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Amendements  sur le projet ou la proposition

N° 2814

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 16 septembre 2010.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI (N° 2400) relatif à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité,

PAR M. Thierry MARIANI,

Député.

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PRINCIPAUX APPORTS DE LA COMMISSION 15

INTRODUCTION 19

I. – LA TRANSPOSITION DE DIRECTIVES EUROPÉENNES INITIÉES, ADOPTÉES OU RELANCÉES GRÂCE À LA FRANCE : UNE NÉCESSITÉ AUTANT QU’UN DEVOIR 21

A. LA DIRECTIVE 2008/115/CE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL DU 16 DÉCEMBRE 2008, DITE « DIRECTIVE RETOUR » 21

1. La directive « retour » : un nouveau cap dans l’harmonisation des dispositifs de lutte contre l’immigration irrégulière 21

a) La priorité donnée au départ volontaire 22

b) L’encadrement de la rétention 22

c) La création d’une interdiction d’entrée sur le territoire européen 23

d) L’institution de garanties procédurales 24

2. La transposition de la directive retour entraîne d’importantes modifications du droit français de l’éloignement 24

a) La fin du dualisme OQTF/APRF 24

b) La création de l’interdiction de retour sur le territoire français 25

c) La modification des conditions de placement en rétention 26

B. LA DIRECTIVE 2009/50/CE DU CONSEIL DU 25 MAI 2009, DITE « DIRECTIVE CARTE BLEUE » 26

1. Une norme européenne visant à promouvoir l’immigration au service de la croissance et de la compétitivité de l’Union 27

a) L’immigration des personnes très qualifiées : un enjeu à l’heure de la mondialisation des économies 27

b) Les attraits de la carte bleue européenne 28

2. Un dispositif qui s’inscrit totalement dans la politique française de revalorisation de l’immigration professionnelle 29

C. LA DIRECTIVE 2009/52/CE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL DU 18 JUIN 2009, DITE « DIRECTIVE SANCTIONS » 31

1. L’emploi d’étrangers sans titre : un appel d’air pour l’immigration illégale et un coût social important pour la collectivité nationale 31

a) Une prohibition nécessaire 32

b) Un phénomène qui reste, malgré tout, significatif 33

2. Des outils supplémentaires au service de la lutte contre l’emploi d’étrangers sans titre 34

a) Des régimes nationaux actuellement disparates 34

b) Une harmonisation des règles conciliant efficacité, responsabilisation des employeurs et garanties pour les travailleurs exploités 35

II. – UNE NOUVELLE RÉFORME DU DROIT FRANÇAIS DE L’IMMIGRATION, DE L’INTÉGRATION ET DE LA NATIONALITÉ : L’AMBITION D’UNE POLITIQUE ENCORE PLUS EFFICACE 37

A. UN ACCENT PLUS FORT SUR L’IMPÉRATIF D’INTÉGRATION 37

1. Une plus large place accordée aux efforts d’intégration dans le renouvellement des titres de séjour et l’accès à la nationalité 37

a) Le conditionnement du renouvellement des titres de séjour au respect des valeurs de la République et des exigences du contrat d’accueil et d’intégration 38

b) Une naturalisation plus rapide pour les étrangers manifestement assimilés, mais aussi plus exigeante quant à l’adhésion aux principes et valeurs de la République 39

2. Des mesures en faveur du parcours d’intégration des mineurs étrangers isolés 40

B. LA MODERNISATION DU DROIT DE L’ENTRÉE ET DU SÉJOUR DES ÉTRANGERS 41

1. L’adaptation des conditions de création des zones d’attente 42

2. Limiter l’enchevêtrement des compétences entre juge judiciaire et juge administratifs 43

a) Une inversion nécessaire de l’ordre d’intervention des juges administratif et judiciaire 43

b) Les conséquences pratiques de la réforme 45

3. Mieux encadrer l’intervention du juge des libertés et de la détention 46

a) L’intervention du juge judiciaire : des distorsions jurisprudentielles peu justifiables 46

b) Les dispositions du projet de loi pour recentrer l’office du juge des libertés et de la détention 48

III. – LES PRINCIPALES MODIFICATIONS APPORTÉES AU PROJET DE LOI PAR LA COMMISSION DES LOIS 50

A. DES EXIGENCES PLUS FORTES S’AGISSANT DE L’ACCESSION À LA NATIONALITÉ 50

1. Des modalités plus pertinentes de remise en cause de l’octroi de la nationalité 50

a) L’instauration d’une possibilité de déchéance en cas d’atteinte à la vie d’un dépositaire de l’autorité publique 51

b) L’allongement des délais de mise en œuvre de la procédure de retrait 52

2. Des exigences plus précises en matière de connaissance de la langue française 52

3. L’instauration d’une déclaration des autres nationalités détenues au moment de l’acquisition de la nationalité française 54

4. Un nouveau régime dérogatoire d’acquisition de la nationalité recentré sur les parcours exceptionnels d’intégration 55

B. UN DISPOSITIF MIEUX ADAPTÉ EN MATIÈRE DE TRAITEMENT DES ÉTRANGERS EN SITUATION IRRÉGULIÈRE ET DE CONTENTIEUX DE L’ÉLOIGNEMENT 55

1. L’encadrement du recours à des zones d’attente temporaires 56

2. Une transposition plus fidèle des dispositions relatives à l’interdiction de retour 56

3. Des mesures pour permettre au juge administratif d’assurer effectivement les nouvelles missions qui lui sont conférées par le projet de loi 57

4. L’adaptation du dispositif d’éloignement des ressortissants européens 58

C. UN RÉGIME DE SANCTIONS DES EMPLOYEURS D’ÉTRANGERS SANS TITRE PLUS JUSTE ET EFFICACE 59

1. Une meilleure prise en considération du cas des employeurs de bonne foi 59

2. L’introduction d’instruments de contrôle pertinents du paiement des cotisations et contributions dues aux organismes de sécurité sociale 60

3. Le transfert au Trésor des modalités de recouvrement des amendes administratives 60

D. LES AUTRES APPORTS SIGNIFICATIFS ADOPTÉS EN COMMISSION 61

1. Une première mesure d’encadrement de l’aide médicale de l’État (AME) 61

2. Revenir à une interprétation raisonnable des conditions de délivrance de la carte de séjour temporaire accordée en raison de l’état de santé 62

3. Une plus grande attractivité des titres de séjour destinés à l’immigration professionnelle 63

4. Des procédures rationalisées en matière de droit d’asile 63

5. Une sévérité accrue à l’égard des étrangers qui contractent insincèrement mariage avec des ressortissants français 64

6. La tenue d’un débat triennal sur la politique migratoire de la France 65

AUDITION DE M. ÉRIC BESSON, MINISTRE DE L’IMMIGRATION, DE L’INTÉGRATION, DE L’IDENTITÉ NATIONALE ET DU DÉVELOPPEMENT SOLIDAIRE 67

EXAMEN DES ARTICLES 99

TITRE IER - DISPOSITIONS RELATIVES À LA NATIONALITÉ ET À L’INTÉGRATION 100

Chapitre Unique 101

Avant l’article 1er 101

Article 1er A : Bilan triennal, assorti d’un débat au Parlement, de la politique migratoire française 109

Article 1er (art. 21-18 du code civil) : Raccourcissement de la durée de résidence requise pour la naturalisation des étrangers au parcours d’intégration exceptionnel 112

Article 2 (art. 21-24 du code civil) : Inclusion de l’adhésion aux droits et devoirs du citoyen français parmi les éléments d’appréciation de l’assimilation des postulants à la nationalité 118

Article 2 bis (art. 21-2 du code civil) : Définition du degré de connaissance de la langue française requis des conjoints de Français pour l’acquisition de la nationalité 124

Après l’article 2 bis 124

Article 2 ter (art. 21-27-1 [nouveau] du code civil) : Indication des nationalités antérieures et des nationalités conservées ou abandonnées préalablement à l’acquisition de la nationalité française 125

Article 3 (art. 21-28 du code civil) : Remise de la charte des droits et devoirs du citoyen aux nouveaux citoyens français invités à la cérémonie d’accueil dans la citoyenneté française 126

Après l’article 3 130

Article 3 bis (art. 25 du code civil) : Possibilité de déchéance de nationalité en cas de condamnation pour crime ou violences ayant entraîné la mort d’un dépositaire de l’autorité publique 131

Article 3 ter (art. 27-2 du code civil) : Allongement des délais permettant le retrait de nationalité 135

Article 4 (art. 26-3 du code civil) : Délai du refus d’enregistrement des déclarations de nationalité souscrites consécutivement à un mariage avec un conjoint étranger, à raison d’indignité ou de défaut d’assimilation 136

Après l’article 4 138

Article 5 (art. L. 311-9, art. L. 314-2 du CESEDA) : Évaluation de la mise en œuvre des contrats d’accueil et d’intégration et appréciation de l’intégration de leurs signataires 142

Article 5 bis (art. L. 225-102-1 du code de commerce) : Publication par les grandes entreprises de leurs actions contre les discriminations et pour la promotion de la diversité dans leur rapport annuel 148

Après l’article 5 bis 150

TITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES À L’ENTRÉE ET AU SÉJOUR DES ÉTRANGERS 150

Chapitre Ier - Dispositions relatives à la zone d'attente 151

Avant l’article 6 151

Article 6 (art. L. 221-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Délimitation de la zone d’attente en cas d’arrivée massive de migrants 151

Article 7 (art. L. 221-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Procédure de notification des droits en zone d’attente en cas d’arrivée massive de migrants 157

Article 8 (art. L. 222-1-1 [nouveau] du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Purge des nullités invoquées postérieurement à la première audience de prolongation devant le JLD 160

Article 9 (art. L. 222-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Délai fixé au JLD pour statuer sur la prolongation du maintien en zone d’attente — Motifs justifiant le refus de prolongation 162

Article 10 (art. L. 222-3-1 [nouveau] du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Instauration de la règle « pas de nullité sans grief» en matière de prolongation du maintien en zone d’attente par le JLD 165

Article 10 bis (art. L. 222-5 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Coordination avec l’article 11 du projet de loi 167

Article 11 (art. L. 222-6 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Allongement du délai donné au parquet pour demander de donner un caractère suspensif à l’appel d’une décision de refus de prolongation de maintien en zone d’attente 168

Article 12 (art. L. 222-6-1 [nouveau] du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Purge des nullités en appel des jugements de prolongation du maintien en zone d’attente 171

Après l’article 12 172

Chapitre II - La carte de séjour temporaire portant la mention « carte bleue européenne » 173

Avant l’article 13 173

Article 13 (art. L. 313-10, art. L. 311-13 du CESEDA) : Instauration d’un titre de séjour temporaire portant la mention « carte bleue européenne » pour les travailleurs immigrés hautement qualifiés 174

Après l’article 13 185

Article 14 (art. L. 311-8, art. L. 311-9, art. L. 313-11 du CESEDA) : Maintien de la carte bleue européenne en cas de chômage involontaire, exonération de son titulaire et de sa famille de la souscription d’un CAI et octroi à l’entourage de la carte de séjour « vie privée et familiale » 185

Article 15 (art. L. 314-8-1 [nouveau], art. L. 314-14 du CESEDA) : Accès du travailleur hautement qualifié et des membres de sa famille au statut de résident de longue durée - CE 188

Article 16 (art. L. 531-2 du CESEDA) : Situations dans lesquelles le premier État membre est soumis à une obligation de réadmission immédiate et sans formalités 190

Chapitre III - Dispositions diverses relatives aux titres de séjour 192

Article 17 A (nouveau) (art. L. 121-4-1 [nouveau] du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Droit de séjour jusqu’à trois mois des ressortissants de l’Union européenne 192

Article 17 (intitulé de la sous-section 3 de la section 2 du chapitre III du titre Ier du livre III, art. L. 313-4, art. L. 313-4-1, art. L. 313-8, art. L. 313-11 du CESEDA) : Adaptation de la dénomination de la carte de séjour temporaire portant la mention de « scientifique » 194

Article 17 bis (art. L. 313-11 du CESEDA) : Alignement de la durée de validité des cartes de séjour « vie privée et familiale » des époux et parents de titulaires des cartes bleue européenne, « compétences et talents » et « salariés en mission » sur celle de leurs conjoints et parents 196

Après l’article 17 bis 197

Article 17 ter (nouveau) (art. L. 313-11 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Conditions de délivrance de la carte de séjour temporaire en raison de l’état de santé 198

Après l’article 17 ter 201

Article 18 (art. L. 313-14 du CESEDA) : Clarification des conditions d’admission exceptionnelle au séjour et délégalisation des dispositions relatives aux modalités de consultation de la commission nationale de l’admission au séjour 203

Article 19 (art. L. 313-15 [nouveau] du CESEDA) : Nouveau cas d’admission exceptionnelle au séjour pour les jeunes majeurs entrés en France comme mineurs isolés et pris en charge par l’aide sociale à l’enfance après leurs seize ans 205

Article 20 (art. L. 314-9 du CESEDA) : Condition de régularité du séjour sur le territoire national pour bénéficier, en qualité de conjoint de Français, d’une carte de résident 210

Article 21 (art. L. 315-4, art. L. 315-6 du CESEDA) : Délégalisation des dispositions relatives au fonctionnement de la commission nationale des compétences et des talents et suppression de contraintes imposées aux ressortissants de pays de la zone de solidarité prioritaire 212

Article 21 bis (art. L. 314-8 du CESEDA) : Exclusion des années de mariage frauduleux de la durée de résidence requise pour l’attribution d’une carte de résident 215

Article 21 ter (art. L. 623-1 du CESEDA) : Sanction pénale des mariages « gris » 216

TITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES AUX PROCÉDURES ET AU CONTENTIEUX DE L’ÉLOIGNEMENT 217

Chapitre Ier - Les décisions d’éloignement et leur mise en œuvre 217

Article 22 : Coordination 217

Article 23 (art. L. 511-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Unification de la procédure administrative d’éloignement des étrangers en situation irrégulière — Création d’une interdiction de retour sur le territoire français 218

Après l’article 23 235

Article 24 (art. L. 511-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Coordination 235

Article 25 (art. L. 511-3-1 [nouveau] du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Régime de l’obligation de quitter le territoire applicable aux ressortissants de l’Union européenne 236

Article 26 (art. L. 511-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Coordination en matière de protection contre les reconduites à la frontière 241

Article 27 : Coordination 242

Article 28 (art. L. 513-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Conditions de l’exécution d’office des OQTF et des interdictions de retour 243

Article 29 (art. L. 513-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Possibilité d’astreindre l’étranger à une obligation de présentation pendant la période de délai de départ volontaire 245

Article 30 (art. L. 551-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Placement en rétention par l’autorité administrative pour une durée de cinq jours 246

Article 31 (art. L. 551-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Aménagement des conditions d’exercice des droits en rétention 251

Article 32 (art. L. 552-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Coordination en matière d’assignation à résidence 254

Article 33 (art. L. 561-1 ; L. 561-2 et L. 561-3 [nouveau] ; art. L. 571-1 et L. 571-2 [nouveaux] du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Régime de l’assignation à résidence 254

Art. L. 561-1 [nouveau] du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile : Assignation à résidence en cas d’impossibilité de quitter le territoire 255

Art. L. 561-2 [nouveau] du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile : Assignation à résidence comme alternative à la rétention 256

Art. L. 561-3 [nouveau] du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile : Modalités d’application de l’assignation à résidence 257

Chapitre II - Dispositions relatives au contentieux de l’éloignement 259

Section 1 - Dispositions relatives au contentieux administratif 259

Article 34 (art. L. 512-1 à L. 512-5 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Procédure devant le juge administratif pour le contentieux de l’obligation de quitter le territoire 259

Art. L. 512-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile : Recours contre les OQTF 260

Art. L. 512-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile : Notification des droits de l’étranger 265

Art. L. 512-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile : Exécution des OQTF 265

Art. L. 512-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile : Conséquences des annulations contentieuses 266

Art. L. 512-5 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile : Dispositif d’aide au retour 266

Après l’article 34 271

Article 35 (art. L. 513-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Coordination en matière de décision fixant le pays de renvoi 272

Article 36 (art. L. 222-2-1, L. 776-1 et art. L. 776-2 du code de justice administrative) : Coordinations au sein du code de justice administrative 273

Section 2 - Dispositions relatives au contentieux judiciaire 273

Article 37 (art. L. 552-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Saisine du JLD en vue de prolonger la rétention 273

Après l’article 37 277

Article 38 (art. L. 552-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Coordination en matière de notification et d’exercice des droits en rétention 278

Article 39 (art. L. 552-2-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Instauration de la règle « pas de nullité sans grief » en matière de prolongation de la rétention par le JLD 280

Article 40 (art. L. 552-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Coordination en matière de délai de saisine du juge judiciaire 281

Article 40 bis (art. L. 552-6 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Coordination avec l’article 44 du projet de loi 282

Article 41 (art. L. 552-7 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Passage à 45 jours de la durée maximale de rétention — Modification du régime de la deuxième prolongation de la rétention 282

Article 42 (art. L. 552-8 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Purge des nullités invoquées postérieurement à la première audience de prolongation devant le JLD 289

Article 43 (art. L. 552-9 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Purge des nullités en appel des jugements de prolongation de la rétention 291

Article 44 (art. L. 552-10 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Allongement du délai donné au Parquet pour demander de donner un caractère suspensif à l’appel d’une décision de refus de prolongation de la rétention 293

Article 45 (art. L. 555-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Coordination 294

Chapitre III - Dispositions diverses 294

Article 46 (art. L. 511-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Coordination en matière en matière de franchissement des frontières de l’espace Schengen 294

Article 47 (art. L. 513-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Impossibilité de renvoyer un étranger bénéficiant de la protection subsidiaire vers le pays dont il a la nationalité 295

Article 48 (art. L. 531-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Coordination 297

Article 49 (art. L. 213-1 et L. 533-1 [nouveau] du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Refus d’accès au territoire français — Reconduite à la frontière pour menace à l’ordre public ou travail illégal 297

Article 50 (art. L. 553-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Présence des mineurs accompagnants en centre de rétention 301

Article 51 (art. L. 553-3 et L. 223-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Accès des associations humanitaires aux lieux de rétention 302

Article 52 (art. L. 742-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Impossibilité de fonder le risque de fuite d’un étranger admis au séjour au titre de l’asile sur son entrée irrégulière sur le territoire 304

Article 53 (art. L. 742-6 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Coordination en matière d’asile 304

Article 54 (art L. 523-3, L. 523-4, L. 523-5, L. 531-3, L. 541-2, L. 541-3 et L. 624-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Coordination en matière d’assignation à résidence 305

Article 55 (art L. 729-2 du code de procédure pénale) : Coordination de la réforme de l’éloignement dans le code de procédure pénale 305

Article 56 (art 3 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique) : Coordination de la réforme de l’éloignement en matière d’aide juridique 306

TITRE IV - DISPOSITIONS RELATIVES À LA PROTECTION DES DROITS SOCIAUX ET PÉCUNIAIRES DES ÉTRANGERS SANS TITRE ET À LA RÉPRESSION DE LEURS EMPLOYEURS 307

Chapitre Unique 308

Article 57 A (art. L. 8222-1 du code du travail) : Fourniture d’une attestation des déclarations effectuées et du paiement des charges sociales par les sous-traitants à leurs donneurs d’ordres 308

Article 57 B (art. L. 8251-1 du code du travail) : Exonération des employeurs de bonne foi des sanctions frappant l’emploi d’étrangers sans titre 309

Après l’article 57 B 311

Article 57 (art. L. 8251-2 [nouveau], art. L. 8271-17 du code du travail, art. 1414-4 du code général des collectivités territoriales, art. 4 de l’ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat, art. 8 de l’ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés public) : Interdiction du recours volontaire, direct ou indirect, aux services d’un employeur d’un étranger sans titre de séjour 312

Article 58 (art. L. 8252-2 du code du travail) : Présomption de la relation de travail, majoration de l’indemnité forfaitaire et double indemnisation des salariés étrangers employés sans titre 316

Article 59 (art. L. 8252-4 [nouveau] du code du travail) : Indemnisation par l’employeur de salariés étrangers sans titre, consignation et reversement des sommes dues, même après réacheminement 320

Après l’article 59 322

Article 60 (art. L. 8254-2 du code du travail) Sommes dues à l’étranger en cas de mise en œuvre de la responsabilité solidaire des donneurs d’ordres et maîtres d’ouvrage 322

Article 60 bis (art. L. 8253-1 du code du travail) : Transfert du recouvrement de la contribution spéciale au Trésor public 325

Article 60 ter (art. L. 8253-2, art. L. 8253-6 du code du travail) : Coordinations liées au transfert du recouvrement de la contribution spéciale au Trésor public 326

Article 61 (art. L. 8254-2-1 et art. L. 8254-2-2 [nouveaux] du code du travail) : Obligation pour le maître d’ouvrage d’enjoindre les sous-traitants recourant à l’emploi d’étrangers sans titre de cesser immédiatement de telles pratiques 327

Article 62 (art. L. 8256-2, art. L. 8256-8 du code du travail) : Sanctions pénales des maîtres d’ouvrage et donneurs d’ordres en cas de connaissance de l’emploi d’étrangers sans titre 330

Article 63 (art. L. 8271-1-1 [nouveau] du code du travail) : Sanction du défaut d’acceptation par le maître d’ouvrage des sous-traitants et de l’agrément des conditions de paiement des contrats de sous-traitance 332

Article 64 (art. L. 8271-6-1 et art. L. 8271-6-2 [nouveaux], art. L. 8271-11 du code du travail) : Pouvoirs et accès aux informations pertinentes des agents des corps de contrôle en charge des vérifications en matière d’emploi d’étrangers sans titre 334

Article 65 (art. L. 8272-1 du code du travail) : Aides et subventions pouvant être refusées à l’employeur qui a commis une infraction de travail illégal ou dont le remboursement peut être exigé 336

Après l’article 65 338

Article 66 (art. L. 8272-2 et art. L. 8272-3 [nouveaux] du code du travail) : Fermeture administrative temporaire des établissements employant des étrangers sans titre et garanties légales offertes aux salariés dans ce cadre 339

Art. L. 8272-2 du code de travail : Fermeture administrative provisoire d’un établissement employant des étrangers sans titre 340

Art. L. 8272-3 du code de travail : Maintien des droits et garanties des salariés au cours de la fermeture administrative 340

Article 67 (art. L. 8272-4 [nouveau] du code du travail) : Exclusion administrative provisoire des marchés publics des employeurs recourant à des étrangers sans titre 342

Après l’article 67 344

TITRE V - DISPOSITIONS DIVERSES 345

Article 68 (art. L. 213-3 du CESEDA) : Coordination liée à l’entrée en vigueur du code frontières Schengen dans les dispositions relatives aux formes et modalités du refus d’entrée en France 345

Article 69 (art. L. 611-2 du CESEDA) : Habilitation de l’autorité administrative à retenir le passeport ou le document de voyage de l’étranger en situation irrégulière 347

Article 70 (art. L. 611-3 du CESEDA) : Coordinations liées à l’entrée en vigueur du code frontières Schengen dans les dispositions relatives au relevé d’empreintes digitales des étrangers extracommunautaires sollicitant un titre de séjour ou en voie d’éloignement 348

Article 71 (art. L. 621-2 du CESEDA) : Coordinations liées à l’entrée en vigueur du code frontières Schengen dans les dispositions relatives aux peines applicables en cas d’entrée et de séjour irréguliers 349

Article 72 (art. 622-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Extension de l’immunité humanitaire applicable au délit d’aide à l’entrée et au séjour des étrangers 350

Article 73 (art. L. 624-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Coordination de la réforme de l’éloignement en matière de pénalisation de la soustraction à une mesure d’éloignement 353

Article 74 (art. L. 626-1 du CESEDA) : Transfert à l’OFII de la charge de gestion des procédures et du produit de la contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement des étrangers 355

Article 74 bis (art. L. 731-2 du CESEDA) : Encadrement des conditions de sollicitation de l’aide juridictionnelle devant la CNDA 357

Article 75 (art. L. 741-4 du CESEDA) : Inclusion dans les hypothèses de fraude justifiant un refus de demande d’asile des fausses indications et dissimulations sur l’identité, la nationalité ou les modalités d’entrée en France du demandeur 359

Après l’article 75 361

Article 75 bis (nouveau) (art. L. 252-1 du code de l’action sociale et des familles) : Dépôt des demandes d’aide médicale de l’État 362

Après l’article 75 bis 364

Article 75 ter (art. L. 733-1 du CESEDA) : Utilisation de moyens audiovisuels pour les audiences de la CNDA concernant des recours de demandeurs d’asile résidant outre-mer 365

Après l’article 75 ter 366

TITRE VI - DISPOSITIONS RELATIVES À L’OUTRE-MER 369

Article 76 A (art. 17-1 et 18 de l’ordonnance n° 2000-371 du 26 avril 2000 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers dans les îles Wallis et Futuna, art. 18-1 et 20 de l’ordonnance n° 2000-372 du 26 avril 2000 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers en Polynésie française, art. 18 de l’ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers à Mayotte, art. 18-1 et 20 de l’ordonnance n° 2002-388 du 20 mars 2002 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers en Nouvelle-Calédonie) : Coordination dans les dispositions applicables à Mayotte, Wallis-et-Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, liées à la délégalisation des dispositions relatives aux commissions nationales de l’admission exceptionnelle au séjour et des compétences et talents 370

Article 76 (art. L. 111-2 du CESEDA) : Application des dispositions du CESEDA relatives à l’entrée et au séjour des étrangers aux collectivités de Saint-Barthélemy et Saint-Martin 370

Article 76 bis (art. L. 111-3 du CESEDA) : Coordination liée au changement de statut de Saint-Barthélemy et Saint-Martin 371

Article 77 (intitulé du chapitre IV du titre Ier du livre V du CESEDA) : Coordination rédactionnelle induite par l’application des dispositions du CESEDA aux collectivités de Saint-Barthélemy et Saint-Martin 372

Article 78 (art. L. 514-1, art. L. 514-2 du CESEDA) : Transposition de la directive retour dans les dispositions régissant plus particulièrement les reconduites à la frontière en Guyane et à Saint-Martin 372

Article 79 (art. L. 611-11 du CESEDA, article 10-2 de l’ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers à Mayotte) : Application à Saint-Barthélemy et Saint-Martin de la zone contiguë au littoral dans laquelle les officiers et agents de police judiciaire peuvent procéder à une visite sommaire et une immobilisation des véhicules pour rechercher et constater des infractions relatives à l'entrée et au séjour des étrangers 374

Article 80 (art. L. 622-10 du CESEDA) : Application à Saint-Barthélemy et Saint-Martin de la faculté pour le parquet d’ordonner l’immobilisation ou la neutralisation de tout véhicule servant à des infractions relatives à l'entrée et au séjour des étrangers 375

Article 81 (art. L. 741-5 du CESEDA) : Maintien de l’application à Saint-Barthélemy et Saint-Martin de certaines restrictions au refus de demandes d’asile 376

Article 82 (art. L. 766-1, art. L. 766-2 [nouveau] du CESEDA) : Application du livre VII du CESEDA, relatif au droit d’asile, à Saint-Barthélemy et Saint-Martin 377

Article 83 : Dispositions du texte applicables à Saint-Barthélemy et Saint-Martin 378

TITRE VII - DISPOSITIONS FINALES 379

Article 84 A (nouveau) : Dispositions transitoires 379

Article 84 : Date d’entrée en vigueur des dispositions du texte 380

TABLEAU COMPARATIF 383

ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF 483

AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION 509

ANNEXE N° 1 : APPLICATION DE L’ARTICLE 86, ALINÉA 8, DU RÈGLEMENT 593

ANNEXE N° 2 : LES PROCÉDURES D'ACQUISITION DE LA NATIONALITÉ, ÉTUDE COMPARATIVE 595

PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR 635

PRINCIPAUX APPORTS DE LA COMMISSION

—  L’article 1er A, issu d’un amendement de Mme Sandrine Mazetier, prévoit un bilan triennal sur la politique française d’immigration, assorti d’un débat parlementaire.

—  A l’article 1er, à l’initiative de votre rapporteur, le dispositif de raccourcissement de la période de stage préalable à l’acquisition de la nationalité a été recentré sur les parcours exceptionnels d’intégration.

—  Aux articles 2 et 2 bis, sur proposition de votre rapporteur, il a été prévu de préciser par la voie règlementaire le niveau et la certification de la connaissance de la langue française requise des candidats à la naturalisation et des conjoints de Français souhaitant acquérir la nationalité française.

—  L’article 2 ter, issu d’un amendement de votre rapporteur, prévoit que les personnes accédant à la nationalité française déclarent leurs autres nationalités et précisent les nationalités auxquelles elles renoncent.

—  A l’article 3, sur proposition de Mme Sandrine Mazetier, il a été décidé que la charte des droits et des devoirs du citoyen français sera remise à chaque jeune Français à l’occasion de la journée d’appel et de préparation à la défense.

—  L’article 3 bis, adopté sur proposition du Gouvernement, complète les dispositions du code civil relatives à la déchéance de nationalité pour y inclure les personnes condamnées pour crimes ou violences ayant entraîné la mort de dépositaires de l’autorité publique.

—  L’article 3 ter, issu d’un amendement de votre rapporteur, allonge à trois ans les délais dans lesquels le décret de retrait de la nationalité peut être pris par l’exécutif.

—  L’article 5 bis, issu d’un amendement du Gouvernement, oblige les sociétés cotées à inclure dans leur rapport social et environnemental annuel la présentation de leurs actions contre les discriminations et pour la promotion de la diversité.

—  A l’article 6, sur proposition de votre rapporteur, la Commission a adopté un amendement limitant la possibilité de créer une zone d’attente temporaire aux arrivées d’au moins dix étrangers en dehors d’un point de passage frontalier.

—  A l’article 13, sur proposition de votre rapporteur, les titulaires de la carte bleue européenne ont été exonérés du paiement des taxes pour délivrance du premier titre de séjour.

—  L’article 17 bis, issu d’amendements identiques de MM. Éric Diard et Jean-Paul Garraud, aligne la durée de validité des conjoints ou parents de titulaires de la carte bleue européenne, de la carte compétences et talents et de la carte salariés en mission, sur la durée de la carte de leur conjoint ou parent.

—  L’article 17 ter, issu d’un amendement de votre rapporteur, conditionne la délivrance d’une carte de séjour en raison de l’état de santé à l’inexistence de soins appropriés dans l’État d’origine. En effet, une jurisprudence du Conseil d’État d’avril 2010 a retenu une interprétation très extensive de la notion d’accès aux soins.

—  L’article 21 bis, issu d’amendements identiques de Mme Claude Greff et M. Jean-Paul Garraud, prévoit que les années de résidence sous couvert d’une carte de séjour temporaire retirée sur le fondement d’un mariage « blanc » ou « gris » ne peuvent être prises en compte pour accéder à la carte de résident.

—  L’article 21 ter, issu d’amendements identiques de Mme Claude Greff et M. Jean-Paul Garraud, sanctionne de sept ans d’emprisonnement et 30 000 euros d’amende les mariages « gris », contractés par des étrangers sans intention matrimoniale.

—   A l’article 23, sur proposition du rapporteur, la Commission a décidé de rendre plus effective l’interdiction de retour, prévoyant que celle-ci pourrait ne pas être imposée, dans les cas prévus par la directive, uniquement pour des raisons humanitaires, alors que le projet de loi initial donnait un très large pouvoir d’appréciation à l’administration.

—  A l’article 25, un amendement du Gouvernement, adopté par la Commission, a étendu la possibilité de reconduite des ressortissants européens à la frontière aux personnes en court séjour qui abuseraient de leur droit au séjour.

—  A l’article 34, à l’initiative de votre rapporteur, la Commission a estimé qu’en cas de placement en rétention, le juge administratif devrait, dans le cadre de la procédure d’urgence, se prononcer non seulement sur la décision de rétention ; l’obligation de quitter le territoire et les mesures qui l’accompagnent, mais également, s’il y a lieu, sur la décision relative au séjour.

—  A l’article 34 également, la Commission a rendu possible la tenue d’audiences du juge administratif dans les salles d’audience déconcentrées créés à proximités des centres de rétention administrative.

—  A l’article 49, sur proposition du Gouvernement, la Commission a adopté une disposition explicitant les comportements justifiant une reconduite à la frontière pour des raisons d’ordre public, notamment la mendicité agressive et l’occupation illégale d’un terrain public ou privé. Cette disposition étend également le champ d’application de cette mesure de reconduite à tous les étrangers résidents en France depuis moins de trois ans.

—  L’article 57 A, adopté sur proposition du rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, institue pour les sous-traitants une obligation de transmission des déclarations fournies et du paiement des charges sociales, en vue de lutter plus efficacement contre les fraudes.

—  L’article 57 B, adopté sur proposition de votre rapporteur, exonère les employeurs de bonne foi victimes de fraude documentaire des sanctions applicables en matière d’emploi d’étranger sans titre.

—  A l’article 58, à l’initiative du rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales et de Mme Sandrine Mazetier, la commission a précisé que le salarié employé sans titre pourra apporter par tous moyens la preuve du travail effectué pour obtenir le paiement des sommes qui lui sont dues.

—  A l’article 59, à l’initiative de Mme Sandrine Mazetier, le délai de versement des sommes dues par les employeurs aux salariés en voie d’expulsion a été fixé à 30 jours.

—  L’article 60 bis, adopté à l’initiative de votre rapporteur, transfère à l’OFII le recouvrement de la contribution spéciale.

—  A l’article 66, la commission a prévu, sur proposition de votre rapporteur, que la sanction de fermeture administrative d’établissement ne s’applique pas aux employeurs de bonne foi d’étrangers sans titre.

—  A l’article 67, à l’initiative du rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, l’exclusion des marchés publics des employeurs d’étrangers sans titre a été plus étroitement corrélée à la gravité des infractions commises.

—  A l’article 74, sur proposition de votre rapporteur, la commission a adopté le principe du transfert à l’OFII du recouvrement de la contribution pour frais de réacheminement.

—  L’article 74 bis, issu d’amendements identiques de MM. Éric Diard et Jean-Paul Garraud, encadre davantage le bénéfice de l’aide juridictionnelle pour les demandeurs d’asile déboutés par l’OFPRA.

—  L’article 75 bis, adopté sur proposition de votre rapporteur, prévoit que les demandes d’aide médicale de l’État doivent déposées uniquement auprès de la caisse primaire d’assurance maladie du lieu de résidence, alors qu’elles peuvent l’être actuellement auprès de quatre organismes différents.

—  L’article 75 ter, issu d’un amendement de M. Éric Diard, autorise la Cour nationale du droit d’asile à recourir à des moyens de télécommunication audiovisuelle pour les audiences concernant les demandeurs d’asile déboutés par l’OFPRA résidant outre-mer.

—  A l’article 78, sur proposition de votre rapporteur, la commission a pérennisé pour cinq ans le dispositif dérogatoire à la Guyane et à Saint-Martin en matière d’obligation de quitter le territoire français et de reconduite à la frontière.

—  A l’article 79, à l’initiative de votre rapporteur, il a été prévu de lever le caractère provisoire des visites sommaires et des immobilisations de véhicules terrestres par des officiers de police judiciaire à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Mayotte, en vue de rechercher et constater les infractions relatives à l’entrée et au séjour des étrangers en France.

MESDAMES, MESSIEURS,

Pour être efficace, la politique française de maîtrise de l’immigration doit être réactive et concertée avec nos principaux partenaires. Depuis 2002, les pouvoirs publics l’ont bien compris, en élaborant plusieurs lois importantes sur le sujet (1) et en sensibilisant leurs homologues européens sur les enjeux de cette question de dimension désormais communautaire, qui préoccupe légitimement les citoyens de l’Union européenne.

La présidence française du Conseil de l’Union européenne, au second semestre de l’année 2008, a été l’occasion d’avancées remarquables en la matière. Elle a tout d’abord donné lieu, les 15 et 16 octobre 2008, à l’adoption par le Conseil européen d’un pacte européen sur l’immigration et l’asile, qui a formalisé cinq engagements communs à l’ensemble des États membres et qui représente ainsi le socle d’une vision partagée sur ces questions. Elle a ensuite permis l’aboutissement ou, à tout le moins, l’avancée décisive de trois directives qui, après les premières directives relatives au statut de résident de longue durée et au regroupement familial (n°s 2003/109/CE et 2003/86/CE) de 2003 puis celles sur les étudiants et les chercheurs (n°s 2004/114/CE et 2005/71/CE) de 2004 et 2005, touchent à des domaines essentiels à la maîtrise des flux migratoires sur le sol européen.

Ces trois directives, relatives respectivement aux normes et procédures applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en situation irrégulière (n° 2008/115/CE du 16 décembre 2008, dite directive « retour »), aux conditions d’entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d’un emploi hautement qualifié (n° 2009/50/CE du 25 mai 2009, dite directive « carte bleue européenne ») et aux normes minimales concernant les sanctions et les mesures à l’encontre des employeurs de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (n° 2009/52/CE du 18 juin 2009, dite directive « sanctions »), doivent être transposées entre décembre 2010 et juin 2011. Il est heureux que, sur un sujet aussi essentiel, le Gouvernement ait décidé de respecter ces échéances en soumettant au Parlement français un projet de loi de transposition dans les meilleurs délais.

Pour autant, le projet de loi relatif à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité est davantage qu’un simple texte de transposition de directives européennes. Il comporte aussi, en effet, des dispositions qui traduisent des choix politiques propres à la France.

Il en va ainsi, notamment, des mesures relatives au droit de la nationalité et au contrat d’accueil et d’intégration, qui s’inscrivent dans le prolongement des conclusions du débat sur l’identité nationale et qui visent à donner une plus large importance à l’implication personnelle des étrangers qui séjournent en France ou qui aspirent à devenir Français dans le processus d’intégration que leur propose la République et, in fine, leur naturalisation.

Il en va de même de l’élargissement du ressort des zones d’attente, pour tirer les enseignements des difficultés rencontrées dans la prise en charge et dans le traitement des cas d’une centaine d’immigrants kurdes échoués sur une plage de Corse du Sud le 22 janvier 2010.

Tel est également le cas de la réforme du contentieux de l’éloignement des étrangers en situation irrégulière. La transposition de la directive « retour » contraignant notre pays à une réforme de ses procédures, il y avait là une bonne occasion de simplifier un contentieux excessivement complexe, caractérisé par un enchevêtrement des compétences des juges administratifs et judiciaires, mis notamment en avant par le rapport de la commission sur le cadre constitutionnel de la politique d’immigration, présidée par Pierre Mazeaud.

Il en va aussi, enfin, du transfert à l’office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) de la contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement des salariés étrangers sans titre, ainsi que de la modification des termes de l’immunité pénale pour l’aide humanitaire aux étrangers.

En définitive, la discussion du projet de loi relatif à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité offre au Parlement une nouvelle occasion de débattre assez largement de la politique d’immigration menée en France et en Europe. Certes, celle-ci a d’ores et déjà donné des résultats tangibles, comme en atteste, depuis 2006, le rééquilibrage de l’immigration pour motifs professionnels par rapport à l’immigration familiale (le rapport entre les deux étant passé de 16 % en 2003 à 33 % en 2008), ainsi que le redressement très net du nombre de mesures de reconduite à la frontière effectivement exécutées (29 288 en 2009, contre 11 692 en 2003). Il convient cependant de conforter et d’amplifier ces résultats, en adaptant le cadre juridique de notre politique d’immigration aux nouveaux défis que revêt celle-ci. En cela, le débat qui s’ouvre est on ne peut plus légitime.

I. – LA TRANSPOSITION DE DIRECTIVES EUROPÉENNES INITIÉES, ADOPTÉES OU RELANCÉES GRÂCE À LA FRANCE : UNE NÉCESSITÉ AUTANT QU’UN DEVOIR

La France avait fait des enjeux de l’immigration l’une des priorités de sa présidence du Conseil de l’Union européenne, au second semestre 2008. De fait, plusieurs résultats majeurs ont été obtenus soit au cours de l’exercice de cette présidence, soit grâce à son impulsion décisive.

C’est ainsi, notamment, qu’un pacte européen sur l’immigration et l’asile a été adopté à l’unanimité des États membres, lors du Conseil européen des 15 et 16 octobre 2008, afin de fixer, à travers cinq engagements essentiels, une vision commune des actions à mener à l’échelle de l’Union. Dans la foulée, trois propositions de directives importantes ont achevé leur parcours législatif, harmonisant ainsi les politiques nationales d’immigration en Europe sur des sujets aussi cruciaux que :

– les normes et procédures applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (directive 200/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008) ;

– les conditions d’entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d’un emploi hautement qualifié (directive 2009/50/CE du Conseil du 25 mai 2009) ;

– les sanctions et mesures à l’encontre des employeurs de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (directive 2009/52/CE du Parlement européen et du Conseil du 18 juin 2009).

En pointe dans l’élaboration de ces textes, la France doit demeurer exemplaire dans leur mise en œuvre. Il est heureux, à cet égard, que le Parlement soit saisi de leur transposition dans des délais conformes aux dates butoir fixées à cet effet.

A. LA DIRECTIVE 2008/115/CE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL DU 16 DÉCEMBRE 2008, DITE « DIRECTIVE RETOUR »

1. La directive « retour » : un nouveau cap dans l’harmonisation des dispositifs de lutte contre l’immigration irrégulière

En septembre 2005, la Commission a présenté un projet de directive pour harmoniser les règles juridiques des conditions d’éloignement des étrangers en situation irrégulière dans l’Union européenne.

Après trois années de difficiles négociations, au cours de laquelle le contenu de la proposition de directive a souvent été caricaturé, la directive relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier est adoptée par le Parlement européen le 18 juin 2008 selon la procédure de codécision, mise en œuvre pour la première fois à s’agissant d’un texte relatif à l’immigration. La directive est définitivement adoptée par le Conseil le 16 décembre 2008.

Globalement, les dispositions de la directive répondent aux préoccupations formulées par l’Assemblée nationale au cours des négociations par l’adoption d’une résolution en application de l’article 88-4 de la Constitution (2).

a) La priorité donnée au départ volontaire

La directive est fondée sur une approche en deux étapes : la décision de retour ouvre une période de « retour volontaire », qui peut être suivie d'une décision d'éloignement lorsque si nécessaire.

Comme il est indiqué au considérant 10 de la directive : « Lorsqu’il n’y a pas de raison de croire que l’effet utile d’une procédure de retour s’en trouve compromis, il convient de privilégier le retour volontaire par rapport au retour forcé et d’accorder un délai de départ volontaire ».

Ainsi, dans toute la mesure du possible, tout doit en effet être fait pour favoriser le départ volontaire des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier : à cet effet, ils disposent d’un délai de 7 à 30 jours. Certaines obligations visant à éviter le risque de fuite (ex. : obligation de se présenter régulièrement aux autorités, …) peuvent être imposées pendant cette période. En effet, la priorité donnée au retour volontaire ne fait pas de ce dernier un principe absolu : la directive prévoit explicitement que s'il existe un risque de fuite ou si la personne constitue un danger pour la sécurité publique, l'ordre public ou la sécurité nationale, les États membres peuvent alors s'abstenir d'accorder un délai de départ volontaire ou raccourciront ce délai à moins de 7 jours.

b) L’encadrement de la rétention

Cette question a fait l’objet des débats les plus vifs lors du processus d’examen du projet de directive, concernant notamment la durée maximale de directive.

Pourtant, la directive ne fait pas de la rétention le principe dans le cas où une décision d’éloignement doit être exécutée. En effet, la directive dispose que les États membres confrontés à des ressortissants de pays tiers récalcitrants pourront utiliser « en dernier ressort » des mesures coercitives pour procéder à son éloignement.

Le considérant 16 traduit bien cette volonté d’encadrer le retour à la rétention, en indiquant que « le recours à la rétention aux fins d’éloignement devrait être limité et subordonné au respect du principe de proportionnalité en ce qui concerne les moyens utilisés et les objectifs poursuivis. La rétention n’est justifiée que pour préparer le retour ou procéder à l’éloignement et si l’application de mesures moins coercitives ne suffirait pas ».

Conformément à la position qu’avait prise l’Assemblée nationale au cours des négociations, les durées nationales de rétention n’ont pas été harmonisées, ce qui aurait contraint les pays, comme la France, dont la durée maximale de rétention aurait été inférieure à cette durée harmonisée à relever très substantiellement leur durée maximale de rétention. Néanmoins, une durée maximale de rétention de six mois a été adoptée, ce qui constitue une avancée pour les pays où la durée de rétention est illimitée. Ce principe connaît toutefois des exceptions puisque la période de six mois pourra être étendue pour une période limitée de douze mois supplémentaires lorsque, malgré tous les efforts raisonnables, il est probable que l'opération d'éloignement dure plus longtemps en raison du manque de coopération du ressortissant concerné ou de retards dus à des difficultés pour l’obtention, par le pays tiers concerné, des documents nécessaires.

La directive prévoit également que la rétention doit s'effectuer dans des centres de rétention spécialisés. Si un État membre ne peut placer les intéressés dans un tel centre (mais dans un établissement pénitentiaire), les ressortissants de pays tiers concernés devront être séparés des prisonniers de droit commun.

Par ailleurs, la directive permet de placer les mineurs non accompagnés et les familles en rétention, mais uniquement en dernier ressort et pour la période la plus brève possible.

c) La création d’une interdiction d’entrée sur le territoire européen

L’aspect le plus novateur de la directive constitue probablement la création d’une interdiction d’entrée valable sur l’ensemble du territoire européen. Le considérant 14 précise qu’« il y a lieu de conférer une dimension européenne aux effets des mesures nationales de retour par l’instauration d’une interdiction d’entrée excluant toute entrée et tout séjour sur le territoire de l’ensemble des États membres ».

Le principe d’une interdiction de réadmission dans l’ensemble des États membres est la conséquence logique de la suppression des frontières intérieures. L'interdiction de réadmission peut avoir, en effet, un caractère dissuasif à l'endroit des candidats à l'immigration irrégulière. En effet, cette « européanisation » des conséquences des mesures nationales de retour devrait avoir un effet préventif et renforcer la crédibilité d'une politique de retour véritablement européenne.

Il est ainsi prévu que si aucun délai de départ volontaire n'a été accordé ou si l'obligation de retour n'a pas été respectée par l'étranger, la décision de retour doit être assortie d'une interdiction d'entrée sur l'ensemble des territoires des États membres. Dans les autres cas, l'interdiction d'entrée pourra être prononcée, sans avoir le même caractère obligatoire.

d) L’institution de garanties procédurales

A tous les stades des procédures d’éloignement, la directive prévoit de nombreuses garanties afin de protéger les droits des étrangers en instance d’éloignement.

La mise en œuvre d’une décision d’éloignement est ainsi fortement encadrée. Parmi les garanties procédurales prévues, figure notamment le droit à un recours juridictionnel effectif, qui devrait avoir un effet suspensif ou conférer au requérant le droit de demander le sursis à exécution de la décision de retour ou d'éloignement. L'assistance d'un avocat et le, cas échéant, d'un interprète devrait être assurée, ainsi qu'une aide juridictionnelle pour ceux n'ayant pas de ressources suffisantes.

Parmi les nombreux droits garantis, on peut également citer le droit pour le ressortissant en séjour irrégulier à être informé par écrit des motifs de sa décision de retour ou d’éloignement et en principe, dans une langue qu’il peut comprendre, ou encore le droit à l’unité familiale, à des soins médicaux d’urgence, à la scolarisation des enfants mineurs en attendant leur retour volontaire ou leur éloignement.

2. La transposition de la directive retour entraîne d’importantes modifications du droit français de l’éloignement

Si l’économie générale de la directive ne remet pas en cause l’architecture générale de nos procédures d’éloignement, sa mise en œuvre nécessite néanmoins de l’adapter, ce qui passe par de nombreuses modifications du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA).

La date limite de transposition de la directive a été fixée au 24 décembre 2010 au plus tard.

a) La fin du dualisme OQTF/APRF

La France dispose, grâce à la création de la mesure d’obligation de quitter le territoire français (OQTF) en 2006, d’un instrument juridique permettant à la fois de prononcer une décision d’éloignement exécutoire, tout en permettant à l’étranger concerné de quitter volontairement le territoire dans un délai d’un mois. L’OQTF correspond donc pleinement à la philosophie du dispositif d’éloignement de la directive retour.

Ainsi, le projet de loi étend le champ d’application de l’OQTF, qui devient la mesure d’éloignement de droit commun dans toutes les situations. En effet, le CESEDA prévoit qu’un étranger peut faire l’objet d’un OQTF dès lors qu’il a fait parallèlement l’objet d’une décision relative au séjour. En revanche, lorsqu’un éloignement est prononcé à l’encontre d’un étranger en situation irrégulière de façon autonome, c'est-à-dire sans lien avec une décision relative au séjour, celui-ci se voit notifier un arrêté préfectoral de reconduite à la frontière (APRF) immédiatement exécutoire sans délai de départ volontaire.

Cette distinction entre OQTF et APRF doit donc être supprimée dans le cadre de la transposition de la directive. Ainsi, dans tous les cas de séjour irrégulier, l’étranger qui doit être éloigné relèvera de la procédure de l’OQTF et pourra donc bénéficier d’un délai de départ volontaire.

Cependant, la directive permet de ne pas assortir la décision d’éloignement d’un délai de départ volontaire lorsque l’étranger constitue une menace pour l’ordre public, en cas de fraude ou de « risque de fuite ». Les étrangers qui relèvent actuellement de la procédure d’APRF bénéficieront donc probablement assez rarement d’un délai de départ volontaire, compte tenu de la situation de clandestinité dans laquelle ils se trouvent généralement, matérialisée par l’absence de toute demande de titre de séjour, qui est de nature à présumer un risque de fuite.

b) La création de l’interdiction de retour sur le territoire français

La transposition de la directive entraîne la création d’une mesure d’éloignement entièrement nouvelle : l’interdiction de retour sur le territoire français, qui peut accompagner une décision d’éloignement et qui a pour conséquence d’interdire le retour de l’étranger, pendant la durée prescrite, sur l’ensemble du territoire de l’Union.

La directive distingue deux types de situations : celles où les États-membres doivent assortir une décision d’éloignement d’une décision de retour, sauf raison humanitaire, (si aucun délai de départ volontaire n'a été accordé ou si l'obligation de retour n'a pas été respectée par l'étranger) et les autres situations pour lesquels les États membres peuvent assortir les décisions d’éloignement d’une décision de retour.

Le projet de loi prévoit que dans tous les cas, la décision de prononcer une interdiction de retour est une simple faculté pour l’administration. Il s’agit de tenir compte des situations dans lesquelles le retour dans le pays d’origine n’est pas souhaitable ou envisageable, même si la directive permet par ailleurs très largement de lever une interdiction de retour.

En ce qui concerne la durée de l’interdiction de retour, la directive la fixe au maximum à cinq ans. Le projet de loi retient des durées sensiblement inférieures : trois ans lorsque aucun délai de départ volontaire n’avait été accordé, deux ans dans les autres cas.

c) La modification des conditions de placement en rétention

Bien que la directive n’ait finalement pas harmonisé les durées maximales de rétention, sa transposition entraîne d’importantes modifications du régime de placement en rétention.

En effet, l’article 15 de la directive dispose que la rétention d’un étranger en situation irrégulière n’est envisageable que si « d’autres mesures suffisantes, mais moins coercitives » n’ont pas pu être mises en œuvre. Actuellement, lorsque les conditions sont réunies, le placement en rétention est le principe, l’assignation à résidence, qui ne peut être décidée par le juge, étant l’exception. La transposition de la directive implique d’inverser le principe, ce qui entraîne les modifications suivantes par le projet de loi :

– la création d’une procédure d’assignation à résidence par l’autorité administrative, donnant ainsi à l’autorité administrative une alternative possible au placement en rétention ;

– une obligation de motiver les raisons qui conduisent à préférer le placement en rétention à d’autres mesures moins coercitives ;

– la mise en œuvre d’une procédure pour juger en urgence de la légalité de la décision administrative de placement en rétention.

Enfin, le projet de loi propose de faire passer de 32 à 45 jours la durée maximale de rétention administrative. Cette disposition ne résulte pas d’une obligation de la directive mais elle s’explique par le contexte de la directive. Cette dernière a fixé une durée maximale de rétention de six mois, contribuant à un début d’harmonisation des durées de rétention en Europe, puisque certains pays ont des durées de rétention très supérieures à six mois, voire une absence de durée maximale de rétention. L’harmonisation des pratiques nationales dans le domaine de la rétention a pour but de faciliter la mise en œuvre d’une politique européenne d’éloignement, qui passe notamment par la négociation d’accords de réadmission entre l’Union européenne et les pays d’émigration. Or, ces accords fixent généralement des durées de réponse aux autorités consulaires pour répondre aux demandes de réadmission. La France se singularise par sa faible durée maximale de rétention, 32 jours, qui constitue un handicap dans le cadre de la négociation d’accords de réadmission.

B. LA DIRECTIVE 2009/50/CE DU CONSEIL DU 25 MAI 2009, DITE « DIRECTIVE CARTE BLEUE »

La directive 2009/50/CE du Conseil détermine les conditions d’entrée et de séjour de plus de trois mois sur le territoire des États membres pour les ressortissants de pays tiers qui viennent y occuper un emploi hautement qualifié, ainsi que pour les membres de leur famille. Afin de rendre l’Union européenne plus attractive pour ce type de main d’œuvre, le texte institue une procédure d’admission accélérée et reconnaît aux intéressés des droits sociaux et économiques équivalents dans bien des domaines aux ressortissants nationaux des États membres.

Entrée en vigueur le 19 juin 2009, cette directive doit être transposée par les États membres dans un délai de deux ans, au plus tard.

1. Une norme européenne visant à promouvoir l’immigration au service de la croissance et de la compétitivité de l’Union

Inspirée pour partie du dispositif de la green card américaine, la directive instituant la carte bleue européenne poursuit un objectif économique avoué et s’inscrit dans le prolongement de la stratégie de Lisbonne, arrêtée par le Conseil européen en mars 2000 puis précisée et confortée à l’occasion de la définition d’une nouvelle stratégie pour l’emploi et la croissance, le 18 juin dernier. Le but de cette directive consiste tout à la fois à attirer les ressortissants d’États tiers hautement qualifiés sur le territoire des États membres et à favoriser leur mobilité dans l’Union européenne.

a) L’immigration des personnes très qualifiées : un enjeu à l’heure de la mondialisation des économies

Selon la Commission européenne, la population en âge de travailler dans l’Union devrait diminuer de 48 millions de personnes d’ici 2050. Corrélativement, le taux de dépendance économique de l’ensemble des États membres devrait doubler pour atteindre 51 % à la même date.

Pour contrebalancer ces phénomènes, les instances communautaires ont entériné, il y a plus d’une décennie déjà, une stratégie misant sur l’économie de la connaissance. Or, comme l’a relevé l’étude d’impact européenne accompagnant la directive 2009/50/CE, alors qu’elle n’était qu’au stade de proposition de directive : « L’importance grandissante de l’économie de la connaissance, les changements économiques structurels, la croissance du secteur tertiaire, la délocalisation de la production à forte intensité de main d’œuvre et l’exode de ressortissants de l’UE sont autant d’éléments qui tendent à conclure que l’attraction et la meilleure utilisation des personnels hautement qualifiés provenant de pays tiers demeureront un défi fondamental s’agissant des perspectives de développement de l’Union » (3).

Il se trouve en effet que les entreprises implantées dans l’Union européenne sont confrontées à une augmentation du taux de vacance des emplois hautement qualifiés, due en partie à la croissance plus forte des postes offerts dans les secteurs à haut niveau de qualification (+ 3 % par an) que dans les autres secteurs (+ 1 % par an, seulement). Parallèlement, la proportion de main-d’œuvre hautement qualifiée, par rapport à l’ensemble de la population active, dans les pays tiers connaît une évolution plus rapide que celle de la même main-d’œuvre dans les pays de l’Union européenne.

Or, en l’état, force est de reconnaître que les États membres présentent un attrait moindre, pour les ressortissants de pays tiers hautement qualifiés, que d’autres aires géographiques développées ou en fort développement. Avec 1,7 % seulement de travailleurs étrangers extracommunautaires hautement qualifiés, l’Union européenne est indéniablement à la traîne par rapport aux principaux pays d’immigration, tels que l’Australie (9,9 %), le Canada (7,3 %), les États-Unis (3,2 %) ou la Suisse (5,3 %).

Certes, les données quantitatives en la matière doivent être prises en compte avec un certain recul, les estimations du nombre d’entrées de travailleurs étrangers hautement qualifiés fluctuant entre 34 000 et 74 000 chaque année, en fonction des critères retenus par chaque État membre. Il n’en demeure pas moins que le problème de l’insuffisance de l’immigration professionnelle très qualifiée est patent à l’heure où la compétition économique internationale s’exacerbe, sous le coup de la concurrence de plus en plus vive des pays en voie de développement. A plus forte raison, une harmonisation des procédures et des critères à l’échelle des Vingt-sept s’impose.

b) Les attraits de la carte bleue européenne

La carte bleue européenne est le premier véritable titre de séjour européen ouvrant le même droit au séjour dans l’ensemble des États membres de l’Union. Il est destiné aux ressortissants de pays tiers hautement qualifiés, c’est-à-dire justifiant de trois années d’études supérieures au minimum ou d’une expérience professionnelle d’au moins cinq années en état de justifier :

– d’un contrat de travail valide ou d’une offre ferme pour un emploi hautement qualifié, pour une durée d’au moins un an ;

– des documents attestant soit qu’ils possèdent les qualifications professionnelles élevées pertinentes, soit – dans le cas des professions règlementées – qu’ils satisfont aux conditions posées par les législations nationales pour l’exercice de leur profession ;

– d’un document de voyage en cours de validité, d’une demande de visa ou d’un visa ;

– de la preuve qu’ils ont souscrit ou sollicité une assurance maladie.

A ces critères s’ajoute une condition de ressources, le salaire annuel brut découlant du contrat de travail ou de l’offre ferme d’embauche ne devant pas être inférieur à un seuil au moins égal à une fois et demie le salaire annuel brut moyen dans l’État membre de séjour.

Naturellement, la directive européenne laisse aux États membres la possibilité d’apprécier de l’opportunité de délivrer ou non la carte bleue européenne, en fonction de la situation de leur marché du travail et des besoins des pays d’origine notamment.

D’une durée de validité comprise entre un et quatre ans – trois, pour la France, aux termes du projet de loi en discussion –, sauf cas de contrats de travail à durée de moins de trois mois, la carte bleue européenne confèrera à ses détenteurs des avantages assez appréciables.

Outre le fait qu’ils pourront entrer et séjourner librement sur le territoire de l’État qui leur a délivré ce titre, ils pourront se prévaloir, à l’issue d’une durée de deux ans, d’une égalité de traitement avec les nationaux s’agissant, entre autres, de leurs conditions de travail, de l’exercice de la liberté d’association et d’affiliation à une organisation représentative, de l’éducation et la formation professionnelle, de la reconnaissance des diplômes et de leur accès aux prestations de Sécurité sociale. De même, un licenciement ne pourra constituer un motif de retrait de la carte bleue européenne.

Afin de faciliter la mobilité de ces travailleurs hautement qualifiés dans l’ensemble de l’Union européenne, notamment dans l’éventualité où ils seraient employés par des sociétés transnationales implantées dans plusieurs États membres, la directive leur permet également de séjourner, après dix-huit mois de séjour légal dans l’État d’accueil, dans un autre État membre, dès lors que ce séjour reste motivé par l’exercice d’une activité hautement qualifiée. D’un point de vue procédural, toutefois, l’intéressé devra formuler une nouvelle demande de délivrance d’une carte bleue européenne auprès des autorités administratives du nouvel État de séjour.

Enfin, les membres de la famille du titulaire de la carte bleue européenne pourront bénéficier du regroupement familial sans qu’il soit subordonné à l’exigence d’une perspective raisonnable pour le travailleur hautement qualifié d’obtenir un droit de séjour permanent, ni à une condition de durée de résidence minimale. Cette facilitation du regroupement familial constituera indéniablement l’un des atouts du dispositif aux yeux du public auquel il s’adresse.

2. Un dispositif qui s’inscrit totalement dans la politique française de revalorisation de l’immigration professionnelle

La transposition de la directive 2009/50/CE ne bouleversera pas les fondements de la politique française d’immigration, bien au contraire. D’ores et déjà, les titulaires d’un diplôme de l’enseignement supérieur représentent plus de 25 % des ressortissants de pays tiers admis au séjour en France pour une durée supérieure à trois mois. Surtout, depuis 2006, plusieurs dispositifs destinés à rendre plus aisée l’immigration professionnelle ont été mis en place dans notre droit interne.

A cet égard, il convient plus particulièrement de mentionner :

– en premier lieu, les cartes de séjour triennales renouvelables, créées par la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration pour fluidifier les mouvements migratoires à vocation économique en évitant à leurs titulaires de se soumettre à une procédure administrative annuelle pour se rendre dans notre pays. Parmi elles, la carte « salariés en mission » vise à renforcer l’attractivité du territoire national pour les groupes internationaux en facilitant la mobilité de leurs salariés dans leurs établissements situés en France : en 2008, 1 839 ressortissants étrangers en ont bénéficié et sur les sept premiers mois de l’année 2009, elle a été délivrée à 1 247 personnes (+ 82 %). De même, la carte « compétences et talents », attribuée à des personnes dont le projet peut contribuer au développement économique de la France ou à son rayonnement, a concerné 473 étrangers en 2008 – dont 303 pour l’exercice d’activités salariées – et 593 autres en 2009 (+ 25,4 %) – dont 382 pour l’exercice d’activités salariées. Enfin, la carte « travailleur saisonnier » évite désormais aux étrangers résidant hors de France et exerçant des travaux saisonniers n’excédant pas un semestre par an d’éviter de solliciter un visa avant chaque saison : 4 635 ont été délivrées en 2008 et seulement 1 780 sur les sept premiers mois de 2009 (- 44 %), ce qui s’explique par le fait que les employeurs recrutent habituellement les mêmes saisonniers ainsi que par la levée des mesures transitoires à l’égard des travailleurs de nationalité polonaise, le 1er juillet 2008 ;

– en second lieu, la carte de résident délivrée pour une contribution économique exceptionnelle, créée par la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie en faveur des entrepreneurs et investisseurs étrangers désireux de localiser des capitaux productifs en France. Offrant une durée de résidence de dix ans, elle a surtout vocation à accroître l’attractivité de notre territoire à l’égard des investissements.

Parallèlement, les procédures d’introduction de la main-d’œuvre étrangère sur le marché du travail ont été assouplies dans les secteurs en tension, la situation de l’emploi ne se trouvant plus, jusqu’au 1er janvier 2012, opposable aux ressortissants des seules Bulgarie et Roumanie ainsi qu’aux ressortissants de pays tiers pour respectivement 150 et 30 métiers rencontrant des difficultés de recrutement, conformément aux deux listes distinctes publiées dans une circulaire du 20 décembre 2007 et un arrêté ministériel du 18 janvier 2008. Dans le même ordre d’idées, la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l’immigration, à l’intégration et à l’asile a ouvert la possibilité de régulariser, à titre dérogatoire et exceptionnel, des étrangers en situation irrégulière se prévalant d’une embauche dans un secteur en tension.

Cette politique a déjà fait la preuve de son efficacité. Ainsi, alors que l’immigration professionnelle équivalait à 16 % de l’immigration familiale en 2003, elle en représente désormais une proportion de 33 %. En 2008, l’immigration pour motifs professionnels a progressé de 93 % par rapport à son niveau de 2006, le nombre d’immigrés parvenus sur le territoire national pour occuper un emploi de salarié dépassant même le total des immigrés pour motifs professionnels cinq ans plus tôt.

L’ÉVOLUTION DE L’IMMIGRATION PROFESSIONNELLE DEPUIS 2003

MOTIFS

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Professionnel

15 533

14 128

14 479

14 470

18 119

28 089

Compétences et talents

5

183

Actif non salarié

475

488

681

804

1 100

980

Scientifique

1 376

1 274

1 318

1 404

1 594

1 956

Artiste

420

328

340

241

285

294

Salarié

8 014

7 121

7 567

7 479

11 210

16 678

Saisonnier ou temporaire

5 248

4 917

4 573

4 542

3 925

7 998

Familial

95 844

96 608

94 690

98 344

87 719

83 436

Étudiants et stagiaires

57 730

52 964

48 892

47 192

47 866

52 908

Divers

16 278

15 442

14 369

14 339

12 305

11 764

Humanitaire

17 127

21 236

22 499

16 795

15 467

17 262

À bien des égards, l’instauration de la carte bleue européenne constitue une forme de prolongement des instruments mis en place ces dernières années par le législateur français pour rééquilibrer les flux migratoires en faveur de l’immigration professionnelle. Complétant l’éventail des situations couvertes par les différentes cartes de séjour existantes, elle offrira des facilités nouvelles à un public bien spécifique et devrait conforter les objectifs poursuivis par les pouvoirs publics français en matière d’immigration depuis plusieurs années maintenant.

C. LA DIRECTIVE 2009/52/CE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL DU 18 JUIN 2009, DITE « DIRECTIVE SANCTIONS »

Le pacte européen sur l’immigration et l’asile de 2008 a invité les États membres à lutter avec fermeté, y compris dans l’intérêt des migrants, au moyen de sanctions dissuasives et proportionnées contre les personnes qui exploitent les étrangers en situation irrégulière, notamment les employeurs. De fait, si une réelle convergence existe s’agissant de l’objectif à atteindre, les normes qui s’appliquent d’un État à l’autre divergent trop souvent.

La directive 2009/52/CE constitue à cet égard un progrès notable, car elle jette les bases d’une harmonisation des sanctions applicables à l’égard des employeurs d’étrangers en situation irrégulière et d’une harmonisation des garanties offertes aux travailleurs ainsi exploités. Sa transposition en droit interne doit intervenir avant le 20 juillet 2011.

1. L’emploi d’étrangers sans titre : un appel d’air pour l’immigration illégale et un coût social important pour la collectivité nationale

En France comme dans la plupart des pays, l’emploi des étrangers doit s’inscrire dans le respect d’un certain nombre d’exigences légales et règlementaires. Des fraudes existent néanmoins, le plus souvent pour des raisons de coût salarial et de contournement des garanties offertes aux salariés. Depuis plusieurs années, les pouvoirs publics s’évertuent à les combattre.

a) Une prohibition nécessaire

Aux termes du code du travail, tout ressortissant de pays tiers à l’Union européenne ou à l’Espace économique européen qui souhaite occuper une activité salariée sur le sol français doit être en possession d’un titre de travail. L’autorisation de travail est obligatoire quelles que soient la nature et la durée du contrat de travail ; elle peut être matérialisée de plusieurs manières : l’obtention d’un visa de long séjour dispensant de titre de séjour, l’octroi d’un titre de séjour unique permettant une activité salariée, la délivrance d’une autorisation provisoire de travail ou la remise d’un contrat de travail visé favorablement par les directions départementales du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle.

L’emploi, directement ou par personne interposée, d’un étranger sans titre l’autorisant à exercer une activité salariée en France est une infraction constitutive de travail illégal, passible d’une amende de 15 000 euros par salarié concerné et d’un emprisonnement de cinq ans. Ces sanctions sont complétées par des amendes administratives (contribution spéciale – égale à 1 000 fois le minimum garanti par salarié indûment employé – et, depuis 2007, contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement).

Ces principes trouvent leur justification dans plusieurs raisons :

– en premier lieu, notre pays promeut depuis plusieurs années maintenant une immigration choisie, privilégiant les arrivées pour motifs professionnels et bénéficiant de réels débouchés. Alors que le taux de chômage des étrangers extracommunautaires qui souhaitent travailler en France dépasse 26 %, s’abstenir de poser des conditions à l’entrée de nouveaux venus sur notre sol confinerait à l’irresponsabilité. La politique menée depuis 2006, qui acte de l’importance de l’intégration par le travail, ne saurait donc se trouver contournée par des comportements microéconomiques qui n’ont d’autre effet que d’inciter toujours plus d’émigrants à tenter de venir s’installer sur le territoire national en faisant fi des procédures prévues à cet effet. A cet égard, la fermeté à l’encontre des employeurs et donneurs d’ordres qui contribuent à alimenter les flux d’immigration illégale s’impose plus que jamais ;

– en deuxième lieu, l’exploitation par le travail de ressortissants de pays tiers ne correspond nullement aux valeurs de notre République. La répression de ces attitudes ainsi que la reconnaissance de droits aux travailleurs étrangers sans titre sont donc indispensables. De ce point de vue, le droit du travail français se situe déjà dans la même logique que le droit communautaire, puisqu’il responsabilise les maîtres d’ouvrage et les donneurs d’ordres (obligation de vigilance à l’égard des cocontractants, responsabilité solidaire avec celui-ci), tout en les frappant de sanctions assez dissuasives (inéligibilité judiciaire aux appels d’offres nationaux pouvant aller jusqu’à cinq ans, inéligibilité aux aides publiques nationales et communautaires, fermeture judiciaire d’un établissement) et en conférant aux salariés sans titre des assurances et privilèges de salaire pour les sommes qui leur sont dues par leurs employeurs ;

– enfin, en troisième lieu, le coût social et financier du travail des étrangers démunis de titre à cet effet n’est pas négligeable. Corollaire fréquent de la commission de l’infraction de travail dissimulé, l’embauche consciente d’étrangers sans titre a des répercussions concrètes sur les comptes sociaux puisqu’elle prive les organismes de Sécurité sociale de recettes. A titre d’illustration, 108 millions d’euros ont été recouvrés par les URSSAF au titre du travail dissimulé en 2008, année au cours de laquelle les infractions d’emploi d’étrangers sans titre ont représenté 31 % du total des infractions de travail dissimulé constatées.

b) Un phénomène qui reste, malgré tout, significatif

En dépit de l’intensification de l’activité des services compétents dans la lutte contre ce fléau – à savoir, principalement, la gendarmerie (36 % des verbalisations en 2008), la police (22 %), l’inspection du travail (20 %) et les URSSAF (16 %) –, le nombre des infractions d’emploi d’étranger sans titre en France demeure important.

Si les infractions relatives au travail dissimulé restent comparativement plus nombreuses, celles qui ont trait à l’embauche d’étrangers sans titre de travail les autorisant à exercer une activité salariée en France excèdent en effet 3 500 infractions constatées. Les évolutions relevées sur le volume des infractions ont inévitablement eu des répercussions sur le nombre d’employeurs en cause : depuis 2007, celui-ci a quasiment doublé en passant de 1 688 à 3 204.

INFRACTIONS CONSTATÉES DE TRAVAIL ILLÉGAL,
RECENSÉES DEPUIS 2007 PAR INDEX

 

2007

2008

2009

1er semestre 2010

Faits constatés

En valeur absolue

Nombre en valeur absolue

Évolution 2008/2007

Nombre en valeur absolue

Évolution 2009/2008

En valeur absolue

Travail dissimulé (93)

11 453

12 241

+ 6,9 %

11 136

- 9,02 %

5 599

Emploi d’étrangers sans titre (94)

3 117

3 778

+ 21,2 %

3 558

- 5,8 %

1 843

- employeurs mis en cause

1 688

3 031

+ 79,56 %

3 204

+ 5,7 %

NC

Source : Ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales.

L’étude d’impact accompagnant le projet de loi souligne que les secteurs d’activité plus particulièrement concernés par l’infraction d’emploi d’étranger sans titre sont le bâtiment et les travaux publics (17 % des faits constatés en 2008), l’industrie (16 %), les hôtels cafés et restaurants (14 %) et l’agriculture (10 %).

Dans un tel contexte, la mobilisation des services de contrôle est essentielle. Depuis 2005, à l’instigation du comité interministériel de contrôle de l’immigration, des opérations conjointes se sont développées avec succès. En 2009, quelque 29 505 personnes ont ainsi été contrôlées : à cette occasion, 649 employeurs d’étrangers sans titre et 1 116 étrangers en situation irrégulière ont été interpellés, 159 d’entre eux faisant l’objet ensuite d’une reconduite à la frontière.

BILAN DES OPÉRATIONS CONJOINTES DE LUTTE CONTRE LE TRAVAIL ILLÉGAL INTÉRESSANT LES RESSORTISSANTS ÉTRANGERS

 

2006

2007

2008

2009

Évolution 2009/2006

Nombre d’opérations

306

831

1 220

1 367

+ 346,7 %

Nombre de personnes contrôlées

12 551

25 539

28 752

29 505

+ 135,1 %

Nombre d’employeurs d’étrangers sans titre

236

483

694

649

+ 175,0 %

Nombre de procédures

234

522

597

593

+153,4 %

Nombre d’étrangers en situation irrégulière

425

992

987

1 116

+ 162,6 %

Nombre d’étrangers en situation irrégulière reconduits

162

295

381

159

- 1,8 %

Source : OCRIEST.

2. Des outils supplémentaires au service de la lutte contre l’emploi d’étrangers sans titre

La transposition de la directive 2009/52/CE est l’occasion de parfaire le dispositif français, afin de le rendre plus dissuasif et efficace, sans aucunement le dénaturer. Elle constitue également une étape indispensable dans l’harmonisation des règles applicables au sein de l’Union européenne, alors même que ces dernières sont actuellement trop différentes pour porter pleinement leurs fruits.

a) Des régimes nationaux actuellement disparates

Actuellement, vingt-six des vingt-sept États membres de l’Union européenne ont prévu, dans leur législation interne, des sanctions à l’encontre d’employeurs d’étrangers sans titre de travail les autorisant à exercer une activité salariée. Ces sanctions procèdent bien souvent de caractéristiques particulières, de sorte que s’il existe une véritable convergence sur l’objectif recherché (la lutte contre le travail illégal des ressortissants de pays tiers), il en va différemment quant aux modalités d’y parvenir.

La plupart des États membres de l’Union européenne ont opté pour une amende administrative. Pour autant, son montant varie fortement d’un pays à l’autre (entre 58 euros et 500 000 euros). S’y ajoute dans de nombreux cas le retrait du titre de séjour lorsque – fait non exceptionnel pour de telles infractions – l’employeur est lui-même le ressortissant d’un pays tiers.

Les sanctions pénales existent aussi, même si elles sont un peu moins répandues. La Bulgarie, l’Estonie, le Portugal ou encore la Slovénie n’y ont pas recours. Dix-neuf autres États membres, en revanche, prévoient la possibilité de peines d’emprisonnement ou une fermeture des établissements dans lesquels les infractions sont commises.

Sur le plan administratif aussi, les différences sont souvent patentes. Seuls une dizaine d’États membres ont fait le choix de confier la responsabilité de la lutte contre le travail illégal de ressortissants de pays tiers à des services en charge de la politique d’immigration. Les autres privilégient l’intervention soit des ministères du travail ou des affaires sociales, soit de leur homologue des finances. Il en résulte que seuls quelques États (Pays-Bas, Lettonie, Belgique, notamment), à l’instar de la France, combinent avec la nécessaire répression des infractions constatées une action à vocation préventive, reposant sur une procédure de déclaration préalable à l’embauche qui permet la vérification de l’existence d’une autorisation de séjour.

Compte tenu de la dimension prise par le problème du travail illégal des ressortissants de pays tiers, cette diversité des règles applicables dans l’Union européenne constitue indéniablement une source de fragilité pour l’ensemble des États membres. La directive 2009/52/CE entend y apporter une solution, en obligeant les Vingt-sept à procéder à une harmonisation par le haut de leurs législations en la matière. Pour être pleinement efficace, cette démarche nécessitera cependant une volonté de chaque pays d’appliquer avec la même détermination que les autres États membres les règles désormais communes.

b) Une harmonisation des règles conciliant efficacité, responsabilisation des employeurs et garanties pour les travailleurs exploités

Bien qu’il réponde déjà en grande partie aux préconisations de la directive 2009/52/CE, notre droit du travail doit faire l’objet de quelques ajustements et modifications pour s’y conformer pleinement. A cet égard, le projet de loi apporte des innovations dans plusieurs directions.

La première concerne l’étendue de l’interdiction d’emploi d’étrangers sans titre. Alors que le code du travail interdit actuellement de recourir, que ce soit directement ou non, aux services d’étrangers sans titre, le projet de loi inclut également dans cette interdiction le fait de recourir aux services d’un employeur d’étrangers sans titre, de manière à impliquer plus directement les donneurs d’ordres et les maîtres d’ouvrage dans la lutte contre ce phénomène.

La responsabilisation juridique et financière de ces acteurs économiques à l’égard des agissements de leurs sous-traitants constitue d’ailleurs un volet majeur de la transposition de la directive du 18 juin 2009. Le projet de loi comporte à leur égard des mesures fortes, à travers notamment l’obligation qui leur sera désormais assignée d’enjoindre aux contractants dont ils connaîtraient les pratiques illégales en matière d’emploi d’étrangers, de cesser leurs agissements, sous peine de rupture de leurs relations contractuelles. A défaut, ils se verront solidairement tenus de payer avec leurs sous-traitants fautifs les arriérés dus (salaires et accessoires), les indemnités versées au titre de la rupture de la relation de travail, ainsi que tous les frais d’envoi des rémunérations dans les pays d’origine en cas de réacheminement des salariés concernés vers ceux-ci.

Une autre nouveauté du projet de loi porte sur les sanctions applicables. Celles-ci, dans leur volet administratif, se verront très notablement renforcées. En cas de travail dissimulé, de marchandage, de prêt illicite de main d’œuvre ou d’emploi d’étranger sans titre, l’employeur encourra désormais une fermeture administrative provisoire de ses établissements de moins de trois mois, sans qu’il puisse être porté préjudice aux salariés sur le plan pécuniaire ou de l’emploi. Cette fermeture pourra s’accompagner de saisies conservatoires de matériel professionnel. Du point de vue financier, en outre, les employeurs d’étrangers sans titre seront susceptibles de se voir infliger par l’autorité administrative, d’une part, une inéligibilité aux appels d’offres nationaux et européens ainsi qu’aux aides publiques et, d’autre part, un remboursement des financements ou aides publics reçus dans l’année antérieure.

Enfin, dans le droit fil de la directive 2009/52/CE, les droits des étrangers sans titre indûment employés se verront renforcés. Une présomption simple de relation de travail équivalente à trois mois sera ainsi instituée pour le calcul des arriérés dus, chaque partie pouvant apporter la preuve que la relation de travail a duré plus ou moins. De même, le versement de ces arriérés sera assuré, y compris en cas de réadmission des salariés étrangers concernés dans leur pays d’origine, (via l’office français de l’immigration et de l’intégration dans ce cas).

De manière à garantir l’efficacité des dispositions nouvelles, le texte accorde aussi de nouveaux pouvoirs aux agents de contrôle. Ceux-ci se verront à présent habilités à entendre, outre les personnes rémunérées ou présumées rémunérées dans le cadre d’une relation de travail dissimulée, les employeurs ainsi que les personnes susceptibles de fournir des informations utiles à l’accomplissement de leur mission. Toutes ces mesures participent assurément d’une lutte plus efficace contre l’emploi d’étrangers sans titre.

II. – UNE NOUVELLE RÉFORME DU DROIT FRANÇAIS DE L’IMMIGRATION, DE L’INTÉGRATION ET DE LA NATIONALITÉ : L’AMBITION D’UNE POLITIQUE ENCORE PLUS EFFICACE

Le projet de loi relatif à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité ne se contente pas de transposer des directives européennes. Il comporte également de vraies réformes nationales, touchant aussi bien au renforcement de l’implication des étrangers admis au séjour dans le parcours d’intégration que leur propose la République, qu’à la modernisation des procédures applicables aux étrangers en situation irrégulière et du contentieux de leur éloignement.

A ceux qui contestent la nécessité d’une nouvelle loi en la matière, il convient d’objecter que les problématiques liées aux mouvements migratoires évoluent sans cesse et appellent une adaptation continue des politiques des États d’accueil. En soumettant ce texte au Parlement, le Gouvernement est donc dans son rôle. A l’inverse, considérer que le droit en vigueur répond parfaitement aux défis de l’immigration, en dépit des faits qui chaque jour appellent de nouvelles réponses, serait irresponsable.

A. UN ACCENT PLUS FORT SUR L’IMPÉRATIF D’INTÉGRATION

La France a intégré plusieurs vagues successives de migrants, qui ont enrichi et diversifié la nation. Actuellement, plus de 14 millions de Français sont d’origine étrangère et quelque 110 000 ressortissants étrangers sont naturalisés chaque année.

Cette ouverture sur le monde ne peut perdurer que grâce à l’intégration de ses bénéficiaires. C’est pourquoi le législateur doit veiller à ce que cet impératif d’intégration reste au cœur des objectifs de la politique menée à l’égard des étrangers en situation régulière. Le projet de loi entend justement en conforter l’assise juridique, dans le prolongement des conclusions du séminaire gouvernemental du 8 février 2010.

1. Une plus large place accordée aux efforts d’intégration dans le renouvellement des titres de séjour et l’accès à la nationalité

Notre pays est l’un de ceux qui font le plus preuve de capacité d’accueil à l’égard des étrangers. Cette aptitude au métissage suppose néanmoins en retour une volonté des immigrés séjournant en France de se conformer aux principes essentiels, aux lois et aux valeurs qui caractérisent la communauté nationale.

Des instruments existent déjà pour favoriser cette intégration, que ce soit au titre du séjour de longue durée comme ressortissants de pays tiers ou au titre de nouveaux membres de la nation française. Ils n’en demeurent pas moins perfectibles, comme l’illustre trop souvent l’actualité. Le Parlement ne peut donc que se réjouir qu’il soit question de les améliorer, au travers du présent texte.

a) Le conditionnement du renouvellement des titres de séjour au respect des valeurs de la République et des exigences du contrat d’accueil et d’intégration

La loi n° 2005-35 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale a institué le principe d’une contractualisation entre l’État et les étrangers primo-arrivants qui souhaitent se maintenir durablement sur le territoire national, afin de poser les jalons d’une intégration réussie dans la société française. Le but est de donner aux intéressés, à travers des formations et un accompagnement socio-économique, les connaissances de base concernant le fonctionnement des institutions, les lois, les principes et les valeurs de la République, tout en préparant leur insertion professionnelle.

Depuis le 1er janvier 2007, la signature du contrat d’accueil et d’intégration est obligatoire – plus de 100 000 sont conclus chaque année désormais – et a été étendue aux mineurs de plus de seize ans. D’une durée de douze mois reconductible, cette contractualisation fait l’objet de bilans de réalisation semestriels. Lorsque les formations n’ont pas été suivies, le préfet apprécie la pertinence de renouveler le premier titre de séjour.

Dans les faits, les formations délivrées gratuitement sous l’égide de l’office français de l’immigration et de l’intégration restent marquées par un phénomène d’absentéisme non négligeable. Compte tenu des efforts financiers consentis en faveur de ces actions (57,2 millions d’euros pour la seule année 2009, dont 15 millions d’euros de subventions publiques), un tel constat a de quoi interpeller.

Il apparaît donc utile et bienvenu, comme le fait le projet de loi, de spécifier aux signataires du contrat d’accueil et d’intégration que celui-ci n’implique pas seulement une participation académique aux sessions de formation mais aussi un engagement personnel au respect des règles qui régissent la société française. Désormais, lors du renouvellement de la carte de séjour délivrée aux primo-arrivants ayant conclu un contrat d’accueil et d’intégration, l’autorité administrative devra tenir compte du non–respect caractérisé des stipulations du contrat, qu’il s’agisse de l’observation des valeurs fondamentales de la République, de l’assiduité et du sérieux de la participation aux modules de formation, de la réalisation du bilan de compétences professionnelles ou de la participation à la session d’information sur la vie en France.

Par extension, la délivrance d’une première carte de résident, subordonnée elle aussi à la souscription et au respect du contrat d’accueil et d’intégration dans de nombreux cas, sera davantage corrélée à l’application mise par les demandeurs à respecter les principes et valeurs de la République et à maîtriser la langue française. Pour autant, le projet de loi lève une ambiguïté s’agissant des demandeurs parvenus sur le territoire national avant que le contrat d’accueil et d’intégration entre en vigueur et devienne obligatoire, de manière à conserver un minimum de latitude à l’autorité décisionnaire compétente pour l’attribution à leur endroit de la carte de résident.

b) Une naturalisation plus rapide pour les étrangers manifestement assimilés, mais aussi plus exigeante quant à l’adhésion aux principes et valeurs de la République

Fidèle à son histoire, la France promeut une politique généreuse en matière d’acquisition de la nationalité. Les conditions posées par le code civil ouvrent aux étrangers des possibilités d’intégration assez rapide dans la communauté nationale, que celle-ci intervienne à l’issue d’un mariage avec un Français, du fait de la naissance et la résidence dans le pays, par déclaration ou décision de l’autorité publique, ou plus encore à raison de circonstances particulières.

LES DIFFÉRENTES DURÉES DE STAGE EXIGÉES PAR LE DROIT EN VIGUEUR, SELON LA SITUATION DES ÉTRANGERS CANDIDATS À LA NATURALISATION

Droit commun.

5 ans
(art. 21-7 et 21-17 du code civil)

Mariage avec un conjoint français.

4 ans
- durée portée à 5 ans
si résidence interrompue ou conjoint non inscrit au registre des Français de l’étranger -
(art. 21-2 du code civil)

Deux années d’études supérieures en vue d’acquérir un diplôme délivré par une université ou un établissement d’enseignement supérieur français.

2 ans
(art. 21-18 du code civil)

Services importants rendus ou pouvant être rendus à la France.

Services militaires dans une unité de l’armée française ou engagement volontaire dans les armées françaises ou alliées en temps de guerre.

Dispense
(art. 21-19 et 21-20 du code civil)

Services exceptionnels rendus à la France ou intérêt exceptionnel pour la France.

Statut de réfugié reconnu par l’OFPRA.

Appartenance à l’entité culturelle et linguistique française.

Le projet de loi entend assouplir les conditions posées à l’égard des étrangers qui satisfont manifestement la condition d’assimilation prévue à l’article 21-24 du code civil, en réduisant de cinq à deux ans la durée de stage sur le territoire national qui leur est actuellement imposée. Outre qu’elle pourrait se traduire par un nombre substantiel de naturalisations à titre exceptionnel supplémentaires chaque année, une telle démarche soulève une question de cohérence avec les assouplissements existants de la durée de stage préalable à la naturalisation ainsi qu’avec la durée de vie commune exigée des conjoints de Français qui présentent, eux aussi, dans de nombreux cas, tous les attributs de l’assimilation, au sens de l’article 21-24 du code civil.

La place prise par l’adhésion des candidats à la nationalité française aux lois, aux principes et aux valeurs, ainsi qu’aux devoirs que confère l’appartenance à la communauté nationale se voit par ailleurs revalorisée dans le processus de naturalisation de droit commun. Selon une étude menée en 2007, 13 % des étrangers naturalisés considèreraient la nationalité comme une simple formalité de facilitation administrative. Il y a tout lieu d’apporter une réponse à ce qui constitue une réelle source de difficultés.

Le projet de loi comporte à cet égard deux mesures intéressantes. En premier lieu, il fait de l’adhésion aux droits et devoirs du citoyen français (et non plus de leur seule connaissance), un élément d’appréciation de l’assimilation des aspirants à la nationalité par décision de l’autorité publique ; cette adhésion se verra formalisée au cours d’un entretien conduit en préfecture et par la signature d’une charte des droits et devoirs du citoyen français, approuvée par décret en Conseil d’État et rappelant les principes et valeurs essentiels de la République. En second lieu, la cérémonie d’accueil dans la citoyenneté française se trouve davantage solennisée, notamment grâce à la remise aux naturalisés y participant de la charte des droits et devoirs du citoyen français, à laquelle ils auront préalablement marqué leur adhésion.

Au total, la compréhension et l’acceptation par les étrangers aspirant à devenir Français des tenants et aboutissants de la nationalité qu’ils souhaitent acquérir prendront une place déterminante dans l’issue du processus de naturalisation. L’on ne peut que se féliciter de ce retour à l’essentiel pour l’entrée dans la communauté nationale.

2. Des mesures en faveur du parcours d’intégration des mineurs étrangers isolés

Depuis de nombreuses années, la France est confrontée à l’entrée irrégulière sur le territoire national de plusieurs milliers de mineurs étrangers isolés. Ils étaient près de 6 000 en 2008, dont 1 100 ayant pénétré en France métropolitaine durant cette seule année. Parmi eux, 40 % étaient originaires des pays de l’Est.

Face au défi croissant de la prise en charge de ce public spécifique, le Gouvernement a initié deux réflexions importantes ces derniers mois :

– l’une, à l’initiative du ministre de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire, formalisée à travers un groupe de travail sur le sujet chargé, entre mai et septembre 2009, d’établir un diagnostic de la situation et de formuler des propositions ;

– l’autre, conduite par la sénatrice Isabelle Debré, nommée le 18 décembre 2009 parlementaire en mission auprès du garde des Sceaux, ministre de la justice et des libertés, afin notamment de formuler des préconisations sur l’articulation des compétences entre l’État et les départements, sur le fonctionnement des intervenants judiciaires et sur la procédure de réacheminement (seulement 341 des 1 092 procédures engagées en 2008 ayant abouti).

Ces travaux ont débouché sur des suggestions qui appellent, dans certains cas, une traduction législative. C’est le cas notamment de l’ouverture d’une admission exceptionnelle au séjour des mineurs étrangers isolés confiés à l’aide sociale à l’enfance après leurs seize ans, lorsqu’ils deviennent majeurs.

La loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration a permis l’obtention d’une carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale » pour leurs homologues confiés à l’aide sociale à l’enfance avant leurs seize ans, sous réserve du caractère réel et sérieux de leur formation, de la nature des liens avec la famille restée dans le pays d’origine et de l’avis de la structure d’accueil sur l’insertion des intéressés dans la société française. En revanche, pour ceux confiés à l’aide sociale à l’enfance après leurs seize ans, il n’existe aucune procédure spécifique d’attribution de titre de séjour, même lorsqu’ils suivent un parcours d’intégration sur la base d’une contractualisation engagée avec les départements.

Le projet de loi entend mettre fin à ce qui semble constituer une forme d’incohérence, au regard de l’importance accordée aux efforts d’intégration. A titre exceptionnel, ces mineurs étrangers isolés, à leur majorité, pourront ainsi se voir délivrer une carte de séjour temporaire portant la mention « salarié » ou « travailleur temporaire », dès lors qu’ils justifieront suivre depuis au moins six mois une formation destinée à leur apporter une qualification professionnelle. Comme pour leurs homologues pris en charge par l’aide sociale à l’enfance avant leur seize ans, cette délivrance interviendra sous réserve du caractère réel et sérieux de la formation suivie, de la nature des liens avec la famille restée dans le pays d’origine et de l’avis de la structure d’accueil sur l’insertion des intéressés dans la société française.

Le dispositif ainsi prévu permettra à ces étrangers isolés devenus majeurs de poursuivre plus facilement des formations qualifiantes en vue d’un projet professionnel, en France ou dans leur pays d’origine (dans une perspective de développement solidaire). En l’état actuel du droit, ne pouvant prétendre à aucun titre de séjour à leur majorité, aucune autorisation de travail ne leur est délivrée de droit pendant leur minorité, ce qui les prive de l’accès aux formations en apprentissage notamment.

B. LA MODERNISATION DU DROIT DE L’ENTRÉE ET DU SÉJOUR DES ÉTRANGERS

Le contentieux des étrangers est un droit excessivement complexe, faisant notamment intervenir le juge administratif et le juge judiciaire. Cette situation n’est pas sans conséquence, ni pour l’efficacité de la politique d’éloignement des étrangers en situation irrégulière, ni pour le fonctionnement des juridictions. Cette situation a conduit le Gouvernement à créer une commission sur le cadre constitutionnel de la politique d’immigration, dont la présidence fut confiée à M. Pierre Mazeaud. Cette commission a fait des propositions afin de simplifier le contentieux de l’éloignement, sans remettre en cause les garanties assurées aux étrangers en situation irrégulière.

Par ailleurs, les difficultés à traiter le débarquement de 123 Kurdes sur une plage de Corse du Sud le 22 janvier 2010 ont montré qu’une réforme spécifique des conditions de création des zones d’attente s’imposait.

1. L’adaptation des conditions de création des zones d’attente

Les articles 6 et 7 du projet de loi modifient donc les conditions de création des zones d’attente.

Ces lieux, dans lesquels sont maintenus les étrangers arrivant en France faisant l’objet d’une décision de non admission ou qui font une demande d’admission sur le territoire au titre de l’asile, sont créés par arrêté préfectoral. Dans les faits, de telles zones existent à proximité de l’ensemble des lieux de passages frontaliers, par lesquels arrivent en France la quasi-totalité des migrants désirant se rendre en France.

Toutefois, même si la situation de la France n’est pas comparable à celle de Malte, de l’Italie (avec l’île de Lampedusa) ou de l’Espagne (avec les Canaries), il arrive que des groupes d’étrangers atteignent le littoral français à bord d’embarcations clandestines débarquant en dehors des lieux de contrôles frontaliers.

Une telle situation avait été observée en 2001 dans l’affaire de l’East Sea, vraquier qui s’était échoué sur une plage du Var avec 910 Kurdes à bord. Une première lacune de la législation avait alors été révélée puisqu’il n’était possible de créer une zone d’attente qu’à proximité d’un port, d’un aéroport ou d’une gare ferroviaire, et non à proximité d’un lieu de débarquement « sauvage ». La loi du 26 novembre 2003 a résolu ce problème en précisant qu’une zone d’attente pouvait également être créée à proximité du lieu de débarquement, ce qui implique néanmoins de connaître le lieu précis de débarquement. Or, dans le cas des 123 Kurdes de Corse du Sud, il n’était pas possible de connaître le point exact d’entrée sur le territoire français des migrants. Dans ces conditions, les autorités administratives ont été contraintes de placer en rétention ces étrangers en situation irrégulière, procédure qui n’était pas du tout adaptée à leur situation mais qui était la seule possible.

Par ailleurs, cette affaire a également illustré l’inadaptation de notre droit à traiter le cas d’afflux inopiné de migrants en un même lieu. Afin de garantir les droits des étrangers, notre législation prévoit des procédures très protectrices, notamment en termes de notification des droits et est très exigeante quant à la rapidité d’accès à ces droits. Cependant, lorsqu’un nombre important de procédures doivent être menées dans le même temps par un nombre limité de fonctionnaires de la police aux frontières et d’interprètes, il n’est pas choquant que certains des étrangers de ce groupe reçoivent notification de leurs droits quelques heures après leur interpellation. Le projet de loi permettra de résoudre ce type de situations, au demeurant assez rare, tant en zone d’attente qu’en rétention administrative.

2. Limiter l’enchevêtrement des compétences entre juge judiciaire et juge administratif

a) Une inversion nécessaire de l’ordre d’intervention des juges administratif et judiciaire

Le contentieux de l’éloignement des étrangers a ceci de particulier qu’il fait intervenir les deux ordres de juridictions, administrative et judiciaire, selon des cheminements parallèles.

La complexité qui résulte de cette situation a conduit plusieurs gouvernements à tenter de simplifier les procédures juridictionnelles applicables en droit des étrangers. En 1989, le Gouvernement de Michel Rocard a ainsi cherché à confier l’ensemble du contentieux des étrangers au juge judiciaire : le Conseil constitutionnel s’y est opposé, considérant que « les recours tendant à l'annulation des décisions administratives relatives à l'entrée et au séjour en France des étrangers relèvent de la compétence de la juridiction administrative » (4). En 1992, le Gouvernement d’Edith Cresson a au contraire tenté de confier l’ensemble du contentieux spécifique de la zone d’attente au juge administratif : là encore, le Conseil constitutionnel ne l’a pas accepté dans la mesure où la privation de liberté résultant du maintien en zone d’attente ne peut être confirmée que par le juge judiciaire (5).

Compte tenu de la difficulté du problème constitutionnel, M. Brice Hortefeux, alors ministre de l’immigration a créé, le 30 janvier 2008, une commission sur le cadre constitutionnel de l’immigration, présidé par M. Pierre Mazeaud, qui avait notamment pour objet « de simplifier la répartition des compétences entre les deux ordres de juridiction, voire d’unifier, au profit de l’un d’entre eux le contentieux de l’entrée, du séjour et de l’éloignement des étrangers ». (6)

Dans son rapport, la commission sur le cadre constitutionnel de la nouvelle politique d’immigration a constaté que les règles constitutionnelles empêchaient d’unifier le contentieux de l’immigration. Dans le même temps, le rapport considère que la situation actuelle constitue un véritable « enchevêtrement des compétences » aux « conséquences graves », en raison de l’atteinte à l’État de droit qui résulte de l’encombrement des juridictions administratives, du coût pour les finances publiques du système et de l’inefficacité même de la politique d’immigration, fragilisée par le nombre important d’annulations juridictionnelles résultant logiquement d’un dispositif aussi complexe.

CAUSES D’ÉCHEC À L’ÉLOIGNEMENT

 

2006

2007

2008

2009

Annulation par le juge administratif de la décision d’éloignement ou fixant le pays de renvoi

8,33 %

11,03 %

7,92 %

6,48 %

Remise en liberté par l’administration (faute de places en centre de rétention administrative disponibles ou faute d’escorte)

30,21 %

20,67 %

18,89 %

17,16 %

Remise en liberté par l’administration (régularisation, assignation à résidence, octroi de l’asile)

1,64 %

2,53 %

3,34 %

2,11 %

Évasion ou hospitalisation de l’étranger retenu

1,44 %

1,53 %

1,78 %

2,85 %

Défaut d’escorte, absence de moyens de transports

1,86 %

1,60 %

1,38 %

0,46 %

Remise en liberté par le JLD (refus de prolongation de la rétention administrative)

19,66 %

23,34 %

26,39 %

27,24 %

Non-réponse aux convocations de l’étranger assigné à résidence par le JLD

7,44 %

6,53 %

6,12 %

6,57 %

Absence de laissez-passer consulaire dans les temps de la rétention administrative

26,51 %

30,13 %

31,02 %

33,84 %

Étrangers placés en rétention administrative et ayant refusé d’embarquer

2,93 %

2,64 %

3,16 %

3,30 %

TOTAL

100 %

100 %

100 %

100 %

Source : MIIINDS

Face à cette situation insatisfaisante et à l’impossibilité de confier le contentieux des étrangers à un seul juge, le présent projet de loi innove en distinguant de façon plus claire et cohérente les interventions respectives du juge administratif et du juge judiciaire.

Dans le schéma actuel, les interventions des deux ordres de juridiction s’entrecroisent, voire se contredisent, multipliant ainsi les possibilités de mettre en échec la procédure d’éloignement. En effet, si le juge judiciaire intervient au bout de 48 heures de rétention pour se prononcer sur la nécessité de la mesure de rétention et sur la régularité de la procédure ayant conduit au placement en rétention de l’intéressé, dans les faits, en tant que premier juge saisi, il est très souvent conduit à prononcer une appréciation sur la régularité même de la procédure de rétention, acte administratif sur lequel il ne devrait pas avoir à se prononcer.

A l’inverse, le juge administratif intervient plus tard alors même qu’il est le juge de la décision administrative initiale, la décision d’éloignement, qui est au fondement de l’ensemble de la procédure. En effet, c’est seulement en raison de la décision d’éloignement qu’il est possible de placer un étranger en rétention.

Il résulte de cet « enchevêtrement des procédures » des situations paradoxales :

– un étranger peut voir sa rétention prolongée par le juge judiciaire alors même qu’elle est fondée sur une décision administrative que le juge administratif va ultérieurement annuler. L’intervention trop tardive du juge administratif fait que le juge judiciaire a donc été conduit à prolonger une rétention fondée sur une décision illégale. Il semble donc bien préférable, comme le propose le projet de loi, de purger au préalable le contentieux sur la décision de rétention par l’administration avant que n’intervienne le juge judiciaire ;

– une décision d’éloignement peut être validée par le juge administratif selon la procédure d’urgence sans pouvoir être exécutée en raison de la libération de l’étranger par le JLD. Certes, cette libération se justifie par l’existence d’une irrégularité liée à la procédure civile ou pénale, mais elle a pour conséquence d’empêcher l’exécution d’une mesure d’éloignement légale et donc de prolonger le séjour irrégulier de l’étranger.

Le projet de loi remet donc en ordre le fonctionnement des procédures juridictionnelles relatives à l’éloignement, en inversant l’ordre d’intervention du juge administratif et du juge judiciaire. Le juge administratif interviendrait ainsi en premier, dans les cinq premiers jours, pour purger à la fois le contentieux sur la mesure qui fonde la rétention, la décision d’éloignement, et pour se prononcer de façon systématique sur la légalité de la rétention, ce qu’il ne fait actuellement que de façon accessoire. Le juge judiciaire pourrait alors concentrer son office sur ce qui fonde son intervention : le contrôle du respect de la liberté individuelle, puisqu’il ne serait amené à se prononcer que sur le cas d’étrangers dont la situation administrative a été préalablement jugée par le juge administratif.

Il est clair que cette réforme bouleverse les modes de fonctionnement actuels, notamment en repoussant de deux à cinq jours l’intervention du juge judiciaire. Ce report ne semble toutefois pas remettre en cause sa fonction de gardien des libertés individuelles et il répond manifestement à l’objectif de valeur constitutionnelle de bonne administration de la justice.

b) Les conséquences pratiques de la réforme

La réforme envisagée par le projet de loi est susceptible de permettre une véritable simplification si la juridiction administrative se voit doter des moyens nécessaires pour mener à bien ses nouvelles missions. En effet, dans la nouvelle architecture du contentieux des étrangers, le juge administratif aura désormais une place prépondérante car, comme l’ont indiqué les représentants syndicaux de la juridiction administrative, c’est devant le premier juge auquel l’étranger est présenté que se noue l’essentiel du débat juridictionnel.

Dans le dispositif actuel, les juges de la liberté et de la détention rendent environ 40 000 jugements par an de prolongation de la rétention, alors que la juridiction administrative est saisie d’environ 10 000 affaires portant sur la situation d’étrangers se trouvant en rétention. Dans la mesure où le juge administratif interviendra en premier et que le recours administratif portera désormais également sur l’arrêté de rétention lui-même dans tous les cas, les étrangers placés en rétention seront incités bien plus qu’aujourd’hui à saisir le juge administratif lorsqu’ils sont placés en rétention.

Au-delà de cette considération quantitative, les représentants syndicaux de la juridiction administrative ont attiré l’attention de votre rapporteur sur deux conséquences du projet de loi sur la charge de travail des magistrats administratifs :

– le recours administratif jugé en urgence portera sur des affaires complexes puisque le recours portera non seulement comme aujourd’hui sur la décision d’éloignement et la décision fixant le pays de renvoi, mais également sur l’arrêté de rétention, et, éventuellement, la décision de ne pas accorder de délai de départ volontaire et la décision d’interdiction de retour ;

– le report de l’intervention du juge judiciaire au terme d’un délai de 5 jours incitera les étrangers placés en rétention à saisir le juge administratif d’une procédure de référé liberté s’ils estiment que la privation de liberté qu’ils subissent est injustifiée.

Pour toutes ses raisons, le représentant de l’USMA a estimé que cette réforme constituait une véritable révolution pour la juridiction administrative. D’ailleurs, si le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel a donné un avis favorable au projet de loi, c’est sous réserve que les moyens nécessaires à sa mise en œuvre soient déployés.

D’après les informations communiquées à votre rapporteur, le Conseil d’État, en tant que gestionnaire de la juridiction administrative, a demandé la création de 20 postes de magistrats administratifs en 2011 et de 20 postes en 2012 (le corps compte environ 1100 magistrats), ainsi que la création de 24 postes de greffiers en 2011 et 2012. Votre rapporteur considère comme essentiel que ces demandes raisonnables soient satisfaites.

3. Mieux encadrer l’intervention du juge des libertés et de la détention

a) L’intervention du juge judiciaire : des distorsions jurisprudentielles peu justifiables

L’article 66 de la Constitution confie au juge judiciaire la mission de protéger la liberté individuelle. L’intervention du juge des libertés et de la détention pour décider, ou non, la prolongation d’une mesure de rétention est donc essentielle. Cependant, il est manifeste que tous les juges des libertés et de la détention n’ont pas la même vision de leur rôle : alors que beaucoup concentrent leur intervention sur ce qui la justifie, c'est-à-dire la nécessité ou non de priver une personne de sa liberté, certains autres ont une vision maximaliste de leur rôle.

Il résulte de cette situation une variation absolument considérable des taux de rejet de demandes de prolongation de la rétention sur le territoire, alors que les pratiques administratives, si elles ne peuvent être strictement identiques, sont très proches.

Au niveau national, les taux de rejet sont restés stables entre 2007 et 2009, autour de 22%, mais on observe de fortes disparités d’un tribunal à l’autre. En 2009, le taux de rejet varie ainsi de 0% devant le TGI de Bastia à 50,5% devant celui de Bobigny. On relève la même année des taux de rejet également élevés devant les TGI de Nanterre (43,9%), Nîmes (41,8%), Lille (35,3%) et Rouen (31,3%).

ÉVOLUTION DU TAUX DE REJET DES DEMANDES DE PROLONGATION

Si le taux de rejet national est resté stable, on observe des variations au plan local. Ainsi, entre 2007 et 2009, la fréquence des rejets s’est accrue sensiblement devant les TGI de Nîmes et Nanterre qui ont connu les augmentations les plus fortes : de 11,4% à 41,8% pour Nîmes et de 21,3% à 43,9% pour Nanterre.

Ces variations sont l’expression de politiques jurisprudentielles très diverses de la part des JLD. Pour un même grief, certains JLD refusent la prolongation de la rétention alors que d’autres l’acceptent. Le problème est que les voies de recours en appel et en cassation ne jouent pas leur rôle de régulation jurisprudentielle : en effet, l’administration fait très souvent valoir son point de vue en appel ou en cassation vis-à-vis d’interprétations jurisprudentielles douteuses de certains JLD, mais cela est sans conséquence puisque une fois l’étranger libéré par le JLD, sauf demande d’appel suspensif du parquet, il est définitivement fait échec à la procédure d’éloignement.

De fait, il est aujourd’hui avéré que le très faible taux d’occupation de certains centres de rétention administrative, à Nîmes par exemple, s’explique par le taux de libération important résultant de l’intervention des JLD du TGI dans le ressort duquel ils se trouvent. Compte tenu du coût important d’une procédure d’éloignement, on peut en effet comprendre que l’autorité administrative prenne le risque de la faire entièrement échouer.

S’il est impératif d’assurer un contrôle effectif de la privation de liberté par le juge judiciaire, il n’est pas acceptable que des procédures d’éloignement parfaitement légales et validées par le juge administratif soient annihilées par les pratiques erratiques de certains JLD.

Les services interpellateurs vivent extrêmement mal cette situation : ils comprennent fort bien que certaines procédures soient annulées lorsque des erreurs objectives ont été faites. En revanche, ils considèrent insupportable cette insécurité juridique qui fait qu’une rétention sera, ou non, prolongée, en fonction de critères sur lesquels ils n’ont aucune prise.

Le rapport de la Commission sur le cadre constitutionnel de la politique de l’immigration, présidée par M. Pierre Mazeaud, a d’ailleurs relevé un certain nombre de difficultés liées à l’intervention du juge judiciaire, qui ont servi de base aux dispositions du présent projet de loi dans ce domaine.

b) Les dispositions du projet de loi pour recentrer l’office du juge des libertés et de la détention

Afin de garantir la sécurité juridique des procédures d’éloignement, le projet de loi prévoit un certain nombre de dispositions, dont beaucoup ne sont d’ailleurs qu’une codification de la jurisprudence de la Cour de cassation, dont on peut espérer que l’inscription dans la loi contribuera à une meilleure prise en compte par les JLD. Ces dispositions concernent :

– le développement de l’appel suspensif : si le fonctionnement actuel de la procédure devant le JLD peut conduire à faire échouer des procédures d’éloignement de façon injustifié, c’est parce que le mécanisme de l’appel ne joue pas son rôle de régulation des décisions du juge de première instance. C’est pourquoi il est indispensable que les recours utilisent de façon beaucoup plus fréquente le pouvoir dont ils disposent de demander au premier président de la Cour d’appel de déclarer le caractère suspensif de leur appel. De la sorte, si un jugement de première instance est fondé sur une interprétation discutable de la loi, l’étranger restera en rétention jusqu’au jugement en appel. Afin de favoriser l’utilisation de cette procédure, le projet de loi prolonge de quatre à six heures le délai dont dispose le parquet pour demander un appel suspensif, que ce soit en matière de maintien en zone d’attente (article 11) ou de rétention administrative (article 44) ;

– l’encadrement de l’invocation de nullités devant le JLD : de très nombreux jugements se fondent sur l’invocation d’irrégularités, conduisant à faire échouer des procédures d’éloignement complexes et coûteuses en raison du non respect de formalités qui ne semblent pas substantielles. Pour résoudre cette difficulté, le rapport Mazeaud suggérait d’appliquer dans les audiences du JLD l’adage « pas de nullité sans grief », issu de la procédure pénale et de la procédure civile. En effet, une irrégularité ne doit entraîner la libération de l’étranger que lorsque cette irrégularité présente un caractère substantiel. Le projet de loi institue une telle disposition, applicable pour le maintien en zone d’attente (article 10) comme pour la rétention administrative (article 39).

Également dans le but de réduire l’invocation de nullités, le projet de loi institue des mécanismes de « purge des nullités ». Cela signifie qu’une irrégularité ne sera recevable que si elle a été soulevée à l’occasion de la première audience de prolongation de la rétention (articles 8 et 42). De même pour être invoquée en appel, une irrégularité devrait préalablement avoir été invoquée en première instance (articles 12 et 43) ;

– la clarification de la procédure de notification des droits : de très nombreux rejets de demande de prolongation de rétention se fondent sur les délais considérés comme excessifs de notification des droits puis de leur exercice. En effet, entre l’interpellation de l’étranger et l’exercice effectif des droits, il est nécessaire d’acheminer l’étranger sur le lieu de rétention : ce délai peut être très variable en fonction de l’éloignement du CRA, lesquelles ont une compétence nationale, et l’état du trafic. Certains JLD sont très exigeants dans ce domaine, ce qui a conduit les membres des services de police à qualifier certaines pratiques judiciaires de « jurisprudence Mappy », du nom d’un site internet qui fournit des itinéraires routiers accompagnés du temps de parcours théorique…

Votre rapporteur estime que c’est au moment de l’arrivée au lieu de rétention que la notification des droits doit intervenir et que leur exercice devient possible : le temps nécessaire pour rejoindre le lieu de rétention constitue une raison objective de report de notification des droits. A partir du moment où l’administration a fait les diligences nécessaires pour permettre un accès rapide de l’étranger à ses droits, le JLD ne doit pas pouvoir apprécier le caractère excessif ou non de ce délai. C’est pourquoi l’article 31 précise que c’est dorénavant à partir de l’arrivée au lieu de rétention que doit se faire la notification des droits et commencer leur exercice.

III. – LES PRINCIPALES MODIFICATIONS APPORTÉES AU PROJET DE LOI PAR LA COMMISSION DES LOIS

La commission des Lois a examiné les articles du projet de loi relatif à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité le 15 septembre 2010. A cette occasion, elle a apporté un certain nombre de modifications qui, nonobstant des améliorations rédactionnelles ou des aménagements de cohérence, ont substantiellement enrichi le texte.

A. DES EXIGENCES PLUS FORTES S’AGISSANT DE L’ACCESSION À LA NATIONALITÉ

La dernière loi portant spécifiquement sur le droit de la nationalité remonte à 1998. Depuis cette date, le Parlement a certes eu de multiples occasions de débattre de certains aspects ponctuels de cette importante question
– notamment lors de la discussion de la loi n° 2003-1119
relative à la maîtrise de l’immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité –, mais il ne lui a jamais été soumis de réforme d’ensemble sur le sujet, alors même que plusieurs pays limitrophes à la France, comme le Royaume-Uni ou l’Italie par exemple, se sont engagés sur la voie de changements importants.

Le récent débat sur l’identité nationale ainsi que celui suscité par les propositions du Président de la République, lors de son discours de Grenoble, ont montré l’intérêt toujours vif que portent les Français à la nationalité. Ils ont aussi mis en exergue les exigences de nos concitoyens à l’égard de l’octroi de la nationalité française, l’entrée dans la communauté nationale supposant aussi bien le respect de devoirs que l’attribution de droits. Tenant compte de ce contexte, le Gouvernement et la commission des Lois de l’Assemblée nationale ont saisi l’opportunité de l’examen du projet de loi relatif à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité pour porter des réformes importantes dans le sens voulu par les Français.

1. Des modalités plus pertinentes de remise en cause de l’octroi de la nationalité

L’attribution de la nationalité française aux étrangers n’est pas immédiatement définitive. Parce qu’elle répond à un certain nombre d’exigences de fond essentielles, elle peut, lorsque l’État s’aperçoit que ces conditions ne sont pas ou plus remplies, soit être retirée, soit faire l’objet d’une déchéance. La commission des Lois a aménagé les modalités de ce type de remises en cause, de manière à les rendre plus pertinentes et efficaces.

a) L’instauration d’une possibilité de déchéance en cas d’atteinte à la vie d’un dépositaire de l’autorité publique

Sanction principalement prévue pour frapper l’indignité ou le manque de loyalisme des étrangers devenus Français, dans les dix années suivant l’acquisition de leur nouvelle nationalité, la déchéance existe depuis longtemps déjà. Un décret des 27 avril et 3 mais 1848 la prévoyait à l’encontre des Français d’origine ou d’acquisition qui se livraient au commerce d’esclaves. C’est au cours de la première guerre mondiale, à travers les lois du 7 avril 1915 et du 18 juin 1917, qu’elle a pris sa physionomie actuelle à l’encontre des seuls naturalisés.

Les mesures prévues en cas de guerre ont été rendues permanentes par la loi du 10 août 1927, qui définissait en outre trois cas généraux (atteinte à la sûreté de l’État, actes incompatibles avec la qualité de Français commis au profit d’un État étranger, soustraction aux obligations militaires). C’est le décret-loi du 12 novembre 1938 qui a ajouté un cas d’indignité lié à une condamnation pour crime ou délit, le quantum de peine étant fixé à au moins un an d’emprisonnement.

L’ordonnance n° 45-2441 du 19 octobre 1945 et la loi n° 73-42 du 9 janvier 1973 ont repris l’économie générale du dispositif en vigueur avant la seconde guerre mondiale, tout en l’encadrant davantage et, pour le dernier de ces textes, en supprimant la faculté liée à l’administration de donner un effet collectif à la déchéance. Plus récemment, la loi n° 96-647 du 22 juillet 1996 tendant à renforcer la répression du terrorisme et des atteintes aux personnes dépositaires de l’autorité publique ou chargées d’une mission de service public a ajouté la commission d’actes de terrorisme parmi les causes susceptibles d’enclencher la procédure de déchéance, tandis que la loi n° 98-170 du 16 mars 1998 a supprimé la possibilité de déchéance en cas de condamnation en France ou à l’étranger à une peine d’au moins cinq ans d’emprisonnement pour un fait qualifié de crime par la loi française.

Cette suppression n’était sans doute pas opportune car elle a cantonné la déchéance à des cas totalement exceptionnels – sept déchéances ont été prononcées depuis 1998 –, lui ôtant par là toute valeur dissuasive à l’égard de comportements pénalement réprimés et attentatoires à la cohésion républicaine.

Lors de son discours prononcé à Grenoble, le 30 juillet 2010, le Président de la République a souhaité que l’article 25 du code civil soit modifié par le Parlement, afin de prévoir la possibilité de déchoir de la nationalité française les personnes qui l’ont acquise depuis moins de dix ans et ont porté atteinte à la vie de dépositaires de l’autorité publique. Certains parlementaires auraient voulu étendre cette nouvelle faculté, mais des contraintes constitutionnelles fortes s’y opposent. En effet, dans sa décision n° 96-377 DC du 16 juillet 1996, le Conseil constitutionnel a posé des limites à cette procédure qui contrevient à l’égalité entre citoyens français. Il reste que les actes portant atteinte à la vie d’une personne dépositaire de l’autorité publique, par leur nature et leur gravité, peuvent être rapprochés des atteintes aux intérêts fondamentaux de la nation et des actes de terrorisme, auxquels l’article 25 du code civil fait d’ores et déjà référence.

b) L’allongement des délais de mise en œuvre de la procédure de retrait

Le code civil prévoit actuellement deux causes de retrait de la naturalisation : la première réside dans le fait que l’intéressé ne remplissait pas les conditions posées par la loi au moment où il a acquis la nationalité, sa naturalisation étant en quelque sorte intervenue à tort ; la seconde, qui trouve son origine dans le décret-loi du 12 novembre 1938, vise les décisions obtenues par mensonge ou fraude.

Le délai dans lequel le décret, pris sur avis conforme du Conseil d’État, pour retirer la nationalité doit intervenir, ainsi que le point de départ de sa computation, varient selon la cause considérée.

Le délai court un an à compter de la publication au journal officiel, dans le cas où l’intéressé ne satisfait pas les conditions prévues par la loi. Il dure deux ans à compter de la découverte de la fraude, dans la seconde hypothèse envisagée par l’article 27-2 du code civil.

A la différence de la déchéance, la décision de retrait comporte un effet rétroactif et potentiellement collectif, en ce qu’elle peut rejaillir sur les enfants de l’intéressé. Une trentaine de retraits de nationalité sont prononcés chaque année.

La commission des Lois a considéré, en l’espèce, que les délais prévus par l’article 27-2 du code civil n’étaient pas totalement adéquats. Elle a donc souhaité les allonger et les uniformiser à trois ans, afin de donner à l’administration toute la latitude nécessaire pour activer la procédure dans les éventualités, graves, couvertes par la procédure de retrait de nationalité.

2. Des exigences plus précises en matière de connaissance de la langue française

L’article 21-2 du code civil exige des conjoints de Français désireux d’acquérir la nationalité une connaissance suffisante de la langue française. De même, l’article 21-24 du même code dispose que nul ne peut être naturalisé s’il justifie de son assimilation à la communauté française, notamment par une connaissance suffisante, selon sa condition, de la langue française et des droits et devoirs conférés par la nationalité.

Élément constitutif – parmi d’autres (7) – de l’assimilation, la connaissance suffisante de la langue française est un critère relativement flou, qui se situe bien en deçà des exigences en vigueur dans de nombreux autres États européens.

Il est logiquement apparu nécessaire au rapporteur de la commission des Lois d’en préciser les contours, d’autant qu’existent aujourd’hui des standards techniques largement reconnus par les autres pays de l’Union européenne, tel le cadre européen commun de référence pour les langues (CECRL), publié en 2001 par le Conseil de l’Europe, par exemple.

Le CECRL est tout à la fois « une base commune pour l’élaboration de programmes de langues vivantes, de référentiels, d’examens, de manuels etc. en Europe » et une description aussi complète que possible de « ce que les apprenants d’une langue doivent apprendre afin de l’utiliser dans le but de communiquer » (8). Il définit plusieurs niveaux, s’échelonnant entre A et C, permettant de certifier d’une manière harmonisée les compétences linguistiques.

LES NIVEAUX COMMUNS DE RÉFÉRENCE DU CECRL DE 2001

Utilisateur expérimenté

C2

Peut comprendre sans effort pratiquement tout ce qu’il ou elle lit ou entend. Peut restituer faits et arguments de diverses sources écrites et orales en les résumant de façon cohérente. Peut s’exprimer spontanément, très couramment et de façon précise, et peut rendre distinctes de fines nuances de sens en rapport avec des sujets complexes.

C1

Peut comprendre une grande gamme de textes longs et exigeants, ainsi que saisir des significations implicites. Peut s’exprimer spontanément et couramment sans trop apparemment devoir chercher ses mots. Peut utiliser la langue de façon efficace et souple dans sa vie sociale, professionnelle ou académique. Peut s’exprimer sur des sujets complexes de façon claire et bien structurée et manifester son contrôle des outils d’organisation, d’articulation et de cohésion du discours.

Utilisateur indépendant

B2

Peut comprendre le contenu essentiel de sujets concrets ou abstraits dans un texte complexe, y compris une discussion technique dans sa spécialité. Peut communiquer avec un degré de spontanéité et d’aisance tel qu’une conversation avec un locuteur natif ne comporte de tension ni pour l’un, ni pour l’autre. Peut s’exprimer de façon claire et détaillée sur une grande gamme de sujets, émettre un avis sur un sujet d’actualité et exposer les avantages et les inconvénients de différentes possibilités.

B1

Peut comprendre les points essentiels quand un langage clair et standard est utilisé et s’il s’agit de choses familières dans le travail, à l’école, dans les loisirs, etc. Peut se débrouiller dans la plupart des situations rencontrées en voyage dans une région où la langue cible est parlée. Peut produire un discours simple et cohérent sur des sujets familiers et dans ses domaines d’intérêt. Peut raconter un événement, une expérience ou un rêve, décrire un espoir ou un but et exposer brièvement des raisons et explications pour un projet ou une idée.

Utilisateur élémentaire

A2

Peut comprendre des phrases isolées et des expressions fréquemment utilisées en relation avec des domaines immédiats de priorité (par exemple, informations personnelles et familiales simples, achat, environnement proche, travail). Peut communiquer lors de tâches simples et habituelles ne demandant qu’un échange d’informations simple et direct sur des sujets familiers et habituels. Peut décrire avec des moyens simples sa formation, son environnement immédiat et évoquer des sujets qui correspondent à des besoins immédiats.

A1

Peut comprendre et utiliser des expressions familières et quotidiennes ainsi que des énoncés très simples qui visent à satisfaire des besoins concrets. Peut se présenter ou présenter quelqu’un et poser à une personne des questions la concernant – par exemple, sur son lieu d’habitation, ses relations, ce qui lui appartient, etc. – et peut répondre au même type de questions. Peut communiquer de façon simple si l’interlocuteur parle lentement et distinctement et se montre coopératif.

D’ores et déjà, l’Allemagne impose aux candidats à la naturalisation de justifier d’un niveau linguistique au moins équivalent au niveau B1 du CECRL. Aux Pays-Bas, les qualifications linguistiques requises se situent au niveau A2. Enfin, au Royaume-Uni, les immigrants désireux de résider dans le pays de façon permanente doivent, en plus d’une épreuve de connaissance générale, passer un test d’Anglais dont le niveau peut atteindre, pour les travailleurs qualifiés par exemple, le niveau C1.

De fait, il n’existe pas de justification au maintien du statu quo dans le code civil, s’agissant des exigences de connaissance de la langue française pour entrer dans la communauté nationale. Suivant les propositions de son rapporteur, la commission des Lois a prévu que le niveau de connaissance requis ainsi que son évaluation soient précisés par décret, de manière à objectiver les critères applicables lors des entretiens en préfecture.

3. L’instauration d’une déclaration des autres nationalités détenues au moment de l’acquisition de la nationalité française

Peu d’États prohibent la possession de plusieurs nationalités par les ressortissants qui intègrent leur communauté nationale. La France ne figure pas au nombre de ceux-ci.

Le phénomène de pluralité de nationalités, s’il se développe dans un monde de plus en plus ouvert et globalisé, n’en présente pas moins des inconvénients potentiels, tout spécialement lorsque les États ne savent pas que certains de leurs ressortissants cumulent leur nationalité avec d’autres.

Le droit international lui-même – à l’instar de la convention du Conseil de l’Europe du 6 mai 1963 signée à Strasbourg – a cherché à minimiser les difficultés pratiques liées au phénomène. Il s’est néanmoins heurté aux limites de la coopération entre États.

Plutôt que de s’en remettre à la bonne volonté des autres pays pour connaître les attaches éventuelles de nouveaux ressortissants, il semble préférable de prévoir, pour ces derniers, qu’ils indiquent aux autorités compétentes, préalablement à leur acquisition de la nationalité française, les autres nationalités qu’ils possèdent, celles qu’ils comptent conserver ainsi que celles qu’ils abandonnent à l’issue de leur entrée dans la communauté nationale.

La commission des Lois a souscrit à une initiative de son rapporteur en ce sens. Le dispositif prendra place au sein d’un nouvel article 21-27-1 du code civil et s’appliquera à toutes les formes d’acquisition de la nationalité française, sans pour autant constituer une nouvelle condition légale d’acquisition de la nationalité.

4. Un nouveau régime dérogatoire d’acquisition de la nationalité recentré sur les parcours exceptionnels d’intégration

A travers l’article 1er, le Gouvernement a souhaité récompenser les efforts poussés d’intégration de certains étrangers très désireux d’intégrer la communauté nationale. Si cette démarche est incontestablement louable dans l’esprit, sa traduction juridique est apparue quelque peu perfectible, tant le champ de la mesure proposée s’avérait potentiellement large.

D’ores et déjà, peuvent être naturalisés sans condition de stage : les étrangers qui ont accompli des services militaires dans une unité de l’armée française, qui ont rendu des services exceptionnels à la France ou dont la naturalisation présente un intérêt exceptionnel ainsi que les réfugiés (article 21-19 du code civil), les francophones (article 21-20) de même que ceux qui contribuent par leur action émérite au rayonnement de la France et à la prospérité de ses relations économiques internationales (article 21-21).

Par ailleurs, la durée de stage peut être raccourcie à deux ans (article 21-18 du code civil) :

– d’une part, pour les étrangers qui accomplissent avec succès deux années d’études supérieures en vue d’acquérir un diplôme délivré par une université ou un établissement d’enseignement supérieur français ;

– d’autre part, pour ceux qui ont rendu ou peuvent rendre par leurs capacités et talents des services importants à la France.

De fait, près de 3 000 étrangers bénéficient ainsi chaque année d’une naturalisation accélérée.

La commission des Lois et son rapporteur n’ont pas contesté l’intérêt de stimuler les initiatives des candidats à l’acquisition de la nationalité française en faveur d’une intégration la plus aboutie, confinant à l’assimilation à la communauté française. Ils ont néanmoins estimé nécessaire de cantonner le nouveau dispositif dérogatoire instauré par l’article 1er à des cas réellement exceptionnels. C’est la raison pour laquelle ce dispositif ne s’appliquera en définitive qu’aux étrangers qui présentent un parcours exceptionnel d’intégration, apprécié au regard des activités menées ou des actions accomplies dans les domaines civique, scientifique, économique, culturel ou sportif.

B. UN DISPOSITIF MIEUX ADAPTÉ EN MATIÈRE DE TRAITEMENT DES ÉTRANGERS EN SITUATION IRRÉGULIÈRE ET DE CONTENTIEUX DE L’ÉLOIGNEMENT

La Commission a examiné avec attention les dispositions du projet de loi relatif au contentieux de l’éloignement. En effet, il lui a semblé important de transposer fidèlement la directive « retour ». Par ailleurs, elle a partagé la volonté du Gouvernement de simplifier le droit de l’éloignement, en modifiant le régime de la zone d’attente, et en révisant les procédures juridictionnelles applicables aux étrangers en situation irrégulière.

1. L’encadrement du recours à des zones d’attente temporaires

Afin d’offrir une réponse juridique adaptée à la situation d’afflux de migrants arrivant en France en dehors d’un point de passage frontalier, le projet de loi permet de créer dans de telles hypothèses des zones d’attente temporaires sur le lieu de découverte des intéressés.

Pour autant, la Commission a estimé que possibilité de créer des zones d’attente temporaires devait être effectivement strictement limitée aux situations de débarquements d’un nombre important de migrants en dehors de points de passage frontalier.

Cette exception au principe selon lequel les étrangers en situation irrégulière déjà présents sur le territoire relèvent des procédures d’éloignement et non des procédures de refus d’entrée ne peut en effet se justifier que dans des circonstances exceptionnelles, ne permettant pas aux autorités administratives de mettre en œuvre les procédures d’éloignement de droit commun. En effet, en cas d’arrivée simultanée de plusieurs dizaines de migrants en situation irrégulière, les procédures de non admission et de placement en zone d’attente sont plus adaptées à la situation et doivent pouvoir être mises en œuvre.

En revanche, lorsqu’un petit nombre d’étrangers est appréhendé en situation irrégulière, il est plus difficile de présumer qu’ils viennent de débarquer sur le territoire. De plus, compte tenu de leur petit nombre, il est possible de gérer leur situation en ayant recours aux procédures de droit commun. La Commission a donc adopté un amendement permettant la création de zones d’attente temporaires à partir d’une arrivée de dix étrangers. La rédaction initiale du projet de loi, en faisant uniquement référence à un « groupe », permettait de créer une zone d’attente temporaire dès l’arrivée de deux étrangers.

2. Une transposition plus fidèle des dispositions relatives à l’interdiction de retour

La Commission a adopté un important amendement à l’article 23 du projet de loi qui assure la transposition de la directive « retour » en ce qui concerne l’interdiction d’entrée, valable sur l’ensemble du territoire européen.

Le Gouvernement avait fait le choix de laisser une large marge d’appréciation à l’administration pour décider d’appliquer ou non cette mesure à l’égard des étrangers en instance d’éloignement. La Commission a considéré que cette position constituait une mise en œuvre incomplète de la directive.

En effet, celle-ci distingue les cas où « les décisions de retour sont assorties d’une interdiction » et les cas où les décisions de retour « peuvent être » assorties d’une interdiction de retour.

Ainsi lorsque le délai de départ volontaire n’a pas été respecté ou qu’aucun délai de départ n’a été accordé, la directive est très claire : « Les États membres peuvent s’abstenir d’imposer » la mesure uniquement pour raisons humanitaires. La Commission a donc estimé qu’une mesure d’interdiction de retour pourrait ne pas être prononcée, dès lors que les conditions sont réunies, uniquement pour des raisons humanitaires, conformément à la directive.

La mise en œuvre de l’interdiction de retour valable sur tout le territoire européen est un élément essentiel de la politique commune d’immigration, cette disposition doit donc être fidèlement transposée, conformément à nos obligations européennes mais également constitutionnelles.

3. Des mesures pour permettre au juge administratif d’assurer effectivement les nouvelles missions qui lui sont conférées par le projet de loi

Comme votre rapporteur l’a déjà montré, le succès de la réforme exige que les juridictions administratives reçoivent les moyens nécessaires pour pouvoir assurer dans de bonnes conditions le nouveau rôle qui lui est assigné par le projet de loi.

Afin d’éviter un engorgement du juge administratif, et pour éviter les doublons, la Commission a estimé qu’il était indispensable d’aller jusqu’au bout de la logique de l’article 34 du projet de loi qui prévoit de « purger » en priorité le contentieux administratif en cas de placement en rétention, avant toute présentation devant le juge judiciaire.

En 2006, la mesure d’obligation de quitter le territoire français avait été créée pour désengorger le juge administratif. Elle n’est pas parvenue à son objectif, notamment en raison de la décision de maintenir le contentieux de la décision relative au séjour en dehors du champ de la procédure de jugement en urgence par un juge unique de l’OQTF et des mesures qui l’accompagnent.

Ce choix avait sa logique mais il s’agit en réalité d’une garantie purement formelle pour l’étranger. En effet, lorsqu’il se prononce sur l’obligation de quitter le territoire qui accompagne une décision de refus de titre, le juge est contraint de se prononcer par voie d’exception sur la légalité de la décision de refus de titre de séjour. En effet, le CESEDA prévoit explicitement que l’OQTF ne fait pas l’objet d’une motivation distincte de la décision de refus de titre : ainsi pour juger de la légalité de l’OQTF, il est nécessaire de se prononcer sur la légalité du refus de titre. Pourtant, cette prise de position ne met pas fin au contentieux administratif sur la décision relative au séjour, source de doublon ou, pire, de décisions discordantes.

La Commission a donc estimé que la refonte des procédures juridictionnelles devant le juge administratif était l’occasion de mettre fin à cette situation, en prévoyant que, lorsque l’étranger est placé en rétention, le juge administratif jugera concomitamment l’arrêté de rétention, l’OQTF et les mesures l’accompagnant le cas échéant, ainsi que la décision relative au séjour.

La Commission a également estimé que la mise en œuvre du projet de loi allait avoir pour conséquence de multiplier les recours administratifs de la part d’étrangers en rétention, et donc les escortes en direction des tribunaux administratifs, qui sont en nombre beaucoup moins nombreux que les TGI. Elle a donc adopté un amendement permettant que les audiences du juge administratif dans le cadre des procédures concernant des étrangers en rétention puissent se tenir, s’il y a lieu, dans les salles d’audience déconcentrées qui ont été installées à proximité immédiate de certains CRA.

4. L’adaptation du dispositif d’éloignement des ressortissants européens

Sur proposition du Gouvernement, la Commission a adopté deux amendements (article 17 A et à l’article 25), précisant les conditions de mise en œuvre du droit au court séjour des citoyens européens.

Ces dispositions ont pour objectif de permettre à la France de mettre fin à des séjours inférieurs à trois mois de ressortissants européens qui ne respectent pas les conditions nécessaires à la mise en œuvre de ce droit par la directive 2004/38/CE relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leur famille de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres. L’article 14 de la directive permet en effet de mettre fin au droit au séjour d’un citoyen de l’Union qui devient une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale du pays d’accueil. Quant à l’article 35 de cette même directive, il permet « d’adopter les mesures nécessaires pour refuser, annuler ou retirer tout droit conféré par a présente directive en cas d’abus de droit ou de fraude, tels les mariages de complaisance ». Le Gouvernement a estimé que pouvait constituer un abus du droit au court séjour « le fait de renouveler des séjours de moins de trois mois dans le but de se maintenir sur le territoire alors que les conditions requises pour un séjour supérieur à trois mois ne sont pas remplies ».

Par ailleurs, la Commission a adopté un autre amendement du Gouvernement, à l’article 49, qui ne concerne pas spécifiquement les ressortissants de l’Union européenne, mais pourra s’appliquer à eux. Le Gouvernement a en effet souhaité modifier les conditions d’application de la mesure de reconduite à la frontière en cas de menace à l’ordre public ou de travail illégal.

Tout d’abord, la nouvelle disposition explicite les comportements pouvant être considérés comme menaçants pour l’ordre public, notamment la mendicité agressive et l’occupation illégale d’un terrain public ou privé.

Ensuite, le champ d’application de la mesure de reconduite en cas de menace à l’ordre public ou de travail illégal est étendu à tous les étrangers résidents en France depuis moins de trois ans, alors qu’elle est actuellement réservée aux seules personnes en court séjour, c'est-à-dire depuis moins de trois mois.

C. UN RÉGIME DE SANCTIONS DES EMPLOYEURS D’ÉTRANGERS SANS TITRE PLUS JUSTE ET EFFICACE

La transposition de la directive 2009/52/CE n’a pas donné lieu à des modifications très substantielles par la commission des Lois car il s’agit d’une directive d’harmonisation des droits des États membres, qui laisse peu de marge de manœuvre aux législateurs nationaux. Deux modifications substantielles ont néanmoins été apportées au projet de loi pour, d’une part, tenir compte de la situation particulière des employeurs d’étrangers sans titre qui ne sont pas conscients de l’irrégularité dans laquelle se trouvent leurs salariés au moment de leur embauche, du fait de fraudes ou d’usurpations d’identités notamment, et, d’autre part, rationaliser le mécanisme de recouvrement des amendes administratives frappant les employeurs qui sont sciemment en infraction, en vue de le rendre plus performant.

1. Une meilleure prise en considération du cas des employeurs de bonne foi

La lutte contre l’emploi d’étrangers sans titre est un objectif partagé par les pouvoirs publics et les acteurs économiques. Tous s’accordent sur le coût budgétaire et social du travail de clandestins.

Pour autant, l’attention du Parlement a été portée sur la complexité des situations couvertes par les sanctions prévues par le projet de loi. Il n’est en effet pas rare que des employeurs de bonne foi recourent, à leur insu, aux prestations de salariés en situation irrégulière, soit parce que ces derniers usurpent l’identité d’étrangers bénéficiant d’une autorisation de travail régulière, soit parce que leur situation évolue au cours de la durée du contrat de travail sans qu’ils en avisent ceux qui les ont embauchés.

De fait, il est apparu nécessaire de prévoir une application plus circonstanciée du dispositif appelé à entrer en vigueur à l’encontre des employeurs d’étrangers sans titre, même si l’intentionnalité de la fraude constitue un des critères de fond pour sa mise en œuvre.

Les sanctions potentielles sont effectivement lourdes (amendes, fermeture administrative provisoire et exclusion temporaire des marchés publics) et ne sauraient s’appliquer indistinctement, que les employeurs aient sciemment recouru à l’emploi d’étrangers sans titre ou aient été abusés. Pour cette raison, la commission des Lois a, sur proposition du rapporteur, exclu les employeurs de bonne foi du régime des sanctions pénales et administratives de l’emploi d’étrangers sans titre.

2. L’introduction d’instruments de contrôle pertinents du paiement des cotisations et contributions dues aux organismes de sécurité sociale

La commission des Lois n’est pas la seule à s’être intéressée aux dispositions du projet de loi relatives à la protection des droits sociaux et pécuniaires des étrangers sans titre et à la répression de leurs employeurs. La commission des affaires sociales s’est en effet saisie pour avis du titre IV. Elle a adopté, à cette occasion, cinq amendements que son homologue compétente au fond a jugé bon d’intégrer au texte.

Parmi ces amendements, pour la plupart de précision et rejoignant des préoccupations du rapporteur de la commission des Lois, figure un mécanisme de contrôle par les donneurs d’ordres pour le moins intéressant. La commission des affaires sociales a effectivement proposé d’inclure le paiement des cotisations et des contributions dues aux organismes de sécurité sociale dans le champ des vérifications régulières pesant sur les donneurs d’ordres à l’égard de leurs sous-traitants.

Concrètement, les sous-traitants se trouveront désormais dans l’obligation de produire à leurs maîtres d’ouvrage ou donneurs d’ordres une attestation des déclarations fournies et du paiement des charges sociales correspondantes. Ce dispositif reposera sur un processus sécurisé, dont les conditions de fonctionnement se verront précisées par décret.

Les effets attendus en termes de prévention des fraudes sont significatifs. Les sous-traitants ne pourront pas aisément tromper les contrôles de leurs co-contractants à l’égard de la régularité de leur situation vis-à-vis des organismes de sécurité sociale. Les attestations remises aux donneurs d’ordres devraient préciser le nombre de salariés au cours de la dernière période ayant donné lieu à l’établissement d’une déclaration unifiée de cotisations sociale, ce qui ouvrira la voie à des comparaisons entre le nombre de salariés déclarés et le nombre de salariés physiquement présents pour réaliser les prestations contractuelles.

3. Le transfert au Trésor des modalités de recouvrement des amendes administratives

Instaurées respectivement en 1976 et 2003, la contribution spéciale et la contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement sont deux amendes administratives dues par les employeurs d’étrangers sans titre. Le projet de loi en rationalise les modalités de gestion, en confiant leur établissement au seul OFII alors qu’auparavant la contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement était calculée, liquidée et recouvrée par les préfectures, avec une efficacité toute relative.

Tout en reconnaissant les avancées contenues dans le texte, la commission des Lois a jugé nécessaire d’aller au-delà. En effet, la centralisation par l’OFII de la gestion des deux contributions appliquées aux employeurs d’étrangers sans titre ne suffira pas, à elle seule, à en améliorer le produit.

La raison de ce constat tient au fait que l’agence comptable de l’OFII n’est pas dimensionnée pour recouvrer efficacement ces sommes. Preuve en est le taux de rendement des contributions spéciales liquidées, qui avoisine actuellement 40 %.

La revue générale des politiques publiques avait esquissé une solution à ce problème, en envisageant de confier la mission de recouvrer les contributions liquidées par l’OFII aux services du Trésor public, qui exercent avec efficacité de telles compétences pour d’autres sommes à recouvrer. Paradoxalement, le projet de loi relatif à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité n’a pas concrétisé cette démarche, alors qu’il en constitue le support législatif logique.

Dans un souci d’efficacité et d’intelligibilité du droit, la commission des Lois a décidé de remédier à cette lacune. Les aménagements qu’elle a prévus permettront de simplifier et de rendre plus performant le circuit administratif de mise en œuvre des contributions spéciale et forfaitaire représentative des frais de réacheminement.

D. LES AUTRES APPORTS SIGNIFICATIFS ADOPTÉS EN COMMISSION

Les échanges en commission des Lois ne se sont pas limités aux thématiques principales du projet de loi. D’autres débats importants, relatifs aux aspects sociaux, économiques et même politiques de l’immigration ont donné lieu à l’adoption de mesures certes ponctuelles mais importantes.

1. Une première mesure d’encadrement de l’aide médicale de l’État (AME)

L’aide médicale de l’État (AME) a été créée par la loi du 27 juillet 1999 afin, principalement, d’assurer la couverture des soins des personnes étrangères en situation irrégulière.

Une forte augmentation a été constatée en 2009 (+ 13,3%), portant le niveau de dépenses de 476 millions d’euros en décembre 2008 à 540 millions d’euros en décembre 2009. cela s’explique tout d’abord par la hausse des effectifs, qui sont passés de 202 503 à 215 763 entre décembre 2008 et décembre 2009 (soit +6,5%).

Le sujet est d’autant plus préoccupant que, selon les premières estimations du début de l’année 2010, cette progression ne semble pas s’infléchir (+ 17% entre mai 2009 et mai 2010), alors que la dotation initiale globale pour 2010 a été votée à 535 millions d’euros.

Le risque de dérive pour les finances publiques est donc fort à un moment où de grands efforts de maîtrise des dépenses sont demandés à l’ensemble de la population. Dans ces conditions, une réforme de l’AME semble indispensable afin de mettre un terme aux dérives constatées. En effet, s’il est normal de venir en aide à toute personne se trouvant dans un état de détresse sanitaire, l’explosion des dépenses montre que le dispositif est allé bien au-delà de son objectif initial. Votre rapporteur remarque d’ailleurs que parmi les pays de l’Union européenne, seuls l’Espagne et le Portugal accordent aux étrangers en situation irrégulière un accès aux soins dans des conditions aussi favorables que la France. Dans les autres pays, seuls les soins essentiels sont pris en charge.

Dans ces conditions, votre rapporteur souhaite qu’une réflexion d’ensemble sur l’aide médicale de l’État soit menée afin de réformer cette prestation. Dans l’attente des propositions que notre collègue Claude Goasguen sera amené à faire sur le sujet au nom du comité d’évaluation et de contrôle, il semble néanmoins nécessaire d’apporter une première rationalisation au dispositif. A cet effet, la Commission a adopté un amendement du rapporteur (article 75 bis) prévoyant que les demandes d’AME doivent être déposées uniquement auprès de la caisse primaire d’assurance maladie du lieu de résidence, alors qu’elles peuvent l’être actuellement auprès de quatre organismes différents. Cette centralisation des demandes a pour objectif de limiter la fraude et de faciliter les contrôles.

2. Revenir à une interprétation raisonnable des conditions de délivrance de la carte de séjour temporaire accordée en raison de l’état de santé

La loi RESEDA de 1998 a créé la carte de séjour « étrangers malades », délivrée aux étrangers dont « l’état de santé nécessite une prise en charge médicale dont le défaut pourrait entraîner pour lui des conséquences d’une exceptionnelle gravité, sous réserve qu’il ne puisse effectivement bénéficier d’un traitement approprié dans le pays dont il est originaire ».

Pour appliquer cette disposition, le Conseil d’État vérifiait l’existence ou non de soins appropriés à la pathologie dans le pays d’origine. Pourtant, par un revirement de jurisprudence intervenu le 7 avril 2010, il vérifie désormais que, si un traitement existe, il soit accessible à la généralité de la population « eu égard notamment aux coûts du traitement ou à l'absence de modes de prise en charge adaptés, soit parce qu'en dépit de leur accessibilité, des circonstances exceptionnelles tirées des particularités de sa situation personnelle l'empêcheraient d'y accéder effectivement ». Cette position est fort généreuse mais elle revient à mettre potentiellement à la charge de notre pays la prise en charge sanitaire d’une partie très importante de la population mondiale qui ne dispose pas d’un système de sécurité sociale comparable au nôtre.

La Commission a donc adopté un amendement (article 17 ter) afin d’en revenir à une interprétation plus raisonnable de la notion d’accès aux soins dans le cadre de la délivrance de la carte de séjour « étrangers malades », interprétation qui avait cours jusqu’au 7 avril de cette année.

3. Une plus grande attractivité des titres de séjour destinés à l’immigration professionnelle

Depuis plusieurs années déjà, la France s’efforce de donner davantage de place à l’immigration pour motifs professionnels. Le Président de la République a souhaité, en 2007, que d’ici 2012 elle s’équilibre avec l’immigration pour motifs familiaux.

La création de la carte bleue européenne s’inscrit pleinement dans cette dynamique. Le rapporteur et plusieurs membres du groupe UMP ont souhaité en amplifier les effets.

A l’initiative du rapporteur, la commission des Lois a donc prévu que les titulaires de la carte bleue européenne se verront exonérés du paiement des taxes sur la délivrance du premier titre de séjour, dues à l’OFII. Le projet de loi était muet sur ce point, alors qu’il s’agit d’un critère évident d’attractivité du dispositif.

Sur proposition de MM. Éric Diard et Jean-Paul Garraud, ensuite, les membres de la commission des Lois ont choisi d’aligner la durée de validité des cartes « vie privée et familiale » délivrées aux parents ou conjoints des titulaires de carte bleue européenne ou portant les mentions « compétences et talents » et « salariés en mission » sur celle des cartes de leur époux ou parent. De fait, il est tout à fait logique d’accorder des facilités de rapprochement familial aux salariés étrangers présentant un haut niveau de qualifications.

Au total, le texte adopté va un peu plus loin en la matière que la version initiale du Gouvernement, de manière à encourager une immigration professionnelle qualifiée, dont l’importance quantitative reste pour l’heure relative.

4. Des procédures rationalisées en matière de droit d’asile

La France est l’un des premiers pays au monde en nombre de demande d’asile qui lui sont adressées. Depuis 2008, ainsi que l’a rappelé le directeur général de l’office de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA), M. Jean-François Cordet, devant la commission des Lois le 13 juillet 2010, le volume des demandes connaît un très fort accroissement : 20 % en 2008, 12 % en 2009 et, selon des estimations réalistes, 10 % en 2010.

Si la France se doit de rester fidèle à sa tradition d’accueil et de protection des réfugiés politiques, elle ne saurait se désintéresser des coûts qu’une telle situation engendre pour les finances publiques (de l’ordre de 318 millions d’euros en 2010). En la matière, les procédures se trouvent encadrées par les droits international et européen mais il n’est pas interdit au législateur national d’en rationaliser les modalités, quand cela ne porte pas atteinte aux droits des demandeurs à voir leur cas examiné.

A cet égard, la commission des Lois a considéré que deux propositions de MM. Jean-Paul Garraud et Éric Diard méritaient de trouver leur place dans le titre V du projet de loi, qui comporte d’ores et déjà des mesures touchant au droit d’asile.

Après l’article 74, la Commission a ainsi adopté un amendement permettant d’encadrer les délais au cours desquels le bénéfice de l’aide juridictionnelle prévue par la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 peut être invoqué par les demandeurs d’asile déboutés par l’OFPRA qui forment un recours devant la Cour nationale du droit d’asile (CNDA). L’objectif est d’éviter le renvoi d’affaires, qui préjudicient aux autres demandeurs, sans pour autant priver les intéressés de leur droit à l’aide juridictionnelle. Le dispositif retenu écarte par ailleurs du champ de l’aide juridictionnelle les recours présentés dans le cadre de procédures de réexamen, le plus souvent dénués de fondement et pesant sur le rôle de la CNDA.

Après l’article 75, la Commission a également ouvert la possibilité à la CNDA de recourir à des moyens de télécommunication audiovisuelle pour les audiences concernant des demandeurs d’asile déboutés par l’OFPRA résidant outre-mer. Une telle mesure est apparue opportune au regard de l’éloignement géographique des intéressés et de l’impérieuse nécessité de réduire les délais de traitement des recours par la Cour. Surtout, elle s’accompagne de garanties fortes, tant en termes de confidentialité des transmissions, que de déroulement et de publicité de la procédure.

5. Une sévérité accrue à l’égard des étrangers qui contractent insincèrement mariage avec des ressortissants français

Plusieurs députés de la majorité ont souhaité saisir l’opportunité de l’examen du projet de loi relatif à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité pour durcir la législation actuelle à l’encontre des étrangers qui abusent des sentiments de ressortissants français en contractant des mariages insincères, dans le seul but d’acquérir des facilités de séjour, voire la nationalité.

D’ores et déjà, l’article L. 623-1 du CESEDA punit de cinq ans d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende le fait de contracter un mariage ou de reconnaître un enfant aux seules fins d’obtenir ou de faire obtenir un titre de séjour ou le bénéfice d’une protection contre l’éloignement ou aux seules fins d'acquérir ou de faire acquérir. Ces mêmes peines sont applicables en cas d’organisation ou de tentative d’organisation d’un mariage ou d’une reconnaissance d’enfant aux mêmes fins.

Ces dispositions sont incontestablement utiles pour lutter contre les mariages « blancs », insincères pour les deux époux. Elles restent en revanche moins adaptées aux mariages dans lesquels un seul conjoint a contracté dans l’unique but d’obtenir un titre de séjour ou la nationalité française. Ces mariages « gris » constituent pourtant un véritable problème, en ce qu’ils ajoutent à l’immoralité du contournement des règles relatives à l’entrée et au séjour la douleur d’avoir été dupé pour le conjoint qui était sincère.

Afin de remédier à ce type de situations inacceptables, la commission des Lois a inséré dans le texte deux articles additionnels proposés par Mme Claude Greff et M. Jean-Paul Garraud :

– l’un précise que les années de résidence sous couvert d’une carte de séjour temporaire retirée par l’autorité administrative sur le fondement d’un mariage ayant eu pour seules fins d’obtenir un titre de séjour ou d’acquérir la nationalité française ne peuvent être prises en compte pour accéder à la carte de résident ;

– l’autre punit de sept ans et 30 000 euros d’amende l’étranger qui contracte mariage, contrairement à sans époux, sans intention matrimoniale.

6. La tenue d’un débat triennal sur la politique migratoire de la France

A l’initiative du groupe SRC, la commission des Lois a adopté le principe d’un bilan triennal de la politique française d’immigration, prenant la forme de la présentation d’un rapport du Gouvernement au Parlement, élaboré en concertation avec les partenaires sociaux et les collectivités territoriales, donnant lieu à un débat en séance publique.

Sur le fond, le rapporteur de la commission des Lois n’a pu que se réjouir de cette soudaine convergence de l’opposition avec l’un des souhaits du Président de la République, lorsqu’il était ministre de l’intérieur. Il s’est néanmoins résolu, pour des raisons constitutionnelles, à s’y montrer défavorable.

En effet, dans sa décision n° 2003-484 DC du 20 novembre 2003, le Conseil constitutionnel a invalidé une initiative législative similaire au motif qu’elle contrevenait aux prérogatives constitutionnellement dévolues au Gouvernement et à chaque assemblée pour la fixation de l’ordre du jour parlementaire. Il y a tout lieu de croire, sauf à ce que l’opposition ne saisisse pas le Conseil constitutionnel du projet de loi définitivement adopté, qu’une censure s’appliquerait pour les mêmes raisons à l’article 1er A ainsi adopté.

Nonobstant ces considérations juridiques, que le rapporteur ne peut omettre de porter à la connaissance de l’Assemblée nationale au moment de la première lecture, force est de reconnaître que la démarche souhaitée par le groupe SRC rejoint l’aspiration de beaucoup de députés. Les enjeux de la politique d’immigration sont devenus tels, aujourd’hui, qu’il est inconcevable que le Parlement s’en désintéresse.

Il reste que plusieurs rendez-vous démocratiques permettent d’ores et déjà à la représentation nationale d’examiner les orientations de cette politique. Chaque année, le Gouvernement remet au Parlement un rapport détaillé sur le sujet, en application de l’article L. 111-10 du CESEDA. Par ailleurs, depuis le début de cette XIIIème législature, à chaque automne, les assemblées sont appelées à voter les crédits de la mission budgétaire « Immigration, asile et intégration », et examinent ainsi la plupart des moyens à la disposition du ministère chargé de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire.

AUDITION DE M. ÉRIC BESSON, MINISTRE DE L’IMMIGRATION, DE L’INTÉGRATION, DE L’IDENTITÉ NATIONALE ET DU DÉVELOPPEMENT SOLIDAIRE

La Commission procède le mercredi 8 septembre 2010 à l’audition de M. Éric Besson, ministre de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire, sur le projet de loi relatif à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité (n° 2400).

M. le président Jean-Luc Warsmann. Monsieur le ministre, nous avons le plaisir de vous accueillir pour la première fois à la commission des lois, à l’occasion de la présentation du projet de loi sur l’immigration, l’intégration et la nationalité dont vous êtes chargé de soutenir la discussion. Il s’agit de sujets sensibles, qui ont occupé une place notable dans l’actualité cet été et je vous demanderai, au-delà d’une simple présentation du texte, d’évoquer trois points dès votre propos introductif.

Tout d’abord, la politique que conduit le Gouvernement vis-à-vis des Roms. Quelles règles – nationales ou européennes – appliquez-vous ? Où en sont les discussions avec les pays intéressés ? Le Gouvernement envisage-t-il une modification de la loi actuelle ?

Ensuite, les dispositions du projet relatives aux procédures contentieuses d’éloignement, à l’allongement de la durée de rétention administrative, à la création de zones d’attente et à la mise en place de la carte bleue européenne.

Enfin, les amendements, dont la presse s’est fait l’écho depuis quelques jours, susceptibles d’être présentés sur ce texte. Quelles sont les intentions du Gouvernement, s’agissant notamment de la déchéance de la nationalité française, quelle efficacité peut-on en attendre et quelles garanties constitutionnelles avez-vous prises ?

M. Éric Besson, ministre de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs les députés, faute évidemment de pouvoir, lors de cette intervention liminaire, présenter toutes les dispositions du projet de loi, je m’efforcerai de vous en exposer la philosophie générale et les éléments saillants, tout en apportant des précisions, comme vous le souhaitez, monsieur le président, sur quelques amendements que le Gouvernement entend proposer.

La France reste une terre d’accueil de l’immigration. Elle continue à délivrer chaque année plus de 180 000 titres de long séjour. Elle est désormais au deuxième rang mondial, derrière les États-Unis, pour l’accueil des réfugiés – nous sommes donc maintenant devant le Canada. Dans le même temps, la France doit rester une terre d’intégration. Car notre cohésion nationale ne s’est pas construite par la juxtaposition de communautés. Dans la conception française de la nation, tout ressortissant étranger qui s’établit en France a vocation à s’intégrer, puis à s’assimiler, et donc à terme et sous conditions, à devenir Français.

Dans le cadre du débat sur l’identité nationale ouvert l’an passé, le séminaire gouvernemental présidé par le Premier ministre le 8 février 2010 a conclu à la nécessité de renforcer nos politiques d’intégration des immigrés qui s’établissent en France. C’est pourquoi le projet de loi conditionne tout d’abord l’accès à la nationalité française à la signature d’une charte des droits et devoirs du citoyen.

Le projet de loi vise à faire de l’adhésion aux principes et valeurs essentiels de la République, et non plus de la seule connaissance des droits et devoirs conférés par la nationalité française, un élément d’appréciation de l’assimilation du postulant à l’acquisition de la nationalité française. Cette adhésion sera formalisée par la signature, au cours de l’entretien d’assimilation conduit en préfecture, d’une charte des droits et devoirs du citoyen. La charte sera remise au cours de la cérémonie d’accueil dans la citoyenneté française, à tous les nouveaux Français, quel que soit le mode d’acquisition de la nationalité – naturalisation, mariage, naissance en France de parents étrangers, etc.

C’est aussi pourquoi le Gouvernement déposera une proposition d’amendement étendant les motifs de la procédure de déchéance de nationalité aux personnes ayant porté atteinte à la vie d’une personne dépositaire de l’autorité publique, en particulier, comme l’avait annoncé à Grenoble le Président de la République, les policiers et les gendarmes.

Des actes d’une gravité sans précédent ont été récemment commis, avec la prise à partie de forces de l’ordre par des assaillants, l’utilisation d’armes de guerre, et l’intention de tuer des agents au seul motif qu’ils exercent la mission première de l’État : assurer le respect de l’État de droit. D’autres policiers ont fait l’objet de menaces de mort.

L’article 25 du code civil précise, depuis la loi du 22 juillet 1996, qu’un individu peut, après avis conforme du Conseil d’État, et dans un délai de dix ans suivant son accession à la nationalité française, être déchu de la nationalité « s’il est condamné pour un acte qualifié de crime ou délit constituant une atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation ou pour un crime ou un délit constituant un acte de terrorisme ».

Dans l’objectif de protéger l’autorité de l’État, le Gouvernement souhaite que la procédure de déchéance de nationalité prévue à l’article 25 du code civil soit étendue aux personnes qui, dans un délai de dix ans suivant leur accession à la nationalité française, portent atteinte à la vie d’une personne dépositaire de l’autorité publique, en particulier un policier ou un gendarme, un magistrat, etc.

Cet amendement respecte la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Dans sa décision validant l’extension des motifs de déchéance opérée en 1996, celui-ci a jugé que ce principe d’égalité « ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l’objet de la loi qui l’établit » et que le législateur « peut, compte tenu de l’objectif tendant à renforcer la lutte contre le terrorisme, prévoir la possibilité, pendant une durée limitée, pour l’autorité administrative, de déchoir de la nationalité française ceux qui l’ont acquise, sans que la différence de traitement qui en résulte viole le principe d’égalité ».

L’objectif de l’amendement est de lutter contre les atteintes aux intérêts essentiels de l’État, c’est-à-dire à la vie de ses agents. Les actes portant atteinte à la vie d’une personne dépositaire de l’autorité publique, par leur nature et par leur gravité, peuvent être rapprochés des « atteintes aux intérêts fondamentaux de la nation » et des « actes de terrorisme » auxquels l’article 25 du code civil fait d’ores et déjà référence.

Cet amendement maintient les motifs de déchéance bien en deçà de ce qu’ils étaient depuis 1945 et jusqu’à la loi du 16 mars 1998. L’article 98 de l’ordonnance du 19 octobre 1945 portant code de la nationalité prévoyait ainsi la déchéance pour l’étranger « condamné en France ou à l’étranger pour un acte qualifié crime par la loi française et ayant entraîné une condamnation à une peine d’au moins cinq années d’emprisonnement. » Rien n’indique que le Conseil constitutionnel validerait un amendement revenant au texte de 1945, et mon pronostic est plutôt réservé sur ce point.

La France participe par ailleurs à la construction progressive d’une politique européenne de l’immigration et de l’asile, complément indispensable du grand espace de libre circulation issu des accords de Schengen. Elle est à l’origine du Pacte européen sur l’immigration et l’asile, adopté à l’unanimité par l’ensemble des États membres de l’Union européenne le 16 octobre 2008 et négocié par mon prédécesseur.

Trois directives européennes ont été adoptées par la suite, qui créent un cadre juridique global et harmonisé pour une politique européenne de l’immigration, dont le projet de loi assure la transposition en droit français.

La première directive transposée par ce projet de loi est celle du 25 mai 2009 établissant les conditions d’entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d’un emploi hautement qualifié, dite « directive carte bleue ». En application de cette directive, le projet de loi met en place le premier titre de séjour européen, ouvrant le même droit au séjour et au travail dans l’ensemble des 27 États membres de l’Union européenne, pour les travailleurs hautement qualifiés (au minimum, diplôme bac +3, ou justifiant d’une expérience professionnelle d’au moins cinq ans). Est-ce une directive « élitiste » ? Certes, puisqu’il s’agit d’immigration choisie, mais il faut remarquer qu’une part importante des ressortissants étrangers qui entrent et séjournent aujourd’hui en France remplit d’ores et déjà les critères de formation et d’expérience professionnelle conditionnant la délivrance de ce titre de séjour européen. En 2009, plus de 25 % des ressortissants étrangers autorisés à entrer et séjourner en France pour une durée supérieure à trois mois étaient titulaires d’un diplôme de l’enseignement supérieur.

La deuxième directive transposée par ce projet de loi est celle du 18 juin 2009 prévoyant des normes minimales concernant les sanctions et les mesures à rencontre des employeurs de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, dite « directive sanctions ». L’objectif est de lutter contre ceux qui exploitent l’immigration irrégulière. En application de cette directive, le projet de loi met en place un ensemble de sanctions administratives, financières et pénales contre les personnes physiques ou morales qui recourent sciemment, directement ou indirectement, à l’emploi d’étrangers sans titre de séjour.

Le projet de loi oblige les employeurs à tenir, au moins pendant la durée de la période d’emploi, une copie de l’autorisation de séjour à la disposition des autorités compétentes. L’arsenal de sanctions administratives qu’il met en place est très dissuasif. L’autorité administrative pourra, en cas d’emploi d’étrangers en situation irrégulière, rendre les employeurs inéligibles aux appels d’offres nationaux et européens, pendant une durée maximale de six mois ; rendre les employeurs inéligibles aux aides publiques nationales et européennes en matière d’emploi, de formation professionnelle et de culture, pendant une durée maximale de cinq ans ; imposer aux employeurs le remboursement des aides publiques reçues l’année précédant l’infraction relevée, en matière d’emploi et de formation professionnelle ; ordonner par décision motivée la fermeture d’un établissement, à titre provisoire et pour une durée ne pouvant excéder trois mois. Les modalités de cette fermeture, qui pourra s’accompagner de la saisie à titre conservatoire du matériel professionnel des contrevenants, seront fixées par décret en Conseil d’État. En tout état de cause, cette décision de fermeture administrative d’un établissement sera proportionnée à l’ampleur des faits constatés.

Le projet de loi responsabilise les donneurs d’ordre. Il prévoit que tout maître d’ouvrage informé par écrit – par un agent de contrôle, par un syndicat ou par une association professionnelle ou par une institution représentative du personnel – de l’intervention d’un sous-traitant en situation irrégulière au regard de l’emploi d’étranger sans titre de séjour, doit enjoindre aussitôt à son cocontractant de faire cesser sans délai cette situation. À défaut, il est tenu, ainsi que son cocontractant, solidairement avec le sous-traitant employant l’étranger sans titre, au paiement des impôts, taxes, cotisations, ainsi que des rémunérations et charges, contributions et frais. La responsabilité solidaire des maîtres d’ouvrage est l’un des points les plus importants de ce texte.

La troisième directive transposée par le projet de loi est celle du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, dite « directive retour ». En application de cette dernière, le projet de loi ouvre la possibilité pour l’autorité administrative d’assortir sa décision d’éloignement d’une « interdiction de retour sur l’ensemble du territoire européen » d’une durée de trois ans, pouvant être portée dans certains cas à cinq ans. Tout étranger ne respectant pas le délai de départ volontaire – un mois –, qui lui a été accordé, pourra se voir infliger cette interdiction de retour sur le territoire des 27 États membres de l’Union européenne.

La procédure de l’interdiction de retour est entourée de plusieurs garanties : elle n’est pas automatique – le préfet peut la prendre dans certains cas, par exemple le non-respect du délai de retour volontaire, mais il n’y est jamais obligé ; elle est modulable et proportionnée – la loi pose le principe selon lequel il sera tenu compte de la durée de la présence de l’étranger sur le territoire, de la nature et de l’ancienneté de ses liens avec la France ; elle est abrogée automatiquement si l’étranger respecte le délai qui lui est accordé pour quitter volontairement le territoire.

Enfin, nos efforts d’intégration de l’immigration légale et de lutte contre l’immigration illégale seront vains si nos procédures d’éloignement des étrangers en situation irrégulière restent aussi peu efficaces. Quelques chiffres devraient nous faire réfléchir : sur 96 109 ressortissants étrangers en situation irrégulière interpellés en 2009 en France métropolitaine, 85 101 ont fait l’objet d’une décision d’éloignement – à la suite d’un arrêté préfectoral de reconduite à la frontière, APRF, ou d’une obligation de quitter le territoire français, OQTF – et 29 288 seulement ont été effectivement reconduits dans leur pays d’origine, de manière volontaire – 8 268 – ou contrainte – 21 020. Le taux d’échec des décisions d’éloignement dépasse donc 75 %. Afin d’améliorer l’efficacité des procédures d’éloignement, le projet de loi s’inspire des conclusions du rapport de la commission présidée par Pierre Mazeaud, ancien président du Conseil constitutionnel, remis le 11 juillet 2008.

La première mesure visant à renforcer l’efficacité de nos procédures d’éloignement consiste à mieux articuler l’intervention du juge administratif et du juge judiciaire. En France, deux juges interviennent dans la procédure d’éloignement, en cas de placement en rétention : le juge administratif, doit être saisi dans les 48 heures, et dispose d’un délai de 72 heures pour se prononcer ; le juge judiciaire doit pour sa part être saisi et statuer dans un délai de 48 heures. Cette situation soulève d’importantes difficultés.

Comme le rapport Mazeaud l’a souligné, le délai de 48 heures imparti au juge judiciaire est trop court, et aboutit « à l’enchevêtrement des procédures judiciaire et administrative », cause d’insécurité juridique.

L’administration a une double tâche à remplir dans un délai extrêmement court, car elle doit conduire deux procédures juridictionnelles en parallèle – escorte, présentation, défense. L’étranger est transporté dans des délais très courts en plusieurs endroits différents. Surtout, les décisions juridictionnelles rendues peuvent être contradictoires : si le juge des libertés et de la détention – JLD – refuse la prolongation du maintien en rétention au-delà de 48 heures sur le fondement de l’illégalité de la mesure administrative de reconduite et remet ainsi le retenu en liberté, alors que le tribunal administratif, dans le délai de cinq jours, confirme la légalité de la mesure ; ou inversement, si le JLD autorise la prolongation du maintien en rétention au-delà de 48 heures, sur le fondement de la légalité de la mesure administrative de reconduite, mais que le tribunal administratif, intervenant après cinq jours de rétention, annule cette mesure.

Le rapport de la commission présidée par Pierre Mazeaud concluait ainsi que « la précipitation actuelle est excessive et nuit à la fois à la justice, dont elle mobilise abusivement les membres : juge, personnel de greffe, personnels de sécurité, à la mise en œuvre de la politique des pouvoirs publics, dont les demandes sont examinées dans des conditions exécrables, et aux étrangers eux-mêmes qui, levés à l’aube, attendent interminablement dans les salles du TGI, sans confort et dans la promiscuité. »

Le projet de loi prévoit un délai de 48 heures pour saisir le juge administratif, puis un délai de 72 heures accordé au juge administratif pour statuer, puis un délai de 24 heures accordé au juge judiciaire pour statuer. Cet enchaînement résulte de plusieurs nécessités incontournables.

Le délai de 48 heures pour saisir le juge administratif est indispensable pour permettre à la personne placée en rétention et aux personnes qui l’assistent dans l’exercice de ses droits, de prendre connaissance de l’ensemble du dossier et de préparer la procédure contentieuse.

Les concertations avec les associations de magistrats administratifs et le Conseil d’État ont abouti à la fixation d’un délai de 72 heures, indispensable pour permettre au juge administratif de se prononcer sur la légalité des six décisions pouvant désormais viser la personne placée en rétention : décision de refus de titre de séjour, décision d’éloignement, décision de refus du délai de départ volontaire, décision fixant le pays de renvoi, décision d’interdiction de retour sur le territoire européen, décision de placement en rétention.

Le délai de cinq jours pour l’intervention du juge judiciaire, après celle du juge administratif, n’exprime aucune défiance à l’égard du juge judiciaire. Le juge administratif est le juge naturel de la légalité des décisions administratives. Le juge judiciaire doit statuer sur le maintien en rétention. Et le juge administratif n’est pas moins protecteur des libertés que le juge judiciaire. La Cour de Cassation a d’ailleurs jugé que seul le juge administratif pouvait connaître de la légalité de la décision administrative de placement en rétention, le JLD ne devant intervenir qu’au stade de la prolongation.

Ce délai ne réduit pas l’étendue du contrôle juridictionnel. Rien ne permet de présager de la jurisprudence de la juridiction administrative, notamment dans le cadre du référé liberté en cas « d’atteinte grave et manifestement illégale » à la liberté individuelle. Le référé liberté pourra être appliqué dans le cadre de cette procédure.

Surtout, ce délai ne porte pas atteinte à la possibilité, pour l’étranger en situation irrégulière visé par une mesure d’éloignement, de déposer un recours suspensif contre cette décision. Contrairement à ce qu’ont avancé des associations ou des élus, ce délai étant suspensif, on ne pourra pas profiter de ces cinq jours – je le dis solennellement devant votre Commission – pour recourir à la reconduite forcée de l’étranger sans que ce dernier ait pu faire valoir ses droits.

Enfin, ce délai répond à un objectif de valeur constitutionnelle : l’amélioration du fonctionnement de la justice. Il est proche de durées déjà validées par le Conseil constitutionnel, comme le délai de quatre jours de maintien en zone d’attente avant l’intervention du juge judiciaire, prévu par la loi du 20 novembre 2007.

La deuxième mesure visant à améliorer l’efficacité de nos procédures d’éloignement est l’allongement de la durée maximale de rétention administrative, afin de faciliter l’obtention des laissez-passer consulaires. Afin de permettre la délivrance du laissez-passer consulaire dans le délai nécessaire, le projet de loi porte la durée maximale de rétention administrative de 32 jours – soit 2 jours plus 30 jours, après une deuxième prolongation de 15 jours – à 45 jours – soit 5 jours plus 40 jours, après une deuxième prolongation de 20 jours. Un tel allongement est nécessaire, et même indispensable, pour faciliter la délivrance par les pays d’origine des laissez-passer consulaires. Il l’est également pour permettre la conclusion d’accords bilatéraux de réadmission. Ceux récemment conclus avec des pays sources d’immigration prévoient des délais de délivrance des laissez-passer consulaires proches de 30 jours. Or, ce délai court à partir de la présentation de la demande de laissez-passer, voire de la présentation de la personne devant le consulat, et n’intègre pas le délai inhérent à l’organisation matérielle de la reconduite.

Cet allongement est désormais nécessaire pour permettre la conclusion d’accords européens de réadmission, sachant que les négociations sont engagées depuis un an – pour un nombre croissant au niveau européen – avec de grands pays sources d’immigration de la France. Notre pays se trouve ainsi placé devant une contradiction entre sa volonté de favoriser la conclusion d’accords au niveau européen, et une durée de rétention très inférieure à celle des autres États membres de l’Union européenne. Le projet d’accord européen en cours de négociation avec la Turquie prévoit par exemple un délai de réponse aux demandes de réadmission de 25 jours, incompatible avec une durée maximale de rétention administrative de 32 jours. Le projet d’accord européen en cours de négociation avec le Vietnam s’oriente vers un délai de 30 jours, incompatible avec une durée maximale de rétention administrative de 32 jours.

J’appelle l’attention de votre Commission sur deux points majeurs : d’abord, cette durée restera très nettement inférieure à la durée maximale fixée par la directive communautaire, qui est de 6 mois, avec possibilité de 12 mois supplémentaires. De nombreux pays vont devoir passer de 12, 18 ou 24 mois, à six mois. Alors que la France, qui est le pays dont le délai de rétention administrative est le plus court, passera de 32 à 45 jours.

Ensuite, la France reste, et restera si le Parlement en décide ainsi, le pays européen dont la durée maximale de rétention est, de loin, la plus courte. Elle est aujourd’hui de 60 jours au Portugal et en Espagne de six mois aux Pays-Bas, en Autriche ou en Hongrie, de huit mois en Belgique, de 18 mois en Allemagne, de 24 mois en Suisse et illimitée au Royaume-Uni. L’écart de la France par rapport aux autres pays européens tend même à s’accroître. Deux partenaires essentiels de la France pour la lutte contre les filières d’immigration irrégulière, l’Espagne et l’Italie, ont récemment accru la durée maximale de rétention administrative : l’Espagne de 40 jours à 60 jours, par la loi du 11 décembre 2009 ; l’Italie de deux à six mois par la loi du 2 juillet 2009.

Une troisième mesure vise à améliorer l’efficacité de nos procédures d’éloignement : la création d’un dispositif d’urgence adapté aux afflux d’étrangers en situation irrégulière en dehors des points de passage frontaliers.

Le préfet pourra créer une zone d’attente temporaire, qui relie les lieux de découverte d’un groupe de migrants au point de passage frontalier, où sont normalement effectués les contrôles des personnes. Pour recourir à cette disposition, il sera nécessaire d’établir que le groupe d’étrangers contrôlés vient manifestement de franchir la frontière en dehors d’un point de contrôle.

L’affaire des 123 ressortissants kurdes – ou plutôt Syriens – arrivés sur les plages de Bonifacio le 22 janvier 2010 a une nouvelle fois révélé une faiblesse de notre législation, justement sanctionnée par les juges : lorsque de nombreux ressortissants étrangers se présentent à notre frontière en dehors de tout point de passage, les autorités judiciaires et administratives se trouvent – compte tenu de la difficulté à réunir, dans des délais suffisamment courts, interprètes, avocats et médecins – dans l’impossibilité, pour les premières, d’organiser l’interpellation et la garde à vue de ces personnes, et, pour les secondes, de les maintenir sous un quelconque régime de contrôle administratif. Ces personnes peuvent se retrouver libres à l’intérieur de l’espace Schengen. C’est ce qui s’est passé pour plusieurs d’entre elles. Le régime juridique applicable à la zone d’attente temporaire sera identique à celui de la zone d’attente permanente, créé par loi du 6 juillet 1992. Il ne s’agit donc pas d’une législation d’exception. Enfin, des mesures supplémentaires seront ajoutées. Le Gouvernement déposera trois amendements facilitant ces éloignements, y compris, dans certaines circonstances, lorsqu’ils concernent des ressortissants de l’Union européenne

Les ressortissants européens ne jouissent pas d’une liberté de séjour sans limite au sein de l’Union européenne – liberté de circulation ne signifie pas liberté d’installation. Des limites sont fixées par la directive communautaire du 29 avril 2004 : pour les séjours de moins de trois mois, ils ne doivent pas menacer l’ordre public ou constituer une charge déraisonnable pour notre système d’assistance sociale ; pour les séjours de plus de trois mois, ils doivent disposer d’un emploi ou de ressources suffisantes.

Un premier amendement vous sera proposé, qui permettra de sanctionner par une obligation de quitter le territoire français ceux qui abusent du droit au court séjour par des allers-retours successifs, afin de contourner les règles plus strictes du long séjour.

Un deuxième amendement permettra la reconduite dans leurs pays d’origine des personnes qui représentent une charge déraisonnable pour notre système d’assistance sociale.

Un troisième amendement élargira les possibilités de prendre des arrêtés de reconduite à la frontière pour menace à l’ordre public, à l’occasion d’actes répétés de vols ou de mendicité agressive.

Mesdames et messieurs les députés, avec ce projet de loi, nous contribuons à la mise en place d’une politique française d’immigration et d’intégration équilibrée, juste et ferme, assurant à la fois la maîtrise de l’immigration et l’intégration effective des migrants. Avec ce projet de loi, nous respectons les engagements souscrits par le Président de la République devant les Français, et l’une des priorités de l’action du Gouvernement.

M. Thierry Mariani, rapporteur. Monsieur le ministre, l’importance du projet de loi tient à ce qu’il reflète l’engagement de la France à promouvoir une politique européenne commune en matière d’immigration, puisqu’il permet la transposition de trois directives essentielles dans le domaine. Mais au-delà d’un simple exercice de transposition, le texte traduit des choix politiques propres à la France, lesquels sont constants depuis 2002.

Il en va ainsi des mesures relatives au droit de la nationalité et au contrat d’accueil et d’intégration, qui s’inscrivent dans le prolongement des conclusions du débat sur l’identité nationale, et qui visent à donner une plus large importance à l’implication personnelle des étrangers qui séjournent en France ou qui aspirent à devenir Français dans le processus d’intégration que leur propose la République et, in fine, de naturalisation.

Tel est également le cas de la réforme du contentieux de l’éloignement des étrangers en situation irrégulière. La transposition de la « directive retour » contraignant notre pays à une réforme de ses procédures, il y avait là une bonne occasion de simplifier un contentieux excessivement complexe, caractérisé par un enchevêtrement des compétences des juges administratifs et judiciaires, mis notamment en avant par le rapport de la commission sur le cadre constitutionnel de la politique d’immigration, présidée par Pierre Mazeaud.

S’agissant de la nationalité, le projet de loi réduit à deux ans la durée de stage exigée des étrangers candidats à la naturalisation qui satisfont manifestement à la condition d’assimilation posée par l’article 21-24 du code civil. Quel usage entendez-vous faire de cette nouvelle procédure dérogatoire du droit commun ? Combien de cas cela devrait-il représenter annuellement ? À titre de comparaison, combien d’étrangers entrant dans les deux autres cas de figure prévus à l’article 21-18 du code civil – services importants rendus à la France et études supérieures en France –, pour lesquels la durée de stage est également fixée à deux ans, sont naturalisés chaque année ? Cette disposition ne vous apparaît-elle pas quelque peu incohérente avec la durée de stage des conjoints de Français – quatre ans s’ils résident en France et cinq ans s’ils résident à l’étranger –, qui présentent bien souvent les mêmes attributs d’assimilation ?

Par ailleurs, quel devrait être le contenu de la charte des droits et devoirs du citoyen français, instituée à l’article 21-24 du code civil ? En 1993, le législateur avait institué une obligation de manifestation de volonté pour l’acquisition de la nationalité française, supprimée en 1998. Ne faudrait-il pas aller au bout de la logique en rétablissant cette manifestation de volonté, afin que l’on ne puisse pas devenir Français sans le vouloir ni sans le savoir ?

Le 30 juillet dernier, le Président de la République a souhaité que l’article 25 du code civil soit modifié afin de compléter les cas de déchéance de nationalité en incluant les personnes qui portent atteinte à la vie des dépositaires de l’autorité publique. Cette démarche semble compatible avec les exigences de la Constitution, sous réserve de certaines précautions juridiques auxquelles le Conseil Constitutionnel veillera. Pour ma part, j’inclinerais davantage vers un retour au dispositif qui prévalait avant 1998 et qui concernait les personnes ayant acquis la nationalité française depuis moins de dix ans, condamnées en France ou à l’étranger à au moins cinq ans d’emprisonnement. Pouvez-vous nous expliquer les raisons qui ont vous ont conduit à préférer une solution visant les seules personnes portant atteinte à la vie de personnes dépositaires de l’autorité publique ?

Une mission d’expertise, annoncée récemment par le Président de la République, devrait par ailleurs examiner les conditions d’une extension de la procédure d’opposition à l’acquisition de la nationalité aux mineurs condamnés à de la prison. Le Parlement sera-t-il associé à ses travaux et sous quelle forme ? Quand cette mission doit-elle rendre ses conclusions ? Elles pourraient, le cas échéant, être reprises dans le projet de loi.

S’agissant des procédures et contentieux de l’éloignement, le texte tire les conséquences des difficultés apparues lors du débarquement en Corse du Sud, en janvier dernier, de 123 étrangers en condition irrégulière, en modifiant les conditions de création des zones d’attente, afin de pouvoir instituer une telle zone à proximité du lieu de débarquement présumé des migrants. Même si ce type de situations est très rare, il est manifeste qu’elles posent des problèmes juridiques et pratiques conséquents. Pensez-vous que la mesure proposée sera réellement efficace pour y répondre ?

Le projet de loi assure la transposition de la « directive retour » qui instaure notamment une interdiction d’entrée, valable sur l’ensemble du territoire européen. Le Gouvernement a fait le choix de laisser une large marge d’appréciation à l’administration pour décider d’appliquer ou non cette mesure à l’égard des étrangers en instance d’éloignement, alors que la directive distingue les cas où « les décisions de retour sont assorties d’une interdiction » de retour, des cas où les décisions de retour « peuvent être » assorties d’une interdiction de retour. Ne risque-t-on pas d’atténuer l’effet de cette mesure et, en fait, de ne pas assurer strictement les dispositions de la directive ?

Le projet de loi réforme sensiblement les procédures d’éloignement en inversant notamment l’ordre d’intervention des juges judiciaire et administratif. Désormais, le juge administratif se prononcera d’abord, notamment sur la légalité de la rétention, et le juge judiciaire n’interviendra plus qu’au bout d’un délai de cinq jours, contre 48 heures actuellement. Ce nouveau délai a fait naître des interrogations sur la constitutionnalité de la mesure, notamment au regard de l’article 66 de la Constitution. En quoi la nouvelle procédure est-elle susceptible de contribuer à l’objectif de bonne administration de la justice, lequel a également valeur constitutionnelle ?

Sur la durée de rétention, je laisserai mon collègue Éric Diard vous interroger. Je terminerai par trois brèves questions sur la transposition de la directive 2009-1952/CE dite « directive sanction » :

Pouvez-vous nous préciser les derniers résultats obtenus en matière de lutte contre l’emploi d’étrangers sans titre – année 2009 et 1er semestre 2010 : nombre de contrôles effectués, d’employeurs mis en cause, de salariés en situation irrégulière mis à jour, et des éloignements qui en ont résulté ? Au regard du travail dissimulé, quelle proportion représente cette infraction ?

Le Gouvernement a-t-il évalué le coût, pour les organismes de sécurité sociale et pour les finances publiques, de l’emploi d’étrangers sans titre ?

Enfin, les employeurs et les organisations syndicales s’accordent à dire qu’il convient de différencier les sanctions infligées aux employeurs d’étrangers sans titre selon qu’ils exploitent des immigrants en situation irrégulière ou les emploient à leur insu, notamment du fait de fraudes documentaires. Le Gouvernement est-il ouvert à cette perspective ? Quelles avancées peut-on attendre sur ce point lors de la discussion parlementaire ?

M. le ministre. Je reviendrai d’abord sur les questions relatives à la nationalité et sur la proposition qui vous est faite de réduire à deux ans la durée du stage exigé des étrangers candidats à la naturalisation, lorsque la condition d’assimilation est manifestement réunie. S’agit-il d’une mesure générale visant à réduire le délai nécessaire pour accéder à la nationalité française ? La réponse est très clairement « non » : nous ne visons que des cas exceptionnels.

Ce type de disposition existe déjà en droit français sur proposition tant du ministre de la défense – pour les étrangers engagés dans l’armée française et blessés en mission, soit moins de cinq cas par an – que du ministre des affaires étrangères – pour les étrangers qui contribuent au rayonnement de la France et à la prospérité de ses relations économiques internationales, ce qui représente une douzaine de cas par an. Nous n’avons pas l’intention de dépasser cet ordre de grandeur.

Mais il arrive très régulièrement, souvent sur intervention de députés, que l’on nous demande d’accélérer la procédure de naturalisation par exemple d’un chercheur qui vit en France et qui est détenteur d’un brevet particulièrement important, ou encore de sportifs que leur fédération veut voir participer à des manifestations internationales telles que les Jeux Olympiques ou les championnats du monde. La loi ne le permet pas aujourd’hui et mes services ont du mal à trouver des solutions pour y parvenir. Il vous est donc proposé de bien vouloir accorder au ministre en charge de cette question la possibilité de réduire légalement la durée du stage exigé de certains étrangers, dont le nombre ne saurait excéder la dizaine, voire la vingtaine de cas par an.

Concernant le nombre de personnes concernées par l’alinéa 1er de l’article 21-18 du code civil, je ne suis pas en mesure de vous donner un chiffre précis : d’une part, il n’existe pas de comptabilité spécifique de ces catégories ; d’autre part, dans les faits, la durée de stage est souvent supérieure ou égale à la durée de droit commun de cinq ans. Quoi qu’il en soit, le régime spécial de naturalisation avec réduction de stage à deux ans sur proposition du ministre, pour celui qui a rendu ou qui peut rendre, par ses capacités ou ses talents, des services importants à la France, ne concerne que très peu de personnes par an. Pour autant, si vous le souhaitez, nous sommes disposés à étudier plus précisément les conditions de mise en œuvre de cette procédure.

Vous vous êtes interrogé sur la cohérence des durées de stage dans les cas de naturalisation ou d’acquisition de la nationalité par déclaration sur le fondement du mariage avec un ressortissant français. J’observe que la durée de quatre ans, exigée des souscripteurs d’une déclaration de nationalité à raison du mariage avec un conjoint de nationalité française, n’est pas un stage, mais une durée visant à vérifier l’effectivité de la communauté de vie qui permet au demandeur d’acquérir la qualité de Français. La communauté de vie est liée à la situation maritale, pas à la résidence en France. Par ailleurs, rien n’interdit à un conjoint de Français de solliciter une naturalisation s’il en remplit les conditions légales. Le fondement de son acquisition de la nationalité ne sera donc pas, dans ce cas, le mariage.

S’agissant du contenu de la charte des droits et des devoirs du citoyen français, celui-ci sera défini par décret en Conseil d’État. J’imagine que nous y reviendrons lors de la discussion en Commission puis dans l’hémicycle, mais je peux d’ores et déjà préciser que, notamment, tant la devise républicaine « Liberté, Égalité, Fraternité » que les notions de laïcité et d’égalité entre les hommes et les femmes ainsi que l’obligation de loyauté de tout citoyen français envers la France y figureront, la personne souhaitant acquérir la nationalité française devant s’engager dans le même temps à respecter les lois et les coutumes propres à la nationalité française.

Vous avez évoqué l’obligation de manifester la volonté d’acquérir la nationalité française. Nous aurons sans doute l’occasion de revenir en particulier sur ce qu’avait institué la loi du 22 juillet 1993. Pour autant, l’obligation d’une manifestation de volonté à seize ans suppose de supprimer la possibilité d’accéder à la nationalité française par déclaration anticipée à l’âge de treize ans. De fait, sur les 30 000 mineurs étrangers qui accèdent chaque année à la nationalité française, 20 000 le font par déclaration anticipée – par l’intermédiaire des parents – entre treize ans et seize ans ; d’autres, 7 000, par déclaration entre seize et dix-huit ans ; les 3 000 autres y accèdent par acquisition automatique à l’âge de dix-huit ans.

Contrairement à ce que l’on entend ici ou là, la manifestation de volonté ne me semble pas, sur le plan des principes, contraire à notre esprit républicain. Que quelqu’un qui veut acquérir la nationalité française dise expressément qu’il le souhaite n’a en soit rien de choquant. Mais comment prendre en compte cette manifestation de volonté sans paraître remettre en cause le droit du sol ? L’équilibre est délicat à trouver. C’est pourquoi le Président de la République nommera prochainement une personnalité qui devrait créer une commission et procéder à des auditions – auxquelles le Parlement sera largement associé. Il lui reviendra de formuler des propositions tenant compte à la fois de votre souhait et des propos tenus à Grenoble par le Président de la République sur la non-acquisition automatique de la nationalité française par des enfants nés de parents étrangers sur le sol français et qui seraient, par hypothèse, des délinquants multirécidivistes. Pour traiter de toutes ces questions, nous avons en effet besoin de recul.

Concernant la déchéance de la nationalité, vous avez rappelé la législation antérieure à 1998. Mais il ne faut pas oublier que nous sommes liés par la décision du 16 juillet 1996 du Conseil constitutionnel, qui a très expressément limité les possibilités de déchéance à des actes dont la nature et la gravité sont particulières.

L’objectif de l’amendement qui vous a été soumis est de lutter contre les atteintes aux intérêts essentiels de l’État. Mais je ne suis pas sûr que l’ensemble des actes qui ont donné lieu à des condamnations et à des peines de plus de cinq années d’emprisonnement puissent tous être considérés aujourd’hui par le juge constitutionnel comme des atteintes aux intérêts fondamentaux de l’État – aussi odieux fussent-ils.

Par ailleurs, selon l’article 7 de la Convention européenne sur la nationalité, adoptée par le Conseil de l’Europe le 6 novembre 1997, signée mais non ratifiée par la France, un État partie peut inscrire dans son droit interne la perte de nationalité de plein droit ou à son initiative dans le cas d’un « comportement portant un préjudice grave [à ses] intérêts essentiels ». La notion d’atteinte aux intérêts essentiels de l’État semble donc fondatrice, aussi bien pour le droit européen que pour la jurisprudence du Conseil constitutionnel, laquelle s’impose à nous.

On aurait en effet pu étendre, comme j’ai été tenté de le faire, le décret d’opposition à l’acquisition automatique de la nationalité aux individus condamnés à des peines de prison avant l’âge de dix-huit ans. Un tel décret est possible pour les conjoints de Français ; le Premier ministre et moi-même en avons signé trois cette année : deux pour des personnes qui, lors de l’entretien d’assimilation, avaient déclaré qu’elles obligeraient leur épouse à porter le voile intégral ; un pour une personne qui avait explicitement dit qu’elle ne reconnaissait pas le principe de laïcité. Je note d’ailleurs que ces décrets n’ont pas été contestés.

En l’espèce, selon la loi française, l’acquisition de nationalité peut être demandée soit par les parents lorsque leur enfant a entre treize et seize ans, soit par ce dernier lorsqu’il a entre seize et dix-huit ans, de sorte que le décret n’aurait concerné que les mineurs n’ayant pas déposé de demande, autrement dit une part marginale. Nous vous proposerons donc une autre solution dans les mois qui viennent.

Vous m’avez également interrogé sur le débarquement de 123 étrangers en Corse du Sud. La meilleure réponse est évidemment la prévention au niveau européen, même si, contrairement à Malte, à Chypre, à la Grèce ou à l’Italie, la France n’est pas en première ligne. Via Frontex et avec nos partenaires, nous allons multiplier les patrouilles et renforcer la protection de nos frontières. Notre future législation nous permettra, je le crois, de traiter dignement les personnes qui se trouveraient dans la même situation que celles débarquées en Corse.

La directive de 2008 relative à l’interdiction d’entrée revêt en effet un caractère obligatoire, mais elle prévoit aussi que « les États membres peuvent s’abstenir d’imposer, peuvent lever ou peuvent suspendre une interdiction d’entrée, dans des cas particuliers, pour des raisons humanitaires ». Elle prévoit également que « les État membres peuvent lever ou suspendre une interdiction d’entrée, dans des cas particuliers ou certaines catégories de cas, pour d’autres raisons. » C’est la voie que nous avons choisie avec l’acceptation du retour volontaire. Nous veillons aussi à la conciliation de cette directive avec notre droit constitutionnel : je pense notamment à l’absence d’automaticité et au principe de proportionnalité. Les conditions de transposition que nous proposons nous paraissent donc respecter scrupuleusement la directive européenne et nos règles constitutionnelles.

S’agissant des procédures d’éloignement, j’ai disséqué les raisons des délais de 48 heures – pour la saisie du juge administratif – et de 72 heures – pour l’intervention du juge des libertés et de la détention. Il y va non seulement de la bonne administration de la justice, les gâchis en temps et en argent étant considérables, mais aussi de l’intérêt des étrangers eux-mêmes. L’avocat de la Cimade, lors du recours que celle-ci a formé contre le projet de partage du « marché de la rétention », a ainsi expliqué au Conseil d’État que seule une association spécialisée pouvait s’engager dans une telle procédure, compte tenu de la complexité du droit des étrangers ; or, selon ce même avocat, cette complexité tient notamment aux contradictions jurisprudentielles entre le juge administratif et le juge judiciaire.

Pour ce qui concerne la lutte contre l’emploi des étrangers sans titre et l’immigration irrégulière, notre outil statistique ne permet pas de donner des chiffres exacts, d’autant que de telles mesures sont matériellement difficiles. Nous avons néanmoins le sentiment que les entrées irrégulières sur notre sol ont diminué, comme l’atteste le nombre d’inscriptions – 215 000 environ – à l’aide médicale d’État à la fin de 2009. Ce n’est certes qu’une indication : Claude Goasguen estime ainsi que le système est parfois détourné ; des travaux sont en cours sur le sujet. En 2009, 3 558 procès-verbaux pour emploi d’étrangers sans autorisation de travail ont été dressés sur l’ensemble du territoire national, et 1 760 au premier semestre de 2010. On comptait par ailleurs 3 204 mises en cause en 2009 et 1 579 au premier semestre de 2010 et, pour les mêmes périodes, respectivement 3 115 et 1 645 étrangers employés sans autorisation de travail.

Nous pourrons aller plus loin sur les sanctions différenciées, mais entendons-nous bien : il ne s’agit pas de sanctionner un chef d’entreprise qui aurait employé un étranger sans titre à son insu, notamment en raison d’une fraude documentaire. Nous n’inversons pas la charge de la preuve : l’employeur est tenu, par la loi du 1er juillet 2008, de mettre à la disposition de l’administration la copie du titre de séjour, mais il ne lui appartient pas de montrer, le cas échéant, que ce document est un faux. Dans le projet de loi qui vous est soumis, tout a été fait pour que le préfet puisse apprécier la bonne foi de l’entrepreneur : la sanction est possible, elle n’est nullement automatique. Cela dit, ne tournons pas autour du pot : une personne qui, sur 100 employés, compte 99 étrangers en situation irrégulière qu’elle a fait venir par ses propres moyens et qu’elle héberge, aura du mal à faire croire à l’administration qu’elle découvre leur situation. Bref, le projet de loi répond à votre préoccupation ; mais si vous estimez que des précisions sont nécessaires, nous pourrons les apporter.

Mme Sandrine Mazetier. Monsieur le ministre, l’adhésion aux principes et aux valeurs essentielles de la République vaut-elle seulement pour les candidats à la naturalisation ou pour tous les citoyens, à commencer par le garant de nos institutions qu’est le Président de la République ? L’article 1er de la Constitution ne dispose-t-il pas que « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion » ? À ce propos, je voudrais que vous m’expliquiez les conclusions du séminaire gouvernemental du 8 février 2010 sur l’identité nationale, qui faisait de la nationalité française un élément de la politique pénale.

Plus généralement, le projet de loi signe un échec flagrant : en matière d’immigration comme de sécurité, les textes se sont enchaînés ; on en est ainsi au sixième depuis 2002. Un tel prurit législatif marque l’échec de votre politique – vous avez vous-même fait état des résultats catastrophiques s’agissant des reconduites effectives à la frontière. Quand la gauche était aux responsabilités, plus de 60 % des reconduites étaient effectuées car l’État de droit était respecté : nous n’avions pas à contourner le juge des libertés et de la détention, comme vous tentez de le faire avec le texte, lequel tire prétexte de la transposition de trois directives.

Au moment de l’adoption de la dernière d’entre elles, la « directive retour », votre prédécesseur, M. Hortefeux, avait indiqué : « En France, il n’est pas question de modifier la durée maximale de la rétention », à savoir 32 jours en théorie et 12 jours en pratique. La parole d’un ministre devant la représentation nationale ne vaut visiblement pas grand-chose pour vous, puisque vous vous apprêtez à allonger la durée de la rétention, en contradiction avec tous les engagements pris.

« Le texte », déclarait-il également, « traite ensuite de l’interdiction de retour de cinq ans qui pourrait être opposée aux personnes reconduites. Avec mes collègues Kouchner et Jouyet, nous avons obtenu que cette durée puisse être diminuée voire supprimée. Je le dis sans détours : la France n’est pas favorable à des politiques de bannissement. » Est-ce la parole de la France et du Gouvernement qui a des valeurs différentes selon les périodes, ou les vérités qui changent d’un ministre à l’autre ? Mentir à la représentation nationale ou bafouer la signature de la France, cela relève-t-il à vos yeux de la haute trahison, voire de la déchéance de nationalité ?

Le 17 juin 2008, Brice Hortefeux déclarait : « La directive traite de la situation des enfants mineurs isolés sans papiers. Contrairement à certains pays, la France ne les renvoie pas dans leur pays d’origine. Le projet de directive vise à atténuer cette possibilité en exigeant des garanties mais, là non plus, cela ne change rien pour la France. » En réalité, la directive prévoit que la rétention ne soit pas obligatoire, que la liberté reste la règle et sa privation l’exception. Or, vous vous apprêtez à la rendre systématique et à en allonger la durée.

S’agissant des garanties procédurales, vous nous avez expliqué que, pour un étranger susceptible d’être éloigné, le recours serait suspensif. Pourtant, rien n’est apparemment prévu à ce sujet dans les articles du projet de loi.

La « directive retour » ne traite nullement des contentieux relatifs aux mesures d’éloignement : c’est le Gouvernement et lui seul qui, au prétexte de la transposer, entend bouleverser le système actuel de fond en comble. Je ne reviendrai pas sur vos chiffres, mais le fait est que le respect de l’État de droit donne de meilleurs résultats judiciaires pour l’administration : vous devriez vous interroger sur ce point. Les expulsions de groupes auxquelles nous avons assisté à la fin de l’été ont été emblématiques de l’irrespect des droits fondamentaux de chacun.

S’agissant des zones d’attente, en quoi sont-elles « temporaires », alors que le projet de loi ne dit rien de leur durée ? Qu’est-ce qui justifie, dans l’histoire récente, l’existence de ces dispositifs d’urgence, sinon l’arrivée, sur les rivages corses, d’un groupe important de Kurdes fuyant manifestement des persécutions ? Pourquoi ne vous saisissez-vous toujours pas de la « directive protection temporaire » qui accorde une protection et des droits à ces personnes, alors que vous avez tiré argument de la situation ?

Quant à la transposition de la « directive sanctions », je m’étonne que votre texte ne comporte aucune disposition claire pour lutter contre l’immigration irrégulière et le travail dissimulé. Le recours à une main-d’œuvre en situation d’extrême précarité est devenu structurel dans certains secteurs d’activité, et ce depuis de nombreuses années. Votre curiosité me semble bien sélective.

Par ailleurs, quelle valeur juridique accordez-vous à l’addendum au guide des bonnes pratiques, lui-même adjoint à la circulaire du 24 novembre 2009 ? Ce texte constitue la base pour la régularisation des travailleurs sans papiers, qui ont obtenu une ouverture le 18 juin dernier après deux années de grève. Pourquoi n’avez-vous pas saisi l’occasion de ce projet de loi pour énoncer des critères de régularisation clairs ? Ces régularisations s’effectuent aujourd’hui dans la plus complète opacité, selon l’appréciation discrétionnaire des préfets : d’un département à l’autre, des personnes dans la même situation sont régularisées et d’autres non. Est-il supportable que la délivrance des titres de séjour dans notre République se fasse à la tête du client ou en fonction des consignes du ministère ?

Vous prétendez lutter contre l’immigration clandestine. Mais quelles mesures réellement nouvelles proposez-vous ? Comment votre texte entend-il combattre la traite des êtres humains ? Il ne contient pas un seul article sur les trafiquants ou les filières mafieuses, qui pourtant existent bel et bien : pourquoi ne sont-elles pas sanctionnées pour ce qu’elles font, et non pour d’autres motifs ? Nous ferons des propositions sur ce point.

M. Étienne Blanc. Permettez-moi de saluer la clarté de votre exposé, monsieur le ministre. En ce domaine nous subissons en effet une exceptionnelle complexité du droit, du fait du chevauchement entre le droit judiciaire et le droit administratif, alors même que le Conseil constitutionnel et le Conseil d’État rappellent régulièrement que la lisibilité du droit est un principe à valeur constitutionnelle.

La lutte contre les personnes, morales et physiques, qui exploitent les étrangers en situation irrégulière est au cœur de votre texte. Les conditions de cette exploitation sont souvent indignes et privent les employés de toute protection sociale, par exemple en cas d’accident du travail. Pourriez-vous nous préciser les sanctions encourues par les particuliers et par les entreprises ? Je pense notamment aux fermetures d’établissement : comment ce dispositif fonctionnera-t-il ? À quels établissements pensez-vous et quelle sera la procédure suivie ?

Par ailleurs, nous vous interrogeons régulièrement sur les délais d’examen des demandes d’asile. Les dispositions nouvelles que nous avons prises ont-elles permis des progrès ? Les lenteurs, on le sait, génèrent souvent des difficultés. Que pourriez-vous nous proposer, le cas échéant, pour améliorer les choses ?

M. Manuel Aeschlimann. Pour répondre aux questions de certaines associations humanitaires sur les conditions d’exercice de leur mission lorsqu’elles portent assistance aux étrangers en situation irrégulière sur notre territoire, Mme la garde des Sceaux et vous-même avez précisé, par une circulaire du mois de novembre 2009, les conditions d’application de l’article L. 622-1 du CESEDA – code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. Vous recommandez au parquet de ne pas engager de poursuites pénales sur le chef d’aide au séjour irrégulier à l’encontre des membres d’associations qui fournissent des prestations telles que des repas ou des hébergements lorsque l’acte visé n’a d’autre objectif que d’assurer des conditions de vie dignes et décentes à l’étranger en situation irrégulière. Ne pourrait-on, dans un souci de sécurité juridique, conférer une valeur législative à ces orientations qui, en l’état, restent de simples instructions ?

Question subsidiaire : une autre piste est-elle envisageable, par exemple en transposant plus efficacement la directive 2002/90/CE du 28 novembre 2009, qui définit l’aide à l’entrée, au transit et au séjour irréguliers ? Cette directive prévoit que « chaque État adopte des sanctions appropriées […] à l’encontre de quiconque aide sciemment, dans un but lucratif, une personne non ressortissante d’un État membre à séjourner sur le territoire d’un État membre en violation de la législation de cet État relative au séjour des étrangers ».

La transposition de cette directive dans notre droit s’est sans doute faite de manière trop restrictive, puisque la nécessité de contreparties pécuniaires n’avait pas été reprise dans la loi. Une telle option vous paraît-elle envisageable ?

M. Jean-Pierre Dufau. Alors que le projet de loi est relatif à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité, le mot « intégration » apparaît très peu dans le titre Ier : c’est celui d’« assimilation » qui lui est substitué. Ces termes sont-ils interchangeables dans l’esprit du Gouvernement ?

Après l’agitation médiatique du mois d’août, je suis aujourd’hui frappé par la prudence du Gouvernement s’agissant notamment des amendements qu’il s’apprête à déposer. Ainsi, un organisme sera créé pour étudier la faisabilité des mesures initialement envisagées à l’encontre des mineurs délinquants récidivistes. Mais il est vrai que l’effet d’annonce demeure...

Quant à l’extension de la déchéance de nationalité prévue pour les actes de terrorisme aux crimes commis contre les dépositaires de l’autorité publique, quelle que soit par ailleurs la gravité de tels actes, vos propos révèlent une certaine fragilité : qui appréciera l’atteinte aux « intérêts essentiels de l’État » ? La question, au regard des principes constitutionnels, est moins évidente qu’il n’y paraît. L’avez-vous soumise au Conseil constitutionnel ?

On peut par ailleurs s’interroger sur l’efficacité d’une telle mesure, puisque les individus concernés seront, et heureusement, condamnés à de lourdes peines. Doit-on imaginer que la déchéance de nationalité interviendra au terme d’une incarcération de vingt ans ? Combien de personnes une telle disposition aurait-elle concerné en 2008 et en 2009 ? Bref, on a l’impression qu’il s’agira surtout de souligner l’origine étrangère de certaines personnes au lieu de traiter leurs difficultés d’insertion.

M. Christophe Caresche. Les expulsions de Roms, cet été, ont suscité émotions et protestations. Au Parlement européen, la position de la France est dénoncée au-delà des partis de gauche, puisque M. Verhofstadt, président du parti libéral, l’a fait en des termes très durs. Plusieurs projets de résolution sont d’ailleurs sur la table à Strasbourg, y compris celle du PPE. La Commission européenne vous a, elle aussi, demandé des explications précises. Que lui avez-vous répondu ? Où en est son enquête et combien de temps pensez-vous qu’elle durera encore ?

Mme Reding a déclaré hier que l’analyse juridique se poursuivait. Les expulsions sont en effet suspectées d’avoir contrevenu à la directive sur le droit à la liberté de circulation et de séjour dans l’Union, laquelle précise que ces opérations doivent avoir lieu au cas par cas et que l’autorité publique doit en motiver les raisons. Où en est le Gouvernement dans ce qui s’apparente à un programme ?

Mme Marietta Karamanli. L’article 2 du projet de loi me semble remettre en cause l’article 34 de la Constitution, aux termes duquel les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques sont de la compétence du législateur. Pourquoi celui-ci n’est-il pas saisi ? Et qu’entendez-vous par « devoirs » ? Peu de déclarations des droits de l’homme font référence à cette notion puisque l’énumération des droits est réputée valoir énonciation des responsabilités qui les accompagnent. La France compte-t-elle imposer, par souci de symétrie, l’expression « droits et devoirs » dans les futures conventions internationales ? Ce serait pour le moins nouveau.

Quant à l’article 6 du projet, il ne comporte aucune définition précise des « zones d’attente », lesquelles peuvent être créées n’importe où et à tout moment. Quelles garanties le Gouvernement entend-il apporter en la matière ? Quelle est l’assistance prévue pour les demandeurs d’asile qui seront placés dans ces zones ?

L’article 37 du texte prévoit une nouvelle articulation des délais entre le juge administratif et le juge judiciaire. Combien de décisions du juge judiciaire se sont-elles opposées à celles du juge administratif au cours des deux dernières années ? Le Conseil national des barreaux a indiqué que l’allongement de la durée de la rétention de 48 heures à cinq jours aura pour effet de retarder la possibilité de saisir le juge des libertés et de la détention, ce qui privera l’étranger de tout recours effectif. La plupart des mesures d’éloignement seront en outre exécutées avant ce délai. Le Conseil national des barreaux est-il selon vous de mauvaise foi ?

Enfin, l’orientation de la politique du Gouvernement en matière d’immigration, notamment la mesure de déchéance de la nationalité pour les délinquants, révèle que, pour lui, deux sortes de citoyens français existent, ceux d’origine étrangère étant plus enclins à transgresser les règles communes ; ils seraient en un mot de moins bons Français. J’espère que vous corrigerez le tir lors de nos débats ultérieurs.

M. Claude Goasguen. Votre volonté de clarification est méritoire, monsieur le ministre. Il reste cependant des insuffisances et des situations délicates ou confuses : plusieurs amendements s’efforceront d’y remédier. Pour aller vite, l’immigration est un sujet qui reste obscur. Nous ne disposons d’aucune statistique, ni sur les entrées, ni sur les sorties, ni sur la population des immigrés, et ce pour une raison très simple : notre pays est le seul en Europe, avec la Grande-Bretagne, à ne pas avoir de registre de population. Nous ne connaissons pas le nombre exact de Français sur notre territoire : comment pourrions-nous connaître plus précisément le nombre d’immigrés ?

J’ai étudié l’aide médicale d’État, au sujet de laquelle vous avez parlé de 215 000 inscrits. Mais, de l’avis même de Médecins du monde, la population concernée est sous-médicalisée, si bien que ce chiffre doit sans doute être multiplié par deux ou trois. Bref, nous sommes dans le brouillard le plus absolu et il est d’autant plus louable, dans ces conditions, de procéder à quelques éclaircissements juridiques, notamment au sujet de l’articulation entre l’ordre administratif et l’ordre judiciaire.

L’article 1er du texte évoque « les étrangers qui remplissent manifestement » les conditions d’assimilation. Que signifie « manifestement » ? Les juristes ont pour habitude d’éviter cet adverbe, que vous serez sans doute obligé d’expliciter par décret. Cela aura un intérêt littéraire, mais je vous conseille d’en rester à la loi existante, même si l’on peut éventuellement élargir le champ des ministres concernés par les décisions. Le terme risque en effet d’être invoqué de diverses manières pour essayer de ramener le délai d’acquisition de la nationalité de quatre à deux ans.

Je partage l’avis du rapporteur concernant la loi du 22 juillet 1993, car déchoir de la nationalité une personne ayant par exemple tué un policier sera une mesure très difficile à appliquer. En premier lieu, encore faut-il que l’intéressé ait la double nationalité ; faute de quoi il deviendra apatride. Qui plus est, en trente ans de prison, il a le temps de renoncer à sa double nationalité, si telle est sa situation. Même si le Conseil constitutionnel a, en 1996, émis des réserves sur le caractère exceptionnel de la mesure applicable aux actes de terrorisme, je crois utile d’ouvrir le débat sur un retour au droit applicable en la matière avant 1998, qui était tout aussi républicain. La déchéance de nationalité, je le rappelle, existe depuis 1789, et dans tous les pays du monde ; en outre, puisque n’avons ratifié aucun traité en ce domaine, nous avons les mains totalement libres, ce qui balaie les arguties de certains juristes de valeur, comme M. Carcassonne ou M. Badinter, que j’ai entendus cet été. La seule réserve est évidemment un recours devant le Conseil constitutionnel mais, que je sache, celui-ci n’est pas encore consulté avant la rédaction des lois !

Vous n’avez pas suffisamment évoqué le droit d’asile. La longueur des procédures en ce domaine est absurde et les avocats, dont je suis, en profitent pour faire traîner les affaires. Certaines personnes se retrouvent ainsi dans des situations insensées, la procédure les empêchant de travailler, qu’elles soient susceptibles d’obtenir l’asile ou non, alors qu’elles sont souvent bénéficiaires de la CMU.

Quoi qu’il en soit je me suis félicité de constater, en lisant la presse, que nous avions désormais un allié dans la lutte contre l’immigration clandestine d’origine africaine : le président Kadhafi, qui, au cours d’une réunion avec les responsables européens, a assuré qu’il nous soutenait, moyennant, tout de même, un chèque de 5 milliards d’euros. Je félicite le Gouvernement de trouver des protecteurs là où il peut.

M. Éric Diard. J’insisterai brièvement sur la rétention administrative, sur laquelle je suis régulièrement amené à me pencher dans le cadre de la discussion budgétaire. Vous serait-il possible, monsieur le ministre, de nous dresser un état des lieux précis des durées légales de rétention dans les différents pays de l’Union européenne ?

En quoi par ailleurs l’allongement de 32 à 45 jours de la durée maximale de rétention administrative est-il nécessaire ? Cette évolution répond-elle à une exigence juridique de la « directive retour » ou à des besoins pratiques liés aux reconduites à la frontière ? Dans la seconde hypothèse, quels États délivreraient les laissez-passer consulaires nécessaires aux reconduites dans les délais prévus, lesquels ne sont pas respectés aujourd’hui ?

M. Julien Dray. Permettez-moi de décoder vos propos : depuis 2007, vous êtes engagé dans une politique du chiffre. La multiplication des interpellations d’étrangers en situation irrégulière, qui vous permet de faire des communiqués guerriers, multiplie aussi le nombre de ceux qui se trouvent dans les centres de rétention, donc les contentieux et les recours, de telle sorte que vous devez aujourd’hui adapter le dispositif juridique à cette politique. Peu confiant dans le juge des libertés, vous tentez de faire basculer la procédure vers le juge administratif, qui sera peut-être plus « servile » et plus efficace. Il n’est pas sûr, cependant, que l’objectif sera atteint, car le droit de l’entrée et du séjour est aujourd’hui une véritable spécialité juridique, dont les spécialistes savent jouer des interstices pour le bloquer.

Vous multiplierez donc les lois, comme c’est le cas pratiquement tous les deux ans depuis 1988 – mais on nous dit à chaque fois que ce sera la dernière.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Pas cette fois-ci.

M. Julien Dray. Pas encore ici, mais déjà dans la presse.

En quoi l’allongement de treize jours du temps de rétention – qui passe de 32 à 45 jours – permettra-t-il d’étudier plus efficacement le dossier des personnes en instance d’expulsion ? Tous les praticiens disent que de toute façon ces treize jours supplémentaires ne suffiront pas pour faire aboutir toutes les procédures : pour y arriver il faudrait pratiquement supprimer purement et simplement la limite de durée, comme c’est le cas en Grande-Bretagne ! Si toutefois vous allongez le temps de présence dans les centres de rétention, quelle ligne budgétaire consacrerez-vous à la prise en charge des personnes retenues ? C’est une situation ubuesque dont vous êtes coutumier : vous présentez des textes qui créent des situations d’inhumanité vous obligeant à corriger votre dispositif, notamment en régularisant. À droite comme à gauche, nous sommes souvent saisis de cas concrets – M. Pinte le sait bien.

Par ailleurs, la sévérité que vous affichez envers le travail clandestin n’est que cosmétique. Vous augmentez certes le montant des amendes, mais elles ne sont pas appliquées – les chiffres que vous citez à cet égard sont ridicules. Vous n’accroissez d’ailleurs pas le nombre d’inspecteurs du travail – on attend toujours les fameuses brigades annoncées. Pourtant, vous pourriez là aussi faire de la télé spectacle en fermant les entreprises qui emploient des travailleurs en situation irrégulière ! Alors que vous êtes en train de régulariser près de 6 500 travailleurs étrangers en Île-de-France, qui ont produit des dizaines de feuilles de paye de très grandes entreprises du bâtiment et de travaux publics, quelles sanctions avez-vous prises contre ces employeurs ? Le vrai combat est là : tant que vous ne mettrez pas fin à l’emploi clandestin, le durcissement des lois sera inutile et vous reviendrez toujours devant le Parlement pour constater votre échec et proposer de nouvelles lois.

M. Patrice Verchère. Quel bénéfice la France attend-elle de la carte bleue européenne, mise en place par la directive européenne du 25 mai 2009 ?

Pourquoi, par ailleurs, ne pas revenir, pour éviter de perdre du temps, à la loi du 22 juillet 1993, qui prévoyait la manifestation préalable de volonté de la part des mineurs, ainsi qu’à la déchéance telle qu’elle prévalait avant 1998 ?

M. Jean-Paul Garraud. En l’état du projet, il semble que la déchéance de la nationalité française doive être prononcée par l’autorité administrative, c’est-à-dire par un décret, à l’issue de la peine à laquelle a été condamnée la personne concernée. J’ai déposé voilà cinq ans une proposition de loi qui aurait permis à l’autorité judiciaire – c’est-à-dire à la cour d’assises, qui peut déjà prononcer la déchéance des droits civiques et de famille – de prononcer, à titre de peine complémentaire, la déchéance de la nationalité. Cette procédure, qui n’aurait bien sûr rien de systématique, éviterait notamment le cas, évoqué par M. Goasguen, où la personne condamnée renoncerait à sa nationalité d’origine en cours de peine, interdisant ainsi à l’autorité administrative de lui retirer la nationalité française.

M. Claude Bodin. Monsieur le ministre, vous avez évoqué la création d’un dispositif d’urgence adapté à l’afflux d’étrangers en situation irrégulière hors des points de passage frontaliers, comme ce fut le cas en janvier dernier avec l’arrivée de Kurdes sur les côtes de la Corse. Quelle sera l’organisation concrète de ce dispositif ?

M. Christian Hutin. La commission des affaires sociales, dont je suis membre, est concernée par le titre IV du projet de loi.

Jean-Pierre Chevènement, que vous citez parfois, monsieur le ministre, a déclaré que le nationalisme est une maladie potentielle de la nation. Pour rester dans le registre de la santé, vous avez indiqué que 215 000 personnes étaient éligibles à l’aide médicale d’État. Quel est le sentiment du Gouvernement face aux amendements annoncés qui tendraient à exclure certaines personnes du système de santé ? En qualité de médecin exerçant dans le Nord de la France, je connais des situations de détresse en la matière.

Voilà quelques mois, le Président de la République déclarait devant les étudiants d’une université américaine que, dans le système de santé français, quiconque tombe dans la rue peut être soigné. Tout amendement portant atteinte à ce système accueillant et humaniste serait une dérive qui contredirait la parole du Président de la République – prononcée, qui plus est, à l’étranger.

M. Étienne Pinte. Je suis hostile à l’extension de la déchéance de la nationalité. Il faut nous en tenir à la législation actuelle, c’est-à-dire aux articles 25 et suivants du code civil. Comme l’a rappelé récemment Guy Carcassonne, retirer la nationalité à un individu, aussi grave soit son crime, c’est lui retirer une part de son identité. L’article 1er de notre Constitution proclame l’égalité devant la loi de tous les citoyens, sans distinction d’origine. Or, les propositions du Gouvernement établissent précisément une distinction entre les citoyens qui ont acquis la nationalité française au cours de leur vie, et les autres. La punition doit être identique pour un même crime, quel que soit le statut juridique de celui qui l’a commis.

En outre, la déchéance de la nationalité ne doit pas être un élément d’une politique pénale. Ce serait revenir à la double peine, que nous étions parvenus à supprimer à l’unanimité lorsque Nicolas Sarkozy était ministre de l’intérieur. Ne sombrons pas dans l’outrance et dans la surenchère sécuritaire en désignant une fois de plus des boucs émissaires, avec les risques que comporte toute stigmatisation.

Le dispositif me paraît donc très contestable juridiquement et philosophiquement, et d’application douteuse.

Vous avez déclaré, le 30 août dernier, qu’« il nous faut élargir les possibilités de prendre des arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière pour menace à l’ordre public à l’occasion d’actes répétés de vol ou de mendicité agressive ». Qu’entendez-vous, juridiquement, par « mendicité agressive » ? Je rappelle à ce propos que la Cour d’appel de Versailles a récemment estimé que l’occupation d’un terrain par des gens du voyage ou par des Roms ne relevait pas de l’ordre public.

Enfin, comme l’a souligné M. Dray, pourquoi allonger la durée de la rétention, alors que la moyenne effective de celle-ci est actuellement de 8 à 10 jours ? Voilà quelques semaines, vous déclariez que c’était à la demande du gouvernement marocain. J’ose espérer que nous ne légiférons pas uniquement à la demande de celui-ci.

M. Jacques Valax. Pour ma part, j’exprimerai un cri du cœur. J’ai beaucoup souffert de constater, durant le mois d’août, en parcourant la France, à quel point votre discours était dangereux. Vous avez conscience d’avoir bien travaillé, mais vous avez réactivé les haines, fait revivre les vieux démons et les réflexes primaires et conservateurs de certains de nos concitoyens. Vous avez stigmatisé l’autre et fait renaître les peurs ancestrales. C’est grave et contraire aux valeurs de la République.

Votre attitude est d’autant plus grave que nous sommes en période de paix et que rien ne justifiait cette régression intellectuelle. Le parallèle que vous établissez sans cesse entre l’immigration et la délinquance ou l’insécurité me devient chaque jour plus insupportable. Pour nous, républicains et gens de progrès, la vérité est que ce ne sont ni l’ethnie ni le pays d’origine qui conduisent à des dérives, mais la réalité économique et sociale, qui fait que certains, rejetés par notre société, perdent peu à peu le sens des valeurs et sombrent dans la délinquance.

Je ne sais si mes mots vous iront au cœur et produiront un changement, perceptible ou non, dans votre attitude. Ils auront eu au moins le mérite de soulager ma colère et ma rancœur.

M. Lionel Tardy. Sans être spécialiste, je porte un regard assez critique sur le texte qui nous est soumis. Je salue les efforts de clarté réalisés et les quelques corrections apportées aux déclarations de cet été. Je ne remets pas non plus en cause la politique d’immigration : si la France a une longue tradition d’asile et d’accueil, elle ne peut pas accueillir toute la misère du monde et il faut renforcer nos frontières et lutter contre l’immigration illégale.

Une loi doit cependant s’insérer dans une hiérarchie des normes, et donc respecter la Constitution et les conventions internationales ratifiées par la France, notamment la Convention européenne des droits de l’Homme. Sans être spécialiste, je le répète, j’ai relevé plusieurs points inconstitutionnels et ai déposé des amendements tendant à la suppression des articles 6, 7, 8, 10, 12, 21, 38, 39, 43, 44 et 75.

Je suis notamment heurté par l’extension de 48 heures à 5 jours du délai de saisine du juge judiciaire pour prolonger la rétention et par la purge des irrégularités qui n’ont pas été soulevées lors de la première audience, car l’avocat, souvent commis d’office, n’a souvent connaissance du dossier que dans l’heure qui précède l’audience. Enfin, la création d’une zone d’attente pour un groupe d’étrangers arrivant sur le sol national hors des points de contrôle frontalier me paraît juridiquement baroque.

Il est ici question de libertés publiques et de privation de liberté. Au-delà des aspects juridiques, je tiens à redire mon attachement à certaines valeurs humanistes telles que la liberté individuelle et la liberté des personnes. J’espère que les débats permettront de lever à cet égard les ambiguïtés du texte et de certains amendements annoncés.

M. le ministre. Aux intervenants qui ont dénoncé l’inflation législative, en particulier à M. Julien Dray, je précise que je ne prends pas l’engagement que cette loi sera la dernière. Les textes doivent en effet évoluer en fonction des situations. Surtout, on ne peut à la fois souhaiter une harmonisation européenne en matière d’immigration et d’asile et se plaindre que les directives adoptées soient transposées en droit français – or, 80 % du texte qui vous est soumis consiste en la transposition de trois directives, comme c’était déjà le cas pour les lois de 2003 et de 2006. La France s’efforce de jouer un rôle moteur dans l’harmonisation et je n’ai pas vu que d’autres parlements se soient plaints de transposer les directives européennes.

Madame Mazetier, j’ai trouvé particulièrement désobligeantes et choquantes les remarques que vous avez formulées à l’égard du Président de la République. Je ne vois pas dans ses propos ce qui vous permet d’affirmer qu’il aurait manqué à nos principes constitutionnels et républicains.

Pour ce qui est du chiffre de 60 % de reconduites à la frontière, j’observe qu’il est rare que le Parti socialiste s’enorgueillisse comme il le fait par votre voix – puisque vous êtes secrétaire nationale – d’un taux de reconduites à la frontière supérieur à celui du Gouvernement. Comment Julien Dray peut-il me reprocher ce qu’il appelle la « politique du chiffre » au moment où vous citez d’autres chiffres montrant que la gauche faisait mieux que ce gouvernement ? Il faut ajuster vos discours. Du reste, vos chiffres sont faux, comme c’est souvent le cas – mais c’est un autre débat. S’il faut y voir une incitation à être plus efficaces et à mieux utiliser l’argent de l’État, nous allons nous efforcer de vous donner satisfaction.

Le passage de 32 à 45 jours de la durée de rétention a été évoqué par plusieurs députés. Je rappelle que la rétention administrative a été créée par le gouvernement de François Mitterrand, au lendemain de l’élection de 1981, dans le souci d’éviter que les étrangers en situation irrégulière sur le point d’être reconduits dans leur pays d’origine – car c’est lorsque cette procédure est engagée qu’intervient la rétention – soient placés en prison ou dans des quartiers spéciaux des prisons, comme c’est le cas dans certains pays. C’est ensuite le gouvernement Jospin – avec Mme Guigou, Mme Lebranchu, M. Chevènement et M. Vaillant – qui a créé dans les centres de rétention les « chambres familiales » permettant d’accueillir avec leurs parents, sur une base volontaire de la part de ces derniers, les enfants sur le point d’être reconduits. L’horreur potentielle que décrit M. Julien Dray a été créée par la gauche, et je continue de penser que cela a été un bienfait.

Monsieur Dray, le taux d’occupation des centres de rétention est de 60 %. Ils ne sont donc pas pleins à craquer. Je vous suggère de regarder ce qui se passe à l’étranger et de nous dire, durant le débat, dans quels pays il vous semble que les centres de rétention administrative sont mieux gérés qu’en France et où les étrangers en situation irrégulière en voie de reconduite à la frontière sont mieux traités.

Le bannissement n’existe pas – j’ai évoqué tout à l’heure la proportionnalité et la non-automaticité de l’interdiction de séjour. Les zones d’attente temporaire ont été créées par la gauche : nous appliquons la loi Quilès. Cependant, si elle est adaptée aux situations frontalières, cette loi ne l’est pas aux situations que j’ai citées. Le lieu et le moment de la création de ces zones dépendront donc de l’arrivée inopinée et massive d’étrangers en situation irrégulière sur le territoire français. Les dispositions de leur mise en œuvre seront strictement celles que prévoit la loi – j’y reviendrai dans un instant.

Pour ce qui concerne les employeurs et les régularisations, 1 600 dossiers ont été déposés en préfecture à ce jour. Le chiffre de 6 500 dossiers que vous citez, monsieur Dray, est celui de la CGT. Quant à l’arbitraire que vous évoquez en la matière, madame Mazetier, il ne s’agit que de la loi de novembre 2007 votée par le Parlement, qui prévoit les critères selon lesquels le Gouvernement doit procéder à des régularisations, qui doivent demeurer exceptionnelles. La circulaire que j’ai produite n’est qu’une circulaire d’application, étroitement soumise à la loi. Nous avons en outre remis aux préfectures un guide des bonnes pratiques destiné à expliquer cette circulaire. J’applique la loi : c’est bien le moins que vous puissiez attendre du Gouvernement.

En matière de lutte contre les filières d’immigration clandestine, une bonne part des mesures ne relève pas de la loi. Le dispositif législatif est amplement suffisant pour punir les passeurs et ceux qui sont en relation avec eux. Comme je l’ai déjà expliqué, nous interpellons, poursuivons et condamnons chaque année des milliers de personnes au titre de l’article L. 622-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, sur lequel repose notre dispositif et que vous vouliez nous faire supprimer voilà moins d’un an au nom de ce que vous appeliez alors le « délit de solidarité », dont je vous ai prouvé que l’existence en France n’était que fantasmatique.

Je regrette que les explications que je vous donne ne parviennent jamais à influer tant soit peu sur votre discours. L’application de la « directive protection temporaire » que vous voulez appliquer presque systématiquement au gré de l’actualité est subordonnée, je l’ai répété à plusieurs reprises avec un succès inégal, à l’existence d’une crise ou d’un conflit grave dans le pays d’origine. Cette directive, adoptée à la suite des guerres civiles qu’ont connues les Balkans dans les années 1990, marquées par des massacres de grande ampleur, suppose des exodes massifs vers les pays d’Europe occidentale et doit être actionnée par la Commission européenne, avec l’accord de tous les États membres. Comment pouvez-vous imaginer que cela pourrait s’appliquer au cas de Bonifacio ?

Quant au fait que le recours soit suspensif pendant le délai durant lequel il est soumis au juge administratif, je vous renvoie à l’article 34 du projet de loi.

Monsieur Blanc, la décision pouvant conduire à la fermeture temporaire d’un établissement n’est pas une nouveauté : fermeture administrative de débits de boissons, pénalités fiscales ou retrait de points de permis de conduire, il existe déjà de nombreuses sanctions administratives, entourées de garanties. J’espère avoir, durant la discussion du texte, l’occasion de vous rassurer sur ces garanties. Si vous estimez qu’elles doivent être encore précisées, nous y travaillerons ensemble.

Pour ce qui est des délais relatifs à l’asile, ils sont en effet en train de s’allonger. Ils sont de 4 mois devant l’OFPRA en première instance et de 15 mois devant la Cour nationale du droit d’asile. L’action du Parlement nous a permis de donner des moyens supplémentaires à cette juridiction, qui dispose depuis septembre 2009 de 10 juges supplémentaires, avec un plan de renforcement pour la séquence 2011-2013. Quant à l’OFPRA, il bénéficie de 30 vacataires supplémentaires. Je reviendrai dans les jours et les semaines qui viennent sur la situation de l’asile en France.

Monsieur Aeschlimann, votre première question doit être satisfaite avec la modification de l’article L. 622-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile par le projet de loi, afin de bien préciser que les membres des associations qui secourent les étrangers en situation irrégulière – sans être, bien évidemment, en relation avec des passeurs, et dans un cadre très précis – sont protégés par la loi. Je reviendrai sur la directive relative aux passeurs.

Monsieur Dufau, les termes d’« intégration » et d’« assimilation » sont tous deux employés par la loi. Il est ainsi question de l’« entretien d’assimilation préalable à l’acquisition de la nationalité française ». L’idéal républicain suppose donc l’intégration des étrangers et leur assimilation lors de l’accession à la nationalité française. Bien que ce ne soit pas mon avis, je sais que certains, dans toutes les familles politiques, ont des scrupules à utiliser le terme d’« assimilation », au motif qu’il nierait les origines de la personne qui entre dans la nationalité française. Le terme est pourtant, je le répète, celui qu’utilise le code de la nationalité.

Vous avez rendu hommage à la « prudence » du Gouvernement. C’est, après celui de Mme Mazetier, un deuxième hommage inattendu dont je me félicite. Cette prudence ne sera pas un frein à l’action. Cependant, en touchant à des concepts essentiels comme ceux de nationalité, de droit du sol et de droit du sang, il est normal que nous prenions le temps de discuter et de nous concerter avant d’aller plus loin. La création d’une commission n’a pas pour objet d’enterrer cette démarche. Le Président de la République a souhaité que, dans des délais relativement brefs, la personnalité qui sera nommée rende son rapport et ses propositions. J’espère que la clarté sera faite lorsque le texte viendra devant votre assemblée.

Le Gouvernement n’a pas le droit de demander l’avis préalable du Conseil constitutionnel. Monsieur Tardy, notre texte n’a cependant, en l’état, fait l’objet d’aucune réserve de la part du Conseil d’État, ce qui est déjà une étape importante compte tenu de ses enjeux.

Quant à l’impact de la déchéance de la nationalité telle que le Gouvernement vous la soumettra par amendement, je souhaite qu’il soit très limité – c’est-à-dire que peu d’étrangers ayant acquis récemment la nationalité française tuent des policiers, des gendarmes, des préfets ou des magistrats. Je souhaite même que cet impact soit nul. Il s’agit néanmoins d’un symbole lourd : celui qui a souscrit au pacte républicain lors de sa naturalisation respecte-t-il les engagements de ce pacte en tuant, quelques mois ou quelques années plus tard – dans un délai maximal de 10 ans –, une personne représentant l’autorité de l’État ? Il ne s’agit pas, en effet, d’un simple meurtre, mais de l’assassinat d’une personne dépositaire de l’autorité publique. Cette mesure nous semble donc être en adéquation avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Monsieur Caresche, gardez-vous d’abuser des citations du président du parti libéral européen à Bruxelles, dont les déclarations systématiquement antifrançaises, depuis plusieurs mois, devraient heurter la représentation nationale, quelles que soient vos sensibilités.

Je n’étais pas à Strasbourg hier, mais j’ai lu la dépêche suivante de l’AFP : « Mme Reding s’est également déclarée satisfaite des garanties données par le gouvernement français ». Qu’un certain nombre de parlementaires européens, notamment socialistes et verts, aient critiqué l’action de la France, c’est bien normal en démocratie. Cependant, pour avoir assisté à la discussion avec les commissaires européens, permettez-moi de vous dire sans forfanterie que Pierre Lellouche et moi n’avons été gênés par aucune de leurs questions. La France a respecté scrupuleusement le droit communautaire et le droit français. Il n’y a jamais eu d’expulsions collectives et les démantèlements de camps ont été opérés sur décision de justice, à la demande notamment – mais pas seulement – de municipalités de gauche. Par ailleurs, les retours, volontaires ou forcés, ont toujours eu lieu sous le contrôle sourcilleux du juge. Il n’y a aucun problème de ce point de vue.

Bien évidemment, nous n’avons pas suspendu les procédures de reconduite. Pourquoi le ferions-nous ? L’année dernière, nous avons reconduit 11 000 Roumains ou Bulgares en situation irrégulière, et les reconduites se poursuivaient depuis le début de l’année.

Chaque pays de l’Union européenne est amené à reconduire vers d’autres pays de l’Union des ressortissants en situation irrégulière. La France l’a fait l’année dernière pour 580 ressortissants communautaires non-Roumains ou non-Bulgares. Elle accueille aussi tous les mois des Français reconduits dans leur pays d’origine par la Grande-Bretagne, l’Allemagne, les Pays-Bas, l’Italie ou l’Espagne. L’Union européenne n’a jamais été synonyme de liberté totale d’installation et il n’a jamais été dit que chacun de nos pays pouvait laisser aux autres ses ressortissants en situation de précarité. Pourquoi s’étonner que la France applique le droit européen qui nous est appliqué dans l’autre sens par d’autres pays européens ?

Madame Karamanli, au même titre que vous espérez que la discussion permettra au Gouvernement de corriger le tir, j’espère qu’elle vous permettra de corriger le vôtre. Pouvoir dire, après un peu plus de deux siècles de mise en œuvre des principes républicains, qu’il n’y aurait en France que des droits et pas de devoirs, et s’étonner que le texte évoque un équilibre des droits et devoirs me semble totalement contraire à notre tradition républicaine et aux attentes des Français. J’aurai sans doute l’occasion de répondre à vos autres questions dans un autre contexte.

Monsieur Goasguen, nous serons plus avares d’adverbes « évidemment », et travaillerons ensemble à l’amélioration de la rédaction du texte.

Pour ce qui est de la déchéance de la nationalité, tant les textes européens que les principes du Conseil constitutionnel français interdisent de créer des apatrides. Cette mesure intervenant après naturalisation, la personne visée gardera donc sa nationalité d’origine. J’ajoute, répondant ainsi à plusieurs députés, que la déchéance pourrait être prononcée dès la condamnation rendue effective, sans attendre la fin de la peine. L’octroi ou la déchéance de la nationalité doivent par ailleurs rester une prérogative régalienne et il serait dangereux, et peut-être contradictoire en termes de jurisprudence, de céder cette prérogative. Nous ne créerons cependant jamais d’apatrides.

En matière d’asile, le taux d’octroi, de l’ordre de 30 %, signifie à la fois que la France est généreuse et que 70 % des demandeurs se voient refuser la protection internationale. C’est toute la difficulté de l’ajustement d’un droit qui doit être protecteur et bienveillant pour les « vrais » demandeurs d’asile sans devenir une source d’attractivité pour ceux qui utilisent l’asile pour détourner les lois de régulation de l’immigration. Le curseur est-il bien placé ? Nous aurons peut-être l’occasion d’en discuter.

Monsieur Diard, je vous transmettrai la liste exacte des durées de la rétention administrative dans les différents pays européens. Elle est de 60 jours en Espagne et en Italie, mais n’est pas fixée en Estonie, en Suède, en Finlande et au Royaume-Uni. Elle est de 6 mois en Hongrie et aux Pays-Bas, de 18 mois en Allemagne et de 20 mois en Lettonie.

Je vous ai trouvé injuste, monsieur Dray, lorsque vous avez parlé de « politique du chiffre » – mais je ne reviendrai pas sur l’affirmation de Mme Mazetier selon laquelle la gauche faisait mieux en la matière. Si vous êtes objectif, il faudrait parler de la politique des chiffres, en évoquant les 108 000 naturalisations par an ou le nombre de labels diversité obtenus par les entreprises s’engageant à lutter contre les discriminations. Le chiffre des reconduites à la frontière est certes l’un des éléments du tableau de bord du ministère dont j’ai la responsabilité, mais ce n’est pas le seul.

Quant aux interpellations, je rappelle qu’elles sont, pour l’essentiel, incidentes, c’est-à-dire qu’elles interviennent à l’occasion de contrôles routiers ou d’actes de délinquance.

M. Julien Dray. Je vous apporterai les témoignages contraires.

M. le ministre. Pour répondre à M. Pinte et à d’autres députés, je précise que d’autres pays que le Maroc, comme le Pakistan, le Vietnam et bien d’autres avec lesquels la Commission européenne a engagé des discussions, ont demandé à l’allongement des délais de rétention administrative. Bon nombre de ces pays étant à la fois des pays d’émigration et de transit, ils nous demandent en effet, même si cela ne concerne que peu de cas, d’avoir la possibilité et le temps matériel de vérifier si les personnes concernées sont bien leurs ressortissants. Comment la France, seule parmi les 27 pays membres de l’Union européenne, pourrait-elle le refuser ? Comment conciliez-vous votre attachement aux libertés publiques, que je partage, avec le droit d’un État souverain de procéder à cette vérification ? Il n’y a aucun plaisir à retenir certaines personnes plus longtemps en rétention administrative. Au demeurant, comme vous l’observez à juste titre, cela ne porte que sur une faible proportion des cas.

Je vous répondrai encore, monsieur Dray, sur le renforcement des dispositions en matière de lutte contre le travail illégal. Le projet de loi en porte la trace, ainsi que les opérations conjointes menées par le ministère de l’intérieur, le ministère des affaires sociales et les services d’immigration. Pour ce qui concerne les donneurs d’ordres, je vous informe que j’ai sollicité la garde des Sceaux sur les cas d’entreprises privées dont j’ai été saisi, et qu’elle a systématiquement transmis au parquet les éléments dont nous disposions. Les procédures sont en cours

Monsieur Verchère, la procédure de l’octroi de la carte bleue est très souple. Cette carte permet également de se déplacer au sein de l’Union européenne. Elle répond au besoin d’attractivité de l’Union européenne et de la France. L’Australie, le Japon, les États-Unis et d’autres pays s’efforcent eux aussi d’attirer des talents. L’immigration choisie – concept qui n’est pas seulement français, mais qui s’applique aux 27 pays de l’Union européenne, quelle que soit leur sensibilité politique – suppose une dimension d’attractivité pleinement assumée.

J’ai déjà évoqué le retour à la loi de 1993 et vous propose que nous revenions d’une manière plus globale sur cette question lors du débat. La jurisprudence du Conseil constitutionnel que j’ai lue tout à l’heure est très contraignante.

Monsieur Garraud, il suffira, je le répète, que la condamnation soit effective pour que le Gouvernement puisse prendre le décret prononçant la déchéance de la nationalité française.

Monsieur Bodin, les zones d’attente temporaires permettront d’amener, conformément à la loi, les moyens en personnel et en matériel nécessaires – restauration, couvertures, médecins, interprètes, etc. –, puis de transférer les migrants vers un point d’hébergement. Je vous exposerai durant la discussion l’organisation de ce dispositif mis en place par arrêté préfectoral.

Monsieur Hutin, il est vrai que je cite parfois Jean-Pierre Chevènement, pour qui je garde beaucoup de respect, et je souscris d’ailleurs à l’axiome que vous avez cité. Cependant, je le cite surtout du fait de sa fonction, car il a lui aussi porté, lorsqu’il était ministre de l’intérieur en charge de l’immigration, des textes relatifs à ces questions. Sur de nombreux points, il me suffit de reprendre certaines de ses affirmations devant l’Assemblée nationale. J’espère néanmoins ne pas en abuser.

Pour ce qui concerne l’aide médicale d’État, il n’est pas question de toucher aux principes républicains. En France, on ne demande pas sa carte à une personne qui se trouve sur un brancard. En revanche, ne nous cachons pas qu’il y a des abus manifestes, qui coûtent cher aux citoyens contribuables. Comment préserver scrupuleusement les droits des étrangers en termes d’accès aux soins tout en luttant contre ces abus ? C’est là un point que nous devrons discuter.

Monsieur Pinte, il est vrai que retirer la nationalité est un acte grave. Mais retirer la vie l’est aussi et, à notre époque, retirer celle d’un policier, d’un gendarme, d’un magistrat ou d’un préfet l’est peut-être particulièrement.

Le Conseil constitutionnel a bien expliqué, par sa décision de 1996, en le circonscrivant, le cadre dans lequel pouvait être prononcée la déchéance de la nationalité française sans porter atteinte à l’article 1er de la Constitution, qui proclame l’égalité devant la loi.

Quant au concept de « mendicité agressive », il n’est pas nouveau, car il figure à l’article L. 302-12-1 du code pénal. Nous reprendrons exactement la même définition.

Monsieur Valax, vous vous êtes laissé aller à un « cri du cœur », évoquant aussi, à propos de ce texte et de l’action du Gouvernement, une « régression intellectuelle ». Il m’a semblé que vous établissiez vous-même une sorte de passerelle entre ces deux attitudes…

Votre déclaration aurait été plus forte si elle avait été assortie de propositions claires. Cette observation s’applique à d’autres responsables du Parti socialiste : quel sens y a-t-il à demander au ministre de l’intérieur, comme le fait Mme Aubry, de bien vouloir procéder au démantèlement de camps d’étrangers en situation irrégulière sur la communauté urbaine de Lille avant de s’opposer à la reconduction des étrangers en situation irrégulière dans leur pays d’origine ? Allez au bout de votre logique : dites aux citoyens français que, si le groupe auquel vous appartenez était au pouvoir, vous suspendriez définitivement les reconduites d’étrangers, Roumains ou Bulgares, en situation irrégulière ! Cela aurait le mérite de la clarté et susciterait un véritable débat. En revanche, l’indignation exprimée avec emphase et dépourvue de toute proposition concrète finit par ressembler un peu, pour reprendre votre expression, à une régression intellectuelle.

Monsieur Tardy, je crois vous avoir répondu pour l’essentiel, mais nous aurons l’occasion de nous expliquer juridiquement lors de l’examen des articles.

EXAMEN DES ARTICLES

Au cours de ses réunions du mercredi 15 septembre 2010, la Commission examine, sur le rapport de M. Thierry Mariani, le projet de loi relatif à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité (n° 2400).

Le Président Jean-Luc Warsmann propose de passer directement à l’examen des articles.

Mme Sandrine Mazetier. Je rappelle que le président du groupe SRC a adressé, le 9 avril 2010, au président de l’Assemblée nationale un courrier faisant état de nos interrogations quant au délai de dépôt et à la pertinence de l’étude d’impact jointe à ce projet de loi. En raison de l’interruption des travaux de notre assemblée, la Conférence des présidents ne s’est pas réunie pendant quinze jours, et nous n’avons donc pas eu la possibilité de contester devant elle la teneur de cette étude dans les délais requis. Or non seulement l’étude d’impact a été tardivement mise en ligne, mais elle n’est pas sincère lorsqu’elle affirme que c’est la directive européenne dite « retour » qui impose une adaptation de notre droit. D’après son article 4.3, cette directive « s’applique sans préjudice du droit des États membres d’adopter ou de maintenir des dispositions plus favorables pour les personnes auxquelles la présente directive s’applique, à condition que ces dispositions soient compatibles avec la présente directive ».

En l’absence d’une réunion de la Conférence des présidents, nous n’avons pas pu examiner cette étude d’impact comme elle l’aurait mérité. Décidément, le président de l’Assemblée nationale fait un usage fantaisiste du règlement qu’il a lui-même fait adopter. Une fois de plus, l’opposition se voit privée de son droit d’expression.

M. Patrick Braouezec. Je trouve cavalier le procédé consistant, sur un texte aussi grave, à passer directement à l’examen des amendements. Permettez-moi d’évoquer un texte adressé à tous les membres de la commission des Lois par un groupe de personnes ayant décidé d’entamer un jeûne à proximité de l’Assemblée nationale. Elles veulent ainsi manifester leur solidarité avec les personnes concernées par le projet de loi et en appeler à la conscience de chacun des membres de la Commission. Elles s’indignent des dispositions de ce texte, craignant que sous les apparences de raison et de fermeté ne se présentent raideur et fermeture. Le jeûne leur apparaît comme un dernier recours contre un projet qui, s’il est voté, accentuera les caractères restrictif et répressif de notre dispositif législatif concernant les migrants. Les mesures prévues auront pour conséquences le bannissement des migrants pour une période de deux à cinq ans ou leur mise à l’écart par enfermement ou mise sous surveillance. Les migrants seront soumis aux seules décisions des préfectures et des services de police, tandis que le rôle des juges sera réduit à celui d’une chambre d’enregistrement des décisions de l’administration. Une telle évolution serait l’expression d’un État de police.

Dans un État de droit, toute personne, quels que soient son statut, sa condition ou son origine, doit pouvoir jouir de ses droits fondamentaux. Les « jeûneurs » attendent de nos décisions qu’elles ne conduisent pas à considérer les migrants comme des personnes de moindre droit, sans quoi nous perdrions une part de notre propre humanité. Afin de nous interpeller dans notre responsabilité de législateur, ils resteront en état de privation matérielle tant que la Commission des lois réfléchira à ce projet.

Je souscris complètement à la teneur de leur texte et souhaite que chacun, en son âme et conscience, puisse mesurer l’impact et les conséquences du projet de loi qui nous est proposé.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Je précise que la discussion générale a déjà eu lieu la semaine dernière.

M. Jacques Valax. Je partage les propos de notre collègue Braouezec. Je trouve dangereux les amalgames créés par ce texte entre immigration et sécurité. Ils mettent à mal notre pacte républicain qui repose sur la fraternité, la tolérance et la solidarité.

Par ailleurs, je note que ce projet limite systématiquement les pouvoirs du juge judiciaire, pourtant seul garant des libertés individuelles.

La Commission passe à l’examen des articles.

TITRE IER

DISPOSITIONS RELATIVES À LA NATIONALITÉ ET À L’INTÉGRATION

Comme l’illustre l’intitulé du ministère en charge de ces questions, le pouvoir exécutif conduit une politique d’immigration globale, qui recouvre non seulement la maîtrise des conditions d’entrée et de séjour des étrangers, mais aussi la promotion de l’intégration, la valorisation de l’identité nationale et la mise en œuvre d’un développement solidaire dans les pays d’émigration. Ce titre Ier du présent projet de loi porte justement sur des aspects complémentaires de la maîtrise des flux migratoires, à savoir l’intégration et l’acquisition de la nationalité. La plupart des mesures qui y figurent sont la déclinaison de décisions prises lors du séminaire gouvernemental du 8 février 2010, tenu à l’occasion du débat sur l’identité nationale.

Chapitre Unique

Avant l’article 1er

La Commission est d’abord saisie de l’amendement CL 286 du rapporteur.

M. Thierry Mariani, rapporteur. Cet amendement vise à rétablir la manifestation de la volonté lors de l’acquisition de la nationalité. Comme de nombreux amendements présentés sur ce texte, il va donc dans le sens d’une réforme du droit de la nationalité, qu’à titre personnel j’appelle de mes vœux.

Toutefois, le Président de la République a annoncé son intention de nommer un « sage » chargé de réfléchir à une telle réforme. Si le ministre s’engage à ce que cette réflexion aboutisse rapidement, je retirerai mes amendements portant sur l’acquisition de la nationalité et donnerai un avis négatif sur les amendements similaires de mes collègues.

M. Éric Besson, ministre de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire. Le Président de la République s’est en effet engagé à ce qu’un sage et une commission soient rapidement nommés pour travailler sur ce sujet sensible.

M. Claude Goasguen. Quelle sera la composition de cette commission de sages ?

M. le ministre. Je ne suis pas en mesure de vous répondre, mais vous aurez des précisions avant la discussion en séance.

Mme Anny Poursinoff. Je comprends donc que nous ne sommes pas sages. Dès lors, que faisons-nous là ?

Par ailleurs, je soutiens l’initiative des « jeûneurs » évoqués par notre collègue Braouezec.

M. Claude Bodin. De combien de temps disposera le sage pour remettre ses conclusions ?

M. le ministre. Le Président de la République ayant souhaité une réponse rapide, je suppose qu’il disposera de quelques semaines, au plus de quelques mois. Je ne peux en dire davantage avant la signature de la lettre de mission.

M. Christophe Caresche. Si j’ai bien compris, le rapporteur ne présentera pas ses amendements en séance ?

M. le rapporteur. Non, puisque le ministre a confirmé qu’une réforme du droit de la nationalité aurait bien lieu.

M. Claude Goasguen. Les « sages » ne le sont pas toujours. Je souhaite par conséquent que des parlementaires soient représentés au sein de cette commission.

L’amendement CL 286 est retiré.

La Commission examine ensuite l’amendement CL 122 de M. Lionnel Luca.

M. le rapporteur. Cet amendement revient à interdire l’appartenance à plusieurs nations. J’y suis défavorable, car la binationalité est une tradition dans notre pays. En revanche, un autre amendement – que je vous présenterai ultérieurement – prévoit d’obliger les personnes qui acquièrent la nationalité française à signaler qu’elles souhaitent en conserver une autre.

M. Claude Goasguen. La double nationalité me laisse sceptique, parce que cette pratique autrefois exceptionnelle tend à augmenter de manière exponentielle. Le phénomène, qui trouve son origine dans des accords internationaux, a pris une telle proportion – notamment s’agissant de ressortissants de pays du Maghreb – qu’il devient un problème politique. Il peut en effet servir de moyen de pression au moment des élections, dans des pays aussi différents que le Maroc, l’Algérie ou la France, au point de mettre en question la souveraineté nationale. J’espère donc que la « commission des sages » se saisira du problème.

Par ailleurs, la loi permet à une personne déchue de sa nationalité française de bénéficier de son autre nationalité. Une telle situation n’est pas admissible, et c’est pourquoi nous devons aussi, dans le cadre de ce projet de loi, examiner le problème juridique de l’apatridie créé par certaines dispositions

M. Christophe Caresche. L’adoption de l’amendement rendrait en effet impossible la déchéance de la nationalité, puisque celle-ci reviendrait à créer des apatrides. Il y a là une contradiction.

M. Jean-Pierre Dufau. La double nationalité concerne d’autres pays. Il n’y a donc pas lieu d’en faire un phénomène franco-français et d’attirer l’attention sur ce sujet avec des intentions parfois peu louables.

Par ailleurs, le fait de citer en exemple la double nationalité de ressortissants d’origine maghrébine ne me semble pas très heureux. Cela signifie-t-il que d’autres situations de binationalité – y compris avec des paradis fiscaux – seraient plus acceptables ?

M. Patrick Braouezec. Dans un monde où les hommes et les biens circulent de plus en plus, il n’est pas étonnant que le nombre de personnes ayant la double nationalité augmente.

En outre, si la double nationalité représente une menace pour la souveraineté nationale, peut-on en dire autant du droit de vote des étrangers, auquel le Président de la République s’est déclaré favorable ?

M. Étienne Pinte. Je suis très hostile à cet amendement. S’il était adopté, notre collègue Élie Aboud, qui est à la fois Français et Libanais, ne pourrait plus bénéficier de sa double nationalité.

M. Claude Goasguen. Il garderait la nationalité française !

M. Étienne Pinte. Même si nous légiférons dans ce domaine, nous ne pouvons pas empêcher d’autres pays de permettre à leurs ressortissants de conserver leur nationalité lorsqu’ils deviennent Français.

J’ajoute que la double nationalité peut être un statut de protection pour ceux qui en bénéficient. Ce fut le cas, par exemple, pour les boat people vietnamiens. La supprimer serait donc une erreur fondamentale, d’autant que cela reviendrait à créer des apatrides en cas de déchéance de nationalité, un cas de figure exclu par le projet de loi.

M. Christian Vanneste. Il est vrai que cet amendement peut conduire à créer une situation incompatible avec le droit, celle d’apatride. Mais il pose également le problème du lien entre appartenance nationale et volonté. Je rappelle que le droit du sol est un droit monarchique : on appartient à un pays parce que l’on est sur le territoire du souverain. Le droit du sang a donc représenté un progrès républicain au moment de la Révolution. Mais faire de la nationalité l’expression d’une volonté serait un progrès encore plus fort. En effet, accepter une part d’automaticité dans l’acquisition de la nationalité revient à créer des appartenances nationales factices.

Récemment, lors de la commémoration de la libération d’une des communes de ma circonscription, un jeune qui passait en voiture a crié : « Vive l’Algérie ! ». Cette provocation ridicule est à rapprocher des sifflets qui ont salué la Marseillaise lors de certains matchs : elle doit nous conduire à réfléchir sur le lien entre nationalité et volonté.

Mais c’est à nous qu’il appartient de le faire. À force de priver le Parlement de ses prérogatives, et de renvoyer la décision à des comités, à des autorités indépendantes ou à l’Europe, on finit par se demander à quoi servent les parlementaires. Même si nous avons des conceptions différentes de la République, nous sommes tous républicains. C’est donc ici que le débat doit avoir lieu, d’autant que notre pratique quotidienne nous rend mieux informés que des sages.

Mme Sandrine Mazetier. Beaucoup de nos collègues président des groupes d’amitié avec des pays francophones dont de nombreux ressortissants ont la double nationalité. De même, beaucoup de nos compatriotes expatriés vivent avec des ressortissants de leur pays d’accueil, et leurs enfants ont souvent la double nationalité. M. Goasguen est président du groupe d’amitié France-Israël : remet-il en question l’attachement à la patrie de ceux de nos concitoyens qui ont aussi la nationalité de ce pays ?

À propos des apatrides, le ministre peut-il nous dire quelle est la portée juridique d’une convention qui traite de ce sujet et que la France a signée mais jamais ratifiée ?

M. Jean-Paul Garraud. Le problème n’est pas tant la double nationalité que la nécessité de faire un choix. Pourquoi laisser des individus dans l’incertitude sur un sujet aussi personnel, qui implique l’adhésion aux valeurs de la République dans laquelle on vit ? Le fait de jouer sur les deux tableaux peut entraîner des situations juridiques et personnelles inadaptées. Je suis donc favorable à cet amendement.

M. Serge Blisko. J’y suis pour ma part violemment opposé. Après la guerre, les membres d’une même fratrie pouvaient, selon les circonstances de leur naissance, avoir des nationalités différentes. Notre droit du sol, tout à fait progressiste, a permis d’apporter des réponses simples à de telles situations.

Par ailleurs, la déchéance de nationalité est le propre des régimes dictatoriaux : songeons à l’exemple du général de Gaulle, privé de sa nationalité par Pétain, ou à celui de Soljenitsyne.

En outre, l’apatridie place dans une situation épouvantable. De nombreuses personnes, avant et après la guerre, en ont fait l’expérience à la suite d’un changement politique dans leur patrie d’origine.

Enfin, à propos de la remarque lancée par ce jeune homme pendant une cérémonie patriotique, il convient de s’interroger sur les raisons pour lesquelles, depuis une quinzaine d’années, un nombre croissant de personnes, nées en France, parlant français et éduquées par l’école française – mais qui, souvent, ne trouvent pas de travail en France, et c’est peut-être un point décisif –, ne se voient plus parties prenantes de notre destin collectif, se sentent peu françaises et l’expriment de façon malheureuse.

M. Patrick Braouezec. On a parlé des sifflets entendus pendant le match France-Algérie. Mais je me souviens d’un match précédent, opposant la France et le Portugal, pendant lequel la Marseillaise avait été également sifflée, sans que l’on entende beaucoup de remarques à ce sujet. Je pense que l’on a volontairement stigmatisé une population.

Par ailleurs, comme M. Vanneste, je trouve désagréable que l’on ait recours à un comité des sages pour statuer sur des dispositions d’ordre législatif. Je souhaite donc que toutes les composantes politiques de notre Assemblée soient représentées dans cette instance.

M. Claude Goasguen. Mon propos n’est pas de faire des procès d’intention. Je n’ai rien contre la double nationalité ; je me demande simplement si l’augmentation de ce phénomène est conforme à nos intérêts. Certains accords ont été signés alors que le pays concerné connaissait une période faste, mais la situation a pu changer depuis, et la double nationalité peut jouer un rôle lors de conflits de souveraineté.

Quant à la déchéance de nationalité, elle existe dans tous les systèmes de droit. La seule manière d’éviter cette déchéance est l’apatridie. M. Caresche, qui me reproche de faire preuve de contradiction, n’a sans doute pas vraiment écouté ce que j’ai dit.

Quoi qu’il en soit, je souhaite que la question de l’augmentation quantitative de la double nationalité, favorisée par les conventions internationales, soit prise en compte dans le droit de la nationalité car, lorsque les binationaux sont trop nombreux, cela pose un problème politique.

Par ailleurs, si j’ai parlé du Maghreb, c’est parce que les conventions internationales les plus importantes, en matière de nationalité, ont été signées avec les pays de cette région. La plus grande partie des Français binationaux en sont donc issus, mais j’aurais pu également citer Israël ou les États-Unis.

La double nationalité, qui induit l’appartenance à deux souverainetés, est-elle un facteur d’intégration ? Il faut se poser de telles questions plutôt que de céder en permanence au larmoiement.

Mme Brigitte Barèges. Je suis opposée à l’acquisition automatique de la nationalité : le choix de la nationalité à dix-huit ans doit être un acte délibéré, enregistré, susceptible d’entraîner une prise de conscience. C’est en outre un facteur d’intégration. Je regrette donc que le rapporteur ait retiré son amendement, mais je suis prête à cosigner l’amendement CL 121, que nous allons examiner et qui va dans le même sens.

M. le ministre. Comme Mme Mazetier le sait bien, la portée juridique d’une convention non ratifiée est nulle, en application des articles 53 et 55 de la Constitution.

En ce qui concerne la nomination d’un sage ou d’un comité des sages, je m’engage à vous apporter plus de précisions dès que possible. Quoi qu’il en soit, le champ de sa réflexion sera celui défini à Grenoble par le Président de la République, à savoir l’acquisition automatique ou non de la nationalité française par des enfants nés de parents étrangers sur le sol français. Il n’a pas été proposé de l’élargir à d’autres débats.

Le rôle de ce comité, M. Braouezec, sera d’éclairer les travaux du Gouvernement et du Parlement. Il vous fera des propositions mais, en dernier ressort, c’est au législateur qu’il appartient de décider sur les questions de nationalité.

Enfin, la question de la double nationalité mériterait une observation statistique dans la durée. Il est vrai que le phénomène est en augmentation, mais lorsque les personnes concernées ont des enfants, ces derniers tendent à garder une seule nationalité, et c’est dans l’écrasante majorité des cas la nationalité française.

M. Étienne Pinte.  Je me rallie à la suggestion de Thierry Mariani : tous les amendements relatifs à la nationalité devraient être renvoyés à la commission souhaitée par le Président de la République, étant étendu que les parlementaires ont vocation à y être représentés.

M. le rapporteur. Comme l’ont rappelé Patrick Braouezec et Christian Vanneste, les sages se prononceront, mais ce sera au Parlement de décider. La commission Marceau Long avait ainsi formulé un certain nombre de propositions avant que le Parlement ne légifère.

J’appelle l’attention sur l’impossibilité de renoncer à sa nationalité dans certains pays, comme le Maroc – c’est ce qu’on appelle l’allégeance perpétuelle.

Je défendrai tout à l’heure un amendement tendant à améliorer notre information sur les cas de double nationalité. On en parle beaucoup, mais sans pouvoir dire combien de nos concitoyens se trouvent dans ce cas. Or, il pourrait être utile, un jour, de savoir combien on compte de ressortissants de chaque pays en France. Les relations internationales évoluent parfois.

Par conséquent, avis défavorable à cet amendement.

La Commission rejette l’amendement CL 122.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 121 de M. Lionnel Luca. 

M. le rapporteur. Avis défavorable pour les mêmes raisons que tout à l’heure.

M. Étienne Pinte. Lorsqu’il est venu présenter ce projet de loi, le ministre a cité des chiffres qui me semblent très intéressants. Sur les 30 000 mineurs qui acquièrent la nationalité française chaque année, 20 000 l’ont demandé entre treize et seize ans, 7 000 entre seize et dix-huit ans, et seulement 3 000 l’ont acquise automatiquement. L’acquisition de la nationalité française relève donc très largement d’une démarche volontaire.

M. Jean-Paul Garraud. En reconnaissant d’office la nationalité française à toute personne née sur le sol français de parents étrangers, la législation actuelle ne permet pas d’exprimer librement et pleinement sa volonté d’appartenir à la nation.

Je suis hostile à tout ce qui est automatique, en particulier dans le domaine de la nationalité : il faut laisser les intéressés se décider librement, en parfaite connaissance de cause, dès lors qu’ils sont en mesure de faire connaître leur volonté d’adhérer à notre République et à notre société. Pourquoi les empêcher de manifester leur volonté ? C’est l’essence de la démocratie.

Par conséquent, nous devons en revenir à des dispositions qui existaient dans un passé pas si éloigné, et qui ne posaient pas de problème. La manifestation de volonté est importante pour favoriser l’intégration d’enfants dont les parents sont étrangers. Il n’est rien de plus logique et de plus démocratique.

M. Christian Vanneste. Étienne Pinte a présenté un très bon argument en faveur de cet amendement : dans la plupart des cas, l’acquisition de la nationalité se fait par manifestation de volonté. Seule une minorité y accède par acquisition automatique. L’amendement permettrait à ceux qui ne le peuvent pas aujourd’hui de faire un choix et il pousserait jusqu’à son terme la logique actuelle.

Au plan philosophique, nous devons établir une hiérarchie en matière d’accession à la nationalité. Le droit du sol est purement négatif. C’est la conception qui prévalait avant la Révolution française et qui, contrairement à ce que l’on prétend en général, est la plus éloignée de l’esprit de nos institutions. L’accession à la nationalité française par le sang a permis à tous de jouir du même droit que les nobles : appartenir au groupe par les liens du sang. C’est un progrès considérable, qui a aboli l’inégalité entre ceux qui étaient des héritiers et les simples sujets. Nous devons maintenant franchir une troisième étape en passant au stade de la manifestation de volonté, plus conforme à l’idéal républicain : chaque citoyen est avant tout un sujet libre, en possession du libre arbitre et capable de faire des choix.

M. le rapporteur. Les dispositions qui nous sont proposées ne tirent pas les conséquences du rétablissement de la manifestation de volonté sur les autres dispositions du code civil. Il faudrait supprimer la possibilité offerte aux parents d’enfants âgés de treize à seize ans de réclamer pour eux la nationalité française. Il en est de même pour les dispositions concernant les jeunes de seize à dix-huit ans. Je fais mien l’objectif de cet amendement, mais il est techniquement inopérant dans sa rédaction actuelle.

Mme Anny Poursinoff. J’aimerais savoir qui, parmi nous, a demandé la nationalité française. Nous ne l’avons pas demandée, et pourtant nous l’avons.

M. Claude Goasguen. Cet amendement est parfaitement acceptable sous réserve des observations du rapporteur. Il faudrait également régler la question de son application dans le temps : les enfants à naître se trouveraient dans une situation différente des enfants déjà nés. Il pourrait en résulter de graves difficultés.

Je rappelle à notre collègue Vanneste que le droit de la nationalité n’existait pas sous la monarchie. C’est une création de la Révolution française. Le droit du sang n’existait pas non plus à cette époque : les sujets du Roi relevaient de droits différents selon les provinces.

M. Jean-Paul Garraud. Bien que cet amendement soit incomplet, je propose que nous l’adoptions maintenant, quitte à apporter ensuite toutes les modifications utiles dans le cadre de l’article 88 du Règlement.

M. Patrick Braouezec. Merci à Claude Goasguen d’avoir rétabli la vérité historique…

M. Christian Vanneste. Pas du tout ! Les juristes ont parfois une conception très étroite du droit.

M. Patrick Braouezec. Pourquoi demander aux seuls enfants nés en France de parents étrangers de manifester leur volonté d’être Français ? Né en France de parents français, quoique un peu bretons, on ne m’a jamais rien demandé de tel. Il faut aller jusqu’au bout : tout jeune doit exprimer sa volonté d’être Français, qu’il soit né en France de parents français ou bien d’origine étrangère.

Autre question : quelle sera la nationalité des enfants nés en France de parents étrangers s’ils ne choisissent pas la nationalité française ? Ils seront apatrides.

M. Sébastien Huyghe. La réponse est fort simple : d’un côté, on peut choisir sa nationalité, et de l’autre ce choix n’existe pas, car il n’y a pas d’autre possibilité offerte.

M. Jean-Pierre Dufau. Le débat a été tranché. Le droit du sol s’applique à France. J’imagine qu’il n’est pas question de le remettre en cause, à moins de changer de débat.

La manifestation de volonté ne concerne pas ceux qui ont acquis la nationalité française à la demande de leurs parents entre treize et seize ans. C’est donc une disposition très partielle.

En dernier lieu, j’observe que cet amendement reprend une ancienne disposition du code civil sans attendre les conclusions de la commission chargée de se prononcer sur ce sujet. À mes yeux, c’est une forme de régression.

M. Manuel Valls. Nous en venons à la question de la nature du sentiment d’appartenance – c’est une dérive sans doute inévitable. La question posée par Patrick Braouezec est très juste. Les élus locaux essaient de multiplier les manifestations de cette appartenance, en particulier dans les collectivités multiculturelles. Dans ma commune, par exemple, nous organisons des cérémonies, comme le font également des préfectures. Il faut travailler sur la façon dont on se sent Français, notamment à l’école.

Je n’en tire aucune gloire particulière, mais je suis l’un des rares parlementaires nés à l’étranger de parents étrangers. Si je suis Français, c’est parce que j’en ai fait la demande. On m’a alors remis un simple bout de papier à la préfecture – un extrait du Journal officiel. J’ai toujours regretté qu’aucune cérémonie ne soit organisée en une telle occasion. Je rappelle, au demeurant, qu’une personne naturalisée française devait attendre dix ans avant de pouvoir devenir fonctionnaire ou avant d’être élue – cette disposition a fort heureusement été abrogée à la fin de l’année 1985.

D’une façon générale, vous ne réglerez pas la question du sentiment d’appartenance par les textes. C’est pourquoi nous ne voterons pas cet amendement.

M. le rapporteur. Je rappelle que la grande loi sur la nationalité date de 1889 – la France avait perdu la guerre de 1870 et la durée du service militaire venait d’être portée à trois ans. La gauche demandait alors l’instauration du droit du sol afin de mettre fin à l’« odieux privilège » qui permettait aux jeunes Italiens ou aux jeunes Polonais qui travaillaient à côté des Français dans les mines d’échapper au service militaire. Il s’agissait de fournir à l’armée de la chair à canon. C’est l’origine du droit du sol en France

Je maintiens mon avis négatif : cet amendement est très mal rédigé et il ne réglera aucunement le problème. Ce qui nous est proposé est techniquement inapplicable.

La Commission rejette l’amendement.

Article 1er A

Bilan triennal, assorti d’un débat au Parlement,
de la politique migratoire française

Cet article a été adopté par la commission des Lois en dépit des réserves juridiques – non sur le fond – de son rapporteur. Il pose le principe d’un débat triennal poursuivant deux objectifs :

– d’une part, faire le point sur les résultats de la politique française en matière de migrations ;

– d’autre part, fixer des orientations claires et des objectifs précis.

Tous les sujets seraient abordés à cette occasion : la lutte contre les filières d’immigration clandestine et l’immigration irrégulière, les reconduites à la frontière, les délivrances de visas et de cartes de séjour, la protection des droits des migrants ou encore la politique de la France vis-à-vis des pays d’origine.

Tant les collectivités territoriales que les partenaires sociaux se trouveraient associés en amont à ce débat public.

En son temps, le Président de la République, alors ministre de l’intérieur, avait milité en faveur de l’instauration d’un débat de ce type au Parlement. Il se trouve que cette intention se heurte néanmoins à de sérieux obstacles juridiques, qui rendent sa mise en œuvre par la voie législative pour le moins délicate.

En effet, dans sa décision n° 2003-484 du 20 novembre 2003, le Conseil constitutionnel avait censuré d’office une disposition similaire, au motif « qu’en l’absence de dispositions constitutionnelles l’y autorisant, il n’appartient pas au législateur d’imposer l’organisation d’un débat en séance publique ; qu’une telle obligation pourrait faire obstacle aux prérogatives que le Gouvernement ou chacune des assemblées, selon les cas, tiennent de la Constitution pour la fixation de l’ordre du jour » (9). Au regard de la clarté de ces motivations, on voit mal quel revirement de jurisprudence le Conseil constitutionnel pourrait réaliser.

*

* *

La Commission examine l’amendement CL 169 de Mme Sandrine Mazetier. 

Mme Sandrine Mazetier. C’est le sixième texte relatif à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité qui nous est soumis en quelques années seulement. L’amendement tend à « normaliser » la question de l’immigration, que nous souhaitons remettre à sa place : c’est un sujet important, mais il doit cesser d’être un totem pour les uns, un tabou pour les autres, et il doit cesser de faire l’objet d’instrumentalisations diverses et variées, d’extrapolations, d’abus et de craintes en tous genres.

Pour que la politique migratoire de notre pays soit abordée de façon démocratique et transparente, nous demandons que le Gouvernement présente, tous les trois ans, un bilan de cette politique, ainsi que des orientations pour l’avenir, afin d’exposer les objectifs retenus et les moyens disponibles. Nous souhaitons que le Parlement puisse en débattre après avoir associé en amont les collectivités locales, chargées d’assurer l’accueil et l’intégration, ainsi que les partenaires sociaux, qui sont eux aussi concernés. Nous devons débattre régulièrement, avec l’ensemble de la population, de cette question qui est certes importante, mais à laquelle on ne saurait réduire l’ensemble des enjeux actuels.

M. le rapporteur. Je suis heureux de constater que notre collègue reprend une demande formulée par Nicolas Sarkozy lorsqu’il était ministre de l’intérieur. Il souhaitait alors un débat annuel sur les objectifs et sur le bilan de la politique d’immigration. Si cette proposition n’a pas été adoptée, c’est qu’il est constitutionnellement impossible de fixer l’ordre du jour du Parlement par voie d’injonction législative. Cela étant, chaque groupe politique a la possibilité de demander, s’il le souhaite, l’organisation d’un débat sur la politique d’immigration dans le cadre de la fixation de l’ordre du jour qui lui est réservé.

Par conséquent, avis défavorable.

M. le président. L’amendement me paraît en effet inconstitutionnel. On ne peut dans la loi imposer la tenue d’un débat au Parlement.

M. le ministre. Vous disposez déjà d’un rapport annuel du gouvernement sur les orientations de la politique d’immigration. Il ne tient qu’à vous d’organiser un débat. On peut penser que cela permettrait de clarifier certaines positions.

M. Claude Goasguen. L’amendement me paraît excellent. Est-il inconstitutionnel ? On peut en discuter. En tout cas, la possibilité offerte à un groupe politique de demander l’organisation d’un débat au sein de l’Assemblée n’a rien à voir avec l’obligation faite au gouvernement de présenter un rapport.

Un rapport annuel existe déjà : il est rédigé, sous l’égide du ministère de l’intérieur, par le ministère de l’immigration – c’est d’ailleurs moi qui en avais fait la demande. Ces rapports nous ont permis de constater qu’il y a aujourd’hui un imbroglio invraisemblable – je ne crois pas que nos collègues socialistes me contrediront : les experts passent leur temps à se contredire et nous ne savons pas du tout, en l’absence de registre de la population, quels sont les chiffres réels.

Or, rien n’est pire que les rumeurs en matière d’immigration. Je suis donc plutôt favorable à cet amendement, même si j’aurais préféré que le Gouvernement s’explique chaque année, et non tous les trois ans.

Ne nous opposez pas l’inconstitutionnalité d’une telle mesure. J’ai la plus grande estime pour le Conseil constitutionnel, mais nous ne sommes pas devant cette instance. Nous votons la loi.

M. Patrice Verchère. Je suis assez favorable à cet amendement. Vous dites qu’il ne doit y avoir aucun tabou et que nous ne pouvons pas accepter l’imprécision actuelle des chiffres. Mais il faudrait alors tenir un registre de la population et recenser les étrangers par origine.

M. le rapporteur. Je rappelle que le Conseil constitutionnel a censuré l’organisation d’un débat annuel sur ce sujet dans une décision rendue le 20 novembre 2003.

M. Claude Goasguen. Peu importe !

La Commission adopte l’amendement.

Article 1er

(art. 21-18 du code civil)


Raccourcissement de la durée de résidence requise pour la naturalisation
des étrangers au parcours d’intégration exceptionnel

Cet article part d’une intention louable, en ce qu’il manifeste un souci de concilier l’application ferme des conditions d’entrée et de séjour des étrangers sur notre territoire avec la préservation de la tradition d’intégration dans la communauté nationale de ceux qui ont réussi leur assimilation et démontré leur désir d’être Français. Sa portée appelle toutefois un examen attentif, les conditions de stage posées pour l’accession à la nationalité française ne constituant pas un sujet anodin.

1. La France est d’ores et déjà l’un des pays les plus généreux en matière d’octroi de la nationalité

Le droit en vigueur s’avère plutôt favorable aux étrangers qui souhaitent devenir Français. Dans certains cas, l’acquisition de la nationalité résulte d’une application mécanique de la loi (acquisition à la majorité) ; dans d’autres, elle est le résultat d’une démarche volontaire (déclaration acquisitive), éventuellement sanctionnée par une décision des pouvoirs publics (naturalisation). Sur les quinze dernières années, le nombre d’acquisitions de la nationalité française est resté substantiel, oscillant entre 92 410 en 1995 et 168 845 en 2004. Depuis 2007, il se maintient aux alentours de 135 000.

a) Les modalités actuelles d’acquisition de la nationalité française

Il existe plusieurs voies d’acquisition de la nationalité française, régies par la section première du chapitre III du titre Ier bis du livre Ier du code civil (articles 21 à 21-29).

La première est la naissance, s’agissant des enfants nés en France ou d’au moins un parent français à l’étranger (droit du sang), d’au moins un parent né en France (double droit du sol) ou de deux parents apatrides (simple droit du sol).

Cette voie se trouve complétée d’une exigence de résidence continue ou discontinue de cinq années pour les enfants nés en France de deux parents étrangers. Toutefois, elle ne concerne pas, logiquement, les enfants des agents diplomatiques et des consuls de carrière de nationalité étrangère.

Une autre voie d’acquisition de la nationalité française passe par le mariage avec un ressortissant français. Ce faisant, quatre ans après son union
– durée portée à cinq ans lorsque l’intéressé ne peut justifier d’une durée de résidence ininterrompue et régulière sur le territoire national d’au moins trois ans ou à défaut de preuve d’inscription du conjoint français au registre des Français établis hors de France –, le conjoint étranger d’un Français peut obtenir son intégration dans la communauté nationale par déclaration souscrite auprès du juge d’instance ou du consul de France, qui la transmet pour enregistrement aux services compétents (soit, à compter du 1er juillet 2010, à la préfecture du lieu de résidence). Pour ce faire, l’intéressé doit justifier d’une communauté de vie affective et matérielle ainsi que d’une connaissance suffisante de la langue française. Une opposition à cette acquisition de nationalité peut intervenir par décret pris après avis du Conseil d’État, pour motif d’indignité ou de défaut d’assimilation à la communauté française (polygamie, condamnation pour violences ayant entraîné la mutilation ou une infirmité permanente de mineure, notamment).

Se trouvent également concernés par la procédure de déclaration de nationalité les enfants ayant notamment fait l’objet d’une adoption simple par une personne de nationalité française ou recueillis et élevés par cette même personne sur le territoire national pendant une durée de cinq ans. Il en va de même des personnes ayant joui, de façon constante, de la possession d’état de Français pendant les dix années précédant la déclaration.

Enfin, la dernière voie d’acquisition de la nationalité française s’effectue sur décision de l’autorité publique (naturalisation par décret du Premier ministre). Elle s’adresse aux personnes étrangères majeures possédant un titre de séjour régulier. Celles-ci peuvent déposer une demande de naturalisation auprès de la préfecture du lieu de leur domicile, chargée d’instruire leur dossier en vue d’une proposition de décision au Premier ministre. Plusieurs conditions sont posées à l’aboutissement d’une demande : résider en France de manière habituelle et continue avec sa famille depuis cinq ans (article 21-17 du code civil), être assimilé à la société française grâce à une connaissance suffisante de la langue et des droits et devoirs conférés par la nationalité (article 21-24 du même code), avoir satisfait à des exigences de loyauté et de probité (condition de « bonnes vie et mœurs » posée par l’article 21-23) et ne pas avoir été condamné pour crimes ou délits portant atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation, pour terrorisme ou à une peine égale ou supérieure à six mois fermes d’emprisonnement (article 21-27).

b) Un phénomène d’ampleur

Le tableau ci-après retrace l’évolution de l’accès à la nationalité française, selon les différentes voies permises, depuis 1999. Ces données illustrent notamment :

– une chute des acquisitions par déclaration (- 39,7 %), et tout particulièrement des déclarations par mariage (- 52,5 % depuis 2004), qui n’est que le reflet de l’allongement à quatre ans (contre deux, précédemment) de la durée de mariage nécessaire avant qu’un conjoint de Français puisse bénéficier de cette procédure ;

– une baisse des acquisitions sans formalité (- 78,7 %), qui concernent les jeunes d’origine étrangère nés en France accédant de manière automatique à la nationalité française à leur majorité, laquelle illustre en fait un regain de déclarations anticipées dès l’âge de 13 ans ;

– une tendance à la diminution des acquisitions par décret depuis 2005, infléchie en 2008 par l’effort de résorption des stocks de dossiers, préalable à la réforme de leur instruction à compter du 1er juillet 2010.

ÉVOLUTION DE L’ACCÈS À LA NATIONALITÉ, DE 1999 À 2009

 

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Acquisitions enregistrées

136 435

141 456

121 631

122 839

139 939

165 140

151 677

145 315

129 426

135 117

133 337

Par décret (y compris effets collectifs)

67 569

77 478

64 595

64 086

77 111

99 387

101 601

87 878

70 095

91 918

91 948

Naturalisations

59 836

68 750

57 627

58 374

69 281

89 739

91 446

79 740

64 046

84 323

84 730

Réintégrations

7 733

8 728

6 968

5 712

7 830

9 648

10 155

8 138

6 049

7 595

7 218

Par déclaration

68 638

63 978

57 036

58 753

62 828

65 753

50 076

57 437

59 331

43 199

41 531

Mariage

24 091

26 057

23 994

26 351

30 922

34 440

21 527

29 276

30 989

16 213

16 355

Déclarations anticipées

42 433

35 883

31 071

30 282

29 419

29 872

27 258

26 881

26 945

25 639

23 771

Autres déclarations

2 342

2 038

1 971

2 120

2 487

1 441

1 291

1 280

1 397

1 347

1 405

Acquisitions sans formalité

4 000

8 570

5 917

5 258

4 710

3 705

2 966

2 553

2 576

2 335

2 363

Total des acquisitions

123 761

150 026

127 548

128 097

144 649

168 845

154 643

147 868

132 002

137 452

135 700

Source : ministères de la justice et de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire.

Figurent au premier rang des nationalités d’origine des accédants à la nationalité française, les nationalités algérienne (20,1 % des acquisitions par déclaration en 2009), marocaine (19,1 %), tunisienne (6,8 %), turque (4,3 %), portugaise et russe (3,6 % chacune), serbe (2,5 %), congolaise (2,4 %), sénégalaise (2,3 %), ivoirienne et camerounaise (2,1 % chacune).

Les comparaisons internationales sont elles-mêmes éclairantes. En l’espèce, l’organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE) a récemment souligné que notre pays se situe au troisième rang mondial, derrière les États-Unis et le Canada, en termes d’acquisitions de la nationalité (10).

COMPARAISONS DU NOMBRE D’ACQUISITIONS DE LA NATIONALITÉ DANS LES PRINCIPAUX PAYS DE L’OCDE EN 2008

Source : OCDE, Perspectives des migrations internationales, 2010

Les faits démontrent ainsi avec force que la générosité de la France à l’égard des étrangers durablement installés n’est pas une vue de l’esprit.

2. La recherche d’une plus grande facilitation de l’acquisition de la nationalité par les étrangers possédant un titre de séjour régulier et assimilés

L’exigence de stage sur le territoire national poursuit un double objectif : d’une part, faciliter l’instruction approfondie des dossiers par l’administration et, d’autre part, permettre aux postulants d’apprendre à mieux connaître notre pays, notre culture et les lois qui le régissent, avant d’intégrer la communauté nationale.

Compte tenu du particularisme de certaines situations, le code civil prévoit d’ores et déjà des aménagements et exonérations à la durée de cinq ans de stage requise des étrangers possédant un titre de séjour régulier et désireux d’acquérir la nationalité française par décision de l’autorité publique.

Sont ainsi dispensés de toute condition de stage sur le territoire français, aux termes des articles 21-19 à 21-21, les étrangers qui ont effectivement accompli des services militaires dans une unité de l’armée française ou qui, en temps de guerre, ont contracté un engagement volontaire dans les armées françaises ou alliées, ceux qui ont rendu des services exceptionnels à la France ou dont la naturalisation présente un intérêt exceptionnel, ceux qui ont obtenu le statut de réfugié en application de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952, portant création d’un office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), les francophones et enfin ceux qui contribuent par leur action émérite au rayonnement de la France et à la prospérité de ses relations économiques internationales.

De même, ne sont assujettis qu’à une exigence de durée préalable de stage de deux ans seulement, en vertu de l’article 21-18, les étrangers ayant accompli avec succès deux années d’études supérieures en vue d’acquérir un diplôme délivré par une université ou un établissement d’enseignement supérieur français (1°), ainsi que ceux qui ont rendu ou peuvent rendre par leurs capacités et talents des services importants à la France (2°).

Ces assouplissements de la durée de stage ont bénéficié, en 2009, à près de 3 000 étrangers, ce qui montre que le phénomène est tout sauf marginal. Ceux qui ont obtenu la nationalité en application des articles 21-19 à 21-21 du code civil
– une vingtaine – sont restés très minoritaires par rapport aux plus de 2 900 étudiants qui ont acquis la nationalité à l’issue d’une durée de stage raccourcie à deux ans.

Le projet de loi entend compléter le champ de l’article 21-18 (par un 3° nouveau), en y adjoignant le cas de figure des étrangers en situation régulière qui satisfont déjà manifestement à la condition d’assimilation prévue par l’article 21-24 du code civil. L’objectif avancé par l’exposé des motifs du texte est de faire bénéficier les étrangers en situation régulière qui ont fait preuve d’une très forte aptitude à l’intégration culturelle et civique d’une procédure accélérée de naturalisation.

Selon l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, le nombre d’intéressés n’excéderait pas quelques unités par an. La mesure serait vouée à rester exceptionnelle parce que le critère d’assimilation ne se résume pas seulement à une connaissance suffisante de la langue française mais suppose également une connaissance suffisante des droits et devoirs conférés par la nationalité ainsi que désormais, comme cela sera précisé ultérieurement (cf article 2), une entière adhésion à ces mêmes droits et devoirs.

3. Un nouveau dispositif davantage ciblé sur les parcours exceptionnels d’intégration

La commission des Lois a considéré que le champ du nouveau dispositif dérogatoire pour la durée de stage préalablement requise pour l’acquisition de la nationalité française, proposé à cet article 1er du projet de loi, était trop vaste et recoupait trop de possibilités déjà existantes. Pour autant, elle n’a pas nié qu’il était paradoxal que le ministre chargé de la nationalité ne bénéficie pas d’une prérogative identique à celle de ses homologues chargés de la défense et des affaires étrangères, pour consacrer des parcours d’intégration réussis.

Sur proposition de votre rapporteur, sous amendée par le Gouvernement, elle a donc adopté un cadre précisé et plus rigoureux pour ce nouvel aménagement de la durée de stage sur le territoire national, de manière à éviter tout excès. Aux termes du dispositif retenu, seuls les étrangers qui présentent un parcours exceptionnel d’intégration, apprécié au regard des activités menées ou des actions accomplies dans les domaines civique, scientifique, économique, culturel ou sportif, seront assujettis à une exigence de durée préalable de stage de seulement deux ans.

*

* *

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 81 de M. Noël Mamère, tendant à supprimer l’article.

Elle examine ensuite l’amendement CL 287 du rapporteur.

M. le rapporteur. L’article 1er permet de réduire à deux ans la durée de stage sur le territoire national pour les étrangers présentant un parcours exceptionnel d’intégration. Il serait paradoxal que le ministre chargé de l’immigration ne bénéficie pas d’une prérogative identique à celle des ministres chargés de la défense et des affaires étrangères dans ce domaine.

Cela étant, nous devons éviter que la rédaction de ces dispositions ne conduise à des abus. Je n’ai aucune crainte en ce qui concerne le gouvernement actuel, mais on ne sait pas ce que l’avenir nous réserve.

En 2009, les assouplissements de la durée de stage ont bénéficié à près de 3 000 étrangers : le phénomène est donc tout sauf marginal. Toutefois, le total des dérogations accordées par les ministres chargés de la défense et des relations étrangères est resté inférieur à vingt. Celles qui seront accordées par le ministre chargé de la nationalité devraient être du même ordre de grandeur. Il s’agit de consacrer des parcours « exceptionnels ».

M. le ministre. Je suis d’accord avec le rapporteur : il s’agira, comme aujourd’hui, d’une procédure d’exception, applicable à titre dérogatoire.

L’amendement mentionne les activités menées ou les actions accomplies dans les domaines civique, scientifique ou culturel. Il me semble qu’il faudrait ajouter à cela les domaines économique et sportif.

M. le rapporteur. J’accepte de rectifier l’amendement en ce sens.

La Commission adopte l’amendement ainsi rectifié.

En conséquence, les amendements CL 157 de M. Christian Vanneste et CL 170 de Mme Sandrine Mazetier sont sans objet.

La Commission adopte ensuite l’article 1er modifié.

Article 2

(art. 21-24 du code civil)


Inclusion de l’adhésion aux droits et devoirs du citoyen français parmi les éléments d’appréciation de l’assimilation des postulants à la nationalité

L’article 21-24 du code civil conditionne la naturalisation des étrangers en situation régulière satisfaisant aux obligations de stage sur le territoire de la République à leur assimilation à la communauté française. Cette exigence traduit la conception du législateur selon laquelle la nationalité ne peut être conférée qu’à des étrangers intégrés, capables de s’exprimer et de se faire comprendre des Français et aussi au fait des règles fondamentales du pacte républicain.

La loi précise d’ores et déjà les critères au regard desquels l’assimilation à la communauté française doit être appréciée par l’administration chargée d’instruire puis d’éclairer la décision de l’autorité compétente. En l’occurrence, les exigences portent sur une connaissance suffisante de la langue française et sur une connaissance suffisante des droits et devoirs inhérents à la nationalité (droit de vote et d’éligibilité, mais aussi devoir fiscal ou devoir d’observation du droit applicable, notamment).

Les modifications apportées à l’article 21-24 du code civil par le présent article poursuivent plusieurs objectifs.

En premier lieu, elles visent à faire de l’adhésion aux droits et devoirs conférés par la nationalité, et non plus de leur seule connaissance, un élément d’appréciation de l’assimilation du postulant à l’acquisition de la nationalité française par décision de l’autorité publique (1°). Il s’agit là d’une modification opportune, l’attribution de la nationalité par décret devant intervenir en réponse à une véritable aspiration à vivre selon les règles fondamentales de la République, ce qui suppose leur connaissance mais aussi leur acceptation comme cadre de vie.

En second lieu, les modifications incluses dans le présent article formalisent le contrôle de l’assimilation de l’étranger postulant à la nationalité française ainsi que l’engagement de celui-ci à respecter les droits et devoirs du citoyen français (2°). Le contrôle s’effectuera de manière préalable en préfecture, sous la forme d’un entretien individuel d’évaluation. A son issue, l’étranger postulant à la nationalité française sera amené à signer une charte reprenant l’ensemble des droits et devoirs du citoyen. Approuvé par décret en Conseil d’État, de manière à donner les garanties juridiques nécessaires à son élaboration, ce document énumèrera les principes et valeurs de la République et il rappellera les droits et devoirs associés à la nationalité (à savoir l’engagement à défendre la patrie, le cas échéant, et l’engagement à participer à la vie démocratique du pays). De la sorte, l’étranger naturalisé sera censé officialiser plus directement et explicitement, à l’occasion de son entrée à part entière dans la communauté française, son adhésion aux règles qui président au bon fonctionnement de la République.

Enfin, à l’initiative du rapporteur de la commission des Lois, les changements apportés à l’article 21-24 du code civil permettront de préciser plus en détail ce qu’il faut entendre par « connaissance suffisante » de la langue française pour pouvoir être considéré comme assimilé, en confiant au pouvoir réglementaire le soin de définir un référentiel commun en la matière (1° A). Celui-ci pourrait avantageusement s’inspirer de tout ou partie de l’échelle des niveaux linguistiques établie par le cadre européen commun de référence sur les langues (CECRL), publié en 2001 par le Conseil de l’Europe. A titre d’illustration, le niveau intermédiaire sur l’échelle du CECRL – qui va de A à C –, c’est-à-dire le niveau B1, supposerait déjà que les intéressés puissent comprendre les points essentiels quand un langage clair et standard est utilisé et s’il s’agit de choses familières dans le travail, à l’école ou dans les loisirs.

Grâce à cette dernière précision apportée par la commission des Lois, la certification du niveau de connaissance de la langue française par les candidats à la naturalisation sera plus objective qu’actuellement. Il leur faudra seulement obtenir, auprès d’organismes de certification linguistiques agréés par la voie règlementaire, une attestation qu’ils se situent à un niveau défini lui-même par décret. Le coût d’une telle démarche devrait se situer entre 50 et 100 euros pour les intéressés, ce qui apparaît raisonnable. En outre, il existe actuellement 70 centres sur le territoire national capables de procéder à de telles évaluations, de sorte que les formalités à remplir demeureront assez accessibles. Corrélativement, l’entretien d’assimilation en préfecture deviendra plus aisé à conduire pour les agents de l’État, ceux-ci n’ayant plus à évaluer eux-mêmes la connaissance suffisante du français mais à contrôler la certification du niveau requis.

*

* *

La Commission rejette l’amendement CL 82, de M. Noël Mamère, tendant à supprimer l’article.

Elle examine ensuite l’amendement CL 288 du rapporteur.

M. le rapporteur. En application de l’article 21-24 du code civil, la condition d’assimilation exigée des candidats à la naturalisation repose sur deux critères, au premier rang desquels figure une connaissance suffisante de la langue française. On peut regretter que la loi demeure insuffisamment précise et ambitieuse sur ce point, car une bonne maîtrise du langage commun à l’ensemble des citoyens est une base élémentaire de l’intégration

Le présent amendement a pour objet de préciser ce niveau de maîtrise linguistique en renvoyant à un décret. Il pourra reprendre des standards techniques en vigueur dans d’autres pays européens, tel que le cadre européen commun de référence sur les langues, publié en 2001 par le Conseil de l’Europe.

La certification du niveau de connaissance de la langue française sera ainsi plus objective et moins arbitraire qu’aujourd’hui. Les candidats devront obtenir une attestation auprès d’un organisme de certification linguistique agréé par la voie réglementaire, et l’entretien d’assimilation en préfecture deviendra plus aisé à réaliser pour les agents de l’État : il ne leur reviendra plus d’évaluer eux-mêmes les connaissances.

M. Jean-Pierre Dufau. Je peux comprendre l’inspiration de cet amendement, mais je crains qu’il ne crée plus de problèmes qu’il n’en résout. Il y aura en particulier des différences d’accès considérables entre les 70 centres présents sur le territoire national – les personnes résidant en milieu urbain seront notamment favorisées par rapport à d’autres. En outre, même si les montants correspondants paraissent modérés, le coût de cette mesure
– entre 50 et 100 euros par personne –, ne tient pas compte des situations individuelles. Pour ces différentes raisons pratiques, cet amendement ne me paraît pas recevable en l’état.

M. Claude Goasguen. Je propose que l’on supprime l’adverbe « notamment » dans la rédaction de l’article 2. Ce n’est pas une lubie de juriste étroit d’esprit : dans bien des cas, l’usage de ce terme entraîne des difficultés d’interprétation et d’application.

Mme Sandrine Mazetier. Il s’agit d’objectiver les conditions d’évaluation de la maîtrise de la langue française grâce à l’établissement d’une certification, destinée à remplacer l’appréciation très subjective qui est aujourd’hui faite du niveau de maîtrise de la langue française. Cet amendement va dans le bon sens, mais il faudrait veiller à éviter d’ouvrir de nouveaux marchés à des organismes non publics – ils n’en ont pas besoin pour gagner beaucoup d’argent.

M. Patrick Braouezec. Les niveaux et les modalités d’évaluation seront fixés par décret. Outre la question posée par Mme Sandrine Mazetier, on peut se demander quels seront les critères. Chacun connaît des personnes ayant acquis la nationalité française sans maîtriser notre langue et qui ont toujours été de bons citoyens. Nous connaissons tous des personnes d’origine espagnole, portugaise ou yougoslave qui parlent très mal notre langue, qui ne la lisent pas ou ne l’écrivent pas, sans être pour autant de mauvais citoyens. Vous allez instaurer un critère très discriminant qui va viser la partie la plus modeste de la population. J’avoue que je ne comprends pas bien quel est le véritable sens de cet amendement.

M. Daniel Goldberg. Les dispositions en vigueur peuvent être sujettes à interprétation, mais elles autorisent une appréciation en fonction des personnes qui demandent à intégrer la communauté nationale. Patrick Braouezec a évoqué le cas des citoyens européens maîtrisant mal notre langue, mais on pourrait en dire autant de certains Français de naissance.

Je ne voudrais pas que la maîtrise de notre langue, dont le niveau sera précisé par décret sans que la loi fixe l’étiage, puisse devenir un jour un motif de déchéance de la nationalité. En tout cas, ne mettons pas la barre trop haut. Il ne faudrait pas que cette condition devienne un obstacle infranchissable pour l’acquisition de la nationalité.

M. Jean-Paul Garraud. Il ne faut pas tout mélanger. L’apprentissage de la langue française est indispensable pour devenir Français. Il n’y a rien de plus normal. Existe-t-il un plus grand facteur d’intégration que l’apprentissage de la langue du pays dans lequel on veut vivre ? C’est à cette lumière qu’il faut interpréter ces dispositions.

M. le ministre. Je fais miens les propos de Jean-Paul Garraud : pour devenir Français, il faut parler notre langue. Or, le niveau requis lors des entretiens d’assimilation est insuffisant. Il existe une tendance claire et assumée à l’élévation du niveau d’exigence, en France comme dans tous les autres grands pays démocratiques. Il n’y a pas d’intégration possible sans maîtrise de la langue.

La Commission adopte l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL 171 de Mme Sandrine Mazetier.

M. Jean-Pierre Dufau. Bien que tout le monde n’ait pas exactement la même définition de l’intégration et de l’assimilation, ce n’est pas seulement un débat sémantique qui nous oppose. La notion d’intégration n’est pas identique à celle d’assimilation, qui exige de gommer la personnalité et la culture des intéressés.

La République française est constituée de citoyens divers et elle défend partout dans le monde le droit à la diversité, notamment vis-à-vis des pays francophones avec lesquels nous travaillons. Il faut appliquer ce principe chez nous aussi. J’observe, au demeurant, que les amendements du rapporteur font référence à un « parcours d’intégration ». Nous proposons de remplacer, au premier alinéa, le terme d’assimilation par celui d’intégration, beaucoup plus consensuel.

M. Christian Vanneste. Un de nos anciens collègues, Michel Hannoun, distinguait trois niveaux dans un ouvrage publié il y a quelque temps déjà : l’assimilation, principe en vertu duquel tout Français est appelé à devenir un descendant des Gaulois, l’intégration par adhésion aux valeurs de la République, et enfin l’insertion économique. L’amendement semble recevable si l’on admet cette nomenclature, mais elle reste très subjective. J’ai pu constater que pour un de mes amis algériens, le principe d’intégration ne respecte pas son identité.

L’article 21-24 du Code civil faisant référence à la notion d’indignité ou de défaut d’assimilation, il me semble que nous pouvons conserver ce terme. Il désigne le fait d’avoir fait siens un certain nombre de comportements permettant de vivre dans la société française et de s’y intégrer. Ce débat sémantique ne manque pas d’intérêt, mais il me paraît superflu et assez relatif.

M. Patrick Braouezec. Je suis heureux que notre collègue ait rappelé la différence qui existe entre ces trois principes. Je suis plutôt favorable à la notion d’insertion, étant entendu qu’elle n’est pas seulement économique : elle peut être sociale, voire sociétale. Elle n’interdit pas à l’individu de rester lié à sa culture et à ses pratiques d’origine. Je voterai l’amendement de nos collègues du groupe SRC, car le principe d’assimilation impose d’abandonner son identité et sa culture, contrairement à celui d’intégration – et c’est un Breton de la troisième génération qui vous parle. Beaucoup d’étrangers n’ont pas la volonté d’être complètement assimilés, mais plutôt d’être intégrés, ce qui est tout de même très différent. Pour ma part, je n’ai pas envie d’être assimilé à certains d’entre vous !

M. Guy Geoffroy. Sans vouloir entrer dans un débat sémantique, il me semble que nos collègues commettent ab initio, non pas un contresens, mais un faux-sens : ils donnent au terme d’assimilation une portée bien trop restrictive. Par assimilation, on entend le fait de ressembler aux autres, d’avoir des similitudes avec eux. Ce qui rassemble, quand on accède à la nationalité, n’est-il pas, précisément, d’être semblable à ceux qui ont déjà cette nationalité ? Être intégré, c’est être accepté, mais sans être considéré tout à fait comme les autres. Être assimilé, c’est être semblable. L’assimilation est ce qui correspond le mieux à ce que nous attendons, en matière d’identité, de ceux que nous accueillons, et à ce que ces derniers attendent également.

M. Claude Goasguen. Ce que nous venons d’entendre est un dangereux contresens sur la notion latine à l’origine de notre terme d’assimilation – le terme a un sens gastrique, mais ce n’est pas l’essentiel. La notion d’assimilation n’a jamais consisté à demander à tous les individus d’être identiques. C’était d’ailleurs une gageure de vouloir enseigner aux Algériens que nos ancêtres étaient tous Gaulois. En vieux Breton, je suis favorable à la notion d’intégration. Je ne tiens pas, moi non plus, à être assimilé à certains d’entre vous.

M. Jean-Pierre Dufau. Claude Goasguen ayant mentionné le sens « gastrique » du terme d’assimilation, je rappelle que, dans le Sud-Ouest, il s’agit de la faculté du canard gras de tout assimiler pour le profit des consommateurs. Au-delà de la boutade, la force et l’originalité de la République française ne consistent pas à exiger que tous soient semblables ; c’est le fait que nous partageons des valeurs dans le respect de la diversité.

M. Patrick Braouezec. L’assimilation est une forme d’acculturation au cours de laquelle un individu ou un groupe abandonne totalement sa culture d’origine pour adopter les valeurs d’un nouveau groupe. Cela ne me paraît pas une bonne chose.

Mme Sandrine Mazetier. D’un point de vue étymologique, Claude Goasguen a parfaitement raison. C’est un vieux débat qui a toujours fait l’objet d’un clivage au sein de la société française. Le fait que ce débat sur la nation et la nationalité continue est peut-être constitutif d’une part de notre identité.

Le ministre a, semble-t-il, tranché lorsqu’il s’est exprimé devant notre Commission, la semaine dernière. Il déclarait, en effet, que dans la conception de la nation française – mais ce n’est qu’une conception parmi d’autres –, tout ressortissant étranger s’établissant en France a vocation à s’intégrer puis à s’assimiler, et donc, à terme et sous conditions, à devenir Français.

M. le rapporteur. Je ne reviens pas sur le débat sémantique. Je fais miens les propos de M. Christian Vanneste. Avis négatif.

M. le ministre. L’article 21-24 du Code civil demande que l’on passe un entretien d’assimilation pour devenir Français. Il me semble qu’il faut réfléchir avant de remettre en cause, au détour de nos débats, des dizaines d’années de tradition républicaine.

Dans la conception française, on intègre des étrangers et on assimile ceux qui veulent devenir Français. Telle est la distinction entre l’intégration et l’assimilation. Le fait d’être intégré suppose qu’on respecte les règles de la République, qu’on trouve un emploi et qu’on parle notre langue, mais cela n’implique pas nécessairement de faire siennes toutes les valeurs, toute l’histoire, toutes les traditions et toutes les coutumes de la République française. Quand on veut devenir Français, il faut en revanche le déclarer au cours de l’entretien d’assimilation, que nous souhaitons rendre plus solennel. Je vous propose de continuer à distinguer l’intégration des étrangers et l’assimilation dans la nationalité française.

La Commission rejette l’amendement.

La Commission examine ensuite l’amendement CL 172 de Mme Sandrine Mazetier.

M. le rapporteur. Même avis, pour les mêmes raisons.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 174 de Mme Sandrine Mazetier.

M. le rapporteur. Avis défavorable.

M. Jean-Pierre Dufau. En renvoyant l’adoption de la charte des droits et devoirs du citoyen français à un décret en Conseil d’État, on dessaisirait le Parlement de ses prérogatives. Pour donner plus de solennité et plus de force à la charte, mais aussi pour mieux traduire la volonté de la nation, nous proposons que ce document soit annexé à la loi.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’article 2 modifié.

Article 2 bis

(art. 21-2 du code civil)


Définition du degré de connaissance de la langue française requis des conjoints de Français pour l’acquisition de la nationalité

L’article 21-2 du code civil définit les conditions exigées des conjoints de Français pour leur permettre d’acquérir la nationalité française. Celles-ci sont de plusieurs ordres :

– une durée de vie commune minimale, tout d’abord, qui se situe entre quatre ans, selon que le couple justifie d’une résidence interrompue d’au moins trois ans en France, et cinq ans, si cette condition de résidence n’est pas remplie ou si l’étranger n’est pas en mesure d’apporter la preuve que son conjoint a été inscrit pendant la durée de leur communauté de vie à l’étranger au registre des Français de l’étranger ;

– la conservation, par le conjoint français, ensuite, de sa nationalité entre la date du mariage et celle de l’acquisition de nationalité française par son époux ;

– enfin, la justification, par le conjoint étranger, d’une connaissance suffisante de la langue française, sans autre précision du code civil.

Par cohérence avec les précisions apportées au sujet de l’exigence de connaissance suffisante de la langue française pour apprécier la condition d’assimilation posée à l’article 21-24 du code civil, le présent article renvoie au décret le soin de préciser le niveau et les modalités d’évaluation de la maîtrise linguistique requise des conjoints de Français qui veulent acquérir la nationalité française

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La Commission adopte l’amendement, de coordination, CL 289, présenté par le rapporteur.

Après l’article 2 bis

La Commission examine ensuite l’amendement CL 175 de Mme Sandrine Mazetier.

M. le rapporteur. Pour les mêmes raisons qu’exposées précédemment, avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL 290 du rapporteur.

M. le rapporteur. Compte tenu des explications du ministre, je retire l’amendement en espérant que le débat pourra avoir lieu plus tard.

L’amendement est retiré.

Article 2 ter

(art. 21-27-1 [nouveau] du code civil)


Indication des nationalités antérieures et des nationalités conservées ou abandonnées préalablement à l’acquisition de la nationalité française

Le code civil français, à la différence d’autres législations (Congo, Haïti) ne prohibe pas la possession de plusieurs nationalités. Si elle apparaît justifiée à votre rapporteur, cette situation peut poser des difficultés pratiques liées à la méconnaissance, par les autorités françaises, des autres nationalités conservées par certains ressortissants récemment naturalisés.

Pour y remédier, le présent article introduit par la commission des Lois vise à vise à prévoir que les personnes qui acquièrent la nationalité française déclarent aux autorités compétentes pour leur naturalisation ou pour recevoir leur déclaration l’ensemble des nationalités qu’elles possédaient antérieurement à leur entrée dans la communauté française ainsi que les nationalités qu’elles souhaitent conserver une fois devenues des Français à part entière.

L’objectif n’est nullement de remettre en cause la possibilité pour nos concitoyens de posséder plusieurs nationalités, ni même d’imposer une nouvelle condition légale à l’acquisition de la nationalité. Il s’agit simplement de donner aux autorités publiques les moyens de mieux appréhender le phénomène des pluri-nationalités.

Cette préoccupation n’est d’ailleurs pas nouvelle puisque la convention du Conseil de l’Europe sur la réduction des cas de pluralité de nationalités, signée à Strasbourg le 6 mai 1963 et ratifiée par la France en 1968, comporte elle-même des stipulations fortes pour éviter les conflits de nationalités, même si depuis 2007 un accord d’interprétation – applicable depuis 2009 en France – en a assoupli les conséquences. Le fait est que la mise en œuvre des règles internationales en la matière se heurte bien souvent à des difficultés pratiques, liées notamment aux carences de l’information des États qui octroient leur nationalité par les États d’origine.

La disposition proposée ici permettra au surplus de mieux connaître l’étroitesse des liens conservés ou non par certains nouveaux ressortissants français avec les États dont ils possédaient antérieurement la nationalité et de favoriser, dans certains cas, la résolution de certaines difficultés de droit découlant de leur possession de plusieurs nationalités.

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La Commission est saisie de l’amendement CL 291 du rapporteur.

M. le rapporteur. L’amendement impose aux personnes acquérant la nationalité française de déclarer aux autorités compétentes pour leur naturalisation ou pour recevoir leur déclaration l’ensemble des nationalités qu’elles possédaient antérieurement à leur entrée dans la communauté française, ainsi que les nationalités qu’elles souhaitent conserver.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous en avons déjà débattu tout à l’heure.

La Commission adopte l’amendement.

Article 3

(art. 21-28 du code civil)


Remise de la charte des droits et devoirs du citoyen aux nouveaux citoyens français invités à la cérémonie d’accueil dans la citoyenneté française

Indéniablement, l’acquisition de la nationalité française constitue une étape clé dans tout parcours d’intégration. Le législateur a considéré qu’il était essentiel de souligner la solennité de cet événement à travers l’instauration d’une manifestation officielle et symbolique – la cérémonie d’accueil dans la citoyenneté française –, en préfecture ou après autorisation préfectorale en mairie, intervenant dans les six mois de l’attribution de la nationalité.

Régie par les articles 21-28 et 21-29 du code civil, cette cérémonie concerne, depuis l’adoption de la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration, l’ensemble des personnes acquérant la nationalité, quel que soit le mode de cette acquisition (décret, déclaration ou de plein droit). Afin de favoriser l’assistance du public auquel s’adresse prioritairement ce type de manifestations, la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l’immigration, à l’intégration et à l’asile, a ouvert à tout étranger salarié qui y est invité le bénéfice d’un congé d’une demi-journée, non rémunéré.

Sur la base d’une enquête statistique réalisée auprès de l’ensemble des préfectures, il est possible d’indiquer que les cérémonies d’accueil dans la nationalité sont organisées dans tous les départements, selon une périodicité variable (mensuelle dans 20 % des cas, trimestrielle pour 34 % et semestrielle pour 38 %). Leur principe est perçu positivement dans 93 % des cas, car il offre l’occasion d’insister, auprès des populations d’origine étrangère qui parviennent au stade ultime de l’intégration, sur les aspects civiques et civils qui forgent l’identité nationale.

Outre l’écoute de l’hymne national, le point d’orgue de chaque cérémonie réside dans la remise officielle, parfois par le préfet lui-même, d’un livret de nationalité comportant :

– le décret de naturalisation ;

– l’acte d’état-civil français établi par le service central d’état civil du ministère des affaires étrangères et européennes ;

– un document rappelant les droits et devoirs des citoyens français ;

– le texte de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 ;

– enfin, les paroles de la Marseillaise.

Dans le prolongement logique de la création de la charte des droits et devoirs du citoyen français, à l’article précédent, le projet de loi entend, ici, substituer au document sommaire actuellement remis lors des cérémonies d’accueil dans la citoyenneté française le contrat signé par chaque nouveau ressortissant national – toutes les voies d’acquisition de la nationalité se trouvant expressément visées –, qui consacre formellement et juridiquement l’ensemble des principes et valeurs fondant notre République. L’article 21-28 du code civil se trouve complété par un nouvel alinéa à cet effet.

Sur proposition du groupe SRC, sous–amendée par le président Jean-Luc Warsmann, la commission des Lois a complété les dispositions relatives à la remise de la charte des droits et des devoirs des citoyens français afin de prévoir sa généralisation à l’ensemble des jeunes Français qui suivent la journée d’appel et de préparation à la défense nationale (JAPD). Il est en effet apparu cohérent aux membres de la commission, dans un souci de renforcement du sentiment d’appartenance à la communauté nationale, de porter à la connaissance de la plupart des jeunes citoyens les droits et devoirs civiques qu’implique leur accession à la majorité.

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Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 83 de M. Noël Mamère, tendant à supprimer l’article.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL 292 du rapporteur.

Puis elle est saisie de l’amendement CL 173 de Mme Sandrine Mazetier.

Mme Sandrine Mazetier. Nous demandons que l’on remette, lors de la cérémonie de naturalisation, le Préambule de la Constitution de la Ve République, et non une charte des droits et devoirs dont le contenu serait fixé par décret. Le Préambule de la Constitution constitue, en effet, le socle de notre République et du vivre ensemble : il rassemble l’intégralité des droits et des devoirs des citoyens et illustre magnifiquement les valeurs de notre République.

Nous demandons que ce texte, qui rassemble la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, le Préambule de la Constitution de 1946, ainsi que les droits et devoirs définis dans la Charte de l’environnement de 2004, soit remis à tous les Français – qu’ils le soient par acquisition de la nationalité ou depuis la naissance – lors des cérémonies de naturalisation, lors de la journée d’appel et de préparation à la défense, mais aussi lors de la célébration des mariages.

M. Claude Goasguen. Revenons-en à la charte : il me semble tout à fait anormal que l’élaboration de ce document, important pour l’intégration à notre nation, relève du Gouvernement et non du Parlement.

M. Christian Vanneste. Il faut veiller au caractère opérationnel des dispositions que nous votons. La charte est adaptée à sa finalité, qui est l’assimilation dans la nationalité française. Ce n’est pas le cas du Préambule de la Constitution de 1958, qui rassemble trois textes dont la cohérence peut être sujette à interprétation. Il y aurait beaucoup à dire sur les rapports entre le texte de 1789 et celui de 1946 sur un certain nombre de sujets, en particulier le droit de propriété.

La première partie du Préambule, à savoir la Déclaration de 1789, présente un immense défaut par rapport à d’autres déclarations, notamment celle de 1795, et par rapport à la Charte de l’environnement : celui de ne faire mention que des droits du citoyen, et non de ses devoirs. C’est pourtant une notion essentielle pour qui reçoit la nationalité française.

M. Guy Geoffroy. Je ne suis pas totalement convaincu par les arguments de nos collègues du groupe SRC ; toutefois, si nous devions les suivre, il me semblerait préférable de renvoyer aux textes visés par le Préambule, et non au Préambule lui-même : il ne fait pas plus de dix lignes ! Dans la rédaction actuelle, ce qui nous est proposé n’a aucune portée véritable.

M. Étienne Pinte. Quel est l’avis du Gouvernement sur l’élaboration de la charte ? Nous souhaitons qu’elle soit élaborée avec le Parlement et non avec le seul Conseil d’État.

Je ne suis pas hostile à l’utilisation du terme d’assimilation, mais à la condition de ne pas continuer à considérer les naturalisés comme des immigrés…

M. Patrick Braouezec. Le Parlement doit effectivement conserver la maîtrise sur la charte.

Je ne vois pas pourquoi il faudrait faire référence au Préambule de la Constitution de 1958. Certains d’entre nous sont favorables à l’instauration d’une VIe République – il faudrait donc revenir sur cette rédaction – et je comprends mal l’attachement à cette Constitution. On pourrait faire référence à d’autres textes.

M. Daniel Goldberg. Guy Geoffroy a raison. Cela étant dit, en quoi une charte dont nous n’aurons jamais discuté serait-elle préférable au rappel des textes auxquels le Préambule fait référence ? On pourrait trouver un équilibre en prévoyant que la charte doit être adoptée par le Parlement et qu’elle doit faire au moins référence à la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, texte qui n’est pas anecdotique dans notre histoire et dans notre présent.

M. Jean-Paul Garraud. Compte tenu de tous les documents fondamentaux que nous allons remettre aux candidats à la naturalisation, il faudra qu’ils maîtrisent parfaitement la langue française !

M. le rapporteur. Je comptais faire la même remarque.

J’observe, en second lieu, que le groupe SRC propose de distribuer la Constitution de 1958. Il faut croire que tout arrive !

L’adoption d’une charte me semble plus adéquate. Le Préambule de la Constitution ne fait en effet pas plus de huit lignes.

M. le ministre. Il ne s’agit pas de priver le législateur de ses prérogatives, ni de les réduire. Nous nous plaçons dans le cadre classique de l’article 34 : nous vous proposons de définir les principes et de confier au Gouvernement leur application. Le renvoi à un décret en Conseil d’État est la façon la plus exigeante de procéder. Il ne faudrait pas avoir à changer la loi à chaque fois qu’on voudrait modifier un mot ou une virgule.

Le véritable débat ne porte pas sur les textes qu’il faudrait mentionner. Ce que nous voulons, avant tout, c’est un engagement de respecter les valeurs fondamentales de la République française. Il ne sert à rien de distribuer des brouettes entières de textes et de documents.

Ce n’est pas une simple question théorique pour nous. Depuis un an, j’ai contresigné avec le Premier ministre trois décrets d’opposition à l’acquisition automatique de la nationalité française de personnes qui avaient déclaré, lors de l’entretien d’assimilation, ne pas accepter le principe de laïcité ou bien vouloir imposer le voile intégral à leur femme. À partir du moment où il y aura une charte des droits et devoirs, les demandeurs devront s’engager par écrit à respecter toutes nos valeurs fondamentales, telles que la laïcité et l’égalité entre les hommes et les femmes. Il ne s’agit pas simplement de rappeler un certain nombre de textes.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL 293 du rapporteur.

Puis elle examine l’amendement CL 176 de Mme Sandrine Mazetier.

M. Jean-Pierre Dufau. Nous proposons de distribuer la charte à tous les jeunes Français, qu’ils le soient de naissance ou qu’ils aient acquis notre nationalité : cela pourrait se faire à l’occasion des journées d’appel et de préparation à la défense. Cela permettrait de définir un socle commun et de mettre l’accent sur le principe d’égalité.

M. Christian Vanneste. Je suis d’accord avec cet amendement. Pourquoi faire une différence entre les Français ? Il est bon qu’ils connaissent tous les mêmes règles, c’est-à-dire les mêmes droits et les mêmes devoirs.

M. le rapporteur. En dépit du coût de la mesure, je ne serais pas hostile à cet amendement s’il faisait explicitement référence aux journées d’appel et de préparation à la défense.

M. Jean-Pierre Dufau. J’accepte la précision.

La Commission adopte l’amendement ainsi rectifié.

Puis elle adopte l’article 3 modifié.

Après l’article 3

La Commission examine l’amendement CL 177 de Mme Sandrine Mazetier.

M. Daniel Goldberg. Faute de moyens, la plupart des cérémonies d’accueil dans la citoyenneté ne peuvent pas avoir lieu. C’est notamment le cas dans mon département. Nous souhaitons nous assurer que l’État prévoit les moyens humains et financiers nécessaires à l’organisation de ces cérémonies qui nous paraissent très importantes.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Cet amendement est satisfait par l’article L. 111-10 du CESEDA.

La Commission rejette l’amendement CL 177.

M. le ministre. J’apprends qu’il y a dans cette salle un député, adepte du numérique, qui publie sur Twitter des commentaires sur le déroulement de cette séance. Sur le fond, ce n’est pas mon problème, mais je ne voudrais pas que nos débats soient mal compris et mal interprétés. Or, l’idée court, en ce moment même, que la Commission a rejeté les amendements relatifs à la déchéance de la nationalité. Il faudrait que les apprentis journalistes soient plus précis, faute de quoi nos débats risquent de devenir très complexes.

M. Claude Goasguen. C’est inadmissible !

M. Jean-Paul Garraud. Chacun fait ce qu’il veut, je ne veux jeter l’opprobre sur personne, mais on ne peut pas faire circuler des informations qui ne sont pas exactes.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Afin de rétablir la clarté et la sérénité de nos débats, je vous propose de suspendre notre séance.

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* *

Après une suspension de vingt-cinq minutes, la séance est reprise.

La Commission est saisie de l’amendement CL 178 de Mme Sandrine Mazetier.

Mme Sandrine Mazetier. Tous les citoyens français, quelle que soit la façon dont ils aient acquis la citoyenneté – par naissance, mariage ou naturalisation – doivent avoir connaissance des principes et valeurs essentiels de la République – rassemblés dans le préambule de la Constitution – qui nous réunissent et qui devraient être respectés par tous. Aussi nous proposons que le préambule soit remis à chaque citoyen français lors des journées d’appel et de préparation de la défense, dans le livret de famille remis aux époux lors des cérémonies de mariage et lors de la cérémonie d’accueil dans la citoyenneté française.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Article 3 bis

(art. 25 du code civil)


Possibilité de déchéance de nationalité en cas de condamnation pour crime ou violences ayant entraîné la mort d’un dépositaire de l’autorité publique

En l’état, le code civil prévoit trois éventualités dans lesquelles la nationalité française peut se trouver soustraite.

La perte de nationalité, première d’entre elles, recouvre des situations diverses : déclaration de souscription d’une nationalité étrangère par une personne majeure résidant habituellement hors de France (articles 23 du code civil) ; répudiation par les enfants nés hors du territoire national si l’un des ascendants n’est pas français ou en cas de mariage (articles 23-3 et 23-5 du même code) ; autorisation gouvernementale (article 23-4) ; par jugement pour les nationaux qui n’ont pas la possession d’état de Français et ne résident pas en France (article 23-6) ; déclaration par décret en Conseil d’État pour ceux qui se comportent pour les nationaux de pays étranger dont ils ont la nationalité ou qui occupent un emploi dans une armée, une organisation internationale ou un service public étranger en dépit de l’injonction du Gouvernement de cesser ses activités (articles 23-7 et 23-8).

Le retrait de nationalité (article 27-2 du code civil), deuxième de ces éventualités, est une procédure à la disposition du Gouvernement, après avis conforme du Conseil d’État, lorsque l’administration découvre qu’un étranger naturalisé ne satisfait plus aux conditions légales dans l’année suivant la publication du décret de naturalisation. Un tel retrait intervient également si l’étranger naturalisé a frauduleusement bénéficié de son intégration à la communauté nationale, la mise en œuvre de la procédure pouvant alors intervenir dans un délai de deux ans à compter de la découverte de la fraude.

La déchéance de nationalité (article 25 du code civil), constitue la forme la plus grave de remise en cause de la nationalité, puisqu’elle vise à retirer la nationalité à toute personne qui l’a acquise en dehors de la filiation – les Français par filiation s’en trouvant exclus depuis une loi du 7 avril 1915 – en raison de son indignité ou de son manque de loyalisme. Elle se trouve bornée dans le temps, puisque les faits susceptibles de justifier la mise en œuvre d’une telle procédure doivent s’être produits dans un délai de dix ans à compter de la date d’acquisition de la nationalité.

Dans sa rédaction issue de la loi n° 98-170 du 16 mars 1998 relative à la nationalité, l’article 25 du code civil énumère quatre cas dans lesquels la déchéance de nationalité peut se trouver prononcée : une condamnation pour un acte qualifié de crime ou délit constituant une atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation ou pour un crime ou délit constituant un acte de terrorisme ; une condamnation pour un acte qualifié de crime ou de délit prévu et réprimé par le chapitre II du titre III du livre IV du code pénal (atteintes à l’administration publique commises par des personnes exerçant une fonction publique) ; une condamnation pour soustraction aux obligations du code du service national ; enfin, le fait de s’être livré au profit d’un État étranger à des actes incompatibles avec la qualité de Français et préjudiciables aux intérêts de la France.

Initialement, une cinquième éventualité était prévue : celle d’une condamnation en France ou à l’étranger pour un acte qualifié de crime par la loi française et ayant entraîné une condamnation à une peine d’au moins cinq années d’emprisonnement. La loi n° 98-170 l’a supprimée alors que cette possibilité permettait de sanctionner les ressortissants nationaux d’origine étrangère dont le comportement s’était particulièrement mal illustré dans les dix années suivant leur acquisition de la nationalité française.

Sur le plan procédural, il convient de rappeler que la déchéance reste une faculté offerte au Gouvernement, dont la mise en œuvre ne peut intervenir si elle a pour résultat de rendre les intéressés apatrides. Par ailleurs, le décret de déchéance doit être motivé et ne peut être pris que sur avis conforme du Conseil d’État ; ce décret donne également lieu aux voies de recours habituelles devant les juridictions administratives.

Le Conseil constitutionnel a jugé, dans sa décision n° 96-377 DC du 16 juillet 1996, que la déchéance de nationalité n’est pas en soi contraire à la Constitution, quand bien même elle rompt l’égalité entre ressortissants français, quelle que soit leur origine ; elle doit cependant être fondée sur des motifs d’intérêt général, liés en l’espèce à des atteintes à l’État ou l’ordre public. Exceptionnelle dans sa portée, cette procédure l’est également dans sa mise en œuvre puisque, sur la décennie passée, elle a concerné moins de dix cas.

MOTIFS ET NOMBRE DES DÉCRETS DE DÉCHÉANCE DE LA NATIONALITÉ FRANÇAISE INTERVENUS ENTRE LE 1er JANVIER 1989 ET LE 31 juillet 2010

 

1989 - 1998

1999 - 2010

Condamnations en France ou à l’étranger pour un acte qualifié crime par les lois françaises et ayant entraîné une condamnation à une peine d’au moins cinq années d’emprisonnement

9

Condamnations pour un acte qualifié crime ou délit contre la sûreté de l’état ou condamnation pour un acte qualifié de crime ou délit constituant une atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation ou pour un crime ou un délit constituant un acte de terrorisme

5

7

TOTAL

14

7

Le tableau ci-après détaille la nature des faits ayant motivé le prononcé des déchéances de nationalité française entre 1989 et 2010. À bien des égards, il illustre l’utilité des dispositions qui étaient en vigueur avant 1998.

RÉPARTITION PAR MOTIF ET QUANTUM DE PEINES DES MESURES DE DÉCHÉANCE DE NATIONALITÉ FRANÇAISE PRISES ENTRE 1989 ET 2010

Nature de l'infraction et nombre d'affaires ayant fondé un décret de déchéance de la nationalité

Quantum de la condamnation ferme (F) ou avec sursis (S) à l'emprisonnement ou à la réclusion criminelle

Viol (7) *

15 ans (F)

13 ans (F)

13 ans (F)

10 ans (F)

9 ans (F)

9 ans (F)

5 ans (F)

Violences volontaires (1) *

5 ans (S)

Meurtre ou homicide volontaire (5) *

15 ans (F)

14 ans (F)

12 ans (F)

8 ans (F)

8 ans (F)

Homicide involontaire (1) *

5 ans (F)

Préparation d’un acte terroriste (7)

Dont : 10 ans (F)

6 ans (F)

6 ans (F)

6 ans (F)

3 ans (F) + 1 an (S)

3 ans (F)

* Antérieurement au 1er septembre 1998. Source : ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire.

Le 30 juillet 2010, le Président de la République a annoncé à Grenoble sa volonté de voir complétés les motifs de déchéance de nationalité par les cas de condamnation à des peines d’emprisonnement pour atteinte à la vie d’une personne dépositaire d’une autorité publique, en particulier les policiers et les gendarmes. Le Gouvernement a donc soumis à la commission des Lois le présent article additionnel, qui vise expressément de telles hypothèses en se référant aux condamnations pour acte qualifié de crime prévu et réprimé par le 4° des articles 221-4 et 222-8 du code pénal.

Pour mémoire, ces articles répriment les meurtres et les violences ayant entraîné la mort sans intention de la donner à l’encontre de tout magistrat, juré, avocat, officier public ou ministériel, militaire de la gendarmerie nationale, fonctionnaire de la police nationale, des douanes, de l’administration pénitentiaire ou de toute autre personne dépositaire de l’autorité publique, ainsi qu’à l’encontre de tout sapeur-pompier professionnel ou volontaire, gardien assermenté d’immeubles ou de groupes d’immeubles ou agent exerçant pour le compte d’un bailleur des fonctions de gardiennage ou de surveillance des immeubles à usage d’habitation, en application de l’article L. 127-1 du code de la construction et de l’habitation, dans l’exercice ou du fait de leurs fonctions, lorsque leur qualité était apparente ou connue de l’auteur des faits.

Les dispositions introduites à l’article 25 du code civil s’inscrivent donc dans le prolongement des atteintes particulièrement graves à l’ordre public d’ores et déjà visées par celui-ci. En cela, elles poursuivent un motif d’intérêt général susceptible de justifier une rupture d’égalité entre nationaux.

*

* *

La Commission examine l’amendement CL 77 du Gouvernement.

M. le ministre. L’amendement est défendu.

Mme Sandrine Mazetier. Cet amendement, qui évoque les différents cas de déchéance de la nationalité, fait en particulier référence au chapitre II du titre III du livre IV du code pénal, qui vise à réprimer notamment les abus de pouvoir des fonctionnaires ou le non-respect de leurs obligations en termes d’égalité de tous devant la loi et de non-discrimination.

À cet égard, M. le ministre peut-il indiquer si, parmi les collaborateurs qui l’entourent, figure M. Lucien Giudicelli qui, selon l’hebdomadaire satirique Le Canard enchaîné, aurait assisté à la réunion au cours de laquelle a été élaborée la circulaire du 5 août dernier qui – dois-je le rappeler ? – vient de connaître une nouvelle rédaction après, précisément, avoir été considérée comme discriminatoire et dérogatoire aux droits français et communautaire ?

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 77 du Gouvernement.

En conséquence, les amendements CL 294 du rapporteur et CL 163 de M. Christian Vanneste n’ont plus d’objet.

Article 3 ter

(art. 27-2 du code civil)


Allongement des délais permettant le retrait de nationalité

L’article 27-2 du code civil donne au Gouvernement la possibilité de rapporter, dans certains cas limitativement énumérés, les décrets de naturalisation ou de réintégration. Ce retrait est prononcé par un décret pris sur avis conforme du Conseil d’État, dans les douze ou vingt-quatre mois qui suivent, selon le cas. Cette décision est rétroactive : l’intéressé et, éventuellement les enfants qui ont bénéficié de l’effet collectif, sont censés n’avoir jamais été français.

Cette possibilité est destinée à permettre à l’administration de rattraper une erreur importante ou de revenir sur une décision qui apparaît a posteriori infondée. Le Conseil d’État a précisé que pour justifier une mesure de retrait, la seule commission d’une erreur ou d’une fraude ne suffit pas : en l’espèce, il faut encore que cette erreur ou cette fraude ait entaché l’appréciation qui a pu être portée au moment de conférer la nationalité.

Deux cas de figure sont actuellement prévus par le code civil :

– d’une part, lorsque le demandeur ne remplit pas les conditions légales et que sa demande aurait dû être déclarée irrecevable. Ont été admis à ce titre des retraits dus à une condamnation pénale postérieure au décret pour des faits antérieurs à celui-ci (11), pour défaut de résidence en France du fait de la présence d’un conjoint à l’étranger (12), ou du fait d’une résidence à l’étranger depuis plus d’un an alors même que l’intéressé soutient que le motif de cette présence est l’exécution d’un contrat de travail (13). La décision peut alors être rapportée dans un délai d’un an ;

– d’autre part, lorsque la décision de l’autorité publique a été obtenue par mensonge ou fraude. Cette disposition s’applique dans de nombreux cas, notamment lorsque le demandeur a omis de mentionner certains éléments importants de sa situation personnelle, comme l’existence d’enfants ou d’un conjoint dans son pays d’origine (14), ou lorsque l’intéressé a produit un faux livret de famille (15). Le décret de retrait peut, dans cette dernière hypothèse, être rapporté dans un délai de deux ans à compter de la découverte de la fraude.

Sur la période 2001-2009, le Conseil d’État a été saisi, en moyenne, de 31 demandes d’avis conforme sur un retrait de décret de naturalisation ou de réintégration. De 2009 jusqu’à la fin du premier semestre 2010, quelque 51 dossiers lui ont été soumis, donnant lieu à :

– un seul avis de rejet ;

– deux avis conformes pour un défaut de condition légale prévue à l’article 21-16 du code civil (personnes ayant quitté la France à la date de leur naturalisation) ;

– un avis conforme pour un défaut de condition légale prévue à l’article 21-23 du même code (défaut de bonnes vie et mœurs en lien avec la méconnaissance de la législation du travail) ;

– quarante-sept avis conformes pour des situations de mensonge ou de fraude. Tous concernaient la dissimulation de la situation matrimoniale ou familiale exacte des postulants, qui aurait fait obstacle à une naturalisation à raison des exigences de l’article 21-16 du code civil (fixation en France du centre des intérêts du postulant). Deux d’entre eux concernaient également une situation de bigamie, constitutive d’un défaut d’assimilation au sens de l’article 21-24 du même code.

En tout état de cause, les délais actuellement fixés par le code civil pour la mise en œuvre de la procédure semblent trop courts et inadaptés. Cet article vise à les allonger à trois ans, de manière à permettre à l’administration de s’assurer plus efficacement et scrupuleusement du respect par les accédants à la nationalité française des conditions légales et de moralité requises par la loi.

*

* *

La Commission adopte l’amendement CL 295 du rapporteur allongeant à trois ans les délais dans lesquels les décrets de retrait de nationalité peuvent être rapportés.

Article 4

(art. 26-3 du code civil)


Délai du refus d’enregistrement des déclarations de nationalité
souscrites consécutivement à un mariage avec un conjoint étranger,
à raison d’indignité ou de défaut d’assimilation

Toute déclaration de nationalité souscrite en raison d’un mariage avec un conjoint français ne peut produire ses effets que si elle est enregistrée par le greffier en chef du tribunal d’instance, si elle est souscrite en France, ou par le ministre de la justice ou son homologue chargé des naturalisations, si elle est souscrite à l’étranger. Le défaut d’enregistrement prive donc l’intéressé de la reconnaissance de l’état de Français.

L’article 26-3 du code civil octroie au ministre chargé des naturalisations ou au greffier en chef du tribunal d’instance le pouvoir de refuser d’enregistrer les déclarations de nationalité qui ne satisfont pas aux conditions légales. Dans ce cas, leurs décisions sont motivées et notifiées aux déclarants qui peuvent les contester devant le tribunal de grande instance durant un délai de six mois.

Les délais de droit commun applicables à toute décision de refus d’enregistrement sont de six mois au plus, après la date à laquelle a été délivré au déclarant le récépissé constatant la remise de toutes les pièces nécessaires à la preuve de recevabilité de sa déclaration. Une prorogation est néanmoins prévue, s’agissant des déclarations souscrites par les étrangers conjoints de Français, quatre ans après leur union : dans leur cas, les délais de refus d’enregistrement sont portés à un an.

La divergence entre cette exception au droit commun des délais d’enregistrement des déclarations de nationalité et le délai légalement accordé au ministre chargé des naturalisations pour s’opposer, par décret en Conseil d’État, à l’acquisition de la nationalité française d’un conjoint de Français pour des motifs d’indignité ou de défaut d’assimilation, n’est pas sans poser de problèmes pratiques.

L’article 21-4 du code civil dispose en effet que l’opposition pour indignité ou défaut d’assimilation d’un étranger conjoint de Français peut intervenir dans un délai de deux ans à compter de la date du récépissé constatant la remise de toutes les pièces nécessaires à la preuve de recevabilité de la déclaration de nationalité. Ce faisant, la procédure d’opposition peut se poursuivre alors même que le délai d’enregistrement de la déclaration de nationalité a expiré et que le déclarant se trouve ainsi réputé avoir acquis la nationalité française. Une telle situation présente incontestablement l’inconvénient d’exposer la procédure à une forte insécurité juridique. Une harmonisation des délais des deux procédures semble de ce fait nécessaire.

Cet article du projet de loi privilégie précisément un alignement par le haut des délais accordés au ministre chargé des naturalisations pour prendre, le cas échéant, une décision d’opposition et refuser l’enregistrement des déclarations de nationalité d’étrangers conjoints de Français. Ce choix s’explique par le souci de respecter la cohérence de l’allongement de la durée d’instruction des dossiers, décidé à l’occasion de l’adoption de la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration.

Plutôt que modifier l’état des dispositions actuelles de l’article 26-3 du code civil, le texte les complète par une phrase concernant spécifiquement l’éventualité de la concomitance d’un refus d’enregistrement avec la mise en œuvre d’une procédure d’opposition en application de l’article 21-4 du code civil. Dans ce cas, et uniquement dans ce cas, le délai laissé au ministre chargé des naturalisations pour procéder ou non à l’enregistrement de la déclaration de nationalité d’un étranger conjoint de Français soupçonné d’indignité ou de défaut d’assimilation sera porté à deux ans.

Dans un souci de garantie des droits des intéressés, le nouveau délai d’enregistrement des déclarations de nationalité par mariage applicable en cas d’engagement d’une procédure d’opposition n’entrera en vigueur que pour les déclarations souscrites postérieurement à la publication de la loi.

*

* *

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 84 de M. Noël Mamère visant à supprimer l’article 4.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL 296 du rapporteur.

Elle adopte ensuite l’article 4 modifié.

Après l’article 4

La Commission est saisie de plusieurs amendements portant articles additionnels après l’article 4.

Elle examine d’abord l’amendement CL 179 de Mme Sandrine Mazetier.

Mme Sandrine Mazetier. Il convient de mettre un terme au flou juridique qui permet par décret, sur le fondement des articles L. 622-1 à L. 622-4 du CESEDA, de rejeter, à l’encontre de personnes ayant commis le délit de solidarité – qui existe encore dans notre droit ! – une demande d’acquisition, de naturalisation ou de réintégration dans la nationalité.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL 165 de M. Richard Mallié.

M. Richard Mallié. Si vous le permettez, monsieur le président, je défendrai en même temps mon amendement suivant CL 166.

Depuis 1794, le baptême républicain – je tiens à préciser que je ne suis pas attaché au mot « baptême » – est destiné à faire entrer l’enfant ou l’adulte dans la communauté républicaine et donc à le faire adhérer de manière symbolique aux valeurs républicaines.

Aujourd’hui, la notion de parrainage a connu une évolution et se décline sous de nouvelles formes : parrainage d’enfants étrangers, parrainage culturel, parrainage scolaire ou encore parrainage professionnel.

Tandis que, dans les années 1970, plusieurs circulaires ont eu pour objet de promouvoir et de développer le parrainage associatif, le baptême républicain n’a aucune reconnaissance légale, en dépit d’un engouement croissant en France. Les maires ne sont pas tenus de le célébrer et, ne s’agissant pas d’un acte d’état civil, ils ne sont pas autorisés à l’inscrire sur les registres de l’état civil. Ainsi, rien n’oblige l’officier d’état civil à recevoir une déclaration de « baptême républicain » ou de « parrainage civil », et les certificats ou documents qu’il peut délivrer pour l’occasion, ainsi que la tenue d’un registre officieux, ne présentent aucune valeur juridique.

Alors que le parrainage associatif fait l’objet aujourd’hui d’une reconnaissance institutionnelle, le silence des textes sur le baptême républicain interpelle. Cette situation entraîne un certain nombre de conséquences : aucun cérémonial n’est prévu et, comme les baptêmes ne font pas l’objet d’un enregistrement obligatoire, aucune statistique n’est disponible.

C’est pourquoi, il convient aujourd’hui de codifier le baptême républicain dans la loi. Il semble tout d’abord important d’instaurer un cérémonial républicain autour du drapeau tricolore, de La Marseillaise et de la charte des droits et devoirs du citoyen français. Il faut ensuite reconnaître une place aux personnes qui font le choix de s’engager moralement aux côtés du filleul. Au-delà des parents ou alliés de l’enfant, le code civil offre d’ores et déjà au juge la possibilité d’appeler pour faire partie du conseil de famille : « des amis, des voisins ou toutes autres personnes qui lui semblent pouvoir s’intéresser à l’enfant ». Dès lors que le baptême républicain reçoit une reconnaissance législative, les parrain et marraine de l’enfant doivent pouvoir être membres du conseil de famille.

Par ailleurs, en cas de décès des parents ou de déchéance de leur autorité parentale, le juge des tutelles doit être amené à prendre en considération le rôle des marraine et parrain civils. Il est tout aussi légitime de laisser aux parents la liberté de désigner, s’ils le souhaitent, le parrain ou la marraine comme le tuteur de leur enfant.

M. Jean-Pierre Dufau. Pratiquant régulièrement le parrainage civil en tant que maire,…

M. le président Jean-Luc Warsmann. Je le pratique également de manière régulière dans ma commune.

M. Jean-Pierre Dufau. …je souscris à ces amendements conformes aux valeurs de la République.

En revanche, le mot « baptême » me choque : outre qu’il revêt une connotation religieuse incontestée, il ne correspond plus à la diversité des croyances religieuses – sans oublier les agnostiques. C’est la raison pour laquelle je propose de remplacer les mots « baptême républicain » par les mots « parrainage civil ».

M. Richard Mallié. Si j’ai employé le mot « baptême », c’est qu’il figure déjà dans la loi. Mais je comprends très bien que ce mot puisse déranger.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Il se pose de plus une question de cohérence puisque l’amendement CL 165 emploie à la fois les mots « baptême républicain » et « parrainage républicain ». Je propose donc qu’il soit rectifié en remplaçant le mot « baptême » par le mot « parrainage ».

M. Christian Vanneste. Je me félicite de l’intervention de M. Jean-Pierre Dufau : le mot « baptême » peut d’autant plus choquer qu’il est, dans le contexte, un terme de conflit spirituel. En effet, la date de 1794 rappelée par l’auteur de l’amendement n’est pas anodine : nous sommes à l’époque de la Terreur et 200 000 catholiques vendéens sont génocidés par les républicains.

M. Jean-Paul Garraud. Certains chiffres font même état de 600 000 victimes.

M. Christian Vanneste. Il convient d’enterrer ce souvenir.

En revanche, le mot « parrainage », qui suppose qu’un adulte, autre que les parents, peut devenir le tuteur moral de l’enfant, me convient très bien.

M. Claude Bodin. Le mot « baptême » me dérange également beaucoup, contrairement à ceux de « parrainage républicain ». Parler de « baptême républicain », c’est galvauder le baptême, qui ne peut être célébré que par un prêtre.

M. Patrice Verchère. Le baptême est en effet l’un des sept sacrements reconnus par l’Église catholique. Les mots « parrainage républicain » me semblent préférables.

Mme Sandrine Mazetier. Le groupe socialiste est très favorable à l’amendement CL 165 tel qu’il vient d’être rectifié.

En revanche, nous sommes moins favorables à l’amendement CL 166. Le mieux est en l’occurrence l’ennemi du bien : en donnant la possibilité au conseil de famille de désigner le tuteur parmi les parrain et marraine civils, pourrait dissuader des personnes désireuses d’être parrain ou marraine civil de le devenir, en raison des responsabilités qui pourraient, de ce fait, leur échoir.

M. Richard Mallié. L’amendement précise seulement que le conseil de famille « peut » désigner le tuteur parmi les parrain et marraine civils. Il est vrai, malheureusement, que le juge, face à une nouvelle possibilité inscrite dans la loi, modifie rarement sa pratique, mais laissons-lui toutefois la possibilité de choisir un tuteur parmi les parrain et marraine républicains.

M. le rapporteur. Non seulement les amendements pourraient tomber sous le coup de l’article 40 de la Constitution, mais ils touchent à l’état civil. Enfin, ils pourraient apparaître comme des cavaliers législatifs.

Cela dit, je suis plutôt favorable à l’amendement CL 165 tel qu’il vient d’être rectifié.

M. le ministre. Le Gouvernement est défavorable à ces amendements. En effet, comme le rapporteur l’a noté, il s’agit de cavaliers législatifs puisqu’ils n’ont rien à voir avec l’immigration. Peut-être pourrons-nous de nouveau aborder la question en séance publique.

Mme Sandrine Mazetier. Les mesures du texte relatives à la déchéance de nationalité pourraient alors également être considérées comme des cavaliers législatifs !

M. le ministre. La déchéance de nationalité s’inscrit tout à fait dans un texte dont l’intitulé est « immigration, intégration et nationalité ». Tel n’est pas le cas de ces deux amendements. De plus, l’amendement CL 165 crée pour les maires une obligation qui mérite un examen plus approfondi.

Par ailleurs, je tiens à souligner les dérives possibles auxquelles l’adoption de cet amendement pourrait donner lieu. En effet, certains maires utilisent aujourd’hui la notion de « baptême républicain » ou de « parrainage civil » pour parrainer des étrangers en situation irrégulière. Il conviendrait de ne pas consacrer dans le droit une telle possibilité.

Enfin, cet amendement représentant une charge supplémentaire pour les communes et pour l’État, le Gouvernement y oppose l’article 40.

M. le président. Je n’avais pas consulté le président de la commission des Finances sur cet amendement qui ne m’avait pas paru encourir l’irrecevabilité mais je me rangerai à l’avis du Gouvernement.

En conséquence, l’amendement CL 165 n’est plus soumis au débat et l’amendement CL 166 devient sans objet.

Mme Sandrine Mazetier. Alors que l’amendement CL 165 relatif aux parrainages républicains faisait l’unanimité de la Commission, voilà que le Gouvernement lui oppose l’article 40, l’une des nombreuses possibilités dont il dispose pour museler la volonté de la représentation nationale !

La Commission examine ensuite l’amendement CL 180 de Mme Sandrine Mazetier.

Mme Sandrine Mazetier. Le contrat d’accueil et d’intégration n’a rien d’un contrat : en effet, il représente un acte unilatéral qui ne prescrit d’obligation que pour l’une des parties, l’étranger signataire. Pour faire de cet acte un contrat réel, l’État doit également s’engager en faisant en sorte que l’Office français de l’immigration et de l’intégration ait une obligation de moyen relative aux formations et aux prestations dispensées dans le cadre du contrat.

L’amendement vise de plus à défendre le droit à la maîtrise de la langue française, puissant facteur d’intégration et d’émancipation.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Article 5

(art. L. 311-9, art. L. 314-2 du CESEDA)


Évaluation de la mise en
œuvre des contrats d’accueil et d’intégration
et appréciation de l’intégration de leurs signataires

Cet article du projet de loi modifie les dispositions en vigueur concernant le contrat d’accueil et d’intégration (CAI) conclu par les étrangers admis pour la première fois au séjour en France (les « primo-arrivants »), afin d’en améliorer l’évaluation et de procéder à un ajustement nécessaire du champ d’appréciation laissé à l’autorité préfectorale s’agissant de la condition d’intégration des demandeurs de cartes de résident, cette appréciation ne pouvant se limiter au seul respect des clauses du CAI du fait de sa généralisation récente.

1. La philosophie du dispositif d’accueil des primo-arrivants : une démarche d’intégration faite de droits mais aussi de devoirs

Plus de 2 millions de ressortissants de pays tiers de l’Union européenne (16) sont actuellement détenteurs d’un titre de séjour en France. Leur nombre est passé de 2 154 726 au 31 décembre 2003 à 2 373 120 au 31 décembre 2008, soit une augmentation de 5,9 %. En termes de flux, le nombre de délivrances annuelles de titres de premier séjour à des ressortissants de pays tiers de l’Espace économique européen avoisine les 180 000. Les motifs familiaux (mariage, regroupement) représentent la majorité des cas mais, sous l’impulsion de la politique volontariste du Gouvernement, les motifs professionnels progressent très sensiblement.

ÉVOLUTION DES DÉLIVRANCES DE TITRES DE PREMIER SÉJOUR
À DES RESSORTISSANTS DE PAYS TIERS DEPUIS 2004 (1)

Motifs

2004

2005

2006

2007

2008

Familial

94 384

92 568

95 973

85 998

81 605

Étudiants

49 305

46 294

44 943

46 663

52 163

Humanitaire

21 050

22 334

16 665

15 445

17 246

Professionnel

12 156

11 905

11 678

11 751

21 352

Divers

14 965

14 033

16 665

12 050

11 527

TOTAL

191 850

187 134

183 261

171 907

183 893

(1) Pays tiers à l’Espace économique européen, en métropole.

Source : ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire.

Depuis cinq ans maintenant, notre pays a instauré un dispositif d’accueil destiné à aider l’ensemble des primo-arrivants qui en éprouvent le besoin à trouver leur place au côté des membres de la communauté nationale. Or, les résultats obtenus démontrent la pertinence de la démarche retenue alors.

a) La contractualisation d’engagements réciproques

Le CAI constitue la première étape du parcours d’intégration des étrangers obtenant pour la première fois un titre de séjour les autorisant à s’installer durablement en France, c’est-à-dire exclusion faite des étudiants, des salariés en mission au sein d’un groupe ou d’une entreprise et des travailleurs saisonniers.

C’est la loi n° 2005-35 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale qui a fixé ses bases juridiques et décidé sa généralisation à l’ensemble du territoire national, effective depuis septembre 2006. La loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration a rendu obligatoire sa signature pour tout étranger primo-arrivant en France âgé d’au moins 16 ans. Enfin, aux termes de la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l’immigration, à l’intégration et à l’asile, les parents d’enfants bénéficiaires du regroupement familial sont également tenus de s’engager contractuellement auprès de l’État et de suivre une formation sur leurs droits et leurs devoirs en France

Signé pour une durée d’un an renouvelable, le CAI est présenté au migrant et chaque bénéficiaire fait systématiquement l’objet d’une évaluation linguistique pour déterminer s’il est capable de s’exprimer et de comprendre correctement le français ou non. Au titre de ses obligations, le migrant doit suivre une formation civique d’une journée au chef-lieu de département, durant laquelle sont présentés les principes de la République française en fonction d’un programme défini par le Haut conseil à l’intégration, ainsi qu’une session d’information sur la vie en France (présentation pratique et concrète des démarches utiles en matière de logement, de santé, d’emploi et de scolarité) et, éventuellement, au terme de l’évaluation préalable, une formation linguistique (de 200 à 400 heures) ou, le cas échéant, un bilan de compétences professionnelles permettant aux intéressés de valoriser leurs qualifications et expériences dans le cadre d’une recherche d’emploi. L’État s’engage pour sa part à dispenser ces formations et prestations gratuitement, par l’intermédiaire de l’office français de l’immigration et de l’intégration (OFII).

La France ne se singularise pas particulièrement en l’espèce. D’autres pays européens ont effectivement créé eux aussi des programmes similaires, comprenant notamment une formation linguistique et une initiation à la société du pays d’accueil qui sont obligatoires (soit environ 630 heures de cours en Allemagne, un « programme d’introduction » d’une durée maximale de trois ans au Danemark, ou encore une formation de 600 heures aux Pays-Bas).

b) Un bilan d’ores et déjà positif

Entre le 1er juillet 2003 et le 30 juin 2010, quelque 577 263 CAI ont été signés ; sur la seule année 2009, 97 736 contrats de ce type ont été conclus. Ces deux dernières années, chaque bénéficiaire a systématiquement fait l’objet d’une évaluation linguistique pour déterminer s’il était capable de s’exprimer et de comprendre correctement le français ou non : pour illustration, 7 979 plateformes ont été organisées à cet effet en 2008.

Au titre de leurs obligations, les migrants ont également dû suivre une formation civique (4 961 séances en 2008, durant lesquelles ont été présentés les principes de la République française en fonction d’un programme défini par le Haut conseil à l’intégration), ainsi qu’une session d’information sur la vie en France (2 053 séances de présentation pratique et concrète des démarches utiles en matière de logement, de santé, d’emploi et de scolarité) et, éventuellement, au terme de l’évaluation préalable, une formation linguistique (de 304 heures en moyenne) ou, le cas échéant, un bilan de compétences professionnelles. Agissant pour le compte de l’État, l’OFII a délivré ces formations et prestations gratuitement.

BILAN DU CONTRAT D’ACCUEIL ET D’INTÉGRATION ET DES PRESTATIONS LIÉES

 

2003 (1)

2004 (2)

2005 (3)

2006 (4)

2007 (5)

2008 (5)

Nombre de personnes auditées

9 252

41 721

71 914

99 703

101 770

104 336

Nombre de signataires de CAI

8 029

37 633

66 450

95 693

101 217

103 952

Taux de signature du CAI

86,8 %

90,2 %

92,4 %

96,0 %

99,5 %

99,6 %

Nombre de personnes inscrites en formation civique

8 010

37 264

65 292

94 534

99 705

102 441

Nombre de formations linguistiques prescrites

2 299

11 600

17 826

25 346

26 121

22 338

Taux de prestations linguistiques prescrites

28,6 %

30,8 %

26,8 %

26,5 %

25,8 %

21,5 %

Nombre d’inscriptions aux journées d’information « Vivre en France »

1 426

8 119

12 467

21 537

38 858

37 660

Taux de bénéficiaires de la journée d’information « Vivre en France »

17,8 %

21,6 %

18,8 %

22,5 %

38,39 %

38,2 %

Nombre de bénéficiaires du suivi social

498

2 971

5 361

10 304

6 900

4 558

Taux de signataires à qui a été prescrit un suivi social

6,2 %

7,9 %

8,1 %

10,8 %

6,82 %

4,4 %

(1) Pendant 6 mois, de juillet à décembre, dans 12 départements ; (2) Dans 26 départements, au 31 décembre ; (3)Dans 61 départements, au 31 décembre ; (4)Dans 95 départements, au 31 décembre (seuls la Haute Corse et les DOM étant exclus) ; (5) Dans tous les départements français. Source : OFII.

En 2009, les séances d’accueil organisées sur les plateformes de l’OFII ont conduit à la prescription d’une formation linguistique, sanctionnée par un diplôme initial de langue française (DILF) reconnu par le ministère chargé de l’éducation nationale, à 21 802 immigrants (soit 22,3 % des signataires de CAI) ; 66,9 % d’entre eux sont effectivement entrés en formation. Par ailleurs, 55 618 bilans de compétences professionnelles ont été prescrits (couvrant ainsi 56,9 % des signataires) et 33 881 personnes (34,7 %) se sont vues convoquées à la séance d’information sur la vie en France.

Naturellement, le coût moyen du CAI varie fortement selon la nature des prestations de l’OFII et les formations prescrites. Le rapport entre CAI de base et CAI assorti de formations va ainsi de 1 à 8, comme en atteste le tableau ci-après.

COÛT MOYEN D’UN CONTRAT D’ACCUEIL ET D’INTÉGRATION

 

Formations prescrites

Coût total

CAI de base

Formation civique, session vie en France, bilan de compétences professionnelles

261,27 euros

CAI assorti de formations

Formation civique, session vie en France, bilan de compétences professionnelles
+
Formation linguistique (300 heures) et DILF

1 982,46 euros

Source : OFII.

Le montant des engagements financiers effectués en 2009 au titre du CAI a dépassé les 57 millions d’euros, plus de 32 millions d’euros étant consacrés aux actions de formation linguistique, près de 3 millions d’euros aux bilans réalisés sur les plates-formes de l’OFII, plus de 6 millions d’euros aux formations civiques, 13 millions d’euros aux bilans de compétences professionnelles et un peu plus de 212 000 euros aux formations relevant d’un CAI conclu dans le cadre d’un regroupement familial. Les estimations pour 2010 sont du même ordre.

2. Pour un renforcement de l’effectivité des engagements pris par les migrants lors de la signature des CAI

Dans le prolongement de l’accent mis, aux articles précédents du projet de loi, sur l’adhésion aux valeurs de la République, il est prévu ici d’accorder une plus large place, dans l’évaluation de la mise en œuvre des CAI, notamment dans la perspective d’un renouvellement de titre de séjour, au respect de ces valeurs ainsi qu’à l’implication active des intéressés dans leurs formations diverses destinées à favoriser leur intégration. Pour autant, dans un souci d’équilibre, le texte lève dans le même temps une ambiguïté du droit en vigueur tendant à cantonner au seul respect du CAI l’appréciation du critère d’intégration pour la délivrance de la carte de résident, ce qui pose des difficultés pratiques réelles et apparaît incontestablement restrictif.

a) Une plus grande prise en compte de l’implication des intéressés dans la mise en œuvre de leur CAI, à l’occasion du renouvellement de leur carte de séjour

En l’état actuel de sa rédaction, l’article L. 311-9 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) se borne à renvoyer à un décret en Conseil d’État le soin de déterminer les conditions de suivi et de validation des actions prévues par le CAI, et tout particulièrement la reconnaissance de l’acquisition d’un niveau satisfaisant de maîtrise de la langue française et la remise à l’étranger d’un document permettant de s’assurer de l’assiduité de celui-ci aux formations qui lui sont dispensées. De manière assez paradoxale, il n’évoque pas les conséquences d’un manquement aux engagements pris par les signataires de CAI, quand bien même la souscription de ce type de contrat est désormais devenue impérative pour les étrangers admis pour la première fois au séjour en France et souhaitant s’y établir durablement, excepté ceux ayant effectué leur scolarité dans un établissement d’enseignement secondaire français à l’étranger pendant au moins trois ans, ceux âgés de seize à dix-huit ans révolus pouvant prétendre à une carte de résident, les bénéficiaires des cartes de séjour portant les mentions « salarié en mission » et « compétences et talents », ainsi que leur entourage.

De fait, les services de l’OFII constatent la persistance d’un certain absentéisme aux formations délivrées gratuitement aux signataires d’un CAI. A titre d’illustration, en 2008, seulement 73,2 % des étrangers primo-arrivants auxquels des formations linguistiques avaient été prescrites les ont suivies et 87,3 % des candidats au diplôme initial de langue française (DILF) se sont effectivement présentés à l’examen. De même, en 2009, 21,8 % des signataires de CAI à qui une formation linguistique avait été prescrite ne l’ont pas suivie.

Pour remédier à cette situation, il apparaît impératif de lier plus étroitement le renouvellement des cartes de séjour à l’effectivité du suivi, par chaque signataire, des actions prévues par le CAI. C’est justement l’objectif du paragraphe I de cet article 5 du projet de loi, qui modifie en conséquence l’article L. 311-9 du CESEDA.

Les dispositions introduites par le texte prévoient concrètement que, lors du renouvellement de la carte de séjour, l’autorité administrative compétente devra tenir compte, le cas échéant, du non-respect caractérisé par l’étranger signataire du CAI des stipulations de celui-ci. Se verront plus particulièrement examinés à cette occasion, via une mention spécifique dans les bilans de formations accessibles par l’intermédiaire de la base de données AGDREF, le respect des valeurs fondamentales de la République, l’assiduité et le sérieux de la participation aux formations civiques et linguistiques, la réalisation du bilan de compétences professionnelles et la cession d’information sur la vie en France.

Ces précisions sont censées permettre à l’OFII de mieux apprécier les difficultés alléguées par les signataires de CAI ne satisfaisant pas aux engagements qu’ils ont souscrits et donner aux préfets des bases plus solides pour fonder leurs décisions de non renouvellement de titre de premier séjour à des primo-arrivants ne remplissant pas leurs devoirs. Plus directement, ces nouvelles dispositions sont de nature à exercer, sur les signataires de CAI qui prendraient un peu trop à la légère la démarche contractuelle dans laquelle ils se trouvent engagés, un effet incitatif certain en faveur d’une implication plus forte dans les formations qui leur ont été prescrites ainsi que l’acquisition d’un minimum de connaissances fondamentales à leur intégration dans la communauté vivant sur le territoire national.

Pour mémoire, au 31 décembre 2009, 68,5 % des CAI signés au cours des douze mois précédents ont été clôturés positivement et 411 – sur un total de 97 736, soit une proportion de 0,4 % – ont fait l’objet d’une proposition de résiliation auprès des préfets.

b) Le respect du CAI, critère parmi d’autres et non exclusif de la condition d’intégration à la délivrance d’une première carte de résident

L’article L. 314-2 du CESEDA dispose que, quand des dispositions législatives le prévoient, la délivrance d’une première carte de résident est subordonnée à l’intégration républicaine de l’étranger dans la société française. Afin d’aider l’autorité préfectorale dans sa mission d’appréciation de cette intégration, le texte identifie les critères au regard desquels elle doit forger sa décision. Il s’agit, en l’espèce, de l’engagement personnel des intéressés à respecter les principes qui régissent la République française, du respect effectif de ces principes et de leur connaissance suffisante de la langue française, dans des conditions définies par la voie règlementaire.

Une certaine ambiguïté vient du fait que le deuxième alinéa du même article L. 314-2 du CESEDA ajoute, s’agissant explicitement de l’appréciation de la condition d’intégration, que l’autorité administrative doit tenir compte de la souscription et du respect, par l’étranger, des engagements souscrits dans le CAI. Un risque de contradiction se fait donc jour entre l’approche, relativement large, des éléments d’appréciation du premier alinéa et celle, plus restrictive, du deuxième alinéa, qui a pourtant vocation à expliciter la condition d’intégration et éclairer l’autorité administrative dans la mise en œuvre de ces dispositions.

Cette rédaction se heurte également à une difficulté pratique, liée au fait que l’examen de la délivrance d’une première carte de résident ne peut s’effectuer au regard de la seule observation des stipulations d’un CAI conclu bien antérieurement et généralisé à l’ensemble du territoire métropolitain depuis quelques années seulement. En l’état actuel, force est de reconnaître que bien peu des demandeurs ne remplissent ainsi la condition posée au deuxième alinéa de l’article L. 314-2 du CESEDA.

Tirant les conséquences de ces constats, le paragraphe II de cet article 5 du projet de loi modifie donc le deuxième alinéa de l’article L. 314-2 précité pour faire de la souscription et du respect des engagements souscrits dans le cadre d’un CAI un critère parmi d’autres de la condition d’intégration requise pour l’obtention d’une carte de résident.

*

* *

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 181 de Mme Sandrine Mazetier, visant à supprimer l’article 5.

Puis elle examine l’amendement CL 158 de M. Christian Vanneste.

M. Christian Vanneste. Il convient, à l’alinéa 2 de l’article, de supprimer le mot « notamment », qui, tout en étant superflu, est susceptible d’entraîner des conséquences fâcheuses faute d’établir une liste exhaustive.

M. le rapporteur. Défavorable. Le mot « notamment » est indispensable, car de nombreux éléments peuvent être pris en considération s’agissant du contrat d’accueil et d’intégration, tel le fait pour un mari d’obliger sa femme à être voilée à domicile.

M. le ministre. On ne saurait en effet définir de manière exhaustive les éléments permettant à l’administration de savoir que la personne est, ou non, bien intégrée et respecte, ou non, nos lois.

L’amendement est retiré par son auteur.

La Commission adopte ensuite successivement les amendements rédactionnels CL 297 et CL 298 du rapporteur.

Puis elle examine l’amendement CL 160 de M. Christian Vanneste.

M. Christian Vanneste. Cet amendement vise à rédiger plus clairement l’alinéa 2 de l’article 5.

M. le rapporteur. La rédaction actuelle du texte est satisfaisante. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement de précision CL 159 de M. Christian Vanneste, ainsi que l’amendement rédactionnel CL 299 du rapporteur.

Elle adopte ensuite l’article 5 modifié.

Article 5 bis

(art. L. 225-102-1 du code de commerce)


Publication par les grandes entreprises de leurs actions contre les discriminations et pour la promotion de la diversité dans leur rapport annuel

Cet article est la traduction d’un engagement pris par le Président de la République dans son discours sur l’égalité des chances et la diversité, prononcé à Palaiseau le 17 décembre 2008. Soucieux de valoriser davantage les initiatives du secteur économique en faveur de la promotion de la diversité et contre les discriminations à raison des origines, il avait souhaité que les entreprises, à partir d’une certaine taille, aient l’obligation de faire état dans leur bilan social des actions qu’elles conduisent en la matière.

Plus récemment, dans une étude remise au conseil d’analyse stratégique en juin 2010 sur « La promotion de la diversité dans les entreprises », le Cabinet Deloitte avait rejoint les suggestions du discours de Palaiseau, afin d’encourager les acteurs économiques à se fixer des objectifs concrets en matière de promotion de la diversité et à suivre les progrès accomplis d’une année sur l’autre.

Au sein du code de commerce, c’est l’article L. 225-102-1 qui prévoit les catégories d’informations, dont la liste détaillée est fixée par décret en Conseil d’État, appelées à figurer dans le rapport social et environnemental annuel des sociétés cotées. Ces dernières doivent d’ores et déjà y préciser la manière dont elles prennent en compte les conséquences sociales et environnementales de leur activité ainsi que leurs engagements sociétaux en faveur du développement durable.

Le Gouvernement a proposé à la commission des Lois de compléter les dispositions de l’article L. 225-102-1 du code de commerce. Parmi les indications qui paraissent dans le rapport social et environnemental annuel des sociétés cotées, figureront aussi, dorénavant, des informations relatives aux actions menées par celles-ci contre les discriminations et pour la promotion de la diversité.

Une telle initiative touche indéniablement à l’amélioration de l’intégration des populations étrangères qui séjournent en France, même si elle vise également d’autres populations salariées parfois victimes de discriminations à l’embauche, telles que les personnes handicapées ou les femmes. A elle seule, elle ne permettra sans doute pas de remédier au fait que le taux de chômage des immigrés se situe à un niveau deux fois supérieur à celui de la population active nationale, mais à tout le moins elle pourrait infléchir cette situation.

*

* *

La Commission examine l’amendement CL 76 du Gouvernement.

M. le ministre. L’amendement se justifie par son texte même.

Mme Sandrine Mazetier. Nous nous demandons ce que vient faire dans le projet de loi cette unique mesure visant à lutter contre les discriminations et à promouvoir la diversité. Voilà quelques semaines nous avons voté une résolution tendant à demander un grand plan de lutte contre les discriminations, lesquelles attentent à la cohésion nationale. Or, une telle lutte ne saurait se résumer à cette unique disposition. Nous attendons des mesures plus précises et plus efficaces.

M. Claude Goasguen. Il convient d’approfondir ces mesures. Comment les entreprises cotées pourraient-elles présenter les informations demandées dans leur rapport social et environnemental annuel en l’absence de critères précis ?

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.

Après l’article 5 bis

La Commission examine ensuite l’amendement CL 182 de Mme Sandrine Mazetier.

Mme Sandrine Mazetier. Il convient de réduire de moitié le montant des taxes pesant sur les étrangers pour la délivrance de leur titre de séjour. En effet, depuis plusieurs années, ces taxes connaissent une hausse constante, dans un objectif d’autofinancement par les migrants eux-mêmes de la politique migratoire.

M. le rapporteur. L’intention est louable, mais les sommes visées servent à financer l’accueil des immigrants. On ne peut donc les diminuer.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL 183.

Mme Sandrine Mazetier. Dans la logique du précédent, cet amendement, vise à réduire de moitié le montant des taxes pesant sur les employeurs qui embauchent un travailleur étranger. En effet, ces taxes sont des freins à l’embauche de travailleurs étrangers et constituent donc une entrave à leur intégration alors même que la politique du Gouvernement vise à rééquilibrer les flux migratoires en faveur de la migration pour motifs professionnels.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

TITRE II

DISPOSITIONS RELATIVES À L’ENTRÉE ET AU SÉJOUR DES ÉTRANGERS

Ce deuxième titre du projet de loi rassemble des dispositions importantes qui ont trait à plusieurs aspects du droit de l’entrée et du séjour des étrangers en France. Il modifie en premier lieu la procédure administrative et judiciaire relative aux zones d’attente de manière à combler les lacunes des règles en vigueur, révélées notamment par l’échouage de 123 Kurdes sur les plages corses en janvier 2010. Il transpose ensuite la directive 2009/50/CE du Conseil du 25 mai 2009 établissant les conditions d’entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d’un emploi hautement qualifié, dont la date limite de transposition est fixée au 19 juin 2011. Il comporte enfin divers aménagements des dispositions concernant les titres de séjour.

Chapitre Ier

Dispositions relatives à la zone d’attente

Avant l’article 6

La Commission est saisie de deux amendements identiques, CL 85 de M. Noël Mamère et CL 184 de Mme Sandrine Mazetier, supprimant une division.

Mme Anny Poursinoff. Les dispositions relatives à la zone d’attente ne sont dictées par aucun impératif de transposition d’une directive européenne.

La zone d’attente est un régime de privation de liberté, créé après plusieurs rebondissements, dont une censure du Conseil constitutionnel, et spécifique à l’entrée en France par les voies maritime, aérienne et ferroviaire. C’est une notion topographiquement attachée à la zone d’accès réservée dans les ports, aéroports et gares ouverts au trafic international hors Schengen – aujourd’hui les gares de Paris Gare-du-Nord, Lille-Europe et Calais-Frethun. En outre, le régime de privation de liberté est moins coercitif que dans les centres de rétention administrative puisque le maintien dans la zone d’attente n’est qu’une faculté.

Mme Sandrine Mazetier. Le chapitre Ier du titre II, outre qu’il n’est en effet dicté par aucun impératif de transposition d’une directive européenne, crée un régime de privation de liberté excessif et exorbitant du droit commun. De plus, alors que les zones d’attente sont annoncées comme temporaires, le texte ne prévoit aucun délai pour leur disparition.

M. le rapporteur. Avis défavorable : le chapitre Ier contient en effet une disposition essentielle du texte, visant à répondre à des entrées massives de clandestins

Je proposerai par ailleurs un amendement tendant à quantifier le caractère massif de ces entrées, ce qui permettra de répondre aux craintes qui se sont exprimées en la matière.

Mme Sandrine Mazetier. Mayotte et l’ensemble de l’outre-mer français vivront sous un tel régime.

M. le rapporteur. Mayotte dispose d’un droit spécifique.

M. Claude Goasguen. Jusqu’à sa départementalisation.

La Commission rejette les amendements.

Article 6

(art. L. 221-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile)


Délimitation de la zone d’attente en cas d’arrivée massive de migrants

L’article 6 du projet de loi modifie l’article L. 221-2 du CESEDA qui détermine les conditions de délimitation des zones d’attente. L’étude d’impact annexé au projet de loi explique que cette disposition résulte de « la découverte d’une centaine de migrants kurdes à proximité d’une plage de Corse-du-sud le 22 janvier 2010 et [des] difficultés administratives et judiciaires liées au traitement de leur situation ».

1. Les conditions de délimitation des zones d’attente

Les zones d’attente sont créées par arrêté préfectoral. Dans la pratique, des zones d’attente ont été créées dans l’ensemble des ports, aéroports et gares recevant du trafic international. On dénombre plus de 50 zones d’attente en métropole et 70 outre-mer. Beaucoup de ces zones d’attente sont cependant très rarement utilisées pour accueillir des personnes non admises à la frontière ou demandant l’admission au titre de l’asile. Néanmoins, elles existent juridiquement afin de pouvoir faire face à l’éventuelle arrivée d’une personne se trouvant dans ce cas. Dans d’autres zones d’attente, compte tenu de la modestie du trafic international, seules quelques personnes y sont maintenues chaque année, pour des durées généralement très courtes (de quelques heures à quelques jours). Les seules zones d’attente accueillant quotidiennement des personnes retenues sont la zone d’attente de l’aéroport Roissy Charles de Gaulle (17), celle de l’aéroport d’Orly et celle de Marseille Le Canet.

La zone d’attente, d’après l’article L. 221-2 du CESEDA s’étend des points d’embarquement et de débarquement à ceux où sont effectués les contrôles des personnes : il s’agit de l’espace généralement qualifiée de zone internationale.

Elle peut en outre comporter des lieux d’hébergement assurant aux étrangers concernés des prestations de type hôtelier. Ces lieux, qui peuvent se trouver sur l’emprise aéroportuaire, portuaire ou ferroviaire, ou à proximité, sont soit constitués de bâtiments spécifiquement destinés à cet usage, comme à Roissy, soit de chambres d’hôtel louées par l’administration, comme à Orly.

Enfin, dans la mesure où l’étranger maintenu en zone d’attente n’est pas censé être juridiquement entré sur le territoire, il est prévu que la zone d’attente s’étend automatiquement à l’ensemble des lieux où est conduit l’étranger au cours de son maintien en zone d’attente (tribunal de grande instance, tribunal administratif, hôpital…).

En dépit de la souplesse du régime juridique de création d’une zone d’attente, les conditions initiales de délimitation ne permettaient pas de prendre en compte les situations de débarquement d’étrangers en dehors des points de passages frontaliers officiels. Ainsi, à l’occasion de l’arrivée sur la côte varoise, en février 2001, d’un navire, l’East Sea, transportant de nombreux migrants dépourvus de titres leur permettant d’entrer en France, une zone d’attente fut créée à proximité du lieu de débarquement, afin de pouvoir maintenir en zone d’attente les passagers dont l’entrée en France était refusés ou qui demandaient une admission sur le territoire au titre de l’asile. Toutefois, la loi était ambiguë sur la possibilité de créer une zone d’attente en dehors d’un port, d’un aéroport ou d’une gare. Le tribunal administratif de Nice a d’ailleurs annulé l’arrêté préfectoral de création de la zone d’attente par un jugement du 9 décembre 2005.

Afin de tenir compte de la situation de navires débarquant des étrangers en situation irrégulière directement sur le littoral, la loi du 26 novembre 2003 a modifié le cadre légal, afin de prévoir que les lieux d’hébergement pouvaient également se trouver « à proximité du lieu de débarquement », permettant ainsi d’étendre la zone d’attente jusqu’au lieu de débarquement, même si celui-ci n’est pas situé dans un port.

De ce fait, il est désormais possible de placer en zone d’attente toute personne se présentant irrégulièrement à une frontière, que cette dernière comporte ou non un poste frontière à proximité.

2. Le projet de loi permet la création de zones d’attente à proximité du lieu de découverte d’étrangers entrés en France en dehors d’un point de passage frontalier

L’arrivée de 123 migrants d’origine kurde sur une plage près de Bonifacio le 22 janvier 2010 a révélé l’inadaptation de notre dispositif législatif en cas d’arrivée massive de migrants en dehors des points de passage frontaliers officiels. Or, si ce type de phénomène reste rare en ce qui concerne la France, il est très fréquent dans d’autres pays de l’Union européenne, comme Malte, l’Italie ou l’Espagne (Canaries), pays confrontés à de très nombreux débarquements de migrants en situation irrégulière.

Dans l’hypothèse d’une prise en charge du navire transportant les migrants avant le débarquement des passagers, la modification de l’article L. 221-2 issue de la loi du 26 novembre 2003 offre un cadre légal satisfaisant : les personnes à bord du navire ne sont, alors, pas admises sur le territoire et sont maintenues dans une zone d’attente créée à proximité du lieu de débarquement.

Toutefois, une difficulté se pose lorsque le débarquement des passagers a lieu avant que l’autorité administrative ne prenne conscience de l’arrivée du groupe d’étrangers, comme cela est arrivé en Corse du Sud. Dans ces conditions, les étrangers ne peuvent pas être maintenus en zone d’attente puisque si une zone d’attente peut être créée à proximité du lieu de débarquement, même en cas de débarquement en dehors d’un point de passage frontalier, encore faut-il connaître le lieu exact du débarquement. Dans l’état actuel du droit, un étranger appréhendé dans une telle situation est considéré comme étant en situation irrégulière, il revient donc à l’administration de décider d’une mesure d’éloignement et de le mettre en rétention administrative. Or, le régime de la rétention administrative n’est pas adapté à la situation de l’arrivée de groupes importants d’étrangers à la frontière, compte tenu notamment du caractère limitatif de la capacité des centres de rétention administrative.

Le projet de loi prévoit donc une nouvelle hypothèse de création d’une zone d’attente en cas d’arrivée d’étrangers sur le territoire en dehors d’un point de passage frontalier. Pour cela, il est inséré un nouvel alinéa au sein de l’article L. 221-2 du CESEDA précisant le régime applicable en cas d’arrivée en dehors d’un point de passage frontalier d’un groupe d’étrangers : dans ce cas, il est considéré que la zone d’attente comprend non seulement les lieux de contrôle des personnes et les lieux d’hébergement prévus à l’alinéa précédent, mais qu’elle s’étend également « du lieu de découverte des intéressés jusqu’au point de passage frontalier le plus proche ». La circonstance que le lieu précis du débarquement d’un navire transportant de nombreux étrangers en situation irrégulière (18)ne soit pas connu n’empêchera donc plus de maintenir les personnes concernées en zone d’attente. Ces personnes bénéficieront bien évidemment de l’ensemble des droits reconnus aux personnes maintenues en zone d’attente (19).

L’introduction de ces dispositions va avoir pour conséquence de permettre l’application des règles relatives au maintien en zone d’attente à des personnes se trouvant déjà sur le territoire français. Il s’agit ainsi de tenir compte du fait que l’admission sur le territoire de ces personnes n’a pas pu être refusée puisqu’elles ont évité les points de passage frontaliers. Il serait en effet paradoxal que l’entrée en France de la manière la plus clandestine qui soit permette de bénéficier d’un statut juridique plus favorable que celui résultant d’une arrivée en France par un point de passage frontalier officiel. La zone d’attente ainsi créée sera rattachée à un point de passage frontalier existant où seront effectuées les mesures de contrôle frontalier.

Les dispositions envisagées ne pourront être mises en œuvre que dans certaines circonstances dont il appartiendrait à la jurisprudence administrative de définir les contours. En effet, il devra « être manifeste qu’un groupe d’étrangers vient d’arriver en France en dehors d’un point de passage frontalier » :

— l’utilisation du terme « manifeste », fréquent en droit administratif, renvoie à des situations d’arrivée en France de groupes évidentes et ne pouvant laisser nulle place au doute. L’existence de cette procédure ne saurait permettre de placer en zone d’attente tout étranger en situation irrégulière, interpellé à proximité d’un littoral (20). L’administration devra notamment établir que les étrangers appréhendés viennent de l’extérieur de l’espace Schengen ;

— l’exigence de l’arrivée d’un « groupe d’étrangers » montre bien que cette procédure est destinée à la situation particulière de migrants arrivant illégalement en France collectivement, généralement en faisant appel à des passeurs. Pour autant, la possibilité de créer des zones d’attente temporaires doit être strictement limitée aux situations de débarquements d’un nombre important de migrants en dehors de points de passage frontalier. C’est pourquoi la Commission a conditionné la mise en œuvre de la nouvelle procédure à la découverte d’un groupe d’au moins dix étrangers. Au-dessus de ce nombre, il peut être effectivement difficile de faire face à la situation pour les autorités administratives et de police. Le projet de loi initial mentionnait en effet seulement l’arrivée d’un « groupe d’étrangers », notion imprécise, qui pourrait être interprétée comme commençant à partir de deux étrangers, seuil retenu par les juridictions pénales pour interpréter la notion de groupe. Toutefois, la rédaction proposée permet d’éviter un contournement du dispositif par des passeurs qui organiseraient l’arrivée concomitante de plusieurs groupes de moins de dix personnes en des lieux très proches ;

— enfin, il faudra vérifier que le groupe « vient d’arriver en France », ce qui signifie nécessairement une arrivée très récente et implique également que le groupe se trouve à proximité immédiate de la frontière, c’est-à-dire du littoral en ce qui concerne une arrivée par bateau.

*

* *

La Commission étudie les amendements identiques CL 42 de M. Étienne Pinte, CL 51 de M. Patrick Braouezec, CL 86 de M. Noël Mamère et CL 186 de Mme Sandrine Mazetier, visant à supprimer l’article 6.

M. Étienne Pinte. La notion de groupe d’étrangers n’est pas clairement définie : c’est pourquoi je souhaiterais que M. le rapporteur nous en donnât une définition précise.

De plus, il n’est fait aucunement mention de circonstances exceptionnelles qui justifieraient de prendre une mesure individuelle fondée sur un comportement collectif.

Enfin, selon qu’une personne est entrée irrégulièrement sur le territoire ou qu’elle est placée en zone d’attente, ses droits diffèrent.

Mme Sandrine Mazetier. L’article 6, qui vise à permettre la création de zones d’attente ad hoc s’étendant « du lieu de découverte des intéressés jusqu’au point de passage frontalier le plus proche », constitue une disposition de circonstance exorbitante du droit commun. Les zones d’attente ne seront plus prédéfinies, mais créées au gré des circonstances lorsqu’il sera constaté la présence simultanée de plus de deux étrangers, pour une durée indéterminée et sur un espace géographique pouvant virtuellement représenter plusieurs centaines de kilomètres. Par ailleurs, aucun contrôle sérieux ne pourra être mené dans ces zones éphémères.

L’étranger, puisque placé en zone d’attente, ne sera pas considéré comme présent sur le territoire français. Il ne pourra bénéficier d’aucune des garanties de droit commun et pourra être refoulé à tout moment, ce qui contredit le principe élémentaire du droit d’asile.

Rien dans la directive « retour » ne justifie la création de ces zones d’attente, pas même la référence à deux arrivées exceptionnelles et massives qui ont eu lieu à dix ans d’écart l’une de l’autre.

M. le rapporteur. Défavorable. Je précise que tous les parlementaires auront accès aux zones d’attente.

La Commission rejette ces amendements.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 185 de Mme Sandrine Mazetier.

Mme Sandrine Mazetier. Un dispositif d’urgence adapté aux afflux d’étrangers en situation irrégulière est déjà prévu par la loi. Les dispositions en vigueur suffisent donc lorsqu’un nombre exceptionnellement élevé de ressortissants de pays tiers vient d’arriver en France hors d’un point de passage frontalier.

M. le rapporteur. Avis défavorable, pour les mêmes raisons que précédemment.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL 188 de Mme Sandrine Mazetier.

Mme Sandrine Mazetier. Si les zones d’attente relèvent de situations exceptionnelles, il faut l’écrire.

M. le rapporteur. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL 187 de Mme Sandrine Mazetier.

Mme Sandrine Mazetier. L’article 18 de la directive « retour » conditionne les mesures dérogatoires au droit commun à la présence d’« un nombre exceptionnellement élevé de ressortissants de pays tiers », ce qui ne correspond absolument pas aux mesures proposées par le projet de loi, bien qu’elles se réclament de la transposition de cette directive.

M. le rapporteur. Avis défavorable, car la directive « retour » s’applique au séjour irrégulier des étrangers et non à leur entrée sur le territoire.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est alors saisie de l’amendement CL 376 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement fixe un seuil de 10 étrangers à partir duquel il pourra être procédé à la création de zones d’attente.

M. le ministre. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement.

Elle adopte ensuite l’article 6 modifié.

Article 7

(art. L. 221-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile)


Procédure de notification des droits en zone d’attente en cas d’arrivée massive de migrants

Cet article précise l’interprétation qu’il faut retenir de la notion de « meilleurs délais », dans lesquels un étranger maintenu en zone d’attente est informé de ces droits.

Ces droits sont celui de demander l’assistance d’un interprète et d’un médecin, de communiquer avec un conseil ou toute personne de son choix, de quitter la zone d’attente pour une destination située hors de France.

1. Les conditions d’appréciation des délais de notification des droits

Préalablement à l’entrée en vigueur de la loi du 26 novembre 2003, la législation prévoyait que les personnes maintenues en zone d’attente étaient informées « immédiatement » de leurs droits. Une série d’amendements, adoptée à l’initiative de votre rapporteur, avait alors modifié l’ensemble des références concernant la notification des droits aux étrangers, prévoyant que les personnes maintenues en zone d’attente ou retenues seraient désormais informées de leurs droits « dans les meilleurs délais ». L’objectif de votre rapporteur était de donner plus de souplesse aux procédures, afin d’éviter des annulations pour des raisons totalement extérieures à l’administration, laquelle peut être contrainte, pour des raisons matérielles notamment, de différer le moment de notification des droits. C’est d’ailleurs bien ainsi que l’avait compris le Conseil constitutionnel : après avoir précisé qu’il est nécessaire d’informer l’étranger « aussi rapidement que possible des droits qu’il peut exercer », il avait précisé « que les dispositions prévoyant que cette notification est effectuée « dans les meilleurs délais » prescrivent une information qui, si elle ne peut être immédiate pour des raisons objectives, doit s’effectuer dans le plus bref délai possible » (21).

Ainsi, l’autorité judiciaire, saisie d’une demande de prolongation de maintien en zone d’attente, doit apprécier le caractère excessif ou non du temps écoulé entre la décision de refus d’admission et la notification des droits, en tenant compte des circonstances de l’espèce. A titre d’exemple, la Cour de cassation a par exemple jugé qu’un délai de 4 heures 20 n’était pas excessif dans une affaire où l’administration avait été confrontée à une quantité importante de dossiers(22), mais a au contraire estimé qu’un délai de 2 heures 40 devait être considéré comme excessif dès lors que l’administration n’avait pas justifié des diligences qu’elle aurait dû accomplir (23).

2. Un assouplissement des délais dans certaines circonstances

L’article 7 complète l’article L. 221-4 par un alinéa afin de préciser l’interprétation de la notion de « meilleurs délais » en cas de maintien simultané en zone d’attente d’un nombre important d’étrangers, notion préférée par la Commission à celle de « de maintien en zone d’attente d’un groupe d’étrangers », formule inadaptée compte tenu du caractère individuel des procédures de placement en zone d’attente.

Cette disposition s’appliquerait par exemple dans le cas, introduit par l’article 6 du projet de loi, du débarquement de migrants débarqués d’un navire en dehors d’un point de passage frontalier. Elle pourrait cependant s’appliquer également en cas d’afflux de migrants dans les zones d’attente permanentes. Certes, il est peu probable, comme l’a indiqué à votre rapporteur M. Stéphane Fratacci, secrétaire général du ministère de l’immigration, que ces dispositions aient à s’appliquer dans la zone d’attente de Roissy, qui concentre 90 % des placements en zone d’attente, car cette zone dispose des équipements et des effectifs suffisants pour traiter en parallèle des dizaines de procédures. En revanche, il existe sur le territoire plus de 50 zones d’attente en métropole et 70 outre-mer dont l’activité est très épisodique et qui ne sont pas équipées pour accueillir simultanément des dizaines de personnes maintenues en zone d’attente.

Dans de telles circonstances, il est donc normal de demander au juge de donner plus de temps à l’administration pour notifier leurs droits à l’ensemble des étrangers maintenus en zone d’attente. En effet, le grand nombre d’étrangers rend nécessaire de mobiliser un nombre élevé de fonctionnaires de la police aux frontières ou des douanes pour effectuer les formalités nécessaires. Dans le cas d’un débarquement clandestin, il est par ailleurs nécessaire de transporter ces fonctionnaires jusqu’à la zone d’attente nouvellement créée. Il en va de même avec les interprètes qui peuvent être difficiles à trouver dans certaines langues peu répandues. Ainsi, pour sécuriser les procédures de maintien en zone d’attente en cas d’arrivée à la frontière de groupe d’étrangers, le projet de loi dispose que la notion de « meilleurs délais » doit alors tenir compte du temps requis pour accomplir les formalités requises par l’autorité administrative et les interprètes disponibles.

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* *

La Commission est saisie de quatre amendements identiques CL 13 de M. Étienne Pinte, CL 52 de M. Patrick Braouezec, CL 87 de M. Noël Mamère et CL 189 de Mme Sandrine Mazetier, tendant à supprimer l’article 7.

M. Étienne Pinte. La notification des droits des personnes privées de liberté est une garantie essentielle, au cœur du contrôle du juge de la liberté individuelle. En prévoyant que cette notification se ferait dans les meilleurs délais possibles, l’article 7 vise à rendre régulières des privations de liberté de plusieurs heures hors de tout cadre juridique.

M. Patrick Braouezec. L’amendement CL 52 est défendu.

Mme Anny Poursinoff. L’amendement CL 87 l’est aussi.

Mme Sandrine Mazetier. L’article 7 tend à permettre un allongement des délais avant la notification des droits aux étrangers maintenus en zone d’attente. Une telle disposition restrictive des droits des étrangers ne se justifie pas, les délais ayant par ailleurs déjà été allongés par la loi du 26 novembre 2003.

M. le rapporteur. Cette mesure n’est pas une nouveauté, car elle figure dans la loi de 2003. La rédaction proposée clarifie la procédure.

La Commission rejette les amendements.

Elle examine ensuite l’amendement CL 377 du rapporteur.

M. le rapporteur. L’amendement tend à modifier l’expression « maintien en zone d’attente d’un groupe d’étrangers », qui donne l’impression d’une procédure collective, alors qu’il ne s’agit que de prévoir une procédure plus souple en cas de placement simultané d’un nombre important d’étrangers. Chaque procédure reste individuelle et il importe d’éviter toute confusion.

Mme Sandrine Mazetier. Je remercie le rapporteur de rappeler au Gouvernement l’État de droit et de lui redire qu’il n’existe pas, en France et en Europe, de sanction collective, mais seulement des procédures individuelles.

M. le ministre. Le Gouvernement est défavorable à cet amendement pour des raisons de forme plus que de fond. Le regroupement des deux alinéas que ce dernier propose me semble moins clair et pourrait générer des contentieux.

M. le rapporteur. L’amendement précise notamment la rédaction de l’alinéa 3 de l’article 7, particulièrement obscur. Nous sommes d’accord sur le fond, et la forme pourra être harmonisée lors de l’examen du texte en séance publique.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, les amendements CL 190 de Mme Sandrine Mazetier et CL 126 de M. Lionel Tardy n’ont plus d’objet.

La Commission adopte l’article 7 modifié.

Article 8

(art. L. 222-1-1 [nouveau] du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile)


Purge des nullités invoquées postérieurement à la première audience de prolongation devant le JLD

L’article 8 insère un article L. 222-1-1 dans le CESEDA, précisant les moyens pouvant être soulevés devant le JLD après la première audience de prolongation.

Lorsqu’un étranger est maintenu en zone d’attente par décision administrative depuis 96 heures, son maintien en zone d’attente au-delà de cette durée doit être autorisé par le juge des libertés et de la détention pour une durée de huit jours au maximum.

A l’occasion de cette première audience, le JLD se prononce non seulement sur l’opportunité de la demande de prolongation présentée par l’administration, mais également sur la régularité de l’ensemble des procédures ayant conduit au maintien de l’étranger en zone d’attente : il vérifie à cet effet la régularité de la privation de liberté de l’étranger, le respect des règles de notification des droits et le respect de la procédure applicable devant le JLD. En tant que gardien des libertés individuelles, le JLD doit en effet s’assurer de la régularité de l’ensemble de cette procédure privative de liberté.

En cas de prolongation du maintien de l’étranger en zone d’attente pour une durée de huit jours, l’article L. 222-2 du CESEDA dispose que cette durée peut être prolongée pour une nouvelle durée de huit jours « à titre exceptionnel ou en cas de volonté délibérée de l’étranger de faire échec à son départ ». Pour obtenir cette prolongation, l’administration doit saisir une deuxième fois le JLD qui se prononce sur l’opportunité de cette nouvelle prolongation, notamment au regard de l’existence de circonstances exceptionnelles. Cette procédure a donc pour unique but de vérifier que la demande de prolongation présentée par l’administration est justifiée. En revanche, il n’y a pas lieu, à l’occasion de cette audience, de revenir sur d’éventuelles irrégularités de la procédure ayant conduit à placer l’étranger en zone d’attente : comme le précise la jurisprudence de la Cour de cassation, la première ordonnance du JLD « purge » les irrégularités commises avant la première audience de prolongation (24). Une fois que le JLD a accepté la prolongation, les procédures réalisées auparavant ne peuvent donc plus être contestées à l’occasion d’une audience postérieure dont l’objet est alors seulement de se prononcer sur la nécessité de décider d’une nouvelle durée de maintien en zone d’attente.

Afin de consacrer la jurisprudence de la Cour de cassation, le présent article vise à inscrire dans la loi cette règle de purge des nullités par l’ordonnance rendue sur la demande de première prolongation du maintien en zone d’attente. Ainsi, toute irrégularité soulevée par le requérant après la première audience de prolongation sera une cause d’irrecevabilité, prononcée d’office. Bien évidemment, la disposition n’est applicable qu’à l’égard des irrégularités commises avant la première audience de prolongation : ces dernières ne peuvent donc uniquement être soulevées qu’au cours de cette audience, par exemple celles concernant la notification des droits au moment du placement en zone d’attente. En revanche, il reste possible de soulever à l’occasion d’une deuxième audience de prolongation une irrégularité commise après la première audience, par exemple en cas de saisine irrégulière du JLD.

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* *

La Commission est saisie de quatre amendements identiques CL 14 de M. Étienne Pinte, CL 53 de M. Patrick Braouezec, CL 88 de M. Noël Mamère et CL 191 de Mme Sandrine Mazetier, tendant à supprimer l’article 7.

M. Étienne Pinte. Les dispositions du projet de loi marquent une défiance contre les juges judiciaires qui, constatant qu’une irrégularité manifeste violant les droits de l’étranger aurait été commise, devraient néanmoins feindre de ne pas la voir et s’interdire de la constater pour ordonner la mise en liberté sur ce fondement. Elles réduisent incontestablement le droit à un recours effectif. Elles pourraient être considérées comme contraires à l’article 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

M. Patrick Braouezec. Comme vient de l’expliquer M. Pinte, l’article 8 remet en cause les droits des étrangers et certains principes de notre droit républicain. On passe facilement d’un État de droit à un « État de police ». L’amendement CL 53 propose donc la suppression de cet article.

Mme Anny Poursinoff. L’amendement CL 88 est défendu.

Mme Sandrine Mazetier. L’article 8 réduit les pouvoirs d’appréciation des juges. Le droit des étrangers est la seule procédure civile comportant une privation de liberté. L’importation de la purge de nullité, issue de la procédure civile, est inacceptable.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Le rapport qui vous sera remis comporte un intéressant tableau présentant le taux de rejet des demandes de prolongation du maintien en zone d’attente. Il n’existe aucune égalité républicaine en la matière et on pourrait écrire un véritable « Guide Michelin du sans-papiers », tant les pratiques varient d’une région à l’autre. Selon les tribunaux, les chances d’être remis en liberté quand on est sans-papiers varient parfois du simple au décuple : si le taux moyen de remises en liberté par les JLD est de 22 %, il passe ainsi de 5 % à Lyon ou Marseille, à 50 % à Bobigny, Nanterre ou Nîmes ! Ainsi, le tribunal de Nîmes désespère l’action des policiers, car le taux de refus de prolongation du maintien en zone d’attente augmente d’année en année – il est passé de 11 % en 2007 à 30 % en 2008 et à 41 % en 2009 – au gré de la mutation de JLD qui jugent moins selon le droit républicain que selon leur idéologie.

La Commission rejette les amendements.

Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels CL 378 et CL 379 du rapporteur.

Elle adopte ensuite l’article 8 modifié.

Article 9

(art. L. 222-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile)


Délai fixé au JLD pour statuer sur la prolongation du maintien en zone d’attente — Motifs justifiant le refus de prolongation

L’article 9 modifie l’article L. 222-3 du CESEDA relatif à la procédure applicable devant le juge des libertés et de la détention lorsqu’il est saisi d’une demande de prolongation du maintien en zone d’attente.

1. La fixation au JLD d’un délai de 24 heures pour statuer

L’article L. 222-1 du CESEDA dispose que le maintien d’un étranger en zone d’attente au-delà de quatre jours ne peut être autorisé que par le juge des libertés et de la détention. Même si la rédaction de cet article est relativement imprécise, elle ne signifie pas que le jugement de prolongation doit intervenir avant le terme de ce délai de quatre jours mais que l’autorité administrative doit saisir le juge aux fins de prolongation dans ce délai.

En ce qui concerne le délai donné au juge pour statuer à compter de la saisine, le CESEDA ne donne aucune indication. Il revient en effet au JLD de décider du jour et de l’heure de l’audience, celle-ci ne devant cependant pas intervenir postérieurement au délai permettant le maintien en zone d’attente, soit huit jours à compter de la fin de la première période de 96 heures (25). Une fois l’audience tenue, l’article R. 552-10 impose au JLD de rendre son ordonnance « sans délai », c’est-à-dire sans mettre sa décision en délibéré.

Ces règles de délai sont donc très floues, rendant possible le maintien d’un étranger en zone d’attente sans autorisation d’un juge du siège bien au-delà du délai de saisine du juge. Le de l’article propose donc de fixer un délai de 24 heures au juge pour statuer sur la demande de prolongation afin, explique l’étude d’impact, de « rendre effective l’obligation du JLD à statuer à bref délai ». La fixation d’un délai était également préconisée par le rapport de la Commission sur le cadre constitutionnel de la nouvelle politique d’immigration (26) présidée par M. Pierre Mazeaud.

La fixation de ce délai permettra de clarifier une situation confuse en ce qui concerne les délais de jugement, sur le modèle des règles applicables en matière de contentieux administratif des arrêtés préfectoraux de recours à la frontière pour lequel l’article L. 512-2 du CESEDA fixe un délai au juge administratif, 72 heures (27), pour statuer. Cependant, lorsque le juge administratif rend son jugement au-delà des délais fixés par la loi (28), ce dépassement n’entraîne pas l’annulation du jugement.

S’agissant d’une procédure destinée à protéger la liberté individuelle, il est probable que le non respect des délais entraînera, au contraire, la libération de l’étranger, bien que le projet de loi ne le prévoie pas expressément. En effet, l’article L. 222-6 prévoit déjà un délai de jugement en appel, le premier président de la Cour d’appel ou son délégué devant statuer dans les 48 heures de sa saisine. Or, en cas de dépassement du délai, la Cour de cassation a jugé que le premier président était dessaisi de la procédure et que la décision de maintien en zone d’attente était caduque. (29)

2. L’impossibilité de fonder un refus de prolongation sur la seule base de l’existence de garanties de représentation

Le de l’article insère un nouvel alinéa dans l’article L. 222-3 du CESEDA précisant les motifs permettant au JLD de refuser la prolongation du maintien en zone d’attente.

En effet, la Cour de cassation a accepté que le juge saisi aux fins de prolongation du maintien en zone d’attente tienne compte des garanties de représentation de l’étranger (30) (billet de retour, réservation hôtelière, famille en France, somme d’argent en espèces…), comme il le fait en matière de prolongation de la rétention administrative.

Toutefois, votre rapporteur considère que les deux situations ne sont pas comparables. En matière de rétention administrative, le non placement de l’étranger en rétention administrative n’entraîne pas nécessairement, même si c’est souvent le cas dans les faits, l’impossibilité d’exécuter la mesure d’éloignement. De fait, dans le cas de familles par exemple, l’existence de garanties de représentation peut être de nature à réduire le risque de fuite des intéressés et justifier une décision de non placement en rétention. D’ailleurs, le JLD est expressément autorisé par l’article L. 552-4 du CESEDA à prononcer une décision d’assignation à résidence si l’étranger dispose de garanties de représentation suffisantes, alternative qui n’existe pas pour le maintien en zone d’attente.

En revanche, un refus de prolongation du maintien en zone d’attente a pour conséquence de faire obstacle, dans tous les cas, à l’exécution du refoulement de l’étranger en rendant sans effet la mesure administrative de refus d’entrée, sur laquelle le JLD n’a pourtant pas à se prononcer. En effet, dans une telle hypothèse, l’étranger entre sur le territoire français sans remplir les conditions prévues par la loi, ce qui met ainsi fin à la procédure administrative de refus d’entrée. Le fait que l’étranger dispose de garanties de représentation est donc neutre puisque cette circonstance ne permet pas de pallier l’impossibilité de maintenir l’étranger en zone d’attente. Il n’y a donc aucune raison de transposer le raisonnement utilisé en matière de rétention administrative au maintien en zone d’attente. Au surplus, accepter une telle argumentation pourrait conduire les filières d’immigration clandestine à tenir compte de la prise en compte de garanties de représentation, en fournissant les pièces nécessaires.

Ainsi, la disposition introduite dans le projet de loi indique que le juge ne peut refuser la prolongation du maintien en zone d’attente sur le seul fondement de l’existence de garanties de représentation. Pour refuser la prolongation, le juge devra alors fonder sa décision sur d’autres fondements (irrégularité de la privation de liberté, absence de notification des droits, absence de diligences de l’administration pour organiser le rapatriement…).

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* *

La Commission est saisie des amendements identiques CL 15 de M. Étienne Pinte, CL 54 de M. Patrick Braouezec et CL 192 de Mme Sandrine Mazetier, tendant à supprimer cet article.

M. Étienne Pinte. Cet article remet en cause une jurisprudence constante de la Cour de cassation, qui fait du maintien en zone d’attente une simple faculté lorsque l’étranger présente des garanties de représentation.

MThierry Mariani, rapporteur. Avis défavorable.

La Commission rejette ces amendements.

Elle examine ensuite l’amendement CL 89 de M. Noël Mamère.

Mme Anny Poursinoff. Cet amendement est défendu.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette cet amendement.

Elle adopte ensuite l’article 9 sans modification.

Article 10

(art. L. 222-3-1 [nouveau] du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile)


Instauration de la règle « pas de nullité sans grief» en matière de prolongation du maintien en zone d’attente par le JLD

L’article 10 affirme expressément l’application de l’adage « pas de nullité sans grief » au contentieux de la prolongation du maintien en zone d’attente.

Cet adage s’applique tant en procédure pénale (31) qu’en procédure civile (32: il implique qu’un requérant ne peut soulever une nullité que si elle lui a personnellement fait grief. Son application au contentieux des étrangers semble particulièrement justifiée. En effet, l’intervention du juge judiciaire dans ce contentieux ne s’explique que par son rôle de protecteur des libertés individuelles : dès lors, il lui incombe non seulement de se prononcer sur l’opportunité de la demande de prolongation mais également sur la régularité de la procédure ayant conduit à la privation de liberté de l’intéressé. Cependant, ce contrôle de la procédure doit se cantonner aux irrégularités qui ont une incidence sur la liberté individuelle de l’étranger. Un contrôle portant sur la régularité de l’ensemble de la procédure administrative serait susceptible de violer le principe de séparation des pouvoirs, en empiétant sur la compétence de la juridiction administrative.

Le rapport de la Commission présidée par M. Pierre Mazeaud (33) attirait d’ailleurs l’attention sur cette situation, soulignant que « en dehors de l’irrégularité des conditions de l’interpellation ou de la garde à vue, la plupart des décisions de libération prononcées par les JLD se fondent sur le non respect des formalités prévues par le Code de l’entrée et du séjour des étrangers (…) Tout manquement à une règle de procédure entraîne donc de manière automatique la libération. De plus, ces règles de procédure ont été fixées à un niveau assez élevé, parfois supérieur à celui que prévoit la procédure pénale, et sans lien avec les moyens de l’administration ou les modalités pratiques de son action ».

Le rapport tirait la conclusion suivante de cet état de fait : « Il convient donc d’insérer dans la partie législative du CESEDA une disposition invitant le juge à ne pas considérer toute irrégularité comme portant atteinte aux droits de l’étranger et à distinguer les règles présentant un caractère substantiel et celles dont la méconnaissance ne conduit pas elle seule à la remise en liberté ».

Cette suggestion a été suivie par le Gouvernement qui propose d’insérer dans le CESEDA un article L. 222-3-1 précisant les conséquences que le juge saisi d’une demande de prolongation du maintien en zone d’attente doit tirer d’une éventuelle irrégularité de procédure. Ainsi pour entraîner la libération de l’étranger, une irrégularité commise par l’administration à tout stade de la procédure devrait :

— « présenter un caractère substantiel » : le juge serait donc invité, comme le souhaitait le rapport Mazeaud à distinguer les irrégularités « substantielles » de celles qui ne le sont pas. On peut considérer comme substantielles les irrégularités qui portent sur l’objet même de l’intervention du juge judiciaire, c’est-à-dire celles qui remettent directement en cause la liberté individuelle de l’intéressée, telles qu’une interpellation ou le temps séparant la décision de non admission de la décision de placement en zone d’attente ;

— « avoir pour effet de porter atteinte aux droits de l’étranger » : s’agissant d’un contrôle fondé sur les libertés individuelles, l’étude d’impact indique qu’il « ne saurait être purement formel et s’étend logiquement au contrôle de l’effectivité de l’exercice des droits  (34)». En effet, il n’est pas décisif au regard des libertés que toutes les procédures aient été respectées dans le détail. En revanche, l’étranger doit effectivement être mis en mesure d’exercer les droits dont il dispose. Comme l’écrit l’étude d’impact, « il s’agit donc d’écrire dans la loi que le juge judiciaire doit procéder à un contrôle effectif de l’atteinte portée aux droits de l’étranger dans la ligne de la jurisprudence établie de la Cour de cassation ». Est notamment cité un arrêt dans lequel la Cour de cassation (35) estime que l’absence d’indication du nom de l’interprète au moment de la notification des droits n’avait pas eu pour effet de porter atteinte aux intérêts de l’étranger dans la mesure où celui-ci avait effectivement pu avoir reçu l’assistance d’un interprète.

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* *

La Commission examine les amendements identiques CL16 de M. Étienne Pinte, CL 55 de M. Patrick Braouezec, CL 90 de M. Noël Mamère et CL 193 de Mme Sandrine Mazetier, tendant à supprimer cet article.

M. Étienne Pinte. L’article 10, en introduisant une hiérarchie entre les irrégularités suivant qu’elles porteraient ou non atteinte aux droits des étrangers, limite les cas dans lesquels le juge pourrait sanctionner les irrégularités qu’il constate par la remise en liberté de la personne maintenue en rétention ou en zone d’attente. Cela signifiera que l’étranger devra justifier devant le juge de cette « atteinte aux droits », notion éminemment subjective, pour obtenir l’annulation de la procédure.

Mme Sandrine Mazetier. Tout droit étant substantiel, toute atteinte à un droit constitue une irrégularité substantielle.

M. le rapporteur. Cet article reprend une proposition de bon sens du rapport Mazeaud qui s’applique en procédure pénale et civile ; s’il est normal qu’une irrégularité substantielle, telle qu’une interpellation illégale, entraîne la libération de l’étranger, il est incompréhensible qu’on puisse faire obstacle à une mesure d’éloignement justifiée en raison d’irrégularités purement formelles, comme l’absence d’une signature sur un procès-verbal.

La Commission rejette ces amendements.

L’amendement CL 161 de M. Christian Vanneste est retiré.

La Commission adopte l’article 10 sans modification.

Article 10 bis

(art. L. 222-5 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile)


Coordination avec l’article 11 du projet de loi

L’article 11 modifie l’article L. 222-6 du CESEDA pour fait passer de quatre à six heures le délai dont dispose le parquet pour demander au premier président de la cour d’appel que son appel d’une décision de libération d’un étranger maintenu en zone d’attente par le juge des libertés et de la détention ait un caractère suspensif. Or, l’article L. 222-5 du CESEDA dispose que lorsqu’une ordonnance du JLD met fin à la rétention, l’étranger reste maintenu à la disposition de la justice pendant un délai de quatre heures, afin que le parquet puisse éventuellement utiliser la faculté qui lui est ouverte par l’article L. 222-6. Par coordination, ce délai doit donc également être porté de quatre heures à six heures.

*

* *

La Commission adopte l’amendement de coordination CL 380 du rapporteur portant article additionnel après l’article 10.

Article 11

(art. L. 222-6 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile)


Allongement du délai donné au parquet pour demander de donner un caractère suspensif à l’appel d’une décision de refus de prolongation de maintien en zone d’attente

Cet article fait passer de 4 à 6 heures le délai donné au parquet, par l’article L. 222-6 du CESEDA, pour demander au premier président de la Cour d’appel de donner un caractère suspensif à son appel contre une décision de refus de prolongation de maintien en zone d’attente.

Cette procédure a été introduite (36) dans notre législation par l’article 49 de la loi n°2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l’immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité. Elle se rapproche de la procédure du référé détention, introduite en matière pénale par la loi d’orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002

Le dispositif créé en 2003 prévoit que le parquet peut demander au premier président de la Cour d’appel ou à son délégué, dans les quatre heures suivant la notification de l’ordonnance de libération, de déclarer le recours suspensif, si l’étranger présente un risque pour l’ordre public ou ne dispose pas de garanties de représentation. Le Conseil constitutionnel a tout d’abord validé ce dispositif par sa décision n° 97-389 DC du 22 avril 1997, même si la disposition contestée ne donnait pas de délai au parquet pour mettre en œuvre la procédure. Le dispositif actuel, avec un délai de quatre heures donné au Parquet pour demander que l’appel ait un caractère suspensif, a été déclaré conforme à la Constitution par la décision n°2003-484 DC du 20 novembre 2003 (37).

Les recours contre les jugements du juge des libertés et de la détention ne sont pas suspensifs, ce qui place l’étranger et l’administration dans une position fort différente. En cas d’appel d’un jugement de prolongation de la rétention, le recours de l’étranger est effectivement susceptible de conduire à sa libération. En revanche, lorsque le préfet ou le procureur de la République font appel d’une décision ordonnant la libération de l’étranger, cet appel est généralement de pure forme puisque si le juge d’appel fait droit à leur argumentation, son ordonnance n’entraînera pas un retour en rétention de l’étranger libéré par le juge de première instance. Cette situation est d’autant plus regrettable que les JLD ont des politiques jurisprudentielles très variées sur le territoire, entraînant des échecs injustifiés de certaines procédures d’éloignement. Malheureusement, cette procédure créée par la loi du 26 novembre 2003, est utilisée de façon très marginale par le ministère public. D’après une étude menée en mai 2007 par la direction des affaires civiles et du sceau du ministère de la justice, seules 5,6 % des ordonnances de libération prononcées par les JLD font l’objet d’une demande d’appel suspensif par les parquets.

Ce chiffre est très faible dans la mesure où les appels formés contre les ordonnances de libération, par le préfet ou par le parquet, sont généralement favorables à l’administration, la Cour d’appel les infirmant à 68 %. Ainsi, dans plus de deux cas sur trois de libération, la Cour d’appel donne raison à l’administration. Pourtant, si le parquet n’a pas préalablement utilisé la procédure d’appel suspensif, la décision favorable de la Cour d’appel sera sans effet et il sera fait échec à une procédure d’éloignement, pourtant parfaitement régulière.

Comme le souligne le rapport de la Commission sur le cadre constitutionnel de la nouvelle politique d’immigration, « cette situation ne permet pas une bonne régulation des décisions des JLD, car en cette matière, un appel non suspensif est privé d’effet pratique » (38).

Le directeur des affaires civiles et du sceau, M. Laurent Vallée, a estimé que la faible utilisation de cette procédure s’expliquerait par ses délais particulièrement contraignants, par la complexité de la procédure et par le manque de disponibilité du parquet, dont les missions sont multiples… A cet égard, il a reconnu que la présence du parquet aux audiences du JLD de prolongation de la rétention ou du maintien en zone d’attente n’était pas une priorité du ministère public. Cette absence aux audiences rend très difficile la mise en œuvre de la procédure de façon satisfaisante dans des délais aussi courts.

Pour répondre au problème de la brièveté des délais, le projet de loi propose de faire passer de 4 à 6 heures le délai pendant lequel le procureur de la République peut demander au premier président de la cour d’appel de déclarer son appel suspensif. D’après l’étude d’impact, « le desserrement modéré du délai d’appel permettrait au ministère public d’exercer plus efficacement cette mission particulière ». Le directeur des affaires civiles et du sceau a estimé que l’allongement du délai était susceptible d’alléger la contrainte temporelle pesant sur le parquet, tout en considérant que la faible utilisation du dispositif reposait sur des raisons structurelles (encombrement des parquets notamment) que le projet de loi ne pourra pas résoudre.

S’agissant du passage de 4 à 6 heures du délai, certaines personnes entendues par votre rapporteur, notamment les représentants des syndicats de magistrats judiciaires, ont estimé que le délai de réflexion donné au parquet était excessif, notamment au regard du délai de 4 heures qui serait maintenu dans le cadre de la procédure du « référé-liberté ». Il convient toutefois de rappeler que cette dernière procédure est une procédure pénale et que le parquet est donc toujours représenté aux audiences du JLD en cette matière, d’autant que la procédure ne peut être mise en œuvre que pour demander l’annulation d’une ordonnance de mise en liberté rendue contrairement à ses réquisitions. Dans ces conditions, l’existence d’un délai de quatre heures n’est pas une contrainte réelle pour le parquet. La situation est bien différente pour les audiences de prolongation du maintien en zone d’attente ou de la rétention, qui relèvent de la procédure civile, ce qui n’implique pas la présence automatique du ministère public ; il semble donc logique d’accorder à ce dernier un délai de six heures afin d’apprécier l’opportunité de demander un appel suspensif.

Par coordination, une modification de l’article L. 222-5 sera également nécessaire. En effet, cet article prévoit que l’étranger libéré par le JLD reste à disposition de la justice pendant un délai de quatre heures à compter de la notification de l’ordonnance au procureur de la République. Ce délai devra nécessairement également être porté à six heures.

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* *

La Commission examine les amendements identiques CL 17 de M. Étienne Pinte, CL 56 de M. Patrick Braouezec, CL 91 de M. Noël Mamère et CL 194 de Mme Sandrine Mazetier, tendant à supprimer cet article.

M. Étienne Pinte. L’article 11 vise à donner davantage de temps au parquet pour contester des décisions de remise en liberté ou d’assignation prononcées par le juge des libertés et de la détention, en faisant passer ce délai de quatre à six heures. Ces nouvelles dispositions ne feront qu’aggraver la situation : des étrangers seront relâchés en pleine nuit, comme on le constate en matière de garde à vue

Mme Sandrine Mazetier. Rien ne justifie que le délai imparti au ministère public pour former un appel suspensif contre une décision de refus de maintien en zone d’attente prise par un JLD soit porté à six heures, contre quatre actuellement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette ces amendements.

Puis elle adopte l’article 11 sans modification.

Article 12

(art. L. 222-6-1 [nouveau] du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile)


Purge des nullités en appel des jugements de prolongation du maintien en zone d’attente

Comme l’article 8, l’article 12 vise à préciser les règles de procédure applicables au contentieux judiciaire de la prolongation du maintien en zone d’attente, concernant les moyens invocables par l’étranger.

A cet effet, le projet de loi propose d’insérer dans le CESEDA un nouvel article L. 222-6-1 relatif à la procédure applicable en appel d’une ordonnance du JLD.

Le contentieux judiciaire du maintien en zone d’attente est une procédure civile régie notamment par les dispositions du code civil, et notamment son article 74 qui dispose que « les exceptions doivent, à peine d’irrecevabilité, être soulevées simultanément et avant toute défense au fond ou fin de non-recevoir ». Il en résulte notamment que les nullités éventuelles ne peuvent être examinées en cause d’appel que si elles avaient été soulevées in limine litis en première instance (39). Les irrégularités intervenues avant l’audience du JLD sont donc purgées par l’ordonnance de ce dernier et ne peuvent donc être examinées pour la première fois qu’à cette occasion. Si une irrégularité n’a pas été soulevée en première instance, elle ne pourra donc pas l’être en appel.

Cette jurisprudence conforme aux règles de la procédure civile doit toutefois être consacrée par la loi afin d’en préciser la portée. En effet, dans le contentieux très proche de la prolongation de la rétention (voir article 43), une jurisprudence récente de la Cour de cassation (40) précise qu’un moyen relatif à l’exercice effectif des droits de l’étranger ne constitue pas une exception de procédure au sens de l’article 74 du code de procédure civile et peut donc être soulevé à tout moment, y compris pour la première fois en appel. Or, dans le contentieux judiciaire de la prolongation du maintien en zone d’attente ou de la rétention, toute irrégularité est susceptible d’être considérée comme se rattachant à l’exercice effectif de ses droits par l’étranger. Ainsi, afin de maintenir un dispositif de purge des nullités devant le juge de première instance, il est nécessaire d’inscrire ce principe dans la loi, tel est l’objet du nouvel article L. 222-6-1 du CESEDA qui dispose qu’une irrégularité, quelle qu’elle soit, doit être soulevé devant le JLD et ne peut donc pas l’être pour la première fois devant le premier président de la cour d’appel ou son délégué. Cette règle ne s’applique bien évidemment pas aux éventuelles irrégularités intervenues après l’audience de première instance, lesquelles n’ont pas pu, par définition, être « purgées » par l’ordonnance du JLD.

*

* *

La Commission examine les amendements identiques CL 18 de M. Étienne Pinte, CL 92 de M. Noël Mamère et CL 195 de Mme Sandrine Mazetier, tendant à supprimer cet article.

M. Étienne Pinte. Les articles 8 et 12 visent à déclarer irrecevable d’office tout moyen d’irrégularité soulevé après la première audience, à moins que ladite irrégularité ne soit postérieure à l’audience. Ces dispositions marquent une défiance contre le juge judiciaire. Elles réduisent incontestablement le droit à un recours effectif et pourraient être considérées comme contraires à l’article 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme.

Mme Anny Poursinoff. Il est insupportable de voir écarter ainsi d’un revers de main, sans même que nous puissions présenter nos amendements, des dispositions touchant au respect des droits de l’homme, et votre désinvolture en la matière me choque beaucoup, monsieur le président.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Ce sont vos propos qui sont choquants, madame : tous les amendements sont appelés et chacun peut s’exprimer autant qu’il le souhaite, dans le plus pur respect du débat démocratique.

M. Étienne Pinte. N’oubliez pas, madame, que ces amendements pourront être défendus en séance publique.

Mme Sandrine Mazetier. En limitant la possibilité de soulever des irrégularités de procédures en appel, l’article 12 constitue une restriction du pouvoir d’appréciation des juges et une réduction du droit des étrangers.

M. le rapporteur. Avis défavorable : cet article visant à sécuriser et clarifier les procédures devant le juge des libertés et de la détention, les mécanismes de purge de nullité créés par le projet de loi sont indispensables.

J’ajoute que, s’il est d’usage d’être bref en commission, je développerai plus longuement ces arguments en séance publique.

La Commission rejette ces amendements.

Puis elle adopte l’article 12 sans modification.

Après l’article 12

La Commission examine l’amendement CL 196 de Mme Sandrine Mazetier, portant article additionnel après l’article 12.

M. Serge Blisko. On sait combien la situation des mineurs maintenus en zone d’attente peut être douloureuse. C’est pourquoi nous proposons qu’aucun ne puisse être éloigné avant d’avoir rencontré l’administrateur ad hoc qu’on lui a désigné.

M. le rapporteur. L’article L.751-1 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile précise que la mission de l’administrateur ad hoc est « d’assister le mineur et d’assurer sa représentation dans le cadre des procédures administratives et juridictionnelles relatives à la demande d’asile. » Dans le cas que vous visez, le mineur étant éloigné dans un délai de vingt-quatre heures, il n’a pas formé de demande d’asile. Il n’y a donc pas lieu de l’assister dans les démarches concernant cette demande ; Avis défavorable.

M. Serge Blisko. Vous jouez sur les mots. L’état d’égarement dans lequel se trouve un mineur isolé en zone d’attente justifie en soi l’assistance d’un administrateur ad hoc.

La Commission rejette cet amendement.

Chapitre II

La carte de séjour temporaire portant la mention « carte bleue européenne »

Avant l’article 13

La Commission est saisie de l’amendement CL 197 de Mme Sandrine Mazetier, portant article additionnel avant l’article 13.

Mme Sandrine Mazetier. Nous proposons, avant d’aborder l’examen des dispositions relatives à la transposition de la directive « carte bleue européenne », qui instaure un nouveau titre de séjour pour des motifs professionnels, que soient évalués les divers dispositifs votés depuis quelques années par le Parlement pour concrétiser la volonté du Gouvernement de rééquilibrer les flux migratoires au bénéfice de l’immigration à titre professionnel. Ce bilan nous permettrait de comprendre, par exemple, pourquoi si peu de cartes « compétences et talents », sans parler des autres cartes de séjour temporaire, ont été effectivement délivrées, alors qu’elles nous avaient été présentées comme l’alpha et l’oméga de la nouvelle politique d’immigration de notre pays.

M. le rapporteur. Votre amendement est satisfait par l’obligation pour le Gouvernement, en vertu de l’article L. 111-10 du CESEDA, de rendre un rapport annuel sur les orientations de la politique d’immigration, notamment sur l’immigration de travail. Vous avez en outre obtenu ce matin le vote de l’obligation d’un débat triennal sur la politique française d’immigration.

M. Éric Besson, ministre de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire. Même avis. Je vous renvoie au chapitre consacré par le rapport en question à l’immigration professionnelle. Pour le reste, il eut été difficile d’évaluer une disposition non encore votée…

La Commission rejette cet amendement.

Article 13

(art. L. 313-10, art. L. 311-13 du CESEDA)


Instauration d’un titre de séjour temporaire portant la mention « carte bleue européenne » pour les travailleurs immigrés hautement qualifiés

LES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE CARTES DE SÉJOUR EXISTANTES

Il existe actuellement une quinzaine de cartes de séjour temporaire ou de résident à motif spécifique :

– la carte de séjour temporaire portant la mention « visiteur », délivrée à l'étranger qui apporte la preuve qu'il peut vivre de ses seules ressources et qui prend l'engagement de n'exercer en France aucune activité professionnelle (article L. 313-6 du CESEDA) ;

– la carte de séjour temporaire portant la mention « étudiant », délivrée aux étrangers qui justifient de leurs études en France et de moyens de subsistance suffisant et offrant la possibilité d’exercer, à titre accessoire, une activité professionnelle salariée dans la limite de 60 % de la durée de travail annuelle (article L. 313-7 du même code) ;

– la carte de séjour temporaire portant la mention « stagiaire », délivrée à l’étranger qui suit en France un stage dans le cadre d'une convention de stage visée par l'autorité administrative compétente et qui dispose de moyens d'existence suffisants (article L. 313-7-1) ;

– la carte de séjour temporaire portant la mention « scientifique » délivrée à l'étranger aux fins de mener des travaux de recherche ou de dispenser un enseignement de niveau universitaire dans le cadre d'une convention d'accueil signée avec un organisme public ou privé ayant une mission de recherche ou d'enseignement supérieur préalablement agréé et offrant des facilités de séjour de moins de trois mois dans les pays de l’Union européenne (article L. 313-8) ;

– la carte de séjour temporaire portant la mention « profession artistique et culturelle », délivrée à un artiste-interprète ou à un auteur titulaire d'un contrat de plus de trois mois passé avec une entreprise ou un établissement dont l'activité principale comporte la création ou l'exploitation d'une oeuvre de l'esprit (article L. 313-9) ;

– la carte de séjour temporaire autorisant l’exercice d'une activité professionnelle et portant les mentions « salarié » (pour une durée supérieure ou égale à douze mois), « travailleur temporaire » (pour une durée inférieure à douze mois), « travailleur saisonnier » (pour des travaux saisonniers n'excédant pas six mois sur douze mois consécutifs) et « salarié en mission » (pour les cadres étrangers détachés par un employeur établi hors de France dans l’un des établissements d'une même entreprise ou entre entreprises d'un même groupe) ou la mention de l’activité exercée( professions commerciales, industrielles ou artisanales) (article L. 313-10) ;

– la carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale », délivrée notamment aux parents d’enfants français et aux parents d’étrangers en situation régulière (articles L. 313-11 à L. 313-13) ;

– la carte de résident, délivrée sous condition de résidence ininterrompue aux étrangers en situation régulière depuis plus de cinq ans et à leurs parents, aux parents ou conjoints de Français ainsi que dans certaines situations précises (étrangers ayant servi dans une unité combattante de l'armée française, réfugiés, enfants de Français…) (articles L. 314-8 à L. 314-12) ;

– la carte de résident délivrée en Nouvelle-Calédonie (article L. 314-13) ;

– la carte de résident permanent, à durée indéterminée et délivrée à l’expiration de la carte de résident (article L. 314-14) ;

– la carte de résident délivrée pour une contribution économique exceptionnelle, délivrée à l’étranger qui crée ou sauvegarde au moins 50 emplois sur le territoire français ou effectue ou s’engage à effectuer sur le territoire français un investissement en immobilisations corporelles ou incorporelles d’au moins 10 millions d’euros (article L. 314-15) ;

– la carte de séjour portant la mention « compétences et talents », accordée pour trois ans à l'étranger susceptible de participer, du fait de ses compétences et de ses talents, de façon significative et durable au développement économique, au développement de l'aménagement du territoire ou au rayonnement, notamment intellectuel, scientifique, culturel, humanitaire ou sportif de la France et, directement ou indirectement, du pays dont il a la nationalité (articles L. 315-1 à L. 315-9).

Dans le droit français du séjour, l’obtention d’un titre de séjour est longtemps restée conditionnée à la constatation d’un droit objectif (droit d’asile, vie familiale, notamment) ou liée à un élément clairement identifiable (conclusion d’un contrat de travail, inscription à l’université, par exemple). Depuis l’adoption de la loi n° 2006-911 relative à l’immigration et l’intégration, le législateur a néanmoins infléchi cette tradition, en instaurant plusieurs cartes temporaires à finalités professionnelles, dont le foisonnement – il faut bien le dire – finit parfois par nuire quelque peu à la lisibilité.

Au niveau communautaire également, un infléchissement politique en faveur d’une immigration davantage orientée vers les besoins économiques de l’Union s’est fait jour depuis 2003. Dernier texte de droit dérivé en date, la directive 2009/50/CE du Conseil du 25 mai 2009 établissant les conditions d’entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d’un emploi hautement qualifié vise à faciliter les conditions d’entrée et de séjour des étrangers diplômés disposant d’un contrat de travail ou d’une offre ferme d’embauche, ainsi que celles de leur famille, à travers la délivrance d’une carte bleue européenne. Après une période de plusieurs mois, ils peuvent également s’établir dans un autre État membre, sous réserve de l’obtention auprès de celui-ci de cette même carte.

Cet article 13 du projet de loi jette les bases juridiques, en droit interne, de la carte bleue européenne créée par la directive 2009/50/CE.

1. Faciliter l’entrée et le séjour des travailleurs hautement qualifiés : un objectif qui s’inscrit parfaitement dans la politique d’immigration de la France

La directive du 25 mai 2009 poursuit des buts totalement compatibles avec l’ambition des pouvoirs publics, affichée depuis 2006, de rééquilibrer les flux migratoires à destination de notre pays en faveur d’une immigration professionnelle. Le premier de ces objectifs est l’amélioration de la capacité des États membres à attirer la main d’œuvre hautement qualifiée provenant de pays tiers. Pour illustrer la pertinence de cette préoccupation, il n’est pas inutile de souligner que si 55 % des immigrés titulaires d’un diplôme universitaire quittant leur pays souhaitent se rendre aux États-Unis, ils ne sont que 5 % à privilégier l’Europe comme destination.

La notion de travailleur hautement qualifié suppose la conjonction de plusieurs conditions de compétence (diplôme universitaire), d’expérience sur un emploi reconnu comme qualifié, et de niveau de rémunération. Le tableau ci-après, élaboré par l’OCDE selon la classification internationale type des professions, illustre que, en France, la présence des migrants dans l’ensemble des emplois hautement qualifiés est plus faible que dans l’ensemble de la population active. Indépendamment de facteurs objectifs, liés notamment à la maîtrise de la langue du pays d’accueil, ce constat souligne la nécessité de porter un effort plus soutenu en direction des immigrants très qualifiés. L’instauration de la carte bleue européenne est justement de nature à remplir cet objectif.

CONTRIBUTION À L’EMPLOI QUALIFIÉ DES FLUX MIGRATOIRES DANS LES PRINCIPAUX ÉTATS MEMBRES DE L’UNION EUROPÉENNE

Pays

Personnes employées

Personnes hautement qualifiées (1)

Professions intellectuelles et scientifiques

Total immigrants

Total immigrants récents

Total immigrants

Total immigrants récents

Total immigrants

Total immigrants récents

Autriche

15,4 %

17,1 %

11,2 %

12,6 %

14,7 %

18,0 %

Belgique

11,1 %

12,0 %

9,8 %

10,6 %

9,5 %

10,4 %

France

11,2 %

8,1 %

9,4 %

5,9 %

11,1 %

7,7 %

Allemagne

13,3 %

12,7 %

9,0 %

7,6 %

9,4 %

9,4 %

Espagne

14,6 %

30,2 %

7,3 %

9,8 %

7,7 %

10,0 %

Irlande

13,7 %

26,0 %

13,7 %

23,5 %

14,6 %

25,6 %

Italie

8,5 %

13,2 %

3,9 %

3,5 %

4,2 %

3,6 %

Pays-Bas

10,3 %

8,7 %

8,2 %

5,7 %

8,5 %

6,8 %

Royaume-Uni

11,0 %

18,9 %

11,8 %

17,0 %

14,2 %

22,1 %

Moyenne OCDE

11,0 %

14,5 %

9,1 %

10,6 %

10,5 %

12,7 %

(1) Directeurs, cadres supérieurs, gérants, professions intellectuelles et scientifiques. Source : OCDE, 2006.

En facilitant l’accès au travail de ses titulaires, ainsi que le regroupement familial, et en ouvrant des perspectives de mobilité intracommunautaire, la carte bleue européenne devrait devenir au moins aussi attractive que la carte verte américaine, même si elle ne recouvre pas exactement le même public de bénéficiaires (la green card distinguant les profils de diplômés supérieurs ou attestant d’une expérience exceptionnelle des travailleurs qualifiés). Du strict point de vue des conditions de regroupement familial, la carte bleue européenne devrait même se révéler plus avantageuse, les titulaires de carte verte ne pouvant faire séjourner leur famille que sous certaines conditions et selon des quotas vite atteints (Cf comparaisons infra).

Les autres objectifs de la carte bleue européenne consistent à renforcer la compétitivité des États membres, grâce à une politique harmonisée à l’échelle des vingt-sept en matière d’immigration de main d’œuvre hautement qualifiée, à une simplification des procédures applicables et à un certain encouragement à la mobilité.

La France partage pleinement ces préoccupations et elle adhère au dispositif élaboré par les institutions communautaires. Dans ces conditions, il est totalement légitime que le législateur soit appelé à prendre les mesures de transposition qui s’imposent dans les délais requis.

COMPARAISONS DES RÉGIMES DE LA CARTE BLEUE EUROPÉENNE
ET DE LA CARTE VERTE AMÉRICAINE

 

Carte bleue européenne

Carte verte américaine

Conditions

– Disposer d’un contrat de travail pour un emploi hautement qualifié d’une durée minimum de 1 an et assorti d’une rémunération au moins égale à 1,5 fois le salaire annuel brut moyen ;

+

– Justifier d’un diplôme sanctionnant au moins 3 années d’études ou d’une expérience professionnelle d’au moins 5 ans d’un niveau comparable.

– Se faire parrainer par une entreprise ou un parent américain ou remporter l’un des quelque 50 000 tickets gagnants de la loterie organisée chaque année par les autorités américaines ;

+

– Se faire embaucher par un employeur qui a obtenu un certificat de l’administration démontrant qu’il n’a pas trouvé de ressortissant américain disponible ou que l’emploi du candidat représente un intérêt national pour les États-Unis ;

+

– Conditions propres à chaque catégorie de bénéficiaires (diplômés supérieurs ou attestant d’une expérience exceptionnelle / travailleurs qualifiés).

Délai d’obtention

90 jours maximum.

1 à 2 ans.

Durée de validité

3 ans renouvelables, en France.

Droit de résidence de 10 ans, sans restriction.

Mobilité

Dans un seul État membre, pendant les 18 premiers mois suivant l’attribution.

Dans les 50 États fédérés, sans restriction.

Changement de statut

Possibilité de devenir résident de longue durée au bout de 5 ans.

Possibilité de demander la citoyenneté américaine au bout de 5 ans.

2. Le dispositif retenu pour la transposition, dans le CESEDA, de la carte bleue européenne

Le dispositif prévu au I du présent article du projet de loi consiste à compléter l’article L. 313-10 du CESEDA, qui énumère les différentes conditions d’attribution d’une carte de séjour temporaire autorisant l’exercice d’une activité professionnelle, par un ensemble de caractéristiques propres à la carte bleue européenne. Celle-ci se voit ainsi reconnue non pas comme un nouveau titre sui generis mais plutôt comme une déclinaison particulière de la carte délivrée pour motifs professionnels.

a) Une nouvelle carte de séjour temporaire autorisant l’exercice d’une activité professionnelle

En l’état actuel du droit français, les titres de séjour permettant l’exercice d’une activité professionnelle sont :

– la carte de séjour portant la mention « compétences et talents » (article L. 315-1 du CESEDA) ;

– les cartes de séjour temporaire autorisant l’exercice d’une activité professionnelle portant les mentions « salarié » ou « travailleur temporaire » (1° de l’article L. 313-10 du même code), « commerçant », « artisan » ou « industriel » (2° du même article), « travailleur saisonnier » (4°) et « salarié en mission » (5°) ;

– les cartes de séjour temporaire portant les mentions « scientifique » (article L. 313-8 du CESEDA), « profession artistique et culturelle » (article L. 313-9 du même code) ou « étudiant » (article L. 313-7-1).

Selon leur situation, les travailleurs hautement qualifiés relèvent du régime des différentes cartes de séjour temporaire prévues par l’article L. 313-10 du CESEDA.

En effet, s’ils exercent l’un des métiers pour lesquels les employeurs français rencontrent des difficultés de recrutement (métiers dits en tension, figurant sur une liste fixée par arrêté), ils peuvent occuper un poste de travail sur le territoire national sans que la situation de l’emploi ne leur soit opposable. Une carte portant la mention « salarié » leur est alors délivrée si le contrat de travail qui leur est proposé court sur une durée d’au moins un an ; en cas de durée inférieure, ils relèvent de la carte « travailleur temporaire ».

Lorsqu’ils occupent un emploi depuis plus de trois ans dans une entreprise établie à l’étranger et qu’ils sont détachés dans un établissement de cette entreprise situé en France pour au moins trois mois ou qu’ils sont embauchés par une entreprise du même groupe établie en France pour une période équivalente, sous réserve qu’ils fassent la preuve d’une qualification et d’une technicité particulières et justifient d’une rémunération brute égale à une fois et demie le SMIC, ils peuvent en outre bénéficier de la carte portant la mention « salarié en mission ».

Les cadres dirigeants exerçant des responsabilités dont l’importance implique une grande indépendance dans leur emploi du temps et amenés à prendre des décisions de façon largement autonome, lorsqu’ils sont employés depuis plus de six mois par une société appartenant au même groupe international, reçoivent quant à eux une carte portant la mention « salarié en mission ». Si ces conditions ne sont pas remplies, ils bénéficient néanmoins de la carte « salarié » ou « travailleur temporaire ». Une procédure simplifiée de délivrance des autorisations de travail et des titres de séjour a même été mise en place en ce qui les concerne, par la circulaire interministérielle n° DPM/DMI2/2006/132 du 15 mars 2006.

En dépit de leur intérêt, tous ces dispositifs ne recouvrent qu’imparfaitement le champ des immigrants concernés par la carte bleue européenne. En effet, la directive vise le cas des étrangers hautement qualifiés susceptibles d’offrir leurs services à des entreprises installées dans différents États membres de l’Union.

Des titres de séjour existants dans le CESEDA, seule la carte temporaire portant la mention « salarié en mission » délivrée aux cadres de haut niveau se rapproche des caractéristiques de la carte bleue européenne. Alors que la carte bleue européenne est étroitement liée aux conditions de rémunération définies dans le contrat de travail, la carte « compétence et talents » repose fondamentalement sur un projet d’activité. Les autres cartes temporaires, quant à elles, répondent à des critères de durée trop restreints.

Pour toutes ces raisons, la solution retenue par le projet de loi, consistant à prévoir une nouvelle déclinaison des cartes de séjour temporaire autorisant l’exercice d’une activité professionnelle correspondant aux caractéristiques de la carte bleue prévue par la directive 2009/50/CE, apparaît la plus judicieuse. En application du 6° ainsi introduit à l’article L. 313-10 du CESEDA, cette carte temporaire portera la mention spécifique : « carte bleue européenne ».

À l’instar des travailleurs temporaires et saisonniers, les titulaires de la carte bleue européenne se verront exonérés, aux termes du II de cet article, du paiement à l’OFII d’une taxe pour délivrance de premier titre de séjour. Une option différente serait en effet apparue contradictoire avec la volonté d’attirer ces profils professionnels sur le marché du travail français.

b) Des critères exigeants s’agissant du profil des bénéficiaires

La directive 2009/50/CE réserve le bénéfice de la carte bleue européenne à des personnes étrangères qualifiées qui soit résident en dehors du territoire national, soit y séjournent régulièrement et remplissent des critères précis, énumérés à son article 5. En l’espèce, tout ressortissant de pays tiers qui en demande l’attribution doit non seulement présenter un contrat de travail valide ou une offre d’emploi ferme pour un emploi hautement qualifié et justifier d’un diplôme sanctionnant au moins trois années d’études supérieures, mais également produire un document de voyage en cours de validité ou un titre de séjour attestant de la régularité de sa situation, souscrire une assurance-maladie et ne pas être considéré comme une menace pour l’ordre public. En outre, la rémunération de l’intéressé ne peut être inférieure à un seuil au moins égal à une fois et demie le salaire annuel brut moyen dans l’État membre concerné.

Sans surprise, les dispositions introduites par le projet de loi au sein de l’article L. 313-10 du CESEDA reprennent les conditions posées par le droit communautaire, tout en les complétant sur certains points. En l’espèce, la carte temporaire de séjour portant la mention « carte bleue européenne » pourra être délivrée à l’étranger non ressortissant d’un État membre de l’Union européenne :

– signataire d’un contrat de travail visé par l’autorité administrative ou d’une autorisation de travail d’une durée égale ou supérieure à un an ;

– titulaire d’un diplôme sanctionnant au moins trois années d’études supérieures délivré par un établissement d’enseignement supérieur reconnu par l’État dans lequel est situé ce même établissement ou justifiant d’une expérience professionnelle d’au moins cinq ans d’un niveau comparable ;

– postulant à l’exercice d’un emploi dont la rémunération annuelle brute est au moins égale à une fois et demie le salaire moyen annuel (soit 47 900 euros ou 3 990 euros par mois en 2008, ce qui constitue un seuil de revenus salariés plutôt élevé), le montant de cette base de référence se voyant actualisé annuellement par arrêté du ministre chargé de l’immigration.

Dès lors que ces conditions se trouveront réunies, la situation de l’emploi ne pourra pas être opposable au demandeur de la carte bleue européenne. Ce choix n’allait pas nécessairement de soi dès lors que la directive 2009/50/CE permettait aux États membres de donner la priorité aux nationaux, aux communautaires, aux ressortissants de pays tiers déjà admis et aux titulaires de la carte de résident de longue durée-CE. Il correspond néanmoins au légitime souci d’attirer les hauts potentiels et, de ce fait, s’inscrit pleinement dans l’esprit de la directive.

En revanche, alors que l’article 6 de la directive offre la possibilité aux États membres d’abaisser à 1,2 fois le salaire annuel brut moyen le seuil de revenu mensuel ouvrant le bénéfice de la carte bleue européenne pour des professions ayant un besoin particulier de travailleurs ressortissants de pays tiers et appartenant aux principaux groupes de la classification internationale type des professions, le Gouvernement n’a pas souhaité exercer cette option. Cette décision se fonde sur le fait que certaines catégories d’emplois ainsi concernées ne correspondent pas exactement à l’objet de la directive (à l’instar des ministres des cultes ou des compositeurs, musiciens et chanteurs, par exemple) et qu’il convient d’éviter tout appel d’air malvenu.

c) Les caractéristiques du titre portant la mention « carte bleue européenne »

La carte bleue européenne présente des caractéristiques qui en assurent l’attractivité.

Tout d’abord, à l’instar des cartes portant les mentions « salarié en mission » et « compétences et talents », sa durée de validité est fixée à trois ans, ce qui est conforme à l’exigence de durée de validité standard comprise entre un et quatre ans prévue par le § 2 de l’article 7 de la directive du 25 mai 2009. La carte est par ailleurs renouvelable.

Dans les cas où le contrat de travail du titulaire de la carte portera sur une durée inférieure à trois ans mais supérieure à un an, la délivrance du titre de séjour et son renouvellement n’interviendront que pour la durée du contrat de travail. Cette précision apparaît parfaitement logique dès lors que l’exercice effectif d’un emploi qualifié constitue une condition sine qua non de la délivrance du titre portant la mention « carte bleue européenne ».

En soi, la durée de trois ans garantit un alignement du régime applicable sur les cartes de séjour temporaire les plus avantageuses, alors que plusieurs dispositions de référence de la directive 2009/50/CE s’appuient sur une durée de deux ans. Le choix soumis au Parlement comporte néanmoins sa logique, dès lors qu’il est cohérent avec l’option de ne pas opposer la situation de l’emploi aux intéressés et de ne pas soumettre à autorisation administrative le changement d’employeur.

Seconde caractéristique importante, la carte bleue européenne ouvrira à son bénéficiaire la possibilité d’accéder à tout emploi hautement qualifié à l’issue d’une période de deux ans après son admission en qualité de titulaire de cette carte. L’article 12 de la directive du 25 mai 2009 permettait pourtant de maintenir l’intéressé dans le cadre de son activité initiale.

Enfin, traduction de l’objectif de facilitation de la mobilité intracommunautaire des étrangers hautement qualifiés, le texte reconnaît à l’étranger titulaire d’une carte bleue européenne dans un autre État membre le droit de bénéficier de la délivrance en France, dix-huit mois plus tard au moins, de la carte de séjour temporaire portant la mention « carte bleue européenne » et de prétendre à tous les droits offerts par ce titre de séjour. Les seules conditions posées concernent la satisfaction des critères d’emploi, de qualification et de rémunération en vigueur dans le CESEDA et la formulation de la demande dans le mois suivant l’entrée sur le territoire national. A cette occasion, en revanche, l’exigence de production d’un visa de court séjour d’une durée supérieure à trois mois, prévue à l’article L. 311-7 du CESEDA, est explicitement écartée.

Dans cette dernière configuration, la carte de séjour temporaire délivrée sur le fondement du 6° de l’article L. 313-10 du CESEDA se trouvera renouvelée de plein droit durant la période de validité restant à courir de la carte bleue européenne obtenue dans le premier État membre d’accueil.

d) Des avantages significatifs pour les membres de la famille

Afin d’en renforcer l’attractivité, le dispositif de la carte bleue européenne est entouré d’avantages importants concernant le regroupement familial et le droit au séjour de l’entourage d’un titulaire de ce type de titre de séjour.

En premier lieu, l’attributaire d’une carte portant la mention « carte bleue européenne » peut bénéficier d’une procédure allégée de regroupement familial, à savoir la procédure dite de famille accompagnante d’ores et déjà appliquée à l’entourage des cadres dirigeants de haut niveau. Ainsi, alors que les autres ressortissants de pays tiers doivent exciper d’une durée de séjour régulier de dix-huit mois, aucune condition de ce type n’est opposée au titulaire de la carte bleue européenne ; les membres de sa famille obtiendront dès leur arrivée sur le territoire national une carte temporaire de séjour portant la mention « vie privée et familiale » dont la durée sera équivalente à celle de la carte (soit trois ans ou la durée du contrat de travail de l’étranger hautement qualifié titulaire de la carte bleue européenne si elle est inférieure). De même, aucun délai ne leur sera imposé avant d’accéder au marché du travail, ni même l’exigence de signature d’un contrat d’accueil et d’intégration.

En deuxième lieu, conformément à l’article 19 de la directive 2009/50/CE, les membres de la famille du titulaire d’une carte bleue européenne dans un autre État membre de l’Union européenne accompagneront l’intéressé ou pourront le rejoindre rapidement lorsque celui-ci décidera de s’établir, dans un second temps, en France. Le texte précise en l’espèce que le bénéfice de la carte « vie privée et familiale » leur sera ouvert de plein droit, sans même qu’ils aient à produire un visa de court séjour d’une durée supérieure à trois mois, sous réserve toutefois qu’ils en formulent la demande dans le mois suivant leur entrée en France. Cet alignement des facilités administratives accordées à l’entourage des titulaires d’une carte bleue européenne arrivant en France après avoir transité par un autre État membre sur le régime applicable à la famille des titulaires de la carte temporaire portant la mention « carte bleue européenne » s’explique, d’une part, par le fait que les intéressés justifieront par définition de conditions de ressources élevées et, d’autre part, par la volonté d’assurer l’attractivité de notre territoire à l’égard de ce type de migrants très mobiles.

En dernier lieu, dans le prolongement de l’article 15 de la directive du 25 mai 2009, les dispositions insérées à l’article L. 313-10 du CESEDA ouvrent un droit au renouvellement de plein droit de la carte « vie privée et familiale » au conjoint ainsi qu’aux enfants devenus majeurs du titulaire de la carte portant la mention « carte bleue européenne » lorsqu’ils justifient une durée de résidence en France de cinq ans. La situation du parent hautement qualifié au regard du droit au séjour, de même que l’absence de lien matrimonial ne pourront alors être excipés par l’administration compétente.

*

* *

La Commission adopte successivement l’amendement de précision CL 300 et les amendements rédactionnels CL 301, CL 302 et CL 303 du rapporteur.

Puis elle examine l’amendement CL 198 de Mme Sandrine Mazetier.

M. Serge Blisko. Notre amendement vise, comme M. Aboud l’a proposé dans un amendement qui n’a pas été soutenu, à abaisser le critère du salaire moyen de référence pour la délivrance de la carte bleue européenne.

M. le rapporteur. Avis défavorable car les catégories d’emplois qui seraient alors concernées ne correspondent pas à l’objet de la directive.

Puisque vous évoquez M. Aboud, je veux préciser qu’il a renoncé à la nationalité libanaise le jour où il est devenu député français contrairement à ce qui a pu être dit tout à l’heure.

M. Serge Blisko. Je ne me serais jamais permis d’évoquer la nationalité de M. Aboud !

Mme Sandrine Mazetier. Même si cette carte bleue européenne est en contradiction avec la volonté du Gouvernement de limiter le pillage de cerveaux du sud, on peut regretter que le Gouvernement n’ait pas été au bout de la logique de la directive, qui est d’accroître l’attractivité du territoire français aux yeux des travailleurs migrants les plus qualifiés. En effet, dans la perspective d’une concurrence entre les États européens pour attirer les travailleurs les plus qualifiés, nous devrions transposer cette directive de la façon la plus généreuse possible, notamment en ce qui concerne le critère du niveau de rémunération.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL 304 du rapporteur.

Elle examine ensuite l’amendement CL 199 de Mme Sandrine Mazetier.

Mme Sandrine Mazetier. Dans le même esprit que notre amendement précédent, nous proposons de porter à quatre ans la durée maximale de la carte bleue, conformément à ce que prévoit la directive que ce projet de loi prétend transposer. Une transposition aussi restrictive que celle que nous propose le Gouvernement ne nous laissera aucune chance face à nos compétiteurs européens.

M. le rapporteur. Nous sommes déjà dans la « fourchette haute » puisque la directive autorise des durées allant de un à quatre ans. Nous avons fait le choix de « caler » la durée de cette carte sur celle de la carte « compétences et talents », et une durée de trois ans me semble de ce point de vue tout à fait satisfaisante.

La Commission rejette cet amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL 200 de Mme Sandrine Mazetier.

M. Serge Blisko. Là encore, nous vous invitons à jouer le jeu de la carte bleue européenne, en comptant les enfants majeurs à charge parmi les bénéficiaires de la carte. En diversifiant à l’excès les cartes de séjour catégorielles, vous n’avez fait que compliquer encore les conditions d’entrée et de séjour des étrangers.

M. Claude Goasguen. Méfiez-vous des effets pervers des bons sentiments : votre proposition risque d’inciter les grands groupes à payer moins ces travailleurs.

M. le rapporteur. Votre amendement est satisfait par le paragraphe III de l’article 14 du projet de loi.

M. Daniel Goldberg. C’est faux : ce dispositif ne bénéficie pas aux enfants majeurs à charge : je pense au cas d’une famille bénéficiant de la carte bleue européenne et dont les enfants majeurs voudraient étudier en France.

M. le rapporteur. Il leur est toujours loisible de demander des cartes d’étudiant, qui sont assez généreusement délivrées.

Mme Sandrine Mazetier. On voit bien là que vous compliquez les choses !

La Commission rejette cet amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL 201 de Mme Sandrine Mazetier.

Mme Sandrine Mazetier. Vous avez l’art de vous empêcher vous-mêmes d’atteindre les objectifs que vous affichez. Alors que la carte bleue européenne a pour finalité de faciliter l’installation des cadres des grands groupes, cet article restreint à chaque ligne les conditions d’une installation normale, tranquille et sereine dans notre pays. À l’inverse, notre amendement ne fait que reprendre textuellement les dispositions de la directive, aux termes de laquelle « les titres de séjour des membres de la famille sont accordés, si les conditions sont remplies, au plus tard dans les six mois suivant la date du dépôt de la demande ».

M. le rapporteur. Votre amendement est satisfait par les articles R. 311-2 et R. 311-12 du CESEDA, qui permettent une demande dans les deux mois et une réponse dans les quatre mois.

La Commission rejette cet amendement.

Elle adopte ensuite successivement les amendements rédactionnels CL 305 à CL 308 du rapporteur.

Puis elle examine l’amendement CL 203 de Mme Sandrine Mazetier.

M. Daniel Goldberg. Notre amendement vise à intégrer dans la durée de cinq années de résidence conditionnant la délivrance d’un titre de séjour au conjoint les séjours effectués, non seulement en France, mais également dans d’autres États membres.

M. le rapporteur. Il n’y a pas d’ambiguïté : la durée de cinq ans de résidence exigée du conjoint du titulaire de la carte bleue européenne pour le renouvellement de sa carte « vie privée et familiale » s’entend comme une durée de résidence en France uniquement.

La Commission rejette cet amendement.

Elle adopte ensuite successivement l’amendement rédactionnel CL 309 et l’amendement de coordination CL 281 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 13 modifié.

Après l’article 13

La Commission est saisie de l’amendement CL 202 de Mme Sandrine Mazetier, portant article additionnel après l’article 13.

M. Jacques Valax. Pour offrir les conditions les plus avantageuses aux demandeurs de carte bleue européenne pour garantir l’attractivité de la France au sein de l’Union européenne, il convient de faciliter les démarches des demandeurs de carte bleue européenne auprès de l’État français, donc de supprimer la nécessité de produire un visa de longue durée.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette cet amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 204 du même auteur.

M. Daniel Goldberg. Cet amendement reprend une disposition de la proposition de loi relative aux emplois fermés – dont j’ai été le rapporteur et qui avait été repoussée par l’Assemblée – qui fait obligation au Gouvernement de faire rapport au Parlement sur les conditions d’accès des ressortissants des États tiers à ces emplois.

M. le rapporteur. Comme vous, M. Goldberg, nous sommes fidèles à nos positions : nous restons hostiles à l’ouverture de ces professions aux non Européens.

La Commission rejette cet amendement.

Article 14

(art. L. 311-8, art. L. 311-9, art. L. 313-11 du CESEDA)


Maintien de la carte bleue européenne en cas de chômage involontaire, exonération de son titulaire et de sa famille de la souscription d’un CAI et octroi à l’entourage de la carte de séjour « vie privée et familiale »

Le régime juridique applicable aux titulaires de la carte temporaire portant la mention « carte bleue européenne » ainsi qu’à leur entourage familial ne se résume pas au contenu du 6° de l’article L. 313-10 du CESEDA. Nonobstant son aspect relativement abstrait et technique, lié aux coordinations auxquelles il procède, cet article 14 du projet de loi comporte lui aussi un certain nombre de règles importantes, qui ont trait tout à la fois aux conditions de séjour des étrangers hautement qualifiés qui se retrouvent à leur insu au chômage, à leur situation et à celle de leur entourage familial au regard du contrat d’accueil et d’intégration, ainsi qu’au titre de séjour de droit commun octroyé aux membres de leur famille.

1. Le maintien de la carte bleue européenne en cas de chômage involontaire

L’article 13 de la directive 2009/50/CE dispose que le chômage ne constitue pas en soi une raison pour retirer une carte bleue européenne, à moins qu’il ne s’étende sur plus de trois mois consécutifs ou qu’il ne survienne plus d’une fois durant la période de validité de la carte bleue européenne. En revanche, l’intéressé qui perd l’emploi qui a permis la délivrance de sa carte doit en informer immédiatement les autorités compétentes.

Il se trouve que cette possibilité de retirer le titre de séjour à l’issue d’une durée de chômage de trois mois entre en contradiction avec le régime applicable aux autres titres de séjour en vigueur en France.

Pour mémoire, on rappellera que l’article L. 311-8 du CESEDA interdit à l’autorité administrative de retirer la carte de séjour temporaire portant la mention « salarié » ou « travailleur temporaire » lorsque son titulaire se trouve involontairement privé d’emploi. En outre, si la rupture du contrat de travail intervient à l’initiative de l’employeur dans les trois mois précédant le renouvellement de cette carte, celle-ci se trouve tout de même renouvelée. Le code du travail, quant à lui, prévoit que la validité d’une autorisation de travail constituée par la carte de séjour portant la mention « salarié » est prorogée d’un an si, à la date du premier renouvellement, le titulaire de la carte se trouve involontairement privé d’emploi. Lorsque la période de chômage se prolonge au-delà de la durée de prorogation, la demande de renouvellement est instruite sur le fondement des droits de l’intéressé au régime d’indemnisation des chômeurs.

Pour ce qui concerne la carte portant la mention « compétences et talents », aucune disposition spécifique n’est prévue quant aux effets d’une rupture de contrat de travail. Dès lors, le droit commun du travail s’applique aux titulaires de cette carte devenus chômeurs.

Fort opportunément, le b) du § 2 de l’article 4 de la directive du 25 mai 2009 ouvre la possibilité aux États membres de prévoir ou de maintenir des dispositions plus favorables en matière de durée de chômage autorisée pour les étrangers hautement qualifiés titulaires d’une carte bleue européenne sans que cela ne conduise au retrait de leur titre de séjour. Le projet de loi s’appuie donc sur cette option pour élargir les dérogations au retrait des titres de séjour prévues au second alinéa de l’article L. 311-8 du CESEDA : compte tenu de la modification apportée par le paragraphe I du présent article 14, à l’instar des cartes de séjour temporaire portant les mentions « salarié » et « travailleur temporaire », la carte portant la mention « carte bleue européenne » ne pourra donc être retirée au motif que l’étranger titulaire s’est trouvé, autrement que de son fait, privé d’emploi.

Ainsi, la carte bleue européenne restera attribuée à son titulaire devenu involontairement chômeur jusqu’à l’expiration normale de sa validité et des droits à indemnisation de son détenteur.

2. La dispense de signature d’un contrat d’accueil et d’intégration pour le titulaire d’une carte bleue européenne et sa famille

Aucune condition d’intégration spécifique n’est exigée du titulaire de la carte bleue européenne et des membres de sa famille. En conséquence, ils ne peuvent se trouver placés dans l’obligation de conclure un contrat d’accueil et d’intégration, comme le prévoit le paragraphe II de l’article 14 du projet de loi qui modifie l’article L. 311-9 du CESEDA en ce sens.

Ce choix aligne le régime applicable aux immigrants hautement qualifiés sur celui en vigueur pour les titulaires d’une carte de séjour temporaire portant la mention « salarié en mission » (5° de l’article L. 313-10 du CESEDA) et pour ceux qui possèdent une carte portant la mention « compétences et talents » (article L. 315-1 du même code).

Il s’agit là d’une démarche parfaitement logique, dès lors que les motifs d’attribution du titre de séjour en cause reposent non pas sur un objectif d’intégration mais sur un projet professionnel qui sous-tend, au demeurant, des niveaux de qualification et de rémunération tel que l’intéressé est supposé n’avoir, lors de son séjour, aucune difficulté à communiquer et à vivre au sein de la population française. Pour ce qui concerne l’entourage familial, les dispositions retenues répondent directement aux prescriptions du § 3 de l’article 15 de la directive 2009/50/CE, qui dispose que les mesures d’intégration visées par la directive 2003/86/CE du Conseil du 22 septembre 2003 relative au droit au regroupement familial ne peuvent s’appliquer qu’une fois que les personnes concernées – les membres de la famille du titulaire de la carte bleue européenne, en l’occurrence – ont bénéficié du regroupement familial.

En tout état de cause, l’effectivité de l’intégration des intéressés se verra de toute manière examinée au moment de leur passage au statut de résident de longue durée, s’ils en formulent la demande.

3. L’octroi, de plein droit, de la carte de séjour portant la mention « vie privée et familiale » à la famille du titulaire de la carte bleue européenne

Le paragraphe III de l’article 14 du projet de loi procède, au sein de l’article L. 313-11 du CESEDA relatif à l’attribution de plein droit de la carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale », à une coordination avec les quatrième et sixième alinéas du 6° introduit précédemment dans l’article L. 313-10 du même code. Ces deux alinéas disposent en effet que les conjoints majeurs d’un titulaire de carte bleue européenne et ses enfants entrés mineurs, à leur majorité, bénéficient de plein droit de la carte de séjour « vie privée et familiale », sous réserve du respect de certains délais pour formuler leur demande, sans que la base juridique concernant les modalités d’octroi de cette même carte ne le permette à droit constant.

Il s’agit donc, en l’espèce, d’inclure explicitement parmi les catégories d’étrangers éligibles à l’octroi de ce type de titres de séjour, aux termes du 3° de l’article L. 313-11 précité, tout conjoint d’un titulaire de la carte bleue européenne ainsi que les étrangers devenus majeurs dont l’un des parents est titulaire de cette même carte. L’entourage des immigrants hautement qualifiés détenteurs d’une carte bleue européenne bénéficiera ainsi des mêmes droits que la famille des attributaires de cartes portant les mentions « compétences et talents » ou « salarié en mission ».

Cet alignement procède de la même cohérence que celle soulignée auparavant au sujet de l’exonération de signature d’un contrat d’accueil et d’intégration pour l’entourage familial des titulaires d’une carte bleue européenne.

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La Commission adopte l’article 14 sans modification.

Article 15

(art. L. 314-8-1 [nouveau], art. L. 314-14 du CESEDA)


Accès du travailleur hautement qualifié et des membres de sa famille
au statut de résident de longue durée - CE

Cet article crée, au sein des dispositions du CESEDA relatives aux cartes de résident dont la délivrance est subordonnée à une durée de séjour régulier, un article L. 314-8-1 (paragraphe I) destiné à définir les conditions dans lesquelles un titulaire de la carte de séjour temporaire portant la mention « carte bleue européenne » ainsi que les membres de sa famille peuvent se voir délivrer la carte de résident portant la mention « résident de longue durée-CE » (RLD-CE), valable dix ans.

Sans surprise, les conditions exigées pour la délivrance de la carte de résident RLD-CE aux étrangers hautement qualifiés détenteurs d’une carte bleue européenne convergent largement avec celles dont le respect est actuellement demandé pour la délivrance d’une carte de résident. A titre d’illustration, le demandeur doit justifier de son intention de s’établir durablement en France, dans les mêmes conditions que tout demandeur de carte RLD-CE. A cet égard, l’intéressé pourra exciper de son activité professionnelle et de ses moyens d’existence, indépendamment des prestations familiales et des allocations prévues aux articles L. 262-1 du code de l’action sociale et des familles et L. 5423-1, L. 5423-8 et L. 5423-19 du code du travail.

S’il exerce toujours l’activité ayant justifié la délivrance de la carte bleue européenne, l’étranger hautement qualifié demandant le statut de résident de longue durée remplira nécessairement les critères d’appréciation posés par l’article L. 314-8 du CESEDA, auquel il est renvoyé. En effet, le niveau de ressources exigées pour la carte temporaire (une fois et demie le salaire moyen annuel) excède celui pris en compte pour l’appréciation des ressources d’un demandeur ordinaire de carte RLD-CE (le salaire minimum de croissance). En revanche, il pourra en aller différemment si la situation de l’intéressé a évolué dans l’intervalle (licenciement involontaire peu avant l’expiration du délai de cinq ans de résidence ininterrompue, par exemple).

Des différences existent aussi avec le régime en vigueur pour la carte de résident RLD-CE de droit commun, notamment s’agissant des modalités du séjour régulier préalablement exigé. Si la durée de cinq ans est conforme à celle actuellement requise pour la carte RLD-CE, le lieu du séjour pris en compte pour sa computation ne se résume plus seulement au territoire national. Cette singularité découle du § 2 de l’article 16 de la directive 2009/50/CE, qui autorise le titulaire d’une carte bleue européenne ayant séjourné dans plusieurs États membres à cumuler les durées de ses séjours, « pour autant que soit remplies les conditions suivantes :

a) cinq années de résidence légale et ininterrompue sur le territoire de la Communauté en tant que titulaire d’une carte bleue européenne ; et

b) deux années de résidence légale et ininterrompue précédant immédiatement la présentation de la demande de titre de séjour de résident de longue durée – CE, en tant que titulaire d’une carte bleue européenne sur le territoire de l’État membre où la demande est déposée. ».

Tirant les conséquences du cadre fixé par le droit communautaire, le nouvel article L. 314-8-1 du CESEDA exige, quant à lui, une résidence ininterrompue, conforme aux lois et règlements en vigueur, d’au moins cinq années sur le territoire d’un État membre de l’Union européenne sous couvert d’une carte bleue européenne, dont les deux années précédant la demande de carte RLD-CE en France. Conformément à la prescription du § 3 de l’article 16 de la directive du 25 mai 2009, les absences du territoire de l’Union européenne ne pourront suspendre le calcul de la période de résidence ininterrompue si elles ne s’étendent pas sur plus de douze mois consécutifs et ne dépassent pas, au total, dix-huit mois.

Toutes ces dispositions visent à abolir les barrières procédurales et administratives à la mobilité intracommunautaire des étrangers hautement qualifiés. Elles confèrent au dispositif son importante attractivité.

Ainsi que le prévoient les derniers alinéas du 6° inséré au sein de l’article L. 313-10 du CESEDA, le conjoint et les enfants du titulaire d’une carte bleue européenne, dans l’année qui suit leur dix-huitième anniversaire ou séjournant grâce à une carte temporaire délivrée pour motif professionnel pourront eux aussi se voir délivrer, au bout de cinq ans, une carte de résident portant la mention « RLD-CE ». Pour autant, la procédure retenue sera alors celle de l’article L. 314-8 du CESEDA, ce qui signifie notamment que la condition de résidence interrompue pendant cinq ans s’appliquera aux limites géographiques du territoire national alors que le § 7 de l’article 15 de la directive ouvrait la possibilité d’un régime de computation aussi favorable que pour les titulaires de la carte bleue européenne.

Les dispositions ultimes de l’article 14 du projet de loi (paragraphe II), pour leur part, procèdent à une coordination de références au sein de l’article L. 314-14 du CESEDA, qui traite des modalités de délivrance d’une carte de résident permanent à l’expiration de la validité des cartes de résident valables dix ans. En effet, dans un souci de cohérence d’ensemble de l’articulation des différents titres de séjour nationaux, il importe de prévoir que l’expiration de la carte RLD-CE délivrée aux titulaires d’une carte bleue européenne et à leur famille ouvre, elle aussi, la voie à l’attribution d’une carte de résident à durée indéterminée.

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La Commission adopte successivement l’amendement de précision CL 310 et l’amendement rédactionnel CL 311 du rapporteur.

Elle adopte ensuite l’article 15 modifié.

Article 16

(art. L. 531-2 du CESEDA)


Situations dans lesquelles le premier État membre est soumis à une obligation de réadmission immédiate et sans formalités

Le droit communautaire – règlement (CE) 343/2003 du Conseil du 18 février 2003 dit « Dublin II » (41), dispositions spécifiques de certaines directives, notamment – et international – à travers des accords bilatéraux – permet aux États de convenir de procédures de renvoi des étrangers entrés de manière irrégulière sur leur territoire national vers les États qui les ont auparavant laissés transiter ou séjourner sur leur propre territoire. En France, ce sont les articles L. 531-1 et L. 531-2 du CESEDA qui définissent les modalités de ces procédures de réadmission.

L’article 18 de la directive 2009/50/CE du 25 mai 2009 comporte lui-même des prescriptions de ce type pour le deuxième État membre d’accueil d’un étranger hautement qualifié sollicitant le bénéfice d’une carte bleue européenne accompagné de sa famille.

En l’espèce, trois hypothèses dans lesquelles le premier État membre est tenu de réadmettre immédiatement et sans formalités les intéressés sont prévues (b du § 4 de l’article) :

– en premier lieu, celle dans laquelle le second État membre d’accueil décide, dans des conditions encadrées par la directive, de refuser la délivrance d’une carte bleue européenne ;

– en deuxième lieu, l’arrivée à expiration de la carte bleue délivrée par le premier État membre d’accueil pendant l’examen de la demande formulée auprès du second État membre d’accueil ;

– en troisième lieu, le retrait par le premier État membre d’accueil de la carte bleue délivrée par lui avant même la fin de l’instruction de la demande formulée auprès du second État membre d’accueil.

L’article 16 du projet de loi vise à transposer, à l’article L. 531-2 du CESEDA, le cas des réadmissions de bénéficiaires d’une carte bleue européenne ainsi que des membres de leur famille en reprenant ces trois hypothèses, de telles dispositions étant appelées à intervenir lorsque la France est placée dans la situation du second État membre d’accueil. Les conditions d’application de ces nouvelles éventualités de réadmission se trouveront déterminées par décret en Conseil d’État.

Alors que le § 6 de l’article 18 de la directive ouvre la possibilité aux États membres de tenir les demandeurs ou leurs employeurs pour redevables des coûts liés au retour et à la réadmission des titulaires de carte bleue européenne ainsi que de leurs familles, cette possibilité n’a pas été reprise par le projet de loi. Ce choix est justifié par le fait que, d’une part, aucune disposition similaire n’existe pour les autres cas de réadmission et, d’autre part, les travailleurs étrangers hautement qualifiés ne constituent pas la catégorie d’étrangers la plus à même d’engendrer des coûts de retour et de réadmission. En outre, il aurait été délicat de prévoir une responsabilité financière pour les employeurs à l’encontre de situations découlant du comportement personnel des travailleurs concernés.

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La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CL 312 et CL 313 du rapporteur.

Elle adopte ensuite l’article 16 modifié.

Chapitre III

Dispositions diverses relatives aux titres de séjour

Article 17 A (nouveau)

(art. L. 121-4-1 [nouveau] du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile)


Droit de séjour jusqu’à trois mois des ressortissants de l’Union européenne

Cet article est issu d’un amendement du Gouvernement. Il précise les conditions du droit au séjour de moins de trois mois de l’étranger ressortissant d’un État membre de l’Union européenne, d’un autre État partie à l’accord sur l’espace économique européen ou de la Confédération suisse et des membres de leur famille, quelle que soit leur nationalité.

En effet, alors que la France a transposé par la loi les dispositions de la directive 2004/38/CE relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leur famille de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres relatives au droit au séjour permanent, prévu par son article 7, tel n’a pas été le cas pour les dispositions de l’article 6 de cette directive sur le droit au séjour jusqu’ à trois mois. Ces dispositions font l’objet de l’article R. 121-3 du CESEDA.

Cet article déplace ces dispositions, qui conditionnent le maintien du droit au séjour au fait que les intéressés ne deviennent pas une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale français, dans la partie législative du code. A cette occasion, il est précisé que le recours de façon répétée ou prolongée à l’hébergement d’urgence peut justifier de mettre fin au droit au court séjour.

La consécration législative de cet article réglementaire semble nécessaire, afin de pouvoir mettre en œuvre des procédures d’éloignement en cas de non respect des dispositions qu’il édicte, comme le prévoit l’article 25, dans sa rédaction issue d’un autre amendement du Gouvernement.

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* *

La Commission examine l’amendement CL 78 du Gouvernement, portant article additionnel avant l’article 17.

M. le ministre. Il s’agit de transposer en droit français la disposition communautaire selon laquelle l’étranger qui arrive ne doit pas être instantanément une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale du pays d’accueil. Ce n’est pas une nouveauté, puisque, indépendamment des questions qui font l’actualité en ce qui concerne le retour dans leur pays d’origine de Roumains ou de Bulgares en situation irrégulière, c’est notamment sur cette base que la France, non seulement assure chaque année la reconduite dans leur pays d’origine d’étrangers en situation irrégulière – 580 ressortissants communautaires non roumains et non bulgares l’année dernière –, mais encore rapatrie chaque mois des Français sur son territoire, au nom de cette charge déraisonnable ou parce qu’ils ne respectent pas l’ordre public à l’intérieur de l’Union européenne. Cela n’a donc rien de dérogatoire, ce sont les règles du Traité de Lisbonne : chaque État est responsable de ses propres ressortissants.

M. le rapporteur. Avis favorable. Assez paradoxalement, la France a transposé assez fidèlement la directive en ce qui concerne le droit au séjour permanent mais ne l’a pas fait pour les séjours inférieurs à trois mois. Il paraît judicieux de préciser ici que ce droit s’exerce sans que le ressortissant européen ne devienne une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale du pays d’accueil.

Mme Sandrine Mazetier. Cette proposition clôt le festival de cet été, qui nous a valu les reproches du monde entier, en particulier de nos partenaires européens. À la suite des mesures discriminatoires prises par notre gouvernement contre des citoyens européens, explicitement visés en tant que Roms par une circulaire, la Commissaire européenne à la justice, Viviane Reding, a adressé deux courriers au Gouvernement français et elle a annoncé hier qu’elle s’apprête à engager contre la France une procédure pour infraction à la législation européenne, notamment à la directive de 2004 relative à la liberté de circulation des ressortissants de l’Union européenne au sein de l’Union.

Par ailleurs, la disposition européenne sur laquelle vous vous appuyez est contraire à la liberté revendiquée par les associations, comme Emmaüs, d’exercer inconditionnellement leur mission d’accueil et d’hébergement d’urgence.

Je crains que l’adoption de cet amendement n’aggrave le cas de notre pays, d’autant qu’il est en contradiction avec l’action d’un certain nombre d’associations.

Je m’interroge d’autre part sur le caractère opérationnel de ce que vous prévoyez. Comment définir ce qui constitue une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale ? En quoi peut-il être déraisonnable de se faire soigner, de faire soigner ses enfants ?

J’attends de vraies réponses : les pirouettes ne trompent plus personne !

M. le président Jean-Luc Warsmann. Ne mélangez pas tout : ce débat n’a rien à voir avec l’épisode regrettable de cette circulaire inacceptable que le ministre de l’intérieur a eu la sagesse de retirer le jour même…

M. Étienne Pinte. Je veux bien reconnaître qu’au-delà de trois mois, la charge pour notre système d’assistance sociale puisse devenir déraisonnable. Selon le droit communautaire, néanmoins, tous les citoyens de l’Union - y compris ceux qui sont assujettis à une période transitoire - peuvent se déplacer librement sur le territoire des autres États membres, sans qu’aucune condition autre que la possession d’un passeport ou d’une carte d’identité en cours de validité puisse leur être opposée. En deçà de trois mois, la mesure me paraît donc exagérée.

M. Serge Blisko. Imaginons une personne qui arrive en France, fait un infarctus et doit être hospitalisée, ou bien encore se casse le col du fémur – avec la rééducation, il y en a pour des mois. Nous savons tous que cela coûte très cher. À partir de quel moment faudra-t-il considérer que c’est trop et qu’elle doit être rapatriée d’urgence ? On entre là dans le domaine de l’arbitraire, avec tous les contentieux qui ne manqueront pas de s’ensuivre.

M. le ministre. La réponse la plus claire est donnée par la directive. Je vous donne lecture de son article 14, alinéa 1 : « Les citoyens de l’Union et les membres de leur famille ont un droit de séjour tel que prévu à l’article 6 – c’est-à-dire au court séjour – tant qu’ils ne deviennent pas une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil. » Nous ne faisons donc que reprendre mot à mot la directive. Dès lors que nos partenaires européens l’ont transposée et reconduisent des Français en France sur la base de son article 14, il serait en outre surprenant que la France, elle, ne le fasse jamais, sauf à changer la nature de l’Union et à admettre que tous ses citoyens peuvent librement venir profiter du système de protection sociale le plus performant. Si vous le dites, dites-le donc haut et fort : cela ne manquera pas d’entraîner des remous !

La Commission adopte l’amendement.

Article 17

(intitulé de la sous-section 3 de la section 2 du chapitre III du titre Ier du livre III,
art. L. 313-4, art. L. 313-4-1, art. L. 313-8, art. L. 313-11 du CESEDA)


Adaptation de la dénomination de la carte de séjour temporaire
portant la mention de « scientifique »

Parmi les cartes de séjour temporaire en vigueur en France, figure celle qui est délivrée à tout étranger aux fins de mener des travaux de recherche ou de dispenser un enseignement de niveau universitaire dans le cadre d’une convention d’accueil signée avec un organisme public ou privé ayant une mission de recherche ou d’enseignement supérieur préalablement agréé. Elle s’identifie par la mention « scientifique ».

Régie par les dispositions de la sous-section 3 de la section 2 du chapitre III du titre Ier du livre III du CESEDA (constituée du seul article L. 313-8), cette carte a initialement été créée par la loi n° 98-349 du 11 mai 1998 relative à l’entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d’asile.

Tout en confortant la démarche française, la directive 2005/71/CE du Conseil du 12 octobre 2005 relative à une procédure d’admission spécifique des ressortissants de pays tiers aux fins de recherche scientifique a nécessité des ajustements de notre législation afin d’uniformiser le statut des chercheurs ressortissants de pays tiers vis-à-vis du reste de l’Union européenne et de favoriser leur mobilité intracommunautaire. C’est la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration qui a procédé à la transposition du contenu de cette directive.

La procédure en vigueur en France était assez proche dans son esprit de celle prévue par la directive, de sorte que les modifications apportées en 2006 à l’article L. 313-8 du CESEDA par le législateur ont été relativement marginales. Pour l’essentiel, elles ont consisté en la reconnaissance pour ces chercheurs ressortissants de pays tiers admis dans un autre État membre de l’Union européenne, conformément à l’article 13 de la directive, d’un droit à séjourner et à mener une partie de leurs travaux en France sur la seule base de la convention d’accueil conclue dans le premier État membre, pour un séjour inférieur à trois mois, et pour autant qu’ils disposent de ressources suffisantes. Pour une durée supérieure à trois mois, le législateur a opté, conformément au choix qui lui était laissé par la directive, pour l’exigence d’une nouvelle convention d’accueil avec un organisme agréé par la France.

Les dispositions contenues dans le présent article 17 du projet de loi ne visent pas à revenir sur le fond du dispositif relatif à la carte de séjour temporaire portant la mention « scientifique ». Elles ont pour seul objet de modifier la dénomination retenue, tant à la sous-section 3 de la section 2 du chapitre III du titre Ier du livre III du CESEDA (paragraphe I), qu’aux articles L. 313-4, L. 313-4-1, L. 313-8 et L. 313-11 du même code (paragraphe II), s’agissant de la mention figurant sur cette carte de séjour temporaire, de manière à en aligner l’intitulé sur celui prescrit par les dispositions de l’article 2 de la directive 2005/71/CE.

En effet, dans son objectif d’harmonisation du statut des chercheurs ressortissants de pays tiers dans l’ensemble de l’Union européenne, le e de l’article 2 de la directive impose la mention spécifique « chercheur » sur les autorisations de séjour délivrées par les États membres sur son fondement. Pour achever la transposition de la directive du 12 octobre 2005, le projet de loi prévoit donc de substituer la double mention « scientifique-chercheur » à celle prévalant actuellement à la sous-section 3 de la section 2 du chapitre III du titre Ier du livre III du CESEDA. Cette double mention, admise par le règlement (CE) n° 1030/2002 du Conseil du 13 juin 2002 établissant un modèle uniforme de titre de séjour pour les ressortissants de pays tiers, présente l’avantage de concilier l’exigence d’harmonisation communautaire avec la préservation d’une dénomination ancrée dans les usages.

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La Commission adopte successivement les amendements de coordination CL 314 et CL 315 du rapporteur.

Elle adopte ensuite l’article 17 modifié.

Article 17 bis

(art. L. 313-11 du CESEDA)


Alignement de la durée de validité des cartes de séjour
« vie privée et familiale » des époux et parents de titulaires des cartes bleue européenne, « compétences et talents » et « salariés en mission »
sur celle de leurs conjoints et parents

Cet article modifie le 3° de l’article L. 313-11 du CESEDA afin de prévoir que les conjoints et parents des titulaires d’une carte de séjour « compétences et talents », d’une carte de séjour temporaire portant la mention « salarié en mission » ou d’une carte bleue européenne bénéficient désormais une carte de séjour « vie privée et familiale » à la durée de validité égale à celle de leur époux et parents.

Actuellement, les conjoints et parents des titulaires d’une carte « compétences et talents » se voient délivrer une carte de séjour temporaire d’un an, tandis que les conjoints et parents du titulaire de la carte « salarié en mission » ne peuvent se voir délivrer cette carte qu’au bout de six mois de présence sur le territoire français.

Les dispositions prévues permettront, dans leur cas, de réduire le nombre de passages en préfecture pour les étrangers concernés et, concomitamment, de diminuer la charge de travail des préfectures ainsi que le coût de fabrication des cartes de séjour.

Pour ce qui concerne les familles des titulaires d’une carte bleue européenne, qui se verront délivrer de plein droit une carte de séjour portant la mention « vie privée et familiale », le présent article aura pour effet de les faire bénéficier d’une carte de séjour temporaire d’une durée identique à celle du titulaire de la carte bleue européenne. Ainsi, la durée de validité de la carte de séjour délivrée aux membres de famille d’un travailleur hautement qualifié sera conforme au § 5 de l’article 15 de la directive 2009/50/CE du Conseil du 25 mai 2009 établissant les conditions d’entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d’un emploi qualifié.

Au total, ces dispositions devraient conforter l’attractivité de ces trois dispositifs d’immigration pour motif professionnel et, partant, celle du territoire français, dans un contexte de mondialisation des flux migratoires à caractère économique et de concurrence entre les pays développés.

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La Commission examine d’abord les amendements identiques CL 4 de M. Éric Diard et CL 120 de M. Jean-Paul Garraud, tendant à insérer un article additionnel après l’article 17.

M. Jean-Paul Garraud. Cet amendement propose que les conjoints et parents des titulaires d’une carte de séjour « compétences et talents » et d’une carte de séjour temporaire portant la mention « salarié en mission », ainsi que ceux du titulaire d’une carte bleue européenne, reçoivent désormais une carte de séjour « vie privée et familiale » d’une durée de validité égale à celle de leur conjoint ou parent.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte ces amendements identiques.

Après l’article 17 bis

La Commission examine ensuite l’amendement CL 205 de Mme Sandrine Mazetier.

Mme Sandrine Mazetier. Nous proposons de rétablir une procédure de régularisation « au fil de l’eau ». Sa suppression a en effet entraîné la multiplication de situations de non-droit qui maintiennent des milliers de personnes dans une extrême précarité. Pourtant, les régularisations continuent – mais dans l’opacité la plus complète. M. le ministre a prétendu il y a quelques mois qu’il était dans l’incapacité de connaître le nombre de régularisations auxquelles il avait été procédé dans les mois précédents – en dehors de celles pour motif humanitaire. Je n’en crois rien ! Pour sortir de l’opacité et de l’arbitraire, je vous demande donc de rétablir un système qui avait fait ses preuves.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Nous avons là une vraie divergence politique. Il n’est en effet pas question pour la majorité de rétablir une possibilité de régularisation aussi souple pour les personnes justifiant par tout moyen résider en France depuis plus de cinq ans.

M. Étienne Pinte.  Mme Mazetier soulève une vraie question. Je siège aux commissions départementales des titres de séjour. Chaque mois, nous donnons notre avis sur les régularisations envisagées. Il serait bon que l’administration centrale dispose de cette source d’information, afin d’appréhender correctement les réalités.

M. le ministre. C’est le cas, puisque les chiffres de l’année dernière sont connus. Le nombre des régularisations a été de l’ordre de 7000, dont la moitié environ sont des régularisations par le travail – sur la base de l’article 40 de la loi du 2 novembre 2007 – et l’autre moitié des régularisations pour motif humanitaire.

Quant à l’amendement de Mme Mazetier, il risque d’inciter nombre de personnes à venir en France et à y rester cinq ans dans le seul but d’être régularisées automatiquement.

La Commission rejette l’amendement.

Article 17 ter (nouveau)

(art. L. 313-11 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile)


Conditions de délivrance de la carte de séjour temporaire en raison de l’état de santé

La loi n° 98-349 du 11 mai 1998 relative à l’entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d’asile un étranger a permis de délivrer une carte de séjour temporaire à un étranger lorsque son « état de santé nécessite une prise en charge médicale dont le défaut pourrait entraîner pour lui des conséquences d’une exceptionnelle gravité, sous réserve qu’il ne puisse effectivement bénéficier d’un traitement approprié dans le pays dont il est originaire ». La décision d’admission au séjour est prise par le préfet après avis du médecin de l’agence régionale de santé compétente (ARS) ou à Paris, du médecin chef de la préfecture de police.

Les conditions de délivrance de la carte de séjour temporaire accordée en raison de l’état de santé faisaient l’objet d’une interprétation du Conseil d’État, selon laquelle « la circonstance que [le requérant] serait originaire d’une région éloignée des structures médicales appropriées et qu’il aurait des difficultés financières à assumer la charge du traitement de sa maladie [dans son pays d’origine] est, en tout état de cause, sans incidence sur l’existence de soins appropriés à sa pathologie dans son pays d’origine ». (42) Le juge administratif d’État vérifiait donc l’existence ou non de soins appropriés à la pathologie dans le pays d’origine.

Cette position rejoignait d’ailleurs celle de la Cour européenne des droits de l’homme qui a validé l’expulsion d’une ressortissante ougandaise séropositive du Royaume-Uni vers son pays d’origine, estimant que « l’article 3 ne fait pas obligation à l’Etat contractant de pallier lesdites disparités [socio-économiques entre les pays] en fournissant des soins de santé gratuits et illimités à tous les étrangers dépourvus du droit de demeurer sur son territoire » (43).

Les conditions de mise en œuvre de cette disposition ont été profondément modifiées par un revirement jurisprudentiel du Conseil d’État par deux décisions du 7 avril 2010 par lesquels la Haute juridiction estime que la condition d’accès « effectif » aux soins exige que l’administration vérifie que si un tel traitement existe, il soit accessible à la généralité de la population « eu égard notamment aux coûts du traitement ou à l'absence de modes de prise en charge adaptés, soit parce qu'en dépit de leur accessibilité, des circonstances exceptionnelles tirées des particularités de sa situation personnelle l'empêcheraient d'y accéder effectivement ». (44)

Cette interprétation très généreuse fait peser une obligation déraisonnable au système de santé français, ouvrant un droit au séjour potentiel à tout étranger ressortissant d’un pays ne bénéficiant pas d’un système d’assurance social comparable au nôtre. Le présent article vise donc à mieux encadrer les conditions de délivrance de la carte de séjour temporaire accordée en raison de l’état de santé, en reprenant dans la loi l’interprétation initiale de cette disposition par le Conseil d’État.

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La Commission est saisie de l’amendement CL 381 du rapporteur.

M. le rapporteur. Je souhaite que l’on ne caricature pas cet amendement important.

La loi RESEDA de 1998 a créé la carte de séjour « étranger malade », délivrée aux étrangers dont « l’état de santé nécessite une prise en charge médicale dont le défaut pourrait entraîner pour lui des conséquences d’une exceptionnelle gravité, sous réserve qu’il ne puisse effectivement bénéficier d’un traitement approprié dans le pays dont il est originaire. »

Jusqu’à présent, le Conseil d’État vérifiait, pour appliquer cette disposition, l’existence – ou non – d’un traitement approprié à la pathologie dans le pays d’origine. Sa jurisprudence rejoignait celle de la Cour européenne des droits de l’homme, qui a estimé en 2008 qu’un État contractant n’était pas tenu de « pallier les disparités socio-économiques entre pays en fournissant des soins de santé gratuits et illimités à tous les étrangers dépourvus du droit de demeurer sur son territoire ». Or un revirement de jurisprudence est intervenu le 7 avril 2010 : la haute juridiction considère désormais que le traitement doit être accessible à la généralité de la population « eu égard notamment aux coûts du traitement ou à l’absence de modes de prise en charge adaptés, soit parce qu’en dépit de leur accessibilité, des circonstances exceptionnelles tirées des particularités de sa situation personnelle l’empêcheraient d’y accéder effectivement. » Cette position est certes généreuse, mais elle impose potentiellement à notre pays la prise en charge sanitaire de toute une partie de la population mondiale, qui ne dispose pas d’un système d’assurance sociale comparable au nôtre. Surtout, elle est paradoxale par rapport à la situation des ressortissants de l’Union européenne, puisqu’il peut être mis fin à leur droit au séjour s’ils constituent une charge pour le système d’aide sociale.

Je propose donc de revenir à une interprétation raisonnable de la notion d’accès aux soins pour la délivrance de la carte de séjour d’étranger malade : celle qui prévalait jusqu’au 7 avril dernier. Auparavant, il fallait pour obtenir la carte que le médicament n’existe pas dans le pays ; aujourd’hui, il suffit que, même s’il existe, le système social du pays ne permette pas de se le payer. Pour pousser le raisonnement à l’extrême, même un citoyen américain peut obtenir une carte d’étranger malade !

Un Premier ministre de gauche a dit un jour que la France ne pouvait accueillir toute la misère du monde. On ne peut hélas non plus soigner toutes les maladies du monde, sauf à faire littéralement exploser les déficits de la Sécurité sociale ! Les étrangers malades étaient-ils maltraités dans notre pays avant le 7 avril ? Je ne le pense pas. Je vous propose donc simplement de revenir six mois en arrière.

M. Serge Blisko. Je comprends fort bien vos intentions et il ne s’agit pas de les caricaturer. Néanmoins, votre amendement pose problème. On sait combien les administrations peuvent se montrer tatillonnes ; elles diront qu’on trouve tous les traitements, même dans les pays les plus pauvres. C’est vrai… mais leurs prix sont inaccessibles. C’est d’ailleurs ce qui explique le développement de la contrefaçon et du marché noir. Même en Corée du Nord, où les gens meurent de faim, il existe un hôpital bien équipé pour les hauts dignitaires du régime…

Je rappelle d’autre part qu’il y a des contrôles : pour obtenir la carte d’étranger malade à Paris, il faut produire rien de moins qu’un certificat d’un patron de service hospitalier de l’Assistance publique. Revoyez donc la formulation de votre amendement, sans quoi nous ne pourrons que voter contre.

M. le rapporteur. Je suis ouvert à la discussion car je pense que nous sommes tous responsables. Je rappelle que mon amendement ne change rien à la procédure. La situation est la suivante : jusqu’au 7 avril, il fallait que le médicament n’existe pas dans le pays d’origine de l’étranger ; depuis le 7 avril, il faut que le système social de ce pays lui permette de se le payer. Nous sommes nombreux à penser que notre système est le meilleur de la planète. Sommes-nous prêts pour autant à le voir imploser ?

M. le ministre. Je souscris à l’analyse du rapporteur. Le Conseil d’État s’est appuyé sur l’adverbe « effectivement », c’est ce qui crée la difficulté. Mais mes collègues du Gouvernement souhaitent rediscuter de la rédaction de cette disposition. Je vais m’en remettre pour l’heure à la sagesse de votre commission, sachant que nous y reviendrons en séance publique.

M. Claude Goasguen. L’article est redondant, car la personne qui voudrait se faire soigner est incitée à immigrer clandestinement – ce qui permet d’être pris en charge à 100%...

La Commission adopte l’amendement.

Après l’article 17 ter

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL 93 de M. Noël Mamère, CL 116 et CL 115 de M. Jean-Paul Garraud, ainsi que les sous-amendements CL 372 et CL 373 du rapporteur à l’amendement CL 116.

Mme Anny Poursinoff. Le renouvellement des titres de séjour des personnes qui rompent la vie commune suite aux violences conjugales est aujourd’hui laissé à la libre appréciation du préfet. Or les documents requis varient d’une préfecture à l’autre : s’il est nécessaire d’apporter la preuve des violences conjugales via une plainte et des certificats médicaux, de plus en plus de préfectures exigent également un divorce pour faute et une condamnation pénale de l’auteur des faits pour renouveler le titre de séjour. Pour éviter les différences de traitement, l’amendement CL 93 propose d’élargir l’obligation faite au préfet de délivrer et de renouveler le titre de séjour temporaire aux personnes étrangères victimes de violences pour qu’elles puissent se protéger de leur auteur, quitter le domicile conjugal, travailler, avoir un logement…

M. Jean-Paul Garraud.  Mes amendements visent à compléter la loi sur les victimes de violences faites aux femmes qui vient d’être votée, sans remettre en cause la protection apportée aux victimes étrangères. Les différences qui sont faites entre des personnes qui sont évidemment dans des situations diverses favorisent en effet les personnes en situation irrégulière par rapport à celles qui ont respecté un certain nombre de règles pour entrer en France et y séjourner.

M. Guy Geoffroy.  Permettez-moi d’intervenir sur l’ensemble des amendements. Le sujet a en effet été largement évoqué dans le cadre de la mission d’information sur les violences faites aux femmes, puis de la commission spéciale qui lui a succédé pour examiner la proposition de loi, adoptée à l’unanimité par notre Assemblée le 29 juin. Une des dispositions importantes de ce texte, celle qui porte sur l’ordonnance de protection, entrera en vigueur le 1er octobre. Adopter ces amendements serait donc commettre une erreur par anticipation des effets attendus d’une loi. Il serait à mon avis plus sage d’attendre qu’elle soit appliquée dans son intégralité. Nous avons voté à l’unanimité – et c’était bien – cette très bonne loi. Je crois malencontreux de la modifier avant même qu’elle soit entrée en vigueur, d’autant que nous avons passé beaucoup de temps à trouver le juste équilibre entre les divers intérêts fondamentaux en cause. Certes, ce n’est pas la même chose au regard du statut sur notre territoire d’être en situation régulière ou irrégulière ; mais nous avons précisément voulu que la femme victime puisse être défendue de la même manière quel que soit ce statut. C’est pourquoi j’invite les auteurs des amendements à les retirer, dans l’attente du rapport que je serai sans doute conduit à présenter dans quelques mois avec l’un de mes collègues de la commission spéciale, issu de l’opposition, pour tirer les premiers enseignements de la loi.

M. le rapporteur. Je suis favorable au retrait des amendements de M. Garraud. En ce qui concerne celui de Mme Poursinoff, je pense qu’il faut laisser un pouvoir d’appréciation au préfet. Nous ne sommes en effet pas à l’abri d’éventuelles fausses déclarations.

Mme Anny Poursinoff. On demande quand même un certain nombre de documents…

M. le ministre. Le Gouvernement est plutôt favorable aux amendements de M. Garraud, mais il est également sensible à ce que vient de dire M. Geoffroy. Il est sans doute de bonne méthode d’attendre une première évaluation de l’application de la loi, à condition toutefois que celle-ci intervienne assez vite.

Mme Anny Poursinoff. Je crains que durant ce laps de temps, les préfets ne se montrent par trop parcimonieux et que les femmes victimes de violences n’en pâtissent.

M. le ministre. Croyez-vous encore au pouvoir d’appréciation des hauts fonctionnaires et de l’administration ? Tous vos amendements tendent en effet à imposer une automaticité des décisions. Si telle est vraiment votre conception, elle est surprenante !

M. Patrick Braouezec.  Je m’étonne de cette réponse. En quoi l’appréciation du préfet serait-elle plus « sûre » que celle des professionnels qui constatent qu’il y a eu violences ? Je m’inquiète d’autre part que M. le ministre se dise « plutôt favorable » à l’amendement de M. Garraud. Je me range donc à l’avis de notre collègue Geoffroy, car je comprends bien que si un amendement était adopté aujourd’hui, ce serait celui-ci, qui va dans le sens inverse de celui de Mme Poursinoff.

M. Guy Geoffroy.  Je remercie le rapporteur et le ministre de leur soutien. Je redis par ailleurs à Mme Poursinoff que la loi que nous avons votée est le fruit d’une longue réflexion, et que l’ordonnance de protection permettra de mettre en œuvre un certain nombre de mesures avant même qu’une plainte soit déposée. Sa proposition va un peu au-delà de l’équilibre ô combien délicat auquel nous sommes parvenus. Attendons donc un peu…

M. Jean-Paul Garraud.  Malgré ma réticence à retirer un amendement auquel le Gouvernement est favorable, je comprends les arguments de M. Geoffroy. J’accède donc à sa demande, à condition que nous revenions bien sur le sujet d’ici quelques semaines.

Les amendements CL 115 et CL 116 sont retirés et, par conséquent, les sous-amendements CL 372 et CL 373 deviennent sans objet.

M. Daniel Goldberg.  J’étais moi-même membre de la commission spéciale dont Guy Geoffroy était le rapporteur. Laissons-nous quelques mois pour voir comment l’ordonnance de protection est mise en œuvre.

Mme Anny Poursinoff. Pour ma part, je maintiens l’amendement CL 93.

La Commission rejette l’amendement.

Article 18

(art. L. 313-14 du CESEDA)


Clarification des conditions d’admission exceptionnelle au séjour et délégalisation des dispositions relatives aux modalités de consultation de la commission nationale de l’admission au séjour

L’article L. 313-14 du CESEDA détermine les modalités d’attribution des cartes de séjour temporaire portant les mentions « vie privée et familiale » (régie par l’article L. 313-11 du même code) et « salarié » ou « travailleur temporaire » (en application du 1° de l’article L. 313-10) à des étrangers dont l’admission au séjour répond à des considérations humanitaires ou se justifie au regard de motifs exceptionnels. Le texte réserve cette faculté à l’autorité administrative dès lors que les intéressés ne vivent pas en état de polygamie et que leur présence ne constitue pas une menace pour l’ordre public.

En l’état de sa rédaction, l’article L. 313-14 effectue un renvoi quelque peu ambiguë à la base juridique des cartes « salarié » et « travailleur temporaire », en visant le « 1° de l’article L. 313-10 sur le fondement du troisième alinéa de cet article ». L’alinéa en question prévoit que pour l’exercice d’une activité professionnelle salariée dans un métier et une zone géographique caractérisés par des difficultés de recrutement et figurant sur une liste établie au plan national par l’autorité administrative (métiers dits en tension), après consultation des organisations syndicales d’employeurs et de salariés représentatives, l’étranger concerné se voit délivrer la carte « salarié » ou « travailleur temporaire » sans que lui soit opposable la situation de l’emploi.

Une jurisprudence administrative récente est venue clarifier l’interprétation à donner à ces dispositions. En effet, dans une décision rendue le 23 octobre 2009 (45), le Conseil d’État a annulé une circulaire prise en application de l’article 40 de la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007, relatif à la délivrance de cartes de séjour portant la mention « salarié » au titre de l’admission exceptionnelle au séjour, en considérant qu’il résulte de l’article L. 313-14 du CESEDA que le pouvoir règlementaire ne pouvait, sans méconnaître la loi, restreindre les conditions de délivrance de la carte de séjour temporaire portant la mention « salarié » ou « travailleur temporaire » en subordonnant la recevabilité des demandes de délivrance de cette carte à la présentation, par les demandeurs, d’une promesse d’embauche dans l’un des métiers prévus par la liste des métiers en tension.

Tirant les conséquences de cette jurisprudence, le 1° du présent article supprime la mention des termes susceptibles de prêter à confusion au sein du premier alinéa de l’article L. 313-14 du CESEDA. De la sorte, ces dispositions recouvreront leur totale clarté : au titre de l’admission exceptionnelle au séjour, l’autorité administrative pourra délivrer soit la carte de séjour « vie privée et familiale », soit celle portant la mention « salarié » ou « travailleur temporaire », selon que le demandeur formule sa requête de régularisation pour un motif humanitaire ou exceptionnel ou au titre de son travail.

Le projet de loi procède par ailleurs à d’autres modifications au sein de l’article L. 313-14 du CESEDA (2° et 3°), consistant à supprimer toute base légale de la commission nationale de l’admission exceptionnelle au séjour. En l’état de sa rédaction, l’article codifié concerné dispose que cette commission exprime un avis sur les critères d’admission exceptionnelle au séjour et présente un rapport annuel évaluant les conditions d’application en France de cette voie d’entrée régulière sur le territoire national.

Ces précisions présentent indéniablement un caractère règlementaire. D’ailleurs, la composition – deux personnalités qualifiées, parmi lesquelles le président, deux représentants d’associations compétentes en matière d’accueil et d’intégration des étrangers, deux parlementaires, un maire, quatre représentants de ministères –, le fonctionnement et les modalités de saisine de cette instance par l’autorité administrative saisie d’un recours hiérarchique contre un refus d’admission au séjour sont d’ores et déjà définies par les articles R. 313-33 et R. 313-34 du CESEDA. Le regroupement de l’ensemble des règles afférentes à la commission nationale de l’admission exceptionnelle au séjour au sein de la partie règlementaire du CESEDA procède donc d’un légitime souci de cohérence et d’intelligibilité du droit.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement de suppression CL 206 de Mme Sandrine Mazetier.

Mme Sandrine Mazetier. Si l’article 18 venait à être adopté, nous n’aurions plus aucune information sur le fonctionnement de la commission nationale d’admission exceptionnelle au séjour. Il est par ailleurs étonnant que le Gouvernement défasse ce que le législateur a imaginé il y a trois ans.

M. le rapporteur. Cet article clarifie l’article L. 313-14 du CESEDA en tirant les conséquences d’une jurisprudence administrative récente. Par ailleurs, il délégalise les bases juridiques de la commission nationale de l’admission exceptionnelle au séjour en regroupant l’ensemble des règles qui lui sont afférentes au sein de la partie réglementaire du CESEDA. Cela procède d’un légitime souci de cohérence et d’intelligibilité du droit.

La Commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette ensuite l’amendement CL 207 de Mme Sandrine Mazetier.

Puis elle adopte l’article 18 sans modification.

Article 19

(art. L. 313-15 [nouveau] du CESEDA)


Nouveau cas d’admission exceptionnelle au séjour pour les jeunes majeurs entrés en France comme mineurs isolés et pris en charge par l’aide sociale à l’enfance après leurs seize ans

Cet article du projet de loi est l’aboutissement juridique d’une réflexion menée par un groupe de travail sur la situation des mineurs étrangers isolés, installé le 11 mai 2009 par le ministre de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire. Il vise à répondre au vide juridique actuel concernant les jeunes majeurs entrés en France comme mineurs isolés et pris en charge par l’aide sociale à l’enfance après leurs seize ans, en leur ouvrant le bénéfice de l’admission exceptionnelle au séjour.

1. Les défis inhérents à l’afflux de mineurs étrangers isolés sur le territoire national

Selon le groupe de travail sur la situation des mineurs étrangers isolés, le mineur étranger isolé « est l’étranger de moins de 18 ans entré en France ou qui cherche à y entrer alors qu’il ne satisfait pas aux conditions légales d’admission, et qui n’est pas accompagné d’un représentant légal, même si en pratique, il est accompagné d’un ou de plusieurs adultes » (46). Cette définition est à la confluence des qualifications retenues par plusieurs textes importants, à savoir :

– l’article 1er de la résolution 97/c221/03 du Conseil de l’Union européenne du 26 juin 1997 concernant les mineurs non accompagnés ressortissants de pays tiers, qui définit les mineurs étrangers isolés comme « tous les nationaux de pays tiers âgés de moins de 18 ans qui entrent sur le territoire des États membres sans être accompagnés d’un adulte qui soit responsable d’eux par effet de la loi ou de fait (…) et les mineurs nationaux de pays tiers qui furent laissés seuls après être entrés sur le territoire de l’État membre » ;

– l’article 20 de la convention internationale des droits de l’enfant, qui évoque à leur sujet « tout enfant qui est temporairement ou définitivement privé de son milieu familial » ;

– l’article L. 221-5 du CESEDA, qui prévoit la désignation d’un administrateur ad hoc « lorsqu’un étranger mineur non accompagné d’un représentant légal n’est pas autorisé à entrer en France ».

En raison de la particularité de la population concernée, notamment de sa grande vulnérabilité, sa prise en charge fait l’objet d’un traitement social et juridique assez spécifique. Il n’en demeure pas moins que des améliorations sont possibles, ainsi que l’a souligné le groupe de travail qui s’est penché sur la question en 2009.

a) Un phénomène difficile à quantifier, mais commun à de nombreux pays européens

Il n’est pas aisé de quantifier les mineurs étrangers isolés qui entrent sur le territoire national, notamment en raison de la difficulté d’établir leur âge réel en l’absence de documents d’identité ou de titres de voyage véridiques.

La protection judiciaire de la jeunesse estime chaque année à environ 2 500 le nombre de mineurs étrangers isolés qui ont un contact avec l’autorité judiciaire, 1 500 se trouvant ensuite pris en charge. Selon la police aux frontières, sur le seul aéroport de Roissy, 680 ont été recensés en 2007, dont 455 de plus de 13 ans et 225 – soit près d’un tiers – d’un âge inférieur ; sur ce total, 424 ont été effectivement admis, à des titres divers, sur le territoire français. En 2008, le phénomène s’est accentué puisque 1 068 arrivées de mineurs étrangers isolés (sur un total métropolitain de 1 116) ont été recensées.

Selon les sources, ainsi que l’a souligné dernièrement le rapport de la sénatrice Isabelle Debré à l’occasion de sa mission sur le sujet auprès du Garde des Sceaux, ministre de la justice, le nombre total de mineurs étrangers isolés présents sur le territoire national varierait entre 4 000 (nombre de bénéficiaires au titre d’une prise en charge par l’aide sociale à l’enfance) et 8 000 (estimation des associations). Et le document de préciser que « Si les pays d’origine sont très variés, le croisement des données, notamment des conseils généraux, montre que les mineurs viennent majoritairement du Mali, d’Afghanistan, d’Inde, de Chine, des territoires palestiniens, du Congo, de la République démocratique du Congo, d’Angola, du Pakistan et du Maroc » (47).

La France n’est pas le seul pays concerné par l’afflux de mineurs étrangers isolés. En Espagne, le service de protection des mineurs accueille annuellement plus de 5 000 enfants relevant de cette catégorie, pour les trois-quarts d’entre eux aux îles Canaries, en Andalousie, à Ceuta et Melilla ainsi qu’à Madrid et en Catalogne. De même, en Grande-Bretagne, l’United Kingdom Border Agency a recensé, en 2008, 3 970 mineurs étrangers isolés, 1 390 cas ayant fait l’objet de contestations sur l’âge des intéressés.

La situation des mineurs étrangers isolés est devenue, ces derniers mois, une préoccupation partagée au niveau européen. Un plan d’action à l’échelle communautaire pourrait voir le jour pour mieux prendre en compte un phénomène qui pose de singuliers défis.

b) Une prise en charge spécifique à plus d’un titre

Les mineurs étrangers isolés qui se présentent à la frontière peuvent faire l’objet d’une décision de non admission – ils bénéficient dans ce cas d’un délai d’un jour franc avant leur éventuel réacheminement vers leur pays d’origine – et être placés en zone d’attente, séparément des adultes. Dans le cadre de leur placement en zone d’attente, il leur est adjoint par le parquet un administrateur ad hoc, chargé de les assister durant leur maintien en zone d’attente et de les représenter dans les procédures administratives et juridictionnelles. Alors que cette désignation d’un administrateur ad hoc n’intervenait que dans 77 % des cas, en 2007, elle est désormais quasiment systématique, une seconde association
– famille assistance – étant venue en appui de la Croix Rouge.

A l’issue du placement en zone d’attente, les mineurs étrangers isolés sont :

– soit réacheminés vers leur pays d’origine, ce qui n’est pas contraire à l’annexe 9 de la convention de Chicago de 1944 relative à l’aviation civile, moyennant des garanties quant à la protection et à l’accueil réservé aux intéressés. A Roissy, 341 réacheminements de ce type ont été effectués en 2008 et 101 au premier semestre 2009 ;

– soit admis sur le territoire français, lorsque le juge des libertés a refusé la prolongation du maintien en zone d’attente et qu’aucun réacheminement n’apparaît possible. Les mineurs étrangers isolés sont alors confiés par le juge à l’aide sociale à l’enfance ou, en placement direct, à un établissement du secteur associatif habilité par la protection judiciaire de la jeunesse.

Tous les mineurs étrangers isolés présents sur le territoire national, qu’ils y aient été admis ou soient entrés irrégulièrement, relèvent des mesures de protection prévues au titre de l’enfance en danger. Ce faisant, les articles 375 et 375-5 du code civil ainsi que l’article L. 223-2 du code de l’action sociale et des familles, relatif à l’accueil provisoire, sont applicables.

Seuls quelques départements accueillent la grande majorité des mineurs étrangers isolés : Paris (800 sur 5 000 enfants placés), la Seine-Saint-Denis, le Nord, le Pas-de-Calais, le Rhône et les Bouches du Rhône. Compte tenu de la saturation des réseaux de l’aide sociale à l’enfance, les collectivités s’appuient sur leurs propres établissements, leur réseau de familles d’accueil salariées et des structures associatives. Sur la région parisienne, un dispositif d’accueil d’urgence reposant sur des acteurs associatifs (France Terre d’asile, Hors la Rue, Enfants du Monde-Droits de l’Homme) permet le repérage des jeunes et leur mise à l’abri pendant la recherche d’un lieu de placement ; cependant, la situation reste malgré tout critique, le dispositif se révélant saturé.

Que ce soit lors de leur arrivée à la frontière ou ultérieurement, les mineurs étrangers isolés peuvent aussi formuler une demande d’asile : 1 221 ont été formulées en 2004, 735 en 2005, 571 en 2006 et 410 en 2008. L’OFPRA accorde une attention particulière à ce type de demandes et ses décisions sont largement guidées par le bénéfice du doute au regard du caractère éventuellement indirect des risques encourus et de la vulnérabilité singulière de ces étrangers particuliers. C’est ainsi que, en 2008, le taux global d’admission à un régime de protection était supérieur à 50 % pour les mineurs isolés, alors qu’il se situait la même année à environ 33 % pour l’ensemble des demandeurs d’asile.

Lorsqu’ils demandent l’asile, les mineurs étrangers isolés sont dirigés vers des structures d’accueil temporaire ou d’urgence spécifiques : le lieu d’accueil et d’orientation (LAO) de Taverny, ouvert en 2002 par la Croix rouge et d’une capacité de 30 places, et le centre d’accueil et d’orientation pour mineurs isolés demandeurs d’asile (CAOMIDA), géré par l’association France Terre d’asile et d’une capacité de 38 places, notamment.

c) Un cadre de régularisation du séjour différencié selon l’âge d’arrivée sur le territoire national

Les mineurs étrangers isolés admis sur le territoire voient leur situation personnelle évoluer différemment selon l’âge de leur entrée en France.

Le 1° de l’article 21-12 du code civil, tout d’abord, permet à ceux qui sont confiés depuis au moins trois années à un service d’aide sociale à l’enfance de réclamer la nationalité française. Cette condition de délai de trois ans a été introduite par la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l’immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité.

Le 2° bis de l’article L. 313-11 du CESEDA, ensuite, autorise l’octroi aux mineurs étrangers isolés confiés à l’aide sociale à l’enfance avant leur seizième anniversaire d’une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale », sous réserve du caractère réel et sérieux du suivi de leur formation, de la nature de leurs liens avec les familles restées dans le pays d’origine et de l’avis des structures d’accueil sur l’insertion de ces étrangers dans la société française. Cette disposition, issue de la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration, est venue compenser l’exigence de durée minimale de prise en charge par l’aide sociale à l’enfance pour bénéficier de la possibilité de demander une naturalisation.

Enfin, la situation est plus délicate pour les mineurs étrangers isolés confiés à l’aide sociale à l’enfance après leurs seize ans, pour lesquels l’attribution d’un titre de séjour n’est actuellement pas prévue et qui sont très nombreux. Ainsi que le relève le rapport du groupe de travail sur les mineurs étrangers isolés : « Leur situation est examinée au cas par cas dans le cadre de l’article L. 313-11 (7°) du CESEDA qui prévoit la délivrance d’un titre temporaire lorsque le refus de séjour porterait une atteinte disproportionnée au respect de la vie privée. » (48). En outre, si les départements assurent souvent la prise en charge des jeunes au-delà de leur majorité dans le cadre de contrats jeunes majeurs (33 % des contrats jeunes majeurs conclus à Paris, par exemple), afin de prolonger leur parcours d’insertion, ils se heurtent souvent à des difficultés pour obtenir des titres de séjour pour les intéressés, en dépit des parcours d’insertion engagés.

Cette dernière situation appelle incontestablement une réponse du législateur. Le projet de loi, par le biais de son article 19, entend y apporter une solution qui s’inspire des préconisations faites par le groupe de travail sur la situation des mineurs étrangers isolés en octobre 2009.

2. La nécessité de combler un vide juridique pour le cas spécifique des jeunes majeurs entrés en France comme mineurs isolés et pris en charge par l’aide sociale à l’enfance après leurs seize ans

Du fait que de nombreux mineurs étrangers isolés deviennent majeurs au cours de leur prise en charge dans les structures d’accueil, se pose concrètement la question de la possibilité pour eux de se maintenir régulièrement sur le territoire français.

En réponse à cette préoccupation, le projet de loi insère dans le CESEDA un nouvel article L. 313-15, qui ouvre à titre exceptionnel, et sauf si la présence de l’intéressé constitue une menace pour l’ordre public, la possibilité de délivrer à l’étranger confié à l’aide sociale à l’enfance entre l’âge de seize ans et sa majorité une carte temporaire portant la mention « salarié » ou « travailleur temporaire », dans l’année suivant son dix-huitième anniversaire. Des conditions sont toutefois posées à l’attribution de tels titres de séjour :

– d’une part, l’intéressé doit justifier suivre, depuis au moins six mois, une formation destinée à lui apporter une qualification professionnelle ;

– d’autre part, le suivi de cette formation doit présenter un caractère réel et sérieux.

En outre, l’appréciation de l’autorité administrative s’effectuera sur la base de la nature des liens de l’intéressé avec la famille restée dans le pays d’origine et sur celle de l’avis de la structure d’accueil quant à son insertion dans la société française. En revanche, le texte précise que la production d’un visa pour un séjour d’une durée supérieure à trois mois, condition prévue à l’article L. 311-7 du CESEDA, n’est pas exigée.

La rédaction retenue présente d’évidentes convergences avec celle du 2° bis de l’article L. 313-11 du CESEDA, le Gouvernement souhaitant assurer une continuité juridique entre les deux dispositifs, appelés à prendre le relais l’un de l’autre.

Grâce à la perspective de pérennisation de leur séjour au-delà de leur majorité, les mineurs confiés à l’aide sociale à l’enfance après leur seizième anniversaire pourront désormais plus sûrement bénéficier d’une formation professionnelle, par l’intermédiaire d’autorisations de travail leur permettant de suivre des formations en apprentissage notamment. A ceux qui auront engagé un parcours de formation sur le territoire national, il sera ainsi permis d’achever leur acquisition de connaissances nécessaires à la réalisation de leur projet professionnel, que ce soit en France ou dans leur pays d’origine.

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* *

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 94 de M. Noël Mamère.

Puis elle examine l’amendement CL 208 de Mme Sandrine Mazetier.

Mme Sandrine Mazetier. L’article 19 est sans doute l’un des seuls de ce projet à marquer une forme de progrès, mais il est trop limitatif. Nous proposons donc de réduire à trois mois la durée de la formation qualifiante, condition d’obtention d’une carte de séjour temporaire portant la mention « salarié » ou « travailleur temporaire ».

M. le rapporteur. Avis défavorable. Il convient de conserver une durée de référence suffisamment pertinente pour permettre au préfet de vérifier le sérieux et l’assiduité des intéressés à leur formation.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL 316 du rapporteur.

Elle examine ensuite l’amendement CL 209 de Mme Sandrine Mazetier.

M. Jacques Valax. Il serait normal que la carte de séjour temporaire puisse être délivrée à partir de 16 ans, dès lors que le mineur souhaite travailler ou accomplir une formation professionnelle.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’article 19 modifié.

Article 20

(art. L. 314-9 du CESEDA)


Condition de régularité du séjour sur le territoire national pour bénéficier,
en qualité de conjoint de Français, d’une carte de résident

Les conditions de délivrance de la carte de résident sont définies par les articles L. 314-8 à L. 314-12 du CESEDA. L’article L. 314-9 traite spécifiquement des cas de délivrance de cette carte de séjour de longue durée à certaines catégories d’étrangers présents en France depuis une période inférieure au délai de droit commun, qui est de cinq ans.

Depuis l’entrée en vigueur de la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration, les conjoints de Français relèvent de l’article L. 314-9 du CESEDA et non plus de l’article L. 314-11 du même code pour l’accès à la carte de résident. Par voie de conséquence, ils ne bénéficient plus de plein droit d’une telle carte après une certaine durée de séjour mais ils doivent faire une demande dans les conditions de droit commun. Autrement dit, l’administration a un pouvoir d’appréciation sur l’opportunité de leur délivrer la carte de résident, notamment au regard de leur intégration dans la société française.

Par ailleurs, la durée de vie commune nécessaire pour qu’un conjoint de Français puisse bénéficier de la carte de résident a été portée de deux à trois ans, par cohérence avec l’allongement de la durée nécessaire pour pouvoir demander la nationalité française dans le cadre du mariage. Dans la mesure où le statut de résident donne à son titulaire l’ensemble des droits attachés à la citoyenneté en dehors du droit de vote, la volonté de lutter contre les mariages dolosifs ou de complaisance a conduit le législateur à exiger des conditions de durée et de vérification de la sincérité du mariage (vérification de la vie commune, transcription préalable) équivalentes dans ces deux cas.

A la différence du droit en vigueur avant l’adoption de la loi n° 2006-911, plus aucune condition de séjour régulier, ni d’entrée régulière sur le territoire n’est exigée des conjoints de Français concernés lorsqu’ils sollicitent le bénéfice d’une carte de résident. Il y a là une incohérence avec les objectifs que le législateur poursuivait en 2006, d’autant plus manifeste d’ailleurs que les règles en cause figurent dans la première sous-section de la section 2 du chapitre IV du titre Ier du livre III du CESEDA, relative à la délivrance des cartes de résident « subordonnée à une durée de séjour régulier ».

Autre illustration de cette incohérence à laquelle le législateur se doit de mettre un terme, toutes les autres hypothèses de délivrance de la carte de résident après une certaine durée de séjour en France prévues par l’article L. 314-9 du CESEDA prévoient explicitement une condition de régularité de l’entrée et du séjour des personnes concernées (à savoir les conjoints et enfants devenus majeurs de titulaires de cette carte justifiant d’un séjour ininterrompu de trois ans, ainsi que les parents d’un enfant français résidant sur le territoire national titulaires depuis au moins trois années de la carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale »).

Pour toutes ces raisons, le présent article du projet de loi vise opportunément à restaurer la condition de séjour régulier pour la délivrance de plein droit de la carte de résident aux conjoints de Français mariés avec les nationaux depuis au moins trois ans, en insérant ce critère dans le 3° de l’article L. 311-14-9 du CESEDA.

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La Commission examine l’amendement de suppression CL 210 de Mme Sandrine Mazetier.

M. Jacques Valax. Cet amendement de bon sens vise à mettre fin à des situations ubuesques, qui voient des étrangers conjoints de Français contraints de revenir dans leur pays d’origine pour obtenir une régularisation.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 20 sans modification.

Article 21

(art. L. 315-4, art. L. 315-6 du CESEDA)


Délégalisation des dispositions relatives au fonctionnement de la commission nationale des compétences et des talents et suppression de contraintes imposées aux ressortissants de pays de la zone de solidarité prioritaire

Instaurée par la loi n° 2006-911 relative à l’immigration et l’intégration, la carte portant la mention « compétences et talents » est délivrée à des personnes susceptibles de participer, du fait de leurs compétences et talents, de façon significative et durable au développement économique ou au rayonnement, notamment intellectuel, culturel ou sportif de la France ou du pays dont ils ont la nationalité.

Valable trois ans, elle est entrée en vigueur au deuxième trimestre de l’année 2008, date à laquelle les critères sur la base desquels elle peut être délivrée ainsi que les mesures d’application nécessaires sont parus au journal officiel. En 2008 et 2009, 1 077 exemplaires ont été délivrés, avec une augmentation de 25 % sur les douze derniers mois. L’étude d’impact accompagnant le projet de loi indique que les principales nationalités d’origine des bénéficiaires sont restées les mêmes (268 ressortissants japonais, soit près du quart du total ; 126 tunisiens, soit 11,7 % du total ; 104 chinois soit 9,6 %). Majoritairement jeunes, les titulaires de ces titres de séjour sont le plus souvent très qualifiés.

Les modifications apportées par le présent article du projet de loi au dispositif de la carte « compétence et talents » visent principalement à en simplifier le cadre juridique.

1. La délégalisation des dispositions de nature règlementaire relatives à la commission nationale des compétences et talents

Aux termes de l’article L. 315-4 du CESEDA, la commission nationale des compétences et des talents détermine annuellement les critères pour l’application des conditions d’attribution de la carte de séjour temporaire portant la mention « compétences et talents ».

A cet effet, en application de l’article R. 315-1 du même code, elle doit plus particulièrement tenir compte :

– du projet du bénéficiaire potentiel de cette carte, compte tenu notamment de sa localisation, du secteur d’activité en cause, des créations d’emplois envisagées ;

– d’autre part, de l’aptitude de l’intéressé à réaliser son projet, compte tenu notamment de son niveau d’études, de ses qualifications ou de son expérience professionnelle et, le cas échéant, des investissements prévus.

Placée auprès du ministre chargé de l’immigration, cette commission comporte, aux termes de l’article R. 315-2 du CESEDA : une personnalité qualifiée (président), deux parlementaires, un membre du Conseil économique, social et environnemental, un représentant du ministre de l’intérieur, deux représentants du ministre des affaires étrangères, deux représentants du ministre chargé de l’emploi, deux représentants du ministre chargé de l’économie, un représentant du ministre chargé de l’éducation, un représentant du ministre chargé de la culture, un représentant du ministre chargé des sports ainsi que le président de l’agence française pour les investissements internationaux.

A l’instar des dispositions qui régissent la composition de cette commission, les règles qui fixent ses compétences présentent un caractère règlementaire. En atteste notamment le fait que l’article R. 315-1 du CESEDA complète les attributions posées par l’article L. 315-4 par une autre mission consistant à formuler toutes propositions au ministre chargé de l’immigration et au ministre des affaires étrangères pour favoriser l’attractivité de la carte « compétences et talents ».

Dans un souci de cohérence et d’intelligibilité des normes concernant la commission nationale des compétences et des talents, le projet de loi délégalise les dispositions qui ont leur place aux côtés de celles figurant actuellement à l’article R. 315-1 du CESEDA.

2. La suppression de certaines contraintes exigées des ressortissants de la zone de solidarité prioritaire

La zone de solidarité prioritaire est une liste de pays pour lesquels le Gouvernement considère que l’aide publique au développement peut produire un effet particulièrement utile au développement des institutions, de la société et de l’économie. La version en vigueur (49) a été établie le 14 février 2002. Le comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) est chargé d’en faire évoluer les contours selon la situation des pays qui la composent.

Les ressortissants de cette zone peuvent eux aussi bénéficier de l’octroi de la carte « compétences et talents », sous réserve de certaines conditions spécifiques posées respectivement par les articles L. 315-2 et L. 315-6 du CESEDA :

– en premier lieu, la France doit avoir conclu avec le pays d’origine du bénéficiaire un accord de partenariat pour le codéveloppement ou bien l’intéressé doit s’engager à retourner dans son pays d’origine au terme d’une période maximale de six ans (article L. 315-2) ;

– en second lieu, le titulaire de la carte est tenu d’apporter son concours, pendant la durée de validité de son titre de séjour, à une action de coopération ou d’investissement économique définie par la France avec le pays dont il a la nationalité (article L. 315-6).

Avec le recul, cette dernière exigence présente un double inconvénient. Elle crée tout d’abord des contraintes supplémentaires pour le public concerné, alors même que d’autres garanties sont prévues pour éviter un départ sans contrepartie des cerveaux des pays en voie de développement (critère de la contribution du bénéficiaire au développement et au rayonnement mutuels de la France et du pays d’origine, posé par l’article L. 315-1 du CESEDA ; renouvellement annuel de la carte ; existence d’un accord de partenariat pour le codéveloppement avec le pays d’origine ou engagement de retour dans celui-ci au bout de six ans, prévus par l’article L. 315-2 du même code). Ensuite, le contrôle du respect ou non de cette participation à une action de coopération ou d’investissement économique définie par la France avec le pays d’origine ne joue véritablement qu’au terme de la validité de la carte.

Ces inconvénients, notamment le premier, expliquent en partie la relative désaffection des ressortissants des pays de la zone de solidarité prioritaire pour la carte « compétences et talents ». A titre d’illustration, en 2008, 150 cartes de ce type (soit 32 % du total) avaient été délivrées à des étrangers qui étaient issus de cette zone ; en 2009, leur nombre a atteint 183 (soit 30,8 % du total).

Soucieux de redynamiser l’attractivité du dispositif à l’égard des ressortissants des pays de la zone de solidarité prioritaire, le Gouvernement souhaite alléger les contraintes qui leur sont imposées, notamment au titre de l’article L. 315-6 du CESEDA. Il est donc prévu de supprimer ledit article.

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La Commission examine les amendements de suppression CL 132 de M. Lionel Tardy et CL 211 de Mme Sandrine Mazetier tendant à supprimer cet article.

M. Lionel Tardy. L’obligation pour les étrangers bénéficiant de la carte « compétences et talents » d’apporter leur concours à une action de coopération et d’investissement économique en faveur de leur pays d’origine avait été instituée dès la création de la carte, afin d’éviter que celle-ci ne produise un effet d’aspiration des talents. Je souhaiterais connaître les raisons de la suppression de cette obligation, au moment même où s’effectuent les premiers renouvellements, et ce que vous pensez mettre en œuvre pour éviter le pillage des cerveaux des pays en voie de développement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette les amendements CL 132 et CL 211.

Puis elle adopte l’article 21 sans modification.

Article 21 bis

(art. L. 314-8 du CESEDA)


Exclusion des années de mariage frauduleux de la durée de résidence requise pour l’attribution d’une carte de résident

L’article L. 314-8 du CESEDA définit les modalités d’attribution de la carte de résident portant la mention « résident de longue durée-CE ». Tout étranger qui justifie d'une résidence ininterrompue d’au moins cinq années en France, conforme aux lois et règlements en vigueur, sous couvert d’une des cartes de séjour peut ainsi obtenir une carte de résident de longue durée-CE s’il dispose d’une assurance maladie. La décision d’accorder ou de refuser cette carte est prise en tenant compte des faits qu’il peut invoquer à l’appui de son intention de s'établir durablement en France, notamment au regard des conditions de son activité professionnelle, s’il en a une, et de ses moyens d’existence.

En l’état, cette rédaction autorise certains abus, auxquels le présent article additionnel entend remédier. A cet effet, il complète le premier alinéa de l’article L. 314-8 précité pour spécifier les conséquences d’un retrait de titre de séjour soit en raison de l’absence de consentement des deux époux, soit en raison de l’absence du consentement de l’un des deux époux.

En effet, tout étranger peut actuellement faire valoir les années de séjour passées sous l’emprise d’un titre acquis frauduleusement afin qu’elles soient prises en compte dans le calcul du nombre d’années minimum permettant d’accéder à la carte de résident. Une telle possibilité est naturellement non souhaitable.

Les dispositions ainsi introduites y mettront opportunément fin en excluant les années passées sous le couvert d’un titre acquis par un mariage à caractère frauduleux.

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* *

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte les amendements identiques CL 74 de Mme Claude Greff et CL 114 de M. Jean-Paul Garraud.

Article 21 ter

(art. L. 623-1 du CESEDA)


Sanction pénale des mariages « gris »

Les peines sanctionnant les mariages de complaisance (mariages « blancs ») et les mariages où la bonne foi du conjoint est trompée (mariages « gris ») volontairement par un étranger sans intention matrimoniale réelle sont identiques. Or, ainsi que le souligne la doctrine : « …entre les "vrais" mariages, qu'il serait injuste d'entraver, et les "faux" mariages qu'il importe de sanctionner, s'étend la zone, vaste et douteuse, des vrais/faux mariages (les mariages gris) ; vrai mariage pour un époux, mariage de pur intérêt pour l'autre… » (50).

L’objectif du présent article est de renforcer les sanctions contre les mariages « gris » pour les rendre plus efficaces et plus dissuasives, mais aussi pour répondre aux attentes des victimes de ces mariages, qui demandent une incrimination et une sanction spécifique prenant en compte le dol subi.

L’abus de la bonne foi du conjoint trompé par un étranger dont le dessein était uniquement l’obtention frauduleuse de documents l’autorisant à séjourner et à travailler en France doit être sanctionné en tant que tel. Le phénomène est difficile en l’état actuel à mesurer, les victimes connaissant rarement leurs droits. A titre d’information, en 2007, 76 mariages frauduleux ont été pénalement sanctionnés.

Dès lors, la vigilance et les sanctions à l’égard des mariages « gris » méritent d'être renforcées dans un contexte où les filières de mariages « blancs » sont peu à peu démantelées.

Les dispositions introduites au sein de l’article L. 623-1 du CESEDA punissent de sept ans d’emprisonnement et de 30 000 euros d’amende les mariages gris en reprenant les éléments qui fondent une demande d’annulation du mariage en application de l’article 180 du code civil. Une qualité essentielle peut être, par exemple, la conception du mariage.

Cette modification sera d’application directe. Son enjeu est fort : les bénéficiaires de mariages « gris » qui pensaient pouvoir bénéficier d’une quasi-impunité dans le détournement de l’institution du mariage et dans la manipulation des sentiments s’exposeront à des sanctions lourdes.

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La Commission adopte, suivant l’avis favorable du rapporteur, les amendements identiques CL 75 de Mme Claude Greff et CL 117 de M. Jean-Paul Garraud.

TITRE III

DISPOSITIONS RELATIVES AUX PROCÉDURES ET AU CONTENTIEUX DE L’ÉLOIGNEMENT

Chapitre Ier

Les décisions d’éloignement et leur mise en
œuvre

Article 22

Coordination

L’article 22 modifie l’intitulé de certaines divisions du livre cinquième du CESEDA relatif aux mesures d’éloignement. Il s’agit de tenir compte de la suppression, par l’article 23 du projet de loi, de la procédure de reconduite à la frontière, dont les cas de mises en œuvre relèveront désormais de la procédure de l’obligation de quitter le territoire français. A l’inverse, il est nécessaire de tenir compte de la création d’une nouvelle mesure d’éloignement par le III de l’article 23 : l’interdiction de retour sur le territoire français :

— le I de l’article 22 modifie donc l’intitulé du Titre premier du Livre cinquième du CESEDA. Celui-ci s’intitule en effet : « L’obligation de quitter le territoire français et la reconduite à la frontière ». Il portera désormais le titre suivant : « L’obligation de quitter le territoire français et l’interdiction de retour sur le territoire français » ;

— le II de l’article 22 modifie l’intitulé du chapitre premier du titre premier (« Cas dans lequel un étranger peut faire l’objet d’une obligation de quitter le territoire français ou d’une mesure de reconduite à la frontière »). Le nouvel intitulé sera : « Cas dans lequel un étranger peut faire l’objet d’une obligation de quitter le territoire français et d’une interdiction de retour sur le territoire français ».

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La Commission examine l’amendement CL 73 rectifié de M. Patrick Braouezec, tendant à supprimer l’article, et l’amendement CL 34 de M. Étienne Pinte, qui peuvent être soumis à une discussion commune.

M. le rapporteur. L’interdiction de retour est prévue par la directive. Avis défavorable.

La Commission rejette successivement les amendements.

Puis elle adopte l’article 22 sans modification.

Article 23

(art. L. 511-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile)


Unification de la procédure administrative d’éloignement des étrangers en situation irrégulière — Création d’une interdiction de retour sur le territoire français

L’article 23 constitue le cœur de la transposition de la directive « retour » du 16 décembre 2008 en ce qui concerne les procédures d’éloignement. Pour ce faire, il réécrit entièrement l’article L. 511-1 du CESEDA en unifiant la procédure administrative d’éloignement des étrangers en situation de séjour irrégulier : alors que coexistent deux procédures — l’obligation de quitter le territoire et l’arrêté de reconduite à la frontière — il ne subsisterait plus que l’obligation de quitter le territoire.

Contrairement à la situation actuelle et conformément à la directive, l’article L. 511-1 concernera uniquement l’éloignement des étrangers ressortissants de pays tiers en situation de séjour irrégulier : l’éloignement des ressortissants de l’Union européenne et des membres de leurs familles (même issus d’un État tiers) relèvera désormais de l’article L. 511-3-1 (article 25 du projet de loi) alors que celui des étrangers en court séjour sera régi par l’article L. 533-1 (article 49 du projet de loi).

1. La création d’une procédure unifiée d’éloignement pour séjour irrégulier : l’obligation de quitter le territoire

a) L’architecture actuelle des décisions d’éloignement en cas de séjour irrégulier

La loi du 24 juillet 2006 a réformé la procédure d’éloignement des étrangers en situation irrégulière en créant deux décisions s’appliquant en fonction des circonstances du séjour irrégulier :

— lorsque le séjour irrégulier résulte d’une décision relative à une demande de titre de séjour (refus de délivrance ou de renouvellement d’un titre de séjour, retrait du titre de séjour, du récépissé ou de l’autorisation provisoire de séjour), le I de l’article L. 511-1 prévoit que l’étranger se voit notifier une obligation de quitter le territoire fixant le pays de destination. Il dispose alors d’un délai d’un mois pour quitter le territoire et pour contester la décision devant le tribunal administratif, lequel a alors trois mois pour statuer. Au-delà du délai d’un mois, la décision peut être exécutée d’office par l’administration, l’étranger pouvant alors être placée en rétention pour faciliter son départ. En cas de placement en rétention avant le jugement du tribunal administratif, l’OQTF et la décision fixant le pays de renvoi sont jugées selon la procédure d’urgence, dans les 72 heures suivant le placement en rétention alors que le régime contentieux de la décision relative au séjour n’est pas modifié (jugement collégial dans un délai de trois mois) ;

— lorsque le séjour irrégulier résulte d’une situation de pure clandestinité et n’est pas liée à une décision relative à un titre de séjour, le II de l’article L. 511-1 prévoit que l’étranger se voit notifier un arrêté de reconduite à la frontière qui est immédiatement exécutoire : l’étranger peut alors être placé en rétention en vue de son éloignement ; il peut contester l’APRF, dans les 48 heures suivant sa notification, devant le président du tribunal administratif qui dispose d’un délai de 72 heures pour rendre sa décision.

Cette répartition en apparence très simple s’est révélée dans la pratique beaucoup plus complexe. Le rapport de la commission Mazeaud sur le cadre constitutionnel de la politique d’immigration indiquait ainsi : « La réalité est plus compliquée : les préfets ont fait concurremment usage des deux dispositifs, parfois sans savoir qu’une demande de titre avait été introduite dans un autre département, parfois parce que tel dispositif était plus efficace que l’autre. Des situations contentieuses particulièrement embrouillées sont nées de ces interférences, comme en témoignent les demandes d’avis répétées dont le Conseil d’État a été saisi à ce sujet par les tribunaux administratifs. De telles caractéristiques sont évidemment incompatibles avec le contentieux de masse qu’est devenu le contentieux du séjour des étrangers » (51).

b) L’unification du dispositif d’éloignement

● Le I de l’article L. 511-1 dans sa rédaction prévue par le projet de loi remplace les I et II de l’actuel article L. 511-1. Désormais, tous les étrangers ressortissants de pays tiers dont l’administration a connaissance de l’illégalité du séjour pourront se voir notifier une obligation de quitter le territoire. Il s’agit :

— des étrangers qui ne peuvent justifier être entrés régulièrement en France ( du I de l’article L. 511-1 nouveau), qui relèvent actuellement du régime de l’APRF (1° du II de l’article L. 511-1) ;

— des étrangers qui se sont maintenus sur le territoire français au-delà de la durée de validité du visa ou au-delà de trois mois ( du I de l’article L. 511-1 nouveau), qui relèvent actuellement du régime de l’APRF (2° du II de l’article L. 511-1) ;

— des étrangers qui se voient notifier une décision relative au séjour et qui relèvent de l’OQTF selon le droit existant : ces cas sont visés au (refus de délivrance ou de renouvellement de titre de séjour ou retrait du titre) et (retrait ou refus de renouvellement d’un récépissé de demande de carte de séjour ou d’une autorisation provisoire de séjour) du I de l’article L. 511-1 nouveau. Il faut noter que les étrangers qui se trouvent dans de telles situations en raison d’une menace à l’ordre public relèveront également de ces catégories : ils peuvent actuellement se voir notifier un APRF en application du 7° du II de l’article L. 511-1 ;

— des étrangers qui n’ont pas demandé le renouvellement de leur titre de séjour temporaire et se sont maintenus sur le territoire au-delà du délai d’un mois suivant l’expiration de ce titre ( du I de l’article L. 511-1 nouveau), qui relèvent actuellement du régime de l’APRF (4° du II de l’article L. 511-1).

● Certaines situations dans lesquelles un APRF peut être notifié dans la procédure actuelle ne pourront pas entraîner d’OQTF dans le nouveau dispositif :

— les étrangers faisant l’objet d’une obligation de quitter le territoire français exécutoire prise depuis au moins un an peuvent se voir notifier un APRF en application du 3° du II de l’article L. 511-1. Votre rapporteur rappelle que seuls les étrangers faisant l’objet d’un OQTF pris moins d’un an auparavant peuvent être placés en rétention. En ce qui concerne les autres, n’ayant pas respecté l’obligation de départ dans le délai qui leur avait été assigné, ils pourront se voir notifier une interdiction de retour, laquelle permet une reconduite d’office à la frontière. Si l’étranger ne relève pas des cas permettant de lui notifier une interdiction de retour, le préfet a toujours la possibilité de prendre une nouvelle OQTF pour séjour irrégulier ;

— les étrangers faisant l’objet d’une condamnation définitive pour contrefaçon, falsification, établissement sous un autre nom que le sien ou défaut de titre de séjour peuvent se voir notifier un APRF en application du 5° du II de l’article L. 511-1. Ce cas n’a pas été repris car il ne s’agit pas stricto sensu d’un éloignement lié au séjour irrégulier de la personne, il ne relève donc pas de la directive retour. Cette procédure n’est d’ailleurs pas utilisée car, lorsque cela est justifié, les étrangers condamnés pour l’un des délits visés peuvent également être condamnés à la peine complémentaire d’interdiction du territoire, exécutoire de plein droit ;

— les étrangers entrés en France pour un court séjour et qui commettent un trouble à l’ordre public ou travaillent illégalement peuvent se voir notifier un APRF en application du 8° du II de l’article L. 511-1. Ce cas ne relève pas d’un séjour irrégulier et n’entre donc pas dans le champ de la directive « retour ». Toutefois, il est nécessaire de pouvoir continuer à éloigner les étrangers qui se trouvent dans cette situation : l’article 49 du projet de loi déplace donc ces dispositions dans un nouvel article L. 533-1 du CESEDA (52).

● Le régime procédural de l’OQTF n’est pas modifié par la réforme. Si la décision doit être motivée, aucune motivation spécifique n’est requise, comme c’est le cas actuellement, lorsque l’OQTF accompagne une décision relative au séjour. Par ailleurs, comme dans le droit existant, l’OQTF doit préciser le pays de renvoi.

c) Une obligation de quitter le territoire qui peut être assortie, ou non, d’un délai de départ volontaire

La présente réforme modifie les conditions dans lesquelles l’éloignement a lieu sur une base volontaire. L’article 7 de la directive « retour » pose en effet le principe du départ volontaire, sauf dans certaines circonstances.

Depuis la loi du 24 juillet 2006, la législation française prévoit déjà un délai de départ volontaire lorsque l’étranger se voit notifier une OQTF. Au contraire, lorsqu’il fait l’objet d’un APRF, le départ doit être immédiat.

Le II de l’article L. 511-1 du CESEDA, dans sa rédaction issue du projet de loi, modifie le critère de répartition entre possibilité d’un départ volontaire et obligation d’un départ immédiat. Alors qu’actuellement, l’existence d’un délai de départ volontaire dépend d’un critère objectif, l’existence d’une OQTF, le pouvoir d’appréciation de l’administration est sensiblement modifié par le projet de loi, en application de la directive « retour ».

● Désormais, l’existence d’un délai de départ volontaire constitue le principe, quelle que soit la raison ayant motivé la décision d’éloignement. Ainsi, dans les cas où le départ doit être immédiat dans la législation actuelle car l’étranger s’est vu notifié un APRF, le principe sera désormais qu’un délai de départ volontaire est accordé. Ce délai sera de trente jours : la France a donc choisi d’accorder le délai de départ volontaire le plus long possible, l’article 7 de la directive prévoyant un délai de sept à trente jours. En outre, comme le permet la directive, le projet de loi prévoit que l’autorité administrative peut accorder « à titre exceptionnel » un délai de départ volontaire supérieur à trente jours : le paragraphe 2 de l’article 7 cite certains exemples pouvant justifier cette exception, « telles que la durée du séjour, l’existence d’enfants scolarisés et d’autres liens familiaux et sociaux ».

La priorité donnée au départ volontaire ne constituera pas une nouveauté pour la France puisque telle est déjà la règle, dans tous les cas, lorsqu’une décision relative au séjour est assortie d’une obligation de quitter le territoire. Cependant, l’administration aura désormais davantage de latitude et pourra également octroyer un délai de départ volontaire à des étrangers n’ayant pas sollicité de titre de séjour.

Au cours de ce délai de départ volontaire, l’étranger pourra, comme cela est déjà le cas dans le cadre de la procédure OQTF, solliciter le dispositif d’aide au retour de l’office français de l’immigration et de l’intégration.

● Pour autant, la directive autorise les États membres à ne pas accorder de délai de départ volontaire dans certaines circonstances. L’obligation de quitter le territoire sera alors immédiatement exécutoire, comme c’est le cas actuellement pour les APRF.

Le paragraphe 4 de l’article 17 de la directive dispose en effet que « s’il existe un risque de fuite, ou si une demande de séjour régulier a été rejetée comme étant manifestement non fondée ou frauduleuse, ou si la personne concernée constitue un danger pour l’ordre public, la sécurité publique ou la sécurité nationale, les États membres peuvent s’abstenir d’accorder un délai de départ volontaire ou peuvent accorder un délai inférieur à sept jours ».

Les alinéas 2 et suivants du II de l’article L. 511-1du CESEDA dans sa réaction envisagée par le projet de loi transposent dans la législation française les différentes situations dans lesquelles l’étranger peut être obligé de quitter sans délai le territoire :

— le 1° concerne les étrangers dont le comportement constitue une menace pour l’ordre public ;

— le 2° concerne les étrangers dont la demande de titre de séjour était « ou manifestement infondée ou frauduleuse », soit des termes quasiment identiques à ceux de la directive ;

— le 3° concerne les étrangers pour lesquels il existe un « risque [qu’ils] se soustraie[nt] à cette obligation », ce qui correspond au « risque de fuite » visé par la directive.

Contrairement aux autres hypothèses de départ sans délai envisagé par la directive, le projet de loi a fait le choix de retenir des critères précis afin d’expliciter la possibilité d’un risque de fuite. Le recours à des critères semble essentiel pour des raisons de sécurité juridique. En effet, dans la procédure actuelle, l’étranger se voit ou non accordé un délai de départ volontaire en fonction de critères objectifs (existence ou non d’un APRF). Au contraire, la nouvelle procédure repose sur une appréciation au cas par cas que l’autorité administrative doit effectuer, sous le contrôle du juge administratif. L’existence de critères du risque de fuite est donc nécessaire afin de guider l’autorité administrative et le juge dans la mise en œuvre de ces dispositions. Cependant, même dans une telle hypothèse, l’administration devra motiver les raisons la conduisant à refuser un délai de départ volontaire. En effet, les critères retenus permettent seulement de présumer un risque de fuite, c’est pourquoi le projet de loi prévoit que le risque de fuite n’est pas établi « en cas de circonstances particulières »

Le projet de loi prévoit donc six cas dans lesquels l’administration peut considérer que le risque de fuite est avéré et peut alors exiger le départ sans délai de l’étranger.

Les trois premiers cas (a), b) et c) correspondent aux principales situations dans lesquelles l’étranger relève actuellement de la reconduite à la frontière (1°, 2° et 4° du II de l’article L. 511-1) : ces étrangers, qui ne peuvent justifier être entrés régulièrement en France, se sont maintenus au-delà de la durée de validité du visa ou n’ont pas sollicité le renouvellement de leur titre de séjour, pourront donc continuer à être éloignés sans délai après leur interpellation. Ce choix est justifié car ces étrangers qui ont choisi de cacher leur situation à l’administration se trouvent dans une situation de pure clandestinité qui peut légitimement faire craindre un risque de fuite. Comme l’a indiqué le directeur central de la police aux frontières, M. Frédéric Perrin, le fait de ne pas demander de titre de séjour démontre une volonté de dissimulation. La seule différence par rapport à la situation actuelle est que l’administration devra apprécier si des « circonstances particulières » ne relativisent pas en l’espèce le risque de fuite.

Le délai de départ volontaire pourra également être refusé dans des cas où le comportement de l’étranger est le signe d’une volonté manifeste de se soustraire à la mesure d’éloignement, notamment s’il s’est soustrait à l’exécution d’une précédente mesure d’éloignement (d) ou en cas de fraude documentaire (e).

Enfin, le projet de loi permet également de ne pas accorder de délai de départ si l’étranger ne présente pas de garanties de représentation suffisantes (f). Ce choix est logique car l’exécution d’une mesure d’éloignement prononcé à l’égard d’un étranger ne disposant pas de garanties de représentation requiert le placement en rétention de l’intéressé, lequel n’est possible qu’à l’expiration du délai de départ volontaire. Dans une telle circonstance, il doit donc être possible de ne pas accorder de délai de départ volontaire.

L’existence de garanties de représentation de l’étranger est appréciée au regard de la possession de documents d’identité ou de voyage en cours de validité, du fait qu’il ait cherché à dissimuler son identité ou son lieu de résidence, ou du non respect de ses obligations liées à la présentation périodique à l’autorité administrative ou aux services de police ou aux unités de gendarmerie pour y indiquer ses diligences dans la préparation de son départ (article L. 513-4 du CESEDA), liées à une assignation à résidence décidée par le juge (article L. 552-4 du CESEDA) ou par l’autorité administrative (article L. 561-1 et L. 561-2 du CESEDA).

Ainsi, il sera désormais possible d’exécuter d’office une obligation de quitter le territoire pour laquelle l’étranger bénéficie actuellement d’un délai de départ volontaire. On peut en espérer une augmentation du taux d’exécution de ces mesures d’éloignement : la commission Mazeaud estimait en effet à seulement 2 % le taux d’exécution des OQTF (53), notamment du fait que l’administration n’est pas en mesure d’exécuter les OQTF.

L’étude d’impact annexée au projet de loi indique en effet que « la liste des circonstances définissant le champ de l’appréciation sur la possibilité de l’exécution forcée ouvre plus de souplesse par rapport au droit en vigueur. Le nouveau dispositif permet à l’autorité administrative, au-delà d’un comportement formellement régulier de l’étranger, d’appréhender une situation de risque de soustraction à la mesure d’éloignement, notamment par référence à une insuffisance des garanties de représentation, le cas de fraude est également pris en considération. La demande de titre de séjour n’implique plus obligatoirement l’octroi du délai de départ volontaire ».

Enfin, le dernier alinéa du II de l’article L. 511-1 prévoit qu’une obligation de quitter le territoire sans délai peut être notifiée à un étranger qui avait préalablement obtenu un délai de départ volontaire, dès lors qu’un changement de circonstance est intervenu pendant ce délai. Par exemple, si un étranger qui dispose de trente jours pour quitter le territoire doit se rendre régulièrement au commissariat pour indiquer ses diligences dans la préparation de son départ, en application de l’article L. 513-4 modifié par l’article 29 du projet de loi, et ne respecte pas cette dernière obligation, l’autorité administrative pourra décider qu’il doit quitter sans délai le territoire.

2. La création d’une interdiction de retour sur le territoire français

Le III de l’article L. 511-1 dans sa rédaction envisagée par le projet de loi permet la transposition de l’article 11 de la directive « retour » qui crée une procédure d’interdiction d’entrée, valable sur l’ensemble du territoire européen.

Notre commission avait eu l’occasion de se prononcer favorablement sur la perspective d’une telle interdiction du territoire à l’occasion des débats ayant précédé l’adoption de la directive « retour » (54). Votre rapporteur avait alors estimé que « le principe d’une interdiction de réadmission dans l’ensemble des États membres est la conséquence logique de la suppression des frontières intérieures. Cette disposition constitue donc le principal apport de la proposition de directive et votre rapporteur en approuve pleinement le principe. L’interdiction de réadmission peut avoir, en effet, un caractère dissuasif à l’endroit des candidats à l’immigration irrégulière » (55).

a) Les cas de mise en œuvre de l’interdiction de retour

● Le III dispose tout d’abord que les étrangers encourent une interdiction de retour dans les cas où le paragraphe 1 de l’article 11 de la directive oblige les États-membres à le prévoir, soit :

— si aucun délai n’a été accordé pour le départ volontaire, conformément au a) du paragraphe 1 de l’article 11 de la directive. Cette interdiction de retour est prévue par le quatrième alinéa du III de l’article L. 511-1, elle est prononcée pour une durée de trois ans au maximum, soit une durée inférieure à la durée maximale prévue par la directive qui est de cinq ans ;

— si l’obligation de retour n’a pas été respectée, conformément au b) du paragraphe 1 de l’article 11 de la directive. Cette interdiction de retour est prévue par le troisième alinéa du III de l’article L. 511-1, elle s’applique aux étrangers qui s’étaient vus accorder un délai de départ volontaire et n’ont pas quitté la France au terme de ce délai. D’après les informations communiquées à votre rapporteur, il n’est pas envisagé de demander aux préfets de recenser l’ensemble des OQTF non exécutées pendant le délai de départ volontaire. C’est à l’occasion du constat fait par l’administration, par exemple au cours d’un contrôle d’identité, qu’un étranger n’a pas respecté le délai de départ volontaire que l’interdiction de retour lui sera alors notifiée.

Dans ces deux situations, le projet de loi initial donnait un pouvoir d’appréciation à l’autorité administrative, puisqu’il disposait que, dans ces conditions, celle-ci « peut prononcer l’interdiction de retour ». Ce choix révèlait une interprétation assez libre de la directive. En effet, le paragraphe 1 de son article 11 prévoit que, dans les deux circonstances visées, « les décisions de retour sont assorties d’une interdiction d’entrée ». Il est vrai que l’alinéa 3 paragraphe 3 indique que les États peuvent « s’abstenir d’imposer, peuvent lever ou suspendre une interdiction d’entrée, dans des cas particuliers, pour des raisons humanitaires ». (56)

Votre rapporteur en conclut que la directive n’impose pas aux États membres de donner un caractère automatique à l’interdiction du territoire, tout en s’interrogeant sur l’étendue de la marge d’appréciation laissée dans le cadre de la transposition. Certes, les dispositions législatives doivent respecter les principes constitutionnels (57), ce qui semble interdire d’assortir systématiquement toute décision d’éloignement d’une interdiction de retour. Le Conseil constitutionnel s’est en effet prononcé le 13 août 1993 sur une disposition instaurant une interdiction administrative du territoire. Il avait indiqué « qu’en vertu des dispositions contestées, tout arrêté de reconduite à la frontière entraîne automatiquement une sanction d’interdiction du territoire pour une durée d’un an sans égard à la gravité du comportement ayant motivé cet arrêté, sans possibilité d’en dispenser l’intéressé ni même d’en faire varier la durée ; que, dans ces conditions, le prononcé de ladite interdiction du territoire par l’autorité administrative ne répond pas aux exigences de l’article 8 de la Déclaration de 1789 ; qu’ainsi le dernier alinéa de l’article 14 de la loi est contraire à la Constitution » (58). Pour autant, une application littérale des prescriptions de la directive n’encourrait pas les mêmes critiques que la mesure d’interdiction du territoire annulée en 1993. En effet, la directive prévoit la possibilité de ne pas prononcer la mesure pour des raisons humanitaires, permet de lever cette mesure à tout moment et incite à faire varier la durée de la mesure en fonction de la situation de l’étranger.

Dans ces conditions, la Commission a décidé que le prononcé d’une interdiction de retour serait le principe dans les cas prévus par la directive, sauf dans des cas particuliers, pour raisons humanitaires. Cette inversion du mécanisme est plus conforme à la directive et aura pour conséquence de réduire le contentieux relatif à cette nouvelle mesure d’éloignement. De plus, la directive autorise les États membres à lever une interdiction de retour déjà prise pour des motifs relativement étendus. La rédaction ne donne donc aucun caractère d’automaticité à l’interdiction de retour mais assouplira les conditions de sa mise en œuvre.

● Le III précise, pour les autres cas, les conditions dans lesquelles les décisions de refus de séjour peuvent être assorties d’une décision d’interdiction de retour, comme le lui permet le dernier alinéa du paragraphe 1 de l’article 11.

Le cinquième alinéa du III permet donc à l’autorité administrative de prononcer une interdiction de retour, pour une durée maximale de deux ans, lorsqu’un délai de départ volontaire a été accordé, dès la notification de l’obligation de quitter le territoire.

Toutefois, le dernier alinéa du III montre que ce type d’interdiction de retour n’a pas vocation à s’appliquer et n’est prévu qu’à titre préventif. En effet, cette disposition prévoit que la mesure d’interdiction de retour sera levée dans un délai de deux mois suivant l’expiration du délai de retour, dès lors que l’étranger aura justifié être retourné dans son pays d’origine. Il reviendra au pouvoir réglementaire de préciser les moyens permettant à l’étranger de justifier son retour, probablement par une présentation de son passeport revêtu du tampon de sortie dans un consulat de France. Dans une telle hypothèse, l’abrogation de l’interdiction de retour sera le principe, elle sera donc de droit. Le refus de l’abrogation sera l’exception et devra être motivé « au regard de circonstances particulières tenant à la situation et au comportement de l’intéressé ».

Votre rapporteur considère qu’assortir les OQTF d’une interdiction de retour, elle-même abrogée en cas d’exécution de la mesure, est un puissant incitatif à respecter le délai de départ volontaire, sans restreindre les droits de l’étranger. Il serait donc souhaitable que cette possibilité soit utilisée largement car il semble beaucoup plus facile de lever une interdiction de retour en cas d’exécution de l’obligation de quitter le territoire que de notifier une interdiction de retour à un étranger qui n’a pas exécuté volontairement une obligation de quitter le territoire dans les délais requis.

Enfin, la mesure d’interdiction de retour peut être prolongée, pour une durée de deux ans, dans trois cas : lorsque l’étranger faisant l’objet d’une obligation de retour assortie d’une interdiction de retour s’est maintenu sur le territoire au-delà du délai de départ qui lui avait été assigné, lorsque l’étranger s’est maintenu sur le territoire alors qu’il avait fait l’objet d’une OQTF sans délai de départ volontaire  (59)et lorsque l’étranger ayant fait l’objet d’une obligation de retour est revenu en France alors que la mesure d’interdiction continuait de produire ses effets