires. Ce n’est pas en construisant des ghettos pour pauvres et en réservant le parc social aux plus miséreux que nous réglerons la question du manque de logements. Au pire, nous allumerons des incendies sociaux, au mieux nous pénaliserons les familles de la classe moyenne, incapables de se reloger dans le privé.
Les députés communistes préconisent un logement social ouvert à tous, avec en son cœur la mixité sociale, et non un logement social de la charité, comme celui promu par de trop nombreux législateurs. À cette fin, l’article 1er de la proposition de loi vise à élargir la définition de la mission du logement social. Les membres du Gouvernement versent des larmes de crocodile sur la misère sociale – ce qui est facile –, mais, en même temps, ils raccourcissant les délais d’expulsion !
Les députés communistes, républicains et du Parti de gauche vous proposent d’agir concrètement pour le logement social, les locataires et les mal logés. La concision des mesures que nous vous proposons en garantit l’efficacité et l’applicabilité.
M. le rapporteur. Si nous avons déposé une proposition de loi qui comporte neuf articles, c’est qu’en dépit de la loi « MOLE », rien n’a changé dans notre pays. La demande de logements, extrêmement forte, est certainement l’un des principaux maux dont souffre la société française.
Nous ne pouvons nous contenter de dire que les choses pourraient aller mieux. La réalité vient d’être rappelée : plus de 1,8 million de personnes attendent un logement et plusieurs millions vivent dans la précarité. Il faut donc réagir. Nous pensons que les mesures prises dans le cadre de la loi « MOLE » ne répondent pas à l’urgence de la situation, faute de structures juridiques et de moyens. Seul un service public du logement pourrait y répondre. Citer le chiffre de 7,8 milliards de crédits en faveur du logement n’a pas grand sens quand on sait qu’en 2007, sur 435 000 logements construits, 60 % étaient destinés à l’acquisition, 27 % au locatif privé et 13 % seulement au logement social. Or la réponse aux besoins de logement passe nécessairement par le développement du logement social, qu’aucun des budgets votés ces dernières années n’encourage. Après avoir subi une baisse de 7 %, soit de 720 millions d’euros, dans le budget de 2009, la part consacrée à la construction de logements sociaux enregistre à nouveau cette année une baisse de 70 millions. Cette évolution ne répond nullement aux besoins de la population.
La mixité sociale est remise en cause par les maires qui n’appliquent pas la loi SRU et par l’application de conventions d’utilité sociale qui mettront en péril les locataires dont les revenus sont considérés comme étant trop élevés.
Si l’on en croit Benoist Apparu, le droit au logement opposable serait difficilement applicable dans une dizaine de départements seulement. Mais c’est précisément pour ces départements que ce droit a été créé !
Nous souhaitons fixer le taux d’effort des ménages à 20 % de leur revenu, mais ce taux prend en compte les loyers, les surloyers et les charges, qui souvent représentent 30 à 40 % du montant des loyers. Si vous votez ce texte, c’est au purgatoire que je vous invite… pour vous éviter l’enfer.
La Commission procède à l’examen des articles de la proposition de loi.
M. le président Patrick Ollier. Je ne suis saisi d’aucun amendement sur ce texte.
(article L. 411 du code de la construction et de l’habitation)
Le secteur du logement social est un service public
Cet article de principe vise à réaffirmer le rôle et les missions du secteur du logement social.
Le caractère effectif du droit à l’accès au logement ne peut véritablement exister qu’à la condition de conforter un véritable service public de la construction, de l’aménagement, de l’attribution et de la gestion du parc locatif social.
Le secteur de l’habitat n’est pas un marché comme les autres. Les pouvoirs publics ne peuvent s’en désintéresser. Il appelle une constante détermination, une volonté politique qui doit se traduire par des engagements financiers, une régulation en conformité avec les objectifs chiffrés de mises en chantier de logements neufs ou de réhabilitations sur le parc existant. Enfin, l’effort de construction reste subordonné à une stratégie de maîtrise foncière, une question à laquelle l’État et certaines communes n’ont manifestement pas la volonté d’apporter une réponse. De ce fait, les inégalités s’aggravent entre communes d’un même département, alors que les associations les plus actives dans le secteur du logement évaluent à 3,5 millions le nombre de personnes non logées ou très mal logées. Cette réalité non traduite par les statistiques officielles du logement révèle, à elle seule, l’acuité d’un problème d’intérêt national.
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La Commission rejette l’article 1er.
MESURES D’URGENCE EN FAVEUR DU LOGEMENT
(articles L. 302-7 et L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation)
Pénaliser les communes défaillantes
Les dispositions du présent article visent à rendre plus efficace le système contributif des communes ne disposant pas d’un parc de logements sociaux en rapport avec leur population. Le prélèvement sur le potentiel fiscal par habitant est porté de 20 à 100 % (dans la limite de 10 % des dépenses de fonctionnement).
Il s’agit de sortir de l’actuelle situation d’inertie des communes les plus riches. Pour ce faire, le préfet aura la possibilité de conclure une convention avec un organisme en vue de construire ou d’acquérir des logements sociaux dans les communes concernées, seule solution efficace pour donner une suite aux constats de carence dans l’application des programmes locaux de l’habitat couvrant une période triennale.
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La Commission rejette l’article 2.
(articles L. 611-1, L. 613-1, L. 613-2, L. 613-3 du code de la construction et de l’habitation et article L. 115-3 du code de l’action sociale et des familles)
Les dispositions de cet article visent à exclure du champ de l’expulsion locative les personnes et familles les plus démunies au sens du code de l’action sociale et des familles.
Il s’agit, en outre, de protéger les autres locataires et occupants de locaux d’habitation ou encore à usage professionnel des conséquences des décisions judiciaires d’expulsion « sèche » : des délais leur seront accordés si les intéressés ne peuvent être relogés dans des conditions normales.
Dans le même esprit, il est institué une obligation pour les prestataires des services d’électricité, de gaz et de chaleur de ne pas interrompre leur fourniture pour non paiement de factures pendant toute la durée de la période hivernale.
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La Commission rejette l’article 3.
(articles L. 642-1, L. 642-10 du code de la construction et de l’habitat
et article L. 232 du code général des impôts)
Mobiliser les logements vacants
Il s’agit de conférer aux préfets le droit de réquisitionner les appartements durablement inoccupés et sur lesquels une personne morale détient un droit d’usage. La vacance constatée au-delà d’une année permet à l’autorité préfectorale d’user de son pouvoir de réquisition qui, sous certaines conditions tenant à une insuffisance de l’offre communale de logements, peut s’exercer pour une durée de un à six ans.
Pour inciter les propriétaires à ne pas laisser des locaux leur appartenant sans occupants, le taux de la taxe progressive sur les logements vacants (article 232 du code général des impôts) est doublé pour atteindre 30 % de la valeur locative à compter de la troisième année d’exigibilité de cette taxe.
Le produit net de la taxe annuelle sur les logements vacants est versé à l’Agence nationale de l’habitat, un établissement public administratif qui outre sa mission traditionnelle de subventionner directement les propriétaires qui engagent des travaux d’amélioration de leur logement, intervient également en tant qu’opérateur de l’État dans le cadre de partenariats avec certaines collectivités locales. La Cour des comptes, dans un référé du 28 novembre 2008, a toutefois estimé que ces partenariats restent insuffisamment développés en Île-de-France et dans les départements d’outre-mer.
Quoi qu’il en soit, le rendement de la taxe sur les logements vacants est limité (22,9 millions d’euros en 2008).
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La Commission rejette l’article 4.
DISPOSITIONS EN FAVEUR DE LA MIXITÉ SOCIALE
ET DE L’ACCÈS AU LOGEMENT SOCIAL
(article L. 441-1 du code de la construction et de l’habitation)
Relever les plafonds de ressources pour l’attribution des logements sociaux
Afin d’encourager la mixité sociale et l’accès au logement social, les dispositions trop restrictives de la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion sont modifiées.
En minorant les plafonds de ressources pour l’attribution de logements sociaux de 10,3 %, la loi a réduit la population susceptible d’en bénéficier. Afin d’en revenir à la situation antérieure, plus favorable, il sont majorés dans la même proportion.
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La Commission rejette l’article 5.
(article L. 441-4 du code de la construction et de l’habitation)
Plafonner le loyer de solidarité aux organismes d’habitation à loyer modéré
Les organismes d’habitation à loyer modéré perçoivent des locataires le paiement d’un loyer de solidarité en plus du loyer principal et des charges locatives. Actuellement, le montant du supplément de loyer de solidarité est plafonné lorsque, cumulé avec le montant du loyer principal, il excède 25 % de l’ensemble des ressources des personnes vivant au foyer.
Ce pourcentage est réduit à 20 % en incluant les charges, afin d’aider de nombreux locataires.
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La Commission rejette l’article 6.
(article L. 445-1 du code de la construction et de l’habitation)
Rendre facultative la convention entre l’État
et les organismes d’habitation à loyer modéré
La loi de 2009 rend obligatoire la conclusion d’une convention d’utilité sociale d’une durée de 6 ans renouvelable entre les organismes d’habitation à loyer modéré et l’État. Cette convention comporte le classement des immeubles en fonction du service rendu aux locataires, l’énoncé de la politique patrimoniale et d’investissement de l’organisme, les engagements pris par celui-ci sur la qualité du service rendu aux locataires et un cahier des charges de gestion sociale de l’organisme.
Il s’agit de supprimer cette obligation : la convention devient désormais facultative.
La présente proposition de loi ne fait donc plus obligation mais se limite à ouvrir la possibilité pour les organismes d’habitation à loyer modéré de conclure directement avec l’État des conventions sur la base des plans stratégiques du patrimoine visés à l’article L. 411-9 du code de la construction et de l’habitation.
En l’état actuel du droit, ces plans stratégiques de patrimoine ne sont que des déclinaisons sans effets directs des programmes locaux de l’habitat. Or, la défaillance de nombreuses communes dans l’élaboration de ces programmes a trop souvent vidé de sens l’orientation initiale du législateur. Il s’agit aujourd’hui de relancer le processus de conclusion des conventions d’utilité sociale à la condition de leur conférer un réel contenu sans toutefois ériger une obligation.
En tout état de cause, il convient de souligner que le Gouvernement n’a toujours pas publié le décret d’application relatif aux conventions d’utilité sociale.
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La Commission rejette l’article 7.
DISPOSITIONS RELATIVES AU FINANCEMENT
DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT
(articles L. 221-4 et L. 221-7 du code monétaire et financier)
Développer la collecte de l’épargne
Les articles 8 et 9 élaborent des pistes de financement pour une véritable action publique en faveur du logement.
L’article 8 revient sur les modifications apportées par la loi du 4 août 2008 de modernisation de l’économie. Afin d’élargir le volume de l’épargne collectée, il porte le plafond des versements effectués sur le livret A à 20 000 euros, alors qu’il est limité par décret à 15 300 euros pour les personnes physiques.
Le relèvement du plafond des versements pourrait permettre d’atténuer le mouvement de décollecte actuellement constaté, phénomène qui menace à terme la capacité de financement du logement social et de la politique de la ville : les prêts consentis par la Caisse des dépôts étant établis sur la base de cette épargne. Les plus récentes statistiques données par la Caisse des dépôts révèlent en effet que, pour l’année 2009, un flux mensuel négatif a été constaté à cinq reprises en dix mois. Ces chiffres renvoient aux plus forts mouvements de décollecte enregistrés depuis 1998.
Pour faciliter le financement du logement social, il est également prévu que la totalité des dépôts collectés au titre du livret A et du livret de développement durable est centralisée par la Caisse des dépôts et consignations dans les fonds d’épargne dont elle a la gestion. Actuellement, la Caisse ne reçoit qu’une quote-part de ces dépôts.
Les sommes ainsi centralisées sont utilisées au financement du logement social et à l’accession à la propriété. Elles ne pourront plus être affectées à l’acquisition et la gestion d’instruments financiers.
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La Commission rejette l’article 8.
(article L. 313-1 du code de la construction et de l’habitation)
Renforcer la participation des employeurs au financement du logement
En raison de la gravité de la crise actuelle, les dispositions de cet article visent à amplifier l’effort de participation des employeurs au financement du logement en l’étendant à ceux qui occupent au minimum dix salariés – et non plus vingt comme cela est actuellement le cas.
Leur versement est porté en outre de 0,45 % à 1 % des rémunérations qu’ils versent.
Au cours des dernières années, la gestion des organismes collecteurs du 1 % a fait l’objet, non sans motifs, de nombreuses critiques et d’observations peu flatteuses de la Cour des comptes.
Le système de participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC) est en fait largement à la charge des salariés.
Rendu obligatoire en 1953, ce système est désormais abusivement dénommé « 1 % logement » car la contribution ne porte plus que sur 0,45 % du montant total des salaires bruts payés au cours de l’année n–1.
L’article de la présente proposition vise également à rétablir l’assujettissement à cette contribution de toutes les entreprises employant au moins 10 salariés (hors secteur agricole), c’est-à-dire de rétablir la situation qui prévalait jusqu’au 2 août 2005. Dans le régime actuel, le nombre d’entreprises contributrices est tombé à 170 000.
En plus du rétablissement d’une mesure de justice, il conviendrait de réviser très profondément les modes de gouvernance des organismes collecteurs qui ne sauraient définir « leur » politique d’emploi des fonds collectés en ignorant les réels besoins du logement social.
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La Commission rejette l’article 9.
Puis la Commission rejette l’ensemble de la proposition de loi.
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ÉLÉMENTS D’INFORMATION SUR LE DROIT EUROPÉEN APPLICABLE OU EN COURS D’ÉLABORATION
Éléments d’information sur les règles communautaires et les projets en cours
en matière de crédit aux particuliers et d’actions de groupe
(projet de loi n° 1769 portant réforme du crédit à la consommation et proposition
de loi n° 1897 relative à la suppression du crédit revolving, à l’encadrement des crédits
à la consommation et à la protection des consommateurs par l’action de groupe)
(en application de l’article 86, paragraphe 7, du Règlement)
Le logement n’entre pas dans le champ de compétence de l’Union européenne tel que défini par les traités. Le droit au logement ou DALO institué en droit français reprend néanmoins partiellement l’approche de certaines politiques sociales européennes qui réserve ce droit aux plus pauvres, c’est-à-dire ceux qui manifestement ne peuvent se loger par eux-mêmes sur le marché locatif comme les demandeurs d’asile.
Les dispositions de la Charte des droits fondamentaux de l’Union ne font toutefois pas expressément référence à un droit au logement.
© Assemblée nationale