N° 2557
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 26 mai 2010
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES, SUR LE PROJET DE LOI portant nouvelle organisation du marché de l’électricité (n° 2451),
PAR M. Jean-Claude LENOIR,
Député.
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Voir le numéro :
Assemblée nationale : 2451.
SOMMAIRE
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Pages
INTRODUCTION 5
TRAVAUX DE LA COMMISSION 13
I.— AUDITIONS 13
A.— AUDITION DE M. PHILIPPE DE LADOUCETTE, PRÉSIDENT DE LA COMMISSION DE RÉGULATION DE L’ÉNERGIE 13
B.— AUDITION DE M. HENRI PROGLIO, PRÉSIDENT-DIRECTEUR GÉNÉRAL D’EDF 30
II.— DISCUSSION GÉNÉRALE 43
III.— EXAMEN DES ARTICLES 57
Avant l’article 1er 57
Article 1er : Accès transitoire, limité et régulé des fournisseurs alternatifs à l’électricité de base produite par EDF 60
Après l’article 1er 101
Article 2 : Obligation de capacités imposées aux fournisseurs d’électricité 104
Article additionnel après l’article 2 : Contrats de réservation de puissance 108
Article additionnel après l’article 2 : Interruptibilité de consommateurs agréés 109
Article 3 : Autorisation des fournisseurs d’électricité 110
Article 4 : Évolution progressive de la construction des tarifs réglementés 113
Article 5 : Bénéficiaires du tarif réglementé de vente d’électricité. 117
Après l’article 5 122
Article 6 : Coordination 125
Article 7 : Ajustement des missions et pouvoirs de la commission de régulation de l’énergie en conséquence de l’institution de l’accès régulé à l’électricité de base 125
Article 8 : Modification du collège de la commission de régulation de l’énergie 135
Après l’article 8 141
Article 9 : Transposition des dispositions de la directive 2009/72/CE relatives à la protection des consommateurs d’électricité 142
Article 10 : Habilitation du Gouvernement à transposer les directives 2009/72/CE et 2009/73/CE par voie d’ordonnance 149
Après l’article 10 150
Article 11 : Report de l’obligation de constituer des actifs pour le démantèlement des installations nucléaires 151
Article additionnel après l’article 11 : Réforme des taxes locales d’électricité 152
TABLEAU COMPARATIF 161
ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF 235
PRINCIPAUX AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 237
AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION 241
A N N E X E S 297
ANNEXE 1 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
ANNEXE 2 : ÉTUDE D’IMPACT CONTRIBUTIONS DES INTERNAUTES
ANNEXE 3 : ÉLÉMENTS D’INFORMATION SUR LE DROIT EUROPÉEN APPLICABLE OU EN COURS D’ÉLABORATION TRANSMIS PAR LE PRÉSIDENT DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPÉENNES
ANNEXE 4 : DIRECTIVE 2009/72/CE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL DU 13 JUILLET 2009 CONCERNANT DES RÈGLES COMMUNES POUR LE MARCHÉ INTÉRIEUR DE L’ÉLECTRICITÉ ET ABROGEANT LA DIRECTIVE 2003/54/CE
ANNEXE 5 : DIRECTIVE 2009/73/CE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL DU 13 JUILLET 2009 CONCERNANT DES RÈGLES COMMUNES POUR LE MARCHÉ INTÉRIEUR DU GAZ NATUREL ET ABROGEANT LA DIRECTIVE 2003/55/CE
MESDAMES, MESSIEURS,
Le cœur du projet de loi relatif à la nouvelle organisation du marché de l’énergie, c’est le nucléaire.
La France a fait le choix d’un bouquet énergétique tourné vers le nucléaire, une énergie compétitive et contribuant à la limitation des gaz à effet de serre. Elle a confié à EDF la mission de construire et d’exploiter à cette fin des centrales sur le territoire national. Il en a résulté des bénéfices importants pour les consommateurs français. L’enjeu du projet de loi NOME est d’en assurer la pérennité.
▪ Pour comprendre les enjeux auxquels répond le projet de loi, il est nécessaire de revenir un instant sur les étapes qui ont conduit à la libéralisation du marché de l’électricité.
La directive de 1996 a été signée à l’issue d’un long processus, commencé avec l’adoption de l’acte unique européen de 1986, qui rendait logique la construction progressive d’un marché intérieur de l’électricité. Elle prévoyait une ouverture limitée à la concurrence, qui devait être progressive et atteindre un tiers des volumes en 2003. La loi de 2000 relative au service public de l’électricité transposait cette directive en prévoyant que les consommateurs dont la consommation dépassait un seuil, fixé par décret dans le respect des obligations européennes, pouvaient opter pour des offres de marché. Il faut bien constater que, dès 1996, la logique d’une ouverture totale à la concurrence était enclenchée.
Suite à l’accord conclu au Conseil européen de Barcelone en mars 2002 d’ouvrir dès 2004 le secteur de l’électricité à tous les consommateurs non domestiques, une seconde directive électricité a été adoptée, celle de 2003. Avec cette directive, la libéralisation changeait d’ampleur puisqu’il était prévu que la totalité des consommateurs deviendraient éligibles aux offres de marché au 1er juillet 2007. Comme la loi de 2000 avant elle, la loi de 2004 sur le service public de l’électricité ne s’est pas contentée de retranscrire dans le droit français les obligations communautaires. À travers leur transformation en sociétés anonymes, elle a donné aux opérateurs historiques EDF et GDF les moyens de faire face à la concurrence et de devenir des acteurs solides sur le marché européen.
La loi de 2006 a terminé la transposition et a autorisé l’État à devenir actionnaire minoritaire dans GDF, afin de permettre à GDF de fusionner avec Suez. Le projet de loi répondait aussi à la forte hausse des prix de l’énergie, apparue à partir de 2004, en permettant aux clients domestiques qui avaient exercé leur éligibilité de revenir à certaines conditions au tarif réglementé, et aux gros consommateurs qui étaient passés au marché de bénéficier de manière temporaire d’un tarif intermédiaire, le tarif réglementé transitoire d’ajustement du marché (TaRTAM).
L’essentiel des décisions législatives qui ont été prises depuis a consisté à corriger les effets négatifs de la censure par le Conseil constitutionnel des dispositions relatives au retour au tarif réglementé que le législateur avait souhaité adopter en 2006, d’abord avec la loi de 2007 relative au droit au logement opposable puis avec la loi de 2008 sur les tarifs réglementés qui a fixé le cadre actuel. Ce cadre a été récemment prorogé par la proposition de loi tendant à autoriser les petits consommateurs domestiques et non domestiques d'électricité et de gaz naturel à accéder ou à retourner au tarif réglementé adoptée défintivement par le Sénat le 27 mai dernier.
Votre rapporteur retient deux choses de cette histoire. Premièrement, la droite comme la gauche ont participé aux décisions d’ouvrir à la concurrence le marché de l’électricité. M. Lionel Jospin, Premier ministre, a participé en mars 2002 au sommet de Barcelone, au cours duquel il a été décidé de rendre éligibles aux offres de marché tous les consommateurs non domestiques. Deuxièmement, la France ne s’est jamais contentée de transposer les directives : à mesure que l’ouverture à la concurrence a progressé, des garde-fous ont été mis en place. Ce n’est pas une concurrence sauvage qui a remplacé les anciens monopoles d’État, mais un cadre de régulation pragmatique, qui a évolué lorsqu’il est apparu que c’était nécessaire.
Il serait possible de discuter longtemps des avantages et des inconvénients de la réalisation d’un marché européen concurrentiel de l’électricité. Les enjeux pour la France ne reposent cependant pas dans ces positions de principes, mais dans l’appréciation des spécificités du marché et du parc de production français.
C’est pourquoi votre rapporteur souhaite revenir rapidement sur la structure du marché de l’électricité français.
▪ Les marchés électriques sont composés de plusieurs segments, sur lesquels interviennent différents acteurs.
À un bout de la chaîne, la production consiste à générer de l’énergie par l’intermédiaire de centrales. On distingue couramment deux types de centrales : celles qui produisent l’électricité de base et qui fonctionnent la majeure partie de l’année, et celles qui produisent la pointe qui sert à couvrir la part variable de la consommation. En France, le nucléaire représente 78 % de la production, l’hydraulique 10 % et les centrales thermiques 12 %. EDF produit aujourd’hui 90 % de la production sur le territoire national et la quasi-totalité de la base, à l’exception notable des barrages de la Compagnie nationale du Rhône partiellement contrôlée par GDF Suez. La production de l’électricité de pointe est plus concurrentielle en raison de coûts fixes plus faibles et d’une réglementation des centrales thermiques moins contraignante.
Le second segment de marché est celui du transport et de la distribution, qui assurent tous deux l’acheminement à des niveaux de tension différents. Ces activités sont par nature monopolistiques et assurées en France par RTE pour la distribution et ERDF ainsi que certains petits distributeurs pour la distribution. Les tarifs de transport et de distribution sont fixés par la Commission de régulation de l’énergie (CRE) dans le tarif d’utilisation des réseaux publics d’électricité (TURPE).
Le dernier segment est celui de la commercialisation. C’est ce segment qui a été l’objet principal de la libéralisation du marché de l’électricité. Des opérateurs ne disposant pas de centrales en France ont ainsi fait leur apparition sur le marché français. Il s’en est suivi le développement d’un marché de gros, sur lequel sont échangés chaque année 225 TWh selon la CRE, soit 39 % de la consommation totale. Du fait de la fixation par le Gouvernement des tarifs réglementés de vente et du TaRTAM, le marché de détail est segmenté et peu contestable. Les volumes cédés au prix de marché représentent 20 % de la consommation non-domestique et 4 % de la consommation domestique, les deux tiers de ces volumes étant fournis par des fournisseurs alternatifs, c’est-à-dire des opérateurs autres qu’EDF.
▪ Le marché français connaît aujourd’hui deux difficultés : des investissements insuffisants, dans la pointe et le nucléaire notamment, et une concurrence trop faible.
La première difficulté concerne l’investissement.
Le coefficient de disponibilité des centrales nucléaire s’est dégradé depuis 2006 en raison d’un sous-investissement. Ce phénomène a suivi la diminution des tarifs réglementés de vente, passés en moyenne et en euros constants pour les consommateurs domestiques d’environ 120 € le MWh à 90 € au cours des dix dernières années. Cette évolution est inquiétante alors que se profile la nécessité de réaliser des investissements importants pour prolonger la durée de vie des centrales actuelles.
Le groupe de travail sur la maîtrise de la pointe électrique a par ailleurs montré qu’il existe un décalage entre les besoins et les investissements dans la production de pointe. Ce problème tient notamment aux difficultés structurelles qu’a le marché à couvrir le coût de la pointe. Le prix de marché de l’électricité correspond en effet au coût marginal de production de la dernière centrale mise en fonctionnement, c’est-à-dire la plus chère. Les coûts fixes des centrales sont couverts lorsque des centrales marginalement plus onéreuses sont mises en service, engendrant un prix de marché supérieur à leur coût marginal de fonctionnement. Les coûts fixes des centrales d’ultra-pointe, qui fonctionnent quelques heures par an et qui sont marginalement les plus onéreux, ne peuvent donc structurellement pas être couverts par le marché.
La seconde difficulté qui affecte l’organisation actuelle du marché français concerne la concurrence.
Les coûts de production de l’électricité nucléaire sont aujourd’hui bien inférieurs à ceux de l’électricité thermique. Or l’interconnexion des réseaux électriques européens, notamment entre la France et l’Allemagne, l’importance des centrales thermiques dans le parc de production allemand et le mode de formation des prix rappelé précédemment se conjuguent pour produire un prix de marché bien supérieur aux coûts de production d’EDF. Le maintien de tarifs réglementés adossés aux coûts d’EDF conduit à un ciseau tarifaire, dans lequel les prix de gros offerts par EDF à ses concurrents, alignés sur les prix de marché, sont supérieurs aux tarifs offerts aux consommateurs finals. Autrement dit, la concurrence est bloquée.
Ce ciseau tarifaire apparaît à la Commission européenne comme incompatible avec les engagements européens contractés par la France. Le problème concerne avant tout le TaRTAM, puisque le droit communautaire est compatible avec le maintien de tarifs réglementés pour les petits consommateurs. Une procédure pour aides d’État a été ouverte à l’encontre de la France. Elle pourrait conduire la Commission à exiger de toutes les entreprises ayant bénéficié de ce tarif qu’elles remboursent la différence par rapport aux prix de marché. La menace est donc sérieuse.
Le ciseau tarifaire empêche par ailleurs le développement de la concurrence alors même que, bien encadrée, elle pourrait s’avérer bénéfique pour le consommateur. La concurrence est toujours un pari puisque son intérêt réside dans les innovations qu’elle incitera les acteurs de marché à produire. S’il était possible de dire aujourd’hui quelles seront précisément les innovations de demain, elles auraient déjà été mises en œuvre. Le parallèle entre le secteur de l’électricité et celui des télécommunications s’impose : qui aurait pu dire au début des années 1990 que l’ouverture à la concurrence du secteur conduirait à l’invention des box ou au développement de la fibre optique ? Ces innovations ont pourtant eu lieu.
▪ Afin de satisfaire les engagements européens contractés par la France et d’assurer le financement à long terme du nucléaire, le projet de loi NOME permet aux consommateurs de bénéficier de la compétitivité du parc nucléaire dans le respect de la liberté de choix du fournisseur.
Le projet de loi est construit autour d’un triptyque.
L’accès régulé à la base permettra d’abord aux concurrents d’EDF de bénéficier d’électricité nucléaire à un prix régulé, permettant à la fois le développement de la concurrence et la couverture de tous les coûts liés au parc nucléaire historique. C’est l’article 1er.
L’obligation de capacité obligera ensuite tous les fournisseurs alimentant des clients français à disposer de certificats témoignant qu’ils prennent leur juste part de responsabilité dans le financement de la pointe. C’est l’article 2, dont la rédaction est nécessairement moins précise que celle de l’article 1er en raison du caractère encore prospectif du marché de capacité qu’il faudra mettre en œuvre pour que le système proposé fonctionne.
Les tarifs réglementés de vente seront réservés, à l’issue d’une période de transition de cinq ans, aux petits consommateurs. Le mode de fixation de ces tarifs sera revu pour les mettre en cohérence avec le prix de l’accès régulé à la base, qui en deviendra une des composantes, avec l’acheminement et la pointe notamment. Ce sont les articles 4 et 5.
Cette nouvelle organisation aura un maître d’œuvre, la CRE. Cela ne veut pas dire que le Gouvernement et le Parlement n’auront pas leur rôle à jouer, mais qu’une entité unique, indépendante, assurera la stabilité et la cohérence de la doctrine de régulation.
▪ Il est utile de fournir quelques précisions sur l’accès régulé à la base, dit ARB.
L’accès régulé à la base est le droit pour les fournisseurs alternatifs de bénéficier de la part d’EDF d’un prix de gros régulé de l’électricité. La régulation des prix de gros est courante dans les industries de réseaux ouvertes à la concurrence et permet d’éviter que les opérateurs historiques disposant de facilités économiques n’en tirent parti pour empêcher le développement de la concurrence. Ainsi, dans le champ des communications électroniques, France Télécom a-t-il été obligé de fournir des offres à prix régulé à ses concurrents pour que ceux-ci puissent accéder à la boucle locale cuivre, c’est-à-dire la partie terminale des réseaux de téléphone aujourd’hui utilisée en ADSL pour fournir un accès à Internet.
L’ARB sera précisément encadré afin d’éviter qu’il ne soit un danger pour EDF et qu’il bénéficie aux consommateurs situés en dehors du territoire national :
– il sera d’abord plafonné à 100 TWh, ce qui représente un peu moins du quart de la consommation électrique sur le territoire métropolitain continental et correspond à un niveau de concurrence très acceptable. Il est possible de considérer qu’au-delà de ce degré d’ouverture du marché, il appartiendra aux fournisseurs alternatifs d’investir dans des moyens de production pour poursuivre leur développement ;
– il sera ensuite paramétré de telle sorte qu’il ne puisse servir qu’à l’alimentation des consommateurs français. Des précisions s’imposent à ce sujet : il n’est en effet possible ni physiquement ni au regard du droit communautaire, de « flécher » les électrons en restreignant l’usage fait de l’électricité produite par certaines centrales. L’électricité est en effet un bien homogène et l’équilibre entre la consommation et la production se fait sur l’ensemble du réseau interconnecté. La réservation de l’ARB pour les consommateurs français passe donc par un système relativement complexe, qui consiste d’une part à attribuer des volumes d’électricité en fonction de la consommation des clients servis sur le territoire national, et d’autre part en l’existence d’une clause de complément de prix qui oblige les fournisseurs qui auraient obtenu des volumes d’électricité en excès à rembourser à EDF les bénéfices qu’ils auront réalisés en revendant ces volumes au prix de marché.
Dans ces limites, l’accès régulé à la base a pour objet de neutraliser l’avantage que représente pour EDF la disposition du parc nucléaire historique. Il ne s’agit pas de mettre en œuvre un dispositif visant à égaliser tous les moyens de production de base de tous les fournisseurs, qui serait excessivement et inciterait peu à l’investissement dans les autres moyens de production.
La capacité de l’ARB à jouer ce rôle dépend de trois paramètres, auquel il faut être attentif pour ménager un équilibre et assurer une saine concurrence entre EDF et les fournisseurs alternatifs : le prix, mais aussi le mode de calcul des volumes d’électricité attribué, et leur répartition dans le temps appelée forme.
▪ Concernant le prix de l’ARB, deux débats se sont superposés, sur le fondement d’une ambiguïté entretenue par le projet de loi. L’exposé des motifs affirme en effet que le prix de l’ARB sera cohérent avec le TaRTAM, tandis que l’article 1er prévoit qu’il couvrira les coûts complets du parc nucléaire, y compris les coûts de prolongation. Ces deux approches du prix de l’ARB produisent des résultats sensiblement différents, le prix de l’ARB cohérent avec le TaRTAM étant néanmoins beaucoup moins incertain puisque les estimations qui ont été communiquées à votre rapporteur varient de 38 à 42 euros le MWh.
Votre rapporteur estime que l’essentiel est d’avoir un point de départ clair pour fixer ce prix, de se donner des objectifs compréhensibles et équilibrés et de permettre au prix de l’ARB d’intégrer progressivement les informations nouvelles sur le coût du parc nucléaire. Sur le fondement de ces principes, il faut :
– s’en tenir aux éléments de prix qui figurent actuellement dans la loi ;
– se rallier à l’objectif auquel se sont déclarés attachés le Gouvernement comme la CRE de permettre à EDF d’être dans une situation financière saine lorsqu’elle aura à faire face aux dépenses de prolongation puis de renouvellement du parc nucléaire ;
– se donner un point de départ en écrivant en toutes lettres dans la loi qu’au départ le prix de l’ARB sera cohérent avec le TaRTAM.
▪ Pour conclure, il faut souligner le caractère transitoire du dispositif.
La période qui a commencé en 2000 et qui courra jusqu’à 2025 au moins est une grande période de transition pour l’électricité, et plus généralement pour l’énergie. Le projet de loi est destiné à permettre une concurrence et à maintenir le bénéfice de la compétitivité du parc nucléaire jusqu’en 2025, car c’est la durée de vie, sans prolongation, du parc nucléaire. Les informations disponibles aujourd’hui ne permettent pas de prendre des décisions jusqu’à cette date, et a fortiori ultérieurement, en raison notamment des incertitudes qui entourent les modalités de prolongation du parc existant. Une partie de ces incertitudes sera levée en 2015 : c’est la raison pour laquelle une clause de revoyure a été introduite pour cette date. Il serait contre-productif d’anticiper ce rendez-vous.
TRAVAUX DE LA COMMISSION
I.— AUDITIONS
A.— AUDITION DE M. PHILIPPE DE LADOUCETTE, PRÉSIDENT DE LA COMMISSION DE RÉGULATION DE L’ÉNERGIE
Lors de sa réunion du 12 mai 2010, la commission a entendu M. Philippe de Ladoucette, président de la Commission de régulation de l’énergie.
M. le président Patrick Ollier. Nous avons aujourd’hui le plaisir d’accueillir M. Philippe de Ladoucette, président de la Commission de régulation de l'énergie.
Monsieur le président, la Commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale entretient avec la CRE des contacts réguliers. Votre dernière audition, à la fin de l’année 2008, avait été l’occasion de débattre du contenu du « troisième paquet » européen sur le gaz et l’électricité et nous nous sommes revus lorsque, dix-huit mois plus tard, à l’issue des travaux de la commission Champsaur, le Gouvernement a déposé un projet de loi visant à instituer une nouvelle régulation du marché de l’électricité. Les échanges que nous avons eus alors nous conduisent à examiner aujourd’hui le projet de loi portant nouvelle organisation du marché de l'électricité (NOME) et il était normal que notre Commission vous auditionne le premier pour recueillir votre avis sur ce texte.
Peut-être souhaiterez-vous en préalable revenir sur une actualité brûlante – je pense aux articles de presse parus hier qui mettent en cause deux vice-présidents de la CRE, notamment à propos des réseaux. Je précise à ce propos que nous venons, à la demande du groupe socialiste, de créer une mission d’information consacrée aux réseaux, et dont M. Jean Proriol est rapporteur.
Dans quelle mesure, tout d'abord, l'accès régulé à la base permettra-t-il d’accroître la concurrence et qu’y gagneront les consommateurs ? EDF ne risque-t-il pas de voir ses capacités financières diminuer, alors que les besoins d'investissement liés au renouvellement du parc nucléaire vont s'intensifier au cours des prochaines années ? J’ai moi-même négocié avec le ministre d’État, M. Jean-Louis Borloo et son équipe, en compagnie de certains membres ici présents de la majorité, comme MM. Poignant, Lenoir, Nicolas, Suguenot, Loos et Proriol, l’inscription dans le projet de loi de conditions acceptables pour la fixation du prix. Les besoins d'investissement dépassent cependant le cadre de la réhabilitation – c’est-à-dire de la prolongation – du parc nucléaire et concernent aussi les nouvelles centrales, qui ne sont pas prises en compte dans ce cadre.
Par ailleurs, le projet de loi est-il, selon vous, compatible avec le droit communautaire, notamment pour ce qui est de l'habilitation à transposer les directives électricité et gaz de 2009 et du rôle dévolu à la CRE ?
La définition de la base sur laquelle repose l'accès régulé à l’électricité de base vous paraît-elle adaptée ? Si oui, dans quelles conditions ? Enfin, quel vous semble devoir être le prix de l'accès régulé à la base ?
M. Philippe de Ladoucette, président de la Commission de régulation de l'énergie (CRE). Je tiens tout d’abord à préciser que le rapport « confidentiel » ou « secret » de la CRE dont fait état l’article paru hier dans Le Parisien et auquel, monsieur le président, vous faisiez allusion, n’est ni un rapport secret, ni un rapport de la CRE. Il s'agit en réalité d'un rapport d'étape rédigé par les deux responsables du groupe de travail que nous avons mis en place à l'issue de l'élaboration du tarif d’utilisation des réseaux publics d’électricité (TURPE). L'un de ces deux responsables, vice-président de la CRE, voyant arriver l’expiration de son mandat à la fin du mois de mars, a souhaité écrire un rapport de sa plume, ce qui n’a rien de critiquable. Plus critiquable en revanche est le fait que ce rapport ait été diffusé à l'extérieur avant que la Commission de régulation de l'énergie ait pu l’examiner et l’expertiser au niveau des services.
Je le répète : ce rapport, qui n'a pas donné lieu à délibération du collège, n’est pas un rapport de la CRE, et je regrette profondément l’indélicatesse que constitue sa distribution indue. En outre, la personne responsable de sa publication ayant quitté la Commission depuis le 1er avril, au terme de son mandat, il n’est pas facile de discuter avec elle.
Voilà, en termes modérés, ce que j’ai à dire sur la forme.
Sur le fond, le fait qu’un groupe de travail ait été mis en place signifie bien que nous estimons que la qualité des réseaux est dégradée – ce qui est d’ailleurs universellement reconnu, y compris par ERDF. La CRE rendra donc d’ici à la fin de l’année un rapport sur cette question. Ce rapport, qui reprendra sans doute certains des constats dont la presse s’est fait l’écho, sera équilibré, et non pas à charge, et selon les habitudes de notre Commission, nous aurons pris soin d’entendre toutes les parties.
M. le président Patrick Ollier. Monsieur le président, je vous remercie de la précision de vos réponses. La mission d’information parlementaire que j’évoquais tout à l’heure, présidée par M. Jean Gaubert et dont M. Proriol sera le rapporteur, se mettra en place dès lundi prochain. Il lui reviendra d’entendre qui elle jugera bon – on peut penser qu’elle estimera que le président de la CRE est l’un des principaux intéressés. Compte tenu de l’actualité, il est souhaitable que la Commission des affaires économiques puisse, au terme du travail de la mission d’information, rédiger le plus rapidement possible un rapport sur le sujet.
M. Philippe de Ladoucette. Une dernière précision : j’ai adressé à M. Proglio, président d’EDF, une lettre en date du 22 mars – dont je vous remets volontiers copie –, lui indiquant que le rapport évoqué hier par la presse n’impliquait nullement la CRE. M. Proglio pourra ainsi vous confirmer qu’il ne s’agit nullement d’une dénégation de circonstance.
J’en viens maintenant au sujet principal qui nous intéresse aujourd’hui.
Le projet de loi sur la nouvelle organisation du marché de l'électricité (NOME) – dont certaines dispositions concernent d’ailleurs aussi le gaz – présente pour le régulateur une importance particulière car il va à la fois modifier ses compétences, augmenter ses pouvoirs et, partant, accroître ses responsabilités.
Pour évoquer ces différentes évolutions, je ne suivrai pas l'ordre des articles du projet de loi, mais je débuterai par l'article 10 relatif à la transposition des directives 2009/72/CE et 2009/73/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009.
Il s'agit là de la transposition de ce que l'on a longtemps désigné sous le vocable de « troisième paquet » et qui consiste à renforcer l'indépendance des gestionnaires de réseaux de transport tant d’électricité que de gaz, ainsi qu’à harmoniser et à renforcer les pouvoirs des régulateurs de l'énergie dans l'ensemble des pays européens.
Parallèlement à la transposition dans le droit national, qui doit être effectuée avant mars 2011, une autre mesure d'ordre réglementaire s'applique directement : la création d'une agence de coordination des régulateurs européens (ACER), que j’ai eu l’occasion d’évoquer devant vous en 2008 et dont le nouveau directeur vient d'être nommé.
Il me paraît important de vous apporter ces informations, car le renforcement des pouvoirs des régulateurs pour contrôler l'indépendance effective des gestionnaires de réseaux de transport et superviser leurs plans d'investissement à trois ans et dix ans, s'inscrit dans le droit fil des missions de cette nouvelle agence.
Les responsabilités de celle-ci porteront sur les interconnexions entre les différents pays, sur l'élaboration de cadres directeurs pour les codes régissant les rapports des transporteurs d’électricité et de gaz, et sur l'intégration des marchés. Elle aura notamment la tâche nouvelle d'élaborer un plan européen à dix ans des investissements nécessaires dans les infrastructures de transport de gaz et d’électricité.
Quant au régulateur français, ses nouvelles compétences porteront sur la certification de l'indépendance des gestionnaires de réseaux de transport dans le cadre du modèle des opérateurs de transport indépendants (ITO), retenu par la France. Elles porteront également sur la possibilité, en cas de manquement à l'obligation nouvelle d'investissement des gestionnaires de réseaux de transport, d'inciter à la réalisation de ceux-ci. Elles porteront aussi sur la surveillance des marchés de détail de l'électricité et du gaz, qui viendra s'ajouter à celle des marchés de gros qu'il exerce depuis la loi n° 2006-1537 de décembre 2006 relative au secteur de l’énergie.
La préparation de ces directives a représenté une large part de notre activité au cours des quatre dernières années et leur mise en œuvre effective continuera de mobiliser une bonne partie des collaborateurs de la CRE. Cette remarque n'est pas anecdotique : elle vise à souligner que, dans la répartition des missions et de la charge de travail qui en résulte, l'arrivée de la loi sur la nouvelle organisation du marché de l'électricité représentera, certes, une responsabilité importante pour la CRE, mais elle ne constituera qu'une partie de son activité.
La nouvelle organisation du marché devrait permettre de développer la concurrence sur le marché de détail de l'électricité, au bénéfice du consommateur final. Les dispositions du projet de loi permettront à tous les consommateurs de bénéficier du parc nucléaire historique, particulièrement compétitif, par le biais des offres que seront en mesure de proposer les fournisseurs alternatifs.
Il est inutile de rappeler que le projet de loi a été conçu à la suite du rapport de la commission présidée par M. Paul Champsaur, à laquelle ont activement participé M. François Brottes et M. Jean-Claude Lenoir et qui faisait suite aux discussions intervenues entre le Gouvernement et la Commission européenne, laquelle avait lancé plusieurs procédures pour infraction concernant les tarifs réglementés.
Au-delà du contexte réglementaire européen, j’ajouterai un éclairage sur le contexte actuel du marché de l'électricité, près de trois ans après son ouverture complète.
À la fin mars 2010, 750 000 sites non résidentiels pour une consommation de l'ordre de 140 térawattheures sont en offre de marché ; plus de la moitié de cette consommation – 72 térawattheures – est vendue au tarif réglementé transitoire d'ajustement du marché (TaRTAM), dont 60 % environ par EDF, et donc 40 % par des fournisseurs alternatifs.
Sur le marché résidentiel, ce sont près de 1,5 million de sites qui sont passés à la concurrence, pour une consommation de l'ordre de 7 térawattheures. Chaque mois, près de 38 000 clients optent pour un fournisseur alternatif.
Par ailleurs, je voudrais rappeler les dernières décisions en matière tarifaire et l'avis de la CRE en date du 14 août 2009.
Les tarifs bleus, destinés à la clientèle domestique et aux petits professionnels, ont augmenté en moyenne de 1,9 % ; les tarifs jaunes, destinés aux clients de taille moyenne, de 4 %, et les tarifs verts, destinés aux grands clients, de 5 %. Ces hausses font suite à des hausses tarifaires de 2 %, 6 % et 8 % qui se sont respectivement appliquées aux tarifs bleus, jaunes et verts en 2008. On a donc observé, entre 2008 et 2010, une augmentation des tarifs réglementés de vente de 4,04 % pour les bleus, de 10,24 % pour les jaunes et de 13,4 % pour les verts.
Pour la première fois depuis qu'elle donne son avis sur les mouvements tarifaires, la CRE a estimé en août 2009 que l'ensemble des tarifs réglementés de vente bleus, verts et jaunes couvraient les coûts comptables historiques supportés par EDF – ce qui est tout simplement le reflet de la loi. Dans ces tarifs, le prix qui correspondrait à la valorisation de l'accès régulé à la base est de l'ordre de 31 euros par mégawattheure.
La nouvelle organisation du marché de l'électricité proposée dans le projet de loi NOME poursuit un triple objectif.
Il s’agit d’abord de permettre à la concurrence de s'exercer sur l'ensemble des segments de clientèle – particuliers et professionnels – dès l'entrée en vigueur de la loi.
Il s’agit ensuite d’assurer le financement du parc de production existant en permettant à EDF, dans un premier temps, de sécuriser ses engagements à long terme pour le démantèlement et la gestion des déchets, dans un deuxième temps – soit en 2020-2025 – de réaliser les investissements nécessaires à l'allongement de la durée d'exploitation des réacteurs de son parc nucléaire historique et, dans un troisième temps, de préparer le renouvellement de son outil de production.
Il s’agit, enfin, de préserver, pour l'ensemble des consommateurs, le bénéfice de l'investissement réalisé dans le développement du nucléaire par des prix reflétant la réalité industrielle du parc de production.
L'atteinte simultanée de ces trois objectifs dès l'entrée en vigueur de la nouvelle organisation du marché nous paraît nécessaire afin que la concurrence puisse s'exercer sur l'ensemble des segments de clientèle au bénéfice du consommateur final.
Or, cette réussite est très largement conditionnée, d’une part, par le niveau du prix de l'accès régulé à la base en 2011 et sa trajectoire d'évolution, d’autre part par les volumes d'énergie qui pourront être vendus à ce prix aux fournisseurs alternatifs et, enfin, par la construction d'un tarif réglementé de vente établi de telle sorte qu'il place tous les fournisseurs d'électricité dans des conditions économiques équivalentes.
Je ferai quelques remarques sur chacune de ces trois conditions, répondant ainsi, monsieur le président, à certaines de vos questions.
La question du prix de l'accès régulé à la base (ARB), tout d’abord, est déterminante, car ce prix doit refléter la compétitivité du parc nucléaire historique afin de ne pas générer de recettes indues et de ne pas pénaliser les industriels et les consommateurs, tout en étant compatible avec les enjeux auxquels EDF doit faire face en termes d'engagements de long terme, d'allongement de la durée de vie des centrales et, à échéance, de renouvellement de son parc.
Beaucoup de choses ont déjà été dites ou écrites sur le sujet. Pour ma part, je m'en tiendrai à ce qui figure dans le projet de loi lui-même ou dans son exposé des motifs. Il y est en effet précisé que « dans un premier temps, et afin d'assurer une bonne transition, le prix effectif de l'accès régulé à la base sera cohérent avec le prix facturé aux clients bénéficiant du TaRTAM ».
Je prendrai un exemple qui illustre bien la difficulté de la tâche. On peut représenter ce que paye un consommateur d'électricité par la somme de deux composantes : la première reflète ce que paierait ce client pour la totalité de sa consommation annuelle s'il consommait la même puissance à tout moment de l'année – c'est ce qu'on appelle le « ruban implicite » – ; la seconde reflète le surcoût lié au fait qu’en réalité ce client ne consomme naturellement pas toujours la même puissance à tout instant – par exemple la nuit et le jour, l'hiver et l'été ou la semaine et le week-end. Cette composante est le « facteur de forme ». Plus la consommation du client varie au cours du temps, plus ce facteur de forme est important.
Aujourd’hui, dans le cas du TaRTAM, le ruban implicite – correspondant à une consommation constante qui peut correspondre à celle des industriels – est facturé à un prix de 42 euros le mégawattheure. Ce chiffre ne représente que ce qui est dû au titre du coût de l'énergie, sans tenir compte de l’acheminement et de la commercialisation.
Dans la nouvelle tarification, prévue à l'article 4 du projet de loi, les tarifs réglementés de vente doivent être construits par empilement des coûts. Dans cette nouvelle construction, le prix d'un tel ruban constant tout au long de l'année correspond à l'addition de la part de l’accès régulé à la base, qui représente un certain pourcentage de la fourniture du ruban, par exemple 80 %, et d’un complément d'approvisionnement sur le marché de gros en base, qui représente les 20 % restants. Afin que la part de l’ARB soit cohérente avec le prix facturé aujourd'hui aux clients bénéficiant du TaRTAM, il faut donc que la somme du prix de l'ARB pour 80 % de l'approvisionnement en base et du prix de marché pour les 20 % restants soit égale à 42 euros le mégawattheure. Pour un prix de marché en base compris entre 55 et 60 euros le mégawattheure en 2011, un prix de l'ARB cohérent avec les 42 euros le mégawattheure du TaRTAM se situerait à environ 38 euros le mégawattheure. Cet exemple montre que certaines réductions journalistiques affirmant que le prix devrait être celui du TaRTAM ne correspondent pas exactement à la réalité, car elles ne tiennent pas compte du fait que l’ARB ne représente que 80 % du ruban.
Le second élément important renvoie aux volumes d’énergie, c’est-à-dire à la quantité d'énergie à laquelle ce prix s'appliquera, au volume d'accès régulé à la base attribué à chaque fournisseur, et à la forme de ce produit tout au long de l'année.
Le projet de loi prévoit que les volumes d'énergie qui seront attribués par la CRE à chaque fournisseur au titre de l'accès régulé à la base, qu'on peut également appeler « part ARB », seront calculés sur les prévisions d'évolution du portefeuille de clients de chaque fournisseur. La « part ARB » représente un certain pourcentage de la consommation d'électricité annuelle de ce portefeuille. Elle doit être évaluée de telle sorte qu'elle ne crée pas de distorsion de concurrence entre le fournisseur alternatif et EDF.
Imaginons en effet que soit attribuée au portefeuille d'un fournisseur alternatif une part ARB représentant 60 % de la consommation de son portefeuille. Si EDF utilise en réalité 70 % d'électricité de base à prix régulé pour fournir ce même portefeuille, il bénéficiera dès lors d'un avantage en termes de coût de fourniture, dans la mesure où le fournisseur alternatif devra faire appel au marché pour 10 % de plus qu'EDF, générant ainsi un surcoût. Inversement, si le fournisseur alternatif bénéficiait, au titre de ce même portefeuille, d'une part d’accès régulé à la base de 80 %, c'est EDF qui supporterait un surcoût.
Le développement d'une concurrence effective dépend donc de la « part ARB » qui sera attribuée à chaque fournisseur, en fonction des caractéristiques de son portefeuille. Le calcul de ce volume d'énergie doit être effectué de telle sorte qu'EDF et les fournisseurs alternatifs se trouvent dans des conditions de fourniture équivalentes pour un portefeuille de clients donné.
En conséquence, la Commission de régulation de l'énergie, soucieuse de l'équilibre global du dispositif, travaille à la mise en œuvre de règles d'attribution équilibrées, objet du décret d'application prévu à l'article 1er du projet de loi.
J’en viens à la construction d'un tarif réglementé de vente.
Le projet de loi NOME dispose que, dans un délai s'achevant au plus tard le 31 décembre 2015, les tarifs réglementés de vente doivent être établis en tenant compte de l'addition du prix d'accès régulé à l'électricité de base, du coût du complément à la fourniture d'électricité, qui inclut la garantie de capacité, des coût d'acheminement de l'électricité et des coûts de commercialisation, ainsi que d'une rémunération normale – j’ignore cependant ce qu’est une « rémunération normale » et il appartiendra sans doute au Conseil d’État de la définir.
Pour que la concurrence se développe de manière effective, sur l'ensemble des segments de clientèle, les tarifs réglementés de vente doivent intégrer le prix de l'ARB et la proportion du volume d'électricité de base vendue à ce prix, dès l'entrée en vigueur de la loi. Dans le cas contraire, les concurrents d'EDF ne seront pas dans des conditions économiques équivalant à celles d'EDF.
La cohérence entre le tarif réglementé de vente et le prix de l'ARB, indispensable au bon fonctionnement de la nouvelle organisation de marché et au développement de la concurrence, a une conséquence immédiate : plus le prix de l'ARB est élevé en début de dispositif, plus il s'éloigne de la valeur implicite de l'électricité de base des tarifs réglementés actuels – de l'ordre, je le rappelle, de 31 euros le mégawattheure. Le niveau auquel sera fixé l’ARB sera donc déterminant pour l'évolution des tarifs réglementés.
Dans sa lettre au Commissaire européen à la concurrence et au Commissaire européen à l'énergie, le Premier ministre a souhaité que ce soit le régulateur qui fixe le prix de l'accès régulé à la base.
Le VI de l’article 1er du projet de loi prévoit une période transitoire de trois ans pendant lesquels la CRE donnera un avis sur une proposition du ministre. Cette période, qui peut sembler utile compte tenu des enjeux délicats, conduira donc à une double expertise : celle de la CRE et celle qui permettra au ministre d'arrêter sa décision. Il est souhaitable que ces deux expertises convergent, ce qui ne devrait pas être impossible puisque les bases du calcul doivent être déterminées par un décret en Conseil d'État. Si c'est le cas, on peut s'interroger sur la nécessité de cette phase transitoire.
Si vous jugiez cependant qu’une telle phase est indispensable, il paraîtrait logique que l'autre phase transitoire, concernant les tarifs réglementés, fixée actuellement à une durée de cinq ans, soit ramenée à trois ans. Comme l’exprime en effet l'exposé des motifs du projet de loi, « la cohérence du dispositif suppose un même régulateur pour l'accès régulé à l'électricité de base, l'élaboration des tarifs réglementés de vente aux consommateurs finals ».
Permettez-moi maintenant de conclure par quelques mots sur la CRE elle-même. Celle-ci, qui a aujourd'hui dix ans d'existence, a connu plusieurs lois sur l'énergie et vu sa gouvernance modifiée déjà trois fois.
Le projet de loi NOME prévoit donc une quatrième modification – en dix ans – de la composition du collège. Je ne crois pas que l’on rencontre une telle instabilité dans aucun pays européen comparable au nôtre.
La dernière modification remonte à la loi n° 2006-1537 votée en décembre 2006 : le Parlement a souhaité ajouter deux commissaires aux sept existants, afin que les consommateurs soient représentés au sein du collège. Vous avez également décidé la création de postes de vice-président pour deux des membres nommés par les présidents du Sénat et de l'Assemblée nationale, et ramené à trois le nombre de commissaires à plein temps. Le projet de loi prévoit, quant à lui, la nomination de cinq commissaires à plein temps.
Le collège de la CRE est donc composé de neuf commissaires, dont trois à temps complet. On y dénombre deux conseillers d'État, un ancien sénateur, deux ingénieurs généraux des mines, un ancien responsable syndical, un ancien président d'entreprise publique du secteur de l'énergie, un industriel représentant les grands consommateurs et un responsable d'association de consommateurs domestiques.
Vous avez également souhaité une CRE indépendante. La Commission a en permanence été attentive à cet impératif d'indépendance dans le strict respect de ses compétences, ce qui n'a jamais exclu ni l'écoute, ni le dialogue en amont de ses délibérations. Elle a également cherché à être aussi transparente que possible et à apporter le maximum d’explications, notamment à vous fournir des éléments permettant de comprendre certaines évolutions du marché de l’énergie ou certaines décisions prises dans ce domaine. Ce fut le cas, du moins je l'espère, lors du dernier mouvement sur les tarifs du gaz, avec le dossier que nous vous avons fait porter à l’issue même de notre délibération.
À cet égard, et puisque la question a déjà été évoquée, je tiens à vous informer que, comme nous l'avions annoncé, nous avons lancé l'audit de la formule permettant de fixer le tarif du gaz, afin de vérifier que cette formule reflète bien encore les coûts d'approvisionnement de GDF Suez. Si ce n'était pas le cas, nous en tirerions les conséquences avec cette entreprise.
M. le président Patrick Ollier. Compte tenu des événements, je m’interroge sur les engagements de discrétion signés par les membres de la CRE. Une prestation officielle de serment me semblerait préférable. En outre, la faute que constitue la trahison d'un secret devrait être sanctionnée, y compris au-delà de la durée des fonctions de la personne concernée. Je proposerai des amendements en ce sens. La confidentialité doit en effet être préservée au sein des autorités indépendantes de République, durant comme après le mandat de leurs membres.
M. Jean-Claude Lenoir, rapporteur. M. de Ladoucette a parfaitement répondu aux questions de M. le président, et je me limiterai donc à quelques points.
Tout d’abord, il me semble intéressant de réfléchir à l'idée de faire coïncider les deux délais de transition de trois ans et de cinq ans.
Comment, par ailleurs, l'élargissement des compétences et le renforcement du rôle de la CRE se traduiront-ils concrètement, en termes de moyens ? Combien de personnes travaillent-elles à la CRE et combien de plus en faudrait-il pour que celle-ci assume pleinement ses responsabilités et ses missions ? Accessoirement, quels nouveaux modes de financement de la CRE pourriez-vous envisager ? Je rappelle que la CRE ne possède actuellement pas la personnalité morale et qu’elle reçoit donc un budget de l'État.
Pour ce qui est du nombre des membres de la Commission, qui a varié à plusieurs reprises, le chiffre qui figure dans le projet de loi n'est-il pas excessif ? Trois personnes à temps complet ne suffiraient-elles pas ?
Les informations publiées hier matin ne pouvaient pas nous surprendre, car elles figurent sur des sites internet depuis un mois. On peut néanmoins s'interroger sur les raisons pour lesquelles une institution connue a accueilli le rapport évoqué. J'ajoute que je fais mienne la suggestion du président Ollier de réfléchir à des initiatives susceptibles d'éviter que de telles situations se reproduisent – je songe pour ma part à un mécanisme dissuasif dont je ferai part à la Commission dans deux semaines.
Quant à l’ARB, la question est celle du prix auquel il faut parvenir et qui sera fixé par le Gouvernement. Dans le cadre des auditions auxquelles je procède actuellement, j'observe que certaines personnes souhaitent que le Gouvernement reste décisionnaire le plus longtemps possible, tandis que d'autres souhaitent au contraire que la CRE soit chargée le plus rapidement possible de fixer les prix.
Par ailleurs, la CRE pourrait-elle être l’intermédiaire neutre nécessaire pour assurer, dans la fourniture de l’ARB, une plus grande transparence et une plus grande confidentialité aux opérateurs alternatifs vis-à-vis d'EDF ?
Enfin, que pensez-vous de la constitution éventuelle d'un fonds pour le renouvellement du parc nucléaire ?
M. François Brottes. L’audition à laquelle nous procédons est le type même de l'audition impossible. Nos échanges sont très décevants, mais il était inévitable qu’ils le soient.
Le président de la CRE nous a fait un commentaire technique d’un projet de loi dont, bien évidemment, il n'est pas l'auteur, et exposé les difficultés que soulève la modification du périmètre de sa Commission. Il nous a indiqué également que le rôle du régulateur et des gestionnaires de réseau fera l'objet « en catimini » – c’est moi qui traduis –, par voie d’ordonnance, de transpositions très importantes. Il est donc très difficile, dans ces conditions, que cette audition soit pleinement franche et sincère. Et une simple explication de texte ne saurait nous suffire.
Je tiens d’abord à préciser que les graphiques qui nous ont été remis devraient indiquer quelle est la place occupée par GDF-Suez parmi les fournisseurs alternatifs. Il s'agit en effet d'un fournisseur alternatif assez particulier, qui a photocopié les fichiers clients d'EDF.
Nous constatons que l'ouverture du marché est un échec. Si tel n'était pas le cas, nous n'aurions pas connu l'incroyable augmentation des prix qui nous a conduits à adopter le TaRTAM, et nous ne verrions pas se produire des fuites sous forme de rapports. Il est inutile de poser sur ces rapports une chape de plomb qui ne change rien au fond. À propos de la situation de nos réseaux d'électricité et de gaz, la transparence vaudrait mieux que la censure.
À ce propos, je vous remercie, monsieur le président, d'avoir accepté la mise en place d'une mission d'information. Si inélégantes que soient certaines fuites, il ne faut pas que le souci d'éthique nous fasse tomber dans un système où nous ne saurions plus rien sur rien. Il nous est déjà assez difficile, quelle que soit notre étiquette politique, de déléguer nos compétences à des autorités indépendantes pour que ne nous privions pas de moyens de contrôle dont l’absence pourrait représenter un problème pour la République.
Je souhaiterais que le président de la CRE nous dise pourquoi nous en sommes là, s'il existe un autre scénario possible et ce qui fait la spécificité de la France par rapport à d'autres pays. Pour éviter que nos collègues n'abordent le projet de loi en le jugeant trop compliqué, il faut d'abord leur en expliquer la justification : ce rendez-vous ne s'impose à la France que parce que la situation est insatisfaisante et que nous cherchons à amender notre système en vue de trouver une nouvelle compatibilité avec les exigences européennes. Le président de la CRE devrait pouvoir évoquer cette question plus librement – même s'il est compréhensible qu'il ne se sente pas libre, étant donné que les articles 8 et 10 du projet de loi évoquent son avenir.
M. le président Patrick Ollier. Monsieur Brottes, ne mélangez pas les problèmes ! La question que M. Lenoir et moi-même avons évoquée est très différente. Quant aux auditions, elles sont libres : lorsqu'il est auditionné par la Commission, le président d'une autorité n’est tenu par aucune « chape de plomb », et cela d'autant moins que, pour assurer la sincérité des échanges, j'ai veillé à ce que la presse ne soit pas présente ce matin.
M. Daniel Paul. Chacun voit les résultats du système de production et de distribution d'énergie qui a été mis en place voilà une soixantaine d'années : l'électricité la moins chère, une sécurité énergétique que beaucoup nous envient et une production électrique qui entraîne peu de rejets de CO2. Il semble pourtant que, depuis plusieurs années, on veuille remettre en cause cette situation, en recourant à ce que j’ai appelé un « bricolage législatif ». À cet égard, le projet de loi NOME est une étape ; il y en aura d'autres, qui iront un peu plus loin dans la libéralisation du secteur et l'ouverture à la concurrence.
Par ailleurs, on veut tordre le bras aux réticents. Or, tout montre que, malgré les campagnes d'information, les Français ne sont guère enclins à changer de fournisseur. M. Beigbeder et bien d’autres nous écrivent de belles lettres pour nous dire leurs difficultés, mais comment pourraient-ils concurrencer un opérateur qui s'appuie sur une production de base d'énergie nucléaire, qui possède une expérience en la matière et dont les centrales sont pour la plupart déjà amorties – même si, depuis quelques années, le capital d'EDF est un peu ouvert et que la situation est par suite probablement différente de ce qu'elle était il y a quelques dizaines d'années ?
Dans toutes les sensibilités politiques persiste un attachement au système qui s'était mis en place dans les années 1940 et 1950 et la situation présente procède d’un compromis entre les gouvernements français et la Commission européenne.
Enfin, cette loi n'est pas une atteinte à EDF, car le tarif qui sera défini – qu’il soit fixé à 40 ou à 42 euros – préservera probablement les intérêts de cette entreprise. À l'évidence, celle-ci a réussi à mieux se faire entendre qu’il y a quelques mois. Ceux qui sont, en revanche, maltraités dans cette opération, ce sont le service public et, à terme, les usagers, les consommateurs – je n'aime pas le mot « clients » –, qui subiront une augmentation importante des tarifs.
Tout d’abord, alors que je ne crois guère à l'indépendance des régulateurs et bien que, comme l’a souligné M. Brottes, vous soyez juge et partie, je souhaiterais savoir ce que vous pensez du fait que les pouvoirs de la CRE vont être renforcés par le projet de loi.
Par ailleurs, quelle garantie peut-on avoir que l'électricité nucléaire qui sera vendue par EDF n'ira pas abonder un marché à l'étranger ?
M. Jean Proriol. Nous avons l'obligation de légiférer et de transposer une directive européenne. Le débat est très technique et nous lirons avec intérêt vos explications, monsieur de Ladoucette, dans le compte rendu de cette audition.
L'effort important demandé à EDF – qui a l’obligation de rénover ses installations et d'assurer la sécurité de base de l'approvisionnement électrique en France – ne mérite-t-il pas les périodes transitoires prévues à l'article 1er ?
La réticence qu'ont les Français à quitter l’opérateur historique est bien connue. Dans le cas de France Télécom, une loi sur le dégroupage a été nécessaire, et sans doute faudra-t-il adopter une solution du même ordre pour EDF, ce qui suppose une période de transition relativement longue.
La loi prévoit que le gestionnaire de réseaux de transport devra présenter des garanties d'indépendance, qui devront être définies par la CRE et dont nous souhaiterions connaître les critères. Elle prévoit aussi un plan décennal de développement qui doit permettre des interconnexions européennes. Le gestionnaire de réseau en a-t-il les moyens ?
Je vous rappellerai enfin les déclarations importantes que vous aviez faites le 19 janvier dernier lors du colloque du Club énergie et développement. Bien que 1,325 million de consommateurs aient changé de fournisseur d’électricité et 1,1 million de fournisseur de gaz, les Français ne sont pas adeptes du changement accéléré !
M. Jean Dionis du Séjour. Le groupe Nouveau Centre est très favorable au rôle de régulateur dévolu à la CRE. De fait, s'il est légitime que l'État soit régulateur, il n'en existe pas moins un risque de confusion des rôles lorsqu'il est actionnaire à près de 85 %, comme c’est le cas pour EDF. Cette confusion serait dangereuse si l'État gardait, à terme, la main sur la fixation du prix. Le projet de loi a-t-il trouvé un bon équilibre dans la répartition des rôles ?
Il faut nous parler vrai !
Par ailleurs, le dispositif prévu suffira-t-il pour créer une vraie concurrence ? M. Brottes a justement souligné que, si 1,1 million de consommateurs ont changé de fournisseur, ils n’ont fait que choisir la maison d’en face. Allons-nous, après tous ces efforts, vers un oligopole constitué par EDF et GDF Suez, à l’instar de la situation que connaît le marché du mobile, où les parts sont stabilisées depuis près de dix ans entre Orange, Bouygues Telecom et SFR ? Au moment où les fournisseurs alternatifs se portent très mal, êtes-vous optimiste sur les chances de créer un vrai marché ?
En troisième lieu, la possibilité de contrôle d’une éventuelle revente spéculative à l'étranger de l’électricité compétitive française ne me semble pas clairement précisée dans le texte du projet de loi. Qu’en pensez-vous ?
M. Jean Gaubert. Quels moyens aura-t-on de vérifier la relation entre le prix de marché et le prix d’achat ? De fait, malgré la clarté des calculs que nous avez présentés, chacun sait que c’est le prix du marché qui fait le prix de vente. J’aurai beau savoir que mon fournisseur n’a pas payé cher ce qu’il me vend, je sais aussi qu’il ne fera aucun effort sur le prix si le marché est tendu. Ainsi, lorsque j’ai acheté l’an dernier un poêle à bois, il n’était pas question d’obtenir un rabais, car mon fournisseur avait tant de commandes que le délai de livraison était de six mois.
Au moment où l’on met en place une telle usine à gaz, la CRE est-elle tout simplement en règle ? Il ne semble pas, en effet, que sa création se soit accompagnée d'une enquête publique.
Tiendra-t-on bien compte de l’ensemble des charges pesant sur l’opérateur historique ? Ainsi, les 150 millions d'euros qu’ERDF a dû débourser l'an dernier pour le raccordement des énergies renouvelables, et qui n’ont fait l'objet d'aucune compensation, seront-ils réintégrés dans les coûts ?
Enfin, n'abusons pas des acronymes. Pour moi, jusqu'à ce matin, « ARB » ne désignait que l’« Armée révolutionnaire bretonne » ! Quelques explications supplémentaires ne nous feraient pas de mal !
M. François Loos. La CRE est en partie responsable de la détermination du prix de l’électricité en France. Nous ne devrions pas avoir à débattre de tant de prix différents proposés par les différentes parties prenantes. En effet, à quoi sert la CRE si elle n’objective pas l’ensemble de ces chiffres ?
Mme Frédérique Massat. Le rapport d'étape élaboré par le groupe de travail sur la qualité de distribution d'électricité précise que « le présent rapport est rendu public sans engagement de la CRE dans le but de connaître les observations et propositions des parties prenantes dans la perspective de l'établissement du rapport définitif ». Ce point est très important car les constatations que fait la CRE au niveau national recoupent les préoccupations que nous rencontrons sur nos territoires.
Le projet de loi que nous examinons n'aurait-il pas pu être également l'occasion de faire globalement le point sur la performance des réseaux, qu’évoquent à des degrés divers plusieurs textes qui nous ont ou vont nous être soumis ?
Enfin, la bonne gestion du parc nucléaire, qui n'est pas abordée dans le projet de loi, n'aurait-elle pas mérité un dispositif juridique et financier spécifique, dans l’intérêt général de la nation ?
M. Serge Poignant. Pour ce qui concerne le calcul des prix, le renouvellement des centrales nucléaires pris en compte doit-il être entendu comme la rénovation des centrales existantes ou comme intégrant la construction des centrales nouvelles ?
Par ailleurs, le projet de loi oriente-t-il assez clairement la rédaction des décrets destinés à éviter les distorsions de concurrence entre fournisseur historique et fournisseurs alternatifs ?
Ayant rédigé récemment un rapport sur la maîtrise de la pointe électrique, je suis conscient qu’à défaut d’accord entre les opérateurs, une obligation de capacité s’imposera. Quel est votre avis sur le sujet, qui figure dans la loi ?
Enfin, je me réjouis que la CRE doive se préoccuper des interconnexions, qui sont nécessaires de manière générale, et en particulier pour régler les problèmes de pointes de consommation électrique.
M. William Dumas. Ce projet de loi présente de vrais risques pour les investissements et pour les usagers, qui feront les frais de l'ouverture du marché et de la concurrence : après une petite baisse des prix viendra une augmentation qui rapprochera les prix pratiqués en France de la moyenne européenne.
Par ailleurs, comme l'a observé Mme Massat, il aurait fallu globaliser les réseaux, dont vous avez reconnu vous-même la dégradation. Les élus ruraux n’ont pas besoin d’un rapport pour le savoir : depuis une dizaine d’années, les fortes pluies ou les coups de vent – sans parler de la neige – se soldent régulièrement par des coupures de plus en plus importantes. Les agents d’EDF nous confirment que de 80 % à 90 % de leur temps est employé à courir d'un lieu de dépannage à l'autre, au détriment de l'entretien des lignes. J’espère que le rapport de la CRE contribuera à améliorer la situation.
M. Jean-Pierre Nicolas. Ce projet de loi est peut-être le plus important depuis 1946.
La compétence de la CRE est renforcée. Alors que ses résultats sont particulièrement tirés par l'international, l’opérateur historique repousse encore la mise à niveau du parc nucléaire qui lui permettrait de disposer d’un taux de disponibilité supérieur – car un point de disponibilité correspond à 200 millions d’euros. Le prix de cession doit être fixé selon le coût économique, et non pas selon le coût marginal.
En outre, lorsque des opérateurs alternatifs ont une importante production en base, notamment hydraulique, et dont on connaît le coût, cette production ne devrait-elle pas être déduite du droit de tirage ?
Quant à l’alinéa 13 de l’article 8, il doit être amendé, comme le propose le président Ollier, afin d’éviter la publication indue de rapports.
M. Alain Suguenot. Comme M. Gaubert, je considère que les sigles devraient être mieux explicités.
Quant à la date historique à laquelle nous pourrions nous référer, je n’en vois pas de meilleure que 2000, où M. Jospin a ouvert le marché de l’électricité.
Le débat entre la régulation et la concurrence est ancien. Je ne sais si nous réussirons cette fois-ci à le trancher, mais il faut essayer.
La loi NOME est attendue depuis des années. À défaut d’une telle loi, la France sera de nouveau accusée de ne pas ouvrir son marché. Une réforme de plus grande ampleur, qui permette d'uniformiser le marché des États membres pour parvenir à la création d'un plan européen, est une nécessité. Il faut organiser la concurrence.
Il importe également de permettre à tous de bénéficier du parc nucléaire. Quelles conséquences la loi aura-t-elle sur le report annoncé pour 2015 du redressement des centrales ? Il s’agit là aussi d’un problème de fond, car l’accès de tous suppose une mise aux normes par EDF de l’ensemble de ses centrales afin d'atteindre une production maximale.
Quels sont les moyens qui permettraient d'améliorer la concurrence entre les marchés nationaux de l'énergie et de créer un marché européen intégré ? Pour la Commission européenne, seule une séparation patrimoniale des activités est possible. J'ai lu que vous pensiez, un peu comme moi, qu'il serait possible de construire un marché européen sans nécessairement séparer les patrimoines – on mesure aujourd’hui la complexité de la situation de la SNCF et de RFF. Grâce à la CRE, le système français garantit l'indépendance du gestionnaire de la distribution. Donnons à ce système les moyens de mieux fonctionner, comme l’a fait EDF avec sa filiale RTE, montrant qu’une séparation est parfois possible au sein de la même organisation.
Deux points me semblent devoir être soulignés.
Il convient d’abord, dans un souci de transparence, de mieux définir les conditions du financement de la CRE.
Ensuite, l’article 8, qui permet d'engager la responsabilité des membres de la CRE durant leur mandat, doit être précisé par amendement afin de garantir le respect de la confidentialité au-delà de l’expiration de ce mandat.
M. Philippe de Ladoucette. Il ne me semble pas qu’il y ait, en l’état actuel des choses, d’autre solution que d’adopter une loi organisant différemment le marché. De fait, plusieurs procédures européennes sont pendantes et la Commission européenne, qui suit de très près le dossier, a manifesté une certaine impatience et se réserve le droit de le transmettre à la Cour de justice de l’UE. Il importait donc de trouver une solution.
Une autre solution que celle que propose le projet de loi, théoriquement possible, mais en pratique difficile, consisterait à supprimer la totalité des tarifs réglementés et à les remplacer par un impôt négatif reversé chaque année. Cette idée, jugée séduisante par certains de mes interlocuteurs du Gouvernement et de la Présidence de la République, posait toutefois la question de savoir si les citoyens auraient confiance en une reconduction annuelle de cette redistribution. En outre, il ne semblait pas facile d’annoncer la suppression pure et simple des tarifs réglementés.
Restait donc la solution qui vous est proposée : une forme d'organisation quelque peu artificielle d'un marché national. L'objectif est bien, comme l’a évoqué M. Suguenot, de mettre en place un marché européen. Si cette loi n'est pas le moyen le plus rapide pour y parvenir, elle semble du moins être le seul qui puisse être mis en œuvre en France, où une entreprise assure 95 % de la production électrique et dessert environ 92 % des clients. C'est là la conséquence historique de l'organisation du marché de l'électricité mise en place à la fin de la Seconde Guerre mondiale. On ne peut transformer instantanément une situation aussi délicate et aussi lourde !
Si donc le projet de loi NOME n'est pas parfait, du moins a-t-il le mérite d'exister et d'apporter des solutions. Un délai assez long est prévu et des retours sur expérience assez réguliers permettront de voir si des adaptations sont nécessaires. Je ne vois donc pas ce que la France pourrait faire d'autre, à moins de laisser se dérouler la procédure européenne et d’attendre de voir ce qui se passera. Puisque vous m'y invitez, je vous fais là une réponse très franche.
M. le président Patrick Ollier. C'est précisément pour vous permettre de nous répondre franchement que j'ai demandé que cette audition ne soit pas ouverte à la presse.
M. Philippe de Ladoucette. Je vous en remercie, monsieur le président.
Plusieurs intervenants ont demandé pourquoi les réseaux n'étaient pas évoqués dans la loi. Or ils le sont, du moins indirectement. De fait, une disposition très importante permet d’envisager d’acheter les pertes d’ERDF et de RTE aux prix de l’ARB. L’adoption de cette disposition serait un changement de taille, car le coût des pertes d’ERDF est de l’ordre du milliard d’euros et une économie sur ce poste résoudrait une partie des problèmes d’investissement comme elle permettrait d’améliorer la qualité et de procéder, le cas échéant, au raccordement coûteux des énergies renouvelables telles que le photovoltaïque. La loi traite donc bien, je le répète, de la problématique des réseaux.
M. François Brottes. Comme le rapport Champsaur !
M. Philippe de Ladoucette. C’est normal, puisqu’elle en découle.
Monsieur Lenoir, la CRE représente aujourd’hui 131 emplois en équivalents temps plein. Pour faire face, dans les trois années qui viennent, à la charge de travail supplémentaire induite par la loi, nous estimons que 7 emplois seront nécessaires pour l’organisation et 12 pour la transposition du troisième paquet, soit un total de 19 emplois.
Pour ce qui concerne, en revanche, les moyens de fonctionnement, nous avons indiqué hier au ministère du budget que nous ne demandions aucune augmentation – pas même pour compenser l’inflation – pour les trois prochaines années, compte tenu de l’économie de loyer de 35 % que nous avons réalisée en changeant de locaux.
Je ne commenterai pas les propos tenus sur la nécessité pour les membres de la CRE de conserver un devoir de réserve au-delà de l’expiration de leur mandat. Je rappelle néanmoins que la représentation nationale avait ajouté dans la loi de décembre 2006 relative au secteur de l’énergie, un article disposant qu’« il peut également être mis fin aux fonctions d'un membre du collège, en cas de manquement grave à ses obligations, par décret en conseil des ministres sur proposition du président d'une commission du Parlement compétente en matière d'énergie ou sur proposition du collège ».
Pour ce qui est du nombre de membres permanents de la CRE, le chiffre de 5 me paraît adapté car, avec trois membres permanent seulement, cet organe pourrait apparaître comme trop technocratique.
Je ne suis pas convaincu que les divergences soient inévitables entre le Gouvernement et la CRE pour la fixation du prix. En effet, si un décret en Conseil d’État détermine les éléments permettant d'élaborer ce prix, il n'y a aucune raison que nous ne parvenions pas à la même conclusion à partir d'éléments similaires. Le choix peut certes être politique mais, si l’on s’en tient à l’expertise économique et à une formule, les conclusions seront identiques, comme c’est le cas pour le tarif du gaz.
Mme Laure de La Raudière. La question est posée par des politiques. Il y a donc parfois des divergences !
M. Philippe de Ladoucette. Lorsque des divergences se manifestent, c’est que l’on ne part pas d’une base commune : l’une des estimations repose sur des bases économiques et objectives, l’autre sur l’opportunité. Cette différence d’approches justifie précisément l’intervention d’un régulateur indépendant – la CRE n’est pas actionnaire.
Du reste, je suis bien moins soucieux que vous de cette divergence et je ne crois pas qu’elle se manifeste à propos du niveau de prix. Le TaRTAM évoqué dans le projet de loi est de 42 euros le mégawattheure pour le ruban, soit 38 euros pour l’accès régulé s’il représente 80 % du ruban, et moins encore s’il en représente moins de 80 %. Le calcul est assez simple.
M. le président Patrick Ollier. L'autorité de régulation n'a pas à se substituer au Gouvernement et au Parlement, qui doivent décider. Son président n’a donc pas à accepter une discussion avec nous sur ce point. C’est un débat que nous devons avoir avec le Gouvernement. Ne confondons pas les lieux de décision et les lieux de concertation !
M. Philippe de Ladoucette. Monsieur Brottes, GDF Suez représente aujourd'hui 12 % du marché.
Monsieur Proriol, les gestionnaires de réseaux de transport sont tout à fait capables d'élaborer des plans à dix ans – ils le font d’ailleurs déjà en partie.
Quant aux nouvelles obligations d’indépendance, leurs critères sont déterminés par le « troisième paquet ». Elles portent sur la déontologie et sur le contrôle par le régulateur des relations entre la maison-mère et le gestionnaire de réseau. Ce sera précisément l'objet de la certification, qui est un élément nouveau de la responsabilité du régulateur : celui-ci devra certifier sur le modèle ITO chacun des gestionnaires de réseaux de transport que sont RTE, GRT-Gaz et TIGF pour Total.
M. le président Patrick Ollier. Monsieur le président, je vous remercie. Si d’autres interrogations devaient surgir avant l’examen du projet de loi, nous vous les transmettrions par écrit et je ferais alors état de vos réponses lors de la discussion des articles.
B.— AUDITION DE M. HENRI PROGLIO, PRÉSIDENT-DIRECTEUR GÉNÉRAL D’EDF
La commission a entendu M. Henri Proglio, président-directeur général d’EDF.
M. le président Patrick Ollier. Avant de laisser la parole à M. Henri Proglio, président-directeur général d’EDF, je répète que j’assume parfaitement la responsabilité de ne pas avoir autorisé la presse à assister à nos deux auditions de ce matin alors que M. de Ladoucette et M. Proglio n’y voyaient quant à eux aucun inconvénient. J’estime que la liberté de nos échanges est à ce prix dans le cadre de la préparation d’un texte – nous ne sommes pas en l’occurrence dans l’exercice de notre mission de contrôle.
Monsieur le président Proglio, dans quelle mesure pensez-vous que l’accès régulé à la base (ARB) permettra d’accroître la concurrence ? Qu’y gagneront les consommateurs ?
Par ailleurs, les capacités financières d’EDF ne risquent-elles pas de diminuer alors que les besoins d’investissement et de renouvellement du parc nucléaire ne manqueront pas de s’intensifier ?
Enfin, à quel niveau convient-il selon vous de fixer le prix de l’ARB ?
M. Henri Proglio, président-directeur général d’EDF. Je me suis mobilisé sur le projet NOME dès avant mon arrivée à la tête d’EDF parce que je savais que ma mission consisterait précisément à préparer l’entreprise aux défis auxquels elle sera confrontée.
Mon ambition pour EDF vise à rétablir et à développer la performance du parc de production français dans les secteurs du nucléaire, de l’hydraulique, du thermique ainsi que des filières renouvelables – nous allons nous en donner les moyens en matière d’ingénierie et de compétences humaines –, mais également à améliorer notre performance sur le plan international, en particulier dans le domaine du nucléaire, et, enfin, à renforcer la proximité avec les consommateurs afin de rétablir avec eux et les élus une relation de qualité.
Naturellement, rien de tout cela ne serait possible sans que les hommes et les femmes du Groupe EDF, confiants et persuadés de la justesse de leur mission, se mobilisent, ou si EDF devait subventionner ses concurrents en vendant sa production en dessous de son prix de revient, ce à quoi aucun groupe industriel ne survivrait. Or j’entends promouvoir avant tout une vision industrielle des enjeux énergétiques.
Je note que, dans la nouvelle version du texte, la ligne générale initialement marquée par le seul objectif de développement de la concurrence à court terme a été en partie rééquilibrée à travers la prise en compte des enjeux d’investissement, lesquels demeurent fondamentaux indépendamment des modèles de marché retenus : si, en effet, les investissements qui s’imposent ne sont pas effectués, ni la sécurité d’approvisionnement ni la compétitivité du prix du kilowattheure ne seront effectives.
Quoi qu’il en soit, parce qu’EDF est favorable au principe de la concurrence, je souhaite parvenir en la matière à une solution solide et équilibrée à travers le respect de trois grands principes.
Tout d’abord, l’ensemble des opérateurs doivent être incités à investir dans des moyens de production : organiser un système fondé sur une concurrence artificielle à partir de la seule activité de commercialisation – laquelle ne représente que 7 % du prix du kilowattheure – serait sans effet réel sur le marché et non viable : aucun « commercialisateur » n’a jamais survécu sans être également producteur.
Ensuite, la nouvelle organisation doit maintenir la gestion intégrée du parc de production d’EDF sans isoler le parc nucléaire, comme cela a été parfois envisagé. Il s’agit là d’une condition de performance essentielle : s’il a été possible de faire face, cet hiver, malgré la faible disponibilité des centrales nucléaires, à des situations climatiques aussi difficiles, c’est grâce à l’optimisation de la production nucléaire, thermique et hydraulique, à l’achat-vente sur les marchés ainsi qu’aux échanges avec les pays voisins.
Enfin, le prix payé pour avoir accès à la production nucléaire d’EDF devra donner ou laisser à l’entreprise la capacité d’exploiter son parc en industriel responsable, ce qui suppose des investissements considérables et en importante hausse en matière de maintenance, de démantèlement des installations et de prolongation de la durée de vie des centrales au-delà de quarante ans, les références internationales visant un objectif de soixante ans.
Par ailleurs, j’espère que la discussion parlementaire permettra d’améliorer encore ce projet sur un certain nombre de points et, tout d’abord, sur la question centrale qu’est la « juste rémunération d’EDF », soit le prix de l’ARB.
Dans aucun secteur d’activité économique il n’est possible d’utiliser un outil de production sans en rémunérer le coût complet ; il ne serait ni économiquement juste ni socialement acceptable pour les Français de voir le parc nucléaire ouvert simplement pour maximiser le profit des opérateurs privés ou satisfaire une vision abstraite de la concurrence. Si, à ce que je lis, le prix de démarrage de l’ARB doit être calé sur le niveau actuel du TaRTAM, soit 42 euros, ce qui serait en continuité avec la situation en cours permettant aux consommateurs de passer sans rupture aucune du système actuel à celui de la loi NOME, ce prix devra néanmoins évoluer par la suite jusqu’à couvrir le « coût courant économique » du parc, lequel résulte de la somme de deux paramètres : d’une part, un terme variable, prévu par le projet, correspondant à la somme des coûts supportés chaque année par l’entreprise à compter de la promulgation de la loi et, d’autre part, un terme fixe, en euros constants, correspondant à la couverture et à la rémunération du capital investi Ce terme doit d’ailleurs être fixe car nous ne souhaitons pas discuter chaque année du montant déjà amorti ou des intérêts. Au demeurant, il s’agit de la meilleure façon d’offrir de la visibilité à tous les acteurs du système, des investisseurs aux clients.
Il est essentiel que l’ARB profite en priorité aux industriels qui, en raison de la politique européenne, perdront la protection des tarifs – le TaRTAM puis les tarifs jaunes et verts, à la différence des bleus. Or, l’électricité compétitive, c’est de l’emploi industriel ! J’ajoute que l’ARB permet de concilier offres en concurrence et transfert de la compétitivité du parc nucléaire.
Je rappelle, de surcroît, que ni Bruxelles ni la commission Champsaur ni les particuliers ne considèrent le développement de la concurrence sur le marché des clients domestiques comme une priorité., Une concurrence vive peut, en revanche, se développer pour toutes les autres catégories de clients. C’est précisément pour cela que nous sommes favorables à ce que la loi précise que 70 % au moins des volumes d’ARB sont prioritairement dédiés à la fourniture des entreprises, ce pourcentage correspondant d’ailleurs à la part de la consommation en base des industriels dans la consommation nationale.
De plus, il me semblerait logique que les fournisseurs qui disposent déjà d’une production électrique importante à des coûts inférieurs à ceux du parc nucléaire d’EDF – c’est notamment le cas de l’hydraulique au fil de l’eau par exemple sur le Rhône – n’aient accès à la production nucléaire d’EDF qu’après avoir utilisé leur propre production pour alimenter leurs clients finals en France, faute de quoi ce projet susciterait de purs effets d’aubaine. De la même manière, un encadrement des conditions dans lesquelles les gros consommateurs pourront aller et venir entre tarifs réglementés et prix de marché permettrait-il d’éviter de semblables effets ? Si un droit de retour est parfaitement compréhensible, pratiquer des allers et retours permanents pour faire de l’optimisation sur les différences entre le marché et les tarifs selon les saisons constitue un détournement pur et simple des tarifs réglementés. Appliquées au TaRTAM, ces pratiques nous ont d’ailleurs déjà coûté 250 millions d’euros, certains ayant transformé un filet de sécurité en objet de spéculation financière. Sans l’encadrement de ce droit d’aller et venir qui sera accordé par la loi NOME aux gros consommateurs aux tarifs jaunes et verts, ces mêmes pratiques nous coûteront 400 millions par an, soit 2 milliards d’euros sur les cinq années que durera le dispositif.
Enfin, le caractère transitoire d’un tel système étant fondamental, la décroissance progressive des volumes d’électricité auxquels auront accès les fournisseurs en fin de période doit être inscrite dans la loi. Seule la perspective de cette réduction programmée peut les inciter à développer leur propre approvisionnement, soit par l’investissement direct, soit par des accords industriels avec d’autres producteurs. S’il ne devait pas en être ainsi, l’ensemble du système électrique serait dans une impasse – aucun opérateur n’ayant intérêt à investir – et la sécurité d’approvisionnement de notre pays en péril.
La loi NOME contribuera donc à faire évoluer sensiblement le paysage électrique français, lequel permet aujourd’hui aux ménages et aux entreprises de notre pays de bénéficier d’un prix de l’électricité de 30 % à 40 % plus bas que la moyenne européenne. Ce que l’on qualifie donc parfois de « rente nucléaire » a été intégralement transféré aux consommateurs, toutes catégories confondues, et le maintien de cet avantage compétitif essentiel pour la société et l’économie françaises suppose de poursuivre une politique fondée sur une logique industrielle de long terme.
M. le président Patrick Ollier. C’est parce que nous sommes tous soucieux des problèmes qui se posent que nous avons fait en sorte – rapporteur, majorité et Gouvernement – d’aller le plus loin possible pour que le prix retenu prenne en compte l’ensemble des éléments que vous venez de mentionner, monsieur Proglio. Nous ne voulons pas plus que vous que nos intérêts soient remis en cause en raison d’une appréciation aussi rapide que brutale des règles européennes.
M. Jean-Claude Lenoir, rapporteur. Je remercie M. le président d’EDF pour avoir su aller à l’essentiel : l’investissement et la compétitivité constituent bel et bien des enjeux majeurs pour EDF et notre pays.
Le prix de l’ARB est bien entendu au cœur de notre débat. À ce propos, je note que les chiffres avancés par le président Philippe de Ladoucette ne correspondent pas à ceux que vous avez donnés en référence au TaRTAM. M. de Ladoucette ayant de surcroît précisé que les assiettes retenues différaient, quels critères doivent selon vous être révisés afin de parvenir à un rapprochement ?
Par ailleurs, de quelle façon le capital investi par EDF doit-il être rémunéré ? Combien coûte la prolongation de la durée de vie des centrales nucléaires et combien de nouvelles constructions pourront-elles être financées quand ce sera nécessaire ?
Même si cela reste à la marge de notre débat, que pensez-vous du rapport de deux membres de la CRE sur les réseaux de distribution et quelles conséquences doivent-elles en être tirées pour la loi NOME ?
Enfin, quel est votre sentiment sur les partenariats industriels dans le domaine du nucléaire ?
M. François Brottes. Lors de votre dernière visite, monsieur Proglio, vous n’étiez pas encore président d’EDF mais votre conviction sur la loi NOME était déjà faite : équipé de gants de boxe, légitimement soucieux des intérêts d’EDF, vous avez cogné très fort sur ce texte ! En quoi a-t-il été depuis lors modifié, si ce n’est, comme c’est vraisemblable, à la faveur de subtilités qui m’échappent ?
Par ailleurs, vous venez de trouver un nouveau nom pour la loi NOME – lequel, passez-moi la métaphore filée, lui va comme un gant : la loi « SAVACON », visant à « satisfaire une vision artificielle de la concurrence ». Ce texte emberlificoté que les explications de M. de Ladoucette n’ont guère contribué à éclairer donne la nostalgie d’un temps hélas révolu où trois acteurs avaient la part belle : EDF, la France et les Français. Or, aujourd’hui, sauvegarder les intérêts du premier, est-ce encore sauvegarder ceux du second et des troisièmes ? La pertinence de la redistribution des rôles ne saute pas aux yeux... Alors que l’ancien modèle intégré, régulé, de qualité et bon marché fonctionnait fort bien, je gage que le présent bricolage mobilisera à nouveau M. le rapporteur Lenoir dans six mois, contraint qu’il sera de présenter une proposition de loi pour ajuster les choses.
Croyez-vous donc vraiment à ce texte, monsieur le président Proglio ?
Enfin, considérez-vous que le prix de l’ARB intègre précisément l’ensemble de la base – le nucléaire passé, présent et futur, ainsi que l’hydraulique au fil de l’eau –, la différence entre les productions en pointe et en base étant, je le rappelle, une spécificité nationale ?
M. Serge Poignant. Si je ne peux que partager les principaux objectifs détaillés par M. Proglio, notamment celui de la sécurité de l’approvisionnement, laquelle suppose de nombreux investissements, ainsi que celui de la compétitivité des prix, je ne m’interrogerai pas en revanche pour savoir s’il était ou non possible d’agir autrement : notre devoir est de nous inscrire au mieux dans le droit européen et de nous adapter.
Comment articuler de manière équilibrée ARB, complément de base au prix de marché ? Le prix du marché de pointe, quant à lui, joue-t-il seulement à la marge ?
Par ailleurs, si je considère également que la base concerne l’ensemble des productions électriques, quels seront le coût et le délai de la rénovation des centrales nucléaires ? Quid du renouvellement du parc ?
Enfin, le texte pèche-t-il par son imprécision quant à la sortie du dispositif et à la prévention de tout effet d’aubaine pour tel ou tel concurrent ?
M. Daniel Paul. Si des voix s’élèvent pour regretter l’évolution du marché de l’électricité en France, je rappellerai toutefois que cette dernière a été décidée ici même. L’ancienne organisation n’était certes pas parfaite mais, outre qu’elle présentait bien des avantages, elle a longtemps continué d’avoir des effets très positifs. Il n’en sera pas de même, en revanche, dans un avenir proche et, notamment, pour les tarifs domestiques et la compétitivité : l’objectif à atteindre, c’est la sécurisation des approvisionnements et la livraison à l’ensemble des clients d’une électricité de bonne qualité toute l’année et à toute heure du jour et de la nuit, non l’organisation de la concurrence !
Pourquoi, monsieur Proglio, avez-vous évalué le délai nécessaire à la mise à niveau de la production des centrales nucléaires d’EDF d’abord à trois puis à cinq ans ?
En outre, il me semble que l’objectif, aujourd’hui, est moins de sauvegarder l’intérêt de la France et des Français que celui d’EDF. Sur ce sujet, le président de la CRE est resté muet. Et vous ?
Vous avez par ailleurs indiqué que ce texte avait été « en partie rééquilibré ». En quoi ne l’a-t-il pas été intégralement ? Que faudrait-il pour qu’il le soit ?
Enfin, telle qu’elle est rédigée, la loi empêcherait-elle vos concurrents d’aller vendre à l’étranger l’énergie nucléaire qu’ils auront achetée à EDF ?
M. Jean Dionis du Séjour. Libéral et européen, le Nouveau Centre assume ses choix : outre que l’organisation d’une véritable concurrence sert le consommateur, l’Europe est une réalité qui s’impose à tous. Le secteur des télécommunications n’a-t-il pas été régulé avec succès, tant en ce qui concerne les prix que les services ?
En l’occurrence, ce texte suffira-t-il pour créer cette concurrence que nous appelons de nos vœux, ou favorisera-t-il l’émergence d’un oligopole EDF/GDF Suez ?
Par ailleurs, selon le président de la CRE, les marges de manœuvre pour définir le prix de l’ARB – que vous estimez quant à vous à 42 euros le kilowattheure – sont quasiment nulles et relèvent moins de la politique que de l’arithmétique. En la matière, qui doit arbitrer ? Est-ce la CRE, en raison d’un conflit d’intérêts supposé entre l’État régulateur et l’État actionnaire ?
S’agissant de l’accès à la base, je partage le point de vue de mes collègues. Faut-il dès lors revenir, dans l’intérêt d’EDF, sur la cession problématique de l’exploitation de barrages par la Compagnie nationale du Rhône (CNR) au groupe GDF Suez ?
Enfin, la loi contrôle-t-elle suffisamment de possibles reventes spéculatives à l’étranger ?
M. Henri Proglio. EDF est en charge d’une mission de service public et il est de mon devoir de défendre une société qui appartient au patrimoine national français. Il ne faut pas confondre la théologie et la pratique ! J’accepte, bien entendu, la concurrence, mais à condition qu’elle soit utile à la France et à nos concitoyens. À moi, ensuite, de faire du Groupe un monopole compétitif en prouvant qu’il est le meilleur dans un marché ouvert !
Par ailleurs, le texte qui nous réunit a structurellement évolué, notamment en posant un certain nombre de principes : priorité à l’investissement et à l’indépendance énergétique ; conscience des possibles effets d’aubaine spéculative ; travail en faveur de l’équilibre économique, enfin. Vendre au prix marginal, en effet, reviendrait à moyen terme à condamner le parc de production énergétique français, et c’est précisément ce qui se passerait si le coût de cession était élaboré à partir du prix de revient comptable – défini à partir des infrastructures dont le coût est déjà amorti – et non du prix de revient économique. N’importe quel gestionnaire de PME fait la différence. Mettre à la disposition de nos concurrents, au prix de revient, une quote-part significative de notre production pour faciliter l’accès à la concurrence ne constitue-t-il pas déjà un énorme effort ? Aller au-delà serait irresponsable et je ne m’y résous pas.
En outre, il est très difficile de définir le prix d’équilibre : alors que la période de transition est de quinze ans, nous devons par exemple anticiper le coût des investissements nécessaires à la rénovation de notre parc de centrales sur deux périodes de dix ans. L’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) n’ayant pas fourni d’indications particulières à ce jour, je l’ai quant à moi d’abord estimé à 400 millions d’euros avant de prendre mes fonctions, puis à 600 millions d’euros, pour chacune des 58 tranches nucléaires sur vingt ans. C’est donc au final 35 milliards qui seront nécessaires à l’extension de la durée de vie de notre parc ! En y incluant la maintenance, la prolongation, les provisions pour démantèlement et l’ensemble des coûts d’exploitations courants, le coût de revient économique se situerait in fine autour de 45 euros. Néanmoins, durant cette phase de transition, soucieux de faire preuve de bonne volonté et désireux de nous tenir au plus près du TaRTAM indexé, nous ferons en sorte d’engager le processus, comme je l’ai déjà dit, avec un prix de départ de 42 euros. S’il devait être inférieur, cela relèverait du pillage.
Le renouvellement du parc sera quant à lui coûteux : si les technologies progressent, il en va de même du coût de revient – ainsi l’EPR, par exemple, est-il plus cher au mégawatt installé qu’une centrale classique.
S’agissant du rapport de la CRE sur les réseaux de distribution, dont cette dernière dément elle-même l’existence, je n’en ai quant à moi nulle connaissance et vous comprendrez donc que je ne puisse commenter des rumeurs, fussent-elles parées d’une aura officielle.
Cela dit, il serait absurde de prétendre que des problèmes de distribution ne se posent pas. La qualité et l’efficacité du service ne répondant pas à mes attentes, j’ai installé une nouvelle équipe. Par ailleurs, si je déplore l’organisation actuelle, je la subis comme vous et j’essaie également de faire en sorte que les nouvelles règles, que je me dois de respecter, ne pénalisent pas trop nos clients. Quoi qu’il en soit, je vous garantis que la situation va s’améliorer : ERDF recevra chaque année 2,6 milliards d’investissement, ce qui représente 50 % de plus qu’il y a trois ans.
Oui, je crois à ce texte plus équilibré et plus satisfaisant que ne l’était le projet initial sur le plan industriel. Je donne ainsi acte à la représentation nationale pour le progrès accompli, même si je souhaite que l’on complète ce texte en y intégrant notamment le prix d’équilibre, qu’il n’appartient pas à la CRE de définir. Je me félicite également des avancées concernant l’abus du « droit à la repentance » : oui, il est possible de se tromper de fournisseur mais pas tous les trois mois !
Enfin, l’ARB concerne bien entendu l’ensemble de la base, et pas seulement le domaine nucléaire.
J’ajoute que toute allusion aux télécommunications est industriellement erronée : si les infrastructures sont comparables, les capacités de production d’une centrale sont par définition beaucoup plus immédiatement limitées et la concurrence n’y peut rien.
Je dois à nos clients une électricité et des services de qualité à des conditions compétitives : pas plus que je ne peux adresser à mes collaborateurs un autre message, je ne saurais les inviter à renoncer par principe à des parts de marché pour complaire à Bruxelles. Je me refuse à adopter une telle attitude inefficace pour le pays !
Enfin, parce que la mise à disposition facile de l’outil de production d’EDF pour ses propres concurrents afin qu’ils vendent sa propre énergie – j’attire votre attention sur le caractère hallucinant du scénario – doit bien se terminer un jour, il conviendra que ces derniers anticipent la fin de cette période par une décroissance des volumes fournis, dont le niveau devra être défini.
Par ailleurs, je mesure la difficulté juridique consistant à interdire de vendre de l’électricité à l’étranger et, donc, de limiter les effets d’aubaine.
Depuis cinq ans, la dégradation du coefficient de disponibilité des centrales est particulièrement préoccupante puisque nous sommes passés de 83 % à 78 %, et même, l’année dernière, à 75 % si l’on tient compte des conséquences de la détérioration du climat social. Or, dès cette année, ce taux sera amélioré et j’espère pouvoir le porter d’ici 2013 ou 2014 à 85 %.
J’ajoute que nous sommes contraints par la disponibilité des pièces mécaniques, notamment des générateurs de vapeur, dont la production industrielle est insuffisante pour répondre à nos besoins, et que j’ai réorganisé les services de maintenance afin d’accroître leur efficacité.
Au final, nous devons préserver une vision industrielle et non financière, spéculative ou comptable de l’entreprise : l’intérêt supérieur du service public en dépend !
M. le président Patrick Ollier. Indépendamment de toute considération politique, nous sommes ici nombreux, tout en tenant compte de nos obligations européennes, à partager votre point de vue.
En ce qui concerne le prix, à la différence de ce qui était initialement prévu, le texte fait désormais état d’éléments constitutifs fermes grâce à l’action de la majorité et il me paraît exclu que le débat se termine sans que la loi mentionne au minimum une fourchette.
Pour ce qui touche aux réseaux de distribution, M. le président Proglio aura l’occasion de s’exprimer dans le cadre de la mission sur la sécurité des réseaux proposée par M. Brottes, laquelle sera présidée par M. Gaubert et rapportée par M. Proriol.
Mme Frédérique Massat. Le rapport de la CRE existe, monsieur Proglio – je me propose de vous le transmettre –, tout autant que les problèmes de distribution auxquels il est consacré. Le 4 mai, 25 000 foyers ariégeois ont été plongés dans le noir pour une durée allant de vingt-quatre à quarante-huit heures.
M. le président Patrick Ollier. Madame Massat, je vous rappelle que cette audition porte sur la loi NOME.
Mme Frédérique Massat. Assurément, mais toutes ces questions sont liées.
Comment passe-t-on d’un prix acceptable évalué d’abord à 60 euros puis, aujourd’hui, à 42 euros ?
Qu’est-ce qui explique des investissements évalués dans un premier temps à 400 millions, puis à 600 millions ? Aucune étude sérieuse n’ayant été menée sur les besoins réels de financement, d’investissement et de maintenance, comment expliquer pareille valse des chiffres ? Nous interrogerons aussi le ministre compétent sur ce point.
Enfin, en quoi les réseaux bénéficieront-ils du rachat des pertes sur le prix ARB par ERDF et RTE ?
M. Claude Gatignol. La construction du barrage de Bort-les-Orgues, voilà 60 ans, et celle des tranches 1 et 2 de Flamanville, il y a trente ans, ont été pour moi emblématiques de ce qu’est le parc électrique national français, à la fois hydraulique et nucléaire. Je suis donc opposé au principe d’un prélèvement, qu’il soit de 25 % ou de 30 %. Que pensez-vous donc de la création d’un « arc électrique », voire d’un « bouclier » protégeant EDF ainsi que ses clients en sanctuarisant investissements et production ?
En outre, si la loi est votée telle quelle, comment apprécierez-vous la gestion de la pointe électrique ?
Par ailleurs, quelles améliorations peuvent-elles être apportées au fonctionnement du parc nucléaire et quels délais seront-ils nécessaires pour passer d’un coefficient de disponibilité de 78 % à 88 % ? Le gain obtenu par un tel passage compenserait-il de surcroît le déficit de recettes dû à l’obligation de vendre de l’électricité à d’autres fournisseurs ? De plus, existe-t-il d’autres pistes pour parvenir à faire baisser le prix de revient ?
Enfin, en quoi la loi NOME modifiera-t-elle votre positionnement concurrentiel dans le monde et quelle sera selon vous l’évolution des grands contrats industriels électro-intensifs ?
M. Jean-Michel Villaumé. M. Proglio ayant déjà répondu à nombre de questions que je souhaitais poser je me permets seulement, à l’instar de Mme Massat, d’insister sur la mission de service public d’EDF ainsi que sur la dégradation de la qualité du service rendu et des relations de l’entreprise avec l’ensemble des usagers.
M. Jean-Pierre Nicolas. Si votre attachement au développement économique d’EDF relève du simple bon sens, je considère quant à moi que la production hydraulique en base doit être déduite des droits de tirage. Qu’en pensez-vous ?
Quel est votre sentiment sur la mixité EDF-GDF Suez des concessions à laquelle la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 ne permet pas de déroger ?
M. Jean Proriol. Comment intégrer dans le calcul du prix de la base les conditions particulières de tarifs faites aux industries lourdes françaises ? Le « bandeau ARB » doit-il être fixé au minimum à 70 % de leurs besoins énergétiques ?
M. Jean-Paul Anciaux. Qu’en est-il des relations client-fournisseur entre EDF et Areva, partenariats technologiques en recherche et développement dans les domaines du nucléaire et de l’énergie renouvelable ainsi que sur le plan de la concurrence internationale ?
Que pensez-vous, également, de la perte du marché des Émirats Arabes Unis au profit de la Corée ?
M. Francis Saint-Léger. Même si cette audition, monsieur le président Ollier, est consacrée à la loi NOME, je ne peux, en tant que député de Lozère, faire abstraction du rapport des membres de la CRE. Mon département subit vingt-cinq fois plus de coupures d’électricité que la moyenne nationale, et il est resté dans le noir plus de trente-cinq heures cumulées en 2008. Faute d’investissement, le réseau est fragile et les services locaux sont quant à eux démantelés.
Comment envisagez-vous, monsieur Proglio, de remédier à ces dysfonctionnements ?
M. le président Patrick Ollier. Je demande à M. Proglio de ne pas répondre aux questions hors sujet concernant un rapport dont il n’a pas eu connaissance. Je répète qu’une mission sera mise en place à ce sujet et je propose à son rapporteur, M. Proriol, d’inviter tous les membres de la Commission des affaires économiques lorsque l’audition de M. Proglio s’y déroulera.
M. Henri Proglio. J’ai conscience que des problèmes se posent en matière de distribution et de service, notamment en raison de l’organisation qui nous est imposée et de certaines défaillances internes. Si j’ai déjà pris un certain nombre de mesures concernant les secondes, je subis comme vous la première.
Par ailleurs, je ne commenterai pas un rapport que je n’ai pas lu et dont je n’ai ni connaissance officielle ni connaissance officieuse.
Le coefficient de disponibilité et la gestion de l’outil industriel constituent des principes de bonne politique et ne relèvent en rien de je ne sais quelle compensation. Leur amélioration contribuera simplement à accroître notre compétitivité et nous y travaillerons indépendamment du texte dont nous parlons aujourd’hui.
Bruxelles considère que les tarifs concédés en France aux industriels sont si compétitifs par rapport à ceux qui sont en vigueur dans le reste de l’Europe qu’ils relèvent de l’aide d’État. Elle veut donc supprimer les tarifs électriques français régulés. Or, ma mission consiste précisément à supprimer ce dernier terme, à maintenir la perspective de prix ultra-compétitifs pour la France, et à gagner ainsi sur tous les tableaux. Si je la remplis, peu importe la concurrence puisque nous serons les plus compétitifs !
En ce qui concerne les consommateurs industriels électro-intensifs, nous avons proposé à nos clients un contrat Exceltium de vingt-quatre ans comprenant une garantie de compétitivité absolue : aucun industriel européen s’installant en France ne peut ignorer ce que constitue un tel atout – nous avons d’ailleurs reçu la semaine dernière 1,8 milliard d’avance de la part d’industriels conscients de l’intérêt qu’ils avaient à nous rejoindre.
En outre, parce qu’EDF a vocation à être la référence européenne et mondiale dans le domaine de l’électricité, j’ai relancé l’ensemble des secteurs – nucléaire, hydraulique et thermique – de manière que nous puissions proposer une offre complète.
Nous pouvons, en particulier, être fiers de notre compétence originelle en matière hydro-électrique, laquelle constitue encore dans le monde notre « marque de fabrique », comme nous l’avons encore récemment démontré au Laos. En aval, avec Pierre Lederer ici présent, je veille également à optimiser nos compétences en matière de commerce et de gestion : avec ou sans la propriété des infrastructures de production, de transport ou de distribution, nous démontrerons ainsi dans le monde entier la valeur de notre expertise dans ces domaines.
Enfin, la distribution constitue un aspect fondamental de notre métier : à défaut de bénéficier de la meilleure approche à travers le service intégré, nous devons disposer de l’ensemble des compétences permettant de travailler dans un cadre segmenté.
La mixité des concessions, quant à elle, relève d’un faux débat : on nous a trouvé un concurrent, et je me bats donc avec lui ; la perspective de services communs aux clients, en l’espèce, n’a évidemment aucun sens et une évolution des textes réglementaires et législatifs s’imposera.
Nous entretenons avec les industriels des relations à la fois solidaires et exigeantes, tous les groupes attendant de leurs fournisseurs efficacité, compétitivité et adaptabilité.
Lorsque l’énergie fossile était bon marché, la France a eu l’audace de créer le projet qui allait permettre à notre pays de mettre en place le premier parc nucléaire mondial à l’origine de notre compétitivité. Il est de mon devoir de maintenir cet avantage, ainsi que de fournir aux actionnaires les bons résultats auxquels ils ont droit, et ce grâce à la qualité de nos équipes et de notre technologie.
Je remercie donc les parlementaires pour avoir fait en sorte que ce texte ne se réduise pas à un catéchisme de la concurrence et qu’il ait chevillé en son cœur la dimension industrielle de long terme de notre métier.
J’espère, enfin, que vous ne laisserez pas trop de marges interprétatives à ceux qui ne partageraient pas nos convictions.
M. le président Patrick Ollier. Je vous sais gré de reconnaître le progrès accompli, mais il est toujours possible de mieux faire, de manière que vous puissiez nous remercier encore davantage après l’examen du texte, nos objectifs étant les mêmes !
Monsieur Proglio, nous vous remercions.
II.— DISCUSSION GÉNÉRALE
Lors de sa réunion du 25 mai 2010, la commission a entendu M. Jean-Louis Borloo, ministre d’État, ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, sur le projet de loi portant nouvelle organisation du marché de l’électricité (NOME) (n° 2451) (M. Jean-Claude Lenoir, rapporteur).
M. le président Patrick Ollier. Merci à M. Jean-Louis Borloo, ministre d’État, et à M. Benoist Apparu, secrétaire d’État chargé du logement et de l'urbanisme, d’être venus nous présenter le projet de loi portant nouvelle organisation du marché de l'électricité (NOME).
Ce texte fait suite aux travaux de la commission Champsaur, à laquelle ont participé nos collègues Jean-Claude Lenoir, spécialiste des questions d’énergie au sein de la majorité, et François Brottes, qui en est le spécialiste au sein du groupe SRC. Compte tenu de la composition restreinte de cette commission, Daniel Paul n’a pas pu y participer au nom du groupe GDR, ce que je regrette naturellement.
La commission Champsaur a recommandé d’instaurer un accès régulé à l’électricité de base produite par le parc nucléaire français au profit des autres fournisseurs qu’EDF. Cette solution est, en effet, apparue comme étant la plus à même de permettre à notre pays de protéger son parc nucléaire et de continuer à en faire bénéficier les Français. Ce sont des objectifs qui répondent aux préoccupations de notre Commission : la production de l’électricité nucléaire en France est un héritage que nous tenons du général de Gaulle et auxquels nous sommes nombreux à être attachés ; cette politique est également le fruit de la raison, mais nous aurons l’occasion de revenir plus tard sur ce point.
Les discussions qui ont lieu au sein de notre Commission se sont toujours placées dans la perspective d’aboutir à un prix de cession aussi équilibré que possible et de préserver, tant que nous le pouvons, les tarifs réglementés dont bénéficient les usagers. Je regrette que nos dernières auditions, tenues hors de la présence de la presse comme cette réunion, aient donné lieu à des interprétations erronées qui ont provoqué un grand émoi, certains craignant une augmentation des tarifs réglementés.
Au total, 219 amendements ont été déposés sur ce texte. Deux seulement ont été écartés au titre de l’article 40 – malgré les recommandations du président de la Commission des finances, je n’ai pas opposé l’irrecevabilité financière à un amendement de M. François Brottes. Le groupe GDR a déposé 15 amendements, le groupe Nouveau Centre 41, le groupe SRC 47 et le groupe UMP 115 – mais 62 de ces derniers proviennent du rapporteur. Le Gouvernement, pour sa part, n’a déposé qu’un seul amendement, ce dont je le félicite.
M. Jean-Louis Borloo, ministre d'État, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat. À titre liminaire, vous me permettrez d’observer que plus les textes examinés sont complexes, plus les parlementaires présents sont compétents, de sorte que nos débats sont d’autant plus simples que les sujets abordés sont délicats !
Cela fait des années que nous nous efforçons de préserver, pour les particuliers comme pour les industriels, un prix de l’énergie aussi bas et aussi pertinent que possible, tout en mettant un terme à l’instabilité juridique actuelle, qui est de plus en plus intenable pour les différents acteurs du marché – les consommateurs individuels et industriels, les distributeurs, mais aussi les producteurs. En dix ans, sept lois se sont succédé – elles ont notamment instauré la réversibilité des tarifs, la non-réversibilité, ou encore l’existence d’un tarif réglementé transitoire d'ajustement du marché (TaRTAM). Nous avons aujourd’hui besoin de renforcer la lisibilité du système tout en respectant nos obligations européennes.
Nous sommes en effet exposés à deux contentieux au niveau européen, l’un au titre des règles applicables en matière de concurrence, l’autre au titre des aides d’État. Le second pourrait conduire à des décisions exécutoires par provision, ce qui créerait une grande instabilité pour nos PME et plus généralement pour l’ensemble de notre industrie. Nous devons donc sortir de l’ambiguïté actuelle en apportant de la prévisibilité et de la sécurité aux acteurs, tout en préservant les aspects du système français qui nous paraissent essentiels.
C’est dans cette perspective qu’a été mise en place, en octobre 2008, la commission Champsaur, dont la composition était très large au plan intellectuel, et plurielle au plan politique. Cette commission a commencé par écarter deux hypothèses : celle d’un démantèlement du monopole de production, demandé par un certain nombre d’acteurs, et celle d’une dérégulation généralisée. Bien que différentes sous-hypothèses aient été retenues par la commission, sa position peut être résumée de la façon suivante.
Il s’agit, en premier lieu, de passer d’une régulation en aval, portant sur le consommateur, à une régulation en amont, cette fois exercée sur la production, et de favoriser le développement d’une concurrence puissante et de progrès comme l’intelligence des réseaux – ce sont les domaines dans lesquels la concurrence devrait jouer de la façon la plus intense dans les deux prochaines décennies.
En second lieu, la construction des prix et la régulation exercée en amont doivent permettre de maintenir des tarifs correspondant aux performances passées et à venir du système, tout en garantissant une certaine visibilité. Nous allons, en effet, devoir répondre à des besoins d’investissement substantiels pour des raisons tenant moins à la nature du parc nucléaire français qu’à la concentration dans le temps de sa construction.
En troisième lieu, les différents opérateurs devront participer à la constitution de capacités de production permettant de réduire l’ampleur des crêtes ou, du moins, de limiter le surcoût qu’elles occasionnent. Les acteurs concernés devront contribuer à la production française.
Ces différents objectifs devront être atteints au cours des quinze prochaines années, étant entendu que des rendez-vous sont prévus pour adapter si nécessaire le dispositif.
Le secteur résidentiel bénéficiera d’une période de transition suffisamment claire et lisible. Des tarifs régulés seront maintenus dans ce secteur, sous réserve d’évolutions décidées par le Gouvernement puis par la commission de régulation de l’énergie (CRE), tandis que les évolutions devraient être plus rapides pour le secteur industriel.
Le rôle de la commission de régulation étant modifié, sa composition devra également évoluer afin d’éviter ce qui a pu être considéré – à tort ou à raison –, sinon comme des conflits d’intérêts, du moins comme des conflits de regards, certains membres désignés ès qualités représentant des groupes industriels et des secteurs particuliers. Il s’agit d’instaurer une autorité composée de membres siégeant à temps plein dans la plus totale indépendance, ce qui revient à professionnaliser la CRE.
Tels sont les grands principes sur lesquels ce texte repose. Nous avons saisi l’occasion offerte par l’exigence d’harmonisation qui s’impose à nous au plan européen pour bâtir un système clair, prévisible et non schizophrène. Même s’il y aura probablement un certain nombre de débats, que le Parlement aura naturellement pour rôle de trancher, sur la part du nucléaire et celle d’autres énergies, notamment de l’énergie hydraulique, ce système nous permettra de préserver les spécificités de notre pays.
Je veux rendre hommage à la commission Champsaur pour avoir proposé de déplacer la régulation de l’aval à l’amont, ce qui n’était pas initialement une évidence, et je rappelle que le texte, dans la rédaction qui vous est proposée par le Gouvernement, est le fruit d’une négociation difficile, mais approfondie, avec la Commission européenne. Ces dispositions nous permettront de mettre un terme aux deux contentieux pendants, ce qui n’est pas le moindre des mérites de ce projet.
M. Jean-Claude Lenoir, rapporteur. En complément des explications apportées par le ministre d’État, je voudrais formuler quelques observations qui éclaireront les positions que je défendrai tout à l’heure, au cours du débat.
Le nucléaire se trouve au cœur de ce projet de loi : l’enjeu principal est de pérenniser l’avantage offert aux Français par nos centrales nucléaires, qui permettent à nos concitoyens de bénéficier de prix avantageux.
Contrairement à ce que certains ont conclu un peu hâtivement, nous allons vers plus de régulation. Le dispositif adopté en 2000 consistait à ouvrir les marchés sans adopter des précautions que l’on peut considérer comme nécessaires puisque nous les avons ensuite introduites dans la loi : nous avons accru la régulation du système au fil des textes qui se sont succédé depuis cette date.
La partie du coût d’électricité faisant aujourd’hui l’objet d’une régulation est de loin la plus importante : 20 % du montant des factures résulte des impôts et des taxes prélevés, et la moitié du reste, qui correspond à l’acheminement de l’électricité, est également régulée. Avec ce texte, la fourniture de l’électricité également fera désormais l’objet d’une plus grande régulation. Contrairement à ce que certains prétendent, nous ne nous orientons pas vers un système complètement débridé et incontrôlé qui ne laisserait plus à la puissance publique la latitude d’agir en faveur des consommateurs.
Le marché de l’électricité traverse aujourd’hui des difficultés. L’investissement a substantiellement diminué et la mobilisation des centrales nucléaires s’est réduite. Dans le même temps, les tarifs ont baissé : en dix ans, ils sont passés de 120 à 90 euros par mégawattheure en euros courants et ils ont également baissé en euros constants, même si l’on a généralement l’impression contraire. Si l’on en croit un sondage réalisé à la demande du précédent président d’EDF, nos concitoyens pensent en effet que les prix se sont accrus de 25, voire de 30 % au cours des trois dernières années, alors que la hausse n’a pas dépassé 6,8 % pendant cette période. On constate, en revanche, que le marché pâtit d’un certain nombre de dérèglements. Pour des raisons sur lesquelles nous aurons l’occasion de revenir à la faveur des amendements déposés sur ce texte, la concurrence est aujourd’hui bloquée.
Comme l’a indiqué le ministre d’État, nous devons, par ailleurs, faire face à des contentieux au niveau européen. Pour avoir rencontré, la semaine dernière, des représentants des directions générales de l’énergie et de la concurrence de la Commission européenne, j’ai pu constater à quel point nos interlocuteurs sont pressés de savoir comment la France va respecter les engagements auxquels elle a souscrit, l’an dernier, dans une lettre du Premier ministre adressée à la Commission, et ainsi couper court à des contentieux qui pourraient être très coûteux pour nos entreprises.
Ce texte nous permettra de faire bénéficier les consommateurs de la compétitivité offerte par notre parc nucléaire dans le respect de leur liberté de choix, d’apporter des réponses satisfaisantes à la Commission européenne et d’assurer le financement à long terme du nucléaire. Voilà les ambitions principales de ce projet de loi.
Sans entrer dans le détail des dispositions qui nous sont soumises, je rappellerai qu’il s’agit d’instaurer un accès régulé à la base (ARB), qui imposera à EDF de céder à ses concurrents une partie de sa production, plafonnée à 100 térawattheures par an, soit une fraction comprise entre 20 et 25 % de la production totale d’électricité. Ce plafond, qui devrait être facilement atteint, permettra d’activer les marchés en garantissant l’existence d’autres fournisseurs qu’EDF, aujourd’hui en situation de quasi-monopole.
Le tarif sera fixé par la puissance publique – le Gouvernement pendant une première période de trois ans, puis le régulateur – en tenant compte du coût de fonctionnement des centrales et de l’ensemble des dépenses liées : les opérations de démantèlement, le stockage des déchets nucléaires, le prolongement de la durée de vie des centrales, mais aussi l’amortissement et la rentabilisation du capital. Ce tarif devrait être compris entre 38 et 42 euros par mégawattheure, ce qui est très loin des estimations évoquées au cours des auditions – certains faisaient référence à un montant de 30 euros, et d’autres à un montant de 60 euros, voire davantage.
Sans donner naissance à un frère jumeau du TaRTAM, car ce serait incompréhensible du point de vue de Bruxelles, nous devons faire en sorte que les entreprises bénéficiant de ce tarif transitoire puissent compter, au 1er janvier prochain, sur une offre dont les conditions ne seront pas trop éloignées du tarif actuel – c’est un engagement que je prends. C’est pourquoi nous devons nous assurer que l’ARB soit défini en cohérence avec le TaRTAM.
M. François Brottes. Monsieur le rapporteur, je me repens d’avoir dit parfois que vous vous désintéressiez du sujet ! Vous faites preuve au contraire d’une belle constance, n’ayant de cesse d’essayer de corriger les transpositions de directives. Après TaRTAM 1, 2, 3, sachant pouvoir compter sur votre vigilance, je gage que la loi NOME sera pareillement déclinée. Je suppose aussi que vous ne manquerez pas de rappeler le conseil européen de Barcelone, mais beaucoup d’eau a coulé sous les ponts depuis et nous sommes aujourd’hui devant un exercice impossible, en dépit des travaux nourris de la commission Champsaur, auxquels j’ai d’ailleurs participé, avec l’accord de mon groupe.
Ni la directive ni la solution technique que vous proposez aujourd’hui ne correspondent aux exigences d’une période de crise et de montée en puissance du paquet climat-énergie. Plutôt que d’enchaîner les lois NOME, c’est une révision complète de la directive qui s’impose dans le seul domaine qui, avec celui de la monnaie, touche tout le monde et tout le temps. Comment parvenir à faire fonctionner un système incapable de gérer un bien de première nécessité et non stockable ? Les errements que nous avons tous connus doivent nous inciter à la plus grande prudence : les États-Unis ne font-ils pas marche arrière en procédant à des recentralisations et en rétablissant des monopoles ? Forts du meilleur système électrique et du meilleur tarif qui soient en Europe – mais non dans le monde, or le marché est mondial –, nous pouvons faire œuvre utile en essayant d’emporter la conviction de la Commission européenne.
Je note, tout d’abord, qu’il est regrettable d’engager notre débat sans disposer du rapport Roussely consacré à l’avenir de la filière nucléaire – décisive pour notre pays – alors que le démantèlement d’AREVA a de quoi inquiéter.
En outre, six au moins des dix alinéas de l’article 10 prévoyant une transposition par ordonnance du prochain « paquet » de libéralisation du marché de l’énergie ne sont pas acceptables, s’agissant de sujets qui touchent à la vie quotidienne des Français.
Par ailleurs, tel que défini dans le texte, l’ARB ne correspond pas à la réalité technique de ce qu’est la base, soit le courant produit en continu par les centrales nucléaires et hydrauliques au fil de l’eau : une partie de la production des premières est en effet en semi-base. Dès lors, qu’en est-il exactement du périmètre retenu pour calculer le tarif de l’ARB et qui, du Gouvernement, du Parlement, du régulateur ou de l’opérateur fixera ce tarif ? Nous sommes d’autant plus inquiets que le Gouvernement a cédé sans coup férir aux exigences de l’opérateur principal du gaz lorsque ce dernier a réclamé une augmentation de 9,7 % de ses tarifs.
Enfin, s’il est heureux que l’État ne sombre pas dans la schizophrénie, quel mandat donnera-t-il à l’entreprise publique EDF pour rémunérer cet « actionnariat public », les sommes en jeu étant considérables ?
M. le président Patrick Ollier. Le groupe UMP, le rapporteur et moi-même avons fait savoir au Gouvernement que la législation par voie d’ordonnance n’était pas opportune en la matière.
M. Jean Proriol. Je constate, tout d’abord, que nul ne remet en question le secteur nucléaire, bien au contraire, le projet tendant précisément à ce que des opérateurs autres qu’EDF bénéficient des avantages qu’il nous procure depuis trente ou quarante ans.
Je suis par ailleurs frappé par l’attitude de M. Proglio : faisant fi des objectifs de Bruxelles et de la raison d’être de la loi dont nous discutons, il ne comprend pas très bien la nécessité commerciale et industrielle de vendre de l’électricité à d’autres opérateurs à un tarif qui leur permette de concurrencer EDF, et est à peu près persuadé qu’il maintiendra les parts de marché de l’opérateur historique !
Sachant que les bâtiments d’habitation sont les plus gros consommateurs d’électricité, M. le secrétaire d’État Apparu considère-t-il qu’une plus grande sobriété est envisageable dans ce secteur et, si oui, comment ?
D’autre part, nos industries, qui ont besoin d’investir, auront sans doute des difficultés à conserver l’essentiel des avantages économiques dus au secteur nucléaire, en raison d’un possible dérapage des prix – il faut en effet renouveler nos centrales et peut-être en construire d’autres. Comment rassurer sur ce point les cimentiers et les papetiers, bref, l’ensemble des consommateurs électro-intensifs ? Par ailleurs, les tarifs réglementés seront-ils confortés et pérennisés pour les petits clients ? Sur ces deux points, il nous faut des démonstrations convaincantes !
Les coûts complets de l’électricité semblent devoir augmenter. Qui décidera de leur montant dans la fourchette de 38 à 42 euros ?
Enfin, n’est-ce pas accabler EDF que de lui faire subir une telle réforme alors qu’elle sera également confrontée à une concurrence pour le renouvellement des concessions de barrages hydroélectriques ?
Quoi qu’il en soit, persuadé que nous arriverons à un compromis pour ce qui est de l’article 10, le groupe UMP soutiendra la loi NOME.
M. Daniel Paul. Heureuse précision car, à vous entendre, nous attendions plutôt un vote négatif !
Je l’ai déjà dit : jusqu’ici, le système intégré à la française visait à produire, transporter et distribuer l’électricité la moins chère d’Europe et c’est cela, précisément, que ce texte remet en question quelles que soient les considérations du président Ollier – que je partage, d’ailleurs – sur la nécessité de préserver le secteur nucléaire tel que nous le devons au général de Gaulle. Le nouveau bricolage auquel vous vous livrez ne suffira pas à éviter que les fissures ne se transforment en failles.
Si je ne pense pas qu’à ce stade du moins, votre intention soit de mettre en cause le statut national d’EDF, je n’en dirai pas de même à propos du service public de l’électricité. À ce sujet, que se passera-t-il si EDF, en dépit de cette loi, conserve ses parts de marché, voire regagne les 3 % ou 4 % d’usagers qui l’ont quittée depuis l’ouverture à la concurrence ? Faut-il s’attendre à une loi NOME 2 pour imposer la concurrence coûte que coûte et complaire ainsi à Bruxelles ? Le véritable enjeu, aujourd’hui, c’est celui de l’augmentation des prix, sous la pression de groupes privés qui veulent se faire une place au soleil.
Par ailleurs, alors qu’aucun bilan de la dérégulation n’a été établi, vous persistez dans la fuite en avant au moment même où le gouverneur républicain de Californie envisage de s’inspirer de notre modèle en s’étonnant que nous nous apprêtions à y renoncer.
D’autre part, comment concilier service public et « effacement » de la fourniture d’électricité ?
La contribution au service public de l’électricité (CSPE) augmentera-t-elle ou non, compte tenu du Grenelle II de l’environnement et des menaces de hausse des prix ?
Enfin, quid de la fixation des tarifs alors qu’un euro de plus ou de moins par mégawattheure correspond à cent millions de plus ou de moins chaque année pour EDF ?
M. Jean Dionis du Séjour. Dans une perspective plus industrielle que commerciale, ce texte important ouvre, de façon limitée dans le temps, un accès régulé à la base plafonné à 100 térawattheures afin de mettre un terme, si possible définitif, aux contentieux qui nous opposent à la Commission européenne. Or, selon nous, cela ne sera pas le cas, au contraire.
En effet, ce n’est pas à l’État qu’il revient de fixer le prix de l’ARB – fût-ce pendant trois ans seulement –, mais au régulateur et, ce, le plus vite possible. Nulle schizophrénie, ici, mais une certaine consanguinité : alors que l’État est actionnaire d’EDF à hauteur de 87 % et que les résultats nets de l’entreprise, selon les années, atteignent avec 3, 5 ou 6 milliards des sommes considérables pour les finances publiques, ce dernier ne peut être à la fois juge et partie. Nous allons droit au contentieux. Je sais que, traditionnellement, l’Assemblée n’est pas favorable aux régulateurs, mais nous devons absolument débattre de ce point.
D’autre part, la base comprenant l’hydraulique au fil de l’eau, il convient de rouvrir le dossier de la cession à des conditions très avantageuses – au point qu’on pourrait parler de bradage ! – de la Compagnie nationale du Rhône (CNR) à un groupe concurrent d’EDF, cession que cette dernière n’a d’ailleurs jamais admise, à juste titre.
Enfin, peut-il y avoir une véritable concurrence sur le marché des professionnels et des ménages en deçà de 36 kilovoltampères (kVA) sachant que, pour le tarif « bleu », protégé, EDF « production » vend aux alentours de 30 euros le mégawattheure à EDF « commerce » tandis que l’ARB sera peut-être fixé à 42 euros ?
M. Jean Gaubert. Monsieur le ministre d’État, comment pouvez-vous être certain des prix qui seront effectivement pratiqués – en particulier pour les consommateurs industriels – dès lors qu’on ne peut interdire à un acheteur d’électricité de la revendre hors de France et que c’est la loi de l’offre et de la demande qui les détermine ?
Par ailleurs, le prix de cession préfigure-t-il ce que sera le tarif administré, comme l’a déclaré le médiateur national de l’énergie ?
Enfin, pour quelle raison supprimer la représentation des consommateurs particuliers au sein de la CRE ?
M. Jean-Pierre Nicolas. La question n’est plus de savoir si EDF doit vendre de l’électricité à ses concurrents, mais à quel prix elle le fera.
En ce qui concerne l’ARB, il faudra veiller à ce que les acteurs bénéficiant déjà d’un prix du kWh défiant toute concurrence en hydraulique de base ne soient pas avantagés.
En outre, la production et la distribution d’électricité étant des activités capitalistiques, il importe que les différents opérateurs disposent de la meilleure prévisibilité possible en matière de tarifs – lesquels ne doivent pas changer tous les six mois ! Pour améliorer le taux de disponibilité de notre parc nucléaire – un point de plus représentant la bagatelle de 200 millions d’euros –, nous payons aujourd’hui les diminutions de tarifs intervenues avant 2000.
Mme Frédérique Massat. Ne pensez-vous pas, Monsieur le ministre d’État, qu’il aurait été opportun d’inclure dans ce texte un dispositif spécifique, juridiquement et financièrement sécurisé, dédié à la bonne gestion du parc nucléaire, laquelle est bien entendu d’intérêt national ?
Par ailleurs, qui définira le tarif de l’ARB dès lors que ce dernier doit couvrir les coûts d’exploitation, de maintenance, d’investissement, de modernisation et de démantèlement des centrales ainsi que de la gestion des déchets ? Hors les chiffres, d’ailleurs variables, donnés par EDF, nous ne disposons pas d’une étude solide permettant d’évaluer les dépenses qui s’imposeront. Même si les avis de MM. de Ladoucette et Proglio diffèrent quant au tarif de l’ARB – 37,2 ou 42 euros –, il n’en reste pas moins que, selon les simulations réalisées par la CRE, le coût de l’électricité augmentera.
Enfin, il est d’autant plus dommage que ce texte n’évoque pas l’état des réseaux de distribution que celui-ci est catastrophique, comme en témoigne un rapport d’étape de deux vice-présidents de la CRE.
Mme Geneviève Fioraso. Étant entendu que nombre de pays pour lesquels la réglementation européenne n’est pas parole d’évangile savent fort bien adapter leur législation à leurs propres spécificités, que le secteur nucléaire est particulièrement vertueux s’agissant des émissions de gaz à effet de serre, que la gouvernance nucléaire est quant à elle particulièrement fragile comme en a attesté l’attitude d’AREVA, d’EDF et d’ALSTOM à Abu Dhabi, que le taux de disponibilité du parc nucléaire a été l’un des plus faibles de son histoire au mois de décembre dernier – à son arrivée, M. Proglio a d’ailleurs été étonné de l’état de déliquescence d’EDF en matière de maintenance –, on peut légitimement se demander s’il est opportun de procéder à une telle réorganisation du marché de l’électricité, voire, à un démantèlement. Tenons-nous à nous inspirer du contre-exemple britannique de National Power ?
Enfin, il n’est nullement question dans ce texte d’une politique de mix énergétique alors que nous ne disposons pas, par exemple, de filières photovoltaïque ou de biomasse.
EDF a besoin d’être aidée, et non d’être fragilisée.
M. Daniel Fasquelle. Je suis favorable à ce projet de loi dont la première qualité est de nous mettre en conformité avec le droit européen tout en préservant la spécificité du marché de l’électricité français. Il introduit également plus de concurrence, ce qui assurera aux consommateurs de meilleurs services et des prix plus intéressants.
Je crains seulement qu’au terme de la période de transition de trois ans, il n’y ait plus de concurrence et qu’il ne reste qu’un opérateur, dans la mesure où les tarifs seront alignés sur le TaRTAM et où le marché de masse ne sera pas distinct de celui des professionnels. 2 % seulement des utilisateurs ont quitté EDF ; ils ne seront pas plus nombreux à le faire si une tarification adaptée ne permet pas aux nouveaux entrants de prendre réellement pied sur le marché. Il conviendrait de raccourcir cette période de transition ou de prévoir deux tarifs distincts pendant ce temps.
M. Jean-Michel Villaumé. La mesure principale de ce texte, qui consiste à mettre à disposition des concurrents d’EDF la production nucléaire, fait-elle courir un risque industriel au groupe ? M. Proglio, dans un entretien paru en novembre dans les Échos, expliquait que cette loi risquait de dévaloriser son entreprise. Par ailleurs, notre production d’électricité ne risque-t-elle pas, à terme, de se « recarboniser » ?
M. William Dumas. La prise en compte du coût d’acheminement de l’électricité ne risque-t-elle pas de créer des disparités territoriales en matière de tarifs, tout du moins de rendre impossible l’entretien des zones jugées peu rentables, comme c’est le cas pour l’Internet haut débit ou la téléphonie mobile ?
Dans la mesure où la CRE n’a qu’un pouvoir d’injonction à l’égard des gestionnaires de réseaux qui ne respecteraient pas le plan de modernisation, que se passera-t-il lorsque, par exemple, de gros dégâts seront causés par des tempêtes ?
M. le ministre d’État. Je souscris aux propos de l’excellent rapporteur de ce texte : le nucléaire est bien au centre de ce projet de loi, qui concentre les investissements sur les moyens de production de base et de pointe. La concurrence s’exercera sur le transport et la distribution, secteurs dans lesquels nous nous trouvons, j’en suis convaincu, à l’aube d’une révolution. Demeure la question du périmètre et de la place de l’hydraulique, qu’il conviendra de traiter avec attention lorsque nous examinerons les amendements.
Ce secteur industriel est l’un des rares à avoir vu ses prix en euros constants baisser pendant vingt ans, peut-être d’ailleurs trop par rapport à ce que la maintenance du parc et des réseaux exigeait… Il faut désormais investir massivement dans ce domaine : il faut savoir qu’un point de coefficient de disponibilité des centrales équivaut à 250 millions d’euros.
Le coût de production ne représente qu’une partie du prix final. Le consommateur bénéficiera de la compétitivité de notre système, verra sa liberté de choix garantie et profitera d’une plus grande prévisibilité.
Monsieur Brottes, l’organisation de la filière française à l’export ne passe pas par un démantèlement d’AREVA. En revanche, madame Fioraso il est vrai que la question se pose de la filière française, de la nature des outils de production utilisés par les nouveaux entrants – des EPR plus petits, très sécurisés. Ce secteur, qui, globalement, n’a pas innové ces vingt-cinq dernières années, est confronté à un problème de démographie de la compétence. Nous travaillons sur ce point et je ne doute pas que le rapport Roussely apportera au Gouvernement des éléments de réflexion importants – et, bien évidemment, il sera rendu public.
Messieurs Proriol et Brottes, j’ai bien noté que l’article 10 ne vous convenait pas ; je crois comprendre qu’il s’agit d’un sentiment largement partagé dans cette salle. Le paquet énergie-climat doit-il nous inviter à réviser l’ensemble des directives sur l’énergie ? La question peut se poser. Il faut avoir à l’esprit que la notion de « sécurité énergétique » qui les fonde s’entend plus en termes d’approvisionnement et d’indépendance par rapport aux fournisseurs. Il s’agit par conséquent d’une question politique, qui préoccupe davantage nos voisins de l’Est européen. De la même manière, nous ne sommes guère concernés par le risque de « bug électrique » : les Alpes-maritimes et la Bretagne connaissent des faiblesses, mais ne seront jamais confrontées à un effondrement prolongé de l’alimentation électrique.
Monsieur Proriol, comment rassurer à la fois l’industriel, le consommateur et le fournisseur, dont les intérêts sont par définition contradictoires ? Pour l’industriel, il convient de le tirer de ce risque majeur que représente le contentieux sur les aides d’État et de lui donner de la visibilité. Le consommateur, pour sa part, ne verra pas les tarifs bondir significativement à l’issue de la période de transition : toutes les analyses laissent attendre une augmentation très mesurée.
Comme vous l’avez souligné, monsieur Dionis du Séjour, toute transition est par nature source de contentieux. Mais la durée prévue est très courte pour un changement de modèle. La Commission européenne, dans les courriers que nous avons échangés, n’a pas soulevé de difficulté particulière sur ce point.
Monsieur Proriol, le principe des concessions, même lorsqu’elles concernent des barrages hydroélectriques, est qu’elles sont soumises à renouvellement. Il ne vous a pas échappé qu’aux termes du « Grenelle II », des critères environnementaux joueront désormais pour leur octroi. Je ne doute pas que la grande compagnie qu’est EDF saura se battre comme il convient lors de leur renouvellement.
Vous avez souligné que les prix sont très bas. Il n’est pas tout à fait exact de dire que ce sont les moins chers d’Europe : en Norvège et en Bulgarie, ils sont légèrement inférieurs.
Monsieur Paul, nous préservons une certaine forme de modèle français : nous sommes battus lors de l’examen de la directive en 2009 pour qu’il n’y ait pas de démantèlement global. Le transport et la distribution permettront l’exercice de la concurrence qui se développera, sur la production énergétique par d’autres capacités, par des investissements sur la pointe.
L’augmentation de la CSPE n’est pas liée à ce texte mais à une autre question, celle de la stratégie française du mix énergétique. Nous avons fait le choix, et nous l’assumons, de soutenir des énergies qui ne sont pas toutes matures au regard du coût industriel, mais qui le deviendront assez vite – l’éolien a vu ses coûts de production s’effondrer en quinze ans –, comme les énergies marines ou la biomasse. Cela a un coût : ainsi, les tarifs imposés au réseau global de gaz pour le rachat de l’énergie produite par méthanisation dans les exploitations agricoles sont élevés, mais ils permettent à cette technique de parvenir à maturité.
Quant à votre observation sur la fixation du tarif, j’y souscris, et je vous apporte même une précision : un euro supplémentaire par mégawattheure procure à EDF 280 millions d’euros dans l’année.
Monsieur Dionis du Séjour, je ne reviendrai pas sur la question de l’hydraulique. Vous avez parlé de la fixation des prix. En réalité, le prix théorique tourne autour de 35 euros le mégawattheure, ce qui laisse de la marge et permet à des opérateurs alternatifs de venir sur le secteur.
Monsieur Gaubert, vous avez posé une question qui nous a tous tracassés longtemps. Nous y avons répondu en prévoyant que le prix de cession dépendrait du portefeuille de clients français acquis durant l’année et vérifié rétroactivement.
Monsieur Nicolas, il s’agit en effet d’une industrie capitalistique, et qui dit industrie capitalistique, dit prévisibilité. Le jour où la France a décidé de construire la première centrale nucléaire, personne ne savait quel serait le coût objectif du kilowattheure trente ans plus tard. Les investissements de maintenance sont à quinze ans, ceux de production à cinquante ans. À quelques euros près dans les prévisions, les écarts sur le long terme sont considérables. Ce texte, fruit du travail de grande qualité mené par la commission Champsaur, permet une prévisibilité raisonnable tout en maintenant l’avantage compétitif français.
Madame Massat, ce texte n’a pas vocation à embrasser l’ensemble des composantes de la politique énergétique française. Vous n’y trouverez donc aucune préconisation particulière sur le parc ou sur les réseaux, – ni, monsieur Dumas, aucune mention d’une disparité territoriale, par nature inexistante.
Monsieur Villaumé, vous avez parlé de risque industriel et de dévalorisation du groupe. Cette dernière aurait pu se produire dans un scénario de dérégulation, que d’aucuns souhaitaient mais que nous avons écarté. Nous avons décidé de laisser aux consommateurs, aux collectivités, aux petits industriels et au secteur électro-intensif la part la plus significative de l’avantage compétitif. Je ne vois pas non plus comment ce texte pourrait indirectement favoriser une « recarbonisation » de notre énergie.
Monsieur Fasquelle, la concurrence existe déjà entre sources d’énergie. Nous essayons de la réguler au mieux, notamment grâce à un dispositif d’entrée sur le réseau assez complexe. Grâce à ce texte, la concurrence s’exercera vraiment dans la gestion opérationnelle, entre la sortie de production et la facture finale : chacun d’entre nous ici peut s’en féliciter. Au niveau de la production, la concurrence s’exercera surtout dans le secteur de l’hydroélectrique. En matière nucléaire, la France a fait, dirons-nous, le choix d’un opérateur principal : le texte n’induit pas de concurrence dans la production, mais dans l’utilisation de l’énergie.
M. Benoist Apparu, secrétaire d’État chargé du logement et de l’urbanisme. Le Plan bâtiment issu du Grenelle, monsieur Proriol, s’est traduit par un effort sans précédent pour réduire la consommation énergétique des bâtiments. S’agissant des bâtiments neufs, l’objectif est de généraliser la réglementation technique de 50 kilowattheures, à l’horizon de 2011 dans le tertiaire et de 2013 pour les bâtiments d’habitation. Ce plan vise également à améliorer la performance énergétique du bâti ancien, via, d’une part, la réhabilitation des bâtiments anciens de l’État et, d’autre part, l’incitation à la réhabilitation du parc privé – à quoi tendent l’éco-prêt à taux zéro, dont 100 000 ont déjà été distribués, le décret relatif au partage des économies de charges entre le propriétaire et le locataire, et le prêt à 1,9 % de la Caisse des dépôts, l’objectif étant de réhabiliter 400 000 logements par an à partir de 2012.
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La Commission a ensuite procédé, sur le rapport de M. Jean-Claude Lenoir, à l’examen des articles du projet de loi portant nouvelle organisation du marché de l'électricité (NOME) (n° 2451).
M. le président Patrick Ollier. Je précise que les amendements CE 9 de M. Daniel Paul et CE 154 du rapporteur ont été déclarés irrecevables au regard de l’article 40. Cela n’a pas été le cas, en revanche, de l’amendement CE 98 de M. François Brottes, qui tend à un transfert à dépense constante – toutefois, cette disposition aurait mieux sa place dans la loi de finances !
III.— EXAMEN DES ARTICLES
Avant l’article 1er
La Commission est saisie de l’amendement CE 63 de M. François Brottes, portant article additionnel avant l’article 1er.
M. François Brottes. La directive européenne organisant le marché de l’électricité, outre qu’elle ne se préoccupe guère de développement durable, ne tient pas compte du caractère spécifique de l’électricité : ce bien non stockable et de première nécessité doit en tant que tel faire l’objet d’une réglementation spécifique. Notre amendement vise à permettre à la France de remettre radicalement en cause cette directive, loin des acrobaties auxquelles le rapport Champsaur et ce projet de loi sont contraints.
M. le rapporteur. Avis défavorable, cet amendement étant déjà satisfait par l’article 1er de la loi du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l’électricité, qui dispose que « matérialisant le droit de tous à l’électricité, produit de première nécessité, le service public de l’électricité est géré dans le respect des principes d’égalité, de continuité et d’adaptabilité, et dans les meilleures conditions de sécurité, de qualité, de coûts, de prix et d’efficacité économique, sociale et énergétique ».
M. le ministre d’État. Même réponse.
M. François Brottes. Mon amendement vise à imposer le respect de la loi de février 2000 à toute « nouvelle » organisation du marché, la NOME mettant précisément à mal l’un des principes fondamentaux de cette loi.
La Commission rejette l’amendement.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CE 11 de M. Daniel Paul.
M. Daniel Paul. J’avoue ne pas bien comprendre en quoi mon amendement CE 9, qui tendait à constituer un pôle public de l’énergie, tombe sous le coup de l’article 40.
M. le président Ollier. En ce que son adoption accroîtrait les charges publiques.
M. Daniel Paul. Je le conteste. Mais j’y reviendrai en séance publique.
L’amendement CE 11 vise à maintenir la compétence du Gouvernement en matière de fixation des tarifs, au-delà de la période transitoire de trois ans prévue par le projet de loi. En effet, la CRE n’assure pas des conditions de démocratie, de transparence et d’indépendance suffisantes.
M. le rapporteur. Avis défavorable : ce projet de loi maintient des tarifs réglementés de l’électricité, distincts des prix de marché. Bien plus, il accroît la part de la régulation : les articles 4 et 5 pérennisent l’accès aux tarifs réglementés des petits consommateurs, qu’il s’agisse des ménages ou des entreprises, alors que les lois précédentes imposaient les prix de marché à l’ensemble des consommateurs.
À l’issue d’une période transitoire de trois ans, pendant laquelle le Gouvernement continuera de fixer les tarifs, cette compétence reviendra à un régulateur démocratiquement désigné et soucieux sans aucun doute d’œuvrer en toute transparence.
M. le ministre d’État. Même avis.
M. François Brottes. Le groupe SRC soutient cet amendement. Ce dispositif n’est pas une garantie suffisante contre l’augmentation des tarifs, comme le prouve le précédent des tarifs du gaz, que le Gouvernement a renoncé à réglementer.
La Commission rejette cet amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CE 64 de M. François Brottes.
M. François Brottes. En soumettant l’organisation de ce marché aux principes fondamentaux que sont l’égalité, la continuité et l’adaptabilité, cet amendement vise à préserver la qualité de notre réseau, actuellement mise à mal par la course effrénée aux nouveaux marchés dans laquelle EDF est engagée depuis le changement de statut : il n’est que de voir la dégradation du parc de centrales existant et des réseaux de distribution.
M. le rapporteur. Cet amendement est, lui aussi, satisfait par l’article 1er de la loi du 10 février 2000.
M. le ministre d’État. Même avis.
La Commission rejette cet amendement.
Elle est saisie de l’amendement CE 62 de M. François Brottes.
M. François Brottes. Cet amendement tend à inscrire dans la loi une avancée majeure qui avait été obtenue par Lionel Jospin, alors Premier ministre, lors du Sommet de Barcelone de mars 2002 : il s’agissait d’assortir l’ouverture du marché de l’électricité, auquel Lionel Jospin avait consenti uniquement pour les gros consommateurs industriels, de l’adoption d’une directive cadre définissant les services d’intérêt économique général.
M. le rapporteur. Avis défavorable à ce qui a surtout le caractère d’une manœuvre visant à empêcher l’adoption de ce projet de loi.
M. le ministre d’État. Même avis.
La Commission rejette cet amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CE 10 de M. Daniel Paul.
M. Daniel Paul. Je vous remercie, monsieur le ministre d’État, d’avoir mis l’accent, dans votre propos préliminaire, sur les problèmes européens d’approvisionnement et de sécurité des réseaux. Cet amendement vise précisément à parer à de tels problèmes en favorisant une coopération énergétique renforcée au niveau européen, de façon à assurer une production optimale au niveau national.
M. le rapporteur. Je suis défavorable à cet amendement déjà satisfait par la création d’une agence de coopération des régulateurs européens, dont les missions sont exactement celles que vous venez de décrire et qui a tenu sa première réunion le 6 mai.
M. le ministre d’État. Même avis.
La Commission rejette cet amendement.
Puis elle examine l’amendement CE 60 de M. François Brottes.
M. François Brottes. Cet amendement exprime notre souhait que soit institué un pôle public de l’énergie, et si nous nous contentons de demander un rapport, c’est uniquement pour ne pas tomber sous le coup de l’article 40. Une telle institution permettrait d’épargner au secteur de l’électricité le destin qu’a connu celui du gaz, dont la privatisation s’est accompagnée d’une flambée des tarifs et d’une vulnérabilité aux OPA. Nous craignons notamment un démantèlement du secteur du nucléaire. Il est nécessaire de revenir aux fondamentaux, en réaffirmant notamment le caractère public qui fait la spécificité du secteur français de l’énergie.
M. le rapporteur. Votre proposition va bien au-delà de l’objectif du projet de loi NOME, qui n’a pas vocation à organiser l’ensemble du secteur de l’énergie.
M. le ministre d’État. Même avis.
La Commission rejette cet amendement.
Elle est saisie de l’amendement CE 61 de M. François Brottes.
M. François Brottes. Vous n’avez, monsieur le président, que partiellement satisfait cet amendement en acceptant la création d’une mission d’information sur la sécurité des réseaux de distribution : il serait bon que le Gouvernement lui-même nous soumette un rapport sur cette question.
M. le rapporteur. Défavorable, pour la raison que vous avez vous-même rappelée.
M. le ministre d’État. Et nous attendons avec grand intérêt de bénéficier des lumières de l’Assemblée !
M. Jean Gaubert. Le Gouvernement fait déjà ce travail : nous demandons simplement qu’il soit soumis au Parlement.
La Commission rejette cet amendement.
La Commission est saisie de l’amendement CE 59 de M. François Brottes.
M. François Brottes. Cet amendement dispose que notre parc électronucléaire ne peut être exploité que par des personnes morales à capitaux majoritairement publics : en d’autres termes, l’opérateur historique et AREVA doivent rester les seuls exploitants de nos centrales. Sans cette garantie, des centrales nucléaires privées pourraient à terme apparaître. Est-ce la volonté du Gouvernement ?
M. le rapporteur. Votre amendement est déjà satisfait par la loi de 1946 modifiée, qui dispose dans son article 8 que toute installation de production d’électricité nucléaire, à l’exception des installations propres au Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives et à ses filiales, ne pourra être gérée que par Électricité de France ou l’une de ses filiales.
M. le ministre d’État. Même avis.
M. Jean Gaubert. Cette réponse n’est qu’à demi satisfaisante si on considère le précédent de GDF, qui n’est plus majoritairement public en dépit des promesses qu’on nous avait faites.
M. François Brottes. Il était en effet inscrit dans la loi que GDF resterait une entreprise majoritairement publique, et on a vu le résultat. C’est pourquoi nous aimerions connaître la position du Gouvernement.
M. le rapporteur. Gérer une installation nucléaire, c’est autre chose que de gérer des tuyaux !
La Commission rejette cet amendement.
Article 1er
Accès transitoire, limité et régulé des fournisseurs alternatifs à l’électricité
de base produite par EDF
L’article 1er organise le régime juridique de l’accès des fournisseurs alternatifs à l’électricité produite par EDF grâce au parc nucléaire historique, appelé accès régulé à la base (ARB). Il introduit à cette fin un nouvel article 4-1 au sein de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au service public de l’électricité.
Cet article forme l’un des trois piliers du projet de loi, avec l’article 2 relatif aux obligations de capacité et les articles 4 et 5 relatifs aux tarifs réglementés. En effet, comme l’indique l’étude d’impact jointe par le Gouvernement au projet de loi, « la nouvelle organisation du marché électrique repose sur trois dispositions fondamentales : la mise en place, au profit des fournisseurs alternatifs, d'un droit d'accès régulé à la production électrique de base d'EDF à des conditions représentatives des conditions économiques de production de l'électricité par ses centrales nucléaires déjà en service (le parc de référence) ; l'instauration d'une obligation de capacité afin de garantir a priori que chaque fournisseur est capable de couvrir les besoins de consommation en pointe de ses clients ; l'évolution progressive du système des tarifs réglementés de vente d'électricité » (p. 20).
De manière synthétique, l’ARB peut-être défini comme le droit pour les fournisseurs alternatifs d’électricité de bénéficier, par l’intermédiaire de contrats signés avec EDF, d’un volume d’électricité les mettant dans une situation de concurrence équitable au regard de l’existence du parc nucléaire historique vis-à-vis de leurs clients métropolitains et à un prix couvrant les coûts complets de ce parc, ce dispositif étant régulé par la commission de régulation de l’énergie (CRE) et les ministres chargés de l’économie et de l’énergie.
• L’alinéa 2 rappelle les objectifs d’intérêt général justifiant la mise en place de l’ARB : il s’agit à la fois d’assurer la liberté de choix des consommateurs et de leur garantir des prix reflétant la compétitivité du parc nucléaire français.
La liberté de choix du consommateur est un fondement du marché intérieur de l’électricité. La directive de 2009/72/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et abrogeant la directive 2003/54/CE rappelle en effet dès son premier considérant que le marché intérieur « a pour finalité d’offrir une réelle liberté de choix à tous les consommateurs de l’Union européenne, qu’il s’agisse de particuliers ou d’entreprises, de créer de nouvelles perspectives d’activités économiques et d’intensifier les échanges transfrontaliers, de manière à réaliser des progrès en matière d’efficacité, de compétitivité des prix et de niveau de service et à favoriser la sécurité d’approvisionnement ainsi que le développement durable ».
Le souhait de faire bénéficier le consommateur de la compétitivité du parc de production électrique répond aux spécificités françaises. Les investissements réalisés dans la filière nucléaire font en effet que les coûts de production de l’électricité sont inférieurs en France à ce qu’ils sont dans la plupart des autres pays européens, comme l’indiquent les données figurant dans l’étude d’impact (pp. 10-11). Il faut donc insister sur le fait que l’ARB est destiné à bénéficier aux seuls consommateurs français.
Complément : compatibilité de la « clause de destination » prévue dans le projet de loi avec le droit communautaire
La nouvelle organisation du marché de l’électricité ne permettra au consommateur français de bénéficier de la compétitivité du parc nucléaire français qu’à la condition que le prix attractif de l’ARB se répercute uniquement dans les contrats de fourniture d’électricité des clients situés sur le territoire national. C’est le problème de la « clause de destination ».
Cette clause de destination n’est pas explicite dans le projet de loi, et cela pour deux raisons. Premièrement, il n’est pas possible de différencier l’électricité produite par les différentes centrales : disposer que l’électricité attribuée au titre de l’accès régulé à la base est réservée à l’alimentation des clients situés sur le territoire continental métropolitain n’a donc pas de sens. Deuxièmement, une telle formule pourrait apparaître comme une restriction injustifiée des exportations, incompatible avec le droit communautaire.
C’est donc à travers plusieurs dispositions techniques du projet de loi qu’est garanti le fait que l’ARB bénéficiera in fine aux seuls consommateurs situés sur le territoire national :
- l’alinéa 2 de l’article 1er dispose ainsi que l’accès régulé à la base est réservé aux seuls opérateurs fournissant des consommateurs finals résidant sur le territoire national ;
- l’alinéa 4 oblige EDF à signer des contrats de vente d’électricité au titre de l’ARB avec tous les fournisseurs alimentant des consommateurs finals ou des gestionnaires de réseaux pour leurs pertes, situés sur le territoire métropolitain continental ;
- l’alinéa 8 prévoit que le volume d’électricité cédé au titre de l’ARB dépendra des caractéristiques et des prévisions de consommations des consommateurs finals sur le territoire métropolitain continental ;
- l’alinéa 19 garantit que les volumes d’électricité attribués en excès au titre de l’ARB en raison d’une surestimation de la consommation prévisionnelle sur le territoire national ne pourront pas être utilisés à des fins spéculatives, notamment en les revendant sur le marché de gros à des prix supérieurs au prix de l’ARB, car la différence entre le prix de l’ARB et le prix de marché devra être rétrocédée par le fournisseur à EDF.
La crainte a été évoquée que ces dispositions soient considérées comme des restrictions incompatibles avec les règles de fonctionnement du marché intérieur. Ces craintes ne sont convaincantes ni juridiquement ni politiquement :
- dans son échange de lettres avec le Gouvernement français, la Commission européenne a validé le dispositif prévu dans le projet de loi NOME et s’est engagée à mettre un terme aux deux procédures ouvertes à l’encontre de la France si les engagements pris par le Premier ministre étaient respectés ;
- au cours des entretiens qu’a eus votre rapporteur à la direction générale de la concurrence et à la direction générale de l’énergie de la Commission européenne, toutes les personnes interrogées se sont prononcées pour la compatibilité du dispositif prévu avec le droit communautaire et ont reconnu la légitimité du souhait du Gouvernement français de faire bénéficier les consommateurs situés sur son territoire de la compétitivité du parc nucléaire.
Il convient de souligner que les modalités de calcul de la clause de complément de prix font l’objet d’une attention particulière de la part de Bruxelles, afin d’éviter qu’elle ne conduise à interdire d’exporter les excédents attribués au titre de l’ARB.
• L’alinéa 3 propose une définition de l’électricité de base comme la part de l’électricité fournie correspondant à la production des centrales fonctionnant en permanence, à l’exception des périodes d’arrêt pour maintenance.
Cette définition n’est pas nécessaire. L’ARB a en effet pour seul objet de rendre le marché électrique contestable en neutralisant l’avantage concurrentiel que représente, pour EDF, la disposition du parc nucléaire historique, à charge pour les concurrents de trouver des sources d’approvisionnement complémentaires concurrentielles. Au regard de cet objectif, l’ARB dépend de trois paramètres plus précis que la définition de l’électricité de base :
– le prix de l’électricité cédée, qui est un paramètre fondamental mais qui n’est pas le seul à avoir des effets significatifs ;
– le mode de calcul des volumes alloués au titre de l’ARB, les fournisseurs alternatifs n’étant pas dans la même situation s’ils ont droit à des volumes d’électricité leur permettant de couvrir 70, 80 ou 90 % de la consommation de leurs clients français ;
– la répartition des volumes d’électricité dans le temps, aussi appelée forme, qui a un impact notable car l’électricité coûte plus cher à certains moments, notamment en hiver et le soir.
La définition proposée est aussi un facteur de confusion. Au regard de l’objectif mentionné ci-dessus, la référence aux « centrales fonctionnant en permanence » est en effet à la fois trop large puisqu’elle pourrait inclure d’autres moyens de production que le nucléaire sollicités une grande partie de l’année, et trop restreinte puisqu’elle pourrait exclure des centrales nucléaires arrêtées temporairement. Elle ne précise d’ailleurs pas si le produit livré sera un ruban, c’est-à-dire une puissance constante toute l’année, ou suivra la forme de la production nucléaire qui est modulée sur l’année pour être maximale en hiver.
Complément : l’électricité de base et l’électricité de pointe
La notion d’électricité de base est couramment utilisée dans le secteur de l’électricité. Elle est habituellement définie à partir de la production, en fonction de la durée annuelle d’utilisation des centrales électriques :
- base pour l’électricité produite par les centrales fonctionnant de 8760 à 6000 heures par an environ ;
- semi-base de 6000 à 4000 heures ;
- pointe moins de 4000 heures par an ;
- ultra-pointe quelques heures par an.
Les contraintes du système électrique font qu’à chaque instant, la production doit être égale à la consommation, ce qui implique qu’en période de pointe des centrales additionnelles soient mises en route afin de satisfaire le surcroît de demande. La logique du marché fait que les centrales les plus coûteuses sont les dernières à être mises en route. Les coûts de production du nucléaire étant inférieurs à ceux des centrales thermiques, les centrales nucléaires assurent en France l’essentiel de la base et les centrales thermiques la pointe.
La notion de base renvoie aussi à des caractéristiques de consommation. La puissance appelée par un consommateur varie au cours du temps. Cette variation peut être représentée sur un graphique appelé courbe de charge, dans laquelle sont distinguées deux parties :
- la partie minimale de la consommation, qui forme un ruban c'est-à-dire une puissance constante 8760 heures par an et qui peut être définie aussi comme la consommation de base ;
- la partie variable de la consommation, qui forme souvent des pics, et qui peut être définie comme la consommation de pointe.
Les courbes de charge des différentes catégories de consommateurs présentent des différences, celles des consommateurs industriels étant en moyenne plus plates, c’est-à-dire comportant moins de pointe, que celles des clients domestiques. La consommation totale n’est pas constante au cours de l’année : elle est plus importante à certains moments qu’à d’autres, notamment à certaines heures et en hiver.
• Les alinéas 4, 5 et 7 déterminent le mode d’allocation d’électricité aux fournisseurs alternatifs au titre de l’ARB, qui repose sur des contrats annuels signés sur le fondement d’accords-cadres entre les fournisseurs alternatifs et EDF, portant sur un volume d’électricité maximal fixé par la CRE.
Un système à deux niveaux est mis en place : à un premier niveau, des accords-cadres valables jusqu’en 2025, qui définiront les modalités générales et qui devront être signés par EDF dans un délai de trois mois à compter de la demande présentée par les fournisseurs ; à un deuxième niveau, des contrats annuels qui détermineront notamment le volume qu’EDF devra céder à chaque cocontractant. Le contenu de ces deux conventions sera encadré puisque leurs stipulations devront être conformes à un contrat et un accord-type défini par arrêté du ministre chargé de l’énergie sur proposition de la CRE.
Ces dispositions précisent la nature juridique de l’ARB. Il s’agit d’un droit ouvert aux fournisseurs alternatifs d’obtenir jusqu’à un volume maximal d’électricité à prix régulé, garanti par l’obligation faite à EDF de signer des contrats le permettant. Ce qui a trois conséquences : premièrement, les droits alloués au titre de l’ARB ne seront pas échangeables puisqu’ils consistent uniquement dans l’obligation faite à EDF de signer un contrat ; deuxièmement, les fournisseurs alternatifs pourront demander à bénéficier d’un volume inférieur au volume maximal auquel ils auront droit, puisque le volume est maximal ; troisièmement, l’ARB ne sera pas une obligation d’achat : les fournisseurs d’électricité pourront décider de ne pas en bénéficier.
Il faut faire deux remarques :
– aucune précision n’est apportée sur la fréquence à laquelle pourront être signés les contrats. Pourtant, les auditions qu’a réalisées votre rapporteur lui ont permis de constater qu’un consensus existe autour de l’idée d’organiser des plusieurs fois par an des « guichets » permettant aux fournisseurs d’obtenir des volumes d’électricité à prix régulé ;
– la signature de contrats entre EDF et les fournisseurs alternatifs est difficilement compatible avec la volonté d’empêcher EDF d’accéder aux positions de marché de ses concurrents, sanctionnée à l’alinéa 8 sans que soit d’ailleurs mise en place de vraie solution.
• Le volume maximal d’électricité attribué à chaque fournisseur au titre de l’ARB sera calculé de manière prévisionnelle, avec déduction d’un certain nombre de consommations, et sera corrigé a posteriori en fonction des réalisations.
L’alinéa 8 dispose que le volume maximal d’électricité dont pourra bénéficier chaque fournisseur sera fixé par la CRE sur le fondement des prévisions de consommation de ses clients situés sur le territoire continental métropolitain. En pratique, la CRE se fondera sur les prévisions transmises par les fournisseurs alternatifs ; elle disposera toutefois d’une marge de manœuvre pour apprécier le caractère réaliste de ces prévisions ; le complément de prix (cf. alinéa 19) et les sanctions applicables en cas d’abus du droit d’accès régulé à la base (cf. article 7, alinéas 10 et 11) dissuaderont par ailleurs les fournisseurs de transmettre des prévisions déconnectées de la réalité.
Les alinéas 12 à 18 posent ensuite des restrictions aux consommations qui peuvent être prises en compte dans le calcul du volume prévisionnel maximal d’électricité alloué au titre de l’ARB. Afin d’être sûr que les fournisseurs répercuteront rapidement le prix de l’ARB sur leurs consommateurs, la consommation des gros consommateurs dont les contrats n’auront pas été renégociés suite à la promulgation de la loi ne sera pas prise en compte. Les consommations couvertes par Exeltium, société fondée en 2006 par un regroupement d’électro-intensifs, bénéficiant d’un statut fiscal spécifique et ayant vocation à assurer l’approvisionnement à très long terme des industriels regroupés avec partage des risques industriels, ne le seront pas non plus. Enfin, afin d’encourager EDF à s’engager dans des partenariats industriels, les volumes pourront être réduits sur décision conjointe d’EDF et du fournisseur ou d’une société qui lui est liée.
Il est important de faire remarquer que ces volumes, déduits du volume maximal auquel auront droit les fournisseurs, ne seront pas décomptés du plafond global commenté ultérieurement.
L’alinéa 19 met enfin en place un mécanisme correcteur. S’il s’avère que la consommation prévisionnelle est supérieure à la consommation effective des consommateurs de ce fournisseur, le fournisseur devra acquitter un complément de prix dont le principe de fonctionnement est de rétablir le prix de l’électricité cédée en excès au prix de marché. Ce complément de prix permettra d’éviter que des prévisions excessivement optimistes ne permettent à des fournisseurs de détourner le dispositif de son esprit. Les modalités précises de calcul du complément de prix seront fixées par décret en Conseil d’État, mais elles devront tenir compte de plusieurs éléments : ampleur de l’écart entre les prévisions de consommation et la consommation effective, coût du financement, et écart entre le prix de l’ARB et les prix de marché.
L’alinéa 20 précise que ces prix s’entendent hors taxe.
Il faut noter que ces dispositions relatives au volume maximal d’ARB auquel aura droit chaque fournisseur sont incomplètes. Comme rappelé précédemment, l’un des trois paramètres déterminant de l’ARB est le mode de calcul des volumes attribués à ce titre. Les dispositions des alinéas 8 ainsi que 12 à 15 sont censés définir ce paramètre. Or autant ils apportent des précisions sur ce qu’on peut appeler par analogie avec le vocabulaire fiscal l’assiette de ce volume, autant ils n’apportent pas de précisions sur le taux. La logique du texte ne prête cependant pas à discussion et veut que ce taux soit représentatif de la part du nucléaire dans la production totale d’électricité.
• Les alinéas 6 et 9 instituent un plafonnement global du dispositif.
Ce plafond sera variable. Il sera fixé par arrêté des ministres en charge de l’énergie et de l’économie après avis de la CRE, afin de demeurer strictement proportionnel aux objectifs poursuivis. Il ne pourra par ailleurs pas dépasser 100 TWh, plus 20 TWh pour assurer la couverture des pertes des gestionnaires de réseaux de transports et de distribution d’électricité. Dans son échange de lettres avec le Premier ministre, la Commission européenne a signalé qu’elle considère qu’un plafond de 100 TWh représente un minimum.
En cas d’atteinte du plafond, le volume global d’ARB sera réparti par la CRE entre les fournisseurs en fonction de la consommation réelle des consommateurs finals fournis par chacun d’eux et des prévisions d’évolution de celle-ci. Autrement dit, le volume global sera distribué au prorata des droits des fournisseurs alternatifs, ce qui engendrera une réduction proportionnelle de l’ARB. Si le plafond est atteint, tous les fournisseurs alternatifs verront donc leurs droits diminuer conjointement.
• L’alinéa 10 permet l’inclusion progressive des pertes de réseaux dans l’ARB.
Les pertes de réseaux sont aujourd’hui couvertes au prix de marché, ce qui se répercute dans les tarifs d’utilisation des réseaux publics d’électricité (TURPE). La couverture des pertes de marché contribue ainsi de manière significative à l’animation du marché de gros français de l’électricité : puisqu’elle représente plus de 30 TWh sur un total estimé à 225 TWh de transactions réelles. C’était d’ailleurs ce motif qui avait conduit en 2006 à choisir que les pertes soient couvertes par le marché. Il n’aurait cependant pas été logique que les pertes de réseaux ne puissent pas être couverte par l’ARB alors même que les gestionnaires de réseaux sont en situation de monopole, qu’ils contribuent à une mission de service public, que le TURPE est un tarif réglementé et qu’il se répercute directement sur la facture de tous les consommateurs.
Le projet de loi met en place une phase de transition qui débutera le 1er août 2013 et sera étalée sur 3 ans. La transition sera réalisée par la mise à disposition des fournisseurs alternatifs de volumes supplémentaires pour couvrir les pertes des gestionnaires de réseau, dans la limite d’un plafond spécifique qui ne pourra dépasser 20 TWh à l’issue d’un délai de 3 ans.
Cette transition est justifiée par le fait qu’une partie des pertes est couverte jusqu’en 2013, que le passage à l’ARB risque de déséquilibrer le marché de gros s’il n’est pas réalisé progressivement et que la couverture est assurée par tiers progressifs à trois ans : l’année t, toutes les pertes sont couvertes pour l’année t ; deux tiers pour l’année t+1 ; et 1/3 pour l’année t+2. En revanche, le maintien d’un plafond de 20 TWH n’obéit à aucune logique.
• L’alinéa 11 est une clause de sauvegarde introduite par prudence et qui permet aux ministres de l’économie et de l’énergie en cas de circonstances exceptionnelles de suspendre l’ARB.
• Les alinéas 21 à 27 apportent des précisions sur le troisième paramètre déterminant à côté de la forme et du volume: le prix de l’ARB.
Pour la procédure, ce prix sera arrêté, sur le fondement de critères objectifs décrits ci-dessous, par les ministres chargés de l’énergie et de l’économie, sur proposition de la CRE. Cette décision sera réputée acquise dans un délai de trois mois après transmission de la proposition en l’absence d’opposition d’un des ministres (alinéa 21). Cependant, durant une période transitoire de trois ans, les ministres disposeront du pouvoir de fixer directement le prix de l’ARB après avis de la CRE (alinéa 27).
Pour les modalités de calcul, le prix devra être arrêté conformément à l’objectif qu’il soit représentatif des conditions économiques de production d’électricité par les centrales du parc nucléaire historique (alinéa 21), c’est-à-dire mises en service avant la publication de la loi NOME (alinéa 4). Les alinéas 22 à 25 précisent que le prix arrêté doit tenir compte de quatre éléments, qui correspondent aux éléments constituant les charges sur un compte de résultats : une rémunération du capital, des coûts d’exploitation, des coûts de prolongation de la durée de vie des centrales, et la couverture des charges nucléaires de long terme.
Complément : les débats relatifs au prix de l’ARB
Deux débats se sont superposés, sur le fondement d’une ambiguïté entretenue par le projet de loi, qui affirme premièrement dans l’exposé des motifs que le prix de l’ARB sera cohérent avec le TaRTAM et deuxièmement à l’article 1er qu’il couvrira les coûts complets du parc nucléaire, y compris les coûts de prolongation.
Le TaRTAM est un tarif intégré, c’est-à-dire tout inclus à l’exception des taxes, qui présente la forme classique des tarifs réglementés de vente puisqu’il est composé d’une part fixe, qui dépend notamment de la puissance souscrite et d’une part variable qui est fonction de la consommation. Les prix de marché sont construits différemment, à partir d’un ruban de consommation constante, et d’une pointe. La difficulté qu’il y a à définir ce que serait un ARB cohérent avec le TaRTAM réside dans la nécessité de comparer les prix de marché qui seront proposés par les fournisseurs bénéficiant de l’ARB et le tarif intégré TaRTAM. Il est possible de déconstruire le TaRTAM pour trouver le prix de son ruban implicite. Mais cette décomposition dépend margement des prix de marché : si on augmente les prix de marché, le prix du ruban TaRTAM baisse et inversement. La variation des prix de marché explique une première série de divergences sur le prix de l’ARB.
Une seconde série de divergences concerne les estimations du prix de l’ARB indépendamment du TaRTAM, donc le vrai coût du parc nucléaire. Ce sont ces estimations qui s’avèrent les plus volatiles, allant de 30 à 50 € environ, alors que les estimations de l’ARB cohérent avec le TaRTAM communiquées à votre rapporteur vont de 38 à 42 €. Le projet de loi pose le principe, assez consensuel, que le prix de l’ARB tient compte du coût de la maintenance du parc nucléaire historique, mais aussi de sa prolongation et de son amortissement. La difficulté réside ici dans le fait qu’autant les coûts de maintenance sont des coûts calculables assez facilement, autant l’amortissement oblige à effectuer un travail de valorisation rétrospectif et la prolongation un travail de valorisation prospectif. Or le coût de la prolongation du parc nucléaire est très incertain, ce qui est d’ailleurs un des motifs pour lesquels une clause de rendez-vous est prévue par la loi pour 2015. Mais c’est l’amortissement du parc qui génère les variations d’estimation du prix de l’ARB les plus importantes, en raison de l’existence de méthodes de valorisation et d’amortissement des actifs très différentes.
Il faut retenir de ces débats que la détermination du juste prix de l’ARB est techniquement complexe La loi ne peut pas trancher raisonnablement entre ces différentes options, parce que le législateur n’est pas un comptable. L’essentiel est d’avoir un point de départ clair, de se donner des objectifs compréhensibles et justes et de permettre au prix de l’ARB d’intégrer progressivement les informations nouvelles sur le coût du parc nucléaire, comme rappelé dans l’introduction.
L’alinéa 26 dispose qu’afin de pouvoir faire des propositions de prix qui soit bien représentatives des conditions économiques du parc nucléaire historique, la CRE disposera de pouvoirs de contrôle étendus et pourra notamment demander à EDF de faire contrôler ses comptes par un organisme indépendant de son choix.
Il faut signaler que l’engagement figurant dans l’exposé des motifs selon lequel le prix sera initialement fixé en cohérence avec le TaRTAM ne figure pas dans le dispositif du projet de loi. Pour mémoire, le tarif réglementé transitoire d’ajustement du marché a été créé initialement en 2006 pour une durée de deux ans par la commission des affaires économiques, puis prolongé jusqu’au 30 juin 2010 et encore jusqu’au 31 décembre 2010 par la proposition de loi tendant à autoriser les petits consommateurs domestiques et non domestiques d'électricité et de gaz naturel à accéder ou à retourner au tarif réglementé. Il s’agit d’un tarif intermédiaire entre les tarifs réglementés et les prix de marché, puisque le niveau du TaRTAM est compris, selon les formules, entre 110 % et 123 % du tarif réglementé de vente. Comme rappelé dans le rapport de votre rapporteur n° 2458 sur la proposition de loi précitée (pp. 22-26), le TaRTAM est largement utilisé aujourd’hui puisqu’il représente 16 % de la consommation totale et qu’il permet un gain d’environ 13 € par MWh.
• L’alinéa 28 prévoit que l’ARB sera en vigueur à partir de la publication du décret d’application de l’article jusqu’au 31 décembre 2025. Il s’agit donc clairement d’un dispositif transitoire, uniquement destiné à pallier le quasi-monopole actuel d’EDF en matière de production nucléaire.
Dans l’exposé des motifs du projet (p. 8), le Gouvernement établit un scénario en trois phases :
– première phase : au cours des cinq prochaines années, rétablissement de la disponibilité du parc nucléaire, investissement dans la base et la pointe, documentation des conditions de prolongation de la durée de vie des centrales nucléaires, convergence des références de prix ;
– seconde phase : de 2015 à 2020, engagement des investissements nécessaires à la prolongation de la durée de vie du parc nucléaire, pris en compte dans le prix de l’ARB ;
– troisième phase : de 2020 à 2025, engagement du renouvellement du parc nucléaire.
Il n’est toutefois pas nécessaire de se prononcer aujourd’hui sur les choix qu’il faudra opérer en 2015, 2020 ou 2025. L’urgence est de paramétrer correctement la législation actuelle afin que la première phase se déroule correctement et de disposer d’une gamme d’options suffisamment large en 2015, date à laquelle un bilan sera fait de la loi NOME sur le fondement d’un rapport prévu par les alinéas 29 à 35.
• Les alinéas 29 à 36 prévoient que des rapports seront présentés tous les cinq ans par le Gouvernement au Parlement sur le fondement de rapports préparatoires de la CRE et de l’Autorité de la concurrence et qu’ils contiendront les informations suivantes : évaluation de la mise en œuvre de l’ARB, ainsi que de son impact sur la concurrence, sur le marché de gros, sur les partenariats passés avec EDF et sur l’investissement dans les moyens de production ; propositions d’évolution de l’ARB ; propositions de financement du renouvellement du parc nucléaire. Pour préparer leur rapport, les ministres disposeront de la possibilité, par renvoi à l’article 33 de la loi de 2000 sur le service public de l’électricité, de recueillir toutes les informations nécessaires auprès de la CRE, des gestionnaires de réseaux et des entreprises intervenant sur le marché, notamment par le biais d’enquêtes réalisées sur place par des fonctionnaires ou agents habilités à cet effet ou par la demande de communication de tout document utile.
• Les alinéas 37 à 39 prévoient que les éléments essentiels du projet de loi seront précisés par décret en Conseil d’État. L’entrée en vigueur de l’ARB sera conditionnée à la publication de ce décret, qui devra être pris rapidement.
*
* *
La Commission est saisie de l’amendement CE 12 de M. Daniel Paul.
M. Daniel Paul. Nous avons décidé de ne proposer, à partir de maintenant, que des amendements de suppression, ce texte ne nous paraissant pas amendable, compte tenu du caractère intrinsèquement inacceptable des objectifs qu’il sert.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette cet amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CE 65 de M. François Brottes.
M. François Brottes. Cet amendement tend à inscrire dans la loi un rappel historique : l’ouverture totale des marchés de l’électricité et du gaz a été acceptée en novembre 2002 par le Gouvernement de l’époque, que vous souteniez, monsieur le rapporteur.
M. le rapporteur. Tout cela a été accepté bien avant novembre 2002, à un moment où M. Lionel Jospin était Premier ministre. Mais gardons ce débat pour la séance publique, qui lui assurera plus de résonance.
M. le ministre d’État. Je réserve ma réponse pour l’hémicycle !
M. François Brottes. J’espère, monsieur le rapporteur, que vous ne contestez pas les faits rappelés dans cet amendement.
La Commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CE 67 de M. François Brottes.
M. François Brottes. Cet amendement vise à subordonner la mise en place de l’accès régulé à l’électricité de base à une étude d’impact préalable sur l’entretien et le développement des réseaux.
M. le rapporteur. Avis défavorable, la création au sein de la Commission d’une mission d’information sur ce sujet répondant à l’objectif de l’amendement. Et ce projet est assorti d’une étude d’impact, qui a été validée.
M. le ministre d’État. Même avis.
La Commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CE 68 de M. François Brottes.
M. François Brottes. Même argumentation.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette cet amendement.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CE 66, deuxième rectification, de M. François Brottes.
M. François Brottes. L’objectif de cet amendement est purement technique. S’agissant de la production d’électricité, nous devrons bien un jour définir de façon consensuelle ce qu’on entend par base, semi-base et pointe. Cet amendement vise à intégrer dans l’électricité de base faisant l’objet d’un accès régulé l’électricité produite à partir des barrages au fil de l’eau.
M. le rapporteur. Si le principe de l’intégration de l’énergie hydroélectrique dans la base peut rallier une majorité d’entre nous, sa mise en œuvre est pratiquement impossible : comment calculer dans cette hypothèse le tarif de l’ARB ?
M. le ministre d’État. J’en conviens, une partie de l’hydroélectricité peut être considérée comme de l’électricité de base.
Laissons le passé de côté dans ce débat : les concessions sont par nature appelées à évoluer et le même problème pourra se poser demain avec un autre opérateur – qui pourrait même être EDF. Par ailleurs, le concessionnaire est assujetti à une redevance particulière. Ne considérons donc que la question de principe. Or, en l’occurrence, je suis d’accord avec le rapporteur : une disposition de ce type serait difficilement applicable. Une étude complémentaire serait peut-être envisageable, mais, dans l’état actuel du texte, j’émets un avis défavorable à l’amendement.
M. Jean Dionis du Séjour. La distinction entre l’hydroélectricité au fil de l’eau et l’hydroélectricité de pointe n’est pas si difficile à établir ! Si l’on définit l’électricité de base comme l’électricité produite par des centrales fonctionnant vingt-quatre heures sur vingt-quatre, les centrales hydrauliques au fil de l’eau sur le Rhône sont de toute évidence concernées.
Sans être particulièrement favorable à cet amendement-ci, il en est d’autres présentés par le groupe SRC que je soutiens, notamment l’amendement CE 221 visant à intégrer l’électricité produite à partir des barrages au fil de l’eau dans l’électricité de base.
Ce contentieux empoisonne les relations entre EDF et GDF Suez : il convient de le régler une fois pour toutes.
M. le président Patrick Ollier. Sur le principe, tout le monde est d’accord ; c’est son application qui fait problème.
M. François Brottes. Si l’on se met d’accord sur le principe, on pourra toujours préciser la méthode dans un amendement déposé au titre de l’article 88. Cela fait plusieurs semaines que la question est évoquée : nous ne la découvrons pas aujourd’hui !
La commission Champsaur avait pour objet d’examiner comment faire profiter les Français de la prétendue « rente » nucléaire. Ce que personne ne peut nier, c’est qu’il existe une rente hydraulique, et que l’énergie produite en continu par les centrales hydroélectriques est un bien national – même si celui-ci a été concédé à une entité détenue à 49 % par GDF-Suez.
Certes, la Compagnie nationale du Rhône (CNR) acquitte une forte redevance, et il existe des projets de mise en concurrence des concessions à échéance de quelques années. Il reste que les opérateurs qui peuvent bénéficier de l’hydroélectricité de base réalisent un bénéfice substantiel, car, par comparaison avec l’énergie nucléaire, l’énergie hydraulique ne coûte pas cher à produire !
Si l’on veut mettre en place un accès régulé à la base, il faut fixer un prix moyen de l’électricité de base tenant compte de l’électricité produite non seulement par les centrales nucléaires, mais aussi par les barrages au fil de l’eau, dans l’objectif de défendre les intérêts des consommateurs et de lutter contre la précarité énergétique et la désindustrialisation. Il serait immoral que des biens nationaux publics ne servent qu’à ceux qui ne pensent qu’au profit !
Comment évaluer le coût de production de l’hydroélectricité ? Faut-il inclure le montant des redevances versées ? Ces questions restent ouvertes. Quoi qu’il en soit, les droits pourraient être encaissés par une entité indépendante, qui les redistribuerait aux opérateurs au prorata de leurs coûts de production.
Voilà le genre de système que l’on pourrait concevoir en tenant compte de l’intégralité de l’électricité de base. Inversement, il faudrait exclure de celle-ci la production nucléaire de semi-base.
M. Daniel Paul. La CNR est certes liée à GDF Suez, mais sa production peut-elle être considérée comme « une garantie directe ou indirecte », au sens de l’article 2 du projet de loi ? À mon avis non, car actuellement rien ne lie GDF Suez à la production de la CNR : ni un contrat de vente directe, ni la commercialisation de la production, ni la maîtrise de l’outil.
Suivant la réponse qui sera apportée à cette question, soit GDF Suez obtiendra un pactole supplémentaire – en cas de contrat de vente ou de commercialisation de la production –, soit la CNR lui sera purement et simplement intégrée. Est-ce ce que l’on souhaite ?
M. Jean Dionis du Séjour. Je ne crois pas à la possibilité de calculer un prix moyen pour l’accès régulé à une base nucléaire et hydraulique, car les structures de coûts de ces deux types de production sont totalement différentes. Il me paraît plus judicieux de prévoir deux bases, l’une pour l’électricité hydraulique, l’autre pour l’électricité nucléaire, avec des plafonds distincts.
M. Jean Proriol. Pourquoi vouloir absolument intégrer l’hydraulique dans un système visant à mieux répartir le bénéfice du nucléaire, qui fait actuellement l’objet d’un monopole ? S’agit-il de faire baisser le prix de l’ARB ? De faire payer la CNR ? Il existe d’autres moyens pour ce faire !
M. Claude Gatignol. Je ne vois aucun argument qui justifierait d’intégrer le parc hydroélectrique, fût-il au fil de l’eau, au dispositif. D’abord, il existe pour les barrages des périodes de maintenance et d’arrêt. Surtout, du point de vue historique, la construction planifiée du parc nucléaire n’a rien à voir avec celle du parc hydroélectrique. Les deux sources de production ne sont pas comparables !
M. le rapporteur. Je suis partisan de textes simples, et non de lois qui compliquent les mécanismes. Je veux donc être clair : ce texte vise à mettre en place un accès régulé, non à l’électricité de base, mais à l’électricité nucléaire. C’est pourquoi je vous présenterai tout à l’heure un amendement de suppression de l’alinéa 3.
M. le ministre d’État. Initialement, la commission Champsaur avait envisagé de mettre en place pour le parc électronucléaire un système de redevance à redistribuer, sur le modèle du parc hydraulique. Cette option a finalement été écartée, les deux parcs étant de natures trop dissemblables.
Je reconnais que l’expression « ARB » est impropre : l’objet du texte est bien l’accès à l’ensemble du parc nucléaire français historique. Introduire l’hydraulique, avec le problème des concessions, complexifierait excessivement.
La Commission rejette l’amendement CE 66, deuxième rectification.
Après avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CE 220 de M. François Brottes.
Puis elle examine l’amendement CE 187 du rapporteur.
M. le rapporteur. Amendement rédactionnel.
M. François Brottes. Ce n’est pas un amendement rédactionnel : il tend à exclure les DOM de l’application de ce texte !
M. le rapporteur. Il s’agit d’un amendement de coordination avec l’alinéa 4, qui vise « le territoire métropolitain continental ».
La Commission adopte l’amendement.
Elle est ensuite saisie de deux amendements pouvant être soumis à une discussion commune : l’amendement CE 221 de M. François Brottes et l’amendement CE 188 du rapporteur.
La Commission rejette, après avis défavorable du rapporteur, l’amendement CE 221 et adopte l’amendement rédactionnel du rapporteur.
Elle examine ensuite, en discussion commune, l’amendement CE 155 du rapporteur et les amendements CE 94 et CE 186 de M. François Brottes.
M. le rapporteur. Comme je vous l’ai annoncé tout à l’heure, l’amendement CE 155 vise à supprimer l’alinéa 3.
Toutefois, au vu du débat que nous venons d’avoir, je déposerai, pour plus de clarté, un amendement complémentaire visant à remplacer, à l’alinéa 2, la référence à « l’électricité de base » par une référence à « l’électricité nucléaire ».
M. François Brottes. Dont acte, mais dans ce cas, il faudra remplacer « ARB » par « ARN » tout au long du texte !
M. le rapporteur. C’est bien mon intention.
M. le président Patrick Ollier. Nous verrons donc cela lors de la réunion tenue au titre de l’article 88.
M. François Brottes. Pour ce qui nous concerne, nous préférons privilégier une conception large de l’électricité de base. Tel est le sens de l’amendement CE 94.
La Commission adopte l’amendement CE 155.
En conséquence, les amendements CE 94 et CE 186 tombent.
Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette ensuite l’amendement CE 185 de M. François Brottes.
Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CE 189 du rapporteur.
La Commission est ensuite saisie de trois amendements pouvant faire l’objet d’une discussion commune : l’amendement CE 120 rectifié de M. Jean Dionis du Séjour et les amendements identiques CE 23 de M. Jean-Pierre Nicolas et CE 127 de M. Jean Dionis du Séjour.
M. Jean Dionis du Séjour. L’amendement CE 120 rectifié tend à rédiger ainsi l’alinéa 6 : « Le volume global maximal d’électricité de base pouvant être cédé au titre de ces contrats ne peut excéder cent térawattheures par an » – étant entendu que ce plafond peut être révisé chaque année. Dans la rédaction actuelle, la référence à un arrêté des ministres laisse entendre qu’il existerait un sous-plafond. Levons l’ambiguïté !
Quant à l’amendement CE 127, beaucoup plus important, il vise à garantir une part du volume global maximal d’électricité de base aux petits consommateurs : ménages, petites entreprises, collectivités. Sinon, il n’y aura aucune concurrence dans ce secteur !
M. le rapporteur. Avis défavorable sur les trois amendements.
Il a été décidé de fixer un plafond à cent térawattheures, mais il convient de veiller à la mise en œuvre progressive de la loi, en fonction des besoins. De surcroît, il faut prévoir vingt kilowattheures afin de compenser les pertes liées à l’acheminement, ce qui fait un total de cent vingt térawattheures.
Si l’on réserve une part de ce volume global à certains consommateurs, on risque de mettre le doigt dans un engrenage, quantité de catégories socioculturelles ou de services publics demandant à avoir accès à l’électricité nucléaire ; il sera très compliqué pour les fournisseurs de fixer la part à attribuer à chacun.
Bref, faisons simple !
M. le ministre d’État. Même avis.
M. François Brottes. Je ne comprends pas l’intérêt des amendements de nos collègues, dans la mesure où le projet de loi prévoit le maintien des tarifs réglementés pour les sites souscrivant une puissance inférieure ou égale à 36 kVA. À moins qu’ils n’anticipent une flambée de ces tarifs…
M. Jean-Pierre Nicolas. Le seuil retenu fait référence au tarif bleu d’EDF.
M. Jean Dionis du Séjour. Si l’on en croit les personnes auditionnées, la branche production d’EDF vend l’électricité à la branche commerciale au prix d’environ 30 euros le mégawattheure pour ce tarif bleu, ce qui annihile toute concurrence.
M. Daniel Fasquelle. Si l’amendement CE 127 est rejeté, les fournisseurs alternatifs ne pourront jamais prendre pied sur le marché !
M. François Brottes. Les fournisseurs alternatifs pourront toujours choisir leurs clients ! En revanche, on perd de vue l’intérêt des consommateurs. Pourquoi faudrait-il qu’ils payent toujours plus cher ?
La Commission rejette successivement l’amendement CE 120 rectifié et les amendements identiques CE 23 et CE 127.
La Commission est saisie de l’amendement CE 156 du rapporteur.
M. Jean-Claude Lenoir, rapporteur. Il s’agit de ramener de trois mois à un mois le délai accordé à EDF pour signer des accords-cadres.
M. Benoist Apparu, secrétaire d’État chargé du logement et de l’urbanisme. Avis favorable.
M. François Brottes. Qui vérifiera que les fournisseurs alternatifs répondront aux exigences du texte : EDF ? Le régulateur ?
M. le rapporteur. La réponse figure à l’article 3 : ce sera de la responsabilité du régulateur.
La Commission adopte l’amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CE 182 rectifié du rapporteur.
M. le rapporteur. Il est important que les volumes d’électricité accordés aux fournisseurs alternatifs au titre de l’accès régulé à la base – ou ARB, sigle qui est d’ailleurs appelé à évoluer – soient calculés en fonction non seulement du nombre de leurs clients au moment de la signature, mais également de leurs prévisions d’évolution de la clientèle.
M. le secrétaire d’État. Avis favorable.
M. François Brottes. Chercher à évoquer quelque chose qui sera postérieur à la signature de chaque nouveau contrat n’est-il pas de méthode à affaiblir la portée du texte ?
M. le rapporteur. J’ai voulu lever toute ambiguïté.
M. le secrétaire d’État. Il faut bien anticiper l’évolution du volume de clientèle des fournisseurs alternatifs.
La Commission adopte l’amendement.
La Commission en vient à l’amendement CE 157 rectifié du rapporteur.
M. le rapporteur. L’ARB sera déterminée en fonction de plusieurs paramètres : le prix, l’épaisseur et la largeur du ruban – à savoir l’électricité délivrée à une puissance constante sur l’ensemble d’une année – et le mode de calcul des volumes. Or, les alinéas 8 et 12 à 15, censés définir ce dernier mode, ne le font qu’à moitié ; ils apportent certes des précisions au sujet de l’assiette du volume et des consommations alimentées par le fournisseur alternatif, mais aucune concernant le taux de la consommation que couvrira l’ARB. Dans la logique du texte, ce taux doit être représentatif de la part représentée par le nucléaire dans la consommation totale d’électricité.
M. le secrétaire d’État. Avis favorable.
La Commission adopte l’amendement.
M. François Brottes. Une précision essentielle est surtout apportée au détour de l’amendement : celui-ci se réfère en effet au parc nucléaire « historique » et non à tout le nucléaire.
M. le rapporteur. Il s’agit des cinquante-huit réacteurs actuels, définis à l’alinéa 4 : « Les contrats garantissent aux cocontractants des conditions d’achat reflétant les conditions économiques de production d’électricité par les centrales nucléaires d’EDF situées sur le territoire national et mises en service avant la publication de la [présente] loi ».
Mais peut-être modifierai-je, en reprenant cette dernière précision, la rédaction de mon amendement dans le cadre de la procédure de l’article 88.
M. Claude Gatignol. Le parc considéré sera bien alors celui en fonctionnement au moment de la publication de la loi.
M. le président Patrick Ollier. C’est ce que précise l’alinéa 4.
M. François Brottes. Définir le « parc nucléaire historique » serait une précaution utile. Imaginons qu’une centrale cesse de fonctionner et qu’une nouvelle, de type EPR, prenne le relais, le volume de référence à la base nucléaire changerait.
M. le président Patrick Ollier. Le mot « historique » n’ayant pas de valeur juridique, le rapporteur modifiera son amendement dans le cadre de la procédure prévue à l’article 88, afin de préciser que le parc nucléaire historique est constitué des cinquante-huit réacteurs en fonctionnement.
M. le rapporteur. C'est-à-dire « des centrales nucléaires mentionnées à l’alinéa 4 ».
La Commission est ensuite saisie de l’amendement CE 96 de M. François Brottes.
M. François Brottes. Dès lors qu’un fournisseur dispose déjà d’une production de base significative, il convient de la prendre en compte dans le calcul du volume dont il peut bénéficier à titre résiduel. Mais le fait que nous ayons modifié les contours de la base et par conséquent bouleversé l’économie générale du texte risque de conduire le rapporteur à désapprouver mon amendement.
M. le rapporteur. J’invite en effet mon collègue à retirer son amendement car nous ne voulons plus, conformément à une logique maintenant bien définie, entendre parler d’« électricité de base ».
M. François Brottes. C’est bien parce que nous ne partageons pas votre analyse sur la base que nous maintenons notre amendement.
M. le secrétaire d’État. Avis défavorable. Le débat a eu lieu tout à l’heure avec M. le ministre d’État et avec un amendement aussi large, l’accès à l’électricité de base pourrait même être accordé à des producteurs d’énergie renouvelable.
La Commission rejette l’amendement.
Elle en vient à l’amendement CE 158 rectifié du rapporteur.
M. le rapporteur. Les caractéristiques de la consommation diffèrent beaucoup entre consommateurs domestiques et consommateurs industriels, la courbe de charge des seconds étant nettement plus plate que celle des premiers. En conséquence, si l’ARB est attribué sous forme d’un ruban, les fournisseurs servant des clients industriels seront avantagés par rapport à ceux servant des clients domestiques. En revanche, si l’ARB est attribué suivant la courbe de production des centrales nucléaires, ce sera l’inverse. Afin que l’ARB assure une concurrence effective sur tous les segments de marché, il faut ouvrir la possibilité d’une différenciation en fonction des catégories de consommateurs.
M. le secrétaire d’État. L’argumentaire est convaincant.
M. François Brottes. Cette rédaction, d’un flou absolu, entraînera un contentieux considérable. Le constat du rapporteur est pertinent, mais je souhaite bon courage au Gouvernement, à qui il incombera d’arbitrer. Il conviendrait de renvoyer les règles d’allocation de l’électricité de base à un texte d’application ou à une autorité bien définie.
M. le secrétaire d’État. Les modalités de la mesure seront fixées par décret, conformément à l’alinéa 38 de l’article 1er : « Un décret en Conseil d’État précise les conditions d’application du présent article ».
M. François Brottes. Il n’en demeure pas moins que le décret ne pourra définir les modalités précises de la modulation, heure par heure et client par client. Quelle que soit la méthode retenue, en l’absence d’arbitre, la latitude d’interprétation de la rédaction proposée sera considérable. Ce sera un nid à contentieux entre l’opérateur historique, les fournisseurs alternatifs et les clients.
M. le secrétaire d’État. Établir précisément les grandes catégories de consommateurs types, notamment en distinguant particuliers et industriels, n’est pas si compliqué.
M. Jean Gaubert. Il faudrait savoir non seulement comment les règles seront établies, mais aussi comment et par qui le contrôle sera effectué. Autant il sera aisé pour les consommateurs industriels, autant il sera compliqué pour les consommateurs particuliers.
M. le rapporteur. Je comprends ces remarques. Je ne veux pas anticiper sur le décret, mais j’imagine volontiers qu’il créera un ruban mensualisé pour les consommateurs domestiques et un ruban assez plat et de même largeur pour les industriels.
La Commission adopte l’amendement.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CE 69 de M. François Brottes.
M. François Brottes. Dans l’esprit de la commission Champsaur, l’accès régulé à la base nucléaire doit bénéficier uniquement au consommateur final. Il ne doit donc pas faire l’objet de spéculation : il faut proscrire tout trading portant sur les volumes de l’accès régulé.
M. le rapporteur. Je conviens que le sujet est crucial et je crois qu’un consensus peut être obtenu au sein de notre assemblée.
Nous ne pouvons écrire dans la loi que le nucléaire est réservé aux consommateurs français, mais il est parfaitement possible de mettre en place un mécanisme empêchant les traders de s’approprier la rente nucléaire pour revendre l’électricité à des clients extérieurs à nos frontières. Le projet de loi prévoit non seulement que le calcul des volumes attribués tient compte de la consommation finale sur notre territoire, mais également que le dispositif du complément de prix entrera en action si un fournisseur demande une quantité de mégawatts supérieure à celle qu’il servira à ses clients situés sur le territoire national : il devra alors reverser à EDF la différence entre le prix d’achat au titre de l’ARB et le prix du marché. Ce dispositif dissuasif satisfait l’amendement.
M. François Brottes. Votre analyse ne porte pas exactement sur le même sujet puisqu’elle concerne les consommateurs et non le spéculateur. Si, demain, les opérateurs accédant aux tarifs régulés à la base s’entendent pour faire croître les prix, le fléchage des volumes ne suffira pas. L’amendement que nous proposons, au contraire, donnerait les moyens de procéder à des enquêtes.
M. le rapporteur. François Brottes veut visiter l’ensemble des pièces de la maison, y compris les combles et la cave ! Contrairement au vin conservé à la cave, l’électricité qui arrive au compteur ne se stocke pas ; il n’existe donc pas de volumes susceptibles d’être utilisés à des fins spéculatives. En outre, les droits acquis par les fournisseurs alternatifs ne seront pas cessibles. Le texte est clair : ils distribuent l’électricité au consommateur final. L’amendement CE 69 est donc vraiment satisfait.
M. Jean Gaubert. Et si le consommateur final n’a pas besoin de cette électricité ?
M. le rapporteur. Le complément de prix s’applique.
M. Jean Gaubert. Mais ce dispositif ne jouera pas heure par heure.
M. le rapporteur. Si un fournisseur alternatif a acquis des droits pour un volume supérieur à ce qu’il a effectivement vendu, il paiera un complément, non pas au prix d’achat mais au prix du marché, c’est-à-dire beaucoup plus cher. Ce dispositif est donc dissuasif.
Enfin, je le répète, nous ne saurions adopter une mesure contrevenant au droit communautaire.
La Commission rejette l’amendement.
La Commission est saisie de l’amendement CE 181 du rapporteur.
M. le rapporteur. Je ne réponds pas totalement au souhait de ceux qui préconisaient l’ouverture systématique du guichet tous les trois mois voire tous les mois, mais je propose que l’attribution des droits puisse être opérée plusieurs fois par an.
M. le secrétaire d’État. Avis favorable.
La Commission adopte l’amendement.
Elle examine alors les amendements CE 133, CE 134 et CE 135 de M. Claude Gatignol, pouvant faire l’objet d’une discussion commune.
M. Claude Gatignol. Nous avons déjà débattu de l’origine de la production des mégawattheures à céder aux fournisseurs. Dans la mesure où le contribuable français, contrairement aux accédants hors EDF, a consenti un effort d’investissement pour construire le parc des cinquante-huit réacteurs en fonctionnement, une garantie doit lui être donnée, faute de quoi une injustice serait commise. Je propose donc que la sous-traitance aux électriciens d’opportunité ne porte que sur des sources d’électricité comme le néonucléaire, la cogénération et, pourquoi pas, l’éolien.
Au cas où la majorité n’adhérerait pas à mon premier amendement, j’admettrai que la quantité cédée aux fournisseurs alternatifs puisse aller jusqu’à 10 % voire même 20 % de la production d’EDF.
M. le rapporteur. Avis très défavorable. Les amendements compromettent toute l’architecture du projet de loi. En outre, nous avons décidé tout à l’heure que l’électricité produite par les 58 réacteurs en service lors de la promulgation de la loi permettrait de servir les fournisseurs alternatifs au titre de l’ARB. Or, les amendements de M. Gatignol prévoient qu’aucun d’entre eux ne puisse être utilisé à ce titre. Sachant que l’utilisation des futurs réacteurs n’a pas été prévue, de quelle source d’énergie nucléaire disposerons-nous ?
M. le secrétaire d’État. Je partage l’analyse du rapporteur. L’adoption des amendements viderait le texte de son sens.
La Commission rejette les amendements CE 133, CE 134, CE 135.
Elle en vient à l’amendement CE 128 de M. Jean Dionis du Séjour.
M. Jean Dionis du Séjour. Il me semblerait sage d’organiser dès à présent la décroissance progressive, à partir de l’année 2020, des volumes d’électricité de base auxquels ont accès les fournisseurs pour alimenter leurs clients afin de les inciter à développer leur propre approvisionnement.
M. le rapporteur. Avis très défavorable. Le dispositif prévu à l’article 1er, qui est transitoire, s’appliquera jusqu’en 2025. Une clause de revoyure est prévue pour 2015. Il est difficile de prévoir dès aujourd’hui ce qu’il faudra faire en 2020.
M. le secrétaire d’État. Même avis.
La Commission rejette l’amendement.
Elle examine alors l’amendement CE 31 de MM. Charles de Courson et Jean Dionis du Séjour.
M. Jean Dionis du Séjour. Les fournisseurs doivent bénéficier d’un accès régulé à la base pour un montant cohérent avec la part de la production nucléaire historique dans le mix de production français, afin qu’ils puissent le répercuter dans les mêmes proportions à chacun de leurs clients.
M. le rapporteur. L’amendement a été satisfait par l’adoption de l’amendement CE 157 rectifié.
L’amendement CE 31 est retiré.
La Commission en vient à l’amendement CE 140 de M. Claude Gatignol.
M. Claude Gatignol. Il convient de garantir que le besoin de chaque gestionnaire de réseau soit effectivement couvert à un prix proche du prix régulé. À cet égard, ce que l’on nomme « droits des fournisseurs » dans le texte sont plutôt des besoins des fournisseurs pour alimenter leurs consommateurs finals.
M. le rapporteur. Avis défavorable à la lettre de l’amendement. J’ai d’ailleurs déposé un amendement qui répond à la même préoccupation.
L’amendement CE 140 est retiré.
La Commission examine l’amendement CE 145 de M. Jean Dionis du Séjour.
M. Jean Dionis du Séjour. L’alinéa 9 précise que le plafond de base nucléaire historique régulée sera fixé par un arrêté ministériel. Pourquoi ne pas préciser d’emblée que ce plafond sera de 100 térawattheures comme le prévoyait le rapport Champsaur ?
M. le rapporteur. Avis défavorable. Nous avons déjà débattu de ces questions en examinant l’alinéa 6, et le principe d’un plafond et d’un sous-plafond fixés de manière réglementaire a été retenu.
M. le secrétaire d’État. Même avis que le rapporteur.
M. Jean Dionis du Séjour. À quoi sert ce sous-plafond ? Son utilité est bien mystérieuse !
La Commission rejette l’amendement.
Elle en vient à l’amendement CE 222 du rapporteur.
M. le rapporteur. Il s’agit d’un amendement de coordination. Le dispositif de complément de prix doit apporter toutes les garanties pour que l’écart entre les prévisions et la réalité des consommations ne présente pas d’intérêt financier pour le fournisseur
M. le secrétaire d’État. Avis favorable.
La Commission adopte l’amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CE 138 rectifié de M. Claude Gatignol.
M. Claude Gatignol. Il s’agit là encore de garantir que le besoin de chaque gestionnaire de réseau soit effectivement couvert à un prix proche du prix régulé.
M. le rapporteur. Avis défavorable.
M. le secrétaire d’État. Même avis.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CE 190 du rapporteur.
Elle en vient alors à l’amendement CE 159 du rapporteur.
M. le rapporteur. Le projet de loi prévoit un plafond de 20 térawattheures pour la couverture des pertes alors que pour les gestionnaires de réseau celles-ci se montent en fait à 33 térawattheures. Aussi est-il proposé de supprimer le plafond.
M. Jean Gaubert. Cela répond à l’intérêt des consommateurs
M. le secrétaire d’État. Avis favorable.
La Commission adopte l’amendement.
Elle examine l’amendement CE 144 de M. Jean Dionis du Séjour.
M. Jean Dionis du Séjour. Même argumentation que précédemment : il s’agit de supprimer la référence à un arrêté.
M. le rapporteur. Avis défavorable.
M. le secrétaire d’État. Même avis.
La Commission rejette l’amendement.
L’amendement CE 184 de M. Claude Gatignol tombe.
Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CE 191 du rapporteur.
Elle en vient à l’amendement CE 111 de M. Jean Dionis du Séjour.
M. Jean Dionis du Séjour. L’amendement vise à préciser que les contrats avec des consommateurs finals, qui prennent en compte les consommations d’électricité, sont annuels ou pluriannuels. Il peut y avoir du moyen terme dans le marché de l’énergie.
M. le rapporteur. L’amendement est satisfait.
L’amendement CE 111 est retiré.
La Commission adopte ensuite l’amendement rédactionnel CE 192 du rapporteur.
Elle est saisie de l’amendement CE 112 de M. Jean Dionis du Séjour.
M. Jean Dionis du Séjour. Il convient d’intégrer les perspectives de développement des portefeuilles de clients dans la fixation du volume maximal d’électricité accordé aux fournisseurs.
M. le rapporteur. Avis favorable. L’amendement est cohérent avec l’amendement CE 182 rectifié précédemment adopté.
M. le secrétaire d’État. Même avis.
La Commission adopte l’amendement CE 112.
Elle en vient aux amendements identiques CE 24 de M. Jean-Pierre Nicolas et CE 129 de M. Jean Dionis du Séjour.
M. Jean-Pierre Nicolas. L’amendement – étant précisé qu’au troisième paragraphe de l’exposé sommaire, il faut lire, au lieu de « donne droit », « ne donne pas droit » – vise à supprimer aux fournisseurs la possibilité d’accéder en même temps à des prix préférentiels au titre, d’une part, du dispositif actuel et, d’autre part, des contrats futurs passés avec EDF. Sans cet amendement, l’un de ces volumes serait revendu sans entrave sur le marché de gros, induisant un effet d’aubaine injustifié.
M. Jean Dionis du Séjour. Même argumentation.
M. le rapporteur. Avis défavorable. On ne peut soupçonner EDF, qui n’a agi que pour se conformer aux décisions de l’Autorité de la concurrence, d’avoir voulu ménager je ne sais quels intérêts.
M. le secrétaire d’État. Avis défavorable.
La Commission rejette les deux amendements identiques.
Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CE 193 du rapporteur.
Elle examine ensuite l’amendement CE 160 du rapporteur.
M. le rapporteur. Dans le cas où EDF et un fournisseur alternatif décideraient conjointement de déduire du volume d’ARB auquel a droit le fournisseur, les quantités d’électricité dont il bénéficie par le biais d’un partenariat industriel, il sera tenu compte des quantités, mais aussi d’autres paramètres, telle la forme, qui seront signalés à la Commission de régulation de l’énergie.
M. le secrétaire d’État. Avis favorable. La précision est utile.
La Commission adopte l’amendement.
Elle examine, en discussion commune, l’amendement CE 95 rectifié de M. François Brottes et les deux amendements identiques CE 25 rectifié de M. Jean-Pierre Nicolas et CE 130 rectifié de M. Jean Dionis du Séjour.
M. François Brottes. Les fournisseurs ne peuvent cumuler tous les avantages. Ceux qui disposent d’ores et déjà de ressources compétitives en base ne doivent disposer du mécanisme d’accès régulé à la base qu’en complément de leurs propres capacités de production en base.
M. Jean-Pierre Nicolas. Même argumentation.
M. Jean Dionis du Séjour. Les fournisseurs qui ont accès à de l’hydraulique au fil de l’eau ne doivent pouvoir accéder à la production d’EDF qu’en complément de leurs propres capacités. L’adoption de ces amendements est d’autant plus nécessaire que nous n’avons pu définir une autre base concernant les centrales hydrauliques fonctionnant au fil de l’eau.
M. François Brottes. Il s’agit évidemment d’un amendement de repli.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Nous avons déjà eu cette discussion.
M. le secrétaire d’État. Même avis. Le débat a été tranché : le texte se concentre sur l’accès au nucléaire historique. Il n’y a donc pas lieu de voter l’amendement, qui porte sur l’électricité produite par des installations hydrauliques.
M. le président Patrick Ollier. Je ne peux que donner raison au rapporteur et au secrétaire d’État : ne recommençons pas éternellement les mêmes échanges !
M. François Brottes. Vous avez décidé que l’accès régulé à la base était en fait un accès régulé au nucléaire historique. Dont acte. L’amendement a une autre fin : il tend à empêcher que les opérateurs qui bénéficient aujourd’hui d’une rente hydraulique ne bénéficient de la rente nucléaire dans la même proportion que les autres. En d’autres termes, puisqu’il existe deux rentes, l’une hydraulique, l’autre nucléaire, veillons à ce que ceux qui accèdent à la première ne bénéficient pas dans la même proportion de la seconde.
M. Jean Dionis du Séjour. Le Gouvernement a-t-il envie de mettre fin au contentieux né de la cession, dans des conditions pour le moins discutables, de la CNR au groupe GDF-Suez ? Il y a deux manières de clore ce contentieux qui empoisonne le secteur énergétique. La première consiste à élargir la base, en prenant en compte le nucléaire et l’hydraulique au fil de l’eau. Le Gouvernement l’a refusée.
Reste la seconde, qu’a suggérée M. Brottes. Elle consiste à décompter de l’ARB la part d’électricité que les fournisseurs obtiennent des centrales hydrauliques. Ce serait un minimum.
M. Jean Gaubert. La lecture de l’intitulé de la loi – Nouvelle organisation du marché de l’électricité – ne permet pas de comprendre que le texte, loin de régler les questions posées par ce marché, traite en fait de la rente nucléaire. Si nous ne votons pas l’amendement CE 95, nous risquons de voir les concurrents d’EDF accéder à davantage d’énergie à bas prix que le fournisseur historique, puisque nous sommes en train de bouleverser totalement le régime des avantages dont il bénéficiait.
M. le secrétaire d’État. Vous regrettez qu’on puisse cumuler le bénéfice de l’accès au parc nucléaire, par exemple en Belgique, et à la CNR en France, mais je vous répète que nous avons déjà examiné cette question.
Au cours de nos débats, nous nous sommes en effet demandé si la base comprenait seulement le nucléaire ou à la fois le nucléaire et l’hydraulique. Nous avons retenu la première solution. Or, en soustrayant l’hydraulique de l’accès régulé à la base, vous défendez toujours la même position. Considérer qu’un fournisseur ne doit pas avoir accès à la base nucléaire tant qu’il possède un accès à l’énergie hydraulique, c’est supposer que la base est constituée par le nucléaire et l’hydraulique.
La Commission rejette les amendements CE 95 rectifié, et les deux amendements identiques CE 25 rectifié et CE 130 rectifié.
Elle en vient à l’amendement CE 123 rectifié de M. Jean Dionis du Séjour.
M. Jean Dionis du Séjour. Il convient que le complément de prix soit égal à l’écart entre les prix observés sur le marché et le prix de l’accès régulé à la base.
M. le rapporteur. Avis défavorable. L’amendement obligerait EDF à rembourser les fournisseurs alternatifs au prix de l’ARB, au cas où celui-ci serait supérieur au prix du marché. Par ailleurs, remplacer l’expression « au moins égale » par « égale » supprimerait l’effet dissuasif du dispositif.
M. le Secrétaire d’État. Même avis.
La Commission rejette l’amendement.
Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CE 194 du rapporteur.
M. Jean Gaubert. Je me demande si l’amendement est seulement rédactionnel : on emploie généralement l’expression « hors taxes » pour dire « hors TVA », mais il existe d’autres taxes sur l’énergie, ce qui reflétait l’expression « avant toutes taxes ».
M. le président Patrick Ollier. « Hors taxes » signifie « en dehors de toutes taxes », qu’il s’agisse de la TVA ou d’autres taxes.
La Commission examine, en discussion commune, les amendements identiques CE 34 de M. Frédéric Reiss, CE 50 de M. Antoine Herth, CE 88 de M. François Brottes et CE 124 de M. Dionis du Séjour, et l’amendement 163 rectifié du rapporteur.
M. Frédéric Reiss. Les entreprises locales de distribution – les ELD – reconnaissent la nécessité de faire évoluer le marché français de l’électricité. À ce titre, elles sont prêtes à participer au nouveau mécanisme d’ARB, afin de pouvoir alimenter leurs clients en offres de marché. Pour que ce dispositif techniquement performant et administrativement complexe leur soit accessible, quelle que soit la taille de leur portefeuille de clients, il faut prévoir les moyens juridiques, administratifs et techniques qui leur permettront de se regrouper pour un accès commun à l’ARB.
M. Antoine Herth. Même argumentation. Ces amendements identiques devraient faire l’unanimité puisqu’ils ont été déposés par des députés de différents groupes.
M. François Brottes. On trouve des distributeurs non nationalisés partout où il y a des régies, par exemple en Alsace, dans les Alpes ou en Ariège. Ils doivent pouvoir continuer à exercer leur mission comme ils le faisaient auparavant.
M. Jean Dionis du Séjour. Mon amendement est défendu.
M. le rapporteur. Pour avoir rencontré les mêmes personnes que les auteurs des amendements, je partage leur préoccupation. Leur proposition a cependant le tort de placer tout le monde sur le même plan. C’est pourquoi j’ai adopté dans l’amendement CE 163 rectifié une rédaction différente : elle vise à éviter la formation de cartels constitués de gros fournisseurs qui s’entendraient entre eux, ce qui serait contraire aux instructions de Bruxelles.
M. le secrétaire d’État. La rédaction des amendements identiques est trop vague. Je suggère le retrait des amendements au bénéfice de l’amendement CE 163 rectifié.
M. François Brottes. La rédaction que propose le rapporteur nous convient tout à fait. La nôtre ne se justifiait que par le souci de n’exclure personne du dispositif, dans un souci d’eurocompatibilité.
L’amendement CE 88 est retiré.
M. Antoine Herth. La proposition du rapporteur ne concerne pas les groupements d’achat, mais vise à remplacer les divers interlocuteurs par un seul, qui serait désigné comme chef de file. Par ailleurs, notre amendement contient une précision concernant les filiales d’entreprises de distributeurs non nationalisés. Enfin, le second paragraphe verrouillait le dispositif, en cherchant à éviter toute spéculation, ce qui aurait dû rassurer le Gouvernement.
M. Jean Gaubert. Ne pouvait-on ouvrir aux distributeurs non nationalisés la possibilité de créer, sur la base du volontariat, un groupement d’achat ? Il faut en effet éviter qu’ils ne soient contraints de mandater quelqu’un. Je rappelle que la pratique des groupements d’achats est parfaitement admise dans le code des marchés publics.
M. le rapporteur. Le code des marchés publics prévoit qu’une personne morale peut agir pour le compte de plusieurs.
M. Jean Gaubert. Il prévoit aussi la possibilité de groupements d’achats.
M. le rapporteur. La rédaction que j’ai retenue m’a paru plus simple.
La Commission adopte l’amendement CE 163 rectifié. En conséquence, les amendements identiques CE 34, CE 50 et CE 124 n’ont plus d’objet.
La Commission est saisie de l’amendement CE 102 rectifié de M. Jean Dionis du Séjour.
M. Jean Dionis du Séjour. Cet amendement est extrêmement important pour notre groupe. Dans notre conception, la concurrence doit être vivante, avec un régulateur fort. C’est à lui – la directive européenne le dit d’ailleurs clairement – de fixer les prix. Or, les alinéas 21 et 27 réintègrent discrètement les ministres chargés de l’énergie et de l’économie dans le mécanisme. Ce sera une source de contentieux avec l’Union européenne puisque l’État, ce qui est une spécificité bien française, est actionnaire à hauteur de 87 % d’EDF. Cette confusion des genres entraînera des polémiques incessantes sur le prix. Il faut en revenir le plus vite possible à une situation où les prix seront fixés par l’autorité de régulation. On sait que cela finira par arriver, et la bataille d’arrière-garde qui a lieu pour repousser l’échéance n’est pas très heureuse.
M. le rapporteur. La question est de savoir à partir de quand le Gouvernement transmet à la Commission de régulation de l’énergie le pouvoir de fixer le prix de l’ARB. L’échéance, fixée à 2015 dans le projet initial, a été ramenée à 2013 après l’avis du Conseil d’État. Le débat est animé : certains souhaitent que le Gouvernement garde la main le plus longtemps possible pour protéger les intérêts des consommateurs, d’autres craignent que son statut d’actionnaire ne le pousse à augmenter les tarifs ; pendant que certains estiment que la CRE va tirer les tarifs vers le bas, d’autres pensent qu’elle s’alignera sur les positions libérales européennes… Bref, le débat est complexe.
Il ne faut cependant pas oublier que la CRE sera conduite à exercer un métier nouveau pour elle. Fixer le montant de l’ARB ne se fera pas de façon purement arithmétique. Il faudra prendre en compte des paramètres tels que la valorisation du capital ou l’amortissement. Il est donc utile que le Gouvernement puisse fixer une ligne qu’elle pourra suivre ensuite. Le président de la CRE d’ailleurs, loin de vouloir exercer ses nouvelles prérogatives le plus vite possible, demande lui-même un tel délai. Une période de transition de trois ans semble très bien convenir, et n’a soulevé aucune difficulté lorsqu’elle a été évoquée à Bruxelles.
M. le secrétaire d’État. Le Gouvernement assume pleinement sa volonté de déterminer la doctrine en matière de fixation des tarifs. Il va devoir élaborer une méthode très précise de calcul, cadrée par voie réglementaire – ce qu’aujourd’hui objectivement la CRE ne peut pas faire. Lui transférer immédiatement ce pouvoir lui ferait courir un risque non négligeable, car certains partenaires l’accuseront, dès son premier calcul, de vouloir en privilégier d’autres… Le Gouvernement doit fixer ce premier prix de l’ARB, et la CRE en déterminer ensuite les évolutions.
M. Jean Dionis du Séjour. Le président de la CRE, au cours de son audition, nous a fait entendre un modèle de discours technocratique, en particulier que la question serait purement technique et qu’elle ne soulèverait aucun débat. Personne n’y croit ! La fixation du prix donne lieu à un conflit d’intérêts majeur entre EDF et les autres fournisseurs. Quant au président d’EDF, il espère que le prix sera fixé à l’issue du débat au Parlement : 45 euros, à son goût, ou peut-être 42… Quoi qu’il en soit, faire comme si ce conflit d’intérêts n’existait pas et mettre l’État actionnaire en position de juge et partie n’est pas sain. Dès qu’on parlera chiffres, les tensions renaîtront.
M. le président Patrick Ollier. L’État est aussi le garant de l’intérêt général.
M. François Brottes. L’alinéa 27 se révèle être le moment de vérité du texte, car il détermine la suite de l’organisation du marché de l’électricité.
Depuis le début de ce débat, nous avons changé d’échelle et, surtout, d’objectif : il n’est plus question de la base, mais de l’énergie nucléaire historique. C’est une modification sensible. Certains d’entre nous pensent que les modèles mathématiques que le régulateur a testés ne sont pas loin de la vérité et que l’adoption de la loi NOME va, par un effet mécanique, faire sensiblement monter les tarifs : si c’est l’équivalent du TaRTAM – ou tarif réglementé transitoire d'ajustement du marché – qui est retenu, tout ce qui bénéficiait d’un tarif inférieur va augmenter. Il est normal que ce soit le Gouvernement qui tranche la question, car il en va de l’intérêt du pays et des consommateurs. Même après 2013, cela ne me choquerait pas. Mais puisque vous prétendez ne pas croire aux simulations de la CRE, pouvez-vous nous confirmer qu’il n’y aura pas d’augmentation des tarifs après le vote de la loi ? Sinon, il y aurait anguille sous roche. C’est le moment d’être clair.
M. le secrétaire d’État. Ces derniers jours, la thèse a couru que la loi NOME ferait augmenter les prix de l’électricité. Le ministre d’État y a répondu tout à l’heure, et je vous le confirme une nouvelle fois : non, la loi NOME ne va pas entraîner d’augmentation des tarifs de l’électricité. C’est parfaitement clair. Je rappelle par ailleurs qu’il y a d’autres composants que le TaRTAM pour en arriver au tarif final, qui évoluent en fonction des comportements des différents producteurs. Essayer de se faire peur en agitant une hausse des tarifs de l’électricité, c’est un peu une manœuvre politique.
La Commission rejette l’amendement.
Elle est saisie de l’amendement CE 164 du rapporteur.
M. le rapporteur. Il s’agit d’éviter des variations inutiles du prix de l’ARB en permettant un lissage du dispositif.
M. le secrétaire d’État. Avis favorable.
La Commission adopte l’amendement.
Elle examine les amendements identiques CE 26, deuxième rectification, de M. Jean-Pierre Nicolas et CE 131, deuxième rectification, de M. Jean Dionis du Séjour.
M. Jean-Pierre Nicolas. Ces amendements, comme les deux qui suivront, simplifient le dispositif. Ils précisent notamment que le prix de l’ARB assure la couverture du coût économique du parc nucléaire, concept retenu par la commission Champsaur comme par le Premier ministre.
M. le rapporteur. La loi fixe des principes, pas des prix ! Le texte précise la façon dont le prix de l’ARB sera déterminé. Selon l’alinéa 21, il est représentatif des conditions économiques de production d’électricité par les centrales du parc existant et, selon les alinéas 22 à 25, il tient compte de quatre éléments : les charges d’exploitation, la rémunération du capital, les coûts de prolongation de la durée de vie des centrales et la couverture des charges nucléaires de long terme. Les présents amendements substituent au premier principe une notion de couverture du coût économique courant des centrales. Les deux qui suivront remplacent les quatre éléments par une annuité en euros constants et les coûts d’exploitation et de maintenance. Il n’est définitivement pas du ressort de la loi de dire si le coût du parc nucléaire doit être évalué en fonction des coûts économiques ou comptables courants, ou si les annuités doivent être exprimées en euros constants ou nominaux ! Avis défavorable.
M. le secrétaire d’État. Même avis.
La Commission rejette les amendements identiques CE 26, deuxième rectification, et CE 131, deuxième rectification.
Elle est ensuite saisie des amendements identiques CE 148 rectifié de M. Jean-Pierre Nicolas et CE 149 rectifié de M. Jean Dionis du Séjour.
M. le rapporteur. Avis défavorable.
M. le secrétaire d’État. Même avis.
La Commission rejette les amendements identiques CE 148 rectifié et CE 149 rectifié.
Elle examine l’amendement rédactionnel CE 195 du rapporteur.
M. François Brottes. Je voudrais avoir confirmation qu’en aucun cas, les coûts de développement des EPR ne pourront faire partie de l’évaluation du prix d’accès à la base. Sachant que ceux-ci ont été exclus du périmètre, il ne faut pas demander à l’ARB de financer autre chose que le nucléaire historique, son entretien et son prolongement.
M. le rapporteur. C’est on ne peut plus clair.
M. Daniel Paul. M. Proglio a évalué le coût du prolongement de l’exploitation des centrales existantes pour dix ou vingt ans à 600 millions d’euros par réacteur. Mais, parallèlement, EDF aura besoin de constituer quelques réserves pour renouveler le parc avec la génération de réacteurs suivante. Dans les années 1970, EDF a pu emprunter avec l’État comme garant. Elle a remboursé en vendant des mégawattheures. Mais l’État ne peut plus être son garant – c’est cela, la dérégulation de l’énergie ! EDF sera donc contrainte d’apporter des garanties au marché, et l’un des moyens sera d’intégrer le renouvellement des centrales dans le tarif de l’ARB.
M. le secrétaire d’État. La question du renouvellement du parc historique se posera en 2030 ou 2035 – à condition bien sûr qu’on fasse tout ce qu’il faut pour le prolonger. Ce renouvellement n’entre donc pas en compte dans le prix de l’ARB et l’alinéa 35, qui contient la « clause de revoyure », évoque d’ailleurs un dispositif spécifique pour son financement. Il n’y a pas d’ambiguïté. L’un des objectifs de l’ARB est de prolonger le parc existant et donc de repousser l’échéance du renouvellement.
M. François Brottes. Une centrale réhabilitée fait partie du parc historique, pas une centrale renouvelée. Il est prévu que l’accès au nucléaire historique soit acheté à EDF au prix coûtant du parc existant, en faisant fi des préoccupations de renouvellement. L’un des problèmes majeurs est que le développement de la génération d’installations à venir est un facteur de risque industriel, beaucoup plus que la gestion de l’existant, et que l’opérateur historique se retrouvera seul à porter ce risque puisqu’il ne peut pas l’intégrer dans le calcul de l’ARB.
M. le président Patrick Ollier. L’ARB règle la question de la prolongation des centrales. Dès lors qu’il faudra investir dans une nouvelle génération, il faudra une autre loi pour en déterminer le financement.
M. Claude Gatignol. Les besoins de financement ne se limitent pas à la mise à niveau et la maintenance, ni même à des provisions pour le renouvellement. La consommation d’électricité augmente, peut-être pas aujourd’hui chez les industriels à cause de la crise, mais en tout cas chez les particuliers, du fait de la démographie et de la modernisation des habitations. Sans compter d’autres évolutions : ainsi, le ministre d’État souhaite la mise en service de deux millions de véhicules hybrides rechargeables. Le rapport que j’ai commis il y a déjà cinq ans pour l’Office parlementaire des choix scientifiques et technologiques évaluait l’énergie nécessaire pour un million et demi de voitures hybrides à l’équivalent d’un réacteur nucléaire ! Il faut donc envisager, outre le renouvellement à terme du parc, un programme constant d’accompagnement des nouvelles consommations. Le XXIe siècle sera celui de l’électricité.
M. le rapporteur. Il l’est déjà !
M. le secrétaire d’État. Il faut prendre en compte tous les termes de l’équation : le développement d’une flotte de véhicules électriques, certes, mais aussi le plan bâtiment, par exemple, qui prévoit de diviser par trois la consommation d’énergie de l’ensemble des bâtiments français.
Dans ce contexte, le programme pluriannuel d’investissement présenté par Jean-Louis Borloo montre clairement que nous n’avons pas besoin de capacités supplémentaires avant 2020, sans même prendre en compte les deux réacteurs en cours de construction. Le débat que vous évoquez se tiendra sous des horizons beaucoup plus lointains.
La Commission adopte l’amendement.
Elle est saisie de cinq amendements, CE 132 de M. Jean Dionis du Séjour, CE 196 du rapporteur, CE 4 de M. Daniel Fasquelle, CE 165 du rapporteur et CE 30 de M. Charles de Courson, pouvant être soumis à une discussion commune.
M. Jean Dionis du Séjour. L'amendement CE 132 tend à supprimer l'alinéa 27, lequel prévoit que, à titre transitoire et pendant une durée de trois ans, le prix de la base régulée est arrêté par les ministres chargés de l'énergie et de l'économie, alors que la directive européenne 2003/54 renvoie cette responsabilité au régulateur. Le Gouvernement et le rapporteur soutiennent que cette durée transitoire permettra à l'État d’établir une doctrine. J'en doute. En vérité, le délai est bien long et il ouvre la porte au contentieux : les fournisseurs qui achètent à EDF attaqueront l'État au motif qu'il est juge et partie.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Nous avons déjà discuté de ce sujet.
M. le secrétaire d'État. Même avis.
La Commission rejette l’amendement CE 132.
Puis elle adopte l'amendement rédactionnel CE 196 du rapporteur.
M. Daniel Fasquelle. La concurrence entre fournisseurs s'exercera au profit du consommateur, qui bénéficiera d'innovations en matière d'offre et de services. Or il est à craindre que la période de transition prévue à l'alinéa 27 ne lui soit fatale : le tarif de référence sera le TaRTAM, c'est-à-dire le prix pratiqué auprès des professionnels, beaucoup trop élevé pour permettre aux nouveaux entrants de s'implanter sur ce nouveau marché.
Par l’amendement CE 4, nous souhaitons permettre le maintien, durant cette période, de tarifs distincts pour les professionnels et pour le marché de masse. Sans une telle disposition, le monopole de fait d'EDF risque de perdurer.
M. le rapporteur. L’ARB doit-il comporter plusieurs tarifs pour tenir compte de la spécificité de certains segments, notamment celui des consommateurs domestiques ?
Les textes européens disposent que les tarifs doivent couvrir les coûts. À l'intérieur du volume servi aux consommateurs domestiques et industriels, la logique de l'amendement, que je comprends parfaitement, tendrait à ce que les tarifs proposés aux premiers soient plus bas que pour les seconds. On se retrouverait alors dans la situation inverse que la France a connue pendant les années Pompidou, lorsque la structure tarifaire voulue par l'État, et donc pratiquée par EDF, faisait que les particuliers payaient plus cher que les industriels afin que l'électricité servie à ces derniers soit plus compétitive, le développement industriel se faisant ainsi grâce à une différence dans le prix de l’électricité supportée par les particuliers. Cette sorte de « revanche » des clients domestiques induite par l’amendement n'est évidemment pas envisageable. Il n’est pas possible de demander aux industriels de payer plus cher pour que les consommateurs domestiques paient moins cher. Bien sûr, EDF pourrait ne pas complètement répercuter les coûts sur les tarifs demandés aux clients domestiques, mais cela signifierait – ce à quoi les mêmes textes s’opposent – qu’elle en supporterait le surcoût.
Nous souhaiterions tous que les ménages disposent de conditions avantageuses. Cela dit, consentir un avantage à l’un se fait forcément au détriment de l'autre. On ne peut aller très loin dans cette logique. Avis défavorable.
M. le secrétaire d'État. Comme l'a bien montré le rapporteur, si l'on établit des tarifs distincts, c’est pour donner un avantage compétitif à l’un par rapport à l'autre, qui devra supporter cette différence. Cela ne semble pertinent ni dans un sens ni dans l’autre. Le tarif unique est en outre éminemment souhaitable pour des raisons de lisibilité et de transparence.
M. François Brottes. Si je comprends bien, le rapporteur vient d'annoncer, en creux, une augmentation significative des tarifs.
M. le rapporteur. Je proteste !
M. François Brottes. Et le ministre l'a confirmé, en convenant que l'on pouvait difficilement faire autrement.
M. le secrétaire d'État. Pas du tout !
M. le président Patrick Ollier. C’est une interprétation très personnelle, monsieur Brottes...
M. François Brottes. J'ai écouté les intervenants avec beaucoup d'attention. Et il faudra en outre m’expliquer, monsieur le rapporteur, ce que signifie dans l’amendement suivant CE 165 fixer un prix « en cohérence avec le TaRTAM ». La référence à ce dernier n’est pas claire. Quant à l'époque Pompidou, si on fermait moins d'usines qu'aujourd'hui, je ne suis pas sûr pour autant qu’il faille regretter le développement industriel d’alors.
Le TaRTAM est supérieur de 30 % à la base du tarif réglementé actuel. Puisque le tarif bleu sera maintenu, il ne pourra pas suivre l'évolution de l’ARB. Or c’est l'évolution du tarif bleu qui intéresse les citoyens qui nous ont mandatés : ils se demandent à quelle sauce de précarité énergétique ils vont être mangés.
Et puis vous savez bien, monsieur le rapporteur, que l'on met ce que l'on veut dans les coûts ! Y intègre-t-on, par exemple, les dividendes ? Le ministre d'État ne m’a pas répondu lorsque je lui ai demandé ce que l'État attendait de l'entreprise historique en la matière. Si les exigences étaient moins élevées, peut-être le consommateur pourrait-il en bénéficier. Ce n’est pas un coût technique. Le Gouvernement ne peut éluder la question.
M. Jean Dionis du Séjour. C’est une question politique.
M. le rapporteur. Je proteste solennellement contre les assertions de François Brottes. À aucun moment je n'ai annoncé une augmentation des prix : j'ai expliqué simplement que, si l'on distinguait plusieurs tarifs dans le volume de l’ARB, la baisse de l'un se traduirait par une augmentation de l'autre, sans préjuger le prix qui sera fixé par le Gouvernement, puis par la CRE. Mon collègue me fait un très mauvais procès !
M. le secrétaire d'État. Je confirme qu'il y a surinterprétation de la part de M. Brottes. Il faut distinguer, d'une part, la question de la différenciation de tarifs au sein de l'ARB, l'un compensant l'autre, et celle, tout à fait différente, du tarif bleu fixé par le Gouvernement. Je le répète, l’ARB ne représentera que 40 % du coût payé par le consommateur final. Il faut prendre en compte l'avantage concurrentiel apporté en matière de distribution, d'économies potentielles, d'effacement, etc. C'est cet ensemble qui permettra à chaque opérateur de déterminer son prix de vente.
M. Daniel Paul. Vu le système mis en place, il semble logique que l'ARB ne comporte qu'un seul tarif. Cela étant, la référence au TaRTAM suppose une augmentation de 20 à 30 % par rapport au tarif pratiqué actuellement pour les consommateurs domestiques.
Il est par ailleurs question, à un autre endroit du texte, de « bénéfice raisonnable ». J'ignore ce que cela veut dire...
M. Jean Gaubert. Les banquiers le savent !
M. Daniel Paul. ..., mais je doute que cela soit très législatif.
En outre, comme EDF ne pourra pas vendre son électricité à ses clients, les tarifs régulés ne pourront être inférieurs à ceux que l'entreprise historique pratiquera à l'égard des fournisseurs qui frapperont à la porte – à moins que l'État français ne prenne le risque d'être pointé du doigt par la Commission européenne.
Le secrétaire d'État et le rapporteur viennent de le confirmer : nous allons mécaniquement vers une augmentation importante des tarifs de l'électricité pour l'ensemble des consommateurs de notre pays.
M. Jean Gaubert. La question mérite qu'on s'y attarde.
Au départ, on ne devait pas toucher au tarif régulé pour les consommateurs particuliers. On ne faisait que créer un dispositif censé permettre aux industriels de tirer leur épingle du jeu : le marché « libre » devait être fluide afin que d'autres vendeurs aient accès au réseau. Or, depuis que le texte est en discussion, on évoque la possibilité pour ces commerçants en électricité de s'adresser aux consommateurs particuliers. Quel intérêt ces derniers auraient-ils de payer 30 % de plus que le tarif réglementé ?
Si, comme on le dit, les tarifs de ces fournisseurs doivent refléter les coûts de revient du nucléaire, il deviendra quasi obligatoire d'aligner les tarifs administrés. En effet, personne n'acceptera – à commencer par la Commission européenne – que la France vende son énergie aux particuliers en dessous du coût de revient. En fixant ce coût qui n'a jamais été fixé, on ouvre la boîte de Pandore. Le médiateur de l'énergie et son délégué général ont fait exactement le même constat le week-end dernier.
M. Daniel Fasquelle. Si l'on fixe l'ARB au niveau du TaRTAM, EDF continuera, dans cette période transitoire, de vendre moins cher aux particuliers qu'aux fournisseurs qui souhaitent prendre pied sur le marché. Pendant trois ans, la concurrence ne pourra s'exercer. Certains opérateurs ne pourront y survivre, si bien qu'EDF restera le seul opérateur du marché.
M. le secrétaire d'État. Alors que le débat avait dévié, M. Fasquelle revient à son amendement. Mon argumentaire à ce sujet n'a pas varié.
En revanche, plusieurs intervenants semblent oublier que le prix payé par le consommateur comporte diverses composantes. Ils le réduisent à l'ARB.
M. Jean Gaubert. C'est le seul qui évolue ! Les autres composantes, ce sont les redevances de réseau qui sont fixées arbitrairement.
M. le secrétaire d'État. Il y a certes les coûts liés au réseau, mais également ceux de commercialisation, de la force de vente... C'est tout cet ensemble que paie le consommateur. Le coût de production entre pour environ 40 % dans le prix final. Les acteurs entrants pourront donc jouer sur plusieurs éléments.
Pour le reste, l'opposition ne cesse de revenir à l'équation qui voudrait que ce texte fasse augmenter les coûts pour les Français. Nous avons bien compris que c’était là son axe politique. Pourtant, elle sait parfaitement que, dans les années à venir, le fournisseur historique devra réaliser des investissements supérieurs à ceux d'aujourd'hui pour prolonger la vie de ses centrales, que la loi NOME soit adoptée ou non. Elle sait aussi que ce coût sera intégré à la base. Tenons-nous en a cette réalité !
Je le répète en commission et je le répéterai en séance publique, le texte n'entraînera pas de modification tarifaire pour le client final.
La Commission rejette l’amendement CE 4.
M. le rapporteur. L'amendement CE 165 tend à faire figurer dans le texte de loi un élément qui figurait dans l'exposé des motifs et qui dispose que le prix est initialement en cohérence avec le TaRTAM. Cette disposition me paraît conforme aux intentions du Gouvernement.
M. le secrétaire d'État. Avis favorable.
M. François Brottes. Quelle portée normative l'expression « en cohérence avec » peut-elle avoir ?
De plus, EDF ne pourra pas proposer une tarification qui n'intègre pas la part production des tarifs. Il en résultera mécaniquement une hausse des prix.
J'en reviens donc à mes questions.
Premièrement, les dividendes perçus par l'État figurent-ils bien parmi les coûts et l'État a-t-il l'intention de s'en tenir à la même hauteur de rémunération ?
Deuxièmement, si la part de la production est de 40 %, quel est le pourcentage du transport et de la distribution, quel est celui de la contribution au service public de l'électricité (CSPE), et quel est le pourcentage sur lequel la concurrence pourrait jouer, à vous entendre, de façon considérable ? Vous constaterez que ce ne sont que quelques petits pour 100. Pour éviter une polémique inutile, donnez-nous les chiffres !
M. le secrétaire d'État. La rémunération de l'actionnaire – en l'occurrence l'État – est intégrée dans les coûts. Il serait difficile de faire correspondre un pourcentage donné à la notion de rémunération raisonnable. En tout état de cause, l'État n'a pas l'intention de se priver de ses dividendes. Pour autant, son comportement ne sera pas celui d'un fonds spéculatif demandant des rémunérations excessives. Il joue son rôle d'actionnaire et attend un dividende classique.
Je vous communiquerai la structure du tarif et les composantes qui ouvrent une marge de manœuvre. Mais je ne souhaite pas répéter une énième fois les arguments que vous avez déjà entendus ce soir.
M. Jean Gaubert. Nous ne souhaitons pas vous mettre en difficulté, monsieur le secrétaire d'État, nous souhaitons comprendre. Connaissant le point de vue de Bruxelles, il est clair qu'EDF sera accusée de dumping avec les tarifs administrés.
Contrairement à ce que vous dites, nous n'inventons rien. Nous lisons la presse. Le médiateur de l'énergie, qui est, si j'en crois ce que l'on dit, très proche de l'actuelle majorité, a quelque qualité pour tenir les propos que j'ai mentionnés.
M. le rapporteur. L'expression « en cohérence » mérite en effet explication. L'ARB n'est nullement la poursuite du TaRTAM, dont il se distingue fondamentalement.
Aujourd'hui, le tarif réglementé transitoire réellement payé s'élève à 45 euros. L'ARB ne représente qu'une partie du volume fourni : à ce « ruban », il faut ajouter la « pointe ». Si l'on veut arriver à un prix cohérent avec le TaRTAM, il faut essayer d'approcher ce que sont les prix du marché, où les chiffres fournis affichent de grandes différences. Plus le prix du marché est élevé, moins l’ARB doit l’être.
Par exemple, si le complément de prix du marché est de 50 euros, la cohérence avec le TaRTAM implique que l’ARB s'élève à 42 euros, chiffre avancé par EDV. S’il est de 55 euros – comme le pense, je crois, le Gouvernement, l’ARB représente 40 euros. Enfin, s’il atteint 60 euros, on arrive à 38 euros pour l’ARB comme le propose la CRE.
La cohérence n'est donc ni la continuité ni la transposition. Les décisions doivent prendre en compte le prix du marché, lequel fait l'objet d'appréciations variables, notamment parce que le prix de marché varie.
M. le secrétaire d'État. Avis favorable à l’amendement.
M. Daniel Paul. Quelle est aujourd'hui, dans le cadre du tarif régulé, la part correspondante ?
M. le rapporteur. Elle est de 34 ou 35 euros.
M. Daniel Paul. Son augmentation sera donc au minimum de 10 % !
M. Jean Gaubert. Nous avions cru comprendre que la fixation de l’ARB se ferait à partir de critères objectifs. Or, nous découvrons que le prix sera fixé sur la base de critères politiques.
M. le rapporteur. Non.
M. Jean Gaubert. Si, puisque vous nous avez expliqué que l’ARB sera fonction du prix du marché pour la pointe : plus le prix du marché sera élevé, plus l’ARB sera bas afin de rester en cohérence avec le TaRTAM. Si vous étiez dans l’opposition, vous vous amuseriez beaucoup, ce soir !
M. François Brottes. Ou les critères sont objectifs ou ils sont fonction du prix du marché. Votre amendement, monsieur le rapporteur, est en complète contradiction avec les explications que vous nous avez données précédemment encore que le Gouvernement n’ait pas avancé de chiffres : ce n’est pas un procès d’intention, c’est un constat.
M. le rapporteur. J’ai donné les raisons pour lesquelles des différences d’appréciation existent entre la CRE, EDF et le Gouvernement : je n’ai pas affirmé que l’ARB tiendrait compte du prix du marché.
Vous pourriez plutôt me demander pourquoi les éléments inscrits dans la loi, et qu’il convient de prendre en compte afin de déterminer le montant de l’ARB, conduisent à des résultats aussi différents.
Quant à M. Jean Gaubert, qui a prétendu que si j’étais dans l’opposition, je m’amuserais ce soir, je lui rappellerai l’histoire récente – ce à quoi j’avais tenu à m’abstenir jusqu’à présent – concernant certaines hausses de tarif inconsidérées pour les entreprises. C’est en effet le gouvernement de M. Jospin et sa majorité qui, en 2000, ont choisi d’ouvrir le marché de l’électricité sans la moindre précaution. De la sorte, des entreprises, qui avaient fait confiance au dispositif inscrit dans la loi du 10 février 2000, ont été confrontées sur les marchés, en l’absence de parachute, à des hausses spectaculaires de leur facture d’électricité. C’est la majorité suivante qui a ouvert le parachute ventral. Rien ne vous empêchait de prévoir le TaRTAM dans la loi de 2000. C’est nous qui avons apporté tous les correctifs en termes de tarifs et renforcé la régulation dans chacune des lois que nous avons adoptées en la matière.
Aussi, les dégâts des excès commis à l’époque m’ôtent toute envie de m’amuser. Nous les avons corrigés, parfois tardivement, mais de manière forte, et notre action a été très appréciée.
La Commission adopte l’amendement CE 165.
En conséquence, l’amendement CE 30 n’a plus d’objet.
Puis la Commission adopte les amendements rédactionnels CE 197 et CE 198 du rapporteur.
Elle examine ensuite l’amendement CE 166 du même auteur.
M. le rapporteur. Il convient de s’assurer que toutes les options seront étudiées en vue de la révision du dispositif d’accès régulé à la base en 2015. Il précise ainsi explicitement que la sortie du dispositif, par le biais d’une diminution progressive des droits alloués au titre de l’accès régulé à la base par exemple, sera analysée dans le rapport remis au Parlement.
M. Jean Gaubert. Je tiens à profiter de l’examen de cet amendement pour revenir sur la leçon d’histoire de M. le rapporteur.
M. le président Patrick Ollier. Pourriez-vous vous contenter d’évoquer l’amendement en discussion ?
M. François Brottes. M. Gaubert dit ce qu’il veut.
M. le président Patrick Ollier. Je lui demande de ne pas revenir sur un débat qui est clos.
M. Jean Gaubert. L’expression est libre, monsieur le président.
M. le président Patrick Ollier. Sur les amendements en discussion !
M. Jean Gaubert. Monsieur le rapporteur, votre façon de refaire l’histoire n’est ni cohérente ni convaincante. De plus, je ne sais pas que vous soyez intervenu à l’époque pour appeler l’attention sur les risques que contenait la loi. Vous savez fort bien que les entreprises réclamaient à cor et à cri un dispositif simple leur permettant de faire baisser les prix à la faveur de la négociation.
Nous continuerons ce débat en séance publique.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CE 199 du rapporteur.
Elle examine ensuite l’amendement CE 115 de M. Jean Dionis du Séjour.
M. Jean Dionis du Séjour. L’un des objectifs du dispositif étant d’inciter les nouveaux acteurs à investir dans des moyens de production d’électricité, en particulier en base, il convient de vérifier si ces fournisseurs sont vraiment des producteurs. C’est la raison pour laquelle l’amendement tend à ce que cet objectif fasse l’objet d’une évaluation afin de savoir comment se sont comportés les acteurs qui ont acheté de l’ARB en matière d’augmentation de leur capacité de production.
M. le rapporteur. Avis défavorable. En effet, cet amendement est satisfait à l’alinéa 33 qui dispose que le rapport évalue l’impact du dispositif « sur la conclusion de contrats de gré à gré entre les fournisseurs et EDF et sur la participation des acteurs aux investissements dans les moyens de production nécessaires à la sécurité d’approvisionnement ».
L’amendement CE 115 est retiré.
La Commission examine ensuite l’amendement CE 54 de M. Antoine Herth.
M. Antoine Herth. Cet amendement a trait aux fournisseurs ayant contracté, avant l’entrée en vigueur du dispositif, un contrat d’approvisionnement en base assorti d’une clause de prix complémentaire en cas de vente d’électricité sur le marché de gros. Il convient de leur permettre de dénoncer ces contrats en cas de conclusion d’un contrat d’approvisionnement dans le cadre de l’accès régulé à la base, d’autant qu’en cas de contrat pluriannuel, il existe un risque de recouvrement des contrats.
M. le rapporteur. À la suite d’un recours de Direct Énergie, le Conseil de la concurrence a jugé, il y a trois ans, qu’EDF devait proposer des offres mettant fin au ciseau tarifaire qui existait sur les prix de marché. Des contrats avec des fournisseurs alternatifs ont été passés sur cette base. Il convient de savoir ce qu’ils deviendront dans le cadre de la mise en place de l’ARB, d’autant que le prix sera inférieur.
Faut-il déduire ces volumes de l’ARB, ce qui pénaliserait ceux qui en ont bénéficié ? Peut-on donner aux cocontractants d’EDF la possibilité de sortir gratuitement de ces contrats ? Faut-il les prolonger en modifiant les prix ?
Il serait bon de trouver une solution satisfaisante à ce problème avant le passage du texte en séance publique.
J’émets donc un avis défavorable, tout en assurant M. Herth que nous reviendrons sur le sujet.
M. le secrétaire d’État. Nous n’avons pas en effet encore trouvé de solution satisfaisante à ce vrai problème. Il serait bon d’attendre la séance publique pour trancher ce débat.
M. le président Patrick Ollier. La réponse pourrait être apportée dans le cadre de notre examen en application de l’article 88 de notre règlement.
L’amendement est retiré.
La Commission examine ensuite l’amendement CE 167 du rapporteur.
M. le rapporteur. La commission de régulation étant le principal maître d’œuvre du dispositif d’accès régulé à la base, il est souhaitable qu’elle soit consultée sur le décret qui en déterminera les principales modalités d’application.
M. François Brottes. Ne serait-il pas bon de fixer un délai à la CRE pour émettre son avis ?
M. le rapporteur. Je n’y suis pas opposé : un mois me semblerait un délai raisonnable.
M. le président Patrick Ollier. Le délai pourra également être fixé dans le cadre de notre examen en application de l’article 88.
La Commission adopte l’amendement.
Puis, elle examine l’amendement CE 146 de M. Jean Dionis du Séjour.
M. Jean Dionis du Séjour. Le projet de loi prévoit que les « échanges d’information doivent être organisés de telle sorte qu’ils ne puissent permettre à EDF d’avoir accès de façon privilégiée à des positions individuelles ». Telle est la raison pour laquelle cet amendement vise à compléter le VIII de l’article 1er en prévoyant une « entité juridiquement indépendante d’Électricité de France mentionnée au III », afin que l’opérateur historique n’ait pas connaissance des volumes alloués à ses concurrents et ni de leurs destinataires.
M. le rapporteur. Je souscris à l’objet de cet amendement. Toutefois, la proposition de M. Dionis du Séjour faisait l’objet de deux amendements complémentaires. Le premier n’ayant pas été défendu en début de séance, on ne saurait adopter le second. Il faudra revenir sur la question.
M. le président Patrick Ollier. Monsieur Dionis du Séjour, vous pourriez peut-être travailler sur le sujet avec M. le rapporteur dans le cadre de l’article 88 et retirer, à cette fin, le présent amendement.
M. Jean Dionis du Séjour. C’est avec plaisir que je travaillerai avec le rapporteur sur le sujet.
L’amendement est retiré.
La Commission adopte l’article 1er modifié.
Après l’article 1er
La Commission examine d’abord l’amendement CE 103 de M. Jean Dionis du Séjour, portant article additionnel après l’article 1er.
M. Jean Dionis du Séjour. Cet amendement vise à permettre aux autres fournisseurs qu’EDF et les distributeurs non nationalisés (DNN) d’avoir accès à un moindre coût aux énergies renouvelables et donc de bénéficier de la contribution pour le service public de l’électricité.
Nous avions déjà déposé un amendement similaire en 2005, car il n’y a aucune raison pour qu’EDF ait le monopole du rachat de l’électricité renouvelable. Sinon, doit-on penser que la promotion d’électricité verte gêne EDF ? Dans la foulée du Grenelle 2, j’invite solennellement le Gouvernement à émettre un avis favorable à cet amendement.
M. le rapporteur. Ce dernier aurait naturellement trouvé sa place dans le cadre du Grenelle 2, et non dans le texte que nous examinons, qui n’est pas un Grenelle 3.
M. Jean Dionis du Séjour. Le texte porte pourtant sur la « nouvelle organisation du marché de l’électricité ».
M. le rapporteur. Mais pas sur le développement des énergies renouvelables.
Étendre l’obligation d’achat d’énergies renouvelables à tous les fournisseurs qui seraient ensuite compensés par la CSPE présente plusieurs difficultés. Tout d’abord, le plafond de cette contribution a été fixé à un niveau qui a été largement dépassé, et ce depuis longtemps. La dette que supporte EDF au titre de la CSPE tourne actuellement autour de 1,8 milliard d’euros. D’aucuns estiment que l’opérateur historique est très attaché à ce dispositif : le fait est qu’il n’a pas été remboursé de cette somme. Or cet amendement reviendrait à augmenter considérablement la CSPE.
De plus, il contrevient aux économies d’échelle en matière de prévisibilité de la production et de valorisation, en raison du nombre élevé de petits producteurs d’énergies renouvelables.
Il existerait enfin des risques de fraudes, dès lors que le système d’obligation d’achat serait moins centralisé qu’il ne l’est aujourd'hui autour d’EDF. Avis défavorable
M. François Brottes. C’est une question complexe, qui présente deux dangers principaux. C’est pourquoi je rejoins les arguments de M. le rapporteur.
Le premier danger est que l’opérateur historique ne veuille plus, à terme, être soumis seul à l’obligation d’achat : la fragilisation du dispositif serait préjudiciable au développement des énergies renouvelables. Attention à ne pas ouvrir une boîte de Pandore !
Il est de plus indispensable qu’un seul acheteur procède à l’obligation d’achat car l’entrée des différentes sources d’énergie sur le réseau ne peut être gérée qu’avec difficulté sur le plan technique en raison du manque de traçabilité. Un seul opérateur doit être le garant de l’équilibre de l’ensemble.
Pour ces deux raisons, l’amendement CE 103 ne me semble pas bienvenu.
M. Jean Dionis du Séjour. Le Grenelle de l’environnement a pour objectif le développement des énergies renouvelables. Convient-il, dans ces conditions, de donner aux producteurs des énergies renouvelables la liberté de vendre aux fournisseurs de leur choix ? Telle est la question.
Je ne suis pas certain que cette disposition contribuerait à l’augmentation de la CSPE du fait que le développement des énergies renouvelables n’est pas lié uniquement au fournisseur qui les achète – EDF ou les DNN –, mais est également déterminé par d’autres facteurs, en particulier par les régimes et les stratégies adoptés notamment pour le solaire ou l’éolien.
Quant à la question des réseaux, il faut se rappeler que le monopole d’EDF a disparu pour laisser la place à quatre métiers. Le réseau appartient à tout le monde ! Des fournisseurs coopératifs doivent pouvoir, s’ils le désirent, promouvoir l’électricité verte. Il appartient au gestionnaire de gérer le réseau sans restreindre la liberté des fournisseurs.
Je le répète, le seul argument à l’encontre de mon amendement, c’est que la promotion de l’électricité verte gêne EDF. Nous ne sommes plus en 2005. Au lendemain du Grenelle de l’environnement, le Gouvernement doit soutenir cet amendement.
M. Jean Gaubert. Le débat sur l’énergie verte a déjà eu lieu et la France l’a tranché d’une manière différente de certains de ses voisins européens. En Allemagne, l’énergie verte, dont la vente est plus libre qu’en France, coûte également plus cher. C’est le client qui, en un sens, paie la CSPE : en acheter procède d’un choix politique, voire militant. La France a fait au contraire le choix de développer les énergies vertes tout en conservant le tarif administré pour tous les consommateurs, ce qui a permis de ne pas réserver l’énergie verte à ceux qui en ont les moyens, la CSPE ayant été créée pour compenser le surcoût. Je continue de penser que nous avons fait le bon choix, lequel entraîne toutefois la nécessité de centraliser autour d’EDF l’obligation d’achat. Il n’est pas interdit, en revanche, d’autoriser chaque fournisseur à avoir une part d’énergie verte dans son offre.
Toutefois, nous n’échapperons pas, monsieur le secrétaire d'État, à un débat sur la question du montant de la CSPE, qu’a évoqué M. le rapporteur. On ne saurait en effet demander à EDF de faire des efforts sur la vente de son énergie et ne pas lui rembourser le coût réel des charges qu’elle doit assumer. C’est ainsi que le TURPE – le tarif d’utilisation des réseaux publics de distribution d'électricité – d’ERDF est entamé par les obligations de branchement et de raccordement des énergies renouvelables – 140 millions d’euros en 2009, sans doute beaucoup plus dans les années à venir. Le risque d’un détournement du TURPE existe, du fait que le Grenelle a inscrit une obligation de délai pour le raccordement des producteurs d’énergies renouvelables. Si celui-ci est effectué en priorité, ERDF n’aura plus ni le temps ni les moyens d’entretenir et de renforcer les réseaux, alors que le TURPE a été instauré à cette fin.
M. Daniel Paul. Alors qu’il y a quelques années encore, l’électricité n’était pas considérée comme une simple marchandise, c’est désormais le marché qui dictera sa loi en ce domaine puisqu’il faudra additionner tous les coûts, celui des énergies vertes compris. C’est ainsi que vous avez rappelé, monsieur le rapporteur, que la CSPE ne suffit pas à compenser les surcoûts payés par EDF. Il faudra bien un jour prochain, du moins dans le système marchand qui a été mis en place, se rendre à la réalité des coûts, qu’EDF ne pourra pas indéfiniment assumer. C’est la raison pour laquelle vous serez condamnés à augmenter les tarifs, ne serait-ce qu’en raison de l’augmentation de la CSPE, EDF et l’État finissant, l’un comme l’autre, par refuser d’assumer la dette – déjà près de 2 milliards d’euros.
Vous pouvez refuser aujourd'hui cette augmentation dans le cadre du projet de loi : vous ne pourrez toutefois pas continuer de nier l’évidence. Le système dans lequel vous avez fait entrer l’électricité conduit inéluctablement à une augmentation des tarifs.
M. Jean Dionis du Séjour. Il ne faut pas mélanger, dans le cadre de l’obligation d’achat, le débat sur l’équilibre de la CSPE avec celui sur le monopole du fournisseur exerçant l’obligation d’achat.
M. le président Patrick Ollier. Je vous prie de revenir au débat sur l’amendement CE 103 et non sur l’interprétation de M. Paul.
M. Jean Dionis du Séjour. EDF n’a plus, aujourd'hui, aucune légitimité à exercer ce monopole.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle examine l’amendement CE 116 de M. Jean Dionis du Séjour, portant article additionnel après l’article 1er.
M. Jean Dionis du Séjour. Cet amendement concerne l’extension, de dix à vingt ans, de la durée d’utilisation de nos centrales nucléaires, qui ont été conçues pour fonctionner trente à quarante ans. Cette extension nécessitant des investissements, cet amendement vise à étudier la création d’un fonds dédié au financement de celle-ci, fonds dans lequel les fournisseurs alternatifs pourraient investir, en échange d’un droit de tirage à prix coûtant, et avec partage de risque industriel, sur l’électricité produite par les unités de production concernées.
M. le rapporteur. Le texte étant très clair en matière de prolongation de la durée de vie des centrales nucléaires, cette mesure ne me paraît pas s’imposer. Avis défavorable.
M. le secrétaire d’État. Je partage l’avis de M. le rapporteur.
La Commission rejette l’amendement.
Article 2
Obligation de capacités imposées aux fournisseurs d’électricité
L’article 2 du projet de loi introduit dans la loi de 2000 relative au service public de l’électricité un nouvel article 4-2 qui soumet tous les fournisseurs d’électricité à des obligations de capacité de production d’électricité ou d’effacement, c’est-à-dire de réduction de la consommation d’électricité.
L’exposé des motifs du projet de loi envisage cette obligation comme la contrepartie logique de l’ARB en demandant « à chaque fournisseur d’électricité de prendre sa juste part de responsabilité […] dans le bon fonctionnement du système électrique en lui imposant de disposer de capacités de puissance » (p. 9). L’obligation de capacité vise à la fois à mieux assurer la sécurité du système électrique en assurant le financement de la pointe, à établir une juste concurrence entre EDF et les fournisseurs alternatifs en évitant que la charge de l’équilibre du système électrique ne repose entièrement sur l’opérateur historique, et à inciter les fournisseurs à améliorer l’efficacité du système électrique en accordant des incitations financières à la réduction de la consommation de pointe se traduisant logiquement par une diminution des obligations de capacité imposées aux fournisseurs.
Le dispositif permettant de satisfaire cette obligation est relativement innovant et, en raison des incertitudes qui s’attachent à sa mise en œuvre, ses fondements législatifs restent imprécis. Il est par conséquent prévu qu’il n’entre en vigueur que dans un délai de trois ans à compter de la publication de la loi NOME.
• L’alinéa 2 pose un principe de contribution des fournisseurs d’électricité à la sécurité d’approvisionnement en électricité. Cette contribution devra être « fonction des caractéristiques de consommation de [leurs] clients ». Les alinéas suivants mettent en œuvre un dispositif à deux étages pour la mise en œuvre de cette contribution : à un premier étage, des obligations faites aux fournisseurs d’électricité de disposer de certificats de capacité, contrôlées par la CRE ; à un second étage, une procédure de certification des capacités dont la charge reposera sur le gestionnaire du réseau de transport ; le tout étant supervisé par le ministre chargé de l’énergie.
• Les alinéas 3, 4, 6, 8 et 9 déterminent l’obligation faite aux fournisseurs d’électricité de disposer de certificats de capacité.
Si l’alinéa 3 dispose que les fournisseurs doivent disposer de « garanties de capacité », il découle du jeu combiné des alinéas 4 et 6 prévoyant respectivement que ces garanties doivent avoir été certifiées par le gestionnaire de réseau et que ces capacités sont échangeables, que l’obligation faite au fournisseur est bien de disposer de certificats. Il ne s’agit donc pas d’obliger les fournisseurs à disposer directement de capacité de production ou d’avoir suffisamment de garanties d’effacement de la part de leurs clients : les fournisseurs pourront aussi satisfaire leurs obligations en achetant des capacités de production à EDF voire à des producteurs d’électricité implantés à l’étranger, ou des capacités d’effacement aux consommateurs d’autres fournisseurs. Un marché des certificats de capacités électriques devrait donc se mettre en place, le Gouvernement faisant l’hypothèse dans l’étude d’impact jointe au projet de loi que le prix de la garantie pourrait être de 60 000 € pour un mégawatt par an (p. 27).
Les capacités demandées à chaque fournisseur seront « fonction des caractéristiques de consommation de ses clients sur le territoire métropolitain » (alinéa 2) et devront notamment pouvoir « être mises en œuvre pour satisfaire l’équilibre entre la production et la consommation sur le territoire métropolitain continental, notamment lors des périodes où la consommation de l’ensemble des consommateurs est la plus élevée » (alinéa 3), c’est-à-dire en période de pointe. Ces éléments ne donnent que de vagues indications sur les capacités demandées à chaque fournisseur. Ils seront précisés par le décret en Conseil d’État prévu à l’alinéa 11 ainsi que par des arrêtés annuels du ministre chargé de l’énergie après avis de la CRE, qui devront fixer des prescriptions cohérentes avec le bilan prévisionnel pluriannuel.
Une procédure spécifique de sanction des obligations, se déployant en deux temps, est prévue. Première étape, en l’absence de justification de la détention du volume obligatoire de certificats après mise en demeure par la CRE, cette dernière prononcera la sanction pécuniaire prévue à l’article 40 de la loi de 2000 sur le service public de l’électricité (alinéa 8). Cet article prévoit, dans sa rédaction modifiée par l’article 7 du projet de loi, que le montant de cette sanction doit être « proportionné à la gravité du manquement, à la situation de l'intéressé, à l'ampleur du dommage et aux avantages qui en sont tirés, sans pouvoir excéder 8 % du chiffre d’affaires [3 % dans le droit en vigueur] et 10 % [5 % dans le droit en vigueur] en cas de nouvelle violation de la même obligation ». Deuxième étape, à défaut de paiement de la sanction pécuniaire, le ministre chargé de l’énergie pourra suspendre l’autorisation prévue à l’article 3 du projet de loi.
• Les alinéas 3, 4, 5 et 7 déterminent les modalités de certification des capacités.
L’alinéa 3 précise tout d’abord que les garanties permettant de satisfaire l’obligation de capacité sont des garanties « directes ou indirectes de capacité d’effacement de consommation ou de production d’électricité ». Autrement dit, il pourra d’abord s’agir à la fois de tout ou partie des capacités de production des centrales électriques et d’engagement à se déconnecter ou à réduire la consommation des consommateurs, la cible visée étant essentiellement les gros consommateurs industriels. Il pourra s’agir ensuite de capacités assurées directement par le fournisseur (comme lorsqu’il possède des centrales connectées au réseau métropolitain) ou dont il ne dispose qu’indirectement, c’est-à-dire assurées par quelqu’un d’autre que lui (par exemple si un fournisseur alternatif passe un accord avec EDF afin que celui-ci lui transfère la capacité de certaines de ses centrales).
Les alinéas 4, 5 et 7 déterminent la procédure de certification. Celle-ci sera du ressort du gestionnaire du réseau de transport. Elle passera par la signature d’un contrat avec le titulaire de la capacité. Elle portera sur « la disponibilité et le caractère effectif » de la capacité et devra suivre une méthode transparente et non discriminatoire et tenant compte des caractéristiques techniques de la capacité. La garantie certifiée sera contrôlée et le titulaire de la capacité devra verser une pénalité si la capacité qu’il est capable d’assurer est inférieure à la garantie certifiée par contrat.
L’alinéa 7 place la certification sous le contrôle du ministre chargé de l’énergie, qui approuvera la méthode et les conditions de contrôle, notamment les conditions d’application de la pénalité.
Ces éléments seront précisés par le décret en Conseil d’État prévu à l’alinéa 11.
• L’alinéa 10 dispose qu’un délai de trois ans est accordé aux fournisseurs à la suite de la publication de la loi NOME pour satisfaire leurs obligations de capacité. L’étude d’impact précise qu’il s’agit là d’un « délai nécessaire aux fournisseurs pour développer des offres de capacité de production et d’effacement ».
*
* *
La Commission examine l’amendement CE 13 de M. Daniel Paul.
M. Daniel Paul. Opposés à la création d’un marché de l’électricité, nous ne pouvons que demander la suppression de l’article 2 du projet de loi qui en prévoit les mécanismes.
M. le rapporteur. Avis défavorable.
M. le secrétaire d’État. Même avis.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels, CE 200 et CE 201 du rapporteur.
Elle en vient à deux amendements identiques, CE 47 de M. Antoine Herth et CE 89 de M. François Brottes.
M. Antoine Herth. Il s’agit de donner au fournisseur responsable la possibilité de transférer à un autre fournisseur l’obligation de garantie de capacités d’effacement de consommation ou de production. Cette mesure est indispensable pour garantir l’accès au mécanisme pour les distributeurs non nationaux.
M. François Brottes. Si nous voulons favoriser l’effacement, nous devons faire des efforts plus significatifs et garantir les capacités d’effacement. C’est la course aux économies d’énergie qui permettra d’éviter les investissements complémentaires.
Nous examinerons par la suite un amendement du rapporteur qui évoque les garanties de capacités, mais il ne fait pas référence à l’effacement. S’agit-il d’un oubli rédactionnel ? S’il consent à y ajouter le mot « effacement », je me rallierai alors à son amendement.
M. le rapporteur. Mon amendement a en effet le même objectif que les vôtres, mes chers collègues, et sa rédaction couvre bien les capacités d’effacement.
M. François Brottes. Pourquoi ne pas le dire explicitement ?
M. le rapporteur. Je vous proposerai de l’adopter en m’engageant à revenir sur ce point dans le cadre de l’article 88.
Les amendements CE 47 et CE 89 sont retirés.
La Commission est saisie de l’amendement CE 70 de M. François Brottes.
M. François Brottes. Cet amendement vise à contraindre les fournisseurs d’électricité à mettre en place des dispositifs favorisant les capacités d’effacement de consommation pour les consommateurs domestiques, conformément aux engagements pris dans le paquet « énergie-climat » et dans le Grenelle de l’environnement. Même si l’opérateur historique a renoncé à cette approche, l’économie d’énergie reste l’affaire de tous.
M. le rapporteur. Cet amendement relève d’un droit que je qualifierai de « mou »... Il demande aux fournisseurs de prendre des engagements, mais sans en préciser la forme et sans prévoir de sanction s’ils ne les tiennent pas. Avis défavorable.
M. le secrétaire d’État. Même avis.
M. François Brottes. Monsieur le rapporteur, je vous rappelle que seuls certains fournisseurs sont éligibles à l’accès régulé à la base. Il n’est pas difficile de préciser dans la loi qu’il s’agit pour eux d’un engagement. Ceux qui ne font rien pour favoriser l’effacement ne seront pas éligibles l’année suivante. Il s’agit de les y contraindre.
Quant à la soi-disant mollesse de cet amendement, c’est un mauvais procès que vous me faites. Dois-je vous rappeler l’amendement que vous nous avez présenté tout à l’heure, qui évoquait les « prévisions de potentiel de consommation » ? De telles prévisions n’engagent personne…
M. le rapporteur. C’est un très mauvais exemple, monsieur Brottes, car si les prévisions sont excessives par rapport à la réalité, le fournisseur devra payer un complément de prix !
M. le secrétaire d’État. L’amendement me semble en grande partie satisfait par l’article 2, qui précise que « chaque fournisseur doit disposer des garanties directes ou indirectes de capacités d’effacement de consommation ou de production ». Certes, le texte emploie le mot « ou » – et non pas « et » –, mais puisque le modèle économique de l’effacement est plus rentable que celui de la production d’électricité, il est vraisemblable que les fournisseurs s’orienteront plus vers l’effacement. Avis défavorable.
La Commission rejette l’amendement CE 70.
Elle adopte ensuite l’amendement de cohérence CE 168 du rapporteur.
Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels, CE 202, CE 203, CE 205 et CE 204 du même auteur.
La Commission adopte l’article 2 modifié.
Article additionnel après l’article 2
Contrats de réservation de puissance
La Commission examine l’amendement CE 169 de M. Serge Poignant, portant article additionnel après l’article 2.
M. le rapporteur. J’ai cosigné cet amendement de Serge Poignant qui, avec le sénateur Bruno Sido, a coprésidé un groupe de travail sur la pointe électrique. Ils ont étudié en particulier les moyens de développer les capacités d’effacement de consommation.
Le mécanisme destiné à ajuster en permanence l’équilibre entre l’offre et la demande donne à RTE la possibilité de contractualiser les capacités d’effacement auprès des consommateurs. Aux termes de la loi du 10 février 2000, RTE ne peut le faire qu’auprès de ceux qui sont raccordés au réseau public de transport. Par cet amendement, nous proposons d’étendre cette possibilité aux consommateurs raccordés aux réseaux publics de distribution.
M. le secrétaire d’État. Avis favorable.
M. Jean Gaubert. S’il convient d’obliger les opérateurs à développer les capacités d’effacement, mais de quelle autorité disposons-nous pour les y contraindre ? Aucune sanction n’est prévue.
L’effacement de consommation intervient soit lorsque la production ne suffit plus, soit lorsque le réseau ne transporte plus – ce que nous avons failli connaître en Bretagne l’hiver dernier. Dans ce dernier cas, si le transporteur – RTE ou ERDF – n’est pas en mesure de transporter l’électricité, ne risque-t-il pas d’être mis en cause par ceux qui la commercialisent ? J’avoue n’avoir trouvé aucun moyen qui permettrait de protéger ces entreprises contre de telles attaques.
Savez-vous, monsieur le secrétaire d’État, que des consommateurs ont intenté un procès à ERDF simplement parce que le réseau n’est pas assez puissant pour faire face à leur consommation ? En Bretagne, le nombre de piscines a augmenté car il est désormais possible de les chauffer avec une pompe à chaleur. Or l’installation d’une pompe à chaleur nécessite un renforcement électrique. Dans le département des Côtes d’Armor, 20 % des programmes d’électrification rurale sont aujourd’hui consacrés à ces renforcements. Cela pose un véritable problème, qu’il va falloir prendre en compte.
La Commission adopte l’amendement.
Article additionnel après l’article 2
Interruptibilité de consommateurs agréés.
La Commission examine les amendements CE 170 rectifié du rapporteur et CE 100 rectifié de M. François Brottes, portant articles additionnels après l’article 2 et pouvant être soumis à une discussion commune.
M. le rapporteur. L’équilibre entre l’offre et la demande peut être assuré en interrompant l’alimentation des gros consommateurs. Cette pratique est utilisée par de nombreux gestionnaires de réseaux de transports en Europe. L’amendement vise à instituer un système permettant d’interrompre instantanément les consommateurs ayant été agréés à cette fin, sous le contrôle des ministres chargés de l’économie et de l’énergie.
M. le secrétaire d’État. Avis favorable.
La Commission adopte l’amendement CE 170 rectifié.
L’amendement CE 100 rectifié n’a plus d’objet.
Article 3
Autorisation des fournisseurs d’électricité
L’article 3 modifie le IV de l’article 22 de la loi de 2000 sur le service public de l’électricité afin de remplacer la procédure actuelle de déclaration des fournisseurs d’électricité par une procédure d’autorisation ministérielle.
• Le IV de l’article 22 de la loi de 2000 sur le service public de l’électricité prévoit actuellement que les fournisseurs souhaitant exercer l'activité d'achat d'électricité pour revente aux clients éligibles adressent une déclaration au ministre chargé de l'énergie.
Les modalités de mise en œuvre de cette obligation sont précisées par le décret n° 2004-388 du 30 avril 2004 relatif à l'exercice de l'activité d'achat d'électricité pour revente aux clients éligibles et aux obligations des fournisseurs relatives à l'information des consommateurs d'électricité, qui prévoit :
– les éléments que comporte la déclaration (article 1er) ;
– l’obligation de renouveler la déclaration tous les cinq ans (article 2) ;
– la faculté du ministre de s’opposer, dans un délai de deux mois à compter du dépôt du dossier complet et par une décision motivée, à l'exercice de l'activité par le déclarant s'il estime que celui-ci ne présente pas de garanties suffisantes de ses capacités techniques, financières et commerciales, notamment pour assurer la continuité de l'approvisionnement, ainsi que la faculté de suspendre ou d’interdire l'exercice de l'activité par le déclarant s'il constate que son comportement est susceptible de compromettre le bon fonctionnement, la sécurité et la sûreté des réseaux d'électricité ou la continuité d'approvisionnement des consommateurs (article 2) ;
– la possibilité pour le ministre de prononcer une sanction pécuniaire, le retrait ou la suspension, pour une durée n'excédant pas un an, de l'autorisation d'exploiter une installation à l’encontre des fournisseurs d’électricité ne s’étant pas déclarés (article 4).
Le IV de l’article 22 de la loi de 2000 prévoit enfin par ailleurs qu’un décret en Conseil d'État fixe les conditions d'application et notamment le contenu et la forme de la déclaration, et qu’il précise les obligations qui s'imposent en matière d'information des consommateurs d'électricité, tant aux fournisseurs qu'aux services de distribution et aux producteurs.
• Les alinéas 1 à 5 remplacent la procédure déclaratoire actuelle par une procédure d’autorisation. L’autorisation sera du ressort du ministère chargé de l’énergie. Elle sera délivrée en fonction de deux critères : d’une part les capacités techniques, économiques et financières qui constituent déjà aujourd’hui le critère permettant au ministre chargé de l’énergie de s’opposer à l’exercice de son activité par un fournisseur (article 2 du décret de 2004 mentionné ci-dessus) ; d’autre part la capacité à satisfaire ses obligations, et notamment les obligations de capacité.
• L’alinéa 6 reprend la disposition figurant à la fin du IV actuel de l’article 22 relatif au décret en Conseil d’État rappelée ci-dessus.
• L’alinéa 7 prévoit qu’à titre transitoire les fournisseurs déclarés avant la promulgation de la loi sont réputés autorisés pour un an. Cette disposition permettra d’éviter que les fournisseurs actuels ne soient dans l’illégalité suite au changement de régime de contrôle de l’exercice de l’activité, tout en assurant qu’ils seront tous autorisés selon la même procédure au terme d’un délai raisonnable.
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La Commission examine l’amendement CE 14 de M. Daniel Paul.
M. Daniel Paul. L’amendement tend à supprimer l’article 3, toujours conformément à notre opposition à la création d’un marché de l’électricité.
M. le rapporteur. Avis défavorable.
M. le secrétaire d’État. Même avis.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle examine les amendements identiques CE 51 rectifié de M. Antoine Herth et CE 90 rectifié de M. François Brottes, et l’amendement CE 171 du rapporteur, pouvant être soumis à une discussion commune.
M. Antoine Herth. Notre amendement de précision concerne les distributeurs non nationalisés, mais le rapporteur me dira certainement qu’il est satisfait par le sien…
M. François Brottes. Je crains moi aussi que le rapporteur ne ramasse la mise avec élégance…
M. le rapporteur. Je ne suis pas favorable à ces amendements, car nous avons remplacé la déclaration d’activité par une autorisation ministérielle. Reste à savoir dans quelles conditions celle-ci sera accordée…
Pour ce qui est de l’amendement CE 171, il s’agit d’un amendement de coordination.
M. le secrétaire d’État. Avis également défavorable aux deux amendements identiques, car si leur objectif de mettre en cohérence les textes est louable, ils exonèrent les entreprises locales de distribution de la procédure d’autorisation prévue par l’article 3. Pour ces entreprises, qui ont de nouvelles obligations, l’autorisation constitue un élément protecteur qu’il convient de conserver. J’ajoute qu’elles bénéficient d’une longue expérience et sont en mesure de faire la preuve de leur capacité technique et financière à assumer leur mission de fourniture d’électricité. Je n’ai pas d’inquiétude particulière sur ce point.
M. Antoine Herth. J’aurais aimé entendre le rapporteur défendre son amendement CE 171.
M. François Brottes. Monsieur le secrétaire d’État, en plaçant les régies au même rang que n’importe quel autre opérateur, vous tordez le coup à la loi de 1946. C’est très grave et cela ne correspond pas à l’esprit des précédents amendements. C’est un tournant dans le débat.
Nous considérons quant à nous que tout ce qui relève de la loi de 1946, notamment les régies, doit être traité à part. De par les missions qui leur sont attribuées et l’expérience qui est la leur, celles-ci n’ont pas à passer sous les fourches caudines de n’importe quel opérateur. Je suis en total désaccord avec vous sur ce point.
La Commission rejette les amendements identiques CE 51 rectifié et CE 90 rectifié.
Puis elle adopte l’amendement CE 171 du rapporteur.
Elle adopte ensuite successivement les amendements rédactionnels CE 206 et CE 207 du rapporteur.
Puis elle examine les amendements CE 208 du rapporteur et CE 55 de M. Antoine Herth, pouvant être soumis à une discussion commune.
M. Antoine Herth. Mon amendement tend à porter à trois ans la phase transitoire pendant laquelle un fournisseur est autorisé à poursuivre son activité dans le cadre de sa déclaration d’achat pour revente.
M. le rapporteur. Avis défavorable. L’article 3 remplace le régime déclaratif en vigueur par un régime d’autorisation ministérielle. Ce principe est cohérent avec la loi NOME et garantit notamment que les fournisseurs d’électricité qui bénéficieront de l’énergie nucléaire pourront satisfaire leurs obligations de capacité.
Afin d’assurer la continuité entre les deux régimes, nous avons prévu une autorisation d’une durée d’un an. L’étendre à trois ans serait excessif car il serait impossible, durant cette période, de vérifier si les fournisseurs en activité sont en mesure de satisfaire leurs obligations.
La Commission adopte l’amendement CE 208.
L’amendement CE 55 n’a plus d’objet.
La Commission adopte l’article 3 modifié.
Article 4
Évolution progressive de la construction des tarifs réglementés
L’article 4 du projet de loi modifie plusieurs dispositions relatives aux tarifs réglementés de l’électricité, notamment la construction desdits tarifs, afin de les mettre en cohérence avec l’ARB.
Il forme avec l’article 5 le dernier élément du triptyque sur lequel repose la nouvelle organisation du marché de l’électricité, et qui permettra de rendre entièrement contestable le marché de l’électricité tout en assurant aux consommateurs domestiques une protection en leur permettant de bénéficier à leur gré des tarifs réglementés
• Les alinéas 1 à 5 actualisent plusieurs dispositions relatives aux tarifs réglementés.
Le premier alinéa de l’article 4 de la loi de 2000 sur le service public de l’électricité dispose que les dispositions du deuxième alinéa de l'article 1er de l'ordonnance n° 86-1243 du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence s'appliquent aux tarifs réglementés de vente d'électricité, aux tarifs de cession de l'électricité aux distributeurs non nationalisés mentionnés à l'article 23 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 précitée, aux tarifs d'utilisation des réseaux publics de transport et de distribution et aux tarifs des prestations annexes réalisées sous le monopole des gestionnaires de ces réseaux.
Il fallait actualiser ces dispositions pour deux raisons :
– l’article 1er de l’ordonnance de 1986, qui prévoyait que dans les secteurs ou les zones où la concurrence par les prix est limitée en raison soit de situations de monopole ou de difficultés durables d'approvisionnement, soit de dispositions législatives ou réglementaires, un décret en Conseil d'État peut réglementer les prix après consultation du Conseil de la concurrence, a été codifiée dans le code du commerce (à l’article L. 410-2) ;
– le tarif de l’ARB que met en place le projet de loi est réglementé et devait donc être, pour des raisons de clarté, ajouté à la liste des tarifs n’étant pas soumis au libre jeu du marché mais réglementés par le pouvoir exécutif.
L’alinéa 4 supprime, en cohérence avec les nouvelles règles concernant le bénéfice des tarifs réglementés de vente prévues à l’article 5 du projet de loi, une disposition prévoyant le droit au maintien des tarifs réglementés de vente.
L’alinéa 5 apporte une précision concernant les règles de construction des différents tarifs réglementés visés ci-dessus. Une disposition de la loi de 2000 sur le service public de l’électricité prévoit en effet que les différents tarifs réglementés sont définis en fonction de catégories fondées sur les caractéristiques intrinsèques des fournitures et des coûts liés à ces fournitures. Or le TURPE fait déjà l’objet d’une construction tarifaire spécifique, et il en sera de même après l’adoption du projet de loi pour les tarifs réglementés de vente (bleu, vert, jaune) et le prix de l’ARB. Le seul tarif réglementé qui doit continuer à être concerné par cette disposition est donc la cession de l’électricité aux distributeurs non nationalisés.
• Les alinéas 6 à 11 modifient le mode de fixation des tarifs réglementés de vente. Ces tarifs continuent de représenter une part déterminante de la consommation totale sur le territoire métropolitain. Ils n’incluent pas le TaRTAM, qui est une construction spécifique.
Les alinéas 6 à 8 font évoluer le mode de construction des tarifs réglementés de vente.
L’article 4 de la loi de 2000 sur le service public de l’électricité dispose que ces tarifs couvrent l'ensemble des coûts supportés à ce titre par EDF et par les distributeurs non nationalisés. Ces tarifs sont construits par l’addition des coûts de production d’EDF, appelés « part énergie », et des coûts d’acheminement, appelés tarif d’utilisation des réseaux publics de transport d’électricité (TURPE). Le décret n° 2009-975 du 12 août 2009 relatif aux tarifs réglementés de vente de l'électricité dispose à son article 3 que les tarifs réglementés de vente comportent une part fixe et une part variable, la part fixe et la part proportionnelle de chaque option ou version tarifaire étant chacune l'addition d'une part correspondant à l'acheminement et d'une part correspondant à la fourniture qui sont établies de manière à couvrir les coûts de production, les coûts d'approvisionnement, les coûts d'utilisation des réseaux publics de transport et de distribution et les coûts de commercialisation, que supporte EDF ainsi qu'une marge raisonnable
Ces différents éléments n’apparaissent cependant pas sur la facture du consommateur puisque les tarifs réglementés de vente sont des tarifs intégrés, c'est-à-dire qu’ils intègrent l’ensemble des coûts de production de l’électricité, à l’exception des taxes, appliquées à différents éléments de la facture. Il existe différentes formules de tarifs intégrés, en fonction de la puissance souscrite (bleu pour les petits consommateurs, jaune pour les consommateurs intermédiaires, vert pour les plus gros consommateurs) et des options choisies (le tarif bleu pouvant par exemple être choisi avec ou sans tarif heures creuses). Les tarifs en vigueur ont été fixés par un arrêté du 13 août 2009 relatif aux tarifs réglementés de vente de l'électricité.
L’existence des tarifs réglementés de vente crée aujourd’hui un ciseau tarifaire, c’est-à-dire une situation dans laquelle les prix de détail pratiqués par EDF sont inférieurs à ses prix de gros. Les prix de détail proposés par EDF aux consommateurs qui bénéficient des tarifs réglementés de vente correspondent aux coûts de son parc de production. Les prix de gros sont déterminés sur le marché et correspondent au coût marginal de fonctionnement de la centrale la plus chère permettant d’assurer l’équilibre entre offre et demande. La plupart du temps et en raison de l’interconnexion des marchés français et allemand, cette centrale est une centrale thermique allemande beaucoup plus coûteuse que le parc français, ce qui fait que les prix de marché sont bien supérieurs aux coûts de production d’EDF.
L’alinéa 7 garantit la disparition du ciseau tarifaire. Il substitue au mode de construction actuel des tarifs réglementés de vente un nouveau mode, qui conduira à additionner le prix de l’accès régulé à la base, du coût de complément de fourniture, du TURPE, des coûts de commercialisation et d’une rémunération normale, et prévoit que ce remplacement sera progressivement réalisé jusqu’au 31 décembre 2015 au plus tard. Dans cette construction, les prix de gros ne sont par définition qu’une partie du tarif réglementé. Autrement dit, tous les fournisseurs alternatifs auront la possibilité effective de concurrencer les tarifs réglementés proposés par EDF. La mention selon laquelle la rémunération prise en compte dans les tarifs réglementés de vente est une rémunération normale assure par ailleurs la protection des consommateurs contre une marge anormalement élevée.
L’alinéa 8 prévoit quant à lui qu’à condition que la couverture globale des coûts mentionnés précédemment soit assurée, les tarifs réglementés de vente pourront être modulés afin de réduire la consommation de pointe.
Les alinéas 9 à 11 font évoluer la procédure de fixation des tarifs réglementés.
Cette procédure est aujourd’hui déterminée par un décret de 2009 sur les tarifs réglementés, pris sur le fondement de l’article L. 420-1 du code de commerce selon le dispositif commenté plus haut. L’article 6 du décret de 2009 prévoit que les tarifs réglementés de vente sont fixés par arrêté conjoint des ministres chargés de l'économie et de l'énergie, après avis de la Commission de régulation de l'énergie, et qu’ils font l’objet d’un examen annuel.
Il est apparu cohérent que la CRE, qui se voit déjà confier la charge de fixer le prix de l’accès régulé à la base à l’article 1er du projet de loi et qui fixe le TURPE, soit aussi chargée de fixer les tarifs réglementés de vente qui résulteront en grande partie de l’addition de ces deux éléments. Ainsi l’alinéa 10 prévoit que ces tarifs seront fixés sur proposition de la Commission de régulation de l’énergie, sauf opposition du ministre dans un délai de trois mois.
Toutefois, là aussi en cohérence avec les dispositions transitoires concernant la procédure de fixation de l’accès régulé à la base de l’article 1er, une phase de transition a été prévue afin que le transfert de compétence du Gouvernement vers la Commission de régulation de l’énergie puisse s’effectuer de manière progressive. L’alinéa 11 prévoit en effet que pendant une durée de cinq ans à compter de la publication de la loi, les ministres chargés de l’énergie et de l’économie fixeront conjointement les tarifs réglementés de vente, après avis de la CRE.
• Les alinéas 12 à 15 modifient les dispositions relatives aux tarifs de cession de l’électricité aux distributeurs non nationalisés appelées aussi entreprises locales de distribution.
L’article 4 de la loi de 2000 sur le service public de l’électricité disposait que les distributeurs non nationalisés qui n’avaient pas souhaité passer au marché bénéficiaient d’un tarif spécial dit « tarif de cession ». Le décret n° 2005-63 du 27 janvier 2005 relatif aux tarifs de cession de l'électricité aux distributeurs non nationalisés a précisé que les évolutions des tarifs de cession sont fixées par arrêté conjoint des ministres respectivement chargés de l'économie et de l'énergie après avis de la CRE.
L’alinéa 13 se substitue à ces dispositions en prévoyant que les distributeurs non nationalisés pourront bénéficier du tarif de cession pour fournir les clients aux tarifs réglementés, tandis que les alinéas 14 et 15 alignent la procédure de fixation des tarifs de cession sur celle des tarifs réglementés de vente, y compris pour la phase transitoire.
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La Commission examine l’amendement CE 209 du rapporteur.
M. Jean-Claude Lenoir, rapporteur. C’est un amendement rédactionnel.
La Commission adopte cet amendement.
Elle est ensuite saisie des amendements identiques CE 48 de M. Antoine Herth et CE 91 de M. François Brottes.
M. François Brottes. Bien que le Gouvernement et la majorité aient décidé, au mépris de la loi de 1946, de faire des distributeurs non nationalisés des opérateurs comme les autres, cet amendement vise à tenir compte de leur spécificité en leur permettant de bénéficier du tarif de cession pour acheter les pertes d’électricité des réseaux qu’ils exploitent.
M. le rapporteur. Favorable.
M. Benoist Apparu, secrétaire d’État chargé du logement et de l’urbanisme. J’accepte cet amendement, à condition de préciser que cette disposition n’est valable que jusqu’à la fin de l’année 2013.
M. François Brottes. Si ce problème a aujourd’hui un caractère d’urgence, il va cependant perdurer.
La Commission adopte le sous-amendement du Gouvernement puis les amendements sous-amendés.
Elle adopte ensuite l’article 4 modifié.
Article 5
Bénéficiaires du tarif réglementé de vente d’électricité.
L’article 5 réécrit les articles de la loi du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique qui déterminent les conditions dans lesquelles les consommateurs peuvent bénéficier des tarifs réglementés.
• Comme rappelé dans le rapport n° 2458 sur la proposition de loi tendant à autoriser les petits consommateurs domestiques et non domestiques d'électricité et de gaz naturel à accéder ou à retourner au tarif réglementé, les règles déterminant qui peut bénéficier des tarifs réglementés d’électricité ont évolué depuis cinq ans de manière un peu erratique :
– dans la loi du 13 juillet 2005, le législateur a validé la proposition du Gouvernement visant à préciser les conditions dans lesquelles les clients éligibles aux offres de marché, qui étaient alors seulement des professionnels, pouvaient continuer de bénéficier des tarifs réglementés. L’article 66 de cette loi prévoyait qu’il serait possible pour les clients éligibles d’opter pour les tarifs réglementés d’électricité sur les sites nouvellement raccordés aux réseaux sans condition jusqu’en 2007, et sur les sites existants à deux conditions : n’avoir pas exercé son éligibilité sur le site et que personne d’autre n’ait exercé préalablement son éligibilité sur le site ;
– dans la perspective de l’ouverture totale à la concurrence du marché de l’énergie en 2007, le législateur a ensuite souhaité modifier ce cadre juridique afin d’offrir un traitement distinct aux consommateurs domestiques, rendus éligibles. L’article 17 de la loi de 2006 sur l’énergie prévoyait ainsi que les particuliers pouvaient opter pour le tarif réglementé de gaz ou d’électricité à la seule condition de n’avoir pas exercé leur éligibilité sur le site concerné. Il reprenait ainsi les préconisations du conseil supérieur de l’électricité et du gaz qui s’était prononcé en 2006 en faveur d’une réversibilité dépendant du « couple site/personne. » En pratique, cette modification aurait eu pour conséquence qu’en cas de déménagement, les particuliers passés à une offre de marché auraient toujours pu revenir au tarif réglementé ;
– la décision du Conseil constitutionnel du 30 novembre 2006 sur le projet de loi sur l’énergie a mis à mal la volonté du législateur. Dans cette décision, le Conseil constatait en effet que « la transposition en droit interne d'une directive communautaire résulte d'une exigence constitutionnelle », « qu'il appartient par suite au Conseil constitutionnel […] de veiller au respect de cette exigence », et que plusieurs dispositions de l’article 17 « méconnaissent manifestement l'objectif d'ouverture des marchés concurrentiels de l'électricité et du gaz naturel fixé par les directives précitées, que le titre premier de la loi déférée a pour objet de transposer ». Il a censuré en conséquence sur ce fondement une partie du projet de loi, laissant subsister un texte très différent de celui qui avait fait l’objet des suffrages du Parlement. La loi promulguée alignait ainsi le régime des particuliers sur celui des professionnels qui existait antérieurement, interdisant en pratique la réversibilité des sites en cas de déménagement. Les mentions relatives à l’accès des sites de consommation nouvellement raccordés au réseau étaient incidemment supprimées ;
– les effets de cette décision du Conseil constitutionnel ont ensuite été progressivement adoucis. La loi de 2007 relative au droit au logement opposable tout d’abord a prévu que les sites nouvellement raccordés aux réseaux pourraient opter pour le tarif réglementé d’électricité jusqu’au 30 juin 2010. Surtout la loi de 2008 sur les tarifs réglementés a fixé le cadre actuel en rétablissant la réversibilité des sites en cas de déménagement d’un particulier, à la fois pour le gaz et l’électricité, en l’étendant aux consommateurs professionnels souscrivant moins de 36 KVA, et en établissant la réversibilité en cas de maintien sur le même site, pour l’électricité et les particuliers uniquement, et après six mois de latence.
• La proposition de loi tendant à autoriser les petits consommateurs domestiques et non domestiques d'électricité et de gaz naturel à accéder ou à retourner au tarif réglementé a introduit quatre modifications :
– la pérennisation, sans limite de durée, de l’accès aux tarifs réglementés, d’électricité pour les petits consommateurs lorsqu’ils changent de site, que ce soit pour s’installer sur un site existant même au cas où une offre de marché aurait été souscrite pour ce site antérieurement, ou pour s’installer sur un site nouvellement raccordé au réseau et pour les particuliers sans changement de site et après avoir souscrit une offre de marché pour leur site, à condition de respecter un délai de six mois ;
– une possibilité équivalente à la dernière possibilité mentionnée en matière de gaz ;
– la prolongation jusqu’au 31 décembre 2010 de la possibilité pour les gros consommateurs de souscrire une offre à tarif réglementé pour un site nouvellement raccordé au réseau d’électricité ;
– la prolongation du TaRTAM jusqu’au 31 décembre 2010.
• L’article 5 du projet de loi propose de simplifier considérablement les règles relatives au bénéfice des tarifs réglementés.
Les alinéas 1, 2 et 6 disposent que les tarifs réglementés de vente seront accessibles sans limitation aux petits consommateurs, c’est-à-dire aux consommateurs d’électricité souscrivant une puissance inférieure à 36 KVA et aux consommateurs domestiques de gaz. Par rapport au régime dont bénéficient actuellement les petits consommateurs, ces dispositions suppriment le délai obligatoire de 6 mois.
L’alinéa 3 dispose, conformément au droit actuel, que tous les consommateurs situés sur le territoire national hors métropole continentale peuvent bénéficier des tarifs réglementés.
L’alinéa 4 met en place une phase de transition jusqu’en 2015, au cours de laquelle les gros consommateurs qui bénéficient aujourd’hui des tarifs réglementés pourront continuer à en bénéficier. Afin de les inciter à quitter les tarifs réglementés sans prise de risque excessive, ils pourront même jusqu’à cette date revenir aux tarifs réglementés après les avoir quittés. Les gros consommateurs ayant exercé leur éligibilité avant promulgation de la loi ne pourront en revanche pas retourner aux tarifs réglementés. Les autres cas de bénéfice du tarif réglementé sont supprimés par l’alinéa 7. Par rapport au régime dont bénéficient aujourd’hui les gros consommateurs, ces dispositions ouvrent un nouveau cas de bénéfice du tarif réglementé pour les consommateurs aujourd’hui au tarif réglementé et qui seraient passés ultérieurement au marché. Elle ferme en revanche à partir du 1er janvier 2016 toutes les possibilités, y compris le maintien des tarifs réglementés.
Les règles qui entreront en vigueur le 1er janvier 2016 sont donc très claires puisque seuls pourront bénéficier à cette date des tarifs réglementés, les petits consommateurs et cela sans restriction, alors que les règles actuelles sont particulièrement complexes comme le montrait le schéma figurant dans le rapport de votre rapporteur n° 2458 (p. 21).
Il faut faire deux remarques :
– l’article 5 ne précise pas le sort jusqu’au 31 décembre 2015 des sites des gros consommateurs nouvellement raccordés au réseau, qui peuvent explicitement jusqu’au 31 décembre 2010 bénéficier des tarifs réglementés ;
– il pose un principe de réversibilité pour les gros consommateurs jusqu’en 2015 alors que ces consommateurs n’ont jamais bénéficié d’une telle possibilité et qu’il est prévu qu’ils ne pourront plus bénéficier du tout de ces tarifs d’ici 2015.
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La Commission rejette l’amendement CE 16 de M. Daniel Paul sur un avis défavorable du rapporteur.
Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CE 212 du rapporteur.
La Commission est saisie des amendements identiques CE 27 rectifié de M. Jean-Pierre Nicolas et CE 71 rectifié de M. François Brottes.
M. Jean-Pierre Nicolas. Il s’agit d’encadrer l’exercice du droit à la réversibilité, afin d’éviter les allers-retours entre tarifs réglementés et prix de marché.
M. François Brottes. Cela permettra de limiter les effets d’aubaine et les risques de spéculation sur les tarifs.
M. le rapporteur. J’y suis très favorable.
M. le secrétaire d’État. Même avis.
La Commission adopte les amendements.
Elle est ensuite saisie en discussion commune des amendements identiques CE 150 de M. François Brottes et CE 151 de M. Jean-Pierre Nicolas, et CE 137 de M. Claude Gatignol.
M. François Brottes. Il s’agit là encore d’encadrer l’exercice du droit à la réversibilité.
M. Jean-Pierre Nicolas. Même souci.
M. Claude Gatignol. Pour moi aussi.
M. le rapporteur. Défavorable, ces amendements sont satisfaits par le vote précédent.
M. François Brottes. Ils apportent une précision supplémentaire.
M. le rapporteur d’État. Leur rédaction pourra être revue dans le cadre de l’article 88.
M. le secrétaire d’État. Même position.
M. François Brottes. Votons-les : le rapporteur les corrigera.
M. le président Patrick Ollier. Vous pouvez vous fier à l’engagement du rapporteur.
Les amendements sont retirés.
La Commission examine les amendements CE 213 du rapporteur et CE 141 de M. Claude Gatignol.
M. le rapporteur. Rédactionnel.
M. Claude Gatignol. Je propose que le bénéfice des tarifs réglementés soit prolongé jusqu’à une date fixée par décret.
M. le rapporteur. Cela revient à un report sine die, ce qui remettrait en cause un élément fondamental du dispositif.
M. Claude Gatignol. Il s’agit de définir un délai acceptable pour l’opérateur historique au regard des charges considérables qui pèseront sur lui du fait de la mise en œuvre de la loi.
M. le rapporteur. La date de 2015 a fait l’objet d’engagements très précis.
La Commission adopte l’amendement CE 213, et l’amendement CE 141 n’a plus d’objet.
Elle examine ensuite l’amendement CE 52 de M. Antoine Herth.
M. Antoine Herth. Cet amendement vise à aménager une extinction progressive des tarifs réglementés de vente afin d’assurer une gestion optimale du volume des demandes de changement de fournisseur.
M. le rapporteur. Je réitère ma réponse précédente.
M. le secrétaire d’État. Défavorable.
M. Jean Gaubert. Ce n’est pas anodin pour certaines PME, pour lesquelles l’adoption de ce texte va se traduire, du jour au lendemain, par une hausse de 30 %, des tarifs qu’elles acquittent, voire de 70 à 80 % pour les tarifs Effacement des jours de pointe (EJP).
M. le rapporteur. Modifier la date de 2015 reviendrait à bouleverser l’économie générale du texte. Je ne peux pas laisser dire que l’adoption de la loi NOME entraînera mécaniquement une augmentation des tarifs : je rappelle que nous avons voté un dispositif qui permet de fixer un prix de l’accès régulé à la base, l’ARB, d’origine nucléaire, cohérent avec le Tarif réglementé transitoire d’ajustement au marché, TaRTAM.
M. le secrétaire d’État. Je suis défavorable à cet amendement. Premièrement, beaucoup d’artisans bénéficient du tarif réglementé et ne seront donc pas concernés par ces modifications. Deuxièmement, en 2015 le dispositif de l’ARB aura cinq ans : on peut espérer qu’à cette date le jeu de la concurrence aura permis une baisse, ou du moins une stabilisation des prix pour les PME.
M. Jean Gaubert. On doit penser aux PME qui, sur l’incitation d’EDF, ont adopté le dispositif d’effacement en période de pointe et se sont équipées en conséquence : alors qu’elles acquittent aujourd’hui entre 50 et 70 % du tarif normal, elles devront, du jour au lendemain, supporter des tarifs supérieurs de 30 % au tarif normal.
La Commission rejette l’amendement CE 52.
Elle examine ensuite en discussion commune les amendements CE 41 de M. Frédéric Reiss et CE 56 de M. Antoine Herth.
M. Antoine Herth. Je propose d’assurer au consommateur final consommant moins de 30 000 kWh par an le bénéfice des tarifs réglementés de vente de gaz naturel.
M. le rapporteur. Défavorable, même si le principe d’un parallélisme entre la consommation de gaz et celle d’électricité est intéressant. Ces amendements sont en effet contraires au droit communautaire, qui ne distingue pas selon le volume de la consommation des entreprises, mais selon leur taille.
Ces amendements sont retirés.
La Commission adopte l’article 5 modifié.
Après l’article 5
La Commission est saisie de l’amendement CE 143 de M. Gatignol.
M. Claude Gatignol. Cet amendement vise à rendre aux syndicats de communes des compétences souvent anciennes, notamment dans les territoires ruraux, en matière de raccordement aux réseaux publics de transport et de distribution, dont elles doivent pouvoir choisir librement les modalités. Réserver ce choix au gestionnaire du réseau de distribution serait faire fi des réalités de terrain.
M. le rapporteur. Défavorable : l’état actuel du droit satisfait entièrement votre demande, puisque l’accès au réseau public de transport et de distribution relève de Réseau de transport d’électricité, RTE, d’ERDF, des entreprises locales de distribution, les ELD et des autorités organisatrices de la distribution d’électricité.
M. Claude Gatignol. Pourtant, monsieur le rapporteur, dans la région qui nous est commune, ERDF conteste par voie contentieuse les modalités de raccordement au réseau public de deux collectivités locales.
M. Jean Gaubert. Il est vrai, monsieur le rapporteur, que les modalités de raccordement sont théoriquement définies par le contrat de concession. Mais l’entrée en application, il y a quelques semaines, du dispositif complexe de la part couverte par le tarif, la PCT, a fait naître des contentieux entre ERDF et certaines collectivités locales, les contrats de concession ignorant ces nouvelles modalités de financement des raccordements électriques.
M. le rapporteur. Je vous propose de retirer cet amendement, afin de nous laisser le temps d’examiner ce problème de plus près.
M. le président Patrick Ollier. Je vous invite, monsieur Gatignol, à réétudier cette question avec le rapporteur, quitte à redéposer cet amendement dans le cadre de l’article 88 au cas où le rapporteur ne trouverait pas de terrain d’entente avec le Gouvernement.
L’amendement est retiré.
La Commission examine l’amendement CE 73 de M. François Brottes.
M. François Brottes. Nous réitérons ici une proposition que nous avions déjà faite dans le cadre de l’examen d’autres textes relatifs à l’énergie. L’économie d’énergie est la meilleure des énergies renouvelables puisqu’il n’est pas besoin dans ce cas d’investir dans la production d’énergie. Il faut simplement trouver le moyen de rémunérer la vertu.
M. le rapporteur. Je dois reconnaître que M. Brottes fait preuve de constance ! Et je suis moi-même sensible à cette question. Cependant, faute d’avoir trouvé le moyen d’instituer via la loi NOME un dispositif d’incitation lisible et efficace, je ne peux qu’être défavorable à cet amendement.
M. le secrétaire d’État. Défavorable, même si je ne peux que partager le principe de cet amendement. Le Grenelle de l’environnement a déjà permis la mise en œuvre de nombreux dispositifs d’incitation aux économies d’énergie, tels que l’éco-prêt à taux zéro, le décret relatif au partage des charges entre propriétaire et locataire, ou le prêt à 1,9 % de la Caisse des dépôts. Par ailleurs, je ne vois pas comment donner une réalité concrète à votre proposition de rémunérer les économies d’énergie.
M. François Brottes. Le Québec a pourtant mis en place un dispositif permettant de rémunérer directement l’économie d’énergie réalisée par rapport à l’exercice précédent.
M. le secrétaire d’État. Les multiples dispositifs déjà mis en place constituent déjà une rémunération de la vertu du consommateur. Nous avons simplement fait le choix d’inciter à l’économie d’énergie par l’investissement plutôt que par la restriction de la consommation.
M. François Brottes. Ces deux stratégies sont complémentaires : il n’y a pas d’économie d’énergie sans investissement préalable.
M. le secrétaire d’État. Il faut alors prendre garde à l’effet d’aubaine, puisque l’économie d’énergie serait rémunérée deux fois, au titre de l’investissement et au titre de la réduction de la consommation. C’est pourquoi le système actuel me semble pour l’instant le plus adapté.
La Commission rejette l’amendement CE 73.
Elle examine ensuite l’amendement CE 72 de M. François Brottes.
M. François Brottes. Cet amendement tend à rechercher, via un rapport du Gouvernement au Parlement – tout autre dispositif risquant de tomber sous le couperet de l’article 40 – les conditions d’une nouvelle tarification, distinguant entre une consommation vitale, nécessaire à la satisfaction des besoins de première nécessité, qui ferait l’objet d’un tarif de base régulé, et une consommation de confort, payée au prix de marché. Une telle distinction nous semble préférable à la simple institution de tarifs sociaux, qui autorise l’explosion du tarif de droit commun.
M. le rapporteur. Votre idée est a priori séduisante. Je voudrais cependant rappeler que la majorité a déjà mis en œuvre un tarif social de l’électricité dont la loi de février 2000 n’avait fait que poser le principe. En outre, la mise en œuvre d’une telle tarification serait d’une rare complexité – sans parler des risques évidents de détournements.
M. Jean-Yves Le Déaut. L’argument de la complexité ne tient pas, puisqu’on est capable d’assurer la saisonnalité des tarifs. De plus, nous demandons simplement que le Gouvernement réfléchisse à la mise en œuvre de cette proposition.
M. le secrétaire d’État. La difficulté d’instituer un tarif de base tient à la complexité de la définition de ce qu’est une consommation vitale. Celle-ci variant selon la zone géographique, le type de consommation, la taille de l’habitation, la composition de la famille, etc., la notion ne peut qu’être individuelle. Il faut également prendre garde aux conséquences pratiques d’une telle tarification : le tarif de la consommation vitale étant inférieur au coût réel, il faudrait répercuter ce manque à gagner sur les autres consommations, dont le prix augmenterait significativement.
M. François Brottes. Le ministre l’a bien compris, il ne s’agit pas d’un tarif social mais d’un tarif de base, facile à mettre en œuvre puisque les premiers kWh sont au même tarif, que l’on soit riche ou pauvre. Certes, on dégage moins de bénéfices en vendant au tarif de base qu’au tarif de confort, mais, dès lors que ce mécanisme est orienté vers les coûts, il n’y a pas lieu de prévoir une compensation.
Vous ne nous ferez pas croire par ailleurs qu’il soit impossible d’appliquer le dispositif que nous proposons : vous êtes bien capables de moduler, en fonction des zones géographiques, la norme de 50 kWh par mètre carré prévue dans le cadre du Grenelle, ainsi que les tarifs d’achat de l’électricité photovoltaïque. Tout cela est une affaire de volonté.
La Commission rejette l’amendement.
Article 6
Coordination
L’article 6 modifie une référence à l’article 2 de la loi de 2000 sur le service public de l’électricité.
L’article 5 prévoit l’extinction en 2016 des tarifs réglementés de vente d’électricité pour les gros consommateurs. Pour ceux-ci, le maintien des tarifs réglementés ne sera plus garanti. Il existera donc pour les personnes qui n’auront pas fait jouer leur éligibilité, comme chaque consommateur en a le droit en application de l’article 22 de la loi de 2000 sur le service public de l’électricité, et qui ne bénéficieront pourtant plus des tarifs réglementés de vente. C’est pourquoi l’article 6 remplace une référence aux clients n’ayant pas exercé les droits mentionnés à l’article 22 précitée par une référence aux personnes bénéficiant des tarifs réglementés de vente d’électricité.
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La Commission rejette l’amendement CE 17 de M. Daniel Paul, visant à supprimer l’article.
Puis elle adopte l’article 6.
Article 7
Ajustement des missions et pouvoirs de la commission de régulation
de l’énergie en conséquence de l’institution
de l’accès régulé à l’électricité de base
L’article 7 comporte des mesures de coordination avec les articles précédents, qui mettent en adéquation les compétences de la CRE avec le rôle qui lui sera dévolu en matière d’accès régulé à la base et de tarifs réglementés de vente.
Complément : la commission de régulation de l’énergie aujourd’hui
La CRE a succédé, du fait de la loi du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l’électricité, à la commission de régulation de l’électricité qu’avait instituée la loi de 2000 sur le service public de l’électricité.
La CRE est une autorité administrative indépendante. Les personnels dont elle dispose sont placés sous l’autorité de son seul président. Ils ne peuvent recevoir d’instruction de personne, y compris du Gouvernement. Le Gouvernement peut toutefois être représenté par un commissaire qui peut imposer au collège d’examiner certains sujets concernant les réseaux de transport de gaz et d’électricité. La CRE doit rendre compte de ses activités devant les commissions permanentes des chambres du Parlement.
La CRE est financée via le budget de l’État, et plus précisément par l’action 14 du programme n° 134 « Développement des entreprises et de l’emploi » de la mission « Économie ». Pour 2010, cette action comportait une dotation de 20 M€ dont 12 M€ de dépenses de personnel, 3,3 M€ de dépenses liées à l’activité (communication, frais d’études, etc.) et 3,2 M€ de dépenses d’immobilier.
La CRE est composée d’un collège de neuf membres nommés pour six ans, dont le président nommé par décret et deux autres vice-présidents exerçant leurs fonctions à temps plein, les autres membres étant vacataires, et d’un comité de règlement des différents et des sanctions (CORDIS) de quatre membres nommés pour six ans.
Elle a deux missions principales : veiller à l’accès aux réseaux de transport et de distribution et surveiller les transactions sur les marchés du gaz et de l’électricité. Elle doit être consultée sur tous les projets de règlement concernant les réseaux. Elle fixe par ailleurs les tarifs d’acheminement.
Pour mener à bien ces missions, elle dispose de plusieurs moyens, notamment de pouvoirs de contrôle, d’un pouvoir réglementaire subsidiaire, d’un pouvoir de sanction au travers du CORDIS, et de la faculté de saisir l’Autorité de la concurrence.
Les dispositions législatives déterminant le statut de la CRE se trouvent pour l’essentiel au titre VI (art. 28 à 43-1) de la loi de 2000 sur le service public de l’électricité.
L’alinéa 1 consacre le rôle de la CRE dans la mise en œuvre de l’accès régulé à la base. Il dispose que la CRE garantit un accès transparent, équitable et non discriminatoire à l’ARB et qu’à cette fin, elle en propose le prix, en calcule les volumes et surveille ses bénéficiaires. Il reprend par ailleurs une disposition de la loi de 2000 prévoyant que la CRE s’assure de la cohérence des offres de fournisseurs négociants et producteurs avec leurs contraintes économiques et techniques.
L’alinéa 2 ajoute les fournisseurs d’électricité bénéficiant de l’ARB à la liste des personnes pouvant être contrôlées par la CRE. Le pouvoir de contrôle dont dispose aujourd’hui la CRE en application de l’article 33 de la loi de 2000 sur le service public de l’électricité comprend :
– le droit de se faire transmettre toute information utile par les ministres de l’économie et de l’énergie, les gestionnaires de réseaux, et toutes les entreprises intervenant sur le marché ;
– le droit de réaliser des enquêtes sur place, par l’intermédiaire d’agents habilités.
Les alinéas 3 à 5 prévoient que la CRE devra rendre compte dans son rapport annuel des décisions qu’elle a prises concernant l’ARB et qu’elle évaluera l’effet de ses décisions sur le développement de la concurrence et sur le bénéfice apporté aux consommateurs.
Les alinéas 6 à 8 complètent la liste des matières dans lesquelles la CRE peut édicter des normes réglementaires à titre subsidiaire afin que puissent être précisés la méthode d’identification des coûts complets du parc nucléaire historique qui déterminera le prix de l’ARB et les règles de calcul des volumes auxquels auront droit les fournisseurs alternatifs à ce titre.
Les alinéas 9 à 14 permettent à la CRE de sanctionner des détournements du dispositif d’accès régulé à la base. Ils permettent l’application, en cas d’abus ou d’entrave au droit d’accès régulé à la base, de la procédure prévue à l’article 40 de la loi de 2000 sur le service public de l’électricité, qui permet à la CRE, après une mise en demeure, de prononcer l’interdiction temporaire d’accès aux réseaux ou une sanction pécuniaire. L’abus du droit d’accès régulé à la base est défini comme l’achat de volume d’électricité au titre de l’accès régulé à la base sans intention de constituer un portefeuille de clients. L’entrave à l’ARB n’est en revanche pas définie. Le montant maximum de la sanction pécuniaire qui peut être prononcée par la CRE dans le cadre de la procédure rappelée ci-dessus est relevé de 3 à 8 % du chiffre d’affaires et de 5 à 10 % en cas de récidive.
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La Commission rejette l’amendement CE 18 de M. Daniel Paul, visant à supprimer l’article.
Puis elle est saisie de l’amendement CE 32 de M. Charles de Courson.
M. Jean Dionis du Séjour. Nous attachons une grande importance au rôle du régulateur et il nous semble donc important de bien préciser que la CRE a pour mission d’apprécier la relation entre le prix d’achat de l’accès régulé et le prix de revente au consommateur final. C’est une mission de base de la CRE qui doit être gravée dans le marbre.
M. le rapporteur. Je suis très surpris. Alors que le texte vise à instituer une régulation en amont sur les prix de gros, notre collègue Dionis du Séjour, qui n’est donc pas le grand libéral que nous croyions, propose que l’on régule aussi en aval les prix de détail élaborés par les fournisseurs. Il veut suivre les électrons tout au long de la chaîne. Avis défavorable.
M. Jean Dionis du Séjour. Nous ne sommes pas des libéraux échevelés, nous essayons d’être des libéraux raisonnables. Ce que nous proposons n’est rien d’autre qu’un observatoire des marges semblable à celui qui nous sera proposé dans la loi de modernisation agricole. Il paraît tout à fait légitime de regarder à quel prix sera revendu le MWh acheté au tarif régulé de 42 euros. S’intéresser aux marges fait partie du travail du régulateur et le rappeler ne relève en rien d’un socialisme rigide.
M. Jean Gaubert. Monsieur le rapporteur, si vous ne comprenez pas le sens de cette proposition c’est parce que vous avez pour seul objectif de contrôler le prix de vente par l’opérateur historique aux acheteurs commerciaux, ces derniers étant libres ensuite de faire ce qu’ils veulent. Or, nous savons bien que ce n’est pas parce que leur prix d’achat sera fixe qu’ils vendront moins cher : ils fixeront leurs tarifs en fonction de la loi de l’offre et de la demande. Au moins avec cet observatoire saura-t-on lesquels s’en mettent plein les poches et lesquels sont un peu moins malhonnêtes.
La Commission adopte l’amendement.
M. le président Patrick Ollier. Nous pourrions procéder à une nouvelle délibération en fin de séance (protestations).
M. Jean Gaubert. Vous ne vous y résoudrez pas, car vous êtes un démocrate…
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CE 214 du rapporteur.
Puis elle est saisie de l’amendement CE 74 de M. François Brottes.
M. François Brottes. Nous souhaitons que l’on affirme ici solennellement que les décisions du régulateur du marché ne doivent pas seulement faire plaisir à ceux qui veulent engranger des dividendes mais prioritairement protéger les consommateurs en termes de confort, de continuité des services et de tarifs.
M. le rapporteur. Avis défavorable car cet amendement est largement satisfait par l’article 28 de la loi du 10 février 2000, qui dispose que « dans le respect des compétences qui lui sont attribuées, la Commission de régulation de l’énergie concourt, au bénéfice du consommateur final, au bon fonctionnement des marchés de l’électricité et du gaz naturel ».
M. François Brottes. « Concourt » n’est pas suffisant et nous avons constaté que la loi de 2000 n’est pas assez régulatrice. C’est au vu de cette expérience que nous souhaitons une disposition plus normative.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CE 215 du rapporteur.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CE 33 de M. Charles de Courson.
M. Jean Dionis du Séjour. Dès lors que nous venons de décider la création d’un observatoire des marges, il paraît cohérent que le Comité de règlement des différends de la CRE (CORDIS) puisse prendre des sanctions en cas d’écart injustifié entre le prix d’achat de l’ARB et le prix de détail.
M. le rapporteur. En répondant à l’amendement CE 32, j’ai voulu fustiger la dérive que je voyais s’amorcer. Après avoir renoncé au libéralisme, voilà que M. Dionis du Séjour veut placer l’économie française sous régime administré ! Autant l’amendement CE 32 était d’autant plus acceptable, puisqu’accepté, autant celui-ci est inadmissible. Vous voulez nous ramener plus de 30 ans en arrière, avant 1978, au temps où l’on contrôlait les prix de détail, contrôle progressivement levé par des gouvernements de droite puis de gauche.
M. Jean Gaubert. Votre dérégulation, Monsieur le rapporteur, nous ramène 75 ans en arrière, avant la Deuxième Guerre mondiale !
M. Jean Dionis du Séjour. Nous avons sur la régulation un débat de fond, qui se poursuivra à l’occasion de la LMA. Les centristes, qui ont toujours plaidé en faveur d’un régulateur fort, indépendant de l’État, se réjouissent que l’on s’engage dans cette voie, même s’ils ne comprennent pas bien pourquoi trois ans seront nécessaires pour que l’on y parvienne.
Dans cette logique, si l’observatoire des marges constate que ces dernières sont exorbitantes, il faut qu’il dispose d’un bras armé et puisse prendre des sanctions. Il y a donc bien une cohérence entre nos deux amendements, sinon M. de Courson ne l’aurait pas proposé !
M. le président Patrick Ollier. Mais celui-ci aurait des conséquences extrêmement graves.
M. Daniel Paul. Vos réformes n’ayant rien de progressiste, certains retours vers le passé iraient tout à fait dans le bon sens. En ce qui concerne l’énergie, je me réjouirais que nous revenions à la loi de 1946.
Nous sommes tous persuadés que l’on va vers une augmentation du prix de l’électricité. Cet amendement peut aider à limiter un peu la casse, c’est pourquoi nous le voterons.
M. Michel Raison. C’est à tort que notre collègue Dionis du Séjour compare les marges sur l’électricité avec celles sur les produits agroalimentaires, que visera la LMA. Dans le premier cas, il s’agit d’un produit unique avec peu d’intermédiaires, tandis que les produits alimentaires sont fort nombreux, de même que les opérateurs, et que les mécanismes de fixation des prix varient selon le degré de transformation des produits. Un observatoire des marges en matière d’électricité serait de peu d’utilité.
M. le secrétaire d’État. Je souhaite que M. Dionis du Séjour retire cet amendement.
Au-delà de la surveillance des marges que vous venez d’instituer à laquelle j’étais défavorable, vous proposez que la CRE sanctionne une marge qu’elle jugerait inacceptable. Mais, de la sorte, c’est elle – et même pas le pouvoir politique – qui fixera le niveau des marges acceptable, donc le prix de vente au détail de l’électricité. Ce n’est absolument pas la direction que nous entendons prendre, d’autant qu’une autre régulation, celle du prix de production avec l’ARB, est au cœur de notre dispositif. C’est donc un vrai retour en arrière.
J’ajoute que la comparaison avec la LMA ne vaut pas, car l’observatoire prévu dans ce cadre ne fixera pas les prix et se contentera d’observer.
Si cet amendement, auquel le gouvernement est très opposé, devait être adopté, nous y reviendrions bien évidemment en séance publique.
M. Daniel Paul. Le texte confie à la CRE le soin de déterminer le « bénéfice raisonnable » dans le coût de cession du mégawattheure aux opérateurs privés. Pourquoi récusez-vous à présent le même principe ?
M. Jean Gaubert. C’est à juste titre que Jean Dionis du Séjour a comparé l’électricité et l’agriculture. Comme les fruits et légumes et les produits frais sur pied, et à la différence du gaz, l’électricité est un bien non stockable : même lorsque le prix n’est pas bon, on est obligé de vendre si le produit est à maturité. La spéculation joue donc à plein sur de tels biens.
Par ailleurs, comme Daniel Paul, je trouve très surprenant que le bénéfice doive être « raisonnable » pour l’opérateur historique et que l’on ne se préoccupe nullement de ce qu’il sera pour ceux qui auront, grâce à cette disposition, acheté l’électricité à bas coût. Vous vous accrochez à l’idée dogmatique que la concurrence fera systématiquement baisser les prix, alors que nous avons bien vu depuis l’ouverture du marché que tel n’était pas le cas. La production d’électricité est, structurellement et pour longtemps, déficitaire au regard de la consommation. C’est pour cela qu’il serait utile de contrôler la formation des prix, au moins pendant 6-7 ans jusqu’à ce que les effets des économies d’énergie soient perceptibles sur le marché.
M. Alain Suguenot. Nos collègues semblent considérer qu’il faudrait fixer de manière autoritaire les prix de tous les biens non stockables, tandis que l’on jouirait d’une plus grande liberté pour déterminer les prix des autres biens. Cela me semble totalement absurde ! Sortons de ce débat byzantin.
M. le président Patrick Ollier. Monsieur Dionis du Séjour, le gouvernement paraît voir votre amendement de manière très négative et je crains que nous n’allions au-devant de graves difficultés si vous le maintenez (Protestations sur les bancs du groupe SRC). Discutons-en de manière apaisée d’ici l’article 88.
Mme Geneviève Fioraso. Des menaces !
M. Jean Dionis du Séjour. S’agissant de la LMA et des prix des produits agricoles, dans le dispositif élaboré à l’Élysée, une taxe serait imposée à la grande distribution lorsque le prix descendrait en dessous du prix de revient. Ne reconnaît-on pas de la sorte qu’observer les marges ne sert à rien si l’on ne prévoit pas de sanction ?
Dans le texte qui nous occupe aujourd’hui, il est prévu que l’accès au marché se fera à un prix régulé par l’État pendant trois ans, tandis que le prix demandé aux consommateurs sera libre : c’est ce que l’on a appelé la rente nucléaire. Pour notre part, nous estimons que cette rente ne doit pas être captée de manière exorbitante par les intermédiaires. C’est pourquoi elle doit être surveillée et d’éventuels abus sanctionnés. C’est indispensable dans une optique de dérégulation.
M. le secrétaire d’État. Votre amendement ne fait pas référence à un écart « exorbitant ».
Mme Geneviève Fioraso. « Injustifié », vous jouez sur les mots !
M. le secrétaire d’État. Ce n’est pas la même chose.
Si vous réglementez l’ensemble de la filière, avec un prix administré au départ et un prix administré à la sortie et un niveau de marge fixé par la CRE, vous « flinguez » la concurrence et vous bridez toute capacité d’innovation des nouveaux entrants.
M. le président Patrick Ollier. Monsieur Dionis du Séjour, le gouvernement a fait appel à votre compréhension ainsi qu’à l’unité de la majorité…
M. Henry Jibrayel. Arrêtez votre cinéma ! Depuis le début de cette séance, par crainte d’être mis en minorité, vous n’avez eu de cesse de compter les présents comme on compte du bétail. C’est ridicule !
M. le président Patrick Ollier. Il me suffit de lever la séance pour ne plus avoir de souci !
Auparavant, je mets aux voix l’amendement CE 33.
Je constate qu’il y a égalité de voix : 21 pour et 21 cont
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