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N° 2095
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 24 novembre 2009.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LA PROPOSITION DE LOI DE M. JEAN-LUC WARSMANN (N° 1890) de simplification et d’amélioration de la qualité du droit,
TOME I - RAPPORT
PAR M. Étienne BLANC,
Député.
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INTRODUCTION 17
DISCUSSION GÉNÉRALE 23
EXAMEN DES ARTICLES 77
Chapitre Premier : Dispositions tendant à améliorer la qualité des normes et des relations des citoyens avec les administrations 77
Section 1 : Dispositions applicables aux entreprises et aux particuliers 77
Article 1er (art. L. 2224-12-4 du code général des collectivités territoriales) : Protection des usagers contre des variations anormales de leurs factures d’eau 77
Article 2 (art. 16 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000) : Échanges des données entre administrations et opposabilité à l’administration du dispositif par l’usager 81
Article 3 (art. 19 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000) : Régularisation d’une demande affectée par un vice de forme 86
Article 4 (art. 12, 13 et 40 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977) : Coordination en matière de définition de la profession d’architecte et adaptation des sanctions pénales applicables en cas d’usurpation du titre d’architecte 88
Article 5 (art. 15 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989) : Extension aux bénéficiaires du revenu de solidarité active du préavis de congé au bailleur réduit 91
Article 5 bis (nouveau) (art. 4 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991) : Dispense de justification des revenus pour l’accès à l’aide juridictionnelle pour certains bénéficiaires du revenu de solidarité active 93
Article 6 (art. 1er de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979, art. 19-2 [nouveau] et 20-1 [nouveau] de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 et art. 23 de la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000) : Recours administratif préalable obligatoire (RAPO) 93
Article 6 bis (nouveau) (art. 13 de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 et art. 44 de la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007) : Report de l’entrée en vigueur de mesures relatives aux tutelles 102
Article 7 : Clarification du droit applicable dans les collectivités d’outre-mer 104
Article 8 :Généralisation des consultations ouvertes 107
Article 9 (art. L. 146-8, L. 241-3 et L. 241-3-2 du code de l’action sociale et des familles) : Simplification des procédures pour les personnes handicapées 113
Article 9 bis (nouveau) (art. L. 262-5 du code de l’action sociale et des familles) : Prise en compte du conjoint non européen résidant en France depuis moins de cinq ans pour le calcul du RSA 116
Article 10 (art. L. 421-4, L. 421-5, L. 421-6 [nouveau] et L. 421-8 du code de l’aviation civile) : Adaptation à la directive « services » des règles applicables au personnel navigant de l’aviation civile 117
Article 10 bis (nouveau) (art. 26 du code civil) : Compétence du préfet de police de Paris en matière de déclaration de nationalité 119
Article 10 ter (nouveau) (art. 171 du code civil) : Simplification des conditions de célébration d’un mariage posthume 120
Article 11 (art. 910 du code civil, art. 1er, 2 et 3 de la loi du 2 janvier 1817 sur les donations et legs aux établissements ecclésiastiques et art. 4 de la loi du 12 mai 1825 relative à l’autorisation et à l’existence légale des congrégations et des communautés religieuses de femmes) : Simplification du régime d’acceptation des libéralités 121
Article 12 (art. L. 261-11 du code de la construction et de l’habitation) : Suppression de la différence de traitement entre les souscripteurs de contrats préliminaires 124
Article 13 (art. L. 213-11 du code l’environnement) : Simplification du dispositif de déclaration pour la redevance pour obstacle sur un cours d’eau 126
Article 14 (art. L. 2213-15 du code général des collectivités territoriales) : Exonération de la famille d’un défunt du versement d’une vacation en cas de contrôle de police inopiné 127
Article 14 bis (nouveau) (art. 530 du code de procédure pénale) : Délai de paiement des amendes 128
Article 15 (art. L. 326-3, L. 326-5 et L 326-6 du code de la route) : Simplification de la procédure d’exercice de la profession d’expert en automobile 129
Article 16 (art. L. 214-6, L. 222-1, L. 233-3, L. 256-3 et L. 611-6 du code rural) : Simplification de procédures dans le code rural 131
Article 17 (art. L. 722-20 du code rural) : Affiliation au régime de sécurité sociale agricole des présidents et dirigeants de sociétés agricoles 133
Article 17 bis (nouveau) (art. L. 741-1 du code rural) : Mise en œuvre de la déclaration automatisée des données sociales unifiée dans le régime social agricole 134
Article 17 ter (nouveau) (art. L. 1321-5 du code de la santé publique) : Spécifications techniques auxquelles doivent répondre les laboratoires d’analyses de l’eau participant à un marché public 135
Article 18 (art. L. 1331-7, L. 1331-7-1 [nouveau], L. 1331-8 et L. 1331-11 du code de la santé publique) : Simplification du régime applicable au déversement à l’égout d’eaux usées assimilables à des rejets domestiques provenant d’activités économiques 136
Article 19 (art. L. 1334-3, L. 1334-4, L. 1334-4-1 [nouveau], et L. 1334-12 du code de la santé publique) : Simplification des règles applicables aux opérateurs réalisant les diagnostics et les contrôles relatifs au plomb 139
Article 20 (art. L. 4383-1, L. 4383-3 et L. 4244-1 du code de la santé publique) : Clarification des compétences en matière de formations sanitaires 141
Article 20 bis (nouveau) (art. L. 5125-1, L. 5125-1-2 [nouveau] et L. 5125-32 du code de la santé publique) : Sous-traitance de préparations pour le compte d’une pharmacie française 143
Article 21 (art. L. 5211-3 du code de la santé publique) : Reconnaissance de la certification établie par les organismes des États membres en matière de dispositifs médicaux 144
Article 22 (art. L. 5212-1 du code de la santé publique) : Simplification des modalités de revente des dispositifs médicaux d’occasion 145
Article 23 (art. L. 243-1-2 du code de la sécurité sociale) : Simplification des formalités des employeurs étrangers relatives aux obligations sociales 146
Article 24 (art. L. 1225-62 du code du travail) : Possibilité d’accorder un nouveau congé de présence parentale au-delà de la période initiale de trois ans 148
Article 25 (art. L. 1272-3 du code du travail) : Application du droit commun des congés payés au chèque-emploi associatif 149
Article 26 (art. L. 2135-1 du code du travail) : Simplification de la tenue des comptes des petits syndicats 150
Article 27 (art. 4 et 5 de la loi n° 49-956 du 16 juillet 1949) : Adaptation de la législation sur les publications destinées à la jeunesse 152
Article 27 bis (nouveau) (art. L. 441-6 du code de commerce) : Communication du devis ou de la méthode de calcul du prix 154
Article 27 ter (nouveau) (art. L. 522-2 et L. 522-11 du code de commerce) : Encadrement de l’activité d’exploitant de magasin général 155
Article 27 quater (nouveau) (art. L. 111-1 à L. 111-3 du code de commerce) : Obligation d’information des prestataires de services 156
Article 27 quinquies (nouveau) (art. L. 213-3 du code de la route) : Direction ou gérance d’une auto-école 157
Article 27 sexies (nouveau) (art. L. 621-16 et L. 621-17 [nouveau] du code rural) : Instauration d’un régime déclaratif pour l’activité de collecte des céréales 157
Article 27 septies (nouveau) (art. L. 7122-3, L. 7122-9, L. 7122-10, L. 7122-11 et L. 7122-16 du code du travail) : Instauration d’un régime déclaratif pour l’activité d’entrepreneur de spectacles 158
Article 27 octies (nouveau) (art. L. 7122-3, L. 7122-9, L. 7122-10, L. 7122-11 et L. 7122-16 du code du travail) : Mise en œuvre de la directive « services » pour les agences de mannequins 159
Section 2 : Dispositions relatives à la protection et à la preuve de l’identité des personnes physiques 160
Article 28 160
Section 3 : Dispositions relatives à l’informatique, aux fichiers et aux libertés 160
Article 29 (art. 11 et 13 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978) : Fonctionnement de la CNIL 160
Article 29 bis (nouveau) (art. 26 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978) : Autorisation par la loi des catégories de traitements intéressant la sécurité publique ou la lutte contre la délinquance et la criminalité 163
Article 29 ter (nouveau) (art. 8, 27, 31, 45, 49 et 69 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978) : Coordinations 166
Article 29 quater (nouveau) (art. 16 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978) : Extension des compétences du bureau de la CNIL 166
Article 29 quinquies (nouveau) (art. 29 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978) : Durée de conservation des données et modalités de traçabilité 167
Article 29 sexies (nouveau) (art. 13 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978) : Création au sein de la CNIL d’une formation spécialisée chargée des fichiers de police 168
Article 29 septies (nouveau) (art. 6 nonies de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958) : Information systématique de la délégation parlementaire au renseignement sur les traitements dispensés de la publication des actes réglementaires les créant 168
Article 29 octies (nouveau) (art. 21 de la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003) : Amélioration du contrôle des fichiers d’antécédents judiciaires par le procureur de la République 169
Article 29 nonies (nouveau) (art. 397-5 du code de procédure pénale) : Utilisation par le ministère public des fichiers d’antécédents judiciaires dans le cadre des procédures de comparution immédiate 171
Section 4 : Dispositions relatives à la gouvernance des entreprises 172
Article 30 (art. L. 123-16-1 [nouveau], L. 123-17, L. 123-25 et L. 232-6 du code de commerce) : Extension aux petites sociétés l’option de tenue d’une « comptabilité de trésorerie » en cours d’exercice 172
Article 31 (art. L. 225-135 du code de commerce) : Suppression d’un rapport rédigé par le commissaire aux comptes en cas d’augmentation de capital 175
Article 32 (art. L. 234-1, L. 234-2 et L. 612-3 du code du commerce) : Possibilité d’interrompre et de reprendre la procédure d’alerte 176
Section 5 : Dispositions tendant à améliorer le fonctionnement des collectivités territoriales et des services de l’État 178
Article 33 (art. L. 113-2 du code de l’action sociale et des familles ; art. L. 313-6 du code de la consommation ; art. L. 512-71 du code monétaire et financier ; art. L. 253 bis du code des pensions militaires et d’invalidité et des victimes de la guerre ; art. L. 362-1 du code de l’éducation ; art. L. 251-3 du code rural ; art. 17, 18 et 19 de l’ordonnance n° 45-1283 du 15 juin 1945 ; art. 3, 6 et 7 de la loi n° 51-1124 du 26 septembre 1951 ; art. 17 de la loi n° 82-1021 du 3 décembre 1982 ; art. 73 et 74 de la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 ; art. 45 de la loi n° 2000-642 du 10 juillet 2000 ; art. 137 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 et art 1er de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003) : Suppression de commissions administratives 178
Article 34 : Limitation à cinq ans de la durée des dispositions législatives prévoyant la remise d’un rapport au Parlement 181
Article 35 : Renforcement de la sécurité juridique lorsque l’autorité administrative procède à une consultation 183
Article 36 (art. 34 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982) : Polices d’agglomération 184
Article 37 (art. 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, art. L. 2123-34 et L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales, art. L. 4123-10 du code de la défense) : Modification des règles applicables à la protection fonctionnelle 187
Article 38 (art. L. 213-3 du code de l’aviation civile) : Simplification de la procédure permettant aux exploitants d’aérodromes civils de confier à différents services des missions de sauvetage et de lutte contre les incendies d’aéronefs et de prévention du péril animalier 191
Article 39 (art. L. 218-72 du code de l’environnement) : Possibilité pour l’État de mettre le coût de récupération d’éléments de cargaison perdus en mer et susceptibles de présenter un risque pour l’environnement à la charge de l’armateur ou du propriétaire du navire 192
Article 40 (art. L. 212-2 du code de justice administrative) : Consultation des juridictions administratives par les collectivités territoriales 195
Article 41 (art. L. 2121-7 du code général des collectivités territoriales) : Délai de convocation de la première réunion du conseil municipal suivant l’élection 198
Article 42 (art. L 2121-21 du code général des collectivités territoriales) : Simplification des nominations auxquelles le conseil municipal doit procéder 200
Article 42 bis (nouveau) (art. L. 2213-32, L. 2224-8-1 [nouveaux] et L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales) : Création d’une police spéciale de la défense extérieure contre l’incendie 201
Article 43 (art. L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales) : Délégation de pouvoirs au maire 203
Article 44 (art. L. 2215-9 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Détermination du préfet compétent pour l’organisation des secours en cas de survenance d’un accident dans un tunnel ou sur un pont s’étendant sur plusieurs départements 204
Article 45 (art. L. 5211-1 et L. 5211-2 du code général des collectivités territoriales) : Clarification des dispositions applicables au président et au bureau des établissements publics de coopération intercommunale 206
Article 46 (art. L. 5211-8 du code général des collectivités territoriales) : Prorogation du mandat des délégués des communes à un établissement public de coopération intercommunal dans le cas où le conseil municipal doit être renouvelé 208
Article 47 (art. L. 5211-41-2 du code général des collectivités territoriales) : Prorogation du mandat des délégués en cas de transformation d’un syndicat de communes en communauté d’agglomération ou en communauté de communes 210
Article 48 (Section 8 [nouvelle] du chapitre premier du titre premier du livre V et art. L. 511-46 [nouveau] du code monétaire et financier) : Information des organismes sociaux par les établissements de crédits 210
Article 48 bis (nouveau) (art. L. 252-1 du code de l’organisation judiciaire) : Suppléance du juge des enfants 211
Article 49 (art. L. 212 du code du patrimoine) : Conservation des archives anciennes par les communes de moins de 2 000 habitants 212
Article 50 (art. 693 du code de procédure pénale ; art. 113-3, 113-4 et 113-11 du code pénal) : Extension des critères de compétence de la juridiction française en cas d’infractions commises hors du territoire de la République à bord ou à l’encontre d’un aéronef 214
Article 51 (art. L. 5121-16 et L. 5121-18 du code de la santé publique) : Champ des actions de l’Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé pour lesquelles elle perçoit une taxe et exigibilité immédiate de celle-ci 217
Article 52 (art. L. 242-1-1 du code de la sécurité sociale) : Extension des dispositions de l’article L. 242-1-1 du code de la sécurité sociale au travail dissimulé par dissimulation d’activité 218
Article 53 (art. L. 142-5, L. 143-2, L. 244-1 et L. 244-2 du code de la sécurité sociale) : Mesures de coordination avec la suppression des directions régionales des affaires sanitaires et sociales 219
Article 54 (art. L. 8222-2, L. 8222-6 et L. 8222-6-1 [nouveau] du code du travail) : Obligations des personnes morales en matière de lutte contre le travail dissimulé à l’égard de leur co-contractant 222
Article 54 bis (nouveau) (art. L. 2132-5, L. 3133-1, L. 4143-1 et L. 5211-58 du code général des collectivités territoriales) : Possibilité d’agir au nom d’une collectivité territoriale sans autorisation du tribunal administratif en matière de délits de probité 226
Article 54 ter (nouveau) (art. 1er et 2 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993) : Possibilité de signaler des délits de probité au Service central de prévention de la corruption 227
Article 54 quater (nouveau) (art. L. 115-31 et L. 215-1 du code de la consommation ; art. L. 1515-6 et L. 3335-9 du code de la santé publique ; art. L. 218-5, L. 218-26, L. 218-28, L. 218-36, L. 218-53, L. 218-66, L. 437-1 et L. 581-40 du code de l’environnement ; art. L. 751-6 du code de commerce ; art. L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l’habitation ; art. L. 116-2 du code de la voirie routière ; art. L. 142-4 du code de la route ; art. L. 150-13 du code de l’aviation civile ; art. L. 214-20, L. 221-6, L. 231-2 et L. 251-18 du code rural ; art. L. 122-3 et L. 323-2 du code forestier ; art. L. 323-1 et L. 323-2 du code forestier de Mayotte ; art. 33 de la loi n°68-1181 du 30 décembre 1968 ; art 2 de l’ordonnance n°58-904 du 26 septembre 1958) : Actualisations sémantiques diverses dans le domaine de l’environnement 228
Section 6 : Dispositions de mise en conformité du droit français avec le droit européen et de simplification en matière fiscale 229
Article 55 (art. 238 octies, 256, 257, 257 bis, 258, 260, 261, 261 D, 262, 266, 268, 269, 270, 278 ter, 278 sexies, 279 0 bis, 284, 285, 289, 290, 293 C, 296 ter, 634, 730, 852, 1115, 1384 A, 1594 F quinquies, 1594-0 G, 1692, 1787, 1788 A, et 1829 du code général des impôts ; art. L. 88 et L. 176 du Livre des procédures fiscales) : Simplification de la TVA Immobilière 229
Article 56 (art. 260 B du code général des impôts) : Option pour la taxation à la TVA des entreprises qui réalisent des opérations bancaires ou financières 242
Article 57 (art. 277 A, 302 F, 1695 et 1698 C du code général des impôts et L. 80 K du livre des procédures fiscales) : Simplification du régime des entrepôts fiscaux 244
Chapitre II : Dispositions relatives au statut des groupements d’intérêt public 249
Section 1 : Création des groupements d’intérêt public 250
Article 58 : Missions des groupements 250
Article 59 : Convention constitutive d’un groupement 251
Article 60 Approbation de la convention constitutive 252
Article 61 : Transformation d’une personne morale en groupement d’intérêt public 253
Article 62 : Adhésion et retrait des membres du groupement 253
Section 2 : Organisation des groupements d’intérêt public 254
Article 63 : Rôle des personnes morales de droit public dans les groupements 254
Article 64 : Constitution avec ou sans capital 256
Article 65 : Rôle de l’assemblée générale 256
Article 66 : Directeur du groupement 257
Section 3 : Fonctionnement des groupements d’intérêt public 258
Article 67 : Interdiction du partage des bénéfices 258
Article 68 : Gestion des dettes 259
Article 69 : Personnel du groupement 259
Article 70 : Dispositions transitoires relatives au statut du personnel 260
Article 71 : Modalités des transferts de personnel 261
Article 72 : Régime de comptabilité 262
Article 73 : Ressources des groupements 262
Article 74 : Désignation facultative d’un commissaire du gouvernement 263
Article 75 : Contrôle des groupements 264
Section 4 : Dissolution des groupements d’intérêt public 264
Article 76 : Cas dans lesquels la dissolution d’un groupement est possible 264
Article 77 : Liquidation d’un groupement 265
Section 5 : Dispositions diverses et transitoires 265
Article 78 (art. L. 216-11, L. 423-1, L. 423-2, L. 423-3 et L. 719-11 du code de l’éducation ; art. L. 131-8 du code de l’environnement ; art. L. 1115-2 et L. 1115-3 du code général des collectivités territoriales ; art. L. 106-1 du code des ports maritimes ; art. L. 341-1 à L. 341-4 du code de la recherche ; art. 50 de la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 ; art. 12 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 ; art. 6 de la loi n° 87-432 du 22 juin 1987 ; art. 22 de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 ; art. L. 611-3 et L. 612-5 du code rural ; art. 26 de la loi n° 92-675 du 17 juillet 1992 ; art. 89 de la loi n° 92-1376 du 30 décembre 1992 ; art. 96 de la loi n° 93-121 du 27 janvier 1993 ; loi n° 94-342 du 29 avril 1994 ; art. 22 de la loi n° 94-628 du 25 juillet 1994 ; art. 29 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; art. 3 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 ; art. 90 de la loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 et art. 90 de la loi n° 2000-719 du 1er août 2000) : Abrogations 265
Article 79 (art. L. 225-15 du code de l’action sociale et des familles, art. L. 541-43, L. 542-11 du code de l’environnement, art. 239 quater B du code général des impôts, art. L. 1415-3, L. 6113-10 du code de la santé publique, art. L. 161-17 et L. 161-36-5 du code de la sécurité sociale, art. L. 5313-3, L. 5313-4 du code du travail, art. L. 141-1 du code du tourisme art. L. 121-3 du code de l’urbanisme, art. 55 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991, art. 50 de la loi n° 91-1405 du 31 décembre 1991, art. 53 de la loi n° 92-125 du 6 février 1992, art. 3 de la loi n° 99-210 du 19 mars 1999, art. 44 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001, art. 236 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005) : Groupements existants soumis au nouveau statut 268
Article 80 : Délai pour l’adaptation des conventions constitutives 271
Article 81 : (art. L. 146-3 à L. 146-12 et L. 226-6 à L. 226-10 du code de l’action sociale et des familles, art. L. 1411-14 à L. 1411-17 et L. 6115-1 à L. 6115-10 du code de la santé publique, art. 33 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 et art. 68 de la loi n° 2004-810 du 13 août 2004) : Groupements régis par des dispositions propres 272
Article 82 : Application outre-mer du chapitre 274
Chapitre III : Dispositions de simplification en matière d’urbanisme 275
Article 83 A (nouveau) (art. L. 210-1 et L. 210-3 [nouveau] du code de l’urbanisme) Coordinations en matière de droit de préemption 276
Article 83 (art. L. 211-1 à L. 211-11, L. 212-1 à L. 212-6, L. 213-1 à L. 213-30 du code de l’urbanisme) : Réforme du droit de préemption 279
Article 83 bis (nouveau) (art. L. 142-7, L. 143-1, L. 214-1, L. 214-3, L. 240-1, L. 311-3 et L. 314-4 du code de l’urbanisme, art. L. 616 du code de la construction et de l’habitation, art. L. 541-29 du code de l’environnement, art. L. 12-2 et L. 24-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, art. L. 2511-15 du code général des collectivités territoriales, art. 1594-0 G du code général des impôts, art. 109-1 du code minier, art. L. 1321-2 du code de la santé publique, art. 10-1 de la loi n° 75-1351 du 31 décembre 1975, art. 21 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978, art. 10 de la loi n° 85-729 du 18 juillet 1985, art. 9 de la loi n° 96-241 du 26 mars 1996, art. 67 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008, art. L. 711-4 du code de commerce, art. L. 1112-4, L. 1112-5 et L. 1112-6 du code général de la propriété des personnes publiques) : Correction des références au droit de préemption 308
Après l’article 83 310
Article 84 : (art. L. 13-15 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique) : Modalités d’estimation d’un bien faisant l’objet d’une expropriation et compris dans un périmètre de préemption 311
Article 85 (art. 6-1, 6-2 et 8-1 de la loi n° 46-942 du 7 mai 1946) : Transposition du droit communautaire aux géomètres experts 311
Article 86 (art. L. 321-9 du code de la construction et de l’habitation) : Révision des loyers maximaux des logements locatifs conventionnés bénéficiaires d’une aide de l’Agence nationale de l’habitat 314
Article 87 (art. L. 445-1 du code de la construction et de l’habitation) : Transformation des conventions globales de patrimoine en conventions d’utilité sociale 315
Article 88 (art. L. 480-8 du code de l’urbanisme) : Recouvrement des astreintes pour le compte des communes en matière d’urbanisme 316
Après l’article 88 318
Chapitre IV : Dispositions tendant à tirer les conséquences du défaut d’adoption des textes d’application prévus par certaines dispositions législatives 319
Article 89 (art. L. 670-1 et L. 670-4 du code de commerce) : Suppression de référence à des décrets d’application s’agissant du régime de la faillite civile 320
Article 90 (art. L. 142-5 du code de la route) : Suppression d’une disposition d’adaptation du droit applicable à Mayotte devenue inutile 321
Article 91 (art. L. 117-2 du code de l’action sociale et des familles) : Suppression de référence à un décret d’application inutile 322
Article 92 323
Article 93 (art. 39 AH, art. 219, art. 242 ter B du code général des impôts) : Suppression de renvoi à des décrets relevant de la compétence du ministère du budget 324
Article 94 (art. L. 322–2–2 du code des assurances ; art. 200 sexies et 1607 ter du code général des impôts ; art. 19 de l’ordonnance n° 67-830 du 27 septembre 1967 ; art. 23 et 30 de la loi n° 2001-1168 du 11 décembre) : Suppression de renvois à des décrets relevant de la compétence du ministère de l’économie 325
Article 95 (art. L. 211-1 du code de l’aviation civile) : Suppression de renvoi à un décret d’application 327
Article 96 (art. L. 251-2 du code de l’action sociale et des familles ; art. L. 116-4 du code de la mutualité ; art. L. 1335-2-1, 1335-2-2, L. 1335-2-3 et L. 6163-6 du code de la santé publique ; art. L. 324-1 et L. 932-51 du code de la sécurité sociale ; art. 9-6-2 de l’ordonnance n° 77-1102 du 26 septembre 1977) : Suppression de renvois à des décrets dans le domaine de la santé 328
Article 97 (art. L. 247-4, L. 247-5, L. 248–1, L. 311-3, L. 313-4, L. 312-9 et L. 421-3 du code de l’action sociale et des familles ; art 2 de la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 ; art. 55 de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004) : Suppression de renvois à des décrets dans le domaine social 331
Article 98 (art. 28 et 34-3 de loi n° 86-1067 du 30 septembre) : Suppression de renvois à des décrets dans le domaine de l’audiovisuel 335
Article 99 (art. 65 de la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001) : Suppression d’une disposition inappliquée 336
Article 100 (loi n° 2002-282 du 28 février 2002 ; art. L. 111-8-3 du code des juridictions financières) : Abrogation d’une loi inappliquée 336
Article 101 (art. L. 912-1-2 du code de l’éducation) : Abrogation du renvoi à un décret en Conseil d’État 338
Chapitre V : Simplification et clarification de dispositions pénales 340
Article 102 (art. 131-35 du code pénal) : Possibilité de prononcer cumulativement les peines complémentaires d’affichage et de diffusion d’une décision juridictionnelle 340
Article 103 (art. 132-80 du code pénal) : Mise en cohérence des règles d’aggravation des peines pour les violences commises par un conjoint ou un ancien conjoint 342
Article 104 343
Article 105 (art. 221-3 du code pénal) : Comblement d’une lacune en matière de circonstance aggravante de guet-apens 344
Article 106 (art. 222-24, 222-28, 225-4-2, 225-7, 226-15, 227-26 et 322-6-1 du code pénal) : Harmonisation de diverses dispositions du code pénal avec la terminologie récente de « communications électroniques » 345
Article 107 (art. 224-4 du code pénal) : Peines encourues par l’auteur d’une prise d’otage en cas de libération volontaire dans les sept jours 346
Article 108 349
Article 109 350
Article 110 350
Article 111 (art. 226-28 du code pénal) : Correction d’une erreur matérielle s’agissant de l’amende encourue pour recherche illicite d’identification génétique 350
Article 112 351
Article 113 351
Article 114 (art. 432-11, 433-2, 434-9, 434-9-1, 435-1, 435-2, 435-7, 435-8, 441-8, 445-2, 717-1 et 727-1 du code pénal) : Amélioration de la qualité rédactionnelle des dispositions relatives à la corruption et réparation d’oublis de coordination 351
Article 115 (art. 434-40 et 434-40-1 [nouveau] du code pénal) : Sanction de la violation de l’interdiction d’exercer une activité économique 355
Article 116 (art. 366, 367, 529, 543, 604, 623, 706-31 et 850 du code de procédure pénale) : Mise en cohérence du code de procédure pénale en matière de contrainte judiciaire – Détention sur la base de la décision de la cour d’assises en cas de condamnation à une peine plus longue que la détention provisoire déjà effectuée – Mise en cohérence du code de procédure pénale en matière de récidive contraventionnelle – Suppression d’un renvoi inexact à la contrainte judiciaire en matière contraventionnelle – Suppression d’une référence à la peine de mort – Prérogatives du président de la commission de révision des condamnations pénales – Correction d’une erreur de référence 357
Article 117 (art. L. 215-1 et L. 283-1 du code de l’aviation civile) : Modification de dispositions du code de l’aviation civile relatives aux contrôles sanitaires aux frontières redondantes avec des dispositions du code de la santé publique 361
Article 118 (art. 83, 85, 2294, et 2317 du code civil) : Suppression de références à la peine de mort – Suppression de références à la contrainte judiciaire en matière civile 363
Article 119 (art. L. 242-30, L. 244-1, L. 820-4 et L. 820-7 du code de commerce) : Amélioration rédactionnelle d’articles du code de commerce relatifs à des incriminations, notamment liées à l’activité des commissaires aux comptes 365
Après l’article 119 369
Article 120 369
Article 121 (art. L. 115-26, L. 121-14, L. 214-2 et L. 216-7 du code de la consommation) : Clarification de l’incrimination de pratiques commerciales trompeuses – Mise en cohérence des peines encourues en cas de publicité comparative illicite – Abrogation d’une disposition réglementaire 369
Article 122 (art. L. 152-3, L. 313-30 et L. 351-13 du code de la construction et de l’habitation ; art. L. 313-7 du code forestier ; art. L. 480-3 du code de l’urbanisme) : Suppression de mentions inutiles s’agissant de la possibilité pour le juge de moduler une sanction pénale 375
Article 123 (art. 369, 382, 388, 414, et 432 bis du code des douanes ; art. 1746, 1750, 1753 bis A, 1771, 1772, 1775, 1783 B, 1789, 1798, 1800, 1813, 1816, 1819 et 1839 du code général des impôts ; art. L. 239 du livre des procédures fiscale) : Diverses modifications apportées au code des douanes et au code général des impôts 377
Article 124 (art. L. 322-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Simplification de la rédaction d’un article du CESEDA par renvoi à des articles du code du travail en remplacement de la reproduction intégrale des dispositions qui y figurent 390
Article 125 392
Article 126 (art. 1825 A du code général des impôts ; art. L. 107 et L. 259 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de la guerre ; art. L. 28 du code des pensions de retraite des marins français du commerce, de pêche ou de plaisance ; art. 11 de la loi du 9 décembre 1905) : Suppression de références désuètes aux « peines afflictives et infamantes » 393
Article 127 (art. L. 121-5, L. 130-3, L. 141-1 et L. 142-1 du code de la route) : Améliorations rédactionnelles de diverses dispositions du code de la route 397
Article 128 (art. L. 1312-1, L. 1336-10, L. 1534-1, L. 1534-7, L. 1534-2 à L. 1534-5, L. 1534-8 à L. 1534-15, L. 2431-2 à L. 2431-8, L. 3355-6, L. 3355-8 et L. 4223-5 du code de la santé publique) : Améliorations rédactionnelles de diverses dispositions du code de la santé publique 398
Article 129 (art. L. 1312-2, L. 1337-6 et L. 1337-6-1 [nouveau] du code de la santé publique) : Harmonisation des sanctions applicables à diverses infractions d’obstacle aux fonctions de contrôle dans le domaine de la santé publique 403
Article 130 (art. L. 1254-1 du code du travail) : Suppression de renvois insuffisamment explicites dans le code du travail en matière d’incriminations relatives au recours au travail temporaire 406
Article 131 (art. L. 1155-2 du code du travail) : Harmonisation des peines applicables dans le code du travail et le code pénal pour des faits de harcèlement moral et de harcèlement sexuel 407
Article 132 (art. L. 3221-9, L. 4741-1, L. 4741-2 et L. 4741-7 du code du travail ; art. L. 724-2, L. 724-4, L. 724-9, L. 724-11 et L. 724-12 du code rural) : Actualisation sémantique de plusieurs articles du code du travail et du code rural 411
Article 133 (art. 10 et 13 de la loi des 16 et 24 août 1790 ; art. 9 de la loi du 10 août 1922) : Suppression de références obsolètes à l’incrimination de forfaiture 415
Article 134 417
Article 135 (art. 81 et 85 du code disciplinaire et pénal de la marine marchande ; art. 18 de la loi du 21 avril 1832 ; art. 11, 14 et 23 de la loi du 15 juillet 1845 ; art. 2 de la loi du 3 avril 1942 ; art. 4 et 6 de la loi n° 55-4 du 4 janvier 1955 ; art. 16 de l’ordonnance n° 58-1331 du 23 décembre 1958 ; art. 2 à 12 et 14 à 20 de la loi n° 72-1202 du 23 décembre 1972) : Clarification des quantums de peines applicables à certaines infractions 417
Chapitre VI : Dispositions d’amélioration de la qualité formelle du droit 430
Article 136 (décret des 22 et 28 juillet 1791 portant réglementation de la couleur des affiches ; loi du 21 septembre 1793 contenant l’acte de navigation ; art. 88 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure ; art. 13 à 17 de la loi du 21 avril 1832 sur la navigation sur le Rhin ; loi du 15 février 1872 relative au rôle éventuel des conseils généraux dans des circonstances exceptionnelles ; loi du 27 juillet 1884 sur le divorce ; art. 16 de la loi du 29 décembre 1892 sur les dommages causés à la propriété privée par l’exécution des travaux publics ; décret du 31 janvier 1900 ayant pour objet la suppression des châtiments corporels à bord des bâtiments de la flotte ; loi du 27 janvier 1902 modifiant l’article 16 de la loi du 29 juillet 1881 sur la presse, en ce qui concerne l’affichage sur les édifices et monuments ayant un caractère artistique ; art. 16 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse ; loi du 20 avril 1910 interdisant l’affichage sur les monuments historiques et dans les sites ou sur les monuments naturels de caractère artistique ; art. 18 de la loi du 7 mai 1917 ayant pour objet l’organisation du crédit aux sociétés coopératives de consommation ; art. 1er de la loi du 27 juin 1919 portant répression du trafic des billets de théâtre ; art. 8 de la loi du 15 décembre 1923 relative à la reconstitution des actes et archives détruits dans les départements par suite des événements de guerre ; art. 48, 49 et 55 de la loi du 17 décembre 1926 portant code disciplinaire et pénal de la marine marchande ; loi du 4 mars 1928 tendant à la répression des fraudes sur les sirops et liqueurs de cassis ; loi du 18 juillet 1930 tendant à la répression du délit d’entrave à la navigation sur les voies de navigation intérieure ; art. 114 de la loi du 31 mai 1933 portant fixation du budget général de l’exercice 1933 ; loi du 29 juin 1934 relative à la protection des produits laitiers ; décret-loi du 21 avril 1939 tendant à réprimer les propagandes étrangères ; art. 98 du décret-loi du 29 juillet 1939 relatif à la famille et à la natalité française ; loi du 14 février 1942 tendant à l’organisation et au fonctionnement des bourses de valeurs ; art. 8 de la loi n° 536 du 15 mai 1942 relative aux appareils utilisés pour le pesage des personnes ; ordonnance du 30 juin 1943 relative aux fausses déclarations en matière de bagages perdus dans les transports par chemin de fer ; ordonnance n° 45-2710 du 2 novembre ; art. 24 de la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 ; loi n° 50-728 du 24 juin 1950 ; loi n° 51-662 du 24 mai 1951 ; art. 56 de la loi n° 57-908 du 7 août 1957 ; art. 22 à 24 de l’ordonnance n° 59-107 du 7 janvier 1959 ; art. 5 de la loi n° 66-1008 du 28 décembre 1966 ; art. 11, 12 et 13 de l’ordonnance n° 2009-799 du 24 juin 2009 ; art. 13 de la loi n° 77-1453 du 29 décembre 1977 ; art. 4 de la loi n° 78-763 du 19 juillet 1978 ; art. 6 et 8 de la loi n° 91-32 du 10 janvier 1991 ; art. 4 du code de l’artisanat ; art. L. 529-5 et L. 535-3 du code rural ; art. L. 48-1 et L. 144 du code de la santé publique ; art. 208 et 208 A du code général des impôts ; art. L. 214-18, L. 214-49-3, L. 742-6, L. 752-6 et L. 762-6 du code monétaire et financier ; art. L. 651-2 du code de la sécurité sociale ; loi n° 53-148 du 25 février 1953 ; art. 5 de la loi n° 70-1283 du 31 décembre 1970 ; art. 15 de la loi n° 80-834 du 24 octobre 1980) : Abrogation de lois inappliquées 430
Article 137 (art. 81 de la loi du 18 mars 1850 sur l’enseignement ; art. 15 de la loi du 3 juillet 1913 relative aux sociétés d’épargne ; art. 28 de la loi du 28 mars 1928 sur le régime du pilotage dans les eaux maritimes ; art. 6 de la loi n° 55-308 du 19 mars 1955 relative à la protection du titre d’œnologue ; art. 16 de l’ordonnance du 6 mai 1944 relative à la répression des délits de presse ; art. 9 de la loi n° 55-304 du 18 mars 1955 ; art. 1er, 6, 7, 8, 15 et 16 de la loi n°55-385 du 3 avril 1955 ; art. 21 de la loi n° 2007-224 du 21 février 2007) : Suppression de références obsolètes à l’Algérie 445
Article 138 (art. 9 de la loi n° 89-1008 du 31 décembre 1989, art. L. 324-1 du code de l’aviation civile, art. 209 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, art. 4 de la loi n° 92-1445 du 31 décembre 1992, art. 23-1 de la loi n° 95-96 du 1er février 1995, art. 25 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993, art. L. 761-8 du code de commerce, art. L. 241-8 du code de la construction et de l’habitation, art. 9 de la loi n° 89-421 du 23 juin 1989, art. 19 de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004, art. 7-1 de la loi du 21 mai 1836, art. L. 34-5 du code des postes et des communications électroniques, art. L. 342-5, L. 347-2, L. 313-21 et art. L. 313-1-1 du code de l’action sociale et des familles) : Clarification des règles relatives aux enquêtes menées par les agents du ministère de l’économie – précisions relatives à la fixation des prix dans les établissements sociaux et médico-sociaux 447
Article 139 (art. L. 463-1 du code de commerce) : Suppression d’un adverbe inutile 451
Article 140 (art. L. 213-5 du code de la consommation) : Définition de la récidive légale en matière d’infractions au droit de la consommation 452
Article 141 (section 4 du chapitre 1er du titre Ier du livre III, intitulé du chapitre 5 du titre Ier du livre III, section 2 du chapitre 5 du titre Ier du livre III, art. L. 313-13 et L. 522-1 du code de la construction et de l’habitation, art. 85 de la loi n° 47-1465 du 4 août 1947) : Suppression de dispositions obsolètes ou non législatives au sein du code de la construction et de l’habitation – coordination 457
Article 142 (art. L. 45 du code électoral ; art. L. 4 et L. 111-4 [nouveau] du code du service national) : Condition de respect des obligations liées au service national pour occuper une fonction publique ou élective 460
Article 143 (art. L. 224-4 et L. 222-5 du code de l’environnement) : Suppression d’une disposition relative aux stations services redondante avec la législation relative aux installations classées 461
Article 144 (art. L. 311-1, L. 311-11, L. 323-19 et L. 333-7 du code de justice militaire) : Diverses modifications du code de justice militaire 463
Article 145 (art. 221-6, 221-6-1, 222-19, 222-19-1, 222-20, 222-20-1 et 322-5 du code pénal) : Harmonisation rédactionnelle en matière de manquement à une obligation de prudence ou de sécurité 465
Article 146 (art. 376, 417, 463 et 786 du code de procédure pénale) : Suppression des dispositions faisant référence à la tutelle pénale 466
Article 147 (art. L. 3133-2 du code de la santé publique, art. 53 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, art. 74 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et art. 63 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) : Modalités de recours aux salariés et agents publics contractuels membres de la réserve sanitaire 467
Article 148 (art. L. 6146-1 du code de la santé publique) : Suppression d’une incohérence en matière de nomination des chefs de pôle des établissements publics de santé 469
Article 149 (art. L. 111-12, L. 227-1, L. 553-4 et L. 931-18-1 du code de la sécurité sociale) : Réévaluation de l’objectif de dépenses de soins de ville – Correction de références 470
Chapitre VII : Compensation financière 473
Chapitre VIII (nouveau) : Habilitation du Gouvernement à modifier des dispositions législatives 474
Article 151 (nouveau) : Habilitation à transposer par ordonnance la directive 2007/36/CE du 11 juillet 2007 concernant l’exercice de certains droits des actionnaires de sociétés cotées 474
Article 152 (nouveau) : Modification par ordonnance du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique 476
Article 153 (nouveau) : Habilitation à transposer par ordonnance la directive 2007/2/CE du 14 mars 2007 établissant une infrastructure d’information géographique dans l’Union Européenne 477
Article 154 (nouveau) : Transposition par ordonnance de la directive du 19 novembre 2008 relative aux quotas d’émissions de gaz à effet de serre 478
Article 155 (nouveau): Habilitation à prendre par ordonnance les dispositions législatives nécessaires à l’adaptation du code de l’aviation civile à la réglementation européenne dans le domaine de la sûreté 479
Chapitre IX (nouveau) : Dispositions transitoires 481
Article 156 (nouveau) : Entrée en vigueur des articles 121 et 136 481
Article 157 (nouveau) : Dispositions transitoires relatives au droit de préemption 482
La commission des Lois de l’Assemblée nationale a décidé de faire de la simplification du droit l’un des fils conducteurs de son action pour toute la durée de la XIIIe législature. S’appuyant sur le constat largement partagé des effets extrêmement nocifs de la complexité du droit sur l’attractivité de notre pays, sur la compétitivité de nos entreprises et sur la vie quotidienne de nos concitoyens, elle a décidé de travailler activement et de façon pragmatique à l’adoption de mesures concrètes de simplification.
La présente proposition de loi est la troisième initiative parlementaire de simplification du droit de la présente législature. Face à la complexité du droit si souvent dénoncée, le Parlement doit agir résolument pour remédier à ce mal français. Les deux précédentes propositions de loi, qui sont respectivement devenues la loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit et la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures, ont permis d’abroger un grand nombre de textes désuets, de clarifier de nombreux pans de notre législation, de corriger des erreurs de rédaction ou de coordination et de simplifier – voire de supprimer – certaines démarches administratives pesant sur nos concitoyens.
La présente proposition de loi a plusieurs sources. Tout d’abord, certaines mesures sont issues du rapport sur la qualité et la simplification du droit (1) que l’auteur de la proposition de loi a remis au Premier ministre en janvier dernier, à la suite de la mission temporaire qui lui avait été confiée.
D’autres mesures résultent d’un travail réalisé au sein de la commission des Lois avec le concours d’une équipe de juristes et de scientifiques tendant à identifier les normes désuètes, inappliquées ou contraires à des normes supérieures en matière pénale. Un certain nombre de mesures provient des sollicitations de nos concitoyens, notamment par l’intermédiaire du site Internet « Simplifions la loi ». D’autres encore sont inspirées d’études du Conseil d’État. C’est notamment le cas du chapitre II relatif aux groupements d’intérêt public et de l’article 58, relatif au droit de préemption. Certains articles reprennent des suggestions que la Cour de cassation a formulées dans ses rapports annuels. Enfin, certaines mesures, proposées par les ministères, ont été élaborées en concertation étroite avec le Gouvernement.
La présente proposition de loi, qui comporte 177 articles, se divise en neuf chapitres : le chapitre premier comprend quatre-vingt cinq dispositions tendant à améliorer la qualité des normes et des relations des citoyens avec les administrations ; le chapitre II, qui comprend vingt-cinq articles, a pour objet de clarifier et de simplifier le régime juridique des groupements d’intérêt public ; le chapitre III comprend huit articles de simplification en matière d’urbanisme ; le chapitre IV comprend douze articles ayant pour objet de tirer les conséquences du défaut d’adoption des textes d’application prévus par certaines dispositions législatives ; le chapitre V comprend vingt-cinq articles tendant à simplifier et à clarifier notre législation pénale ; le chapitre VI comprend quatorze articles ayant pour objet l’amélioration de la qualité formelle du droit ; le chapitre VII comporte un article ayant pour objet d’assurer la recevabilité de la proposition de loi au regard de l’article 40 de la Constitution ; le chapitre VIII (nouveau) comprend cinq articles habilitant le Gouvernement à modifier des dispositions législatives ; enfin, le chapitre IX (nouveau) comporte deux articles relatifs aux dispositions transitoires.
La présente proposition de loi est la première à avoir fait l’objet d’un examen par le Conseil d’État, en application du dernier alinéa de l’article 39 de la Constitution.
— Le dernier alinéa de l’article 39 de la Constitution
La loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 a complété l’article 39 de la Constitution par l’alinéa suivant :
« Dans les conditions prévues par la loi, le président d’une assemblée peut soumettre pour avis au Conseil d’État, avant son examen en commission, une proposition de loi déposée par l’un des membres de cette assemblée, sauf si ce dernier s’y oppose. »
En application de ces dispositions, a été adoptée la loi n° 2009-689 du 15 juin 2009 tendant à modifier l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et à compléter le code de justice administrative.
L’article 4 bis de l’ordonnance du 17 novembre 1958 prévoit ainsi désormais que le président d’une assemblée parlementaire peut saisir le Conseil d’État d’une proposition de loi déposée par un membre de cette assemblée, avant l’examen de cette proposition en commission.
L’auteur de la proposition de loi, informé par le président de l’assemblée concernée de son intention de soumettre pour avis au Conseil d’État cette proposition, dispose d’un délai de cinq jours francs pour s’y opposer.
L’avis du Conseil d’État est adressé au président de l’assemblée qui l’a saisi, qui le communique à l’auteur de la proposition.
— Les modalités d’examen de la proposition de loi par le Conseil d’État
Dans sa rédaction issue de la loi du 15 juin 2009 précitée, l’article L. 112-1 du code de justice administrative prévoit que le Conseil d’État « émet un avis sur les propositions de loi, déposées sur le bureau d’une assemblée parlementaire et non encore examinées en commission, dont il est saisi par le président de cette assemblée ».
Les modalités de cet avis sont précisées par les articles L. 123-1 à L. 123-3 du même code. Ils prévoient que :
— le vice-président attribue l’examen d’une proposition de loi dont est saisi le Conseil d’État à une section, à moins qu’il ne décide de réunir spécialement à cette fin une commission composée de représentants des différentes sections intéressées ;
— l’avis du Conseil d’État est rendu par l’assemblée générale, sauf dispense dans les cas et conditions prévus par le présent code. En cas d’urgence constatée dans la lettre de saisine du Conseil d’État, l’avis peut être rendu par la commission permanente.
— l’auteur de la proposition de loi peut produire devant le Conseil d’État toutes observations. Il est entendu à sa demande par le rapporteur. Il peut participer avec voix consultative aux séances au cours desquelles l’avis du Conseil d’État est délibéré ;
— l’avis du Conseil d’État est adressé au président de l’assemblée qui l’a saisi. Il lui appartient ensuite de le communiquer à l’auteur de la proposition de loi en application de l’article 4 bis de l’ordonnance du 17 novembre 1958 précitée.
Le décret n° 2009-926 du 29 juillet 2009 relatif à l’examen par le Conseil d’État des propositions de loi a précisé les conditions dans lesquelles il rend son avis. C’est ainsi que l’article R. 123-3-1 du code de justice administrative dispose que l’examen d’une proposition de loi est attribué par le vice-président du Conseil d’État à l’une de ses sections administratives, à l’exception de la section du rapport et des études.
De même, l’article R. 123-24-1 du même code prévoit qu’outre l’auteur de la proposition, « les personnes que ce dernier désigne pour l’assister » peuvent participer avec voix consultative aux séances au cours desquelles une proposition de loi est examinée.
— La première utilisation de cette nouvelle procédure
Par lettre du 28 août 2009, le président Bernard Accoyer a saisi le Conseil d’État de la présente proposition de loi. L’auteur de la proposition de loi ne s’y est pas opposé, d’autant qu’il avait lui-même suggéré au président de l’Assemblée nationale de saisir le Conseil d’État.
Le vice-président du Conseil d’État, compte tenu de l’ampleur du texte, a saisi simultanément les cinq sections du Conseil. Au total, onze rapporteurs ont été nommés.
En application de l’article R. 123-24-1 précité, l’auteur de la proposition de loi, qui a participé lui-même aux travaux de l’assemblée générale, a été assisté de fonctionnaires de l’État qui avaient été mis à sa disposition et de fonctionnaires de l’Assemblée nationale. Au stade des seules auditions des rapporteurs, il a également été estimé possible, avec l’accord de l’auteur, que participent à ces réunions des experts de l’administration.
Réunie les 1er et 2 octobre dernier, l’assemblée générale du Conseil d’État a donné un avis favorable à la proposition de loi, au bénéfice d’observations et de suggestions de rédaction.
En effet, lorsque le Conseil d’État examine un projet de loi – en application du deuxième alinéa de l’article 39 de la Constitution – celui-ci n’est pas encore délibéré en conseil des ministres et n’est donc pas encore public. Participant à la confection de la loi, le Conseil d’État est alors en mesure d’écrire une version complète du texte.
En application de l’article 4 bis de l’ordonnance du 17 novembre 1958 précitée, il examine une proposition de loi déposée – et partant, faisant l’objet d’une publication – par un membre du Parlement, avant l’examen de cette proposition en commission. C’est pourquoi le Conseil d’État a judicieusement choisi une autre forme pour son avis.
On rappellera que le Conseil d’État avait déjà examiné une proposition loi. En effet, il a rendu un avis, le 20 juin 1967, sur une proposition de loi tendant à modifier les limites des départements de l’Ain, de l’Isère et du Rhône (2). Même si le gouvernement était alors à l’origine de la saisine, l’esprit dans lequel le Conseil d’État avait procédé à cet examen est proche de celui qu’il a retenu pour la présente proposition de loi, puisqu’il n’a alors pas réécrit le texte mais formulé une suggestion de rédaction.
Plus récemment, le Conseil d’État, saisi par le gouvernement, avait rendu, le 21 décembre 2000, un avis « sur diverses questions juridiques » que soulevait une réforme de l’ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances (3), alors que le Parlement s’apprêtait à examiner la proposition de loi organique n° 2540 relative aux lois de finances, déposée par M. Didier Migaud le 11 juillet 2000.
L’avis du Conseil d’État sur la présente proposition de loi prend donc la forme de suggestions ou d’observations portant sur certains articles seulement.
L’auteur de la proposition de loi a communiqué à votre rapporteur ces suggestions ou observations dès lors qu’elles portent sur des articles ou des dispositions qu’il entend maintenir dans le champ de la proposition de loi ; certains de ces articles ou dispositions ont, en effet, fait l’objet d’amendements de suppression de l’auteur de la proposition de loi, traduisant son souhait de les retirer du champ de cette proposition.
En conséquence, pour améliorer la lisibilité des dispositions concernées, votre rapporteur a reproduit chaque extrait pertinent immédiatement avant le commentaire de la disposition en cause.
Lors de ses séances des 18 et 19 novembre 2009, la Commission a procédé à la discussion générale sur la proposition de loi.
M. le président Jean-Luc Warsmann. La présente proposition de loi, déposée le 7 août dernier, est la première à avoir fait l’objet de la nouvelle procédure de saisine du Conseil d’État.
Onze rapporteurs ont été chargés de l’examen des différents articles, et les cinq sections administratives ont été saisies du texte. Des représentants du Gouvernement et de l’administration centrale ont apporté leur contribution au travail des rapporteurs, mais, en application du principe de séparation des pouvoirs, ils n’ont pas assisté aux réunions des sections ; en revanche, des administrateurs de la commission ont pu y assister, dans la mesure de nos possibilités – nos effectifs n’étant pas incommensurables.
Le texte a ensuite été examiné par l’assemblée générale du Conseil d’État, durant trois séances, auxquelles, comme le prévoit la loi, j’ai participé en tant qu’auteur de la proposition de loi. Sur chaque article, les rapporteurs ont donné leur position, un débat a eu lieu, puis l’assemblée générale a rendu son avis, parfois à la suite d’un vote.
L’avis du Conseil d’État a été adressé au président de l’Assemblée, qui l’a transmis à l’auteur de la proposition de loi. La question de la publicité de l’avis a été évoquée en Conférence des présidents et il a été fait le choix que cet avis serait rendu public sur toutes les dispositions dont l’auteur ne proposait pas la suppression. En effet, dans la procédure relative aux projets de loi, le Gouvernement saisit le Conseil d’État d’un avant-projet, enregistre ses observations et modifie le texte en conséquence avant sa présentation en Conseil des ministres ; dans ce cadre, les observations du Conseil d’État n’ont pas vocation à être connues. S’agissant des propositions de loi, le Conseil d’État ne peut être saisi que de propositions déjà déposées.
Toutefois, il est normal que l’auteur du texte tire les conséquences de son avis !
Trois cas de figure se présentent. Sur de nombreux articles, le Conseil d’État a émis un avis favorable sans observation. Parfois, il a émis un avis défavorable, soit qu’il ait déjà été saisi d’un autre projet sur le même sujet, soit qu’il conteste la méthode employée ; dans ce cas de figure, je vous propose de supprimer la disposition en cause ou de la renvoyer au prochain texte de simplification du droit sans qu’il soit donc besoin de reproduire l’avis. Pour les autres articles, le pré-rapport communiqué la semaine dernière inclut l’avis du Conseil d’État ; le rapporteur vous proposera, suivant les cas, de le suivre ou pas.
Je pense que c’est la bonne méthode de travail. Si nous publions tout, les auteurs de propositions de lois auront tendance à ne pas inclure les dispositions les plus délicates, de crainte qu’elles ne fassent l’objet d’un avis défavorable du Conseil d’État. Or l’intérêt de la nouvelle procédure est précisément de pouvoir soumettre à son expertise les mesures les plus compliquées.
Je précise enfin que la simplification et l’amélioration de la qualité du droit passent par la transposition des directives européennes, combat de chaque instant qui fait l’objet de plusieurs articles de la proposition de loi ainsi que d’amendements du Gouvernement. Le texte prévoit notamment la transposition de plusieurs dispositions de la directive « Services », visant à simplifier l’exercice de certaines professions.
M. Philippe Vuilque. Monsieur le président, nous sommes nombreux ici à ne pas avoir pu prendre connaissance de l’avis du Conseil d’État. Quand a-t-il été mis en ligne ?
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’avis n’a pas été mis en ligne. Il figure dans le pré-rapport qui vous a été communiqué en application de l’article 86, alinéa 2 du Règlement.
M. Philippe Vuilque. Dont acte, mais nous eussions aimé en avoir une version imprimée !
Je vous rappelle que la procédure retenue, avec demande d’avis au Conseil d’État, répond aussi à une volonté de sécurité juridique, eu égard au « bug législatif » qu’a connu la dernière proposition de loi de simplification du droit.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous n’allons pas revenir sur les événements du printemps dernier : je crois avoir, assez courageusement, assumé largement ma part dans cette affaire. Avant même le dépôt de cette proposition de loi, j’ai demandé au président de l’Assemblée nationale de saisir le Conseil d’État. Des extraits de l’avis sont inclus dans le pré-rapport, sous forme d’un encadré précédant le commentaire de chaque article. Ce matin, nous devrons non seulement procéder, comme d’habitude, à l’examen du rapport, mais aussi tirer les conséquences de l’avis du Conseil d’État – comme le fait le Gouvernement chaque vendredi après-midi, avant le passage du texte en Conseil des ministres le mercredi suivant.
M. Michel Hunault. Nous partageons tous votre objectif de simplification et de clarification du droit, monsieur le président, mais nous avons également en mémoire ce qui s’est passé en mai dernier. Vous dites que l’avis du Conseil d’État est annexé à chaque article. Cependant, j’ai l’impression d’un texte fourre-tout, et que diverses professions essayent de faire passer des mesures par l’intermédiaire d’amendements. Personnellement, je me sens incapable d’évaluer les conséquences de nombre d’entre eux, que nous allons pourtant devoir examiner très rapidement ce matin. Sachant que des pans entiers de notre droit sont en cause, ne pourrait-on prendre le temps nécessaire pour le faire ? Sous couvert de simplification, il ne faudrait pas que nous adoptions des dispositions lourdes de conséquences.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Je partage le même souci que vous, et si certains amendements posaient problème, dans le doute, nous ne les adopterions pas. Je ne connais pas l’origine de tous ceux qui ont été déposés ; en revanche, je suis à votre disposition pour vous expliquer les motifs des dispositions proposées dans le texte.
M. Jean-Christophe Lagarde. Il convient de préciser une méthode de travail sur les propositions de loi de simplification du droit, la deuxième ayant été l’occasion d’une « sortie de route ».
Habituellement, les textes de loi qui nous sont soumis portent sur une thématique précise, et nous disposons d’un certain temps pour y travailler. La présente proposition de loi comporte cent cinquante articles, touchant à des domaines très divers, ce qui multiplie les risques d’erreur. J’ignore quand la discussion en séance plénière est prévue, mais je souhaite que la Commission consacre davantage qu’une réunion à l’examen de ce texte ; il faut y revenir, non dans le cadre de l’article 88 du Règlement, mais de manière à évaluer avec précision notre travail, pour éviter tout problème ultérieur. Contrairement à l’examen d’un projet de loi, aucun délai ne nous est imposé. Prenons donc le temps d’aller au fond des choses et d’examiner les conséquences de chaque amendement !
M. le président Jean-Luc Warsmann. Deux réunions de la Commission ont d’ores et déjà été prévues : celle de ce matin, puis une deuxième à quatorze heures. Si cela ne suffisait pas, nous en prévoirions une troisième.
M. Jean-Christophe Lagarde. Je réclame un délai, non de quelques heures, mais d’une à deux semaines !
M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous prendrons tout le temps nécessaire. Je rappelle cependant que la proposition de loi a été déposée début août et que le texte du pré-rapport vous a été communiqué la semaine dernière !
M. Jean-Christophe Lagarde. Nombreuses sont les propositions de loi enregistrées à la présidence de l’Assemblée nationale qui ne sont jamais examinées !
M. le président Jean-Luc Warsmann. Chacun savait que celle-ci le serait ; les administrateurs ont fait un travail remarquable, et la Commission dispose de l’avis du Conseil d’État, ainsi que du pré-rapport d’Étienne Blanc.
M. Philippe Vuilque. Nous devons légiférer dans de bonnes conditions et il importe que ce qui sorte de cette commission soit irréprochable. Nous avons eu une cruelle expérience en la matière. En conséquence, faisons usage du principe de précaution ! Or nous sommes saisis d’un kilo et demi d’amendements et nous n’avons pas pu prendre connaissance de l’avis du Conseil d’État dans les délais…
M. le président Jean-Luc Warsmann. Je ne vous permets pas de dire cela : il vous a été communiqué au sein du pré-rapport.
M. Philippe Vuilque. Il comporte 299 pages, à consulter par voie électronique : 90 % des membres de la Commission n’ont pu en prendre connaissance !
Nous ne contestons pas l’utilité de légiférer sur la simplification du droit, bien au contraire, et votre proposition de loi est intéressante. Mais elle comporte sept chapitres, qui abordent des thèmes très différents, comme la qualité des normes, la législation sur les groupements d’intérêt public ou celle sur l’urbanisme. Il existe même des amendements du Gouvernement concernant les collectivités locales ! Personne ne remet en cause le travail accompli par le rapporteur, mais ne réitérons pas les erreurs du passé, et prenons le temps d’étudier chaque chapitre ! Il est impossible de légiférer correctement en une ou deux séances !
Je demande au nom de mon groupe une suspension de séance.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Auparavant, je vous propose d’écouter les autres intervenants.
M. Michel Hunault. À titre d’exemple, l’amendement CL 404 du Gouvernement modifie en partie le code des marchés publics ! Est-ce cela, la simplification du droit ?
M. le président Jean-Luc Warsmann. Monsieur Hunault, j’appellerai cet amendement en temps et en heure, le rapporteur donnera son avis et chacun prendra ses responsabilités : telle est la procédure législative !
M. Michel Hunault. Nous parlons d’une proposition de loi, qui émane d’un parlementaire !
M. le président Jean-Luc Warsmann. Je ne suis pas responsable des amendements du Gouvernement !
M. Michel Hunault. Cette façon de faire va à l’encontre de l’esprit du texte !
M. le président Jean-Luc Warsmann. Si le Gouvernement présente un amendement en son nom, c’est peut-être parce qu’aucun député n’a voulu le signer. Qu’il prenne ses responsabilités !
Mme Maryse Joissains-Masini. Monsieur le président, je salue votre démarche de simplification du droit, qui est réclamée par tous les juristes du pays. Mais procéder de cette manière, en mélangeant tous les problèmes, me paraît extrêmement dangereux. Je m’associe donc aux remarques qui viennent d’être faites, et demande que l’on examine les différentes dispositions thème par thème.
M. Alain Vidalies. Il s’agit d’une grave dérive par rapport à notre objectif initial. Par simplification du droit, tout le monde entendait un balayage de problèmes mineurs ne nécessitant pas d’intervention législative particulière. Or cette proposition de loi est d’une tout autre nature : il s’agit d’un texte majeur, pluridisciplinaire, touchant aux droits des individus. Modifier la recevabilité des recours administratifs et la comptabilité des commerçants serait de la simplification du droit ? Ce n’est pas sérieux !
Comment voulez-vous qu’un député, avec les moyens dont il dispose, abatte autant de travail que le Conseil d’État, avec ses onze rapporteurs, ou que notre rapporteur, aidé par nos administrateurs ? Au moins, mettons en commun nos ressources et répartissons ce texte entre les commissions de l’Assemblée, suivant leurs compétences. Nous nous engagerions sinon dans une voie bien périlleuse.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Toutes les commissions qui le souhaitaient ont pu se saisir du texte pour avis. D’ailleurs, nous accueillerons cet après-midi le rapporteur pour avis de la Commission des finances.
M. François Bayrou. J’avoue appartenir au nombre très restreint de ceux qui n’ont pas lu sur Internet les 299 pages du pré-rapport.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Le pré-rapport a été envoyé le 13 novembre à dix-huit heures quarante-quatre à l’adresse électronique de chaque membre de la commission.
M. François Bayrou. Eh bien, je ne l’ai pas vu. Monsieur le président, entendez l’émotion sur tous les bancs de la Commission ! On ne peut pas expédier ainsi des dispositions dont nous ne connaissons pas la portée, et qui traitent de sujets totalement étrangers les uns aux autres.
Prenez les alinéas 37 et 36 de l’article 55 de la proposition de loi, qui soumettent à la taxe sur la valeur ajoutée, non seulement « les sommes attribuées par les sociétés de course au titre des gains de course réalisés par les entraîneurs pour les chevaux dont ils sont propriétaires », ce qui ne me dérange nullement, mais aussi « la redevance audiovisuelle ». Vous allez me que c’est sans portée, mais cela mérite que l’on y regarde de plus près – ce qui est impossible au rythme expéditif que vous souhaitez nous imposer.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Monsieur Bayrou, il n’est pas question d’« expédier » l’examen de ce texte. J’ai été nommé parlementaire en mission auprès du Premier ministre, notamment pour étudier la question de la TVA. J’ai à ce titre rendu un rapport, qui a été discuté, et qui constitue la source de certaines dispositions de la proposition de loi. La Commission des finances s’en est saisie pour avis, et son rapporteur viendra nous présenter ses conclusions cet après-midi.
Ce matin, je vous propose d’écouter notre rapporteur : chacun aura ainsi le temps de réfléchir avant de commencer l’examen des premiers chapitres cet après-midi, et nous avancerons au rythme qu’il faudra.
Je le répète, j’ai assumé plus que ma part de responsabilité sur les événements du printemps dernier : si quelqu’un souhaite éviter tout problème, c’est bien moi !
M. Jean-Michel Clément. Monsieur le président, lorsque la Commission a lancé, à votre initiative, le chantier de simplification du droit, il s’agissait de venir en aide aux usagers confrontés à des dispositions contradictoires ou imprécises.
Le premier texte comprenait cinquante articles. Sur le deuxième, on a observé une dérive, non seulement sur le fond, mais aussi sur la forme, avec une multiplication du nombre des amendements, notamment dans le cadre de l’article 88. Nous n’avons pas eu le temps de tous les examiner et cela a abouti au lamentable épisode relatif à la Scientologie. Tout le monde s’est accordé pour dire qu’il ne fallait plus que cela se reproduise.
La Constitution nous offre la possibilité de corriger cette dérive en sollicitant, en amont, l’avis du Conseil d’État. Mais il convient d’aller jusqu’au bout et d’examiner cet avis, sous peine que ce soit le Conseil d’État qui légifère !
Le texte s’intitule : « Simplification et amélioration du droit ». Pourtant, loin de simplifier ou d’améliorer notre mission de législateur, nous la dénaturons. On nous impose, sans nécessité aucune, une procédure d’urgence ! Un texte qui aurait dû être bienfaisant pour les usagers en devient dangereux. Le Canard enchaîné a récemment déclaré que le législateur ne savait plus ce qu’il votait : c’est le sentiment que j’ai aujourd’hui.
M. Guénhaël Huet. Plus un dossier est lourd, plus il convient de respecter la procédure. Or nous entamons la discussion générale, voire l’examen de certains amendements, avant même que le rapporteur ne soit intervenu ! Je suis surpris qu’on procède ainsi !
M. Michel Hunault. Nous avons le droit de nous exprimer !
M. Guénhaël Huet. Certes, mais après le rapporteur, dans le cadre de la discussion générale. Discutons autant que nous voulons, mais respectons la procédure, sinon nous perdrons du temps !
M. Jérôme Lambert. Mes chers collègues, j’ai une proposition à vous faire. Pour l’heure, la procédure veut que nous écoutions le rapporteur. Toutefois, compte tenu du nombre d’amendements déposés et de la complexité du sujet, je ne pense pas que nous puissions débuter l’examen des articles et des amendements cet après-midi. Pourquoi ne pas renvoyer nos travaux à la semaine prochaine ?
M. le président Jean-Luc Warsmann. Je vous propose de laisser le rapporteur présenter son rapport. Dans la mesure où j’ai invité le rapporteur pour avis de la Commission des finances, je souhaite maintenir la réunion de cet après-midi, en la déplaçant à quatorze heures trente et en la limitant aux trois articles qui le concernent. Nous débuterons la discussion des autres articles mardi matin.
M. Jean-Christophe Lagarde. Il serait également bon de suivre la suggestion de Maryse Joissains-Masini et de regrouper les séances par thème : les dispositions contenues dans ce texte renvoient à tant de textes de loi différents qu’il nous est extrêmement difficile d’en mesurer immédiatement la portée. Par exemple, le droit de la préemption n’a rien à voir avec la preuve de l’identité des personnes physiques.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous allons donc entendre note rapporteur.
M. Étienne Blanc, rapporteur. La Commission des lois avait décidé de faire de la simplification du droit l’un des fils conducteurs de son action pour toute la durée de la XIIIe législature, en s’appuyant sur le constat, largement partagé, que la complexité de notre droit avait des effets nocifs sur l’attractivité de notre pays, sur la compétitivité de nos entreprises et, surtout, sur la vie quotidienne de nos concitoyens. Nous avons donc décidé de travailler activement et de manière pragmatique à des mesures concrètes. La présente proposition de loi est la troisième de la législature en ce domaine.
La matière est complexe, car la simplification n’a pas de limite : nous touchons à des domaines extrêmement divers du droit. C’est pourquoi je comprends parfaitement les observations qui ont été faites. Toutefois, j’ai aussi l’impression que l’on veut se faire peur.
Ainsi, monsieur Bayrou, la redevance audiovisuelle n’était pas hors du champ de la TVA : la proposition de loi ne vise qu’à récrire de manière plus lisible et plus simple une disposition existante.
De même, il ne nous est pas proposé de modifier le code des marchés publics, monsieur Hunault, mais de nous prononcer sur une adaptation mineure visant à rendre le droit positif français conforme aux dispositions européennes pour ce qui concerne les laboratoires d’analyse de l’eau.
Lorsque j’ai reçu la proposition de loi, j’ai eu la même réaction que vous : j’ai cru qu’il s’agissait de modifier la totalité du droit ! Au fil du temps, je me suis aperçu que seuls les titres étaient inquiétants ; en réalité, il ne s’agit que d’adaptations mineures, de réécritures et d’observations formelles. Je suis en conséquence convaincu que notre débat permettra de lever nombre d’inquiétudes.
Par ailleurs, si des amendements visaient à modifier substantiellement notre droit positif, je m’y déclarerai défavorable, car je pense, comme vous, que cela exigerait un débat de fond. En revanche, je pourrai donner un avis favorable aux autres.
Cette proposition de loi a cinq sources distinctes.
Certaines mesures sont issues du rapport sur la qualité et la simplification du droit remis en janvier dernier par le président Warsmann au Premier ministre, à la suite de la mission temporaire qui lui avait été confiée ; ce rapport avait d’ailleurs été adopté à l’unanimité de la Commission.
D’autres mesures résultent d’un travail réalisé au sein de la Commission des lois, avec le concours d’une équipe de juristes et de scientifiques, et qui visait à identifier les normes désuètes, inappliquées ou contraires à des normes supérieures en matière pénale. Toute suggestion de simplification en matière pénale a ainsi été transmise à cette cellule afin d’être expertisée et éventuellement incluse dans la proposition soumise à l’Assemblée.
D’autres mesures encore proviennent des sollicitations de nos concitoyens, qui nous signalent des procédures désuètes ou compliquées via le site Internet « Simplifions la loi » : il s’agit notamment du volet consacré à la simplification de la vie quotidienne des particuliers.
Une quatrième source est constituée par les études du Conseil d’État – notamment par celles relatives aux groupements d’intérêt public et au droit de préemption – ou les rapports de la Cour de cassation. En effet, les magistrats peuvent repérer, dans les affaires dont ils sont saisis, des contentieux dont l’origine est une imperfection, une illisibilité ou une incohérence de notre droit – je pense, par exemple, à tout ce qui concerne la motivation des droits de préemption, à l’origine d’une partie importante des contentieux administratifs – ce qui nuit non seulement aux particuliers, mais aussi au fonctionnement de nos institutions, dans la mesure où cela provoque une surcharge inutile des juridictions administratives, alors qu’une simple réécriture permettrait d’en diminuer le nombre.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Le Conseil d’État a montré que le droit de préemption donnait lieu à un taux d’annulation des décisions des collectivités locales très élevé. Il y a là manifestement un problème de droit à régler. Quant aux groupements d’intérêt public, à chaque fois que le législateur en créait un, il devait l’assortir du statut correspondant. Pour éviter d’avoir une multitude de statuts particuliers, l’Assemblée a donné le pouvoir au Gouvernement , il y a environ dix ans, de légiférer par ordonnance pour créer un statut type qui pourrait s’appliquer à la plupart des groupements, mais celui-ci a laissé passer la date limite ! Nous y revenons, ce qui permettra un toilettage considérable des textes.
Dans son rapport annuel, la Cour de cassation nous signale aussi des listes de points à améliorer. Nous les avons tous examinés, même si nous n’avons pas suivi toutes ses suggestions – dans certains cas, le Conseil d’État n’y était d’ailleurs pas favorable – et certaines figurent dans notre texte.
Nous sommes donc revenus sur des dossiers qui avaient pour la plupart déjà été ouverts. C’est encore le cas pour le recours administratif préalable obligatoire, grâce auquel la personne qui conteste une décision peut la faire réexaminer avant d’aller devant le juge. De tels dispositifs fonctionnent bien lorsqu’ils existent déjà. Nous proposons donc de réunir toutes les procédures, comme l’a suggéré le Conseil d’État, et de lancer une expérimentation pour les administrations qui le souhaiteront.
Notre travail est donc fondé sur des sources solides et porte sur des problèmes notables.
M. le rapporteur. J’ai eu l’occasion de demander à plusieurs présidents de chambre de la Cour de cassation si certains contentieux pouvaient être causés par des ambiguïtés dans les textes. On m’a répondu notamment que de 30 à 35 % du contentieux portant sur les procédures collectives prévues par la loi de sauvegarde des entreprises était dû à l’incompréhension du texte, sur des points aisément modifiables !
La cinquième provient des ministères, étant entendu que certains nous alimentent très régulièrement, comme celui de l’intérieur, alors que des ministères comme celui de l’éducation nationale, par exemple, restent parfaitement silencieux, bien que leurs procédures donnent lieu à des plaintes abondantes.
La proposition de loi comprend sept chapitres. Le premier comprend des mesures d’amélioration de la qualité des normes et des relations des citoyens avec l’administration. Le deuxième a pour objet, sur proposition du Conseil d’État, de clarifier et de simplifier le régime des groupements d’intérêt public. Le chapitre III s’attache à la simplification en matière d’urbanisme, en distinguant notamment le droit de préemption urbain du droit de préemption en matière de périmètres d’aménagement.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Beaucoup de décisions sont annulées parce que, la commune faisant jouer son droit de préemption sur une maison par exemple, en prévision d’un projet d’aménagement pour le quartier, le juge lui demande ce qu’elle veut construire exactement à la place et qu’elle est bien incapable de dire déjà à ce moment si ce sera un immeuble de logements sociaux ou la cour d’une école ! Ces annulations ne sont à l’évidence pas dictées par l’intérêt général.
M. le rapporteur. Le chapitre IV traite du défaut d’adoption des textes d’application prévus par les lois. Nous nous plaignons souvent que les textes réglementaires des lois que nous votons ne soient pas pris. Il faut vraiment clarifier les choses à ce sujet.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous avons écrit l’an dernier à tous les ministères après avoir recensé l’ensemble des dispositions de la précédente législature dont les textes d’application n’avaient pas été pris – ce qui fut un travail de Romain. Le document que le Sénat publie chaque année n’est en effet pas précis : il arrive par exemple qu’un texte soit recensé comme étant l’application d’un seul article au lieu de plusieurs. Les ministères se sont justifiés sur chaque point : dans certains cas, les mesures d’application sont sur le point de sortir – certaines au bout de quatre ou cinq ans ! –, dans d’autres, elles ne sont en fait pas nécessaires, ou bien l’on nous dit encore qu’elles ne seront jamais prises. Nous vous proposons donc de supprimer de la loi les dispositions qui ne seront jamais appliquées.
M. le rapporteur. Le chapitre V s’attache à la clarification de notre législation pénale. Le chapitre VI concerne l’amélioration de la qualité formelle du droit ». Je reconnais que son titre est inquiétant, mais la réalité l’est beaucoup moins.
L’unique article du chapitre VII, enfin, a pour objet d’assurer la recevabilité de la proposition de loi au regard de l’article 40 de la Constitution.
La proposition de loi a été transmise par le président Accoyer, conformément à l’article 39 de la Constitution, au Conseil d’État, dont les observations nous ont été extrêmement utiles. Nous proposerons ainsi de retirer certains articles qui opéraient des modifications trop substantielles pour ne pas mériter un débat spécifique. Dans d’autres cas, nous proposerons des modifications afin de parfaire la sécurité juridique du dispositif ou de le clarifier notablement. S’agissant d’un texte aussi varié et aussi complexe, cette procédure me paraît spécialement opportune.
Ce texte s’attaque à des sujets ardus. Même si certaines questions paraissent purement formelles, il suffit de changer un ou deux mots pour changer le sens d’un article. J’espère donc que mes explications auront levé la plupart de vos réserves pour illustrer ces propos du chancelier d’Aguesseau, cité par le Conseil d’État dans une étude de 2008 : « L’esprit le plus pénétrant a souvent besoin du secours du temps pour, par ses secondes pensées, s’assurer de la justice des premières » !
M. Michel Hunault. Vous avez, monsieur le rapporteur, effectué avec le président de la Commission un travail immense, ce qui ne nous empêche en rien de faire preuve de la plus grande vigilance.
Vous serait-il d’abord possible d’établir, d’ici à la semaine prochaine, la liste des directives et des conventions qui devraient être transposées en droit interne et qui ne le sont pas encore ? Par ailleurs, vous êtes-vous référé au rapport public annuel du Médiateur de la République, qui suggère toujours des simplifications du droit ? Vous avez saisi les ministères, mais avez-vous demandé à ce dernier de vous faire des propositions ?
M. Serge Blisko. Ainsi que le président Warsmann vient de le dire, et comme cela figure dans l’exposé des motifs, il arrive que le Gouvernement fasse savoir « qu’il n’envisageait pas d’adopter le texte d’application de la loi, pour différents motifs ». Voilà qui mérite un mot d’explication ! À quoi sert-il alors que nous votions la loi, et que devient la séparation des pouvoirs ? Ce n’est plus le chancelier d’Aguesseau, c’est Montesquieu qu’il faut citer !
M. le rapporteur. Monsieur Hunault, la Commission des lois ne tient aucun registre des directives ou des conventions qui doivent être transposées. C’est l’affaire du Gouvernement et, dans notre Assemblée, de la Commission des affaires européennes.
Par ailleurs, nous entretenons au quotidien des relations très étroites avec le Médiateur de la République. Nous collationnons ses suggestions et les intégrons dans les textes de simplification du droit.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’une d’elles, par exemple, est que le cachet fasse foi en matière de paiement des amendes.
M. le rapporteur. Par ailleurs, je suis entièrement d’accord avec M. Blisko : en s’abstenant de prendre certaines dispositions réglementaires, le Gouvernement dénature le travail du législateur. Les lois de simplification doivent être l’occasion de faire l’inventaire des textes en cause et d’obtenir des explications précises.
M. Jean-Christophe Lagarde. Vous parlez de simplifier le droit, mais vous vous livrez parfois à des modifications bien plus substantielles. C’est le cas pour l’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, lequel, au lieu de donner la liste des pouvoirs qui peuvent être délégués au maire par les conseillers municipaux, ne va plus mentionner que ceux qui ne peuvent pas l’être. Cette inversion a des conséquences importantes, à commencer par la méconnaissance par les conseillers nouvellement élus des pouvoirs précis pour lesquels ils auront donné une délégation pleine et entière – et je connais peu de maires qui n’utilisent pas pleinement cet article ! Les conseillers ne seront plus informés que de ce sur quoi ils ont le droit de voter. La question mérite qu’on s’y attarde !
Quant au droit de préemption, qui suscite effectivement un contentieux important, je voudrais souligner deux difficultés. Ainsi, si la préemption n’est plus possible pour les zones d’aménagement différé, les choses vont devenir très compliquées : pendant tout le temps où la commune élaborera le schéma d’urbanisme, les transactions continueront, ce qui aboutira à faire augmenter la valeur du bien. Et il existe des agents immobiliers indélicats qui, dès qu’un bien est mis en emplacement réservé, mettent la commission à la charge de l’acquéreur et en profitent d’ailleurs pour la tripler – j’ai vu passer des ventes de 50 000 euros avec une commission de 40 000 ! – parce qu’ils savent que la puissance publique va acheter. C’est de l’escroquerie pure et simple, face à laquelle les communes sont pieds et poings liés. Prenons le temps de discuter de ces sujets à partir de nos expériences respectives.
M. Jean-Pierre Schosteck. J’aimerais être sûr que le renversement du principe de délégation des pouvoirs des conseillers municipaux apporte une réelle simplification dans la vie quotidienne des maires. Certes, on y gagne en souplesse, mais il y a un risque de recours parce qu’on ne sera jamais sûr de ce qui est permis ou interdit.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Je vous propose d’avancer dans la présentation des articles.
Mme Delphine Batho. Nous étions tombés d’accord pour entendre le rapporteur aujourd’hui, et n’examiner les articles que la semaine prochaine. Plusieurs de nos collègues ont quitté la salle de réunion…
M. le président Jean-Luc Warsmann. Il ne s’agit que de la présentation des articles. Il est bien clair qu’aucun vote n’aura lieu.
Mme Brigitte Barèges. Cette proposition de loi mérite un travail plus approfondi. L’inversion du principe de délégation de l’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales va bien plus loin qu’une simplification, alors même que le système actuel ne fonctionne pas si mal. Bref, on risque de créer un problème là où il n’y en a pas. Il faut prendre davantage de recul.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous examinerons le détail de la question la semaine prochaine.
M. Philippe Gosselin. Nous sommes tous d’accord sur l’objectif, mais il faudrait tout de même veiller à simplifier à droit constant. Cela ne semble pas être le cas sur ce point.
M. Jean-Michel Clément. Il est clairement davantage question dans ce texte d’amélioration de la qualité du droit que de simplification. C’est d’ailleurs plus notre rôle : le législateur vote la loi, et c’est le juge qui, le cas échéant, fait des propositions de simplification. Je me félicite donc des dispositions d’amélioration qui sont proposées. Mais il faut se méfier de celles qui, sous prétexte de simplification, reviennent en fait à dénaturer le droit. Il ne faudrait pas que cette proposition de loi vienne créer des perturbations dans des textes qui avaient trouvé leur équilibre.
M. le président Jean-Luc Warsmann. La modification de l’article sur la délégation de pouvoirs aux maires a une raison simple : nous n’arrêtions pas d’en allonger la liste. La dernière fois, de mémoire, il s’agissait de l’encaissement des indemnisations d’assurances. Auparavant, si une commune encaissait le chèque de son assureur sans la délibération correspondante, elle était en faute ! Je voulais cette année ajouter à la liste les adhésions de la commune à diverses associations, qui sont souvent simplement renouvelées chaque année. Arrive forcément le moment où la liste devient trop longue ! Nous avons écrit la liste inverse en partenariat avec la direction générale des collectivités locales et l’avons soumise au Conseil d’État, mais je n’y tiens pas plus que cela. Vous jugerez s’il faut la voter ou non la semaine prochaine.
Ceci dit, nous ne prétendons pas simplifier toujours à droit constant. La modification que nous proposons éviterait des délibérations qui n’ont aucun intérêt, mais elle fait aussi évoluer le droit. Il en est de même lorsqu’on choisit un statut-type pour les groupements d’intérêt public ou qu’on fusionne des procédures : on opère un arbitrage, et les statuts et procédures qui existaient en sont affectés. Je vous propose d’expliquer aujourd’hui la genèse des modifications que nous proposons, et de les examiner en détail la semaine prochaine.
M. le rapporteur. Nous allons commencer l’examen des articles par un sujet important. Comme les élus le savent bien, certains usagers contestent des factures d’eau exorbitantes. L’article 1er prévoit d’obliger le distributeur à les informer en cas de consommation excessive. C’est devenu très facile avec l’informatique : la consommation anormale, que nous avons fixée au double de la consommation moyenne des trois dernières années, ressortira automatiquement. Je proposerai par amendement qu’ensuite le distributeur soit dans l’obligation de prouver que le compteur fonctionne normalement. Toujours par amendement, nous préciserons qu’une fois alerté, l’usager aura un mois pour faire procéder aux réparations qui s’imposent. Une fois qu’il aura transmis la facture de la réparation à l’exploitant, il ne sera plus tenu que de payer le double de sa consommation – sa responsabilité doit en effet être mise en jeu, parce qu’il n’a pas vu la fuite – mais pas au-delà.
Je suis très favorable à ce dispositif qui peut éviter des contentieux aux enjeux financiers importants, souvent jugés par les tribunaux d’instance et qui portent sur des questions très factuelles : la fuite se situe-t-elle avant ou après le compteur, quels sont les détails de la réparation ? Il s’agit d’une véritable simplification dans la vie de nos concitoyens.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Le service d’eau potable est responsable jusqu’au compteur. Au-delà, c’est le particulier. Or, lorsqu’une fuite ne se voit pas et que la consommation n’est relevée qu’une ou deux fois par an, il arrive qu’une famille se voie facturer 15 000 mètres cubes au lieu des 120 habituels. Si elle s’adresse au distributeur, il répond que le compteur a tourné et que l’eau doit être facturée, même si elle n’a pas été consommée. Certains en profitent même pour vendre des assurances à la limite de l’escroquerie, très chères, et assorties de franchises très élevées.
L’idée est donc, en attendant la généralisation des compteurs intelligents, qui préviennent en cas de consommation anormale, de proposer un dispositif national pour régler la question. Dès que le distributeur remarque une telle consommation, le client a un mois pour réparer la fuite, auquel cas il ne paiera pas plus du double de sa consommation habituelle. Dans le cas contraire, il paiera le tout. Cela permettra d’éviter un nombre très important de contentieux – et de résoudre des situations particulièrement difficiles, parce que les personnes concernées n’ont évidemment pas laissé leurs robinets ouverts jour et nuit ! Il s’agira vraiment d’une amélioration de la vie quotidienne.
M. Yves Nicolin. Le fait de prendre en compte la moyenne des trois dernières années me paraît assez équitable. Mais j’aimerais attirer votre attention sur la distinction, dans une facture d’eau, entre abonnement et consommation. Dans de nombreuses villes, notamment du Midi de la France, les coûts d’abonnement sont parfaitement disproportionnés. Je comprends qu’il y ait des frais d’installation de compteur, mais comment justifier des frais d’abonnement si élevés alors que, parfois, la consommation est nulle ? Notre Commission devra un jour se pencher sur le sujet.
M. Pascal Terrasse. L’article tel qu’il est proposé me paraît satisfaisant, mais il faut veiller à ne pas perdre de vue la responsabilité des usagers. Le système assuranciel qui existe n’est pas une escroquerie. Il n’est pas très cher et a le mérite de responsabiliser les citoyens, dont beaucoup se dispensent d’entretenir leurs installations vieillissantes, certaines comportant encore des tuyaux de cuivre, qui provoquent des maladies chroniques.
Par ailleurs, l’eau n’est pas le seul domaine dans lequel il faille développer la prévention et l’information de l’usager. Un grand nombre de consommations courantes sont dans le même cas, à commencer, comme le montrait récemment un grand quotidien national, par la téléphonie mobile : un client s’est vu facturer 45 000 euros de consommation Internet ! On souscrit un contrat avec un accès à l’Internet illimité pour le petit téléphone qu’on a tous dans sa poche, mais sans savoir – c’est écrit en tout petit dans le contrat – que le volume, en kilobits, est limité ! Je me suis moi-même vu facturer le premier mois 1 600 euros de consommation. Les opérateurs de téléphonie mobile doivent prévenir leurs abonnés. Selon UFC-Que Choisir, l’essentiel des plaintes des consommateurs relève maintenant de ce secteur. Je ne sais pas si cette question peut s’inscrire dans l’article 1er, mais il faut s’en occuper.
M. Philippe Gosselin. Je suis assez favorable à cet article, mais ne concerne-t-il que les personnes physiques, ou aussi les personnes morales ? Les contrats de ces dernières en effet – entreprises, agriculteurs, notamment – contiennent souvent des dispositions particulières.
M. Philippe Houillon. Si la fuite se situe après le compteur, comment exonérer l’usager de sa responsabilité, même si l’eau n’est pas réellement consommée, et surtout à quel titre la faire supporter par la société distributrice ? Le risque n’est-il pas que tous les autres abonnés finissent par payer, par un phénomène de mutualisation ?
M. le rapporteur. Cet article s’appliquera aux personnes morales autant que physiques. Quant à la mutualisation des surconsommations, il est vrai que ce dispositif représente un changement profond de notre législation. Le cœur du dispositif devient l’obligation pour l’exploitant de surveiller les consommations et d’alerter si c’est nécessaire. Souvent, en effet, le diagnostic est trop tardif. Au lieu de facturer la totalité de la consommation, le distributeur ne pourra pas facturer plus du double de la consommation moyenne.
M. Philippe Houillon. Je reconnais que le contentieux est important, mais à quel titre ne paierait-on qu’une partie de sa consommation au motif qu’on a fait intervenir un plombier par la suite ?
M. le président Jean-Luc Warsmann. Parce que, la plupart du temps, les consommateurs sont d’une totale bonne foi. Ils n’ont aucun moyen de s’apercevoir de la fuite ; seul le distributeur le peut. C’est pourquoi nous encourageons beaucoup la mise en place de compteurs intelligents mais, en attendant, il faut régler les situations où l’on demande soudain à un particulier de régler la consommation de 10 000 mètres cubes d’eau.
M. Pierre Morel-A-L’Huissier. Que se passe-t-il si le distributeur s’abstient de constater la consommation anormale ? Une sanction est-elle prévue ?
Le premier Médiateur de l’eau vient d’être nommé : il s’agit de Marc Censi. A-t-il été consulté sur ce dispositif ?
M. le rapporteur. Il m’a répondu que le principe ne le heurtait pas, même s’il suggère des amendements.
Quant à la sanction du défaut d’information de la part de l’exploitant, c’est tout simplement qu’il ne peut pas percevoir plus du double de la consommation moyenne de l’usager, même si la facture est quinze fois plus élevée. Enfin, Yves Nicolin a évoqué la question du prix de l’abonnement. Il existe déjà une règle de proportionnalité dans ce domaine. Surtout, les communes touristiques se sont toujours opposées à baisser les parts fixes, parce qu’un nombre important de leurs habitants ne consomment réellement que quelques semaines par an.
M. Yves Nicolin. C’est l’installation du compteur qu’il faut payer !
M. Sébastien Huyghe. Est-il nécessaire de passer par un professionnel pour effectuer la réparation ? La facture d’un fournisseur de matériaux serait-elle suffisante ?
M. le rapporteur. Ce n’est pas prévu. S’agissant d’une grosse fuite, le recours à un professionnel paraît s’imposer.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’idée est d’éviter que le dispositif ne protège les usagers de mauvaise foi, ou désinvoltes.
M. le rapporteur. Afin de faciliter le traitement des demandes présentées par les usagers, l’article 2 autorise les autorités administratives à échanger entre elles toutes les informations, données et pièces justificatives nécessaires. Les usagers ayant déjà fourni des informations ne seront pas tenus de les produire à nouveau.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Cette disposition réduira les démarches et assurera une meilleure sécurité en limitant les risques de fraude, notamment lors de la production de l’avis d’imposition à un organisme HLM.
M. Philippe Gosselin. Les organismes HLM font-ils partie des autorités administratives visées par la disposition ?
M. le rapporteur. L’article 3 oblige l’autorité administrative recevant une demande affectée par un vice de forme à inviter l’auteur à régulariser cette demande, en lui indiquant les formalités à respecter et les dispositions légales ou réglementaires qui imposent ces modifications. Un amendement proposera de proroger en conséquence le délai au terme duquel la demande est réputée irrecevable.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Excellente mesure de simplification.
M. le rapporteur. L’article 4 contient des mesures de coordination concernant la définition de la profession d’architecte, et il renforce les sanctions pénales réprimant l’usurpation de ce titre.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 5 applique aux bénéficiaires du RSA le préavis d’un mois, au lieu de trois, tel qu’il s’appliquait aux bénéficiaires du RMI.
M. le rapporteur. L’article 6, inspiré par une étude récente du Conseil d’État, étend la procédure du recours administratif préalable obligatoire. Le premier paragraphe de cet article prévoit d’inclure dans la liste de décisions à motiver celles qui rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux, en application d’une disposition législative ou réglementaire. Le deuxième paragraphe propose de modifier la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration pour mieux les informer des voies et délais de recours.
Le troisième paragraphe propose de rendre le recours administratif préalable obligatoire applicable aux trois fonctions publiques et prévoit, pour la fonction publique territoriale, qu’une personne ou une instance extérieure sera chargée d’instruire le recours administratif préalable.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Le Gouvernement proposera un amendement tendant à supprimer la disposition relative à la fonction publique, qui pose de nombreuses difficultés, au profit d’une expérimentation de trois ans dans les ministères volontaires, au terme de laquelle un bilan pourrait être tiré. Je suis prêt à me rallier à cette position de sagesse.
M. Pascal Terrasse. Il importe assurément de désengorger nos tribunaux administratifs. Aujourd’hui, la situation est complexe, les nombreuses demandes de recours amiables étant instruites par les services mêmes qui ont émis des avis négatifs. À l’instar de ce qui existe déjà dans certains départements, l’expérimentation pourrait prévoir l’instauration d’un médiateur des collectivités territoriales. Nombre de maires seraient heureux de disposer ainsi d’une personne-ressource indépendante.
M. le président Jean-Luc Warsmann. C’est une excellente suggestion. Nous allons travailler à cette solution, humainement satisfaisante et propre à supprimer du contentieux.
L’article 7 est destiné à renforcer la sécurité juridique dans les collectivités d’outre-mer. J’avais présenté un amendement proposant d’abroger, au terme d’un certain délai, toutes les dispositions antérieures au 1er janvier 1900, à charge de relever durant ce délai celles qu’il conviendrait de conserver. Le Conseil d’État et le Gouvernement préférant plus de circonspection, un amendement du rapporteur demande seulement au Gouvernement de stabiliser le droit positif applicable outre-mer. Je souscris pleinement à cette démarche plus légère.
M. le rapporteur. Le Conseil d’État craint que la mesure drastique proposée par le président Warsmann n’entraîne une insécurité juridique. Ce n’est que lorsque le Gouvernement aura procédé à l’inventaire du droit existant que nous pourrons prendre des mesures de cette nature.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Il faudra examiner la question que posent les décrets coloniaux.
M. Jean-Michel Clément. Gardons-nous cependant de créer de nouveaux contentieux.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’amendement du rapporteur devrait permettre d’avancer au cours de la législature, en procédant au recensement du droit existant. Il reviendra à la prochaine législature de poursuivre le processus.
M. le rapporteur. L’article 8 vise à permettre aux autorités administratives de mieux associer les citoyens aux décisions qu’elles prennent en permettant d’organiser, à la place des consultations d’organismes prévues par certaines dispositions législatives ou réglementaires, une consultation ouverte par Internet, dont un décret en Conseil d’État fixera les conditions d’organisation.
M. le président Jean-Luc Warsmann. C’est là un sujet sur lequel j’ai travaillé lors d’une mission que j’ai effectuée pour le Premier ministre. Certaines consultations sont purement formelles et d’une grande pauvreté, ayant souvent pour seul effet d’ajouter des délais inutiles. Il est donc proposé que le pouvoir réglementaire mette en ligne le projet de règlement, cette mise en ligne valant saisine de la Commission – laquelle peut se réunir ou non, à l’appréciation de son président – et permettant à toutes les organisations représentatives qui le souhaitent de prendre position. L’administration peut ensuite se prononcer en tenant compte des avis exprimés.
M. Sébastien Huyghe. Est-il prévu de notifier l’ouverture de la consultation aux organismes qui auraient dû être consultés ?
M. le rapporteur. Ce point fera l’objet d’un amendement.
M. Lionel Tardy. Cet article modernisera le système de consultation pour les actes réglementaires et rendra probablement obsolètes bien des comités consultatifs, ce dont je me félicite. Quelques sujets d’interrogation demeurent cependant, comme le fait que l’autorité administrative soit seule à décider de l’ouverture d’une consultation et des critères qui s’y appliquent. Je proposerai quelques amendements relatifs à l’organisation de la consultation sur l’Internet, excluant les mesures nominatives et prévoyant la publication de toutes les contributions.
M. Jean-Michel Clément. Le décret en Conseil d’État que prévoit l’article 8 précisera-t-il quelles sont les commissions concernées ? Par ailleurs, qu’adviendra-t-il lorsque les avis exprimés seront contraires aux propositions soumises à la consultation ?
M. le rapporteur. L’amendement CL 169 proposera pour l’alinéa 3 la nouvelle rédaction suivante : « Cette consultation ouverte se substitue à la consultation obligatoire en application d’une disposition législative ou réglementaire. Les commissions consultatives dont l’avis doit être recueilli en application d’une disposition législative ou réglementaire peuvent faire par de leurs observations dans le cadre de la consultation prévue au présent article. Sans préjudice du dernier alinéa, la décision d’organiser une consultation ouverte vaut saisine des commissions consultatives compétentes ».
M. Pierre Morel-A-L’Huissier. La Commission d’accès aux documents administratifs – la CADA – permettra-t-elle la consultation et la libre transmission de tous ces éléments ?
M. le rapporteur. Il est probable que la CADA, autorité administrative indépendante, demandera, au nom de la transparence, que toutes les informations recueillies sur le site soient communiquées. Le processus sera donc très « interactif ».
Monsieur Clément, votre deuxième question trouvera une réponse avec l’amendement CL 170, qui tend à préciser que « [d]emeurent obligatoires les consultations concernant une autorité administrative indépendante, celles qui requièrent un avis conforme, celles qui concernent l’exercice d’une liberté publique, qui constituent une garantie d’une exigence constitutionnelle, celles qui traduisent un pouvoir de proposition et celles mettant en œuvre le principe de participation ». Cette liste pourrait être élargie.
L’article 9 rend optionnelle la réalisation du plan personnalisé de compensation du handicap. Il permet également la délivrance à titre définitif de la carte d’invalidité lorsque l’invalidité est elle-même définitive, afin d’éviter le renouvellement des mêmes démarches de la part des personnes concernées. Il prévoit enfin la délivrance implicite de la carte de stationnement dans un délai de deux mois en cas de silence de l’administration, ce qui poussera celle-ci à répondre rapidement – c’est là une question dont les élus sont souvent saisis dans leurs permanences.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Les délais de délivrance de cette carte tiennent à des lourdeurs que certaines MDPH sont parvenues à alléger. Dans les MDPH, les goulets d’étranglement se situent aux niveaux de l’accueil des dossiers, de l’examen de ces dossiers par des médecins trop peu nombreux et de la saisie des avis. En outre, la carte n’est pas délivrée par la MDPH, mais par le préfet, qui délègue parfois cette étape à la DDASS. Certaines MDPH, qui ont obtenu de la DDASS de procéder elles-mêmes à cette opération, et qui traitent spécifiquement les courriers relatifs aux cartes de stationnement, parviennent à réduire le délai à moins de deux mois. La disposition proposée permettrait donc d’aiguillonner l’administration dans tout le pays. De fait, les bénéficiaires des cartes de stationnement sont des personnes atteintes d’affections lourdes et il n’est pas normal de mettre six mois à leur répondre. L’accusé de réception de la demande pourrait, au terme du délai de deux mois, être utilisé sur le pare-brise comme carte de stationnement.
Par ailleurs, il est inutile d’imposer aux personnes souffrant d’une invalidité permanente de renouveler tous les cinq ans les démarches nécessaires à la prolongation de leur carte d’invalidité. Selon le cabinet de la secrétaire d’État chargée de la famille et de la solidarité, ces renouvellements peuvent représenter jusqu’à 10 % ou 15 % de la masse de travail des MDPH. L’enjeu de toutes ces mesures est bien évidemment de rendre un meilleur service à l’usager.
M. Pascal Terrasse. Ce renouvellement automatique est une simplification utile d’un point de vue administratif. Cependant, d’un point de vue humain, il importe de conserver, même pour les personnes souffrant de pathologies lourdes, un délai de « revoyure » permettant une évaluation périodique de leur situation. Les associations actives dans ce secteur y sont très attentives.
M. Sébastien Huyghe. Cette disposition très importante permettra d’éviter, dans les cas où l’amélioration est impossible, de renouveler tous les cinq ans un dossier dont la préparation est parfois lourde. Il faudra, bien évidemment, définir soigneusement les affections concernées.
M. Jean-Pierre Schosteck. D’un point de vue humain, il est bon d’éviter que des personnes qui souffrent d’affections lourdes doivent revenir tous les cinq ans présenter leur dossier devant une commission.
M. le rapporteur. Plutôt que d’apposer sur le pare-brise le récépissé de la demande, ce qui pourrait donner lieu à des fraudes, il semble préférable de prévoir que la carte soit délivrée automatiquement au demandeur par la préfecture après un délai de deux mois en l’absence de réponse.
M. Pascal Terrasse. Ce texte, qui touche au quotidien de nos concitoyens, est très vaste et les amendements que nous lui apporterons, issus de nos échanges, doivent permettre de l’améliorer. Ne bâclons donc pas son examen, qui devrait intéresser d’ailleurs plusieurs commissions.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Tous les présidents de commission sont officiellement informés des textes examinés. Outre la saisine formelle, j’ai rencontré plusieurs de mes collègues à ce propos. J’ai ainsi transmis à la Commission des affaires économiques un document relatif au droit de préemption. Le président Christian Jacob m’a informé que la Commission du développement durable ne se saisirait pas du texte pour avis, mais qu’il transmettrait ses remarques au rapporteur. Le président Patrick Ollier n’a pas répondu. Les différentes commissions ont donc des réactions diverses, mais la démarche est tout à fait transparente. Du reste, le balayage auquel nous procédons ce matin me semble une bonne méthode, qui permet à chacun de s’imprégner du texte avant de l’examiner la semaine prochaine.
M. le rapporteur. L’article 10 est destiné à assurer la conformité des conditions d’inscription au registre des personnels navigants de l’aviation civile avec le droit européen.
L’article 11 propose de consolider l’application en Alsace-Moselle de la procédure d’octroi des libéralités à des établissements ou à des États étrangers et de les soumettre au droit applicable en la matière, c’est-à-dire un régime de déclaration ouvrant un droit d’opposition au ministre de l’intérieur. Il vise également à substituer un régime de déclaration à un régime d’autorisation, en coordination avec l’ordonnance du 28 juillet 2005, dans la loi du 2 janvier 1817 sur les donations et legs aux établissements ecclésiastiques et dans la loi du 12 mai 1825 relative à l’autorisation et à l’existence légale des congrégations et des communautés religieuses de femmes. Il se conforme pleinement à l’avis du Conseil d’État.
L’article 12, qui répond à une suggestion de la Cour de cassation supprime la différence de traitement qui existe, en matière d’obligation de remboursement, entre les souscripteurs de contrats préliminaires pour l’acquisition d’un immeuble à construire, selon qu’ils ont ou non déclaré faire leur affaire de l’obtention d’un prêt.
M. le président Jean-Luc Warsmann. La simplification consiste ici à appliquer le régime le plus protecteur.
M. le rapporteur. L’article 13 simplifie le dispositif de déclaration en matière de redevance pour obstacle sur les cours d’eau. En effet, cette déclaration doit actuellement être réitérée tous les ans, ce qui induit une gestion très lourde pour les administrations concernées. Cette simplification s’appliquera également dans les départements d’outre-mer. Ce dispositif est conforme à l’avis du Conseil d’État, et il répond à un vœu du ministère de l’écologie.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 14 supprime le versement d’une vacation due par les familles des défunts en cas de contrôle de police inopiné sur les opérations funéraires.
M. le rapporteur. La suppression de cette formalité est bienvenue.
L’article 15, qui vise à simplifier la procédure permettant d’exercer la profession d’expert en automobile, supprime toute référence à la Commission nationale des experts automobiles – ou CNEA – dans la partie législative du code de la route. Le dispositif garantira l’indépendance des experts. La CNEA, dégagée de son rôle administratif, conserve son rôle disciplinaire.
M. Pascal Terrasse. Il importe de préserver l’indépendance des experts vis-à-vis des compagnies d’assurance.
M. le rapporteur. Le texte dispose clairement que « les conditions dans lesquelles un expert en automobile exerce sa profession ne doivent pas porter atteinte à son indépendance ».
L’article 16, qui n’a pas appelé de remarques particulières du Conseil d’État, rend conformes à la directive « Services », diverses dispositions du code rural, relatives aux règles sanitaires et de protection des animaux dans le cadre des activités de toilettage des chiens et chats, à l’agrément sanitaire auxquelles sont soumises les activités de reproduction animale, aux centres de regroupement des animaux – essentiellement les marchés aux bestiaux – et à l’agrément du contrôle technique obligatoire effectué dans d’autres pays européens sur les matériels utilisés pour l’application des produits phytosanitaires et sur l’agriculture raisonnée.
L’article 17 permet, à l’instar de ce qui est déjà possible pour les présidents directeurs généraux et les directeurs généraux relevant du régime général de sécurité sociale, l’affiliation au régime des assurances sociales agricoles des présidents du conseil d’administration et des directeurs généraux délégués des organismes de la filière agricole.
M. Pascal Terrasse. La réciproque est-elle vraie dans le régime général pour les titulaires de mandats sociaux au sein d’organismes non agricoles ?
M. le rapporteur. C’est précisément parce que c’est déjà le cas depuis la loi du 12 mai 2009 qu’il a paru souhaitable de le permettre aussi pour les régimes agricoles.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 18 simplifie le régime applicable au déversement à l’égout d’eaux usées assimilables à des rejets domestiques provenant d’activités économiques.
M. le rapporteur. Cela représente pour les collectivités territoriales et leurs regroupements un allègement important des procédures administratives. Les charges administratives induites peuvent être évaluées entre 100 et 400 millions d’euros par an. Je propose une rédaction strictement conforme à l’avis du Conseil d’État.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 19 vise à simplifier les règles applicables aux opérateurs réalisant les diagnostics et les contrôles relatifs au plomb.
M. le rapporteur. Cet article est conforme aux principes de la directive « services ».
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 20 clarifie les compétences en matière de formations sanitaires.
M. le rapporteur. Cet article vise à inclure les cadres de santé et les préparateurs en pharmacie hospitalière parmi les bénéficiaires des formations sanitaires.
M. Pascal Terrasse. Cela représente une forme de transfert de compétences aux régions, alors que la loi constitutionnelle et l’ensemble de notre dispositif législatif exigent que la commission locale chargée de l’évaluation des transferts financiers soit préalablement consultée.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Depuis le début de l’examen du texte, j’ai dit que je refusais tout transfert de compétences. Sur ce point précis, il m’a été assuré que, dans les faits, cette compétence relevait déjà des régions. S’il s’agissait d’un transfert de compétences, je proposerais le retrait de cet article.
M. Pascal Terrasse. Seuls les instituts de formation en soins infirmiers – IFSI – sont actuellement de la compétence des régions. Des formations professionnelles aujourd’hui reconnues dans le code de la santé, comme celles des chiropracteurs ou des ostéopathes, n’entrent pas dans le cadre de la formation financée par les régions – ce qui est d’ailleurs un vrai problème. Si cet article représente effectivement une simplification, la question de la charge financière pour les régions demeure.
M. le rapporteur. Les régions exercent déjà ces compétences et reçoivent, à cette fin, des dotations de transfert. Toutefois, comme nous n’avons obtenu sur le sujet aucune réponse précise, j’ai déposé un amendement CL 183 qui spécifie que la mise en application de cet article dépendra du transfert financier correspondant, conformément du reste à l’avis du Conseil d’État.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 21 concerne la reconnaissance de la certification établie par les organismes des États membres en matière de dispositifs médicaux.
M. le rapporteur. Cet article est, lui aussi, conforme aux principes de la directive « services ».
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 22 vise à simplifier les modalités de revente des dispositifs médicaux d’occasion.
M. le rapporteur. Il s’agit toujours de se mettre en conformité avec la directive « services ».
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 23 concerne la simplification des formalités des employeurs relatives aux obligations sociales.
M. le rapporteur. Cet article vise à simplifier les formalités demandées aux employeurs étrangers qui ont à remplir des obligations sociales pour l’emploi de salariés relevant de la législation française de sécurité sociale. Il vise donc à garantir le financement de la protection sociale des salariés.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 24 offre la possibilité d’accorder un nouveau congé de présence parentale au-delà de la période initiale de trois ans.
M. le rapporteur. En cas de rechute de la pathologie de l’enfant.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 25 concerne l’application du droit commun des congés payés au chèque-emploi associatif.
M. le rapporteur. La rémunération portée sur le chèque-emploi associatif inclut une indemnité de congés payés dont le montant est égal au dixième de la rémunération totale brute due au salarié pour les prestations réalisées. L’article propose que le chèque-emploi associatif entre dans le droit commun des congés payés, qui est caractérisé par une prise effective des congés et limite le versement d’une indemnité au seul cas de la rupture du contrat de travail. Cette modification permettra de conformer le chèque-emploi associatif à la directive de 2003, dont l’article 7 demande que les États membres prennent les mesures nécessaires pour que tout travailleur bénéficie d’un congé annuel payé de quatre semaines au moins et que la période minimale du congé annuel payé ne puisse être remplacée par une indemnité financière – sauf s’il est mis fin aux relations de travail.
M. Sébastien Huyghe. Cette mesure ne risque-t-elle pas de faire perdre de son intérêt au chèque emploi associatif ?
Le rapporteur. Peut-être, mais nous devons conformer le chèque-emploi associatif à la directive européenne, ce qui a déjà été fait pour le chèque emploi-service.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 26 vise à simplifier la tenue des comptes des petits syndicats.
Le rapporteur. Cet article n’appelle aucun commentaire.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 27 adapte la législation sur les publications destinées à la jeunesse.
Le rapporteur. Il s’agit toujours de la transposition de la Directive « services ».
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 28 concerne la procédure de délivrance des titres d’identité.
Le rapporteur. Je propose la suppression de cet article.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 29, qui concerne le fonctionnement de la CNIL, reprend deux articles de la proposition de loi de Mme Delphine Batho et M. Jacques Alain Bénisti relative aux fichiers de police.
Le litige avec le Gouvernement a été réglé puisque celui-ci accepte la création par la loi de toutes les catégories de fichiers, ce qui permet de ne pas interdire à un Gouvernement de créer un nouveau fichier à partir du moment où la loi en prévoit déjà la catégorie. La primauté de la loi est donc affirmée.
Alors que la démarche de Jacques Alain Bénisti dans les amendements qu’il défendra, répond au souci de permettre l’adoption de ces deux articles de la proposition de loi dans les meilleurs délais, le groupe SRC vous proposera de supprimer cet article au profit de sa proposition de loi, qui sera examinée demain jeudi 19 novembre.
M. Jean-Michel Clément. Je regrette que le travail entrepris par Mme Batho et M. Bénisti n’ait pu aboutir à un texte consensuel, d’autant que la présence de cet article au sein d’une proposition de loi de simplification du droit dénature nos travaux. Il s’agit d’une entorse au consensus qui s’était dégagé entre nous sur la question des fichiers. C’est regrettable.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Lorsque j’ai déposé la proposition de loi de simplification, j’ai averti Mme Batho de la rédaction de cet article, afin d’aboutir rapidement à une solution sur le sujet, compte tenu de l’encombrement du calendrier législatif. D’autre part, nous avons été nous-mêmes surpris que le groupe socialiste ait inscrit, sans m’avoir averti, sa proposition de loi. Mais l’excellent travail de Mme Batho et de M. Bénisti conserve tout son intérêt et un accord reste possible : il convient que les mesures qu’ils envisagent en matière de fichiers de police entrent le plus rapidement possible dans le droit positif.
L’article 30 étend aux petites sociétés l’option d’une « comptabilité de trésorerie » en cours d’exercice.
M. le rapporteur. Cet article vise à simplifier la présentation des annexes comptables.
M. le président Jean-Luc Warsmann. La comptabilité des PME, était, avec les marchés publics et la TVA, un des trois chantiers définis par le Premier ministre lors de ma mission sur la simplification générale du droit. Le problème de la simplification des marchés publics a trouvé des solutions à la fois dans le cadre réglementaire et au moyen du projet de loi sur la relance présenté par M. Devedjian. La présente proposition de loi apporte des réponses sur les deux autres sujets.
Les petites sociétés n’auront plus à fournir qu’une simple comptabilité de trésorerie par an. Il s’agit donc d’une très importante simplification.
M. Jean-Michel Clément. Le régime simplifié dépend du seuil d’imposition, et donc d’un seuil de chiffre d’affaires. Or, si ce seuil était relevé, cette simplification pourrait, demain, concerner des entreprises plus importantes.
Par ailleurs, même s’agissant de petites entreprises, l’annexe comptable contient des informations qu’il serait utile de conserver pour apprécier le bilan. C’est ainsi que le recours au crédit-bail pourrait se révéler pertinent.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Cette proposition permet d’unifier les seuils entre les personnes physiques et les personnes morales. Elle représente une économie considérable pour les petites entreprises.
M. le rapporteur. Les seuils demeurent inchangés : 267 000 euros pour le bilan et 534 000 euros pour le chiffre d’affaires.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 31 vise à supprimer le rapport rédigé par le commissaire aux comptes en cas d’augmentation de capital.
M. le rapporteur. Cet article n’appelle aucune observation.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 32 concerne la possibilité d’interrompre et de reprendre la procédure d’alerte.
M. le rapporteur. Aujourd’hui, lorsqu’une procédure d’alerte est interrompue, elle est reprise ab initio. Cet article, qui vise à permettre au commissaire aux comptes de la reprendre au point où il avait estimé pouvoir y mettre un terme, évitera des lourdeurs de procédure. Il s’agit d’une demande ancienne.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 33 concerne la suppression de plusieurs commissions administratives. Le Conseil d’État, que le rapporteur a suivi, a proposé de retirer de la liste plusieurs de ces commissions. En revanche, le Gouvernement défendra un amendement visant à en rajouter.
L’article 34, qui limite à cinq ans la durée des dispositions législatives prévoyant la remise d’un rapport au Parlement, s’inscrit dans la chasse aux rapports, déjà entamée l’année dernière.
L’article 35 renforce, quant à lui, la sécurité juridique lorsque l’autorité administrative procède à une consultation.
M. le rapporteur. Il vise en effet à limiter les cas d’annulation des décisions prises après avis d’un organe consultatif.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Le rapporteur proposera un amendement tendant à récrire le texte de cet article, qui a suscité un vif débat au Conseil d’État. Une disposition ne pourra plus être annulée que si l’irrégularité touchant la consultation porte atteinte au sens de la décision. Il s’agit d’une mesure de sécurisation juridique considérable.
J’avais initialement proposé un dispositif, que le Conseil d’État a jugé trop complexe, visant à distinguer le cas de la consultation obligatoire de celui de la consultation non obligatoire, afin qu’une irrégularité dans une consultation non obligatoire ne puisse entraîner l’annulation d’un acte pris pas une autorité administrative.
M. Jean-Michel Clément. Êtes-vous certain, monsieur le président, que cette mesure diminue le nombre des contentieux, car le débat pourra porter sur le contenu même de l’interprétation qui aura été donnée ?
M. Jean-Pierre Schosteck. Ma commune est située dans une zone de carrières. Or une commune n’est désormais plus tenue de consulter l’inspection générale des carrières en cas d’instruction d’un permis de construire. Nous continuons toutefois de le faire par précaution car le risque demeure. Mais la consultation de l’inspection des carrières n’étant pas obligatoire, est-on obligé de suivre ses prescriptions ?
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’amendement du rapporteur prévoit les cas d’irrégularités : « Lorsque l’autorité administrative, avant de prendre une décision, procède à la consultation d’un organisme, seules les irrégularités susceptibles d’avoir exercé une influence sur l’avis rendu par l’organisme consulté ou sur le sens de la décision prise au vu de cet avis peuvent, le cas échéant, être invoquées à l’encontre de la décision. »
Cette disposition, que l’assemblée générale du Conseil d’État a approuvée, a pour objet d’éliminer les cas d’annulation pour des raisons purement formelles. L’évaluation de la loi nous permettra d’estimer le degré de sécurisation apporté par cette disposition.
L’article 36 concerne les polices d’agglomération.
M. le rapporteur. Il vise à modifier les compétences des préfets en matière d’ordre public et de direction des services de police et de gendarmerie afin de donner à la mise en place de la police d’agglomération toute sa mesure. Cette disposition est identique à l’article 32 du projet de loi LOPPSI. Une adoption rapide paraît nécessaire en vue de compléter la réforme de la police du Grand Paris dont la mise en œuvre a commencé par la création, le 14 septembre 2009, d’un service de police dont la compétence couvre Paris et les départements de la petite couronne.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Cette disposition, issue de la LOPPSI, est utile, d’autant que disposer d’une police d’agglomération est un vrai gage d’efficacité et de simplification.
M. Pascal Terrasse. Si j’ai bien compris, nous sommes dans un cadre départemental et non pas seulement d’agglomération.
M. le rapporteur. L’autorité sera assurée par le préfet de police auquel sera adjoint un directeur territorial pour chaque département de la petite couronne.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Il n’y aura plus de directeur départemental de la sécurité publique. Les pouvoirs de police passeront du préfet au préfet de police.
M. Jean-Pierre Schosteck. Et cela, donc, sur les trois départements qui constituent la petite couronne.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 37 modifie les règles applicables à la protection fonctionnelle des fonctionnaires, des militaires et des élus locaux.
M. le rapporteur. La protection sera organisée par la collectivité publique qui les emploie à la date des faits en cause et non par celle dont ils dépendent au moment de la procédure. La question se posait notamment pour la procédure de diffamation, qui est en deux temps – la constatation des faits qui ont généré la qualification et la diffamation elle-même par voie de communication.
L’article dispose en outre que cette protection peut être retirée dans un délai de six mois après une décision juridictionnelle définitive qui fait apparaître des faits constitutifs d’une faute personnelle.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 38 simplifie la procédure permettant aux exploitants d’aérodromes civils de confier à différents services des missions de sauvetage et de lutte contre les incendies d’aéronefs et de prévention du péril animalier.
M. le rapporteur. Cette disposition n’appelle aucune observation particulière.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 39 donne la possibilité à l’État de mettre le coût de récupération d’éléments de cargaison perdus en mer et susceptibles de présenter un risque pour l’environnement à la charge de l’armateur ou du propriétaire du navire.
M. le rapporteur. Lorsque l’État est amené à faire réaliser lui-même cette intervention, il peut en mettre le coût à la charge de l’armateur ou du propriétaire du navire et non à celle du seul propriétaire de la cargaison, ce qui permettra de recouvrer plus facilement les montants des frais engagés.
M. le président Jean-Luc Warsmann. La disposition ne saurait être appliquée qu’avec équité afin de ne pas engendrer des frais exagérés.
L’article 40 prévoit la consultation des juridictions administratives par les collectivités territoriales.
M. le rapporteur. De même que le Gouvernement consulte le Conseil d’État afin d’obtenir des garanties juridiques, cet article propose, à titre expérimental, qu’une collectivité territoriale puisse saisir un tribunal administratif ou une cour administrative d’appel.
M. Jean-Pierre Schosteck. Sera-ce une garantie en cas de contentieux ultérieur ?
M. le rapporteur. Non, car il ne s’agira que d’un avis. Mais cela réduit le risque.
M. Jean-Pierre Schosteck. Le même tribunal pourra donc condamner une collectivité qui aura suivi son avis !
M. le président Jean-Luc Warsmann. Le Conseil d’État, saisi au contentieux sur un décret en Conseil d’État, peut lui aussi changer d’avis. Il peut de même donner un avis favorable à un article d’un projet de loi que le Conseil constitutionnel annulera.
M. Jean-Michel Clément. Les élus ont déjà pour habitude de solliciter le contrôle de légalité en amont d’une décision complexe. Or, en ce qui concerne les tribunaux administratifs, chacun connaît le peu de moyens dont ils disposent en fonctionnement. Cette disposition ne risque-t-elle pas de ralentir davantage encore la justice administrative ? Cette disposition prometteuse risque de rester sans suite.
M. Pascal Terrasse. Le problème des moyens mis à la disposition des tribunaux administratifs est réel. Sans remettre en cause l’orientation de cet article – j’y suis favorable –, je tiens à rappeler que les tribunaux administratifs mettent trois ans en moyenne pour rendre leurs conclusions en matière de conflit entre les collectivités territoriales et leurs administrés. Méfions-nous d’une mesure de simple affichage qui n’apporterait aucune réponse à la question des moyens.
Par ailleurs, en application des orientations de la RGPP voulue par le Premier ministre, les services du contrôle de légalité dans les préfectures ont été particulièrement allégés : les contrôles a priori ne s’exercent presque plus et il en est de même des contrôles a posteriori, puisque les préfets préfèrent désormais laisser les tribunaux administratifs juger les fautes que les élus locaux sont susceptibles de commettre.
Si je pense que les élus locaux n’ont effectivement plus besoin du contrôle de l’État en vertu du principe de libre administration des collectivités territoriales, en revanche, nous devrions demander au Gouvernement, dans le cadre de la RGPP, que les préfectures assurent toute la partie technique de l’aide aux collectivités territoriales, d’autant que l’augmentation des recours tend aujourd’hui à les menacer gravement.
M. le rapporteur. L’évaluation de cette expérimentation devra être tirée. Cette mesure se révélera particulièrement utile dans un projet compliqué comme une ZAC.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 41 concerne le délai de convocation de la première réunion du conseil municipal suivant l’élection.
M. le rapporteur. Cet article harmonise à trois jours francs dans toutes les communes le délai de convocation de la première réunion suivant le renouvellement général des conseils municipaux.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 42 simplifie les nominations auxquelles le conseil municipal doit procéder.
M. le rapporteur. Lorsqu’une seule candidature sera déposée pour un poste à pourvoir au sein des commissions municipales ou dans les organismes extérieurs, il ne sera pas procédé à une élection mais à une nomination qui prendra immédiatement effet : il en sera donné lecture par le maire.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous reviendrons de manière approfondie la semaine prochaine sur l’article 43, qui concerne la délégation de pouvoirs au maire.
L’article 44 vise à déterminer le préfet compétent pour l’organisation des secours en cas de survenance d’un accident dans un tunnel ou sur un pont s’étendant sur plusieurs départements.
M. le rapporteur. Le problème s’est déjà posé à plusieurs reprises.
Lorsque un tunnel ou un pont s’étend sur plusieurs départements, la direction des opérations de secours, relevant de la police municipale en application de l’article L. 2212 du code général des collectivités territoriales, est confiée en cas d’accident, sinistre ou catastrophe, pour les tunnels routiers au représentant de l’État compétent pour intervenir comme autorité administrative chargée de la sécurité, et dans les autres cas, au représentant de l’État dans le département sur le territoire duquel la longueur d’implantation de l’infrastructure de transport est la plus longue.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Cette disposition concerne de nombreuses infrastructures.
M. Jean-Michel Clément. A-t-on identifié tous les domaines qui provoquent une double intervention préfectorale ?
M. le rapporteur. C’est le Conseil d’État qui nous a demandé de restreindre le champ de cette mesure afin d’en déterminer avec précision le contour.
M. Jean-Michel Clément. Je pense notamment au cas d’une ligne à grande vitesse traversant plusieurs départements : dans chacun des départements, les procédures ne suivent ni le même chemin ni le même rythme, ce qui est dommageable. Il conviendrait d’améliorer le système.
M. le rapporteur. Cet article ne concerne que la responsabilité de la direction des opérations de secours en cas d’accident.
M. Pascal Terrasse. N’oublions pas que certains tunnels relèvent de l’État à 90 % – les tunnels de plus de trois kilomètres, dans la loi relative aux tunnels adoptée à la suite de l’accident de tunnel du Mont-Blanc – et d’autres qui relèvent d’une compétence départementale, voire communale. Les pouvoirs de police s’exerceront-ils autant sur des ouvrages relevant du département que sur ceux qui relèvent de l’État ?
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 45 clarifie les dispositions applicables au président et au bureau des établissements publics de coopération intercommunale.
M. le rapporteur. C’est un article de coordination avec les dispositions qui sont applicables aux maires et aux adjoints d’une commune ainsi qu’aux membres du conseil municipal.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 46 proroge le mandat des délégués des communes à un établissement public de coopération intercommunale dans le cas où le conseil municipal doit être renouvelé.
M. le rapporteur. Cet article n’appelle aucun commentaire particulier.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 47 proroge, quant à lui, le mandat des délégués en cas de transformation d’un syndicat de communes en communauté d’agglomération ou en communauté de communes, et cela pour un mois.
M. Pascal Terrasse. Un mois, c’est un peu juste.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Le délai pourra être revu la semaine prochaine.
M. le rapporteur. Je n’y suis pas opposé.
L’article 48 dispose que, lorsqu’un établissement de crédit est informé du décès d’un de ses clients, il doit lui-même en informer les organismes sociaux prestataires.
M. le président Jean-Luc Warsmann. C’est un vrai problème puisque, dans les conseils généraux une personne est chargée de lire tous les matins les avis de décès dans le journal pour enregistrer le nom des personnes décédées pour le service de l’allocation personnalisée d’autonomie – il en est de même dans les maisons départementales des personnes handicapées. En effet, si les services de prestation n’ont pas connaissance à temps d’un décès, ils continuent de verser indûment des sommes qu’ils devront recouvrer au terme d’une lourde procédure administrative. Or, la banque, qui est avertie rapidement du décès d’un client, est le seul organisme qui connaît l’ensemble des prestations dont celui-ci bénéficiait.
Le Gouvernement travaille dans le même sens, en vue de dématérialiser l’information. C’est la raison pour laquelle il se prépare à donner accès au répertoire national de l’INSEE des personnes décédées, à tous les organismes sociaux – mais comment y retrouver, par exemple, une bénéficiaire du régime social des indépendants ?
Nous ouvrons avec cet article un vrai débat de gestion administrative. Il apporte à l’heure actuelle la solution la plus efficace.
M. Jean-Michel Clément. Vous ouvrez également un marché car cette disposition entrera dans les prestations facturées par les organismes bancaires.
M. le rapporteur. N’oublions pas que les personnes qui ont reçu indûment un an ou un an et demi de prestations sont souvent en difficulté pour les rembourser. Si elles sont de bonne foi, aucune pénalité ne leur est appliquée et des délais leur sont accordés, ce qui n’est pas le cas si elles sont de mauvaise foi. Ce service se révélera très utile, même s’il coûte quelques dizaines d’euros.
M. Pascal Terrasse. C’est assurément une bonne mesure. Toutefois, dans 80 % des cas, il est remis par les pompes funèbres aux familles un fascicule avec des pré-imprimés à envoyer aux caisses de retraites – les familles ont pour obligation de le faire. Ne serait-il pas dès lors préférable de rendre obligatoire pour les familles le devoir d’informer également les prestataires sociaux et de prévoir à cette fin, dans ce fascicule, des pré-imprimés en direction des organismes concernés, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui ? Du reste, c’est, dans la plupart des cas, le liquidateur de la succession qui s’en occupe, à savoir le notaire.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Souvent les enfants ignorent la caisse de retraite complémentaire ou la mutuelle de leurs parents décédés. Quant aux notaires, ils mettront plusieurs mois à informer les organismes concernés.
M. Sébastien Huyghe. D’autant que la plupart du temps, ces versements indus concernent des défunts dont les revenus étaient peu importants : leur succession ne passe pas par le notaire car elle n’est pas soumise à une obligation de déclaration.
M. le rapporteur. Sans constituer la réponse absolue, cet article permettra d’éviter des difficultés supplémentaires aux familles.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 49 concerne la conservation des archives anciennes par les communes de moins de 2 000 habitants.
M. le rapporteur. Il s’agit de rendre plus aisé le dispositif permettant aux communes de moins de 2 000 habitants de conserver leurs archives.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 50 étend les critères de compétence de la juridiction française en cas d’infractions commises hors du territoire de la République à bord ou à l’encontre d’un aéronef.
M. le rapporteur. Cet article ajoute deux critères : le lieu du décollage et la destination de l’aéronef.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 51 concerne le champ des actions de l’Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé pour lesquelles elle perçoit une taxe et prévoit l’exigibilité immédiate de celle-ci.
M. le rapporteur. Je n’ai pas de commentaire particulier à ajouter.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 52 étend les dispositions de l’article L. 242-1-1 du code de la sécurité sociale au travail dissimulé par dissimulation d’activité.
M. le rapporteur. Je propose que cet article soit retiré puisque la disposition a été inscrite dans le cadre du PLFSS.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 53 comporte des mesures de coordination avec la suppression des directions régionales des affaires sanitaires et sociales.
M. le rapporteur. Il s’agit d’une correction de forme visant à modifier les dispositions législatives du code de la sécurité sociale faisant référence aux directions régionales des affaires sanitaires et sociales, qui seront supprimées le 1er janvier 2010 en application de la loi du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital, relative aux patients, à la santé et aux territoires.
M. Pascal Terrasse. De nombreux articles de loi du code des affaires sociales, du code de la famille ou du code de l’action sociale font référence aux DRASS. Comment modifier l’ensemble de ces articles de loi ? Est-il possible de le faire au moyen d’un seul acte législatif, visant à substituer dans tous les textes concernés les morts « agences régionales de santé » aux mots « directions régionales des affaires sanitaires et sociales » ?
M. le rapporteur. Ce n’est possible. Il faudra le faire texte par texte. N’oublions pas non plus qu’une grande partie de ces dispositions sont d’ordre réglementaire. La même question se pose à propos de textes faisant encore référence à la peine de mort ou au bannissement.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Il en a été de même lors de la suppression des chambres d’accusation. C’est pourquoi la commission des lois refuse quand elle le peut que des noms d’organismes soient inscrits dans la loi.
L’article 54 vise les obligations des personnes morales en matière de lutte contre le travail dissimulé à l’égard de leur cocontractant.
M. le rapporteur. Le code du travail prévoit que pour tout contrat d’un montant supérieur à 3 000 euros, le donneur d’ordre doit se faire communiquer par les entreprises tous les six mois les pièces qui justifient de leur immatriculation à l’Urssaf ainsi qu’une déclaration sur l’honneur attestant qu’elles n’ont pas recours au travail dissimulé.
Or, la transmission de déclarations sur l’honneur n’est pas un moyen très efficace pour dissuader le co-contractant de recourir au travail au noir. De plus, ces mesures génèrent des formalités administratives lourdes et nombreuses.
Cet article vise donc à substituer à ces formalités peu opérantes un engagement souscrit dans le contrat lui-même, avec, en cas de violation, des pénalités infligées au co-contractant.
M. Jean-Michel Clément. Cet article oscille entre des dispositions contractuelles et des dispositions quasiment d’ordre public. En effet, la sanction ne sera pas automatique puisqu’elle devra être contractualisée, l’alinéa 5 précisant que « le donneur d’ordre peut appliquer des pénalités ».
Ne faudrait-il pas rendre les pénalités mécaniques pour rendre la disposition vraiment efficace, alors que l’article laisse aux parties contractantes le soin d’inscrire cette disposition dans le contrat ?
M. le rapporteur. Si la clause ne figure pas dans le contrat, le co-contractant encourt tout de même les pénalités en faveur de l’Urssaf, voire une sanction pénale pour travail dissimulé, puisque c’est le droit commun qui s’applique alors.
Cet article supprime des formalités lourdes en les remplaçant par une clause prévoyant, dans les cahiers des clauses administratives générales, les sanctions appliquées en cas de travail dissimulé.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Le système actuel est aussi dépensier en papier que peu efficace. De plus, l’outil actuellement à la disposition du donneur d’ordre est contreproductif puisque l’annulation d’un marché retarde l’opération prévue. La sanction pécuniaire me paraît meilleure que l’arme de l’annulation qui se retourne en premier lieu contre celui qui l’utilise.
*
* *
M. le président Jean-Luc Warsmann. Ce matin, nous avons interrompu la présentation des articles de la proposition de loi avant l’article 55. Cet après-midi, notre Commission a le plaisir d’accueillir M. Olivier Carré, rapporteur pour avis de la Commission des finances.
Je rappelle que la Commission des finances s’est saisie des articles 55 à 57 de la proposition de loi.
M. Étienne Blanc, rapporteur. L’article 55 a pour objet d’assurer la mise en conformité des règles de TVA applicables aux opérations immobilières avec la directive européenne n° 2006/112 du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée, et de simplifier ces règles.
Il rénove en profondeur un régime en vigueur depuis quarante ans, qui reposait sur deux logiques fiscales différentes : celle portant sur les mutations et celle portant sur la valeur ajoutée.
Les règles applicables aux opérations immobilières datent, pour l’essentiel, de la loi du 15 mars 1963 portant réforme de l’enregistrement, du timbre et de la fiscalité immobilière. Cet ensemble de règles, qui constituent un régime particulier antérieur aux directives d’harmonisation européenne de la TVA, s’écarte sur certains points du cadre défini par ces textes et présente de sérieuses difficultés d’application.
Les deux logiques doivent aujourd’hui être mieux articulées, afin de clarifier les dispositions applicables et d’accroître la sécurité juridique des différents acteurs. L’article 55 de la proposition de loi tend à faire changer notre dispositif fiscal de point de vue, en passant du point de vue de l’acquéreur à celui du vendeur, suivant le principe de l’« inversion du redevable ».
M. Olivier Carré, rapporteur pour avis de la Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire. Je vous remercie, monsieur le président, d’avoir adapté l’ordre du jour des travaux de votre Commission afin de me permettre de présenter l’avis de la Commission des finances. S’agissant d’un texte lourd et parfois compliqué, il était important que cette discussion ait lieu.
L’article 55 permet de revenir à une logique économique simple : celui qui produit la valeur ajoutée est celui qui doit s’acquitter de la TVA. Jusqu’à présent, la TVA immobilière était versée par l’acquéreur, ce qui était anormal. Au final, c’est bien le consommateur, c’est-à-dire l’acquéreur du bien, qui paiera la taxe, mais il n’aura pas à accomplir les formalités fiscales, d’autant que le paiement de la TVA sur le bien final est susceptible de donner droit à des dégrèvements de TVA sur tout ce qui a permis de produire celui-ci.
Il existe historiquement plusieurs régimes, dont l’enchevêtrement est extrême, ce qui peut offrir des possibilités d’évasion fiscale. La situation actuelle est très instable et, qui plus est, elle ne répond pas à la demande d’harmonisation des systèmes de TVA à l’échelle européenne formulée par la directive de 2006.
L’article 55 introduit donc plus qu’une simplification fiscale. C’est pourquoi la Commission des finances a adopté l’amendement CL 392, visant à intituler la section 6 : « Dispositions de mise en conformité du droit français avec le droit européen et de simplification en matière fiscale ».
Les investigations que nous avons menées ont montré – malgré des délais resserrés – que les effets de cet article seraient neutres du point de vue économique, en partie parce qu’il comporte des dispositions importantes sur les livraisons à soi-même et d’autres usages actuels, concernant notamment les opérations de logement social. Ce matin, la Fédération des promoteurs – les premiers concernés – s’y est déclarée globalement favorable, estimant que cela simplifiera les choses et renforcera la sécurité juridique. Certes, le dispositif retenu aura des effets sur leur trésorerie dans la mesure où le producteur du logement devra verser la TVA avant même que le logement n’ait été vendu, mais il était anormal que les finances publiques en subissent les conséquences.
M. Jean-Michel Clément. Ceux qui ont pratiqué le droit fiscal savent que la fiscalité immobilière est particulièrement complexe. D’ailleurs, les contentieux les plus nombreux portent sur cette matière, et ce d’autant plus que la plupart des opérations immobilières font l’objet d’un contrôle fiscal systématique, ce qui conduit les opérateurs immobiliers à fragmenter, au moyen de structures juridiques adaptées, les opérations immobilières.
L’article 55 opère un renversement de perspective, en imputant le versement de la taxe à celui qui livre le bâtiment. Il s’agit d’une innovation importante, et il me semble quelque peu prétentieux que la Commission des lois s’en préoccupe ! M. le rapporteur pour avis estime que cet article est plus qu’une simplification : en effet, c’est une réforme fiscale !
Certes, il était nécessaire de modifier les choses, tant pour rassurer les opérateurs immobiliers que pour renforcer la sécurité juridique des opérations et pour éviter de laisser sans cesse planer la menace de contrôles fiscaux, pouvant remettre en cause l’équilibre financier des projets. Toutefois, bien que, dans ma vie professionnelle, j’aie pratiqué cette matière, je suis incapable de dire si le texte proposé répond aux objectifs qu’il se donne. C’est pourquoi nous avons déposé l’amendement CL 52, visant à supprimer l’article 55 : il nous semble que de telles dispositions auraient davantage leur place dans une loi de finances.
M. le rapporteur pour avis. Nous avons eu ce débat hier en Commission des finances, le groupe socialiste ayant fait la même remarque.
Vous avez raison, il ne s’agit pas d’une simplification, mais d’une réécriture du droit – et, comme pour toute « loi dans la loi », l’affaire est délicate. Cependant, il ne s’agit pas d’une « réforme ». En effet, il y aura toujours deux acquittements : d’une part, les droits de mutation, qui, bien qu’allégés, ne sont pas touchés ; d’autre part, la taxe sur la valeur ajoutée, dont on remet en ordre la chaîne de paiement, à la suite de décisions juridictionnelles, d’une injonction européenne, ainsi que de certains cas d’évasion fiscale.
Ces dispositions auraient pu être insérées dans une loi de finances, mais elles ont également leur place dans cette proposition de loi, puisqu’elles aboutissent, de fait, à une simplification : d’après le tableau comparatif que nous avons réalisé, le nouveau dispositif permettra de ramener le nombre de situations différentes d’une trentaine à huit ou neuf, suivant que le vendeur et l’acquéreur sont assujettis ou non à la TVA.
Globalement, ces dispositions n’auront de conséquence ni sur l’économie ni sur le budget de l’État, puisque ce seront toujours les mêmes qui devront payer, qui produiront de la valeur ajoutée et qui s’acquitteront des taxes.
Enfin, rappelons que le code général des impôts est composé de sédiments successifs, ce qui justifie les références à des dizaines d’articles. J’admets cependant ne pas avoir vérifié toutes les concordances, en en laissant le soin au rapporteur au fond.
Il ne s’agit donc pas d’une réforme fiscale – qu’il faudra peut-être engager, mais c’est un autre sujet ! Si l’article 55 avait suivi une logique proprement fiscale, en modifiant l’assiette, le taux ou la qualité des redevables, l’avis de la Commission des finances eût été plus réservé.
M. le rapporteur. L’article 56 vise à assouplir les modalités de l’option pour la taxation à la TVA des services bancaires ou financiers et à assouplir les procédures existantes.
En l’état actuel du droit, l’option est exercée pour une période de cinq ans et se renouvelle par tacite reconduction. Sa dénonciation ne peut être effectuée qu’à l’issue de chaque période. En cas de remboursement de crédit de TVA, l’option est reconduite de plein droit pour une nouvelle période de cinq années.
L’article 56 prévoit qu’une fois exercée, l’option continue de s’appliquer pour une durée de cinq années, dont celle au cours de laquelle elle a été exercée, soit un minimum de quatre ans et un mois. Au-delà de ce délai, elle pourra être dénoncée à tout moment. Par ailleurs, l’octroi d’un remboursement de crédit de TVA à l’entreprise ayant opté sera sans incidence sur le régime de l’option.
M. le rapporteur pour avis. La Commission des finances est favorable à cet article. Dans la mesure où il modifie la durée de l’option, il aura une incidence sur les calculs des acteurs économiques, mais il introduit une simplification administrative salutaire. Par ailleurs, on nous a assuré qu’il n’aurait pas de conséquences significatives pour l’État.
M. le rapporteur. L’article 57 tend à simplifier le régime actuel dit des « entrepôts fiscaux », en supprimant trois catégories d’entrepôt – l’entrepôt national d’exportation, l’entrepôt national d’importation et le perfectionnement actif national – pour les remplacer par un régime fiscal unique offrant aux utilisateurs les mêmes fonctionnalités, avec une plus grande souplesse d’utilisation.
Cette modification doit permettre, d’une part, de réduire de manière notable les formalités de gestion et les obligations déclaratives liées au fonctionnement actuel des entrepôts fiscaux et, d’autre part, de rendre ce dispositif applicable à de nouvelles fonctionnalités.
M. le rapporteur pour avis. Avis très favorable à cet article : on améliore la compétitivité de la France et l’on se met en conformité avec les dispositifs européens les plus performants.
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M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous poursuivons donc la présentation des articles de la proposition de loi en reprenant au chapitre II, qui regroupe les dispositions relatives au statut des groupements d’intérêt public.
M. Etienne Blanc, rapporteur. Les groupements d’intérêt public (GIP) sont, vous le savez, des outils juridiques extrêmement utiles aux collectivités territoriales pour mener à bien certains projets d’investissement mais aussi exercer certaines compétences. Ainsi de plus en plus de GIP se constituent dans le domaine du tourisme, alors que cette formule n’était auparavant que peu utilisée. Ce chapitre, sans le modifier substantiellement, réécrit totalement le droit des GIP, en le clarifiant et en le simplifiant.
Les articles 58 à 62 ont trait à la création des GIP. Aux articles 58 et 59 concernant les missions des GIP et leur convention constitutive, le Conseil d’État a souhaité que la convention décide si le groupement est constitué pour une durée déterminée ou non. Le Sénat pourra se saisir de cette question. Les articles 60, 61 et 62, relatifs respectivement à l’approbation de cette convention constitutive, à la transformation d’une personne morale en GIP et à l’adhésion et au retrait des membres d’un GIP n’ont pas appelé d’observation particulière de la part du Conseil d’État.
Les articles 63 à 67 ont trait à l’organisation des GIP. À l’article 63, qui concerne plus particulièrement le rôle des personnes morales de droit public dans les groupements, le Conseil d’État a fait valoir que la restriction prévue concernant les personnes morales étrangères de droit public participant à un GIP ne devrait s’appliquer qu’à celles qui ne sont pas établies dans un État de l’Union européenne, et nous avons suivi son avis. Les articles 64 et 65 concernant, le premier la constitution d’un GIP avec ou sans capital, le second le rôle de l’assemblée générale d’un GIP, n’ont fait l’objet d’aucune observation. Sur l’article 66, nous avons suivi l’avis de la haute juridiction. Un amendement sera présenté précisant que la même personne peut assurer les fonctions de directeur et de président du conseil d’administration « si la convention constitutive le prévoit ».
Les articles 67 à 75 concernent le fonctionnement des GIP. L’article 67 dispose qu’un GIP ne donne pas lieu au partage de bénéfices. L’article 68 traite de la gestion des dettes des GIP, l’article 69 de leur personnel. Aucun de ces articles n’a appelé d’observation de la part du Conseil d’État. À l’article 70, en revanche, nous avons suivi son avis en précisant que, « pour les groupements créés après l’entrée en vigueur de la présente loi, les personnels sont soumis au dernier alinéa de l’article 69. Pour les groupements existant à cette même entrée en vigueur, le régime est déterminé par l’assemblée générale dans un délai d’un an. » L’article 71, relatif aux modalités des transferts de personnel, n’a pas appelé d’observation, non plus que les articles 72 et 73, relatifs respectivement au régime de comptabilité et aux ressources des groupements. À l’article 74, nous avons, suivant l’avis de la haute juridiction, indiqué que l’État peut désigner un commissaire du Gouvernement chargé de contrôler l’activité et la gestion du groupement « sauf si ce dernier est constitué exclusivement de collectivités locales », ce afin de préserver le principe de libre administration des collectivités territoriales. L’article 75 relatif au contrôle des groupements n’a pas appelé d’observation particulière, non plus que les articles 76 et 77 concernant la dissolution ou la liquidation des GIP.
L’article 78, pour l’élaboration duquel les services de la Commission ont accompli un travail d’inventaire considérable, abroge tous les textes ayant créé des GIP sectoriels. Tous les GIP, à l’exception de quelques-uns mentionnés un peu plus loin, seront dorénavant soumis aux dispositions de la future loi. Un amendement à ce sujet reprend d’ailleurs largement l’avis du Conseil d’État.
M. Jean-Michel Clément. Nous aimerions avoir connaissance de l’intégralité des observations du Conseil d’État. Il est en effet essentiel d’y voir parfaitement clair au moment où l’on réécrit toutes les dispositions régissant un outil juridique aussi important que les GIP. Pourrons-nous avoir accès, si possible avant la semaine prochaine, à la totalité de cet avis si elle n’est pas reprise dans le rapport afin, éventuellement, de déposer d’autres amendements que ceux que nous avions initialement envisagés ? En effet, certains de ceux-ci étaient justifiés par le fait que nous ne disposions pas de tous les éléments d’appréciation nécessaires.
M. le rapporteur. Le texte intégral des avis du Conseil d’État figure dans le rapport, sauf pour les articles qui ont été retirés.
M. le président Jean-Luc Warsmann. En effet. Si rien n’est indiqué, c’est que le Conseil d’État n’a rien dit. Les seuls points qui peuvent manquer sont ses avis sur des dispositions retirées.
M. Jean-Michel Clément. À l’avenir, il faudrait que, sur les propositions de loi, nous puissions disposer à temps des avis circonstanciés du Conseil d’État.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Je pensais m’en être expliqué clairement hier en rapportant la discussion que nous avons eue en Conférence des présidents.
Alors que le Gouvernement soumet au Conseil d’État un avant-projet de loi sur lequel la haute juridiction donne un avis qui n’a pas vocation à être rendu public, après quoi le Gouvernement remet son projet sur le métier, décidant ou non de maintenir les dispositions sur lesquelles ont été formulées des observations, puis présente son projet de loi au Conseil des ministres, une proposition de loi, elle, doit avoir été déposée avant d’être soumise au Conseil d’État. Afin de respecter le parallélisme des formes, l’auteur d’une proposition de loi peut renoncer à maintenir certaines dispositions au vu de l’avis du Conseil d’État en déposant des amendements de suppression, auquel cas cet avis n’a pas à être rendu public, les dispositions en question n’allant pas être examinées. En revanche, pour toute disposition venant en discussion, l’avis du Conseil d’État doit être et sera public. La méthode retenue vise aussi à ce que tout auteur d’une proposition de loi n’hésite pas à soumettre au Conseil d’État toutes les dispositions de son texte susceptibles de faire difficulté, quitte à les retirer ensuite plutôt que d’être tenté de les introduire ultérieurement par voie d’amendement.
M. Jean-Michel Clément. Il est bien de disposer d’un pré-rapport et que celui-ci intègre les avis du Conseil d’État, mais, je le dis encore pour l’avenir, encore faudrait-il le recevoir assez tôt pour pouvoir déposer des amendements pertinents. Nous n’avons eu ce pré-rapport – lequel comporte tout de même 300 pages ! – que vendredi soir. Nous retirerons certains de nos amendements et les réétudierons au vu d’un examen plus précis des dispositions du texte.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Je vous donne acte des difficultés que vous avez pu rencontrer lors de cette « première ». Nous avons déjà consacré hier près de deux heures à la présentation des articles, que nous poursuivons ce matin. Le nouveau Règlement a déjà permis des progrès, puisque le pré-rapport comprenant avec le commentaire des articles les avis du Conseil d’État, est remis trois semaines avant l’examen du texte en séance. Les services de la Commission ont réalisé dans des conditions difficiles un travail remarquable, dont je les remercie. Nous avons aussi adapté notre façon de travailler en faisant ainsi présenter les articles par le rapporteur. Ce rapport est certes volumineux, mais très pédagogique. Il faut toutefois le temps de le lire, j’en conviens.
M. Jean-Jacques Urvoas. En réalité, nos observations ont une portée plus générale et ne visent pas spécifiquement ce texte-ci.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Lors de l’examen de l’article 8 portant sur la généralisation de la consultation ouverte au Conseil d’État, j’ai parfois eu l’impression de revivre une querelle entre les Anciens et les Modernes, concernant entre autres l’utilisation d’internet comme outil de travail. Il y a également eu un débat passionnant sur les irrégularités de la consultation à l’aide de l’article 35. Deux anciens secrétaires généraux de l’institution, qui étaient présents, ont fait valoir que jamais il n’avait été dans l’intention du juge constitutionnel que des dispositions puissent être annulées pour une irrégularité secondaire de consultation. Et c’est l’avis de ces deux anciens secrétaires généraux qui a emporté le vote de l’assemblée générale.
Le débat a été très approfondi. Le Conseil d’État a certainement passé bien plus de temps sur l’examen de cette proposition de loi que sur le projet de loi sur le Grand Paris ! Appréciant d’être désormais à la disposition non seulement du Gouvernement, mais aussi du Parlement, il a tenu à être irréprochable. Pour ma part, il me semble rationnel et de bonne gestion de l’argent public que les parlementaires bénéficient de l’expertise du Conseil d’État pour leurs propositions de loi, plutôt que de se doter d’un outil en propre. Cette première expérience a été tout à fait intéressante.
M. le rapporteur. L’article 79 énumérant les groupements existants soumis au nouveau statut n’a pas appelé d’observations particulières, non plus que l’article 80 fixant un délai de deux ans pour l’adaptation des conventions constitutives. À l’article 81 qui énumère les groupements régis par des dispositions propres, nous avons procédé à quelques ajouts et exclu les GECT – groupements européens de coopération territoriale. Conformément à l’avis du Conseil d’État, un amendement sera présenté qui introduit une clause de sauvegarde permettant d’appliquer le régime des GIP à titre subsidiaire. L’article 82 traitant de l’application outre-mer de l’ensemble de ces dispositions n’a pas appelé d’observation particulière.
Le chapitre III regroupe toutes les dispositions de simplification du droit de l’urbanisme.
L’article 83 réforme et simplifie le droit de préemption urbain (DPU) et le droit de préemption dans les zones d’aménagement différé (ZAD), aujourd’hui soumis aux incertitudes de la jurisprudence administrative.
Désormais, un droit de préemption urbain au sens strict ne pourra plus s’exercer que dans les zones urbaines ou à urbaniser, mais les communes pourront instituer des périmètres de protection dans les zones non urbaines actuellement couvertes par le DPU, comme les zones de prélèvement d’eau destinée à l’alimentation, les zones stratégiques pour la gestion de l’eau ou les zones couvertes par un plan de prévention des risques technologiques. Les ZAD sont, quant à elles, remplacées par des périmètres de projet d’aménagement qui pourront être institués soit par l’État, soit par les communes ou des établissements publics de coopération intercommunale. Périmètres de protection et périmètres de projets d’aménagement auront une durée de validité de dix ans, renouvelable.
Le droit de préemption urbain renforcé est supprimé : il ne sera plus nécessaire de prendre une délibération motivée pour préempter les biens concernés. La saisine du juge de l’expropriation pour fixer le prix est elle aussi supprimée : la commune ne pourra acheter qu’au prix indiqué par le propriétaire dans sa déclaration d’intention d’aliéner.
Les modalités d’exercice de tous les droits de préemption sont simplifiées. La déclaration d’intention d’aliéner comportera davantage d’éléments afin que la commune dispose de plus d’informations, notamment d’une description plus précise de l’immeuble en vente. Le transfert de propriété n’interviendra qu’une fois le prix payé, de façon à éviter des procédures de rétrocession complexes. En contrepartie, l’obligation de consigner 15 % du prix est supprimée.
Les conditions d’utilisation des biens préemptés sont assouplies. La personne publique pourra les affecter à un autre usage que celui prévu initialement, à condition que cet usage nouveau entre dans les critères du droit de préemption énumérés à l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme.
Le droit de délaissement est supprimé dans le cadre du DPU, mais renforcé dans les périmètres de protection et de projet d’aménagement. Il est aligné sur le droit de délaissement dans les espaces réservés. Le propriétaire pourra imposer à la puissance publique d’acheter son bien et celle-ci lui devra une indemnité de réemploi.
M. Jacques Valax. Dans la mesure où n’y aura plus de saisine du juge de l’expropriation, n’y a-t-il pas danger que deux personnes privées s’entendent sur un prix manifestement exorbitant et qu’une commune souhaitant préempter le bien ne soit dès lors obligée de payer ce prix-là ? Je m’étonne dans le même temps que la décision de préemption n’ait plus à être motivée, le critère « d’intérêt général » étant très vague. On me semble à la fois manquer de prudence et accorder une trop grande liberté d’expropriation aux communes. Au total, je comprends mal la philosophie du texte.
M. le rapporteur. Dans le cas d’un périmètre de protection ou d’une zone d’aménagement, il sera toujours possible de saisir le juge de l’expropriation. Ce n’est que dans les autres zones que pourrait se poser le problème que vous soulevez. J’ai pris soin de consulter le président de l’Association des maires de France qui n’a pas exprimé d’inquiétude particulière sur ce point. Les représentants des notaires, que nous avons reçus, nous ont également assuré que le risque de tricherie était minime car il faudrait que l’acheteur s’acquitte effectivement du prix surévalué qui serait demandé et paie les droits de mutation afférents, proportionnels à ce prix.
Pour le reste, les conditions d’exercice du droit de préemption, fixées à l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme, ne sont pas modifiées en profondeur. Mais aujourd’hui, les projets des collectivités sont par trop bridés. En effet, la jurisprudence actuelle veut qu’en cas de changement d’affectation par rapport au projet initial, la vente puisse être annulée. Cela ne sera plus possible demain. Une commune qui aura préempté un terrain pour réaliser une école pourra construire à la place un autre équipement public.
M. Jacques Valax. Pourquoi dans ces conditions ne pas tout simplement modifier l’article L. 210-1, en disant que l’intérêt général prévaut, sans que la décision ait à être spécifiquement motivée ?
M. le président Jean-Luc Warsmann. Notre objectif est de réduire le nombre d’annulations de décisions de préemption. Il faut à la fois garantir le respect du droit de propriété et permettre aux collectivités de conduire en toute sécurité juridique des projets dans l’intérêt général. Une commune pourra exercer son droit de préemption urbain de manière très générale sur l’ensemble de son territoire, quel que soit le motif d’intérêt général répondant aux critères prévus dans la loi – elle pourra même changer de projet en cours de route pourvu que le nouveau y réponde également. En contrepartie de cette grande liberté, elle ne pourra pas porter atteinte au droit de propriété et devra s’acquitter du prix demandé par le vendeur. En revanche, en cas de projet comme le réaménagement total d’un quartier comportant la réalisation d’équipements sociaux, elle pourra saisir le juge de l’expropriation car l’intérêt général est ici supérieur et clairement formalisé. Le Conseil d’État nous a d’ailleurs invités à amender notre texte, estimant que la validité du droit de préemption dans les zones d’aménagement ne devait être que de cinq ans, éventuellement renouvelable. Les modifications apportées, sans modifier radicalement les règles du droit de préemption, devraient toutefois permettre de réduire considérablement les contentieux.
M. Jean-Michel Clément. La sécurité juridique est essentielle pour les collectivités. Avez-vous consulté l’AMF sur ces dispositions ?
M. le rapporteur. Oui, et nous avons également consulté des représentants des notaires et de la Fédération du bâtiment.
M. Michel Hunault. S’il ne devait y avoir qu’un seul article justifiant cette proposition de simplification du droit, ce serait celui-ci ! Je tiens donc à saluer le travail accompli.
Permettez-moi ici de vous faire part de mon expérience dans l’Ouest où un projet d’aéroport figurait déjà dans des documents d’urbanisme il y a trente ans sous la forme d’une ZAC. Or, des secteurs de cette ZAC ont depuis été urbanisés. D’où, à juste titre, des réactions d’incompréhension, voire de colère, vis-à-vis du projet de la part de personnes qui ont acheté une habitation dans ces secteurs. Je me demande s’il ne faudrait pas faire obligation aux notaires, lors de toute transaction immobilière, d’indiquer aux acquéreurs si le bien acheté se situe dans une zone où est prévue la réalisation d’un équipement exceptionnel, dans le périmètre d’un SCOT ou d’un aménagement ayant fait l’objet d’une DUP, afin d’éviter toute contestation ultérieure. Pourrait-on amender le texte en ce sens ?
M. Jean-Michel Clément. En zone rurale, la SAFER peut exercer son droit de préemption. Lors de toute transaction entre particuliers, le notaire lui transmet la déclaration d’intention d’aliéner. L’acheteur et le vendeur sont parfaitement informés de la possibilité qu’a la SAFER d’exercer son droit de préemption, et des conséquences en matière de prix notamment. Il suffirait de prévoir une disposition analogue pour répondre au problème soulevé par notre collègue et, en effet, éviter bien des contentieux.
M. le rapporteur. Je veux bien que l’information des parties soit encore améliorée. Mais en l’état actuel du droit, le certificat d’urbanisme délivré lors de toute transaction indique déjà si le bien est situé dans un périmètre d’aménagement et est soumis au droit de préemption – dont le titulaire est lui aussi destinataire de la déclaration d’intention d’aliéner.
M. Michel Hunault. Dans le cas que je cite, des habitations ont été construites dans une zone qui subira les nuisances sonores d’un éventuel futur aéroport. Les acquéreurs se plaignent, à juste titre, de n’avoir pas été informés que le bien qu’ils achetaient était situé dans un tel périmètre.
M. le président Jean-Luc Warsmann. C’est le même problème que pour les PPRI. Sans que les terrains aient vocation à être achetés par la puissance publique, il y a un risque de nuisance pour les acquéreurs.
M. François Calvet. Nous avons rencontré le même problème à Perpignan où les acheteurs de biens situés dans une zone de bruit près de l’aéroport n’avaient pas été préalablement informés.
M. Michel Hunault. Une meilleure information serait intéressante aussi pour la puissance publique à terme car elle pourrait être exonérée de l’obligation d’acheter certains biens comme elle le fait aujourd’hui en indemnisant les propriétaires.
M. le rapporteur. Dans le périmètre de la zone de bruit, l’État s’engage à financer l’insonorisation des logements, grâce notamment au produit des taxes aéroportuaires. Vous souhaiteriez qu’en-dehors du périmètre d’aménagement de l’équipement lui-même, les riverains soient informés des conséquences potentielles de l’installation, de façon à éviter tous litiges ultérieurs ?
M. Michel Hunault. Avant toute transaction immobilière dans le périmètre d’un projet d’ampleur restant à déterminer mais en tout état de cause exceptionnelle, le notaire aurait obligation d’informer les parties. On pourrait dresser la liste des équipements visés, mais le mieux serait sans doute de demeurer très général.
M. le rapporteur. Je veux bien étudier la question, en particulier concernant les zones de nuisances sonores.
Conformément à l’avis du Conseil d’État, l’article 83 dispose que pour estimer un bien préempté, la date de référence est celle de l’acte ayant délimité ou renouvelé le périmètre de préemption. L’article 84 applique la même règle en cas d’expropriation pour les biens situés dans un périmètre de protection ou de projet d’aménagement.
L’article 85 modifie les conditions d’installation et d’activité des géomètres-experts afin de mettre en conformité notre législation avec la directive « services ».
L’article 86 harmonise les modalités de révision annuelle des loyers maximaux des logements locatifs conventionnés. La loi du 25 mars 2009 prévoit que ces loyers sont révisés chaque année au 1er janvier en fonction de l’indice de référence des loyers, comme les aides personnalisées au logement, mais avait omis d’étendre la mesure aux logements bénéficiaires d’une aide de l’Agence nationale de l’habitat.
L’article 87 permet que les conventions globales de patrimoine puissent être transformées en conventions d’utilité sociale sans qu’il soit besoin pour les parties de renégocier entièrement une nouvelle convention.
L’article 88 modifie la procédure de recouvrement des astreintes en matière d’urbanisme afin de lever la difficulté soulevée par une réforme intervenue en 2005, aux termes de laquelle ces astreintes sont recouvrées pour le compte des communes par les comptables du Trésor, sur réquisition du préfet. Cette disposition n’a jamais pu être appliquée car la loi ne dit pas qui est responsable de la liquidation de l’astreinte. Or, pour être recouvrée, une astreinte doit être liquidée. Il vous est donc proposé que les astreintes soient désormais recouvrées et liquidées par l’État, lequel prélèvera 4% de leur montant pour frais d’assiette et de recouvrement.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous en arrivons au chapitre IV, qui tire les conséquences du défaut d’adoption des textes d’application prévus par certaines dispositions législatives.
L’article 89 supprime la référence à des décrets d’application s’agissant du régime de la faillite civile.
M. le rapporteur. En Alsace-Moselle, l’absence de ces décrets d’application n’a pas empêché la mise en œuvre des procédures prévues par les articles L. 670-1 et L. 670-4 du code de commerce.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 90 abroge l’article L. 142-5 du code de la route, applicable à Mayotte et devenu inutile.
L’article 91 supprime la référence à un décret d’application inutile dans le code de l’action sociale et des familles.
M. le rapporteur. Ce décret devait définir les modalités d’association de certains organismes publics ou associatifs à l’élaboration des plans régionaux d’intégration des populations immigrées, association qui se fait déjà en pratique, de façon quasi systématique. Pour faire suite à l’avis du Conseil d’État, nous proposerons toutefois un amendement afin de maintenir dans la loi le principe de cette association.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 92 fait l’objet d’un amendement de suppression.
L’article 93 supprime le renvoi à des décrets relevant de la compétence du ministère du budget.
M. le rapporteur. Certaines des dispositions concernées peuvent être appliquées directement et les autres étaient d’application temporaire.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 94 supprime le renvoi à des décrets relevant de la compétence du ministère de l’économie.
M. le rapporteur. Les dispositions concernées sont toutes appliquées. J’appelle cependant votre attention sur l’article L. 322-2-2 du code des assurances : le décret qui n’a jamais été pris aurait dû fixer les modalités selon lesquelles les compagnies d’assurance peuvent exercer certaines activités annexes. Ce décret n’est pas plus nécessaire que les autres et est donc supprimé, mais cela ne signifie pas qu’il serait interdit aux entreprises d’assurance d’exercer ces activités annexes, à la condition, bien sûr, que celles-ci demeurent d’importance limitée. Ce sera précisé par amendement.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Il n’y a pas eu d’avis du Conseil d’État sur cet article, pas plus que sur l’article 95.
M. le rapporteur. Ce dernier, en supprimant un décret d’application, rend directement applicables des dispositions que nous avons votées en 2002 pour l’extension d’infrastructures aéroportuaires.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 96 supprime des renvois à des décrets dans le domaine de la santé. Il a fait l’objet de l’avis du Conseil d’État.
M. le rapporteur. Ces suppressions concernent en majorité des dispositions directement applicables. Ce n’est toutefois pas le cas de celle qui instaure un ticket modérateur pour les bénéficiaires de l’aide médicale d’État, une disposition qui date de 2002. La suppression du renvoi au décret aura pour conséquence d’assujettir les intéressés au ticket modérateur dans les conditions de droit commun. Ce n’était pas l’objectif initial du législateur, qui souhaitait prendre en compte la faiblesse des revenus de la plupart des étrangers en situation irrégulière, mais l’inertie du pouvoir réglementaire face à une loi votée par le Parlement n’est plus acceptable. Si le Gouvernement estime que le nouvel état du droit n’est pas adapté, il lui appartient de proposer un dispositif alternatif. Il est question qu’il dépose un amendement. Je vais tenter d’en savoir plus auprès du ministère, mais pour l’instant nous avons une impression de flottement.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 97, pour lequel l’avis du Conseil d’État a été suivi, supprime des renvois à des décrets dans le domaine social.
M. le rapporteur. L’article 98 fait de même dans le domaine de l’audiovisuel.
L’article 99, qui a fait l’objet d’une remarque du Conseil d’État, supprime une disposition inappliquée de la loi d’orientation sur la forêt, adoptée en 2001 – il y a huit ans ! Les aides concernées ne relèvent plus en effet de la compétence nationale.
L’article 100 abroge la loi du 28 février 2002 portant création d’une fondation pour les études comparatives, qui n’a jamais été appliquée. Il existe une fondation pour le droit continental, très proche dans son objet, qui fonctionne, elle, et qui a été reconnue d’utilité publique le 11 mai 2007.
L’article 101 abroge le renvoi à un décret dans l’article L. 912-1-2 du code de l’éducation, qui dispose que la formation continue des enseignants doit être dispensée en priorité en dehors des heures de service et peut donner lieu à indemnisation. Je vous proposerai de préciser par amendement que la suppression du décret d’application ne remet pas en cause le droit individuel à la formation des enseignants ni leur indemnisation.
M. Jean-Michel Clément. Au terme de ce chapitre IV, nous avons la désagréable impression d’être la voiture-balai du législateur. La suppression de toutes ces dispositions qui encombrent sans utilité aucune les codes et les esprits fait surtout apparaître que nous légiférons trop, et mal. Nous devons être notre propre censeur et reconsidérer sérieusement nos habitudes – apprendre à n’écrire la loi que d’une main tremblante, sans quoi c’est à pleines pages qu’on se retrouve à la simplifier ! Nous venons de franchir un pas supplémentaire dans cette prise de conscience.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous en arrivons au chapitre V, qui traite de la simplification et de la clarification de dispositions pénales.
M. le rapporteur. Nous avons été encore plus prudents en matière pénale que dans les autres domaines.
L’article 102 concerne les peines complémentaires d’affichage et de diffusion d’une décision juridictionnelle, qui sont alternatives dans le code pénal et souvent cumulatives dans le code du travail. Nous vous proposerons, suivant en cela l’avis du Conseil d’État, de les rendre expressément cumulatives afin d’avoir une règle unique et de limiter ainsi les contentieux.
L’article 103 modifie l’article 132-80 du code pénal concernant les règles d’aggravation des peines pour des violences commises par un conjoint ou ancien conjoint. Cette aggravation n’est aujourd’hui possible que pour les crimes et délits. Nous proposerons de l’étendre aux contraventions, ce qui permettra de couvrir désormais également des violences ayant entraîné une incapacité de travail inférieure ou égale à huit jours. Cet article a été visé par le Conseil d’État.
L’article 104 fait l’objet d’un amendement de suppression.
L’article 105 comble une lacune du code pénal pour ce qui est de l’aggravation des peines lorsqu’est établie la circonstance de guet-apens. La loi du 5 mars 2007, de prévention de la délinquance, a introduit la circonstance aggravante de guet-apens, défini comme le « fait d’attendre un certain temps une ou plusieurs personnes dans un lieu déterminé pour commettre à leur encontre une ou plusieurs infractions ». Cette circonstance nouvelle est prise en considération, parallèlement à la préméditation, pour des cas de tortures, des actes de barbarie et diverses violences mais la loi avait omis de faire de même en matière de meurtre, ce qui est pour le moins étrange. L’article 105 comble cette lacune ; le président Warsmann proposera en revanche un amendement, conforme aux observations du Conseil d’État, supprimant une disposition de l’article qui dépassait la simple harmonisation entre préméditation et guet-apens pour aggraver la répression de certains faits.
L’article 106 modernise la rédaction de diverses dispositions du code pénal en y remplaçant le terme « télécommunications » par « communications électroniques ». Il ne s’agit que de sémantique, mais c’est loin d’être inutile.
L’article 107, sur lequel s’est penché le Conseil d’État, traite des peines encourues par les auteurs de prises d’otage. Il existe trois cas de prises d’otages : celles destinées à la préparation ou la facilitation de la commission d’une infraction, à la facilitation de la fuite de l’auteur d’une infraction ou enfin comme moyen d’obtenir l’exécution d’un ordre ou d’une condition – une demande de rançon par exemple. Dans ces trois cas, le droit existant prévoit une peine de trente ans de réclusion criminelle si l’otage n’est pas libéré volontairement, ou l’est après le septième jour. La proposition de loi n’y change rien. En revanche, lorsque l’otage est libéré volontairement avant le septième jour – et que l’ordre ou la condition, le cas échéant, n’ont pas été exécutés – le droit actuel ramène la sanction à dix ans d’emprisonnement. Cela pose un problème d’échelle des peines : les personnes commettant des crimes ou délits punis de dix ans d’emprisonnement n’encourent pas une peine supérieure lorsqu’elles prennent en même temps un otage qu’elles libèrent avant le septième jour accompli. La Cour de cassation avait préconisé dans un rapport que la peine de dix ans ne soit maintenue que pour les prises d’otage visant à obtenir l’exécution d’un ordre ou d’une condition. La proposition de loi conservait donc la peine de trente ans dans les autres cas, où la prise d’otage vise à faciliter la commission d’un délit, par exemple un vol à main armée, ou une fuite. Estimant que ce n’était pas de nature à inciter le ravisseur à libérer son otage rapidement, j’ai déposé un amendement créant une peine intermédiaire de quinze ans pour les cas où la libération intervient volontairement avant le septième jour – la prise d’otage sans autre délit restant, je le répète, punie de dix ans en cas de libération rapide sans versement de rançon.
M. François Calvet. Je suis tout à fait d’accord avec le principe. En revanche, il me semble que cela risque de poser un nouveau problème d’échelle des peines : la peine de dix ans peut apparaître excessive, comparativement….
M. le président Jean-Luc Warsmann. Il ne s’agit que de la peine encourue. D’autre part, la disposition peut fournir un argument à la police lors de prises d’otage : elle pourra insister auprès du ravisseur sur le fait que sa sanction peut être fortement réduite s’il libère rapidement l’otage.
M. le rapporteur. Le but, avec cette peine intermédiaire, est en effet que le preneur d’otage ait intérêt à libérer l’otage, mais je vais retravailler la rédaction d’ici à la semaine prochaine.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Les articles 108, 109 et 110 font l’objet d’amendements de suppression. Le 111 corrige une erreur de plume. Les 112 et 113 font également l’objet d’amendements de suppression.
M. le rapporteur. L’article 114 est relatif à la définition des actes de corruption. Il répond aux demandes des praticiens et a fait l’objet de l’avis du Conseil d’État. Les auteurs de la loi du 30 juin 2000 ont voulu supprimer la condition selon laquelle le pacte de corruption passé entre le corrompu et le corrupteur devait être antérieur aux faits incriminés, condition qui a dans certains cas empêché de caractériser l’infraction. Pour atteindre ce but, ils ont systématiquement ajouté aux différents articles concernés les mots « à tout moment ». Mais certains passages continuent, en tout cas d’un point de vue grammatical, de postuler l’antériorité du pacte de corruption. Nous proposons de corriger ces dispositions ambiguës en employant systématiquement les verbes aux temps passé et présent : « pour accomplir ou avoir accompli », « pour abuser ou avoir abusé »…
L’article 115 traite de la violation de l’interdiction d’exercer une activité économique. L’article 434-40 du code pénal punit déjà la violation de l’interdiction d’exercer une activité professionnelle ou sociale. La proposition de loi vise à étendre cette sanction à la violation de l’interdiction d’exercer une activité commerciale ou industrielle, prévue par la loi de modernisation de l’économie du 4 août 2008, mais dans un autre article de sorte que cette infraction ne peut être sanctionnée comme l’interdiction d’exercer une activité professionnelle ou sociale, à savoir de deux ans d’emprisonnement et de 30 000 euros d’amende. Cependant, le Conseil d’État nous a fait remarquer que cette même violation faisait l’objet de sanctions différentes dans le code de commerce, en son article L. 654-15 : deux ans d’emprisonnement, mais une amende de 375 000 euros. Je vous proposerai donc par amendement d’harmoniser ces quanta d’amende, sans modifier pour autant ceux qui s’appliquent aujourd’hui à la violation d’une autre interdiction professionnelle ou sociale, ainsi que de combler une autre lacune de notre droit en ajoutant aussi à l’article 434-40 la violation de l’interdiction d’exercer une fonction publique.
L’article 116 apporte des corrections formelles à plusieurs articles du code de procédure pénale – une référence à la peine de mort notamment ! Il répond aux observations de la Cour de cassation et a été visé par le Conseil d’État.
L’article 117 abroge des dispositions du code de l’aviation civile relatives aux contrôles sanitaires aux frontières et redondantes avec des dispositions du code de la santé publique. Il a donné lieu à une remarque du Conseil d’État que nous avons suivie.
L’article 118 supprime encore des références à la peine de mort, ainsi qu’à la contrainte judiciaire en matière civile. L’avis du Conseil d’État a été suivi.
L’article 119 améliore la rédaction d’articles du code de commerce relatifs à des incriminations, liées notamment à l’activité des commissaires aux comptes. Il n’a pas fait l’objet de remarques du Conseil d’État.
L’article 120 fait l’objet d’un amendement de suppression.
L’article 121 modifie plusieurs articles du code de la consommation. Les points 5° et 10° ont fait l’objet d’observations du Conseil d’État que j’ai prises en compte dans des amendements.
L’article 122 supprime des mentions inutiles dans le code de la construction et de l’habitation, le code forestier et le code de l’urbanisme. L’article 132-17, alinéa 2, du code pénal, énonce le principe général selon lequel la juridiction de jugement peut ne prononcer que l’une des peines encourues pour l’infraction dont elle est saisie. Nous proposons de simplifier la rédaction de cinq articles dans lesquels ce principe était répété. Je vous proposerai plus généralement des amendements tendant à lever toute ambiguïté de rédaction en remplaçant des termes tels que « le tribunal prononce » ou « cette infraction est punie de » par l’expression de « peines encourues ».
L’article 123 procède à de nombreuses modifications très intéressantes dans le code des douanes et le code général des impôts. Notre code des douanes est particulièrement confus. Même s’il a été modernisé, il contient encore un grand nombre de dispositions anciennes, ayant pour objet de lutter notamment contre la fraude sur les vins et autres produits agroalimentaires. Un immense travail reste donc à faire sur ce code. L’article 123 commence, s’agissant de dispositions qui vont du contrôle des documents d’identité à la vente d’alcools…
M. le président Jean-Luc Warsmann. … et « à la distillation, à la fabrication et au repassage d’eaux-de-vie ou d’esprits » !
M. le rapporteur. …en passant par les infractions fiscales. Il supprime par exemple des notions comme celles de circonstances atténuantes ou de contrainte par corps, qui ne figurent plus dans notre droit pénal, et opère des modifications rédactionnelles ou des harmonisations avec le code pénal, par exemple en matière de peines complémentaires. Au 10° et au 20°, je proposerai des amendements pour donner suite aux observations du Conseil d’État.
L’article 124 simplifie la rédaction d’un article du CESEDA en renvoyant à des articles du code du travail plutôt que de les reproduire intégralement. L’avis du Conseil d’État sera suivi par amendement.
L’article 125 fait l’objet d’un amendement de suppression.
L’article 126 supprime des références désuètes aux « peines afflictives et infamantes ». Il a été visé par le Conseil d’État.
L’article 127 améliore la rédaction de diverses dispositions du code de la route, qui mentionnent encore la chambre d’accusation par exemple.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Il est des cas, nous les avons recensés, où des problèmes rédactionnels se posent parce que l’éditeur Légifrance n’a pas appliqué une disposition législative générale remplaçant un mot par un autre. Nous avions voulu y remédier par amendements mais le Conseil d’État ne tient pas à ce que le législateur revienne sur des dispositions qu’il a déjà votées. Nous avons donc demandé au secrétariat général du Gouvernement s’il pouvait procéder lui-même à la substitution, et nous attendons la réponse.
M. le rapporteur. L’article 128, qui a fait l’objet de remarques du Conseil d’État, modifie la rédaction de diverses dispositions du code de la santé publique. Ces corrections sont purement formelles.
L’article 129 unifie les sanctions prévues dans plusieurs articles du code de la santé publique pour obstacle à l’accomplissement de fonctions de contrôle. Elles sont fixées dans ces différents cas à six mois d’emprisonnement et 3 750 euros d’amende.
L’article 130 clarifie la rédaction de l’article L. 1254-1 du code du travail, qui punit la méconnaissance des dispositions sur le travail temporaire d’une amende de 3 750 euros – six mois d’emprisonnement et 7 500 euros d’amende en cas de récidive – et prévoit aussi une peine complémentaire de deux à dix ans d’interdiction d’exercer l’activité d’entrepreneur de travail temporaire. S’agissant de la protection des personnels en cas de fermeture de l’entreprise, il remplace une référence peu explicite à l’article L. 1251-47 par une phrase qui en reprend in extenso les dispositions. Cet article a été visé par le Conseil d’État.
L’article 131 vise à harmoniser les incriminations pour harcèlement moral et harcèlement sexuel figurant dans le code du travail et dans le code pénal. Je vous proposerai de le réécrire en suivant l’avis du Conseil d’État. Il ne procédera plus qu’à une simple harmonisation des peines encourues en matière de harcèlement moral et de harcèlement sexuel, portées à un an d’emprisonnement et 15 000 euros d’amende dans le code du travail, par renvoi aux articles correspondants du code pénal. On rencontre souvent de telles distorsions entre code du travail et code pénal. Il y a un véritable travail à faire sur ce sujet aussi.
L’article 132 supprime dans l’article L. 3221-9 du code du travail la référence au corps de l’inspection des lois sociales en agriculture, fondu depuis dans un corps interministériel d’inspection du travail. Il a été visé par le Conseil d’État.
L’article 133 supprime diverses références à la « forfaiture » : c’était un joli mot, mais l’incrimination a disparu.
L’article 134 fait l’objet d’un amendement de suppression.
L’article 135 clarifie les quanta de peines applicables à certaines infractions contenues dans divers lois et codes. Il est concerné par l’avis du Conseil d’État.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous en arrivons au chapitre VI, qui regroupe des dispositions d’amélioration de la qualité formelle du droit
M. le rapporteur. L’article 136 abroge trente-sept lois ou articles de loi devenus obsolètes. Nous avons évalué les effets de chacune de ces dispositions, éclairés en cela par le Conseil d’État. Il fallait notamment veiller à ce que l’abrogation n’entraîne pas une interruption de la répression, au besoin en repoussant son entrée en vigueur jusqu’à la publication du décret en Conseil d’État reprenant les contraventions prévues. Par ailleurs, le Conseil d’État nous a mis en garde contre l’abrogation de dispositions qui abrogeaient elles-mêmes une loi plus ancienne, ce qui risquait d’avoir pour effet de rétablir cette première loi. C’était le cas notamment pour la loi du 24 juin 1950 portant abrogation de la loi du 22 juin 1886 relative aux familles ayant régné sur la France. Après l’épisode de la scientologie, j’aurais été gêné d’être responsable de l’expulsion des descendants de nos rois !
L’article 137 supprime des références obsolètes à l’Algérie.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Songez que l’État français conservait, dans notre législation, des compétences pour déclarer l’état d’urgence en Algérie !
M. le rapporteur. L’article 138 concerne les pouvoirs d’enquête des agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes. Plusieurs références à l’ancienne ordonnance de 1986 n’ont pas été remplacées par les références aux articles du code de commerce correspondants. Le Conseil d’État n’a pas formulé de remarques sur cet article.
L’article 139 supprime un adverbe inutile dans le code de commerce. Il faut une loi pour cela !
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 140, relatif à la définition de la récidive légale en matière d’infractions au droit de la consommation, a fait l’objet d’un avis du Conseil d’État.
M. le rapporteur. Cet article actualise la liste des délits pris en compte pour la définition de la récidive légale en matière de fraude et tromperie en droit de la consommation. En effet, cette liste, qui figure à l’article L. 213-5 du code de la consommation, n’a pas été modifiée depuis plus de quinze ans et presque toutes les références sont devenues caduques, rendant l’article quasi inapplicable. L’avis du Conseil d’État, qui demandait de viser des « articles déterminés d’incrimination », est satisfait par l’amendement CL 302 que je défendrai. Je saisis d’ailleurs l’occasion de souligner le travail remarquable accompli par les administrateurs de la Commission pour vérifier toutes les références nécessaires dans les différents codes – alors que ce devrait être la tâche du ministère compétent.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 141 tend à supprimer des dispositions obsolètes ou non législatives au sein du code de la construction et de l’habitation.
M. le rapporteur. Le 1° de l’article 141 supprime de ce code un article qui mentionnait la fixation par décret des honoraires des architectes pour les travaux effectués pour le compte de personnes publiques, alors que cette disposition a été abrogée au début des années 1980. Les 2° et 3° suppriment des dispositions transitoires relatives aux contrats d’épargne-construction conclus avant 1959. Le 4° effectue une modification de coordination à la suite de la loi du 25 mars 2009 et le 5° supprime le renvoi à un décret en conseil des ministres pour définir les modalités de financement des opérations de résorption de l’habitat insalubre.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 142 clarifie les dispositions qui subordonnent l’exercice de fonctions publiques ou électives au respect des obligations en matière de service national.
M. le rapporteur. Il supprime à cet effet une redondance entre le code électoral et le code du service national.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 143 supprime une disposition sur les stations-service redondante avec la législation sur les installations classées.
M. le rapporteur. L’article L. 224-4 du code de l’environnement permet de fixer des limites aux émissions de composés organiques volatils dans les stations-service dont le débit en essence est supérieur à 3 000 mètres cubes par an. Cette disposition est plus restrictive que la législation sur les installations classées, dont relèvent les stations-service. L’article 143 propose donc de supprimer cet article relatif aux seules stations-service, qui est inutile et n’est plus appliqué.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 144 apporte diverses modifications au code de justice militaire.
M. le rapporteur. Il répare un oubli en faisant disparaître de ce code des peines minimales et les peines d’emprisonnement pour des contraventions, supprimées par le nouveau code pénal adopté en 1992. Le Conseil d’État a émis sur ce point une observation que nous avons prise en compte.
L’article 145 harmonise la rédaction des différentes incriminations liées à un manquement à une obligation de prudence ou de sécurité.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 146 supprime les références à la tutelle pénale.
M. le rapporteur. Bien que celle-ci ait été supprimée en 1981, toutes les références à cette mesure n’avaient pas été retirées du code de procédure pénale.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 70 de la loi du 2 février 1981 était pourtant explicite sur ce point !
L’article 147 simplifie les modalités de recours aux salariés et agents publics contractuels membres de la réserve sanitaire.
M. le rapporteur. Il dispose que, lorsque l’employeur du réserviste a conclu une convention tripartite avec son salarié et l’Établissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires – l’EPRUS –, il n’est pas nécessaire de conclure en plus un avenant au contrat de travail.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 148 supprime une incohérence, s’agissant de la nomination des chefs de pôle des établissements publics de santé.
M. le rapporteur. La loi du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital comprend par erreur deux dispositifs incompatibles pour l’élaboration des listes de personnes proposées pour être nommées chef de pôle : alors qu’un alinéa dispose que ces listes sont élaborées par le président de la commission médicale d’établissement après avis du directeur de l’unité de formation et de recherche médicale, un autre prévoit que tous deux les établiront conjointement. L’article 148 supprime cette dernière disposition pour mettre fin à la contradiction.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 149 a trait à la réévaluation de l’objectif de dépenses de soins de ville.
M. le rapporteur. Il corrige des références, remplaçant notamment celle qui est faite à « l’allocation pour jeune enfant » et à « l’allocation parentale d’éducation » par une référence à la « prestation d’accueil du jeune enfant », qui les a remplacées.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Enfin, l’article 150 porte sur le gage.
Mes chers collègues, je vous remercie et je m’associe au rapporteur pour remercier les administrateurs de notre Commission.
M. Jean-Michel Clément. Je les félicite également pour leur travail de fourmis, essentiel pour assurer la qualité du droit. Je souhaite par ailleurs que nous tirions les leçons de ces séances et que, si, grâce au courage dont fait preuve le Président Warsmann dans cette entreprise, une nouvelle proposition de simplification du droit venait à nous être soumise prochainement, nous ayons davantage de temps pour travailler dans de meilleures conditions.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous nous efforcerons d’améliorer nos méthodes de travail, mais nous avançons déjà dans le bon sens. En tout cas, les observations faites sur la nécessité de légiférer moins pour légiférer mieux apparaissent totalement fondées lorsqu’on constate tout le travail que nous devons ainsi fournir a posteriori.
La commission passe à l’examen des articles de la proposition de loi au cours de ses séances du mercredi 18 novembre et du mardi 24 novembre 2009.
Chapitre Premier
Dispositions tendant à améliorer la qualité des normes et des relations des citoyens avec les administrations
Section 1
Dispositions applicables aux entreprises et aux particuliers
Article 1er
(art. L. 2224-12-4 du code général des collectivités territoriales)
Protection des usagers contre des variations anormales de leurs factures d’eau
Le présent article propose, dans l’article L. 2224-12-4 du code général des collectivités territoriales, d’améliorer la situation des usagers du service de distribution de l’eau qui subissent une hausse de leur consommation facturée due au mauvais fonctionnement du compteur ou bien à une fuite sur leurs canalisations privatives.
Extrait de l’avis du Conseil d’État
« Le dispositif, qui n’appelle pas d’objection de principe, pourrait être amendé afin de mieux répondre à l’objectif poursuivi.
Le projet de texte, dans son premier alinéa, met à la charge du gestionnaire du service de distribution de l’eau une obligation d’informer l’abonné ; il importe de fixer dès ce premier alinéa le seuil, figurant dans le deuxième alinéa, à partir duquel naît cette obligation d’alerte.
Il appartient également au gestionnaire du service de l’eau de vérifier que l’augmentation anormale de la consommation n’est pas imputable à un dysfonctionnement du compteur.
L’étendue des droits et obligations respectifs de l’abonné et du gestionnaire du service pourrait aussi être précisée. D’une part, le bénéfice de l’écrêtement de la redevance prévu au deuxième alinéa du III bis pourrait être acquis, dès lors que la condition relative au volume d’eau consommée est remplie, sans qu’une enquête soit mise à la charge du gestionnaire du service de l’eau. D’autre part, le bénéfice de cet écrêtement devrait cesser dans un délai déterminé qui pourrait être d’un mois à compter de la réception par l’abonné de l’information mentionnée au premier alinéa du présent III bis. »
La partie privative du réseau de canalisation relève de l’abonné, qui doit prendre en charge l’entretien – et donc les réparations – de celui-ci. Cependant, il arrive très fréquemment que des fuites d’eau, même importantes, puissent ne pas être détectées : c’est par exemple le cas s’il s’agit d’une canalisation souterraine ou bien dans une cave. Dans ce cas, l’abonné n’a bien souvent connaissance de l’existence de la fuite que lorsqu’il reçoit la facture du service de distribution de l’eau, qui est encore très fréquemment annuelle. En effet, le particulier ne dispose pas des moyens techniques pour contrôler l’état de son réseau de canalisation privatif.
Des personnes aux revenus modestes peuvent ainsi être redevables de quantités importantes d’eau qu’elles n’ont, en réalité, pas consommées.
De même, il peut arriver que le compteur – qui est la propriété du distributeur d’eau – fonctionne mal et indique un niveau de consommation sans rapport avec la consommation réelle. Il importe, dans ce cas, que l’usager puisse demander au distributeur d’eau de procéder à la vérification du compteur.
Le présent article tend donc à faire peser sur le distributeur d’eau :
— une obligation d’informer l’usager en cas de consommation anormale, entendue comme le double de la consommation habituelle ;
— une obligation de prouver que le compteur fonctionne correctement.
Parallèlement, l’usager pourra ne pas payer la partie de la consommation qui excède le double de sa consommation habituelle, s’il fournit, dans un délai d’un mois après l’information du distributeur d’eau, un document indiquant qu’il a fait procéder à la réparation de sa canalisation.
1. L’obligation d’informer l’usager
Dans le texte initial, il était prévu que dès que le service d’eau potable constate une augmentation anormale du volume d’eau consommé par l’occupant d’un local d’habitation susceptible d’être causée par la fuite d’une canalisation, « il en informe sans délai l’abonné ».
La rédaction du présent article, issue d’un amendement de votre rapporteur, précise le niveau à partir duquel le service doit effectuer cette information dès le premier alinéa du dispositif, pour plus de clarté.
Le service doit procéder à cette information si le volume d’eau consommé depuis le dernier relevé excède le double du volume d’eau moyen consommé par l’abonné ou par un ou plusieurs abonnés ayant occupé le local d’habitation pendant une période équivalente au cours des trois années précédentes ou, à défaut, le volume d’eau moyen consommé dans la zone géographique de l’abonné dans des locaux d’habitation de taille et de caractéristiques comparables.
Cette rédaction, qui prévoit de lisser sur trois ans la référence pour déterminer le caractère anormal de la consommation d’eau permet notamment d’éviter que le dispositif ne soit déclenché dans le cas d’une résidence secondaire occupée quelques semaines dans l’année. De même, l’ampleur de la hausse, permet d’éviter que le dispositif ne soit déclenché en cas de changement dans la composition de la famille (arrivée d’enfants, pas exemple).
Votre rapporteur s’est interrogé sur les conséquences d’un défaut d’information de l’usager par le service de l’eau en cas de consommation anormale. Il apparaît que si le service de l’eau facture une consommation supérieure au double de la consommation consommée, sans avoir auparavant alerté l’usager, ce dernier sera en droit de n’acquitter sa facture qu’à hauteur du double de sa consommation habituelle.
2 La preuve de la fuite
Le texte initial de la proposition de loi prévoyait que, suite à l’information de l’usager, le service de l’eau devait diligenter une enquête pour prouver que la hausse n’était pas due à une fuite, pour que l’usager doive payer l’intégralité de sa facture. Ce régime de preuve négative est apparu trop complexe, de même que le mécanisme lui-même, l’enquête se déroulant sur la propriété privée de l’usager.
C’est pourquoi la commission a adopté l’amendement de votre rapporteur pour préciser qu’une fois l’usager alerté, celui-ci disposait d’un mois pour faire réparer une fuite sur ses canalisations.
Dans ce cas, et sur présentation de la facture du plombier, l’usager ne sera redevable que du double de sa consommation habituelle.
Si l’usager n’est pas en mesure de prouver que la hausse de sa consommation est due à une fuite, alors, il devra – comme aujourd’hui – acquitter la totalité de sa facture.
Dans le premier cas, le gestionnaire supportera le coût de la fourniture d’eau excédant le double de la consommation moyenne de l’abonné. Mais cette charge supplémentaire ne devrait pas créer une inégalité excessive entre les cocontractants. Il s’agit seulement d’un dispositif de lissage des factures anormales ; l’abonné reste redevable du double des factures moyennes antérieures.
En outre, l’avantage que le présent article offre à l’usager ne devrait jouer qu’une seule fois.
3. L’obligation de vérifier le compteur
L’abonné n’est tenu, dans le délai d’un mois après l’information prévue à l’alinéa précédent, au paiement de la part de la consommation excédant le double de la consommation moyenne, que si le service d’eau potable établit que cette augmentation n’est pas imputable à un défaut de fonctionnement du compteur.
Cette vérification du compteur sera encadrée :
— elle devra être explicitement demandée par l’usager ;
— cette demande devra être formée par l’usager, pour permettre au distributeur d’eau de procéder à la vérification dans le délai d’un mois à compter de ce même point de départ.
Globalement, le présent dispositif répond à un objectif d’intérêt général qui consiste à protéger les usagers contre des anormales de leurs factures. Compte tenu de l’encadrement du dispositif, celui-ci ne semble pas porter une atteinte excessive à la liberté contractuelle et ni créer une perte de recettes trop importante pour le gestionnaire du service.
*
* *
La Commission examine l’amendement CL 156 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement, qui réécrit entièrement l’article 1er, prévoit d’abord que « l’abonné ne sera pas tenu au paiement de la part de la consommation excédant le double de la consommation moyenne, s’il présente au service d’eau potable, dans le délai d’un mois à compter de l’information prévue à l’alinéa précédent, une attestation d’une entreprise de plomberie indiquant qu’il a fait procéder à la réparation d’une fuite sur ses canalisations. »
Dans le même délai d’un mois, l’abonné pourra aussi demander au service d’exploitation de l’eau potable la vérification du compteur. Ce n’est qu’après avoir apporté la preuve que la surconsommation n’est pas imputable à un mauvais fonctionnement de celui-ci que ce service pourra éventuellement facturer l’intégralité de la consommation.
Autrement dit, deux dispositifs sont prévus. Le premier autorise tout abonné à demander la vérification du compteur d’eau, afin de s’assurer que la surconsommation n’a pas pour origine le mauvais fonctionnement du compteur – la surconsommation est définie par une consommation double de la consommation habituelle pendant les trois années précédentes. Le second lui permet de ne pas payer plus du double de la consommation s’il apporte la preuve qu’il a procédé aux réparations des fuites de son réseau privé.
M. Michel Hunault. Monsieur le rapporteur, le service de distribution d’eau peut prendre deux formes juridiques, la régie directe, gérée par les communes, et la concession. Votre amendement vaut-il pour les deux ?
M. le rapporteur. Bien sûr. Il s’applique à la distribution publique comme à la distribution privée.
La Commission adopte l’amendement CL 156.
En conséquence, l’article 1er est ainsi rédigé.
Article 2
(art. 16 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000)
Échanges des données entre administrations et opposabilité à l’administration du dispositif par l’usager
Le présent article vise à faciliter le traitement des demandes présentées par les usagers par les autorités administratives, d’une part, en autorisant les autorités administratives à échanger entre elles toutes informations, données ou pièces justificatives nécessaires au traitement de la demande, et, d’autre part, en permettant à un usager ayant déjà produit une pièce justificative auprès d’une autorité administrative de ne pas être tenu de produire des informations ou données qu’il a déjà produites auprès de la même autorité ou d’une autre autorité administrative participant au même système d’échange de données.
Le présent article vise, à la fois, à alléger la charge des formalités imposées aux usagers et à lutter contre la fraude en sécurisant la production et la transmission des pièces justificatives.
Extrait de l’avis du Conseil d’État
« 1° La généralisation des échanges de données entre administrations sous forme dématérialisée, pour traiter les demandes des usagers, dont le principe est prévu par cet article, implique que soient engagés rapidement, au niveau interministériel, les travaux permettant aux différentes autorités administratives d’apprécier les conséquences en résultant en ce qui concerne la gestion des procédures, la conservation des données et la sécurité des échanges et que soient entrepris simultanément les travaux préparatoires nécessaires sur les plans administratif, financier et technique.
Sur le fond et sans que soit remise en cause l’ambition de la proposition de loi, la rédaction de l’article pourrait être précisée de façon à caractériser les systèmes d’échanges de données concernés, les responsabilités respectives des autorités administratives impliquées dans les différentes procédures et les délais de conservation des données et des informations. À cet effet, il pourrait être envisagé de définir comme suit le cadre juridique général de ces échanges de données :
« I.- Les autorités administratives échangent entre elles toutes informations ou données nécessaires pour traiter les demandes présentées par un usager. Une autorité administrative chargée d’instruire la demande présentée par un usager fait connaître à celui-ci les informations ou données qui sont nécessaires à l’instruction de sa demande et, parmi celles-ci, celles qu’elle se procure directement auprès d’autres autorités administratives dont elles émanent ou qui les détiennent en vertu de leur mission.
L’usager est informé du droit d’accès et de rectification dont il dispose sur ces informations ou données.
Les échanges de données ou d’informations entre autorités administratives s’effectuent dans des conditions prévues par un décret en Conseil d’État, pris après avis motivé et publié de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, qui fixe les domaines et procédures concernés par les échanges de données, la liste des autorités administratives auprès desquelles la demande de communication s’effectue en fonction du type d’informations ou de données ainsi que les critères de sécurité et de confidentialité permettant de garantir la qualité et la fiabilité des échanges. Ce décret détermine également les informations ou données qui en raison de leur nature, notamment parce qu’elles touchent au secret médical ou au secret de la défense nationale, ne peuvent faire l’objet de cette communication directe.
II.- Un usager présentant une demande dans le cadre d’une procédure entrant dans le champ du troisième alinéa du I ne peut être tenu de produire des informations ou données qu’il a déjà produites auprès de la même autorité ou d’une autre autorité administrative participant au même système d’échange de données. Il informe par tout moyen l’autorité administrative du lieu et de la période de la première production de ces informations ou données. Le délai de conservation des informations et données applicable à chaque système d’échange est fixé par décret en Conseil d’État.
III.- Lorsque les informations ou données nécessaires pour traiter la demande ne peuvent être obtenues directement auprès d’une autre autorité administrative dans les conditions prévues au I ou au II du présent article, l’usager les communique à l’autorité administrative. »
2° Si la proposition est maintenue dans sa présente rédaction, la lourdeur des travaux nécessaires à cette phase préalable justifierait que la date d’entrée en vigueur du dispositif, prévue le 1er juillet 2011, soit repoussée à une date ultérieure, un délai supplémentaire de deux à trois années étant de nature à garantir une mise en œuvre du nouveau dispositif dans de meilleures conditions et en cohérence avec l’application du référentiel général de sécurité et du référentiel général d’interopérabilité prévus par les articles 9, 11 et 14 de l’ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005. »
Le présent article propose d’insérer un nouvel article 16 A dans la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, parfois qualifiée de « charte » des relations entre l’administration et les citoyens.
Le dispositif proposé par l’auteur de la proposition de loi se compose de deux paragraphes. Le I pose un principe général d’échange d’informations, données ou pièces justificatives entre administrations pour instruire les demandes des usagers et le II fixe un principe de dispense de production d’une pièce justificative par l’usager qui l’a déjà produite auprès d’une autre administration dans les dix années précédentes.
Cet article est composé d’un paragraphe prévoyant que ce dispositif entrera en vigueur le 1er juillet 2011.
1. Les échanges d’informations
Selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel (4), le législateur peut prévoir l’échange de données personnelles, si ces fichiers sont soumis aux dispositions protectrices de la liberté individuelle prévue par la législation relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés (n° 97-389 DC du 22 avril 1997) et si le système est sécurisé de sorte que la sauvegarde du respect de la vie privée est assurée (n° 99-416 DC du 23 juillet 1999), notamment s’il s’agit de données de santé susceptibles de permettre l’identification de ces personnes.
En l’espèce, le dispositif ne s’applique que si le citoyen a fait une demande auprès de l’administration. En outre, il est informé du droit d’accès et du droit de rectification dont il dispose. Enfin, un décret en Conseil d’État fixera les modalités des échanges, les domaines dans lesquels les échanges interviennent, les critères de sécurité et de confidentialité nécessaires ainsi que les informations qui en raison de leur nature ne peuvent faire l’objet de cette communication directe.
Le Conseil d’État fait valoir qu’il conviendrait de prévoir explicitement que le décret en Conseil d’État est pris « après avis motivé et publié de la CNIL », bien que les différents systèmes de stockage et d’échanges de données soient soumis à la CNIL. Il a également souhaité que, pour éviter tout risque d’incompétence négative du législateur, il convienne que la loi fixe la liste des informations « par nature exclues » ou vise, au moins, les informations couvertes par le secret médical ou par le secret de la Défense nationale.
2. L’opposabilité du dispositif par l’usager à l’administration
Le II du texte initialement proposé prévoyait qu’un usager présentant une demande ne pouvait être tenu de produire un document qu’il avait déjà produit auprès de la même ou d’une autre autorité administrative dans un délai de dix ans suivant la première date de production de ce document. L’usager devait informer par tout moyen l’autorité administrative du lieu et de la période de la première production du document.
Ce texte présentait cinq difficultés :
— La rédaction initialement proposée conduirait à ce que toutes les administrations doivent conserver l’ensemble des pièces qu’elles collectent pendant dix ans, non pas pour leurs propres besoins mais pour le cas où un usager signalerait, dans le cadre d’une demande formée devant une autre administration, qu’il a déjà fourni ce document. Cette mesure pourrait engendrer des coûts de gestion importants pour les administrations – et notamment les petites communes.
— Ce dispositif peut apparaître en contradiction avec les délais de conservation propres à chaque catégorie de documents. Votre rapporteur estime que l’impact du dispositif est très clair : le délai de dix ans ne vaut que dès lors que la durée de validité du document le permet. De même, l’article D. 253-44 du code de la sécurité sociale précise que la conservation des pièces justificatives au format papier s’arrête « six mois après le délai de prescription ».
— À l’inverse, le dispositif pourrait être contourné par les administrations qui demanderaient systématiquement des documents très récents – de moins de trois mois par exemple – pour éviter d’avoir à rechercher elle-même l’information.
— Des usagers de bonne foi pourraient penser qu’ils sont dispensés de fournir tout document, alors même que l’administration ne pourrait pas se procurer électroniquement un document. Dans ce cas, l’usager pourrait voir sa demande être indéfiniment incomplète. Il en serait de même si la tierce administration ne transmettait qu’avec un grand retard le document à l’administration chargée d’instruire la demande.
Le risque serait alors que le citoyen préfère systématiquement fournir toutes les pièces lui-même pour éviter ces écueils.
— Le dispositif initialement proposé pourrait ne pas atteindre l’objectif de lutte contre la fraude que son auteur entend pourtant lui donner. En effet, rien ne garantirait qu’un document habilement falsifié et remis à une administration qui ne dispose pas des moyens de vérifier l’exactitude des informations, soit ensuite systématiquement appelé à l’appui de diverses demandes auprès d’autres administrations. Il convient donc d’éviter, par exemple, qu’une copie d’un avis d’imposition remis à une mairie puisse ensuite être utilisée pour toutes les autres demandes de la personne concernée.
Votre rapporteur estime préférable de prévoir que des administrations sont des « référents » dans certains domaines et que les autres administrations peuvent obtenir auprès d’elles l’information utile pour elles. C’est ainsi que les services fiscaux pourraient être référents en matière de données liées aux revenus ou aux impositions.
Outre la fiabilité de l’information donnée, un tel dispositif permettrait aussi de mieux garantir le respect de la vie privée des citoyens : au lieu de fournir une copie de l’ensemble d’un avis d’imposition, l’administration pourrait simplement savoir si la personne est ou non imposable, si seule cette précision est utile, à l’exception des autres éléments figurant dans ce document.
3. Le dispositif adopté par la Commission
Le premier alinéa du I prévoit que les échanges entre administrations sont la règle et que l’usager est informé a priori des deux types de données qui serviront à instruire sa demande :
— celles que l’administration se procure directement auprès d’une autre administration ;
— celles que le demandeur doit fournir lui-même.
Le deuxième alinéa du I rappelle le principe du droit d’accès et de rectification sur les données qui seront fournies directement par une autre administration.
Le troisième alinéa du I fixe l’encadrement des différents systèmes d’échanges dématérialisés qui mettraient en œuvre par domaine les principes qui précèdent. En outre, le III institue, à titre subsidiaire, l’échange direct entre l’administration et l’usager, ce qui aurait pour effet d’afficher le principe des échanges entre administrations sans consacrer leur caractère systématique.
Le II prévoit qu’un usager présentant une demande dans le cadre d’une procédure entrant dans le champ du troisième alinéa du I ne peut être tenu de produire des informations ou données qu’il a déjà produites auprès de la même autorité ou d’une autre autorité administrative participant au même système d’échange de données. Il informe par tout moyen l’autorité administrative du lieu et de la période de la première production de ces informations ou données. Le délai de conservation des informations et données applicable à chaque système d’échange est fixé par décret en Conseil d’État.
Ce dispositif ne nécessite plus de faire l’objet d’une entrée en vigueur différée puisqu’il pourra trouver à s’appliquer au fur et à mesure que les systèmes d’échange de données seront mis en place.
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* *
La Commission examine l’amendement CL 157 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement concerne les échanges entre administrations. Aux termes de son alinéa 2, les échanges entre les administrations sont la règle. L’usager demandeur devra être informé que deux types de données serviront à instruire sa demande, celles que l’administration se procure directement auprès d’une autre administration et celles qu’il doit fournir lui-même. L’administration devra lui indiquer quelles données elle va se procurer auprès d’une autre administration et lesquelles sont exigées de lui.
Le II du nouvel article 16 A proposé pour la loi du 12 avril 2000 prévoit que l’usager qui présente une demande dans le cadre d’une procédure entrant dans le champ du troisième alinéa du I n’est pas tenu de produire auprès d’une autorité des informations ou données qu’il a déjà produites auprès d’elle ou d’une autre autorité administrative participant au même système d’échange de données. Au cas où elles lui seraient demandées, il peut alors refuser de les communiquer et imposer à l’administration de les rechercher elle-même. Cette disposition est une vraie simplification pour la vie quotidienne des Français. L’amendement permet aussi à l’administration d’indiquer clairement au demandeur ce qui relève de l’échange et ce qu’il doit fournir lui-même.
La Commission adopte l’amendement CL 157.
En conséquence, l’article 2 est ainsi rédigé.
Les amendements CL 35 de M. Jean-Michel Clément et CL 114 à CL 117 de M. Lionel Tardy deviennent sans objet.
Article 3
(art. 19 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000)
Régularisation d’une demande affectée par un vice de forme
Le présent article prévoit l’obligation, pour une autorité administrative recevant une demande affectée par un vice de forme susceptible d’être régularisée, d’inviter l’auteur de la demande à la régulariser et de lui indiquer les formalités à respecter, ainsi que les dispositions légales et réglementaires qui les prévoient.
Extrait de l’avis du Conseil d’État
« L’obligation qui serait faite aux autorités administratives d’inviter l’usager, dont la demande est affectée par un vice de forme ou de procédure, à le régulariser pourrait être complétée par une disposition prévoyant que l’administration fixe un délai pour la régularisation de la demande et précisant les règles de survenance d’une décision implicite de rejet ou d’une décision implicite d’acceptation. En outre, il est suggéré de renvoyer à un décret en Conseil d’État le soin de définir les conséquences quant au délai de recours d’une absence de mention, dans la réponse de l’administration, des dispositions législatives et réglementaires instituant les obligations de forme ou de procédure omises par le demandeur. »
Ainsi, l’administration sera tenue d’aider les citoyens à formuler leurs demandes dans les formes permettant leur examen, ce qui favorisera l’accès au droit de nos concitoyens parfois perdus dans le dédale des normes et des procédures.
L’article 19 de la loi du 12 avril 2000 précitée prévoit que toute demande adressée à une autorité administrative doit faire l’objet d’un accusé de réception. L’article 20 de la même loi prévoit que lorsqu’une demande est adressée à une autorité administrative incompétente cette dernière la transmet à l’autorité administrative compétente et en avise l’intéressé.
Sur le plan réglementaire, l’article 6 du décret n° 2001-492 du 6 juin 2001 prévoit que lorsque la demande est incomplète, l’autorité administrative indique au demandeur les pièces manquantes dont la production est indispensable à l’instruction de la demande et celle des pièces rédigées dans une autre langue autre que le français, dont la traduction et, le cas échéant, la légalisation, sont requises.
La disposition proposée par le présent article va plus loin que l’encadrement de l’accusé de réception prévu à l’article 19 précité. En effet, elle prévoit que lorsqu’une demande adressée à une autorité administrative est affectée par un vice de forme ou de procédure faisant obstacle à son examen par le service compétent et que ce vice est susceptible d’être couvert dans les délais légaux, l’autorité est tenue d’inviter l’auteur de la demande à la régulariser. Cette régularisation s’effectue dans des conditions prévues par décret en Conseil d’État. La réponse de l’autorité administrative indique au demandeur les formalités ou les procédures à respecter, ainsi que les dispositions légales et réglementaires qui les prévoient.
Votre rapporteur s’est interrogé sur les délais applicables à cette procédure. En effet, lorsque l’administration invite le demandeur à régulariser sa demande, il faut que l’administration fixe un délai à l’usager pour la régularisation de sa demande.
De même, il conviendrait de prévoir, comme dans l’article 20 de la loi du 12 avril 2000 précitée – qui concerne une demande adressée à l’autorité incompétente – les règles de survenance d’une décision implicite qu’elle soit de rejet ou d’acceptation.
Un amendement de votre rapporteur précise que le délai au terme duquel, à défaut de décision expresse, la demande est réputée rejetée est suspendu pendant le délai imparti pour régulariser. Toutefois la régularisation de la demande avant l’expiration du délai fixé par l’autorité administrative met fin à cette suspension. En l’absence de régularisation dans le délai prescrit, aucune décision implicite d’acceptation n’est susceptible d’intervenir.
Votre rapporteur s’est également interrogé sur les conséquences d’une omission, par l’administration, d’une information de l’usager. En effet, il est à craindre que, dans le silence de la loi, le délai de deux mois de survenance d’une décision implicite de rejet ne coure à l’encontre de l’usager et qu’aucune décision implicite d’acceptation ne soit susceptible de survenir. Pour autant, il ne paraît pas opportun de modifier le dispositif sur ce point, notamment pour préserver les droits des tiers.
Enfin, l’administration peut informer l’usager tout en omettant de lui préciser les textes applicables ou les procédures à suivre. Votre rapporteur s’est demandé quel délai de recours s’appliquerait en l’espèce. En effet, dans le cas général, le délai de recours court indéfiniment lorsque l’usager se voit notifier une décision défavorable. Pourtant, dans ce cas, le fait que le recours soit possible sans limitation de durée est protecteur de l’intérêt de l’usager. À l’inverse, avec le présent dispositif, le caractère illimité n’est pas favorable au demandeur. Il convient donc de prévoir qu’un décret en Conseil d’État fixe le régime du délai de recours.
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La Commission examine l’amendement CL 158 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement précise que le délai au terme duquel, à défaut de décision expresse, la demande est réputée rejetée est suspendu pendant le délai imparti pour régulariser la demande.
M. le président Jean-Luc Warsmann. C’est logique.
M. le rapporteur. En effet, mais il convient de le préciser explicitement.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte l’article 3 ainsi modifié.
Article 4
(art. 12, 13 et 40 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977)
Coordination en matière de définition de la profession d’architecte et adaptation des sanctions pénales applicables en cas d’usurpation du titre d’architecte
Le présent article propose deux mesures de coordination en matière de définition de la profession d’architecte et propose de renforcer les sanctions pénales applicables en cas d’usurpation du titre d’architecte.
L’article 9 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l’architecture dispose que seules peuvent porter le titre d’architecte les personnes physiques inscrites à un tableau régional d’architectes conformément aux dispositions des articles 10 et 11 de cette même loi.
Son article 10 précise que sont inscrites, sur leur demande, à un tableau régional d’architectes les personnes physiques de nationalité française ou ressortissantes d’un État membre de la Communauté européenne ou d’un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen qui jouissent de leurs droits civils, présentent les garanties de moralité nécessaires et remplissent l’une des conditions suivantes :
— être soit titulaire du diplôme d’État d’architecte ou d’un autre diplôme français d’architecte reconnu par l’État, et titulaire de l’habilitation de l’architecte diplômé d’État à l’exercice de la maîtrise d’œuvre en son nom propre délivrée par l’État, soit titulaire d’un diplôme ou autre titre reconnu par l’État ;
— être titulaire d’un diplôme, certificat ou autre titre délivré par un État tiers, qui a été reconnu dans un État membre ou dans un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen et qui leur a permis d’exercer légalement la profession dans cet État pendant une période minimale de trois ans, à condition que cette expérience professionnelle soit certifiée par l’État dans lequel elle a été acquise ;
— être reconnue qualifiée par le ministre chargé de la culture, après examen de l’ensemble des connaissances, qualifications et expériences professionnelles pertinentes au regard de celles exigées par les règles en vigueur pour l’accès à l’exercice de cette profession, lorsque le demandeur ne bénéficie pas des diplômes, certificats et autres titres listés dans les annexes V (7 du point 5), et VI de la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles ;
— être reconnue qualifiée par le ministre chargé de la culture sur présentation de références professionnelles établissant que la personne s’est particulièrement distinguée par la qualité de ses réalisations dans le domaine de l’architecture après avis d’une commission nationale.
L’article 10-1 de la même loi ajoute que l’architecte ressortissant d’un État membre de la Communauté européenne ou d’un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen qui est légalement établi dans l’un de ces États peut exercer la profession d’architecte en France de façon temporaire et occasionnelle sans être inscrit à un tableau régional d’architectes.
Ces dispositions sont issues de l’article 42 de l’ordonnance n° 2008-507 du 30 mai 2008 portant transposition de la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles. Cette ordonnance, prise en application de l’article 3 de la n° 2007-1774 du 17 décembre 2007 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans les domaines économique et financier.
Rappelons d’ailleurs que cette ordonnance n’a pas été ratifiée par le Sénat, dans le cadre de l’examen de la loi du 12 mai 2009. En effet, l’amendement de sa commission des affaires sociales a été rejeté (5).
Le présent article propose de procéder à deux coordinations au sein de la loi du 3 janvier 1977 précitée, que l’ordonnance du 30 mai 2008 n’a pas effectuées.
Le 1° du présent article propose ainsi de modifier l’article 12 de la loi du 3 janvier 1977. Cet article prévoit que, pour l’exercice de leurs activités, les architectes peuvent constituer des sociétés civiles ou commerciales entre eux ou avec d’autres personnes physiques ou morales. Ce même article précise que les sociétés d’architecture peuvent grouper des architectes ou des sociétés d’architecture inscrits à différents tableaux régionaux.
Le présent article propose de modifier la référence aux architectes, pour viser les personnes physiques exerçant légalement la profession d’architecte dans les conditions définies aux articles 10 et 10-1 de la même loi, compte tenu de la modification opérée par l’ordonnance du 30 mai 2008 précitée.
Le texte initial ne précise pas quelle occurrence du mot : « architectes » est visée dans le premier alinéa de l’article 12 précité. Un amendement de votre rapporteur le précise donc que seule la première occurrence est visée.
Le 2° du présent article procède à cette même coordination à l’article 13 de la loi du 4 janvier 1977 précitée. Cet article prévoit les règles de capital et de composition des sociétés d’architecture.
Le a prévoit que plus de la moitié du capital social et des droits de vote doivent être détenus par « une ou plusieurs personnes physiques exerçant légalement la profession d’architecte dans les conditions définies aux articles 10 et 10-1 » et non pas seulement un ou plusieurs architectes personnes physiques.
Le b précise qu’un des associés au moins doit être « une personne physique exerçant légalement la profession d’architecte dans les conditions définies aux articles 10 et 10-1 » – et non plus un architecte personne physique – détenant 5 % minimum du capital social et des droits de vote qui y sont affectés.
Le c dispose que le président du conseil d’administration, le directeur général s’il est unique, la moitié au moins des directeurs généraux, des membres du directoire et des gérants, ainsi que la majorité au moins des membres du conseil d’administration et du conseil de surveillance doivent être « une personne physique exerçant légalement la profession d’architecte dans les conditions définies aux articles 10 et 10-1 », et non plus « architectes ».
Le 3° propose d’harmoniser un quantum de peine.
L’article 40 de la loi du 3 janvier 1977 précitée établit une incrimination spécifique d’usurpation du titre d’architecte. Il prévoit ainsi que toute personne qui ne remplit pas les conditions requises par la présente loi et qui porte le titre d’architecte ou d’agréé en architecture ou accompagne ou laisse accompagner son nom ou la raison sociale de la société qu’elle dirige de termes propres à entretenir dans le public la croyance erronée en la qualité d’architecte ou d’agréé en architecture ou de société d’architecture, est punie d’une amende de 2 000 à 40 000 francs (6) et d’un emprisonnement de six mois à un an ou de l’une de ces deux peines seulement.
Or, l’article 433-17 du code pénal prévoit que l’usage, sans droit, d’un titre attaché à une profession réglementée par l’autorité publique ou d’un diplôme officiel ou d’une qualité dont les conditions d’attribution sont fixées par l’autorité publique est puni d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende.
Il est suggéré de porter le niveau de la sanction de l’infraction d’usurpation du titre d’architecte au niveau de celle prévue par l’article 433-17 du code pénal.
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Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement de suppression CL 36 de M. Jean-Michel Clément.
Elle adopte ensuite successivement les amendements de précision CL 159 et CL 160 du rapporteur.
Puis la Commission adopte l’article 4 ainsi modifié.
Article 5
(art. 15 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989)
Extension aux bénéficiaires du revenu de solidarité active du préavis de congé au bailleur réduit
Le présent article propose d’étendre aux bénéficiaires du revenu de solidarité active le préavis de congé au bailleur limité à un mois, au lieu de trois mois.
Le deuxième alinéa du I de l’article 15 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs a fixé la durée du préavis du locataire donnant congé à son bailleur, à trois mois. Cette durée a été instaurée pour permettre au propriétaire de disposer d’un délai raisonnable afin de rechercher un nouveau locataire et limiter ainsi la vacance du logement.
Cependant, dans un certain nombre limité de cas expressément prévus par la loi, ce délai peut être réduit à un mois pour tenir compte d’événements imprévus ou de situations particulières, notamment lorsque le locataire perçoit le revenu minimum d’insertion (RMI).
Or le revenu minimum d’insertion a été remplacé par le revenu de solidarité active (RSA) depuis le 1er juin 2009 (en métropole, puis progressivement, dans les DOM) et tous les droits annexes connexes devraient être applicables de la même manière au RSA. Ainsi, le locataire bénéficiaire du RSA, alors qu’il recevait auparavant le RMI, doit conserver la possibilité de donner congé au bailleur avec un délai de préavis réduit à un mois.
Il convient de noter que le champ des bénéficiaires du RSA est plus large que celui des bénéficiaires du RMI puisque le RSA continue, pour partie, d’être versé au bénéficiaire qui trouve un emploi et qui bénéficie de la garantie que ses revenus augmentent.
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La Commission examine l’amendement CL 396 du Gouvernement.
M le rapporteur. Avis défavorable.
M. Michel Hunault. Comme je l’ai dit lors de la discussion générale, cet amendement me semble très éloigné de la simplification et de l’amélioration de la qualité du droit.
Le Gouvernement veut tirer les conséquences dans le domaine des rapports locatifs de la généralisation du revenu de solidarité active. Il est vrai, et nous le constatons dans nos permanences que l’instauration du RSA s’est accompagnée de conséquences pratiques que le législateur n’avait pas imaginées. M. Martin Hirsch a lui-même proposé de revenir sur certaines dispositions, qui relèvent du reste plutôt de la Commission des affaires sociales. Mais s’agissant d’une loi votée depuis moins d’un an, nous pourrions attendre l’évaluation de la loi et de ses conséquences, domaine par domaine.
Mon interrogation ne porte pas sur le fond de la disposition proposée mais sur l’utilisation de cette proposition de loi pour traiter une difficulté d’application ponctuelle. Si nous votons cet amendement, nous serons amenés en séance publique à en examiner d’autres portant également sur l’application de la loi généralisant le RSA. À tout le moins, je souhaiterais que nous entendions l’avis de la commission compétente.
M. le rapporteur. Je précise que le présent article a pour objet de faire bénéficier les titulaires du RSA du délai court pour donner congé à leur propriétaire lorsqu’ils sont locataires d’un appartement.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Lorsque le RMI a été transformé en RSA, le législateur a oublié de transposer la disposition sur le délai de préavis plus court. Résultat, tous les titulaires du RSA sont tenus de donner un préavis de trois mois pour quitter leur logement.
Pour résoudre cette difficulté, deux voies sont ouvertes. Le texte initial de la proposition de loi propose d’ouvrir le délai d’un mois à l’ensemble des bénéficiaires du RSA. La voie envisagée par l’amendement du Gouvernement est plus restrictive.
M. Michel Hunault. Mon désaccord ne porte pas sur le fond, mais sur la méthode. La loi du 1er décembre 2008 présente bien d’autres insuffisances. Pourquoi ne pas procéder à son évaluation, dans des délais rapides ? Le présent texte est-il vraiment le bon support pour cette mesure ?
M. le rapporteur. Il y a urgence ; aujourd’hui, un locataire, bénéficiaire du RSA, qui donne congé peut se trouver cité devant un tribunal d’instance pour payer les deux mois de loyer manquants.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle adopte l’article 5 sans modification.
Article 5 bis (nouveau)
(art. 4 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991)
Dispense de justification des revenus pour l’accès à l’aide juridictionnelle pour certains bénéficiaires du revenu de solidarité active
Cet article additionnel résulte de l’adoption par la Commission d’un amendement du Gouvernement.
L’article 4 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique dispose que les personnes bénéficiaires de l’allocation supplémentaire du Fonds national de solidarité ou du revenu minimum d’insertion (RMI) sont dispensées de justifier de l’insuffisance de leurs ressources.
Le présent article vise donc à clarifier la situation, au regard de l’aide juridictionnelle, des personnes pour lesquelles le revenu de solidarité active (RSA) s’est substitué au RMI et ou à l’allocation de parent isolé et pour lesquelles le montant total des revenus n’excède pas le montant forfaitaire du RSA.
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La Commission est saisie de l’amendement CL 402 du Gouvernement portant article additionnel.
M. le rapporteur. Cet amendement clarifie la situation des titulaires du RSA pour l’attribution de l’aide juridictionnelle. Avis favorable.
La Commission adopte l’amendement.
Article 6
(art. 1er de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979, art. 19-2 [nouveau] et 20-1 [nouveau] de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 et art. 23 de la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000)
Recours administratif préalable obligatoire (RAPO)
Le présent article propose d’étendre la procédure des recours administratifs préalables obligatoires (RAPO) dans le domaine de la fonction publique. Cet article s’inspire d’une étude récente du conseil d’État (7), qui a souligné l’intérêt des RAPO en termes de règlement des différends opposant un citoyen à une autorité administrative.
1. Les recours administratifs préalables obligatoires sont particulièrement utiles
Les recours administratifs préalables obligatoires constituent, pour le citoyen, un moyen simple, peu coûteux et rapide d’obtenir la réformation d’une décision avec des chances raisonnables de succès ou, à défaut, une meilleure explication de celle-ci.
Ils permettent, pour l’administration, le réexamen effectif de ses décisions, la correction des éventuelles malfaçons et l’harmonisation de ses pratiques par une meilleure connaissance des réactions des citoyens. En outre, ces recours favorisent la prévention et la diminution du contentieux.
L’étude du Conseil d’État précitée dresse l’état des lieux des procédures de recours administratifs préalables obligatoires existantes. Il en a ainsi dénombré près de 140. Leur champ d’application concerne notamment les impôts et créances publiques, les élections administratives, les élections ordinales, l’enseignement, les décisions des fédérations sportives, les refus de visa d’entrée en France.
Même s’il existe des principes communs, un grand nombre de ces recours administratifs préalables obligatoires répondent à des règles et des procédures propres pour chacun d’eux. L’étude montre l’hétérogénéité des recours administratifs préalables obligatoires, illustrée par l’écart entre le nombre de recours des effectifs de marins, pour lesquels la Commission de recours des effectifs de marins des navires de pêche ne se réunit qu’une ou deux fois par an et les recours en matière de recouvrement de l’impôt sur le revenu portent chaque année sur plusieurs millions de contestations.
L’étude du Conseil d’État préconise une modification de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration, afin de renforcer les obligations pesant sur l’administration quant à l’information des requérants sur les voies et délais de recours.
2. Le dispositif proposé
Le I du présent article propose de modifier l’article 1er de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’administration et le public, qui prévoit que les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent notamment être motivées les décisions qui restreignent l’exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police, infligent une sanction, subordonnent l’octroi d’une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions, retirent ou abrogent une décision créatrice de droits, opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance, refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir ou refusent une autorisation.
Le présent article tend à inclure dans cette liste de décisions à motiver les décisions qui rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d’une disposition législative ou réglementaire.
Cette précision est bienvenue. Le Conseil d’État observe (8) que les décisions prises sur les recours administratifs préalables obligatoires ne sont pas soumises à un principe général de motivation obligatoire. Cette solution découle de la règle s’appliquant aux décisions rendues sur recours administratif (9).
Cela dit, il existe deux cas de figure dans lesquels la motivation de la décision est obligatoire. C’est le cas, d’une part, lorsque la décision est rendue par un organisme collégial, la motivation est en principe obligatoire (10), et, d’autre part, lorsque les textes instituant les procédures de recours administratifs préalables obligatoires soumettent souvent les décisions prises sur recours à l’obligation de motivation. C’est le cas en matière de contentieux fiscal d’assiette, par exemple.
En outre, la motivation de la décision est également obligatoire en matière de remembrement rural (11). De même, l’application de la rédaction actuelle de l’article 11 de la loi du 11 juillet 1979 précitée, implique, s’agissant des recours gracieux de droit commun, que si la décision initiale est motivée en la forme conformément aux dispositions de la loi précitée, la décision prise sur recours n’a pas nécessairement à l’être (12).
Cependant, la circulaire du Premier ministre du 31 août 1979 précise que « la loi ne fait pas un sort spécial aux réponses à des recours administratifs. Les décisions prises sur recours gracieux ou hiérarchique ne sont obligatoirement motivées que dans la mesure où la décision initiale doit l’être elle-même ».
Le présent article vient préciser que, dans tous les cas de figure, la motivation des décisions qui rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux est obligatoire.
Le II du présent article propose de modifier la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations pour mieux encadrer les voies et délais de recours.
Le 1° du II propose de créer un article 19-2 dans la loi du 12 avril 2000 précitée pour préciser que lorsque le recours contentieux à l’encontre d’une décision administrative est subordonné à l’exercice préalable d’un recours administratif, cette décision est notifiée avec l’indication de cette obligation ainsi que des voies et délais selon lesquels ce recours peut être exercé. Il est également précisé que l’autorité administrative statuera sur le fondement de la situation de fait et de droit à la date de sa décision.
Ce dispositif, qui s’inspire de la proposition n° 14 (13) de l’étude du Conseil d’État conduit donc l’administration à mentionner, lors de la notification de sa décision :
— le caractère obligatoire du recours administratif préalable, lorsqu’un tel recours est prévu ;
— les voies et délais selon lesquels ce recours préalable obligatoire peut être exercé ;
— que l’autorité administrative statuera sur le fondement de la situation de fait et de droit à la date de sa décision.
La rédaction proposée n’indique pas les conséquences qui s’attachent à la méconnaissance de l’obligation qu’elle prévoit. A priori, la disposition aura la même portée que l’article R. 421-5 du code de justice administrative, qui précise que les délais de recours ne sont pas opposables s’ils n’ont pas été mentionnés, de même que les voies de recours, dans la notification de la décision. La jurisprudence indique en effet que la circonstance que l’existence et le caractère obligatoire d’un recours administratif obligatoire n’ont pas été indiqués dans la notification d’une décision administrative empêche que cette notification fasse courir le délai, mais est sans incidence sur l’irrecevabilité de la demande directement présentée contre cette décision au tribunal (14).
On peut même se demander si la proposition ne devrait pas être plus ambitieuse et prévoir que l’obligation d’exercer un RAPO n’est pas opposable si elle n’a pas été régulièrement notifiée. En effet, il peut sembler choquant, dans certains cas, d’opposer une irrecevabilité tirée du défaut d’exercice d’un RAPO alors que le requérant n’a pas été avisé de cette obligation par la notification de la décision litigieuse et qu’il est parfois difficile d’identifier l’existence même d’une telle obligation, lorsque les textes sont équivoques (le défaut de notification empêche seulement le délai de recours de courir ; au vu de la décision d’irrecevabilité, le requérant peut donc reprendre la procédure en saisissant l’autorité administrative du recours préalable obligatoire).
S’agissant de la mention selon laquelle « l’autorité administrative statuera sur le fondement de la situation de fait et de droit à la date de sa décision », la Chancellerie a appelé votre rapporteur à la prudence. En effet, l’étude du Conseil d’État préconise de considérer cette règle comme un principe appelant certaines exceptions, du fait de l’insécurité juridique qu’elle peut générer. Par exemple, la modification du droit applicable peut conduire l’autorité hiérarchique à prendre une décision défavorable, alors que l’autorité initiale aurait dû prendre une décision favorable. Dès lors, il peut paraître dangereux de prévoir cette règle de façon aussi absolue.
La Chancellerie estime préférable :
— de fixer le principe en réservant la possibilité de dispositions législatives ou réglementaires contraires (la proposition prévoit une mention obligatoire dans la notification des décisions, mais ne fixe pas le principe lui-même)
— de prévoir que la mention figure dans la notification uniquement si elle est pertinente.
Le 2° du II prévoit de créer un article 20-1 dans la loi du 12 avril 2000 précitée pour préciser que lorsque le recours contentieux à l’encontre d’une décision administrative est subordonné à l’exercice préalable d’un recours administratif, la présentation d’un autre recours gracieux ou hiérarchique ne conserve pas le délai imparti pour exercer le recours administratif préalable obligatoire non plus que le délai de recours contentieux. En outre, l’autorité administrative qui a pris la décision initiale peut la retirer d’office si elle est illégale tant que l’autorité chargée de statuer sur le recours administratif préalable obligatoire ne s’est pas prononcée.
Le premier alinéa de l’article 20-1, que le présent article entend introduire dans la loi du 12 avril 2000 précitée, propose de mettre en œuvre deux propositions du conseil d’État (15) en matière d’articulation du RAPO avec les autres procédures administratives.
En effet, l’articulation des recours administratifs préalables obligatoires avec les recours de droit commun n’est que rarement définie par les textes. Ainsi, en matière fiscale, la contestation des actes de poursuites s’inscrit dans le cadre des dispositions du Livre des procédures fiscales qui sont d’ordre public, et excluent en principe un recours hiérarchique ou gracieux. Le conseil d’État observe (16) que plusieurs éléments distinguent les deux types de recours, sans pour autant que l’un soit exclusif de l’autre :
— le caractère obligatoire du recours ;
— la nature de l’autorité, qui diffère parfois, le recours de droit commun excluant a priori un examen par une autorité collégiale ;
— la prise en compte de la situation de fait ou de droit existant à la date de la décision finale ;
— la substitution de la décision finale à la décision initiale.
Dans la pratique, de nombreux recours administratifs préalables obligatoires ne sont pas exclusifs de la possibilité, ouverte au demandeur, de procéder à un recours gracieux ou hiérarchique de droit commun.
De plus, la question du dessaisissement ou non de l’autorité initiale en cas de RAPO a été longtemps discutée. La jurisprudence récente a affirmé que l’exercice d’un recours administratif préalable obligatoire, qui donnera lieu à une décision se substituant à la décision administrative initiale, a pour effet de dessaisir l’autorité administrative auteur de cette décision initiale (17).
Enfin, il convient de répondre à la question de l’opportunité de laisser à l’autorité initiale la possibilité de procéder d’elle-même au retrait plutôt que d’attendre que l’autorité hiérarchique ou un organisme collégial n’examine le recours. La jurisprudence en matière de dessaisissement a pour effet de priver l’autorité initiale de tout pouvoir de retrait ou d’abrogation à compter de la saisine de l’autorité statuant sur le recours.
Une telle solution n’est cependant pas pertinente au regard de l’objectif de simplification et d’efficacité pour l’usager comme pour l’administration, lorsque la décision initiale est entachée d’un vice.
C’est pourquoi le deuxième alinéa de l’article 20-1 que le présent article entend introduire dans la loi du 12 avril 2000 précitée, dispose que l’autorité administrative qui a pris la décision initiale peut la retirer d’office si elle est illégale tant que l’autorité chargée de statuer sur le recours administratif préalable obligatoire ne s’est pas prononcée.
Le III du présent article propose de modifier le dispositif de recours administratif préalable en matière de fonction publique qui n’a pas pu trouver à s’appliquer.
L’instauration d’un recours administratif préalable obligatoire dans la fonction publique civile et militaire est prévue par l’article 23 de la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives. Introduite par un amendement parlementaire, cette disposition prévoit que les recours contentieux formés par les agents de l’État et des collectivités territoriales (18) et les militaires à l’encontre d’actes relatifs à leur situation personnelle sont, à l’exception de ceux concernant leur recrutement ou l’exercice du pouvoir disciplinaire, précédés d’un recours administratif préalable exercé dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État.
Cet article a conduit à la création en 2001 d’une commission des recours formés à l’encontre d’actes relatifs à la situation personnelle des seuls militaires. Malgré de nombreux projets de décret, depuis neuf ans, toutes les tentatives de trouver une traduction réglementaire à l’article 23 de la loi du 30 juin 2000 précitée pour la fonction publique – civile – dans ses trois composantes se sont soldées par un échec et cette disposition n’a pas encore fait l’objet de mesure d’application.
C’est pourquoi le présent article propose de compléter l’article 23 de la loi du 30 juin 2000 précitée pour rendre le RAPO effectivement applicable aux trois fonctions publiques. Il s’agit d’une disposition de nature législative dans la mesure où elle prévoit, pour la fonction publique territoriale, l’intervention d’une personne ou d’une instance extérieure à la collectivité territoriale concernée.
Cette réforme est attendue. Le rapport adopté lors du Conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 mentionne ainsi, au sein des réformes projetées s’agissant du ministère de la justice, la « généralisation des commissions précontentieuses dans les ministères pour réduire la demande adressée à la justice administrative (en particulier au sujet de la fonction publique)». Le document relatif à la « modernisation du ministère de la justice » précise quant à lui que « pour limiter le contentieux administratif des commissions précontentieuse seront mises en place dans l’administration, en particulier dans le secteur de la fonction publique ».
EXTRAIT DE L’ÉTUDE DU CONSEIL D’ÉTAT INTITULÉE :
« INSTAURER UN RECOURS GRACIEUX PRÉALABLE ASSORTI DE L’ÉVENTUELLE INTERVENTION D’UN TIERS » (19)
La nécessaire possibilité laissée à l’agent de solliciter l’intervention d’un tiers
Le simple recours gracieux ne peut cependant suffire. L’absence de garantie d’un réexamen systématique de la décision, qui est pourtant la véritable raison d’être du recours administratif préalable obligatoire, comme le risque de cristallisation du litige dans une logique conflictuelle justifient d’ouvrir la possibilité de recourir à l’intervention d’un tiers.
Il est donc proposé de prévoir la possibilité, pour le fonctionnaire comme pour l’autorité administrative, de solliciter l’intervention d’une tierce personne, qui pourrait par exemple être un fonctionnaire présentant toutes les garanties d’indépendance et de compétence par rapport au litige (fonctionnaires ayant exercé des responsabilités importantes notamment dans le domaine de la gestion du personnel, par exemple). Ce « tiers de référence » n aurait pour mission :
- d’expliquer et de clarifier le cadre et l’objet du litige ;
- de rendre un avis impartial et éclairé sur le litige.
Cette intervention serait, à l’initiative de l’agent, de droit, et se limiterait à un rôle consultatif, l’avis étant rendu à l’autorité compétente sur le recours. Il appartiendrait également à ce « tiers de référence », lorsque la décision de l’administration lui paraît fondée, d’expliquer à l’agent concerné les motifs de la décision afin de prévenir les recours inutiles.
Une articulation délicate avec les commissions administratives paritaires
Sous réserve des modifications susceptibles d’intervenir dans le rôle et les compétences des CAP, la situation actuelle est caractérisée par des compétences variables de ces instances en fonction des matières :
- dans certains cas, les commissions administratives paritaires doivent être saisies avant l’intervention de la décision. Il en va ainsi, notamment, en matière d’avancement, de mutation ou de licenciement pour insuffisance professionnelle. Cette compétence consultative a priori ne soulève pas de difficultés par rapport à l’instauration d’un recours administratif préalable obligatoire ;
- les commissions administratives paritaires peuvent également constituer des instances de recours, après l’intervention de la décision. Tel est le cas en matière de notation, d’autorisation de servir à temps partiel ou encore d’autorisation d’absence pour suivre une action de préparation à un concours administratif ou une action de formation continue.
Dans la perspective de l’instauration d’un recours administratif préalable obligatoire, trois écueils doivent être évités :
– il convient en premier lieu de proscrire la possibilité d’exercer parallèlement le recours obligatoire et le recours devant la CAP, notamment si les CAP voyaient leurs compétences comme instances de recours renforcées, afin d’éviter une concurrence dommageable entre les deux procédures, et une difficulté d’articulation et de coexistence de décisions administratives de même niveau potentiellement contradictoires ;
– en deuxième lieu, la distinction des voies de recours entre saisine de la CAP et recours administratif préalable obligatoire en fonction du type de décisions doit également être écartée. Une telle distinction serait en effet, dans la pratique, d’une grande complexité et introduirait des disparités procédurales entre les différents recours. Elle ne serait lisible ni pour l’agent, ni pour l’administration;
– enfin, l’idée d’une alternative laissée à l’agent entre recours obligatoire et recours devant la CAP ne saurait être retenue. Elle ruinerait en effet le caractère obligatoire du recours mis en place, et se traduirait par des choix d’opportunité.
— Dans la fonction publique de l’État, le dispositif conduit à introduire un recours gracieux. Cette intervention est, à l’initiative de l’agent, de droit, et se limite à un rôle consultatif, l’avis étant rendu à l’autorité compétente sur le recours. Il appartiendra à ce « tiers de référence », lorsque la décision de l’administration lui paraît fondée, d’expliquer à l’agent concerné les motifs de la décision afin de prévenir les recours inutiles.
Ce recours ne s’exerce de cette manière que si « son recours préalable est directement exercé auprès d’une commission administrative chargée d’éclairer l’autorité compétente ». La « commission administrative » concernée peut être une commission administrative paritaire ou bien toute commission administrative qui en tient lieu selon le régime applicable à chaque fonction publique.
Dans l’étude précitée, le conseil d’État proposait en effet l’intervention alternative de la commission administrative paritaire ou du « tiers de référence » dans le cadre du recours gracieux obligatoire.
Le fonctionnaire aura ainsi la possibilité, au moment de l’exercice du recours gracieux obligatoire de saisir le « tiers de référence » si le recours préalable n’est pas obligatoirement adressé à une commission administrative.
Le conseil d’État a estimé que cette solution présentait de nombreux avantages car elle permettrait une véritable articulation entre recours administratif préalable obligatoire et saisines des CAP, qui éviterait tant l’allongement excessif des délais que le passage systématique devant des instances collégiales auxquelles certains agents préféreront peut-être l’avis d’un tiers. En outre, la procédure s’en trouverait considérablement simplifiée, puisqu’une seule voie de recours administratif serait ouverte, seule la nature de l’avis sollicité variant à la demande de l’agent.
— Dans la fonction publique territoriale, la procédure de recours gracieux pourrait s’appuyer sur une autorité collégiale adossée au centre de gestion du département chef-lieu de région. L’étude du Conseil d’État estime que « seule une instance de recours collégiale disposera de la légitimité nécessaire pour être admise et écoutée par les employeurs territoriaux ».
Le fonctionnaire souhaitant contester une décision formerait le recours gracieux auprès de l’exécutif local, qui serait tenu de transmettre immédiatement la demande pour avis à une commission de recours de la fonction publique territoriale. Elle disposerait alors d’un court délai – le Conseil d’État suggérait deux mois – pour rendre un avis motivé sur le recours, après une procédure contradictoire au cours de laquelle les parties pourraient, à l’initiative de la commission, être entendues. L’exécutif territorial disposerait de quinze jours à compter de la notification de cet avis motivé pour prendre sa décision, qui serait seule susceptible de recours.
— Dans la fonction publique hospitalière, la procédure de recours gracieux pourrait être plus délicate à mettre en œuvre.
La spécificité de la fonction publique hospitalière réside dans le fait que l’autorité hiérarchique du fonctionnaire – le directeur général de l’établissement –n’a pas de supérieur hiérarchique. Un recours administratif préalable obligatoire en matière de fonction publique hospitalière doit donc présenter le caractère d’un recours gracieux, et non d’un recours hiérarchique compte tenu du principe d’autonomie des établissements hospitaliers et des établissements sanitaires et sociaux.
Le recours à un « tiers de référence » dans le cadre d’un recours administratif préalable obligatoire paraît difficile à appliquer, compte tenu de l’autonomie et de la dispersion des structures concernées. Le Conseil d’État suggère (20) de laisser le soin au chef d’établissement de déterminer, avec le secrétaire du comité technique d’établissement, le « tiers de référence ».
Le Gouvernement semble préférer que l’application du RAPO à la fonction publique fasse l’objet d’une expérimentation.
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La Commission examine l’amendement CL 161 du rapporteur.
M. le rapporteur. En cas de modification du droit applicable, le mécanisme du recours administratif préalable obligatoire peut conduire aujourd’hui l’autorité administrative à prendre une décision défavorable, alors que l’autorité initiale aurait dû prendre une décision favorable. La règle instaurée par la proposition de loi ne doit donc pas s’appliquer de façon absolue.
Pour ce motif, je propose de remplacer dans la rédaction le mot « que » par le mot « si ». L’autorité administrative statuera sur le fond de la situation de fait et de droit à la date de sa décision. Si une modification législative ou réglementaire survient entre le moment où une décision a été prise et celui où le tribunal est amené à se prononcer, le tribunal se prononcera en fonction de la situation juridique en vigueur au jour où la demande a été présentée.
La Commission adopte l’amendement.
Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL 162 du rapporteur.
La Commission examine alors l’amendement CL 393 du Gouvernement et le sous-amendement CL 420 du rapporteur.
M. le rapporteur. Avis favorable, sous réserve du sous-amendement par lequel nous demandons qu’un rapport annuel de l’expérimentation proposée soit communiqué au Parlement, en application de la jurisprudence constitutionnelle.
La Commission adopte le sous-amendement CL 420, puis l’amendement CL 393 sous-amendé.
Elle adopte ensuite l’article 6 ainsi modifié.
Article 6 bis (nouveau)
(art. 13 de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 et art. 44 de la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007)
Report de l’entrée en vigueur de mesures relatives aux tutelles
Cet article additionnel résulte de l’adoption par la Commission d’un amendement du Gouvernement, sous-amendé sur l’initiative de votre rapporteur.
Le I du présent article, qui résulte de l’adoption de l’amendement du Gouvernement, vise à reporter d’un an le transfert au juge aux affaires familiales de la compétence en matière de tutelle des mineurs.
L’article 13 de la loi du 12 mai 2009 précitée avait, en effet, prévu ce transfert au 1er janvier 2010, afin de mettre en œuvre une préconisation de la commission sur la répartition des contentieux présidée par le Recteur Guinchard.
Cet article 13 précité propose, notamment, la création d’un pôle famille au sein du tribunal de grande instance en transférant au juge aux affaires familiales la compétence en matière de tutelle des mineurs.
D’autres préconisations du rapport de la commission Guinchard sont proposées dans d’autres textes en cours de discussion, comme la proposition de loi relative à l’exécution des décisions de justice et aux conditions d’exercice de certaines professions réglementées, que le Sénat a adopté le 11 février 2009 et qui a été transmise à l’Assemblée nationale le 12 février 2009 (document n° 1941).
Le Gouvernement fait valoir que ces dispositions assurent, ensemble, l’équilibre de la réforme applicable aux juridictions en articulant mieux les contentieux entre eux.
Puisqu’il n’est pas certain que tous les textes puissent être adoptés dans des délais tels qu’ils puissent entrer en vigueur au 1er janvier 2010, le Gouvernement estime raisonnable de reporter au 1er janvier 2011 le transfert au juge aux affaires familiales de la compétence en matière de tutelle des mineurs.
En revanche, la date d’entrée en vigueur du transfert de la connaissance des appels en matière de tutelle du tribunal de grande instance à la cour d’appel est en revanche maintenue au 1er janvier 2010, afin notamment de permettre une meilleure homogénéisation de la jurisprudence relative à la loi n° 2007-308 portant réforme de la protection juridique des majeurs, entrée en vigueur le 1er janvier 2009.
Le II du présent article résulte de l’adoption d’un sous-amendement de votre rapporteur qui vise à corriger une erreur de coordination à l’article 44 de la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs.
En effet, le b) du IV de l’article 116 de la loi du 12 mai 2009 précitée a porté au 1er janvier 2012 – au lieu de 2011 – le terme du délai laissé à l’ensemble des opérateurs tutélaires (associations, gérant de tutelle privée et gérant des tutelles hospitaliers) pour se conformer aux nouvelles dispositions. Cette prorogation n’a malencontreusement pas été accordée aux mandataires judiciaires à la protection personnes physiques.
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La commission examine l’amendement CL 146 du Gouvernement portant additionnel après l’article 6 et le sous-amendement de coordination CL 405 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement tend à reporter d’un an la création du pôle « famille » au sein des tribunaux de grande instance, en coordination avec d’autres mesures issues du rapport Guinchard.
La Commission adopte le sous-amendement CL 405, puis l’amendement CL 146 ainsi sous-amendé.
Article 7
Clarification du droit applicable dans les collectivités d’outre-mer
Le présent article propose de clarifier le droit applicable dans les collectivités d’outre-mer et en Nouvelle-Calédonie.
Extrait de l’avis du Conseil d’État
« En son I, l’article 7 de la proposition de loi porte abrogation générale, en tant qu’elles s’appliquent dans les collectivités d’outre-mer et en Nouvelle-Calédonie, des « dispositions législatives antérieures au 1er janvier 1900 », sauf pour celles dont le maintien en vigueur paraîtrait nécessaire et dont la liste serait dressée dans le rapport remis au Parlement, en vertu du II, un an après la promulgation de la loi.
Une telle règle, en dépit de son ambition simplificatrice, pourrait avoir des conséquences dommageables du point de vue de la sécurité juridique :
- le périmètre des dispositions législatives en cause est incertain (comprend-il les dispositions anciennes, mais codifiées, étendues, adaptées ou modifiées après le 1er janvier 1900 ?) ;
- si le recensement exhaustif, dans l’année suivant la promulgation de la présente loi, des textes anciens localement applicables s’avérait problématique, l’article 7 pourrait conduire, deux ans après cette promulgation, à priver de base légale les règles localement appliquées dans des domaines qui pourraient être importants, sans que l’on ait pris la mesure de telles conséquences, ni préparé en temps utile des mesures correctrices ;
- si ce recensement est possible, il est préférable de commencer par lui et d’abroger expressément les dispositions anciennes inadaptées ;
- l’abrogation d’une disposition législative en tant qu’elle s’applique localement constitue une disposition particulière imposant la consultation des assemblées locales. Celles-ci doivent être mises à même d’émettre un avis non sur le principe général de l’abrogation, mais sur la liste explicite des dispositions dont l’abrogation est envisagée ;
- enfin, l’article 74 de la Constitution, dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle du 25 juin 1992 a eu pour effet d’élever au niveau organique certaines lois applicables dans les collectivités d’outre-mer et en Nouvelle-Calédonie. Ces lois, il est vrai très peu nombreuses, qui ne peuvent être abrogées par une loi ordinaire, devraient faire l’objet d’un recensement préalable spécifique pour éviter qu’elles ne puissent être abrogées, fût-ce par erreur.
Pour tous ces motifs, plutôt que de procéder à une abrogation implicite générale différée aux effets imprévisibles, il conviendrait de recenser les dispositions applicables localement en vertu d’un texte antérieur au 1er janvier 1900 et jamais modifiées ou codifiées depuis lors, de manière à abroger ou à modifier expressément en toute connaissance de cause - et après avis des assemblées locales - celles d’entre elles dont le maintien en vigueur paraîtrait inapproprié.
L’article 7 se bornerait en conséquence à prévoir le dépôt d’un rapport recensant ces dispositions.
Le texte initial de l’article 7 reprenait la proposition n° 53 du rapport du président Jean-Luc Warsmann (21), selon laquelle il convient d’« abroger, au terme d’un délai de 2 ans, tous les textes applicables à l’outre-mer antérieurs à 1900, sauf disposition contraire ».
Le rapport indiquait qu’à l’égard de l’ensemble de l’outre-mer, il paraît utile d’aller plus loin dans l’effort de suppression de dispositions obsolètes. Son auteur ajoutait : « Je propose que toutes les lois et dispositions législatives antérieures au 1er janvier 1900 soient abrogées deux ans après la publication du texte soumis au Parlement. Le Gouvernement, ses représentants locaux et chacune des collectivités d’outre-mer disposeraient ainsi d’un délai de deux années pour identifier les lois ou les dispositions encore appliquées qu’il apparaîtrait utile de conserver. » (22)
Rappelons que l’article 74 de la Constitution impose, préalablement à l’édiction d’une telle disposition, de consulter chaque collectivité d’outre-mer, ainsi que la Nouvelle-Calédonie. En effet, il dispose qu’une telle consultation doit être réalisée sur « les projets et propositions de loi et les projets d’ordonnance ou de décret comportant des dispositions particulières à la collectivité ».
C’est pourquoi l’auteur de la proposition de loi a demandé, le 20 juillet dernier, au président de l’Assemblée nationale, de bien couloir saisir de cette disposition le représentant de l’État dans chacune des collectivités concernées en vue de la saisine des organes délibérants. Ceux-ci étaient les suivants :
— le conseil général de Mayotte, en application de l’article L.O. 6113-3 du code général des collectivités territoriales ;
— le conseil territorial de Saint-Barthélemy, en application de l’article L.O. 6213-3 du code général des collectivités territoriales ;
— le conseil territorial de Saint-Martin, en application de l’article L.O. 6313-3 du code général des collectivités territoriales ;
— le conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon, en application de l’article L.O. 6413-3 du code général des collectivités territoriales ;
— le conseil territorial des îles Wallis-et-Futuna, pour lesquelles aucune disposition de la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 conférant aux îles Wallis-et-Futuna le statut de territoire d’outre-mer ne précise les modalités de consultation de l’assemblée territoriale de cette collectivité, mais dont la consultation apparaît cependant nécessaire ;
— l’assemblée de la Polynésie française, en application de l’article 9 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française ;
— le congrès de Nouvelle-Calédonie, en application des articles 89 et 90 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie ;
Cependant, la disposition proposée présente deux inconvénients : elle n’est pas suffisamment précise et le risque que des dispositions utiles soient abrogées n’est pas nul. Sur le premier point, il conviendrait de préciser s’il s’agit de dispositions applicables spécifiquement ou non à l’Outre-mer. De même, il faudrait déterminer si les mesures concernées sont uniquement celles antérieures au 1er janvier 1900 et qui n’ont fait l’objet ni d’une modification, ni d’une codification depuis.
Pour atteindre le but de l’auteur de la proposition de loi, il paraît plus adapté de recenser, dans un premier temps, les textes applicables dans les COM et en Nouvelle-Calédonie, antérieurs au 1er janvier 1900 et qui n’ont fait l’objet ni d’une modification, ni d’une codification depuis lors. Dans un deuxième temps, il appartiendra au législateur de tirer les conséquences de ce recensement et, après une nouvelle consultation des organes délibérants des collectivités concernées, d’abroger ou non chacune des dispositions concernées.
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Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement de suppression CL 37 de M. Jean-Michel Clément.
Elle est ensuite saisie d’un amendement CL 164 du rapporteur tendant à proposer une nouvelle rédaction de l’article.
M. le rapporteur. Cet amendement porte sur le recensement des textes anciens applicables aux collectivités d’outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie.
La Commission adopte l’amendement.
En conséquence, l’article 7 est ainsi rédigé.
Article 8
Généralisation des consultations ouvertes
Le présent article, issu d’une proposition du rapport du Président Warsmann (23), tend à permettre aux autorités administratives d’associer davantage les citoyens aux décisions qu’elles prennent, en prévoyant la possibilité d’organiser, à la place des consultations d’organismes prévues par certaines dispositions législatives ou réglementaires, une consultation ouverte. Une telle consultation permet de recueillir, principalement sur un site internet mais aussi par tout autre moyen, les observations des personnes concernées. Les organismes devant être consultés pourront faire connaître leur avis dans le cadre de cette consultation ouverte. Cette mesure permettra d’améliorer les modalités d’adoption de certaines décisions administratives et d’accélérer certains délais de traitement en évitant à l’autorité administrative de devoir attendre – parfois plusieurs mois – la réunion d’une commission consultative.
Extrait de l’avis du Conseil d’État
« La possibilité prévue par cet article d’organiser des consultations ouvertes à la place des consultations d’organismes prévues par des dispositions législatives ou réglementaires ne se heurte à aucune objection de principe. Toutefois, le champ de ce dispositif gagnerait à être circonscrit aux consultations de commissions consultatives, ce qui n’affecterait pas les obligations de consultation concernant les autorités administratives indépendantes, ce que prévoit déjà la proposition de loi, mais aussi celles imposant la consultation de collectivités territoriales, d’établissements publics et de diverses institutions publiques.
En second lieu, il y aurait lieu d’exclure explicitement les consultations qui traduisent un pouvoir de proposition.
Enfin, il conviendrait, dans un souci de sécurité juridique, de dresser la liste des consultations mettant en œuvre le principe de participation et qui seraient hors du champ du nouveau dispositif, telles par exemple celles requises pour l’extension des conventions et accords collectifs par les articles L.2261-15 et suivants du code du travail, celles impliquant, dans les trois fonctions publiques, les conseils supérieurs et les comités techniques créés en application de l’article 9 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ou encore celles imposées par l’article L. 4124-1 du code de la défense relatif au Conseil supérieur de la fonction militaire. »
Le dispositif prévoit de laisser à l’autorité administrative qui doit procéder à la consultation d’un organisme préalablement à l’édiction d’un acte réglementaire, le choix :
— de procéder classiquement à cette consultation ;
— ou d’organiser une consultation ouverte permettant de recueillir, sur un site internet et par tout autre moyen, les observations des personnes concernées.
Votre rapporteur propose d’ailleurs de retenir internet comme seul moyen de procéder à la consultation ouverte, car les autres moyens (réunions publiques, cahiers de suggestions, etc.) n’apportent pas les mêmes garanties de publicité générale.
Au terme de la consultation, l’autorité administrative établit une synthèse des observations recueillies, éventuellement accompagnée d’éléments d’information complémentaires. Cette synthèse est rendue publique.
L’innovation principale du présent dispositif tient au fait que cette consultation ouverte se substituera aux consultations obligatoires en application d’une disposition législative ou réglementaire. Les organismes dont l’avis doit être recueilli en application d’une disposition législative ou réglementaire peuvent faire part de leurs observations dans le cadre de la consultation prévue par le présent article.
Le dispositif proposé ne s’applique pas aux projets de loi ni aux actes réglementaires individuels.
Par exception aux dispositions du présent article, demeurent obligatoires les consultations concernant une autorité administrative indépendante, celles qui requièrent un avis conforme, celles qui concernent l’exercice d’une liberté publique et celles ayant trait au dialogue social – votre rapporteur propose plutôt de retenir une mention aux actes administratifs mettant en œuvre le principe de participation.
Sur une suggestion du Conseil d’État, votre rapporteur propose d’exclure certaines formes de consultations du bénéfice du présent article.
En ce qui concerne le champ des consultations concernées, il convient de d’exclure non seulement celles pour lesquelles doit être consultée obligatoirement une autorité administrative indépendante mais également toutes celles dont la consultation est expressément prévue par la loi. Par exemple, l’article R. 5 du code de la Légion d’honneur prévoit que le conseil de l’ordre, réuni sous la présidence du grand chancelier, délibère sur les questions relatives au statut et au budget de l’ordre, aux nominations ou promotions dans la hiérarchie et à la discipline des membres de l’ordre. De même, l’article L. 200-3 du code de la sécurité sociale dispose que le conseil ou les conseils d’administration des différentes caisses sont saisis, pour avis et dans le cadre de leurs compétences respectives, de tout projet de mesure législative ou réglementaire ayant des incidences sur l’équilibre financier de la branche ou entrant dans leur domaine de compétence et notamment des projets de loi de financement de la sécurité sociale.
En outre, il convient de préciser que la consultation ouverte ne peut avoir lieu si l’avis d’un organisme s’inscrit dans la mise en œuvre de la garantie d’une exigence de valeur constitutionnelle. C’est par exemple le cas à l’article L. 1211-4-2 du code général des collectivités territoriales, qui institue, au sein du comité des finances locales, une commission consultative d’évaluation des normes. Celle-ci est consultée préalablement à leur adoption sur l’impact financier des mesures réglementaires créant ou modifiant des normes à caractère obligatoire concernant les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics. Le dispositif proposé ne devrait pas non plus être applicable dans le cas où la consultation d’un organisme mettrait en cause la garantie apportée par l’article 7 (24) de la Charte de l’environnement.
Pour éviter toute difficulté d’application, il convient donc de cantonner la possibilité de substituer une consultation ouverte à une consultation classique aux seuls cas où une « commission consultative » doit être consultée, à l’exception de celle visée à l’article L. 1211-4-2 précité ainsi que celle qui pourrait trouver.
En opportunité, il convient de rendre le dispositif proposé attractif afin que les autorités administratives puissent pleinement y recourir. Il faut notamment que les organismes consultatifs compétents puissent être sollicités même si une consultation ouverte est engagée. En effet, dans certains cas, un tel avis peut être jugé particulièrement précieux pour l’administration. Il convient, dans ce cas, que la consultation ouverte vaille également saisine de cet organisme. En effet, la plupart des commissions consultatives ne peuvent pas s’autosaisir. Dans le cas contraire, l’administration risque de renoncer à une consultation ouverte, pourtant très utile pour que les citoyens puissent s’exprimer, au seul motif de ne pas se priver de l’avis de l’organisme concerné.
Il convient cependant que, dans ce cas, l’administration puisse tout de même prendre une décision si l’organisme ne produit pas d’avis dans les délais requis.
Enfin, le présent article prévoit qu’un décret en Conseil d’État fixe les conditions d’application du présent article, notamment les modalités d’organisation de la concertation, dont la durée ne peut être inférieure à quinze jours.
*
* *
La Commission examine l’amendement CL 153 du Gouvernement et les sous-amendements 415, 416 et 417 de M. Lionel Tardy.
M. le rapporteur. Pour leur permettre d’associer davantage les citoyens aux décisions qu’elles prennent, cet article offre aux autorités administratives la possibilité d’organiser, au lieu de consultations d’organismes prévues par des dispositions législatives ou réglementaires, des consultations ouvertes, sur un site Internet. Les conditions de mise en place de ces consultations seront précisées par décret en Conseil d’État.
M. Lionel Tardy. En modernisant le système de consultation préalable à l’élaboration d’actes réglementaires, l’article 8 va rendre obsolètes bon nombre d’obscurs comités consultatifs. Cette idée, à laquelle je suis attaché, suscite cependant quelques interrogations.
L’article semble faire de l’autorité administrative la maîtresse du jeu puisque c’est elle qui décide l’ouverture ou non d’une consultation par Internet. Mais selon quels critères ? C’est également l’autorité administrative qui rédige les termes de la consultation et en rédige la synthèse. Dans quelles conditions de transparence et d’objectivité ? Les réponses, va-t-on me dire, figureront dans le décret. Cependant, le législateur doit disposer d’un minimum d’indications.
L’expérience des consultations sur Internet est mince aujourd’hui. De quel retour d’expérience disposons-nous ? Les promoteurs de cette réforme sont-ils conscients de la révolution culturelle qu’elle introduit ? Une consultation officielle sur Internet ne doit pas être menée comme une enquête de satisfaction ou un sondage par téléphone. Pour que l’avis ait une vraie valeur, certains protocoles, certaines règles doivent être respectés. Surtout, il faut accepter que le retour ne soit pas conforme à ce qui était attendu. Du reste, la nouvelle culture qui s’est développée sur Internet exige la transparence dans les processus, et des comptes rendus de l’action. Nous aurons je pense l’occasion d’en débattre dans l’hémicycle.
L’amendement du Gouvernement est beaucoup trop laconique sur les modalités de la consultation. Il ne précise pas qu’elle doive être conduite sur Internet. Si je conviens qu’une telle précision relève du domaine réglementaire, la loi doit fixer des règles pour le décret. Je propose donc par amendement de créer un cadre faisant de la consultation sur Internet le moyen répondant le mieux à l’intention du législateur ; nos débats sont sans équivoque, c’est bien une telle consultation que nous souhaitons.
Mme Delphine Batho. L’amendement du Gouvernement peut se lire comme l’expression d’une volonté de contourner un certain nombre de corps intermédiaires dont la consultation, lors de l’élaboration de décrets, est aujourd’hui exigée. Je pense aux procédures paritaires, où les syndicats sont représentés, ou à la consultation obligatoire des collectivités locales lors de l’élaboration de textes réglementaires les concernant.
Malgré mon engagement en faveur de la démocratie participative, la consultation par Internet en lieu et place des consultations formelles obligatoires me paraît extrêmement dangereuse.
M. le rapporteur. Madame Batho, c’est une divergence de fond, et un débat aura lieu dans l’hémicycle. Nous sommes un certain nombre à penser que la consultation sur Internet est plus transparente que les méthodes traditionnelles, et qu’elle associe autant de personnes qu’il est possible. Les organismes auxquels vous faites référence pourront s’exprimer pleinement sur Internet et y donner leur avis. J’ai déposé un amendement en ce sens. Ils seront du reste informés du lancement de la consultation.
Monsieur Tardy, c’est vrai qu’un pouvoir est donné à l’administration. Mais ce nouveau dispositif constitue une révolution culturelle ; il faut ouvrir la porte. Plus tard, sans doute un texte devra réorganiser ce qui aura été mis en place : la nature d’Internet ne nous permet pas de prévoir les effets futurs des nouvelles procédures.
Enfin, nous devrons être particulièrement vigilants aux dispositions du décret qui précisera les conditions de mise en place des consultations.
M. Jean-Michel Clément. Aux termes de l’alinéa 1er de l’amendement CL 153 du Gouvernement, « lorsqu’une autorité administrative est tenue de procéder à la consultation d’un ou plusieurs organismes », donc qu’une obligation lui est faite, « elle peut décider de recueillir en lieu et place de cette consultation …». Autrement dit, elle peut substituer à une consultation bien précise, à laquelle elle est tenue, un autre dispositif. Mais si la substitution est possible, que devient l’obligation ? Ne sera-t-il pas possible ensuite de vider de son sens l’obligation imposée, en contournant ou en allégeant la consultation prévue sans prendre forcément toutes les précautions d’usage ? Je crains une dérive au regard des droits de ceux qu’on veut consulter.
Mme Delphine Batho. Ce dispositif me paraît également contraire à bien des dispositions adoptées récemment. Ainsi, la loi du 25 juin 2008 relative aux OGM prévoit l’élaboration d’un décret d’application après consultation du haut conseil des biotechnologies. La disposition nouvelle court-circuite toutes les procédures actuelles.
Qu’en est-il des effets de l’article 8 sur les procédures paritaires ? Le décret fixant le temps de travail des policiers, par exemple, ne peut être pris qu’après consultation du comité technique paritaire central, où sont représentées les organisations syndicales. L’alinéa 4 ne semble excepter de la nouvelle procédure que les autorités administratives indépendantes. Pourtant, il évoque les procédures d’avis conforme, celles qui concernent les libertés publiques ou qui ont trait au dialogue social. Monsieur le rapporteur, pouvez-vous nous affirmer que toutes les procédures de dialogue social, notamment celles qui impliquent l’État, sont bien épargnées par les dispositions de l’article 8 ?
M. le rapporteur. Comme vous l’avez rappelé, les autorités indépendantes sont exclues du dispositif de substitution.
Par ailleurs, mon amendement CL 170, qui viendra ultérieurement en discussion, prévoit que « demeurent obligatoires toutes les procédures concernant une autorité administrative indépendante, celles qui requièrent un avis conforme, celles qui concernent l’exercice d’une liberté publique, qui constituent une garantie d’une exigence constitutionnelle, celles qui traduisent un pouvoir de proposition et celles mettant en œuvre le principe de participation ». Cela devrait apaiser vos inquiétudes.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Je rappelle que les organismes dont la consultation était prévue peuvent parfaitement s’exprimer à l’occasion de la consultation ouverte. Le blocage juridique de la saisine est levé puisque la consultation vaut saisine de l’organisme.
Mme Delphine Batho. L’amendement CL 170 supprime de l’alinéa 4 de l’article 8 la référence aux consultations relatives au dialogue social. Monsieur le rapporteur, outre les autorités administratives, la nouvelle rédaction concerne-t-elle bien aussi les autres types d’avis ? Êtes-vous prêt à réintroduire dans votre amendement les procédures, très précisément définies dans notre droit, relatives au dialogue social ?
M. le rapporteur. L’amendement CL 170 fait référence aux consultations « mettant en œuvre le principe de participation ». L’ensemble du droit social est couvert par cette rédaction, qui reprend celle qu’avait suggérée le Conseil d’État.
Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette les sous-amendements CL 415, CL 416 et CL 417 et l’amendement CL 153 du Gouvernement.
Puis la Commission adopte l’amendement CL 165 du rapporteur.
Elle examine ensuite l’amendement CL 118 de M. Lionel Tardy.
M. le rapporteur. Je n’y suis pas opposé.
La Commission adopte l’amendement.
Sur l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette ensuite l’amendement CL 119 de M. Lionel Tardy.
Elle examine ensuite l’amendement CL 166 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement propose de ne retenir que le seul Internet pour l’organisation des consultations ouvertes.
La Commission adopte l’amendement.
Elle adopte ensuite successivement les amendements rédactionnels CL 167 et CL 168 du rapporteur. En conséquence, l’amendement CL 39 de M. Jean-Michel Clément devient sans objet.
Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette successivement les amendements CL 120 de M. Lionel Tardy et CL 38 de M. Jean-Michel Clément.
Elle examine alors l’amendement CL 169 du rapporteur.
M. le rapporteur. Il s’agit de permettre aux commissions consultatives qui ne peuvent s’autosaisir de formuler leur avis dans le cadre d’une consultation ouverte.
La Commission adopte l’amendement.
Elle rejette ensuite l’amendement CL 121 de M. Lionel Tardy.
Puis elle examine l’amendement CL 170 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement me semble devoir donner satisfaction à tous.
La Commission adopte l’amendement.
Après avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CL 122 de M. Lionel Tardy.
Puis la Commission adopte l’article 8 ainsi modifié.
Article 9
(art. L. 146-8, L. 241-3 et L. 241-3-2 du code de l’action sociale et des familles)
Simplification des procédures pour les personnes handicapées
Le présent article propose de rendre optionnel la réalisation du plan personnalisé de compensation du handicap, de permettre la délivrance à titre définitif de la carte d’invalidité quand cette dernière est elle-même définitive et de prévoir une attribution implicite de la carte de stationnement dans le silence de l’administration après un délai de deux mois.
Extrait de l’avis du Conseil d’État
« L’article 9 modifie l’article L. 241-3 du code de l’action sociale et des familles pour rendre définitive la délivrance de la carte d’invalidité, lorsque le handicap est définitif. Mais, dans l’esprit de la proposition, les conditions de délivrance de cette carte de taux d’incapacité permanente de 80 % ou de bénéfice d’une pension d’invalidité de 3ème catégorie demeurent.
Au regard de l’objectif poursuivi, il paraît souhaitable de supprimer le mot « également » dans la phrase insérée dans cet article. »
Le 1° du présent article propose de modifier l’article L. 146-8 du code de l’action sociale et des familles, qui prévoit qu’une équipe pluridisciplinaire évalue les besoins de compensation de la personne handicapée et son incapacité permanente sur la base de son projet de vie et de références définies par voie réglementaire et propose un plan personnalisé de compensation du handicap.
Ce plan personnalisé de compensation du handicap a été créé par la loi du n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées. Il représente une avancée extrêmement importante pour les personnes handicapées puisqu’il permet de dresser l’inventaire des mesures qui sont nécessaires pour répondre à l’ensemble de leurs besoins, en fonction de leur projet de vie et de leurs capacités.
Cependant, la rédaction actuelle laisse entendre que la réalisation d’un plan personnalisé s’impose dans tous les cas où une personne vient solliciter un droit ou une prestation auprès d’une maison départementale des personnes handicapées (MDPH).
C’est pourquoi le 1° du présent article propose de limiter l’obligation de réaliser un plan personnalisé de compensation du handicap aux cas où :
— l’équipe pluridisciplinaire l’estime indispensable ;
— la personne handicapée ou sa famille présente une demande en ce sens.
La rédaction proposée se borne à indiquer que l’équipe pluridisciplinaire propose « soit sur sa propre initiative, soit sur demande de la personne handicapée ou de son représentant légal et dans des conditions prévues par décret » un plan personnalisé de compensation du handicap.
Le caractère facultatif ne transparaît donc pas dans cette rédaction proposée par le ministère en charge des personnes handicapées. Cela dit, une rédaction proposant que l’équipe pluridisciplinaire « peut proposer » ne serait pas normative.
Le 2° du présent article propose de modifier l’article L. 241-3 du code de l’action sociale et des familles, qui encadre la délivrance des cartes d’invalidité.
La carte d’invalidité peut être délivrée à titre définitif ou pour une durée déterminée par la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées à toute personne dont le taux d’incapacité permanente est au moins de 80 % ou qui a été classée en troisième catégorie de la pension d’invalidité de la sécurité sociale.
Cette carte permet notamment d’obtenir une priorité d’accès aux places assises dans les transports en commun, dans les espaces et salles d’attente ainsi que dans les établissements et les manifestations accueillant du public, tant pour son titulaire que pour la personne qui l’accompagne dans ses déplacements. Elle permet également d’obtenir une priorité dans les files d’attente.
Le présent article propose de simplifier la vie des personnes handicapées et de leur famille en évitant de soumettre à renouvellement la carte d’invalidité lorsque leur handicap n’est pas susceptible de connaître une évolution favorable. Ce cas de figure peut par exemple concerner une personne amputée d’un membre. Cette mesure contribuera aussi à réduire des charges administratives inutiles.
Ce dispositif ayant vocation à s’appliquer à des personnes dont le taux d’incapacité permanente est supérieur à 80 %, il convient donc de supprimer le mot : « également » qui figure dans le texte proposé.
Le 3° du présent article propose de faciliter la délivrance de la carte de stationnement pour les personnes handicapées. La dernière phrase du premier alinéa de l’article L. 241-3-2 du code de l’action sociale et des familles se borne à énoncer que « cette carte est délivrée par le préfet conformément à l’avis du médecin chargé de l’instruction de la demande ».
Or, dans de nombreux cas, l’instruction de la demande est particulièrement longue. Selon les informations transmises à votre rapporteur, le délai de délivrance d’une carte de stationnement est de 3,7 mois si la personne concernée est un adulte et de 2,8 mois si la personne concernée est un enfant.
Le présent article propose donc de fixer à deux mois le délai maximum pour la délivrance de la carte. À défaut, le silence de l’administration vaut décision d’acceptation.
Le ministère en charge des personnes handicapées fait valoir que ce délai n’est pas le même que celui prévu à l’article R. 241-33 du même code. Celui-ci prévoit, en matière de décisions relevant de la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées que le silence gardé pendant plus de quatre mois à partir du dépôt d’une demande vaut décision de rejet.
En outre, le dispositif proposé conduit à créer un nouveau cas de décision implicite d’acceptation. Il conviendrait que les modalités de mise en œuvre de cette disposition fassent l’objet d’un décret en Conseil d’État car l’article 22 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations précise que « le silence gardé pendant deux mois par l’autorité administrative sur une demande vaut décision d’acceptation dans les cas prévus par décrets en Conseil d’État ».
Selon l’auteur de la proposition de loi, le dispositif se déroulerait, en pratique, de la manière suivante :
— le demandeur ou son ayant droit dépose une demande ;
— il lui est délivré un récépissé mentionnant clairement la date de dépôt, qui vaut accusé de réception ;
— deux mois à compter de cette date, à défaut de réponse de la part de l’administration, le demandeur soit sa demande implicitement acceptée ;
— le demandeur se présente à la préfecture avec le récépissé et une carte de stationnement lui est délivrée.
Votre rapporteur partage totalement la volonté de l’auteur de la proposition de loi. Une crainte exprimée par certains ne lui paraît finalement pas fondée. En effet, si l’on retenait l’idée que le récépissé vaut carte de stationnement après deux mois, rien n’empêcherait alors les personnes dont la demande ne serait pas fondée de l’utiliser. Il en résulterait un risque de « dévalorisation » de cette carte et l’utilisation de tels récépissés par des fraudeurs que les services de police ne pourraient, en pratique, pas détecter. Votre rapporteur observe que rien, dans le dispositif proposé, ne permet de craindre une telle situation.
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La Commission est saisie de l’amendement CL 171 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement reprend l’avis du Conseil d’État. Le dispositif a vocation à s’appliquer à des personnes dont le taux d’incapacité permanente est supérieur à 80 %. C’est pourquoi je vous propose de substituer au mot « également » le mot « notamment ».
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL 172 du rapporteur.
La Commission adopte alors l’article 9 ainsi modifié.
Article 9 bis (nouveau)
(art. L. 262-5 du code de l’action sociale et des familles)
Prise en compte du conjoint non européen résidant en France depuis moins de cinq ans pour le calcul du RSA
Cet article additionnel résulte de l’adoption par la Commission d’un amendement du Gouvernement.
Le bénéfice du revenu de solidarité active (RSA) est subordonné, pour les ressortissants d’un État étranger qui n’est pas membre de l’Union européenne, à une condition de séjour régulier préalable d’une durée de cinq ans.
En l’état, l’article L. 262-5 du code de l’action sociale et des familles rend cette condition applicable non seulement au demandeur mais également à son conjoint, concubin ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité. Il en résulte des situations – rares mais choquantes – où le couple ne peut bénéficier du montant du RSA attribué à des familles de deux personnes puisque l’existence du conjoint n’est pas reconnue par les organismes gestionnaires. Cependant, la réalité de la vie maritale interdit au demandeur de faire valoir ses droits à un RSA majoré pour isolement, tandis que les ressources du conjoint, concubin ou partenaire de PACS sont bien prises en compte et viennent réduire le montant de RSA auquel le demandeur peut prétendre.
Le présent article permet de résoudre ces difficultés en revenant aux dispositions préalablement applicables pour le RMI : dès lors que l’allocataire remplit la condition de résidence, son conjoint – français ou en situation régulière – sera pris en compte dans le calcul de l’allocation.
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La Commission est saisie de l’amendement CL 395 du Gouvernement portant article additionnel.
M. le rapporteur. Avis favorable à cet amendement qui a pour objet de préciser que dès lors qu’un locataire vérifie la condition de résidence de son conjoint, celui-ci, Français mais aussi étranger en situation régulière – c’est-à-dire disposant d’une carte de séjour temporaire – sera pris en compte dans le calcul de l’allocation pour le versement du RSA.
Mme Delphine Batho. Je vote en faveur de l’amendement.
La Commission adopte l’amendement.
Article 10
(art. L. 421-4, L. 421-5, L. 421-6 [nouveau] et L. 421-8 du code de l’aviation civile)
Adaptation à la directive « services » des règles applicables au personnel navigant de l’aviation civile
Le présent article modifie les articles du code de l’aviation civile relatifs au personnel navigant afin de supprimer les exigences contraires à la directive « services », notamment relatives à la condition de nationalité pour l’inscription sur le registre national du personnel navigant de l’aviation civile.
Extrait de l’avis du Conseil d’État
« Cet article n’appelle pas d’observation de fond. La référence à « tout accord ayant la même portée » qu’il est proposé d’introduire à l’article L. 421-4 du code de l’aviation civile paraît toutefois imprécise et pourrait être remplacée par une référence explicite à l’accord, à l’État ou aux États visés par cette disposition. »
Les dispositions actuellement applicables, codifiées au sein du code de l’aviation civile, sont en fait issues de la loi du 4 avril 1953 portant statut du personnel navigant professionnel de l’aéronautique civil. L’article L. 421-3 de ce code prévoit l’inscription du personnel navigant professionnel sur un registre et l’article L. 421-4 du même code conditionne cette inscription à la possession de la nationalité française. Cependant, l’article L. 421-5 du même code permet aux ressortissants étrangers d’« exercer temporairement » cette activité, sous réserve d’être autorisés à travailler en France. Ils ne sont alors pas inscrits sur le registre mentionné à l’article L. 421-3 précité. En 1980, une disposition particulière a été introduite à l’article L. 421-8 du même code pour permettre l’inscription sur le registre des ressortissants communautaires, sous réserve de réciprocité de la part des États concernés.
L’article 14 de la directive « services » prohibe toute condition de réciprocité avec l’État membre d’origine pour l’accès à l’exercice d’une activité de service. C’est pourquoi le présent article propose d’élargir la condition de nationalité pour l’inscription sur le registre en vue de 1’exercice de cette activité aux ressortissants communautaires ou d’un État partie de l’accord sur l’espace économique européen, ou d’un État partie à tout accord ayant la même portée.
L’harmonisation communautaire des conditions d’exercice des professions de personnel naviguant, qu’il s’agisse du personnel technique (25) ou du personnel d’exploitation (26), prévoit que ces professions sont exclues du champ couvert par la directive 2005/36/CE relative à la reconnaissance des qualifications professionnelle. Rien ne s’oppose donc à ce que la France exige des ressortissants communautaires qu’ils soient inscrits sur un registre.
La référence à un État partie à « tout accord ayant la même portée » que l’accord sur l’espace économique européen ne peut faire référence qu’aux accords bilatéraux de l’Union européenne passés avec la Suisse.
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Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement de suppression CL 40 de M. Jean-Michel Clément.
Puis elle adopte successivement les amendements de précision CL 174 et CL 175 du rapporteur.
La Commission adopte enfin l’article 10 modifié.
Article 10 bis (nouveau)
(art. 26 du code civil)
Compétence du préfet de police de Paris en matière de déclaration de nationalité
Le présent article est issu d’un amendement de M. Claude Bodin, adopté par la commission avec l’avis favorable de votre rapporteur. Il vise à prévoir les conditions d’application, à Paris, des dispositions de l’article 12 de la loi du 12 mai 2009 précitée.
Ce dernier a transféré des tribunaux d’instance vers les préfectures la réception des déclarations de nationalité souscrites à raison du mariage avec un conjoint français, cette mesure étant applicable à compter du 1er janvier 2010. C’est ainsi que l’article 26 du code civil, dans sa rédaction issue de l’article 12 de la loi du 12 mai 2009 précitée, dispose, qu’à compter du 1er janvier 2010, « la déclaration de nationalité souscrite en raison du mariage avec un conjoint français est reçue par le représentant de l’État dans le département ou par le consul ».
L’absence spécifique de la mention relative à la compétence, à Paris, du préfet de police emporterait la compétence du préfet de Paris, préfet de la région Île-de-France. Or, c’est le préfet de police qui, à Paris, est d’ores et déjà compétent, conformément aux dispositions de l’article 15 du décret n° 93-1362 du 30 décembre 1993 relatif aux déclarations de nationalité, aux décrets de naturalisation, de réintégration, de perte, de déchéance et de retrait de la nationalité française, pour procéder « à une enquête destinée à vérifier la continuité de la communauté de vie tant affective que matérielle entre les époux depuis le mariage, à évaluer, selon sa condition, le degré de connaissance de la langue française du déclarant, lors d’un entretien individuel donnant lieu à un compte rendu, et à permettre d’apprécier s’il y a lieu de s’opposer à l’acquisition de la nationalité française pour indignité ou défaut d’assimilation autre que linguistique ».
Il convient donc de préciser à l’article 26 du code civil, qu’à Paris, la réception des déclarations acquisitives de la nationalité française à raison du mariage relève de la compétence du préfet de police, ainsi qu’il le fait déjà pour les naturalisations par décret.
Compte tenu de l’adoption vraisemblable de la présente loi postérieurement au 1er janvier 2010, le présent article procède directement à la modification de l’article 26 du code civil dans sa version en vigueur à compter de cette date.
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Après avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 422 de M. Philippe Goujon, présenté par M. Claude Bodin, portant article additionnel.
Article 10 ter (nouveau)
(art. 171 du code civil)
Simplification des conditions de célébration d’un mariage posthume
Le présent article est issu d’un amendement de M. Claude Bodin, adopté par la commission avec l’avis favorable de votre rapporteur.
Le mariage posthume a été introduit dans le code civil par la loi du 31 décembre 1959 relative aux mesures d’aide immédiate prises par l’État à l’occasion de la rupture du barrage de Malpasset, le 2 décembre 1959, dans le département du Var.
Depuis 2007, 114 mariages posthumes ont été autorisés par le Président de la République, dont 10 concernant des fonctionnaires morts en service, et 35 demandes ont été rejetées.
Il apparaît qu’en prévoyant que des formalités officielles doivent avoir été accomplies, la rédaction de l’article 171 du code civil est trop restrictive. En effet, elle ne permet pas de tenir compte de certains éléments qui ne ressortissent pas nécessairement d’une formalité « officielle ». Pour permettre d’accueillir les demandes formées dans des circonstances particulièrement douloureuses, il est nécessaire d’assouplir les dispositions de cet article.
Le présent article implique qu’une formalité (demande de copie d’acte de naissance, demande d’un dossier de mariage, ...), qu’une démarche (rendez-vous avec un notaire en vue de l’établissement d’un contrat de mariage, ...) ou un préparatif de mariage (impression de faire-part, achat d’alliances, réservation de salle...) pourrait être regardé comme suffisant dès lors qu’il traduirait sans équivoque la volonté matrimoniale du futur époux.
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Après avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 424 de M. Philippe Goujon, présenté par M. Claude Bodin, portant article additionnel.
Article 11
(art. 910 du code civil, art. 1er, 2 et 3 de la loi du 2 janvier 1817 sur les donations et legs aux établissements ecclésiastiques et art. 4 de la loi du 12 mai 1825 relative à l’autorisation et à l’existence légale des congrégations et des communautés religieuses de femmes)
Simplification du régime d’acceptation des libéralités
Le présent article a un double objet :
— il propose de consolider l’application en Alsace-Moselle de la procédure d’octroi des libéralités à des établissements ou à des États étrangers et de les soumettre au droit applicable en la matière, c’est-à-dire un régime de déclaration ouvrant un droit d’opposition au ministre de l’intérieur ;
— il vise également à substituer un régime de déclaration à un régime d’autorisation, en coordination avec l’ordonnance n° 2005-856 du 28 juillet 2005 (27), dans la loi du 2 janvier 1817 sur les donations et legs aux établissements ecclésiastiques et dans la loi du 12 mai 1825 relative à l’autorisation et à l’existence légale des congrégations et des communautés religieuses de femmes.
Extrait de l’avis du Conseil d’État
« L’ordonnance n°2005-856 du 28 juillet 2005 a substitué un régime déclaratif au régime antérieur d’autorisation administrative en matière de dons et legs aux fondations, congrégations et associations ayant la capacité à recevoir des libéralités.
L’article 11 de la proposition de loi poursuit deux buts :
- d’une part, tirer les conséquences de ce changement de régime sur la formulation de deux textes anciens (la loi du 2 janvier 1817 s