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N
° 2429

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 1er avril 2010

AVIS

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES SUR LE PROJET DE LOI, adopté par le Sénat, après déclaration d’urgence, portant engagement national pour l’environnement (n° 1965),

PAR

M. Michel PIRON

et

M. Serge POIGNANT

Députés.

——

Voir les numéros :

Sénat : 155, 552, 553, 563, 576 (2008-2009) et T.A. 1 (2009-2010).

Assemblée nationale : 1965, 2310 et 2449.

SOMMAIRE

___

Pages

INTRODUCTION 15

LA MÉTHODE : CONCERTATION ET DIALOGUE 15

LE PROJET DE LOI ISSU DU SÉNAT 17

A.— LE « TRIPLE 20 » ET SA DÉCLINAISON DANS LE DROIT FRANÇAIS 17

1. 20 % d’efficacité énergétique supplémentaire 18

2. Diminution de 20 % des émissions de GES 18

3. 23 % d’énergies renouvelables dans la consommation finale 19

B.— RETROUVER LE SENS DE LA VILLE 21

1. Lutter contre l’étalement urbain : densifier les espaces urbanisés pour créer la « ville compacte » 21

2. Une publicité extérieure moins envahissante 21

C.— UNE AGRICULTURE DURABLE 22

1. La mise en œuvre du plan Ecophyto 22

2. Une certification « HVE » 22

3. La simplification de procédures en faveur du bio 22

LES PROPOSITIONS DE VOS RAPPORTEURS 23

A.— BÂTIMENT : DES MESURES PLUS EFFICACES POUR FAVORISER LES ECONOMIES D’ÉNERGIE 23

1. Un report de l’entrée en vigueur de la RT 2012 dans le secteur non résidentiel 23

2. La définition en 2020 d’une exigence en termes d’émissions de gaz à effets de serre dans la réglementation thermique 23

3. Un renforcement de la responsabilité du maître d’œuvre pour la prise en compte de la réglementation thermique et pour l’établissement de l’attestation de conformité à cette réglementation 23

4. L’entrée en vigueur des nouvelles dispositions relatives au diagnostic de programme énergétique (DPE) à compter du 1er janvier 2012 24

5. La réalisation obligatoire d’un audit énergétique dans les copropriétés de plus de 50 lots 24

B.— URBANISME : PLUS DE COHÉRENCE POUR PLUS D’EFFICACITÉ 24

1. L’intercommunalisation du PLU : un enjeu majeur 24

2. Un PLU pouvant comprendre, en milieu rural, les éléments du SCOT 25

3. Le développement d’un urbanisme de projet 26

4. Une clarification de la hiérarchie des normes d’urbanisme 26

5. Une réforme de la procédure de consultation de l’architecte des bâtiments de France 26

C.— ÉNERGIE : VERS L’OBJECTIF 23 % D’ENR DANS LA CONSOMMATION FINALE 27

1. Un développement maîtrisé de l’éolien 27

2. L’injection du biogaz dans les réseaux 27

3. Des procédures plus simples 28

D.— UNE AGRICULTURE COMPÉTITIVE 28

1. La diminution des distorsions de concurrence avec les autres pays de l’UE 29

2. Des obligations adaptées aux différents profils 29

TRAVAUX DE LA COMMISSION 31

I.— AUDITION DE MME CHANTAL JOUANNO, SECRÉTAIRE D'ÉTAT CHARGÉE DE L'ÉCOLOGIE ET DE M. BENOIST APPARU, SECRÉTAIRE D’ÉTAT CHARGÉ DU LOGEMENT ET DE L’URBANISME, AUPRÈS DU MINISTRE D’ÉTAT MINISTRE DE L’ÉCOLOGIE, DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER, EN CHARGE DES TECHNOLOGIES VERTES ET DES NÉGOCIATIONS SUR LE CLIMAT 31

II.— EXAMEN DES ARTICLES 53

TITRE IER – BÂTIMENTS ET URBANISME 53

Chapitre Ier : Amélioration de la performance énergétique des bâtiments 53

Avant l’article 1er 56

Article 1er (articles L. 111-9, L. 111-9-1 [nouveau], L. 111-10, L. 111-10-2 [nouveau], L. 111-11, L. 134-1, L. 134-3, L. 134-3-1 [nouveau], L. 134-4, L. 134-4-1 à L. 134-4-3 [nouveaux], L. 134-5 et L. 271-6 du code de la construction et de l’habitation et L. 125-5 du code de l’environnement) : Attestation du respect de la réglementation thermique des bâtiments et élargissement du diagnostic de performance énergétique 64

Article L. 111-9-1 du code de la construction et de l’habitation : Obligation d’attester la prise en compte de la réglementation thermique lors de l’achèvement de travaux sur des bâtiments neufs 73

Article L 134-3-1 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation : Communication du diagnostic de performance énergétique lors de la conclusion de contrats de location 77

Article L. 134-4-1 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation : Obligation de réaliser un diagnostic de performance énergétique pour les bâtiments équipés d’un dispositif commun de chauffage 77

Article L. 134-4-2 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation : Obligation de transmission des diagnostics de performance énergétique à l’ADEME 78

Article L. 134-4-3 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation: Mention de la performance énergétique des biens immobiliers dans les annonces relatives à la vente ou à la location 78

Article additionnel après l’article 1er (article L. 152-1 du code de la construction et de l’habitation) :  Responsabilité pénale des maîtres d’œuvre 91

Article additionnel après l’article 1er (article L. 271-6 du code de la construction et de l’habitation) :  Indépendance des diagnostiqueurs immobiliers 93

Après l’article 1er 95

Article 2 (article L. 11-10-3 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation) : Travaux d’amélioration de la performance énergétique des bâtiments à usage tertiaire 96

Article L. 111-10-3 (nouveau) du code de la construction et de l’habitation : Travaux d’amélioration de la performance énergétique dans les bâtiments tertiaires existants 97

Article 2 bis A (nouveau) (article 1391 C du code général des impôts) :  Extension aux organismes contribuant au logement des personnes défavorisées du bénéfice du dégrèvement de TFPB pour les travaux en faveur de l’accessibilité 99

Article 2 bis B (nouveau) (article 1391 D du code général des impôts) : Extension aux organismes qui contribuent au logement des personnes défavorisées du bénéfice du dégrèvement de la TFPB pour les travaux qu'ils réalisent en faveur de la prévention des risques technologiques 100

Article 2 bis C (nouveau) (article 1391 E du code général des impôts) :  Extension aux organismes qui contribuent au logement des personnes défavorisées du bénéfice du dégrèvement de la TFPB pour les travaux en faveur des économies d’énergie 101

Article 2 bis (nouveau) 101

Article 2 ter A (nouveau : Enveloppe de prêts à taux privilégiés au profit des collectivités territoriales engageant un programme de travaux d’économies d’énergie 102

Après l’article 2 ter A 103

Article 2 ter (nouveau) 105

Article 2 quater (nouveau : Rapport d’évaluation du Gouvernement sur l’éco-prêt à taux zéro 106

Après l’article 2 quater 107

Article 3 : Plan de travaux d’économies d’énergie et contrat de performance énergétique dans les copropriétés équipées d’une installation collective de chauffage ou de refroidissement 107

Article additionnel après l’article 3 (article L. 142-1 du code de la construction et de l’habitation : Missions du Centre scientifique et technique du bâtiment 113

Article additionnel après l’article 3 (article 1384 A du code général des impôts) :  Allongement de la durée d’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties assise sur les logements financés à l’aide d’un PSLA 115

Article additionnel après l’article 3 : Obligation pour le locataire de laisser exécuter des travaux d’économie d’énergie 116

Après l’article 3 117

Article 3 bis A (nouveau):  Mesures destinées à lutter contre la précarité énergétique dans les PDALPD 118

Article 3 bis (nouveau) : Exclusion des surfaces nécessaires à l’isolation par l’extérieur du calcul de la surface hors œuvre 119

Article additionnel après l’article 3 bis (article 200 quater du code général des impôts) : Extension aux DOM du crédit d’impôt en faveur des économies d’énergie 120

Après l’article 3 bis 122

Article 4 (article L. 111-6-2 [nouveau] du code de l’urbanisme) : Inopposabilité des règles d’urbanisme relatives à l’espace extérieur des bâtiments pour l’installation de systèmes de production d’énergie renouvelable 130

Article L. 111-6-2 (nouveau) du code de l’urbanisme : Inopposabilité des règles d’urbanisme relatives à l’espace extérieur des bâtiments pour l’installation de systèmes de production d’énergie renouvelable 131

Article 5 (articles L. 111-1-1 et L. 113-1 à L. 113-6 du code de l’urbanisme) : Directives territoriales d’aménagement et de développement durables 134

Article L. 113-1 [nouveau] du code de l’urbanisme : Champ d’intervention des DTADD 136

Article L. 113-2 [nouveau] du code de l’urbanisme : Élaboration des DTADD par l’État 136

Article L. 113-3 [nouveau] du code de l’urbanisme : Approbation des DTADD par décret en Conseil d’État 136

Article L. 113-4 [nouveau] du code de l’urbanisme : Faculté de qualifier de projet d’intérêt général (PIG) une DTADD 136

Article L. 113-5 [nouveau] du code de l’urbanisme : Modification des DTADD 137

Article L. 113-6 [nouveau] du code de l’urbanisme : Révision des DTADD 137

Article L. 111-1-1 du code de l’urbanisme : Rapport de compatibilité entre documents d’urbanisme 137

Après l’article 5 152

Article 6 (article L. 121-1 du code de l’urbanisme) : Renforcement des objectifs fixés en matière de développement durable dans les documents d’urbanisme 154

Article 7 (articles L. 121-9 et L. 121-9-1 [nouveau] du code de l’urbanisme) : Qualification de projet d’intérêt général de certaines mesures de mise en œuvre des directives territoriales d’aménagement 159

Article L. 121-9 du code de l’urbanisme : Projets d’intérêt général 160

Article L. 121-9-1 [nouveau] du code de l’urbanisme : Opérations d’intérêt national 161

Article 8 (article L. 121-10 du code de l’urbanisme) : Extension de l’obligation de réalisation d’une évaluation environnementale aux directives territoriales d’aménagement et aux PLU intégrant des plans de déplacement urbain 162

Article 9 (articles L. 122-1, L. 122-1-1 à L. 122-1-4 [nouveaux], L. 122-1-5 à L. 122-1-15, L. 122-2, L. 122-4-2 [nouveau], L. 122-5-1 à L. 122-5-3 [nouveaux], L. 122-13, L. 122-15-1-[nouveau], L. 122-17, et L. 122-18 du code de l’urbanisme, et article L. 302-2 du code de la construction et de l’habitation) : Verdissement et renforcement des SCOT 165

Article L. 122-1 du code de l’urbanisme : Objet du schéma de cohérence territoriale 173

Article L. 122-1-1 [nouveau] du code de l’urbanisme : Contenu du SCOT 174

Article L. 122-1-2 [nouveau] du code de l’urbanisme : Rapport de présentation du SCOT 175

Article L. 122-1-3 [nouveau] du code de l’urbanisme : Projet d’aménagement et de développement durables du SCOT 176

Article L. 122-1-4 [nouveau] du code de l’urbanisme : Détermination des orientations générales de l’espace et des grands équilibres spatiaux par le document d’orientation et d’objectifs du SCOT 177

Article L. 122-1-5 [nouveau] du code de l’urbanisme : Définition des objectifs et principes de la politique de l’urbanisme et d’aménagement dans le document d’orientation et d’objectifs du SCOT 177

Article L. 122-1-6 [nouveau] du code de l’urbanisme : Définition par le document d’orientation et d’objectifs du SCOT de normes de qualité en l’absence de PLU 180

Article L. 122-1-7 [nouveau] du code de l’urbanisme : Définition par le document d’orientation et d’objectifs du SCOT des objectifs et principes de la politique de l’habitat 180

Article L. 122-1-8 [nouveau] du code de l’urbanisme : Définition par le document d’orientation et d’objectifs du SCOT des grandes orientations de la politique des transports et de déplacements 181

Article L. 122-1-9 [nouveau] du code de l’urbanisme : Définition par le document d’orientation et d’objectifs du SCOT des objectifs relatifs à l’équipement commercial et artisanal 181

Article L. 122-1-10 [nouveau] du code de l’urbanisme : Dispositions du document d’orientation et de programmation en zone de montagne 182

Article L. 122-1-11 [nouveau] du code de l’urbanisme : Chapitre du SCOT pouvant valoir schéma de mise en valeur de la mer 183

Article L. 122-1-12 [nouveau] du code de l’urbanisme : Rapport de prise en compte et de mise en compatibilité entre le SCOT et d’autres documents 184

Article L. 122-1-13 [nouveau] du code de l’urbanisme : Schémas de secteur complétant le SCOT 187

Article L. 122-1-14 [nouveau] du code de l’urbanisme : Obligation de mise en compatibilité des PLH, des PDU, des SDC, des PLU, des PSMV, des cartes communales, des périmètres d’intervention, des opérations foncières et des opérations d’aménagement définies par décret en Conseil d’État avec le document d’orientation et de programmation des SCOT 187

Article L. 122-1-15 [nouveau] du code de l’urbanisme : Transmission par l’EPCI aux communes du document d’orientation et d’objectifs trois mois après l’approbation du SCOT 188

Article L. 122-2 du code de l’urbanisme : Extension du principe de l’urbanisation limitée 188

Article L. 122-4-2 [nouveau] du code de l’urbanisme : Faculté pour un établissement public en charge d’un SCOT d’exercer la compétence de coordination en matière de transports 190

Article L. 122-5-1 [nouveau] du code de l’urbanisme : Pouvoir de substitution du préfet pour déterminer ou étendre un périmètre de SCOT 190

Article L. 122-5-2 [nouveau] du code de l’urbanisme : Délai de trois mois avant délimitation du périmètre du SCOT par le préfet 191

Article L. 122-5-3 [nouveau] du code de l’urbanisme : Proposition d’extension du périmètre du SCOT 192

Article L. 122-13 du code de l’urbanisme : Enquête publique en cas de modification du SCOT 192

Article L. 122-14 du code de l’urbanisme : Analyse des résultats de l’application du SCOT 192

Article L. 122-15-1 [nouveau] du code de l’urbanisme : Mise en compatibilité du SCOT avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral 193

Article L. 122-17 du code de l’urbanisme : Enquête publique organisée pour les schémas de secteur 194

Article L. 122-18 du code de l’urbanisme : Abrogation d’une disposition obsolète 194

Article 28-2 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs : Association des EPCI chargés du SCOT à l’élaboration du PDU 194

Article L. 302-2 du code de la construction et de l’habitation : Association des EPCI chargés du SCOT à l’élaboration du PLH 194

Article 9 bis [nouveau] (article L. 122-2 du code de l’urbanisme) :Restriction aux dérogations à la règle de l’urbanisation limitée pour la délivrance d’autorisations d’exploitation commerciale 216

Après l’article 9 bis 217

Article 10 : Réforme des plans locaux d’urbanisme (PLU) 230

Article L. 123-1 du code de l’urbanisme : Comprendre des plans de secteur 237

Article L. 123-1-1-1 (nouveau) du code de l’urbanisme : Contenu des PLU 239

Article L. 123-1-1 (nouveau) du code de l’urbanisme : Inclusion dans les PLU intercommunaux de plans de secteur 240

Article L. 123-1-2 (nouveau) du code de l’urbanisme : Rapport de présentation du PLU 241

Article L. 123-1-3 (nouveau) du code de l’urbanisme : Projet d’aménagement et de développement durable du PLU 242

Article L. 123-1-4 (nouveau) du code de l’urbanisme : Orientations d’aménagement et de programmation du PLU 242

Article L. 123-1-5 (nouveau) du code de l’urbanisme : Renforcement des prescriptions du règlement du PLU 247

Article L. 123-1-8 [nouveau] du code de l’urbanisme : Compatibilité du PLU avec d’autres documents 248

Article L. 123-1-9 [nouveau] du code de l’urbanisme : Fixation dans le PLU de coefficients d’occupation des sols 249

Article L. 123-1-10 [nouveau] du code de l’urbanisme : Imposition dans le PLU de la réalisation d’aires de stationnement 249

Article L. 123-1-11 [nouveau] du code de l’urbanisme : Réalisation d’aires de stationnement lors de la construction de logements locatifs sociaux 250

Article L. 123-6 du code de l’urbanisme : Élaboration du PLU par l’intercommunalité, ou à défaut, par la commune 250

Article L. 123-9 du code de l’urbanisme : Débat sur les orientations du PADD et adoption du PLU intercommunal à la majorité qualifiée en cas d’opposition d’une commune concernée 251

Article L. 123-9-1 [nouveau] du code de l’urbanisme : Coordination avec l’autorité organisatrice des transports urbains en cas d’élaboration du PLU par une commune non membre d’un EPCI ni de cette autorité 252

Article L. 123-12 du code de l’urbanisme : Renforcement du contrôle de légalité du préfet sur le PLU 252

Article L. 123-13-1 du code de l’urbanisme : Analyse sexennale de l’évaluation environnementale du PLU 254

Article L. 123-16 du code de l’urbanisme : Incompatibilité d’une déclaration d’utilité publique avec un PLU 255

Après l’article 10 : 261

Article 11 (articles L. 128-1, L. 128-2 et L. 128-3 du code de l’urbanisme) : Autorisation de dépassement des règles de densité de construction pour les bâtiments très performants en matière énergétique 262

Après l’article 11 266

Article 12 (articles L. 141-1 et L. 141-1-2 [nouveau] du code de l’urbanisme) : Déconcentration du pouvoir de substitution de l’État pour la révision du schéma directeur de la région Île-de-France 267

Article L. 141-1-3 (nouveau) du code de l’urbanisme : Procédure de révision ou de modification du SDRIF pour mise en conformité avec les normes d’urbanisme supérieures 270

Article additionnel après l’article 12 (article L. 300-6 du code de l’urbanisme) : Procédure de déclaration de projet 271

Article additionnel après l’article 12 (article L. 480-8 du code de l’urbanisme) : Astreintes sanctionnant les infractions au droit de l’urbanisme 273

Article 13 : Habilitation du Gouvernement à simplifier par ordonnance le code de l’urbanisme 274

Article additionnel après l’article 13 : Faculté pour les EPCI compétents d’exercer une action civile en matière d’urbanisme 276

Article 13 bis (article L. 642-2 du code du patrimoine) : Intégration de la prise en compte des enjeux liés au développement durable dans les règlements de ZPPAUP 277

Article 14 (article L. 642-3 du code du patrimoine) : Portée de l’avis de l’architecte des bâtiments de France sur les permis de construire situés dans les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager 279

Article 14 bis (nouveau) (article L. 621-31 du code du patrimoine) : Réforme de la procédure de recours contre les avis de l'ABF dans les champs de protection des immeubles classés 291

Article 14 ter (nouveau) (article L. 313-2 du code de l’urbanisme) : Procédure de recours contre les avis de l'ABF dans les secteurs sauvegardés 294

Article 15 : Application à Mayotte 297

Article 15 bis (article L. 146-4 du code de l’urbanisme) : Possibilité d’effectuer les travaux nécessaires aux activités agricoles dans les zones soumises à la loi littorale 298

Après l’article 15 bis 302

Article 15 ter (nouveau) : Extension de la décote sur les ventes de terrains de l’État aux immeubles de l’État 303

Après l’article 15 ter 304

Chapitre III : Publicité extérieure, enseignes et pré-enseignes 310

Avant l’article 15 quater 312

Article 15 quater (nouveau) (articles L. 581-7, L. 581-8, L. 581-11, L. 581-12, 581-14, L. 581-14-1 [nouveau], L. 581-14-2 [nouveau], L. 581-14-3 [nouveau] L. 581-18, L. 581-27, L. 581-28, L. 581-29, L. 581-30, L. 581-31, L. 581-32, L. 581-33, L. 581-34, L. 581-40, et L. 581-43 du code de l’environnement) : Simplification des procédures d’élaboration des règlements locaux de publicité 312

Article L. 581-7 du code de l’environnement: Portée de l’interdiction de la publicité en dehors des agglomérations 313

Sous-section 4 : Règlements locaux de publicité 314

Article L. 581-14 du code de l’environnement : Compétence en matière de règlement local de publicité, portée et objet du règlement 314

Article L. 581-14-1 [nouveau] du code de l’environnement : Procédure d’élaboration et de révision du règlement local de publicité 319

Article L. 581-14-2 [nouveau] du code de l’environnement : Clarification de la répartition des compétences en matière de police de la publicité 322

Article L. 581-14-3 [nouveau] :  Validité des régimes locaux de publicité antérieurs à la loi 323

Article additionnel après l’article 15 quater : Dérogations à l’interdiction de publicité dans les agglomérations incluses dans l’aire d’adhésion d’un parc national 337

Article additionnel après l’article 15 quater : Coordination 337

Article additionnel après l’article 15 quater : Dispositions transitoires 338

Après l’article 15 quater 338

Article 15 quinquies (nouveau) : Prescriptions applicables en matière de publicité extérieure 338

Article 15 sexies (nouveau) (article L. 581-10 du code de l’environnement) : Possibilité de prévoir des espaces consacrés à la publicité sur les bâches d’échafaudage 340

Article 15 septies (nouveau) : Période transitoire pour le remplacement des pré-enseignes dérogatoires par la signalisation d'information locale (SIL) 342

Article 15 octies (nouveau) (article L. 581-26 du code de l’environnement) : Doublement des amendes administratives punissant les infractions à la réglementation de la publicité 346

Article additionnel après l’article 15 octies (article L. 581-30 du code de l’environnement) : Augmentation de l’astreinte administrative en cas d’infraction aux règles de publicité 348

Article 15 nonies (nouveau) (articles L. 581-34 et L. 581-36 du code de l’environnement) : Doublement des amendes pénales et de l’astreinte pénale punissant les infractions à la réglementation de la publicité 349

Article 15 decies (nouveau) (article L. 581-29 du code de l’environnement) : Extension de la procédure de dépose d’office aux infractions commises sur le domaine public dans les lieux d’interdiction relative de la publicité 350

Article 15 undecies (nouveau) (article L. 111-1-4 du code de l’urbanisme) : Amélioration de l’insertion paysagère des dispositifs publicitaires autorisés dans les entrées de ville 351

Après l’article 15 undecies 352

Article additionnel après l’article 15 undecies (article L. 581-22 du code de l’environnement) : Représentation des EPCI compétents en matière de PLU au sein de la commission des sites 353

Article additionnel après l’article 15 undecies (article L. 581-23 du code de l’environnement) : Coordination 353

Après l’article 15 undecies 353

Article additionnel après l’article 15 undecies (article 398-1 du code de procédure pénale) : Extension au cadre de vie des délits pouvant faire l’objet d’un jugement par un tribunal correctionnel statuant seul 354

TITRE III – ÉNERGIE ET CLIMAT 354

Chapitre Ier. : Réduction de la consommation énergétique et prévention des Émissions de gaz à effet de serre 354

Avant l’article 23 354

Article additionnel avant l’article 23 : Avis des commissions parlementaires compétentes sur la programmation pluriannuelle des investissements de production d’électricité 355

Article 23 (articles L. 222-1 à L. 222-3 du code de l’environnement) : Création des schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie 356

Après l’article 23 367

Article 24 (articles L. 222-4 et L. 222-5 du code de l’environnement) : Mise en compatibilité des plans de protection de l’atmosphère avec les schémas régionaux du climat, de l’air et de l’énergie 370

Article additionnel après l’article 24 : Compatibilité des plans de déplacements urbains (PDU) avec les SRCAE 371

Article 25 (articles 2, 4, 14, 18 et 23-1 de la loi n° 2000-108 et article L. 322-11-1 du code de l’urbanisme) : Élaboration d’un schéma régional de raccordement au réseau des énergies renouvelables et financement des raccordements des consommateurs 373

Article additionnel après l’article 25 : Objectifs de la politique énergétique à prendre en compte par la CRE 382

Après l’article 25 383

Article 25 bis (article 1er de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d’ouvrage publique) : Contrats de performance énergétique 383

Après l’article 25 bis 387

Article 26 (articles L. 229-25 et L. 229-26 [nouveaux] du code de l’environnement) : Bilan des émissions de gaz à effet de serre et plan climat-énergie territorial (PCET) 388

Article 26 bis (article L. 2224-34 du code général des collectivités territoriales) : Actions de maîtrise de l’énergie menées à l’initiative des collectivités territoriales 403

Article 26 ter (article L. 2224-34 du code général des collectivités territoriales) : Faculté de mettre en place des PCET pour certaines collectivités 407

Article 27 (articles 14 et 15 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique) : Améliorations au dispositif des certificats d'économies d'énergie 408

Article additionnel après l’article 27 : Information donnée par les fournisseurs d’énergie sur les consommations de leurs clients 427

Article additionnel après l’article 27 : Exonération d’impôt sur les sociétés pour les organismes HLM sur le produit de la vente des certificats d’économie d’énergie 427

Article 28 (articles L. 229-27 à L. 229-40 [nouveaux] du code de l’environnement) : Opérations pilotes de stockage de dioxyde de carbone 428

Article 29 (article L. 511 du code de l’environnement) : Liste des intérêts protégés dans le régime des ICPE 438

Article 29 bis : Rapport sur l’évaluation des puits de carbone retenu par les massifs forestiers 439

Chapitre II :  Énergies renouvelables 441

Avant l’article 30 A 441

Article 30 A (article 45 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946) : Comité de suivi des énergies renouvelables 442

Article 30 (article L. 1411-2 du code général des collectivités locales et articles 5 à 7 et 11 de la loi n°80-531 du 15 juillet 1980 relative aux économies d’énergie et à l’utilisation de la chaleur) :  Soutien au développement des réseaux de chaleur 443

Article additionnel après l’article 30. 453

Article 31 : Installation obligatoire de systèmes de comptage de l’énergie livrée aux points de livraison 453

Article 32 : Droit des souscripteurs à réviser un contrat de fourniture de chaleur à la baisse en cas de réhabilitation du bâtiment entraînant une diminution de la consommation énergétique 455

Article 33 (article 10 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l’électricité) : Extension de certains tarifs d’achat pour les énergies renouvelables 457

Après l’article 33 479

Article additionnel avant l’article 34 (article 10 de la loi n°2000-108 du 10 février 2000) : Bénéfice du tarif d’achat pour l’électricité produite par les moulins à vent 479

Avant l’article 34 480

Article 34 (article 10 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000, articles L. 553-1 à L. 553-4 et articles L. 421-5 et L. 421-8 du code de l’environnement) : Développement maîtrisé de l'énergie éolienne 481

Après l’article 34 513

Article 34 bis (article 19 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement) : Objectifs de production d’électricité à partir de l’énergie éolienne 517

Article 35 (articles 9-1, 10, 13 et 26 de loi du 16 octobre 1919 relative à l’utilisation de l’énergie hydraulique, et article 33 de la loi n°2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006) : Aménagement et renouvellement des concessions hydroélectriques 520

Après l’article 35 526

Article additionnel après l’article 35 (article L. 311-1 du code rural) : Qualification d’activité agricole de la production et de la vente de certaines énergies renouvelables par des sociétés civiles agricoles 528

Après l’article 35 530

Article additionnel après l’article 35 (articles 7, 16 et 16-3 [nouveau] de la loi n°2003-8 relative aux marchés du gaz et de l'électricité et au service public de l'énergie) : Obligation d’achat pour le biogaz 532

Après l’article 35 534

Article 35 ter (article L. 145-1 du code forestier) :  Interdiction de revente du bois de chauffage délivré en affouage 534

Après l’article 35 ter 535

TITRE IV – BIODIVERSITÉ 539

Chapitre Ier.  Dispositions relatives à l'agriculture 539

Avant l’article 36 539

Article 36 (articles L. 254-1 à L. 254-12 [nouveau] du code rural) : Encadrement des activités de vente, d’application et de conseil en matière de produits phytopharmaceutiques 539

Section I : Conditions d’exercice 542

Section II : Contrôles 546

Section III : Dispositions d’application 547

Section IV : Dispositions pénales 548

Après l’article 36 552

Article 36 bis (article L. 256-2 du code rural) : Règles relatives aux matériels destinés à l’application des produits phytopharmaceutiques et biocides 557

Article 37 : Modalités d’entrée en vigueur des règles relatives aux activités de vente, d’application et de conseil en matière de produits phytopharmaceutiques 558

Article 38 (article L. 213-10-8 du code de l’environnement) : Mesure de coordination 559

Article 39 (articles L. 253-9 [nouveau], L. 253-4 et L. 253-17 [nouveau] du code rural) : Élimination des produits phytopharmaceutiques sans autorisation de mise sur le marché 560

Article 40 (articles L. 253-7 et L. 253-17 du code rural) : Encadrement de la publicité sur les produits phytopharmaceutiques 566

Article additionnel après l’article 40 : Préparations naturelles peu préoccupantes 571

Article 40 bis A (article L. 253-3 du code rural) : Encadrement des produits phytopharmaceutiques dans des zones particulières 572

Article 40 bis (article L. 253-3 du code rural) : Interdiction de l’épandage aérien de produits phytopharmaceutiques 574

Après l’article 40 bis 575

Article 40 ter : Rapport au Parlement sur l’utilisation des produits phytopharmaceutiques 575

Article additionnel après l’article 40 ter : Cadre réglementaire pour l’interdiction de macro-organismes 577

Article 40 quater (article L. 213-4 du code de l’environnement) : Possibilité pour l’ONEMA de verser des concours financiers 578

Article 41 (article L. 211-3 du code de l’environnement) : Protection des aires d'alimentation des captages d’eau potable 579

Article 42 (articles L. 611-6, L. 640-2 et L. 641-19-1 [nouveau] du code rural) : Certification à haute valeur environnementale pour les exploitations agricoles 582

Article additionnel après l’article 42 :Bail rural environnemental 584

Article 42 bis : Qualification au titre de l’agriculture raisonnée 585

Article 43 (article 44 de la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d’orientation agricole) : Désignation des corps de contrôle chargés de faire respecter certaines interdictions dans les zones naturelles sensibles 585

Avant l’article 44 A 588

Article 44 A (article L. 123-4 du code rural) : Attribution de parcelles certifiées en agriculture biologique aux agriculteurs bio affectés par une opération d’aménagement foncier 590

Article additionnel après l’article 44 A : Attribution de parcelles certifiées en agriculture bio aux locataires affectés par une opération d’aménagement foncier 591

Article 44 (article L. 123-4 du code rural) : Versement d’une soulte en cas d’échange de parcelles certifiées en agriculture biologique 592

Article 44 bis : Définition d’une politique génétique des semences et plants dans le code rural 594

Article additionnel après l’article 44 bis : Compétences des chambres d’agriculture 596

Avant l’article 44 ter 596

Article 44 ter (article L. 121-24 du code rural) : Droit de préemption des propriétaires forestiers sur des parcelles vendues par leurs voisins 597

Article 44 quater : Indication de la variété des fruits, légumes et plantes horticoles 600

Article 44 quinquies : Rapport au Parlement sur le respect des objectifs fixés en matière de développement de l’agriculture biologique 601

AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION 603

TITRE I – BÂTIMENTS ET URBANISME 603

TITRE III – ÉNERGIE ET CLIMAT 685

TITRE IV – BIODIVERSITÉ 749

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 761

MESDAMES, MESSIEURS,

Le projet de loi portant engagement national pour l’environnement apporte une nouvelle pièce à l’édifice du « Grenelle de l’environnement », dont la première pierre fut posée en 2007.

Présenté en Conseil des ministres le 7 janvier 2009, il a été déposé sur le bureau du Sénat le 12 janvier 2009 pour un examen en urgence. Le Sénat l’a, pour sa part, examiné entre les mois de mai et octobre 2009 en commission, le passage en séance s’étant étalé du 15 septembre au 8 octobre 2009. Il n’y a donc pas eu de temps mort dans l’examen du Grenelle II par le Parlement.

A cette date, les quatre rapporteurs du projet de loi à l’Assemblée nationale, issus des deux commissions du développement durable et des affaires économiques, ont entamé leurs travaux, en recevant les acteurs concernés par le projet de loi. A ce jour, une centaine d’auditions ont été menées entre novembre 2009 et février 2010, parfois sous forme de tables rondes permettant de confronter les points de vue.

LA MÉTHODE : CONCERTATION ET DIALOGUE

Ce texte s’inscrit dans un contexte international dont la dernière étape fut la conférence de Copenhague. Malgré la déception résultant de l’absence d’accord juridique contraignant, l’accord trouvé à 28, et ratifié par l’ensemble des participants, fixe l’objectif de limiter à 2°C la hausse des températures, met en place un financement international pour les pays les plus vulnérables, et se caractérise par l’implication de pays bien plus nombreux que les parties au protocole de Kyoto. Tout reste à concrétiser, et les prochaines échéances, à Bonn puis au Mexique doivent constituer pour chaque pays un appel à la mobilisation.

Figurant parmi les priorités du Président de la République et du Gouvernement, le « Grenelle de l’environnement » s’est construit en plusieurs étapes :

– l’élaboration des propositions d’actions dans le cadre des six groupes et deux intergroupes de travail, qui ont abouti, après plusieurs tables rondes et débats au Parlement à 268 engagements couvrant l’ensemble des domaines. Les « comités opérationnels », pilotés par des parlementaires ou des personnalités qualifiées ont proposé les mesures permettant la mise en œuvre concrète de ces engagements ;

– les différentes dispositions figurant en loi de finances, l’outil fiscal devant constituer une incitation forte pour faire évoluer les comportements ;

– la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement ;

– le présent projet de loi ;

– et l’ensemble des textes réglementaires d’application, quant à la rédaction desquels les rapporteurs seront extrêmement vigilants.

Ainsi que le rappelait le Président de la République dans son discours du 25 octobre 2007 à l’occasion de la restitution des conclusions du Grenelle de l’environnement, « la France n’est pas en retard. Mais la France veut maintenant être en avance. (…) Notre ambition, c’est d’être en avance, d’être exemplaire. La France a plaidé à l’ONU en faveur d’un New Deal économique et écologique planétaire. La France ne peut espérer que son appel sera entendu si elle ne s’impose à elle-même l’exigence la plus forte ».

Sur le plan méthodologique, le Président de la République a insisté à cette occasion sur le fait que le terme de « Grenelle » renvoyait sans équivoque à « la réflexion et la proposition partagées » et sur le nécessaire « courage de décider autrement, de changer les méthodes, de préférer la décision issue de la négociation plutôt que la décision issue de l’administration ». C’est dans cet état d’esprit qu’ont souhaité travaillé vos rapporteurs.

Ainsi, devant la commission des affaires économiques, 9 réunions de commission ont été consacrées à l'examen des titres Ier, III, et IV (chapitre 1er), pour une durée totale de 24 heures de débats.

785 amendements ont été déposés (hors doublons), dont 18 qui ont été déclarés irrecevables au titre de l’article 40 de la Constitution. 182 amendements ont été adoptés, dont 90 sur le titre I, 67 sur le titre III et 25 sur le chapitre 1er du titre IV.

Une partie de ces amendements résulte des conclusions de plusieurs missions d’information menées par des députés des deux commissions. Après six mois de travail, la mission d’information commune sur l’énergie éolienne, présidée par M. Patrick Ollier, a rendu ses conclusions le 30 mars 2010, présentées par M. Franck Reynier, rapporteur. Le rapport de M. Michel Havard sur l’obligation d’élaboration d’un bilan d’émissions des gaz à effet de serre, remis au Président de la République en mars 2010, s’est également traduit par des amendements.

Enfin, les rapporteurs ont examiné avec attention les propositions formulées par MM. Claude Birraux et Christian Bataille, dans le rapport qu’ils ont rendu au nom de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST) sur la performance énergétique dans les bâtiments neufs.

Un projet de loi, quatre rapporteurs

Le projet de loi Grenelle II est examiné au fond par la commission du développement durable, nouvelle commission créée en juillet 2009. La commission a désigné M. Serge Grouard (transport, biodiversité, eau et mer) et M. Bertrand Pancher (risques et santé, déchets, gouvernance) comme rapporteurs du texte.

Compte tenu de la compétence de la commission des affaires économiques sur certains sujets abordés dans ce projet de loi (urbanisme et logement, énergie et agriculture), ladite commission a désigné deux rapporteurs pour avis (M. Michel Piron pour la partie bâtiments, urbanisme et publicité (titre Ier) et M. Serge Poignant pour les parties énergie et agriculture (titre III et chapitre 1er du titre IV).

Pour éviter que les deux commissions ne se concurrencent sur un même travail, il a été convenu qu’elles pratiqueraient une « délégation d’articles » en fonction de leurs compétences réglementaires. L’essentiel des amendements adoptés par la commission des affaires économiques l’ont ainsi été par la commission du développement durable. Le débat n’a été développé que sur les points de désaccord, ou sur lesquels la réflexion devait être prolongée.

LE PROJET DE LOI ISSU DU SÉNAT

Les enjeux auxquels nous avons à faire face en matière de développement durable, dans ses trois dimensions environnementale, sociale et économique, sont considérables. Le projet de loi en prend la mesure.

Selon l’étude sur les « Filières vertes » présentée en octobre 2009 par le ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer, le Grenelle de l’environnement a posé les bases d’une politique d’investissement public mobilisant 440 milliards d’euros d’ici 2020, dont 255 milliards dans le secteur du bâtiment et 115 milliards dans celui des énergies renouvelables. Les emplois supplémentaires ainsi générés devraient s’élever à près de 235 000 dans le bâtiment et 220 000 dans le domaine des énergies renouvelables.

A.— LE « TRIPLE 20 » ET SA DÉCLINAISON DANS LE DROIT FRANÇAIS

Les débats sur la loi n°2009-967 du 3 août 2009, dite « Grenelle I », votée l’an passé par le Parlement à la quasi-unanimité, ont été très marqués par les négociations sur le «  paquet énergie-climat » qui se déroulaient parallèlement à Bruxelles. Finalement adopté à la fin de l’année 2008, sous Présidence française, cet ensemble de règlements et directives communautaires fixe un ensemble d’objectifs regroupés sous le terme des « trois fois vingt », objectif emblématique du volontarisme des grands pays industriels européens, destiné à entraîner une coordination internationale.

La règle des « trois fois vingt » est aussi claire qu’ambitieuse. À l’horizon 2020, l’Union européenne doit ainsi :

– réduire de 20 % ses émissions de gaz à effet de serre (GES) ;

– améliorer de 20 % son efficacité énergétique ;

– intégrer à sa consommation énergétique finale une part au moins égale à 20 % d’énergies de sources renouvelables, que la France a décidé de porter à au moins 23 %.

L’article 2 de la loi « Grenelle 1 » inscrit ces objectifs dans la loi.

1. 20 % d’efficacité énergétique supplémentaire

Le bâtiment représente 42,5 % de la consommation d’énergie finale en France et constitue donc un chantier prioritaire de la maîtrise de l’énergie. En moyenne, le parc ancien français est classé dans la catégorie F, sur une classification allant de A à G, du plus économe au plus « énergivore ». Les normes actuellement en vigueur correspondent à la catégorie D.

C’est pour faire face à ce défi que le chapitre 1er du titre Ier du projet de loi vise à favoriser les économies d’énergie dans le secteur du bâtiment.

Il vise ainsi à apporter des garanties supplémentaires pour une mise en œuvre effective de la nouvelle réglementation thermique, la « RT 2012 » qui marque un véritable changement conceptuel dans la réglementation, puisqu’elle est fondée sur une obligation de performance énergétique, soit une obligation de résultat plutôt que de moyens. C’est, en somme, une réglementation plus énergétique que thermique à proprement parler.

Le diagnostic de performance énergétique est un outil récent qui, en l’état actuel des choses, mériterait d’être profondément amélioré. Il n’est, du reste, qu’un outil parmi d’autres dans une palette d’instruments permettant la vérification de cette performance.

Le projet de loi vise en outre aussi bien le parc privé - modifiant notamment le droit de la copropriété pour favoriser la réalisation de travaux d’économies d’énergie dans les immeubles collectifs - que le parc tertiaire, sur lequel le Gouvernement a d’ailleurs engagé une réflexion, avec la mise en place du « Plan Bâtiment Grenelle ».

2. Diminution de 20 % des émissions de GES

Cet objectif est si transversal que la plupart des articles du projet de loi y contribuent. Plutôt que d’en faire la liste, vos rapporteurs souhaitent insister sur la démarche d’ensemble proposée par le projet de loi, qui consiste à élaborer une approche intégrée, promise à une déclinaison territoriale.

L’article 23 propose ainsi la mise en place, dans toutes les régions, de schémas régionaux du climat, de l’air et de l’énergie (SRCAE). Afin de garantir à la fois une cohérence nationale et une adaptation aux spécificités régionales, ces schémas feront l’objet d’une élaboration conjointe par le préfet et le conseil régional, les départements et communes étant naturellement consultés.

Dans un souci de simplification administrative, vos rapporteurs ont particulièrement veillé à fusionner ces schémas avec d’autres instruments de prospective ou de planification existants, et à prévoir une articulation cohérente des SRCAE avec les autres documents prévus par le projet de loi. Ainsi, les plans climat-énergie territoriaux instaurés par l’article 26 devront être compatibles avec les SRCAE, et les plans comme les schémas pourront s’appuyer sur les bilans d’émissions de gaz à effet de serre dont la réalisation devient obligatoire pour les collectivités territoriales comptant plus de 50 000 habitants.

Conformément au paquet énergie climat, l'article 28 établit un cadre juridique pour les opérations pilotes de captage et de stockage du dioxyde de carbone. C’est le signe que la France ne néglige aucun des moyens de diminuer les émissions de GES, et s’inscrit dans une perspective prenant en compte son environnement international, les centrales à charbon étant encore indispensables à long terme dans de nombreux pays.

Enfin, l’ajout, à l'article 29, de l'utilisation rationnelle de l'énergie à la liste des intérêts protégés au titre des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), constitue un signe supplémentaire de la prise en compte, dans des domaines de plus en plus nombreux, de l’objectif d’efficacité énergétique.

3. 23 % d’énergies renouvelables dans la consommation finale

Les objectifs de développement des énergies renouvelables sont clairs, et leur déclinaison pour chaque source d’énergie a été prévue par le comité opérationnel n°10 relatif aux ENR. Les deux arrêtés du 15 décembre 2009 relatifs à la programmation pluriannuelle des investissements de production d'électricité et de chaleur ont fixé ces chiffres, pour 2012 puis pour 2020.

Le « Grenelle II » prévoit la transcription législative de la feuille de route établie par le plan de développement des énergies renouvelables à haute qualité environnementale, présenté par le Gouvernement le 17 novembre 2008.

Parmi les mesures les plus emblématiques, on peut citer :

– l’article 4, qui met en place, dans le cadre de la délivrance du permis de construire, une véritable « interdiction d’interdire » les énergies renouvelables, sauf dans les secteurs méritant bien entendu une protection particulière ;

– le schéma régional de raccordement au réseau des énergies renouvelables, élaboré par RTE, qui permettra d’avoir une vision cohérente du développement des ENR et des efforts à faire pour leur prise en compte par les réseaux, et de leur réserver certaines capacités (article 25)

– l’extension du champ du dispositif des certificats d'économies d'énergie aux distributeurs de carburants automobiles (article 27). Du fait du succès de la première phase, de nouveaux objectifs encore plus ambitieux vont pouvoir être fixés pour une deuxième période.

– la chaleur, qui constitue l’un des gisements essentiels de développement des ENR, encore largement sous-exploité. La France met en place une politique d’ensemble, visant les équipements individuels et collectifs, veillant à la consolidation de la filière bois, soutenant la recherche à travers le Fonds chaleur.

Les articles 30, 31 et 32 du projet de loi proposent plusieurs mesures visant à lever les blocages qui handicapent les réseaux de distribution de chaleur : possibilité de prolonger la durée de concession d'un réseau de chaleur en raison d'investissements liés au développement des énergies renouvelables, simplification de la procédure de classement de tels réseaux, installation systématique de compteurs aux points de livraison.

– L’obligation d’achat, à un tarif de soutien, constitue l’un des instruments les plus efficaces et les plus visibles à la production d’électricité à partir de sources renouvelables. L'article 33 étend aux départements et aux régions l'obligation d'achat dont bénéficient déjà les communes.

– S’agissant de l’énergie éolienne, indispensable à notre mix énergétique et à nos objectifs de lutte contre l’effet de serre, mais dont l’acceptabilité par la population est de moins en moins évidente, le projet de loi (articles 33 et 34) propose une approche équilibrée, en précisant les critères pris en compte pour la définition des zones de développement de l'éolien, en préparant le passage des éoliennes sous le régime des installations classées pour la protection de l'environnement, mais aussi en simplifiant le régime de l’éolien en mer, pour ne conserver qu’une procédure unique, adaptée à son caractère maritime.

– L’énergie hydraulique constitue de loin la première source d’électricité renouvelable, et les barrages représentent un patrimoine considérable. Afin d’aborder la prochaine mise en concurrence des concessions hydroélectriques dans les meilleures conditions de développement économique comme d’exigence environnementale, l'article 35 aménage la redevance sur le chiffre d’affaires perçue au profit de l'État et des départements.

B.— RETROUVER LE SENS DE LA VILLE

1. Lutter contre l’étalement urbain : densifier les espaces urbanisés pour créer la « ville compacte »

La densification des espaces construits et la lutte contre l’étalement urbain sont au cœur de la réforme des documents d’urbanisme, qui devront également permettre d’assurer, en lien avec les trames verte et bleue, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques. Le projet de loi comprend en outre des dispositions permettant au schéma de cohérence territoriale (SCOT) d’encadrer les plans locaux d’urbanisme (PLU) malthusiens.

La lutte contre l’étalement urbain suppose également que la majeure partie du territoire national soit couverte par des documents d’urbanisme, ainsi que tend à le prévoir l’article 9 du projet de loi, à horizon de 2017, en matière de SCOT.

2. Une publicité extérieure moins envahissante

Issu des travaux du Sénat, le chapitre 3 du titre Ier comporte une réforme majeure de la réglementation locale de publicité, fondée sur des principes simples :

– la suppression des groupes de travail créés par la loi de 1979 et chargés d’élaborer des prescriptions spécifiques dans des zones dérogatoires ;

– l’alignement de la procédure d’élaboration, de révision et de modification des règlements locaux de publicité sur celle applicable aux plans locaux d'urbanisme. Ce règlement, élaboré à l'initiative du maire ou du président de l'EPCI, sera annexé au PLU une fois approuvé ;

– la soumission du projet à enquête publique ;

– le règlement de publicité et le PLU pourront donner lieu à une procédure unique et une même enquête publique ;

– les trois types de zonages actuels ne sont plus spécifiés puisque, dans le souci d'une meilleure protection du cadre de vie, le règlement local ne peut plus être que plus restrictif par rapport au niveau national (en termes de formats, de densité...). Dans le même objectif, des « zones de tranquillité » pourront être instituées aux abords des écoles ou des ronds-points, selon des conditions adaptées au contexte local ;

– l'interdiction totale de publicité hors agglomération n'est tempérée que pour prendre en compte la situation spécifique des aéroports et des gares situés en périphérie des villes, ainsi que d’autres dérogations spécifiques ;

– les règlements locaux existants pourront rester valables pendant une durée de 10 ans.

– le maire sera chargé de la police de l'affichage dès lors qu'un règlement local de publicité sera en vigueur. Si tel n'est pas le cas, ou en cas de carence du maire dans l'exercice de ces pouvoirs, le préfet sera l'autorité responsable en matière de police.

C.— UNE AGRICULTURE DURABLE

Les principales dispositions du projet de loi relatives à l’agriculture, au-delà des dispositions portant sur la biodiversité et les ressources en eau, portent sur la mise en œuvre du plan Ecophyto 2018 d’une part, sur celle d’une certification à haute valeur environnementale d’autre part.

1. La mise en œuvre du plan Ecophyto

Traduisant l’objectif voté lors du Grenelle 1 de réduire de moitié si possible l’utilisation des pesticides d’ici 2018, plusieurs articles du projet de loi portent sur les produits phytosanitaires (articles 36 à 40). Ces mesures :

– renforcent l'encadrement des activités de mise en vente, vente, distribution à titre gratuit, application et conseil à l'utilisation de ces produits, à travers notamment de nouvelles obligations en matière de formation ;

– prévoient l'élimination des produits ne bénéficiant pas d'une autorisation de mise sur le marché, qui proviennent en grande partie d'importations illégales ;

– renforcent l’encadrement de la publicité sur ceux de ces produits à usage non professionnel.

Par ailleurs, l'article 41 instaure, sur les aires d'alimentation des captages d'eau potable, des mesures limitant ou interdisant l'usage d'intrants.

2. Une certification « HVE »

L'article 42 crée un système de certification des exploitations agricoles prenant en compte et valorisant leurs démarches en faveur d'une agriculture durable. Organisée autour de trois niveaux, cette certification permettra de valoriser les résultats obtenus, comme de soutenir les démarches de progrès. Elle donnera lieu à l’obtention d’un label, clairement identifiable par les consommateurs.

3. La simplification de procédures en faveur du bio

L'article 44 propose l'indemnisation d'exploitants ayant accepté un échange de leurs parcelles certifiées en agriculture biologique dans le cadre d'une opération d'aménagement foncier (article 44).

LES PROPOSITIONS DE VOS RAPPORTEURS

A.— BÂTIMENT : DES MESURES PLUS EFFICACES POUR FAVORISER LES ECONOMIES D’ÉNERGIE

1. Un report de l’entrée en vigueur de la RT 2012 dans le secteur non résidentiel

Étant donné le retard pris par le Gouvernement dans la publication des textes relatifs à la nouvelle réglementation thermique, dite « RT 2012 », le rapporteur propose de reporter de six mois, au 1er juillet 2011, l’entrée en vigueur de la nouvelle réglementation thermique dans le secteur non résidentiel.

2. La définition en 2020 d’une exigence en termes d’émissions de gaz à effets de serre dans la réglementation thermique

Afin de diminuer l’émission des gaz à effet de serre (GES) dans le secteur du bâtiment, le rapporteur propose la définition, par décret en Conseil d’État, à compter de 2020, d’une exigence en termes d’émissions de GES pour la RT applicable à la construction neuve.

3. Un renforcement de la responsabilité du maître d’œuvre pour la prise en compte de la réglementation thermique et pour l’établissement de l’attestation de conformité à cette réglementation

Afin de clarifier la responsabilité des acteurs dans la mise en œuvre de la réglementation thermique, le rapporteur propose de préciser :

– que c’est au maître d’œuvre qu’il revient d’attester qu’il a pris en compte la réglementation thermique ;

– et que l’attestation de conformité à la réglementation thermique est établie par l’architecte ou le contrôleur technique ayant contribué au projet.

Il s’agit en effet de ne pas démultiplier les contrôles du respect de la norme thermique, ce qui conduirait inévitablement à une dilution de la responsabilité des acteurs impliqués dans un projet de construction, au détriment du maître d’ouvrage.

En contrepartie, la responsabilité pénale des maîtres d’œuvre serait renforcée, puisqu’en cas de délit flagrant, la procédure simplifiée de l’ordonnance pénale pourrait être utilisée au contentieux par les particuliers.

4. L’entrée en vigueur des nouvelles dispositions relatives au diagnostic de programme énergétique (DPE) à compter
du 1er janvier 2012

Lors de ses auditions, le rapporteur a été alerté par de nombreux acteurs d’horizons fort différents quant aux imperfections actuelles du DPE (cf. infra le commentaire de l’article 1er). Interrogé sur le sujet, le Gouvernement a indiqué qu’il était déterminé à améliorer le dispositif. C’est pourquoi le rapporteur propose de reporter à 2012, l’entrée en vigueur des dispositions nouvelles du projet de loi relatives au DPE.

5. La réalisation obligatoire d’un audit énergétique dans les copropriétés de plus de 50 lots

Même si le diagnostic de performance énergétique devrait prochainement faire l’objet d’améliorations importantes, il ne permet pas véritablement de servir de base solide et fiable à l’élaboration d’un plan de travaux d’économies d’énergie dans les bâtiments existants. Cette élaboration suppose en effet la réalisation d’un véritable audit énergétique, dont le coût est certes nettement supérieur à celui d’un DPE. Cependant, dans des copropriétés de taille importante, il peut s’avérer d’un coût comparable à la réalisation de DPE individuels, du fait des économies d’échelle réalisées grâce à l’établissement d’un audit global.

C’est pourquoi le rapporteur propose qu’en lieu et place du DPE, il soit réalisé un audit énergétique dans les copropriétés de plus de cinquante lots.

B.— URBANISME : PLUS DE COHÉRENCE POUR PLUS D’EFFICACITÉ

L’un des enjeux majeurs, pour la promotion de la ville durable, est de favoriser un urbanisme « multifonctionnel », conciliant, ou réconciliant, habitat, transports, services et lieu de travail.

1. L’intercommunalisation du PLU : un enjeu majeur

La rationalisation de l'utilisation de l'espace et l'amélioration de la planification spatiale posent la question de savoir quelle est la bonne échelle pour l'affectation de l'espace. Or, si le SCOT est un document contenant des orientations et non des prescriptions, le PLU permet au contraire de fixer des règles à la parcelle près. C’est de surcroît un document opposable aux tiers.

Le renforcement de la cohérence intercommunale des documents d’urbanisme est un enjeu capital pour limiter la consommation de la ressource foncière et pour favoriser des formes d’urbanisation qui soient plus denses et qui soient cohérentes avec les politiques intercommunales de déplacement.

Un document qui serait élaboré à l’échelon intercommunal sauf en cas de veto d’une minorité qualifiée

C’est pourquoi le rapporteur chargé du chapitre consacré à l’urbanisme propose que le PLU soit de droit un document élaboré et adopté à l’échelon intercommunal :

– sauf si 30 % des communes représentant 50 % de la population s'y opposent, ce qui tendrait à protéger les villes-centres et les bourgs-centres,

– ou sauf si 50 % des communes représentant 30 % de la population s'y opposent, critère qui serait, cette fois, plutôt favorable aux communes périphériques.

Une fusion possible des documents de planification locaux

Pour simplifier l’élaboration des documents locaux de planification, le rapporteur chargé du chapitre consacré à l’urbanisme propose en outre que le PLU emporte :

– plan de déplacements urbains (PDU), pour les communautés de plus de 100 000 habitants, dès lors que l’intercommunalité est compétente ;

– et programme local de l'habitat (PLH), dès lors que le PLU est élaboré par une communauté de communes compétente en matière d'habitat de plus de 30 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants, une communauté d'agglomération ou une communauté urbaine.

Ces mesures devraient ainsi permettre, selon Michel Piron, de mieux maîtriser l'affectation des sols.

Une entrée en vigueur progressive

Le dispositif ainsi proposé entrerait en vigueur à compter du 31 décembre 2012, un délai supplémentaire de cinq ans de transition étant par ailleurs accordé pour mettre en œuvre la réforme.

Ces propositions relatives à « l’intercommunalisation » du plan local d’urbanisme n’ont pas été retenues par la Commission des affaires économiques.

2. Un PLU pouvant comprendre, en milieu rural, les éléments du SCOT

Enfin le rapporteur propose, dans un souci de simplification et d’efficacité, que lorsque le plan local d’urbanisme est élaboré par un établissement public de coopération intercommunale et n’est pas situé dans le périmètre d’un schéma de cohérence territoriale, il puisse, après accord du préfet, comprendre celles des dispositions d’urbanisme qui ressortent de la seule compétence des schémas de cohérence territoriale

3. Le développement d’un urbanisme de projet

Le rapporteur propose de simplifier l’utilisation du dispositif des déclarations de projet, dont le champ est élargi. Ce mécanisme permet de rassembler toutes les modifications d’urbanisme rendues nécessaires par un projet spécifique, en prévoyant notamment une seule enquête publique pour l’ensemble des documents d’urbanisme.

4. Une clarification de la hiérarchie des normes d’urbanisme

Dans un souci de clarification, il est proposé de préciser la hiérarchie des normes entre les documents d’urbanisme, d’une part, et entre les documents d’urbanisme et certains autres documents (les chartes des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux, les orientations fondamentales d'une gestion équilibrée de la ressource en eau, les objectifs de qualité et de quantité des eaux définis par les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux ainsi que les objectifs de protection définis par les schémas d'aménagement et de gestion des eaux, les schémas régionaux de cohérence écologique et les plans climat-énergie territoriaux), d’autre part :

– le dispositif proposé par le rapporteur précise, tout d’abord, les documents avec lesquels les SCOT et les schémas de secteur doivent être compatibles et les documents qu’ils doivent prendre en compte ;

– il prévoit ensuite que, lorsqu’un SCOT ou schéma de secteur existe, le PLU doit être compatible avec le SCOT ou le schéma de secteur. Il précise, en outre, que ce n’est qu’en l’absence de SCOT ou de schéma de secteur que doit être directement examiné le rapport de compatibilité ou la prise en compte des documents précités par le PLU.

5. Une réforme de la procédure de consultation de l’architecte des bâtiments de France

Le rapporteur propose la transformation des zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager, en aires de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine. Cette réforme vise à simplifier le dispositif, tout en l’assouplissant, et le « verdissant » puisque l’objectif de développement durable serait pris en compte.

En cas de travaux réalisés sur des bâtiments se trouvant dans une telle aire, les demandes d’autorisation feraient l’objet d’une procédure simplifiée :

– avec des délais de traitement des demandes par les différentes instances administratives concernées (maire, architecte des Bâtiments de France, préfet de région, ministre chargé des monuments historiques et des espaces protégés) qui seraient strictement encadrés par la loi ;

– un silence de l’administration valant approbation tacite ;

– un véritable arbitrage du préfet de région en cas de conflit entre l’autorité compétente pour la délivrance des permis de construire et l’architecte des Bâtiments de France.

C.— ÉNERGIE : VERS L’OBJECTIF 23 % D’ENR DANS LA CONSOMMATION FINALE

1. Un développement maîtrisé de l’éolien

Les propositions les plus remarquées sont celles de la mission d’information commune sur l’énergie éolienne, dont votre rapporteur pour l’énergie était le vice-président. Parfois caricaturées, elles poursuivent un but simple : ne pas compliquer l’atteinte de nos objectifs de production d’électricité renouvelable du fait d’un développement non maîtrisé des implantations qui rendrait leur multiplication inacceptée pour les riverains. Au nombre de cinq, ces propositions visent à :

– mettre en place des schémas régionaux de l’éolien opposables : aucune ZDE ne pourra être créée dans un département hors des parties du territoire délimitées par ce schéma ;

– prévoir des unités de production au sein des ZDE avec un seuil de puissance installée pour chacune (15 MW et 5 mâts minimum) afin d’éviter tout « mitage » au sein d’une même ZDE ;

– instaurer une distance minimale de 500 mètres entre les parcs de production éolienne et les lieux d’habitation ou les locaux d’activités préexistants ;

– appliquer le régime des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) aux activités éoliennes terrestres ;

– renforcer l’obligation de constituer des provisions dès le début de l’exploitation, afin de pouvoir procéder au démantèlement des installations.

2. L’injection du biogaz dans les réseaux

Votre rapporteur souhaite insister sur le soutien manifesté au développement du biogaz. La commission a adopté un amendement permettant sa valorisation, en prévoyant une obligation d’achat destinée à soutenir financièrement l’injection dans les réseaux de gaz naturel, deux obstacles à cette injection ayant été levés ces derniers mois. A la demande du Gouvernement, l’AFSSET a procédé à une évaluation des risques liés à l’injection de bio-méthane dans le réseau de gaz naturel. L’AFSSET a considéré qu’il n’y avait pas de risque sanitaire spécifique pour certains types de biogaz épurés comparativement au gaz naturel. De plus, les gestionnaires de réseau de gaz naturel ont établi un cahier des charges techniques pour l’injection de biométhane.

Le dispositif proposé repose sur une garantie de cession à un tarif d’achat fixe aux producteurs souhaitant injecter du bio-méthane sur le réseau public, une compensation des fournisseurs achetant ce bio-méthane, et la désignation d’un acheteur de dernier recours.

Ce dispositif complèterait une politique globale de valorisation du biogaz, après l’adaptation de la législation relative aux installations classées, la création d’un tarif d’achat de l’électricité produite à partir de bio-méthane, et le soutien aux valorisations in situ sous forme de chaleur grâce au Fonds chaleur créé dans le cadre du Grenelle 1.

3. Des procédures plus simples

Diverses mesures de simplification administrative sont également proposées :

– suppression, pour les énergies géothermiques, marines et solaires thermodynamiques, du plafond de 12 MW qui bloque le développement de ces filières, essentielles à terme dans le mix énergétique français ;

– élargissement des possibilités de publication de certaines données relatives aux énergies renouvelables, afin d’élaborer des tableaux de bord précis sur le parc de production d’électricité ;

– fixation par décret en Conseil d’État du seuil d’autorisation d’exploiter une installation de production d’électricité, actuellement fixé uniformément à 4,5MW par la loi, et qui mérite d’être modulé selon les technologies et dans le temps, et suppression du régime de déclaration et de certaines obligations de publication.

D.— UNE AGRICULTURE COMPÉTITIVE

Il n’est pas inutile de rappeler que les agriculteurs traversent la plus grave crise qu’ils aient connu depuis les années trente, et ont subi, en moyenne, une chute de 50% de leur revenu en deux ans. Les difficultés économiques cycliques ne les ont pas dissuadé d’accomplir des efforts considérables pour améliorer leurs pratiques, et améliorer ainsi, au bénéfice de tous, la protection des sols, de l’eau et des paysages, comme la qualité de notre alimentation.

Les mesures proposées par le projet de loi traduisent le consensus auquel les comités opérationnels ont permis d’aboutir, et qui a également présidé à l’élaboration des axes du plan Ecophyto.

Le rapporteur approuve donc pleinement ces orientations. Leur réflexion a porté sur deux enjeux importants : la question des distorsions de concurrence avec les autres pays de l’UE, et celle de la prise en compte, dans la définition des nouvelles obligations, de la réalité concrète actuelle, dans ses atouts autant que dans ses lacunes.

1. La diminution des distorsions de concurrence avec les autres pays de l’UE

Il n’est pas souhaitable que de nouvelles normes relatives aux produits phytopharmaceutiques imposent à nos agriculteurs des contraintes plus strictes que celles qui incombent à nos partenaires européens, alors que le marché est commun. Les conséquences des règles de mises sur le marché des produits devront être évaluées.

Par ailleurs, chaque nouvelle mesure prise dans ce domaine doit faire l’objet d’une appréciation équilibrée au regard des trois dimensions du développement durable, et notamment des enjeux sanitaires.

C’est pourquoi les rapporteurs ont renforcé l’article 40 ter, afin que le rapport annuel au Parlement, qui sera rendu public, permette le suivi des usages agricoles et non agricoles des produits phytopharmaceutiques en France, ainsi que des avancées de la recherche agronomique dans ce domaine.

Ce rapport évaluera l’impact économique, social et environnemental de ces usages. Il précisera la portée de chaque nouvelle norme relative aux produits phytopharmaceutiques adoptée en France au regard des règles communautaires et des pratiques dans l’UE.

Les discussions sur les procédures d’autorisation et de retrait des molécules et des produits phytosanitaires, au niveau communautaire puis dans chaque État membre, fortement encadrées par le droit communautaire, n’ont pu aboutir à l’adoption d’amendements au stade de la commission des affaires économiques. Les débats sur ce thème ont toutefois préparé l’adoption, en commission du développement durable, d’amendements renforçant le contrôle de l’AFSSA sur toute décision de retrait de produits contenant des substances autorisées au niveau communautaire.

2. Des obligations adaptées aux différents profils

L’obligation d’obtenir des certificats pour pouvoir utiliser des produits phytosanitaires concernera de très nombreux agriculteurs.

Le monde agricole s’organise déjà pour accomplir les efforts nécessaires pour relever ce défi, qui se pose en terme très différents selon les productions et les régions.

L’amendement adopté par la commission vise à permettre de graduer les obligations en fonction des publics, afin par exemple de pouvoir prendre en compte l’âge ou l’expérience de certains professionnels, le type de culture et les solutions alternatives.

Cette modulation a paru une condition essentielle pour une application effective et réaliste de l’article 36.

Dans le même esprit, votre rapporteur s’est efforcé de mieux distinguer les règles s’imposant aux professionnels de celles qui s’appliquent aux particuliers, jardiniers amateurs notamment.

Ont été ainsi distingués les dispositifs d’élimination des déchets ménagers des produits pesticides, herbicides, fongicides, pour lesquels la loi de finances pour 2009 pose déjà le principe de la responsabilité des producteurs, des mesures prévues par l’article 39 pour l'élimination des produits phytopharmaceutiques à usage professionnel. De même, les règles contraignant la publicité pour les produits phytopharmaceutiques et les recommandations de bonnes pratiques doivent tenir compte des différences entre utilisateurs professionnels et particuliers.

*

* *

Les rapporteurs vous proposent de donner un avis favorable à l’adoption du projet de loi ainsi modifié.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I.— AUDITION DE MME CHANTAL JOUANNO, SECRÉTAIRE D'ÉTAT CHARGÉE DE L'ÉCOLOGIE ET DE M. BENOIST APPARU, SECRÉTAIRE D’ÉTAT CHARGÉ DU LOGEMENT ET DE L’URBANISME, AUPRÈS DU MINISTRE D’ÉTAT MINISTRE DE L’ÉCOLOGIE, DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER, EN CHARGE DES TECHNOLOGIES VERTES ET DES NÉGOCIATIONS SUR LE CLIMAT

Lors de sa réunion du mardi 2 février 2010, la Commission a entendu Mme Chantal Jouanno, secrétaire d’État chargée de l’écologie et M. Benoist Apparu, secrétaire d’État chargé du logement et de l’urbanisme, auprès du ministre d’État ministre de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat.

La Commission a ensuite examiné les titres III (énergie-climat) et IV (agriculture) le projet de loi portant engagement national pour l’environnement (n° 1965) sur le rapport de M. Serge Poignant, rapporteur pour avis.

M. le président Patrick Ollier. Avant que nous ne commencions d’entendre le Gouvernement sur le projet de loi portant engagement national pour l'environnement, dit « Grenelle 2 », je vous prie d’excuser l’absence de M. Jean-Louis Borloo, ministre d'État, ministre de l'Écologie, de l'Énergie, du Développement Durable et de la Mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, qui accompagne aujourd’hui le Président de la République en Corse.

Avec M. Christian Jacob, président de la Commission du développement durable, nous avons décidé de répartir l’examen du projet de loi entre nos deux Commissions. Les deux rapporteurs de la Commission du développement durable, Serge Grouard et Bertrand Pancher sont donc présents. Notre Commission, quant à elle, a désigné comme rapporteurs Serge Poignant, suppléé par Jean-Claude Lenoir, pour l’énergie et Michel Piron pour l’urbanisme.

Un mois et demi à peine après la publication du Grenelle 1, le Sénat examinait en première lecture le projet de loi Grenelle 2, adopté le 8 octobre dernier.

S’agissant du bâtiment, nous avons entendu la semaine dernière l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques, qui nous a apporté un éclairage fort intéressant sur la question de la modulation du plafond de consommation de 50 kilowattheures par mètre carré par an d’énergie primaire pour les bâtiments neufs. Je souhaiterais par conséquent connaître la position du Gouvernement sur les conclusions du rapport extrêmement détaillé de l’Office.

Dans le domaine de l’urbanisme, un travail considérable de synthèse a été réalisé entre le conseiller d'État Thierry Tuot, le ministère de la Culture, le ministère de l’Écologie, le Sénat, et l’ensemble des rapporteurs et présidents de nos deux commissions, pour trouver une solution de compromis.

Vous savez en outre que nos deux commissions mènent actuellement une mission d’information commune sur les éoliennes, qui doit rendre ses travaux à la mi-mars. C’est pourquoi, avec les rapporteurs Serge Poignant et Franck Reynier, je propose que nous examinions les articles 34 et 34 bis au vu des conclusions de la mission et demande donc la réserve sur ces articles.

J’attache par ailleurs une grande importance à l’articulation entre le Grenelle 2 et la loi de modernisation agricole. Je souhaiterais à cet égard que le Gouvernement nous précise comment M. Jean-Louis Borloo a travaillé avec M. Bruno Lemaire à cette cohérence. À l’heure où nos agriculteurs traversent une crise sans précédent, nous devons veiller à ne pas aggraver leurs difficultés.

M. François Brottes. Je désapprouve, monsieur le président, la réserve des articles relatifs à l’énergie éolienne. Même si vous avez raison de dire qu’on ne doit pas légiférer sur une question sur laquelle l’Assemblée conduit une réflexion, il est encore plus inopportun de dissocier l’éolien de l’examen du volet relatif à l’énergie, qui est une question globale.

M. le président Patrick Ollier. La cohérence des travaux parlementaires nous impose de mener à bien notre mission avant d’ouvrir un débat qui doit prendre en compte ses conclusions. Réserver l’examen de dispositions relatives à l’énergie éolienne ne compromet en rien la possibilité d’examiner le reste du projet de loi.

M. Daniel Paul. Il ne s’agit pas seulement d’un reproche de forme. Pour être, comme tous les élus de régions maritimes, très sollicité par beaucoup d’associations – le pays de Caux doit recevoir de nombreux parcs d’éoliennes –, je peux vous assurer qu’il n’est pas raisonnable de dissocier cette question des autres questions énergétiques. La question des énergies renouvelables est globale : si on réduit la part de l’une d’entre elles, on devra augmenter proportionnellement celle des autres, dans des conditions qui permettent à ceux qui se lanceront dans cette filière et aux collectivités locales, voire à l’Europe, de savoir le plus précisément possible où nous allons. Cela ne me semble pas possible si nous n’intégrons pas l’éolien dans ces débats.

M. le président Patrick Ollier. Je ne vois pas là de raison suffisante pour modifier notre méthode de travail. Il s’agit en l’occurrence d’une question spécifique qui peut être étudiée de manière spécifique.

Mme Chantal Jouanno, secrétaire d’État chargée de l’écologie. Ce texte, qui comprenait à l’origine une centaine d’articles, en compte 187 à l’issue de l’examen du Sénat, et en comportera probablement plus de 200 à l’issue de celui de l’Assemblée, ce qui en fera l’un des textes les plus volumineux de la législature.

Plus de 80 % des propositions du Grenelle ont déjà été mises en œuvre, dans le cadre du Grenelle 1 ou des dispositions fiscales des deux dernières lois de finances. Les premiers résultats de ces dispositions sont encourageants. J’en veux pour exemple le boom du photovoltaïque, qui a connu une croissance de 265 % l’année dernière, les demandes de raccordement dépassant les 5 000 mégawatts pour le seul mois de décembre. Il en va de même pour l’éolien, avec plus de 1 000 mégawatts de raccordement l’année dernière, pour 4 500 mégawatts déjà installés.

En ce qui concerne le travail d’adaptation et d’ajustement de dentellière que nous entamons aujourd’hui, nous sommes totalement à la disposition des rapporteurs des deux Commissions dans l’objectif d’élaborer les meilleures dispositions possibles.

Ce projet de loi doit assurer la mise en œuvre de 20 % des conclusions du Grenelle. Il comporte des dispositions très importantes relativement à la publicité, à la suite du rapport du sénateur Ambroise Dupont, la réduction drastique du nombre d’enquêtes publiques, au développement des infrastructures de recherche, la surveillance de la qualité de l’air intérieur, aux ondes électromagnétiques, ou à l’interdiction de l’usage du téléphone portable dans les écoles. Dans le domaine des nanoparticules, nous allons nous doter d’une législation qui n’a d’équivalent dans aucun autre pays. Je voudrais dire à ce propos combien je regrette que le débat organisé par la commission nationale du débat public, la CNDP, ne puisse se dérouler dans des conditions sereines. Il est anormal que des associations puissent interdire ce débat. Il faut être réaliste : les nanoparticules ont toujours existé. Il faut simplement discuter pour savoir ce que nous acceptons et ce que nous n’acceptons pas.

Les dispositions relatives à la biodiversité sont particulièrement importantes en cette année 2010, année de la biodiversité. Le texte comporte des dispositions sur les trames verte et bleue, sur la protection des points de captage et sur les zones humides. Il compte enfin des mesures relatives au bilan carbone des grandes entreprises ou l’étiquetage carbone.

Vous voyez que l’ampleur du projet de loi est justifiée par l’importance du champ qu’il couvre.

M. Benoist Apparu, secrétaire d’État chargé du logement et de l’urbanisme. Je voudrais ajouter quelques mots sur le titre Ier du projet de loi, soit les dispositions relatives au logement et à l’urbanisme.

En ce qui concerne la mise en œuvre du plan bâtiment Grenelle, nous en étions, au 31 décembre 2009, à 65 000 Eco-prêts à taux zéro. Le crédit d’impôt en faveur du développement durable, que nous avons modifié, et le prêt à 1,9 % destiné à la réhabilitation énergétique dans le parc social avec abondement du Fonds européen de développement économique et régional, dans l’objectif de 100 000 logements réhabilités d’ici fin 2010, reçoivent un bon accueil. Il y a quelques jours enfin, avec Jean-Louis Borloo et Valérie Létard, nous avons lancé un plan d’action contre la précarité énergétique à destination des propriétaires aux revenus modestes, notamment situés en zone rurale, doté de 1,2 milliard d’euros, dont 500 millions en provenance du grand emprunt.

S’agissant du texte lui-même, son volet « logement » permet de favoriser le développement de contrats de performance énergétique, d’informer en amont sur la performance énergétique d’un bâtiment – élément de publicité très important – et de modifier les règlements de copropriété afin d’être plus efficace pour favoriser la performance énergétique des logements.

Son volet « urbanisme » a pour objectif le verdissement des outils de planification. Il s’agit également de généraliser les schémas de cohérence territoriale à l’horizon 2017. Il prévoit en outre quatre ordonnances visant à simplifier les procédures d’élaboration, de modification et de révision des documents d’urbanisme, à redéfinir les compétences des établissements publics d’aménagement et des établissements publics fonciers, à rendre compatible avec le Grenelle de l’environnement la définition des surfaces de plancher prises en compte dans le droit de l’urbanisme, enfin à apporter éventuellement des corrections au régime des permis de construire et des autorisations d’urbanisme à la suite de la réforme de 2007. Ainsi, il s’agit de simplifier notre droit de l’urbanisme, éminemment complexe comme chacun le sait.

Je souhaite en outre aborder deux sujets. Dans le cadre de l’examen de la loi de modernisation de l’économie (LME), le Gouvernement a pris l’engagement de modifier l’urbanisme commercial. Il s’agit aujourd’hui de transcrire dans notre droit les conclusions de la mission chargée de réfléchir à cette question, sous l’égide du regretté Jean-Paul Charié. Le Grenelle 2 n’est pas à notre avis un bon véhicule législatif pour traiter de cette question essentielle, une proposition de loi nous semblant plus adaptée.

Le second sujet tient au niveau d’élaboration des plans locaux d’urbanisme (PLU). De ce point de vue, le projet de loi comporte un élément de simplification majeure de notre droit de l’urbanisme : il permet de fusionner le PLU, dès lors qu’il est intercommunal, avec le programme local de l’habitat (PLH) et le plan de déplacement urbain (PLU) dans un seul document d’urbanisme. Rassembler ainsi dans un même document les questions de logement, de transports et d’aménagement traduit l’idée essentielle, conforme à la philosophie du ministère, que tout ce qui fait la ville du xxie siècle, l’énergie, le transport, l’habitat et l’urbanisme, relève d’une culture commune. Il s’agit là d’une avancée majeure pour nos territoires, en termes de simplification et de cohérence globale.

La question est de savoir si le PLU intercommunal, qui ne constitue une compétence obligatoire que pour les communautés urbaines, doit devenir une compétence de droit des communautés d’agglomération ou des communautés de communes. De mon point de vue, c’est le sens de l’histoire, même si je sais que les parlementaires ne sont pas tous de cet avis. Il s’agit d’aborder sereinement cette question à l’occasion de l’examen du Grenelle 2. Il faudra notamment éviter que les communes centrales imposent un PLU aux communes périurbaines. On pourrait imaginer des dispositifs tels que la définition d’une minorité de blocage pour décider ou s’opposer au transfert de cette compétence, ou la fixation de seuils de population.

Ces débats portent sur le document de planification qu’est le PLU, et non sur l’autorisation d’urbanisme en tant que telle, qui continuera à relever de la compétence communale.

En ce qui concerne la question de la modulation du plafond de consommation de 50 kilowattheures par mètre carré par an d’énergie primaire pour les bâtiments neufs, je voudrais d’abord saluer le travail de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques. Ses conclusions sont claires. Plutôt que de modifier le coefficient de conversion de l’électricité en énergie primaire de 2,58, il s’agirait de moduler la norme thermique en fonction de la surface du logement.

Concernant les modalités de mise en œuvre des conclusions de ce rapport, il faudra notamment réfléchir à la question de savoir si on doit se contenter de fixer une norme de dépenses d’énergie, ou s’il faut instaurer un plafond d’émissions de CO2.

Nous avons engagé la réforme de la réglementation thermique applicable aux bâtiments pour nous permettre d’atteindre la norme « basse consommation » dès le 1er janvier 2013, conformément au Grenelle 1. Nous présenterons cette année nos orientations relativement à la réglementation thermique pour l’année 2012.

En ce qui concerne l’avis conforme de l’architecte des bâtiments de France, à propos duquel l’Assemblée nationale et le Sénat se sont longuement opposés, les deux assemblées me semblent susceptibles de se rallier à la solution du conseiller d’État Thierry Tuot. Il s’agirait de maintenir l’avis conforme – ou le « visa » comme le prévoit le projet de rédaction proposé – en ouvrant un droit de recours auprès du préfet de région, encadré par des délais plus courts, dans le souci de concilier protection du patrimoine et possibilité pour les collectivités locales de mener à bien leurs projets.

M. Jean-Claude Lenoir, suppléant M. Serge Poignant, rapporteur pour avis de la Commission des affaires économiques, pour les titres III et IV. Ce projet de loi était très attendu, après quatre-vingts auditions menées par notre collègue Serge Poignant.

Il s’agira d’abord d’éviter l’empilement des schémas, des plans, des rapports, qui ne font qu’entretenir la confusion et alourdir inutilement la tâche des collectivités locales.

L’extension des certificats d’économie d’énergie aux carburants automobiles – initialement exclus du dispositif par la loi du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique (loi POPE) –, se justifie par le fait que ce dispositif a rempli toutes ses promesses. La question est de savoir si l’état des discussions avec les partenaires concernés nous permet d’espérer une telle avancée. Une réponse positive faciliterait la discussion de l’article 27 du projet de loi.

En ce qui concerne les éoliennes, le rapporteur pour avis confirme son souhait que nous attendions les conclusions de la mission, afin d’élaborer un texte qui permette à la fois de simplifier, de clarifier et de dépassionner cette question.

Le photovoltaïque suscite également de nombreuses questions. En effet, les incidences financières qu’aurait un recours massif à cette source d’énergie sont loin d’être négligeables. Nous assistons à une véritable explosion de la demande en la matière. Or, je rappelle que tout cela est financé par la contribution au service public de l’électricité, aggravant sensiblement la facture d’électricité de l’ensemble des consommateurs.

Le photovoltaïque suscite également des conflits d’usage des sols. Il convient en outre de résoudre certains problèmes relatifs aux exploitations agricoles : ainsi les groupements agricoles d’exploitation en commun, les GAEC, ne bénéficient pas des mêmes avantages que les exploitants individuels.

Nous proposerons par ailleurs des amendements visant à favoriser le développement des réseaux de chaleur, du biogaz et de la cogénération biomasse. En ce qui concerne les énergies renouvelables en général, votre rapporteur souhaite que les procédures soient simplifiées.

Je voudrais également évoquer le chapitre des pesticides. Les objectifs du plan Ecophyto 2018 ayant été adoptés dans le cadre du Grenelle 1, il est difficile de trouver un équilibre dans ce domaine. Votre rapporteur pour avis a cependant recherché le compromis le plus solide possible, ces mesures ayant une grande importance sanitaire, pour les consommateurs comme pour les agriculteurs eux-mêmes. Mais il faut reconnaître que le changement des pratiques qu’elles supposent ne se fait pas sans difficulté.

Votre rapporteur pour avis en appelle pour finir à un effort de recherche agronomique plus significatif, pour faciliter justement cette transition.

M. Michel Piron, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, pour le titre Ier. En guise de préambule, je souhaiterais tout d’abord vous remercier, monsieur le président, d’avoir permis aux rapporteurs au fond et aux rapporteurs pour avis de travailler en toute complémentarité.

S’agissant tout d’abord des économies d’énergie dans le bâtiment, les nombreuses auditions que nous avons menées auprès des acteurs concernés ont mis en évidence le caractère inopérant du diagnostic de performance énergétique (DPE), en l’état actuel du droit et du projet de loi. Plusieurs interrogations se sont fait jour : ce document apporte-t-il une information réelle à l’occupant ? La visée pédagogique assignée au DPE est-elle réellement atteinte ? Avez-vous prévu de renforcer les exigences en matière de contenu du document et de méthodologie ? Comment assurer l'indépendance et la fiabilité des diagnostiqueurs ? Comment renforcer le dispositif d'agrément ? Faut-il étendre le dispositif à tous les contrats de location, en particulier aux baux commerciaux ? Pourquoi obliger les propriétaires à fournir a priori un DPE aux simples candidats à la location s’ils n’en font pas eux-mêmes la demande ? Pourquoi ne pas envisager un véritable audit thermique, qui serait réalisé par des thermiciens ? Il aurait sans doute un coût supérieur, mais aurait le mérite de pouvoir constituer une véritable base de travail pour l’élaboration d'un plan pluriannuel de travaux.

Le Gouvernement a-t-il envisagé des mesures en faveur de la formation et de la professionnalisation des acteurs du bâtiment ? Comment disposer d’une véritable ingénierie publique ? Quel peut-être le rôle des pôles départementaux dans le contexte que nous connaissons ? S’agissant des économies d’énergie dans le secteur tertiaire, ne faudrait-il pas distinguer entre bâtiments construits avant et après 2000 ? Enfin, s’agissant de l’étude de faisabilité et de l’attestation de conformité exigées dans le cadre de la construction neuve, je souhaiterais avoir l’assurance que la méthodologie et les modes de calcul retenus sont identiques aux deux stades de la procédure : lors de la demande de permis de construire, et à l’achèvement de la construction.

S’agissant du volet « urbanisme » de la loi, la question de l’intercommunalisation du PLU est fortement posée. Il s’agit notamment d’être plus économe dans l’utilisation des sols. Cela suppose de réfléchir sur les réserves foncières et leur élargissement au-delà des périmètres communaux. En ce qui concerne l’urbanisme commercial, nul n’ignore que les problèmes se posent surtout en périphérie et que la réflexion doit là aussi aller bien au-delà du périmètre communal. J’aimerais savoir si le Gouvernement est favorable à des propositions à ce sujet.

En outre, dans un souci de développement durable, il nous paraît essentiel d’articuler, voire d’intégrer au mieux les différentes problématiques liées à l’élaboration des documents d’urbanisme, la question de leur hiérarchie n’étant pas une mince question. Là encore, nous souhaiterions recueillir la position du Gouvernement.

S’agissant de la publicité, je m’interroge quant à la nécessité de prévoir l’encadrement par décret en Conseil d’État de la réglementation locale, même si nous convenons que des améliorations doivent être apportées en la matière.

M. Serge Grouard, rapporteur de la commission du développement durable, pour les titres Ier, II et IV. Je veux vous remercier à mon tour, monsieur le président, d’avoir permis aux rapporteurs de travailler dans les meilleures conditions.

Désormais, notre objectif est que ce texte, complexe et volumineux, puisse entrer en application le plus rapidement possible. Dans cette perspective, il conviendrait de ne pas le modifier trop substantiellement. Si nous voulons qu’il soit rapidement applicable, il serait bon en effet que la commission mixte paritaire n’ait pas à débattre à l’infini de nouvelles modifications.

Sur le fond, nous avons besoin de dispositions simples et efficaces. Il faudra notamment faire très attention aux objectifs assignés aux DPE et veiller à la simplicité des dispositifs – je pense notamment à l’étiquetage, aux règles d’urbanisme, qui feront l’objet d’ordonnances destinées à préciser et à simplifier le droit en vigueur, et à l’intervention des architectes des bâtiments de France (ABF). La commission Tuot a fait des propositions tout à fait acceptables sur ce dernier point : l’avis des ABF serait maintenu, mais le préfet de région pourrait exercer un recours.

De nombreuses questions présentent une grande importance en dehors des titres du projet de loi que nous examinons aujourd’hui. Les avancées que nous allons réaliser grâce à la trame verte et aux schémas régionaux de cohérence écologique ont été saluées au cours des auditions, même si l’on peut sans doute aller plus loin encore en matière de biodiversité, aussi bien au plan terrestre, au plan marin qu’au plan ultramarin – n’oublions pas que près 90 % des réserves de biodiversité sont ultramarines. Il conviendrait également de regarder de près les nouvelles dispositions introduites par le Sénat dans le domaine des transports.

M. Bertrand Pancher, rapporteur de la Commission du développement durable, pour les titres III, IV, V, VI. Le projet de loi est un très beau texte, volumineux et complexe, comportant de nombreuses dispositions nouvelles. Parmi les principales avancées, nous allons devenir le seul pays à généraliser la publication d’indicateurs sociaux et environnementaux, soumis à l’examen des commissaires aux comptes, dans les grandes entreprises, y compris dans leurs filiales à l’étranger.

Le Sénat a considérablement amélioré le texte, qui a été salué par les grandes organisations environnementales ayant suivi les travaux du Grenelle. Le principe de responsabilité élargie des producteurs a notamment été étendu à trois nouvelles filières dans le domaine des déchets, et la représentativité des organisations environnementales a été renforcée sur le plan régional, conformément aux souhaits des organisations concernées.

Pour notre part, nous avons disposé de suffisamment de temps pour continuer à améliorer le texte. Je vous soumettrai, avec les autres rapporteurs, un certain nombre de propositions bénéficiant du soutien du Gouvernement et de l’administration.

Il nous restera à faire accepter ces nouvelles mesures, ce qui demandera sans doute un peu de temps. Pour le moment, il me semble difficile d’aller plus loin, car le texte correspond aux capacités maximales d’acceptation de notre société. C’est déjà une véritable révolution environnementale. N’oublions pas que le mieux est souvent l’ennemi du bien.

M. François Brottes. La façon dont nous légiférons sur ce sujet ne me paraît pas satisfaisante. La palme revient à notre collègue Bertrand Pancher, qui se félicite de la complexité des dispositions prévues, mais on peut également être surpris que le secrétaire d’État ait trouvé utile de consacrer la moitié de son intervention aux ABF : cette question a déjà été abordée par le plan de relance, puis par le Grenelle 1. Il est tout de même curieux de revenir encore à la charge.

Afin de stabiliser le droit en vigueur, mieux vaudrait prendre le temps de réfléchir sérieusement aux dispositions que nous adoptons. À cet égard, je rappelle que la procédure d’urgence n’avait pas été appliquée au Grenelle 1, ce qui avait permis à nos travaux de se dérouler dans de bonnes conditions. J’aimerais savoir si le Gouvernement a l’intention d’appliquer la procédure d’urgence qu’il a déclarée sur ce texte. Cela ne me paraît raisonnable.

Je ne remets nullement en cause le caractère transversal du texte, car il était nécessaire d’aborder tous ces sujets en même temps – c’est précisément l’intérêt de la démarche issue du Grenelle de l’environnement. Cela étant, la complexité de ce projet de loi est telle qu’il me semble difficile de parvenir à une quasi-unanimité s’il faut se contenter d’une seule lecture au Parlement. Nous n’aurons pas le temps de stabiliser notre pensée.

Malgré les difficultés auxquelles se heurtent parfois nos relations avec la Commission du développement durable – chacun sait que la complémentarité entre les différentes Commissions est parfois difficile à assurer, y compris entre députés appartenant à un même groupe politique –, les rapporteurs sont parvenus à réaliser un bon travail. On peut toutefois regretter qu’une commission spéciale n’ait pas été constituée sur un texte aussi transversal que celui-ci.

Je ne reviens pas sur l’exclusion de la question de l’énergie éolienne, que j’ai déjà évoquée tout à l’heure, sauf pour indiquer que c’est une autre incohérence de notre démarche.

Les dispositions applicables étant susceptibles de changer profondément, on peut redouter que ce texte ait pour effet de mettre en suspens les discussions en cours sur les SCOT ou les PLU, et qu’il retarde les investissements dans la mise aux normes des bâtiments.

En dernier lieu, je voudrais rappeler que si nous devons trancher vite, il faut le faire de manière satisfaisante. S’il revient à la CMP d’arbitrer sur de trop nombreux sujets, nous risquons d’avoir des regrets compte tenu des points de désaccord entre les deux chambres, et nous pourrions être amenés à remettre le métier sur l’ouvrage assez rapidement.

M. Jean Dionis du Séjour. Nous sommes heureux de constater qu’un texte normatif vient assez vite en discussion après l’adoption du Grenelle 1, qui était consacré aux principes. Une de nos craintes était de devoir attendre longtemps. Il faut saluer à sa juste mesure l’effort réalisé par le Gouvernement, tout en reconnaissant que le calendrier est assez exotique : la réunion en commission a lieu au mois de février, mais le texte ne viendra pas en débat en séance publique avant le mois de juin.

M. le président Patrick Ollier. Je rappelle que nous avons tout fait, avec le président Christian Jacob, pour améliorer ce calendrier. Nous nous heurtons malheureusement à des contraintes.

M. Jean Dionis du Séjour. Il faut être conscient que de nombreux amendements seront déposés entre la réunion de la Commission et la séance plénière, de sorte que leur examen en application de l’article 88 risque d’être tout aussi substantiel que nos travaux actuels.

Nous sommes très favorables au volet du texte consacré à l’urbanisme et à la réforme territoriale. Nous saluons le travail réalisé à propos des communes et des intercommunalités – il faut en effet développer des intercommunalités dotées de compétences supplémentaires – mais je ne pourrais pas en dire autant pour les conseils généraux et régionaux. Il y a aujourd’hui un consensus : nous devons favoriser le développement d’intercommunalités dotées de nouvelles compétences, y compris en matière d’urbanisme. Nous sommes favorables à une fusion des PLU, des programmes locaux de l'habitat (PLH) et des plans de déplacements urbains (PDU), et nous sommes ouverts à l’idée de fusionner dès maintenant le droit de l’ urbanisme commun et le droit de l’urbanisme commercial, car nous risquons d’attendre très longtemps un autre texte.

Les mesures relatives aux ABF nous semblent, en revanche, assez étranges : que vient faire le préfet de région dans cette galère ? Nous aurons l’occasion de revenir sur ce sujet au cours de nos débats.

En ce qui concerne l’énergie, nous devons assurer la cohérence de ce texte avec les objectifs fixés par le Grenelle 1 pour les énergies renouvelables. Ne mettons pas des bâtons dans les pales des éoliennes !

Les députés ruraux que nous sommes doivent vous avertir que les questions agricoles sont explosives : le revenu des agriculteurs a reculé de 34 % l’an dernier et nous devons absolument éviter les pertes de compétitivité et de productivité de notre agriculture par rapport à nos voisins européens. C’est un sujet communautaire qui doit être réglé au niveau européen.

M. Yves Cochet. Certains collègues se félicitent de la vitesse du processus actuel. Il reste que le Président de la République avait annoncé dès le 25 octobre 2007 que le temps de l’action était venu grâce au Grenelle de l’environnement, décrit comme une « révolution dans nos façons de penser et dans nos façons de décider », et comme « une révolution dans nos comportements, dans nos politiques, dans nos objectifs et dans nos critères ». Il me semble que cette révolution est bien longue : cela fait deux ans et demi que le Président de la République a tenu ces propos et pourtant nous n’avons toujours pas abouti.

D’ici à la fin du mois de juin, il ne devrait y avoir que trois ou quatre semaines consacrées au travail législatif proprement dit, ce qui correspond à peu près au temps nécessaire pour examiner ce texte. J’aimerais donc savoir si le Grenelle 2 sera le seul projet de loi inscrit à l’ordre du jour.

Le Grenelle 1 s’intitulait « mise en œuvre du Grenelle de l’environnement », mais il ne s’agissait pas, contrairement aux apparences, d’une mise en application détaillée – c’était plutôt une loi d’orientation et de programmation établissant un certain nombre de principes. Le texte qui nous est aujourd’hui soumis a pour titre : « engagement national pour l’environnement », ce qui semble annoncer – à tort – un texte principiel. Néanmoins, il est sans doute trop tard pour revenir en arrière, du moins en ce qui concerne le Grenelle 1.

Nous nous heurtons, en outre, à un problème de traçabilité des mesures. Le Gouvernement répond souvent que telle ou telle question, sur laquelle nous l’interrogeons, relève certes du Grenelle de l’environnement, mais que son traitement doit avoir lieu en loi de finances. Je pense par exemple au bonus et au malus et à l'éco-prêt à taux zéro (éco PTZ). Or, toutes les lois, quelles qu’elles soient, peuvent contenir des dispositions de nature fiscale.

Le titre III comporte des dispositions positives, notamment l’obligation d’établir un bilan des émissions de gaz à effet de serre, qu’il conviendrait de généraliser à toutes les entreprises, mais il y a de nombreuses failles et de nombreuses erreurs dans le texte. Nous vous proposerons d’y remédier par voie d’amendement.

Nous regrettons, enfin, le non-dit qui entoure le nucléaire. Contrairement à ce que certains affirment, la question n’a pas été réglée par la loi de 2005. La situation actuelle ne justifie pas le triomphalisme dont fait montre Mme Lauvergeon, P-DG d’AREVA.

M. Serge Letchimy. Ce texte prétend reconnaître l’importance de l’outre-mer en matière de biodiversité, mais cela ne saurait cacher le vide abyssal qui règne en la matière. Nous sommes très surpris et très déçus. Au lieu de procéder par voie d’ordonnances, comme nous le faisons d’habitude, il nous paraîtrait utile de donner aux départements et aux régions d’outre-mer une habilitation générale pour adapter le droit en vigueur dans ce domaine.

Je suis également préoccupé par le manque de concordance entre les documents susceptibles de favoriser une territorialisation de notre politique énergétique. Comment assurerons-nous la mise en cohérence des anciens et des nouveaux documents ?

En dernier lieu, pourquoi avoir supprimé le plafond de rachat de 12 mégawatts pour la seule énergie éolienne ? Pourquoi écarter la biomasse et la géothermie ? Pour valoriser d’autres formes d’énergies renouvelables dans certaines régions, notamment la Guadeloupe et la Réunion, ne faudrait-il pas faire en sorte qu’EDF rachète la production à des prix réalistes ?

M. Daniel Fasquelle. Il nous semble utile de favoriser l’établissement de PLU intercommunaux et de veiller à leur bonne articulation avec les schémas de cohérence territoriale, mais il faudrait également faire de la pédagogie : il y a une vraie inquiétude et une vraie incompréhension sur le terrain.

J’avoue que je suis très partagé sur la question des ABF, dont l’intervention peut certes protéger les maires, mais bloque également certains projets. Nous devons trouver un équilibre. Autoriser un appel me semble une bonne idée, mais pourquoi donner cette compétence aux préfets de région ?

Nous devons avancer rapidement dans le domaine de l’urbanisme commercial afin de compléter les dispositions déjà adoptées dans le cadre de la loi de modernisation de l’économie. Pour rétablir la concurrence, il faudrait non seulement assurer la libre négociabilité des prix, mais aussi faire sauter les verrous résultant de certains textes dont chacun connaît les effets pervers.

Nous prenons acte que la question – essentielle – de l’énergie éolienne sera traitée à part, mais il faudra veiller à concilier les implantations et le tourisme. J’avoue être particulièrement réticent à l’installation d’éoliennes en mer dans des zones très touristiques.

Pour accompagner cette loi, nous aurons besoin de développer la formation, notamment à destination des techniciens et des juristes. Si nous n’y prenons pas garde, les dispositions que nous allons adopter risquent de ne pas avoir toute l’efficacité que l’on pourrait espérer.

Mme Geneviève Fioraso. Je fais miens les propos tenus par François Brottes, Serge Letchimy et – une fois n’est pas coutume – Yves Cochet : nous manquons d’une vision globale et transversale. Le Grenelle 1 avait été l’occasion d’une convergence de vues, mais aussi d’une sensibilisation de l’ensemble de la population grâce à un travail commun des milieux associatifs, politiques et économiques. Avec ce texte, nous avançons au contraire dans le désordre, certains aspects étant traités dans le cadre du grand emprunt ou de la loi de finances, ce qui nuit à une vision d’ensemble. Il en résulte une accumulation de mesures qui vont être examinées en hâte et risquent d’être finalement inapplicables.

Il manque en particulier une véritable vision des emplois qui peuvent être créés dans certaines filières industrielles. L’énergie photovoltaïque solaire, évoquée tout à l’heure avec une certaine frilosité par M. Lenoir, est une voie d’avenir même si les technologies ne sont pas encore stabilisées – la productivité ne dépasse pas 20 % alors que l’objectif est d’atteindre au moins 60 %.

Ce texte met l’accent sur la recherche, ce qui est très positif, et prévoit de nouveaux tarifs, attendus depuis longtemps. Ils sont certes difficiles à comprendre, mais ils ont le mérite d’exister. Cela étant dit, il ne faut pas oublier que près de 80 % des panneaux solaires sont aujourd’hui importés de Chine, ce qui pose tout de même problème : la composante sociale du développement durable n’est pas prise en compte dans ce texte. On pourrait également s’interroger, dans le domaine de la biomasse, sur les importations de bois en provenance de la République tchèque. Nous avons besoin d’une vision industrielle et stratégique. N’oublions pas la croissance verte.

M. Thierry Benoit. Nous devons apporter notre soutien aux mesures proposées par le Gouvernement dans les différents domaines abordés par ce texte, qu’il s’agisse de l’interdiction des portables dans les écoles et dans les collèges, de la protection des captages, du logement ou de l’urbanisme.

Yves Cochet s’émeut que certaines dispositions figurent dans la loi de finances, mais il y a une certaine cohérence à cela.

Comme l’a indiqué Jean Dionis du Séjour, l’agriculture est un sujet extrêmement sensible. Nous devons être très attentifs aux conséquences que pourraient emporter certaines mesures, notamment l’instauration des écotaxes ou de la taxe carbone. Je pense en particulier aux agriculteurs, dont les revenus sont déjà très faibles, et aux habitants des territoires ruraux, qui se heurtent à de nombreux problèmes en matière de logement, de transports et d’approvisionnement en énergie. Très peu de solutions alternatives leur sont aujourd’hui offertes.

Mme Catherine Quéré. L’agriculture est effectivement une question explosive. Ce texte impose de nouvelles contraintes aux agriculteurs alors que la baisse des revenus n’a été jamais été aussi abyssale et le moral aussi mauvais. Il faut être conscient de tous les efforts que nous avons demandés à ce secteur : les producteurs laitiers, par exemple, ont dû s’endetter pour mettre aux normes leurs installations et la baisse des prix les place dans des situations très difficiles. Ces professions ne sont pas indifférentes à l’urgence écologique actuelle, mais on peut se demander si elles sont prêtes à accepter de nouvelles contraintes en l’absence de mesures de compensation.

M. Jean-Paul Anciaux. Nous devrons faire preuve de souplesse dans l’application de certaines mesures. Il me semble en particulier que nous ne sommes pas bien armés pour réaliser tous les contrôles qui vont s’imposer.

Il faudrait également consentir un effort important afin de promouvoir les métiers du futur, qui ne sont pas toujours bien identifiés à l’heure actuelle, et pour assurer la formation initiale et continue. Il convient de promouvoir une démarche pédagogique de l’Education Nationale.

M. Jean Proriol. La réalisation des PLU intercommunaux risquant de prendre un temps considérable – la réalisation d’un PLU étant déjà fort longue tant la tâche à remplir est immense – il serait certainement utile de prévoir des délais.

Je souhaiterais que l’on puisse procéder à une audition conjointe de la secrétaire d’État et du ministre de l’agriculture – non pour les mettre en opposition, mais pour mieux comprendre l’impact de certaines mesures sur les agriculteurs de base, dont nous connaissons tous les souffrances.

Je suis, moi aussi, d’avis que la question de la formation est brûlante : il n’est pas certain que nous disposions des techniciens nécessaires pour répondre aux besoins des consommateurs.

M. le secrétaire d’État. Nous sommes nombreux à penser que l’intercommunalisation des PLU va dans le sens de l’histoire, même s’il pourrait être utile de mener une réflexion sur ce que l’on pourrait appeler les clauses de sauvegarde. Il faudra probablement prévoir un dispositif permettant aux intercommunalités de ne pas exercer cette compétence et de la laisser aux communes. On peut également imaginer d’exiger une majorité particulière pour l’adoption des PLU intercommunaux et de prendre en compte les disparités qui peuvent exister, dans certaines intercommunalités, entre les zones urbaines et les zones rurales.

Nous devrons également veiller à assurer la cohérence entre les outils d’urbanisme. Les SCOT, outils de planification qui ne sont pas censés être normatifs, couvrent des espaces plus vastes que les PLU, lesquels imposent des obligations dans le cadre de communautés correspondant plutôt à des agglomérations. Les périmètres sont identiques dans certains territoires – ce qui peut conduire à s’interroger sur l’existence de documents distincts –, mais ce n’est pas nécessairement le cas. Il faudra prêter une grande attention à l’articulation entre les dispositifs existants.

À partir du moment où l’on souhaite que les ABF continuent à se prononcer, ce que je peux comprendre, il est tout à fait envisageable d’instaurer une voie de recours. Ce que les élus reprochent au système actuel, en effet, ce n’est pas tant la procédure de l’avis conforme que le fait que ce soit une personne seule qui se prononce, en l’absence de recours. Le dispositif prévu me semble donc correspondre aux attentes.

Je précise que le verdissement des documents d’urbanisme, PLU ou SCOT, se fera lors de leur renouvellement. En attendant, les documents existants continueront à s’appliquer et l’une des ordonnances prévues par ce texte permettra de simplifier leur modification, aujourd’hui très complexe.

S’agissant de l’urbanisme commercial, je répète qu’il existe un consensus en faveur de sa fusion avec le droit commun. Il reste cependant à définir les modalités pratiques d’une telle évolution. Le souhait du Gouvernement est que l’on procède de façon concomitante sans mélanger les débats, si complémentaires qu’ils soient : on pourrait tout à fait envisager qu’une proposition de loi soit déposée avant l’examen du Grenelle 2 en séance publique et examinée juste après.

Puisque Thierry Benoit a évoqué le risque d’un alourdissement de la facture de certaines catégories de nos concitoyens, je rappelle que nous avons élaboré avec l’ANAH un produit spécifique destiné à favoriser la réhabilitation énergétique en milieu rural. C’est en effet là que la précarité énergétique est la plus grande. Nous avons fléché 1,2 milliard d’euros en faveur des propriétaires occupants modestes afin de traiter 300 000 logements dans les prochaines années, à raison de 40 000 par an.

M. Proriol a rappelé à juste titre que les PLU n’étaient pas faciles à réaliser, mais cela ne signifie pas que l’on rencontrera de plus grandes difficultés au plan intercommunal qu’au plan communal. Le problème actuel est que le PLU de la commune-centre et les PLU des communes périphériques ne sont pas établis au même moment. Il en résulte des contradictions et des coûts supplémentaires. Même s’il ne faut pas sous-estimer les difficultés à venir, ce que nous proposons permettra d’instaurer une plus grande cohérence et de réduire les coûts. Sous les réserves pratiques que j’évoquais tout à l’heure – il faudra notamment réfléchir aux questions de seuil et à l’instauration de périodes transitoires –, le Gouvernement est favorable à une intercommunalisation des PLU.

Il n’y a pas d’unanimité complète sur le DPE, mais il est difficile de nier que nous devons donner des critères de choix à nos compatriotes dans le domaine environnemental. On se détermine aujourd’hui en fonction d’autres critères – le prix, l’esthétique ou la localisation du logement – et la situation ne risque pas de changer si l’on ne délivre pas une information sur les performances énergétiques des biens. Il faudra naturellement veiller à ce que le prix des documents ne soit pas excessif – certains d’entre eux coûtent 150 euros et d’autres 1 500, ce qui est sans doute trop cher pour qu’on puisse envisager de les généraliser. Pour ma part, je suis tout à fait d’accord pour améliorer la qualité des DPE. Je rappelle qu’il existe aujourd’hui 4 000 diagnostiqueurs accrédités et qu’un cahier des charges est en vigueur. Pour améliorer le dispositif, nous avons prévu de former 120 000 professionnels du bâtiment.

Dernier élément, la profession de diagnostiqueur est en création et devra s’autoréguler. Mais nous souhaitons aller au plus vite en la matière.

Enfin, monsieur Lenoir, la multiplication des normes et des documents d’urbanisme représente un coût énorme – le différentiel entre le coût de construction en Allemagne et le nôtre est de 30 %. Il faudra donc un jour se poser la question de savoir comment passer de l’urbanisme de projet à des constructions par objectifs – et non par normes. C’est un chantier révolutionnaire.

Mme la secrétaire d’État. L’urgence sur ce texte – sachant que nous consacrerons à son examen tout le temps que vous souhaiterez – sera maintenue : outre le fait que les grandes orientations du Grenelle datent du 25 octobre 2007, il faut qu’il entre en vigueur si nous voulons atteindre nos objectifs. L’inquiétude tient surtout au règlement de divergences qui pourraient exister entre le Sénat et l’Assemblée nationale, mais il ne semble pas qu’il y ait, jusqu’à présent, de divergences profondes entre les deux assemblées. Une procédure normale nécessiterait pour chaque lecture deux à trois semaines d’examen en séance publique, ce qui ne pourrait que soulever des difficultés alors que le débat au Sénat a pu être organisé dans de bonnes conditions en dépit de l’ordre du jour partagé – je ne doute pas qu’il en ira de même à l’Assemblée.

La loi, monsieur Letchimy, s’appliquera partout, y compris à l’outre-mer, même si certaines dispositions peuvent être prises par ordonnance.

M. le secrétaire d’État. Les quatre ordonnances prévues par le texte concernent l’ensemble du territoire, même si l’une d’entre elles est spécifique à Mayotte.

Mme la secrétaire d’État. Toutes les dispositions relatives aux départements d’outre mer ont vocation à s’appliquer immédiatement. S’agissant des collectivités d’outre-mer, cela est spécifié à chaque fois. En tout cas, si la France est au premier rang européen en termes de biodiversité, c’est grâce à l’outre-mer.

La création d’emplois et le développement industriel sont de vrais sujets. Si l’accent a été mis sur le développement de la demande, il faut en même temps accroître l’offre. C’est l’objet de la réflexion menée par Valérie Létard dans le domaine du bâtiment comme dans les autres. Concernant les filières industrielles, les services ont identifié dix-sept filières d’avenir – le document de travail a été soumis pour avis aux industriels et aux experts économiques –, sur lesquelles la France doit investir massivement pour développer l’offre.

S’agissant des panneaux solaires, il faut s’engager sur des critères permettant de soutenir la filière, comme cela est fait pour les biocarburants. La France seule ne peut pas le faire, car ce serait contraire à la réglementation non seulement de l’OMC, mais aussi de l’Europe. Il ne faudrait pas en tout état de cause développer la demande en la matière sans offre nationale.

S’agissant des économies d'énergie, le dispositif des certificats d'économie d'énergie peut-il s’appliquer aux fournisseurs de carburant ? Ces derniers y sont prêts sous réserve de la mise en place d’un système progressif passant de 10 térawattheures la première année à 30 la deuxième et à 50 la suivante.

Concernant le solaire, les dépôts de demande de raccordement représentaient, début décembre, 5 500 MW, alors que 200 MW sont aujourd’hui installés dans notre pays. Si nous n’avions pas modifié les tarifs, la charge pour la nation aurait été de 55 milliards d’euros sur vingt ans – ce qui aurait supposé une augmentation des tarifs de l’électricité de 10 % au mois de décembre. La révision des tarifs validée par la Commission de régulation de l'énergie (CRE) permet tout de même de maintenir un taux de rentabilité sur fonds propres de 10,5 %, ce qui est très correct par rapport à d’autres secteurs. Il faut bien distinguer le bien-fondé du développement des énergies renouvelables – tout particulièrement du solaire – et ses effets purement spéculatifs.

Pour ce qui est du plafond de rachat de 12 mégawatts pour la seule énergie éolienne, un amendement du rapporteur pour avis permettra de donner satisfaction à M. Letchimy, notamment dans les domaines de la géothermie, du solaire thermodynamique et de l’énergie marine.

S’agissant par ailleurs de la publicité et de son encadrement par un décret en Conseil d’État, un règlement national existe déjà, mais les collectivités peuvent y déroger dans un sens plus souple. Il est prévu dans le projet, pour satisfaire les différentes parties, qu’il puisse y être toujours dérogé, mais dans un sens plus restrictif.

L’agriculture, à laquelle ont fait particulièrement allusion M. Proriol, M. Benoit, Mme Quéré et M. Dionis du séjour, est un sujet explosif parce que l’année dernière a été catastrophique pour le secteur. Toutefois, la situation n’est pas liée aux contraintes environnementales, mais d’abord à un problème de marché, et grâce à l’intervention de Bruno Le Maire, des phénomènes de dérégulation ont d’ailleurs pu être corrigés. Aussi faut-il faire attention à ne pas mélanger les sujets au risque de briser le consensus obtenu à l’issue du Grenelle de l’environnement avec les représentants du secteur agricole. Avec le ministre de l’agriculture, nous avons décidé de mettre en place un comité de suivi du Grenelle de l’environnement afin de suivre la mise en œuvre des différentes décisions. Dans le domaine énergétique, par exemple, on est très en deçà des objectifs en matière de diagnostic de performance énergétique ou de développement d’autres formes d’énergie.

S’agissant du plan Écophyto 2018, une étude très récente présentée par l’INRA la semaine dernière montre qu’il est possible de réduire l’usage des produits phytosanitaires – sans perte de marge – de 35 % à 40 % en changeant simplement les pratiques agricoles. Le résultat est très encourageant, même si cela est plus compliqué pour les cultures mineures comme la vigne et les fruits et légumes. Notre engagement reste de réduire de 50 % l’usage des produits phytosanitaires d’ici à dix ans, si possible.

M. Lionel Tardy. Monsieur le secrétaire d’État, les directives territoriales d’aménagement (DTA) sont des documents de planification d’urbanisme opposables à tous les documents d’urbanisme dits de rang inférieur, tels que les SCOT et les PLU. Mettre en place une DTA est un acte fort – c’est le cas dans les Alpes du Nord.

Comment voyez-vous l’articulation entre DTA, PLU et SCOT, sachant que nombre de ces derniers n’ont pas encore été signés dans certaines régions ?

M. le secrétaire d’État. Dans le cadre du Grenelle, nous avons dit que l’outil DTA – dont votre président est à l’origine – cessera d’exister au profit d’un nouveau document d’urbanisme : la DTADD – directive territoriale d’aménagement et de développement durable. La différence est que l’une, la DTA, est opposable aux documents d’urbanisme de rang inférieur tandis que l’autre, la DTADD, ne l’est pas.

S’agissant de la DTA des Alpes du Nord, en cours d’élaboration depuis une dizaine d’années, la question a bien entendu été évoquée au Sénat à l’occasion de l’examen de ce texte. Le Gouvernement sera très ouvert si des amendements sont déposés visant à ce que cette DTA devienne une DTADD Alpes du Nord, à condition toutefois de ne pas perdre le bénéfice des travaux réalisés pendant dix ans par les collectivités locales.

Dernier élément, la profession de diagnostiqueur est en création et devra s’autoréguler. Mais nous souhaitons aller au plus vite en la matière.

Enfin, monsieur Lenoir, la multiplication des normes et des documents d’urbanisme représente un coût énorme – le différentiel entre le coût de construction en Allemagne et le nôtre est de 30 %. Il faudra donc un jour se poser la question de savoir comment passer de l’urbanisme de projet à des constructions par objectifs – et non par normes. C’est un chantier révolutionnaire.

Mme la secrétaire d’État. Nous passons tout le temps que vous souhaitez en commission – y compris des nuits – pour débattre de ce texte. L’urgence sera maintenue car les grandes orientations du Grenelle datent du 25 octobre 2007, que ce texte est relativement long et qu’il doit entrer en vigueur si nous voulons atteindre nos objectifs. Elle porte surtout sur des divergences potentielles entre le Sénat et l’Assemblée nationale – entre lesquels il n’y a pas de divergences profondes. Une procédure normale nécessiterait deux à trois semaines d’examen en séance publique, ce qui ne poserait pas de difficulté étant donné la réforme de la fixation de l’ordre du jour.

Monsieur Letchimy, le texte s’applique partout.

M. le secrétaire d’État. Les quatre ordonnances concernent l’ensemble du territoire, pas spécifiquement les territoires d’outre-mer, même si l’une d’entre elle est spécifique à Mayotte.

Mme la secrétaire d’État. Toutes les dispositions DOM ont vocation à s’appliquer immédiatement. S’agissant des COM, cela est spécifié à chaque fois. Le projet traite des politiques sur les milieux marins à l’article 60, de la gestion intégrée du littoral, de la « trame verte » et de la « trame bleue ». Si la France est le premier spot européen en matière de biodiversité, c’est grâce à l’outre-mer. Un amendement spécifique portera sur l’application à Mayotte.

La création d’emplois et le développement industriel sont de vrais sujets. En effet, si le focus a été mis sur le développement de la demande, de la recherche, il faut en même temps développer l’offre, que ce soit en termes d’emplois ou d’offres industrielles. C’est l’objet de la réflexion menée actuellement par Valérie Létard pour toute la partie formation et métiers d’avenir. Nous avons identifié dix-sept filières industrielles d’avenir, sur lesquelles la France doit investir massivement pour avoir une offre. Actuellement, ce document de travail est échangé avec les industriels et les experts économiques pour savoir si notre effort potentiel a bien été calibré, ce qui permettra de développer des aides spécifiques pour l’offre.

S’agissant des panneaux solaires, il faut s’engager sur des critères de soutenabilité, comme cela est fait pour les biocarburants. La France seule ne peut pas le faire, car ce serait contraire non seulement à la réglementation de l’OMC, mais aussi à la réglementation européenne. Nous souhaitons développer ce sujet au niveau européen car il ne fait pas sens de développer autant la demande sans offre nationale.

Monsieur Lenoir, les fournisseurs de carburant ont un potentiel énorme dans le domaine des certificats d’économie d’énergie, en proposant par exemple des formations sur l’écoconduite, mais ils souhaitent entrer dans ce dispositif – ils y sont prêts – progressivement, c’est-à-dire faire 10 térawattheures la première année, 30 TWh la deuxième et 50 TWh la suivante.

Sur le solaire, deux chiffres. Fin novembre, début décembre, les dépôts de demande de raccordement représentaient 5 500 MW, alors que 200 MW sont aujourd’hui installés dans notre pays. Si nous n’avions pas modifié les tarifs, la charge pour la Nation aurait été de 55 milliards d’euros sur vingt ans – ce qui aurait supposé une augmentation des tarifs de l’électricité de 10 % au mois de décembre. C’est vraiment un effet spéculatif. La révision des tarifs validée par la CRE permet tout de même de maintenir un taux de rentabilité sur fonds propres de 10,5 %, ce qui est tout à fait correct par rapport à d’autres secteurs. Il y a une différence entre le bien-fondé du développement des énergies renouvelables – tout particulièrement du solaire – et des effets purement spéculatifs.

Sur le plafond des 12 mégawatts, un amendement du rapporteur permettra de donner satisfaction à M. Letchimy, notamment dans les domaines de la géothermie, du solaire thermodynamique et de l’énergie marine.

Sur la publicité, un règlement national existe déjà, mais les collectivités ont la possibilité d’y déroger dans un sens plus souple. Dans le projet, il peut y être dérogé dans un sens plus restrictif, ce qui satisfait les différentes parties.

Enfin, l’agriculture est un sujet explosif parce que l’année dernière a été catastrophique pour le secteur agricole, sans que cela soit lié aux contraintes environnementales. Il s’agit d’abord d’un problème de marché, de phénomènes de dérégulation, corrigés grâce à l’intervention de Bruno Le Maire. Il faut veiller à ne pas briser le consensus obtenu à l’issue du Grenelle de l’environnement avec les représentants du secteur agricole et à ne pas se tromper d’obstacle. Avec le ministre de l’agriculture, nous avons décidé de mettre en place un comité de suivi du Grenelle de l’environnement pour voir comment sont mises en œuvre les différentes décisions. Dans le domaine énergétique, par exemple, on est très en deçà des objectifs en matière de diagnostic de performance énergétique ou de développement d’autres formes d’énergie.

S’agissant du plan Écophyto 2018, selon une étude très récente présentée par l’INRA la semaine dernière, il est possible de réduire l’usage des produits phytosanitaires – sans perte de marge – de 35 % à 40 % en changeant simplement les pratiques agricoles. Cela est très encourageant, mais beaucoup plus compliqué pour les cultures mineures comme la vigne et les fruits et légumes. Notre engagement reste de réduire de 50 % l’usage des produits phytosanitaires d’ici à dix ans, si possible.

M. Lionel Tardy. Monsieur le secrétaire d’État, les DTA – directives territoriales d’aménagement – sont des documents de planification d’urbanisme opposables à tous les documents d’urbanisme dits de rangs inférieurs, tels que les SCOT et les PLU. Mettre en place une DTA est un acte fort – c’est le cas dans les Alpes du Nord.

Comment voyez-vous l’articulation entre DTA, PLU et SCOT, sachant que beaucoup de ces derniers n’ont pas encore été signés dans certaines régions ?

M. le secrétaire d’État. Dans le cadre du Grenelle, nous avons dit que l’outil DTA cessera d’exister au profit d’un nouveau document d’urbanisme : la DTADD – directive territoriale d’aménagement et de développement durable. La DTA est opposable ; la DTADD n’est pas opposable aux documents d’urbanisme de rang inférieur.

À l’occasion de l’examen de ce texte de loi au Sénat, nous avons évoqué la DTA des Alpes du Nord, en cours d’élaboration depuis une dizaine d’année. La position du Gouvernement sera très ouverte sur des amendements visant à ce qu’elle devienne une DTADD Alpes du Nord, à condition de ne pas perdre le bénéfice des travaux réalisés pendant dix ans par l’État et les collectivités locales.

M. le président Patrick Ollier. Nous en venons à l’examen des articles des titres III et IV du projet de loi portant engagement national pour l’environnement.

Sur environ 370 amendements déposés, 10 sont déclarés irrecevables au titre de l’article 40. Je n’ai en effet retenu que des amendements que la commission des finances, que j’ai tenu à consulter, a elle-même déclaré irrecevables. Il s’agit des amendements CE 8 de M. Bernard Reynès, CE 10 de M. Lionnel Luca, CE 23 et 26 de M. Michel Heinrich, CE 105, 125 et 126 de M. Yves Cochet, CE 208 et 209 de M. Daniel Paul et CE 225 de M. Jacques Remiller.

M. François Brottes. Notre groupe aurait-il ainsi fait preuve d’autocensure ou avez-vous tout de même sollicité l’avis pour certains de nos amendements qui auraient pu vous paraître tomber sous le joug de l’article 40 ?

M. le président Patrick Ollier. J’ai en effet également consulté la Commission des finances, sur d’autres amendements, qui les a déclarés recevables. Il s’agit des amendements CE 27, CE 48, CE 71, CE 98, CE 99, CE 100, CE 199, CE 204, CE 221, CE 231, CE 238, CE 256, CE 325, CE 326 et CE 339.

II.— EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER

BÂTIMENTS ET URBANISME

Dans la version initiale du projet de loi, le titre Ier comportait deux chapitres : l’un consacré à l’ « amélioration de la performance énergétique des bâtiments » et l’autre, à des « modifications au code de l’urbanisme ».

Les principaux apports du Sénat au titre Ier portent sur les points suivants :

– dans le volet bâtiment : une extension des dispositifs destinés à faciliter dans les bâtiments l’amélioration énergétique d’équipements de chauffage collectif aux équipements de climatisation, et l’inclusion dans les plans départementaux d’aide au logement des personnes défavorisées (PDALPD) d’actions de lutte contre la précarité énergétique.

– dans le volet urbanisme : le développement des SCOT (schémas de cohérence territoriale) sur l’ensemble du territoire, pour organiser la planification du développement des territoires à la bonne échelle, avec des documents de planification qui seront déclinés en fonction des spécificités locales.

Enfin, à l’initiative de son rapporteur pour avis au nom de la Commission de la culture, de l’éducation et de la communication, M. Ambroise Dupont, le Sénat a inséré un troisième chapitre au sein du titre Ier, consacré à la « publicité extérieure, [aux] enseignes et [aux] pré-enseignes » : cette réforme de la réglementation de l’affichage publicitaire vise à mieux encadrer cet affichage et à limiter son impact sur les paysages, en particulier en entrée de ville.

Chapitre Ier

AMÉLIORATION DE LA PERFORMANCE ÉNERGÉTIQUE
DES BÂTIMENTS

Le bâtiment représente 42,5 % de la consommation d’énergie finale en France, il constitue donc un chantier prioritaire de la maîtrise de l’énergie. En moyenne, le parc ancien français est classé dans la catégorie F, sur une classification allant de A à G, du plus économe au plus énergivore. Les normes actuellement en vigueur correspondant à la catégorie D.

Les dispositions de la loi « Grenelle 1 » en matière d’économies d’énergie
dans le bâtiment

Le chapitre Ier du titre Ier de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement, dite loi « Grenelle 1 », a trait à la réduction des consommations d’énergie des bâtiments. Il comporte quatre articles (les articles 3 à 6).

a. L’article 3 du Grenelle 1 : un plan de réduction des consommations énergétiques

L’article 3 de la loi Grenelle 1 dispose que le secteur du bâtiment, qui consomme plus de 40 % de l’énergie finale et contribue pour près du quart aux émissions nationales de gaz à effet de serre, représente le principal gisement d’économies d’énergie exploitable immédiatement. Un plan de rénovation énergétique et thermique des bâtiments existants et de réduction des consommations énergétiques des constructions neuves, réalisé à grande échelle, réduira durablement les dépenses énergétiques, améliorera le pouvoir d’achat des ménages et contribuera à la réduction des émissions de dioxyde de carbone. Cette amélioration implique le développement et la diffusion de nouvelles technologies dans la construction neuve et la mise en œuvre d’un programme de rénovation accélérée du parc existant, en prenant systématiquement en compte l’objectif d'accessibilité aux personnes présentant un handicap au sens de l'article L. 114 du code de l'action sociale et des familles.

b. L’article 4 du Grenelle 1 : un renforcement de la réglementation thermique

Sur cet article, cf. infra le commentaire de l’article 1er.

c. L’article 5 du Grenelle 1 : les objectifs de l’État en matière de réduction de la consommation d’énergie dans le bâti existant

L'État se fixe comme objectif de réduire les consommations d'énergie du parc des bâtiments existants d'au moins 38 % d'ici à 2020. À cette fin, l'État se fixe comme objectif la rénovation complète de 400 000 logements chaque année à compter de 2013.

I. ― Tous les bâtiments de l’État et de ses établissements publics seront soumis à un audit d’ici à 2010. L’objectif est, à partir du diagnostic ainsi établi, d'engager leur rénovation d'ici à 2012 avec traitement de leurs surfaces les moins économes en énergie. Cette rénovation aura pour objectif de réduire d'au moins 40 % les consommations d'énergie et d'au moins 50 % les émissions de gaz à effet de serre de ces bâtiments dans un délai de huit ans.

L’État incitera les collectivités territoriales, dans le respect de leur libre administration, à engager un programme de rénovation de leurs bâtiments en matière d'économie d'énergie dans les mêmes conditions et au même rythme qu'indiqués à l'alinéa précédent. Les politiques engagées par les collectivités territoriales d'outre-mer feront l'objet d'un soutien spécifique afin de tenir compte des risques sismiques.

Si les conditions définies par l'ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat sont satisfaites, il pourra être fait appel à des contrats de partenariat pour réaliser les travaux de rénovation en matière d'économie d’énergie portant respectivement sur les 50 et 70 millions de mètres carrés de surface des bâtiments de l’État et de ses principaux établissements publics.

Le droit de la commande publique devra prendre en compte l’objectif de réduction des consommations d’énergie visé au premier alinéa, en autorisant le pouvoir adjudicateur à recourir à un contrat de performance énergétique, notamment sous la forme d'un marché global regroupant les prestations de conception, de réalisation et d'exploitation ou de maintenance, dès lors que les améliorations de l'efficacité énergétique sont garanties contractuellement.

II. ― L’État se fixe comme objectif la rénovation de l'ensemble du parc de logements sociaux. A cet effet, pour commencer, 800 000 logements sociaux dont la consommation d'énergie est supérieure à 230 kilowattheures d'énergie primaire par mètre carré et par an feront l'objet de travaux avant 2020, afin de ramener leur consommation annuelle à des valeurs inférieures à 150 kilowattheures d'énergie primaire par mètre carré. Ces travaux concerneront en particulier 180 000 logements sociaux situés dans des zones définies par l'article 6 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.Pour définir les priorités du programme, il sera tenu compte du niveau de charges de chauffage payées par les locataires, du niveau de la consommation annuelle et de l'importance des économies envisagées.

Ce programme de rénovation est ainsi réparti :

Années 2009 2010 2011 à 2020

Logements sociaux 40 000 60 000 70 000 par an

rénovés

A cet effet, une enveloppe de prêts à taux privilégiés sera accordée aux organismes bailleurs de logements sociaux. Des conventions entre l'État et ces organismes définiront les conditions de réalisation du programme et prévoiront les modalités de financement des travaux de rénovation, notamment à partir des économies réalisées grâce à ces travaux de rénovation. A l'appui de ces conventions, l'État pourra attribuer des subventions qui pourront s'élever jusqu'à 20 % du coût des travaux.

Les organismes bailleurs de logements sociaux seront encouragés à recourir aux énergies renouvelables, notamment pour leur permettre des adaptations marginales à la norme fixée au premier alinéa dans le cas d'un patrimoine manifestement difficile à rénover. Un décret fixe les conditions techniques pouvant justifier de telles adaptations et les modalités de compensation applicables aux organismes concernés.

III. ― Afin de permettre une rénovation accélérée du parc résidentiel et tertiaire existant en matière d'économie d'énergie, l'État mettra en place des actions spécifiques incluant un ensemble d'incitations financières destinées à encourager la réalisation des travaux. Ainsi :

a) L’État favorisera la conclusion d’accords avec le secteur des banques et des assurances, tout en mobilisant les établissements financiers publics, pour développer le financement des investissements d’économies d’énergie ; ces accords auront pour objet la mise en place de prêts aux particuliers dont les caractéristiques financières permettront le remboursement des annuités d'emprunt au moyen des économies d'énergie réalisées ; de même, l'État encouragera la simplification et l'aménagement des contrats de performance énergétique en vue de faciliter leur diffusion, notamment dans les copropriétés, et s'assurera de l'élaboration de modèles de contrats de performance énergétique adaptés aux différents secteurs (résidentiel, tertiaire, industriel) ; il incitera le secteur des assurances à développer une offre de produits visant à garantir le bon résultat des travaux d'amélioration énergétique des bâtiments résidentiels ;

b) Les modalités d’application du crédit d’impôt sur le revenu en faveur des économies d'énergie et de l'utilisation des énergies renouvelables seront réformées, afin de favoriser la rénovation des logements donnés en location et la réalisation de travaux ou l'acquisition des équipements les plus performants ;

c) Les propriétaires de surfaces importantes affectées aux activités tertiaires, notamment les sociétés foncières, pourront être assujettis au dispositif des certificats d'économie d'énergie.

L’État incitera les bailleurs et les associations de locataires à engager une concertation pour déterminer les modalités de partage des économies d'énergie réalisées par ces investissements. Dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement rendra compte au Parlement de l'état de la concertation.

En complément des mesures précitées, l’État prévoira des dispositifs d'incitation financière visant à encourager les propriétaires et les syndicats de copropriétaires à réaliser des travaux de rénovation lourde destinés à accroître la performance énergétique de logements anciens aux caractéristiques thermiques et énergétiques très dégradées. Ces dispositifs privilégieront les financements qui tirent parti des gains réalisés par les économies d’énergie. Une étude analysera par ailleurs les possibilités de mettre en œuvre à terme des obligations de travaux de rénovation.

Le diagnostic de performance énergétique sera adapté à l’outre-mer afin de tenir compte des caractéristiques propres à ces territoires.

L'État encouragera la constitution d’un groupement de l'ensemble des acteurs du plan de rénovation des bâtiments pour suivre et adapter les chantiers de rénovation en matière d'économie d'énergie dans les secteurs résidentiel et tertiaire.

Dans un délai d'une année après la promulgation de la présente loi, l'État remettra à la représentation nationale un rapport mesurant la production en dioxyde de carbone des systèmes de climatisation et leur impact sur l'écosystème et l'environnement, singulièrement dans les collectivités d'outre-mer.

Le plan d’urgence pour l’emploi des jeunes s’orientera en priorité vers les métiers liés à l’environnement, notamment dans le domaine du bâtiment.

d) L’article 6 du Grenelle 1 : programme pluriannuel de qualification et de formation des professionnels du bâtiment et de l’efficacité énergétique

L’État incitera les acteurs de la formation professionnelle initiale et continue à engager, en concertation avec les régions, un programme pluriannuel de qualification et de formation des professionnels du bâtiment et de l’efficacité énergétique dans le but d'encourager l’activité de rénovation du bâtiment, dans ses dimensions de performance thermique et énergétique, acoustique et de qualité de l’air intérieur. Ce programme insistera avant tout sur la formation aux techniques de diagnostic préalable, la connaissance des énergies renouvelables et de leurs modalités d’utilisation, l'adaptation des contenus de formations pour privilégier l’isolation et les réseaux de chauffage.

Les programmes publics de recherche dans le domaine du bâtiment seront orientés vers les nouvelles générations de bâtiments faiblement consommateurs d’énergie, ceux producteurs d’énergie à partir de sources renouvelables et les techniques de rénovation performantes en matière d’économie d’énergie.

La France concourt à la création d’une plate-forme européenne sur l’écoconstruction, pour développer les recherches et promouvoir les différentes filières de bâtiments faiblement consommateurs d’énergie.

Selon les termes de l’étude d’impact jointe au projet de loi, les dispositions du chapitre Ier ont pour objectif principal un renforcement de la « prise en compte des dimensions énergétiques et environnementales au sein de la filière construction et auprès des propriétaires et locataires ». Le Gouvernement insiste à cet égard sur le fait que « ces mesures d’obligation ne constituent pas un coût économique, car elles ne font que renforcer ou imposer plus en amont des obligations qui existent déjà ». S’agissant des administrations publiques, le Gouvernement considère que « le coût administratif est également neutre pour les services gestionnaires ».

Avant l’article 1er

En application de l’article 4 de la loi « Grenelle I » du 3 août 2009, l’OPECST a désigné MM. Claude Birraux et Christian Bataille rapporteurs d’une mission sur la performance énergétique des bâtiments neufs. La loi fixant un plafond global de 50 kWh par m² par an, l’Office s’est vu confier la tâche de « proposer un niveau de modulation » pour cette norme.

Rapport de l’OPECST

La performance énergétique des bâtiments : comment moduler la règle
pour mieux atteindre les objectifs ?

Le rapport de l’OPECST souligne tout d’abord la nécessité d’une triple « révolution culturelle » :

- concevoir mieux pour économiser l’énergie, c’est-à-dire faire une place bien plus importante aux travaux initiaux de conception. En la matière, les rapporteurs soulignent qu’une isolation renforcée sur la base d’une construction classique ne saurait suffire et se heurte au phénomène physique qui veut que le surcroît d’isolation obtenu diminue avec le nombre de couches rajoutées. L’effort doit donc porter sur trois points : (1) adopter une forme de bâtiment qui minimise les échanges thermiques avec l’extérieur ; (2) assurer une étanchéité à l’air la plus parfaite possible ; (3) tirer le meilleur parti des apports naturels en énergie du site ;

- réaliser en s’astreignant au zéro défaut, ce qui suppose que les métiers du bâtiment changent d’étalonnage de précision. Un effort de sensibilisation aux enjeux de la basse consommation est nécessaire. L’exigence de technicité et de qualité va transformer la nature des métiers du bâtiment qui apparaîtront moins comme des activités d’exécution et plus comme des activités d’expertise ;

- poursuivre un objectif de performance : On passe d’une logique de moyen à une logique de résultat. La transition vers une réglementation axée sur la performance suppose une adaptation à trois niveaux : (1) faire ressortir la différence entre la performance intrinsèque de l’enveloppe du bâtiment et la performance atteinte en intégrant le comportement de consommation d’énergie des utilisateurs ; (2) le calcul réglementaire ne devra plus être considéré comme la seule manière de rendre compte de la performance intrinsèque de l’enveloppe ; (3) il faudra parvenir à une véritable maîtrise du risque de contournement de la réglementation.

S’agissant du comportement des utilisateurs, la livraison d’un bâtiment basse consommation (BBC) ne saurait se faire sans la fourniture d’un mode d’emploi. Dans les cas d’utilisation particulière du bâtiment, un contrôle « actif » de la consommation d’énergie devra permettre d’opérer une compensation. Cela concerne tout particulièrement les bâtiments tertiaires faisant l’objet d’une occupation intense ou ceux fonctionnant avec des fréquentes entrées ou sorties depuis l’extérieur.

Le calcul réglementaire doit permettre d’assurer les conditions nécessaires, mais non suffisantes, pour atteindre la performance visée. Seul le résultat in fine compte véritablement dans une logique de performance.

S’agissant du risque de contournement, le rapport de l’OPESCT indique « si le respect de la norme repose sur le maître d’ouvrage, il faut qu’il dispose lui-même du pouvoir de la faire respecter ».

L’OPECST analyse ensuite les marges possibles de modulation.

L’Office souligne la nécessité de maintenir la contrainte sur l’ensemble des 5 usages que sont le chauffage, l’eau chaude, la ventilation, la climatisation et l’éclairage. Il propose en outre de conserver ce que l’on appelle le « coefficient de conversion de l’électricité » qui « rend compte de la quantité d’énergie primaire utilisée en amont pour produire un kWh d’électricité consommée par son utilisateur final ». La loi Grenelle 1 prévoit en effet que la norme thermique soit évaluée en énergie primaire, et ne soit plus différenciée en fonction des filières. Le coefficient retenu par la réglementation pour l’électricité s’élève à 2,58. Les rapporteurs soulignent que le coefficient de conversion de l’électricité, quelque arbitraire et imparfait qu’il soit, ne doit nullement être modifié, afin que ne soit pas relâchée la pression pour l’adaptation technologique des systèmes de chauffage électrique. Il faut néanmoins que la programmation pluriannuelle des investissements (PPI) mette à jour le calcul des ratios de conversion pondérés.

Le rapport préconise en outre que seules les énergies renouvelables consommées sur place puissent, par leur apport direct, réduire la quantité d’énergie primaire prise en compte dans la réglementation thermique. Les rapporteurs estiment que les seules énergies renouvelables qui comptent sont celles qui contribuent à la production de chauffage ou d’eau chaude sanitaire , et non les installations constituant en fait de simples « placements financiers » (produit financier dont l’achat est subventionné et dont le revenu est garanti par l’Etat, à travers le rachat, par EDF, de l’électricité produite).

Le rapport préconise la prise en compte des différences objectives de situations créées par les variations climatiques, en reprenant les coefficients de correction définis par le label « Effinergie ». En outre, si les efforts se sont concentrés sur la protection contre le froid, il convient d’intégrer le besoin spécifique du confort d’été, qui doit reposer sur une gestion active de ce confort, sur la base de trois principes : soit le branchement de l’aération sur un puits canadien (1), soit le recours à une pompe à chaleur fonctionnant aussi en réfrigérateur, soit la mise en route d’un équipement spécifique de climatisation. La nouvelle réglementation thermique doit prévoir l’existence obligatoire de l’un ou l’autre de ces systèmes de climatisation active, dans tous les bâtiments effectivement occupés au cœur de l’été.

S’agissant de l’adaptation selon la taille et la destination, le rapport de l’OPECST souligne qu’il convient tout d’abord d’ajuster la contrainte pour les petits logements, qui nécessitent un effort d’isolation plus important, réduisant relativement beaucoup plus la surface habitable. Pour ces logements, la contrainte de la réglementation thermique doit être desserrée.

Il convient également d’interpréter la contrainte pour les bâtiments tertiaires (non résidentiels), dont l’activité est fort diversifiée. Il va s’agir de mettre en œuvre une norme extrêmement plus exigeante qu’actuellement, où les procédures suivies pour maîtriser a priori la consommation d’énergie au stade de la construction demeurent très approximatives. En ce domaine, le rapport préconise trois mesures :

- axer la démarche sur la performance effective, mesurée a posteriori, plutôt que fondée sur le respect d’une norme elle-même fondée sur le résultat d’un calcul réglementaire a priori ;

- fragmenter le bâtiment par fréquence d’occupation : les zones occupées de manière continue (ex. : bureaux) doivent être prioritairement optimisées du point de vue de la qualité de leur bâti car elles ont relativement moins à gagner d’une action exclusive sur la gestion active de l’énergie. A l’inverse, pour des zones peu fréquentées (ex. : hangars), la gestion de l’énergie est d’un intérêt bien plus grand que l’amélioration du bâti ;

- vérifier des critères objectifs de qualité du bâti : la double vérification de l’imperméabilité et de l’isolation doit être rendue obligatoire. Il faut imposer l’obligation de faire en sorte que, pour toutes les zones du bâtiment à fréquence élevée d’occupation, l’enveloppe du bâti atteigne une qualité au moins équivalente à celle qui serait nécessaire pour une utilisation en mode résidentiel ;

- mettre en place un suivi des consommations : la réglementation doit rendre obligatoire la désignation d’un « responsable de l’énergie » dans chaque bâtiment tertiaire devant respecter la nouvelle norme thermique ;

- organiser une publicité de la performance globale obtenue (affichage sur place et sur internet), élément essentiel de toute politique de communication ;

- constituer un réseau des responsables en énergie (au niveau national) relais entre les entreprises et l’Etat (DHUP et CSTB) pour la diffusion de bonnes pratiques.

La mise en œuvre de la norme des 50 kWh dans le secteur tertiaire doit viser une performance effective, en intégrant l’apport de la gestion active de l’énergie et un suivi du résultat global obtenu.

Le rapport évoque ensuite « le défi de la mise en œuvre » :

- Les contraintes du contexte institutionnel : il s’agit des règles d’urbanisme, pour les maisons individuelles, et de celles encadrant les marchés publics, pour les bâtiments administratifs.

En matière d’urbanisme, les PLU ont la faculté de déterminer des règles concernant l’aspect extérieur des constructions (problème, par exemple, des toits à double pente, etc.).

En matière de marchés publics, une réflexion sur l’adéquation des règles de marché public à la généralisation de la basse consommation dans les constructions publiques est nécessaire.

- la formation professionnelle : elle est une composante indispensable à la diffusion des avancées technologiques. L’article 6 du Grenelle 1 prévoit un « programme pluriannuel de qualification et de formation des professionnels du bâtiment et de l’efficacité énergétique ». La cible à viser doit être un système de double certification, des entreprises et des personnes, qui permet d’éviter les procédés de mise en avant d’un label collectif de compétence pour décrocher un contrat et faire ensuite exécuter celui-ci par des ressources humaines inexpérimentées.

- l’implication des industriels est indispensable : dès lors, le monde industriel a besoin d’un cap clair et d’un cadre réglementaire stable pour apporter pleinement sa contribution à la réussite de la construction à basse consommation.

Les rapporteurs de l’OPECST estiment, s’agissant de l’adhésion du public aux mesures favorisant la performance énergétique dans le neuf, qu’il faut que la population arrive au même degré de conscience des enjeux que les professionnels, et renforcer la position du particulier, en situation d’asymétrie d’information par rapport aux professionnels. Cette mise en œuvre suppose une intervention publique à trois niveaux : la sensibilisation, l’accompagnement, le financement.

L’accompagnement des particuliers passe par le conseil, le contrôle et la sanction. Le conseil pourrait être assuré par les architectes (2), et le contrôle, dévolu aux directions départementales de l’équipement (suivi des chantiers et interposition en cas de conflit entre le maître d’ouvrage et son prestataire). La sanction pourrait se fonder sur une saisine simplifiée du juge sur des faits flagrants, sur le modèle de l’ordonnance pénale (procédure pénale simplifiée, avec juge unique, en cas de faits flagrants). La menace d’une sanction pénale rééquilibrerait le rapport de force entre le particulier et son maître d’œuvre, lequel se trouverait plus enclin à effectuer les corrections nécessaires, à ses frais, si après vérification par un tiers, la construction ne respecte pas la réglementation thermique. Un abaissement partiel de la dérogation du recours à l’architecte (cf. note de bas de page), une implication plus grande de l’administration de l’équipement dans le suivi et le contrôle, et l’obligation de vérifier la perméabilité et l’isolation de toute construction à sa livraison, ne serait-ce que pour pouvoir mettre en jeu plus rapidement la responsabilité décennale du constructeur, sont indispensables.

S’agissant du financement, les économies d’énergie réalisées par les particuliers permettent de réduire d’autant leur facture énergétique, et d’augmenter proportionnellement leur capacité d’endettement auprès des établissements de crédit. On pourrait donc obtenir des banques qu’elles relèvent le ratio d’endettement habituellement retenu (1/3) entre le revenu et la mensualité de remboursement, pour permettre la distribution de prêts plus importants, contribuant au financement de la construction à basse consommation. Ce dispositif permettrait de valoriser au stade du prêt logement, l’économie d’énergie résultant de la construction à basse consommation. Il n’aurait aucune incidence sur les finances publiques.

Le quatrième point du rapport concerne l’impact économique des dispositions du Grenelle 1 relatives à la performance énergétique des bâtiments.

a) La question du surcoût Le surcoût demeurera raisonnable dès lors que l’effort pour atteindre la basse consommation se fondera sur une approche nouvelle de la construction : la basse consommation génère en effet à la fois des dépenses supplémentaires et des économies qui tendent à les compenser. La BBC est rentable à moyen terme si l’on tient compte des économies réalisées sur les factures d’énergie et les ménages se trouveront prémunis contre les chocs à venir sur les prix de l’énergie (raréfaction des hydrocarbures) : le surcoût initial freinera dans un 1er temps le mouvement de la construction, avant de pouvoir profiter pleinement de l’effet d’apprentissage.

b) La consommation d’énergie : La nouvelle RT va globalement réduire la demande auprès des grands opérateurs (EDF et GDF-Suez). Cette rupture brutale n’impactera dans un 1er temps que la construction, soit environ 1 % du parc immobilier. La baisse de la demande d’énergie pour l’ensemble des bâtiments construits en basse consommation est évaluée à 60 %.

c) Les effets d’entraînement :

L’effet sur la rénovation : Un certain degré d’interdépendance existe entre la construction et la rénovation, et un lancement réussi de la construction en basse consommation, dans le cadre de la RT 2010, ne pourra qu’accélérer le programme de rénovation des bâtiments. Le Grenelle 1 prévoit en effet une réduction de 38 % de la consommation moyenne d’énergie dans le parc existant d’ici 2020, ramenant le niveau de celle-ci de 240 à 150 kWh par m² par an sur dix ans, soit dès 2013, la rénovation de 400 000 logements par an.

Les pistes pour la recherche : il ne s’agit pas d’enjeux de court terme pour la réussite de la BBC, tout à fait possible avec la technologie disponible, mais d’avancées scientifiques potentielles. 5 thèmes ont été identifiés : (1) les isolants minces, (2) les réseaux de chaleur, (3) la qualité de l’air intérieur (ventilation), (4) les pompes à chaleur et (5) les plateformes technologiques.

L’ouverture de marchés extérieurs : la libéralisation du marché européen va entraîner une disparition progressive de la spécificité française (indépendance énergétique grâce à l’énergie nucléaire) puisque la rente nucléaire historique va se réduire au fur et à mesure du renouvellement des centrales aux conditions de marché. Les prix français de l’énergie finiront par s’aligner sur le niveau imposé par le marché unique européen.

Cinquième et dernier point du rapport de l’OPECST : les débats entre différentes postures.

Selon l’OPECST, la RT est un champ d’affrontement des filières énergétiques : EDF et l’électricité, d’une part, GDF-Suez et le gaz, de l’autre. En outre, certains courants écologistes s’introduisent dans le débat pour manifester leur hostilité à l’énergie nucléaire, en souhaitant que la nouvelle RT bride la part de l’électricité dans la consommation énergétique des bâtiments, quitte à ce que l’espace ainsi libéré pour d’autres énergies soit libéré pour le gaz, et non pas nécessairement pour les énergies renouvelables.

Les rapporteurs de l’OPECST, MM. Claude Birraux et Christian Bataille, sont convaincus de la nécessité de favoriser les économies d’énergie et le recours aux énergies renouvelables et du fait que le choix de l’utilisation des énergies classiques (électricité, gaz, voire fioul) soit piloté exclusivement par une logique d’optimisation de la solution en fonction de la situation particulière du bâtiment, notamment au regard de la disponibilité de l’accès aux circuits de distribution. Ainsi, en dépit de sa contribution indiscutable à l’effet de serre, le recours au gaz, en France, représente un véritable intérêt (source d’énergie qui se stocke ; réseau de transport et de distribution qui conservera une importance stratégique une fois le gaz tari : il sera relayé par le biogaz et l’hydrogène).

Les rapporteurs de l’Office soulignent que le calcul d’un « bilan carbone » répond véritablement au besoin d’une approche globale, que les émissions soient directes ou indirectes. La mesure du « carbone gris » consiste à voir quelles quantités d’émissions de gaz carbonique la fabrication des matériaux utilisés a engendrées, et quelles émissions additionnelles ont été provoquées par leur transport jusqu’au site de construction puis par leur mise en œuvre sur place.

S’agissant du contenu en CO2 de l’électricité, en France, contrairement à ce qui prévaut dans la plupart des autres pays membres de la Communauté européenne, l’usage de l’électricité dans les bâtiments permet de mieux assurer le respect du protocole de Kyoto. Il n’y a qu’un chauffage à partir d’énergies renouvelables qui soit plus efficace encore pour limiter les émissions de gaz carbonique.

La régulation par les prix, avec sa dimension aléatoire, ne saurait suffire pour atteindre les objectifs de la réglementation thermique, qui recoupent en fait les trois axes pour 2020 du plan « énergie-climat » : réduire les émissions de GES, améliorer l’efficacité énergétique et augmenter la part des énergies renouvelables dans la consommation d’énergie.

La fixation d’un plafond d’émissions de GES :

- permet de mieux garantir le respect de ces trois objectifs dans le secteur du bâtiment ;

- contribue à une véritable amélioration de l’efficacité énergétique car l’obligation de respecter un plafond garantit que les maisons dites « à énergie positive » respectent véritablement la réglementation thermique ;

- contribue au développement des énergies renouvelables en faisant barrage aux solutions « tout gaz ».

Les rapporteurs de l’OPECST, MM. Claude Birraux et Christian Bataille préconisent la fixation d’un plafond d’émission de gaz carbonique de 5 kilogrammes par m² par an, à deux conditions :

- appliquer à ce plafond toutes les modulations prévues pour la norme des 50 kWh, notamment en fonction du climat, de la taille, de la destination ;

- exclure du comptage des émissions toutes celles qui proviennent d’énergies renouvelables, ce qui concerne particulièrement le bois et le biogaz, seul ou en mélange éventuel dans le gaz naturel. Le plafond devient ainsi un dispositif incitatif au développement du biogaz.

Les rapporteurs s’inscrivent en faux contre la démarche visant à introduire une prise en compte des émissions marginales de CO2 pour le pilotage des investissements en équipements de chauffage, préconisant que les études à venir s’efforcent à l’inverse de mesurer les émissions moyennes marginales impliquées par ces choix d’investissement. La création d’un observatoire dédié à l’étude du contenu marginal en CO2 constituerait une mauvaise utilisation des ressources. En revanche, la programmation pluriannuelle des investissements de production (PPI), qui conduit à faire un bilan de l’ensemble des moyens de production de l’électricité, doit mettre à jour les calculs du contenu en gaz carbonique du kWh consommé, en opérant une distinction par usage, et en explicitant les valeurs « moyennes » et « marginales ».

La mise en place d’un cadre réglementaire exigeant est compatible avec l’organisation d’une incitation forte à la diffusion du progrès technologique, préoccupation essentielle, en ce qui concerne tant l’isolation préalable des bâtiments, que l’efficacité énergétique des équipements.

*

* *

La Commission examine l’amendement CE 561 de M. Claude Birraux, portant article additionnel avant l’article 1er.

M. Claude Birraux. Je défends simultanément les amendements CE 561 et CE 560.

Christian Bataille et moi-même, en conclusion du rapport que nous vous avions présenté au nom de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques sur la modulation de la norme de 50 kWh par mètre carré et par an, recommandions de ne pas modifier le coefficient de conversion entre énergie finale et énergie primaire de l’électricité, mais d’ajouter un plafond d’émissions de gaz carbonique. Nous avions proposé 5 kg/m2/an, ce qui, j’en conviens, n’est pas beaucoup ; nous proposons 8 kg dans l’amendement que nous vous présentons. L’objectif est d’obliger les opérateurs à introduire des innovations dans les systèmes énergétiques : faute de contraintes, les marchands de chaudières continueront à vendre des appareils de qualité médiocre.

C’est pourquoi ce n’est pas sans amertume que j’ai vu nos propositions se heurter à une fin de non-recevoir. Je suis cependant prêt à me rallier à l’amendement CE 750 de M. Piron s’il accepte mes deux sous-amendements.

M. Michel Piron, rapporteur pour avis. Le problème, c’est qu’en l’état actuel des connaissances scientifiques, il est bien difficile d’évaluer les émissions de dioxyde de carbone. Voilà pourquoi je ne suis pas favorable à cet amendement.

M. le secrétaire d’État. Je vous demande, monsieur Birraux, de bien vouloir retirer cet amendement, pour la raison rappelée par le rapporteur pour avis. S’agissant de règles de construction, nous avons besoin d’un mode de calcul fiable et pérenne des émissions de CO; or nous n’en disposons pas. Nous pourrons définir une méthodologie pour la réglementation thermique 2020. Nous nous engageons par ailleurs à rechercher les moyens de mettre en place dès 2012 un indicateur des émissions de CO2.

M. François Brottes. Je constate que les conclusions d’une simple mission d’information sont suivies sans hésitation, mais que les propositions de l’OPECST, qui est pourtant une institution sérieuse, ne font pas l’objet du même traitement… Ce dont il est question, c’est pourtant de l’un des principaux moyens de lutter contre l’effet de serre ! Certes, la mesure proposée est difficile, mais cela ne justifie pas le renoncement du Gouvernement, qui peut agir par la voie réglementaire. C’est un mauvais signal envoyé à ceux qui ont aujourd’hui des choix à faire en matière d’isolation ou d’installation de systèmes de chauffage.

M. Michel Piron, rapporteur pour avis. J’ai trop de respect pour les scientifiques pour ne pas saluer le travail d’exploration accompli par MM. Birraux et Bataille. La lutte contre l’effet de serre est un objectif partagé par tous, mais une réglementation ne peut être efficace que si elle est applicable, et donc si les critères d’évaluation font l’objet d’un consensus scientifique. Aujourd’hui, nous ne sommes pas en mesure d’aller au-delà de ce qui figure dans la RT 2012.

M. François Brottes. Dites plutôt que vous êtes sensibles au lobbying de Suez !

M. le secrétaire d’État. De tels propos sont inacceptables, monsieur Brottes ! Ni le rapporteur ni le Gouvernement ne sont soumis à un quelconque lobbying !

Par ailleurs, je vous prie de répondre à cette question : le groupe socialiste est-il favorable à l’inscription dans la loi d’un plafond d’émissions de 8 kg ? Prendrait-il la responsabilité de détruire la RT 2012 ?

Enfin, j’appelle votre attention sur le fait que nous avons transcrit dans ce texte 90 % des recommandations de l’OPECST. Si nous n’avons pas retenu celle-ci, c’est parce qu’à l’heure actuelle ce n’est pas techniquement faisable. Et si nous renvoyons à 2020, c’est parce que la mise en place d’une réglementation thermique demande deux à trois années de travail et que nous ne pouvons donc pas en changer sans cesse.

M. Claude Birraux. Depuis que Christian Bataille et moi avons soulevé l’idée d’un plafond, ceux qui avaient lancé un débat sur les « émissions marginales de CO» pour  le chauffage électrique en particulier, ont abandonné cette expression. C’est déjà un progrès. Ils parlent maintenant d’ « émissions incrémentales »…

Malgré mon amertume, je retire mes amendements.

Les amendements CE 561 et CE 560 sont retirés.

M. François Brottes. Monsieur le ministre, je vous le dis solennellement, nous n’avons aucune leçon de comportement à recevoir du Gouvernement.

M. le secrétaire d’État. Et vice-versa.

M. François Brottes. Le débat lancé par nos collègues porte notamment sur les avantages comparés du chauffage au gaz et du chauffage électrique. Mon expérience en matière de rénovation de logements sociaux m’a appris les effets pervers de la réglementation actuelle dans le choix entre ces deux modes de chauffage. Je n’ai pas contesté qu’il soit difficile de fixer un plafond dans la loi, mais je vous ai invité à reconnaître que le principe posé par nos collègues était intéressant et à renvoyer à des textes réglementaires les dispositions plus précises relatives aux mesures. Il est dommage d’attendre 2020.

Quant au lobbying de GDF-Suez, il est de notoriété publique.

M. le président Patrick Ollier. J’appelle chacun à mesurer ses paroles. Ce que vous aviez dit n’était pas acceptable.

M. François Brottes. Je m’adressais à mon voisin.

La Commission est saisie de l’amendement CE 749 du rapporteur pour avis.

M. Michel Piron, rapporteur pour avis. Il s’agit de reporter la date d’entrée en vigueur de la RT 2012 dans le secteur non-résidentiel au 1er juillet 2011. Ce report se justifie par le retard de la publication de la RT 2012, prévue au mieux à la fin du premier semestre 2010. Il est indispensable de réussir dans des conditions convenables pour les professionnels le saut technique majeur – environ 50 % d’amélioration de la performance énergétique – entre la RT actuelle et la RT future. L’écart de performance entre les RT précédentes n’était que de 20 %.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. L’inscription d’une date dans la loi est la pire des choses, le délai risquant de ne pas être respecté. Faut-il le rappeler, l’allongement de ce délai nécessiterait une nouvelle disposition législative…

M. le secrétaire d’État. Sur le fond, j’approuve cet amendement, mais un décret suffit car l’article 4 de la loi de mise en œuvre du Grenelle de l’environnement fixe non pas des dates impératives, mais des objectifs de date. Je m’engage à ce que le Gouvernement publie ce décret et demande donc au rapporteur de retirer son amendement.

M. Michel Piron, rapporteur pour avis. C’est la meilleure solution !

L’amendement est retiré.

Article 1er

(articles L. 111-9, L. 111-9-1 [nouveau], L. 111-10, L. 111-10-2 [nouveau], L. 111-11, L. 134-1, L. 134-3, L. 134-3-1 [nouveau], L. 134-4, L. 134-4-1 à L. 134-4-3 [nouveaux], L. 134-5 et L. 271-6 du code de la construction et de l’habitation
et L. 125-5 du code de l’environnement)

Attestation du respect de la réglementation thermique des bâtiments
et élargissement du diagnostic de performance énergétique

Ainsi que l’indique l’exposé des motifs du projet de loi, cet article vise à « améliorer la prise en compte de la performance énergétique des bâtiments neufs et des bâtiments existants ».

Les principales mesures qu’il comporte, en l’état initial du projet de loi, sont les suivantes :

– une obligation de joindre une attestation de réalisation de l’étude de faisabilité au dossier de demande de permis de construire ;

– une obligation de joindre une attestation de prise en compte de la réglementation thermique au dossier de demande de permis de construire ;

– l’ouverture de la possibilité d’étendre le champ de la réglementation, en particulier des labels de performance énergétique actuels, à des critères environnementaux ;

– la création d’une attestation de prise en compte de la réglementation thermique à l’achèvement des travaux ;

– la création d’une attestation de prise en compte de la réglementation acoustique à l’achèvement des travaux dans les bâtiments neufs ;

– une extension du diagnostic de performance énergétique location à tous les contrats de location ;

– une obligation de fourniture du diagnostic de performance énergétique à l’ADEME ;

– un encouragement à la mise à disposition du diagnostic de performance énergétique sous forme de fichier électronique ;

– une dérogation au principe d’indépendance des diagnostiqueurs pour la réalisation des diagnostics de performance énergétique à afficher dans les établissements recevant du public.

A.— LA RÉGLEMENTATION THERMIQUE ET LE DIAGNOSTIC DE PERFORMANCE ÉNERGÉTIQUE DANS LE DROIT EN VIGUEUR

1. La réglementation technique 2012 : une réglementation plus énergétique que thermique

La réglementation thermique RT 2012 sera obligatoire dès 2011 dans le tertiaire, et en 2013 dans les logements résidentiels. Elle calque ses objectifs sur ceux du label BBC-Effinergie (3).

Aux traditionnelles exigences en matière de consommation d’énergie primaire et de confort, elle ajoute une contrainte de besoins bioclimatiques (4).

L’objectif énergétique de la RT 2012 a été défini par la loi « Grenelle 1 » : 50 kilowattheures (kWh) de consommation en énergie primaire en moyenne par m² de surface hors œuvre nette (SHON) et par an, pour les bâtiments neufs, au lieu de 80 à 250 kWh dans la RT 2005.

L’article 4 de la loi du 3 août 2009 de mise en œuvre du Grenelle de l’environnement

Cet article, qui a fait l’objet de nombreux débats au Parlement, dispose :

« La réglementation thermique applicable aux constructions neuves sera renforcée afin de réduire les consommations d’énergie et les émissions de gaz à effet de serre. Elle s’attachera à susciter une évolution technologique et industrielle significative dans le domaine de la conception et de l’isolation des bâtiments et pour chacune des filières énergétiques, dans le cadre d’un bouquet énergétique équilibré, faiblement émetteur de gaz à effet de serre et contribuant à l’indépendance énergétique nationale.

L’État se fixe comme objectifs que :

a) Toutes les constructions neuves faisant l’objet d’une demande de permis de construire déposée à compter de la fin 2012 et, par anticipation à compter de la fin 2010, s’il s’agit de bâtiments publics et de bâtiments affectés au secteur tertiaire, présentent une consommation d’énergie primaire inférieure à un seuil de 50 kilowattheures par mètre carré et par an en moyenne ; pour les énergies qui présentent un bilan avantageux en termes d’émissions de gaz à effet de serre, ce seuil sera modulé afin d’encourager la diminution des émissions de gaz à effet de serre générées par l’énergie utilisée, conformément au premier alinéa ; ce seuil pourra également être modulé en fonction de la localisation, des caractéristiques et de l’usage des bâtiments ; chaque filière énergétique devra, en tout état de cause, réduire très fortement les exigences de consommation d’énergie définies par les réglementations auxquelles elle est assujettie à la date d’entrée en vigueur de la présente loi. Afin de garantir la qualité de conception énergétique du bâti, la réglementation thermique fixera en outre un seuil ambitieux de besoin maximal en énergie de chauffage des bâtiments ; ce seuil pourra être modulé en fonction de la localisation, des caractéristiques et de l'usage des bâtiments.

Une étude de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques sera réalisée afin de proposer un niveau pertinent de modulation pour respecter les objectifs fixés au premier alinéa et de mesurer l’impact économique de l’ensemble du dispositif prévu ; cette étude examinera également les questions liées aux facteurs de conversion d'énergie finale en énergie primaire ;

b) toutes les constructions neuves faisant l’objet d’une demande de permis de construire déposée à compter de la fin 2020 présentent, sauf exception, une consommation d’énergie primaire inférieure à la quantité d’énergie renouvelable produite dans ces constructions, et notamment le bois-énergie ;

c) les logements neufs construits dans le cadre du programme national de rénovation urbaine prévu par la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine respectent par anticipation les exigences prévues au a.

Les normes susmentionnées seront adaptées à l’utilisation du bois comme matériau, en veillant à ce que soit privilégiée l’utilisation de bois certifié et, d’une façon plus générale, des biomatériaux sans conséquence négative pour la santé des habitants et des artisans.

Pour atteindre ces objectifs, les acquéreurs de logements dont la performance énergétique excédera les seuils fixés par la réglementation applicable pourront bénéficier d’un avantage supplémentaire au titre de l’aide à l’accession à la propriété et du prêt à taux zéro. »

Pour les bâtiments existants, un chantier de rénovation énergétique a été mis en œuvre par le Gouvernement afin de réduire de 38 % les émissions de CO2 sur le parc existant d’ici 2020. Les bâtiments publics doivent faire l’objet d’un diagnostic avant 2010 et les rénovations doivent être lancées avant 2012. Pour les logements sociaux, les 800 000 logements les moins efficaces en énergie doivent être rénovés d’ici 2020.

Le 4 décembre 2009, l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques a rendu le rapport prévu par l’article 4 de la loi Grenelle 1. Cf. supra le détail du rapport précité.

2. Les études de faisabilité d’approvisionnement en énergie

Ainsi que le rappelle le Gouvernement dans son étude d’impact, « la conception d’un bâtiment énergétiquement très performant impose qu’au stade du dépôt de la demande de permis de construire, le maître d’ouvrage ait déjà pris des engagements en matière de conception énergétique du bâtiment futur ».

Depuis le 1er janvier 2008, le décret n° 2007-363 du 19 mars 2007 codifié aux articles R. 111-22 à R. 111-22-2 du code de la construction et de l’habitation et son arrêté d’application, datant du 18 décembre 2007, imposent la réalisation d’études de faisabilité de solutions alternatives d’approvisionnement en énergie avant le dépôt de la demande de permis de construire pour les bâtiments de plus de 1 000 m² de surface hors œuvre nette. Ces dispositions constituent la traduction au niveau réglementaire de la directive 2002/91/CE relative à la performance énergétique des bâtiments, transposée par l’article L. 111-9 du CCH, issu de la loi « POPE » du 13 juillet 2005. Cette obligation s’applique à l’ensemble du parc immobilier, y compris aux bâtiments de l’État et à ceux des collectivités territoriales.

Comme le rappelle le Gouvernement, « dans la pratique, cette étude consiste à évaluer la pertinence de solutions d’approvisionnement énergétiques alternatives, à savoir le recours aux énergies renouvelables, à la production combinée de chaleur et d’électricité (cogénération), aux réseaux de chaleur et de froid, aux pompes à chaleur et aux chaudières à condensation. Elle incite le maître d’ouvrage à se poser des questions en amont de son projet de construction. Elle est généralement réalisée par des bureaux d’études thermiques et des architectes qui vraisemblablement réalisent également l’étude thermique complète sur le bâtiment, dont l’objectif est d’évaluer la performance énergétique théorique du bâtiment en fonction des caractéristiques du projet de construction ».

3. Le diagnostic de performance énergétique, un document communiqué à l’acquéreur et au locataire

Transposant la directive 2002/91/CE du 16 décembre 2002 sur la performance énergétique des bâtiments, la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit et l’ordonnance n° 2005-655 du 8 juin 2005 relative au logement et à la construction mettent en place les diagnostics de performance énergétique (articles L. 134-1 à L. 134-4 du code de la construction et de l’habitation).

Le DPE, un diagnostic parmi d’autres dans le dossier de diagnostic technique

Le DPE s’insère dans le dossier de diagnostic technique fourni lors de la vente ou de la location d’un logement. Il est ainsi un document parmi d’autres dans le dossier remis au candidat dans le but d’améliorer la transparence des transactions immobilières.

L’article L. 271-4 du CCH dispose ainsi qu’en cas de vente de tout ou partie d’un immeuble bâti, un dossier de diagnostic technique, fourni par le vendeur, est annexé à la promesse de vente ou, à défaut de promesse, à l’acte authentique de vente.

Les premiers diagnostics sont entrés en vigueur en 1996 – l’objectif direct étant d’informer les cocontractants de l’état du bien. Huit diagnostics sont désormais obligatoires pour la vente et trois pour la location :

– l’état des risques naturels et technologiques (pour la vente et la location), dans les zones couvertes par un plan de prévention des risques technologiques ou par un plan de prévention des risques naturels prévisibles ;

– le diagnostic de performance énergétique (pour la vente et la location) ;

– le constat de risque d’exposition au plomb (pour la vente et la location), dans les immeubles d’habitation construits avant le 1er janvier 1949 ;

– l’état mentionnant la présence ou l’absence d’amiante (pour la vente), pour tous les immeubles dont le permis de construire a été délivré avant le 1er juillet 1997 ;

– l’état parasitaire (termites, pour la vente) : pour tous les immeubles situés en zone à risque déterminée par arrêté préfectoral (actuellement : 54 départements sont concernés) ;

– l’état de l’installation intérieure de gaz (pour la vente), dans tous les immeubles d’habitation dont l’installation a été réalisée depuis plus de 15 ans ;

– depuis le 1er janvier 2009, l’état de l’installation d’électricité (pour la vente), dans tous les immeubles d’habitation dont l’installation électrique a été réalisée depuis plus de 15 ans ;

– le document établi à l’issue du contrôle des installations d’assainissement non collectif (ANC).

En outre, l’acquéreur se voit fournir l’attestation de superficie privative (« loi Carrez »), pour tous les lots de copropriété, à l’exception des garages, caves ou lots inférieurs à 8 m².

En l’absence, lors de la signature de l’acte authentique de vente, du constat de risque d’exposition au plomb, de l’état sur la présence d’amiante, de l’état relatif à la présence de termites, de l’état de l’installation intérieure de gaz, de l’état de l’installation intérieure d’électricité, ou du document établi à l’issue du contrôle des installations d’ANC, le vendeur ne peut s’exonérer de la garantie des vices cachés correspondante.

a) L’objet du DPE : l’information sur la quantité d’énergie consommée et les recommandations visant à l’amélioration de la performance énergétique

Le DPE est destiné à comparer et évaluer la performance énergétique du logement. Il évalue le coût d’usage du logement et envisage les travaux d’amélioration.

En effet, vertu de l’article L. 134-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH), le diagnostic de performance énergétique (DPE) énonce la quantité d’énergie effectivement consommée ou estimée pour une utilisation standardisée du bâtiment ou de la partie de bâtiment, ainsi qu’une classification, en fonction de valeurs de référence, afin que les consommateurs puissent comparer et évaluer sa performance énergétique. Le DPE s’accompagne de recommandations visant à l’amélioration de cette performance.

L’article L. 134-2 du CCH précise que lors de la construction d’un bâtiment ou d’une extension de bâtiment, le maître d’ouvrage fait établir le DPE, et le remet au propriétaire du bâtiment au plus tard à la réception de l’immeuble.

Le logement est alors doté de deux étiquettes facilitant la lecture du DPE :

– une « étiquette énergie » situant le bâtiment dans une grille d’évaluation le classant bâtiment suivant sa performance énergétique,

– et une seconde étiquette indiquant les émissions de gaz à effet de serre liées aux consommations d’énergie estimées ou relevées.

b) Une obligation d’information de l’acquéreur et du locataire

L’article L. 134-3 du CCH indique que le diagnostic doit être communiqué à l’acquéreur et au locataire, pour les baux d’habitation régis par la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs.

Lorsque l’immeuble est offert à la vente ou à la location, le propriétaire tient le diagnostic à disposition de tout candidat à l’achat ou à la location qui en fait la demande.

c) Un affichage du DPE dans certains bâtiments

En vertu de l’article L. 134-4, « dans certaines catégories de bâtiments, le propriétaire ou, s'il y a lieu, le gestionnaire affiche à l'intention du public le diagnostic datant de moins de dix ans ».

Ainsi, depuis le 2 janvier 2008, le DPE de certains bâtiments publics (bureaux ; enseignement, hôpitaux, gymnases) doit être affiché dans le hall d’accueil du bâtiment. Le public, le gestionnaire et les occupants peuvent ainsi connaître la performance énergétique du bâtiment et son impact sur l’effet de serre. Les étiquettes énergie et climat des bâtiments publics sont différentes de celles pour les logements. Il en existe trois modèles différents, selon l’activité et l’occupation du bâtiment.

d) Une durée de validité relativement longue

Le diagnostic est valide dix ans.

e) Un nombre important de bâtiments sont concernés

L’article R. 134-1 du CCH précise que doivent faire l’objet d’un diagnostic de performance énergétique, tous les bâtiments existants et constructions neuves, à l’exception :

– des constructions provisoires prévues pour une durée d’installation n’excédant pas deux ans,

– des bâtiments indépendants dont la surface hors œuvre brute est inférieure à 50 m²,

– des monuments historiques classés ou inscrits,

– des bâtiments sans système de chauffage ou dotés comme seul système de chauffage de cheminées à foyer ouvert et ne disposant pas de système de climatisation,

– des bâtiments destinés à être utilisés moins de quatre mois par an, …

f) Le contenu du DPE

En vertu de l’article R. 134-2 du code de la construction et de l’habitation, le DPE comprend :

a) les caractéristiques pertinentes du bâtiment ou de la partie de bâtiment et un descriptif de ses équipements de chauffage, de production d’eau chaude sanitaire, de refroidissement, de ventilation et, dans certains types de bâtiments, de l’éclairage intégré des locaux en indiquant, pour chaque catégorie d’équipements, les conditions de leur utilisation et de leur gestion ayant des incidences sur les consommations énergétiques ;

b) l’indication, pour chaque catégorie d’équipements, de la quantité annuelle d’énergie consommée ou estimée selon une méthode de calcul conventionnel ainsi qu’une évaluation des dépenses annuelles résultant de ces consommations ;

c) l’évaluation de la quantité d'émissions de gaz à effet de serre liée à la quantité annuelle d’énergie consommée ou estimée ;

d) l’évaluation de la quantité d’énergie d’origine renouvelable produite par les équipements installés à demeure et utilisée dans le bâtiment ou partie de bâtiment en cause ;

e) le classement du bâtiment ou de la partie de bâtiment en application d’une échelle de référence établie en fonction de la quantité annuelle d’énergie consommée ou estimée, pour le chauffage, la production d’eau chaude sanitaire et le refroidissement, rapportée à la surface du bâtiment ou de la partie du bâtiment ;

f) le classement du bâtiment ou de la partie de bâtiment en application d’une échelle de référence établie en fonction de la quantité d’émissions de gaz à effet de serre, pour le chauffage, la production d’eau chaude sanitaire et le refroidissement, rapportée à la surface du bâtiment ou de la partie du bâtiment ;

g) des recommandations visant à améliorer la performance énergétique du bâtiment ou de la partie de bâtiment, accompagnées d’une évaluation de leur coût et de leur efficacité ;

h) lorsque le bâtiment ou la partie de bâtiment est équipé d’une chaudière d'une puissance supérieure ou égale à 20 kilowatts, le rapport d’inspection de la chaudière.

g) L’établissement du diagnostic : des règles d’indépendance

Depuis le 1er novembre 2007, les documents de diagnostic technique – à l’exception de l’état des risques naturels et technologiques, qui peut être établi par le vendeur ou le bailleur – doivent être réalisés par des professionnels satisfaisant à des critères de compétence, disposant d’une organisation et de moyens satisfaisants : l’article L. 271-6 du code de la construction et de l’habitation précise que le DPE ne peut être établi que par une personne présentant des garanties de compétence et disposant d’une organisation et de moyens appropriés.

Cette personne est tenue de souscrire une assurance permettant de couvrir les conséquences d’un engagement de sa responsabilité en raison de ses interventions.

Elle ne doit avoir aucun lien de nature à porter atteinte à son impartialité et à son indépendance, ni avec le propriétaire ou son mandataire qui fait appel à elle, ni avec une entreprise pouvant réaliser des travaux sur les ouvrages, installations et équipements pour lesquels il lui est demandé d’établir un diagnostic.

Le métier de diagnostiqueur (5)

Il s’agit d’une profession récente : 40 % des diagnostiqueurs sont entrés dans le métier en 2007-2008.

Les diagnostics peuvent être exercés par une personne physique dont les compétences ont été certifiées par un organisme accrédité, soit par une personne morale employant des salariés ou constituée de personnes physiques qui disposent des compétences certifiées dans les mêmes conditions.

La certification est une opération par laquelle un organisme distinct du professionnel atteste que celui-ci a un niveau de compétences conforme à des caractéristiques décrites dans un référentiel. La certification est accordée pour cinq ans au diagnostiqueur en fonction de deux éléments : ses connaissances techniques dans le domaine du bâtiment et son aptitude à établir les différents éléments composant le dossier de diagnostic technique.

Depuis le 1er novembre 2007, toute personne qui effectue un diagnostic doit être certifiée par un organisme accrédité par le Comité français d’accréditation (Cofrac) (6). La certification consiste en un questionnaire à choix multiples et fait appel à des connaissances essentiellement théoriques acquises à un moment donné. Au bout de deux ans, l’organisme accrédité procède à une re-certification du diagnostiqueur. Il vérifie, en particulier, que ce dernier exerce réellement son activité, qu’il s’informe sur l’évolution des normes juridiques et que les diagnostics réalisés sont pertinents.

Selon l’INC, « en pratique, l’indépendance entre les diagnostiqueurs et les agences immobilières n’est pas absolue. »

S’agissant du régime de responsabilité des diagnostiqueurs, c’est la jurisprudence de la Cour de Cassation qui a permis de le définir. En effet, si les diagnostics sont erronés, l’acquéreur et le locataire ont la possibilité de se retourner contre le vendeur ou le bailleur. Ces derniers rechercheront alors la responsabilité du diagnostiqueur. La mise en jeu de cette responsabilité suppose la réunion de trois conditions : une faute, un préjudice et un lien de causalité entre l’inexécution fautive et le préjudice subi. La jurisprudence a dégagé dans plusieurs décisions que le diagnostiqueur est tenu à trois obligations essentielles : la recherche d’anomalies, l’évaluation de l’installation et la mention de préconisations. La jurisprudence assigne également aux diagnostiqueurs une obligation de résultat. Enfin, le diagnostiqueur immobilier est un véritable professionnel du bâtiment et est, à ce titre, tenu à une obligation de conseil.

Pour s’assurer que le diagnostiqueur auquel il est fait appel répond aux obligations de compétences définies par le législateur, l’article R. 271-3 du CCH oblige celui-ci à remettre au demandeur une attestation sur l’honneur, par laquelle il atteste qu’il est en situation régulière au regard des obligations mentionnées à l’article L. 271-6.

h) Une absence de sanctions qui distingue le DPE des autres diagnostics

Ainsi que le souligne l’Institut national de la consommation (INC) (7), « ce rapport n’a qu’une valeur informative. L’acquéreur ne peut se prévaloir des informations contenues dans ce diagnostic à l’encontre du vendeur. Bien que l’exactitude des DPE soit souvent incertaine, le candidat acquéreur peut exiger de voir le DPE dès la mise du bien sur le marché ».

B.— LE PROJET DE LOI : UN RENFORCEMENT DES EXIGENCES RELATIVES À LA RÉGLEMENTATION THERMIQUE ET AU DIAGNOSTIC DE PERFORMANCE ÉNERGÉTIQUE

1. Un élargissement du champ de la RT et des obligations d’attestation de prise en compte de celle-ci

a) Un élargissement du champ de la RT applicable aux constructions nouvelles (caractéristiques énergétiques et environnementales, performance énergétique et environnementale)

Le a) du 1° du I (alinéas 2 et 3) modifie l’article L. 111-9 du code de la construction et de l’habitation, afin d’élargir le champ de la réglementation (décret en Conseil d’État) applicable aux constructions nouvelles : si le droit en vigueur cite les notions de « caractéristiques thermiques » et la « performance énergétique », le projet de loi précise qu’il s’agit de « caractéristiques énergétiques et environnementales » et de « performance énergétique et environnementale », notamment au regard des émissions de gaz à effet de serre, de la consommation d’eau ainsi que de la production de déchets liée à l’édification, l’entretien, la réhabilitation et la démolition du bâtiment.

Le rapporteur s’interroge quant à la portée juridique de l’expression de « performance environnementale ».

b) Une obligation pour le maître d’ouvrage d’attester la réalisation de l’étude de faisabilité des approvisionnements en énergie et la prise en compte de la RT lors de la demande de permis de construire ;

Le b) du 1° du I (alinéas 5 et 6) prévoit que soient fixées par décret en Conseil d’État les conditions dans lesquelles le maître d’ouvrage atteste la réalisation de l’étude de faisabilité des approvisionnements en énergie ainsi que de la prise en compte de la RT au moment du dépôt du dossier de demande de permis de construire.

c) Une obligation d’attester la prise en compte de la RT lors de l’achèvement de travaux sur des bâtiments neufs

Le 2° du I (alinéas 7 et 8) propose d’insérer un article L. 111-9-1 [nouveau] dans le code de la construction et de l’habitation.

Article L. 111-9-1 du code de la construction et de l’habitation

Obligation d’attester la prise en compte de la réglementation thermique
lors de l’achèvement de travaux sur des bâtiments neufs

L’article L. 111-9-1 nouveau prévoirait ainsi la définition par décret en Conseil d’État des conditions dans lesquelles, à l’issue de l’achèvement de travaux sur des bâtiments neufs ou sur des parties nouvelles de bâtiments soumis à permis de construire, le maître d’ouvrage fournit à l’autorité qui a délivré le permis de construire un document attestant qu’il a pris en compte la RT, cette attestation devant être établie par un contrôleur technique, un diagnostiqueur agréé ou un architecte, qui ne peut être celui qui a conçu le projet, réalisé les plans ou signé la demande de permis de construire.

La commission de l’économie du Sénat a modifié cet alinéa, en prévoyant que la règle, en vertu de laquelle la personne établissant l’attestation de prise en compte de la RT ne doit pas participer au projet, ne s’impose pas seulement aux architectes, mais également aux contrôleurs techniques et aux diagnostiqueurs.

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement de M. Dominique Braye, ayant recueilli l’avis favorable du Gouvernement :

– précisant que cette attestation devrait être établie en fonction des catégories de bâtiments neufs ou de parties nouvelles de bâtiment soumis à permis de construire ;

– et supprimant en conséquence un alinéa présent dans le projet initial, précisant que le décret définirait les catégories de bâtiments neufs et parties nouvelles de bâtiment soumis à cette obligation.

Le décret en Conseil d’État serait ainsi beaucoup plus précis que ne le prévoyait initialement le projet de loi. Le rapporteur au Sénat a indiqué que « les intervenants sur une opération de construction sont différents selon les catégories de bâtiments concernées », ajoutant qu’« il en va de même en matière de technicité et de compétences requises. » Il était donc « logique que les modalités d’établissement de l’attestation de prise en compte de la réglementation thermique ainsi que les catégories d’acteurs autorisés à l’établir varient en fonction des catégories de bâtiments ». La modification vise ainsi à « permettre que les modalités d’établissement et les catégories d’acteurs autorisés soient différenciés par décret en Conseil d’État selon les catégories de bâtiments neufs et de parties nouvelles de bâtiments ».

d) Un élargissement du champ de la RT applicable aux bâtiments existants (caractéristiques énergétiques et environnementales)

Par parallélisme avec la modification opérée pour les bâtiments neufs, le 3° du I (alinéas 9 et 10) modifie l’article L. 111-10 du CCH, afin d’élargir le champ de la réglementation (décret en Conseil d’État) applicable aux bâtiments existants : si le droit en vigueur cite les notions de « caractéristiques thermiques » et la « performance énergétique », le projet de loi précise qu’il s’agit de « caractéristiques énergétiques et environnementales » et de « performance énergétique et environnementale », notamment au regard des émissions de gaz à effet de serre, de la consommation d’eau ainsi que de la production de déchets liée à l’édification, l’entretien, la réhabilitation et la démolition du bâtiment.

Cette définition sera établie en fonction des catégories de bâtiments, du type de travaux envisagés ainsi que du rapport entre le coût de ces travaux et la valeur du bâtiment au delà de laquelle ces dispositions s’appliquent.

La commission de l’économie du Sénat a adopté un amendement rédactionnel à l’alinéa 10.

e) Une obligation d’attester de la prise en compte de la RT à l’achèvement des travaux dans les bâtiments neufs

Le 4° du I (alinéas 11 et 12) prévoit les mêmes dispositions qu’au 2° du I, mais pour les bâtiments existants.

La commission de l’économie du Sénat a adopté un amendement ayant le même objet que l’amendement adopté au 2° du I.

De même, en séance publique, le Sénat a adopté un amendement de M. Dominique Braye, ayant le même objet que l’amendement déposé par cet auteur au 2° du I (cf. supra).

f) Une obligation d’attester de la prise en compte de la réglementation acoustique à l’achèvement des travaux dans les bâtiments existants

Le 5° du I (alinéas 13 et 14) prévoit la définition par décret en Conseil d’État des conditions dans lesquelles, à l’issue de l’achèvement des travaux de bâtiments neufs ou de parties nouvelles de bâtiments existants soumis à permis de construire, le maître d’ouvrage fournit à l’autorité qui a délivré l’autorisation de construire un document attestant que le maître d’ouvrage a pris en compte la réglementation acoustique.

Isolation acoustique des bâtiments

Les dispositions applicables à l’isolement acoustique des bâtiments relèvent des articles L. 111-4 et L. 111-11 ainsi que des articles R. 111-4, R. 111-4-1 et R. 111-23-1 à 3 du code de la construction et de l’habitation.

Les prescriptions acoustiques vis à vis des bruits de l’espace extérieur

En se fondant sur l’article R. 111-4 du code de la construction et de l’habitation (décret 83-510), l’arrêté du 30 juin 1999 fixe pour les bâtiments d’habitation un isolement acoustique des pièces principales et cuisines contre les bruits de l’espace extérieur d’au minimum 30 décibels (dB). Depuis, sur le fondement des articles R. 111-23-1 à 3 du même code (décret 95-20), 3 arrêtés en date du 25 avril 2003 prescrivent les mêmes règles pour les établissements de santé (locaux d’hébergement et de soin), d’enseignement (locaux d’enseignements, salles de repos, ...) et les hôtels (chambres).

Des prescriptions plus sévères s’appliquent pour les nuisances sonores issues des infrastructures de transport. Dans un premier temps, dans le cadre de la lutte contre les nuisances sonores des transports terrestres, l’arrêté du 30 mai 1996 établit des contraintes plus fortes lorsqu’il s’agit d’habitations construites dans des zones affectées par le bruit des transports terrestres au sens de l’article 10 du décret 95-21 du 9 janvier 1995 relatif au classement des infrastructures de transports terrestres et codifié à l’article R. 111-4-1 du code de la construction et de l’habitation. Les valeurs d’isolement à respecter sont alors déterminées en fonction de ce classement, fixé dans chaque département par arrêté préfectoral. L’arrêté du 30 mai 1996 détermine les isolements acoustiques, de 30 à 45 dB selon la catégorie sonore de l’infrastructure à respecter dans les secteurs affectés par le bruit. Les dispositions s’appliquent uniquement si, au lieu et à la date de la demande de permis de construire de l’opération, l’arrêté préfectoral de classement des infrastructures, de définition des secteurs affectés par le bruit et de détermination des valeurs d’isolement acoustique a été publié. En application des 3 arrêtés en date du 25 avril 2003, ces mêmes prescriptions s’imposent aux établissements de santé, aux hôtels et aux bâtiments d’enseignement. Pour ces derniers, l’arrêté du 9 janvier 1995 est abrogé (voir la fiche " bruit des transports terrestres ").

Dans un second temps, dans le cadre de la lutte contre les nuisances sonores des transports aériens, les logements situés dans le plan d’exposition au bruit (PEB) d’un aérodrome doivent respecter un isolement minimal défini dans l’article 2 de l’arrêté du 6 octobre 1978, c’est-à-dire, pour les habitations exceptionnellement admises dans ces zones, un isolement acoustique des pièces principales et des cuisines vis-à-vis des bruits extérieurs égal à 35 dB. De la même manière, en application des arrêtés du 25 avril 2003, les locaux d’enseignement situés en zones définies par le plan d’exposition au bruit des aérodromes ainsi que les hôtels et les établissements de santé requièrent un isolement acoustique des différentes parties de l’établissement de 47 dB en zone A, 40 dB en zone B et 35 dB en zone C.

Les prescriptions acoustiques vis à vis des bruits internes aux bâtiments

Concernant les logements neufs ou les parties nouvelles des bâtiments existants, l’arrêté du 30 juin 1999 fixe les règles d’isolement acoustique. Les valeurs des isolements acoustiques des établissements de santé, des hôtels, et des locaux d’enseignement sont fixées par les trois arrêtés du 25 avril 2003.

Sanctions

L’entrepreneur est tenu de garantir la conformité de l’ouvrage aux prescriptions légales. Les articles L. 111-11 et L. 111-19 du code de la construction font référence à la garantie de parfait achèvement et ses modalités de mise en œuvre. Cette garantie s’étend sur an à compter de la réception de l’ouvrage. En outre, la garantie décennale peut être mise en œuvre dans le respect des conditions mises en place par la jurisprudence. Pénalement, le CCH réprime d’une amende de 45 000 € les personnes responsables de constructions immobilières en méconnaissance des réglementations sur les bâtiments d’habitation.

2. S’agissant du DPE :

a) Exigence d’indépendance et de compétence des diagnostiqueurs

Le 6° du I (alinéas 15 à 17) modifie l’article L. 134-1 du CCH (relatif aux DPE) afin de préciser que ce diagnostic doit être établi par une personne répondant aux exigences de l’article L. 271-6 du même code, soit :

– présenter des garanties de compétence et disposer d'une organisation et de moyens appropriés ;

– avoir souscrit une assurance permettant de couvrir les conséquences d'un engagement de sa responsabilité en raison de ses interventions ;

– n’avoir aucun lien de nature à porter atteinte à son impartialité et à son indépendance ni avec le propriétaire ou son mandataire qui fait appel à elle, ni avec une entreprise pouvant réaliser des travaux sur les ouvrages, installations ou équipements pour lesquels il lui est demandé d'établir un diagnostic.

Il est également précisé à l’alinéa 17 que la durée de validité du DPE est fixée par décret. Pour mémoire, elle est actuellement de 10 ans, en vertu de l’article R. 271-5 du CCH (c’est la durée de la plus longue pour un diagnostic).

b) La communication du DPE à l’acquéreur ou au locataire d’un immeuble bâti ou d’une partie d’immeuble

Par rapport au droit en vigueur (8), le a) du 7° du I (alinéas 18 à 20) prévoit qu’en cas de vente de tout ou partie d’un immeuble bâti, le DPE est communiqué à l’acquéreur, à l’instar des autres diagnostics du dossier de diagnostic technique.

Ainsi, il est précisé que le DPE peut concerner aussi bien tout l’immeuble qu’une seule partie d’immeuble. En outre, la disposition relative aux locataires est déplacée au sein d’un nouvel article L. 134-3-1 (9° du I, cf. infra).

c) Un encouragement à la réalisation du DPE dès la mise sur le marché du bien immobilier en vente ou en location

Le b) du 7° du I (alinéa 21), modifie le 2e alinéa de l’article L. 134-3 afin de supprimer la condition selon laquelle il faut que le candidat à l’acquisition ou à la location d’un immeuble fasse une demande au propriétaire, pour que ce dernier tienne le DPE à disposition de ce candidat.

d) Une extension du DPE à tous les contrats de location (sauf aux baux ruraux)

Le 8° du I (alinéas 22 à 24), rassemble au sein d’un article L. 134-3-1 nouveau les dispositions applicables aux contrats de location.

Article L 134-3-1 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation

Communication du diagnostic de performance énergétique
lors de la conclusion de contrats de location

Ce nouvel article prévoit ainsi qu’en cas de location de tout ou partie d’un immeuble bâti, à l’exception des baux ruraux, le DPE est joint à des fins d’information au contrat de location, lors de sa conclusion.

Il est en outre précisé que le locataire ne peut se prévaloir à l’encontre du bailleur des informations contenues dans le DPE.

Après le 8° du I, le Sénat a inséré un bis (alinéa 25) de coordination avec le 6° du I, qui prévoit que la durée de validité du DPE sera fixée par décret. Le 8° bis supprime en conséquence la mention à l’article L. 134-4 du CCH, de l’obligation de disposer d’un DPE de moins de 10 ans pour les propriétaires ou gestionnaires de certaines catégories de bâtiments.

e) Une obligation de réaliser un DPE pour les bâtiments équipés d’un dispositif commun de chauffage, et une obligation de transmission des DPE à l’ADEME 

Le 9° du I, correspondant aux alinéas 26 à 28, crée deux nouveaux articles au sein du code de la construction et de l’habitation.

Article L. 134-4-1 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation

Obligation de réaliser un diagnostic de performance énergétique
pour les bâtiments équipés d’un dispositif commun de chauffage

A l’alinéa 27, l’article L. 134-4-1 (nouveau) prévoit qu’un DPE est réalisé dans tous les bâtiments équipés d’un dispositif commun de chauffage, dans un délai de cinq ans à compter de la publication de la loi.

En séance publique, tandis que le Gouvernement s’en remettait à la sagesse des sénateurs, le Sénat a adopté un amendement de M. Claude Lise, précisant qu’un DPE doit être réalisé non seulement pour les bâtiments équipés d’une installation collective de chauffage mais également pour les bâtiments équipés d’une installation de refroidissement, l’objectif étant de tenir compte des spécificités de l’outre-mer.

Article L. 134-4-2 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation

Obligation de transmission des diagnostics de performance énergétique
à l’ADEME

A l’alinéa 28, le projet de loi dispose que les personnes établissant les diagnostics les transmettent à des fins d’études statistiques à « un organisme désigné par l’État, selon des modalités définies par décret en Conseil d’État ».

Il s’agit de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME).

La commission de l’économie du Sénat a précisé que la collecte des DPE par l’ADEME a également pour but d’évaluer et d’améliorer les DPE.

En séance publique, avec l’avis favorable du Gouvernement et de la commission de l’économie, le Sénat a adopté un amendement de Mme Évelyne Didier prévoyant que l’ADEME rend disponibles auprès des collectivités concernées les résultats statistiques des études réalisées à partir des DPE qui lui sont transmis.

f) Mention de la performance énergétique des biens immobiliers dans les annonces relatives à la vente ou à la location

La commission de l’économie du Sénat a inséré à l’alinéa 29 de l’article 1er (troisième alinéa du 9° du I) un article L. 134-4-3 nouveau au sein du code de la construction et de l’habitation.

Article L. 134-4-3 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation

Mention de la performance énergétique des biens immobiliers
dans les annonces relatives à la vente ou à la location

Cet article nouveau prévoit qu’à compter du 1er janvier 2011, en cas de vente ou de location d’un bien immobilier, le classement du bien au regard de sa performance énergétique sera mentionné dans les annonces relatives à la vente ou à la location.

Le rapporteur de la commission de l’économie du Sénat a indiqué que « les professionnels de l’immobilier se sont engagés par une convention signée le 19 mai 2008 avec le ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire, à afficher la performance énergétique des biens dans les annonces immobilières. [La commission de l’économie du Sénat] propose d’étendre cette obligation d’affichage à toutes les annonces, y compris celles passées par les particuliers. Toutes les formes d’annonces sont visées : annonces en vitrine d’agences immobilières, annonces dans les journaux, annonces sur Internet ».

g) Les garanties de compétences des diagnostiqueurs

A l’alinéa 31, le a) du 10° du I modifie l’article L. 271-6 du code de la construction et de l’habitation, afin de prévoir que les diagnostiqueurs chargés d’établir le DPE sont soumis aux mêmes règles de compétences que les autres diagnostiqueurs intervenant dans la constitution du diagnostic technique.

Les DPE devraient ainsi désormais être établis par une personne présentant des garanties de compétence et disposant d’une organisation et de moyens appropriés. Cette personne est tenue de souscrire une assurance permettant de couvrir les conséquences d’un engagement de sa responsabilité en raison de ses interventions.

Suivant l’avis favorable du Gouvernement et de la Commission de l’économie, le Sénat a adopté un amendement de M. Dominique Braye précisant que les conditions d’indépendance et de compétence des personnes réalisant le DPE sont les mêmes, non seulement pour le DPE vente et le DPE location, mais aussi pour le DPE construction et le DPE à afficher dans certains bâtiments.

h) L’introduction d’une dérogation au principe d’indépendance des diagnostiqueurs pour certains DPE (afin d’autoriser une collectivité publique à faire réaliser le DPE par un de ses salariés).

Le b) du 10° du I (alinéas 32 et 33) modifie le dernier alinéa de l’article L. 271-6 du CCH qui, dans sa version en vigueur, prévoit simplement la définition par décret en Conseil d’État des modalités d’application de cet article.

Le projet de loi insère une dérogation à la règle d’indépendance des diagnostiqueurs, en précisant que les DPE affichés à l’intention du public dans certaines catégories de bâtiments, peuvent être réalisés par un salarié de la collectivité publique ou de la personne morale occupant le bâtiment, à condition qu’elles remplissent les autres règles fixées par l’article L. 271-6. Le projet de loi substitue en outre au décret en Conseil d’État un décret simple.

Avec l’avis favorable du Gouvernement et de la commission saisie au fond, le Sénat a adopté en séance publique un amendement de M. Dominique Braye insérant un 11° au I (alinéa 34), de coordination avec le 6° du I qui modifie l’article L. 134-1 du code de la construction et de l’habitation de manière à renvoyer à un décret simple la fixation de la durée de validité du diagnostic de performance énergétique. La coordination vise l’actuel article L. 134-5 qui dispose qu’un décret en Conseil d’État définit les modalités d’application du chapitre du code relatif aux DPE.

3. Un renforcement de l’information sur les risques naturels et technologiques dans les baux commerciaux

Enfin, le II (alinéas 35 et 36) modifie l’article L. 125-5 du code de l’environnement.

Actuellement, cet article prévoit que les acquéreurs ou locataires de biens immobiliers situés dans des zones couvertes par un plan de prévention des risques technologiques ou par un plan de prévention des risques naturels prévisibles, prescrit ou approuvé, ou dans des zones de sismicité définies par décret en Conseil d’État, sont informés par le vendeur ou le bailleur de l’existence des risques visés par ce plan ou ce décret. A cet effet, un état des risques naturels et technologiques est établi à partir des informations mises à disposition par le préfet.

En cas de mise en location d’un immeuble, l’état des risques naturels et technologiques est fourni au nouveau locataire.

Le projet de loi initial tend à préciser que ce diagnostic particulier doit être joint aux baux commerciaux.

C.— POSITION DU RAPPORTEUR 

1. Les études de faisabilité et le DPE : quelle efficacité ?

a) Un empilement incohérent de dispositifs

Certains organismes professionnels soulignent la contradiction consistant à empiler études et diagnostics. En effet, le projet de loi prévoit, outre l’établissement du DPE en vigueur, la réalisation d’une attestation de respect de la réglementation thermique en fin de travaux pour les bâtiments neufs ou rénovés.

L’attestation ne constituera pas une étude thermique permettant d’attester le respect de la réglementation thermique, avec calcul précis au kWH d’énergie primaire par m² et par an.

En outre, la réalisation du DPE est maintenue en parallèle.

Ainsi, on se trouvera face à deux documents concurrents :

– le DPE inscrivant le logement dans une « classe énergétique », et n’ayant qu’une valeur informative ;

– une attestation fondée sur le respect de la réglementation thermique, engageant la responsabilité du professionnel.

Enfin, les professionnels habilités pour réaliser l’attestation (architectes, contrôleurs techniques et diagnostiqueurs) utilisent une méthode de calcul différente de celle qui serait nécessaire pour vérifier le respect de la réglementation thermique, alors même que les ingénieurs thermiciens, compétents pour réaliser des études thermiques, ne sont pas visés par le projet de loi.

b) Un manque patent de moyens et d’ingénierie

En matière de diagnostic, le service public d’assainissement non collectif, qui a conduit les collectivités locales à investir des moyens financiers considérables pour réaliser des diagnostics rendus obligatoires par la loi (article L. 2224-10 du code général des collectivités territoriales), constitue l’exemple par l’absurde de ce qu’il faudrait éviter. De fait, le système ne s’est pas appuyé sur les élus territoriaux. S’agissant du DPE, on risque d’obliger les acteurs concernés - collectivités, particuliers -, à investir des sommes importantes dans des diagnostics dont la fiabilité est plus que douteuse, alors même qu’ils pourraient investir ces sommes dans les travaux à réaliser.

c) L’indépendance des diagnostiqueurs en question

Les mesures visant l’indépendance des diagnostiqueurs peuvent paraître insuffisantes : la pratique du commissionnement entre diagnostiqueurs et agents immobiliers s’est généralisée dans le secteur, selon certaines associations de protection du consommateur, alors qu’elle est de nature à placer le diagnostiqueur dans une situation de pression financière inconciliable avec l’exigence d’impartialité nécessaire à la réalisation de ses prestations. Ainsi, un professionnel ayant une relation d’affaires stable avec un agent immobilier serait tenté de ne pas la perturber en évitant de remettre un rapport qui pourrait faire annuler ou retarder la conclusion d’une vente.

d) Une exception douteuse à la règle d’indépendance des diagnostiqueurs

On peut légitimement s’interroger quant à la pertinence de l’exception posée par le projet de loi en matière d’indépendance des diagnostiqueurs, s’agissant des collectivités publiques et autres personnes morales propriétaires ou occupantes de catégories de bâtiments dont la liste sera fixée par décret.

e) Un risque de renchérissement inutile des coûts de production de logements

Quel risque de renchérissement des coûts de l’immobilier ? Quelle utilité du DPE ?

Dans les logements collectifs, il serait préférable d’envisager des diagnostics globaux, par immeuble, ce qui permettrait de prendre en compte la performance globale des immeubles plutôt que la performance individuelle des appartements. Ainsi, le législateur pourrait-il accorder des aides à la copropriété prise dans son ensemble, plutôt qu’aux copropriétaires pris individuellement, comme c’est le cas dans le droit en vigueur (crédit d’impôt, éco-prêt).

2. Les propositions du rapporteur

Le rapporteur propose plusieurs amendements concernant, d’une part, les attestations à remettre au moment de l’achèvement de la construction ou des travaux, et d’autre part, concernant le DPE :

– des amendements précisant que c’est au maître d’œuvre qu’il revient de prendre en compte la réglementation thermique ;

– des amendements visant à supprimer la condition selon laquelle l’attestation ne peut être réalisée par l’architecte, le contrôleur technique ou le diagnostiqueur ayant contribué directement ou indirectement au projet ;

– un amendement prévoyant que l’obligation de réalisation d’un DPE prévue au 9° de l’article 1er est reportée au 1er janvier 2012, afin de laisser le temps au Gouvernement d’améliorer le dispositif en vigueur ;

– un amendement prévoyant la détermination par décret en Conseil d’État, à compter de 2020, pour les constructions nouvelles, d’un niveau d’émissions de gaz à effet de serre correspondant à la performance énergétique de ces constructions, et une méthode de calcul de ces émissions adaptée à ces constructions ;

– un amendement prévoyant que le DPE remis au propriétaire par le maître d’ouvrage lors de la construction ou de l’extension d’un bâtiment indique, à compter du 1er janvier 2013, les émissions de gaz à effet de serre de ce bâtiment, estimées suivant une méthode de calcul adaptée aux bâtiments neufs et tenant compte des différents usages des énergies ;

– un amendement substituant à l’obligation de réaliser un DPE dans les bâtiments à usage d’habitation équipés d’une installation collective de chauffage ou de refroidissement, celle de réaliser un audit énergétique, pour les copropriétés de plus de cinquante lots.

*

* *

La Commission examine l’amendement CE 655 de M. François Brottes.

M. François Brottes. Plutôt que de faire référence aux seuls gaz à effet de serre émis dans le bâtiment, nous proposons de prendre en compte également les émissions dégagées par les systèmes de production, de transport et de distribution de l’énergie consommée.

M. Michel Piron, rapporteur pour avis. Votre formulation vise à prendre en compte l’« énergie grise », mais comment assurer la traçabilité des matériaux ? De plus, toute liste présente le risque d’exclure certains éléments. Avis défavorable, donc.

M. le secrétaire d’État. Avis défavorable également. Le débat a déjà eu lieu lors de l’examen du Grenelle 1, qui fait référence à l’énergie primaire, et non à l’énergie finale.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Comme le souligne notre collègue Yves Cochet dans l’exposé sommaire de l’amendement identique qu’il a déposé, nous ne faisons pourtant que reprendre l’engagement n° 9 figurant au relevé des conclusions du Grenelle.

M. François Brottes. Rien ne nous interdit de rouvrir le débat, monsieur le ministre. Je viens d’inaugurer des logements passifs dont le bilan, en termes de développement durable, n’est pas très bon parce que les matériaux viennent de très loin…. Si nous voulons développer les filières courtes, il faut prendre en compte l’énergie grise.

M. Jean Dionis du Séjour. Nous revenons à un vieux débat, que nous devons au dogmatisme des écologistes sur l’énergie nucléaire : comme elle présente un très bon bilan en matière d’émissions de gaz à effet de serre, ils ont inventé ce concept d’énergie grise…

M. François Brottes. Le fait de préférer qu’on construise avec du bois local plutôt qu’avec du bois importé n’a rien à voir avec le nucléaire.

M. Michel Piron, rapporteur pour avis. Personne n’étant capable de mesurer les « impacts environnementaux du système de production, de transport et de distribution de l’énergie consommée » – formulation retenue par l’amendement – une telle disposition ne serait pas opérante.

La Commission rejette cet amendement.

Elle examine ensuite les amendements identiques CE 592 rectifié de M. Jean Dionis du Séjour et CE 654 rectifié de M. François Brottes.

M. Jean Dionis du Séjour. Voilà une proposition consensuelle, puisqu’elle est formulée également par le groupe SRC et par nos collègues Fasquelle et Le Fur ! Elle est conforme à l’esprit des « 3 x 20 », les trois objectifs du paquet « énergie-climat » : non seulement la réduction des émissions des gaz à effet de serre, mais également la maîtrise de l’énergie et la production d’énergie renouvelable.

M. François Brottes. Il convient effectivement de viser explicitement tous les engagements pris au niveau international.

M. Michel Piron, rapporteur pour avis. Le projet évoque déjà « les caractéristiques énergétiques et environnementales et la performance énergétique et environnementale ». C’est une formulation plus large ; en conséquence, avis défavorable.

M. le secrétaire d’État. Avis défavorable car cet amendement est satisfait : la loi de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement prévoit déjà un objectif de consommation d’énergie primaire inférieure à 50 kWh par mètre carré et par an en moyenne, ce qui suppose de respecter un objectif de maîtrise de l’énergie et d’utiliser des énergies renouvelables, comme c’est le cas de la plupart des constructions labellisées BBC.

M. Jean Dionis du Séjour. Je le répète, le texte du projet oublie deux des trois objectifs du paquet « énergie ». Il faudrait soit supprimer les mots « notamment au regard des émissions de gaz à effet de serre », soit citer les trois objectifs.

La Commission rejette par un seul vote ces deux amendements.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CE 657 de M. François Brottes.

M. François Brottes. Cet amendement tend à assurer la prise en compte du coût énergétique global du bâtiment. Il nous faut en effet être cohérents en la matière.

M. Michel Piron, rapporteur pour avis. Évitons les précisions qui relèvent du champ réglementaire. Avis défavorable.

M. le secrétaire d’État. Même avis.

M. Philippe Tourtelier. Prendre en compte le cycle de vie du produit va dans le sens du Grenelle. L’amendement tend à assurer cette cohérence.

La Commission rejette cet amendement.

Elle examine l’amendement CE 656 de M. François Brottes.

M. François Brottes. Inscrire dans la loi la prise en compte de toutes les énergies nécessaires à la production, à la fabrication, à l’utilisation et au recyclage des composants des bâtiments faciliterait l’interprétation des règles de concurrence par les maîtres d’ouvrage.

M. Michel Piron, rapporteur pour avis. Dans une bonne construction législative, de nombreuses précisions gagnent à être laissées dans le champ réglementaire, afin de pouvoir les adapter plus facilement aux évolutions technologiques.

M. le secrétaire d’État. Si justifiée soit-elle, la disposition proposée est inapplicable aujourd’hui. Ainsi, nous ne disposons à ce jour que de 10 % des fiches de déclaration environnementale et sanitaire sur les produits existants. Il faut certes accélérer le processus, mais il est encore de nombreux éléments que l’on ne sait pas encore intégrer dans l’analyse du cycle de vie des produits.

M. Jean-Louis Gagnaire. Au-delà des questions environnementales, un peu de patriotisme économique serait bienvenu. De fait, plus de 80 % des panneaux photovoltaïques viennent de Chine, et certains ministères sont contraints de les utiliser faute de pouvoir pratiquer une discrimination en faveur de ceux qui sont fabriqués en France. L’adoption de cet amendement donnerait des arguments juridiques en ce sens, le moment venu.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle examine l’amendement CE 725 de M. Jean Dionis du Séjour.

M. Jean Dionis du Séjour. L’amendement tend à moduler les performances attendues en fonction du volume d’émissions de gaz à effet de serre – car c’est là le cœur du Grenelle – et en fonction du temps.

M. Michel Piron, rapporteur pour avis. Avis défavorable, pour les raisons déjà exposées. Je souhaiterais que cet amendement soit retiré.

M. le secrétaire d’État. L’adoption de cet amendement nous mettrait dans l’incapacité du publier la RT 2012 au mois d’août, puisqu’elle a été conçue sur la base d’une performance énergétique de 50 kWh par mètre carré. Il faudrait, avant toute négociation avec les partenaires, déterminer scientifiquement les émissions liées à chaque matériau et à chaque énergie. Le processus serait retardé au minimum d’un an et demi à deux ans et les dates prévues pour l’application des normes de BBC prévues deviendraient obsolètes. Avis fortement défavorable, donc.

L’amendement est retiré par son auteur.

La Commission examine alors l’amendement CE 750 rectifié du rapporteur pour avis, faisant l’objet des deux sous-amendements CE 839 et CE 840 de M. Claude Birraux.

M. Michel Piron, rapporteur pour avis. Je propose par cet amendement qu’à partir de 2020, pour les constructions nouvelles, les émissions de gaz à effet de serre correspondant à leur performance énergétique et une méthode de calcul adaptée de ces émissions soient déterminées par décret en Conseil d’État.

M. Claude Birraux. Mon sous-amendement CE 839 tend à ce que la modification introduite à l'article L. 111-9 du code de la construction et de l'habitation par l’amendement renvoie bien à la mise en place, en 2020, d'une future norme d'émission de C02 s'ajoutant au critère de performance énergétique en énergie primaire ; la rédaction de cet amendement laisse en effet ouverte la possibilité d'un simple suivi des émissions de C02, dans le prolongement du dispositif qui serait engagé en 2013.

Le sous-amendement CE 840 tend à avancer de 2020 à 2015 la seconde étape. De fait, l'expérimentation de la norme des 50 kWh, qui sert de base à la RT 2012, a été lancée sous le label « Effinergie » par l'arrêté du 3 mai 2007. L'association Effinergie elle-même a été créée en mars 2006 et a présenté la candidature de son label à l'administration en novembre 2006. Si donc il n'a fallu qu'un an pour tester et faire entrer en vigueur une norme d'énergie primaire, on ne voit pas pourquoi il faudrait une décennie entière pour tester et mettre au point une norme d'émission de C02.

La fixation d'une norme de C02 en 2015 laisse un temps très raisonnable, de quatre années, pour un retour d'expérience permettant d'ajuster la valeur du plafond d'émission et de régler les cas délicats, notamment celui des réseaux de chaleur ou de froid n'ayant pas encore basculé vers les énergies renouvelables.

M. le secrétaire d’État. Je suis évidemment favorable à l’amendement du rapporteur pour avis, mais je suis défavorable aux deux sous-amendements. En ce qui concerne le sous-amendement CE 840, j’ai déjà eu l’occasion de dire qu’il n’était pas possible de changer sans cesse de réglementation thermique : après celle de 2012, il y aura celle de 2020. Quant au sous-amendement CE 839, il faudrait que nous en reparlions car il serait nécessaire de le rédiger autrement : à l’horizon 2020, en effet, une directive européenne traduite en droit français prévoit pour les bâtiments une dépense énergétique zéro – qu’on ne saurait donc moduler…

M. Claude Birraux. Retenir l’année 2015 permettrait justement d’être à zéro en 2020…

M. le secrétaire d’État. Monsieur Birraux, nous en avons discuté ensemble il y a deux jours dans votre bureau : vous avez convenu que la RT 2012 prenait en compte vos recommandations quant au calcul des émissions. Ne venez donc pas nous reprocher l’inverse !

La Commission rejette successivement les sous-amendements CE 839 et CE 840, puis elle adopte l’amendement CE 750 rectifié.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CE 568 de M. Jean-Pierre Marcon.

M. Jean-Pierre Marcon. S’agissant de l’étude énergétique, je suggère de mentionner l’utilisation d’énergies renouvelables, afin d’inciter les maîtres d’ouvrage à se poser les bonnes questions.

M. Michel Piron, rapporteur pour avis. Une fois encore, le fait de mentionner certains éléments risque d’entraîner l’exclusion de certains autres. Avis défavorable.

M. le secrétaire d’État. L’amendement est en outre satisfait par l’article L. 111-9 du code de la construction.

L’amendement est retiré par son auteur.

La Commission examine ensuite l’amendement CE 660 de M. François Brottes.

M. Louis-Joseph Manscour. Il s’agit de garantir, du fait de l'enjeu environnemental, que les normes de construction seront enfin réellement adaptées à l'outre-mer. L’amendement précise les différents paramètres à prendre en compte au vu des particularités de chaque territoire. Cette proposition intervient après de nombreuses promesses sans suite dans ce domaine, la dernière étant inscrite dans l'article 26 de la loi pour le développement économique de l’outre-mer.

M. Michel Piron, rapporteur pour avis. Il existe déjà une réglementation thermique pour les départements d’outre-mer, avec le décret du 17 avril 2009 portant sur les dispositions particulières relatives aux caractéristiques thermiques, énergétiques, acoustiques et d’aération des bâtiments d’habitation dans les départements de Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de La Réunion et l’arrêté du 17 avril 2009 définissant les caractéristiques thermiques minimales des bâtiments d’habitation neufs dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Guyane et de la Réunion. Cette réglementation ne comporte pas de calcul, mais des préconisations en matière de bonnes pratiques, avec pour objectif principal d’éviter le retour à la climatisation et de favoriser l’utilisation de l’énergie solaire pour produire de l’eau chaude. Compte tenu des contraintes économiques, la RT des départements d’outre-mer va aussi loin que possible. Avis défavorable, donc.

M. le secrétaire d’État. Même avis.

M. François Brottes. Ce décret et cet arrêté seront-ils actualisés si la loi change ?

M. le secrétaire d’État. Toutes les RT dépendent de l’article L 111-9 du code de la construction.

La Commission rejette cet amendement.

Elle est alors saisie de l’amendement CE 751 du rapporteur pour avis.

M. Michel Piron, rapporteur pour avis. Cet amendement vise à préciser que c’est bien le maître d’œuvre qui a pour obligation de respecter la réglementation thermique, le maître d’ouvrage jouant le rôle de simple porteur, auprès de l’autorité ayant délivré le permis de construire, de l’attestation de ce respect.

M. le secrétaire d’État. Il s’agit probablement du seul amendement sur lequel mon point de vue est contraire à celui du rapporteur pour avis. La maîtrise d’ouvrage, pierre angulaire du code de la construction, est l’entité porteuse du projet, qui exprime les besoins stratégiques, fonctionnels, technologiques ou organisationnels du bâtiment et s’engage en outre à respecter les règles de construction au moment du dépôt d’une demande de permis de construire. Il ne paraît pas souhaitable que le domaine environnemental soit le seul où les responsabilités de la maîtrise d’ouvrage seraient transférées sur la maîtrise d’œuvre.

M. Michel Piron, rapporteur pour avis. Ma réponse vaudra aussi pour les amendements CE 752 et CE 758. Certains ont suggéré que la production d’une attestation de respect de la réglementation thermique soit confiée non au maître d’œuvre, mais à une personne extérieure, n’ayant aucun intérêt direct dans l’affaire. Mais quel est le rôle d’un maître d’œuvre, sinon de coordonner l’ensemble des interventions et d’en assumer la responsabilité ? Le maître d’œuvre, parce qu’il n’a pas lui-même toutes les compétences, est aussi le contrôleur. Faire appel à un contrôleur extérieur, c’est instituer un contrôleur du contrôleur ; c’est donc créer une insécurité juridique supplémentaire en cas de contentieux, en diluant les responsabilités.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. C’est le maître d’œuvre qui conduit l’opération et s’engage vis-à-vis du maître d’ouvrage à ce que le bâtiment soit conforme à ce qui a été demandé. Ainsi, dans les collectivités, nous commandons un ouvrage au maître d’œuvre, qui doit se conformer à ses obligations. Ce système est celui qui assure la plus grande fiabilité.

M. le secrétaire d’État. Aujourd’hui, la responsabilité en matière de respect des normes appartient toujours au maître d’ouvrage, parce que c’est lui qui dépose une demande de permis de construire et qui, éventuellement, passe commande au maître d’œuvre – lequel n’existe pas toujours. L’amendement proposé introduisant une exception dans le seul domaine énergétique, je vous invite à être très prudents, en attendant que s’ouvre peut-être un jour un débat global.

M. Jean Dionis du Séjour. L’argument du ministre me semble solide.

M. Michel Piron, rapporteur pour avis. Je maintiens que la dilution de la responsabilité ne peut aboutir qu’à de l’insécurité juridique. Je me suis entretenu de ce sujet avec M. Philippe Pelletier, juriste reconnu. Quant à l’Ordre des architectes, il a accepté un accroissement des pénalités qui pourraient le concerner.

La Commission adopte l’amendement CE 751.

Elle examine ensuite l’amendement CE 752 du rapporteur pour avis, faisant l’objet du sous-amendement CE 831 du Gouvernement. Le sous-amendement est retiré.

M. Michel Piron, rapporteur pour avis. Cet amendement vise à permettre aux architectes et contrôleurs techniques ayant contribué au projet de construction d’établir l’attestation de prise en compte de la réglementation thermique qui doit être remise au maire par le maître d’ouvrage à l’issue de l’achèvement des travaux.

M. le secrétaire d’État. Le Gouvernement s’en remet à la sagesse de l’Assemblée…

La Commission adopte l’amendement.

Elle est ensuite saisie des amendements identiques CE 597 de M. Claude Gatignol et CE 724 de M. Jean Dionis du Séjour.

M. Claude Gatignol. Afin de ne pas multiplier les documents, je propose que l’attestation vaille diagnostic de performance énergétique (DPE).

M. Michel Piron, rapporteur pour avis. Ce n’est pas possible, l’attestation de conformité étant établie par le maître d’œuvre.

La Commission rejette par un seul vote ces amendements.

Elle examine ensuite les amendements identiques CE 738 de M. Daniel Fasquelle, CE 736 de M. Jean Dionis du Séjour et CE 748 de M. François Brottes.

M. Daniel Fasquelle. Cet amendement s’inscrit dans la logique de l’objectif européen des « 3x20 » : il vise la performance énergétique et environnementale non seulement au regard des émissions de gaz à effet de serre, mais également au regard de la maîtrise de l’énergie et de la production d’énergie renouvelable.

M. Jean Dionis du Séjour. L’amendement CE 736 est défendu.

M. François Brottes. L’amendement CE 748 également.

M. Michel Piron, rapporteur pour avis. Avis défavorable.

M. le secrétaire d’État. De même.

La Commission adopte ces amendements par un seul vote.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CE 658 de M. François Brottes.

M. François Brottes. J’imagine que le rapporteur aura à cœur d’assurer la cohérence du début de l’article 1er avec ce que nous venons de voter… Je n’insiste pas sur l’amendement CE 658, déjà défendu.

M. Michel Piron, rapporteur pour avis. Avis toujours défavorable.

M. le secrétaire d’État. Également.

La Commission rejette cet amendement.

La Commission est d’abord saisie de l’amendement CE 753 de MM. Michel Piron, Serge Grouard, Serge Poignant et Bertrand Pancher, rapporteurs.

M. Michel Piron, rapporteur pour avis de la Commission des affaires économiques. Il s’agit d’un amendement de coordination, qui propose que le respect de la réglementation thermique incombe au maître d’œuvre ou, en son absence, au maître d’ouvrage.

M. Benoist Apparu, secrétaire d’État chargé du logement et de l’urbanisme. Sagesse.

La Commission adopte l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CE 569 de M. Jean-Pierre Marcon.

M. Jean-Pierre Marcon. L’amendement est défendu.

M. le rapporteur pour avis. L’amendement apporte une précision inutile, qui trouverait mieux sa place dans le décret. Je suggère donc à M. Marcon de le retirer.

M. le secrétaire d’État. Même avis.

M. Jean-Pierre Marcon. Je retire l’amendement, mais je regrette que le bénéficiaire d’un permis de construire ne soit pas tenu d’étudier toutes les solutions qui lui permettraient de faire appel aux énergies renouvelables.

L’amendement CE 569 est retiré.

La Commission étudie l’amendement CE 754 des rapporteurs, qui fait l’objet d’un sous-amendement CAE 832 du Gouvernement.

M. le secrétaire d’État. Je retire le sous-amendement.

Le sous-amendement CAE 832 est retiré.

M. le rapporteur pour avis. Conformément à la logique que nous avons défendue hier soir, l’amendement vise à permettre aux architectes et aux contrôleurs techniques qui ont contribué au projet de réhabilitation d’établir l’attestation relative au respect de la réglementation thermique.

M. le secrétaire d’État. Sagesse.

La Commission adopte l’amendement CE 754.

Elle examine ensuite l’amendement CE 756 du rapporteur pour avis.

M. le rapporteur pour avis. L’amendement tend à ce que le diagnostic de performance énergétique remis au propriétaire par le maître d’ouvrage indique, à compter du 1er janvier 2013, les émissions de gaz à effet de serre du bâtiment, estimées suivant une méthode de calcul adaptée aux bâtiments neufs et tenant compte des différents usages des énergies.

M. le secrétaire d’État. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CE 659 de M. François Brottes.

M. François Brottes. L’amendement est défendu.

M. le rapporteur pour avis. Avis défavorable. Mieux vaudrait prévoir une date plus tardive que celle que propose l’amendement, car le Gouvernement révise actuellement le diagnostic de performance énergétique (DPE).

M. le secrétaire d’État. Même avis.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CE 755 des rapporteurs.

M. le rapporteur pour avis. Il convient de remplacer l’obligation de DPE collectif prévue dans l’article par celle d’un audit énergétique pour les bâtiments de plus de cinquante lots, qui constituent un parc de moins de 20 000 copropriétés. En cas de besoin, les résultats de l’audit pourront bien sûr être utilisés pour la délivrance des DPE vente et location. Bien qu’il soit beaucoup plus complet, le coût d’un véritable audit n’excède pas celui d’un DPE.

M. le secrétaire d’État. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CE 757 des rapporteurs.

M. le rapporteur pour avis. L’amendement propose que les mesures du projet de loi relatives au DPE entrent en vigueur à compter du 1er janvier 2012, c’est-à-dire au même moment que la nouvelle réglementation technique.

M. le secrétaire d’État. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement CE 757.

Puis elle émet un avis favorable à l’adoption de l’article 1er modifié.

Article additionnel après l’article 1er

(article L. 152-1 du code de la construction et de l’habitation)

Responsabilité pénale des maîtres d’œuvre

En l’état du droit, les architectes et contrôleurs techniques contribuant à un projet de construction engagent leur responsabilité en cas de non respect de la réglementation, qu’il s’agisse d’ailleurs de la réglementation thermique, des règles relatives à l’accessibilité, ou encore de toute autre norme de construction.

Afin de lutter contre le non-respect de la réglementation en vigueur (estimé entre 20 et 35 % en matière de réglementation thermique pour la construction neuve), il est souhaitable de renforcer ce régime de responsabilité, éventuellement en durcissant le régime des sanctions applicables. En revanche, ajouter un nouvel acteur chargé de contrôler ceux dont la profession consiste précisément à contrôler le respect de la norme ne ferait que diluer la responsabilité de chacun et créer une insécurité juridique supplémentaire, en consacrant l’irresponsabilité des uns et des autres. Pourquoi, en outre, ajouter un coût d’honoraires qui généreraient plus de problèmes qu’ils n’en résoudraient ?

C’est la raison pour laquelle le rapporteur a proposé, à l’article 1er, de permettre aux architectes et contrôleurs techniques ayant contribué au projet de construction d’établir l’attestation de prise en compte de la réglementation thermique, devant être remise au maire par le maître d’ouvrage à l’issue de l’achèvement des travaux.

En contrepartie,  le rapporteur souhaite également donner aux maîtres d’ouvrage, qui vont se trouver soumises à l’obligation de déposer une attestation de conformité à la réglementation thermique, le moyen d’obtenir de leur prestataire les travaux de correction nécessaires à la bonne finition des travaux pour atteindre la performance requise en termes de perméabilité et d’isolation.

Il propose donc de reprendre la sanction déjà prévue par l’article L. 152-4 du code de la construction, à savoir 45 000 euros d’amende, et de prévoir que la procédure simplifiée de l’ordonnance pénale est applicable dans ce cas, dans la mesure où les faits incriminés ne peuvent être contestés : d’un côté, tout contrat de construction passé par un prestataire doit viser le respect de la réglementation, puisqu’il s’agit d’une condition de validité du contrat ; de l’autre, un défaut de perméabilité et d’isolation peut faire l’objet d’une attestation par un professionnel compétent pour effectuer les mesures nécessaires.

*

* *

La Commission examine l’amendement CE 758 de M. Claude Birraux, portant article additionnel après l’article 1er.

M. le rapporteur pour avis. L’amendement vise à donner aux personnes faisant construire un bâtiment et soumises à ce titre à l’obligation de déposer une attestation de conformité, le moyen d’obtenir de leur prestataire les travaux de correction nécessaires à la bonne finition pour atteindre la performance requise. Il reprend la sanction prévue par le code de la construction et de l’habitation, et prévoit l’applicabilité de la procédure simplifiée de l’ordonnance pénale. L’Ordre des architectes a accepté d’assumer cette responsabilité après avoir entendu nos arguments. L’amendement vise en somme à simplifier la procédure et à mieux définir la responsabilité des acteurs.

M. le secrétaire d’État. Sagesse.

M. François Brottes. Si je comprends bien, l’amendement tend à mettre l’article en cohérence avec les mesures affirmant la responsabilité du maître d’œuvre.

M. le rapporteur pour avis. Exactement.

La Commission adopte l’amendement.

Article additionnel après l’article 1er

(article L. 271-6 du code de la construction et de l’habitation)

Indépendance des diagnostiqueurs immobiliers

Comme le rapporteur l’a indiqué dans son analyse de l’article 1er, les principes d’impartialité et d’indépendance des diagnostiqueurs immobiliers ne sont pas suffisamment garantis par la loi, laissant place, selon certaines associations de consommateurs, à un flou juridique dont abusent de trop nombreux professionnels.

Selon ces associations, la pratique du commissionnement entre diagnostiqueurs et agents immobiliers s’est généralisée dans ce secteur. Elle est pourtant de nature à placer le diagnostiqueur dans une situation de pression financière inconciliable avec l’exigence d’impartialité dans la réalisation de ses prestations. Le professionnel qui aura une relation d’affaire stable avec tel ou tel agent immobilier sera tenté de ne pas la perturber en évitant de remettre un rapport qui, par son contenu, pourrait faire annuler ou à tout le moins retarder la réalisation de la vente et donc la perception de la commission de vente par cet agent.

Ces associations reconnaissent que les diagnostiqueurs jouent un rôle préventif essentiel en termes de santé et de sécurité publique qui justifie d’ailleurs que leur intervention - bien que coûteuse pour les consommateurs - soit obligatoire. Aussi, afin de couper court à ces dérives, elles jugent indispensable que les règles soient précisées.

De la même manière, il est essentiel qu’un diagnostiqueur immobilier ne puisse avoir de lien direct ou indirect avec une structure ayant pour activité la gestion, la location et la vente de biens immobiliers.

*

* *

La commission en vient à deux amendements identiques CE 588 de M. Jean Dionis du Séjour et CE 661 de M. François Brottes, portant article additionnel après l’article 1er.

M. Jean Dionis du Séjour. Pour garantir la qualité des diagnostics, il importe d’assurer l’indépendance des diagnostiqueurs et des agents immobiliers en interdisant qu’une commission soit versée aux premiers par les seconds. Nos collègues de l’UMP pourraient voter au moins cet amendement !

M. le rapporteur pour avis. J’attends que le Gouvernement travaille sur ce point dans le champ réglementaire. Mais il est exact que nous ne disposons pas des moyens de vérifier l’absence de liens entre les agents immobiliers et les diagnostiqueurs.

M. Jean Gaubert. Nous n’avons pas pris les moyens de vérifier que les diagnostics sont sérieux. Pour m’être rendu récemment à un salon des professionnels du bâtiment, j’ai pu constater que la formation des diagnostiqueurs, dont le nombre a explosé depuis quelque temps, est des plus réduites. Il suffit d’avoir obtenu, trente ans plus tôt, un BTS bâtiment – et encore ! – pour devenir diagnostiqueur, alors qu’il faudrait disposer d’une réelle compétence pour établir ces documents.

Je regrette, comme je l’ai dit il y a deux ans à M. Borloo, que nous n’ayons pas réglé le problème de la formation dans l’immobilier, car ce secteur subit actuellement une crise qui, pendant un ou deux ans, pèsera lourdement sur la profession.

M. le secrétaire d’État. Sur le fond, je suis d’accord avec les auteurs des amendements, mais un décret, qui sera transmis prochainement au Conseil d’État, va plus loin que leur proposition. Au terme d’une concertation avec la profession, le Gouvernement proscrit également tout lien financier entre les diagnostiqueurs et les entreprises de travaux, et prévoit des sanctions pour les contrevenants. Je suggère par conséquent le retrait des amendements.

Par ailleurs, je signale à M. Gaubert que nous avons signé un plan de formation avec les organisations professionnelles du bâtiment : 100 000 artisans devraient être formés avant 2012. Si nous manquons de main-d’œuvre, nous risquons en effet de ne pas pouvoir atteindre nos objectifs.

Mme Catherine Vautrin. M. le secrétaire d’État peut-il nous donner un calendrier à cet égard ?

M. Jean Dionis du Séjour. Tout le monde reconnaît la réalité du problème. C’est à la loi qu’il revient de poser certains principes, et je ne vois rien de gênant à ce qu’elle conforte les termes du décret.

M. le président Patrick Ollier. Monsieur Dionis du Séjour, vous nous demandez de voter un amendement qui sera redondant avec un décret en cours de rédaction. Nous sommes ici pour examiner une loi, et non pour nous faire plaisir !

M. le secrétaire d’État. Je rappelle que le décret en question a une base législative.

La Commission adopte les amendements identiques CE 588 et CE 661.

Après l’article 1er

La Commission en vient à l’amendement CE 589 de M. Jean Dionis du Séjour, portant article additionnel après l’article 1er.

M. Jean Dionis du Séjour. Le diagnostic technique, qui est aujourd’hui présenté par le vendeur lors de la promesse de vente, devrait désormais être considéré comme une condition de la mise en vente. Il est regrettable que, sur le terrain, l’élaboration du DPE soit faite dans la plus grande précipitation.

M. le rapporteur pour avis. Pourquoi rendre opposable le DPE dont chacun s’accorde à dire qu’il est loin d’être parfait ?

J’ajoute que le I de l’amendement pose problème, étant donné la caducité des différents états présentés dans le dossier de diagnostics techniques. Par exemple, le certificat relatif aux termites devant dater de moins de trois mois, l’amendement imposerait au vendeur de le renouveler tous les trois mois pendant la durée de mise en vente du logement.

M. le secrétaire d’État. Avis défavorable, pour les mêmes raisons. J’observe que l’amendement ne porte pas seulement sur le DPE, mais sur l’ensemble du diagnostic technique. En outre, on ne peut rendre le DPE opposable.

M. Jean Dionis du Séjour. L’amendement vise seulement à le rendre exigible dès la mise en vente.

M. le secrétaire d’État. Enfin, il est impossible de garantir à un acheteur que sa consommation d’énergie correspondra à celle que mentionne le DPE. Tout dépend de l’utilisation personnelle qu’il fera du bâtiment.

Mme Catherine Coutelle. Même si nous n’adoptons pas l’amendement, n’est-il pas nécessaire d’améliorer le diagnostic technique, dont nous déplorons tous le manque de fiabilité ? À quoi sert qu’il soit daté de moins de trois mois, sinon à alimenter l’activité des sociétés qui l’établissent ?

M. Dionis du Séjour. La situation actuelle est catastrophique. Il faut, par conséquent, soit supprimer soit améliorer le diagnostic, car on ne peut rester au milieu du gué. Pour ma part, je propose qu’on en fasse une pièce constitutive de la mise en vente.

M. Jean-Pierre Nicolas. Le diagnostic a au moins l’avantage d’appeler l’attention de l’acheteur sur l’état technique du bâtiment.

M. le rapporteur pour avis. L’amendement de M. Dionis du Séjour propose de supprimer la phrase : « L’acquéreur ne peut se prévaloir à l’encontre du propriétaire des informations contenues dans le diagnostic de performance énergétique, qui n’a qu’une valeur informative ». Dès lors que le DPE n’est pas satisfaisant, pourquoi le rendre opposable ?

La Commission rejette l’amendement.

Article 2

(article L. 11-10-3 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation)

Travaux d’amélioration de la performance énergétique des bâtiments
à usage tertiaire

Le présent article instaure l’obligation de réaliser des travaux d’amélioration de la performance énergétique dans tous les bâtiments tertiaires existants, tout en fixant un délai de 8 ans à compter de 2012.

A.— L’AMÉLIORATION DES BÂTIMENTS EXISTANTS EST FACULTATIVE DANS LE DROIT EN VIGUEUR

En l’état du droit, ce sont les articles R. 131-26 à R. 131-28 du CCH qui énoncent les règles applicables aux bâtiments existants en matière de réglementation thermique.

La réglementation n’impose pas la réalisation de travaux de rénovation mais, lorsqu’ils sont décidés par les propriétaires ou maîtres d’ouvrage, elle impose une performance minimale à ces travaux.

Ainsi, depuis le décret n° 2007-363 du 19 mars 2007, l’article R. 131-26 dispose que lorsque le coût total prévisionnel de travaux de rénovation portant soit sur l’enveloppe d’un bâtiment d’une surface hors œuvre nette supérieure à 1 000 m² et ses installations de chauffage, de production d’eau chaude, de refroidissement, de ventilation et d’éclairage, soit sur sa seule enveloppe est supérieur à 25 % de sa valeur, le maître d'ouvrage doit améliorer sa performance énergétique.

Sont pris en compte pour calculer le coût de ces travaux, le montant des travaux décidés ou financés au cours des deux dernières années et pour déterminer la valeur du bâtiment, le produit de la surface hors œuvre nette par un coût de construction défini par arrêté du ministre chargé de la construction.

L’amélioration de la performance énergétique est obtenue :

– soit en maintenant la consommation en énergie pour le chauffage, la ventilation, le refroidissement, la production d’eau chaude sanitaire et, dans les locaux tertiaires, pour l’éclairage, en dessous de seuils fixés en fonction des catégories de bâtiments par un arrêté des ministres chargés de la construction et de l’énergie ;

– soit en appliquant une solution technique adaptée au type du bâtiment, définie par arrêté des ministres chargés de la construction et de l’énergie.

Les travaux réalisés ne doivent pas dégrader le confort d’été préexistant. Ils ne doivent pas augmenter les points de condensation, ni entraîner un risque de détérioration du bâti.

B.— LE PROJET DE LOI : UNE OBLIGATION DE TRAVAUX POUR LE PARC TERTIAIRE

L’article 2 insère un nouvel article L. 111-10-3 dans le CCH (alinéa 1).

Article L. 111-10-3 (nouveau) du code de la construction et de l’habitation

Travaux d’amélioration de la performance énergétique
dans les bâtiments tertiaires existants

Le premier alinéa de ce nouvel article (alinéa 2) prévoit l’obligation de réaliser des travaux d’amélioration de la performance énergétique des bâtiments existants à usage tertiaire dans un délai de huit ans à compter du 1er janvier 2012.

Le projet de loi exclut par conséquent le parc résidentiel du dispositif, cette section du parc de bâtiments faisant déjà l’objet de mesures fiscales en faveur de la performance énergétique.

La commission de l’économie du Sénat a adopté un amendement étendant la liste des bâtiments concernés, aux bâtiments dans lesquels « s’exerce une activité de service public ».

Le deuxième alinéa de l’article L. 11-10-3 (alinéa 3) prévoit qu’un décret en Conseil d’État déterminera la nature et les modalités de cette obligation de travaux. Il sera tenu compte, pour l’établissement des normes thermiques à respecter :

– de l’état initial et de la destination du bâtiment ;

– de contraintes exceptionnelles ;

– de l’accessibilité des personnes handicapées ou à mobilité réduite ;

– de nécessités liées à la conservation du patrimoine historique.

Le pouvoir réglementaire précisera également les modalités selon lesquelles le constat du respect de cette obligation sera établi et publié en annexe aux certificats de vente et de location.

Ainsi que le précise l’étude d’impact jointe au projet de loi, « devant la diversité du parc de bâtiments tertiaires existants, tant au niveau de la typologie que de l’état énergétique, ainsi que devant les contraintes financières et techniques, il ne s’agit pas d’imposer une performance énergétique identique pour tous les bâtiments concernés, mais d’imposer une progression équivalente optimisant le rapport coût des travaux / gain de consommation. Les exigences seront ainsi définies en tenant compte de l’état initial du bâtiment, du gain potentiel d’économies d’énergie et du volume de travaux nécessaires pour y parvenir.

Ces exigences prendront soit la forme de « bouquets de travaux » définissant le type de travaux à mettre en œuvre, soit de performance globale à atteindre. (…) Enfin,(…) les bâtiments tertiaires ont un impact différent sur l’environnement selon leur localisation, leur agencement, leur capacité d’accueil. » L’étude d’impact évoque ainsi la notion de « bilan carbone élargi aux usages ». Le Gouvernement souhaite notamment rendre cohérentes les politiques de performance thermique et de lutte contre l’étalement urbain, ainsi que l’encouragement à l’usage des transports collectifs et des circulations douces.

C.— LA POSITION DU RAPPORTEUR

Le rapporteur propose l’adoption de l’article sans modification.

*

* *

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CE 662 de M. François Brottes et CE 182 de M. Pierre Gosnat.

M. Daniel Goldberg. Pour répondre à votre dernière remarque, monsieur le président, il me semble utile que nous votions les dispositions qui nous semblent justes, indépendamment des promesses du Gouvernement relatives aux décrets qu’il prend.

L’amendement CE 662 propose d’étendre à la qualité environnementale les exigences de travaux relatives à la performance énergétique des bâtiments tertiaires.

M. le rapporteur pour avis. Sur le principe, il paraît difficile d’être défavorable à l’amendement ; cependant, celui-ci me semble purement déclaratif. Avis défavorable, mais j’attends la position du Gouvernement.

M. Daniel Paul. L’amendement CE 182 vise à étendre à d’autres types de travaux les obligations imposées aux travaux d’amélioration de la performance énergétique.

M. le secrétaire d’État. Avis défavorable. Le texte tend à permettre à ceux qui investiront dans certains travaux de bénéficier, en réalisant des économies d’énergie, d’un retour sur investissement. Dès lors qu’il concerne des travaux qui visent une autre fin, et dont nul ne peut attendre aucune économie, l’amendement me semble imposer des obligations beaucoup trop lourdes.

La Commission rejette successivement les amendements CE 662 et CE 182.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CE 664 de M. François Brottes.

M. François Brottes. L’amendement est défendu.

M. le président Patrick Ollier. Dans un souci de clarté, je donne tout de suite la parole à M. le secrétaire d’État.

M. le secrétaire d’État. Je suggère le retrait de l’amendement, qui me semble satisfait. Les réglementations thermiques intègrent dans leur mode de calcul les contraintes du climat et les caractéristiques naturelles de la zone considérée.

M. le rapporteur pour avis. Avis également défavorable

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CE 663 de M. François Brottes.

M. François Brottes. Nous proposons que soit établie une liste de référentiels librement utilisables par les maîtres d’ouvrage pour mesurer les progrès réalisés.

M. le rapporteur pour avis. Avis défavorable. Les référentiels relèvent du décret et non de la loi.

M. le secrétaire d’État. Même avis.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle émet un avis favorable à l’adoption de l’article 2 sans modification.

Article 2 bis A (nouveau)

(article 1391 C du code général des impôts)

Extension aux organismes contribuant au logement des personnes défavorisées du bénéfice du dégrèvement de TFPB pour les travaux
en faveur de l’accessibilité

A.— LE DROIT EN VIGUEUR

L’article 1391 C du code général des impôts dispose que « les dépenses engagées par les organismes d'habitations à loyer modéré ou par les sociétés d'économie mixte ayant pour objet statutaire la réalisation ou la gestion de logements pour l'accessibilité et l'adaptation des logements aux personnes en situation de handicap sont déductibles de la taxe foncière sur les propriétés bâties versée aux collectivités territoriales. »

B.— LE TEXTE ADOPTÉ PAR LE SÉNAT

Adopté en séance par le Sénat à l’initiative de son rapporteur, tandis que le Gouvernement s’en remettait à la sagesse de cette assemblée, l’article 2 bis A nouveau étend aux organismes qui contribuent au logement des personnes défavorisées le bénéfice du dégrèvement de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) précitée.

C.— LA POSITION DU RAPPORTEUR

Le rapporteur propose l’adoption de cet article sans modification.

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* *

La Commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 2 bis A sans modification.

Article 2 bis B (nouveau)

(article 1391 D du code général des impôts)

Extension aux organismes qui contribuent au logement des personnes défavorisées du bénéfice du dégrèvement de la TFPB pour les travaux qu'ils réalisent en faveur de la prévention des risques technologiques

A.— LE DROIT EN VIGUEUR

L’article 1391 D du code général des impôts prévoit qu’il est accordé sur la cotisation de taxe foncière sur les propriétés bâties afférente à des immeubles affectés à l'habitation appartenant aux organismes d'habitations à loyer modéré ou à des sociétés d'économie mixte ayant pour objet statutaire la réalisation de logements ainsi qu'aux immeubles, logements-foyers et centres d'hébergement et de réinsertion sociale du même code un dégrèvement égal aux dépenses payées, à raison des travaux réalisés en faveur de la prévention des risques technologiques, au cours de l'année précédant celle au titre de laquelle l'imposition est due.

B.— LE TEXTE ADOPTÉ PAR LE SÉNAT

Adopté en séance par le Sénat, à l’initiative du rapporteur, tandis que le Gouvernement s’en remettait à la sagesse de cette assemblée, l’article 2 bis B étend aux organismes qui contribuent au logement des personnes défavorisées le bénéfice du dégrèvement de la TFPB pour les travaux précités.

C.— LA POSITION DU RAPPORTEUR

Le rapporteur propose l’adoption de cet article sans modification.

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La Commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 2 bis B sans modification.

Article 2 bis C (nouveau)

(article 1391 E du code général des impôts)

Extension aux organismes qui contribuent au logement des personnes défavorisées du bénéfice du dégrèvement de la TFPB pour les travaux en faveur des économies d’énergie

A.— LE DROIT EN VIGUEUR

L’article 1391 E du code général des impôts prévoit qu’il est accordé sur la cotisation de taxe foncière sur les propriétés bâties afférente à des immeubles affectés à l'habitation, appartenant aux organismes d'habitations à loyer modéré ou aux sociétés d'économie mixte ayant pour objet statutaire la réalisation ou la gestion de logements, un dégrèvement égal au quart des dépenses payées, à raison des travaux d'économie d'énergie au cours de l'année précédant celle au titre de laquelle l'imposition est due.

B.— LE TEXTE ADOPTÉ PAR LE SÉNAT

Adopté en séance par le Sénat, à l’initiative du rapporteur, tandis que le Gouvernement s’en remettait à la sagesse de cette assemblée, l’article 2 bis C étend aux organismes qui contribuent au logement des personnes défavorisées le bénéfice du dégrèvement de la TFPB pour les travaux précités.

C.— LA POSITION DU RAPPORTEUR

Le rapporteur propose l’adoption de cet article sans modification.

*

* *

La Commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 2 bis C sans modification.

Article 2 bis (nouveau)

Par le biais d’un amendement du Gouvernement, le Sénat a supprimé en séance publique l’article 2 bis, introduit par sa commission de l’économie, et prévoyant une extension aux communes du bénéfice de l’éco-prêt à taux zéro.

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* *

Cet article a été supprimé par le Sénat.

Article 2 ter A (nouveau)

Enveloppe de prêts à taux privilégiés au profit des collectivités territoriales engageant un programme de travaux d’économies d’énergie

A.— LE PROJET DE LOI ISSU DU SÉNAT

Contre l’avis du Gouvernement et du rapporteur Dominique Braye, le Sénat a adopté en séance publique un amendement de M. Hervé Maurey précisant que « les collectivités territoriales et leurs groupements qui engagent un programme de rénovation de leurs bâtiments en matière d’économies d’énergie pourront bénéficier d’une enveloppe de prêts à taux privilégiés ».

B.— LA POSITION DU RAPPORTEUR

Les collectivités territoriales pouvant déjà bénéficier du fonds de compensation de la TVA et signer des contrats de performances énergétiques, le rapporteur propose la suppression de cet article.

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* *

La Commission examine l’amendement de suppression CE 759 des rapporteurs.

M. le rapporteur pour avis. L’amendement vise à supprimer la disposition de l’article 2 ter A introduit par le Sénat, qui prévoit que les collectivités territoriales et leurs groupements qui engagent un programme de rénovation de leurs bâtiments en matière d’économies d’énergie pourront bénéficier d’une enveloppe à taux privilégiés.

M. le secrétaire d’État. Avis très favorable.

M. Daniel Goldberg. Je n’ai pas compris pourquoi le rapporteur et le ministre souhaitent supprimer la mesure. Il nous semble au contraire intéressant que les collectivités territoriales bénéficient d’une enveloppe de prêt à taux privilégiés pour engager ce type de dépenses.

M. le secrétaire d’État. Lorsqu’une collectivité locale engage des travaux, quelle que soit la nature de ceux-ci, elle bénéficie de certains avantages. Elle est d’abord éligible au FCTVA, le fonds de compensation pour la TVA. Ensuite, elle peut signer un contrat de performance énergétique qui lui permettra de financer une partie de ses travaux.

Si l’on ne limite pas le bénéfice de l’éco-prêt à 1,9 % de la Caisse nationale des dépôts et consignations aux dépenses qui relèvent du logement social, l’État devra payer des milliards d’euros supplémentaires. Le Gouvernement ne peut qu’être défavorable à une telle mesure.

M. Jean-Yves le Bouillonnec. Le FCTVA permet à l’État de bénéficier des investissements des collectivités locales. Quand il l’abonde, même à n moins 1, conformément à ce que prévoit le plan de relance, il conserve tout de même 5 % de leur investissement. J’ajoute que le patrimoine des collectivités locales ne comprend pas seulement le logement social, mais les écoles et, plus largement tout ce qui permet la vie publique. Enfin, il faut distinguer les prêts, qui sont remboursés, des subventions. À mon sens, ce n’est pas en réduisant la capacité d’engagement des collectivités que l’État s’enrichira. Au contraire : il s’y retrouve parfaitement lorsqu’il soutient leurs investissements. Dans ce domaine, la stratégie du plan de relance était la bonne.

M. le président Patrick Ollier. Nous comprenons fort bien que le Sénat souhaite que les collectivités territoriales bénéficient de prêts à taux privilégié. Mais nous comprenons aussi la position de l’État, qui préfère que l’on ne tire pas trop sur la corde.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, elle émet un avis favorable à la suppression de l’article 2 ter A.

Après l’article 2 ter A

La Commission examine l’amendement CE 609 de M. Stéphane Demilly, portant article additionnel après l’article 2 ter A.

M. Stéphane Demilly. S’il est bon de faire les lois, il est encore meilleur qu’elles soient applicables. Pour encourager les collectivités locales, particulièrement les petites municipalités, à se mettre en conformité, nous proposons de les faire bénéficier, comme les particuliers, d’un taux de TVA de 5,5 % au lieu de 19,6 %. Si certains m’objectent que leurs investissements sont remboursés par le FCTVA, je leur rappelle que ce remboursement est tardif et partiel.

M. le rapporteur pour avis. Avis défavorable. Pour la rénovation des logements, les collectivités bénéficient déjà de l’éco-prêt « logement social » accordé par la Caisse des dépôts et consignations. Quant à la rénovation du parc tertiaire, aucune aide de l’État n’étant définie, il semble inutile de mettre en place une aide spécifique aux collectivités, qui pourront de toute façon amortir le coût des travaux grâce aux économies d’énergie qu’elles réaliseront. Sur ces sujets, la prise en compte du temps de retour sur investissement est majeure. Il n’y a pas lieu de multiplier les aides dès lors que les investissements généreront rapidement des économies.

M. François Pupponi. Nous sommes en train de prévoir des normes de plus en plus contraignantes. Tôt ou tard, il faudra bien que quelqu’un paie les travaux. Si rien n’est fait pour favoriser les investissements publics, il est vraisemblable que ce sera le locataire, de sorte que nous allons au-devant de grandes difficultés.

M. le secrétaire d’État. Je ne nie pas que les réhabilitations thermiques vont générer un surcoût. Cependant, on peut escompter une baisse des charges pour les locataires, au lendemain des investissements réalisés par les collectivités locales.

L’amendement propose d’appliquer un taux réduit de TVA aux investissements réalisés par les collectivités locales sur des logements, alors même que les travaux sur les logements sociaux sont déjà éligibles au prêt à 1,9 % de la Caisse des dépôts. Veillons à ne pas pervertir l’équilibre économique global des opérations ! Le but du Grenelle est de prévoir un dispositif qui génère une économie. Il serait absurde de créer de nouvelles aides qui engendreraient une surcharge fiscale ou financière pour l’État, tout en permettant aux collectivités locales de réaliser des bénéfices importants.

M. François Pupponi. Les prêts de la Caisse des dépôts ne proviennent pas de l’argent de l’État et n’aggraveront en rien les déficits publics !

M. le secrétaire d’État. Qui paie la bonification ?

M. François Pupponi. Je comprends le raisonnement à long terme de M. le secrétaire d’État ; mais, pour l’instant, il ressort de l’examen des dossiers traité par l’Agence nationale pour la rénovation urbaine que le reste à charge anticipé ne correspond pas à la réalité. Il faut bien aider les locataires qui devront payer plus cher, afin que, dans dix ou quinze ans, les charges supportées par leurs successeurs puissent enfin diminuer.

M. le rapporteur pour avis. Je le répète : il faut considérer le temps de retour sur investissement, en privilégiant les investissements qui peuvent être amortis dans des délais raisonnables. Dans ce domaine, je compte que les élus locaux se donneront des priorités soutenables, en se souvenant que le mieux est parfois l’ennemi du bien.

M. le secrétaire d’État. Je vous rappelle, monsieur Pupponi, que c’est l’État et non la Caisse des dépôts, qui supporte le coût du taux bonifié de l’éco-prêt, puisqu’il acquitte la différence entre le taux de 1,9 % et celui du marché.

M. Jean-Yves le Bouillonnec. Monsieur le président, je vous demande d’organiser avec le président de la Commission des finances une procédure d’évaluation, à laquelle je suis prêt à participer. Nous connaissons la sérénade : quel qu’il soit, le ministre du logement prétend toujours que l’État supporte la bonification de la Caisse des dépôts. J’affirme pour ma part que l’État gagne sur les prêts qu’il consent pour le logement, puisque le retour sur investissement est supérieur aux sommes qu’il engage. M. le secrétaire d’État est donc peut-être le dernier à pouvoir soutenir cette thèse fallacieuse.

M. le président Patrick Ollier. Je suis prêt à faire les calculs ; mais, s’il s’avère que l’État est gagnant, qui paie ?

M. François Pupponi. En d’autres termes, combien gagne-t-il sur la vente ?

M. le secrétaire d’État. C’est un autre sujet, monsieur Pupponi. Quant aux aides de circuit, auxquelles M. Le Bouillonnec a fait allusion, elles sont distinctes de la bonification, puisqu’il s’agit d’une bonification budgétaire, alors que les aides de circuit s’effectuent sur la base du livret A, dont les surplus entrent dans les caisses de l’État. Si la bonification n’était pas accordée, ces sommes représenteraient pour lui des rentrées supplémentaires.

M. Le Bouillonnec. Nous sommes d’accord : c’est un moindre produit pour l’État prélevé sur l’épargne populaire.

La Commission rejette l’amendement.

Article 2 ter (nouveau)

Par le biais d’un amendement de Mme Évelyne Didier, le Sénat a supprimé en séance publique l’article 2 ter, introduit par sa commission de l’économie, et prévoyant une majoration de loyer consécutive à des travaux d’amélioration.

*

* *

Cet article a été supprimé par le Sénat.

La Commission examine l’amendement CE 665 de M. François Brottes, tendant à rétablir l’article.

M. François Brottes. Le propriétaire, qu’il soit bailleur social ou privé, hésite souvent à investir s’il ne peut pas récupérer les sommes qu’il a engagées sur le montant du loyer. C’est pourquoi, pour permettre un marché gagnant-gagnant entre le propriétaire et le locataire, nous proposons qu’il puisse majorer le loyer à hauteur de 50 % de la réduction des charges mensuelles. Nous mettrons ainsi en place un cercle vertueux.

M. le rapporteur pour avis. L’article 119 de la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre les exclusions satisfait l’amendement CE 665, à ceci près qu’il instaure un dispositif plus souple : au lieu d’imposer un pourcentage fixe, il prévoit une augmentation du loyer inférieure à la moitié de l’économie d’énergie estimée.

M. le secrétaire d’État. La loi a été votée, le décret est paru et le dispositif préconisé par l’amendement CE 665 est déjà mis en œuvre.

M. François Brottes. Notre approche n’étant pas la même que celle que vient de présenter M. le rapporteur pour avis, je maintiens l’amendement.

La Commission rejette l’amendement.

En conséquence, la commission émet un avis favorable au maintien de la suppression de l’article 2 ter.

Article 2 quater (nouveau)

Rapport d’évaluation du Gouvernement sur l’éco-prêt à taux zéro

Inséré dans le projet de loi par la Commission de l’économie du Sénat, l’article 2 quater prévoit que dans les trois ans suivant la publication de la loi, le Gouvernement devra présenter au Parlement un rapport d’évaluation sur l’application des dispositions du code général des impôts relatives à l’éco-prêt à taux zéro.

En vertu de l’article 244 quater U du code général des impôts, ce prêt à taux zéro peut concerner les travaux suivants :

1° soit de travaux qui correspondent à une combinaison d'au moins deux des catégories suivantes :

a) Travaux d'isolation thermique performants des toitures ;

b) Travaux d'isolation thermique performants des murs donnant sur l'extérieur ;

c) Travaux d'isolation thermique performants des parois vitrées et portes donnant sur l'extérieur ;

d) Travaux d'installation, de régulation ou de remplacement de systèmes de chauffage, le cas échéant associés à des systèmes de ventilation économiques et performants, ou de production d'eau chaude sanitaire performants ;

e) Travaux d'installation d'équipements de chauffage utilisant une source d'énergie renouvelable ;

f) Travaux d'installation d'équipements de production d'eau chaude sanitaire utilisant une source d'énergie renouvelable ;

2° soit de travaux permettant d'atteindre une performance énergétique globale minimale du logement ;

3° soit de travaux de réhabilitation de systèmes d'assainissement non collectif par des dispositifs ne consommant pas d'énergie.

Le rapporteur estime qu’un tel rapport peut déjà être exigé par la représentation nationale dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances, soit qu’il soit nécessaire de l’indiquer dans le projet de loi relatif au Grenelle de l’environnement, et propose donc la suppression de cet article.

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* *

La Commission est saisie de l’amendement CE 760 de MM. Michel Piron, Serge Grouard et Bertrand Pancher, rapporteurs, qui tend à supprimer l’article 2 quater.

M. le rapporteur pour avis. Les demandes de rapports abondent. Puisque celui que prévoit l’article peut déjà être remis au Parlement dans le cadre d’un contrôle budgétaire préalable à l’adoption de la loi de finances, à la demande soit du rapporteur spécial soit du rapporteur pour avis, nous proposons de supprimer l’article.

M. le secrétaire d’État. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, elle émet un avis favorable à la suppression de l’article 2 quater.

Après l’article 2 quater

La Commission examine l’amendement CE 666 de M. François Brottes, portant article additionnel après l’article 2 quater.

M. François Brottes. Il est défendu.

M. le rapporteur pour avis. Avis défavorable.

M. le secrétaire d’État. Même avis.

La Commission rejette l’amendement.

Article 3

Plan de travaux d’économies d’énergie et contrat de performance énergétique dans les copropriétés équipées d’une installation collective de chauffage
ou de refroidissement

Comme l’indique l’exposé des motifs du projet de loi, cet article vise à faciliter la réalisation de diagnostics de performance énergétiques et de travaux d’économies d’énergie dans les copropriétés.

Le 1° crée une obligation de « lancer des consultations auprès de prestataires en matière d’efficacité énergétique ».

Le 2° réforme les règles de décision dans les copropriétés.

A.— OBLIGATION D’INSCRIRE À L’ORDRE DU JOUR DE L’ASSEMBLÉE GÉNÉRALE DES COPROPRIÉTAIRES LA QUESTION D’UN PLAN DE TRAVAUX D’ÉCONOMIES D’ÉNERGIE OU D’UN CONTRAT DE PERFORMANCE ÉNERGÉTIQUE

La loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie a prévu, à l’article 24-2 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété, une obligation de consultation de prestataires pour favoriser l’installation de la fibre optique dans les copropriétés.

Le 1° de l’article 3 (alinéas 2 à 5) vise à proposer une disposition comparable pour favoriser la réalisation de travaux d’économies d’énergie.

Il insère un article 24-4 dans la loi du 10 juillet 1965, afin de préciser que pour tout immeuble équipé d’une installation collective de chauffage, le syndic inscrit à l’ordre du jour de l’assemblée générale des copropriétaires, qui suit l’établissement d’un DPE, la question d’un contrat de performance énergétique.

Le contrat de performance énergétique

La directive 2006/32/CE du Parlement européen et du Conseil du 5 avril 2006 relative à l'efficacité énergétique dans les utilisations finales et aux services énergétiques et abrogeant la directive 93/76/CEE du Conseil définit le contrat de performance énergétique comme un « accord contractuel entre le bénéficiaire et le fournisseur d'une mesure visant à améliorer l'efficacité énergétique, selon lequel des investissements dans cette mesure sont consentis afin de parvenir à un niveau d'amélioration de l'efficacité énergétique qui est contractuellement défini ».

Le Sénat a apporté deux modifications à l’alinéa 3 :

– la commission de l’économie a inséré la possibilité d’inscrire à l’ordre du jour de l’AG des copropriétaires, non seulement la question d’un contrat de performance énergétique, mais également celle d’un plan de travaux d’économies d’énergie ;

– en séance publique, le Sénat a adopté un amendement prévoyant que l’article 24-4 nouveau pourrait également concerner les immeubles équipés d’une installation collective de refroidissement, ce qui concerne plus précisément l’outre-mer.

Sur le premier aspect, le rapporteur au Sénat a justifié son amendement par le fait que « de nombreuses copropriétés ne voudront probablement pas s’engager dans un contrat de performance énergétique et que, symétriquement, de nombreuses entreprises ne seront pas en situation de proposer un tel contrat ». Il a précisé que « les copropriétaires auront le choix entre un CPE ou un plan de travaux, l’essentiel étant qu’ils se posent la question de la consommation énergétique de leur immeuble ».

Ensuite, selon les termes de l’exposé des motifs du projet de loi, « ces offres de contrat peuvent conduire à la présentation d’un coût de zéro euro pour une prestation rémunérée, par exemple, sur les économies d’énergie réalisées. »

Or l’article 21 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 prévoit que l’assemblée générale des copropriétaires arrête le montant des marchés et contrats à partir duquel une mise en concurrence est rendue obligatoire.

C’est pourquoi l’alinéa 4 précise qu’avant de soumettre au vote de l’assemblée générale un projet de conclusion d’un tel contrat, le syndic procède à une mise en concurrence de plusieurs prestataires et recueille l’avis du conseil syndical. Ainsi, le syndic aura l’obligation de mettre l’offre d’un prestataire en concurrence « avec au moins deux autres offres, afin de garantir la mise en concurrence, quel que soit le montant du contrat ».

L’alinéa 5 renvoie à un décret en Conseil d’État le soin de fixer les conditions d’application de ce nouvel article 24-4 de la loi du 10 juillet 1965.

En effet, ainsi que l’explique l’exposé des motifs du projet de loi, « le contrat de performance énergétique doit conduire à des économies d’énergie suffisamment importantes pour couvrir à terme les dépenses d’investissements des copropriétaires et les frais engagés par le prestataire. Il convient donc de limiter cette mesure aux copropriétés qui ont une taille et un budget annuel suffisants. » Le Gouvernement précise dans son exposé des motifs le contenu du décret : il déterminera les catégories d’immeubles concernés (immeubles de grande hauteur, grandes copropriétés, …) et le mode de chauffage (chauffage collectif) considéré.

B.— RÉFORME DES RÈGLES DE DÉCISION DANS LES COPROPRIÉTÉS POUR LE VOTE DE LA RÉALISATION DE TRAVAUX D’ÉCONOMIE D’ÉNERGIE

Le 2° de l’article 3 (alinéas 6 à 8) modifie l’article 25 de la loi du 10 juillet 1965 qui énonce des règles de décision dans les copropriétés.

Dans le droit en vigueur, l’article 25 énonce la liste des décisions pouvant être adoptées à la simple majorité des voix de tous les copropriétaires.

Le g de l’article 25 tel qu’en vigueur prévoit, parmi ces décisions, « à moins qu'ils ne relèvent de la majorité prévue par l'article 24, les travaux d'économie d'énergie portant sur l'isolation thermique du bâtiment, le renouvellement de l'air, le système de chauffage et la production d'eau chaude. »

Le g de l’article 25 précise que seuls sont concernés les travaux amortissables sur une période inférieure à dix ans, et que la nature de ces travaux et les modalités de leur amortissement, notamment celles relatives à la possibilité d'en garantir, contractuellement, la durée, sont déterminées par décret en Conseil d'État, après avis du comité consultatif de l'utilisation de l'énergie.

L’alinéa 7 de l’article 3 du projet de loi réécrit le g de l’article 25 de la loi de 1965, et prévoit, dans la version initiale du texte, que sont visés les travaux d'économie d'énergie ou de réduction des émissions de gaz à effet de serre, dans les copropriétés disposant d'une installation collective de chauffage. Ces travaux peuvent comprendre des travaux d'intérêt commun réalisés sur les parties privatives et aux frais du copropriétaire du lot en cause.

Selon le Gouvernement, la disposition relative aux « travaux d’intérêt commun » « répond à un double objectif d’une part, l’intérêt national de favoriser les économies d’énergie des copropriétés et, d’autre part, l’intérêt des syndicats de copropriétaires de maximiser la qualité thermique de leur(s) bâtiment(s) afin de rationaliser le montant des charges de copropriété ».

Le Sénat a adopté un amendement de M. Thierry Repentin à l’alinéa 7, précisant une exception au fait que les travaux réalisés peuvent comprendre des travaux d’intérêt commun sur les parties privatives et aux frais du propriétaire du lot concerné : cette exception concerne le cas où le copropriétaire est en mesure de produire la preuve de la réalisation de travaux équivalents dans les dix années précédentes. La commission de l’économie du Sénat et le Gouvernement ont émis un avis favorable à l’adoption de l’amendement.

L’alinéa 8, dans la rédaction initiale du projet de loi, précise que la nature des travaux et les modalités de leur amortissement, notamment la possibilité de garantir contractuellement les aménagements, équipements ou installations résultant de ces travaux sont déterminées par décret en Conseil d'État.

Avec l’avis favorable du Gouvernement, le Sénat a réécrit en séance publique l’alinéa 8 de l’article, à l’initiative de son rapporteur, afin d’étendre la portée de ce décret en Conseil d’État, disposant ainsi que ce texte précisera les conditions d’application de l’alinéa 7.

Selon l’auteur de cet amendement, « [dans la rédaction initiale du projet de loi] le champ d’application du décret ne permet[tait] pas de répondre à la question de savoir, dans le cas de travaux d’intérêt commun sur les parties privatives, qui, du syndicat des copropriétaires ou du copropriétaire concerné, est le maître d’ouvrage des travaux. Cette question est essentielle puisque c’est le maître d’ouvrage qui souscrit l’assurance dommages ouvrages obligatoire, assure le suivi de la réalisation des travaux, procède à la réception des travaux, et exerce les éventuelles actions en responsabilité des constructeurs. [L’]amendement tend donc à élargir le champ du décret en Conseil d’État, afin que cette question puisse être précisée par voie réglementaire ».

Par ailleurs, la nouvelle rédaction du g de l’article 25 de la loi de 1965 supprime la fixation d’une durée d’amortissement limitée à dix ans. Selon le Gouvernement, en effet, « beaucoup de techniques courantes ont des durées d’amortissement supérieures à dix ans, sans qu’on puisse considérer que l’investissement nécessite une décision à la majorité supérieure, c’est-à-dire à la majorité des membres du syndicat représentant au moins les deux tiers ([majorité de l’]article 26) car l’investissement n’est pas toujours très coûteux. »

Enfin, le Gouvernement précise dans son exposé des motifs que « les garanties à apporter aux propriétaires sont importantes. Le mécanisme de garantie actuellement prévu par le décret d’application est donc à conserver, même si la loi ne fixe plus de durée maximale d’amortissement au g de l’article 25 ».

C.— LA POSITION DU RAPPORTEUR

1. Le rapporteur propose tout d’abord de préciser que les dépenses pour travaux d’intérêt collectif réalisés sur les parties privatives et aux frais du copropriétaire concerné ne sont pas imputées en fonction de la répartition des charges prévue par le règlement de copropriété, mais sont imputables au seul copropriétaire concerné.

2. Par coordination avec l’amendement proposé à l’article 1er, relatif à la réalisation d’audits énergétiques dans les copropriétés de plus de cinquante lots, en lieu et place du DPE, le rapporteur suggère également de préciser que pour tout immeuble équipé d’une installation collective de chauffage ou de refroidissement, le syndic inscrit à l’ordre du jour de l’assemblée générale des copropriétaires qui suit l’établissement d’un audit énergétique (pour les copropriétés de plus de 50 lots) la question d’un plan de travaux d’économies d’énergie ou d’un contrat de performance énergétique.

3. La loi du 10 juillet 1965 sur la copropriété reconnaît deux catégories de parties dans un immeuble :

– les parties communes ;

– les parties privatives, qui constituent le lot de copropriété.

L’article 2 de la loi de 1965 dispose que les parties privatives sont la propriété exclusive des copropriétaires, tandis que l’article 9 de la même loi prévoit que chaque copropriétaire dispose des parties privatives comprises dans son lot.

Or, le projet de loi permet la réalisation de travaux sur les parties privatives, dont les effets bénéfiques profiteraient à l’ensemble de la copropriété, ou du moins à davantage de copropriétaires que le seul copropriétaire des parties privatives où seront effectués les travaux. L’intérêt « commun » justifie en effet que l’assemblée générale des copropriétaires décide de la réalisation de travaux sur certaines parties privatives.

Afin d’éviter toute ambiguïté d’interprétation quant à la notion « d’intérêt commun », à bien distinguer de la notion de « parties commune », le rapporteur propose de préciser désigner ces travaux comme étant des travaux « d’intérêt collectif » plutôt que « d’intérêt commun ».

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CE 761 de MM. Michel Piron, Serge Grouard, Serge Poignant et Bertrand Pancher, rapporteurs.

M. le rapporteur pour avis. Les dépenses pour travaux d’intérêt collectif réalisés sur les parties privatives et aux frais d’un copropriétaire ne devraient pas être imputées en fonction de la répartition des charges de copropriété habituelles, mais être imputables au seul copropriétaire concerné.

M. le secrétaire d’État. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CE 762 des rapporteurs.

M. le rapporteur pour avis. Il est défendu.

M. le secrétaire d’État. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle examine les amendements identiques CE 598 de M. Claude Gatignol et CE 729 de M. Dionis du Séjour.

M. Claude Gatignol. L’amendement CE 598 propose qu’avant de soumettre au vote de l’assemblée générale un projet de plan de travaux d’économies d’énergie ou de contrat de performance énergétique, le syndic rappelle l’objectif de ce projet et qu’il procède à une mise en concurrence de plusieurs entreprises ou prestataires. En outre, l’amendement utilise le terme « entreprise », plus clair que celui de prestataire.

M. Dionis du Séjour. L’amendement CE 729 est défendu.

M. le rapporteur pour avis. Avis défavorable. Les amendements confondent le plan de travaux, qui est une sorte d’échéancier, et le contrat de performance énergétique. Ensuite, il n’est pas nécessaire de mettre deux entreprises en concurrence pour établir un plan de travaux. Enfin, la notion de prestataire ne concerne que les contrats de performance énergétique.

M. le secrétaire d’État. Même avis. On ne peut confondre ainsi le plan de travaux et les travaux eux-mêmes, qui font obligatoirement l’objet d’une mise en concurrence.

Les amendements CE 598 et CE 729 sont retirés.

La Commission étudie ensuite l’amendement CE 763 des rapporteurs.

M. le rapporteur pour avis. Il s’agit d’une clarification rédactionnelle.

M. le secrétaire d’État. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement.

La Commission est saisie de l’amendement CE 764 des rapporteurs.

M. le rapporteur pour avis. Pour la réalisation des travaux d’intérêt collectif décidés à la majorité des voix de tous les copropriétaires, il est proposé que le syndicat des copropriétaires exerce les pouvoirs du maître d’ouvrage jusqu’à réception des travaux.

M. le secrétaire d’État. Avis favorable

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle émet un avis favorable à l’adoption de l’article 3 modifié.

Article additionnel après l’article 3

(article L. 142-1 du code de la construction et de l’habitation)

Missions du Centre scientifique et technique du bâtiment

A.— LE CSTB DANS LE DROIT EN VIGUEUR

Dans le droit en vigueur, l’article L. 142-1 du code de la construction et de l’habitation prévoit que le centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) est un établissement public de caractère industriel et commercial, doté de l'autonomie financière et placé sous l'autorité de l'administration compétente. Cet établissement a pour objet de procéder à des études et recherches scientifiques et techniques intéressant la construction et le logement. Il demeure titulaire des biens, droits et obligations de la fondation à laquelle il succède.

L’article R. 142-1 du même code précise que pour l'accomplissement des missions générales qui lui sont assignées par l'article L. 142-1, le CSTB, placé sous l'autorité du ministre chargé de la construction et de l'habitation, peut être appelé à participer à l'instruction des normes intéressant la construction.

Il participe aux travaux d'une commission, constituée auprès du ministre chargé de la construction et de l'habitation, par arrêté de ce ministre et du ministre chargé de l'industrie, et chargée de formuler les avis techniques sur l'aptitude à l'emploi des procédés, matériaux, éléments, ou équipements utilisés dans la construction, lorsque leur nouveauté ou celle de l'emploi qui en est fait n'en permet pas encore la normalisation.

Sur leur demande éventuelle, le CSTB apporte son concours aux services du ministre chargé de la construction et de l'habitation et des autres départements ministériels pour toute étude portant sur la technique ou l'économie de la construction.

Il participe, en liaison avec les services intéressés et sous le contrôle du ministre chargé de la construction et de l'habitation, aux activités de coopération technique internationale concernant l'habitation et la construction. Il peut se voir confier toutes missions ayant trait à ces mêmes matières dans le domaine international.

Il contribue à la diffusion des connaissances scientifiques et techniques en matière d'habitation et de construction par des publications et par toutes autres mesures appropriées.

Il peut apporter son concours aux organismes, groupements, collectivités et personnes physiques ou morales qui le sollicitent pour des missions se rattachant à l'objet de ses activités.

B.— PROPOSITION DU RAPPORTEUR

Le secteur du bâtiment constitue un domaine clé pour l'atteinte des objectifs fixés dans le cadre du Grenelle de l'environnement.

Le rapporteur propose donc d'affirmer clairement le rôle du Centre Scientifique et Technique du Bâtiment en termes d'appui aux pouvoirs publics, tant en matière de recherche, qu'en matière de définition, mise en oeuvre et évaluation des politiques publiques dans le champ de la construction et de l’habitat.

*

* *

La Commission examine l’amendement CE 766 des rapporteurs, portant article additionnel après l’article 3.

M. le rapporteur pour avis. L’amendement vise à affirmer clairement le rôle du centre scientifique et technique du bâtiment en termes d’appui aux pouvoirs publics, tant pour la recherche que pour la définition, la mise en œuvre et l’évaluation des politiques publiques dans le champ de la construction et de l’habitat. Par ce biais, il tend à élargir et à confirmer l’ingénierie publique.

M. le secrétaire d’État. Avis favorable.

M. François Brottes. Il me paraît extravagant que la loi répète les missions dévolues par l’État à un organisme comme le centre scientifique et technique du bâtiment. Dans quel but l’amendement a-t-il été rédigé ?

M. le rapporteur pour avis. La définition des missions du centre ne lui permet pas de couvrir les questions que nous sommes en train d’examiner. L’amendement vise à régler le problème. Cependant, sur la forme, je suis d’accord avec vous, monsieur Brottes.

La Commission adopte l’amendement.

Article additionnel après l’article 3

(article 1384 A du code général des impôts)

Allongement de la durée d’exonération de taxe foncière
sur les propriétés bâties assise sur les logements financés à l’aide d’un PSLA

A.– LE DROIT EN VIGUEUR

Le I de l’article 1384 A du code général des impôts dispose que les constructions neuves de logements locatifs sociaux sont exonérées de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) pendant une durée de quinze ans à compter de l'année qui suit celle de leur achèvement.

Le I bis de cet article prévoit que pour les constructions de logements locatifs sociaux pour lesquelles l'ouverture de chantier est intervenue à compter du 1er janvier 2002, l’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties est portée à vingt ans lorsque ces constructions satisfont à au moins quatre des cinq critères de qualité environnementale suivants :

a. modalités de conception, notamment assistance technique du maître d'ouvrage par un professionnel ayant des compétences en matière d'environnement ;

b. modalités de réalisation, notamment gestion des déchets du chantier ;

c. performance énergétique et acoustique ;

d. utilisation d'énergie et de matériaux renouvelables ;

e. maîtrise des fluides.

B.– PROPOSITION DU RAPPORTEUR

Le rapporteur souhaite encourager la production d’une offre nouvelle de logements en accession sociale à la propriété, répondant à des critères environnementaux exigeants. Il propose donc d’allonger de 5 ans la durée d'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties des logements financés à l’aide d’un prêt social de location-accession, lorsque le logement répond à des exigences élevées de qualité environnementale.

*

* *

La Commission examine ensuite les amendements identiques CE 767 des rapporteurs et CE 668 de M. François Brottes.

M. le rapporteur pour avis. Il s’agit d’encourager une offre nouvelle de logements en accession sociale à la propriété répondant à des critères environnementaux élevés, en allongeant de cinq ans la durée d’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties des logements financés à l’aide d’un prêt social de location-accession.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. C’est d’autant plus pertinent que pour pouvoir réaliser des constructions en location-accession, on fait souvent des économies sur le bâti. Cette exonération permettra d’intégrer plus de mesures environnementales.

M. le secrétaire d’État. Je lève le gage.

M. Jean-Pierre Marcon. J’avais déposé un amendement CE 570, inséré après l’article 3 bis, qui avait exactement le même objet.

M. le président Patrick Ollier. Je vous propose de cosigner l’amendement du rapporteur pour avis.

La Commission adopte les amendements identiques.

Article additionnel après l’article 3

Obligation pour le locataire de laisser exécuter
des travaux d’économie d’énergie

Dans le droit en vigueur, l’article 7 de la loi de 1989 sur les rapports locatifs précise les obligations auxquelles est assujetti le locataire (payer loyer et charges, user paisiblement des locaux loués, répondre des dégradations et pertes survenues dans les locaux qu’il occupe, faire l’entretien courant du logement, etc.). Le e de l’article 7 précise ainsi que « le locataire est obligé de laisser exécuter dans les lieux loués les travaux d'amélioration des parties communes ou des parties privatives du même immeuble, ainsi que les travaux nécessaires au maintien en état et à l'entretien normal des locaux loués ».

Le rapporteur propose donc de préciser que le locataire est également obligé de laisser exécuter dans les locaux loués les travaux d’économies d’énergie à réaliser dans ces locaux.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CE 765 des rapporteurs.

M. le rapporteur pour avis. Il s’agit de préciser que le locataire est obligé de laisser exécuter les travaux d’économies d’énergie dans les locaux qu’il loue.

La Commission adopte l’amendement.

Après l’article 3

La Commission étudie l’amendement CE 827 du Gouvernement, portant article additionnel après l’article 3.

M. le secrétaire d’État. Étant donné la connaissance partielle que nous avons aujourd’hui de la consommation du parc des bâtiments tertiaires, due notamment au manque de fiabilité des données recueillies, nous souhaitons instaurer l’obligation de mesurer la consommation énergétique dans ce parc. Il importe en effet que nous disposions de données fiables en fonction des locaux et du type d’activité.

M. le rapporteur pour avis. J’émettrai quelques réserves, même si l’objectif de l’amendement est évidemment louable. Ne risque-t-on pas d’imposer de nouvelles contraintes, qui alourdiront encore la relation entre utilisateurs de locaux et bailleurs ?

M. Jean Dionis du Séjour. Je soutiens l’amendement du Gouvernement, car il n’y a pas de plan d’action sans mesures. Le fait que la loi pose le principe de mesurer la consommation dans le tertiaire me paraît fondateur.

En l’occurrence, le Gouvernement se fait plaisir, puisqu’il affirme dans la loi un principe qui fait également l’objet d’un décret. J’en déduis que nous avons eu raison en votant l’amendement CE 588, qui pose le principe de l’indépendance des diagnostiqueurs et des agents immobiliers...

M. François Brottes. Nous soutenons l’amendement. Mais je demande au Gouvernement de renoncer à l’avenir à l’argument selon lequel il ne faudrait pas déposer d’amendement qui relèverait du règlement.

M. Jean Dionis du Séjour. Très juste !

M. le rapporteur pour avis. Pour éviter que tous les utilisateurs de bâtiments ne soient tenus de remplir encore des documents volumineux, ne peut-on prévoir un seuil au-dessous duquel ils seraient dispensés de cette obligation ?

M. le président Patrick Ollier. Sans faire offense au ministre, je m’interroge sur le contenu de l’amendement. Il me semble que le Gouvernement ne cherche qu’à se faire plaisir par une pétition d’intention. À titre personnel, je ne voterai donc pas l’amendement.

M. le secrétaire d’État. On peut imaginer que le décret prévoie un seuil excluant les petits bâtiments de certaines obligations administratives ; mais, en l’occurrence, il ne s’agit que de transmettre leur consommation énergétique annuelle. Nous devons disposer de données fiables et différenciées selon les locaux et le type d’activité pour prévoir de nouvelles réglementations.

Pour répondre à M. Dionis du Séjour, je rappelle que l’amendement CE 588 qu’il a défendu tout à l’heure est satisfait par la loi.

La Commission rejette l’amendement.

Après l’article 3

La commission en vient à l’amendement CE 826 du Gouvernement.

M. le secrétaire d’État. Afin de favoriser la rénovation énergétique du parc tertiaire, nous proposons de rendre obligatoire l’insertion d’une annexe d’ordre environnemental au bail commercial, discutée au cours de la négociation entre preneur et bailleur – l’idée étant de pousser ce dernier à faire des travaux d’économies d’énergie. Le décret précisera bien sûr un seuil d’application : il n’est pas question d’appliquer cette obligation à un petit commerce, mais plutôt pour une tour de cinquante étages.

M. le rapporteur pour avis. L’enfer est pavé de bonnes intentions ! L’amendement précise simplement que le décret définit le contenu de l’annexe en « tenant compte » de la catégorie et de la surface des locaux concernés. Imaginez le gisement de contentieux que vous êtes en train de créer ! Avis défavorable.

L’amendement est retiré.

Article 3 bis A (nouveau)

Mesures destinées à lutter contre la précarité énergétique dans les PDALPD

Adopté par le Sénat en séance publique à l’initiative du groupe socialiste, avec l’avis favorable du Gouvernement et de la Commission) 

Il s’agit de prévoir que les plans départementaux pour le logement des personnes défavorisées comprennent des mesures destinées à lutter contre la précarité énergétique.

*

* *

La Commission donne un avis favorable à l’adoption de l’article 3 bis A sans modification.

Article 3 bis (nouveau)

Exclusion des surfaces nécessaires à l’isolation par l’extérieur
du calcul de la surface hors
œuvre

Adopté par la commission de l’économie du Sénat, l’article précise que les surfaces extérieures nécessaires aux aménagements en vue de l’amélioration de l’isolation thermique ou acoustique d’un bâtiment existant sont exclues du calcul de la surface hors œuvre.

*

* *

La Commission examine l’amendement de suppression CE 768 de suppression des rapporteurs.

M. le rapporteur pour avis. L’article 3 bis, introduit par le Sénat, dispose que les surfaces extérieures nécessaires aux aménagements en vue de l’amélioration de l’isolation thermique ou acoustique d’un bâtiment existant sont exclues du calcul de la surface hors œuvre. Or, le décret du 16 octobre 2009 prévoit que les surfaces de plancher supplémentaires nécessaires à l’aménagement d’une construction existante en vue d’améliorer son isolation thermique ou acoustique ne sont pas incluses dans la surface de plancher. L’article 3 bis est donc superflu. Je propose de le supprimer.

M. Daniel Goldberg. Mais le décret ne mentionne que les surfaces de plancher alors que l’article concerne l’ensemble des surfaces extérieures.

M. le rapporteur pour avis. C’est vrai.

M. Daniel Paul. Cet amendement concerne-t-il les fermetures de balcons effectuées pour améliorer la protection thermique et acoustique ? Cela représenterait des augmentations de surface très importantes.

M. le rapporteur pour avis. Le décret est postérieur au débat au Sénat, mais il ne couvre pas tout le champ qui avait été envisagé. Il serait préférable de modifier le décret plutôt que d’inscrire ces dispositions dans la loi.

M. le secrétaire d’État. Je suis d’accord pour modifier le décret afin qu’il couvre l’ensemble du champ prévu.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, elle émet un avis favorable à la suppression de l’article 3 bis.

Article additionnel après l’article 3 bis

(article 200 quater du code général des impôts)

Extension aux DOM du crédit d’impôt
en faveur des économies d’énergie

L’article 200 quater du code général des impôts prévoit que les contribuables domiciliés en France peuvent bénéficier d'un crédit d'impôt sur le revenu au titre des dépenses effectivement supportées pour l'amélioration de la qualité environnementale du logement dont ils sont propriétaires, locataires ou occupants à titre gratuit et qu'ils affectent à leur habitation principale ou de logements achevés depuis plus de deux ans dont ils sont propriétaires et qu'ils s'engagent à louer nus à usage d'habitation principale, pendant une durée minimale de cinq ans, à des personnes autres que leur conjoint ou un membre de leur foyer fiscal.

Ce crédit d'impôt s'applique :

– aux dépenses afférentes à un immeuble achevé depuis plus de deux ans, payées entre le 1er janvier 2005 et le 31 décembre 2012, au titre de :

1° l'acquisition de chaudières à condensation ;

2° l'acquisition de matériaux d'isolation thermique des parois vitrées, de volets isolants ou de portes d'entrée donnant sur l'extérieur ;

3° l'acquisition et la pose de matériaux d'isolation thermique des parois opaques ainsi que l'acquisition de matériaux de calorifugeage de tout ou partie d'une installation de production ou de distribution de chaleur ou d'eau chaude sanitaire ;

4° l'acquisition d'appareils de régulation de chauffage ;

– au coût des équipements de production d'énergie utilisant une source d'énergie renouvelable ou des pompes à chaleur, autres que air / air, dont la finalité essentielle est la production de chaleur ou d'eau chaude sanitaire, ainsi qu'au coût de la pose de l'échangeur de chaleur souterrain des pompes à chaleur géothermiques :

1° payés entre le 1er janvier 2005 et le 31 décembre 2012 dans le cadre de travaux réalisés dans un logement achevé ;

2° intégrés à un logement acquis neuf entre le 1er janvier 2005 et le 31 décembre 2012 ;

3° intégrés à un logement acquis en l'état futur d'achèvement ou que le contribuable fait construire, achevé entre le 1er janvier 2005 et le 31 décembre 2012.

d) au coût des équipements de raccordement à un réseau de chaleur, alimenté majoritairement par des énergies renouvelables ou par une installation de cogénération :

1° payés entre le 1er janvier 2006 et le 31 décembre 2012 dans le cadre de travaux réalisés dans un logement achevé ;

2° intégrés à un logement acquis neuf entre le 1er janvier 2006 et le 31 décembre 2012 ;

3° intégrés à un logement acquis en l'état futur d'achèvement ou que le contribuable fait construire, achevé entre le 1er janvier 2006 et le 31 décembre 2012 ;

– au coût des équipements de récupération et de traitement des eaux pluviales :

1° payés entre le 1er janvier 2007 et le 31 décembre 2012 dans le cadre de travaux réalisés dans un logement achevé ;

2° intégrés à un logement acquis neuf entre le 1er janvier 2007 et le 31 décembre 2012 ;

3° intégrés à un logement acquis en l'état futur d'achèvement ou que le contribuable fait construire, achevé entre le 1er janvier 2007 et le 31 décembre 2012.

- aux dépenses afférentes à un immeuble achevé depuis plus de deux ans, payées entre le 1er janvier 2009 et le 31 décembre 2012, au titre de la réalisation, en dehors des cas où la réglementation le rend obligatoire, du diagnostic de performance énergétique.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CE 672 de M. Serge Letchimy, portant article additionnel après l’article 3 bis.

M. Louis-Joseph Manscour. Il s’agit d’étendre aux départements d’outre-mer, aux collectivités de Saint-Martin et Saint-Barthélémy et à Mayotte le crédit d’impôt concernant les dépenses liées aux économies d’énergie et à l’utilisation des énergies renouvelables.

M. le rapporteur pour avis. Avis favorable.

M. le secrétaire d’État. Sagesse.

La Commission adopte l’amendement.

M. le secrétaire d’État. Le gage est levé.

Après l’article 3 bis 

La Commission est saisie de l’amendement CE 669 de M. François Brottes, portant article additionnel après l’article 3 bis.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Nous sommes foncièrement hostiles à la contrainte imposée aux organismes HLM de vendre du patrimoine. Si des logements doivent être vendus, ce doit être conformément à une stratégie autonome de l’organisme et après débat avec les autorités responsables de l’offre locative locale, telles que le préfet et les collectivités. Dans nombre de quartiers, les appartements vendus ne pourront pas être améliorés par les locataires devenus propriétaires qui devront déjà faire face aux charges de copropriété. Les cas de vente doivent être limités aux logements remplissant des conditions environnementales telles que les occupants n’aient pas à assumer des obligations de mise aux normes en plus de leurs nouvelles charges, sans quoi ils se trouveront dans des situations catastrophiques.

M. le rapporteur pour avis. Les conditions que vous posez sont telles que plus aucun logement ne pourrait être vendu !

La loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion a posé d’infinies précautions afin que les acquéreurs ne se trouvent pas mis en difficulté, y compris une possibilité de revenir sur leur décision. On ne peut vraiment pas soupçonner les bailleurs de faire prendre des risques aux acquéreurs. En outre, certains organismes ont pris des engagements de vente importants afin de pouvoir financer la construction de nouveaux logements, notamment des pavillons HLM. Cette gestion dynamique du patrimoine permet, et c’est l’objectif premier, d’augmenter l’offre HLM. L’amendement restreint cette possibilité. Avis défavorable.

M. le secrétaire d’État. Hier, lors du congrès réunissant les organismes chargés de collecter le 1 % logement, tous les partenaires sociaux, de la CGT au Medef, se sont engagés à vendre 1 % de leur patrimoine. C’est une excellente nouvelle pour tous les locataires qui pourront ainsi devenir propriétaires de leur logement. L’amendement est totalement contraire à cette évolution, puisqu’il rend les ventes quasiment impossibles en les restreignant aux seuls logements sociaux les moins énergétivores. J’ajoute qu’il crée une forte inégalité avec le parc privé, où il n’existe pas de catégories en dessous de laquelle on ne pourrait pas vendre.

M. Pierre Gosnat. Je ne suis pas sûr que l’ensemble des partenaires sociaux soient si heureux de la situation du 1 % logement, dont Jérôme Bédier a déclaré il y a quelques jours qu’elle affectait désormais le fonctionnement même des entreprises, car le mal-logement a toujours des conséquences négatives sur le marché du travail, ne serait-ce qu’en limitant la mobilité des salariés. Et vous savez que les mesures de siphonage du 1 % logement ont causé de très larges réactions.

Pour en revenir à l’amendement, il semble en contradiction avec ce que M. Le Bouillonnec et nous avons toujours défendu ensemble : il aboutirait à faire vendre les logements de meilleure qualité en laissant les organismes sociaux se débrouiller avec les plus dégradés. Je ne peux qu’être contre.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Si les bailleurs veulent vendre, ils le peuvent. Mais ils ne doivent pas y être contraints par la loi. Et l’on ne doit pas créer des incitations financières pour encourager la vente du patrimoine HLM alors qu’on ne fait pas assez pour accroître l’offre, ce qui est tout de même l’objectif principal. Toute incitation financière de l’État qui ne sert pas l’augmentation de l’offre de logement est inacceptable.

Nous sommes opposés à la vente du patrimoine HLM. Si elle doit se faire malgré tout, il faut au moins veiller à protéger les acquéreurs, qui se retrouveront dans des situations inextricables s’ils ont à assumer à la fois le remboursement du prêt, les charges de copropriété et des charges supplémentaires pour l’amélioration de l’habitat. Par ailleurs, tous les appartements d’un immeuble appartenant à un bailleur social ne seront pas vendus du jour au lendemain. La loi n’a pas prévu la gestion de la copropriété entre le bailleur social, qui fera souvent fonction de syndic, et les quelques autres propriétaires, le premier devant répondre à ses obligations sur l’amélioration de l’habitat et les seconds ne pouvant assumer leur part. En imposant des conditions à la vente, nous faisons en sorte de ne pas défavoriser ceux qui y auront accès. C’est compliqué, mais c’est indispensable.

M. le président Patrick Ollier. Cette question fait l’objet de divergences irréductibles. Nous souhaitons que les Français deviennent propriétaires. On peut toujours trouver des arguments pour qu’ils soient les moins nombreux possibles à le devenir, nous ne nous y rallierons pas.

La Commission rejette l’amendement.

Après l’article 3 bis

La Commission examine l’amendement CE 670 de M. François Brottes, portant article additionnel après l’article 3 bis.

M. François Brottes. Cet amendement, assez révolutionnaire – ce qui explique qu’il ne sera défendu ni par le rapporteur pour avis ni par le Gouvernement –, vise d’abord à mettre fin à la stigmatisation des plus précaires en rappelant que ceux-ci peuvent bénéficier d’un tarif social s’ils en font la demande, ce que nombre d’entre eux ignorent, ce qui explique d’ailleurs que le dispositif soit assez peu efficace.

L’amendement aborde également la question de la consommation d’énergie en général, mais je n’entrerai pas dans les détails puisque nous aurons d’autres rendez-vous sur ce sujet. Il nous paraît en tout cas indispensable de prévoir un minimum de kilowattheures facturés à un tarif très faible pour les consommations de base – se chauffer, se laver, faire sa vaisselle –, le reste, c'est-à-dire la consommation de confort, l’étant à un autre tarif.

Je comprends l’aspect révolutionnaire, je le répète, de cet amendement, mais qui, je vous le promets, sera mis en œuvre si un jour nous devenons majoritaires.

M. le rapporteur pour avis. Avis défavorable puisque M. Brottes a lui-même évoqué d’autres rendez-vous, et sachant qu’une proposition de loi a été déposée sur ce sujet.

M. le secrétaire d’État. Comment, dans les faits, déterminer qu’une certaine consommation est vitale, alors que tout dépend du type de logement, de la zone géographique, de la composition du foyer, du type d’énergie utilisé, du mode de vie…

M. François Brottes. C’est vrai. Il faudra prendre en compte tous ces éléments, qui sont d’ailleurs d’ordre réglementaire. Cela sera compliqué, mais l’on ne peut pas toujours faire simple si l’on veut être juste.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CE 671 de M. François Brottes, portant article additionnel après l’article 3 bis.

M. François Pupponi. Cet amendement vise à sécuriser à la fois le propriétaire, qui procède à des investissements en faveur de la maîtrise de l’énergie, et le locataire qui pourrait alors bénéficier d’une réactualisation du bail. On pourrait en effet penser que le locataire bénéficierait forcément d’un reste à charge moins élevé, mais en fait ce n’est pas toujours le cas.

M. Jean Dionis du Séjour. Lorsqu’on fait des investissements lourds pour des économies d’énergie – et je parle en tant que président d’Agen Habitat –, ce sont les locataires qui empochent les économies par le biais de la réduction des charges. L’idée de partager les économies avec l’investisseur, au moyen d’une hausse des loyers qui sécurise l’investissement, est excellente et il est important que la loi affirme ce principe.

M. le rapporteur pour avis. La récente loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion prévoit le partage entre le propriétaire et le locataire des économies engendrées par l’investissement. Les décrets sont parus. Ce qui n’était pas possible il y a deux ans l’est aujourd’hui. Il faut peut-être mettre les logiciels à jour, mais c’est tout.

M. le secrétaire d’État. C’est prévu par la loi, le décret est sorti, le dispositif est déjà mis en œuvre. Il n’est peut-être pas encore arrivé à Agen, et j’en suis désolé, mais Agen Habitat peut quand même en profiter. Il suffit de créer une ligne sur la quittance de loyer pour préciser le partage des économies de charges entre le propriétaire et le locataire.

M. François Pupponi. Le décret n’est pas non plus arrivé à Sarcelles, à quinze kilomètres de Paris… Et aussi bonnes que soient les dispositions de la loi de mobilisation pour le logement, les bailleurs ont du mal à les mettre en œuvre, en particulier dans le cadre des dossiers ANRU. Ce que nous proposons, c’est une réactualisation du bail, qui n’est pas prévue aujourd’hui, dès lors que des économies sont constatées. Cela permet de sécuriser à la fois le propriétaire, qui en a lui aussi besoin, et le locataire.

M. le président Patrick Ollier. Le décret date de novembre, et il est arrivé à Rueil-Malmaison.

M. Michel Lejeune. En Seine-Maritime aussi.

M. le rapporteur pour avis. Nous partageons tous le même objectif ! Cette disposition de la loi de mobilisation pour le logement est une mesure de simplification, qui permet de ne pas réviser la totalité du bail.

M. François Pupponi. Concrètement, lorsque les bailleurs font des travaux, les loyers augmentent et on promet aux locataires que les charges baisseront ensuite.

M. le rapporteur pour avis. C’est extrêmement encadré, et on a institué la modulation des loyers.

M. François Pupponi. Ce n’est pas comme cela que cela se passe.

M. le rapporteur pour avis. Mais alors, il n’y aurait plus aucune discussion possible entre bailleur et locataire ! On ne va pas mettre un policier derrière tout le monde pour que les gens veuillent bien appliquer les conventions d’utilité sociale qu’ils signent.

M. le président Patrick Ollier. Quels sont donc les bailleurs qui, selon vous, ne respectent pas le décret ?

M. François Pupponi. On en trouve partout : OPIEVOY, OSICA, ICADE…

M. le président Patrick Ollier. Je vous assure que chez moi, l’OPIEVOY le respecte.

M. le secrétaire d’État. Quand un bailleur social fait des travaux d’économies d’énergie ou autres, les loyers augmentent. Si c’est cela que vous voulez interdire, dites-le. Sinon, quand ces travaux engendrent des économies d’énergie, il faut qu’elles profitent aussi au propriétaire qui les a entrepris.

La Commission rejette l’amendement.

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CE 184 de M. Daniel Paul, portant article additionnel après l’article 3 bis.

Elle est saisie de l’amendement CE 187 du même auteur, portant article additionnel après l’article 3 bis.

M. Daniel Paul. Le comité national de l’eau doit remettre chaque année un rapport d’évaluation sur la mise en œuvre du droit à l’eau concernant l’allocation de solidarité et les plans de maîtrise dans les logements collectifs.

M. le rapporteur pour avis. Encore un rapport que les parlementaires peuvent demander dans le cadre de la LOLF. Avis défavorable.

M. le secrétaire d’État. Même avis.

La Commission rejette l’amendement.

Chapitre II

URBANISME

C’est l’article 7 de la loi « Grenelle 1 » du 3 août 2009 qui fixe les objets déclinés par le projet de loi « Grenelle 2 » en matière d’urbanisme. Le II de l’article 7 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 prévoit en effet :

« Le droit de l’urbanisme devra prendre en compte les objectifs suivants, dans un délai d’un an suivant la publication de la présente loi :

a) Lutter contre la régression des surfaces agricoles et naturelles, les collectivités territoriales fixant des objectifs chiffrés en la matière après que des indicateurs de consommation d’espace auront été définis. Dans les six mois suivant la publication de la présente loi, une étude sur la réforme de la fiscalité et sur les incitations possibles pour limiter l’extension du foncier artificialisé sera effectuée ;

b) Lutter contre l’étalement urbain et la déperdition d’énergie, ainsi que permettre la revitalisation des centres-villes, les collectivités territoriales disposant désormais, ou étant dotées dans l’année qui suit l'adoption de la présente loi, d'outils leur permettant en particulier de conditionner la création de nouveaux quartiers, d’opérations d’aménagement à dominante d’habitat ou de bureaux à la création ou au renforcement correspondant des infrastructures de transport, ainsi que de prescrire, dans certaines zones, des seuils minimaux de densité ou des performances énergétiques supérieures à la réglementation ;

c) Concevoir l’urbanisme de façon globale en harmonisant les documents d'orientation et les documents de planification établis à l'échelle de l'agglomération ;

d) Préserver la biodiversité, notamment à travers la conservation, la restauration et la création de continuités écologiques ;

e) Assurer une gestion économe des ressources et de l'espace et réexaminer dans cette perspective les dispositifs fiscaux et les incitations financières relatives au logement et à l'urbanisme ;

f) Permettre la mise en œuvre de travaux d'amélioration de la performance énergétique des bâtiments, notamment l'isolation extérieure, en adaptant les règles relatives à la protection du domaine public ;

g) Créer un lien entre densité et niveau de desserte par les transports en commun. »

Plus concrètement, le III de l’article 7 de la loi « Grenelle 1 » précise :

« L’État encouragera la réalisation, par les collectivités territoriales, d’opérations exemplaires d’aménagement durable des territoires. Il mettra en œuvre un plan d’action pour inciter les collectivités territoriales, notamment celles qui disposent d’un programme significatif de développement de l’habitat, à réaliser des écoquartiers avant 2012, en fournissant à ces collectivités des référentiels et une assistance technique pour la conception et la réalisation des projets.

Il encouragera la réalisation, par des agglomérations volontaires, de programmes globaux d'innovation énergétique, architecturale, paysagère et sociale, en continuité avec le bâti existant, qui intégreront dans leurs objectifs la préservation et la rénovation du patrimoine existant, le développement des transports en commun et des modes de déplacement économes en énergie, la prise en compte des enjeux économiques et sociaux, la réduction de la consommation d’espace et la réalisation de plusieurs écoquartiers.

Un plan pour restaurer la nature en ville sera préparé pour l’année 2009. »

Les dispositions du présent chapitre visent à concrétiser ces objectifs.

Ainsi, l’article 4 constitue une sorte d’ « interdiction d’interdire » pour les demandes de permis de construire déposées en matière d’installations de systèmes de production d’énergie renouvelable.

L’article 5 transforme les directives territoriales d’aménagement en des directives territoriales d’aménagement dont la principale différence réside dans leur non-opposabilité aux documents d’urbanisme, sauf dans l’hypothèse où l’État adopterait un projet d’intérêt général (PIG).

L’article 6 précise et « verdit » les grands principes du droit de l’urbanisme, que doivent respecter les documents tels que les SCOT et les PLU.

L’article 7 reprend au sein de la loi les dispositions réglementaires définissant les projets d’intérêt général (PIG), afin de permettre la mise en œuvre des DTADD et de mettre en œuvre les projets d’ouvrages, de travaux et de protection actuellement prévus par l’article R. 121-3 du code de l’urbanisme

L’article 8 étend l’obligation de réaliser une évaluation environnementale aux PLU qui intègrent les dispositions des plans de déplacement urbains (PDU) et aux directives territoriales d’aménagement et de développement durable.

L’article 9 est consacré au « verdissement » et au renforcement des schémas de cohérence territoriale.

L’article 10 regroupe les dispositions du Grenelle de l’environnement portant sur le plan local d’urbanisme (PLU).

L’article 11 prévoit la possibilité, après autorisation du conseil municipal ou de l’organe délibérant de l’EPCI, de dépasser les règles de gabarit et densité d’occupation des sols dans la limite de 30 % pour les constructions satisfaisant à des critères de performance énergétique élevée ou comportant des équipements de production d’énergie renouvelable.

L’article 12 réforme la procédure de mise en compatibilité du SDRIF avec certaines normes supérieures, en la calquant sur la procédure applicable aux SCOT. En outre, le SDRIF s’imposerait désormais aux SCOT et, en leur absence, aux PLU.

L’article 13 habilite le Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnances.

Ajouté par le Sénat, l’article 13 bis vise à intégrer la prise en compte des enjeux liés au développement durable dans les règlements de zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP), en vue de concilier ces objectifs avec l’impératif de protection du patrimoine.

L’article 14 concerne la procédure de consultation de l’architecte des bâtiments de France dans les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager.

L’article 14 bis modifie l’article L. 621-31 du code du patrimoine, afin de réformer la procédure de recours contre les avis de l’ABF dans les champs de protection des immeubles classés.

L’article 14 ter procède aux mêmes modifications que l’article 14 bis, mais concerne cette fois les secteurs sauvegardés, et non plus les immeubles classés.

L’article 15 précise quelles dispositions du projet de loi sont applicables à Mayotte.

L’article 15 bis, issu d’un amendement de la Commission de l’économie du Sénat, a été supprimé en séance publique dans cette assemblée. Il concernait les travaux nécessaires aux activités agricoles dans les zones protégées par la loi Littoral.

L’article 15 ter vise à étendre le dispositif de décote sur les ventes des terrains de l’État, aux immeubles de l’État.

Les principaux apports de la Commission au sein de ce chapitre sont les suivants :

– dans un souci de simplification et d’efficacité, prévoir que lorsque le plan local d’urbanisme est élaboré par un établissement public de coopération intercommunale et n’est pas situé dans le périmètre d’un schéma de cohérence territoriale, il puisse, après accord du préfet, comprendre celles des dispositions d’urbanisme qui ressortent de la seule compétence des schémas de cohérence territoriale ;

– simplifier l’utilisation du dispositif des déclarations de projet, dont le champ est élargi. Ce mécanisme permet de rassembler toutes les modifications d’urbanisme rendues nécessaires par un projet spécifique, en prévoyant notamment une seule enquête publique pour l’ensemble des documents d’urbanisme ;

– préciser la hiérarchie des normes entre les documents d’urbanisme et entre les documents d’urbanisme et certains autres documents (les chartes des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux, les orientations fondamentales d'une gestion équilibrée de la ressource en eau, les objectifs de qualité et de quantité des eaux définis par les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux ainsi que les objectifs de protection définis par les schémas d'aménagement et de gestion des eaux, les schémas régionaux de cohérence écologique et les plans climat-énergie territoriaux) ;

– transformer les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager, en aires de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine. Cette réforme vise à simplifier le dispositif, tout en l’assouplissant, et le « verdissant » puisque l’objectif de développement durable serait pris en compte. En cas de travaux réalisés sur des bâtiments se trouvant dans une telle aire, les demandes d’autorisation feraient l’objet d’une procédure simplifiée avec des délais de traitement des demandes par les différentes instances administratives concernées (maire, architecte des Bâtiments de France, préfet de région, ministre chargé des monuments historiques et des espaces protégés) qui seraient strictement encadrés par la loi ; un silence de l’administration valant approbation tacite ; un véritable arbitrage du préfet de région en cas de conflit entre l’autorité compétente pour la délivrance des permis de construire et l’architecte des Bâtiments de France.

Article 4

(article L. 111-6-2 [nouveau] du code de l’urbanisme)

Inopposabilité des règles d’urbanisme relatives à l’espace extérieur
des bâtiments pour l’installation de systèmes
de production d’énergie renouvelable

Le présent article rend inopposables les règles d’urbanisme relatives à l’aspect extérieur des bâtiments en cas de demande d’installation de matériaux renouvelables ou de systèmes individuels de production d’énergie renouvelable, en dehors des secteurs protégés.

A.— LE DROIT EN VIGUEUR

1. L’encadrement des règles de construction par le PLU

En vertu du 4° de l’article L. 123-1 du code de l’urbanisme, qui deviendra le 4° de l’article L. 123-1-5 si l’article 10 du présent projet de loi est adopté (9), le règlement du plan local d’urbanisme (PLU) peut déterminer des règles concernant l’aspect extérieur des constructions, leurs dimensions et l’aménagement de leurs abords, afin de contribuer à la qualité architecturale et à l’insertion harmonieuse des constructions dans le milieu environnant.

En l’absence de PLU ou de document en tenant lieu (carte communale), le règlement national d’urbanisme prévoit qu’un projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales.

2. L’opposabilité du règlement du PLU

L’article L. 123-5 en vigueur précise en outre que le règlement et les documents graphiques du PLU sont opposables à toute personne publique ou privée pour l’exécution de tous travaux, constructions, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, pour la création de lotissements et l’ouverture des installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan.

B.— L’ÉTAT DE FAIT : DES INTERDICTIONS FRÉQUENTES D’INSTALLATIONS DE SYSTÈMES DE PRODUCTION D’ÉNERGIE RENOUVELABLE

Ainsi que l’indique l’étude d’impact du projet de loi, « de nombreux documents d’urbanisme interdisent, de manière empirique, les constructions en bois, l’implantation de systèmes utilisant des énergies renouvelables ou encore l’utilisation de matériaux renouvelables ou de toitures végétalisées ».

C.— LE PROJET DE LOI : UN ASSOUPLISSEMENT EN FAVEUR DES ÉNERGIES RENOUVELABLES, ET DES EXCEPTIONS

1. La règle : une interdiction d’interdire

L’alinéa 1 introduit un nouvel article dans le code de l’urbanisme.

Article L. 111-6-2 (nouveau) du code de l’urbanisme

Inopposabilité des règles d’urbanisme relatives à l’espace extérieur
des bâtiments pour l’installation de systèmes
de production d’énergie renouvelable

L’alinéa 2 rend inopposables les règles édictées dans le permis de construire ou d’aménager ou dans la décision prise sur déclaration préalable de travaux, en cas d’installation :

– de systèmes solaires thermiques ou photovoltaïques ;

– de tout dispositif individuel de production d’énergie renouvelable ;

– d’une façade en bois ;

– de tout autre matériau renouvelable permettant d’éviter des émissions de gaz à effet de serre ;

– de toitures végétalisées ou retenant les eaux pluviales.

En revanche, le projet de loi permet au PLU et aux autres règlements d’urbanisme d’imposer des prescriptions visant à assurer la bonne intégration architecturale du projet dans le bâti existant et dans le milieu environnant.

La commission de l’économie du Sénat a adopté un amendement à l’alinéa 2, visant à préciser que sont inclus tous les dispositifs de production d’énergie renouvelable à usage domestique, qu’ils soient installés sur des maisons individuelles ou des immeubles collectifs, et écartant les dispositifs n’ayant pas pour finalité directe une autoconsommation par des particuliers. C’est ainsi que la commission a substitué à la notion de « dispositif individuel de production d’énergie renouvelable » les termes « tout autre dispositif domestique de production d’énergie renouvelable ».

2. Les exceptions : des impératifs de protection patrimoniale

a) Les dispositifs existants

Pour des raisons évidentes de protection du patrimoine, ce dispositif ne s’appliquerait pas, selon l’alinéa 3 :

– dans les secteurs sauvegardés (10) ;

– dans une zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager  (11) ;

– dans le périmètre de protection d’un immeuble classé ou inscrit au titre des monuments historiques ;

– dans un site inscrit ou classé ;

– à l’intérieur du cœur d’un parc national.

b) La possibilité de créer un nouveau périmètre de protection avec avis conforme de l’ABF

En vertu de l’alinéa 4 tel qu’écrit par le Gouvernement, le dispositif ne pourrait pas non plus s’appliquer dans des secteurs délimités par délibération du conseil municipal ou de l’EPCI compétent, après avis conforme de l’architecte des bâtiments de France (ABF). Cette exception serait motivée « par la protection du patrimoine bâti ou non bâti, des paysages ou des perspectives monumentales et urbaines ».

L’article 4 introduit ainsi une procédure de définition d’un périmètre de protection, avec avis conforme des ABF, qui concernerait exclusivement la question de l’installation de systèmes utilisant des énergies renouvelables.

L’alinéa 4 précise que dans le cadre de la délimitation de ce périmètre, « le projet de délibération est mis à la disposition du public en vue de recueillir ses observations pendant une durée d’un mois avant la réunion du conseil municipal ou de l’organe délibérant ».

La commission de l’économie du Sénat a réécrit l’alinéa 4, afin d’assouplir la procédure permettant aux communes de délimiter des zones où les règles relatives à l’aspect extérieur des bâtiments demeurent opposables : ne serait plus prévu, désormais, qu’un avis simple de l’ABF. Le texte du Sénat précise ainsi que « l’avis de l’ABF est réputé favorable s’il n’est pas rendu par écrit dans un délai de deux mois après la transmission du projet de périmètre par le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme. Le projet de délibération est mis à la disposition du public en vue de recueillir ses observations pendant une durée d’un mois avant la réunion du conseil municipal ou de l’organe délibérant ».

L’alinéa 5 vise à prévenir, sauf « justification particulière », les règles nouvelles pouvant être édictées pour empêcher l’installation des dispositifs de production d’énergie renouvelable précités, dans les périmètres mentionnés aux alinéas 3 et 4.

L’alinéa 6 complète l’alinéa 4 en prévoyant un décret en Conseil d’État devant préciser les modalités d’application de la nouvelle procédure d’avis conforme de l’ABF.

La commission saisie au fond au Sénat a réécrit l’alinéa 6, afin d’introduire un délai de six mois avant l’entrée en vigueur de la règle d’inopposabilité des prescriptions relatives à l’aspect extérieur des bâtiments. Par voie de conséquence, le Sénat a supprimé le décret en Conseil d’État prévu par le projet de loi initial, devant préciser les modalités selon lesquelles l’ABF rend son avis, cela ayant été précisé au niveau législatif à l’alinéa 4.

En séance publique, le Sénat n’a adopté que des amendements rédactionnels.

D.— POSITION DU RAPPORTEUR

Le rapporteur estime que la liste des dispositifs concernés par cette interdiction d’interdire relève plutôt du niveau réglementaire et propose ainsi un amendement de simplification de l’énumération proposée.

Il propose également d’améliorer la rédaction retenue au Sénat visant à préciser que sont seuls concernés les dispositifs de production d’énergie renouvelable « correspondant aux besoins de la consommation domestique du ou des occupants ». La rédaction du Sénat, évoquant la notion de « dispositif domestique » avait en effet cette finalité mais demeurait trop vague.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CE 769 rectifié des rapporteurs.

M. le rapporteur pour avis. Cet amendement améliore la rédaction issue du Sénat, en remplaçant l’expression trop vague de « dispositif domestique » par celle de dispositif « correspondant aux besoins de la consommation domestique » des occupants. Il renvoie par ailleurs au pouvoir réglementaire le soin de fixer la liste des dispositifs concernés, laquelle ne relève pas de la loi et doit évidemment rester ouverte, puisque l’on ne saurait prévoir l’évolution des technologies.

M. Antoine Herth. Il est important de supprimer l’expression « dispositif domestique » afin d’éviter toute installation à des fins commerciales.

M. le secrétaire d’État. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’amendement CE 647 de M. Antoine Herth n’a plus d’objet.

Après avis défavorable du rapporteur pour avis, la Commission rejette successivement les amendements CE 591 de M. Jean Dionis du Séjour et CE 190 de M. Pierre Gosnat.

Puis elle émet un avis favorable à l’adoption de l’article 4 modifié.

Article 5

(articles L. 111-1-1 et L. 113-1 à L. 113-6 du code de l’urbanisme)

Directives territoriales d’aménagement et de développement durables

Cet article a pour objet de substituer aux directives territoriales d’aménagement (DTA), dispositions opposables aux documents d’urbanisme locaux, un nouveau régime de directives territoriales d’aménagement et de développement durables (DTADD) qui, elles, ne seraient plus opposables. La réforme prévoit également un assouplissement de la procédure d’élaboration, un renforcement des objectifs de développement durable dans les DTADD, et l’établissement d’un régime transitoire pour les DTA en vigueur.

A.— LES DIRECTIVES TERRITORIALES D’AMÉNAGEMENT DANS LE DROIT EN VIGUEUR

1. Un objet précis

Prévues par l’article L. 111-1-1 du code de l’urbanisme, les DTA ont pour objet de fixer, sur certaines parties du territoire, les orientations fondamentales de l’État en matière d’aménagement et d’équilibre entre les perspectives de développement, de protection et de mise en valeur des territoires.

Elles fixent les principaux objectifs de l’État en matière de localisation des grandes infrastructures de transports et des grands équipements, et en matière de préservation des espaces naturels, des sites et des paysages.

2 Une élaboration sous la responsabilité ou à l’initiative de l’État, ou sur demande d’une région

Les DTA sont élaborées sous la responsabilité ou à l’initiative de l’État, ou à la demande d’une région, après consultation du conseil économique et social régional. Les projets sont conçus en association avec les régions, les départements, les communes chefs-lieux d’arrondissement ainsi que les communes de plus de 20 000 habitants et les groupements compétents en matière d’aménagement de l’espace ou d’urbanisme intéressés et les comités de massif. Leur avis est réputé favorable s’il n’est pas intervenu dans un délai de trois mois à compter de leur saisine.

Ces projets sont soumis à enquête publique. Les DTA sont approuvées par décret en Conseil d’État et font l’objet d’une évaluation environnementale (cf. le infra commentaire de l’article 8).

Le rapport de présentation du PLU prend en compte :

– les objectifs de la directive ;

– l’analyse de l’état initial et les perspectives d’évolution des zones concernées ;

– l’analyse des incidences à prévoir sur l’environnement ;

– l’exposé des motifs ;

– les mesures envisagées pour réduire les conséquences néfastes, avec analyse des résultats dans les dix ans au plus tard.

3. Une mise en compatibilité obligatoire des SCOT et PLU avec les DTA

Les SCOT et les schémas de secteur, et, en leur absence, les PLU et cartes communales, doivent être compatibles avec les DTA.

4. Les DTA existantes

Il existe actuellement six DTA :

– la DTA des Alpes-Maritimes, qui concerne 163 communes ;

– la DTA des bassins miniers nord-lorrains, qui concerne 488 communes  ;

– la DTA de l’estuaire Seine, qui concerne 942 communes  ;

– la DTA de l’estuaire Loire, qui concerne 199 communes  ;

– la DTA de l’aire métropolitaine lyonnaise, qui concerne 383 communes  ;

– et la DTA des Bouches-du-Rhône.

B.— LA SUBSTITUTION AUX DTA DES DTADD, NON OPPOSABLES AUX DOCUMENTS D’URBANISME

Les alinéas 1 à 3 de l’article 5 du projet de loi rétablissent un chapitre II au sein du titre premier du livre premier du code de l’urbanisme.

Article L. 113-1 [nouveau] du code de l’urbanisme

Champ d’intervention des DTADD

L’alinéa 4 dispose que des DTADD peuvent déterminer les objectifs et orientations de l'État en matière d'urbanisme, de logement, de transports et de déplacements, de développement des communications numériques, de développement économique et culturel, d'espaces publics, de commerce, de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, des sites et des paysages, de cohérence des continuités écologiques, d'amélioration des performances énergétiques et de réduction des émissions de gaz à effet de serre dans des territoires présentant des enjeux nationaux dans un ou plusieurs de ces domaines.

Le champ d’intervention des DTADD est donc plus strictement précisé que ne l’était celui des DTA.

Article L. 113-2 [nouveau] du code de l’urbanisme

Élaboration des DTADD par l’État

Les alinéas 5 et 6 prévoient que le projet de DTADD est élaboré par l'État, en association avec la région, le département, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération, les communautés de communes compétentes en matière de schéma de cohérence territoriale et les communes non membres d'une de ces communautés qui sont situées dans le périmètre du projet.

Le projet est soumis pour avis à ces collectivités et établissements publics. Cet avis est réputé favorable s'il n'a pas été rendu par écrit dans un délai de trois mois à compter de leur saisine.

Ainsi, seul l’État conserve l’initiative.

Article L. 113-3 [nouveau] du code de l’urbanisme

Approbation des DTADD par décret en Conseil d’État

L’alinéa 7 prévoit qu’après évaluation environnementale, les directives territoriales d'aménagement et de développement durables sont approuvées par décret en Conseil d'État.

Article L. 113-4 [nouveau] du code de l’urbanisme

Faculté de qualifier de projet d’intérêt général (PIG) une DTADD

Dans la mesure où, contrairement aux DTA, les DTADD ne seraient plus opposables aux documents d’urbanisme, l’alinéa 8 prévoit en contrepartie que pendant un délai de douze ans suivant la publication d’une DTADD, l'autorité administrative peut qualifier de projet d’intérêt général (PIG) dans les conditions définies par le décret en Conseil d'État, les projets de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers ou des espaces soumis à des risques, les constructions, les travaux, les installations et les aménagements nécessaires à la mise en œuvre des directives territoriales d’aménagement et de développement durables.

Sur la notion de PIG, cf. infra le commentaire de l’article 7.

La commission de l’économie du Sénat a adopté un amendement précisant que la qualification de PIG ne pouvait intervenir qu’après avis des collectivités territoriales concernées et de leurs groupements.

Article L. 113-5 [nouveau] du code de l’urbanisme

Modification des DTADD

L’alinéa 9 définit la procédure de modification des DTADD : par décret en Conseil d'État, à condition que la modification ne porte pas atteinte à l'économie générale de la directive. Le projet de modification est soumis pour avis aux personnes mentionnées à l'article L. 113-2 dans sa rédaction issue du projet de loi, soit la région, le département, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération, les communautés de communes compétentes en matière de schéma de cohérence territoriale et les communes non-membres d'une de ces communautés qui sont situées dans le périmètre du projet.

Leur avis est réputé favorable s'il n'est pas intervenu dans un délai de trois mois à compter de leur saisine.

Article L. 113-6 [nouveau] du code de l’urbanisme

Révision des DTADD

L’alinéa 10 définit la procédure de révision des DTADD : après évaluation environnementale, par décret en Conseil d'État. Le projet de révision est soumis pour avis aux personnes mentionnées à l'article L. 113-2. Leur avis est réputé favorable s'il n'est pas intervenu dans un délai de trois mois à compter de leur saisine.

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement précisant que le projet de révision est également élaboré avec ces personnes.

Article L. 111-1-1 du code de l’urbanisme

Rapport de compatibilité entre documents d’urbanisme

Le II de l’article 5 (alinéas 11 à 17) apporte les coordinations nécessaires à l’article L. 111-1-1 du code de l’urbanisme, en supprimant les dispositions relatives aux DTA.

Le 1° du II (alinéas 12 et 13) est une disposition de conséquence en termes de hiérarchie des normes d’urbanisme. En l’absence de DTA opposables, les SCOT et les schémas de secteur ne doivent plus être compatibles qu’avec les dispositions relatives à la loi Montagne et à la loi Littoral.

Le 2° du II (alinéa 14) est une disposition de coordination.

Le 2° bis du II (alinéa 15) nouveau est également une disposition de coordination.

Le 3° du II (alinéas 16 et 17) concerne l’Île-de-France et l’outre-mer, l’une étant couverte par le schéma directeur de la région Île-de-France (SDRIF), l’autre étant couvert par des schémas d’aménagement régional. Dans ces territoires, les SCOT doivent être rendus compatibles avec l’un ou l’autre de ces documents. En l’absence de SCOT, ces documents doivent être rendus compatibles avec ces documents ainsi qu’avec les dispositions des lois Montagne et Littoral.

Le III (alinéas 18 à 20) comprend des dispositions transitoires.

L’alinéa 18 prévoit ainsi que les DTA approuvées avant la publication de la loi (cf. supra la liste des DTA existantes) conservent leurs effets tels qu’en vigueur actuellement (opposabilité aux documents d’urbanisme).

La commission de l’économie du Sénat a adopté un amendement prévoyant que les procédures d’élaboration des DTA pour lesquelles l’État a engagé les études préalables et la concertation avec les collectivités territoriales avant la date de publication de la loi, sont poursuivies jusqu’à leur terme.

Les deux premières phrases de l’alinéa 19 sont issues d’une rédaction adoptée par le Sénat en séance publique. Elles prévoient que les DTA peuvent être modifiées par le préfet de région lorsque la modification ne porte pas atteinte à l’économie générale de la directive. Le projet de modification doit être soumis par le préfet de département à enquête publique. Si la modification ne porte que sur un ou plusieurs EPCI compétents en matière de PLU ou sur une ou plusieurs communes non-membres d’un tel établissement, l’enquête publique peut n’être organisée que sur le territoire de ces établissements publics ou ces communes.

Cette rédaction est issue d’un amendement de la commission des lois du Sénat, et vise à assurer la coordination du présent dispositif avec les modifications adoptées dans la loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures, qui prévoit que l’enquête publique peut être restreinte aux seuls territoires concernés.

La dernière phrase de l’alinéa 19 prévoit que le projet de modification est soumis pour avis par le préfet aux régions, aux départements, aux communes chefs-lieux d’arrondissement, aux communes de plus de 20 000 habitants et aux groupements compétents en matière d’aménagement de l’espace ou d’urbanisme et aux comités de massif. Cette liste reprend la liste en vigueur.

Comme en l’état du droit, l’avis de ces collectivités territoriales et instances est réputé favorable s’il n’est intervenu dans les trois mois à compter de leur saisine.

L’alinéa 20 prévoit que la suppression des DTA suit la même procédure.

Le IV (alinéa 21) est une disposition de coordination avec la substitution des DTADD aux DTA, au sein de l’article L. 4424-11 du code général des collectivités territoriales qui concerne le plan d’aménagement et de développement durable de Corse (PADDUC).

Le V (alinéas 22 et 23) est une disposition de coordination avec la suppression du régime des DTA opposables. L’article L. 4433-8 du code général des collectivités territoriales prévoit en effet que les schémas d’aménagement régional d’outre-mer ont les mêmes effets que les DTA. Celles-ci étant supprimées, il est précis que les SCOT, et en leur absence, les PLU ou cartes communales doivent être compatibles avec les schémas régionaux d’aménagement (SAR).

Le VI (alinéa 24) réforme la procédure d’élaboration des SAR, en substituant à l’obligation de mise à disposition du public une obligation de procéder à une enquête publique.

Le VII (alinéa 25) prévoit une disposition spécifique pour les projets de SAR mis à disposition du public avant la publication de la loi, et précise qu’ils peuvent être approuvés sans être soumis à cette nouvelle procédure d’enquête publique. Le Sénat a modifié cette disposition en séance publique, pour préciser que l’alinéa concerne les projets « arrêtés » et non ceux qui ont été mis à disposition du public avant la publication de la loi. Cela revient donc à soumettre davantage de documents à la nouvelle procédure d’enquête publique.

C.— POSITION DU RAPPORTEUR

1. Le rapporteur propose tout d’abord un amendement précisant clairement la hiérarchie des normes entre les documents d’urbanisme et entre les documents d’urbanisme et certains autres documents (les chartes des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux, les orientations fondamentales d'une gestion équilibrée de la ressource en eau, les objectifs de qualité et de quantité des eaux définis par les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux ainsi que les objectifs de protection définis par les schémas d'aménagement et de gestion des eaux, les schémas régionaux de cohérence écologique et les plans climat-énergie territoriaux).

L’amendement précise, tout d’abord, les documents avec lesquels les SCOT et les schémas de secteur doivent être compatibles et les documents qu’ils doivent prendre en compte.

Dans un souci de sécurité juridique, il prévoit, ensuite, que, lorsqu’un SCOT ou schéma de secteur existe, le PLU doit être compatible avec le SCOT ou le schéma de secteur. Il précise, en outre, que ce n’est qu’en l’absence de SCOT ou de schéma de secteur que doit être directement examiné le rapport de compatibilité ou la prise en compte des documents précités par le PLU.

Enfin, l’amendement prévoit que le délai dans lequel le SCOT, le schéma de secteur ou le PLU doit être rendu compatible avec un document approuvé après son entrée en vigueur est de trois ans.

2. Il propose également un amendement permettant aux directives territoriales d’aménagement en cours d’élaboration de bénéficier de la souplesse du nouvel outil mis en place, tout en conservant le travail déjà réalisé.

3. L’utilisation du nouvel outil mis en place par le projet de loi, les DTADD, peut s’avérer intéressante, y compris pour les territoires disposant actuellement d’une DTA. Il est donc opportun qu’un débat local soit mené avec les collectivités concernées par cette directive, pour déterminer l’outil le plus adapté aux enjeux locaux. A l’issue de ce débat, l’Etat pourra soit conduire la procédure de modification des DTA (dans le régime antérieur au projet de loi), soit opter pour le statut de DTADD. Le rapporteur propose un amendement en ce sens.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CE 675 de M. Jean-Yves Le Bouillonnec.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. L’article 5 remanie le dispositif des directives territoriales d’aménagement alors que cela ne paraissait aucunement nécessaire. Il faut donc se demander pourquoi. En effet, si l’on met cette modification en parallèle avec l’ensemble des autres dispositions prévues ici ou là et touchant aux compétences des territoires et des élus, on aboutit à un véritable bouleversement des répartitions de compétences. Avec la définition des nouvelles directives territoriales d’aménagement et de développement durable (DTADD), l’État semble donc profiter de ce texte sur l’environnement pour se réapproprier les instruments à disposition des collectivités.

Nous proposons donc de conserver l’ancienne définition des DTA, sans pour autant revisiter entièrement le dispositif, car nous ne nions pas que l’État doive garder des compétences, notamment pour assurer un équilibre territorial et imposer des prescriptions d’intérêt général aux collectivités qui y manqueraient.

M. le président Patrick Ollier. Puis-je considérer, monsieur Le Bouillonnec, que vous avez ainsi défendu tous vos amendements ?

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Je mets en évidence un problème de méthode. Si parler en Commission est un crime, on peut se demander ce que sont les droits du Parlement !

M. le président Patrick Ollier. C’est défendre chacun de ses amendements.

M. le rapporteur pour avis. Nous aurons plusieurs occasions de débattre de ce qui ressort de l’État ou des collectivités territoriales. Mais pour ce qui est de cet amendement, il vise à restreindre le champ d’application des DTADD et en exclut des éléments aussi importants que le logement ou le développement économique. Avis défavorable.

M. le secrétaire d’État. Évitons les procès d’intention. La réalité, c’est que la principale différence est que la DTA était opposable et que la DTADD ne l’est plus. Autrement dit, la contrainte pour les collectivités locales est moins forte dans le nouveau dispositif que dans l’ancien. Ne prétendez donc pas que nous sommes en train de recentraliser et d’enlever tous leurs pouvoirs aux maires ! Aujourd’hui, les collectivités locales ne peuvent rien hors la DTA. Avec les DTADD, ce sera l’inverse.

M. le président Patrick Ollier. C’est moi qui suis à l’origine de la création des DTA dans la loi de 1995 sur l’aménagement du territoire. C’était une volonté des élus de la montagne, afin de disposer d’un instrument pour structurer ces territoires. Mais le caractère opposable des DTA rend les choses extrêmement compliquées. Les nouvelles DTADD étant d’application plus souple, elles sont plus compatibles avec la volonté des collectivités territoriales.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. L’argument du Gouvernement concernant le caractère opposable des DTA est pertinent, mais j’y aurais répondu si vous m’en aviez laissé la possibilité, monsieur le président.

En l’état actuel du droit, les DTA « peuvent fixer, sur certaines parties du territoire, les orientations fondamentales de l'État en matière d'aménagement et d'équilibre entre les perspectives de développement, de protection et de mise en valeur des territoires ». Dans le projet de loi, les DTADD « peuvent déterminer les objectifs et orientations de l’État en matière d’urbanisme, de logement, de transports et de déplacements, de développement des communications numériques, de développement économique et culturel, d’espaces publics, de commerce, de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, des sites et des paysages, de cohérence des continuités écologiques, d’amélioration des performances énergétiques et de réduction des émissions de gaz à effet de serre dans des territoires présentant des enjeux nationaux dans un ou plusieurs de ces domaines ». La directive devient l’instrument d’intervention de l’État dans tous ces domaines. Je ne fais pas de procès d’intention, mais la question est d’importance !

Notre groupe admet parfaitement que l’État doive disposer d’instruments, mais cette nouvelle directive fait partie d’un système qui remet manifestement en cause le fondement des compétences des collectivités territoriales. Songez qu’une directive territoriale va déterminer les orientations de l’État en matière culturelle, en passant par le biais de l’urbanisme !

Quant à l’argument sur l’opposabilité, c’est un leurre : grâce aux DTADD, c’est l’État qui a l’initiative et qui conduit la démarche, alors qu’auparavant il ne faisait qu’ouvrir le débat avec la collectivité – et entre nous soit dit, compte tenu de l’état de déliquescence des directions départementales et régionales de l’équipement, il n’est pas sûr qu’elles soient capables de conduire ces stratégies.

Au final, l’élargissement des compétences et l’initiative donnée à l’État contrebalancent largement la fin de l’opposabilité.

M. le président Patrick Ollier. Nous avons compris votre point de vue. Nous ne sommes simplement pas d’accord. Comprenez à votre tour que le Gouvernement se dote des moyens de mettre en œuvre la politique d’aménagement du territoire que la majorité appelle de ses vœux.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. En matière de culture ?

M. le président Patrick Ollier. La culture fait partie de l’aménagement du territoire ! La DTADD, qui n’est pas opposable, va permettre de fixer les orientations d’une véritable politique l’aménagement du territoire dans un contexte de contractualisation et de négociation.

M. le rapporteur pour avis. Je voudrais lever toute ambiguïté, parce que je suis stupéfait de l’interprétation qui est faite du droit. L’ancienne directive était infiniment plus large, puisque les DTA fixaient les orientations de l’État « en matière d'aménagement et d'équilibre entre les perspectives de développement, de protection et de mise en valeur des territoires » : ces termes généraux couvraient un champ infiniment plus vaste en faveur de l’État que l’énumération du présent texte, forcément plus restrictive.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CE 674 de M. Jean-Yves Le Bouillonnec.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Si les DTADD doivent exister, il faut au moins les assortir d’un avis préalable du Conseil d’État. L’avis de celui-ci doit faire apparaître clairement les orientations que se donne l’État et permettre aux collectivités locales de faire valoir leurs propres souhaits, sans qu’elles soient en situation de complète dépendance. Bref, c’est un moyen d’assurer une approche partagée des objectifs avec les territoires.

M. le rapporteur pour avis. Le texte prévoit déjà une approbation par décret en Conseil d’État. Il serait inutile d’y ajouter un avis.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Mais l’approbation n’arrive qu’à la fin. C’est au début que l’avis doit intervenir, car je vous rappelle que la méthode a changé : si, auparavant, l’État proposait et associait les collectivités locales, il va dorénavant prendre l’initiative et conduire la démarche. L’avis du Conseil d’État permettra de connaître les objectifs de l’État.

M. le président Patrick Ollier. Il me semble que l’État est libre des moyens qu’il se donne pour conduire sa politique.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Heureusement qu’il y a la décentralisation !

M. François Brottes. Il est important que les collectivités puissent mesurer l’intérêt de l’État à agir dans le domaine visé. Quel que soit le niveau d’opposabilité de la directive, il faut ménager un temps d’échange qui permette aux collectivités de valider telle ou telle initiative. Cela fait dix ans, par exemple, que la DTA des Alpes du Nord est en chantier : quand on voit que l’on va jusque dans le détail de choses qui relèvent quasiment du PLU, on a quelque mal à savoir si l’intérêt de l’État à agir est vraiment pertinent.

La Commission rejette l’amendement.

La Commission est saisie de l’amendement CE 193 de M. Pierre Gosnat.

M. Daniel Paul. Nous non plus ne contestons pas que l’État se donne les moyens d’agir. Les DTA étaient faites pour cela. Mais l’énumération de tant de secteurs d’intervention soulève des questions. Nous proposons donc de remplacer le terme « État » par « puissance publique ». L’expression n’est pas très heureuse, mais c’est la meilleure que nous ayons trouvée car le champ des DTADD recouvre des responsabilités régaliennes, mais aussi d’autres assumées par les collectivités territoriales.

M. le rapporteur pour avis. À lire l’exposé sommaire de l’amendement, on se croirait presque dans une société post-marxiste – celle du dépérissement de l’État ! Bien qu’étant décentralisateur, je souhaite pour ma part que l’État conserve un certain rôle. Avis défavorable.

M. le secrétaire d’État. Même avis.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CE 191 de M. Pierre Gosnat.

M. Daniel Paul. Cet amendement ajoute la mixité sociale au champ d’intervention des DTADD.

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CE 673 de M. Jean-Yves Le Bouillonnec.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Le texte prévoit que le projet de DTADD est élaboré par l’État, en association avec la région, le département et les autres collectivités concernées. Auparavant le projet était partagé. Maintenant, les collectivités ne pourront plus que donner leur avis. Il faut absolument ouvrir un espace de débat entre l’État et les collectivités, sans quoi tout se fera par le contentieux – la collectivité territoriale contestant un aspect de la directive, ou un administré soulevant la contradiction entre les droits que lui donnent les normes locales et la directive.

À cet effet, nous proposons qu’un décret en Conseil d’État détermine les conditions dans lesquelles les collectivités locales et leurs groupements peuvent demander à la haute juridiction administrative d’apprécier la pertinence des objectifs et orientations de l’État. Maintenir les rapports entre l’État et les collectivités dans le seul domaine contentieux serait catastrophique.

M. le rapporteur pour avis. L’État élabore déjà le projet de directive en association avec la région, le département et les collectivités concernées ; les collectivités donnent leur avis ; le Conseil d’État est saisi du décret d’approbation, et tout décret en Conseil d’État peut faire l’objet d’un recours. Vous voulez un débat sur le débat mais, à ce train-là, on finira par ne plus rien décider.

M. le secrétaire d’État. Le Conseil d’État est déjà saisi en amont, à l’occasion du décret d’approbation, et il se fonde à cette occasion à la fois sur le projet de DTADD et sur l’avis des collectivités locales. Ensuite, il peut être de nouveau saisi par la voie de la justice administrative classique. Si vous y ajoutez encore un avis préalable, quelle usine à gaz !

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. La saisine d’une juridiction administrative par les collectivités locales après la décision du Conseil d’État est une catastrophe dans les relations entre l’État et les collectivités. Il faut ouvrir le débat entre eux bien avant que le projet ne soit arrêté. En l’état actuel, le Conseil ne statue que sur le projet établi par l’État et les avis des collectivités. Il faut un débat préalable, il y aura moins de difficultés par la suite…

M. Serge Poignant, président. Nous avons bien compris. Passons au vote.

M. Louis Guédon. Il est temps !

La Commission rejette l’amendement.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Certains veulent nous empêcher de parler. C’est insupportable !

M. Serge Poignant, président. Il reste trois cent quarante amendements. Je demande à chacun de garder son calme et de se montrer concis

M. François Brottes. Nous ne travaillons plus dans la sérénité. Nous ne sommes pas loin des insultes, et ce n’est pas acceptable. Personne de notre côté n’a critiqué ceux qui s’endormaient hier soir en séance ! Je demande une suspension de séance. Sinon, nous quitterons la séance.

M. Serge Poignant, président. Si vous êtes pris par ailleurs, ne créez pas pour autant un incident de séance ! Je vous accorde la suspension que vous demandez. Si vous ne revenez pas, ce sera de votre responsabilité.

La séance, suspendue à onze heures cinquante-cinq, est reprise à midi.

La Commission est saisie de l’amendement CE 676 de M. Jean-Yves Le Bouillonnec.

M. Daniel Goldberg. Les DTADD ne doivent pas être élaborées par l’État, mais sous la responsabilité de celui-ci. Nous sommes en effet attachés à une relation contractuelle et non à une intervention où l’État, même s’il n’y a plus opposabilité – laquelle pourrait cependant resurgir par l’intermédiaire des projets d’intérêt général (PIG) –, déciderait à lui seul de ce qui se ferait dans un territoire.

M. le rapporteur pour avis. Dans la mesure où l’on supprime toute faculté d’initiative puisque c’est à l’État qu’il revient d’élaborer les DTADD – lesquelles, ainsi qu’il vient d’être justement rappelé, ne sont pas opposables –, la mention de la responsabilité devient superflue.

M. le secrétaire d’État. Même avis.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CE 610 de M. Michel Heinrich.

M. Michel Heinrich. Les syndicats mixtes porteurs de SCOT qui constituent la majeure partie 70 % – des structures compétentes en matière de tels schémas, doivent être associés à l’élaboration des DTADD au même titre que les groupements de coopération intercommunale prévus dans le projet de loi.

M. le rapporteur pour avis. Avis favorable.

M. le secrétaire d’État. Même avis.

La Commission adopte l’amendement.

Elle est ensuite saisie des amendements identiques CE 648 de M. Antoine Herth et CE 730 de M. Jean Dionis du Séjour.

M. Antoine Herth. Dans la même logique que l’amendement précédent, les organismes mentionnés à l’article L.121-4 du code de l’urbanisme doivent être également consultés.

M. Jean Dionis du Séjour. Compte tenu de l’élargissement de l’objet des DTADD à la préservation des espaces naturels agricoles et forestiers, il est légitime d’associer à la concertation les chambres consulaires et, à ce titre, les chambres d’agriculture.

M. le rapporteur pour avis. La consultation prévue des collectivités sur ce sujet est suffisante. Il n’est donc pas nécessaire d’alourdir les procédures.

M. le secrétaire d’État. Avis également défavorable. S’il convient de consulter les collectivités locales, quel que soit leur niveau, il ne saurait être question de prévoir la consultation de l’ensemble des organismes consulaires, ce qui ne pourrait pour le moins qu’apporter des complications.

M. Jean Dionis du Séjour. Dès lors que les DTADD déterminent « les objectifs et orientations de l’État en matière [...] de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers », il est légitime de rechercher l’avis des chambres consulaires et, en particulier, de la chambre d’agriculture.

M. Antoine Herth. Je comprends que le Gouvernement veuille se simplifier la tâche, mais nous avons, pour notre part, le souci du travail final. À cet effet, il convient, dans l’esprit du Grenelle, d’associer l’ensemble des acteurs concernés.

Mme Catherine Vautrin. En ma qualité de rapporteure du projet de loi relatif aux réseaux consulaires, au commerce, à l'artisanat et aux services, je ne peux que souligner l’importance de la consultation des chambres d’agriculture en la matière.

M. le rapporteur pour avis. Non seulement les collectivités ne manqueront pas de prendre l’attache des chambres consulaires en question, mais élargir une telle consultation, au-delà des collectivités qui ont une mission transversale, à des chambres qui représentent par définition des intérêts segmentés, ne pourrait que conduire toutes sortes d’organismes à demander également à être consultés.

M. Serge Grouard, rapporteur de la Commission du développement durable et de l'aménagement du territoire. Cette logique d’association revient à placer les collectivités territoriales sur le même plan que d’autres acteurs aux niveaux de compétences pourtant bien différents. Ce serait poser là un vrai problème conceptuel.

M. le secrétaire d’État. Je n’ajouterai qu’un argument complémentaire à ceux qui viennent d’être développés. Les DTADD, à l’instar des DTA, concernent de vastes territoires pouvant englober plusieurs régions. Devoir consulter toutes les chambres consulaires reviendrait à multiplier les avis obligatoires avec un risque élevé de contentieux pour non-respect des formes. Or, l’État peut toujours – au même titre que les conseils départementaux et régionaux – consulter l’ensemble des organismes en question.

M. Daniel Goldberg. Si les DTADD peuvent avoir comme périmètre d’intervention une ou plusieurs régions, ces directives ne vont-elles pas, avec l’épée de Damoclès que constitueront les PIG, remplacer peu ou prou l’actuelle contractualisation ouverte avec les contrats de projets État-Région (CPER) ?

M. Antoine Herth. Compte tenu de la réponse de M. le secrétaire d’État, le Gouvernement compte-t-il préciser que la consultation des organismes en question est facultative ?

M. le secrétaire d’État. L’État a la possibilité de consulter quoi qu’il arrive. Il n’est donc pas besoin de l’inscrire dans la loi.

Je rappelle par ailleurs à M. Goldberg que les sept DTA existantes concernent déjà plusieurs régions.

Mme Catherine Vautrin. Alors que l’agriculture dans notre pays perd 74 000 hectares tous les ans, associer les organismes concernés à la détermination des objectifs en matière de préservation des espaces agricoles me paraît pour le moins raisonnable. Je comprends que l’on puisse être réticent à associer l’ensemble des chambres consulaires ou encore à placer sur le même plan des collectivités différentes, mais il est indispensable qu’au moins les chambres d’agriculture soient consultées en la matière.

M. le rapporteur pour avis. N’oublions que les chambres consulaires sont consultées en matière de SCOT ou de PLU, par exemple. Les relations avec ces organismes sont loin d’être négligeables.

M. François Brottes. S’il est pertinent de vouloir une large concertation, notamment avec le secteur agricole et forestier, il ne faudrait pas pour autant que l’on s’investisse davantage en matière de DTA que de SCOT alors que ce dernier a, du moins jusqu’à ce jour, une portée normative beaucoup plus importante.

La Commission rejette les amendements identiques CE 648 et CE 730.

Puis elle examine l’amendement CE 192 de M. Daniel Paul.

M.  Daniel Paul. En cas d’avis défavorable de la majorité des collectivités et établissements publics consultés, le projet de DTADD doit faire l’objet d’une nouvelle concertation.

M. le rapporteur pour avis. Conformément à l’adage bis repetita non placent, un seul avis suffit.

M. le secrétaire d’État. Même opinion.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CE 677 de M. Jean-Yves Le Bouillonnec.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Loin de l’application de l’adage bis repetita non placent, nous demandons qu’en cas d’avis défavorable de la majorité des collectivités territoriales concernées représentant les deux tiers de la population totale, le projet de directive soit rejeté.

M. le rapporteur pour avis. Avis évidemment défavorable.

M. le secrétaire d’État. Même avis.

La Commission rejette l’amendement.

Mme Frédérique Massat. Dans ces conditions, que se passera-t-il si l’avis des collectivités concernées est effectivement défavorable ?

M. le secrétaire d’État. À partir du moment où l’avis demandé n’est pas conforme mais consultatif, l’État pourra maintenir sa position. N’oublions pas toutefois que la DTA est opposable alors que la DTADD ne l’est pas. Cela signifie qu’avec ce nouvel outil juridique, nous donnons plus de poids aux collectivités locales puisque la directive ne sera pas opposable à leurs documents d’urbanisme.

Mme Frédérique Massat. Il n’est précisé dans le projet de loi ni que l’avis doit être conforme ni qu’il doit être consultatif. La concertation ne servirait-elle donc à rien ?

M. le secrétaire d’État. Il est habituel, lorsque l’avis est simplement consultatif, de ne pas le préciser.

La Commission est saisie de l’amendement CE 680 de M. Jean-Yves Le Bouillonnec.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Les DTADD étant dorénavant élaborées par l’État, en association – et non plus sous sa responsabilité, comme pour les DTA –, nous proposons que le décret du Conseil d’État approuvant toute DTADD précise les modalités de concertation entre l’État et les collectivités territoriales concernées préalablement à l’édiction des PIG.

M. le rapporteur pour avis. Avis défavorable.

M. le secrétaire d’État. L’article 7 traitant des PIG, nous pourrons, lors de son examen, avoir cette discussion.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CE 678 de M. Jean-Yves Le Bouillonnec.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Toujours pour favoriser le débat préalable et pour éviter tout contentieux, nous proposons, lors de la modification d’une DTADD, qu’en cas d’avis défavorable donné dans le délai de trois mois par la majorité des collectivités territoriales concernées, l’État engage une nouvelle concertation.

M. le rapporteur pour avis. Avis défavorable : là encore, une seule consultation suffit.

M. le secrétaire d’État. Même avis.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CE 679 de M. Jean-Yves Le Bouillonnec.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Même argumentation que précédemment, s’agissant ici de la révision des DTADD.

M. le rapporteur pour avis. Avis défavorable.

M. le secrétaire d’État. Même avis.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie des amendements CE 770 des rapporteurs et CE 681 de M. Jean-Yves Le Bouillonnec, pouvant être soumis à une discussion commune,

M. le rapporteur pour avis. Il s’agit de clarifier la hiérarchie des normes entre les documents d’urbanisme et entre ceux-ci et certains autres documents.

L’amendement précise, tout d’abord, les documents avec lesquels les SCOT et les schémas de secteur doivent être compatibles et les documents qu’ils doivent prendre en compte. Dans un souci de sécurité juridique, il prévoit, ensuite, que lorsqu’un SCOT ou un schéma de secteur existe, le PLU doit être compatible avec ces derniers. Il précise, en outre, que ce n’est qu’en l’absence de SCOT ou de schéma de secteur que doit être directement examiné le rapport de compatibilité ou la prise en compte des documents précités par le PLU. Enfin, il prévoit que le délai dans lequel le SCOT, le schéma de secteur ou le PLU doit être rendu compatible avec un document approuvé après son entrée en vigueur est de trois ans.

M. François Brottes. Il convient de rappeler que les SCOT et autres PLU ne peuvent être exonérés de l’application des lois « montagne » et « littoral » qui posent un cadre en matière d’urbanisme.

M. le rapporteur pour avis. La DTADD étant un document infralégislatif, elle est forcément soumise aux lois en question.

M. le secrétaire d’État. L’amendement CE 770 constitue un outil important de simplification et de sécurisation. Un permis de construire, par exemple, ne sera plus apprécié par rapport à un ensemble d’outils de rang supérieur – SCOT, PLU etc. Avec la hiérarchie que crée l’amendement en matière de documents d’urbanisme, le permis devra être conforme au PLU qui devra lui-même l’être au SCOT, etc., et, en bout de chaîne bien évidemment, aux lois – ce qui rend d’ailleurs l’amendement CE 681 superflu.

Mme Frédérique Massat. Quelle place prennent, dans cette hiérarchie, les schémas régionaux du climat, de l’air et de l’énergie institués par l’article 23 du projet de loi ?

M. le secrétaire d’État. Il ne s’agit pas en l’occurrence de documents d’urbanisme.

M. Daniel Goldberg. Si les DTADD ne sont pas opposables aux autres documents d’urbanisme et de planification existants, les SCOT et les PLU devront-ils a contrario être mis en conformité avec les orientations fixées dans la directive par l’État seul ?

M. le rapporteur pour avis. La DTADD n’étant pas opposable, elle oblige en cas de conflit à passer par un PIG, c'est-à-dire à justifier l’intérêt général, ce qui est un grand changement par rapport aux DTA. On pourrait d’ailleurs presque parler d’amendement « SCOT parapluie » !

M. Philippe Tourtelier. Si les schémas régionaux du climat, de l’air et de l’énergie ne sont pas des documents d’urbanisme, ils n’en englobent pas moins les schémas régionaux éoliens, lesquels concernent pleinement l’urbanisme.

Mme Frédérique Massat. De plus, l’amendement CE 770 prévoit la prise en compte des schémas régionaux de cohérence écologique et des plans climat-énergie territoriaux lorsqu’ils existent. Or ces deux éléments sont de même nature que les schémas régionaux du climat, de l’air et de l’énergie.

M. Jean Dionis du Séjour. La hiérarchie proposée est très utile, mais je croyais que la hiérarchie entre SCOT et PLU était déjà établie, le premier s’imposant au second. Quelle avancée représente donc l’amendement par rapport à la situation actuelle ?

M. le rapporteur pour avis. Il explicite ce qui était flou en permettant de passer d’un rapport de compatibilité entre documents d’urbanisme à un rapport hiérarchique cohérent et sécurisé.

M. le secrétaire d’État. Alors que la DTA est opposable à tous les documents d’urbanisme de rang inférieur, la DTADD ne le sera plus à un PLU ou à un SCOT.

Quant au schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie, il s’agit d’un outil de rang inférieur au plan climat qui, lui, est pris en compte dans la nouvelle hiérarchie.

Après le retrait de l’amendement CE 681, la Commission adopte l’amendement CE 770.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CE 682 de M. François Pupponi.

M. François Pupponi. En prévoyant que le schéma directeur de la région Ile-de-France (SDRIF) tient lieu de schéma régional, nous ne faisons qu’adapter au présent projet de loi la législation actuelle du SDRIF, lequel restera opposable aux PLU et aux SCOT.

M. le secrétaire d’État. L’amendement est satisfait par l’amendement CE 770 qui a clarifié la hiérarchie des normes d’urbanisme.

M. le secrétaire d’État. Même avis.

L’amendement est retiré.

La Commission examine ensuite l’amendement CE 829 du rapporteur pour avis.

M. le rapporteur pour avis. Il convient de permettre aux DTA en cours d’élaboration de bénéficier de la souplesse du nouvel outil mis en place.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Le Gouvernement peut-il préciser sur quelle partie du texte il s’appuie pour affirmer la suppression de l’opposabilité des futures directives territoriales ?

M. Philippe Tourtelier. Comment l’article 5 modifié par l’amendement CE 770 s’articulera-t-il avec les alinéas 46 et suivants de l’article 9 qui organisent également la hiérarchie des documents d’urbanisme ?

M. le rapporteur pour avis. Outre que les alinéas en question portent sur le SCOT alors que nous examinons un article relatif aux DTADD, l’amendement CE 770 est de portée large puisqu’il hiérarchise l’ensemble.

M. Philippe Tourtelier. Je me dois également de reconnaître que l’article du code de l’urbanisme modifié à l’article 9 n’est pas le même qu’à l’article 5, même s’il est modifié de la même façon...

M. le secrétaire d’État. Avis évidemment favorable à l’amendement de M. le rapporteur pour avis.

S’agissant de la non-opposabilité, je rappelle que le texte qui régit les DTA prévoit que ces dernières sont opposables. Comme celui relatif au nouvel outil DTADD ne le prévoit pas, celles-ci ne sont donc pas opposables.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CE 830 du rapporteur pour avis.

M. le rapporteur pour avis. Afin de déterminer l’outil le plus adapté aux enjeux locaux, y compris pour les territoires disposant d’une DTA, l’État pourra, à l’issue du débat local mené avec les collectivités concernées, soit conduire la procédure de modification de la DTA, soit opter pour le statut des DTADD.

M. le secrétaire d’État. Avis favorable.

M. François Brottes. Le problème des DTA en chantier se trouve ainsi réglé.

La Commission adopte l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CE 718 du Gouvernement.

M. le secrétaire d’État. Il s’agit de simplifier le processus de modification du schéma d’aménagement régional (SAR) afin de s’adapter aux évolutions du contexte local. Cela concerne les SAR outre-mer.

Suivant l’avis favorable du rapporteur pour avis, la Commission adopte l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CE 719 du Gouvernement.

M. le secrétaire d’État. Il s’agit de la même simplification, mais concernant Mayotte.

Suivant l’avis favorable du rapporteur pour avis, la Commission adopte l’amendement.

Puis elle émet un avis favorable à l’adoption de l’article 5 modifié.

Après l’article 5

La Commission examine l’amendement CE 683 de M. François Pupponi, portant article additionnel après l’article 5.

M. François Pupponi. Par cet amendement, il s’agit de prévoir un délai de transmission au Conseil d’État du projet de schéma directeur de la région d'Ile-de-France (SDRIF) élaboré en association avec l’État. L’actuel est en effet en attente d’une telle transmission depuis deux ans, ce qui n’est pas raisonnable, d’autant que ce document a été élaboré après concertation.

M. le rapporteur pour avis. Le délai de trois mois prévu pour une telle transmission est manifestement trop court.

M. le secrétaire d’État. Même avis. Le document d’urbanisme qu’est le SDRIF doit être approuvé par l’État. On ne peut donc contraindre celui-ci à le transmettre dans un tel délai, d’autant que l’article L.141-1 du code de l’urbanisme prévoit qu’il doit en tout état de cause être approuvé en Conseil d’État.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Lorsqu’un document comme le SDRIF est élaboré, les collectivités locales, départementales et régionales, de même, par exemple, que les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), participent tous à ce travail qui, à la fin, est approuvé par une assemblée délibérante, élue au suffrage universel. Il n’y a dans ces conditions aucune raison pour que l’État ne fasse pas connaître, dans le délai que nous prévoyons, ses observations pour les transmettre, en même temps que le schéma, au Conseil d’État. Faut-il rappeler la situation singulière dans laquelle se trouve toujours la région Ile-de-France où se trouve en application un schéma directeur qui remonte à 1994, faute d’approbation du nouveau ? Pourtant, l’État ne se gêne pas de demander le respect des dispositions du schéma directeur lorsqu’un PLU est élaboré !

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement CE 684 de M. François Pupponi, portant article additionnel après l’article 5.

M. François Pupponi. Pour répondre par anticipation au rapporteur pour avis qui trouve en effet le délai de trois mois trop court, cet amendement tend à prévoir un délai de six mois pour l’approbation du schéma directeur par décret en Conseil d’État.

M. le rapporteur pour avis. Non seulement un tel délai reste encore court, mais, plus fondamentalement, est-il opportun d’imposer un délai au Conseil d’État alors que celui-ci, en théorie, se l’impartit à lui-même ?

M. François Pupponi. C’est au Gouvernement que nous voulons imposer un délai, pas au Conseil d’État !

M. le secrétaire d’État. C’est pire ! Même avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Article 6

(article L. 121-1 du code de l’urbanisme)

Renforcement des objectifs fixés en matière de développement durable
dans les documents d’urbanisme

Le présent article vise à renforcer les objectifs assignés aux documents d’urbanisme (SCOT, PLU, cartes communales) :

– en citant expressément la réduction des émissions de gaz à effet de serre, la protection de la biodiversité, la restauration des continuités écologiques, l’amélioration des performances énergétiques et de la diminution des obligations de déplacement.

– en précisant la notion de diversité fonctionnelle et sociale de l’habitat, grâce à la notion de répartition « géographiquement équilibrée » entre emploi, habitat, commerce et services.

A.– LES GRANDS OBJECTIFS ASSIGNES AUX DOCUMENTS D’URBANISME DANS LE DROIT EN VIGUEUR

L’article L. 121-1 du code de l’urbanisme fixe les objectifs généraux assignés aux documents d’urbanisme que sont :

– les schémas de cohérence territoriale (SCOT),

– les plans locaux d’urbanisme (PLU),

– et les cartes communales.

Cet article prévoit ainsi que ces trois documents déterminent les conditions permettant d’assurer :

1° l’équilibre entre le renouvellement urbain, un développement urbain maîtrisé, le développement de l’espace rural, d’une part, et la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des espaces naturels et des paysages, d’autre part, en respectant les objectifs du développement durable ;

2° la diversité des fonctions urbaines et la mixité sociale dans l’habitat urbain et dans l’habitat rural, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d’habitat, d’activités économiques, notamment commerciales, d’activités sportives ou culturelles et d’intérêt général ainsi que d’équipements publics, en tenant compte en particulier de l’équilibre entre emploi et habitat, de la diversité commerciale et de la préservation des commerces de détail et de proximité ainsi que des moyens de transport et de la gestion des eaux ;

3° une utilisation économe et équilibrée des espaces naturels, urbains, périurbains et ruraux, la maîtrise des besoins de déplacement et de la circulation automobile, la préservation de la qualité de l’air, de l’eau, du sol et du sous-sol, des écosystèmes, des espaces verts, des milieux, sites et paysages naturels ou urbains, la réduction des nuisances sonores, la sauvegarde des ensembles urbains remarquables et du patrimoine bâti, la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature.

B.— LE PROJET DE LOI INITIAL : UN RENFORCEMENT DES OBJECTIFS ENVIRONNEMENTAUX ASSIGNES AUX DOCUMENTS D’URBANISME

Le présent article réécrit l’intégralité de l’article L. 121-1 (alinéa 1).

Par rapport au droit en vigueur, l’alinéa 2 précise que l’ensemble des objectifs assignés aux documents d’urbanisme visent à assurer le « respect des objectifs de développement durable » (cette notion ne figurant dans le droit en vigueur qu’au 1°, c’est-à-dire qu’il n’est qu’un objectif parmi d’autres).

Un certain nombre d’éléments figurant dans le droit en vigueur au 3° de l’article L. 121-1, figureraient désormais au 1° de cet article (alinéas 3 à 6), ce déplacement traduisant sans doute la priorité accordée à ces objectifs : il s’agit de l’utilisation économe des espaces naturels et de la sauvegarde des espaces urbains remarquables et du patrimoine bâti. En outre, le projet de loi substitue à la notion de « protection des espaces naturels et des paysages » celle de « protection des sites, des milieux et paysages naturels ».

La commission de l’économie du Sénat a adopté un amendement à l’alinéa 4, qui substitue la notion de « développement rural » à celle de « développement de l’espace rural », existant déjà dans le droit en vigueur. Selon la commission de l’économie du Sénat, « cette modification traduit un souci de considérer le monde rural non pas comme un espace à préserver (ce qui correspond au regard réifiant que porte souvent l’urbain sur le rural), mais comme une réalité sociale, économique et démographique vivante, animée d’une dynamique propre ».

L’alinéa 7 reprend également le droit en vigueur tout en supprimant :

– la précision selon laquelle les activités économiques concernées peuvent être « notamment commerciales »

– la mention de la « diversité commerciale ».

Cet alinéa substitue en outre à la notion d’« équilibre entre emploi et habitat » la notion d’ « objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d’amélioration des performances énergétiques, de diminution des obligations de déplacement ». La rédaction ainsi proposée est donc beaucoup plus précise et complète en termes de « multi-fonctionnalité » de l’espace urbain.

En séance publique, avec l’avis favorable du Gouvernement et de la commission de l’économie, le Sénat a adopté, outre un amendement de clarification rédactionnelle de sa commission des lois, trois sous-amendements identiques de M. Thierry Repentin, de Mme Annie David et de M. Jacques Blanc, portant sur cet alinéa, et réintroduisant parmi les objectifs des documents d’urbanisme une mission explicite d’accompagnement du « développement des transports publics », parallèlement à l’objectif de « diminution des obligations de déplacement ».

Le 3° (alinéa 8) diffère du droit en vigueur de manière substantielle :

– un certain nombre d’objectifs sont « remontés dans la liste », comme indiqué plus haut (telles les notions d’ « utilisation économe et équilibrée des espaces naturels », de même que la « sauvegarde des ensembles urbains remarquables et du patrimoine bâti » ;

– certains objectifs sont renforcés et déplacés, tel l’objectif de « maîtrise des besoins de déplacement et de la circulation automobile », déplacé au 2° et ré-intitulé objectif de « diminution des obligations de déplacement » ;

– certains aspects disparaissent, tels la notion d’ « utilisation économe et équilibrée des espaces urbains, périurbains et ruraux », ou encore la notion spécifique de « réduction des nuisances sonores » dont on peut estimer qu’elle est implicitement incluse dans la notion de « prévention des nuisances de toute nature », présente dans le droit en vigueur et maintenue dans le projet de loi ;

– enfin et surtout, le projet de loi ajoute comme objectif « la réduction des émissions de gaz à effet de serre » ainsi que celle de « préservation des ressources naturelles et de la biodiversité ».

Enfin, par coordination avec l’article 5, le projet de loi ne reprend pas la disposition en vigueur prévoyant que ces objectifs s’appliquent aux directives territoriales d’aménagement(12).

A l’alinéa 8, la commission de l’économie du Sénat a introduit parmi les objectifs assignés aux documents d’urbanisme, celui de maîtrise de l’énergie et de production énergétique à partir de sources renouvelables. Cette modification est relativement cohérente avec la disposition prévue par l’article 4 du projet de loi, qui prévoit l’inopposabilité des règles d’urbanisme pour l’installation de systèmes de production d’énergies renouvelables (cf. supra le commentaire de l’article 4).

Au même alinéa, par coordination avec la modification adoptée aux articles 9 (relatif au SCOT) et 10 (relatif au PLU), et au terme de longs débats, la commission saisie au fond au Sénat a remplacé la notion de « restauration des continuités écologiques » par celle de « remise en bon état des continuités écologiques ». Selon M. Bruno Sido, co-rapporteur du projet de loi au Sénat, « la portée exacte de cette obligation apparaît relativement vague : restauration par rapport à quand et jusqu’où ? ». D’où la nouvelle rédaction proposée, visant à éviter tout contentieux.

L’impact en termes de formalités administratives

L’étude d’impact du projet de loi indique que l’adoption de l’article 6 aurait pour effet de rendre nécessaire la mise au point et la diffusion d’ « une méthodologie d’évaluation énergétique des différents partis d’urbanisme envisageables de façon à éclairer les auteurs des documents d’urbanisme et leur permettre de prendre en compte les objectifs de lutte contre les émissions de gaz à effet de serre et de préservation de la biodiversité dans leur choix d’urbanisme ».

C.— POSITION DU RAPPORTEUR

Le rapporteur approuve la volonté de renforcer la dimension environnementale des objectifs assignés à l’ensemble des documents d’urbanisme, et tout particulièrement la reconnaissance, parmi ces objectifs, de la nécessité d’une « répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d’amélioration des performances énergétiques, de diminution des obligations de déplacement ». Cet aspect constitue une reconnaissance de l’impératif de « multi-fonctionnalité » de l’espace urbain, que le rapporteur appelle depuis longtemps de ses vœux.

On peut néanmoins s’interroger quant à la méthode consistant à réécrire l’intégralité d’un article du code de l’urbanisme dès lors qu’il ne s’agit en fait que de renforcer des objectifs existants.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CE 771 de M. Michel Piron, M. Serge Grouard, M. Serge Poignant et M. Bertrand Pancher, rapporteurs.

M. Michel Piron, rapporteur pour avis de la Commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire. Cet amendement vise à ajouter à la liste figurant à l’alinéa 4 de l’article 6 des éléments qui figurent actuellement à l’article 9, alinéa 11 : restructuration des espaces urbanisés, revitalisation des centres urbains et ruraux et mise en valeur des entrées de ville.

M. Benoist Apparu, secrétaire d’État chargé du logement et de l’urbanisme. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement.

L’amendement CE 685 de M. Jean-Yves Le Bouillonnec devient sans objet.

Elle est saisie de l’amendement CE 772 des rapporteurs.

M. le rapporteur pour avis. Aux termes du projet de loi, l’article L. 121-1 du code de l’urbanisme prévoit la liste des objectifs devant figurer dans les SCOT, les PLU et les cartes communales.

Cet amendement propose d’ajouter à la liste les activités touristiques, l’équipement commercial et le développement des communications électroniques.

M. le secrétaire d’État. Favorable.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CE 687 de M. Louis-Joseph Manscour.

M. Louis-Joseph Manscour. Cet amendement prévoit que la prévention des risques naturels majeurs dans les DOM fait l’objet d’un chapitre individualisé déclinant les dispositions prises pour la gestion des aléas auxquels sont soumis les territoires insulaires : séisme, volcanisme, cyclone, tsunami.

M. le rapporteur pour avis. Défavorable, car un tel dispositif n’a pas sa place dans l’article 6 qui énonce les grands principes du droit de l’urbanisme.

M. le président Patrick Ollier. Je vous propose, monsieur Manscour, de retirer votre amendement et de le déposer de nouveau dans le cadre de l’article 88.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement CE 686 de M. Jean-Yves Le Bouillonnec.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Cet amendement prévoit que les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d’urbanisme et les cartes communales déterminent des objectifs quantifiés sur la base d’indicateurs définis dans des conditions fixées par un décret en Conseil d’État.

M. le rapporteur pour avis. Il ne faut pas figer dans le droit les indicateurs de consommation d’espace, lesquels doivent être adaptés au milieu local. Avis défavorable.

M. le secrétaire d’État. Même avis.

L’amendement est rejeté.

Puis la Commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 6 modifié.

Article 7

(articles L. 121-9 et L. 121-9-1 [nouveau] du code de l’urbanisme)

Qualification de projet d’intérêt général de certaines mesures de mise en œuvre des directives territoriales d’aménagement

Le présent article reprend au sein de la loi les dispositions réglementaires définissant les projets d’intérêt général (PIG).

L’objectif consiste à permettre la mise en œuvre des DTADD et de mettre en œuvre les projets d’ouvrages, de travaux et de protection actuellement prévus par l’article R. 121-3 du code de l’urbanisme.

A.— LES PROJETS D’INTÉRÊT GÉNÉRAL DANS LE DROIT EN VIGUEUR

La notion de PIG est précisée par l’article L. 121-9 et par l’article R. 121-3 du code de l’urbanisme.

L’article L. 121-9 du code de l’urbanisme en vigueur dispose que des décrets en Conseil d’État précisent la nature des PIG, qui doivent présenter un caractère d’utilité publique.

1. Projets pouvant constituer un PIG

L’article R. 121-3 précise que peut constituer un PIG au sens de l'article L. 121-9 tout projet d'ouvrage, de travaux ou de protection présentant un caractère d'utilité publique et répondant aux conditions suivantes :

1° être destiné à la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'équipement, au fonctionnement d'un service public, à l'accueil et au logement des personnes défavorisées ou de ressources modestes, à la protection du patrimoine naturel ou culturel, à la prévention des risques, à la mise en valeur des ressources naturelles ou à l'aménagement agricole et rural ;

2° avoir fait l'objet :

a) soit d'une délibération ou d'une décision d'une personne ayant la capacité d'exproprier, arrêtant le principe et les conditions de réalisation du projet, et mise à la disposition du public ;

b) soit d'une inscription dans un des documents de planification prévus par les lois et règlements, approuvé par l'autorité compétente et ayant fait l'objet d'une publication.

Les projets relevant de l'initiative des communes ou de leurs groupements compétents pour élaborer un document d'urbanisme ou des communes membres de ces groupements ne peuvent être qualifiés de projets d'intérêt général.

Le Conseil d’État exige qu’un PIG définisse une opération précise.

La circulaire n° 84-35 du 18 mai 1984 précise que le PIG est mis à disposition du public sans enquête publique, après simple publication dans la presse.

2. Une prévalence sur tous les documents d’urbanisme

Le projet est qualifié de PIG par arrêté préfectoral notifié à la personne publique chargée de l’élaboration des documents d’urbanisme, et devient caduc après trois ans.

Le PIG prévaut sur tous les documents d’urbanisme locaux. La reconnaissance d’un PIG par le préfet invite donc les autorités locales à le prendre en compte et à modifier en conséquence leurs documents d’urbanisme, et leur interdit certaines modifications ou révisions du PLU.

En cas de refus de leur part, le préfet peut engager et approuver, après avis du conseil municipal et enquête publique, la révision ou la modification du PIG.

Enfin, le PIG ne peut être directement opposé aux administrés et n’a d’effet qu’à travers sa prise en compte par le SCOT ou le PLU.

B.— LE PROJET DE LOI

Article L. 121-9 du code de l’urbanisme

Projets d’intérêt général

Le I de l’article 7 (alinéas 1 à 8) réécrit les dispositions de l’article L. 121-9 et élève au rang législatif les dispositions réglementaires actuellement en vigueur en matière de PIG.

Ce dispositif est à mettre en parallèle avec l’alinéa 8 de l’article 5 du projet de loi. Cet article substitue au régime des directives territoriales d’aménagement (DTA), opposables aux documents d’urbanisme, un nouveau régime de directives territoriales d’aménagement et de développement durables (DTADD), non opposables à ces documents (cf. supra le commentaire de l’article 5). L’alinéa 8 de l’article 5 prévoit néanmoins que « pendant un délai de douze ans suivant la publication de la DTADD, l’autorité administrative peut qualifier de PIG, les projets de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers ou des espaces soumis à des risques, les constructions, les travaux, les installations et les aménagements nécessaires à la mise en œuvre des DTADD ».

L’alinéa 2 prévoit donc que l’autorité administrative peut qualifier de PIG les mesures nécessaires à la mise en œuvre des DTADD.

Les alinéas 3 à 8 reprennent le droit en vigueur, en le complétant par les projets destinés à la préservation des continuités écologiques.

Article L. 121-9-1 [nouveau] du code de l’urbanisme

Opérations d’intérêt national

Le II de l’article 7 (alinéas 9 et 10) reprend, au sein d’un nouvel article L. 121-9-1, les dispositions figurant dans l’actuelle rédaction de l’article L. 121-9, et qui sont supprimées dans sa nouvelle rédaction, désormais entièrement consacrées au PIG. Les deux dispositions déplacées au sein du nouvel article sont les suivantes :

– des décrets en Conseil d’État déterminent, en tant que de besoin, les conditions d’application de la section I du chapitre premier du titre II du livre premier du code de l’urbanisme, consacrée aux dispositions générales communes aux SCOT, aux PLU et aux cartes communales ;

– ces décrets arrêtent notamment la liste des opérations d’intérêt national (OIN) prévues par l’article L. 121-2.

Le rapporteur propose l’adoption de cet article sans modification de fond.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CE 688 de M. Jean-Yves Le Bouillonnec.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Cet amendement vise à supprimer l’article 7 qui permet à l’État d’imposer des projets d’intérêt général – PIG – au mépris des initiatives de développement local, puisque ceux-ci pourront être mis en place sans être inscrits dans aucun document de planification. Cela n’est pas acceptable. Nous privilégions les directives territoriales d’aménagement et de développement durable et quelques lois particulières, comme celle sur le Grand Paris.

M. le rapporteur pour avis. Défavorable, car les DTADD sont rendues non opposables.

M. le secrétaire d’État. L’article 7 donne une portée législative aux PIG, qui n’ont actuellement qu’une portée réglementaire.

En outre, dans le cadre d’une DTADD, il est possible de faire un PIG – opposable depuis sa création en 1983.

M. François Pupponi. Si les DTADD ne sont pas opposables, elles sont toutes d’intérêt général et ont vocation à devenir un PIG.

Cela dit, si les PIG permettent d’imposer 20% de logements sociaux, nous serons pour…

L’amendement est rejeté.

La Commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 7 sans modification.

Article 8

(article L. 121-10 du code de l’urbanisme)

Extension de l’obligation de réalisation d’une évaluation environnementale aux directives territoriales d’aménagement et aux PLU intégrant
des plans de déplacement urbain

Cet article étend l’obligation de réaliser une évaluation environnementale aux PLU qui intègrent les dispositions des plans de déplacement urbains (PDU) et aux directives territoriales d’aménagement et de développement durable.

C.— LE DROIT EN VIGUEUR

1. Les documents d’urbanisme soumis à évaluation environnementale

a) En vertu de la loi

Dans le droit en vigueur depuis l’ordonnance n° 2004-489 du 3 juin 2004, l’article L. 121-10 du code de l’urbanisme prévoit l’obligation de réaliser une évaluation environnementale pour :

1° les directives territoriales d’aménagement ;

2° le schéma directeur de la région d’Île-de-France (SDRIF) ;

3° les schémas de cohérence territoriale (SCOT) ;

4° les plans locaux d’urbanisme (PLU) susceptibles d’avoir des effets notables sur l’environnement compte tenu de la superficie du territoire auxquels ils s’appliquent, de la nature et de l’importance des travaux et aménagements qu'ils autorisent et de la sensibilité du milieu dans lequel ceux-ci doivent être réalisés.

Sauf dans le cas où elle ne prévoit que des changements mineurs, la révision de ces documents donne lieu soit à une nouvelle évaluation environnementale, soit à une actualisation de l’évaluation environnementale réalisée lors de leur élaboration.

b) En vertu du décret

Depuis la publication du décret n° 2005-608 du 27 mai 2005, l’article R. 121-14 du code de l’urbanisme précise l’article L. 121-10 du code de l’urbanisme, en indiquant que font également l’objet d’une évaluation environnementale :

– les schémas d’aménagement régionaux des régions d’outre-mer ;

– le plan d’aménagement et de développement durable de Corse ;

– les PLU qui permettent la réalisation de travaux, ouvrages ou aménagements portant sur des sites « Natura 2000 » ;

– lorsque les territoires concernés ne sont pas couverts par un SCOT ayant fait l’objet d'une évaluation environnementale :

a) les PLU relatifs à un territoire d’une superficie supérieure ou égale à 5 000 hectares et comprenant une population supérieure ou égale à 10 000 habitants ;

b) les PLU qui prévoient la création, dans des secteurs agricoles ou naturels, de zones U (13) ou AU (14) d’une superficie totale supérieure à 200 hectares ;

c) les PLU des communes situées en zone de montagne qui prévoient la réalisation d’unités touristiques nouvelles soumises à l’autorisation du préfet coordonnateur de massif ;

d) les PLU des communes littorales qui prévoient la création, dans des secteurs agricoles ou naturels, de zones U ou AU d’une superficie totale supérieure à 50 hectares.

2. L’objet de l’évaluation

En vertu de l’article L. 121-11, le rapport de présentation des documents d’urbanisme concernés décrit et évalue les incidences notables que peut avoir le document sur l’environnement. Il présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, dans la mesure du possible, compenser ces incidences négatives. Il expose les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de la protection de l’environnement, parmi les partis d’aménagement envisagés, le projet a été retenu.

Le rapport de présentation contient les informations qui peuvent être raisonnablement exigées, compte tenu des connaissances et des méthodes d’évaluation existant à la date à laquelle est élaboré ou révisé le document, de son contenu et de son degré de précision et, le cas échéant, de l’existence d’autres documents ou plans relatifs à tout ou partie de la même zone géographique ou de procédures d’évaluation environnementale prévues à un stade ultérieur.

3. La transmission de l’évaluation à l’autorité administrative

Selon les termes de l’article L. 121-12, la personne publique qui élabore un des documents d’urbanisme concernés par l’obligation de réaliser une évaluation environnementale transmet pour avis à une autorité administrative de l’État compétente en matière d’environnement le projet de document et son rapport de présentation. L’autorité de l’État compétente en matière d’environnement est consultée en tant que de besoin sur le degré de précision des informations que doit contenir le rapport environnemental.

D.— LE PROJET DE LOI

L’étude d’impact du projet de loi présente l’article 8 comme une mesure de cohérence avec l’article 5, qui opère une refonte du dispositif des directives territoriales d’aménagement, et la possibilité d’inclure le PDU dans le PLU (prévue à l’article 10).

Les alinéas 2 à 5 de l’article 8 complètent la liste des PLU concernés par l’obligation de réaliser une évaluation environnementale, en y ajoutant les PLU qui comprennent les dispositions des PDU.

Les alinéas 6 et 7 ajoutent à la liste des documents d’urbanisme concernés les directives territoriales d’aménagement et de développement durables.

Le Sénat n’a modifié cet article ni en commission ni en séance.

E.— POSITION DU RAPPORTEUR

Les dispositions actuelles de l’article L. 121-10 du code de l’urbanisme, qui prévoient que seuls les DTA, le SDRIF, les SCOT et certains PLU doivent faire l’objet d’une évaluation environnementale, ont été édictées afin de transposer la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement.

La commission européenne a considéré que si la transposition de cette directive est complète en ce qui concerne les plans et programmes « à grande échelle » (DTA, SDRIF et SCOT) dès lorsqu’ils font systématiquement l’objet d’une évaluation environnementale, mais qu’elle ne l’est pas en ce qui concerne les plans et programmes qui déterminent l’usage de petites zones au niveau local (en pratique les PLU et les POS) et qui ne doivent faire l’objet d’une évaluation environnementale que si les états membres considèrent qu’ils sont susceptibles d’avoir des effets notables sur l’environnement.

Le rapporteur propose donc, d’une part, d’ajouter expressément dans l’article L.121-10 une référence claire et explicite à l’annexe II de la directive et, d’autre part, de compléter la liste actuelle des documents soumis à évaluation environnementale.

*

* *

La Commission examine l’amendement CE 773 des rapporteurs.

M. le rapporteur pour avis. L’amendement a pour objet, d’une part, d’ajouter expressément dans l’article L. 121-l0 une référence claire et explicite à l’annexe II de la directive qui énonce les critères servant à déterminer s’il y a ou non incidence sur l’environnement et, d’autre part, de compléter la liste actuelle des documents soumis à évaluation environnementale par certains documents spécifiques, mais susceptibles d’avoir des effets notables sur l’environnement : les schémas de secteurs, les prescriptions particulières de massif, les PLU comprenant les dispositions des PDU, les cartes communales permettant la réalisation de travaux ayant des incidences sur un site Natura 2000.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. La rédaction actuelle de l’article L.  121-10 du code de l’urbanisme prévoit déjà que les plans locaux d’urbanisme susceptibles d’avoir des effets notables sur l’environnement font l’objet d’une évaluation environnementale.

M. le secrétaire d’État. La Directive donne une liste plus complète des documents d’urbanisme soumis à évaluation environnementale. Avis favorable à l’adoption de l’amendement.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle émet un avis favorable à l’adoption de l’article 8 ainsi rédigé.

Article 9

(articles L. 122-1, L. 122-1-1 à L. 122-1-4 [nouveaux], L. 122-1-5 à L. 122-1-15, L. 122-2, L. 122-4-2 [nouveau], L. 122-5-1 à L. 122-5-3 [nouveaux], L. 122-13, L. 122-15-1 [nouveau], L. 122-17, et L. 122-18 du code de l’urbanisme, et article L. 302-2 du code de la construction et de l’habitation)

Verdissement et renforcement des SCOT

Le présent article assigne aux SCOT des objectifs environnementaux et leur permet d’être plus prescriptifs, tout en en étendant le contrôle par le préfet.

Le Sénat a apporté trois grandes séries de modifications à cet article :

– une série concernant la généralisation des SCOT et visant notamment à inciter davantage de communes à participer aux SCOT ;

– une série d’amendements visant à renforcer la cohérence d’ensemble des documents d’urbanisme en renforçant les capacités d’orientation des SCOT ;

– une série d’amendements visant à préciser les objectifs assignés aux SCOT.

A.– LE DROIT EN VIGUEUR : LE SCOT, UN DOCUMENT DE PLANIFICATION STRATÉGIQUE

A la différence du plan local d’urbanisme (PLU), le schéma de cohérence territoriale (SCOT) ne détermine pas la destination générale des sols, mais prévoit une stratégie globale d’aménagement au niveau de l’agglomération, conciliant plusieurs politiques. Il vise également à limiter l’étalement urbain. L’objectif du SCOT est de mettre en relation les différentes unités dans un souci d’échanges, de mouvements et de restructuration des tissus bâtis permettant de limiter la consommation de nouveaux espaces.

Il est régi par les articles L. 122-1 à L. 122-19 du code de l’urbanisme – correspondant au chapitre II du titre II du livre Ier du code de l’urbanisme.

1. Nature et objet du SCOT : un document fixant les orientations d’aménagement et d’organisation de l’espace

A la différence du plan local d’urbanisme, véritable document de programmation, le SCOT est un outil de planification, fixant de grands objectifs.

En vertu de l’article L. 122-1 du code de l’urbanisme, les SCOT présentent le projet d’aménagement et de développement durable retenu, qui fixe les objectifs des politiques publiques d’urbanisme en matière d’habitat, de développement économique, d’agriculture, d’aménagement de l’espace, d’environnement, d’équilibre social de l’habitat, de transports, d’équipements et de services.

Les SCOT fixent les orientations générales de l’organisation de l’espace et de la restructuration des espaces urbanisés et déterminent les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces naturels et agricoles ou forestiers. Ils apprécient les incidences prévisibles de ces orientations sur l’environnement.

Ils définissent notamment les objectifs relatifs à l’équilibre social de l’habitat et à la construction de logements sociaux, à l’équilibre entre l’urbanisation et la création de dessertes en transports collectifs, à l’équipement commercial et artisanal, aux localisations préférentielles des commerces, à la protection des paysages, à la mise en valeur des entrées de ville et à la prévention des risques.

Ils déterminent les espaces et sites naturels, agricoles ou urbains à protéger et peuvent en définir la localisation ou la délimitation.

Ils peuvent définir les grands projets d’équipements et de services, en particulier de transport, nécessaires à la mise en œuvre de ces objectifs. Ils précisent les conditions permettant de favoriser le développement de l’urbanisation prioritaire dans les secteurs desservis par les transports collectifs. Ils peuvent, le cas échéant, subordonner l’ouverture à l’urbanisation de zones naturelles ou agricoles et les extensions urbaines à la création de dessertes en transports collectifs et à l’utilisation préalable de terrains situés en zone urbanisée et desservis par les équipements.

Ils peuvent comprendre un document d’aménagement commercial (15).

2. Le périmètre du SCOT : un territoire d’un seul tenant et sans enclave

En vertu de l’article L. 122-3 du code de l’urbanisme, le SCOT est élaboré à l’initiative des communes ou de leurs groupements compétents.

En outre, le périmètre du SCOT délimite un territoire d’un seul tenant et sans enclave. Lorsque ce périmètre concerne des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents en matière de SCOT, il recouvre la totalité du périmètre de ces établissements. Toutefois, lorsque le périmètre d’un de ces établissements n’est pas d’un seul tenant, le périmètre du SCOT peut ne pas comprendre la totalité des communes membres de cet établissement à condition de comprendre la totalité de la partie ou des parties d’un seul tenant qui le concerne.

Le SCOT tient notamment compte des périmètres des groupements de communes, des agglomérations nouvelles, des pays et des parcs naturels, ainsi que des périmètres déjà définis des autres SCOT, des plans de déplacements urbains (PDU), des schémas de développement commercial, des programmes locaux de l’habitat (PLH) et des chartes intercommunales de développement et d’aménagement.

Il prend également en compte les déplacements urbains, notamment les déplacements entre le domicile et le lieu de travail et de la zone de chalandise des commerces, ainsi que les déplacements vers les équipements culturels, sportifs, sociaux et de loisirs.

3. L’élaboration du SCOT : une initiative intercommunale aux règles de majorité strictes et faisant intervenir le préfet

Comme indiqué précédemment, l’initiative du SCOT appartient à l’EPCI qui regroupe exclusivement les communes et EPCI compétents compris dans le périmètre du schéma.

a) Des règles strictes de majorité

Selon les dispositions de l’article L. 122-3, un projet de périmètre est déterminé, selon les cas, par les conseils municipaux ou l’organe délibérant du ou des EPCI compétents, à la majorité des deux tiers au moins des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci ou à la majorité de la moitié au moins des communes intéressées représentant les deux tiers de la population totale. Si des communes ne sont pas membres d’un EPCI compétent en matière de SCOT, la majorité doit comprendre, dans chaque cas, au moins un tiers d’entre elles. Pour le calcul de la majorité, les EPCI comptent pour autant de communes qu’ils comprennent de communes membres.

b) La publication du projet de périmètre par le préfet

Le projet de périmètre est communiqué au préfet. Ce dernier recueille l’avis du ou des conseils généraux concernés. Cet avis est réputé positif s’il n’a pas été formulé dans un délai de trois mois. Le préfet publie par arrêté le périmètre du SCOT après avoir vérifié, en tenant compte des situations locales et éventuellement des autres périmètres arrêtés ou proposés, que le périmètre retenu permet la mise en cohérence des questions d’urbanisme, d’habitat, de développement économique, de déplacements et d’environnement.

c) Le cas des SCOT littoraux

Lorsque le SCOT englobe une ou des communes littorales et dans le cas où l’établissement public ayant élaboré ce SCOT décide d’élaborer un chapitre individualisé valant schéma de mise en valeur de la mer (SMVM), le préfet est consulté sur la compatibilité du périmètre de ce schéma avec les enjeux d’aménagement, de protection et de mise en valeur du littoral.

d) Une procédure intercommunale

L’article L. 122-4 précise que le SCOT est élaboré par un EPCI ou par un syndicat mixte constitués exclusivement des communes et EPCI compétents compris dans le périmètre du schéma. Cet établissement public est également chargé de l’approbation, du suivi et de la révision du SCOT.

La dissolution de l’établissement public emporte l’abrogation du schéma, sauf si un autre établissement public en assure le suivi.

4. L’association des services de l’État à l’élaboration du SCOT

L’article L. 122-6 prévoit que c’est à l’initiative du président de l’établissement public ou à la demande du préfet, que les services de l’État (direction départementale de l’équipement) sont associés à l’élaboration du projet de schéma. Il en est de même du département, à la demande du président du conseil général, et de la région, à la demande du président du conseil régional.

C’est d’ailleurs le préfet qui fournit aux EPCI toutes les informations nécessaires pour mener à bien leur action par la voie du « porter à connaissance ». Ces informations concernent : les directives territoriales d’aménagement (16), les dispositions relatives aux zones de montagne et au littoral, les servitudes d’utilité publique, les projets d’intérêt général, les opérations d’intérêt national, les risques connus et leur prévention, des études techniques concernant la protection de l’environnement. En outre, le préfet exerce son contrôle de légalité une fois le SCOT élaboré.

5. Le diagnostic territorial préalable

L’article L. 122-1 du code de l’urbanisme prévoit que les SCOT exposent le diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique et d’aménagement de l’espace, d’environnement, d’équilibre social de l’habitat, de transports, d’équipements et de services.

Le diagnostic consiste ainsi en un ensemble d’études préalables concernant :

– l’état du développement de chaque commune ou groupement de communes, les tendances constatées au cours des dernières années ;

– la prévision des besoins en matière d’habitat, de développement économique, d’équipements et d’infrastructures ;

– l’état initial de l’environnement, la présence de continuités de zones naturelles à préserver, notamment dans le cadre de parcs, le bilan de la gestion agricole, les effets nés du développement, les principaux enjeux.

Ces études prennent également en compte l’existence des différents dossiers d’aménagement intéressant chaque commune, tels que les PLU, en en établissant une synthèse.

6. Le dossier du SCOT

Le dossier se compose :

– d’un rapport de présentation, qui expose le diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique ;

– d’un projet d’aménagement et de développement durable (PADD) ;

– d’un document d’orientations générales pour mettre en œuvre le PADD. Il s’applique à l’organisation de l’espace et à la restructuration des espaces urbanisés ; il détermine les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces naturels, et apprécie les incidences prévisibles de ces orientations sur l’environnement.

Il s’agit donc d’une structure en triptyque, à l’instar du PLU qui comprend également un rapport de présentation ainsi qu’un PADD, mais qui comprend, lui, un règlement, à la différence du SCOT.

L’article R. 122-2 du code de l’urbanisme précise le rapport de présentation :

1° expose le diagnostic prévu à l’article L. 122-1 ;

2° décrit l’articulation du schéma avec les autres documents d’urbanisme et les plans ou programmes mentionnés à l’article L. 122-4 du code de l’environnement avec lesquels il doit être compatible ou qu’il doit prendre en considération ;

3° analyse l’état initial de l’environnement et les perspectives de son évolution en exposant, notamment, les caractéristiques des zones susceptibles d’être touchées de manière notable par la mise en œuvre du schéma ;

4° analyse les incidences notables prévisibles de la mise en œuvre du schéma sur l’environnement et expose les problèmes posés par l’adoption du schéma sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement (zones Natura 2000) ;

5° explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durable et le document d’orientations générales et, le cas échéant, les raisons pour lesquelles des projets alternatifs ont été écartés, au regard notamment des objectifs de protection de l’environnement établis au niveau international, communautaire ou national et les raisons qui justifient le choix opéré au regard des autres solutions envisagées ;

6° présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser s’il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en œuvre du schéma sur l’environnement et rappelle que le schéma fera l’objet d’une analyse des résultats de son application, notamment en ce qui concerne l’environnement, au plus tard à l’expiration d’un délai de dix ans à compter de son approbation ;

7° comprend un résumé non technique des éléments précédents et une description de la manière dont l’évaluation a été effectuée ;

8° précise le cas échéant, les principales phases de réalisation envisagées.

Le rapport de présentation peut se référer aux renseignements relatifs à l’environnement figurant dans d’autres études, plans et documents.

Lorsque le schéma de cohérence territoriale comprend un chapitre individualisé valant schéma de mise en valeur de la mer, le rapport de présentation du schéma de cohérence territoriale décrit les conditions de l’utilisation de l’espace marin et terrestre du littoral, indique les perspectives d’évolution de ce milieu et explique les orientations retenues, en matière de développement, de protection et d’équipement.

7. Les personnes associées à l’élaboration du SCOT

Sont associés à l’élaboration du SCOT :

– les services de l’État, à l’initiative du président de l’EPCI ou à la demande du préfet ;

– le département, à la demande du président du conseil général ;

– la région, à la demande du président du conseil régional ;

– les autorités compétentes en matière d’organisation des transports urbains ;

– les EPCI compétents en matière de programme local de l’habitat (PLH) ;

– les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et nationaux ;

– les chambres de commerce et d’industrie, et les chambres des métiers ;

– les chambres d’agriculture.

Sont consultés à leur demande, lors de l’élaboration du schéma :

– le président du conseil régional ;

– le président du conseil général ;

– les présidents des établissements publics associés ;

– les présidents des EPCI voisins compétents en matière d’urbanisme ;

– les maires des communes voisines ;

– les associations locales d’usagers.

En outre, le président de l’EPCI peut recueillir l’avis de tout organisme ou association ayant compétence en matière d’habitat, d’urbanisme, de déplacements, d’environnement ou d’aménagement.

8. Les documents devant être compatibles avec le SCOT

Il s’agit :

– des programmes locaux de l’habitat ;

– des plans de déplacements urbains ;

– des plans locaux d’urbanisme ;

– des schémas de développement commercial ;

– des cartes communales ;

– les plans de sauvegarde et de mise en valeur ;

– des plans d’aménagement d’ensemble ;

– des projets d’intérêt général ;

– les opérations foncières et les opérations d’aménagement ;

– des règlements et cahiers des charges des lotissements ;

– des autorisations délivrées en matière d’urbanisme commercial.

Lorsque l’un de ces documents comprend des dispositions incompatibles avec le SCOT, il ne peut être approuvé que si l’établissement public compétent a préalablement modifié ou révisé le SCOT.

B.— LE PROJET DE LOI

Ainsi que l’indique l’exposé des motifs du projet de loi, l’article 9 « conforte le rôle des SCOT en complétant ou en renforçant les outils existants liés à la mise en œuvre de nouveaux objectifs : lutte contre les gaz à effet de serre, création de logements, renforcement du lien entre transports collectifs et urbanisation, réduction de la consommation d’espace, aménagement numérique des territoires, développement touristique, préservation et restauration des continuités écologiques, protection des espaces nécessaires au maintien de la biodiversité. »

Le Gouvernement souligne que ces nouveaux objectifs « doivent prendre en compte les plans énergie-climat territoriaux » et propose une « intégration des politiques publiques en matière d’urbanisme, de transport et d’habitat, compétences qui relèvent actuellement d’autre documents sectoriels : plan de déplacements urbains, programme local de l’habitat. » Le Gouvernement souhaite également que les SCOT contiennent « les éléments relatifs aux implantations commerciales prévus par la loi de modernisation de l’économie ».

Le Gouvernement souhaite mettre l’accent « sur la réduction de la consommation d’espaces, sur la densité et sur le respect des performances énergétiques et environnementales, conditionnant l’ouverture à l’urbanisation de nouvelles zones. » Il prévoit la possibilité de soumettre l’ouverture à l’urbanisation à la condition qu’elle respecte des critères de qualité renforcés en matière d’infrastructures et réseaux de communications électroniques.

Par ailleurs, le Gouvernement a souhaité renforcer le rôle des préfets :

– en leur reconnaissant un pouvoir de substitution pour déterminer ou étendre un périmètre de SCOT dans certains cas ;

– et en élargissant le champ de son contrôle de légalité à deux nouvelles hypothèses.

Pour ce faire, l’article 9 du projet de loi refonde profondément l’architecture du chapitre du code de l’urbanisme consacré au SCOT, en réécrivant l’article L. 122-1, et en insérant les articles L. 122-1-1 à L. 122-1-14 nouveaux.

Article L. 122-1 du code de l’urbanisme

Objet du schéma de cohérence territoriale

Dans sa nouvelle rédaction (1° du I, soit les alinéas 2 et 3), l’article L. 122-1 reprend le premier alinéa de l’article tel qu’en vigueur, mais en infléchit les priorités. Les autres alinéas de l’article en vigueur sont déplacés dans de nouveaux articles codifiés, créés par l’article 9.

L’alinéa 3 prévoit en effet que les SCOT définissent, dans le respect des principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1, les objectifs et les priorités intercommunales en matière d’urbanisme, de logement, de transports et de déplacements, de développement des communications numériques, d’équipement commercial, de développement économique, touristique et culturel, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, des paysages et des ressources naturelles, et de préservation et de restauration des continuités écologiques.

Les grands principes du droit de l’urbanisme

L’article L. 110 du code de l’urbanisme résulte de la loi « Grenelle 1 » et énonce de grands principes :

« Le territoire français est le patrimoine commun de la nation. Chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant dans le cadre de ses compétences. Afin d’aménager le cadre de vie, d’assurer sans discrimination aux populations résidentes et futures des conditions d’habitat, d’emploi, de services et de transports répondant à la diversité de ses besoins et de ses ressources, de gérer le sol de façon économe, de réduire les émissions de gaz à effet de serre, de réduire les consommations d’énergie, d’économiser les ressources fossiles d’assurer la protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la biodiversité notamment par la conservation, la restauration et la création de continuités écologiques, ainsi que la sécurité et la salubrité publiques et de promouvoir l’équilibre entre les populations résidant dans les zones urbaines et rurales et de rationaliser la demande de déplacements, les collectivités publiques harmonisent, dans le respect réciproque de leur autonomie, leurs prévisions et leurs décisions d’utilisation de l’espace. Leur action en matière d’urbanisme contribue à la lutte contre le changement climatique et à l’adaptation à ce changement. »

Quant à l’article L. 121-1 du code de l’urbanisme, il est réécrit par l’article 6 du projet de loi (cf. supra), et énonce les grands principes du droit de l’urbanisme que doivent respecter les SCOT, les PLU et les cartes communales.

Ainsi, par rapport au droit existant, la dimension intercommunale est-elle soulignée, de même que les objectifs sont complétés avec la mention :

– des « déplacements », plus large que celle de « transports », par ailleurs conservée ;

– du développement des communications numériques ;

– de l’équipement commercial ;

– du développement économique, touristique et culturel, alors que le droit en vigueur ne mentionne que le développement économique.

En outre, la notion de « logement » remplace celle d’habitat. Enfin, la dimension de protection est mise en avant s’agissant des espaces naturels, agricoles et forestiers, des paysages et des ressources naturelles, et de préservation et de restauration des continuités écologiques, alors que le droit en vigueur parle simplement de « politique en matière d’agriculture » et d’« aménagement de l’espace ».

La commission de l’économie du Sénat a adopté un amendement substituant à la notion de « restauration des continuités écologiques », celle de « remise en bon état » de ces continuités.

En séance publique, avec l’avis favorable du Gouvernement et de la commission de l’économie, le Sénat a adopté un amendement de M. Thierry Repentin, précisant que les principes, les objectifs et les priorités énoncés par le SCOT concernent non seulement les déplacements mais également « la lutte contre l’étalement urbain », composante du développement durable.

Le 2° du I (alinéas 4 à 58) regroupe les articles L. 122-1-1 à L. 122-1-15 du code de l’urbanisme. L’ensemble du chapitre consacré au SCOT est ainsi réorganisé de manière beaucoup plus cohérente que dans le droit en vigueur :

– les articles L. 122-1-1 à L. 122-1-11 concernent les documents contenus dans le SCOT,

– l’article L. 122-1-12 concerne la prise en compte par le SCOT d’autres documents ;

– l’article L. 122-1-13 concerne les schémas de secteur ;

– l’article L. 122-1-14 concerne la mise en comptabilité des documents d’urbanisme avec le document d’orientation et d’objectifs du SCOT ;

– enfin, l’article L. 122-1-15 concerne la transmission du SCOT aux communes.

Article L. 122-1-1 [nouveau] du code de l’urbanisme

Contenu du SCOT

L’alinéa 5 prévoit que les SCOT comprennent trois éléments :

– un rapport de présentation (dont l’objet est défini par l’article L. 122-1-2 nouveau),

– un projet d’aménagement et de développement durables (dont l’objet est défini par l’article L. 122-1-3 nouveau),

– et un document d’orientation et de programmation (dont l’objet est défini par les articles L. 122-1-4 à L. 122-1-10 nouveaux).

Chacun de ces trois éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques.

Cette architecture reprend, mutatis mutandis, celle existant dans le droit en vigueur, également fondée sur un triptyque (rapport de présentation, PADD et document d’orientations générales). Cette architecture reste donc assez proche du PLU, à l’exception du document d’orientation et de programmation, que l’on distinguera du règlement du PLU, même si tous deux peuvent comporter des documents graphiques.

La commission de l’économie du Sénat a substitué à la notion de « document d’orientation et de programmation » la notion de « document d’orientation et d’objectifs », afin de préciser que les SCOT demeurent des documents d’orientation, sans empiéter sur le domaine propre des PLU. Elle a procédé à cette modification dans l’ensemble de l’article 9.

Article L. 122-1-2 [nouveau] du code de l’urbanisme

Rapport de présentation du SCOT

Actuellement, les dispositions relatives au rapport de présentation du SCOT sont de niveau réglementaire (article R. 122-2 du code de l’urbanisme). Le projet de loi élève ces dispositions au niveau législatif, tout en en modifiant le contenu.

L’article L. 122-1-2 (alinéas 6 à 8) précise l’objet et le contenu du rapport : l’alinéa 6 dispose que celui-ci explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durable (PADD) et le document d’orientation et d’objectifs.

Ainsi le projet de loi initial ne reprenait-il pas la notion de diagnostic présente dans le droit en vigueur. En revanche, la commission de l’économie du Sénat a adopté un amendement reprenant les dispositions du droit en vigueur, en vertu duquel le rapport s’appuie sur un « diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, d’aménagement de l’espace, d’environnement, d’équilibre social de l’habitat, de transports, d’équipements et de services ».

En vertu de l’alinéa 7, ce rapport présente une analyse de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l’approbation du schéma et justifie les objectifs chiffrés de limitation de cette consommation compris dans le document d’orientation et de programmation.

Par rapport au droit en vigueur, le rapport de présentation demeure un document présentant les choix retenus dans les autres documents du SCOT, tout en se présentant également toujours comme un diagnostic. Le nouveau texte proposé met néanmoins davantage l’accent sur la nécessité de limiter la consommation d’espace.

La commission de l’économie du Sénat a inséré un alinéa 8 qui précise, à l’instar du droit en vigueur à l’article R. 122-2, que le rapport de présentation décrit l’articulation du « plan » avec les documents mentionnés à l’article L. 122-1-12 dans sa rédaction issue du projet de loi (à savoir : les programmes d’équipement de l’État, des collectivités locales et des établissements et services publics, les schémas régionaux de cohérence écologique, les plans climat-énergie territoriaux, qu’ils doivent prendre en compte ; les directives de protection et de mise en valeur des paysages, les chartes des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux, les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), les schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE), avec lesquels ils doivent être compatibles).

Le rapporteur propose de substituer à la notion de « plan » celle de « schéma » puisque c’est bien du SCOT qu’il est ici question.

Article L. 122-1-3 [nouveau] du code de l’urbanisme

Projet d’aménagement et de développement durables du SCOT

A l’alinéa 9, l’article L. 122-1-3 précise l’objet et le contenu du projet d’aménagement et de développement durables (PADD) inclus dans le SCOT.

Il dispose ainsi que le PADD fixe les objectifs des politiques publiques d’urbanisme, du logement, des transports et des déplacements, d’implantation commerciale, d’équipements structurants, de développement économique et touristique, de développement des communications numériques, de protection et de mise en valeur des espaces naturels, agricoles et forestiers et des paysages, de préservation des ressources naturelles et de préservation et de restauration des continuités écologiques.

La commission de l’économie du Sénat a adopté un amendement à l’alinéa 9, substituant à la notion de « restauration des continuités écologiques » la notion de « remise en état » de ces continuités.

L’alinéa 10 dispose que lorsque le périmètre d’un SCOT recouvre en tout ou partie celui d’un pays ayant fait l’objet d’une publication par arrêté préfectoral, le PADD du SCOT prend en compte la charte de développement du pays.

Le projet de loi est ainsi beaucoup plus précis que l’article R. 122-2-1 qui prévoit simplement que le PADD fixe les objectifs des politiques publiques d’urbanisme en matière d’habitat, de développement économique, de loisirs, de déplacements des personnes et des marchandises, de stationnement des véhicules et de régulation du trafic automobile.

L’alinéa, présent dans le projet de loi initial ainsi que dans le texte adopté en commission au Sénat, prévoyant que le document d’orientation et d’objectifs doit respecter les orientations définies par le PADD, a été déplacé en séance publique au Sénat à l’alinéa 11, par le biais d’un amendement rédactionnel de sa commission des lois ayant recueilli des avis favorables.

Article L. 122-1-4 [nouveau] du code de l’urbanisme

Détermination des orientations générales de l’espace et des grands équilibres spatiaux par le document d’orientation et d’objectifs du SCOT

L’article L. 122-1-4 nouveau, à l’alinéa 11, définit l’objet et le contenu du document d’orientation et de programmation, devenu document d’orientation et d’objectifs (DOO) à la suite d’un amendement de la commission au Sénat.

Il s’agit du troisième et dernier élément que comprend le SCOT. Cet article dispose ainsi que le document d’orientation et d’objectifs déterminera les orientations générales de l’organisation de l’espace et les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces naturels, agricoles et forestiers. Il définit les conditions d’un développement urbain maîtrisé et les principes de restructuration des espaces urbanisés, de revitalisation des centres urbains, de mise en valeur des entrées de ville, de valorisation des paysages et de prévention des risques.

Le document d’orientation et de programmation (dont l’objet est défini par les articles L. 122-1-4 à L. 122-1-10 nouveaux) doit respecter les orientations définies par le PADD.

La commission de l’économie du Sénat a adopté un amendement précisant que les équilibres entre espaces urbains et à urbaniser et les autres espaces, visent également les espaces « ruraux », et non seulement les espaces naturels, agricoles et forestiers. Cet amendement fait partie d’une série d’amendements adoptés en commission au Sénat, visant à préciser l’objectif des SCOT – l’idée étant, selon M. Dominique Braye, une meilleure prise en compte dans le SCOT des besoins du développement rural, aussi bien que du développement urbain.

Article L. 122-1-5 [nouveau] du code de l’urbanisme

Définition des objectifs et principes de la politique de l’urbanisme
et d’aménagement dans le document d’orientation et d’objectifs du SCOT

Les alinéas 12 à 31 concernent les objectifs et principes du SCOT retracés dans le DOO.

Les alinéas 12 et 13 constituent une définition générale de l’objet du DOO :

– qui définirait les objectifs et les principes de la politique de l’urbanisme et de l’aménagement (alinéa 12) ;

– qui déterminerait les conditions d’un développement équilibré dans l’espace rural entre l’habitat, l’activité économique et artisanale, et la préservation des sites naturels agricoles et forestiers (alinéa 13).

L’alinéa 13 est un ajout de la commission de l’économie du Sénat.

Les alinéas 14 à 31 déclinent en 7 points l’objet du DOO.

1. La protection des espaces

Le premier objectif que revêt le DOO (I de l’article L. 122-1-5, alinéas 14 à 16) serait la protection : il déterminerait les espaces et sites naturels, agricoles, forestiers ou urbains à protéger. Il pourrait en définir la localisation ou la délimitation. Il préciserait les modalités de protection des espaces nécessaires au maintien de la biodiversité et à la préservation ou à la restauration des continuités écologiques. Il arrêterait des objectifs chiffrés d’une consommation économe de l'espace qui peuvent être ventilés par secteur géographique.

2. La régulation de l’urbanisation

Deuxième aspect du DOO (II de l’article L. 122-1-5, alinéas 17 et 18) : il régule l’urbanisation, en fonction de la desserte en transports, puisque le projet de loi indique que le DOO préciserait les conditions permettant de favoriser le développement de l’urbanisation prioritaire dans les secteurs desservis par les transports collectifs. Il peut déterminer des secteurs dans lesquels l’ouverture de nouvelles zones à l’urbanisation est subordonnée à leur desserte par les transports collectifs.

3. L’optimisation des zones urbanisées

Troisièmement (III de l’article L. 122-1-5, alinéas 19 à 22), le DOO peut servir à limiter l’ouverture à l’urbanisation par une optimisation des zones urbanisées : pour la réalisation des objectifs définis à l'article L. 122-1-4 précité, le DOO pourrait, en fonction des circonstances locales, imposer, préalablement à toute ouverture à l’urbanisation d’un secteur nouveau :

1°) l’utilisation de terrains situés en zone urbanisée et desservis par des réseaux publics de distribution d’eau, d’assainissement ou de distribution d’électricité ;

2°) la réalisation d’une étude d’impact pour la réalisation d’aménagements ou d’ouvrages qui, par l’importance de leurs dimensions ou leurs incidences sur le milieu naturel, peuvent porter atteinte à ce dernier.

La commission de l’économie du Sénat a complété cette énumération en prévoyant que le DOO peut aussi imposer « la réalisation d’une étude globale de densification des zones déjà urbanisées ». Il s’agissait ainsi de renforcer l’objectif de développement durable promu par le SCOT.

4. La performance énergétique et environnementale et la qualité en matière d’infrastructures et de réseaux de communication

Le quatrième aspect (IV de l’article L. 122-1-5, alinéas 23 à 26) concerne la performance énergétique et environnementale, et la qualité en matière d’infrastructures et de réseaux de communication : le DOO pourrait définir des secteurs dans lesquels l’ouverture de nouvelles zones à l’urbanisation est subordonnée à l’obligation pour les constructions, travaux, installations et aménagements de respecter des performances énergétiques et environnementales renforcées. Le DOO pourrait également définir des secteurs dans lesquels l’ouverture de nouvelles zones à l’urbanisation est subordonnée à l’obligation pour les constructions, travaux, installations et aménagements de respecter des critères de qualité renforcés en matière d’infrastructures et réseaux de communications électroniques.

Ce IV a fait l’objet d’un amendement rédactionnel de la commission des lois adopté en séance publique au Sénat avec l’avis favorable du Gouvernement et de la commission de l’économie.

5. La définition des grands projets d’équipements et de services

Le cinquième point que devrait, selon le projet de loi, contenir le DOO, est la définition des grands projets d’équipements et de services.

6. La régulation des PLU « malthusiens »

Le sixième aspect fait entrer le DOO du SCOT dans les détails, en prévoyant, à l’alinéa 28, qu’il peut fixer une sorte de minimum ou de « plancher » au plafond de densité fixé par le PLU, dans des secteurs qu’il délimite en prenant en compte la desserte par les transports collectifs, l’existence d’équipements collectifs et des protections environnementales ou agricoles.

Cette rédaction issue du Sénat modifie sensiblement la rédaction initiale du projet de loi, qui prévoyait que dans les secteurs précités, le DOO peut fixer des normes minimales de gabarit, de hauteur, d’emprise au sol et d’occupation des sols.

Selon le rapporteur du Sénat, il s’agissait avant tout de modifier les dispositions « faisant des SCOT un outil réglementant les formes urbaines [et] risquant de les transformer en super PLU. » Dominique Braye estime avoir « conservé l'esprit des dispositions de ce paragraphe, dont l'objectif est de permettre aux SCOT d'interdire aux PLU certaines pratiques malthusiennes (en l'espèce, celles consistant à fixer des plafonds de densité de construction trop bas, ce qui se traduit par un gaspillage d'espace), tout en adoptant une rédaction qui évite de faire des SCOT des documents réglementant les formes urbaines. »

Sur le plan rédactionnel, tout en saluant le fait que le Sénat ait essayé d’améliorer entre sa réunion de commission et la séance publique la rédaction de cet alinéa, le rapporteur propose de l’améliorer à nouveau, la notion de « plancher du niveau maximal » lui paraissant peu claire.

Le 2ème alinéa du VI (alinéa 29) vise également à lutter contre les PLU trop « malthusiens » en prévoyant que dans les secteurs délimités en application de l’alinéa précédent, les règles des PLU et des documents d’urbanisme en tenant lieu qui seraient contraires aux normes minimales de gabarit, de hauteur, d'emprise au sol et d'occupation des sols fixées par le DOO cessent de s'appliquer passé un délai de vingt-quatre mois à compter de la publication du schéma, de sa révision ou de sa modification.

L’alinéa 30 précise que passé ce délai, le permis de construire, d’aménager ou de démolir ne pourrait être refusé et les projets faisant l’objet d’une déclaration préalable ne pourraient faire l'objet d’une opposition sur le fondement d’une règle contraire aux normes minimales fixées par le SCOT ou le schéma de secteur.

7. La densification des secteurs desservis en transports

Enfin, septième et dernier aspect (alinéa 31), le DOO pourrait, sous réserve d’une justification particulière, définir des secteurs, situés à proximité des transports collectifs existants ou programmés, dans lesquels les PLU doivent imposer une densité minimale de construction.

Article L. 122-1-6 [nouveau] du code de l’urbanisme

Définition par le document d’orientation et d’objectifs du SCOT
de normes de qualité en l’absence de PLU

A l’alinéa 32, l’article L. 122-1-6 permet au DOO de définir, par secteur, des normes de qualité urbaine, architecturale et paysagère applicables en l’absence de PLU ou de document d’urbanisme en tenant lieu.

Article L. 122-1-7 [nouveau] du code de l’urbanisme

Définition par le document d’orientation et d’objectifs du SCOT des objectifs et principes de la politique de l’habitat

Les alinéas 33 à 35 permettent au DOO de définir les objectifs et les principes de la politique de l’habitat au regard, notamment, de la mixité sociale, en prenant en compte l’évolution démographique et économique et les projets d'équipement et de desserte en transports collectifs. Il précise :

a) les objectifs d’offre de nouveaux logements, répartis, le cas échéant, entre les établissements publics de coopération intercommunale ou par commune ;

b) les objectifs de la politique d’amélioration et de la réhabilitation du parc de logements existant public ou privé.

Article L. 122-1-8 [nouveau] du code de l’urbanisme

Définition par le document d’orientation et d’objectifs du SCOT des grandes orientations de la politique des transports et de déplacements

En vertu des alinéas 36 à 40, l’article L. 122-1-8 prévoit que le DOO définirait les grandes orientations de la politique des transports et de déplacements. Il définirait ainsi les grands projets d’équipements et de dessertes par les transports collectifs. Il pourrait préciser, en fonction de la desserte en transports publics réguliers et, le cas échéant, en tenant compte de la destination des bâtiments :

a) les obligations minimales ou maximales de réalisation d'aires de stationnement pour les véhicules motorisés que les plans locaux d'urbanisme et les documents d'urbanisme en tenant lieu doivent imposer ;

b) les obligations minimales de réalisation d'aires de stationnement pour les véhicules non motorisés que les plans locaux d'urbanisme et les documents d'urbanisme en tenant lieu doivent imposer.

Les dispositions des trois alinéas précédents ne seraient pas applicables dans les territoires couverts par un PLU comprenant un plan de déplacements urbains.

Article L. 122-1-9 [nouveau] du code de l’urbanisme

Définition par le document d’orientation et d’objectifs du SCOT des objectifs relatifs à l’équipement commercial et artisanal

A l’alinéa 41, l’article L. 122-1-9. prévoit que le document d’orientation et d’objectifs précise les objectifs relatifs à l’équipement commercial et artisanal et aux localisations préférentielles des commerces. Il peut comprendre un document d’aménagement commercial défini dans les conditions prévues au II de l'article L. 752-1 du code de commerce.

Les dispositions de la loi de modernisation de l’économie en matière d’équipement commercial

Depuis l’entrée en vigueur de l’article 102 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008, le II de l’article L. 752-1 du code de commerce prévoit que les zones d’aménagement commercial sont définies par les SCOT. Ces zones sont définies en considération des exigences d’aménagement du territoire, de protection de l’environnement ou de qualité de l’urbanisme spécifiques à certaines parties du territoire couvert par le schéma. Leur délimitation ne peut reposer seulement sur l’analyse de l’offre commerciale existante ni sur une mesure de l’impact sur cette dernière de nouveaux projets de commerces.

La définition des zones figure dans un document d’aménagement commercial qui est intégré au SCOT par délibération de l’EPCI ayant élaboré le SCOT. A peine de caducité, ce document d’aménagement commercial doit faire l’objet, dans un délai d’un an à compter de la délibération l’adoptant, d’une enquête publique.

En l’absence de SCOT, l’établissement public compétent pour son élaboration peut adopter avant le 1er juillet 2009 un document provisoire d’aménagement commercial, dans les conditions définies à l’alinéa précédent. Ce document provisoire est valable deux ans. L’approbation du SCOT dans ce délai lui confère un caractère définitif.

Dans la région d’Île-de-France, dans les régions d’outre-mer et en Corse, en l’absence de SCOT, un document d’aménagement commercial peut être intégré au plan local d’urbanisme.

Le document d’aménagement commercial est communiqué dès son adoption au préfet.

La commission de l’économie du Sénat a apporté des compléments à cet alinéa, qui, n’ayant pas été modifié en séance dans cette assemblée, prévoit les objectifs du DOO en la matière, et le fait que le DOO comprend le document d’aménagement commercial (DAC) prévu par le code de commerce.

Ainsi l’alinéa 41 prévoit-il qu’en matière d’équipement commercial et artisanal, le DOO doit « répondre aux exigences d’aménagement du territoire, notamment en matière de revitalisation des centres-villes, de cohérence entre équipements commerciaux, desserte en transports, notamment collectifs, et maîtrise des flux de marchandises, de consommation économe de l’espace et de protection de l’environnement, des paysages et de l’architecture ».

Quant au contenu, le DOO comprend le DAC précité. La commission de l’économie du Sénat a souhaité préciser que le DAC « délimite des zones d’aménagement commercial en prenant en compte ces exigences d’aménagement du territoire. Dans ces zones, il peut prévoir que l’implantation d’équipements commerciaux est subordonnée au respect de conditions qu’il fixe et qui portent, notamment, sur la desserte par les transports collectifs, les conditions de stationnement, les conditions de livraison des marchandises et le respect de normes environnementales, dès lors que ces équipements, du fait de leur importance, sont susceptibles d’avoir un impact significatif sur l’organisation du territoire ».

Article L. 122-1-10 [nouveau] du code de l’urbanisme

Dispositions du document d’orientation et de programmation
en zone de montagne

L’article L. 122-1-10 nouveau (alinéas 42 à 44) prévoit qu’en zone de montagne, le DOO définit :

a) la localisation, la consistance et la capacité globale d'accueil et d'équipement des unités touristiques nouvelles (UTN) ;

b) les principes d'implantation et la nature de ces unités.

Les unités touristiques nouvelles

En vertu de l’article L. 145-9, est considérée comme UTN toute opération de développement touristique en zone de montagne ayant pour objet ou pour effet, en une ou plusieurs tranches, soit de construire des surfaces destinées à l’hébergement touristique ou de créer un équipement touristique comprenant des surfaces de plancher, soit de créer des remontées mécaniques, soit de réaliser des aménagements touristiques ne comprenant pas de surfaces de plancher. En d’autres termes, il s’agit, dans un but de développement touristique, de créer des constructions en dehors d’une urbanisation en continuité, voire en terrain vierge.

Ce sont les SCOT qui définissent la localisation, la consistance et la capacité globale d’accueil et d’équipement, ainsi que les principes d’implantation des UTN.

L’article L. 145-11 du code de l’urbanisme prévoit que dans les communes qui ne sont pas couvertes par un schéma de cohérence territoriale, la création et l’extension d’unités touristiques nouvelles sont soumises à autorisation. Le projet est préalablement mis à la disposition du public. Une fois ce principe posé, l’article L. 145-11 définit ensuite la procédure à suivre.

Le Sénat n’a pas modifié ces alinéas.

Article L. 122-1-11 [nouveau] du code de l’urbanisme

Chapitre du SCOT pouvant valoir schéma de mise en valeur de la mer

À l’alinéa 45, l’article L. 122-1-11 prévoit que lorsqu’ils comprennent une ou des communes littorales, les SCOT peuvent comporter un chapitre individualisé valant schéma de mise en valeur de la mer, à condition que celui-ci ait été approuvé selon les modalités définies au présent chapitre.

Le schéma de mise en valeur de la mer

Défini par l’article 57 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État, le schéma de mise en valeur de la mer peut être établi dans les zones côtières. Il détermine la vocation générale des différentes zones et notamment les zones affectées au développement industriel et portuaire, aux cultures marines, aux activités de loisirs. Il précise les mesures de protection du milieu marin. Le schéma porte sur une partie de territoire qui constitue une unité géographique et maritime présentant des intérêts liés. Le SMVM a la même valeur juridique qu’une directive territoriale d’aménagement (DTA). Il se situe entre la loi et les documents d’urbanisme.

L’article 235 de la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux (loi DTR) a modifié la procédure d’élaboration des schémas de mise en valeur de la mer. Cette loi a à la fois décentralisé et déconcentré la procédure d’élaboration des SMVM.

En effet, la loi DTR a tout d’abord permis l’élaboration des SMVM dans le cadre de l’élaboration des schémas de cohérence territoriale (SCOT). Les SMVM constituent alors des chapitres individualisés des SCOT. Cette possibilité de couplage de deux outils orientés respectivement vers la mer et la terre permettra une meilleure prise en compte de l’interface terre-mer, dans une volonté de mise en œuvre d’une gestion intégrée des zones côtières, telle qu’elle a été recommandée par le Parlement Européen et le Conseil le 30 mai 2002.

La loi maintient aussi la possibilité d’élaboration des SMVM par l’État, telle qu’elle a été conduite jusqu’à présent. L’approbation des schémas élaborés par l’État est néanmoins désormais déconcentrée : le schéma est approuvé par arrêté préfectoral, après enquête publique.

Les schémas de mise en valeur de la mer élaborés par l'État sont soumis à enquête publique suivant les modalités prévues par les articles L. 123-1 et suivants du code de l'environnement et approuvés par le préfet. Toutefois, ces schémas sont approuvés par décret en Conseil d'État en cas d'avis défavorable des deux tiers au moins des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci ou de la moitié au moins des communes intéressées représentant les deux tiers de la population totale de celles-ci.

Les documents d’urbanisme de la compétence des collectivités locales, doivent être compatibles avec les lois d’aménagement et d’urbanisme, les DTA et le SMVM.

Article L. 122-1-12 [nouveau] du code de l’urbanisme

Rapport de prise en compte et de mise en compatibilité entre le SCOT
et d’autres documents

Les alinéas 46 à 54 énumèrent :

– d’une part, les documents devant être pris en compte par les SCOT (alinéas 46 à 48) ;

– et, d’autre part, les documents avec lesquels le SCOT doit être compatible (alinéas 49 à 54).

La compatibilité, la conformité et la prise en compte, trois types de relations distinctes

– La compatibilité

La compatibilité d’un document, est la non contrariété avec les options fondamentales du document de norme supérieure. Elle implique une cohérence, une harmonie entre les documents. La décision ou la règle inférieure ne doit pas avoir pour effet d’empêcher l’application de la règle supérieure. Il n’est pas exigé dans ce cas que le destinataire de la règle s’y conforme rigoureusement, mais simplement qu’il ne contrevienne pas à ses aspects essentiels, ainsi que l’a rappelé le Conseil d’État dans un arrêt du 10 juin 1998 Commune de Balma et SA Leroy Merlin.

– La conformité

L’obligation de conformité interdit toute différenciation entre norme supérieure et norme inférieure.

Le contrôle juridique de la notion de conformité s’effectue par :

– les autorisations d’occuper le sol qui vérifient le respect des prescriptions imposées par le PLU, préalable à l’acte de construire,

– le certificat de conformité qui sanctionne le respect de l’autorisation quant à l’implantation des constructions, leur destination, leur nature, leur aspect extérieur, leurs dimensions et l’aménagement de leurs abords.

– La prise en compte

La prise en compte d’un projet ou d’une opération signifie qu’ils ne doivent pas être ignorés par le document de planification.

Le projet de loi initial dispose que les SCOT prennent en compte :

– les programmes d'équipement de l'État, des collectivités locales et des établissements et services publics ;

– lorsqu'ils existent, les schémas de cohérence écologique et les plans territoriaux pour le climat.

Les schémas régionaux de cohérence écologique mis en place
par l’article 45 du projet de loi

L’article 45 prévoit des comités régionaux « trame verte et bleue » chargés de la réalisation des schémas régionaux de cohérence écologique qui guideront l’élaboration ou la révision des documents d’aménagement de l’espace, d’urbanisme, ou les projets d’infrastructures linéaires.

Un document cadre, intitulé « schéma régional de cohérence écologique » devrait être élaboré, mis à jour et suivi conjointement par la région et l’État, en association avec un comité régional « trame verte et bleue » créé dans chaque région. Ce comité comprendrait l’ensemble des départements de la région, ainsi que des représentants des groupements de communes compétents en matière d’aménagement de l’espace ou d’urbanisme, des communes concernées, des parcs nationaux, des parcs naturels régionaux, des associations de protection de l’environnement agréées concernées et des partenaires socioprofessionnels intéressés. Ce document comprendrait une cartographie comportant la trame verte et la trame bleue.

Les collectivités territoriales compétentes et leurs groupements compétents en matière d’aménagement de l’espace ou d’urbanisme devraient prendre en compte les schémas régionaux de cohérence écologique lors de l’élaboration ou de la révision de leurs documents d’aménagement de l’espace ou d’urbanisme.

En outre, les travaux du Sénat ont visé à faire évoluer la méthode de concertation pour l’élaboration de ces deux trames en prévoyant un comité de pilotage qui soit plus représentatif et l’obligation de transmission du projet à l’ensemble des communes et EPCI concernés avant mise à l’enquête du projet de trame verte et bleue (17).

La commission de l’économie du Sénat a adopté deux amendements rédactionnels précisant qu’il s’agissant des schémas régionaux de cohérence écologique et des plans climat-énergie territoriaux.

Le projet de loi initial dispose ensuite que les SCOT doivent être compatibles avec :

– les chartes des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux ;

– les orientations fondamentales d’une gestion équilibrée de la ressource en eau et les objectifs de qualité et de quantité des eaux définis par les SDAGE ainsi qu'avec les objectifs de protection définis par les SAGE.

Les SDAGE et les SAGE

Les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) ont été instaurés par la loi sur l'eau de 1992. Ils fixent pour chaque bassin les orientations fondamentales d’une gestion équilibrée de la ressource en eau. Autrement dit, ils établissent un cadre pour une politique de l'eau à l'échelle de chaque bassin hydrographique : Adour-Garonne, Artois-Picardie, Loire-Bretagne, Seine-Normandie, Rhin-Meuse, Rhône-Méditerranée, Corse, Guyane, Guadeloupe, Martinique, Réunion et Mayotte.

Les schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) définissent les objectifs et les règles pour une gestion intégrée de l’eau, au niveau local. Ils ont donc pour ambition de réunir les différents usages et usagers de la ressource en eau sur le territoire considéré, afin d’élaborer des décisions concertées. Ils s’appliquent à l’échelle d’un sous-bassin hydrographique ou d’un ensemble de sous-bassins. Ils sont élaborés par une commission locale de l’eau (CLE) composée de représentants des collectivités concernées, de différents représentants des usagers de l’eau (industriels, agriculteurs, associations de protection de l’environnement…), et de représentants de l’État. La CLE doit continuer de jouer son rôle de concertation après l'approbation du SAGE, et doit veiller à sa mise en œuvre.

Ils sont valables entre 10 et 15 ans et doivent être compatibles avec les orientations du SDAGE. Il s’agit d’outils de planification à portée réglementaire. Les SDAGE et les SAGE sont opposables aux décisions administratives prises dans le domaine de l’eau telles qu’en matière de police de l’eau, et aux PLU, SCOT et cartes communales.

En commission, le Sénat a ajouté à cette liste les directives de protection et de mise en valeur des paysages.

Les directives paysagères

Créées en 1993, les directives de protection et de mise en valeur des paysages (directives paysagères) sont des outils réglementaires dont le but consiste à protéger et à maîtriser l’évolution des paysages. Le régime de ces documents de référence pour la gestion de l’espace est actuellement codifié aux articles L. 350-1 et R. 350-1 et suivants du code de l’environnement.

Selon l’article L. 350-1 du Code de l’environnement, ce type de document s’applique sur les territoires "remarquables par leur intérêt paysager". Cet intérêt paysager du territoire est établi au regard des critères suivants :

– unité et cohérence du paysage ;

– richesse particulière en matière de patrimoine ;

– paysages constituant des témoins de modes de vie et d’habitat ou d’activités et de traditions industrielles, artisanales, agricoles et forestières.

Ces critères sont donc très variés : végétal ou minéral, naturel ou urbain, le paysage objet de la directive peut avoir été façonné par l’homme ou par la nature. En outre, son caractère remarquable peut être lié autant à ses composantes géographiques ou visuelles qu’à son contexte historique ou culturel.

Les directives paysagères doivent assurer la protection et la mise en valeur des « éléments caractéristiques constituant les structures d’un paysage ». Les structures paysagères se définissent comme l’agencement ou la combinaison d’éléments végétaux, minéraux, hydrauliques, agricoles, urbains qui forment des ensembles ou des systèmes cohérents : bocages, terrasses de cultures, réseau de chemins, etc. Les éléments isolés qui jouent un rôle structurant dans le paysage sont également susceptibles d’être protégés : une construction, une infrastructure, un monument naturel ou culturel (cathédrale, château).

En outre, les directives paysagères peuvent porter non seulement sur les éléments matériels des structures paysagères mais également sur la vision de ces éléments. Elles peuvent alors délimiter des « cônes de visibilité », définis à partir de lieux ou d’itinéraires privilégiés d'appréhension d’un paysage. Ces cônes de visibilité sont notamment utilisés pour la mise en valeur du patrimoine culturel qui n’a de signification que par rapport à leur espace environnant. Il s’agit donc d’assurer la protection de panoramas même lointains.

Le périmètre d’une directive paysagère est très variable dans la mesure où cette protection peut s’appliquer sur tout ou partie du territoire d’une ou de plusieurs communes. Ce périmètre est établi en fonction des caractéristiques de l’entité paysagère. Il correspond à une réalité physique ou visuelle et non à une limite administrative.

Une directive paysagère doit comporter 3 éléments obligatoires : un rapport de présentation, des orientations et des principes fondamentaux, des documents graphiques.

Lorsqu’un de ces documents est approuvé après l’approbation d’un schéma de cohérence territoriale, ce dernier doit, si nécessaire, être rendu compatible dans un délai de trois ans.

Article L. 122-1-13 [nouveau] du code de l’urbanisme

Schémas de secteur complétant le SCOT

A l’alinéa 55, le projet de loi initial, adopté sans modification par le Sénat, prévoit que pour leur exécution, les SCOT peuvent être complétés en certaines de leurs parties par des schémas de secteur qui en détaillent et en précisent le contenu.

Article L. 122-1-14 [nouveau] du code de l’urbanisme

Obligation de mise en compatibilité des PLH, des PDU, des SDC, des PLU,
des PSMV, des cartes communales, des périmètres d’intervention,
des opérations foncières et des opérations d’aménagement définies
par décret en Conseil d’État avec le document d’orientation
et de programmation des SCOT

A l’alinéa 56, le projet de loi initial, non modifié sur le fond par le Sénat, prévoit un certain nombre d’obligation de mise en compatibilité entre certains documents et le DOO du SCOT. Il s’agit :

– des programmes locaux de l'habitat,

– des plans de déplacements urbains,

– des schémas de développement commercial,

– des plans locaux d'urbanisme,

– des plans de sauvegarde et de mise en valeur,

– des cartes communales,

– de la délimitation des périmètres d'intervention prévus à l'article L. 143-1,

– des opérations foncières et des opérations d'aménagement définies par décret en Conseil d'État ;

– des autorisations d’aménagement commercial prévues par l'article L. 752-1 du code de commerce

– et des autorisations prévus par l'article 30-2 du code de l'industrie cinématographique.

La commission de l’économie du Sénat a complété ce dispositif en prévoyant, à l’alinéa 57, que lorsqu’un SCOT est approuvé après l’approbation d’un PLH ou d’un PDU, ces derniers sont, le cas échéant, rendus compatibles dans un délai de trois ans. L’objectif du Sénat est d’améliorer les procédures de mise en compatibilité des PLH et des PDU avec le SCOT. Cet amendement sénatorial fait partie d’une série d’amendements visant à améliorer la cohérence d’ensemble des documents d’urbanisme en « renforçant les capacités d’orientation des SCOT ».

Article L. 122-1-15 [nouveau] du code de l’urbanisme

Transmission par l’EPCI aux communes du document d’orientation et d’objectifs trois mois après l’approbation du SCOT

A l’initiative de la Commission de l’économie, le Sénat a adopté un article L. 122-1-15 nouveau dans le code de l’urbanisme, à l’alinéa 58 de l’article 9. Cet article vise à rendre systématique le « porter-à-connaissance » du document d’orientation et d’objectifs du SCOT à toutes les communes dont le territoire est couvert par le SCOT (c’est-à-dire toutes les communes membres de l’EPCI ayant élaboré ledit document). Cet amendement vise, comme à l’alinéa précédent, à renforcer les « capacités d’orientation des SCOT ».

Article L. 122-2 du code de l’urbanisme

Extension du principe de l’urbanisation limitée

En commission de l’économie, et en séance publique, à l’initiative du Président de cette commission, le Sénat a modifié, aux alinéas 59 à 67, les dispositions de l’article L. 122-2 du code de l’urbanisme.

Dans le droit en vigueur, le premier alinéa de cet article prévoit une règle d’urbanisation limitée pour les communes :

– qui sont situées à moins de quinze kilomètres de la périphérie d’une agglomération de plus de 50 000 habitants au sens du recensement général de la population,

– ou à moins de quinze kilomètres du rivage de la mer,

– et qui ne sont pas couvertes par un SCOT applicable.

Cette règle concerne également les zones à urbaniser ouvertes après l’entrée en vigueur de la loi « Urbanisme et habitat » du 2 juillet 2003.

Dans ces communes, le PLU ne peut être modifié ou révisé en vue d’ouvrir à l’urbanisation une zone à urbaniser délimitée après le 1er juillet 2002 ou une zone naturelle.

La rédaction proposée par le Sénat modifie ce dispositif, afin de « renforcer la volonté de généralisation des SCOT, en étendant l’application du principe d’urbanisation limitée à toutes les communes à partir de 2017 ». Le Gouvernement et la Commission de l’économie ont émis un avis favorable à l’adoption de l’amendement de M. Jean-Paul Emorine.

Ainsi que l’a rappelé Dominique Braye, « en dépit de leur impact positif sur la cohérence des politiques locales d’aménagement, les SCOT ne couvrent pas même 10 % du territoire. On comptait ainsi, au 1er janvier 2009, seulement 82 SCOT approuvés sur 3 563 communes, 48 000 km² et comptant 10,5 millions d’habitants ».

Le rapporteur au Sénat rappelle également que la loi « Urbanisme et habitat » de 2003 a créé, pour la période 2004-2007, un dispositif de soutien financier à la réalisation des SCOT, « sachant que l’élaboration d’un SCOT représente un coût non négligeable, surtout pour les petites communes. » Le rapporteur Braye explique que « selon une étude réalisée en 2007, les SCOT ruraux ont un coût de 3,30 euros par habitant pour les SCOT très ruraux et de 3,70 euros par habitant pour les SCOT ruraux structurés ».

En outre, en séance publique au Sénat, lors du débat sur le projet de loi de finances pour 2009, le Gouvernement s’est engagé à mettre en place un dispositif d’aide financière pour la mise en place des SCOT. Cela étant, on peut s’interroger quant aux suites données à ces déclarations (18).

Le dispositif prévoit donc, aux alinéas 61 et 62, d’étendre le champ des communes concernées par la règle de l’urbanisation limitée. Il énonce que dans les communes qui ne sont pas couvertes par un SCOT applicable, le PLU ne peut être modifié ou révisé en vue d’ouvrir à l’urbanisation une zone à urbaniser délimitée après le 1er juillet 2002 ou une zone naturelle.

Le dispositif s’appliquerait progressivement à de plus en plus de communes, suivant trois étapes :

– jusqu’au 31 décembre 2012, ce dispositif s’appliquerait dans les communes situées à moins de quinze kilomètres du rivage de la mer ou à moins de quinze kilomètres de la périphérie d’une agglomération de plus de 50 000 habitants au sens du recensement général de la population (RGP), ce qui correspond au droit en vigueur ;

– à compter du 1er janvier 2013 et jusqu’au 31 décembre 2016, il s’appliquerait également dans les communes situées à moins de quinze kilomètres de la périphérie d’une agglomération de plus de 15 000 habitants au sens du RGP ;

– enfin, à compter du 1er janvier 2017, il s’appliquerait dans toutes les communes.

L’alinéa 63 est un alinéa de coordination rédactionnelle.

Par coordination avec cet échéancier, les alinéas 64 et 65 modifient les possibilités de dérogations à la règle prévues par le droit en vigueur, qui sont actuellement les suivantes :

– soit avec l’accord du préfet donné après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites et de la chambre d’agriculture,

– soit, lorsque le périmètre d’un SCOT incluant la commune a été arrêté, avec l’accord de l’établissement public ayant élaboré le SCOT.

Le Sénat précise ainsi à l’alinéa 65 que ce n’est que jusqu’au 31 décembre 2016 qu’il peut être dérogé à la règle lorsque le périmètre d’un SCOT incluant la commune a été arrêté, avec l’accord de l’EPCI ayant élaboré le SCOT.

Le Sénat n’a pas modifié la disposition en vigueur, en vertu de laquelle la dérogation ne peut être refusée que si les inconvénients éventuels de l’urbanisation envisagée pour les communes voisines, pour l’environnement ou pour les activités agricoles sont excessifs au regard de l’intérêt que représente pour la commune la modification ou la révision du plan.

Les alinéas 66 et 67 sont des alinéas de coordination.

Les alinéas 59 à 67 sont également à lire conjointement avec le dispositif de l’article 9 bis, qui modifie également l’article L. 122-2 du code de l’urbanisme, s’agissant plus particulièrement de la délivrance d’autorisations commerciales dans ces zones.

Article L. 122-4-2 [nouveau] du code de l’urbanisme

Faculté pour un établissement public en charge d’un SCOT d’exercer
la compétence de coordination en matière de transports

La commission de l’économie du Sénat a adopté un ter (alinéas 68 à 70) visant à préciser que les syndicats mixtes qui élaborent le SCOT, dès lors que deux de leurs membres au moins sont autorités organisatrices des transports urbains, exercent la compétence en matière de coordination des services, de mise en place d’un système d’information à l’intention des usagers et de recherche de la création d’une tarification coordonnée et des titres de transports uniques ou unifiés. Les syndicats mixtes concernés disposent alors d’un délai de six mois après la publication du présent projet de loi pour réviser, si besoin est, leurs statuts.

Cet amendement faisait également partie de la série d’amendements de la commission de l’économie du Sénat visant à améliorer la cohérence d’ensemble des documents d’urbanisme, en « renforçant les capacités d’orientation des SCOT ».

Article L. 122-5-1 [nouveau] du code de l’urbanisme

Pouvoir de substitution du préfet pour déterminer ou étendre
un périmètre de SCOT

Ainsi que le précise l’exposé des motifs du projet de loi, il est prévu de « renforcer le rôle des préfets pour déterminer ou étendre un périmètre de SCOT, lorsqu’ils constatent qu’un nombre important de dérogations à la règle d’extension limitée de l’urbanisation montre que l’insuffisance du périmètre du SCOT nuit gravement à la cohérence des politiques publiques d’urbanisme, d’habitat, de développement économique, de transports et de déplacements ainsi que d’environnement ».

C’est l’objet des alinéas 71 à 76 qui disposent en effet que lorsque le préfet constate, notamment du fait d'un nombre important de demandes de dérogations à la règle de l’urbanisation limitée (cf. supra), que l’absence de schéma de cohérence territoriale nuit gravement à la cohérence des politiques publiques d'urbanisme, d'habitat, de développement économique, de transports et de déplacements et de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, ou que le périmètre d'un SCOT ne permet pas d'atteindre cette cohérence, il peut demander aux EPCI compétents en matière de SCOT et aux communes non membres d'un tel établissement, susceptibles d'être concernés :

– soit de déterminer un périmètre de schéma de cohérence territoriale ;

– soit de délibérer sur l’extension d'un périmètre existant.

Si les établissements publics de coopération intercommunale et les communes, dans les conditions fixées par le III de l'article L. 122-3, n'ont pas, dans un délai de six mois à compter de la réception de la lettre du préfet, proposé, selon les cas, la délimitation d'un périmètre de schéma de cohérence territoriale permettant d'atteindre les objectifs définis au premier alinéa du IV de l'article L. 122-3 ou l'extension du périmètre existant, le préfet arrête, après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale prévue par l'article L. 5211-42 du code général des collectivités territoriales, un projet de périmètre.

Cet arrêté dresse la liste des établissements publics de coopération intercommunale et des communes concernés.

La commission n’a apporté que des modifications rédactionnelles à ce dispositif.

Article L. 122-5-2 [nouveau] du code de l’urbanisme

Délai de trois mois avant délimitation du périmètre du SCOT par le préfet

L’article L. 122-5-2 nouveau (alinéas 77 à 81) encadre la procédure dans des délais : à compter de la notification de l’arrêté précité, l'organe délibérant de chaque EPCI et le conseil municipal de chaque commune concernée disposent d'un délai de trois mois pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, celle-ci est réputée favorable.

A l’issue de ce délai de trois mois, le périmètre peut être délimité ou étendu par arrêté du préfet, avec l’accord des EPCI et des communes concernées. Cet accord doit être exprimé dans les conditions de majorité définies au III de l’article L. 122-3, en vertu duquel pour le calcul de la majorité, les EPCI comptent pour autant de communes qu’ils comprennent de communes membres.

Le même arrêté :

– en cas de délimitation d'un nouveau périmètre de SCOT, crée l'établissement public chargé de son élaboration et de son approbation ;

– en cas d'extension d'un périmètre de SCOT existant, étend le périmètre de l'établissement public chargé de son suivi.

Article L. 122-5-3 [nouveau] du code de l’urbanisme

Proposition d’extension du périmètre du SCOT

A l’initiative de la commission de l’économie, le Sénat a adopté les alinéas 82 à 85, qui visent à définir la procédure applicable lorsqu’un EPCI ayant élaboré un SCOT ou un EPCI compétent en matière de SCOT souhaite étendre le périmètre de celui-ci.

Le dispositif précise que l’EPCI peut proposer au préfet d’engager la procédure définie à l’article L. 122-5-1 (cf. supra). La proposition de l’EPCI précise alors le nom des communes concernées, et le préfet dispose de trois mois pour répondre. Il doit motiver son refus d’engager la procédure, mais n’est pas tenu par la liste des communes établies par l’EPCI à l’initiative de la proposition.

Le 4° et le 5° du I de l’article 9 (alinéas 86 et 87) sont des alinéas de coordination.

Article L. 122-13 du code de l’urbanisme

Enquête publique en cas de modification du SCOT

L’article L. 122-13 du code de l’urbanisme définit la procédure de révision et la procédure de modification du SCOT. Il ne peut ainsi être procédé à une modification du SCOT que si elle ne porte pas atteinte à l’économie générale du PADD.

Les alinéas 88 et 89 précisent que lorsque la modification ne concerne qu’un ou plusieurs EPI compétents en matière de SCOT ou qu’une ou plusieurs communes non membres d’un tel établissement, l’enquête publique peut n’être organisée que sur le territoire de ces établissements ou de ces communes.

Article L. 122-14 du code de l’urbanisme

Analyse des résultats de l’application du SCOT

Dans le droit en vigueur, l’article L. 122-14 prévoit qu’au plus tard à l’expiration d’un délai de dix ans à compter de la délibération portant approbation ou de la dernière délibération portant révision du SCOT, l’établissement public qui l’a élaboré procède à une analyse des résultats de l’application du SCOT, notamment du point de vue de l’environnement, et délibère sur son maintien en vigueur ou sur sa mise en révision complète ou partielle. A défaut d’une telle délibération, le SCOT est caduc.

Le projet de loi, aux alinéas 90 et 91 (7° du I) modifie cette disposition, afin de ramener ce délai à six ans, et étend le champ sur lequel porte l’analyse. Outre l’environnement, seront analysées les questions de :

– transports et déplacements ;

– maîtrise de la consommation d’espace et des implantations commerciales.

Le projet de loi précise enfin que cette analyse est communiquée au public et à l’autorité administrative compétente en matière d’environnement.

Article L. 122-15-1 [nouveau] du code de l’urbanisme

Mise en compatibilité du SCOT avec les dispositions particulières
aux zones de montagne et au littoral

Le projet de loi initial, aux alinéas 92 à 94 (8° du I) introduit dans le code de l’urbanisme des dispositions relatives à la mise en compatibilité du SCOT avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral.

Le projet de loi précise que lorsque le SCOT doit être révisé ou modifié pour être rendu compatible avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral, ou pour permettre la réalisation d'un nouveau projet d'intérêt général, le préfet en informe l'établissement public ayant élaboré le SCOT.

Dans un délai de trois mois, l'établissement public fait connaître au préfet s'il entend opérer la révision ou la modification nécessaire. Dans la négative ou à défaut de réponse dans ce délai, le préfet peut engager et approuver, après avis de l'organe délibérant de l'établissement public et enquête publique, la révision ou la modification du schéma. Il en est de même si l'intention exprimée de l'établissement public de procéder à la révision ou à la modification n'est pas suivie, dans un délai de vingt-quatre mois à compter de la notification initiale du préfet, d'une délibération approuvant le projet correspondant.

Article L. 122-17 du code de l’urbanisme

Enquête publique organisée pour les schémas de secteur

L’article L. 122-17 en vigueur prévoit que les dispositions applicables aux SCOT s’appliquent également aux schémas de secteur, mais que lorsqu’un schéma de secteur concerne le territoire d’une seule commune ou d’un seul EPCI, celui-ci exerce les compétences de l’établissement responsable de l’élaboration du SCOT.

Le projet de loi complète ces dispositions en prévoyant que pour ces schémas de secteur, l’enquête publique est organisée dans les seules communes comprises dans le périmètre dudit schéma.

Article L. 122-18 du code de l’urbanisme

Abrogation d’une disposition obsolète

Le 10° du I de l’article 9 supprime l’avant-dernier alinéa de l’article L. 122-18 en raison de son obsolescence. Cet alinéa dispose en effet que « jusqu'au 1er janvier 2002, une commune peut, à sa demande, être exclue du périmètre d’un schéma directeur approuvé ou en cours de révision pour intégrer le périmètre d'un schéma de cohérence territoriale lorsque son inclusion dans le périmètre de ce schéma est de nature à lui assurer une meilleure cohérence spatiale et économique et à condition que cette modification de périmètre n'ait pas pour effet de provoquer une rupture de la continuité territoriale du schéma directeur dont elle se retire. La modification du périmètre est décidée par arrêté préfectoral, après avis de l'établissement public de coopération intercommunale ou du syndicat mixte chargé de l'élaboration du schéma directeur, s’il existe. »

Article 28-2 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation
des transports intérieurs

Association des EPCI chargés du SCOT à l’élaboration du PDU

Le 11° du I (alinéa 98) a été introduit dans le projet de loi par un amendement de la commission de l’économie du Sénat. Il vise à préciser, au sein de la loi d’orientation des transports intérieurs, dite « LOTI », que les EPCI en charge du SCOT sont également associés à l’élaboration du PDU.

Article L. 302-2 du code de la construction et de l’habitation

Association des EPCI chargés du SCOT à l’élaboration du PLH

Le 12° du I (alinéa 99) a été introduit dans le projet de loi par un amendement de la commission de l’économie du Sénat. Il vise à préciser, au sein du code de la construction, que les EPCI en charge du SCOT sont également associés à l’élaboration du PLH.

Entrée en vigueur de l’article 9

Le II de l’article 9 précise que les dispositions de ce dernier entrent en vigueur six mois après la publication de la loi, le cas échéant après leur intégration à droit constant dans une nouvelle rédaction du livre premier du code de l'urbanisme à laquelle il pourra être procédé en application de l’article 13.

Toutefois les dispositions antérieurement applicables continuent de s'appliquer lorsqu’un schéma de cohérence territoriale est en cours d'élaboration ou de révision et que le projet de schéma a été arrêté par l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou le conseil municipal avant la date prévue à l'alinéa précédent.

C.— POSITION DU RAPPORTEUR

1. Le rapporteur propose tout d’abord de simplifier la définition du SCOT retenue dans le code de l’urbanisme.

2. L’alinéa 17 prévoit que le document d’orientation et d’objectifs précise les conditions permettant de favoriser le développement de l’urbanisation prioritaire dans les secteurs desservis par les transports collectifs ainsi que celles permettant le désenclavement par transport collectif des secteurs habités qui le nécessitent. Le rapporteur propose de préciser qu’il s’agit non seulement des secteurs habités mais plus globalement des secteurs urbanisés.

3. Il suggère de prévoir que le SCOT soit un véritable instrument de valorisation des espaces verts lors de l’ouverture d’une zone à l’urbanisation. L’objectif est de fixer, au niveau d’un territoire vaste, des objectifs en matière d’espaces verts pour que le passage d’une zone non urbanisée à une zone urbanisée ne soit pas seulement synonyme de destruction du paysage naturel, forestier ou agricole qui existait antérieurement. En effet, les végétaux, en ville, apportent de nombreuses contributions à l’amélioration de l’environnement :

– en termes de qualité de l’air ;

– en termes d’introduction et de préservation de la biodiversité en ville.

4. Le rapporteur recommande de clarifier la rédaction retenue par le Sénat à l’alinéa 28, mentionnant l’expression de « valeur plancher au niveau maximal de densité de construction ».

5. Le VI de l’article L. 122-1-5 du code de la construction et de l’habitation tel que rédigé par le projet de loi prévoit que dans des secteurs qu’il délimite en prenant en compte la desserte par les transports collectifs, l’existence d’équipements collectifs et des protections environnementales ou agricoles, le SCOT peut fixer une valeur plancher au niveau maximal de densité de construction résultant de l’application des règles du PLU ou du document en tenant lieu. Le projet de loi prévoit en outre que dans ces secteurs, les règles des PLU et des documents d’urbanisme en tenant lieu qui seraient contraires aux normes minimales de gabarit, de hauteur, d’emprise au sol et d’occupation des sols fixées par le document d’orientation et d’objectifs cessent de s’appliquer passé un délai de 24 mois à compter de la publication du SCOT, de sa révision ou de sa modification. Si l’objectif poursuivi consiste à favoriser la densification, il convient que le SCOT ne devienne pas une sorte de « super-plan local d’urbanisme ». Ainsi le SCOT doit-il conserver sa fonction de document stratégique, le PLU étant le seul véritable document de planification. C’est pourquoi le rapporteur propose que le SCOT puisse fixer des normes générales visant à assurer la densité des constructions, sans aller jusqu’à permettre à ce schéma de fixer des normes minimales de gabarit – ces prescriptions relevant du PLU.

6. L’un des apports intéressants du projet de loi est constitué par l’évolution des SCOT, qui intègre la préoccupation de création de logements et de mixité sociale, le renforcement des liens entre transports publics et urbanisation, et la réduction de la consommation d’espaces. Dans ces conditions, le rapporteur juge opportun de permettre la consultation des représentants des organismes de logement social dans le cadre de l’élaboration des SCOT. Lors de la loi SRU, en effet, l’association ou la consultation de toutes les parties prenantes a été prévue, soit directement (organismes nommément cités comme devant être associés : organismes publics ou privés intéressés), soit indirectement (comme professionnels adhérents d’instances consultées : CCI, chambre de métiers ou d’agriculture). Or le secteur HLM, n’entrant dans aucune de ces catégories, a été oublié. Par conséquent, alors que les opérateurs du logement social sont très concernés par les politiques foncières et d’urbanisation, et le seront encore plus dans le cadre de l’application du Grenelle de l’environnement, ils seraient les seuls à ne pas pouvoir s’exprimer. La loi ENL a prévu cette consultation des organismes HLM dans le cadre de l’élaboration des PLU. Le rapporteur propose de le prévoir également pour le SCOT.

7. La loi « solidarité et renouvellement urbains » a prévu à l’article L. 122-18 du code de l’urbanisme la caducité des schémas directeurs dix après la publication de cette loi soit le 14 décembre 2010. Alors qu’il est recensé environ 110 schémas directeurs encore non transformés en SCOT, 57 établissements publics ont engagé la procédure de révision mais la plupart auront de grosses difficultés pour achever la procédure avant la date de caducité sauf à accélérer et conclure précipitamment leurs études. Parmi les agglomérations importantes qui ont engagé la révision de leur schéma directeur on retrouve notamment Bordeaux, Valenciennes, Lyon, Toulouse, Grenoble, Caen, Limoges, Clermont-Ferrand, Le Mans, Arras, Calais.., l’ensemble concernant plus de 3.000 communes, 40.000km² et 10,6 millions d’habitants. Le rapporteur propose donc un report de deux ans de la date de caducité , ce qui devrait permettre à ces territoires d’appliquer les mesures du Grenelle qui peuvent pour certaines demander des études lourdes.

*

* *

La Commission examine deux amendements en discussion commune, CE 774 rectifié des rapporteurs, et CE 611 de M. Michel Heinrich.

M. le rapporteur pour avis. Cet amendement vise à simplifier la rédaction retenue dans le code de l’urbanisme pour la définition du SCOT.

Il supprime l’énumération des différents éléments définis par le SCOT, laquelle figure en effet déjà à l’alinéa 9 du présent article.

La notion de développement culturel sera reprise par le biais d’un amendement ultérieur à l’alinéa 9, de même que la lutte contre l’étalement, par le biais d’un amendement à l’alinéa 16.

Le contenu de l’alinéa 5, qui énumère la liste des documents que comprend le SCOT, est repris par le présent amendement. En conséquence, il est proposé de supprimer l’alinéa 5.

Ainsi, l’article L. 122-1 du code de l’urbanisme aurait-il une portée générale, énonçant les principes généraux du droit de l’urbanisme que doivent respecter les SCOT, et les documents que comprennent obligatoirement ceux-ci.

M. Michel Heinrich. La rédaction proposée par mon amendement intègre des compétences et des enjeux qui sont actuellement définis et mis en œuvre par d’autres territoires, en particulier les établissements publics de coopération intercommunale, au travers d’autres outils, notamment le plan de déplacement urbain et le programme local de l’habitat.

Par ailleurs, les syndicats mixtes porteurs de SCOT sur des périmètres composés de plusieurs EPCI ne disposent pas ou peu des connaissances suffisantes – faisabilité, volonté politique, financement...– pour définir des objectifs et des priorités intercommunales adaptés aux spécificités locales.

Enfin, le SCOT a pour vocation première d’assurer la cohérence entre les politiques intercommunales, et non de les définir. D’où mon amendement.

M. le rapporteur pour avis. Je propose à M. Heinrich de se rallier à mon amendement qui répond largement à ses préoccupations en supprimant l’énumération des différents éléments définis par le SCOT.

L’amendement CE 611 est retiré.

M. le secrétaire d’État. Avis favorable à l’amendement CE 774 rectifié.

La Commission adopte l’amendement CE 774 rectifié.

Puis elle examine l’amendement CE 616 de M. Michel Heinrich.

M. Michel Heinrich. Les communes situées à l’intérieur du périmètre d’un SCOT mais non dotées de document d’urbanisme – carte communale, POS, PLU – ne sont pas obligées de se soumettre aux orientations fixées par le SCOT. Cet amendement tend à les obliger à appliquer les orientations du SCOT.

M. le rapporteur pour avis. Défavorable. En l’absence de document d’urbanisme, la réglementation nationale s’applique. En outre, donner au SCOT le degré d’opposabilité et de précision du PLU, c’est confondre les genres.

M. le secrétaire d’État. Avis défavorable. Le SCOT est un document d’orientation et ne donne pas de prescriptions d’urbanisme. Le SCOT ne doit pas devenir un super PLU.

L’adoption de cet amendement aboutirait à des SCOT prescriptifs. Or seuls le PLU et la carte communale peuvent édicter des règles d’urbanisme.

M. François Brottes. Dans mon territoire, le SCOT est très prescriptif : les surfaces sont limitées pour les commerces, les parcelles strictement délimitées pour les zones industrielles et commerciales…

M. le rapporteur pour avis. Dans l’esprit de la loi, le PLU peut s’appliquer jusqu’au niveau de la parcelle. En revanche, le SCOT, lui, est un document d’orientation.

M. Michel Heinrich. Je suis d’accord avec le secrétaire d’État et le rapporteur sur la vocation du schéma de cohérence territoriale. Mais pour être président d’un SCOT, je peux vous dire que les communes non dotées d’un PLU, d’un POS ou d’une carte communale font ce qu’elles veulent ! Elles agissent en fonction d’autorisations préfectorales qui ne sont pas obligées de se référer au SCOT.

M. Serge Grouard, rapporteur de la Commission du développement durable. L’adoption de cet amendement créerait une hiérarchisation dans les décisions prises par les différents acteurs agissant dans le domaine de l’urbanisme.

Ainsi, le maire faisant acte soit d’acquisition foncière, soit de délivrance d’un permis de construire se placerait, de fait, sous la tutelle de l’autorité gérant le SCOT. Or s’il peut parfois y avoir cohérence quand le périmètre couvert par un SCOT est le même que celui couvert par exemple par un EPCI, ce n’est plus le cas quand ces périmètres sont différents.

M. le rapporteur pour avis. Je rappelle que, selon l’article L. 122-1 du code de l’urbanisme, les SCOT « présentent le projet d'aménagement et de développement durable retenu, qui fixe les objectifs des politiques publiques d’urbanisme… » et que « Pour mettre en œuvre le projet d’aménagement et de développement durable retenu, ils fixent (…) les orientations générales de l’organisation de l’espace et de la restructuration des espaces urbanisés et déterminent les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces naturels et agricoles ou forestiers. »

Le SCOT est un document d’orientation, le PLU un document de planification.

M. Michel Heinrich. Je suis entièrement d’accord, mais c’est un dialogue de sourds.

Sur les cent communes figurant dans le périmètre du SCOT que je préside, trente n’ont pas de document d’urbanisme. L’état actuel des textes les encourage à ne rien faire et crée une inégalité par rapport aux communes dotées d’une carte communale, par exemple, et obligées d’appliquer les orientations du SCOT !

M. le secrétaire d’État. Vous posez une vraie question.

En l’absence de carte communale ou de PLU, c’est le règlement national d’urbanisme qui s’applique, lequel est très restrictif en matière d’autorisation et d’urbanisation.

A priori, le règlement national d’urbanisme n’autorise pas l’urbanisation de nouvelles zones en l’absence de documents locaux d’urbanisme. Par ailleurs, un amendement adopté par le Sénat prévoit qu’en l’absence de SCOT, l’urbanisation de nouvelles zones ne peuvent être autorisées.

Cela dit, je vais vérifier quelle est exactement la réalité de la situation. Aussi, je vous propose, monsieur Heinrich, que vous retiriez votre amendement et que vous le déposiez de nouveau dans le cadre de l’article 88

M. François Brottes. Il n’est plus possible que des communes soient encore régies par le règlement national d’urbanisme. Il faut sortir de cette impasse.

M. le rapporteur pour avis. Nous ferons des propositions très précises.

M. le président Patrick Ollier. C’est une vraie question.

M. le secrétaire d’État. Dans ma circonscription, une commune compte six habitants, et soixante moins de 200 habitants. Une carte communale est-elle vraiment indispensable pour elles ? En revanche, on peut se poser la question pour une commune de 600 habitants.

Sans doute faudra-t-il fixer un seuil.

L’amendement CE 616 est retiré.

La Commission est saisie d’un amendement CE 838 des rapporteurs.

M. le rapporteur pour avis. Cet amendement tend à supprimer l’alinéa 5, lequel énumère la liste des documents que comprend le SCOT. En effet, cette liste figure désormais à l’alinéa 3 à la suite de l’adoption de l’amendement 774 rectifié.

De la sorte, l’article L. 122-1 du code de l’urbanisme aurait une portée générale en énonçant les principes généraux du droit de l’urbanisme que doivent respecter les SCOT et en précisant les documents que comprennent obligatoirement ceux-ci.

M. le secrétaire d’État. Favorable.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’amendement CE 612 de M. Michel Heinrich devient sans objet.

Puis elle est saisie de l’amendement CE 745 de M. Michel Heinrich.

M. Michel Heinrich. Cet amendement vise à substituer aux mots « document d’orientation et d’objectifs » les mots « document d’orientation et d’aménagement » à l’alinéa 6 de l’article.

En effet, le terme « objectifs » présente un risque de confusion avec les objectifs déterminés dans le projet d’aménagement et de développement durable. Il est donc inapproprié.

M. le rapporteur pour avis. Défavorable. La notion de document d’orientation et d’objectifs est issue d’un amendement adopté par le Sénat, qui visait à distinguer finalité du SCOT et celle du PLU.

L’amendement est retiré.

La Commission examine l’amendement CE 572 de M. Jean-Pierre Marcon.

M. Jean-Pierre Marcon. Par souci de cohérence avec les plans climat énergie territoire, l’amendement propose d’élargir l’analyse de la consommation d’espaces naturels à celle de la réduction des émissions de gaz à effet de serre, de la réduction des consommations d’énergie et de l’utilisation des ressources fossiles.

M. le rapporteur pour avis. Avis défavorable. Ces préoccupations, bien que louables, ne relèvent pas stricto sensu de l’objectif des SCOT, mais plutôt de celui des plans climat énergie territoriaux, avec lesquels les SCOT doivent de toute façon être compatibles.

L’amendement est retiré.

La Commission adopte ensuite l’amendement de coordination CE 775 des rapporteurs.

Puis, elle est saisie de l’amendement CE 573 de M. Jean-Pierre Marcon.

M. Jean-Pierre Marcon. Il me semble indispensable que le projet d’aménagement et de développement durable fixe des objectifs en matière d’économie d’énergie et de réduction de gaz à effet de serre.

M. le rapporteur pour avis. Il est prévu que le PADD « prenne en compte » ces objectifs. Mais en suggérant qu’il les fixe, votre amendement va beaucoup plus loin. Avis défavorable.

M. le secrétaire d’État. Même avis. Les mentions que vous souhaitez ajouter figurent déjà dans un article « chapeau », l’article L. 121-1 du code de l’urbanisme, qui s’applique à l’ensemble des documents d’urbanisme.

L’amendement est retiré.

M. Michel Heinrich retire son amendement CE 742.

Puis, la Commission examine l’amendement CE 690 de M. Jean-Yves Le Bouillonnec.

M. François Brottes. Entre les zones urbaines et les zones rurales se trouvent des espaces mixtes associant des résidences et des activités commerciales, industrielles mais aussi agricoles. Or il est nécessaire, pour préserver ces dernières de la forte pression qu’elles subissent, d’affirmer dans notre droit le fait que l’agriculture périurbaine a toute sa place dans l’aménagement de l’espace. En effet, grâce à la vente de proximité ou au maraîchage, cette forme d’agriculture est l’une de celles qui trouvent les voies d’une économie durable – ce qui n’était pas évident il y a encore quelques années.

M. le président Patrick Ollier. Nous travaillons justement, dans le cadre de la loi de modernisation de l’agriculture, à l’élaboration de dispositions destinées à protéger l’agriculture périurbaine et à éviter la déprise agricole dans ces zones.

M. Michel Raison. Cet amendement est intéressant, mais il trouverait en effet une meilleure place dans la partie de la loi de modernisation agricole réservée à la protection de la surface agricole utile.

M. le rapporteur pour avis. Même si j’en approuve l’objectif, je suis défavorable à l’amendement. Le sens de l’alinéa 11 est de préserver l’équilibre entre l’espace urbain et les espaces ruraux, naturels, agricoles et forestiers. Or le code de l’urbanisme n’est pas le lieu approprié pour distinguer l’agriculture périurbaine des zones rurales moyennes ou profondes. La LMA représenterait en effet un véhicule législatif plus judicieux. Par ailleurs, les documents d’urbanisme existants permettent de faire preuve de la plus grande vigilance s’agissant de la protection de ces zones. L’amendement est donc largement satisfait.

M. le secrétaire d’État. Même avis.

M. François Brottes. Je comprends que vous souhaitiez conserver quelques ingrédients pour une loi de modernisation agricole qui risque d’en manquer. Mais en matière de planification de l’espace, il n’existe pas d’autre outil que le SCOT, dont nous parlons ici – le PLU, lui, ne fait que décliner. Il n’est pas question, je suppose, d’inventer un nouvel outil d’aménagement dans la LMA !

Nous avons par ailleurs adopté hier le principe de la consultation des chambres d’agriculture sur toutes ces questions. Il faut bien que cette concertation ait du grain à moudre.

Enfin, selon le rapporteur pour avis, il ne servirait à rien d’évoquer la préservation de l’agriculture périurbaine dans la mesure où l’alinéa 11 mentionne déjà les espaces agricoles. Mais le texte pose également des objectifs – restructurer les espaces urbanisés, revitaliser les centres – que nous souhaitons justement mettre en parallèle avec la préservation de l’agriculture périurbaine. Notre proposition trouve donc parfaitement sa place dans cet alinéa.

M. le président Patrick Ollier. Sur le fond, nous sommes d’accord. Mais la stratégie du Gouvernement et de la majorité est de faire figurer ces dispositions dans la loi de modernisation de l’agriculture, afin que le monde agricole puisse clairement identifier les efforts que nous faisons pour maintenir ses activités. Je vous suggère donc de cosigner l’amendement que nous déposerons lors de l’examen de la LMA.

La Commission rejette l’amendement CE 690.

M. Michel Heinrich retire son amendement CE 747.

Puis la Commission examine l’amendement CE 447 de M. Michel Raison.

M. Michel Raison. Cet amendement a pour objet de prévoir une localisation obligatoire – mais non une délimitation précise – des espaces naturels, agricoles, forestiers ou urbains à protéger. Cette localisation, que les documents d’urbanisme inférieurs – PLU, carte communale – devront prendre en compte, permet d’identifier les grands secteurs ou territoires à préserver.

M. le rapporteur pour avis. L’alinéa 14 de l’article 9 est de nature à rassurer M. Brottes, puisqu’il prévoit que le document d’orientation et d’objectifs « détermine les espaces et sites naturels, agricoles, forestiers ou urbains à protéger. »

Le droit en vigueur permet de définir les espaces soit par catégorie, soit par cartographie. En obligeant le document à définir leur localisation, l’amendement ferait du SCOT un quasi-PLU, avec le risque d’entraîner l’annulation contentieuse de tous les SCOT dénués de zonage. Je vous suggère donc de le retirer.

L’amendement est retiré.

La Commission examine ensuite l’amendement CE 448 de M. Michel Raison.

M. Michel Raison. Cet amendement vise à supprimer l’obligation faite au SCOT de préciser les « modalités » de protection des espaces nécessaires au maintien de la biodiversité et à la préservation ou à la restauration des continuités écologiques dans la mesure où ces espaces sont déjà visés par l’alinéa 14 de l’article 9. En outre, le SCOT ne peut avoir pour objet de préciser les modalités de protection d’espaces spécifiques, notamment des types d’usages agricoles ou des pratiques particulières.

M. le rapporteur pour avis. Je crois au contraire que le SCOT doit prendre en compte le schéma de cohérence écologique, notamment à cause des trames verte et bleue. Avis défavorable.

M. le secrétaire d’État. Même avis.

M. François Brottes. Je suis d’accord avec le rapporteur pour avis : il serait compliqué de mettre en place des corridors écologiques si les SCOT omettaient d’en faire mention. Mieux vaut les prévoir dès l’adoption du schéma.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CE 613 de M. Michel Heinrich.

M. Michel Heinrich. La rédaction de l’alinéa 15 me semble ambiguë. Le SCOT doit contenir des préconisations, des orientations, mais il ne lui appartient pas de les mettre en œuvre. Ainsi, si une autoroute traverse un couloir écologique, un SCOT pourrait faire le constat de cette rupture, mais il ne pourrait pas définir les modalités d’une remise en bon état de la continuité écologique.

M. le rapporteur pour avis. Une fois de plus, la volonté de trop préciser risque d’entraîner du contentieux pour les SCOT ne comprenant pas de zonage. Préciser les modalités de protection des espaces ne signifie pas déterminer ces espaces. Avis défavorable.

M. Daniel Goldberg. Le SCOT doit déterminer les espaces, préserver les continuités, mais il ne doit pas obligatoirement en préciser les modalités.

M. le secrétaire d’État. L’alinéa 15 traduit un engagement fort issu des discussions effectuées dans le cadre du Grenelle de l’environnement. Nous souhaitons que le SCOT définisse ces modalités, tandis que l’amendement indique seulement qu’il « peut » les définir.

M. le rapporteur pour avis. Sur la question des modalités de protection, l’amendement se montre en effet plus souple, quand nous voudrions être précis. Inversement, quand il s’agit de localisation, nous préférons la souplesse, et l’auteur de l’amendement, la précision. Nous visons le même objectif, mais nous nous opposons sur la manière d’y parvenir.

M. Michel Heinrich. Votre argumentation est en contradiction avec celle que vous adoptiez tout à l’heure. Nous sommes tous d’accord sur l’objectif ; mais comment un SCOT aurait-il la capacité de déterminer la remise en état des continuités écologiques ? Je vous renvoie à mon exemple de l’autoroute.

M. le rapporteur pour avis. Le texte de l’alinéa ne prévoit pas que le SCOT doit résoudre le problème !

M. Michel Heinrich. Mais si !

M. le rapporteur pour avis. Je lis la première phrase de votre amendement : « Il détermine également les espaces nécessaires au maintien de la biodiversité et à la préservation ou à la restauration des continuités écologiques. » Le degré de précision est plus fort que dans le texte du projet de loi. C’est pour cette raison que j’y suis défavorable.

M. Claude Gatignol. Ne pourrait-on pas rectifier l’amendement et rédiger ainsi la deuxième phrase : « Il en définit la localisation ou la délimitation et les modalités de protection » ?

M. le rapporteur pour avis. C’est le rôle du PLU.

M. le président Patrick Ollier. Entre « détermine » et « peut déterminer », il faut faire un choix.

M. Michel Heinrich. Je rappelle que mon amendement supprime une partie de l’alinéa, selon laquelle le document précise les modalités de remise en bon état des continuités écologiques.

M. le président Patrick Ollier. Ces mots ont pourtant une portée non négligeable.

M. Michel Heinrich. Mais je prétends qu’un SCOT ne sait pas le faire.

M. le rapporteur pour avis. Je pense avoir compris l’origine de notre différence d’interprétation. Je lisais le mot « espaces » comme un élément de localisation, alors que vous semblez l’envisager comme une superficie générale. Notre querelle est donc avant tout sémantique.

M. le secrétaire d’État. À nouveau, je vous propose de discuter de cet amendement dans le cadre de l’article 88, de façon à trouver une rédaction à la fois claire et cohérente.

M. Michel Heinrich. Dans ces conditions, je retire l’amendement.

M. François Brottes. Même si je suis sensible aux arguments de notre collègue, la rédaction qu’il proposait était de toute façon peu compatible avec l’alinéa précédent.

L’amendement est retiré.

La Commission adopte ensuite l’amendement de coordination CE 776 des rapporteurs.

Puis elle examine l’amendement CE 777 des mêmes auteurs.

M. le rapporteur pour avis. L’alinéa 17 prévoit que le document d’orientation et d’objectifs précise les conditions permettant de favoriser le développement de l’urbanisation prioritaire dans les secteurs desservis par les transports collectifs ainsi que celles permettant le désenclavement par transport collectif des secteurs habités qui le nécessitent. Le présent amendement précise qu’il s’agit non seulement des secteurs habités, mais plus globalement des secteurs urbanisés. Le champ d’application serait donc plus large.

M. le secrétaire d’État. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CE 691 de M. Jean-Yves Le Bouillonnec.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Nous proposons de supprimer le mot « peut » dans l’alinéa 18, qui serait donc ainsi rédigé : « Il détermine les secteurs dans lesquels l’ouverture de nouvelles zones à l’urbanisation est subordonnée à leur desserte par les transports collectifs. ». Il s’agit de remplacer une possibilité par une obligation.

M. le rapporteur pour avis. Nous sommes plutôt partisans de laisser une marge de manœuvre aux collectivités. Avis défavorable.

M. le secrétaire d’État. Même avis.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Le mot « peut » n’a aucun intérêt ici. L’objectif est que l’ouverture de nouvelles zones à l’urbanisation s’accompagne d’une prescription de la desserte de transport.

M. François Pupponi. À cause de cette « souplesse », nous risquons de voir de nouvelles zones s’urbaniser sans que soit posé le problème du transport.

M. le rapporteur pour avis. Le vice n’est pas nécessairement la conséquence de la souplesse.

M. Serge Grouard, rapporteur L’adoption de l’amendement entraînerait une obligation de définir des secteurs ouverts à l’urbanisation dès lors qu’ils sont desservis par des transports en commun. On irait ainsi dans le sens de la mécanique que l’on veut au contraire enrayer.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Mais il est impératif que toute démarche d’urbanisation intègre par nature la question des transports.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CE 778 des rapporteurs.

M. le rapporteur pour avis. Il est proposé de prévoir que le SCOT soit un véritable instrument de valorisation des espaces verts lors de l’ouverture d’une zone à l’urbanisation, de façon à ce que ce processus ne soit pas seulement synonyme de destruction du paysage naturel existant. Rappelons que les végétaux, en ville, apportent de nombreuses contributions à l’amélioration de l’environnement.

M. François Brottes. Le premier ennemi du paysage est le mitage ; pourtant, celui-ci implique la présence disséminée de nombreux espaces verts. Je suis d’accord avec l’idée d’imposer une certaine part d’espaces verts dans les zones à urbaniser, mais à condition de poser des conditions en termes de densification, sans quoi nous risquerions de favoriser le mitage.

M. Serge Poignant. Les SCOT peuvent déjà fixer des préconisations relatives à la densité urbaine. Mais il faut également permettre le développement d’espaces verts, sans quoi la densification se ferait au détriment de la qualité de vie. L’un ne va pas sans l’autre.

M. le rapporteur pour avis. En général, le mitage ne résulte pas d’une démarche urbanistique mais, au contraire, de son absence, d’une addition d’initiatives individuelles dépourvues de cohérence. Le risque de favoriser le mitage me paraît donc faible.

M. François Brottes. Les tenants de la non-densification risquent pourtant de se saisir de cette disposition.

M. le secrétaire d’État. Dans la mesure où l’ensemble du texte va plutôt dans le sens d’une densification équilibrée, je suis favorable à l’amendement.

La Commission adopte l’amendement.

La Commission examine enfin deux amendements, CE 779 des rapporteurs et CE 547 rectifié de M. Yves Vandewalle, pouvant être soumis à une discussion commune.

M. le rapporteur pour avis. Cet amendement rédactionnel tente de rendre plus claire une disposition adoptée par le Sénat et destinée à éviter les PLU malthusiens. Nous proposons de remplacer les mots : « fixer une valeur plancher au niveau maximal de densité de construction » par les mots : « déterminer la valeur en dessous de laquelle ne peut être fixée la densité maximale de construction ». Il s’agit de fixer une valeur plancher pour le coefficient d’occupation des sols.

M. Yves Vandewalle. La rédaction proposée par le rapporteur, même si elle pourrait encore être améliorée, me paraît préférable à la mienne. Je retire donc mon amendement.

M. Daniel Goldberg. Le projet de loi prévoit que le SCOT « peut » fixer cette valeur plancher. Peut-être devrait-on aller plus loin et écrire : « il fixe ».

Par ailleurs, ne serait-il pas préférable de parler de « valeur minimale » ?

M. le rapporteur pour avis. Nous préférons laisser à la collectivité le soin de fixer « le plancher du plafond »…

M. le secrétaire d’État. J’ai moi-même mis un peu de temps à comprendre le sens de cette disposition. L’idée n’est pas d’inscrire dans le SCOT un coefficient minimal d’occupation des sols, mais d’affirmer que l’application du PLU ne doit pas permettre de descendre en dessous d’une certaine valeur. Il ne s’agit donc pas vraiment d’une valeur minimale.

L’amendement CE 547 rectifié est retiré.

La Commission adopte l’amendement 779.

La Commission examine l'amendement CE 780 des rapporteurs.

M. Serge Poignant. La fixation des gabarits doit relever des plans locaux d’urbanisme (PLU), et non des schémas de cohérence territoriale (SCOT).

La Commission adopte l’amendement.

Elle est alors saisie de l'amendement CE 692 de M. Jean-Yves Le Bouillonnec.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Au contraire de M. le rapporteur pour avis, nous souhaitons accentuer le caractère prescriptif des SCOT.

M. Michel Piron, rapporteur pour avis de la Commission des affaires économiques. Avis défavorable. Contrairement à vous, nous voulons que les prescriptions figurant à l’alinéa 31 restent facultatives.

M. le président Patrick Ollier. Pourquoi souhaitez-vous créer des obligations ?

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Nous n’en créons pas. Nous avons déjà dit que ces documents n’étaient pas normatifs. En revanche, ce type de disposition engage l’élaboration des SCOT dans des stratégies aux enjeux précis.

La Commission rejette l'amendement.

Elle est saisie de l’amendement CE 697 de M. François Brottes.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Nous souhaitons conforter la hiérarchie des normes et la compatibilité entre SCOT et PLU, et doter les collectivités d’un outil qui leur permette réellement d’économiser l’espace et d’équilibrer leur territoire.

M. le rapporteur pour avis. Si l’intention – lutter contre l’étalement urbain – est bonne, cet amendement peut avoir pour conséquence un gel des terres et, inversement, en attente de la fixation des objectifs par les SCOT, une course à la construction dans le cadre des PLU existants. Si la fin poursuivie est excellente, le moyen n’est pas adapté. Avis défavorable.

M. Benoist Apparu, secrétaire d’État chargé du logement et de l’urbanisme. Même avis.

La Commission rejette l'amendement.

L’amendement CE 746 de M. Michel Heinrich est retiré.

La Commission est saisie de l'amendement CE 614 de M. Michel Heinrich.

M. Michel Heinrich. En application de la loi de modernisation de l’économie (LME), les zones d’aménagement commercial sont délimitées par les SCOT. Pour affirmer la capacité d’encadrement de ces schémas de cohérence et lutter contre tout développement commercial débridé, il convient de clarifier le code de l’urbanisme pour se garder de tout retour à une politique de zonage et éviter que la définition de zones d’aménagement commercial soit rendue obligatoire au sein des SCOT, au contraire de ce que – de façon incompréhensible – semble édicter le projet de loi. Certains territoires, déjà pourvus de telles zones, ne souhaitent pas en créer de nouvelles. C’est pourquoi mon amendement précise notamment que le SCOT « peut limiter, interdire ou au contraire favoriser l’extension ou la création de pôles commerciaux.»

M. le rapporteur pour avis. La rédaction de l’alinéa 41 pourrait en effet être améliorée. On peut comprendre aussi bien qu’elle impose la création de zones commerciales ou qu’elle consacre l’existence de zones qu’il n’est pas envisagé d’étendre.

Une proposition de loi portant sur l’urbanisme commercial doit être élaborée. C’est dans ce cadre qu’il faut travailler à une bonne intégration de l’urbanisme commercial dans l’urbanisme général, ainsi qu’à l’amélioration de la rédaction d’une loi, la LME, qui a en effet laissé quelques insatisfactions.

Par ailleurs, à mon sens, monsieur Heinrich, vous ne prenez pas en compte un élément capital que je souhaiterais voir introduit prochainement dans la législation, la proximité. Une bonne desserte ne suffit pas pour réaliser ce que j’appelle la mixité fonctionnelle, qui suppose des distances raisonnables entre lieux d’habitation, lieux de chalandise et lieux de travail.

M. Jean-Claude Lenoir. Les zones d’aménagement commercial sont-elles vraiment déterminées par les seuls SCOT ? Je croyais qu’en application de la LME, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre pouvait en créer dans le cadre d’un PLU.

M. le secrétaire d’État. Mon avis sur cet amendement est défavorable, mais plus pour des raisons de méthode que de fond.

Le texte qui vous est soumis ne comprend que peu de dispositions d’urbanisme commercial – elles ne dépassent guère la création de liens supplémentaires entre l’ouverture de nouvelles zones commerciales et l’existence de transports, et restent dans le domaine de l’environnement.

Le retour de l’urbanisme commercial au sein du droit commun de l’urbanisme ou la poursuite de sa sujétion à un double processus d’autorisation – une autorisation d’urbanisme, le permis de construire, et une autorisation commerciale – fait débat. Lors de la discussion de la LME, le Parlement avait demandé au Gouvernement de travailler dans le sens de l’intégration de l’urbanisme commercial au droit commun. Je dois le reconnaître, le Gouvernement n’a pas respecté son engagement.

Avec le président Ollier, nous avons souhaité nous engager dans une démarche de coproduction en vue de la rédaction d’une proposition de loi. Nous souhaitons que celle-ci puisse être déposée avant la fin de la session, probablement en juin. En vue de son élaboration, nous allons engager un processus de concertation. C’est indispensable : cette question, majeure et très complexe, déchaîne de surcroît les passions, alors qu’une multitude d’interlocuteurs y sont intéressés.

Je tiens à vous convaincre que mes propos ne sont pas dilatoires. Chacun est conscient des limites de la LME. Cependant, intégrer dans le présent texte des mesures disparates nous conduira à l’échec. Mon souhait est au contraire d’aboutir à une construction globale et cohérente.

M. le président Patrick Ollier. Je confirme les propos de M. le ministre. Nous sommes prêts à engager la concertation. J’ai confié le soin de préparer ce travail à M. Michel Piron, assisté d’un petit groupe de membres de la Commission. Monsieur Heinrich, je vous propose de rejoindre ce groupe. Dans le cadre, indispensable, d’une vision globale – il n’est pas question d’aborder cette question de façon parcellaire –, ce groupe aura la charge d’élaborer des propositions dont la Commission débattra ensuite.

M. François Brottes. Pour la sérénité de nos débats, ne serait-il pas opportun que ces dispositions soient discutées à l’occasion de la loi de modernisation agricole ? Les rapports entre producteurs, consommateurs et grande distribution le justifieraient pleinement. Nous ne manquerons pas de proposer des amendements dans ce cadre.

J’avance cette proposition avec le sourire, mais prenez-y garde : le fond n’est pas dépourvu de sérieux

M. Michel Heinrich. Monsieur le ministre, accepteriez-vous une rectification du projet de loi se bornerait à remplacer, dans la deuxième phrase de l’alinéa 41, après les mots : « Il comprend un document d’aménagement commercial défini dans les conditions prévues au II de l’article 752-1 du code de commerce », les mots : « qui délimite des zones d’aménagement commercial » par les mots : « qui peut délimiter des zones d’aménagement commercial » ? Si l’offre est déjà suffisante, il n’y a pas de raison que l’élaboration d’un document d’aménagement aboutisse systématiquement à la création de nouvelles zones d’aménagement commercial.

M. le rapporteur pour avis. Monsieur Heinrich, la bonne réponse à vos interrogations ne pourrait-elle pas passer par la rédaction suivante : « qui délimite des zones commerciales », et non : « d’aménagement commercial. »

Cette formulation pourrait viser aussi bien des zones à créer que des zones existantes, dont elle prendrait acte.

M. Michel Heinrich. Je n’en demande pas plus.

M. le rapporteur pour avis. En conséquence, je dépose l’amendement CE 843 allant dans ce sens.

M. le secrétaire d’État. Je suis d’accord avec ce nouvel amendement.

L'amendement CE 614 est retiré.

La Commission adopte l’amendement CE 843.

L’amendement CE 743 de M. Michel Heinrich est retiré.

La Commission examine l'amendement CE 693 de M. Jean-Yves Le Bouillonnec.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Nous souhaitons ajouter à la liste des opérations qui doivent être compatibles avec les documents d’orientation et d’objectifs des SCOT les lotissements, les remembrements réalisés par des associations foncières urbaines et les constructions soumises à autorisation, lorsqu’ils concernent des surfaces de plus de 2 000 m– au lieu de 5 000 m2 aujourd’hui.

M. le rapporteur pour avis. Avis défavorable. Astreindre les lotissements et les remembrements à une obligation de compatibilité avec le document d’orientation et d’objectifs du SCOT nous semble porteur d’une aggravation considérable de leur complexité technique. Des lotissements peuvent ne comporter que deux lots. De plus, des dispositions réglementaires régissent déjà ce point.

M. le secrétaire d’État. Même avis.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Vous prenez ainsi le risque que les structures de lotissement ne soient pas compatibles avec les SCOT.

M. le rapporteur pour avis. Elles devront s’inscrire dans le cadre d’un PLU. Or, du fait du rétablissement de la hiérarchie des documents, l’inscription dans un PLU ne peut conduire à une contradiction avec le document plus large qu’est le SCOT.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Le fait générateur du lotissement ne relève pas de la même procédure que les permis d’aménagement.

M. le rapporteur pour avis. Il s’inscrit néanmoins dans un document de planification.

La Commission rejette l'amendement.

L’amendement CE 740 de M. Michel Heinrich est retiré.

La Commission est saisie de l'amendement CE 696 de M. François Brottes.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Nous voulons permettre aux régions et départements d’adhérer aux syndicats mixtes des SCOT. L’intérêt de leur participation peut être majeur.

M. le rapporteur pour avis. Avis défavorable. Les régions et les départements n’ont pas compétence en matière d’urbanisme. De plus, rien n’empêche qu’ils soient consultés.

M. le secrétaire d’État. Même avis. Si leur consultation doit être possible, le département et la région n’ont pas vocation à s’intéresser à l’ensemble des SCOT élaborés sur leur territoire.

M. François Brottes. C’est l’expérience qui nous fait demander l’ouverture de cette possibilité ; nous ne voulons pas en faire une obligation.

Monsieur le rapporteur, les régions jouent un rôle majeur en matière de transports. Or ceux-ci occupent une place majeure au sein des schémas directeurs. Des équipements structurants, modifiant sensiblement l’organisation d’une agglomération, ont un impact sur l’action des régions et des départements. Il n’est pas absurde de permettre à ceux-ci de figurer au tour de table.

M. le rapporteur pour avis. Aux termes de l’article L. 122-7 du code de l’urbanisme, le président du conseil régional, le président du conseil général, les présidents des établissements publics intéressés, et d’autres encore, sont consultés par l’établissement public, à leur demande, lors de l’élaboration du schéma. Il est vrai que cette prérogative ne leur donne pas voix délibérative. Cependant, l’amendement propose de faire participer ces élus à l’exercice d’une compétence qui ne leur a pas été attribuée.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. L’adhésion d’une région ou d’un département à un syndicat mixte ne change rien au processus d’élaboration du SCOT. En revanche, certains éléments du SCOT sont dans le champ de compétence de la région – lorsqu’ils concernent les transports ou les grands axes de circulation, par exemple. Certains SCOT, extrêmement étendus, couvrent quasiment la moitié du territoire d’un département.

M. le président Patrick Ollier. La Constitution interdit qu’une collectivité soit soumise à une autre. Si deux collectivités de niveaux différents sont associées dans un syndicat mixte, la relation fonctionnelle ainsi créée compromet cette règle. De plus, départements et régions sont à même de subventionner des opérations d’aménagement dans lesquelles des communes sont parties prenantes. Membres du syndicat mixtes, ils seraient ainsi juge et partie ; cette imprudence ne serait pas convenable.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Vous l’avez pourtant répété, un SCOT est incitatif et non normatif.

M. le président Patrick Ollier. Certes, mais adhérer à la structure d’un SCOT, c’est participer à son orientation et à ses incitations.

M. Daniel Fasquelle. Je ne comprends pas le sens de ce débat. S’il faut suivre la logique de l’amendement, pourquoi ne pas faire siéger les départements et les régions au sein des conseils municipaux et des conseils communautaires ? Les décisions des uns ont des répercussions sur la situation des autres. Une meilleure solution – c’est celle que je pratique – me semble d’inviter conseillers généraux et régionaux aux réunions du syndicat mixte et d’associer à ses comités de travail et de pilotage les – nombreux – acteurs concernés : conseillers généraux et régionaux mais aussi chambre de commerce, syndicats de travailleurs… En revanche, faire siéger ces acteurs au sein des syndicats mixtes en étendrait la composition à l’infini.

M. Jean-Louis Gagnaire. Lorsque l’avis d’un département ou de la région n’est pas favorable au SCOT, les élus se sentent dans l’obligation de revoir celui-ci. Ne vaudrait-il pas mieux un travail en concertation ?

M. le président Patrick Ollier. Non : si les régions ou les départements participent à l’élaboration du SCOT, leur avis n’est plus un avis, mais une participation à une décision.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Le syndicat mixte Paris Métropole regroupe une région, six départements et 27 établissements publics de coopération intercommunale et communes. J’ai le sentiment non pas d’une dépendance, mais d’une participation à un travail collectif d’étude.

La Commission rejette l'amendement.

Elle examine alors l’amendement CE 617 de M. Michel Heinrich.

M. Michel Heinrich. Aux termes de l’article 30-1 de la loi d’orientation sur les transports, plusieurs autorités organisatrices de transports (AOT) « peuvent s’associer au sein d’un syndicat mixte de transport afin de coordonner les services qu’elles organisent, mettre en place un système d’information à l’intention des usagers et rechercher la création d’une tarification coordonnée et des titres de transport uniques ou unifiés ». À mon sens, ce type de tâches n’entre pas dans le champ des missions des syndicats mixtes de SCOT.

M. le rapporteur pour avis. L’argumentation est très convaincante. Avis favorable.

M. le secrétaire d’État. Avis favorable également.

La Commission adopte l'amendement.

M. François Brottes. Le sens de l’amendement est-il que, lorsqu’un SCOT comportera au moins deux AOTU – autorités organisatrices de transports urbains –, la loi fera obligation au syndicat mixte d’être le gestionnaire de l’ensemble de celles-ci, sauf délibération contraire prise à la majorité qualifiée ?

M. Michel Heinrich. Oui.

M. François Brottes. Le point soulevé par notre collègue est crucial. L’organisation des transports ne figure pas, a priori, dans la compétence des syndicats mixtes de SCOT. Or, alors qu’ils sont des syndicats de réflexion, d’ingénierie, de projets, le projet de loi les transforme en syndicats de gestion. Il y a là un mélange des genres et une dérive.

Les régions, comme les départements, sont autorités organisatrices. Que la loi permette d’organiser à l’échelle d’une région urbaine une communauté regroupant l’ensemble des autorités organisatrices a du sens : on retrouve alors au sein de celle-ci les régions, les départements, les AOTU. En revanche, comment peut-on obliger les syndicats mixtes de SCOT à gérer les transports, à devenir AOTU, dès lors que deux AOT – qui, de plus, ne seront ni la région, ni le département – en seront membres ? Ce n’est pas leur métier. Au-delà de la réserve proposée par notre collègue, il y a là un dérapage qui m’inquiète fort.

M. le secrétaire d’État. L’amendement a été adopté. Je ne suis pas à cette heure en mesure de répondre à votre remarque. Nous allons cependant réétudier la question.

M. le président Patrick Ollier. Monsieur Brottes, vous considérez que l’alinéa 69 confie aux SCOT une responsabilité qu’ils ne devraient pas exercer, et vous en proposez la suppression. Monsieur Heinrich, au contraire, a proposé qu’une délibération du syndicat mixte puisse le libérer de la compétence attribuée. L’amendement a été adopté, il n’est plus possible d’y revenir.

La Commission examine les amendements identiques CE 781 des rapporteurs, CE 595 de M. Claude Gatignol et CE 695 de M. Jean-Yves Le Bouillonnec.

M. le rapporteur pour avis. Les organismes HLM, qui sont consultés sur les PLU, ne le sont pas sur les SCOT. Qu’ils le soient nous paraît logique eu égard aux enjeux en matière d’habitat.

La Commission adopte les trois amendements identiques.

M. François Brottes. Je voudrais revenir sur l’alinéa 69. Il est constitutif d’une dérive lourde et M. le secrétaire d’État vient d’ailleurs de nous dire qu’il souhaitait le réétudier.

Un argument supplémentaire illustrera la complexité de la situation. Les autorités organisatrices de transports sont habilitées à lever le versement transport. Cette fiscalité spécifique nécessite une organisation très particulière. Je ne vois pas comment demain les syndicats mixtes de SCOT pourraient entreprendre de lever l’impôt. Au-delà de la dérive en termes de métier et de compétence, l’alinéa pose donc un problème de fiscalité. Il ne s’agit pas là d’une position d’opposant. J’attends de la part du ministre l’annonce, après réflexion, de la suppression du dispositif, ou une incitation à la présentation d’amendements en ce sens.

M. le président Patrick Ollier. Le ministre, je crois, va travailler à trouver des solutions tout à fait acceptables.

M. Jean Dionis du Séjour. Qu’un syndicat mixte chargé d’élaborer un SCOT – c'est-à-dire un document placé au sommet de la hiérarchie de nos documents d’urbanisme –soit mis en situation de maîtrise d’ouvrage, c’est-à-dire de compétence lourde, pose un problème de fond. L’amendement de notre collègue Michel Heinrich le circonscrit, mais sans le supprimer. Il faut corriger ce point. Le texte est hors limites. Signaler la difficulté n’est pas faire preuve d’esprit partisan.

M. le secrétaire d’État. Nous allons en effet y revenir en vue de la réunion que tiendra la Commission du développement durable en application de l’article 88. Je vous propose au préalable une rencontre, sous le contrôle du rapporteur pour avis et du président de la Commission, pour trouver des solutions techniques.

M. le président Patrick Ollier. L’amendement CE 617 est voté. Le groupe de travail devra élaborer lui-même un autre amendement et le présenter lors de la réunion au titre de l’article 88.

La Commission examine l'amendement CE 618 de M. Michel Heinrich.

M. Michel Heinrich. Il s’agit de faire passer de six à dix ans l’intervalle entre les évaluations des résultats de l’application des SCOT. Élaborer un SCOT prend de quatre à six ans. Un délai de révision de six ans vaudrait obligation d’en établir un lors de chaque mandat municipal.

M. le rapporteur pour avis. Avis défavorable. Le délai de six ans concerne non pas la révision d’un SCOT mais l’analyse de ses résultats, dans une sorte de bilan d’étape. Il paraît donc tout à fait adapté.

M. Louis Guédon. L’analyse proposée est-elle comparable à une procédure de modification de PLU, permettant d’effectuer des modifications limitées, ou constituera-t-elle un simple bilan d’information à l’intention des municipalités ?

M. le rapporteur pour avis. Comme l’expose l’alinéa 91, l’analyse permet de délibérer soit sur le maintien en vigueur sans modification du document – si l’on en est satisfait –, soit sur sa révision, partielle ou complète. Il ne s’agit pas d’une obligation lourde.

M. le secrétaire d’État. Avis défavorable à l’amendement, pour les mêmes raisons que le rapporteur pour avis. Une évaluation par mandat semble plus adaptée qu’une évaluation tous les dix ans. Il ne s’agit pas d’un processus de révision complet.

La Commission rejette l'amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CE 619 de M. Michel Heinrich.

M. Michel Heinrich. Malgré un planning resserré, dans la plupart des territoires couverts par un schéma directeur, les difficultés sont réelles pour respecter la date butoir d’élaboration des SCOT, fixée au 14 décembre 2010. Je propose donc de repousser ce délai d’un an.

M. le rapporteur pour avis. Monsieur Heinrich, l’amendement CE 782, qui porte sur l’alinéa suivant, devrait satisfaire votre préoccupation : nous y proposons en effet un report de deux ans de la date de caducité du schéma directeur lorsque l’élaboration du SCOT est en cours mais qu’il apparaît que les délais fixés par la loi ne pourront être respectés.

M. François Brottes. Notre amendement CE 689, après l’alinéa 97, est identique à celui de M. Michel Heinrich.

Sur la proposition du rapporteur, MM. Michel Heinrich et François Brottes deviennent cosignataires de l’amendement CE 782.

Les amendements CE 619 et CE 689 sont retirés.

L’amendement CE 782 est adopté.

La Commission donne alors un avis favorable à l’adoption de l’article 9 modifié.

Article 9 bis (nouveau)

(article L. 122-2 du code de l’urbanisme)

Restriction aux dérogations à la règle de l’urbanisation limitée
pour la délivrance d’autorisations d’exploitation commerciale

Adopté par le Sénat en commission, cet article impose au préfet, avant d’accorder une dérogation à l’installation de certains équipements commerciaux dans une commune non couverte par un SCOT, de vérifier que cet équipement ne perturbe pas les équilibres d’un SCOT limitrophe.

A.— LA RÈGLE DE L’URBANISATION LIMITÉE EN VIGUEUR

Le deuxième alinéa de l’article L. 122-2 du code de l’urbanisme prévoit qu’il ne peut être délivré d’autorisation d’exploitation commerciale dans les communes concernées par la règle dite de l’urbanisation limitée (sur ce point, cf. supra le commentaire des alinéas 59 à 65 de l’article 9).

Les autorisations d’exploitation commerciale

En vertu de l’article L. 752-1 du code de commerce, sont soumis à une autorisation d’exploitation commerciale les projets ayant pour objet :

1° la création d'un magasin de commerce de détail d’une surface de vente supérieure à 1 000 mètres carrés (19), résultant soit d’une construction nouvelle, soit de la transformation d'un immeuble existant ;

2° l’extension de la surface de vente d’un magasin de commerce de détail ayant déjà atteint le seuil des 1 000 mètres carrés ou devant le dépasser par la réalisation du projet ;

3° tout changement de secteur d’activité d'un commerce d’une surface de vente supérieure à 2 000 mètres carrés. Ce seuil est ramené à 1 000 mètres carrés lorsque l’activité nouvelle du magasin est à prédominance alimentaire ;

4° la création d’un ensemble commercial dont la surface de vente totale est supérieure à 1 000 mètres carrés ;

5° l’extension de la surface de vente d’un ensemble commercial ayant déjà atteint le seuil des 1 000 mètres carrés ou devant le dépasser par la réalisation du projet ;

6° la réouverture au public, sur le même emplacement, d’un magasin de commerce de détail d’une surface de vente supérieure à 1 000 mètres carrés dont les locaux ont cessé d’être exploités pendant trois ans, ce délai ne courant, en cas de procédure de redressement judiciaire de l’exploitant, que du jour où le propriétaire a recouvré la pleine et entière disposition des locaux.

B.— L’OBJET DE LA MODIFICATION PROPOSÉE

Le Sénat propose de compléter les modalités de dérogation à la règle, lorsqu’est demandée une autorisation d’exploitation commerciale.

L’article 9 bis ajoute une restriction à la règle, en précisant que le préfet doit « vérifier en particulier que le projet d’équipement commercial envisagé ne risque pas de porter atteinte aux équilibres d’un SCOT limitrophe de la commune d’implantation du fait, notamment, des flux de déplacements de personnes et de marchandises qu’il génère ».

Selon le rapporteur de la commission de l’économie du Sénat, auteur de l’amendement, « on constate trop souvent que les communes situées à l’extérieur d’un SCOT accueillent des équipements commerciaux « lourds » dont la zone de chalandise s’étend à un SCOT limitrophe, ce qui a pour effet, notamment du fait des flux de personnes et de marchandises générés, de perturber les équilibres définis dans ce SCOT. »

L’article n’a pas été modifié en séance publique.

*

* *

La Commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article sans modification.

Après l’article 9 bis

A l’issue des débats menés dans le cadre de l’élaboration du Grenelle de l’environnement, le renforcement de la cohérence intercommunale des documents d’urbanisme est apparu comme un enjeu capital pour limiter la consommation de la ressource foncière ainsi que pour favoriser des formes d’urbanisation qui soient plus denses et qui soient cohérentes avec les politiques intercommunales de déplacement.

Les plans climat-énergie, qui visent à pallier le problème du réchauffement climatique, vont également en ce sens. Enfin, il est impératif d’assurer la maîtrise de l’urbanisme commercial – ce qui suppose que les communautés de communes et les communautés d’agglomération soient, à l’instar des communautés urbaines, les autorités compétentes en droit pour l’élaboration et l’adoption des documents d’urbanisme.

Le PLU est en effet un document maître :

– il est, d’une part, le seul document directement opposable aux tiers ;

– il a, d’autre part, pour objet de traduire les orientations des politiques publiques exprimées dans des documents de programmation de rang supérieur.

Compétents de plein droit pour l’élaboration des SCOT, les EPCI doivent donc devenir les autorités compétentes de droit commun en matière de planification des sols.

Or, on compte actuellement 120 établissements publics de coopération intercommunale compétents en la matière. Parmi eux, on trouve non seulement les communautés urbaines (compétentes de plein droit) mais également de nombreuses communautés d’agglomération (souvent issues d’anciens districts) et des communautés de communes parfois très peu peuplées, mais qui ont pu se doter d’un PLU grâce à leur intercommunalité.

C’est pourquoi le rapporteur chargé de rapporter sur le présent chapitre propose que les communautés de communes et les communautés d’agglomération (hors Île-de-France, Corse et départements d’outre-mer (20)) deviennent compétentes pour l’élaboration du PLU.

La possibilité de constituer une minorité de blocage

Il est néanmoins prévu la faculté pour les communes de renoncer à ce transfert sur le fondement d’une délibération contraire expresse d’un nombre significatif de communes (qui correspond de fait à celle prévue lors des transferts de compétence à l’intercommunalité). Ainsi, le PLU ne pourrait être élaboré au niveau intercommunal en cas de refus :

– du tiers des communes représentant 50 % de la population, ce qui favorise le respect de la commune la plus importante ;

– de 50 % des communes représentant un tiers de la population, ce qui favorise le respect des communes moins importantes.

De plus, l’alinéa 71 de l’article 10 dispose que « lorsqu’une commune membre de l’établissement public de coopération intercommunale émet un avis défavorable sur des orientations d’aménagement et de programmation ou des dispositions du règlement qui la concernent directement, l’organe de l’établissement public de coopération intercommunale délibère à nouveau et arrête le projet de plan local d’urbanisme à la majorité des deux tiers de ses membres. »

En outre, le transfert de la compétence en matière d’élaboration des plans locaux d’urbanisme n’emportera nullement transfert de la compétence en matière de délivrance des autorisations d’urbanisme, qui demeurera une compétence du maire.

Les modifications issues proposées par le rapporteur pour avis seraient complétées par des amendements portant sur l’article 10, dont le contenu est détaillé dans le commentaire de cet article :

– pour simplifier l’élaboration des documents locaux de planification, le rapporteur propose que le PLU emporte plan de déplacements urbains (PDU), pour les communautés de plus de 100 000 habitants, dès lors que l’intercommunalité est compétente ; programme local de l'habitat (PLH), dès lors que le PLU est élaboré par une communauté de communes compétente en matière d'habitat de plus de 30 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants, une communauté d'agglomération ou une communauté urbaine ;

– le dispositif proposé entrerait en vigueur à compter du 31 décembre 2012, un délai de cinq ans de transition étant par ailleurs accordé pour mettre en œuvre la réforme.

*

* *

La Commission examine l’amendement CE 783 des rapporteurs.

M. le rapporteur pour avis. Cet amendement a pour but de nous aider à sortir de l’atomisation actuelle de la planification de l’occupation des sols. Les 36 700 communes de notre pays mènent aujourd’hui des politiques autonomes dans ce domaine, alors que 60 % d’entre elles comptent moins de 500 habitants. Force est de reconnaître que le périmètre de la gouvernance n’est pas satisfaisant.

Nous avons besoin de changer d’échelle pour éviter la concurrence et les redondances entre les communes. Il est certes possible de consulter les documents d’urbanisme des communes voisines, mais cela ne suffit pas : la juxtaposition des politiques communales conduit souvent à une multiplication des réserves foncières et à une surconsommation de l’espace. D’où l’idée d’« intercommunaliser » les PLU.

Le deuxième objectif de cet amendement est d’améliorer notre maîtrise de l’urbanisme commercial. Le bilan intermédiaire de la loi LME nous a permis de constater que cette maîtrise est très relative dans les entrées de ville, quand elle n’est pas inexistante. Les communes, qui sont sollicitées par des acteurs dotés de moyens non négligeables, sont dans un rapport de concurrence territoriale. C’est notamment vrai dans la périphérie des villes moyennes, les grandes agglomérations maîtrisant souvent mieux la situation. Il en résulte des situations totalement anarchiques que chacun connaît.

La planification à l’échelle intercommunale – j’insiste sur le terme de « planification », car il ne s’agit pas d’une simple « orientation » comme c’est le cas dans le cadre des SCOT – est sans conteste la meilleure solution pour rationaliser et pour économiser l’espace.

Nous avons procédé à une large consultation sur ce sujet, aussi bien auprès de l’Association des maires de France (AMF), de l’Assemblée des communautés de France (ADCF) qu’auprès des grandes villes et des villes moyennes.

Les communes périphériques redoutant un « impérialisme » des villes centres, nous avons prévu une sorte de minorité de blocage : le PLU sera de nature intercommunale sauf si 50 % des communes représentant un tiers de la population s’y opposent, critère qui joue en faveur des communes périphériques. Certaines villes moyennes craignant à l’inverse les forces centrifuges, un tiers des communes représentant la moitié de la population pourront s’opposer à l’intercommunalisation du PLU, ce qui favorise cette fois les communes centres. Ces deux verrous permettront de renforcer la nature consensuelle des PLU.

Il nous est également apparu essentiel de ne pas créer une forme d’insécurité juridique et de ne pas multiplier les obstacles sur la voie des communes qui ont déjà adopté un PLU ou qui sont en train de le faire. C’est pourquoi nous proposons que ces dispositions entrent en vigueur dans un délai de cinq ans.

Il me semble qu’un tel amendement a tout autant sa place dans un texte relatif aux collectivités territoriales que dans un texte plus sectoriel comme le Grenelle de l’environnement. Il s’agit en effet d’économiser l’espace et de rationaliser son utilisation. Il y a deux points d’entrée possibles, l’un formel, l’autre matériel. C’est dans cette dernière perspective que nous nous plaçons.

La date d’entrée en vigueur fixée par l’amendement – le 31 décembre 2012 – risque être modifiée à l’occasion du débat sur la réforme territoriale, le Gouvernement et le Sénat souhaitant apparemment fixer l’échéance à 2014. Les associations d’élus ayant exprimé une préférence pour 2012, je vous propose de retenir cette date. Les élus locaux me semblent les mieux placés pour savoir ce qui convient à leurs territoires.

Dernière précision : compte tenu de la réflexion en cours sur le Grand Paris et des spécificités du schéma directeur de la région Île-de-France, nous avons exclu cette région du dispositif.

M. Jean Dionis du Séjour. Je préside une communauté d’agglomération de 70 000 habitants qui vient de se doter de la compétence dans ce domaine, mais je ne voterai pas cet amendement. Nous n’avons choisi de nous doter d’un PLU intercommunal qu’à l’issue d’un très long débat qui nous a permis de trouver un équilibre. Il a notamment fallu créer des sections communales au sein du PLU communautaire et laisser aux maires la compétence de signer les permis de construire.

Nous devrons débattre de la question posée par cet amendement, mais pas à l’occasion du Grenelle de l’environnement, qui est un texte de nature sectorielle. Il vaudrait mieux attendre la loi sur les collectivités territoriales afin d’envisager dans leur ensemble les relations entre les collectivités.

Je regrette, par ailleurs, que vous rendiez cette compétence obligatoire sauf application de la minorité de blocage. L’intercommunalité doit continuer à faire l’objet d’une démarche volontaire, reposant sur des statuts adoptés par les collectivités sous le contrôle de l’autorité préfectorale. C’est ce qui a fait le succès de l’intercommunalité à la française. Ne changeons pas tout !

M. François Brottes. Cet amendement aurait, sans doute, davantage sa place dans un texte relatif aux collectivités territoriales, mais il ne me paraît pas totalement incongru d’en discuter dans le cadre du Grenelle de l’environnement.

Le symbole de la décentralisation a été le transfert de la signature des permis de construire, hier compétence des préfets et aujourd’hui des maires. Cette évolution a fait l’objet d’un certain nombre de critiques, mais elle a donné aux conseils municipaux la capacité d’organiser leur propre territoire. Nous avons ensuite renforcé la cohérence du système, notamment au plan fiscal. Depuis l’instauration de la taxe professionnelle unique et surtout depuis la disparition de la taxe professionnelle, il n’y a plus de concurrence entre les territoires. Les communes ne se battent plus pour attirer les usines, bien au contraire !

Avec l’état civil, l’urbanisme est la principale compétence relevant des communes. Je ne trouve pas mauvais, pour ma part, qu’elles puissent organiser une planification précise, à la parcelle près. Les SCOT sont là pour favoriser la cohérence de l’ensemble en définissant des corridors écologiques, des zones commerciales ou encore des zones agricoles stratégiques. En rendant obligatoire l’instauration de PLU au niveau intercommunal, nous rendrons tout simplement les SCOT inutiles.

S’agissant de la méthode, la communauté de communes que je préside n’est pas passée de 10 à 47 membres en recourant à la schlague, mais sur la base du volontariat et de l’adhésion à un projet. Il faut une certaine maturation du territoire, des populations et des associations pour procéder à des mutualisations avant de se doter de compétences propres. C’est la pratique qui y mène, et non l’application d’un texte de loi. C’est pourquoi nous irions droit à l’échec en instaurant l’obligation qui nous est proposée.

M. Serge Poignant. Les SCOT permettent de réfléchir ensemble à l’organisation des territoires. Ma commune appartenant à une communauté urbaine dotée d’une compétence obligatoire en matière d’élaboration du PLU, je peux témoigner que la situation n’est pas toujours très simple.

Ma collectivité est, par ailleurs, membre d’un pays composé de quatre communautés de communes. Nous espérons les rassembler à terme, mais nous savons que cela ne se fera que pas à pas. Cette démarche serait vouée à l’échec si l’on imposait aujourd’hui l’adoption d’un PLU intercommunal à la majorité qualifiée. Chaque commune est certes favorable à l’adoption d’une vision globale – c’est l’objet des SCOT –, mais dans le respect de ses spécificités.

Vous comprendrez que je sois défavorable à cet amendement.

M. le rapporteur pour avis. Je précise que les maires conserveront leurs compétences en matière de permis de construire. Nous ne changeons rien à la loi sur ce point.

Merci à François Brottes d’avoir reconnu que l’on peut aborder cette question du point de vue de la forme, en s’interrogeant sur les compétences des collectivités territoriales, ou bien du point de vue du fond. Ces deux perspectives me paraissent tout aussi fondées l’une que l’autre.

La taxe professionnelle a certes été supprimée, mais il y a toujours une très forte concurrence entre les communes dans le secteur résidentiel. Étant président délégué de l’ADCF, j’ai eu l’occasion de le constater à de nombreuses reprises sur le terrain, et c’est également ce qui ressort de mes contacts avec l’AMF. Il est, en outre, impossible de nier l’existence d’une surconsommation d’espace dans certains cas.

Tout n’est pas toujours très simple dans le cadre des communautés urbaines, certes, mais croyez-vous que la situation serait plus favorable si ces communautés ne disposaient pas d’une compétence obligatoire en matière de planification de l’occupation des sols ? Il faut faire des compromis et il y a parfois des frustrations, mais les dispositions en vigueur permettent d’éviter bien des situations catastrophiques. L’exemple de la région parisienne montre que la concertation ne va pas toujours de soi.

Je préside, moi aussi, une communauté de communes rurales dont le nombre de membres s’est accru au fil du temps. À ce titre, je peux vous dire que ce n’est pas parce que le PLU sera intercommunal que l’organisation du territoire sera imposée d’en haut : les intercommunalités sont composées d’élus chargés de représenter leurs territoires, ce sont des constructions collectives. Rien n’est imposé de l’extérieur aux communes.

Vaut-il mieux s’obliger à adopter une approche collective, reposant sur des compromis rationnels, ou bien laisser chacun continuer à voir midi à sa porte ? Il me semble que nous manquons cruellement de moyens pour avancer.

Je conçois bien que cette mesure ne plaise pas à tout le monde, mais je répète qu’elle a fait l’objet de larges consultations.

M. Jean-Claude Lenoir. Je soutiens l’initiative du rapporteur pour avis, qui a acquis une compétence particulière dans ce domaine au sein de l’ADCF, où il est chargé des questions d’urbanisme. J’ajoute que de nombreux élus, de toutes tendances, soutiennent cet amendement.

La loi de 1992 a confié deux compétences obligatoires aux communautés de communes : le développement économique et l’aménagement de l’espace. Or, cette dernière compétence est demeurée une coquille vide en l’absence d’outils pour l’exercer. Afin d’y remédier, nous devons attribuer à ces communautés des compétences en matière d’urbanisme.

Il est tout à fait exact que les SCOT ne seront plus nécessaires si les intercommunalités disposent des compétences en matière d’urbanisme. Je rappelle également qu’un certain nombre de communes, notamment dans les espaces ruraux, n’adopteront jamais de SCOT, cet instrument leur paraissant inutilement lourd et compliqué. Mais cela n’empêche pas de réfléchir à l’aménagement de l’espace à l’intérieur d’une intercommunalité sur la base d’un document d’urbanisme.

Les maires ont gagné une compétence avec la décentralisation, rappelait François Brottes : celle de signer les permis de construire. Or, ils ne se prononcent au nom de leur commune que si celle-ci est dotée d’un document d’urbanisme. Dans bien des cas, ils sont en réalité obligés d’entériner des refus émanant des directions départementales de l’équipement.

L’un des grands intérêts de cet amendement est de renforcer la liberté des communes en inversant les règles de majorité aujourd’hui applicables, tout en incitant les communautés qu’elles ont formées à envisager d’exercer une compétence essentielle pour l’aménagement du territoire.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Le talent et la compétence de notre rapporteur, que personne ne songerait à nier, ne garantissent pas la pertinence de cet amendement.

Un tel sujet devrait être abordé à l’occasion du débat sur les compétences des collectivités territoriales, et non aujourd’hui.

Les deux instruments au service des communes sont leur budget et les documents d’urbanisme. La dynamique de l’intercommunalisation conduit peut-être à la solution que vous proposez, mais il faut faire attention au rythme auquel on avance. En brusquant les choses, nous risquons de tout faire échouer.

D’aucuns pensaient que l’instauration de la fiscalité unique ne marcherait pas, car ils imaginaient que les maires resteraient prisonniers de leur égoïsme. Or, la quasi-totalité de notre territoire s’est engagée dans la voie souhaitée. Il n’y a pas de raison de penser que les maires sont moins intelligents que d’autres acteurs.

De la même façon, toute communauté de communes ou d’agglomération peut déjà adopter un PLU, y compris en Île-de-France, que le rapporteur pour avis écarte du dispositif avec une prudence de Sioux. Des PLU intercommunaux ont déjà été adoptés dans certain nombre de cas. Il n’y a donc pas de problème aujourd’hui.

Notre rapporteur fait état d’une consultation des organismes représentant les élus, mais je serais très étonné qu’ils soient d’accord avec cette mesure. En tout cas, ce serait une erreur d’aborder ce débat par la voie d’un amendement déposé sur ce texte, qui plus est à une heure aussi tardive.

M. Louis Guédon. Comme tous ceux qui viennent de s’exprimer, je préside une intercommunalité. Or, je constate que nous avons tous une expérience très différente de la situation.

Je voudrais également rappeler que la gestion d’une intercommunalité n’a rien à voir avec celle d’une commune. C’est avant tout une question de relations humaines : quand on est maire d’une commune, on peut s’appuyer sur une majorité et sur des services administratifs qui sont à votre disposition ; quand on préside une intercommunalité, il faut au contraire négocier sans cesse avec les exécutifs des communes membres pour dégager une majorité.

J’en viens aux SCOT. Ce sont des documents d’urbanisme généraux opposables aux PLU, dont le rôle est donc subsidiaire. Les PLU doivent être conformes à l’esprit des SCOT.

La compétence d’aménagement de l’espace qui est reconnue aux intercommunalités n’a rien à voir avec ce débat. Elle s’exerce dans le cadre du développement de zones économiques industrielles, de zones commerciales ou de zones touristiques justifiant l’institution, pour un but précis, de zones d’aménagement différé ou concerté dans un cadre intercommunal.

Les PLU permettent aujourd’hui de définir les spécificités de chaque commune au sein des intercommunalités : les communes fières de leur clocher ont à cœur de se différencier par leur urbanisme. C’est pourquoi je ne serais favorable à l’amendement du rapporteur pour avis que s’il laissait le choix aux communes. Facilitons la tâche des intercommunalités qui souhaitent adopter un PLU, mais ne les contraignons pas à le faire.

M. Francis Saint-Léger. Mon expérience de président d’une communauté de communes me conduit à m’opposer totalement à cet amendement. Il présente certainement un intérêt pour les communes moyennes, comme l’a reconnu le rapporteur, mais ce n’est pas le cas pour les petites communes rurales. Celles-ci sont nombreuses à avoir choisi de ne pas adopter de PLU afin de ne pas bloquer leurs possibilités de développement. J’ajoute que les petites communes de montagne préfèrent en rester au cadre fixé par le règlement national d’urbanisme afin de conserver une certaine souplesse.

M. Daniel Fasquelle. Il n’est pas exact de penser que l’adoption des PLU au plan intercommunal rendra les SCOT inutiles. Dans certains territoires, ils permettront d’établir un lien entre plusieurs PLU intercommunaux.

Le pouvoir des maires en matière de délivrance des permis de construire est parfois assez théorique compte tenu des contraintes auxquelles ils se heurtent, notamment dans les zones rurales. Ils n’ont pas toujours les moyens nécessaires, non plus, pour établir une carte communale ou un PLU, ces documents faisant l’objet d’une procédure très lourde.

Force est de constater que les mentalités ont considérablement évolué. Il y a seulement quelques années, il n’était même pas imaginable d’aborder la question qui nous occupe en ce moment, mais les maires des communes rurales sont aujourd’hui très demandeurs de PLU intercommunaux. Cet excellent amendement va obliger les communautés de communes à débattre et à trancher dans un sens ou dans l’autre.

Certains de nos concitoyens se heurtent à des problèmes qui pourraient être réglés à l’échelle intercommunale, notamment en matière de logement ; orcertains maires bloquent volontairement le développement de leur commune.

M. Claude Gatignol. J’avoue que j’ai été très surpris de découvrir cet amendement que je ne voterai pas, considérant que nous pouvons aborder la question de l’aménagement de l’espace autrement que par la voie de la planification et de l’administration dirigée.

Dans mon arrondissement de Cherbourg qui compte 230 communes – rurales et peuplées de moins de 1 000 habitants dans la plupart des cas, la deuxième commune de l’arrondissement ne dépassant pas 8 000 habitants –, plusieurs collectivités se sont regroupées afin de réduire les coûts. Il existe déjà des possibilités de coopération volontaire.

Une des difficultés des communautés de communes est qu’elles sont parfois le fruit de décisions préfectorales en faveur de tel découpage territorial plutôt que de tel autre. Ces structures se heurtent, par ailleurs, à la nécessité d’organiser la représentation des communes en fonction de leur population. Les syndicats de communes fonctionnent beaucoup mieux parce que toutes les communes sont placées sur un pied d’égalité, ayant deux délégués chacune, quelle que soit leur taille.

Si les grandes communes et les villes moyennes sont favorables à cet amendement, ce n’est pas le cas des petites communes rurales. Ce que vous proposez aura surtout pour effet de réactiver l’opposition entre communes et communautés de communes. De nombreuses collectivités ont adopté une résolution proposée par l’Association des maires ruraux de France, qui rappelle que les communautés de communes ont pour vocation de réaliser ensemble ce que l’on ne peut pas faire séparément, mais ce sans empiéter pour autant sur les compétences de chacun. Cet amendement ne fera qu’accroître les inquiétudes des maires ruraux.

J’ajoute qu’il vient en discussion trop en amont du texte sur les collectivités territoriales qui devrait créer de nouvelles formes de communautés selon des critères encore incertains.

M. le rapporteur pour avis. Certaines de mes formulations étaient peut-être malheureuses – je pense, par exemple, au terme de « planification » sur lequel je reviendrai tout à l’heure.

Je préside une communauté de douze communes rurales comptant 14 800 habitants, j’ai été maire d’une commune de 1 700 habitants pendant vingt ans, et je suis président de l’association des maires d’un département de 363 communes. Je crois donc avoir une certaine expérience des communes rurales.

Je suis tout à fait d’accord avec l’idée que les pouvoirs des présidents des communautés de communes sont très différents de ceux des maires. C’est d’ailleurs un argument qui devrait rassurer ceux qui s’inquiètent de cet amendement. On ne peut pas imaginer qu’un PLU intercommunal ne soit pas le résultat d’une construction collective et qu’il ne respecte pas les souhaits de chacune des communes concernées.

Nous avons, au demeurant, prévu un verrou supplémentaire à l’alinéa 71 de l’article 10 : « Lorsqu’une commune membre de l’établissement public de coopération intercommunale émet un avis défavorable sur des orientations d’aménagement et de programmation ou des dispositions du règlement qui la concernent directement, l’organe de l’établissement public de coopération intercommunale délibère à nouveau et arrête le projet de plan local d’urbanisme à la majorité des deux tiers de ses membres ». Une sorte de sectorisation communale est donc possible à l’intérieur du PLU.

Nous avons donc décliné en aval une série d’amendements qui permettraient de simplifier la multiplicité de ces documents. Le fait que, lorsque c’est possible, le PLH soit emporté par le PLU, le SCOT par le PLU, et un PDU par le PLU, représenterait une simplification non négligeable.

Quant à la date d’entrée en vigueur du dispositif, elle sera fixée dans le respect du débat sur les collectivités territoriales, puisque le PLU ne peut devenir intercommunal qu’à partir du moment où la date d’achèvement de la carte intercommunale aura été votée par le Parlement. La porte d’entrée de la loi territoriale sera donc respectée.

Vous le voyez, j’ai à cœur de répondre à toutes les inquiétudes qui se sont exprimées, et que nous avions en partie entendues.

Enfin, certains d’entre vous m’objectent que, même si, au fond, la mesure est idéale, il faut laisser du temps au temps. À mon sens, mieux vaudrait avancer. Mon but, je le répète, n’est pas d’aller vers une planification suradministrée et peu respectueuse des collectivités, mais de mettre en œuvre un projet collectif dont les élus, notamment ruraux, auraient l’initiative. Pour avoir été pendant vingt ans à la tête d’une municipalité, je sais qu’être maire sans avoir les moyens de décider ne vaut pas mieux que d’être membre d’une collectivité intercommunale en ayant les moyens de peser sur les décisions collectives.

M. Louis Guédon. Ce n’est pas comme cela qu’il faut envisager le problème !

M. le rapporteur pour avis. Monsieur Guédon, si les Sables-d’Olonne ont une population relativement importante, 60 % des communes de France ont moins de 500 habitants !

M. le président Patrick Ollier. Chacun peut dire ce qu’il veut, mais je vous demande d’observer un respect mutuel, surtout à l’intérieur d’une même famille politique.

M. le secrétaire d’État. Je partage l’analyse du rapporteur pour avis. J’ai longuement travaillé sur ce texte non seulement avec lui mais avec les députés et les sénateurs, que l’évolution que nous souhaitons mettre en place intéresse au premier chef.

Si je suis très favorable à l’adoption du PLU intercommunal, c’est d’abord parce que le développement de l’intercommunalité va dans le sens de l’histoire. Nous savons tous que le périmètre d’une commune ne correspond plus à celui d’un bassin de vie, notamment sur le plan scolaire ou commercial.

Deuxièmement, si nous voulons maîtriser l’espace et mieux l’organiser – et c’est pourquoi l’amendement a toute sa place dans ce texte –, il faut travailler sur le plan intercommunal, dimension qui sera déterminante lorsque nous réfléchirons à l’urbanisme commercial.

M. Louis Guédon. C’est fait ! Voyez la CDAC !

M. le secrétaire d’État. La CDAC n’élabore pas de document d’urbanisme, mais délivre une autorisation commerciale. Dès lors que nous aurons à planifier l’organisation commerciale d’un territoire et à organiser un renouveau de l’urbanisme commercial, nous ne pourrons plus travailler à l’échelle communale. D’ailleurs, en matière de transport ou d’habitat, nous agissons déjà au niveau intercommunal. D’où l’importance de pouvoir organiser, à l’avenir, une planification globale à ce niveau.

Ce qui fait la richesse du grand ministère de M. Borloo, c’est qu’il réunit dans ses attributions le transport, le logement, l’énergie et l’urbanisme. Nous serions plus efficaces dans chacun de nos territoires, et surtout plus cohérents, si nous disposions d’une organisation similaire pour planifier l’habitat, les transports et l’urbanisme. Nous savons tous qu’il existe des concurrences à l’intérieur même des intercommunalités, notamment en matière d’habitat : ainsi, certaines communes acceptent d’accueillir des logements sociaux, alors que d’autres y sont extrêmement réticentes.

Mme Catherine Coutelle. La loi SRU existe pourtant !

M. le secrétaire d’État. Celle-ci s’applique au niveau communal et non intercommunal, mais je rappelle qu’une famille politique a refusé son intercommunalisation.

M. François Brottes. C’est juste, mais il n’y a pas lieu de taper toujours sur les mêmes !

M. le secrétaire d’État. Si demain nous pouvons planifier le territoire – c’est-à-dire organiser le transport, l’habitat et plus largement l’urbanisme – au niveau intercommunal, nous serons plus efficaces. C’est pourquoi, sur le fond, je soutiens le principe d’un PLU intercommunal.

En réponse aux questions qui m’ont été posées, je voudrais apporter quelques précisions.

Premièrement, nous avons essayé de distinguer ce qui relève de la planification, d’une part, et, de l’autre, de l’autorisation d’urbanisme. C’est pourquoi l’octroi des permis de construire continuerait à dépendre du maire, alors que l’organisation générale du document d’urbanisme s’effectuerait au niveau intercommunal.

Deuxièmement, nous avons prévu plusieurs verrous, non seulement à l’entrée – pour les collectivités territoriales qui refuseraient d’entrer dans le schéma – mais aussi à la sortie – puisque le PLU intercommunal doit être adopté à une majorité qualifiée. Le PLU de secteur représente un troisième verrou. Je suis maire d’une ville-centre faite de plusieurs bourgs agglomérés, qu’entoure une couronne plus rurale. Dans ce cas – et chaque fois que l’intercommunalité se compose de parties dissemblables –, l’organisation du PLU concernera l’ensemble de la collectivité, alors qu’un PLU de secteur portera sur une partie spécifique.

Troisièmement, même si les intercommunalité sont des lieux de débats – et même si le volontariat est toujours plus efficace que l’obligation –, certaines compétences relèvent déjà obligatoirement de l’intercommunalité.

M. Jean Dionis du Séjour. Mais c’est le cœur du pouvoir du maire que vous remettez en cause !

M. le secrétaire d’État. Je ne dis pas le contraire, mais il n’y a pas lieu d’invoquer contre l’amendement le caractère obligatoire du dispositif, dès lors que l’intercommunalité dispose déjà de certaines compétences. Tout à l’heure, monsieur Le Bouillonnec, vous avez rappelé que le maire avait la main sur la fiscalité et l’urbanisme.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. C’est le suffrage universel qui la lui donne !

M. le secrétaire d’État. C’est vrai, mais vous avez rappelé aussitôt qu’une part de la fiscalité s’organise au niveau de l’intercommunalité. Le dispositif fonctionne efficacement à cet égard. Dans les communautés urbaines, c’est-à-dire dans les très grandes villes, la compétence en matière d’urbanisme est intercommunale. Il y a quelques jours, le maire de Bordeaux m’a dit tout le bien qu’il pensait de ce dispositif, alors même qu’il n’a pas la majorité politique dans son agglomération.

Je souligne enfin que le texte nous laisse sept ans pour réfléchir. Non seulement il précise que le dispositif ne s’appliquera que lorsque la carte de l’intercommunalité aura été achevée, c’est-à-dire au plus tôt en 2012, mais il prévoit un délai de cinq ans pour la mettre en place. Je comprends qu’il faille travailler en profondeur pour convaincre les élus, mais sept années devraient y suffire.

Telles sont les raisons pour lesquelles j’émets un avis favorable à l’amendement. Même si la révolution qu’il introduit n’ira pas sans difficultés, il représente à mes yeux une véritable avancée. Chacun, au regard de son expérience d’élu, est en droit de se demander quel effet il aura dans sa commune, mais je pense qu’il va dans le sens de l’histoire.

M. le rapporteur pour avis. Je préside une communauté de douze communes, dont quatre ou cinq abritent moins de 500 habitants. Aucune d’elles n’a pu empêcher une grande surface de s’implanter à proximité, sur un rond-point, ce qui a entraîné, dans un rayon de trois à huit kilomètres, la fermeture de quatre commerces de première nécessité. Cela ne serait pas arrivé s’il avait existé un PLU intercommunal.

M. Louis Guédon. L’exemple est mal choisi !

M. le rapporteur pour avis. Il montre au moins que, lorsqu’on se rassemble et qu’on peut discuter ensemble autour d’une table, on pèse plus lourd pour édicter les règles du jeu.

Cela dit, je préfère retirer l’amendement CE 783, puisqu’il s’avère qu’il faudrait encore de longues discussions pour vous convaincre. Mais je le fais à regret, car nous manquons aujourd’hui, notamment en matière d’urbanisme commercial, de la gouvernance dont nous avons besoin.

M. le président Patrick Ollier. Monsieur le rapporteur pour avis, je vous félicite de montrer un tel sens du débat, et vous remercie d’avoir pris une décision qui me paraît juste et équilibrée. Puisque M. le secrétaire d’État vous a soutenu, il ne tient qu’à vous de poursuivre le travail. Vous avez ouvert la voie à la discussion. D’autres occasions de débattre se présenteront prochainement, qui vous permettront sans doute de faire valoir la qualité de vos arguments.

M. Louis Guédon. Les explications de M. le rapporteur pour avis ne nous ont pas convaincus. Il a cité l’exemple d’une petite commune qui, faute d’un PLU intercommunal, n’a pu empêcher l’implantation d’une grande surface. Mais l’autorisation commerciale ne peut être délivrée qu’en présence d’un représentant de la communauté de communes, à laquelle la commune a fait connaître sa position. La communauté de communes défend ensuite la position intercommunale. C’est une situation que je vis tous les jours, et l’adoption de l’amendement ne ferait que compliquer les choses.

M. François Brottes. Je remercie à mon tour le rapporteur pour avis du souci de concertation qu’il a manifesté, y compris en amont du débat. Nous l’avons indiqué lors de l’examen de la LME : nous souhaitons que l’urbanisme commercial dépende de la compétence des SCOT. Certains sujets méritent d’être traités à l’échelle intercommunale, et de manière sans doute assez coercitive.

L’amendement CE 783 est retiré.

Article 10

Réforme des plans locaux d’urbanisme (PLU)

Le présent article constitue une refonte des dispositions du code de l’urbanisme en matière de plans locaux d’urbanisme (PLU). L’essentiel de la réforme proposée par le Gouvernement se décline en trois points :

– une élaboration préférentielle des PLU au niveau intercommunal ;

– un renforcement de l’intégration des politiques publiques d’urbanisme, d’habitat et de transports ;

– une extension des moyens de contrôle des préfets.

Le Sénat a apporté plusieurs modifications à cet article, s’agissant en particulier de « l’intercommunalisation » des PLU. Le Sénat propose en effet de prévoir, au lieu d’un seul PLU couvrant tout le territoire d’un EPCI, la possibilité d’élaborer un PLU unique pouvant se décliner sur plusieurs plans de secteur correspondant aux territoires d’une ou plusieurs communes.

Quant au rapporteur, il propose une série d’amendements de coordination avec sa proposition, formulée après l’article 9 bis, d’intercommunalisation du PLU sauf opposition d’une minorité de blocage, et sauf dans les territoires couverts par le SDRIF, le plan d’aménagement et de développement durables de Corse (PADDUC) ou un schéma d’aménagement régional.

A.— LE DROIT EN VIGUEUR DEPUIS LA LOI « SRU »

Les dispositions relatives aux plans locaux d’urbanisme sont codifiées dans le chapitre III du livre II du titre Ier du code de l’urbanisme, dont les dernières modifications datent de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion (articles 29 à 32).

1. L’objet du PLU : un instrument du renouvellement urbain et du développement durable

Depuis la loi « SRU » du 13 décembre 2000, le PLU remplace le plan d’occupation des sols (POS) : si le POS avait un aspect essentiellement foncier, fondé sur un urbanisme de zonage, délimitant des espaces parfois mono-fonctionnels, la notion de PLU, en revanche, tend à gommer l’aspect foncier et sous-tend l’idée d’un urbanisme de projet.

Le premier alinéa de l’article L. 123-1 du code de l’urbanisme dispose que les PLU exposent le diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et précisent les besoins répertoriés en matière de développement économique, d’agriculture, d’aménagement de l’espace, d’environnement, d’équilibre social de l’habitat, de commerce, de transports, d’équipements et de services.

2. Le contenu du PLU se décline en trois éléments majeurs : le PADD, le règlement et le rapport de présentation

a) Le projet d’aménagement et de développement durable, un document politique

Le PLU comporte un projet d’aménagement et de développement durable (PADD) qui définit les orientations générales d’aménagement et d’urbanisme retenues pour l’ensemble de la commune.

C’est depuis la loi « Urbanisme et habitat » de 2003 que le PADD a été recentré sur son rôle de document politique, exprimant des orientations d’aménagement, tout en restant la clef de voûte du PLU.

Le PADD n’est plus opposable aux tiers, mais s’il doit être porté atteinte à son économie générale, le PLU ne peut faire l’objet d’une procédure de modification, seule la voie de révision étant ouverte.

Il peut également comporter :

– des orientations d’aménagement relatives à des quartiers ou à des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager. Ces orientations peuvent, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durable, prévoir les actions et opérations d’aménagement à mettre en œuvre, notamment pour mettre en valeur l’environnement, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l’insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement de la commune. Elles peuvent prendre la forme de schémas d’aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics.

– le document d’aménagement commercial défini à l’article L. 752-1 du code de commerce (cf. supra le commentaire de l’article 9).

b) L’intégration des dispositions des programmes locaux de l’habitat

La loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion du 25 mars 2009 ajoute en outre que lorsqu’il est élaboré et approuvé par des EPCI dont il couvre l’intégralité du territoire, le PLU intègre les dispositions du programme local de l’habitat (PLH) et en tient lieu. L’objectif de cet ajout était une meilleure prise en compte dans le PLU des mesures adoptées dans le PLH.

c) Le règlement du PLU

Le PLU comporte un règlement qui fixe, en cohérence avec le PADD, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés à l’article L. 121-1 (21), qui peuvent notamment comporter l’interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l’implantation des constructions.

A ce titre, il peut :

– préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être fait ou la nature des activités qui peuvent y être exercées ;

– définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ;

– déterminer des règles concernant l’aspect extérieur des constructions, leurs dimensions et l’aménagement de leurs abords, afin de contribuer à la qualité architecturale et à l’insertion harmonieuse des constructions dans le milieu environnant ;

– délimiter les zones ou parties de zones dans lesquelles la reconstruction ou l’aménagement de bâtiments existants pourrait, pour des motifs d’urbanisme ou d’architecture, être imposé ou autorisé avec une densité au plus égale à celle qui était initialement bâtie et fixer la destination principale des îlots ou immeubles à restaurer ou à réhabiliter ;

– préciser le tracé et les caractéristiques des voies de circulation à conserver, à modifier ou à créer, y compris les rues ou sentiers piétonniers et les itinéraires cyclables, les voies et espaces réservés au transport public et délimiter les zones qui sont ou peuvent être aménagées en vue de la pratique du ski et les secteurs réservés aux remontées mécaniques en indiquant, le cas échéant, les équipements et aménagements susceptibles d’y être prévus ;

– identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les quartiers, îlots, immeubles, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d’ordre culturel, historique ou écologique et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur protection ;

– identifier et délimiter les quartiers, îlots, voies dans lesquels doit être préservée ou développée la diversité commerciale, notamment à travers les commerces de détail et de proximité, et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer cet objectif ;

– fixer les emplacements réservés aux