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N° 2857

——

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 octobre 2010.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2011 (n° 2824),

TOME I


PAR M. GILLES CARREZ

Rapporteur général,

Député.

——

INTRODUCTION 7

CHAPITRE PREMIER : UNE NOUVELLE ÈRE BUDGÉTAIRE 9

I.– L’IMPÔT, UNE RESSOURCE POUR FINANCER DES DÉPENSES 9

A.– AFFRONTER LES CONSÉQUENCES D’UNE DÉCENNIE DE BAISSES D’IMPÔTS NON GAGÉES 9

1.– Un accroissement des ressources publiques bénéficiant en priorité à la sécurité sociale 9

2.– Un effort concentré sur les dispositifs fiscaux et sociaux dérogatoires 10

3.– Un « bouquet » de mesures éparpillées 12

a) Préserver les entreprises soumises à la concurrence internationale 12

b) Prélever les ménages selon différentes logiques 14

B.– FINANCER LA SÉCURITÉ SOCIALE, PRIORITÉ DU VOLET FISCAL 15

1.– La traduction d’une partie des mesures de financement des retraites 15

2.– Quelles ressources pour la CADES ? 17

3.– Des mesures fiscales d’appoint destinées au budget général 18

C.– RECONSTITUER L’ASSIETTE DES RECETTES FISCALES 21

1.– Compenser les mesures pérennes antérieures 21

2.– Stabiliser en valeur l’objectif de coût des dépenses fiscales 21

II.– VENT DE RIGUEUR SUR LE BUDGET DE L’ÉTAT 23

A.– L’EXTINCTION AUTOMATIQUE DES DÉPENSES EXCEPTIONNELLES DE L’ÉTAT APRÈS LA CRISE 23

1.– La suppression de la mission Plan de relance de l’économie 23

2.– La suppression des programmes liés aux Investissements d’avenir 25

B.– UNE RÉDUCTION VOLONTARISTE MAIS INDISPENSABLE DES DÉPENSES DE L’ÉTAT À COMPTER DE 2011 26

1.– Une double norme d’évolution des dépenses de l’État, particulièrement vertueuse 28

2.– Une accélération des mesures d’économies sur les dépenses de l’État à concrétiser dès 2011 31

a) Une stabilisation en valeur des dépenses de personnel encore lointaine, malgré les efforts de maîtrise des effectifs 31

b) Une réduction des dépenses de fonctionnement sans véritable envergure 38

c) Une réduction des dépenses d’intervention à démontrer 39

III.– UN OBJECTIF DE SOLDE PUBLIC À ATTEINDRE PAR TOUS LES MOYENS 45

A.– LA PREMIÈRE RÉVISION À LA BAISSE DU DÉFICIT PUBLIC DEPUIS LE DÉBUT DE LA CRISE 45

B.– RÉDUIRE LE DÉFICIT STRUCTUREL DE 20 MILLIARDS D’EUROS 47

1.– Le rétablissement des recettes, élément prépondérant de la réduction du déficit public en 2011 47

2.– Un effort notable d’amélioration du solde structurel de l’État 49

IV.– L’INEXORABLE PROGRESSION DE LA DETTE PUBLIQUE 51

A.– MALGRÉ UN BESOIN DE FINANCEMENT DE L’ÉTAT EN BAISSE… 51

B.– …LA DYNAMIQUE DE LA DETTE ET DE SES INTÉRÊTS  RESTE UN FACTEUR DE RISQUES 54

CHAPITRE II : LES RECETTES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT EN 2011 60

I.– LES RECETTES FISCALES 62

A.– LA RÉFORME DE LA TAXE PROFESSIONNELLE, ILLUSTRATION DE LA PERTE DE SUBSTANCE FISCALE DU BUDGET DE L’ÉTAT 62

B.– IMPÔT SUR LE REVENU 65

C.– AUTRES IMPÔTS DIRECTS PERÇUS PAR VOIE D’ÉMISSION DE RÔLE 66

D.– IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS 67

E.– TAXE INTÉRIEURE SUR LES PRODUITS PÉTROLIERS 68

F.– TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE 69

G.– LES AUTRES RECETTES FISCALES 70

1.– Les impositions assises sur le patrimoine 71

2.– Les prélèvements sur les jeux 72

II.– LES RECETTES NON FISCALES 72

A.– PRÉLÈVEMENTS SUR LA CAISSE DES DÉPÔTS ET PRODUITS DES PARTICIPATIONS 72

1.– Les prélèvements sur la Caisse des dépôts 73

2.– Les produits des participations 74

B.– REVENUS TIRÉS DES INTERVENTIONS LIÉES À LA CRISE FINANCIÈRE 75

C.– AUTRES RECETTES NON FISCALES 76

CHAPITRE III : LES CHARGES DE L’ÉTAT EN 2011 78

I.– L’ÉVOLUTION GLOBALE DES DÉPENSES DE L’ÉTAT 79

A.– LES CHANGEMENTS DE PÉRIMÈTRE ENTRE 2010 ET 2011 79

B.– L’ÉVOLUTION DES DIFFÉRENTS AGRÉGATS DE DÉPENSES 87

II.– LES DIFFÉRENTS CANAUX DE DÉPENSES DE L’ÉTAT 90

A.– LE BUDGET GÉNÉRAL 90

B.– LES BUDGETS ANNEXES 94

C.– LES COMPTES SPÉCIAUX 95

III.– LES CONCOURS DE L’ÉTAT AUX AUTRES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES 98

A.– LES CONCOURS DE L’ÉTAT À LA SÉCURITÉ SOCIALE 98

B.– LES CONCOURS DE L’ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 101

1.– Les collectivités territoriales doivent continuer de participer au redressement des comptes publics 101

a) La participation des concours aux collectivités locales au redressement des comptes publics 101

b) L’effet de la loi de programmation 2011-2014 : la stabilisation en valeur d’un périmètre acceptable 103

2.– L’impact de la réforme de la taxe professionnelle sur le périmètre des concours aux collectivités locales 105

a) La création de nouveaux concours financiers, gelés en valeur, qui n’appartiennent pas au périmètre, ne pèse pas sur les variables 107

b) Des échanges entre concours du périmètre et concours hors périmètre qui doivent être neutralisés 108

c) Le cas de la dotation de compensation pour pertes de base de taxe professionnelle 112

3.– La stabilisation en valeur du périmètre révisé et retraité des effets de la réforme de la taxe professionnelle 114

a) Les données du périmètre revu et corrigé 114

b) Les options proposées par le Gouvernement 115

c) La déclinaison du gel en valeur dans le projet de loi de finances pour 2011 116

CHAPITRE IV : LE CADRAGE ÉCONOMIQUE POUR 2011 118

I.– UN ENVIRONNEMENT INTERNATIONAL MARQUÉ PAR LE DYNAMISME DES ÉCHANGES EN 2011 118

II.– UNE REPRISE MODÉRÉE MAIS ÉQUILIBRÉE EN FRANCE 125

ANNEXES 135

COMMUNICATIONS DE LA COUR DES COMPTES À LA COMMISSION DES FINANCES DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE

1. LES INTERVENTIONS DE L’ÉTAT DANS L’ÉCONOMIE PAR DES MOYENS EXTRA-BUDGÉTAIRES

2. LES CONDITIONS D’UNE STABILISATION EN VALEUR DE LA MASSE SALARIALE DE L’ÉTAT

INTRODUCTION

Le présent projet de loi ouvre une nouvelle ère budgétaire. Pour affronter le contexte financier préoccupant de l’après-crise, il met en œuvre la première étape d’un processus d’assainissement progressif des finances publiques.

Dans le but de préserver la compétitivité des entreprises exposées à la concurrence internationale, le Gouvernement donne la priorité à la réduction de la dépense. Le présent projet de loi et le projet de loi de financement de la sécurité sociale prévoient ainsi la réalisation d’un montant inédit d’économies budgétaires – près de 8 milliards d’euros.

Un tel montant est toutefois insuffisant pour atteindre l’objectif de déficit public de 6 % de PIB en 2011. Compte tenu de la rigidité de la dépense à court terme, seules des politiques structurelles peuvent en effet apporter une inflexion profonde et durable à sa dynamique. De telles évolutions – non-remplacement d’un fonctionnaire d’État sur deux partant à la retraite, réforme des retraites… – ont été engagées mais elles ne porteront leurs fruits qu’à long terme.

C’est pourquoi l’impact des nouvelles ressources prévues pour 2011 – plus de 11 milliards d’euros – est prépondérant dans la réduction du déficit public. La difficile gestion des comptes publics requiert, en effet, un certain pragmatisme et il ne doit pas être exclu de privilégier le rétablissement des recettes dans l’attente de voir les réformes structurelles donner leur plein effet.

En préférant le ciblage des efforts aux coupes aveugles dans la dépense et aux hausses générales d’imposition, le Gouvernement cherche à limiter l’impact du resserrement de la politique budgétaire sur la croissance économique. De ce point de vue, la stratégie suivie par le Gouvernement est pertinente à la condition que l’effort entamé par le présent projet de loi soit maintenu, voire amplifié, au cours des années à venir.

Après une décennie d’insouciance budgétaire, il n’est plus l’heure de rêver à un rétablissement spontané des finances publiques par le miracle de la croissance économique. À cet égard, les mesures prévues par le présent projet de loi, le projet de loi de financement et le projet de loi portant réforme des retraites sont indispensables pour éviter que la France ne rejoigne les États incapables de faire face à la réalité financière.

L’ÉQUILIBRE DU BUDGET DE L’ÉTAT

(en millions d'euros)

 

Exécution 2009

LFI 2010

Révisé 2010

PLF 2011

PLF 2011/révisé 2010

Révisé 2010/LFI 2010

BUDGET GÉNÉRAL DE L'ÉTAT

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

TOTAL des dépenses nettes du budget général

290 925

288 335

324 026

289 631

– 10,6%

12,4%

Dépenses nettes du budget général hors fonds de concours

287 407

285 213

320 905

286 405

– 10,8%

12,5%

Fonds de concours

3 518

3 122

3 122

3 226

3,3%

0,0%

 

           

TOTAL des recettes nettes du budget général

161 019

166 185

173 133

201 054

16,1%

4,2%

Recettes fiscales nettes

214 250

252 062

254 683

254 381

– 0,1%

1,0%

Recettes non fiscales

19 451

15 035

18 605

16 873

– 9,3%

23,7%

Prélèvements sur recettes

– 76 200

– 104 033

– 103 276

– 73 427

– 28,9%

– 0,7%

Recettes nettes du budget général hors fonds de concours

157 501

163 064

170 012

197 828

16,4%

4,3%

Fonds de concours

3 518

3 122

3 122

3 226

3,3%

0,0%

 

 

 

 

 

 

 

SOLDE DU BUDGET GÉNÉRAL

– 129 906

– 122 150

– 150 893

– 88 578

– 41,3%

23,5%

COMPTES SPÉCIAUX

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Dépenses des comptes d'affectation spéciale

52 395

57 956

56 911

60 570

6,4%

– 1,8%

Recettes des comptes d'affectation spéciale

54 143

57 951

53 017

60 370

13,9%

– 8,5%

Solde des comptes d'affectation spéciale

1 748

– 5

– 3 894

– 200

– 94,9%

Ns

 

           

Dépenses des comptes de concours financiers

105 969

72 153

77 582

105 045

35,4%

7,5%

Recettes des comptes de concours financiers

95 680

76 623

79 914

101 794

27,4%

4,3%

Solde des comptes de concours financiers

– 10 290

4 470

2 331

– 3 251

– 239,4%

– 47,8%

 

           

Solde des comptes de commerce

359

246

403

– 32

Ns

63,7%

Solde des comptes d'opérations monétaires (hors FMI)

60

68

68

57

Ns

0,0%

 

 

 

 

 

 

 

SOLDE DES COMPTES SPÉCIAUX (hors FMI)

– 8 123

4 779

– 1 092

– 3 427

213,7%

– 122,9%

 Solde des budgets annexes

0

1

1

11

Ns

0,0%

SOLDE DU BUDGET DE L'ÉTAT (hors FMI)

– 138 029

– 117 369

– 151 984

– 91 993

-39,5%

29,5%

Source : ministère du Budget des comptes publics et de la réforme de l'État

CHAPITRE PREMIER : UNE NOUVELLE ÈRE BUDGÉTAIRE

I.– L’IMPÔT, UNE RESSOURCE POUR FINANCER DES DÉPENSES

A.– AFFRONTER LES CONSÉQUENCES D’UNE DÉCENNIE DE BAISSES D’IMPÔTS NON GAGÉES

Entre 2000 et 2009, le budget général de l’État a perdu 100 milliards d’euros de recettes fiscales, deux tiers étant dus aux baisses d’impôts et un tiers aux transferts de ressources à la sécurité sociale en guise de compensation d’allègements de charges.

Le présent projet de loi, complété par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, rompt avec la logique à l’œuvre depuis dix ans. Tout au long de la décennie qui s’ouvre en effet, l’impôt devra être, avant tout, la source de financement des dépenses publiques, et non plus un outil de mise en œuvre des politiques publiques.

Entamé par le présent projet de loi, cet effort de rétablissement des recettes est défini de manière à en limiter les effets potentiellement récessifs sur l’activité. Il est ciblé sur certains dispositifs dérogatoires et préserve la compétitivité des entreprises soumises à la concurrence internationale.

Le Rapporteur général salue le réalisme caractérisant le volet fiscal du présent projet de loi. Il estime que, compte tenu de l’impératif d’atteindre un déficit public de 6 % du PIB en 2011, le pragmatisme commande de ne pas s’interdire de développer l’effort entamé en dégageant de nouvelles ressources dès 2011.

1.– Un accroissement des ressources publiques bénéficiant en priorité à la sécurité sociale

Les mesures relatives aux prélèvements obligatoires prévues dans le présent projet de loi et le projet de loi de financement entraîneraient une hausse de l’ordre de 11 milliards d’euros des recettes publiques en 2011. Hors mesures exceptionnelles, cette hausse des prélèvements obligatoires ressortirait à 8,7 milliards d’euros. Déduction faite de l’impact des mesures pérennes antérieures au présent projet de loi, elle s’établirait à 7,3 milliards d’euros.

Le tableau ci-après illustre la décomposition de l’effort de rétablissement des recettes, prévu par les projets de loi de finances et de financement pour 2011.

IMPACT BUDGÉTAIRE DES MESURES NOUVELLES PRÉVUES PAR LES PROJETS DE LOI DE FINANCES ET DE FINANCEMENT POUR 2011

(en milliards d’euros)

 

2011

2012

TOTAL cumulé

État - opérateurs

2,4

1,5

3,9

Sécurité sociale

8,7

0

8,7

Total PLF et PLFSS

11,1

1,5

12,6

Total mesures pérennes PLF et PLFSS

8,7

1,7

10,4

Comme on peut le constater dans le tableau ci-dessus, près de 80 % du produit des nouvelles ressources seraient affectés à la sphère sociale (1).

D’un point de vue budgétaire, l’essentiel des mesures relatives aux recettes publiques est néanmoins prévu dans le présent projet de loi. Le tableau ci-dessous montre ainsi qu’il prévoit les nouvelles ressources permettant le financement du transfert de dette à la CADES, une partie des mesures fiscales prévues dans le cadre de la réforme des retraites ainsi que diverses mesures de suppression d’exonérations de charges ciblées, compensées sur crédits budgétaires.

RÉPARTITION DES MESURES NOUVELLES ENTRE PROJET DE LOI DE FINANCES ET PROJET DE LOI DE FINANCEMENT

(en milliards d’euros)

   

 

2011

2012

Total cumulé

PLF

APUC

Mesures État et opérateurs

2,4

1,5

3,9

ASSO

Mesures CADES

3,6

– 0,2

3,4

ASSO

Mesures Retraites

1,3

0,2

1,5

ASSO

Suppressions exonérations de charges ciblées

0,8

 

0,8

PLFSS

ASSO

Mesures retraites

2,2

 

2,2

ASSO

Autres mesures

0,8

 

0,8

TOTAL

11,1

1,5

12,6

2.– Un effort concentré sur les dispositifs fiscaux et sociaux dérogatoires

L’effort de hausse des prélèvements obligatoires est concentré sur les dispositifs fiscaux ou sociaux dérogatoires. Sur les 8,3 milliards d’euros de hausses de prélèvements obligatoires pérennes prévues pour 2011, seul 1,4 milliard d’euros peut être assimilé à une hausse générale de l’imposition (2). En 2011, les mesures relatives aux dispositifs dérogatoires au sens large représentent donc plus de 80 % de la hausse pérenne des recettes publiques.

TYPOLOGIE DES MESURES PÉRENNES RELATIVES
AUX PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

(en milliards d’euros)

 

2011

2012

Total

Mesures relatives aux dépenses fiscales ou de niches sociales au sens des définitions généralement admises

4,9

1,4

6,4

Mesures relatives à d'autres dispositifs fiscaux ou sociaux dérogatoires

1,9

0,7

2,6

Mesures pouvant être assimilées à des mesures générales d'imposition

1,4

0

1,4

Total

8,3

2,1

10,4

NB : les taxations sectorielles dont le produit est affecté hors budget général sont exclues du décompte, sauf l’assujettissement des HLM et SEM à la contribution sur les revenus locatifs, considéré comme la suppression d’un dispositif dérogatoire.

L’ensemble des niches sociales visées relève de la catégorie définie à l’annexe 5 du projet de loi de financement de la sécurité sociale. On constate toutefois que certains dispositifs fiscaux dérogatoires faisant l’objet d’une suppression ou d’une réduction ne sont pas considérés comme des dépenses fiscales au sens du tome II de l’annexe relative à l’évaluation des voies et moyens. Les mesures concernant de tels dispositifs ont un rendement estimé à 1,9 milliard d’euros en 2011, soit moins d’un quart du total des mesures pérennes – la principale d’entre elles étant la suppression du taux réduit de TVA sur les services de télévision pour 1,1 milliard d’euros.

Rappelons que le tome II de l’annexe relative à l’évaluation des voies et moyens définit les dépenses fiscales comme « des dispositions législatives ou réglementaires dont la mise en œuvre entraîne pour l’État une perte de recettes et donc, pour les contribuables, un allègement de leur charge fiscale par rapport à ce qui serait résulté de l’application de la norme, c’est-à-dire des principes généraux du droit ». L’appréciation de la norme se fonde sur celle du caractère général de la mesure, le critère d’ancienneté ayant été supprimé, à la demande de la commission des Finances, en projet de loi de finances pour 2009. La distinction ainsi faite peut évoluer en fonction « de l’observation des faits et d’une interprétation a posteriori des intentions du législateur » ainsi que de l’évolution de la législation nationale ou communautaire. La définition de la dépense fiscale apparaît donc fluctuante et empreinte d’une certaine subjectivité.

Au-delà de la question de la pertinence d’une telle classification, le Rapporteur général estime que la réalité économique et budgétaire ne distingue pas entre les dépenses fiscales et les modalités particulières de calcul de l’impôt. Quelle que soit la définition juridique – floue au demeurant – des dispositifs fiscaux visés, les mesures proposées dans le présent projet de loi permettent de reconstituer les ressources publiques en limitant leur impact sur la compétitivité des entreprises et les revenus des ménages.

Pour autant, le « bouquet » de mesures proposées par le Gouvernement met en lumière le caractère parfois artificiel de la classification appliquée aux dépenses fiscales ainsi que les lacunes de la typologie proposée par l’annexe relative à l’évaluation des voies et moyens. À cet égard, il semble étonnant que le taux réduit de TVA sur les services de télévision ait été omis de cette classification en dépit du caractère clairement dérogatoire d’un tel dispositif.

3.– Un « bouquet » de mesures éparpillées

Le Gouvernement a choisi de privilégier la modification d’un ensemble de dispositifs dérogatoires selon la méthode dite du « bouquet ». Ainsi, le présent projet de loi et le projet de loi de financement de la sécurité sociale prévoiraient, au total, une quarantaine de mesures de rendement, dont le produit moyen ne dépasserait pas 300 millions d’euros.

Le Rapporteur général regrette que le Gouvernement n’ait pas plutôt retenu quelques mesures fiscales fortes qui auraient clairement répondu à l’urgence budgétaire.

La méthode retenue présente néanmoins l’avantage de permettre un « pilotage fin » du volet fiscal de la politique budgétaire en ciblant les effets d’aubaine, les secteurs en « surchauffe », protégés ou très rentables ainsi que les contribuables les plus fortunés.

Le tableau suivant retrace la répartition de l’effort demandé en matière de prélèvements obligatoires entre ménages, secteur de la banque et de l’assurance et entreprises non financières. Il montre la part prépondérante prise par les ménages et le secteur financier dans l’effort de rétablissement des recettes.

RÉPARTITION DE L’EFFORT DE RÉTABLISSEMENT DES RESSOURCES PUBLIQUES

(en milliards d’euros)

 

2011

2012

 

Ménages

Banques Assurances

Entreprises

TOTAL

Ménages

Banques Assurances

Entreprises

TOTAL

Mesures pérennes

3,3

1,25

3,8

8,3

1,8

0

0

1,8

Mesures non pérennes

1,6

0,85

0

2,4

– 0,1

– 0,1

0

– 0,2

Mesures pérennes et non pérennes

4,9

2,1

3,8

10,7

1,7

– 0,1

0

1,6

Part dans l’effort

45%

20%

35%

100%

100%

0%

0%

100%

NB : on suppose qu’en ce qui concerne les hausses de fiscalité indirecte (TSCA et TVA), le poids est partagé à parité entre entreprises et ménages. Le calcul pour 2012 est fait hors impact de la réforme des dispositifs d’accession à la propriété.

La préservation de la compétitivité des entreprises exposées à la concurrence internationale constitue un axe majeur dans la définition des mesures prévues dans le présent projet de loi et le projet de loi de financement. La cohérence des mesures relatives aux ménages est, en revanche, moins évidente.

a) Préserver les entreprises soumises à la concurrence internationale

Les volets « recettes » du présent projet de loi et du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 sont guidés par la volonté de préserver la compétitivité des entreprises exposées à la concurrence internationale.

D’une part, comme l’illustre le tableau ci-après, le poids des nouvelles impositions directes sur les personnes physiques – 5,5 milliards d’euros sur 2011-2012 – est supérieur à celui des nouvelles impositions directes sur les entreprises, y compris secteur financier – 4,2 milliards d’euros sur la même période.

RÉPARTITION DU POIDS DES MESURES NOUVELLES SELON LE TYPE D’IMPOSITION

(en milliards d’euros)

 

2011

2012

Total

Imposition directe des personnes physiques

3,8

1,7

5,5

Imposition directe des entreprises

4,3

– 0,1

4,2

Fiscalité indirecte

2,2

1,6

2,2

Total

10,3

1,6

11,9

NB : Le calcul exclut les taxes sectorielles affectées hors budget général, qui pèseraient, dans leur quasi-totalité, sur des organismes publics ou para-publics.

D’autre part, comme le montre le tableau ci-dessous, les nouvelles impositions frappant les entreprises pèsent en priorité sur les secteurs peu exposés à la concurrence internationale – médias, hôtellerie et restauration – ou suffisamment rentables pour absorber sans dommages une hausse de la pression fiscale – secteur financier.

À noter également que, si elle pèse sur l’ensemble des entreprises, l’annualisation du calcul des allègements généraux de charges porte néanmoins principalement sur des entreprises de services – notamment la grande distribution – et donc sur des secteurs qui, contrairement à l’industrie, sont peu exposés à la concurrence internationale.

RÉPARTITION DES MESURES PESANT SUR LES ENTREPRISES
SELON LE SECTEUR D’ACTIVITÉ

(en millions d’euros)

Secteur d’activité

Mesure

Montant

Assurances

Taxe exceptionnelle sur la réserve de capitalisation

850

Assurances

Suppression de la déductibilité de la réserve de capitalisation

200

Assurances

Suppression partielle de l'exonération de TSCA des contrats d'assurance maladie dits « solidaires et responsables »

550

Banques

Taxe systémique sur les banques

500

Sous-total banques et assurances

2 100

Médias

Modification du taux réduit de TVA applicable aux abonnements aux services de télévision

550

Principalement HCR  et organismes d'intérêt général en zone rurale

Suppression d’exonérations de charges ciblées

300

Sous-total autres secteurs protégés

850

Tous secteurs (plutôt services)

Annualisation du calcul des allègements de charges

2 000

Tous secteurs (plutôt industriel)

Hausse de 0,1 point de la cotisation pour les accidents du travail des entreprises

400

Tous secteurs

Autres mesures de recettes PLFSS

220

Tous secteurs

Adaptation de la taxe sur les véhicules de société

40

Sous-total tous secteurs

2 620

TOTAL

5 570

NB : on estime que le poids des mesures relatives à la fiscalité indirecte est partagé à parité entre entreprises et ménages.

Au final, on constate que seule la hausse de 0,1 point du taux des cotisations patronales ATMP ainsi que les diverses mesures de réduction de niches sociales prévues en projet de loi de financement pèseraient sur l’ensemble des secteurs.

À noter que le souci de préservation de la compétitivité des entreprises se retrouve dans la seule mesure prévue dans le présent projet de loi qui sera coûteuse en 2011, à savoir la pérennisation du remboursement anticipé du crédit d’impôt recherche aux petites et moyennes entreprises.

b) Prélever les ménages selon différentes logiques

Les mesures relatives à l’imposition des ménages, prévues dans le présent projet de loi et le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, ne bénéficient pas de la même cohérence. Plusieurs logiques, illustrées par le tableau suivant, expliquent les choix qui ont été faits.

LES LOGIQUES SOUS-TENDANT LE CHOIX DES MESURES PESANT SUR LES MÉNAGES

(en millions d’euros)

   

2011

2012

Total

Détenteurs de capitaux et

hauts revenus

Aménagement des règles d'imposition aux prélèvements sociaux de la part en euro des contrats d'assurance-vie multi-supports

1 600

– 200

1 400

Contribution des revenus du capital - réforme des retraites

910

180

1 090

Contribution des hauts revenus - réforme des retraites

415

 

415

Signal "niche"

Suppression exonération charges particuliers employeurs

460

   

Autres mesures de recettes PLFSS

220

   

Rabot

 

440

440

Effets d'aubaine

TVA applicable aux abonnements aux services de télévision

550

 

1 100

Suppression partielle de l'exonération de TSCA des contrats d'assurance maladie dits "solidaires et responsables"

550

 

1 100

Mesure « photovoltaïque »

150

680

830

Modalités d'imposition à l'impôt sur le revenu des personnes vivant en couple

 

500

500

TOTAL

4 855

1 600

6 875

NB : la réforme de l’accession à la propriété n’est pas prise en compte.

En premier lieu, les mesures relatives aux hauts revenus et détenteurs de capitaux sont prises dans le cadre du financement de la sphère sociale, et notamment de la réforme des retraites – elles sont décrites plus loin.

En deuxième lieu, plusieurs mesures relatives à des niches fiscales et sociales traduisent le message selon lequel certains dispositifs coûteux ne peuvent plus être financés dans le contexte d’après-crise. Elles relèvent donc d’une logique de rendement mais également de « signal » signifiant que l’état des finances publiques ne permet plus d’assumer le coût de certaines dépenses.

Enfin, certaines mesures à destination des ménages se justifient par la suppression d’ « effets d’aubaine ». Sont supprimés certains dispositifs dont le caractère incitatif est devenu très faible en raison du fait que l’objectif qu’ils visaient a été atteint.

B.– FINANCER LA SÉCURITÉ SOCIALE, PRIORITÉ DU VOLET FISCAL

Les mesures relatives à la sécurité sociale constituent le cœur du volet fiscal du présent projet de loi.

1.– La traduction d’une partie des mesures de financement des retraites

Les articles 3 à 6 du présent projet de loi traduisent une partie des mesures de financement prévues dans le cadre de la réforme des retraites. Rappelons que ces nouvelles ressources, récapitulées par le tableau suivant, peuvent être classées en deux catégories :

 les mesures visant à mettre à contribution les hauts revenus et les revenus du capital, dont le rendement est estimé à 1,5 milliard d’euros en 2012 ;

 les mesures pesant sur les entreprises – annualisation du calcul des allègements généraux de charges et mesure relative au régime des sociétés mères – d’un montant évalué à 2,2 milliards d’euros.

MESURES NOUVELLES DONT LE PRODUIT EST AFFECTÉ À LA SÉCURITÉ SOCIALE DANS LE CADRE DE LA RÉFORME DES RETRAITES

(en millions d’euros)

 

 

2011

2012

PLF

Suppression du crédit d'impôt attaché aux revenus distribués de source française ou étrangère (art. 4)

645

 

Suppression du seuil de cession pour l'imposition à l'impôt sur le revenu des gains de cession de valeurs mobilières et de droits sociaux réalisés par les particuliers (art. 5)

 

180

Régime des sociétés mères - déplafonnement de la quote-part de frais et charges (art. 6)

200

 

Contribution supplémentaire de 1 % sur les hauts revenus et les revenus du capital (art. 3)

495

 

Sous-total PLF

1 340

180

PLFSS

Hausse des contributions sur les retraites-chapeaux et les stock-options

185

 

Annualisation du calcul des allègements généraux de charges sociales

2 000

 

Sous-total PLFSS

2 185

0

TOTAL

3 525

180

Le fonds de solidarité vieillesse (FSV) serait le bénéficiaire de ces nouvelles ressources. Leur affectation serait réalisée d’une manière relativement complexe, détaillée par le schéma suivant.

En ce qui concerne le produit des impositions prévues dans le présent projet de loi et de la hausse des contributions sur les stock-options prévue dans le projet de loi de financement, le transfert se ferait en deux temps, via la caisse nationale d’assurance maladie (CNAM).

Le produit des mesures prévues dans le présent projet de loi serait affecté à la CNAM par le transfert d’une quote-part de taxe sur la valeur ajoutée, prévu à l’article 39 du présent projet de loi. Une affectation directe des ressources promises à la branche vieillesse aurait, en effet, conduit à fractionner le produit de l’impôt sur le revenu et de l’impôt sur les sociétés, aujourd’hui entièrement affectés à l’État. Une telle solution n’était pas souhaitable pour des raisons de clarté du système fiscal.

Un transfert de ressources de la CNAM au FSV serait ensuite prévu en projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011. Il consisterait à affecter au FSV la totalité de la contribution additionnelle à la contribution de solidarité sur les sociétés (C3S), dont le montant est estimé à 1 milliard d’euros en 2010, ainsi qu’une quote-part du produit du forfait social (3).

On peut estimer que, sur l’ensemble d’un cycle économique, la neutralité budgétaire de ces mouvements de ressources est assurée et que le fonds de solidarité vieillesse percevra bien les ressources qui lui ont été promises. En effet, les assiettes de ces nouvelles impositions – consommation, masse salariale et profits des entreprises – évoluent tendanciellement au même rythme que le PIB.

2.– Quelles ressources pour la CADES ?

Les articles 7, 8 et 9 du présent projet de loi prévoient trois mesures fiscales, présentées par le tableau ci-dessous, tendant à assurer le financement du transfert de dettes à la caisse d’amortissement de la dette sociale.

MESURES NOUVELLES DONT LE PRODUIT EST AFFECTÉ À LA CADES

(en millions d’euros)

 

2011

2012

Aménagement des règles d'imposition aux prélèvements sociaux de la part en euro des contrats d'assurance-vie multi-supports

1 600

– 200

Suppression partielle de l'exonération de TSCA des contrats d'assurance maladie dits « solidaires et responsables »

1 100

 

Taxe exceptionnelle sur la réserve de capitalisation

850

0

TOTAL

3 550

– 200

Le dispositif de transfert de dettes s’articule autour de trois textes différents :

– le projet de loi organique a pour objet de rallonger de quatre ans la durée de vie de la CADES pour lui permettre de reprendre, sans nouvelle ressource, la dette dite « de crise », d’un montant estimé à 34 milliards d’euros ;

– le présent projet de loi prévoit les ressources nécessaires à l’amortissement de la dette dite « structurelle » constatée en 2009 et 2010 ainsi que le déficit de l’assurance-maladie anticipé pour 2011 – évalués également à 34 milliards d’euros ;

– enfin, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 prévoit le transfert de dettes en lui-même.

Deux des trois recettes transférées à la CADES pour assurer le financement du transfert de dette « structurelle » ne sont pas pérennes.

D’une part, la taxation exceptionnelle sur la réserve de capitalisation serait perçue à hauteur de 850 millions en 2011 et pour un montant identique en 2012. Son rendement sera nul dès 2013.

D’autre part, le rendement de l’aménagement des règles d'imposition aux prélèvements sociaux de la part en euro des contrats d'assurance-vie multi-supports diminue au rythme des clôtures des contrats d’assurance-vie ouverts au moment son entrée en vigueur. Le dispositif proposé par le Gouvernement traduit cette érosion de la recette par une diminution annuelle, évaluée de manière conventionnelle, de 200 millions d’euros du produit affecté à la CADES.

À la lecture du tableau suivant, on constate que, dès 2013, le rendement des ressources affectées à la CADES est inférieur au montant de 3,2 milliards d’euros, que l’on estime nécessaire pour financer l’amortissement et le coût de la dette.

RENDEMENT ATTENDU DES RECETTES TRANSFÉRÉES À LA CADES

(en millions d’euros)

 

2011

2012

2013

Aménagement des règles d'imposition aux prélèvements sociaux de la part en euro des contrats d'assurance-vie multi-supports

1,6

1,4

1,2

Suppression partielle de l'exonération de TSCA des contrats d'assurance maladie dits « solidaires et responsables »

1,1

1,15

1,2

Taxe exceptionnelle sur la réserve de capitalisation

0,85

0,85

0

TOTAL

3,55

3,4

2,4

Au final, le choix de financer la CADES par des mesures principalement non pérennes tranche avec la situation actuelle caractérisée par l’affectation de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) et d’une quote-part de contribution sociale généralisée (CSG).

Le Rapporteur général estime que, dans le but de garantir le remboursement de la dette sociale et de préserver la confiance des investisseurs dans la CADES, celle-ci doit être financée uniquement par ces deux impositions à large assiette et fort rendement.

3.– Des mesures fiscales d’appoint destinées au budget général

Les mesures fiscales dont le produit est affecté au budget de l’État sont des ressources « d’appoint », venant compléter l’effort de hausse des prélèvements obligatoires déjà largement entamé par les mesures de financement de la sécurité sociale.

Les mesures fiscales nouvelles dont le produit est affecté au budget général sont récapitulées dans le tableau suivant. Leur rendement net s’établirait à 1,7 milliard d’euros en 2011 et 1,5 milliard d’euros supplémentaires en 2012.

MESURES FISCALES NOUVELLES DONT LE PRODUIT EST AFFECTÉ
AU BUDGET GÉNÉRAL

(en millions d’euros)

 

 

2011

2012

Mesure TVA

TVA applicable aux abonnements aux services de télévision (art. 11)

1 100

 

Sous-total mesure TVA

1 100

0

Mesures IR

Mesure « photovoltaïque » (art. 13)

150

680

Mesures d'incitation à l'investissement dans les PME (art. 14)

28

 

Modalités d'imposition à l'impôt sur le revenu des personnes vivant en couple (art. 57)

 

500

Rabot (art. 58)

 

440

Sous-total mesures IR

178

1 509

Autres mesures

Taxe systémique sur les banques (art. 16)

504

 

Suppression de la déductibilité de la réserve de capitalisation (art. 9)

200

 

Adaptation de la taxe sur les véhicules de société (art. 10)

40

 

Remboursement immédiat des créances de crédit d'impôt recherche aux PME au sens du droit communautaire (art. 15)

– 311

37

Prorogation et extension du dispositif d'exonérations en faveur des entreprises de moins de 10 salariés qui se créent dans des ZRR (art. 65)

 

– 15

Prorogation et aménagement du dispositif de crédit d'impôt en faveur de l'agriculture biologique (art. 66)

 

– 17

Sous-total autres mesures

433

5

TOTAL

1 711

1 625

 Pour l’essentiel, ces dispositions portent sur des mesures relatives à des niches d’impôt sur le revenu et sur une mesure de rendement, relative à un taux réduit de TVA. Ces deux éléments expliquent 85 % du produit net des mesures fiscales nouvelles impactant le budget général.

Sur les deux années 2011 et 2012, le rendement net des mesures relatives à l’IR représente plus de la moitié du rendement net total des mesures fiscales nouvelles dont le produit est affecté au budget de l’État. La principale mesure, d’un rendement estimé à 830 millions d’euros en 2011-2012, est relative au crédit d’impôt en faveur du développement durable.

Le Rapporteur général toutefois exprime des doutes sur la sincérité d’une telle estimation. Il rappelle qu’en 2009, le coût de cette dépense fiscale s’est établi à 2,8 milliards d’euros, pour une prévision de 1,5 milliard d’euros. Ce dépassement avait été expliqué par la forte croissance des ventes d’équipements concernés par la mesure et par la surestimation, en prévision, d’une mesure de recentrage du dispositif – son impact en exécution ayant été estimé à moins de 30 % de l’impact prévu en loi de finances initiale. Compte tenu de ces éléments, le Rapporteur général estime que, pour contrôler son coût, un tel dispositif « à guichet ouvert » devrait être transformé en subvention budgétaire.

● La taxe systémique sur les banques produirait un rendement de 500 millions d’euros en 2011. Après disparition de la taxation exceptionnelle sur les bonus, l’effort supplémentaire demandé aux banques en 2011 s’établit à environ 200 millions d’euros. Le Gouvernement estime que la nouvelle taxe sur les banques bénéficierait d’une croissance spontanée particulièrement dynamique et que son produit atteindrait plus de 800 millions d’euros en 2013.

Il convient enfin de remarquer que la réforme du dispositif d’accession à la propriété, prévue à l’article 56 du présent projet de loi, permettrait de réaliser une économie de 460 millions d’euros dès 2012. Le Rapporteur général s’étonne que ni l’exposé des motifs du présent projet de loi ni le dossier de presse qui lui est associé ne mentionnent l’impact de cette mesure.

 Le présent projet de loi prévoit également la création ou l’extension de différentes taxes affectées en dehors du budget général de l’État. L’objectif de telles mesures est généralement de limiter les subventions versées par l’État à des opérateurs ou des entreprises. Le tableau suivant recense l’ensemble des mesures de cette nature prévues dans le présent projet de loi.

MESURES FISCALES NOUVELLES DONT LE PRODUIT EST AFFECTÉ
HORS BUDGET GÉNÉRAL

(en millions d’euros)

 

2011

Assujettissement des organismes HLM et SEM à la CRL (art. 99)

360

Financement des services nationaux de transports conventionnés (art. 33)

175

Taxe affectée au FNAL (art. 98)

86

Taxe hydraulique affectée à VNF (art. 70)

30

Ressources de l'AMF (art. 17)

24

Adaptation de la taxe due au CNC par les distributeurs de services de télévision (art. 12)

20

Financement des titres de séjour – ANTS (art. 44)

12

Mesures relatives à l'OFII (art. 74)

10

TOTAL

707

La principale mesure est l’assujettissement des organismes HLM et des sociétés d’économie mixte à la contribution sur les revenus locatifs. Ce nouveau prélèvement a pour objet de compenser la diminution de certaines subventions par un nouveau prélèvement dont le produit serait mutualisé au sein d’un fonds géré par la caisse de garantie du logement locatif et social.

C.– RECONSTITUER L’ASSIETTE DES RECETTES FISCALES

1.– Compenser les mesures pérennes antérieures

L’incidence nette (4) des mesures pérennes antérieures au présent projet de loi diminuerait de 1,4 milliard d’euros le montant des recettes fiscales nettes.

Les principales mesures sont concentrées sur l’impôt sur les sociétés, avec notamment l’impact de 600 millions d’euros du renforcement du crédit d’impôt recherche prévu en loi de finances pour 2008 et la suppression de la dernière tranche de l’imposition forfaitaire annuelle qui entraînerait une perte de recettes de 584 millions d’euros en 2011.

Le Rapporteur général estime que l’impact des mesures pérennes antérieures doit être compensé.

Le tableau suivant retrace l’impact en 2011 des principales mesures antérieures pérennes (5).

IMPACT EN 2011 DES MESURES FISCALES PÉRENNES ANTÉRIEURES

(en milliards d’euros)

 

Impact total net des mesures antérieures

– 1,4

Mesures coûteuses

dont crédit d'impôt recherche

– 0,6

dont crédit d'impôt pour les intérêts d'emprunt

– 0,4

dont suppression de l'imposition forfaitaire annuelle

– 0,6

dont dispositif « Scellier »

– 0,1

Mesures de rendement

dont taxation des indemnités accidents du travail

0,2

dont limitation exonération bio-carburants

0,2

dont suppression demi-part

0,1

2.– Stabiliser en valeur l’objectif de coût des dépenses fiscales

L’exposé des motifs de l’article 1er du présent projet de loi indique l’objectif de dépenses fiscales pour 2011 ainsi que sa prévision révisée pour 2010. Le Rapporteur général estime que, à l’instar des dépenses de l’État finançant des politiques publiques, le coût des dépenses fiscales doit être, au plus, gelé en valeur, à périmètre constant, sur l’ensemble de la durée de la programmation 2011-2014.

 Pour 2010, hors mesures de périmètre et changements de méthodologie de chiffrage, l’objectif de dépenses fiscales atteindrait 71,7 milliards d’euros, soit 700 millions d’euros au-delà de la prévision initiale.

Une telle évaluation pourrait être optimiste car plusieurs dépassements substantiels sont constatés. Les dépassements constatés sur quatre dispositifs à fort coût et retracés dans le tableau ci-après atteignent ainsi 1,2 milliard d’euros. Le coût du crédit d’impôt recherche, hors mesures de relance, serait notamment supérieur de 300 millions d’euros à la prévision, ce qui conduirait à évaluer le poids de cette dépense fiscale à 2,8 milliards d’euros en 2011, au lieu de 2,5 milliards d’euros prévus initialement.

DÉPENSES FISCALES LES PLUS DYNAMIQUES EN 2010

(en milliards d’euros)

 

LFI

Révisé

Crédit d'impôt recherche, hors relance

2,5

2,8

Taux réduit de TVA dans la restauration

3

3,13

Prime pour l'emploi

3,2

3,6

Exonération des heures supplémentaires

1,2

1,36

À noter que les déductions de cotisations versées au titre de l’épargne individuelle et facultative et de cotisations de retraite ou de prévoyance complémentaire ont été retirées du périmètre des dépenses fiscales. Si cette évolution est bienvenue, il conviendrait à l’avenir qu’un tel changement de périmètre ne soit pas réalisé en cours d’année.

 Pour 2011, après prise en compte des mesures de périmètre et de l’impact des mesures exceptionnelles, l’objectif de dépenses fiscales serait en baisse de 1,5 milliard d’euros et atteindrait 65,3 milliards d’euros. Une telle prévision apparaît exagérément optimiste pour deux raisons.

D’une part, les mesures d’économie sur le crédit d’impôt en faveur du développement durable, prévues dans la troisième loi de finances rectificative pour 2009 et dans le présent projet de loi, entraîneraient une économie de respectivement 500 millions d’euros et 150 millions d’euros. Le Rapporteur général a exprimé plus haut ses réserves quant aux évaluations du coût de cette dépense fiscale.

D’autre part, le coût des autres dépenses fiscales diminuerait spontanément de 500 millions d’euros. Aucune explication n’est fournie sur une telle prévision qui apparaît d’autant plus étonnante que la forte croissance spontanée des principales impositions, qu’anticipe le présent projet de loi, devrait entraîner une hausse du coût des dépenses fiscales. La reprise économique devrait également conduire à une activation plus intensive de certaines niches, comme le crédit d’impôt sur l’intéressement ou l’exonération des heures supplémentaires.

Le Rapporteur général souligne le fait que le principe de sincérité doit s’appliquer à l’objectif de dépenses fiscales comme il s’applique aux dépenses budgétaires.

Rappelons enfin que l’objectif de dépenses fiscales, qui se fonde sur la classification du tome II de l’annexe relative à l’évaluation des voies et moyens, inclut les dépenses fiscales afférentes aux seuls impôts affectés, au moins partiellement, au budget de l’État. Ainsi, du fait du transfert de l’intégralité de la quote-part de taxe spéciale sur les conventions d’assurance au budget de l’État, les dépenses fiscales concernant cette imposition disparaissent de la classification en 2011.

II.– VENT DE RIGUEUR SUR LE BUDGET DE L’ÉTAT

Par rapport à 2010, l’évolution prévisionnelle des dépenses de l’État pour 2011 ralentit à un double titre : l’extinction automatique des dépenses consacrées à la relance et aux investissements d’avenir et une réduction énergique des autres dépenses de l’État.

A.– L’EXTINCTION AUTOMATIQUE DES DÉPENSES EXCEPTIONNELLES DE L’ÉTAT APRÈS LA CRISE 

1.– La suppression de la mission Plan de relance de l’économie

Cœur du dispositif de relance mis en place par le Gouvernement pour faire face à la crise économique et financière mondiale qui s’est déclarée à l’automne 2008, la création d’une mission budgétaire ad hoc, d’une durée temporaire de deux ans, la mission Plan de relance de l’économie, a permis de matérialiser les efforts exceptionnels engagés en 2009 et 2010.

Le montant des crédits prévisionnels de la mission Plan de relance de l’économie, révisés pour 2009 (6) et 2010 (7) s’élevait à :

– 13,6 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 12,6 milliards d’euros en crédits de paiement pour l’année 2009 ;

– 2,4 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 4,2 milliards d’euros de crédits de paiement pour l’année 2010 (8).

En plus de cette mission ad hoc, trois autres séries de dépenses exceptionnelles se sont inscrites dans la logique de relance de l’économie (9) :

– le remboursement anticipé aux collectivités territoriales des attributions du FCTVA, en contrepartie d’une hausse de l’investissement local (article 1er de la loi de finances rectificative du 4 février 2009 et article 44 de la loi de finances initiale pour 2010). L’impact budgétaire de cette mesure en 2009 s’élève à 3,8 milliards d’euros (au lieu de 2,5 milliards d’euros en prévision) mais pourrait être inférieur au milliard d’euros prévu au terme de l’exécution 2010 ;

– les prêts en faveur de la filière automobile, pour lesquels 6,8 milliards d’euros de crédits ont été ouverts par la loi de finances rectificative du 20 avril 2009 et 100 millions d’euros par la loi de finances initiale pour 2010 sur le compte de concours financiers Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ;

– les prêts octroyés par le Comité interministériel de restructuration industrielle (CIRI), qui ont fait l’objet d’une ouverture de crédits de 100 millions d’euros dans la loi de finances rectificative du 20 avril 2009 sur le programme Prêts pour le développement économique et social du compte Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés.

RÉCAPITULATIF DES DÉPENSES DE RELANCE EN 2009-2010

(Crédits de paiement, en milliards d’euros)

 

2009

2010

1. Mission Plan de relance de l’économie (a)

12,6

4,1

Programme exceptionnel d'investissement public

2,9

1,5

dont infrastructures et équipement civils

1,0

0,5

dont sécurité et défense

0,8

0,7

Soutien exceptionnel à l’activité économique et à l'emploi

7,2

2,1

dont dotation au Fonds stratégique d’investissement (FSI)

2,9

dont prime à la casse

0,6

0,2

dont mesures en faveur des TPE et PME

1,5

0,4

dont avances sur les marchés publics de l’État

0,4

dont politiques actives de l’emploi (Fiso)

1,3

1,4

Effort exceptionnel en faveur du logement et de la solidarité

2,4

0,6

dont prime de solidarité active

0,8

dont prime aux familles modestes avec enfants scolarisés

0,5

dont revenu supplémentaire temporaire d’activité outre-mer (RSTA)

0,2

0,3

2. Augmentation des remboursements du FCTVA (b)

3,8

1

3. Prêts en faveur du secteur automobile (c)

6,8

0,1

4. Prêts pour le développement économique et social

0,1

5. Paiements accélérés des fournisseurs du ministère de la Défense (d)

0,5

TOTAL (1 + 2 + 3 + 4 + 5)

23,8

5,3

(a) Pour 2010 : crédits ouverts par la loi de finances initiale et le décret d’avance du 29 septembre 2010, sans préjuger du niveau effectif de leur consommation.

(b) Pour 2010 : prévision en loi de finances initiale.

(c) Pour 2010 : prévision en loi de finances initiale

(d) Crédits ouverts avant 2009 mais reportés et consommés en 2009.

La suppression de la mission Plan de relance de l’économie dans le cadre du présent projet entraîne donc une baisse corrélative des dépenses de l’État en 2011 à hauteur de 5,3 milliards d’euros par rapport à l’année 2010.

2.– La suppression des programmes liés aux Investissements d’avenir

En mobilisant 34,64 milliards d’euros en 2010, la loi de finances rectificative du 9 mars 2010 (10) a lancé un programme sans précédent d’investissements sur cinq secteurs stratégiques de l’économie française (11) : enseignement supérieur et formation (11 milliards d’euros), recherche (7,9 milliards d’euros), industrie et PME (6,14 milliards d’euros), économie numérique (4,5 milliards d’euros) et développement durable (5,1 milliards d’euros).

Cette démarche, qui doit être saluée car elle conditionne la compétitivité de notre pays pour demain, repose sur un financement budgétaire original. L’effet d’entraînement sur d’autres acteurs – entreprises, collectivités territoriales, Union européenne – participant au financement de certains projets devrait conduire à un investissement total de l’ordre de 60 à 65 milliards d’euros.

Les crédits ouverts par la loi de finances rectificative pour 2010 précitée, ont été regroupés au sein de 13 programmes spécifiquement créés à cette fin, dans le cadre des missions budgétaires existantes. La création de ces programmes spécifiques permet ainsi d'assurer une stricte séparation entre les investissements d’avenir et les autres dépenses du budget général et de garantir ainsi le suivi de leur utilisation. De par leur caractère exceptionnel, ils sont suivis en dehors de la norme de dépense à l’exception des dépenses correspondant à la rémunération des fonds non consomptibles.

Selon le rapport de la Cour des comptes relatif aux interventions de l’État dans l’économie par des moyens extrabudgétaires (12), les crédits ouverts au titre des investissements d’avenir se répartissent selon cinq catégories de dépenses :

– les dotations non consomptibles (13) (15,03 milliards d’euros) ;

– les subventions (9,775 milliards d’euros) ;

– les prises de participation (3,515 milliards d’euros) ;

– les avances remboursables (2,82 milliards d’euros) ;

– les prêts (3,5 milliards d’euros).

En pratique, l’intégralité de ces crédits devrait être versée au cours de l’année 2010 aux différents organismes gestionnaires (14) par le biais d’une convention qui fixe leur cadre d’emploi.

Ces derniers ont ensuite la responsabilité de sélectionner les projets à financer et d’en assurer le suivi ainsi que l’évaluation, sous l’autorité de l’État. Le Commissariat général à l’investissement, directement placé sous l'autorité du Premier ministre, assure ce pilotage et la coordination de l’élaboration des décisions d’investissement. À l'issue du deuxième comité interministériel qui s’est tenu le 21 juillet 2010, 34 des 35 conventions prévues ont été signées représentant 33,64 milliards d’euros de crédits, et la dernière relative à l’opération du plateau de Saclay, devrait l’être dans les semaines à venir.

Le Rapporteur général tient à souligner que ces 35 milliards d’euros ne seront pas « dépensés » ni en 2010, ni même sur les dix prochaines années, du fait de la technique budgétaire retenue pour en minimiser l’impact sur la dette de l’État. En effet, selon les hypothèses du Gouvernement, l’augmentation de la dette de l’État serait de 5 milliards d’euros en 2010 et de l’ordre de 19 milliards d’euros à terme au rythme du décaissement des fonds consomptibles, hors coût de financement. Comme le souligne la Cour des comptes, c’est un résultat éminemment appréciable pour la maîtrise de l’endettement en France.

Il n’en demeure pas moins que le projet de loi de finances pour 2011 ne reconduit pas les autorisations d’engagement et crédits de paiement associés aux programmes spécifiques créés par la loi de finances rectificative du 9 mars 2010 en faveur des investissements d’avenir. Cette moindre dépense budgétaire contribue à réduire d’un tiers le solde budgétaire de l’État en 2011 (– 35 millions d’euros).

B.– UNE RÉDUCTION VOLONTARISTE MAIS INDISPENSABLE DES DÉPENSES DE L’ÉTAT À COMPTER DE 2011

Le projet de loi de finances pour 2011 constitue la première année de mise en œuvre de la programmation des finances publiques pour les années 2011-2014.

Or, l’article 4 de ce projet de loi fixe une nouvelle règle d’évolution de la progression des dépenses publiques très ambitieuse (15). Avec une croissance annuelle moyenne de + 0,6 % par an en volume (16), soit + 0,8 % par an hors plan de relance, l’évolution des dépenses publiques sur la période 2011-2014 connaîtrait un infléchissement majeur par rapport à la tendance longue, puisque ce niveau de croissance de la dépense n’a jamais été atteint durant les vingt dernières années.

L’effort en dépenses doit être porté par tous les sous-secteurs des administrations publiques tout en prenant en compte la différence de dynamique spontanée des dépenses financées par chacun d’entre eux, afin que les objectifs soient réalistes comme le précise le rapport annexé au projet de loi de programmation :

ÉVOLUTION DES DÉPENSES PUBLIQUES EN VOLUME

en moyenne annuelle (*), à champ courant, en comptabilité nationale

hors contrecoup du plan de relance

 

2011-2014

Administrations publiques

0,8 %

Administrations publiques centrales (APUC) (**)

0,0 %

Administrations publiques locales (APUL)

0,6 %

Administrations de sécurité sociale (ASSO)

1,2 %

(*) il s’agit de la moyenne des progressions 2010-2011, 2011-2012, 2012-2013, 2013-2014

(**) hors transfert exceptionnel aux APUL lié à la réforme de la taxe professionnelle

Note de lecture : les administrations publiques centrales (APUC) regroupent l’État et les organismes divers d’administration (ODAC).

Cette trajectoire d’évolution des dépenses publiques est claire s’agissant des dépenses de l’État : elles sont stabilisées en volume sur l’ensemble de la période de programmation.

L’article 5 du projet de loi de programmation des finances publiques introduit même une nouvelle norme d’évolution des dépenses de l’État (17). À côté de la traditionnelle norme dite « zéro volume » aux termes de laquelle les dépenses de l’État ainsi que les prélèvements sur recettes et des nouvelles affectations de ressources à des opérateurs de l’État sont stabilisés au niveau de l’inflation, il est désormais prévu qu’au sein de cette enveloppe, les dépenses, hors charge de la dette et contribution aux pensions des fonctionnaires, soient stabilisées en valeur (norme « zéro valeur »), à 274,8 milliards d’euros.

Compte tenu des hypothèses d’inflation, de charges de la dette et d’évolution des pensions retenues par le projet de loi de finances pour 2011, l’application de cette double norme d’évolution des dépenses se traduirait par une réduction de l’ensemble des dépenses de l’État de 0,2 % en volume en 2011.

1.– Une double norme d’évolution des dépenses de l’État, particulièrement vertueuse

Le pilotage des dépenses de l’État s’avère renforcé par rapport à la première loi de programmation pluriannuelle pour 2009-2012(18). En effet, l’introduction d’une norme « zéro valeur hors charge de la dette et pensions » devrait contribuer, de façon plus systématique, à l’apurement du déficit de l’État.

Si dans le cadre de la première loi de programmation des finances publiques, l’application de la règle « zéro volume » a bien eu pour effet d’éviter un accroissement des dépenses de l’État au-delà de la marge de manœuvre offerte par l’inflation, elle n’a pas permis de réduire le déficit grâce à la moindre progression des charges de la dette et des pensions. Au contraire, en 2009, le Gouvernement a pu compenser le dérapage des crédits de certaines missions du budget général grâce à des économies conjoncturelles sur la charge de la dette (en raison d’une réalisation d’inflation plus faible que la prévision) et sur la charge des pensions des fonctionnaires de l’État (en raison de départs à la retraite moins nombreux qu’escomptés).

Si une telle configuration se reproduisait à l’avenir, il ne serait plus possible de recycler au profit de dépenses ordinaires soumises à la norme du « zéro valeur » une moindre progression de la charge de la dette ou des pensions par rapport aux estimations prévues.

L’introduction de cette nouvelle norme garantit donc que les économies ainsi dégagées serviront à la réduction du déficit et viendront participer à l’effort de consolidation structurelle de nos finances publiques.

Plus encore, le Rapporteur général constate que, selon les termes du rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, « si les variations de prévisions d’inflation, dette et pensions ne permettaient plus de respecter le plafond global « 0 volume », et alors même que les crédits sur le périmètre « hors dette et pensions » respecteraient la règle du « 0 valeur », les plafonds des crédits des missions seraient révisés à la baisse de manière à respecter la norme « 0 volume » ».

Il faut donc en conclure que l’introduction d’une norme « zéro valeur hors charge de la dette et pensions » impose dans le meilleur des cas une stabilisation en valeur des crédits du budget général, qui pourraient être révisés à la baisse pour respecter la norme « zéro volume » en cas de variations des prévisions d’inflation, dette et pensions.

Cette situation se vérifie d’ailleurs dans le cadre du projet de loi de finances pour 2011 qui prévoit une baisse des dépenses de l’État de 0,2 % en volume. En effet, la norme de dépense élargie porte sur un volume de 352,35 milliards d’euros. Compte tenu de l’hypothèse d’inflation de 1,5 % associée au présent projet (19), la norme « zéro volume » autoriserait un accroissement maximal des dépenses limité à 5,3 milliards d’euros.

CALCUL DE LA NORME DE DÉPENSE « ZÉRO VOLUME » POUR 2011

(en milliards d’euros)

Dépenses prévues en LFI 2010 (au format PLF 2011)

 

Dépenses nettes du budget général (hors relance) dont

- charges de la dette

- pensions

- dépenses de personnel

- autres dépenses du budget général

281,1

42,45

35,06

82,07

121,54

PSR Union européenne

18,2

PSR collectivités locales (hors relance FCTVA et hors compensation relais TP)

53,0

Dépenses totales (1)

352,3

Inflation prévisionnelle 2011

 

Indice des prix à la consommation hors tabac (programme de stabilité) (2)

1,5 %

Dépenses supplémentaires autorisées dans le PLF 2011 (1) x (2)

5,3

Les charges de la dette devraient progresser d’environ 2,9 milliards d’euros entre la prévision en loi de finances initiale pour 2010 et le projet de loi de finances pour 2011, pour atteindre 45,4 milliards d'euros. Cette augmentation résulterait d’un « effet volume » (augmentation du stock de dette à plus d’un an), d’un « effet taux » qui serait également haussier et de l’impact de l’augmentation de la rémunération des dotations non consommables pour le financement des investissements d’avenir (+ 0,4 milliard d’euros) (20).

De plus, les charges de pensions devraient s’accroître de 1,6 milliard d’euros du fait de départs en retraite encore très nombreux. Néanmoins, le projet de loi pour 2011 intègre l’impact du projet de loi relatif à la réforme des retraites. La prise en compte de l’incidence des mesures d’âge et de l’augmentation progressive des cotisations salariales des fonctionnaires permet ainsi de limiter la progression moyenne annuelle des contributions du budget général aux dépenses de pensions à 4 % en valeur, contre 5 % hors réforme.

Sous ces hypothèses, l’application de la norme « zéro valeur » devrait aboutir, en 2011, à une diminution en volume de l’ensemble des dépenses de l’État et permettre de réaffecter 800 millions d’euros de dépenses à la réduction du déficit public, contribuant ainsi à l’objectif d’une réduction du déficit de 7,7 % en 2010 à 6% en 2011, conformément à l’article 2 du projet de loi de programmation des finances publiques.

L’introduction d’une norme « zéro valeur » applicable aux dépenses de l’État hors charge de la dette et des pensions s’avère donc vertueuse au regard du nécessaire redressement de nos finances publiques. Elle impose en outre de réaliser des économies substantielles au sein de l’enveloppe des dépenses qui y sont soumises, certaines étant plus dynamiques que d’autres. Ainsi, si certaines dépenses soumises à la norme de stabilisation en valeur vont évoluer à la hausse, d’autres devront nécessairement diminuer.

 Les dépenses en hausse

Du fait d’un rebasage rendu nécessaire par la dérive de la masse salariale constatée en 2009 et prévue pour 2010 et de la revalorisation du point d’indice de 0,5 point au 1er juillet 2010, le projet de loi de finances anticipe une croissance de 700 millions d’euros de dépenses de personnel hors pensions par rapport à l’année 2010.

De plus, le prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne connaîtrait toujours une progression, certes limitée à environ 100 millions d’euros compte tenu de l’engagement des pays membres de l’Union européenne de contenir les dépenses du prochain budget européen.

 Le gel des concours aux collectivités territoriales

Les prélèvements sur recettes de l’État au profit des collectivités territoriales seraient quasiment stables en 2011, hors mesures de périmètre (21). L’article 7 du projet de loi de programmation prévoit en effet une stabilisation en valeur de l’ensemble des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales à compter de 2011, à périmètre constant (22).

Le Rapporteur général en déduit que ce sont les dépenses des missions du budget général (hors mission Relations avec les collectivités territoriales) qui devront assumer le rôle de variable d’ajustement parmi les dépenses sous la norme de stabilisation en valeur.

LA NORME ZÉRO VALEUR CONDUIT À UNE RÉDUCTION EN VOLUME DES DÉPENSES
DE L’ÉTAT EN 2011

 

LFI 2010 retraitée

PLF 2011 à périmètre constant

Écart en milliards d’euros

Évolution en valeur

Évolution en volume

1. Budget général

281,11

285,70

 

+ 1,6 %

+ 0,1 %

Charge de la dette

42,45

45,38

+ 2,9

+ 6,9 %

 

Pensions

35,06

36,66

+ 1,6

+ 4,5 %

 

Personnel hors pensions

82,07

82,74

+ 0,7

+ 0,8 %

 

Autres dépenses BG

121,54

120,90

– 0,6

– 0,5 %

 

2. PSR

71,23

71,13

– 0,1

– 0,1 %

– 1,6 %

Collectivités locales

53,08

52,89

– 0,2

– 0,4 %

 

Union européenne

18,15

18,24

+ 0,1

+ 0,5 %

 

3. Affectations de recettes

 

0,7

+ 0,7

   

Total norme élargie (1+2+3)

352,35

356,88

+ 4,53

+ 1,3 %

– 0,2 %

Total norme hors dette et pensions périmètre "o valeur"

274,84

274,84

0

0

– 1,5 %

N.B : Le détail des changements de périmètre et des affectations de recettes est analysé dans le chapitre III du présent rapport.

Le projet de loi de finances pour 2011 en tire la conséquence puisque le montant des crédits du budget général diminue à périmètre constant d’environ 600 millions d’euros compte tenu de mesures d’économies nouvelles qu’il restera néanmoins à concrétiser dans les faits.

2.– Une accélération des mesures d’économies sur les dépenses de l’État à concrétiser dès 2011

a) Une stabilisation en valeur des dépenses de personnel encore lointaine, malgré les efforts de maîtrise des effectifs

Le Rapporteur général tient à soutenir la poursuite de l’effort de maîtrise des effectifs de l’État réalisé dans le présent projet de loi de finances à travers la concrétisation du non remplacement d’un fonctionnaire partant à la retraite sur deux (23).

 Concrètement, les plafonds d’emploi ministériels seraient réduits de 31 638 équivalents temps plein (ETP), dont 31 426 sur le budget général. Le tableau présenté ci-après permet de comparer l’évolution des emplois et les prévisions de départs à la retraite.

REMPLACEMENTS DES AGENTS PARTANT À LA RETRAITE EN 2011

(en ETP)

Ministères

Prévisions de départs à la retraite

Solde des créations et suppressions d’emplois

Taux de non remplacement

(a)

Affaires étrangères et européennes

282

-160

57%

Alimentation, agriculture et pêche

890

-650

73%

Budget, comptes publics, fonction publique et réforme de l'État

4 757

-3 127

66%

Culture et communication

286

-93

33%

Défense

8 837

-8 250

93%

Écologie, énergie, développement durable et mer

2 440

-1 287

53%

Économie, industrie et emploi

559

-273

49%

Éducation nationale

32 720

-16 000

49%

Enseignement supérieur et recherche

1 684

+0

0%

Immigration, intégration, identité nationale et développement solidaire

13

+0

0%

Intérieur, outre-mer et collectivités territoriales

7 031

-1 597

23%

Justice et libertés

2 038

+400

-20%

Logement et ville

   

 

Santé et sports

 

-171

 

Services du Premier ministre

118

+54

-46%

Travail, relations sociales, famille, solidarité et ville

764

-272

36%

Espace rural et aménagement du territoire

2

0

0%

Jeunesse et solidarité active

     

Total budget de l’État

62 421

- 31 426

50%

(a) Un taux de non remplacement négatif signifie que les créations d’emplois sont supérieures aux départs à la retraite.

Cette politique de réduction des effectifs concerne la quasi-totalité des ministères, à l’exception :

– du ministère de l’Enseignement supérieur et de la recherche, dont les emplois seraient stabilisés entre 2010 et 2011 ;

– du ministère de la Justice, dont les emplois augmenteraient de 400 ETP l’année prochaine en raison d’un effort particulier en faveur de l’administration pénitentiaire (24).

Dans les autres ministères, l’évolution des effectifs est variable, dès lors qu’elle procède de réformes structurelles et non d’une démarche forfaitaire uniforme. L’effort demandé à l’Éducation nationale mérite d’être souligné : avec 16 000 ETP en moins en 2011, après 16 000 ETP dans la loi de finances initiale pour 2010, ce ministère se rapproche du non remplacement d’un agent partant à la retraite sur deux. On relèvera également la contribution importante des ministères de la Défense, de l’Agriculture, du Budget et des Affaires étrangères.

Compte tenu de cette évolution des effectifs, le plafond des autorisations d’emplois rémunérés par l’État soumis à l’approbation parlementaire est de 1 975 023 équivalents temps plein travaillé (ETPT) pour 2011 (III de l’article 47 du présent projet), soit 1 962 905 ETPT hors budgets annexes.

Ce plafond est inférieur de 44 775 ETPT à celui fixé dans la loi de finances initiale pour 2010, différence résultant de différents facteurs résumés dans le tableau ci-après.

DU PLAFOND D’EMPLOIS 2010 AU PLAFOND D’EMPLOIS 2011

(y compris budgets annexes ; en ETPT)

PAE 2010

2 019 798

Solde des créations et suppressions d’emplois

– 30 396

Correction technique du plafond

– 19 796

Transferts et décentralisation

– 34 175

dont transferts opérateurs

– 34 162

dont décentralisation

– 13

PAE 2010

1 975 023

Le niveau du plafond d’emplois résulte par ailleurs :

– des mesures de transfert et de périmètre : les transferts de l’État vers d’autres personnes morales (principalement les opérateurs) s’élèvent à – 34 162 ETPT et concernent en particulier la mise en œuvre de la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités : 23 universités passeront à l’autonomie à compter du 1er janvier 2011, ce qui se traduit par une baisse du plafond d’emplois du ministère de la Recherche et de l’enseignement supérieur de – 28 561 ETPT. De plus, l’extension en année pleine des emplois transférés aux agences régionales de santé (ARS) au cours de la gestion 2010 se traduit par une réduction de 3 616 ETPT ;

– de la prise en compte de corrections techniques réalisées sur les plafonds d’emplois des ministères entraînant, au total, une augmentation du plafond de 19 796 ETPT. Il s’agit d’un ensemble de mesures d’ordre, traduisant l’affinement des mécanismes de décompte des emplois et n’ayant aucun impact sur les recrutements et la masse salariale. Ces corrections se décomposent en :

+ 3 211 ETPT liés au changement de décompte des agents non indiciés, du fait du passage à CHORUS ;

– 2 474 ETPT liés principalement à la recherche d’une meilleure adéquation entre les autorisations d’emplois délivrées par le Parlement et la consommation d’emplois des ministères (correction des surévaluations initiales des plafonds d’emplois lors de la mise en œuvre de la LOLF en 2006) ;

+ 19 059 ETPT correspondant à un ensemble de corrections sur le plafond d’emplois du ministère de l’éducation nationale, qui répondent à des objectifs d’exhaustivité et de sincérité compte tenu de certaines dérives en 2009 et 2010.

Les suppressions nettes de postes entre 2010 et 2011 s’établissent à 30 396 ETPT, dont 30 203 ETPT pour le seul budget général. Elles correspondent au non remplacement précédemment évoqué de la moitié des départs à la retraite en 2010 (– 12 476 ETPT) et à l’extension en année pleine des départs non remplacés de 2010 (– 17 650 ETPT) (25). Cette réduction des effectifs permet à l’État de réaliser une économie de brute (hors CAS Pensions) de 810 millions d’euros en 2011. Conformément au principe d’intéressement des agents à la réforme de l’État, la moitié de ce montant – soit  environ 405 millions d’euros – financera des mesures catégorielles, s’ajoutant à la poursuite du financement des mesures décidées précédemment (pour 210 millions d’euros en 2011).

Au total, la poursuite du non remplacement d’un départ à la retraite sur deux dans le projet de loi de finances pour 2011 – hypothèse sous-jacente aux plafonds de crédits triennaux figurant à l’article 6 du projet loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 – permettrait d’aboutir en trois ans (2011-2014) à une économie brute globale de près de 3 milliards d’euros, pour environ 100 000 départs non remplacés, soit près de 6 % des effectifs de l’État.

Enfin, pour la troisième année consécutive, le présent projet tend à fixer un plafond des emplois des opérateurs de l’État proposé à 365 909 ETP pour 2011. Ce plafond serait, à périmètre constant, en baisse de 1,5 % par rapport à 2010 démontrant ainsi les efforts des opérateurs en faveur de la modération des effectifs et de la masse salariale.

Toutefois, à périmètre courant, le Rapporteur général constate que le plafond d’emplois des opérateurs retenu à l’article 53 du présent projet de loi est supérieur de 29 659 ETP par rapport au plafond retenu en 2010. Cela s’explique par les mouvements suivants :

+ 29 983 ETP au titre du transfert des personnels de l’État vers les établissements d’enseignement supérieur (pour 28 588 ETP correspondant à la troisième vague de passage aux responsabilités et compétences élargies), l’École nationale de l’aviation civile, les écoles nationales des sports, l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSéS) et l’Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC) ;

– 324 ETP au titre de l’évolution du champ des opérateurs de l’État (sortie des Associations agréées pour la surveillance de la qualité de l'air - ASQAA - de l’AFNOR, de l’École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers ; entrée de la Société du Grand Paris, de l’Agence du service civique, de l’École nationale supérieure maritime, du Musée Picasso, de la Délégation interministérielle pour l’éducation numérique en Afrique, du Marais poitevin et de l’Agence de financement du logement locatif social) ; ces éléments sont détaillés dans l’annexe générale (jaune) « Opérateurs de l’État ».

Selon le Gouvernement, la maîtrise des effectifs de l’État et des opérateurs en 2011 reposerait sur les réformes décidées dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) selon les modalités suivantes.

D’une part, les mesures décidées au cours de la première phase de RGPP en 2007-2008 continueraient à produire leurs effets et apporteraient en particulier une forte contribution à la documentation des économies du projet de loi de finances pour 2011 : ainsi, la réalisation du schéma d’emploi du ministère du Budget, des comptes publics et de la réforme de l’État en 2011 repose en grande partie sur les effets de la fusion DGI-DGCP ; la rationalisation des structures de formation et la mutualisation de formations au sein du ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales engendreraient des économies importantes pour le ministère en 2011. Par ailleurs, plusieurs réformes de la première phase de la RGPP auront également une incidence sur la période 2011-2013 : il s’agit par exemple de l’ensemble des mesures suivies par le ministère de la défense, dont la réalisation s’échelonne jusqu’en 2015 et accompagne la mise en œuvre des préconisations du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.

D’autre part, 150 nouvelles mesures de modernisation ont été décidées dans le cadre de la deuxième phase de la RGPP à la suite du conseil de modernisation des politiques publiques du 30 juin 2010. Elles documentent les schémas d’emploi ministériels pour la période 2011-2013. Ces mesures mobiliseraient de nouveaux gisements d’économies (réingénierie des processus métier au sein de la DGFiP, modernisation et dématérialisation de l'application du droit des sols et des déclarations d'urbanisme liées aux travaux au sein du ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer, par exemple) ou prolongent parfois l’impact de mesures RGPP déjà existantes (par exemple, poursuite de la rationalisation des fonctions support de la gendarmerie ou optimisation les moyens des agences régionales de santé).

 Toutefois, même à considérer que l’ensemble de ces réformes soient mises en œuvre et produisent les économies escomptées, la seule politique de non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite ne suffit pas à stabiliser la masse salariale de l’État en valeur. Il ressort ainsi du rapport de la Cour des comptes relatif à l’évolution de la masse salariale de l’État(26) que celle-ci a progressé de 1 % par an au cours des trois dernières années (soit 830 millions d’euros en 2009). Il est également anticipé une augmentation de 0,6 % en 2010. Or, la masse salariale de l’État représente 31 % des dépenses hors pensions et intérêts de la dette, soit 82 milliards d’euros en 2010. L’objectif d’une stabilisation en valeur de l’ensemble de ces dépenses dès 2011, et sur l’ensemble de la période 2011-2014 en vertu de l’introduction de la nouvelle norme d’évolution des dépenses posée par l’article 5 du projet de loi de programmation des finances publiques, serait largement facilité par la stabilisation en valeur de la masse salariale de l’État.

Une telle idée semble éclore aujourd’hui. Toutefois, la Cour des comptes a mis en évidence les contraintes fortes qu’il faudrait dépasser.

La stabilisation de la masse salariale en valeur d’ici à 2013 imposerait tout d’abord un gel du point d’indice sur l’ensemble de la période 2011 à 2013. Or, cet objectif est pour le moment écarté par le Gouvernement qui s’en remet au rendez-vous salarial de l’été 2011 avant de prendre toute décision. Il prévoit néanmoins que les effets de gel sur les agents pourront être atténués par la garantie individuelle de pouvoir d’achat, la GIPA. L’enjeu est important car il ne concerne pas seulement l’État. En effet, chaque revalorisation du point d’indice des fonctionnaires de l’État (qui lui coûte 860 millions d’euros) se répercute sur les salaires de la fonction publique territoriale et hospitalière (soit une augmentation respective de 530 et 470 millions d’euros).

La stabilisation en valeur de la masse salariale serait également conditionnée par un strict plafonnement des mesures catégorielles et diverses, à 400 millions d’euros pour la rétrocession de la moitié des gains de productivité et à 100 millions d’euros pour les autres mesures décidées antérieurement. Or, l’objectif est difficile à atteindre car les enveloppes de mesures catégorielles nouvelles ont augmenté rapidement, de 370 millions d’euros par an en 2004-2007 à 650 millions en 2010. Il s’y ajoute le coût des heures supplémentaires qui est passé de 260 millions d’euros en 2007 à 1 430 millions d’euros en 2009, compte non tenu du coût de l’exonération fiscale qui leur est associée.

Au-delà de 2013, la Cour des comptes reconnaît qu’il est difficile d’envisager de prolonger le gel du point d’indice, et qu’il pourrait même déboucher sur de coûteuses mesures de rattrapage. Elle propose donc de remettre en cause le taux de rétrocession de 50 % des économies induites par les gains de productivité, après l’intégration dans cette enveloppe de 50 % de toutes les mesures catégorielles et diverses. Enfin, l’ensemble de ces mesures devrait s’accompagner d’une politique de réduction du GVT positif afin de compenser le GVT négatif (27).

Comme le relève la Cour des comptes, le gel du point d’indice au-delà de 2013, associé à un éventuel durcissement de la règle de non remplacement d’un fonctionnaire sur deux, pourrait présenter des risques sociaux importants, et se traduire par une dégradation de la qualité de certains services publics. Face à l’extrême rigidité de la masse salariale, une stabilisation en valeur nécessiterait d’infléchir le taux de retour de 50 % ou de modérer les mesures catégorielles.

● Comme les années précédentes, la constitution d’une réserve de précaution en 2011 visera à s’assurer du respect en exécution de la norme de dépense. Celui-ci ne va pas de soi : d’une part, des dépenses non prévues – ou mal évaluées – au moment du vote de la loi de finances apparaissent nécessairement en cours d’année ; d’autre part, les crédits initiaux sont majorés en gestion par les encaissements de recettes de fonds de concours (3,2 milliards d’euros attendus en 2011 (28)) et par le report des crédits non consommés lors des exercices précédents.

La réserve de précaution permet, par l’intermédiaire de « dégels » ou d’annulations de crédits, de faire face aux aléas de gestion et aux éventuels besoins nouveaux. En 2010, 6,9 milliards d’euros d’autorisations d’engagement et 6,8 milliards d’euros de crédits de paiement avaient été « gelés » en début d’année.

Pour 2011, l’exposé des motifs du présent projet tend à reconduire les mêmes taux de mise en réserve, soit 5 % sur les crédits hors titre 2 et  0,5 % sur les dépenses de personnel. La mise en réserve atteindrait ainsi 6,8 milliards d’euros d’AE et 6,8 milliards d’euros de CP en 2011.

Toutefois, la mise en réserve appliquée aux crédits portant sur les subventions pour charges de service public sera réduite en début de gestion (de l’ordre de 0,7 milliard d’euros), au prorata de la part des dépenses de personnel que ces subventions contribuent de financer chez les opérateurs.

CRÉDITS DE PAIEMENT MIS EN RÉSERVE EN 2010 ET EN 2011

(en millions d’euros)

 

2010

2011

Dépenses de personnel (titre 2)

116 894

117 186

Taux de mise en réserve

0,5 %

0,5 %

soit crédits mis en réserve (1)

584

586

Dépenses hors titre 2 (a)

124 318

122 491

Taux de mise en réserve

5 %

5%

soit crédits mis en réserve (2)

6 215

6 124

Mise en réserve totale (1 + 2)

6 800

6 710

(a) Hors dotations et hors crédits évaluatifs.

Comme de coutume, ces montants demeurent partiellement théoriques en raison :

– des « dégels » qui interviennent automatiquement en début d’exercice, par exemple pour réduire les mises en réserve touchant les subventions pour charges de service public (titre 3) finançant des dépenses de personnel ou pour compenser des réductions de crédits intervenues au cours de la discussion du projet de loi de finances au Parlement ;

– du volume non négligeable des dépenses inéluctables, qui devront nécessairement donner lieu à « dégel » en cours d’année. C’est le cas de certaines prestations sociales « à guichet ouvert » (figurant notamment sur les missions Solidarité, insertion et égalité des chances et Santé ou sur le programme Épargne), des subventions aux régimes spéciaux de retraite ou encore des concours aux collectivités territoriales.

Il convient enfin de souligner qu’en 2011 la réserve de précaution portera encore sur le dispositif du fonds financier dit « État exemplaire », qui traduit les engagements de l’État en matière de développement durable dans le fonctionnement de ses services et de ses établissements publics. La réserve sera ainsi abondée en début de gestion de 100 millions d’euros, répartis par programme proportionnellement aux dépenses d’achats courants réalisés en 2008. L’intégralité de ce fonds sera libérée et redistribuée aux ministères atteignant leurs objectifs en matière de développement durable.

b) Une réduction des dépenses de fonctionnement sans véritable envergure

Le Gouvernement a annoncé dès le mois de juin 2010 que le train de vie de l’État serait réduit à compter de 2011 grâce à une série de mesures d’économie inédites, à commencer par une réduction de 5 % des dépenses de fonctionnement de l’État et de ses opérateurs.

Afin d’apprécier l’ampleur des économies résultant de cette annonce, le Rapporteur général s’est essayé, à l’occasion de son rapport sur le débat d’orientation des finances publiques, à mettre un chiffre sur cette annonce (29).

Prenant logiquement pour assiette l’ensemble des dépenses de fonctionnement retracées sur le titre 3, et prévoyant même l’hypothèse d’une assiette réduite aux seules dépenses de fonctionnement courant (catégorie 31), hors subventions aux opérateurs pour charges de service public (catégorie 32), il espérait que l’annonce d’une réduction de 5 % des dépenses de fonctionnement de l’État puisse représenter un à deux milliards d’euros d’économie dès 2011.

 

LFI
2010

2011

 

– 5 %

Dépenses de fonctionnement

(titre 3 hors remboursements et dégrèvements et hors plan de relance)

42,5

– 2,1

soit hors subventions aux opérateurs (catégorie 31) hors remboursements et dégrèvements et hors plan de relance)

18,0

– 0,9

L’assiette de dépenses retenue par le projet de loi de finances pour 2011 pour procéder à une réfaction de 5 % se révèle très inférieure à celle retenue lors des projections réalisées pour le débat d’orientation des finances publiques.

D’une part, les subventions pour charges de service public versées aux opérateurs sont totalement exclues de l’assiette alors même qu’il est avéré qu’une partie de ces subventions finance des dépenses de fonctionnement. À cet égard, le Rapporteur ne peut que réitérer sa perplexité devant les efforts de maîtrise des dépenses de fonctionnement réclamés aux opérateurs de l’État en 2011, qui ne sont ni documentées ni évaluées.

D’autre part, le Gouvernement considère que, pour apprécier les efforts de productivité sur le fonctionnement de l’État, il convient d’isoler les crédits de fonctionnement de la mission Défense (7,8 milliards d'euros en 2010), traités globalement dans le cadre de la loi de programmation militaire, ainsi que les crédits de la mission Administration générale et territoriale de l’État relatifs à la vie politique, cultuelle et associative (0,2 milliard d’euros en 2010), en raison du ressaut lié à l’organisation des élections de 2012.

Retraitée de ces éléments, l’assiette des crédits de fonctionnement sur laquelle porteraient les efforts de productivité s’élève à 10,3 milliards d’euros environ. Sur cette assiette, le projet de loi de finances retient dès 2011 des gains de productivité de 5 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2010, soit une économie globale de 500 millions d’euros. L’économie nette sera cependant de 100 millions d’euros, compte tenu de la mobilisation de moyens nouveaux, à hauteur d’environ 400 millions d’euros, destinés à couvrir l’organisation des G8 et G20 sous présidence française et à respecter les engagements pris sur la mission Justice.

Le Gouvernement estime néanmoins que l’objectif est tenu car le projet de loi de finances pour 2011 retient une économie additionnelle de 0,1 milliard d’euros, sur les crédits d’entretien routier de la mission Écologie, développement et aménagement durables. En effet, même si ces crédits sont comptablement classés en titre 5 (dépenses d’investissement), ils ont, en construction budgétaire et pour l’application des normes transversales d’économies, été traités comme les crédits de fonctionnement, car ils leur sont largement assimilables. Le Rapporteur général s’en félicite mais constate qu’au total, les crédits de fonctionnement sur le champ considéré ne sont en diminution que de 200 millions d’euros entre la loi de finances initiale pour 2010 et le projet de loi de finances 2011.

c) Une réduction des dépenses d’intervention à démontrer

Le Gouvernement a précisé que, pour le suivi de leur évolution, les crédits d’intervention (titre 6) sont répartis en cinq types de dispositifs :

– les interventions de guichet ;

– les interventions hors guichet ;

– les crédits d’intervention de la mission Relations avec les collectivités territoriales et de la dotation générale de décentralisation de formation professionnelle budgétée sur la mission Travail et emploi. Ces crédits sont en effet traités globalement par la stabilisation en valeur des concours aux collectivités territoriales, hors FCTVA, en vertu de l’article 7 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 ;

– la subvention versée à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) depuis la mission Écologie, développement et aménagement durables, comptabilisée en titre 6 mais assimilée à de l’investissement pour le suivi des économies ;

– un certain nombre de dotations pour lesquelles les marges de manœuvre, par construction, sont réduites : les dotations liées à l’organisation des élections ou au financement des partis politiques (mission Administration générale et territoriale de l’État), les opérations de maintien de la paix et les contributions internationales (mission Action extérieure de l’État), les appels en garantie (mission Engagements financiers de l’État), les dotations à la brigade des sapeurs pompiers de Paris (mission Sécurité civile), et la dotation de recensement de l’INSEE (mission Économie).

Le Gouvernement a précisé au Rapporteur général que  « globalement, les crédits d’intervention de guichet et hors guichet sont en diminution nette de 0,6 milliard d’euros entre 2010 et 2011. Compte tenu des évolutions tendancielles à la hausse de la plupart des dispositifs, cette diminution suppose des économies brutes de près de 3,7 milliards d’euros ».

 Concernant les dépenses d’intervention de guichet :

Les crédits des interventions de guichet seront quasiment stabilisés et s’établiront en 2011 à 37,6 milliards d’euros.

Compte tenu du fort dynamisme des minima sociaux, des allocations et des compensations d’exonérations de charges, cette stabilisation nécessite des réformes pour compenser les évolutions spontanées. En effet, il faut rappeler que les dépenses de guichet sont versées automatiquement dès lors que le bénéficiaire répond à des conditions définies par des textes (compensations d’exonérations, allocations sociales). En outre, certaines sont indexées sur le niveau des prix, soit de façon automatique (voir le tableau ci-après), soit de façon indirecte (coût des consommations intermédiaires…). Ces dépenses connaissent donc une dynamique certaine qui peut être liée à un effet volume (augmentation du nombre de bénéficiaire), à un effet prix (inflation constatée supérieure à la prévision). Elles peuvent encore progresser compte tenu de l’incidence pluriannuelle de décisions déjà prises (par exemple en matière d’investissements ou du fait des contrats de projet État-régions).

Ainsi, le coût lié à l’indexation et à l’impact de l’effet report en 2011 des seules prestations de guichet versées par l’État dont les revalorisations liées à l’inflation sont automatiques, s’élève à 1,1 milliard d’euros en 2011 comme le montre le tableau ci-après.

ÉVOLUTION TENDANCIELLE DES DÉPENSES DE GUICHET DE L’ÉTAT A REVALORISATION AUTOMATIQUE EN 2011 (EFFET PRIX)

(en millions d’euros)

Dépenses

Mission rattachée

Impact de l’inflation
(+1,5 %)

Effet années antérieures

Allocations Logement

Ville et Logement

89

130

Bourse du collège

Éducation nationale

1

0

Frais de tutelle

Solidarité insertion, égalité des chances

5

0

Revenu de solidarité active

26

0

Allocation supplémentaire d’invalidité (ASI)

4

1

Fonds de solidarité

Travail et Emploi

34

0

Allocation adultes handicapés

279

156

Total

438

287

Les mesures prises par le Gouvernement dans le cadre du projet de loi de finances pour 2011 sur les dépenses d’intervention de guichet devraient donc contribuer à la stabilisation de ces dépenses puisque les économies brutes attendues sont de l’ordre de 1,5 milliard d’euros.

SUPPRESSION OU RÉDUCTION DE CERTAINS GUICHETS DANS LE PLF 2011

(en millions d’euros)

Dispositifs supprimés ou réduits

Mission

Modalités

Économies attendues

Exonération de l’avantage en nature des repas des salariés du secteur HCR

Travail emploi

Suppression

121

Exonération des organismes d’intérêt général dans les ZRR

Travail emploi

Réduction aux seules structures de -10 employés

110,3

Exonération de 15 points des particuliers employeurs et régime spécifiques des structures agréées

Travail emploi

Suppression

440

Exonérations de cotisations sociales applicables au contrat initiative emploi

Travail emploi

Suppression

9

Exonération de cotisations sociales accordées aux jeunes entreprises innovantes

Recherche, enseignement supérieur

- plafonnement des rémunérations ;

- plafonnement par établissement

- sortie progressive au cours de la vie de l’entreprise

57

Exonération de la part salariale des cotisations sociales pour les salariés de moins de 26 ans, saisonniers agricoles

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales

Suppression

2,9

Intéressement spécifique de l’allocation de solidarité spécifique (ASS)

Travail emploi

Aligné sur celui du RSA

48

Allocation personnelle d’aides au logement (APL)

Ville et Logement

Alignement de la date d’ouverture des droits sur celle des minima sociaux

120

Contribution en faveur du fonds national au logement (FNAL)

Ville et logement

Harmonisation au taux de 0,5 %

86

Réduction de la subvention versée au Fond national de solidarité active (FNSA)

Travail emploi

Utilisation des excédents du FNSA

200

Subvention au Fonds de solidarité

Travail emploi

Réduction compte tenu de l’extinction de certains dispositifs

200

Prestations aux anciens combattants

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

Diminution spontanée

100

TOTAL

1 494,2

 Concernant les dépenses d’intervention discrétionnaires :

Les crédits d’intervention discrétionnaires s’élèvent à 21,9 milliards d’euros en loi de finances initiale pour 2010 et devraient baisser de 3 % en 2011 pour atteindre 21,3 milliards d’euros, ce qui correspondrait à une économie de 700 millions d’euros.

Ainsi, le projet de loi de finances pour 2011 prévoit-il le partage du financement de la formation professionnelle avec d’autres acteurs qui devrait permettre d’alléger les dépenses budgétaires de la mission Travail / Emploi à hauteur de 330 millions d’euros dès 2011 (30 millions d’euros d’économies en raison du transfert de compétences à l’Association de gestion du fonds pour l’insertion professionnelle des personnes handicapées (30) et prélèvement de 300 millions d’euros sur le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (31)).

De plus, la réduction du nombre de contrats aidés (de 400 000 en 2010 à 340 000 en 2011, puis 270 000 en 2012 et 200 000 en 2013) et des taux de subvention par l’État (au niveau antérieur au plan de relance de l’économie) du fait des perspectives d’amélioration de la situation de l’emploi, devrait produire une économie importante des dépenses de la mission Travail / Emploi, qui ont fortement dérivé en 2010 par rapport à la prévision.

Par ailleurs, les aides aux associations départementales pour l’aménagement de structures et des exploitations agricoles (ADASEA) seront progressivement prises en charge par les chambres d’agriculture, réduisant d’autant les dépenses de l’État sur la mission Agriculture. De même, les dépenses d’intervention de la mission Sport, Jeunesse et vie associative seront sensiblement réduites (– 16 % en 2011).

En conclusion, est présentée dans le tableau ci-dessous l’évolution des crédits d’intervention – en guichet et hors guichet – par mission en 2011, cohérente avec les montants globaux d’économies mentionnés ci-dessus. Quelques retraitements sont opérés et précisés afin de neutraliser les mesures de périmètre prévues dans le PLF 2011, ainsi que des retraitements d’imputation comptable entre LFI 2010 et PLF 2011.

Si le Rapporteur général ne peut que soutenir la démarche du Gouvernement pour réduire le train de vie de l’État, encore faudra-t-il démontrer que les économies envisagées seront effectivement réalisées pour être à la hauteur des ambitions affichées.

ÉCONOMIES PRÉVUES SUR LES DÉPENSES D’INTERVENTION EN 2011

(en milliards d’euros)

Économies sur les dépenses
d'intervention par missions

LFI 2010

PLF 2011

écarts
2011/2010

Précisions sur les retraitements

Aide publique au développement

0,3

0,3

0,0

Débasage des crédits d'opérations de maintien de la paix et contributions internationales

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales

1,8

1,7

-0,1

Retraitement de la mesure TODE

Aide publique au développement

2,6

2,7

0,0

Débasage des crédits de bonifications, C2D
et de compensation d'annulation de dette

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

3,2

3,1

-0,1

 

Conseil et contrôle de l'État

0,0

0,0

0,0

 

Culture

0,8

0,8

0,0

 

Défense

0,3

0,3

0,0

 

Direction de l’action du Gouvernement

0,0

0,0

0,0

 

Écologie, développement et aménagement durables

3,9

3,7

-0,2

Retraitement de la mesure de périmètre "Redevance pour usage du spectre hertzien" et débasage de la subvention à l'AFITF qui s'apparente à de l'investissement

Économie

0,5

0,4

0,0

 

Engagements financiers de l’État

1,5

1,3

-0,2

 

Enseignement scolaire

3,4

3,4

0,0

 

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

0,3

0,3

0,0

 

Immigration, asile et intégration

0,4

0,4

0,0

 

Justice

0,4

0,4

0,0

Retraitement de la mesure de périmètre relative à la TVA aide juridictionnelle

Médias

1,1

1,1

0,0

Retraitement des mesures de périmètre Taxe sur les salaires de AEF et FTV

Outre-mer

1,9

1,8

-0,1

 

Politique des territoires

0,3

0,3

-0,1

 

Pouvoirs publics

3,6

3,7

0,1

 

Recherche et enseignement supérieur

3,6

3,7

0,1

Retraitement de la mesure de périmètre Oséo
Innovation et des subventions de l'ANR de titre 6 en PLF 2011 auparavant comptabilisée dans la catégorie 32 en LFI 2010

Régimes sociaux et de retraite

5,7

6,0

0,3

Traitée en dehors du périmètre "zéro valeur" sur la même logique que les dépenses de pensions

Santé

0,9

0,8

-0,1

 

Sécurité

0,1

0,1

0,0

 

Sécurité civile

0,0

0,0

0,0

Débasage des dotations à la brigade des sapeurs pompiers de Paris

Solidarité, insertion et égalité des chances

11,1

11,0

-0,2

Retraitement de la mesure de périmètre Transfert de l'API DOM

Sport, jeunesse et vie associative

0,3

0,2

-0,1

 

Travail et emploi

7,3

7,4

0,2

dont +0,6 de crédits nouveaux pour solder les dispositifs mis en place dans le cadre du plan de relance de l'économie soit une économie de -0,4 milliards d’euros sur les autres dépenses / Débasage de la DGD formation professionnelle / Rebasage des crédits de frais de gestion de l'ASS qui sont répertoriées dans la catégorie 32 mais qui s'apparente à des dépenses d'intervention.

Ville et logement

7,7

7,5

-0,2

 

Total PLF

59,5

58,9

-0,6

 

Source : ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique

III.– UN OBJECTIF DE SOLDE PUBLIC À ATTEINDRE PAR TOUS LES MOYENS

Le Rapporteur général rappelle qu’il est impératif d’atteindre l’objectif de déficit public fixé à 6 % du PIB en 2011 et que tous les moyens doivent être mobilisés pour y arriver. Le tableau ci-dessous indique la répartition prévisionnelle du déficit public en 2010 et 2011 par sous-secteur d’administration publique.

LE DÉFICIT PUBLIC

(en % de PIB)

 

2010

2011

APU

-7,7

-6

État

-7,7

-4,3

ODAC

2,1

0,3

APUL

-0,4

-0,5

ASSO

-1,7

-1,5

Source : ministère du Budget, des comptes publics et de la réforme de l’État

A.– LA PREMIÈRE RÉVISION À LA BAISSE DU DÉFICIT PUBLIC DEPUIS LE DÉBUT DE LA CRISE

La prévision de déficit public pour 2010 est revue à la baisse à 7,7 % de PIB, soit 0,3 point de moins que la prévision faite dans la première loi de finances rectificative pour 2010. Cette amélioration serait notamment due à la résistance des recettes des organismes de sécurité sociale et à un coût inférieur à la prévision du surcoût temporaire de la réforme de la taxe professionnelle.

Pour la première fois depuis le début de la crise, la prévision de déficit public est revue à la baisse. Ce retournement traduit notamment le rebond plus fort qu’attendu de l’économie française au second semestre de l’année 2009.

 Le déficit de l’État serait conforme à la prévision faite dans la troisième loi de finances rectificative pour 2010 et s’établirait à 152 milliards d’euros en comptabilité budgétaire. Cette stabilité résulte, comme le montre le tableau ci-dessous, de plusieurs tendances contraires.

DU DÉFICIT PRÉVU EN LFR 3 AU DÉFICIT RÉVISÉ POUR 2010

(en milliards d’euros)

Déficit LFR3 2010

-152

Recettes fiscales

-0,6

Recettes non fiscales

2,6

Dépense en norme élargie

0

Opérations exceptionnelles sur la dépense

-1

dont dépenses de relance

-0,4

dont impact de la réforme de la TP sur la dépense (PSR)

-0,6

Solde comptes spéciaux

-1

Déficit 2010 révisé en comptabilité budgétaire

-152

Source : ministère du Budget, des comptes publics et de la réforme de l’État.

Parmi les éléments venant en dégradation du déficit, il convient de noter le dépassement – désormais traditionnel – du coût de la prime pour l’emploi par rapport à la prévision faite en loi de finances, pour un montant de 700 millions d’euros.

La stabilisation du solde de l’État est obtenue en partie par trois éléments non récurrents améliorant le solde de 2,4 milliards d’euros.

En premier lieu, d’opportuns prélèvements discrétionnaires retracés en recettes non fiscales génèrent un surplus de ressources évalué à 1,1 milliard d’euros. Contrairement à la prévision, l’intégralité du bénéfice du fonds d’épargne de la Caisse des dépôts ne sera pas affectée à la reconstitution de ses fonds propres, 742 millions d’euros étant finalement prélevés par l’État. Par ailleurs, les dividendes versés par la société de prise de participation de l’État (SPPE) dépasseraient de 337 millions d’euros le montant prévu en loi de finances initiale.

En deuxième lieu, la perception d’une amende prononcée par le Conseil de la concurrence à l’encontre de divers établissements bancaires améliore le solde de 385 millions d’euros.

Enfin, la loi de finances pour 2010 intégrait les conséquences d’une condamnation obligeant l’État à rembourser à plusieurs entreprises les sommes qu’elles avaient versées au titre du précompte mobilier. Ce remboursement serait décalé à 2011, ce qui réduirait de 900 millions d’euros le déficit pour 2010.

 En comptabilité nationale, le déficit de l’État serait réduit de 2 milliards d’euros en raison principalement du retraitement de plusieurs opérations retracées sur les comptes spéciaux et considérées comme des opérations patrimoniales. Les prêts accordés à la Grèce, évalués à 5,8 milliards d’euros, ainsi que les crédits ouverts au profit d’OSEO dans le cadre du grand emprunt, d’un montant de 1 milliard d’euros, ne constituent pas des dépenses au sens de la comptabilité nationale. Inversement, le remboursement anticipé de 2 milliards d’euros de prêts octroyés aux constructeurs automobiles ne constitue pas une recette.

Le tableau suivant retrace les différents retraitements nécessaires au calcul du solde de l’État en comptabilité nationale.

LE DÉFICIT DE L’ÉTAT 2010 EN COMPTABILITÉ NATIONALE

(en milliards d’euros)

Déficit 2010 révisé en comptabilité budgétaire

-152

Retraitement des opérations du budget général

-0,9

dont passage en droits constatés

-2,1

dont retraitement en opérations financières

1,2

Retraitement des opérations des comptes spéciaux

4,8

Opérations réelles du Trésor

-1,9

dont remises de dettes en faveur d'États étrangers

-1,2

dont intérêts courus non échus

-0,8

Déficit 2010 révisé en comptabilité nationale

-150

Source : ministère du Budget, des comptes publics et de la réforme de l’État.

 Le déficit de l’État en 2010 est toutefois marqué par plusieurs dépenses exceptionnelles, en particulier la consommation des crédits des investissements d’avenir d’un montant de 35 milliards d’euros et la seconde partie du plan de relance pour 7,5 milliards d’euros. Comme l’indique le tableau ci-dessous, le déficit de l’État pour 2010, hors éléments exceptionnels, s’établirait à 100,5 milliards d’euros, soit une différence de plus de 50 milliards d’euros avec le déficit effectif.

LE DÉFICIT DE L’ÉTAT EN 2010 HORS ÉLÉMENTS EXCEPTIONNELS

(en milliards d’euros)

Déficit révisé 2010

-152

Disparition des versements au titre du plan Campus

3,7

Disparition des mesures de relance

7,5

Disparition du surcoût temporaire de la réforme de la TP

5,3

Disparition des dépenses du "grand emprunt"

35

Déficit 2010 hors éléments exceptionnels

-100,5

Source : ministère du Budget, des comptes publics et de la réforme de l’État

 Le déficit des autres administrations de sécurité sociale atteindrait également un niveau inédit.

Les organismes divers d’administration centrale connaîtraient un excédent de 2,1 % de PIB, soit plus de 40 milliards d’euros, en raison de la perception des fonds du grand emprunt.

Après une chute temporaire à 5,6 milliards d’euros en 2009, probablement liée à la perception du remboursement anticipé du FCTVA prévu dans le cadre du plan de relance, le besoin de financement des collectivités territoriales s’établirait à 8,5 milliards d’euros en 2010, à un niveau similaire à celui constaté en 2008.

Le solde des administrations de sécurité sociale s’établirait à – 1,7 %, soit – 32,8 milliards d’euros. Le déficit du régime général s’élèverait à 23,1 milliards d’euros, contre une prévision en loi de financement à 30,5 milliards d’euros. Cette amélioration de plus de 0,3 % de PIB serait due à une évolution plus favorable que prévue de l’emploi et de la masse salariale.

B.– RÉDUIRE LE DÉFICIT STRUCTUREL DE 20 MILLIARDS D’EUROS

1.– Le rétablissement des recettes, élément prépondérant de la réduction du déficit public en 2011

Avec un montant net de 11,1 milliards d’euros de nouvelles ressources dues à des mesures discrétionnaires contre 7,8 milliards d’euros d’économies prévues sur la dépense, l’effort de redressement porte en priorité sur le rétablissement des recettes. Compte tenu de sa rigidité à la baisse, la dépense ne peut, en effet, être durablement maîtrisée que par la voie des réformes structurelles qui portent leurs fruits sur le long terme.

Le Rapporteur général salue le pragmatisme qui a conduit le Gouvernement à privilégier, en 2011, le rétablissement des recettes pour tenir l’objectif de 6 % de PIB de déficit public.

Le tableau ci-dessous récapitule les différents éléments venant en diminution du déficit public en 2011.

RÉDUIRE LE DÉFICIT PUBLIC DE 7,7 % À 6 % DE PIB

(en % de PIB)

Prévision révisée du déficit public en 2010

7,7

Disparition des mesures temporaires 2010 (relance et TP)

-0,6

Mesures fiscales nouvelles

-0,5

Économies sur la dépense

-0,4

Surréaction des prélèvements obligatoires à la croissance

-0,15

Hausse des taux des collectivités territoriales

-0,05

Prévision de déficit public en 2011

6

Après disparition des mesures temporaires affectant l’année 2010, à savoir le surcoût temporaire de la réforme de la taxe professionnelle et les mesures de relance, le déficit public devrait être encore réduit de 1,1 % de PIB, soit environ 22 milliards d’euros. Cette baisse serait permise par les éléments suivants :

– une hausse nette des ressources résultant de mesures discrétionnaires, pour un montant évalué à 11,1 milliards d’euros, soit 0,5 % de PIB ;

– l’adoption de mesures d’économies, estimées à 7,8 milliards d’euros, soit environ 0,4 % de PIB – 2,5 milliards d’euros sur l’assurance maladie, 1,7 milliard d’euros dû à la réforme des retraites et 3,6 milliards d’euros sur la dépense de l’État ;

– la surréaction des prélèvements obligatoires, dont l’élasticité à la croissance est évaluée à 1,1 en 2011, soit un surplus de recettes d’environ 3 milliards d’euros – 0,15 % de PIB ;

– une hausse des taux des collectivités territoriales, conduisant à un surplus de recettes publiques d’un montant de 1 milliard d’euros, soit 0,05 % de PIB.

Au final, l’ensemble des mesures discrétionnaires prévues en 2011 conduirait à une réduction du déficit structurel de l’ordre de 20 milliards d’euros, soit 1 % de PIB. Cet effort serait réparti entre sous-secteurs d’administration publique de la manière suivante.

L’EFFORT DE RÉDUCTION DU DÉFICIT STRUCTUREL PAR SOUS-SECTEUR D’ADMINISTRATION PUBLIQUE

(en milliards d’euros)

 

Effort sur les recettes

Effort sur la dépense

Effort total

APU

12,1

7,8

19,9

État - ODAC

2,1

3,3

5

ASSO

9

4,2

13,2

APUL

1

0,3

1,3

2.– Un effort notable d’amélioration du solde structurel de l’État

 En 2011, le déficit de l’État s’établirait à 92 milliards d’euros – 89,7 milliards d’euros sur le budget général et 2,3 milliards d’euros sur les comptes spéciaux. Il apparaît en baisse de 8,5 milliards d’euros par rapport au déficit révisé pour 2010, hors éléments exceptionnels. Le solde du budget général s’améliorerait de 12,7 milliards d’euros tandis que celui des comptes spéciaux resterait négatif, à –2,4 milliards d’euros, en raison notamment de l’octroi de prêts à la Grèce, prévus pour 6,1 milliards d’euros en 2011.

Comme l’indique le schéma ci-dessous, l’intégralité des nouvelles ressources est affectée au financement des dépenses du passé – pensions et charges de la dette – et à la réduction du déficit.

AFFECTATION DES NOUVELLES RESSOURCES PRÉVUES EN 2011 SUR LE BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT
(HORS DISPARITION DES ÉLÉMENTS EXCEPTIONNELS CONSTATÉS EN 2010)

(en milliards d’euros)

Mesures fiscales nouvelles dont le produit est affecté au budget de l’État

1,7

Prévision de plus-values spontanées de recettes

12,5



Réduction du déficit

9,7


Norme de dépense

4,5

En limitant la croissance de la dépense à un rythme inférieur à celui de l’inflation, en affectant l’intégralité des plus-values spontanées de recettes à la réduction du déficit et en dégageant de nouvelles ressources pérennes, le présent projet de loi permet une amélioration notable du solde structurel de l’État.

 En comptabilité nationale, le déficit de l’État s’établirait à 86,4 milliards d’euros. Cette révision à la baisse serait principalement due aux versements de prêts à la Grèce, d’un montant prévisionnel de 6,1 milliards d’euros, partiellement compensés par les remboursements de prêts aux constructeurs automobiles.

Le tableau suivant retrace les retraitements requis par la « clé de passage » du déficit en comptabilité nationale (32).

LE DÉFICIT DE L’ÉTAT 2010 EN COMPTABILITÉ NATIONALE

(en milliards d’euros)

Déficit 2011 en comptabilité budgétaire

-92

Retraitement des opérations du budget général

2,2

dont passage en droits constatés

1,9

dont retraitement en opérations financières

0,3

Retraitement des opérations des comptes spéciaux

3,2

Opérations réelles du Trésor

0,2

Déficit 2011 en comptabilité nationale

-86,4

Source : ministère du Budget, des comptes publics et de la réforme de l’État

 Les soldes des autres administrations publiques connaîtraient, en 2011, des évolutions opposées.

Les organismes divers d’administration centrale seraient en excédent de 0,3 % de PIB – environ 6 milliards d’euros – en raison de l’excédent structurel dégagé par la caisse d’amortissement de la dette sociale. Le besoin de financement des collectivités territoriales progresserait pour atteindre 9,9 milliards d’euros, soit 0,5 % de PIB. Le déficit des administrations de sécurité sociale serait en réduction de 1,7 % à 1,5 % de PIB, soit environ 30 milliards d’euros (33).

IV.– L’INEXORABLE PROGRESSION DE LA DETTE PUBLIQUE

A.– MALGRÉ UN BESOIN DE FINANCEMENT DE L’ÉTAT EN BAISSE…

Le solde budgétaire arrêté à l’article d’équilibre (article 47 du présent projet) n’est que l’une des composantes de l’équilibre financier de l’État : du solde budgétaire découle un besoin de financement qui doit être couvert par les emprunts et les ressources de trésorerie de l’État. Le tableau de financement ci-dessous en rend compte pour 2010 et 2011.

TABLEAU PRÉVISIONNEL DE FINANCEMENT DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

 

2010

PLF 2011

I.– Besoin de financement

   

Déficit budgétaire

152

92

Amortissement de la dette à long terme

29,5

48,8

Amortissement de la dette à moyen terme

53,5

48,0

Amortissement des dettes reprises par l’État

4,1

0,6

Total Besoin de financement

239,1

189,4

II.– Ressources de financement

   

Produit des émissions à moyen et long terme (nettes des rachats)……...

188,0

186,0

Annulation de titres par la Caisse de la dette publique

2,5

2,9

Variation nette de titres à court terme

1,2

– 0,7

Variation des dépôts des correspondants

27,0

– 3,0

Variation du compte courant du Trésor (a)

14,9

1,2

Autres ressources de trésorerie

5,5

3,0

Ressources totales nettes de financement

239,1

189,4

N.B. : La colonne « 2010 » présente le tableau de financement tel que modifié par l’article 2 de la loi n° 2010-463 du 7 mai 2010 de finances rectificative pour 2010. La colonne « PLF 2011 » présente le tableau de financement figurant à l’article d’équilibre du présent PLF.

 Pour 2010, le programme de financement à moyen et long terme (net des rachats) s’établit à 188 milliards d’euros dont 148,93 milliards d'euros ont été réalisés au 30 septembre 2010, soit 79,2 %. Comme les années précédentes, il n’y a pas eu d’émission de titres à moyen et long terme au mois d’août. Cinq dates d’adjudication (soit 23,8 % du calendrier annuel) demeurent donc en théorie d’ici la fin de l’année pour réaliser 20,8 % du financement. L’« avance » prise par l’État au premier semestre lui permet au second de réduire le niveau de ses émissions ou de mettre en œuvre des rachats, lui offrant ainsi la possibilité de s’adapter à la situation du marché.

Toutefois, ce volume d’emprunts à moyen et long terme se révèle insuffisant pour couvrir l’intégralité du déficit en gestion de sorte que l’État doit également se financer par des émissions de dettes à court terme (BTF) (34).

Il faut néanmoins se féliciter du fait que la loi de finances rectificative du 7 mai 2010 a prévu une baisse de l’encours de BTF de 14,5 milliards d'euros alors qu’une hausse de 31 milliards d'euros était inscrite en loi de finances initiale. Cette correction de plus de 45 milliards d'euros a été rendue possible, en dépit d’une augmentation du déficit budgétaire (+ 34,6 milliards d'euros qui correspondent à la prise en compte du programme d’investissement d’avenir de 35 milliards d'euros), par l’augmentation des dépôts des correspondants et par la baisse plus forte qu’anticipé du solde du Trésor, pour un total de 60,7 milliards d'euros dont 34 milliards d'euros au titre des programmes d’investissement d’avenir.

L’encours de dette à court terme s’établit donc au 30 septembre 2010 à 206,1 milliards d'euros (soit 16,8 % de l’encours de dette total) en baisse de 8 milliards d'euros (et de 1,8 point en pourcentage de la dette totale) par rapport à la fin de l’année 2009. L’encours à la fin de l’année 2010 devrait s’établir à 199,6 milliards d'euros, en baisse de 14,5 milliards d'euros (et de 2,5 points en pourcentage de la dette totale) par rapport à la fin de l’année 2009.

STRUCTURE DU BESOIN DE FINANCEMENT DE L’ÉTAT (1999-2011)

(en milliards d’euros)

 En 2011, le besoin de financement de l’État serait couvert par trois types de ressources de trésorerie. En premier lieu, l’Agence France Trésor (AFT) émettrait 186 milliards d’euros de dette à moyen et long terme nette des rachats (35), soit un montant en légère baisse par rapport à 2010 (voir le tableau ci-après) ;

EMPRUNT DE L’ÉTAT À MOYEN ET LONG TERME DEPUIS 2002

(en milliards d’euros)

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

86,9

111,5

121,6

109,7

104,1

97,6

128,5

165

188

186

L’augmentation du programme de financement à moyen et long terme de 11 milliards d’euros par rapport à 2010, alors même que le besoin de financement de l’État connaîtrait une diminution de près de 50 milliards d’euros, s’explique vraisemblablement par la volonté de limiter l’accroissement de la dette à court terme. Dans ces conditions, compte tenu des amortissements prévus en 2011, le plafond de variation de la dette négociable soumis au vote du Parlement pour 2011 est de 89,2 milliards d’euros (36), à comparer à 105 milliards d’euros en loi de finances rectificative pour 2010 du 9 mars 2010(37). Aux termes de l’article 34 de la LOLF, ce plafond ne porte que sur la dette négociable dont la durée de vie à l’émission est supérieure à un an, c’est-à-dire les OAT et les BTAN (y compris les titres venant à échéance l’année en cours ou l’année suivante).

En deuxième lieu, la Caisse de la dette publique annulerait 2,9 milliards d’euros de titres venant à échéance en 2011. Depuis 2006, cet établissement public peut recevoir des dotations issues des produits de cessions d’actifs (versées par le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État), à des fins de rachats et d’annulations de dette. Encore faut-il que les conditions de marché s’y prêtent, ce qui n’a plus été le cas depuis 2008.

En dernier lieu, le stock de dette à court terme diminuerait l’année prochaine. La variation de l’encours des BTF diminuerait de 0,7 milliard d’euros, pour atteindre environ 206,3 milliards d’euros à la fin 2011, soit près de 16,9 % de l’ensemble de la dette négociable. Le niveau de cet encours est traditionnellement déterminé par le niveau du compte du Trésor visé en fin d’année, afin de faire face aux perspectives d’amortissements de dette à moyen terme en janvier de l’année suivante.

Depuis 2008, l’augmentation du besoin de financement de l’État est telle que, sauf à prendre le risque d’une déstabilisation des investisseurs, les emprunts à moyen et long terme ne permettent plus de couvrir à eux seuls l’ensemble constitué du déficit budgétaire et des amortissements de dette à moyen et long terme. En découle un recours accru aux instruments de court terme (voir le graphique ci-après) et, corrélativement, une exposition plus forte et plus immédiate à une remontée des taux d’intérêt par les banques centrales.

L’encours de titres à moins d’un an a fortement augmenté en 2009 sous l’effet de la crise. Ainsi, entre la fin de l’année 2007 et la fin de l’année 2009, la part des BTF dans l’encours total de dette est passée de 8,5 % à 18,6 %. L’année 2010 marque le pas vers un recours plus modéré à la dette à court terme, la part des BTF dans l’encours total de la dette devant passer de 16,8 % au 30 septembre 2010 et à 16,1 % à la fin de l’année 2010.

En 2011, la baisse de la part des BTF devrait se poursuivre à un rythme relativement soutenu pour passer sous la barre des 15 % du stock de dette en fin d’année.

Selon le Gouvernement, ce mouvement de baisse du ratio de BTF se prolongera très probablement en 2012-2013 pour faire revenir à terme ce ratio dans la zone de 12 % à 14 %. Un tel niveau de BTF permettrait à terme de faire face à une hypothétique dégradation du solde budgétaire comparable à celle observée en 2009 (de l’ordre de 70 milliards d'euros, soit environ 6 % de la dette), sans dépasser le seuil de 20 % de l’encours total de dette jugé par certaines agences de notation (notamment Moody’s) comme pouvant constituer, associé à d’autres éléments, un facteur de risque.

B.– …LA DYNAMIQUE DE LA DETTE ET DE SES INTÉRÊTS  RESTE UN FACTEUR DE RISQUES

● La charge nette de la dette de l’État en 2011 s’établirait à 45,4 milliards d’euros. Elle s’inscrirait ainsi en augmentation par rapport aux 42,45 milliards d’euros de crédits inscrits dans la loi de finances initiale pour 2010 majorés de 0,5 milliard d’euros supplémentaires en loi de finances rectificative du 9 mars 2010 en liaison avec la mise en place dans ce texte des investissements d’avenir.

 Toutefois, en exécution, la charge de la dette en 2010 sera inférieure de 1,5 milliard d’euros par rapport à la prévision initiale et de deux milliards d’euros par rapport à la prévision révisée en mars 2010. Quatre facteurs concourent à cette évolution :

– en premier lieu, la baisse significative des taux courts : initialement estimés à 1,3 % en moyenne annuelle, ils sont finalement attendus en deçà de 0,5 % sur l’année ; cet « effet taux » contribuerait à hauteur de 1,6 milliard d’euros environ à la révision à la baisse de la charge de la dette ;

– en deuxième lieu, la révision à la baisse de la charge liée à la rémunération des dotations non consommables mises en place pour le financement des investissements d’avenir (– 0,3 milliard d’euros) : évaluée à 0,5 milliard d’euros lors de la loi de finances rectificative du 9 mars 2010, cette charge devrait finalement être limitée à 0,2 milliard d’euros. En effet, les intérêts dus par l’État ne courent qu’à compter du versement effectif des fonds aux opérateurs gestionnaires des fonds. Ils sont donc conditionnés par la conclusion des conventions entre l’État et les opérateurs gestionnaires, préalable nécessaire pour que la mécanique des investissements d’avenir fonctionne conformément à la logique de sélectivité et d’excellence voulue tant par le Gouvernement que par le législateur ;

– en troisième lieu, les effets calendaires : ceux-ci résultent, d’une part, du choix de la date anniversaire pour les lignes créées et, d’autre part, du choix des lignes abondées lors des adjudications effectivement opérées, donc de leurs dates anniversaires respectives. Ces effets, qui influent sur le montant des coupons courus ou versés, viendraient réduire la charge de la dette à hauteur de 0,5 milliard d’euros ;

– enfin, la charge d’indexation s’avère en revanche supérieure de 0,3 milliard d’euros en exécution par rapport au niveau anticipé en mars : elle s’établit à 2,3 milliards d’euros contre 2 milliards d’euros au moment de la première loi de finances rectificative (38), compte tenu d’une inflation plus élevée qu’anticipé en glissement de mai à mai.

 En 2011, la charge de la dette croîtrait donc d’environ 4,5 milliards d’euros entre la dernière prévision actualisée pour 2010 (41 milliards d’euros environ) et la prévision pour 2011, pour atteindre 45,4 milliards d'euros. Cette augmentation résulterait de trois facteurs :

– un « effet volume » sur la dette à plus d’un an, dont le stock aura augmenté de 105 milliards d'euros en 2010, soit une augmentation d’environ 3,3 milliards d'euros ;

– un « effet taux » qui serait également haussier (+ 0,8 milliard d’euros) : il résulterait principalement d’une augmentation des taux courts, qui s’élèveraient à 1,16 % en moyenne en 2011 contre environ 0,5 % en 2010. La prévision de taux courts retenue dans le cadre de ce projet de loi de finances s’appuie sur les prévisions du consensus forecast, qui anticipent des taux à 3 mois de 1,3 % à la fin septembre 2011. Par interpolation avec les taux constatés en 2010, la moyenne annuelle des taux à 3 mois s’établirait à 1,0 %. Toutes maturités confondues, le taux moyen des BTF sur l’année 2011 atteindrait alors 1,16 %. Toutefois, l’impact de la hausse des taux courts serait partiellement compensé par les gains de refinancement constatés sur la dette à moyen et long terme ;

– enfin, il faut s’attendre à l’augmentation de la rémunération des dotations non consommables pour le financement des investissements d’avenir compte tenu de la montée en charge de la sélection des projets à financer ainsi qu’à l’effet « année pleine » pour les projets déjà sélectionnés (+ 0,4 milliard d’euros).

LA CHARGE DE LA DETTE DE L’ÉTAT EN 2010 ET 2011

(en millions d’euros)

 

LFI 2010

PLF 2011

Charge brute de la dette négociable

42 324

44 718

Charge brute de la dette non négociable

3

3

Charge brute de la gestion de la trésorerie

123

661

Total charge brute

42 450

45 382

Recettes d’ordre

3 009

2 788

Total charge nette dette (hors swaps)

39 441

42 594

Excédent opérations swaps (à déduire)

280

333

Total charge nette dette après swaps

39 161

42 261

N.B. : La prévision d’exécution est inférieure d’environ 1,5 milliard d’euros par rapport

à la prévision en loi de finances initiale pour 2010.

Au-delà, selon les projections fournies par l’AFT au Rapporteur général, la charge de la dette pourrait augmenter de 5,1 milliards d’euros en 2012 pour s’établir à 50,5 milliards d'euros. Cette hausse s’expliquerait en premier lieu par un « effet volume » sur la dette de moyen et long terme (+ 3,0 milliards d'euros). La prévision repose également sur une hausse des taux courts d’environ 110 points de base entre 2011 et 2010, partiellement compensée par les gains de refinancement dont l’État continuerait de bénéficier. Au total, l’« effet taux » contribuerait à hauteur de 1,5 milliard d’euros à l’augmentation de la charge de la dette. Enfin, en lien avec la prévision d’inflation fixée à 1,75 % pour 2012 contre 1,5 % en 2011, la provision pour charge d’indexation croîtrait de 0,4 milliard d’euros. Le solde serait imputable à la rémunération des investissements d’avenir qui n’atteindrait sa pleine charge qu’en 2012 (+ 0,1 milliard d’euros).

Il faut noter que ce montant représente l’intégralité de la progression des charges qu’autorise chaque année la norme de dépense.

En tout état de cause, comme le graphique ci-après invite à le constater, le stock de dette accumulée est aujourd’hui tel que les variations annuelles de la charge de la dette ont, depuis 2008, véritablement changé d’échelle.

NB : Dépenses exécutées jusqu’en 2009 et prévisions révisées pour 2010-2012 du Gouvernement.

● L’encours de la dette progressera dans des proportions inédites en 2010 et 2011.

La dette négociable de l’État est passée de 1 036 milliards d’euros en 2008 à 1 148 milliards d’euros en 2009 et devrait atteindre 1 241 milliards d’euros à la fin 2010 et 1333 milliards d’euros en 2011 (39). Cette hausse de l’endettement au cours des dernières années reflète les conséquences de la crise économique :

– d’abord, la dégradation de la conjoncture a fortement creusé le déficit public, à la fois par le jeu des stabilisateurs automatiques (moindres rentrées fiscales et hausse des dépenses liées à l’indemnisation du chômage) et sous l’effet des mesures de relance ;

– ensuite, la faiblesse de la croissance nominale a exercé un effet mécanique, en faisant augmenter le solde public nécessaire pour stabiliser le ratio de dette (dit « solde stabilisant »).

En 2010, la contribution de chaque sous secteur des administrations publiques à l’endettement public exprimé en point de PIB est retracée dans le tableau ci-après.

DÉCOMPOSITION PAR SECTEUR
DE L’AUGMENTATION DE LA DETTE PUBLIQUE EN 2010

(en points de PIB)

Dette publique à la fin 2010

82,9 %

Contribution de l’État

64,4%

Contribution des organismes divers d’administration centrale (ODAC)

5,5%

Contribution des administrations publiques locales (APUL)

8,6%

Contribution des administrations de sécurité sociale (ASSO)

4,50%

Source : ministère du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État.

En 2011, la dette de l’ensemble des administrations publiques augmenterait de 3,3 points de PIB en 2011 et représenterait ainsi 86,2 % de la richesse nationale selon la trajectoire retenue dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014. Cette aggravation de la dette publique en 2011 n’est pas seulement imputable à la dégradation du déficit public.

Certaines opérations financières contribuent également à peser sur la dette publique au sens de Maastricht, car il s’agit d’une dette brute, c'est-à-dire non diminuée de la valeur des actifs financiers publics : il s’agit notamment de certaines mesures de réponse à la crise (prises de participation dans les banques, prêts aux constructeurs automobiles,…), des prêts accordés à la Grèce ou encore de prêts et de prises de participation réalisés dans le cadre des investissements d'avenir. À cet égard, l’estimation de la charge représentée par la rémunération des fonds non consommables consacrés aux investissements d’avenir et au plan Campus resterait limitée en 2010 et monterait sensiblement en charge en 2011, tout en restant en deçà du montant plein théorique de 670 millions d’euros. Le Gouvernement fait ensuite l’hypothèse conventionnelle selon laquelle la charge correspondante pourrait atteindre 1,4 milliard d’euros en moyenne chaque année à compter de 2012.

Au total, sur l’augmentation de 3,3 points de PIB de la dette publique entre 2010 et 2011, le Gouvernement évalue à 0,3 point l’effet des flux de créances de l’année (40). Le reste de l’augmentation, soit 3 points de PIB, serait imputable au déficit public.

En 2011, la dette publique augmenterait de 3,3 points et s’établirait à 86,2 % du PIB. Cette progression, moins marquée qu’en 2010, s’explique par une réduction du déficit public et une croissance économique plus forte qu’en 2010. Toutefois, le solde public (- 6,0 %) restera inférieur au solde stabilisant la dette (- 3,0 %).

ÉVOLUTION DU RATIO D’ENDETTEMENT DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

(en % du PIB)

2009

2010

2011

Ratio d'endettement au sens de Maastricht (1)

78,1

82,9

86,2

Croissance nominale du PIB, en % (2)

-2,1

2,2

3,7

Solde stabilisant le ratio d'endettement
(hors flux de créances) (3)≈-(1)n-1×(2)

1,5

-1,6

-3,0

Solde public effectif (4)

-7,5

-7,7

-6,0

Écart au solde stabilisant (A) = (3)-(4)

9,0

6,1

3,0

Flux de créances (B)

1,6

-1,2

0,3

Variation du ratio d'endettement (C) = (A)+(B)

10,6

4,8

3,3

La variation du ratio d’endettement au PIB résulte de deux contributions : d’une part, l’écart entre le solde public effectif et le solde stabilisant la dette ; d’autre part, les flux de créances de l’année.

CHAPITRE II : LES RECETTES DU BUDGET GÉNÉRAL
DE L’ÉTAT EN 2011

En 2009, les recettes nettes de l’État – fiscales et non fiscales – ont atteint 233,7 milliards d’euros. À périmètre inchangé, un tel niveau correspond à celui constaté en 1996 en euros courants et à celui de 1979 en euros constants.

Après cette chute brutale de 65 milliards d’euros, un rebond était attendu en loi de finances initiale pour 2010. Il est confirmé par la prévision révisée, qui anticipe un montant de recettes nettes de 272,5 milliards d’euros, en hausse de 3,1 milliards d’euros par rapport à la dernière loi de finances rectificative pour 2010.

En 2011, la reconstitution spontanée des ressources de l’État s’est poursuivie avec une croissance spontanée des recettes fiscales nettes évaluée à 14,4 milliards d’euros, du fait notamment du dynamisme de l’impôt sur les sociétés.

Les prévisions macroéconomiques sous-tendant ces estimations sont les suivantes.

PRINCIPAUX ÉLÉMENTS DU CADRAGE MACROÉCONOMIQUE

(taux de croissance en %)

 

2009

2010 (p)

2011 (p)

Croissance du PIB en volume

– 2,6

1,5

2,0

Dépenses de consommation des ménages

0,6

1,4

1,7

Investissement des entreprises non financières

– 8,0

– 0,9

5,5

Prix à la consommation

0,1

1,5

1,5

Rappelons toutefois que, s’il est, à long terme, avéré, le lien entre ces agrégats macroéconomiques et les recettes fiscales nettes apparaît, sur un an, relativement distendu. L’évolution de l’impôt sur le revenu et, dans une moindre mesure, de l’impôt sur les sociétés dépend largement des revenus et bénéfices de l’année précédente. La taxe sur la valeur ajoutée est assise à hauteur de seulement deux tiers sur la consommation des ménages, le tiers restant étant lié à la consommation intermédiaire des entreprises non assujetties, aux dépenses des administrations et aux investissements des ménages en logements. Assise sur les volumes de consommation d’hydrocarbures, la taxe intérieure sur les produits pétroliers voit son produit dépendre de l’activité économique mais également des fluctuations du prix du pétrole. Enfin, le produit des impositions assises sur le patrimoine est lié à l’évolution du prix des actifs financiers et immobiliers.

Le tableau suivant dresse le portait prévisionnel des ressources du budget général de l’État en 2011.

LES RESSOURCES DE L’ÉTAT EN 2011

(en millions d'euros)

 

LFI 2010

Révisé 2010

Changements de périmètre

PLF 2011 à périmètre constant

PLF 2011

PLF 2011 à périmètre constant/révisé 2010

Révisé 2010/LFI 2010

en valeur

en %

en valeur

en %

Recettes fiscales nettes : (A) = (a) – (b)

252 062

254 683

287

254 094

254 381

-589

-0,2%

2 621

1,0%

Recettes fiscales brutes (a)

346 270

345 235

287

336 247

336 534

-8 988

-2,6%

-1 035

-0,3%

Remboursements et dégrèvement (b)

94 208

90 552

0

82 153

82 153

-8 399

-9,3%

-3 656

-3,9%

Impôt sur le revenu net

46 596

47 829

1 140

50 971

52 111

3 142

6,6%

1 233

2,6%

Impôt sur les sociétés net et CSB

33 040

34 940

254

44 000

44 254

9 060

25,9%

1 900

5,8%

. IS brut et CSB

50 400

52 140

254

56 400

56 654

4 260

8,2%

1 740

3,5%

. R&D d'IS

17 360

17 200

0

12 400

12 400

-4 800

-27,9%

-160

-0,9%

TIPP

14 198

14 212

-133

14 288

14 155

76

0,5%

14

0,1%

TVA nette

125 434

126 635

-1 305

131 917

130 612

5 282

4,2%

1 201

1,0%

. TVA brute

170 990

170 457

-1 305

176 363

175 058

5 906

3,5%

-533

-0,3%

. R&D de TVA

45 556

43 622

0

44 444

44 444

822

1,9%

-1 934

-4,2%

Autres recettes fiscales nettes

32 494

30 867

331

12 918

13 249

-17 949

-58,1%

-1 627

-5,0%

Recettes non fiscales (B)

15 035

18 605

-335

17 208

16 873

-1 397

-7,5%

3 570

23,7%

Prélèvements sur recettes (C) = (c)+(d)

104 033

103 276

0

73 427

73 426

-29 849

-28,9%

-757

-0,7%

Au profit des collectivités territoriales

85 880

85 387

0

55 191

55 191

-30 196

-35,4%

-493

-0,6%

Au profit de la Communauté européenne

18 153

17 889

0

18 235

18 235

346

1,9%

-264

-1,5%

Ressources nettes du budget général = (A) + (B) – (C)

163 064

170 012

-48

197 875

197 827

27 863

16,4%

6 948

4,3%

NB : les transferts de ressources prévus dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle ne sont pas traités en mesures de périmètre.

Source : ministère du Budget, des comptes publics et de la réforme de l’État.

I.– LES RECETTES FISCALES

DIX ANS DE RECETTES FISCALES NETTES

 

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Révisé 2010

PLF 2011

En milliards d’euros

248,3

243,8

243,6

269,9

276,9

272,9

272,3

265,1

214,3

254,7

254,4

En % du PIB

16,6%

15,7%

15,3%

16,3%

16,0%

15,1%

14,4%

13,6%

11,2%

13,1%

12,6%

Source : ministère du Budget, des comptes publics et de la réforme de l’État.

Les recettes fiscales nettes s’établiraient à 254,4 milliards d’euros en 2011 contre 254,7 milliards d’euros en 2010. Cette stabilité est trompeuse car l’année 2011 sera marquée par le vaste transfert de recettes à destination des collectivités territoriales, prévu par la réforme de la taxe professionnelle.

À périmètre constant, les recettes fiscales nettes bénéficieraient d’une croissance spontanée estimée à 14,4 milliards d’euros, soit un surplus de plus de 4 milliards d’euros par rapport à leur croissance tendancielle généralement estimée autour de 10 milliards d’euros. L’élasticité associée à cette prévision ressort à 1,5 – contre 1,7 en 2010. Une telle hypothèse apparaît cohérente dans un contexte de rattrapage des recettes après la chute constatée en 2009.

Le tableau ci-dessus montre qu’en 2011, la part des recettes fiscales nettes dans le PIB atteindrait 12,6 %, en baisse de près de 4 points par rapport au taux constaté en 2004. S’il est vrai que le rattrapage des recettes ne sera pas complet dès 2011 et que ce taux pourrait remonter spontanément à l’avenir, une telle évolution doit être mise en relation avec les baisses d’impôts et les transferts de recettes réalisés sur l’ensemble de la décennie.

Une telle réduction des moyens financiers de l’État suscite des interrogations sur sa capacité à assumer ses missions à long terme.

A.– LA RÉFORME DE LA TAXE PROFESSIONNELLE, ILLUSTRATION DE LA PERTE DE SUBSTANCE FISCALE DU BUDGET DE L’ÉTAT

Dans son rapport préalable au débat d’orientation des finances publiques (41), le Rapporteur général a montré que le budget de l’État a perdu, de 2000 à 2009, entre 100 et 120 milliards d’euros de recettes fiscales en raison :

– de baisses d’impôts non gagées pour un montant estimé entre 68 et 78 milliards d’euros ;

– de transferts de recettes à d’autres administrations publiques, principalement la sécurité sociale et les collectivités territoriales, pour un montant compris entre 33 et 42 milliards d’euros.

En combinant allègements d’imposition non gagés et affectations d’impôts d’État à des tiers, la réforme de la taxe professionnelle, prévue en loi de finances pour 2010, illustre les deux faces de cette dynamique.

 Elle constitue, d’une part, une baisse d’impôts non gagée dans la mesure où son coût net, entièrement assumé par l’État, est évalué à 4,7 milliards d’euros, net d’impôt sur les sociétés. Sur cette base, elle apparaît comme l’une des réformes des impositions directes les plus coûteuses, à comparer aux baisses d’impôt sur le revenu décidées en loi de finances pour 2001 ou en loi de finances pour 2006.

Lors de son audition devant la commission des Finances le 29 septembre dernier, la ministre chargée de l’économie a affirmé que le coût de la réforme en 2010 s’établirait à 9,5 milliards d’euros, contre une prévision initiale de 12,9 milliards d’euros. Toutefois, cette économie serait due à de moindres versements de l’État au titre de l’ancien plafonnement à la valeur ajoutée et n’aurait donc aucun impact sur le coût de la réforme en régime de croisière (42).

Le Rapporteur général rappelle, par ailleurs, que le régime applicable aux bénéfices non commerciaux, dont le rendement était estimé à 700 millions d’euros, a été déclaré non conforme à la Constitution et que l’absence de compensation de ce manque à gagner vient se rajouter au coût de la réforme.

Le tableau ci-après tente de récapituler les différents éléments à prendre en compte pour calculer le coût de la réforme en régime de croisière. La différence avec l’évaluation de 4,7 milliards d’euros donnée par le Gouvernement provient des éléments suivants :

– le Gouvernement évalue à 1,6 milliard d’euros le coût de la diminution des frais d’assiette et de recouvrement sur la taxe d’habitation et les taxes foncières. Le Rapporteur général retient l’évaluation de l’annexe relative aux voies et moyens, à 1,9 milliard d’euros ;

– le Gouvernement prend en compte l’amélioration du solde du compte d’avances aux collectivités territoriales, de 400 millions d’euros, liée à un décalage dans le versement de la cotisation sur la valeur ajoutée. Pourtant, une telle recette est transitoire et était prise en compte, en prévision, dans le calcul du surcoût temporaire de la réforme en 2010. Elle n’est donc pas à prendre en compte en régime de croisière ;

– enfin, le Rapporteur général inclut l’absence de compensation de la disparition du régime applicable aux BNC.

TENTATIVE DE RECONSTITUTION DU COÛT DE LA RÉFORME
DE LA TAXE PROFESSIONNELLE

(en milliards d’euros)

Compensation aux collectivités territoriales (hors dégrèvements)

-8,9*

Impact sur les impositions perçues par l'État avant réforme (montants constatés en 2009)

-6,2

dont cotisation minimale de taxe professionnelle

-2,8

dont disparition des FAR perçus au titre du recouvrement de la TP

-2,7

dont cotisation nationale de péréquation

-1

dont taxe sur les installations nucléaires de base

0,2

Économie nette sur les dégrèvements

8,1

Coût brut

-7,1

Impact sur l'IS et l'IR

1,6

Non compensation de la disparition du régime applicable aux BNC

-0,7

Coût net en régime de croisière

-6,2

NB : l’impact de la réforme sur l’IS et l’IR atteint 1,6 milliard d’euros selon les informations transmises au Rapporteur général. Un tel montant semble plus cohérent que l’évaluation donnée dans l’annexe relative à l’évaluation des voies et moyens, à 2,4 milliards d’euros, qui suppose un taux d’imposition effectif de 33 % (alors qu’il était évalué à 24 % dans le projet de loi de finances pour 2010).

* Le détail de cette ligne est retracé dans le tableau ci-après relatif à la compensation garantie aux collectivités territoriales.

 La réforme de la taxe professionnelle se traduit, d’autre part, par un vaste transfert de recettes fiscales à destination des collectivités territoriales. À compter de 2011, le budget général de l’État se verrait privé de 6 milliards d’euros de ressources fiscales. Celles-ci s’ajoutent au produit des nouvelles impositions, aux nouveaux dégrèvements versés par l’État et au concours prévu sur le prélèvement sur recettes pour garantir aux collectivités territoriales la neutralité budgétaire de la réforme.

Le tableau ci-dessous, également fruit des évaluations du Rapporteur général, retrace les différents éléments de la compensation aux collectivités territoriales.

RECONSTITUTION DE LA COMPENSATION DE LA SUPPRESSION DE LA TAXE PROFESSIONNELLE AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

(en milliards d’euros)

 

Nouvelles impositions prévues par la réforme

17

 

dont cotisation sur la valeur ajoutée

10,6

 

dont cotisation foncière

5,3

 

dont imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux

1,1

Compensation versée par l'État (15,4 milliards d'euros ; 8,9 milliards d’euros hors dégrèvements)

Transferts d'impôts d'État

5,9

dont taxe spéciale sur les conventions d'assurance

3

dont baisse des frais d'assiette et de recouvrement

1,9

dont taxe sur les surfaces commerciales

0,6

dont fraction des DMTO immobiliers

0,3

dont fraction de taxe de publicité foncière

0,1

Dégrèvements après réforme

6,5

Dotations budgétaires (prélèvement sur recettes)

2,9

 

TOTAL

32,3

B.– IMPÔT SUR LE REVENU

DIX ANS D’IMPÔT SUR LE REVENU NET

 

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Révisé 2010

PLF 2011

En milliards d’euros

49,8

46,3

50,0

49,9

52,5

53,8

50,0

51,7

46,7

47,8

52,1

En % du PIB en valeur

3,3%

3,0%

3,1%

3,0%

3,0%

3,0%

2,6%

2,7%

2,4%

2,5%

2,6%

Source : ministère du Budget, des comptes publics et de la réforme de l’État

 La prévision révisée pour 2010 de l’impôt sur le revenu net s’établit à 47,8 milliards d’euros, en baisse de 1,1 milliard d’euros par rapport à la prévision faite dans la première loi de finances rectificative pour 2010. La progression, constatée en 2009, de la masse salariale (+ 1 %) et des pensions (+ 4,2 %) serait contrebalancée par le repli des plus-values mobilières (– 40 %) et du revenu des travailleurs indépendants. Au total, la croissance spontanée serait nulle.

Le Rapporteur général remarque que cette réévaluation est surtout liée à une révision à la hausse du coût de la prime pour l’emploi, de 3,2 milliards d’euros à 3,6 milliards d’euros. Depuis 2006, la prévision faite en loi de finances initiale se révèle systématiquement sous-évaluée de plusieurs centaines de millions d’euros et un tel manque de sincérité semble se reproduire en 2010.

 En 2011, le produit de l’impôt sur le revenu net atteindrait 52,1 milliards d’euros. D’une part, en raison du dynamisme des revenus en 2010 par rapport à 2009, la croissance spontanée est évaluée à 4,4 %, soit une élasticité à la croissance de 1,2 supérieure à celle de l’ensemble des prélèvements obligatoires. Ces plus-values spontanées généreraient un surplus de recettes d’environ 2,3 milliards d’euros. Les hypothèses économiques relatives à l’évolution de l’impôt sur le revenu sont les suivantes.

HYPOTHÈSES ÉCONOMIQUES RELATIVES À L’IMPÔT SUR LE REVENU

I.– COMPTE DE REVENU DES MÉNAGES POUR 2009 ET 2010
(ASSIETTE DES IMPÔTS ACQUITTÉS EN 2010 ET 2011)

(Taux de croissance annuelle en valeur, en %)

 

2009
(révisé 2010)

2010
(PLF 2011)

Salaires nets (comptabilité nationale)

-0,2

2,0

Excédent brut d’exploitation des entrepreneurs individuels

-3,9

1,2

Prestations sociales en espèces

5,3

3,8

Revenus de la propriété

-9,3

-0,4

Autres ressources

-

-

Revenu disponible brut (a)

1,0

2,6

(a)   Le revenu disponible brut permet de formuler des hypothèses sur le revenu imposable, mais ne se confond pas avec lui.

Source : ministère du Budget, des comptes publics et de la réforme de l’État.

II.– ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE REDEVABLES

(Taux de croissance annuelle en valeur, en %)

 

2009
(révisé 2010)

2010
(PLF 2011)

Effectifs des salariés

-0,9

-0,3

Effectifs des entrepreneurs individuels non agricoles

2,0

2,3

Effectifs des entrepreneurs agricoles

-3,3

-3,4

Source : ministère du Budget, des comptes publics et de la réforme de l’État.

D’autre part, plus de 1,2 milliard d’euros de produit supplémentaire serait constaté du fait des mesures nouvelles prévues dans le présent projet de loi, principalement la suppression du crédit d’impôt sur les dividendes – 645 millions d’euros – et la contribution de 1 % sur les hauts revenus et les revenus du capital – 495 millions d’euros.

L’incidence des mesures antérieures serait positive, à environ 570 millions d’euros. La taxation de 50 % des indemnités journalières servies aux victimes d’accidents du travail et de maladies professionnelles et la réforme de la demi-part supplémentaire au bénéfice des personnes vivant seules ayant élevé seules un enfant serait à l’origine d’un produit supplémentaire de 220 millions d’euros et 96 millions d’euros. La montée en charge du crédit d’impôt en faveur des intérêts d’emprunt et du dispositif dit « Scellier » amputeraient, en revanche, le rendement de l’impôt de 304 millions d’euros et 120 millions d’euros.

À noter que, comme chaque année depuis la création du revenu de solidarité active, les seuils et limites de la prime pour l’emploi ne seraient pas revalorisés. Le coût du dispositif s’établirait à 3 milliards d’euros, en baisse de 600 millions d’euros par rapport au révisé 2010. Compte tenu de la sous-estimation systématique du coût de cette dépense fiscale, évoquée plus haut, il convient de prendre une telle évaluation avec prudence.

C.– AUTRES IMPÔTS DIRECTS PERÇUS PAR VOIE D’ÉMISSION DE RÔLE

Depuis le projet de loi de finances pour 2010, les autres impôts directs perçus par voie d’émission de rôle comprennent les frais d’assiette et de recouvrement des impôts établis au profit des collectivités territoriales.

En 2010, le produit de ces impositions s’établirait à 7,9 milliards d’euros, contre 8,4 milliards d’euros prévus en loi de finances initiale, sans qu’aucune explication sur cette révision à la baisse ne soit fournie par l’annexe relative à l’évaluation des voies et moyens.

En 2011, entre en vigueur la diminution du taux des frais d’assiette et de recouvrement de la taxe d’habitation et des taxes foncières, qui constitue l’un des éléments destinés à compenser les collectivités territoriales du coût de la réforme de la taxe professionnelle. Cette évolution explique la diminution de 1,9 milliard d’euros du produit des autres impôts directs perçus par voie d’émission de rôle, qui atteindrait 6 milliards d’euros.

Au final, les frais d’assiette et de recouvrement des impôts établis au profit des collectivités territoriales devraient diminuer de 4,2 milliards d’euros du fait de la réforme de la taxe professionnelle.

D.– IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

DIX ANS D’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS NET

 

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Révisé 2010

PLF 2011

En milliards d’euros

40,7

37,5

35,0

38,9

40,9

47,8

50,8

49,2

20,9

34,9

44,3

En % du PIB en valeur

2,7

2,4

2,2

2,3

2,4

2,6

2,7

2,5

1,1

1,8

2,2

Source : ministère du Budget, des comptes publics et de la réforme de l’État

Le produit de l’impôt sur les sociétés est tombé à 20,9 milliards d’euros en 2009, du fait de l’impact des mesures fiscales de relance et de la chute de 23,8 % du bénéfice fiscal des entreprises en 2008. La reconstitution du produit de cet impôt, entamée en 2010, se poursuivrait en 2011. Rappelons qu’à 2,2 % du PIB, le rendement de l’impôt sur les sociétés net reste encore éloigné de sa moyenne de long terme, généralement estimée à 2,5 % de PIB – soit environ 50 milliards d’euros en 2011.

 Pour 2010, la prévision de 34,9 milliards d’euros, faite dans la première loi de finances rectificative pour 2010, est maintenue. Elle suppose une baisse minime, de 1 %, du bénéfice fiscal des entreprises en 2009, ainsi qu’un cinquième acompte de l’ordre de 3,5 milliards d’euros, partiellement compensé, à hauteur de 1 milliard d’euros, par l’autolimitation des entreprises qui anticipent un bénéfice fiscal 2010 inférieur à celui de 2009.

En 2011, le produit de l’impôt sur les sociétés net s’établirait à 44,3 milliards d’euros. Une partie de cette hausse serait mécanique en raison de l’impact de la suppression de la taxe déductible qu’était la taxe professionnelle – 2,1 milliards d’euros – et du contrecoup de la disparition des mesures de relance – 3,3 milliards d’euros.

La hausse prévue en 2011 serait également liée à un rebond du bénéfice fiscal des entreprises, qui augmenterait, en 2010, de 16 %, en raison notamment de la hausse de 30 % de celui des entreprises financières. Sur cette base, est anticipée une croissance spontanée de l’impôt sur les sociétés net de l’ordre de 5,4 milliards d’euros, soit environ + 14 %. La part encore faible de l’impôt dans le PIB, mentionnée plus haut, semble accréditer un tel scénario.

Le Rapporteur général remarque toutefois le poids extrêmement lourd que font peser les mesures antérieures et qui pourrait limiter l’ampleur du rebond de l’impôt sur les sociétés. Déjà, en 2010, ces mesures antérieures amputeraient le rendement de l’impôt de 2,9 milliards d’euros. En 2011, hors contrecoup de la disparition du remboursement anticipé du crédit d’impôt recherche et de la suppression de la taxe professionnelle, elles pèseraient à hauteur de 1,2 milliard d’euros en raison notamment du renforcement du crédit d’impôt recherche – 600 millions d’euros – et de la suppression de la dernière tranche de l’imposition forfaitaire annuelle – 584 millions d’euros.

À noter que le coût du crédit d’impôt en faveur de l’intéressement est évalué à 100 millions d’euros en 2010, contre une prévision, au moment de la création de la mesure, à 790 millions d’euros. Cet écart substantiel est dû à la crise économique qui a limité le versement de primes d’intéressement. Il n’est toutefois pas à exclure que la reprise économique inverse cette tendance et conduise à constater une montée en flèche du coût de cette dépense fiscale.

E.– TAXE INTÉRIEURE SUR LES PRODUITS PÉTROLIERS

DIX ANS DE TAXE INTÉRIEURE SUR LES PRODUITS PÉTROLIERS

(en milliards d’euros)

 

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Révisé 2010

PLF 2011

TIPP globale

23,4

24,0

24,3

25,0

24,8

24,6

25,1

24,8

24,4

24,0

24,2

Part dans le PIB (en %)

1,6

1,5

1,5

1,5

1,4

1,4

1,3

1,3

1,3

1,2

1,2

TIPP affectée à l'État

23,4

24,0

24,3

20,0

18,9

18,9

17,3

16,1

14,9

14,2

14,2

TIPP affecté aux départements

     

4,9

5,4

4,8

4,8

5,1

5,7

6,0

6,3

TIPP affectée aux régions

       

0,4

1,0

3,0

3,5

3,8

3,8

3,7

Source : ministère du Budget, des comptes publics et de la réforme de l’État

La diminution tendancielle de la part de la taxe intérieure sur les produits pétroliers dans le PIB, de 1,6 % en 2001 à 1,2 % en 2010, se poursuivrait en 2011 en dépit de la reprise économique. Pour autant, après deux années 2009 et 2010 d’évolution spontanée négative, en raison du ralentissement de l’activité économique puis de la hausse des prix du pétrole, la taxe intérieure sur les produits pétroliers retrouverait une croissance spontanée positive en 2011 et atteindrait 24,2 milliards d’euros. Le tableau suivant récapitule les hypothèses sous-tendant les prévisions pour 2010 et 2011.

La part affectée à l’État serait toutefois en baisse de 60 millions d’euros par rapport à 2010 en raison de nouveaux transferts aux collectivités territoriales, évalués à 0,3 milliard d’euros après 0,5 milliard d’euros en 2010.

HYPOTHÈSES SOUS-TENDANT LES PRÉVISIONS DE PRODUIT DE TIPP

(taux de croissance annuelle en %)

 

Révisé 2009

PLF 2010

Gazole (43)

+ 1,9

+ 2,9

Super carburants

– 16,5

– 5

Fuel domestique

– 13,3

0

Croissance spontanée TIPP

– 3,4

+ 1,1

Source : annexe relative à l’évaluation des voies et moyens.

F.– TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE

DIX ANS DE TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE NETTE

 

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Révisé 2010

PLF 2011

TVA nette affectée au budget général (en milliards d’euros)

105,2

107,5

109,0

121,0

126,6

127,1

131,5

129,9

118,4

126,8

130,6

TVA nette affectée au budget général (en % de PIB)

7,0

6,9

6,8

7,3

7,3

7,0

6,0

6,7

6,2

6,5

6,5

Source : ministère du Budget, des comptes publics et de la réforme de l’État

 Pour 2010, la prévision de taxe sur la valeur ajoutée nette, fixée en loi de finances initiale à 125,4 milliards d’euros, a été révisée deux fois à la hausse. La première loi de finances rectificative pour 2010 l’a réévaluée de 1,1 milliard d’euros. Cette révision prenait en compte une exécution 2009 meilleure que prévu. Toutefois, par prudence, l’ensemble de cet effet « base » n’était pas pris en compte.

La deuxième loi de finances rectificative pour 2010 n’a pas fait preuve de la même circonspection et a pris en compte l’intégralité de cet effet « base », conduisant à revoir à la hausse de 900 millions d’euros la prévision de TVA nette. Une telle réévaluation a notamment constitué l’un des éléments ayant permis de ne pas modifier le tableau de trésorerie en dépit du surplus d’endettement requis par l’octroi de prêts à la Grèce.

La prévision révisée pour 2010 revient en partie sur cette deuxième réévaluation en fixant à 126,8 milliards d’euros l’estimation de TVA nette pour 2010, soit 600 millions d’euros de moins que la prévision faite dans la deuxième loi de finances rectificative. Les hypothèses sous-jacentes apparaissent prudentes, avec notamment une hausse de l’assiette taxable de 2,6 %, inférieure à la croissance du PIB.

 En 2011, le produit de la TVA nette atteindrait 130,6 milliards d’euros. Il serait impacté, à la hausse, par la suppression du taux réduit sur les services de télévision qui représente une recette supplémentaire de 1,1 milliard d’euros.

Fondée sur une hypothèse prudente de progression inférieure à celle du PIB, la croissance spontanée ressortirait à + 3,1 %. Ses différentes composantes sont retracées dans le tableau ci-après. À noter que la prévision suppose que l’effet du déport de la consommation des ménages vers les produits à taux réduit serait nul. Ce déport a eu un effet négatif de 0,2 % en 2010 et de 0,8 % en 2009.

ÉVOLUTION ATTENDUE DE LA BASE TAXABLE DE LA TVA

(en millions d’euros)

 

2010

2011

 

Évolution en valeur (en %)

Valeur aux prix courants

Évolution en valeur (en %)

Valeur aux prix courants

Consommation finale des ménages

2,8%

1 115 183

3,3%

1 151 888

Formation brute de capital fixe

- 0,2%

391 194

4,6%

409 320

dont sociétés et EI non financières

-0,3%

203 705

7,0%

218 061

dont ménages hors EI

- 0,3%

106 267

2,1%

108 521

dont administrations publiques

0,6%

64 246

1,3%

65 106

dont sociétés et EI financières

- 4,4%

13 109

4,6%

13 713

Source : ministère du Budget, des comptes publics et de la réforme de l’État

Par ailleurs, dans le cadre de la réforme des retraites, un nouveau transfert de TVA au profit des administrations de sécurité sociale serait effectué. Comme le montre le tableau ci-dessous, plus de 10 milliards d’euros du produit de la TVA brute seraient affectés à la sphère sociale en 2011.

TVA AFFECTÉE À LA SPHÈRE SOCIALE

(en millions d’euros)

 

2006

2007

2008

2009

Révisé 2010

PLF 2011

TVA brute sur les tabacs

 

2 987

2 992

3 067

3 064

3 232

3 265

TVA brute sur les produits pharmaceutiques

 

2 944

3 096

3 176

3 201

3 302

3 401

TVA brute sur les producteurs de boissons alcoolisées

 

   

2 080

2 064

2 071

2 080

TVA brute collectée par les fabricants de matériel médico-chirurgical et dentaire

 

         

1 340

TOTAL

 

5 931

6 088

8 324

8 329

8 605

10 086

Source : ministère du Budget, des comptes publics et de la réforme de l’État

G.– LES AUTRES RECETTES FISCALES

Les impositions assises sur le patrimoine, dont le produit est estimé à 17,1 milliards d’euros en 2011, les prélèvements sur les jeux, estimés à 3,3 milliards d’euros, représentent plus de 80 % des autres recettes fiscales du budget général.

1.– Les impositions assises sur le patrimoine

LES PRINCIPALES IMPOSITIONS SUR LE PATRIMOINE

(en millions d’euros)

 

2009

2010

PLF 2011

 

LFI

Révisé

Retenues à la source et prélèvements sur les revenus de capitaux mobiliers

4 667

4 200

4 650

4 864

Impôt de solidarité sur la fortune

3 590

3 497

4 100

3 928

Droits de mutation (lignes 1 701 à 1 706)

8 213

7 709

8 454

8 346

L’évolution du rendement des impositions assises sur le patrimoine est liée à celle des marchés d’actifs financiers et immobiliers. Leur assiette réside en effet dans le stock de patrimoine détenu par les ménages – c’est le cas de l’impôt de solidarité sur la fortune et des droits de mutation – ou dans les revenus qu’il génère – cas de retenues à la source et prélèvements sur les revenus de capitaux mobiliers.

 En 2010, le produit des impositions assises sur le patrimoine a bénéficié des régularisations effectuées dans le cadre de la cellule mise en place à cet effet, qui ont conduit à constater un surplus de recettes de 560 millions sur l’impôt de solidarité sur la fortune et les droits de succession.

Par ailleurs, alors que les prévisions faites en loi de finances initiale anticipaient généralement une diminution de leur rendement en 2010, elles ont mieux résisté que prévu à la crise en se maintenant à leur niveau de 2009 – cas des retenues à la source et prélèvements sur les revenus de capitaux mobiliers, à 4,6 milliards d’euros, et des droits de succession, à 6,8 milliards d’euros en incluant l’effet de la cellule de régularisation – voire en le dépassant – cas de l’impôt de solidarité sur la fortune, qui passe de 3,6 milliards d’euros à 3,75 milliards d’euros hors effet de la cellule de régularisation, et des donations, de 600 millions d’euros à 750 millions d’euros.

 Pour 2011, est anticipé un certain dynamisme de ces impositions avec une prévision de croissance spontanée de 6 % pour les retenues à la source et prélèvements sur les revenus de capitaux mobiliers et de 6,5 % pour les droits de mutation. Après disparition de l’effet des régularisations opérées en 2010, l’impôt de solidarité sur la fortune progresserait d’environ 150 millions d’euros et s’établirait à 3,9 milliards d’euros, contre 3,6 milliards d’euros en 2009.

Selon les projections du Gouvernement, le bouclier fiscal devrait atteindre, en 2010, son régime de croisière, à 700 millions d’euros, conformément à la prévision qui en avait été faite en loi de finances. En 2011, son montant serait réduit à 665 millions d’euros du fait de la prise en compte dans son calcul des revenus distribués, notamment les dividendes, non pas pour leur « montant net catégoriel » mais pour leur montant brut, c’est-à-dire avant application des abattements.

2.– Les prélèvements sur les jeux

De 2007 à 2010, le produit des jeux aura baissé de plus de 15 %, passant de 3,8 milliards d’euros à moins de 3,3 milliards d’euros. Cette chute s’expliquerait par l’interdiction de fumer dans les lieux publics et par la crise économique. Avec une prévision un peu supérieure à 3,3 milliards d’euros, l’année 2011 pourrait être le moment d’un rebond du produit de cet ensemble de prélèvements, sans toutefois que le niveau constaté en 2008 – 3,5 milliards d’euros – ne soit retrouvé. Une telle augmentation serait notamment due à une hausse de 2,1 % du produit des jeux exploités par la Française des jeux.

Par ailleurs, la loi n° 2010-476 relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard a prévu une évolution du cadre fiscal applicable aux jeux, entrée en vigueur au cours de l’année 2010. Les prélèvements sur les paris hippiques ont été allégés, le coût devant être compensé par l’élargissement de l’assiette aux paris sportifs et aux jeux de cercle en ligne – désormais ouverts à la concurrence pour les premiers, légalisés pour les seconds. Les prévisions révisées pour 2010 ainsi que l’estimation pour 2011 indiquent qu’un tel équilibre serait réalisé pour chacune de ces deux années.

II.– LES RECETTES NON FISCALES

Le montant révisé des recettes non fiscales pour 2010, à 18,6 milliards d’euros, apparaît en nette hausse – de 2,6 milliards d’euros – par rapport à la prévision faite dans la deuxième loi de finances rectificative pour 2010. Cette évolution provient de prélèvements supplémentaires sur la Caisse des dépôts – 1 milliard d’euros – et sur la société de prise de participation de l’État – 330 millions d’euros – ainsi que de la perception d’une amende prononcée par le Conseil de la concurrence. Elle est également liée à des ressources supplémentaires non anticipées des produits des participations financières – 200 millions d’euros – et du compte des procédures publiques de la Coface – 150 millions d’euros.

En 2011, le montant des recettes non fiscales retomberait à 16,9 milliards d’euros en raison de la disparition des recettes exceptionnelles constatées en 2010 et de mesures de périmètre. Par rapport à la prévision faite en loi de finances pour 2010 toutefois, la hausse ressortirait à 1,9 milliard d’euros.

A.– PRÉLÈVEMENTS SUR LA CAISSE DES DÉPÔTS ET PRODUITS DES PARTICIPATIONS

L’évolution des prélèvements sur la Caisse des dépôts et des produits de participation explique la révision à la hausse de la prévision de recettes non fiscales pour 2010.

1.– Les prélèvements sur la Caisse des dépôts

VERSEMENTS EFFECTUÉS PAR LA CAISSE DES DÉPÔTS

(en millions d’euros)

 

2007

2008

2009

LFI 2010

Révisé 2010

PLF 2011

Dividendes

1 383

937

0

500

660

1 300

CRIS

516

383

59

400

515

372

Prélèvement sur le fonds d'épargne

923

743

0

0

742

1 230

TOTAL

2 822

2 063

59

900

1 917

2 902

Source : ministère du Budget, des comptes publics et de la réforme de l’État

 L’État et la Caisse des dépôts ont récemment trouvé un accord sur les modalités de répartition des profits de celle-ci. L’État en percevrait la moitié du résultat consolidé, contre un tiers actuellement. Toutefois, le dividende ainsi versé ne pourra excéder 75 % du résultat social, ce qui implique que les profits des filiales ne soient remontés jusqu’à l’État qu’à la condition qu’un tel versement ne fragilise pas la structure financière de l’établissement.

Par ailleurs, en cas de pertes, aucun versement, y compris celui effectué au titre de la « rente des notaires », ne serait effectué. Le mode de traitement des plus-values exceptionnelles a également été stabilisé. Enfin, le mode de répartition des résultats n’impose plus d’en affecter obligatoirement un tiers aux missions d’intérêt général.

 Pour 2010, la fraction de résultat net de son activité pour compte propre – « dividende » – versée par la Caisse des dépôts atteindrait 660 millions d’euros. La hausse de 160 millions d’euros par rapport à la prévision s’expliquerait par un résultat consolidé pour 2009 – 1,98 milliard d’euros – supérieur aux attentes en raison d’opérations, notamment de plus-values, exceptionnelles. Parallèlement, la contribution représentative de l’impôt sur les sociétés serait également revue à la hausse, à 515 millions d’euros.

Par ailleurs, le prélèvement sur le fonds d’épargne, qui devait être nul en 2010, s’établirait à 742 millions d’euros. Selon les informations transmises au Rapporteur général, un tel prélèvement correspond, comme à l’habitude, au résultat net du fonds d’épargne après dotations aux fonds propres. Il convient toutefois de remarquer qu’une telle ponction n’accélérera pas le renforcement de la structure financière du fonds d’épargne après la constatation, en 2008, de dépréciations d’actifs d’un montant de 1,7 milliard d’euros, compensées par la mobilisation du fonds pour risques bancaires généraux (FRBG).

Au total, la contribution de la Caisse des dépôts au budget de l’État ressortirait, en 2010, à 1,9 milliard d’euros, contre une prévision de 900 millions d’euros, ce qui explique une grande part de la révision à la hausse du produit des recettes non fiscales en 2010.

 En 2011, la nouvelle règle de répartition des bénéfices entrerait en vigueur et s’appliquerait de manière rétroactive aux résultats de l’année 2009. Sur cette base, le dividende s’établirait à 1,3 milliard d’euros, dont 330 millions d’euros au titre de la régularisation du versement dû pour l’année 2009. Par ailleurs, le prélèvement sur le fonds d’épargne atteindrait le niveau, sans précédent depuis 2003, de 1,2 milliard d’euros.

Au total, les prélèvements effectués sur la Caisse des dépôts atteindraient 2,9 milliards d’euros en 2011, un niveau supérieur de 200 millions d’euros à celui constaté en 2007.

2.– Les produits des participations

PRODUITS DES PARTICIPATIONS DE L’ÉTAT DANS LES ENTREPRISES FINANCIÈRES

(en millions d’euros)

 

2010

PLF 2011

 

LFI

Révisé

TOTAL

2 577

3 281

3 329

dont Banque de France

1 554

1 702

1 611

dont Caisse des dépôts

500

660

1 300

dont Société de prises de participations de l'État

300

637

182

dont Agence française de développement

220

220

200

dont Caisse centrale de réassurance

0

55

30

Source : ministère du Budget, des comptes publics et de la réforme de l’État

PRODUITS DES PARTICIPATIONS DE L’ÉTAT DANS LES ENTREPRISES NON FINANCIÈRES

(en millions d’euros)

 

2008

2009

2010

PLF 2011

 

LFI

Révisé

EDF

2 070

984

1 615

1 835

1 679

GDF puis GDF-Suez

1 630

1 113

1 249

1 217

1 192

France Télécom

870

493

429

500

500

AREVA

10

21

20

21

189

La Poste

140

106

110

106

82

ADP

110

82

66

71

66

SAFRAN Snecma Sagem

60

30

37

48

53

Sogepa (aérospatiale, EADS)

0

24

0

0

15

SNCF

130

183

0

0

9

Défense Conseil International

0

11

3

5

8

Air France

30

0

0

4

5

Renault

160

0

0

0

0

Autres

370

237

362

286

402

TOTAL

5 580

3 284

3 891

4 093

4 200

Source : ministère du Budget, des comptes publics et de la réforme de l’État.

 Les produits des participations seraient, en 2010, supérieurs à la prévision. Le dividende versé par la Banque de France serait notamment en hausse d’environ 150 millions d’euros du fait de recettes exceptionnelles. Par ailleurs, les produits de participations non financières seraient en hausse de 200 millions d’euros, à 4,1 milliards d’euros, en raison notamment de dividendes plus importants de France Télécom et de la modification de la politique de distribution d’EDF.

 Les prévisions des produits de participations pour 2011 apparaissent prudentes.

Le dividende versé par la Banque de France serait en léger repli, d’environ 100 millions d’euros, mais resterait à un niveau élevé, à 1,6 milliard d’euros. Rappelons que ses revenus sont notamment liés au niveau des taux de refinancement à court terme, l’établissement percevant une rémunération sur des ressources qu’il « crée » et prête aux banques de second rang. Selon les informations transmises au Rapporteur général, la diminution des revenus, qui devrait découler mécaniquement de la baisse des taux d’intérêts à court terme, serait amortie du fait de la diversification, réalisée au cours des dernières années, des horizons de placement de la Banque. Son impact deviendrait sensible à compter des résultats de l’année 2010.

La prévision des produits de participations non financières pour 2011, à 4,2 milliards d’euros, apparaît prudente. Elle est fondée sur un léger tassement, à périmètre constant, de leur rendement et atteindrait un niveau inférieur de 28 % à celui constaté en 2008.

B.– REVENUS TIRÉS DES INTERVENTIONS LIÉES À LA CRISE FINANCIÈRE

ESTIMATION DES REVENUS TIRÉS PAR L’ÉTAT DES INTERVENTIONS LIÉES À LA CRISE FINANCIÈRE

(en millions d’euros)

 

Cumulé 2008-2009

2010

PLF 2011

Total 2008-2011

 

LFI

Révisé

Dividendes de la SPPE

0

300

637

182

819

Rémunération de la garantie octroyée à la SFEF

1 409

0

0

0

1 409

Rémunération des garanties octroyées à Dexia

159

131

170

107

436

Intérêts des prêts aux constructeurs automobiles

0

387

441

291

732

Prêts à la Grèce

0

0

111

326

437

dont intérêts

 

0

82

294

376

dont commissions

 

0

29

32

61

TOTAL

1 568

818

1 359

906

3 833

NB : la présente évaluation ne prend pas en compte ni les revenus ni les dépréciations d’actifs constatés par la Caisse des dépôts du fait de la hausse de sa participation dans Dexia.

Du fait de l’extinction progressive des différents dispositifs, liée à la normalisation de la situation financière des différents acteurs concernés, les revenus tirés des interventions liées à la crise financière décroîtraient progressivement (44). Cette évolution serait partiellement compensée par la montée en charge des prêts à la Grèce.

Le dividende versé par la société des prises de participations de l’État (SPPE) s’établirait à 637 millions d’euros, contre une prévision de 300 millions d’euros. Une telle réévaluation implique que la quasi-totalité des résultats nets cumulés de la société soient distribués (45). Elle paraît en contradiction avec les éléments fournis au Rapporteur général lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2010. Le Gouvernement avait alors précisé qu’une part importante des résultats de la SPPE serait gardée en réserve de façon à couvrir un risque de change lié au fait que la SPPE se finance partiellement en dollars. Aucune explication complémentaire n’a pu être obtenue sur ce point.

La SPPE a été remboursée par les banques à hauteur de 16,9 milliards d’euros, dont 13 milliards d’euros ont été utilisés pour financer les investissements d’avenir. À son bilan, elle détiendrait donc 3,9 milliards d’euros d’actifs disponibles, auxquels se rajouteraient la participation d’un milliard d’euros dans Dexia et 2,9 milliards d’euros (46) de titres de BPCE – 1,2 milliard d’euros d’actions de préférence et 1,7 milliard d’euros de titres super subordonnés.

Le Rapporteur général rappelle que les actifs demeurant au bilan de la SPPE ont été financés par un accroissement de l’endettement public. Une fois liquidés, ils doivent être affectés à la réduction de la dette de l’État et non au financement de dépenses pérennes. À cet égard, aucune dotation à un opérateur ne doit être financée par le remboursement des fonds prêtés aux banques une telle opération revenant à financer des dépenses pérennes par la dette.

C.– AUTRES RECETTES NON FISCALES

L’évolution des autres recettes non fiscales constitue le principal élément expliquant la diminution de 1,7 milliard d’euros du rendement des recettes non fiscales en 2011.

L’élément le plus important est la comptabilisation en 2010, pour près d’un milliard d’euros, d’un versement en provenance de France Télécom en application d’un jugement du tribunal de première instance, relatif à des aides d’État indûment perçues. Sa disparition en 2011 entraîne une baisse mécanique de la ligne 2699.

De même, l’État a perçu en 2010 une amende, par nature non pérenne, de 385 millions d’euros prononcée par le Conseil de la concurrence à l’encontre de plusieurs établissements bancaires.

Par ailleurs, alors que sa prévision pour 2010 a été revue à la hausse, de 700 millions d’euros à 850 millions d’euros, en raison d’une collecte de primes d’assurance crédit meilleure que prévu, le prélèvement effectué sur le compte des procédures publiques de la Coface est prudemment évalué à 600 millions d’euros en 2011, soit une baisse de 250 millions d’euros.

Enfin, dans le cadre de la création du compte d’affectation spéciale Contrôle de la circulation et du stationnement routiers, le produit des amendes forfaitaires de la police de circulation, d’un montant de 640 millions d’euros est transféré hors du budget général.

Au total, ces quatre éléments expliquent une diminution, par rapport au révisé 2010, de plus de 2,2 milliards d’euros du produit des recettes non fiscales en 2011.

CHAPITRE III : LES CHARGES DE L’ÉTAT EN 2011

CHARGES BUDGÉTAIRES : LES CHIFFRES-CLEFS
(à périmètre courant, y compris plan de relance en 2010)

(crédits de paiement, en milliards d’euros)

 

PLF 2011

Écarts sur la LFI 2010

   

En montants

En %

A.– Dépenses nettes du budget général

286,41

+1,2

+0,4% 

w Pouvoirs publics

1,0

+0,0

+0,03%

w Dépenses de personnel

117,2

+0,3

+0,24%

w Dépenses de fonctionnement (hors R&D)

43,9

0,9

+2,10%

w Charges de la dette de l’État

45,4

+2,9

+6,82%

w Dépenses d’investissement

11,8

-1,7

-13,31%

w Dépenses d’intervention (hors R&D)

66,96

-0,93

-1,40%

w Dépenses d’opérations financières

0,2

-0,2

-38,25%

w Fonds de concours

3,2

+0,1

+3,17%

B.– Charges des comptes d’affectation spéciale

60,6

+2,6

+4,55%

B’.– dont dépenses du CAS Pensions financées par le budget général (a)

39,14

-3,5

-9,06%

C.– Solde des autres comptes spéciaux

-3,4

-8,0

+965,43%

Charges nettes du budget de l’État (A +  B – B’ – C) (b)

311,3

+15,6

+5,00%

Charges des budgets annexes

2,1

2,1

0%

(a) La part des dépenses du CAS Pensions financées par des versements du budget général est déduite des charges nettes du budget de l’État afin d’éviter une double comptabilisation.

(b) À périmètre courant (pour une analyse à périmètre constant, voir infra).

Rappel des principales hypothèses associées :

– croissance prévue du PIB en 2011 : en valeur : + 2  %
en volume : + 3,5 %

– hausse des prix à la consommation en 2010 (en moyenne, hors tabac) : + 1,5 %

I.– L’ÉVOLUTION GLOBALE DES DÉPENSES DE L’ÉTAT

A.– LES CHANGEMENTS DE PÉRIMÈTRE ENTRE 2010 ET 2011

La mesure de la progression des dépenses s’applique à une masse qui doit être considérée indépendamment des changements de périmètre qui interviendront entre 2010 et 2011. Comme de coutume, l’exercice consiste donc à présenter le présent projet selon la structure de la loi de finances de l’année précédente.

Depuis l’élargissement du périmètre de la norme de dépense opéré dans la loi de finances pour 2008, l’analyse des changements de périmètre doit porter non seulement sur les dépenses nettes du budget général, mais aussi sur les évolutions touchant les prélèvements sur recettes et les taxes affectées aux organismes publics distincts de l’État.

La charte de budgétisation présentée dans le rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011-2014 (47) précise les règles permettant de déterminer l’évolution des dépenses à champ constant. Seuls sont comptabilisés les mouvements de dépenses et les affectations de recettes ayant pour effet d’accroître ou de diminuer la dépense de l’État. A contrario, les mouvements constituant une simple réimputation au sein de la norme élargie ou les mouvements équilibrés en recettes et dépenses ne sont pas comptabilisés dans ce calcul. Ces mouvements sont appelés « mesures de transfert » lorsqu’ils ont lieu au sein du périmètre de la norme élargie et « mesures de périmètre » lorsqu’ils ont lieu entre ce périmètre et une autre entité. En cas de déséquilibre entre les recettes et les dépenses affectées par l’État à une autre entité, le montant de l’affectation ou de la réaffectation est à prendre en considération dans la norme, sauf exceptions précisées dans la charte.

Les modifications de périmètre relatives aux dépenses du budget général représentent en 2011 un montant de 732 millions d’euros. Elles sont toutes équilibrées en recettes et en dépenses, à l’exception de la dotation versée à OSEO (0,14 milliard d’euros) et des dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (2,9 milliards d’euros).

• Comme chaque année, l’évolution des relations entre l’État et les collectivités territoriales suscite plusieurs changements de périmètre.

L’application de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales conduit à transférer aux régions et aux départements des recettes correspondant aux charges que ces collectivités devront dorénavant assumer à la place de l’État. Parallèlement, les crédits budgétaires correspondants sont supprimés. Ces mesures portent sur :

– un montant de 132,85 millions d’euros au titre de l’extension en année pleine du transfert aux départements de l’ancienne allocation parent isolé (API), désormais intégrée dans le revenu de solidarité active (RSA). Les crédits de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances s’en trouvent réduits d’autant en 2011, tandis que la compensation aux départements est proposée à l’article 25 du présent projet de loi de finances sous forme d’affectation d’une fraction du produit de la TIPP ;

– un montant de 1,3 million d’euros pour assurer la neutralité des transferts de compétences aux régions du fait de la réforme du diplôme d’État d’infirmier au titre de sa deuxième année de mise en œuvre. La compensation résulte d’une affectation de recettes par le biais d’une majoration des fractions de TIPP perçues par les régions(48).

Les prélèvements sur recettes en faveur des collectivités territoriales connaissent, quant à eux, deux modifications en 2011 :

– la réforme de la taxe professionnelle en 2010 a conduit à prévoir une « compensation relais » au profit des collectivités locales, qui passe de 31,7 milliards d’euros en 2010 à 2,9 milliards d’euros en 2011. S’agissant d’un prélèvement exceptionnel sur les recettes de l’État qui compense une baisse de fiscalité locale, il n’y a pas lieu de le comptabiliser dans l’évolution des dépenses entre 2010 et 2011 ;

– la suppression du prélèvement sur les recettes de l'État du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation et des radars automatiques, induite par la mise en œuvre de la réforme des circuits budgétaires liée à la généralisation du procès-verbal électronique (– 640 millions d’euros en 2011). La recette est désormais affectée au nouveau compte d’affectation spéciale Contrôle de la circulation et du stationnement routiers et non comptabilisée dans la norme de dépense (49).

• Une seule modification interne au budget de l’État affecte la mesure de l’évolution des dépenses du budget général en 2011, dès lors que la norme de dépense ne s’applique ni aux budgets annexes ni aux comptes spéciaux (50). Il s’agit d’un transfert d’une compétence jusqu’alors supportée par la mission Écologie, développement et aménagement durables au profit du budget annexe Contrôle et exploitation aériens (BACEA) pour un montant de 11,38 millions d’euros. Il est lié à l’achèvement en métropole de la construction du réseau d’ingénierie aéroportuaire initiée en 2008. Ce transfert de compétence est compensé à due concurrence au BACEA par une modification, proposée à l’article 29 du présent projet, de la clef de répartition du produit de la taxe d’aviation civile (51).

• Les relations financières entre l’État et d’autres organismes publics sont source de quatre changements de périmètre entre 2010 et 2011 :

– la budgétisation des compensations d’exonérations spécifiques accordées aux travailleurs occasionnels du secteur agricole, actée par la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010, est financée pour partie par réintégration au budget général de l’État d’impôts et taxes qui étaient affectés aux organismes sociaux. La fraction de dépenses couverte par ces recettes s’élève à 291 millions d’euros ;

– l’inscription au budget général des dividendes versés par AREVA au CEA pour un montant de 189 millions d’euros, jusqu’ici affectés au CEA pour financer les programmes scientifiques. Elle s’accompagne d’une augmentation de la subvention de l’État accordée au CEA ;

– un versement supplémentaire au budget de l’État au titre du dividende de la Banque de France de 164,3 millions d’euros, lié au changement de méthodologie de la compensation du coût des missions d’intérêt général confiées à cet organisme. Cette mesure s’accompagne d’une augmentation de la dotation de l’État versée à la Banque de France ;

– enfin, comme tous les ans, l’inscription de 140 millions d’euros de dotations budgétaires pour OSEO Innovation en substitution du financement initial par dotation en capital de l’Agence de l’innovation industrielle (AII) désormais fusionnée à OSEO Innovation.

Il faut rappeler que cet opérateur avait pu disposer, à hauteur de 1,7 milliard d’euros, de ressources issues des fonds propres versés par l’État en 2006 à l’AII, intégrée à OSEO depuis le 1er janvier 2008. L’épuisement de ces fonds propres a amené l’État à reprendre à sa charge, sur le budget général, le financement de cette activité d’innovation stratégique industrielle (ISI) et à inscrire une subvention en faveur d’OSEO innovation sur le programme Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle.

S’il faut naturellement se réjouir de la substitution d’une subvention budgétaire à la consommation d’une dotation en capital, son traitement en mesure de périmètre pose toujours question. La charte de budgétisation figurant dans le rapport annexé au projet de loi de programmation pour les années 2011 à 2014 précise que « n’ont pas à être intégrées dans l’évolution des dépenses à champ constant (…) les situations dans lesquelles l’État (…) prend en charge une dépense auparavant financée par dotations en capital ou par une entité supprimée ».

En l’espèce, ces deux conditions sont réunies, mais la charte de budgétisation donne le sentiment que la norme de dépense est par deux fois neutralisée : la première par le choix de 2006 de recourir à une dotation en capital plutôt qu’à des ressources budgétaires pour financer l’AII, la seconde lors de la budgétisation du concours financier à l’Agence proposée dans le présent projet de loi de finances. En tout état de cause, cette mesure du périmètre n’a pas d’équivalent en recettes de sorte qu’elle impacte de 140 millions le solde de l’État en 2011.

• Quant aux nouvelles affectations de recettes affectant la norme de dépense, le projet de loi de finances pour 2011 ne prend en considération que deux affectations de recettes : la taxe alimentant le fonds pour l’installation des jeunes agriculteurs inscrite au budget de l’Agence de services et de paiement pour un montant de 40 millions d’euros et la hausse de la taxe hydraulique affectée à Voies navigables de France pour un montant de 30 millions d’euros (52).

Le Rapporteur général s’étonne toutefois de la multiplication des exceptions au principe de comptabilisation des nouvelles affectations de recettes ou des affectations de recettes complémentaires dans la norme de dépenses, de plus en plus vagues, au point que l’essentiel des nouvelles de ces affectations de recettes soit traité en mesure de périmètre en 2011. Le sujet n’est pas neutre puisque la comptabilisation de ces affectations de recettes dans la norme de dépense alourdirait théoriquement les dépenses de 677 millions d’euros.

NOUVELLES AFFECTATIONS DE RECETTES OU SUPPLÉMENTS D’AFFECTATION DE RECETTES NON PRIS EN COMPTE DANS LA NORME DE DÉPENSE

(en millions d’euros)

 

2011

Assujettissement des organismes HLM et SEM à la CRL (art. 99)

360

Financement des services nationaux de transports conventionnés (art. 33)

175

Taxe affectée au FNAL (art. 98)

86

Ressources de l'AMF (art. 17)

24

Adaptation de la taxe due au CNC par les distributeurs de services de télévision (art. 12)

20

Financement des titres de séjour – ANTS (art. 44)

12

Mesures relatives à l'OFII (art. 74)

10

TOTAL

677

La charte de budgétisation retenue dans le cadre de la première loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 retenait déjà trois catégories d’exceptions :

– lorsque l’affectation compense une réduction de prélèvements obligatoires affectés à une autre personne morale ; elle n’accroît ainsi pas la dépense publique. C’est le cas de la réforme de la taxe professionnelle ;

– lorsque la recette affectée n’est pas un prélèvement obligatoire, notamment si elle constitue une redevance ;

– lorsque la recette affectée suit une logique de service rendu, les bénéficiaires des missions de service public contribuant directement à leur financement, ou constitue une forme de contrepartie, en application du principe pollueur-payeur.

La nouvelle charte de budgétisation annexée au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 ajoute une exception supplémentaire. Ainsi précise-t-elle que le déséquilibre entre les recettes et les dépenses affectées par l’État à une autre entité est considéré comme n’ayant pas d’impact sur la norme de dépense « lorsque la recette affectée résulte de la mise en œuvre d’une péréquation interne à un secteur économique et permet ainsi d’éviter le financement d’une dépense publique par l’ensemble des contribuables ».

Tel serait le cas, selon le Gouvernement, de la nouvelle affectation de recette tirée de l’assujettissement des organismes d’habitation à loyers modérés et des sociétés d’économies mixtes à la contribution sur les revenus locatifs prévu par l’article 99 du projet de loi de finances pour 2011, à la caisse de garantie du logement locatif social. Celle-ci représente plus de la moitié des nouvelles affectations de recettes non comptabilisées dans la norme de dépense en 2011.

Or, cette nouvelle affectation de recettes se substitue en pratique à une autre option consistant à augmenter des subventions de l’État perçues par les organismes constructeurs de logements sociaux dans le cadre du programme 135 Développement et amélioration de l’offre de logement de la mission Ville et Logement. En tout état de cause, il n’est pas certain que la mise en place de cette nouvelle affectation de recettes n’ait que pour objet d’éviter le financement d’une dépense publique par l’ensemble des contribuables (à travers une augmentation des plafonds de loyers par exemple). Elle permet surtout à l’État de ne plus financer une partie de la construction de logements sociaux par le biais de subventions versées aux HLM et SEM. Le projet annuel de performances énonce ainsi explicitement que cette nouvelle recette contribuera au financement de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) ainsi qu’au financement de la construction de logements locatifs sociaux dans les zones les plus tendues, par voie de fonds de concours vers le programme 135. De façon corrélative, il annonce une diminution sensible des subventions budgétaires d’aides à la pierre pour l’effort de construction de logements locatifs sociaux en 2011 dans le cadre du programme 135 (– 110 millions d’euros).

Le Rapporteur général observe donc que la doctrine du Gouvernement relative à la prise en compte des nouvelles affectations de recettes dans la norme de dépense ne cesse d’évoluer depuis 2008. Le rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 prévoyait que la norme de dépense devait être « mise en œuvre sans recours à certains artifices (...) qui ont pu permettre, par le passé, de concrétiser optiquement la norme "zéro volume" là où la progression réelle des dépenses de l’État était, en réalité, très supérieure ». Le traitement de l’assujettissement des organismes d’habitation à loyers modérés et des sociétés d’économie mixte à la contribution sur les revenus locatifs montre que l’objectif de la programmation 2009-2011 n’a pas été atteint en 2011.

• Enfin, comme l’année dernière, plusieurs autres mesures de périmètre, hétérogènes et d’inégale importance, doivent être signalées. Il s’agit :

– de la suppression du taux réduit de TVA de 5,5 % appliqué à la profession d’avocats effectuant des missions d’aide juridictionnelle indemnisées par l’État et de l’application, à compter de 2011, du taux normal de TVA (53). Celle-ci conduit au rebasage des crédits d’aide juridictionnelle à hauteur de 36 millions d’euros ;

– de la compensation de TVA au titre d’externalisations au sein de la mission Défense pour un montant de 0,2 million d’euros ;

– du désassujettissement à la TVA de l’agence Atout France opéré en gestion 2010 qui se traduit par une baisse corrélative des crédits de la mission Économie à hauteur de 0,8 million d’euros ;

– de l’assujettissement du MEEDDM, à compter de 2011, à la redevance de mise à disposition du spectre hertzien pour l’utilisation de la bande de fréquence 40 MHz pour son réseau de communication, lié aux besoins de l’entretien et de l’exploitation du réseau routier national non concédé, compensé par une augmentation des crédits à hauteur de 5,5 millions d’euros ;

– et de la compensation de l’assujettissement des emplois de divers opérateurs ou organismes (Météo France, les ARS, l’ONAC, la CNMSS, l’ENSA, l’ENV, AEF, France Télévisions) à la taxe sur les salaires, entièrement affectée aux régimes de sécurité sociale. L’article 40 du présent projet de loi modifie en conséquence le panier de recettes finançant les allégements généraux de cotisations sociales, afin qu’une fraction de droits sur les tabacs correspondant au surplus de taxe sur les salaires soit affectée au budget général. Cette mesure entraîne un surcroît de dépenses pour l’État de 51 millions d’euros.

L’ensemble des mesures de périmètre décrites ci-dessus sont résumées dans les tableaux suivants.

LES CHANGEMENTS DE PÉRIMÈTRE DU BUDGET DE L’ÉTAT DANS LE PLF 2011

(en millions d’euros)

 

Budget général

Périmètre élargi

Mesures

Crédits

Recettes

PSR

Affectations

1. Relations financières avec les collectivités territoriales

-132,8

-774,1

+2 928,0

 

Transfert du RSA aux départements / compensation TIPP

-132,8

-132,8

 

 

Transfert TIPP aux régions (loi 2004)

 

-1,3

 

 

Compensation relais de la suppression de la TP

 

 

+2 928,0

 

Suppression du PSR « amendes forfaitaire » et élargissement du CAS « contrôle de la circulation et du stationnement routier »

   

-640,0 

 

2. Modification interne au budget de l'État

-11,4

   

 

Transfert vers le budget annexe Contrôle et exploitation aériens

-11,4

 

 

 

3. Relations financières avec d'autres organismes

+784,3

+353,3

   

Rebudgétisation d'impôts et taxes affectés aux organismes sociaux

+291,0

 

 

 

Subvention à OSEO ISI

+140,0

 

 

 

Augmentation subvention CEA / Dividendes versés par AREVA au CEA

+189,0

+189,0

 

 

Augmentation dotation BDF / Dividende de la Banque de France

+164,3

+164,3

 

 

4. Affectations de recettes impactant la norme de dépense

 

 

 

+70,0

taxe alimentant le fonds d'installation des jeunes agriculteurs

 

 

 

+40,0

hausse de la taxe hydraulique affectée à VNF

 

 

 

+30,0

5. Autres

+91,7

+91,7

   

Baisse de crédits du fait du désassujettissement d'Atout France à la TVA

-0,8

-0,8

 

 

Suppression taux réduit de TVA mission aide juridictionnelle / crédits

  36,0

+36,0

 

 

Compensation de la TVA au titre des externalisations - mission Défense

+0,0

+0,0

 

 

Compensation / Assujettissement du MEDDM à la redevance de mise à disposition du spectre Hertzien

+5,5

+5,5

 

 

Compensation / 'assujettissement des emplois des opérateurs à la taxe sur les salaires

+51,0

+51,0

 

 

TOTAL

+731,8

+310,9

+2 288 (54)

+70,0

ÉVOLUTION DES CRÉDITS PAR MISSION ENTRE LA LFI 2010 ET LE PLF 2011

(CP, en millions d'euros)

Mission

LFI 2010
(format 2011)

PLF 20110
à périmètre constant

Mesures de périmètre

Mesures de transfert *

PLF 2011

Action extérieure de l'État

2 797

2 950

0

15

2 965

Administration générale et territoriale de l'État

2 596

2 516

0

-66

2 450

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales

3 610

3 496

291

-113

3 674

Aide publique au développement

3 341

3 341

0

-5

3 336

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

3 431

3 334

0

-15

3 319

Conseil et contrôle de l'État

571

589

0

0

589

Culture

2 677

2 695

0

-22

2 673

Défense

37 145

37 418

0

2

37 421

Direction de l'action du Gouvernement

553

576

0

532

1 109

Écologie, développement et aménagement durables

10 144

9 765

-4

-229

9 533

Économie

1 934

1 931

163

-31

2 064

Engagements financiers de l'État

44 157

46 927

0

0

46 927

Enseignement scolaire

60 816

61 800

0

-4

61 797

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

11 564

11 708

0

42

11 750

Immigration, asile et intégration

557

562

0

0

562

Justice

6 844

7 095

36

-3

7 128

Médias, livre et industries culturelles

1 428

1 437

19

0

1 456

Outre-mer

2 023

1 975

0

2

1 977

Politique des territoires

376

320

0

8

328

Pouvoirs publics

1 018

1 018

0

0

1 018

Provisions

59

260

0

0

260

Recherche et enseignement supérieur

24 726

24 858

329

7

25 194

Régimes sociaux et de retraite

5 727

6 031

0

0

6 031

Relations avec les collectivités territoriales

2 624

2 525

0

-11

2 513

Santé

1 198

1 221

0

1

1 221

Sécurité

16 384

16 830

0

-11

16 819

Sécurité civile

456

437

0

-2

435

Solidarité, insertion et égalité des chances

12 719

12 516

-103

-46

12 366

Sport, jeunesse et vie associative

426

410

0

11

421

Travail et emploi

11 403

11 537

0

-74

11 463

Ville et logement

7 806

7 612

0

-5

7 607

Total

281 111

285 691

732

-17

286 405

* le solde des mesures de transfert sur le présent périmètre des missions du budget général (- 17 M€) correspond aux transferts intervenus, au cours de la phase de répartition budgétaire, entre les PSR au profit des collectivités territoriales et les missions "Relations avec les collectivités territoriales" (- 18 M€) et "Santé" (+ 1 M€).
Le montant des PSR au profit des collectivités territoriales ayant été parallèlement augmenté de 17 M€, le solde des transferts sur le périmètre de la "norme élargie" est nul.

B.– L’ÉVOLUTION DES DIFFÉRENTS AGRÉGATS DE DÉPENSES

Compte tenu des changements de périmètre présentés dans la charte de budgétisation (+ 731,8 millions d’euros sur le budget général) et analysés précédemment, les dépenses de l’État augmentent, à périmètre constant, de 4,53 milliards d’euros à structure constante. Cette progression de 1,3 % s’avère légèrement inférieure au rythme de l’inflation prévisionnelle pour 2011 et laisse présager une réduction en volume des dépenses de l’État de 0,2 %.

• Depuis le projet de loi de finances pour 2003, le Rapporteur général présente chaque année un agrégat élargi des charges budgétaires. La norme de dépense en volume retenue par le Gouvernement depuis 2008 ne le consacrant que partiellement, il paraît intéressant de continuer à étudier son évolution dans le présent rapport général. Cet agrégat élargi est constitué :

– des crédits du budget général nets des remboursements et dégrèvements d’impôts d’État ;

– des crédits des comptes d’affectation spéciale. Les opérations retracées sur les CAS sont en effet de même nature que celles financées par le budget général et ne justifient de leur inscription sur un compte spécial qu’en raison de leur financement par une ressource affectée (55;

– du solde des autres comptes spéciaux (comptes de commerce, comptes de concours financiers, comptes d’opérations monétaires). Leurs opérations ne traduisent en général que des flux de trésorerie pour lesquels seul importe, en définitive, l’excédent ou le déficit éventuel en fin d’année. Ce solde, représentatif de la différence entre recettes et dépenses de ces comptes spéciaux, vient en déduction de l’agrégat élargi ;

– des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l’Union européenne (à l’instar de la norme de dépense retenue par le Gouvernement) ;

– des remboursements et dégrèvements d’impositions locales (56).

Cet agrégat élargi présente l’avantage de neutraliser les modifications de la répartition des charges entre le budget général et les comptes spéciaux. En outre, il offre une vision plus riche des dépenses de l’État, en intégrant les remboursements et dégrèvements d’impositions locales, assimilés à des dépenses d’intervention en faveur des collectivités territoriales. Contrairement à l’agrégat gouvernemental, sa limite est en revanche de ne pas prendre en compte les « débudgétisations » qui prennent la forme d’affectation de recettes à d’autres organismes publics (57). La vocation de cet agrégat élargi n’est donc pas d’être préféré ou opposé à celui du Gouvernement : s’il offre une vision sans doute plus complète à un instant donné, il peut être affecté par des phénomènes transitoires ou exceptionnels (par exemple le volume des cessions d’actifs financiers et immobiliers, qui conditionne les dépenses des CAS Participations financières de l’État et Gestion du patrimoine immobilier de l’État), qui ne reflètent pas la dynamique à moyen terme du budget.

En 2011, cet agrégat élargi augmenterait de 13,9 milliards d’euros à périmètre constant (après neutralisation de la réforme de la taxe professionnelle), soit une progression de +2 % en volume. La différence avec la norme de dépense du Gouvernement (– 0,2 % en volume) tient au fait que cet agrégat enregistre :

– une diminution sensible des remboursements et dégrèvements d’impôts (– 11,47 milliards d’euros) et du prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales. Cette situation s’explique en grande partie par la réforme de la taxe professionnelle en 2010 qui a pour effet de réduire fortement les dégrèvements d’impositions locales (– 43,35 %) du fait de la pleine entrée en vigueur de la réforme de la TP en 2011 (58;

– une progression des dépenses des comptes d’affectation spéciale de 2,62 milliards d’euros entre la loi de finances pour 2010 et le présent projet compte tenu de la création de nouveaux CAS comme le CAS Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique et le CAS Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs, sans oublier l’extension du CAS Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route renommé Contrôle de la circulation et du stationnement routiers, et ce malgré la baisse des dépenses du CAS Pensions en 2011 en valeur à périmètre courant ;

– une dégradation majeure du solde des trois autres catégories de comptes spéciaux, pour environ 8 milliards d’euros, essentiellement due à la contribution de la France au plan de soutien en faveur de la Grèce à hauteur de 6,3 milliards d’euros. En revanche, il faut noter que les excédents dégagés sur le compte de commerce Gestion de la dette et de la trésorerie de l’État au titre des opérations d’échange de taux d’intérêt augmentent de 1,5 milliard d’euros entre la loi de finances pour 2010 et le présent projet pour les raisons exposées précédemment (59).

Le tableau de la page suivante synthétise l’évolution des différentes charges de l’État et présente les trois agrégats de dépenses ici commentés.

SYNTHÈSE DES CHARGES BUDGÉTAIRES (hors budgets annexes)

(en milliards d’euros)

 

LFI
2009

LFI
2010

PLF 2011

Évolution 2011/2010

 

en Mds€

en
valeur

en
volume

 

A.– Budget général

           

(1) Dépenses brutes

379,03

380,03

368,56

-11,47

-3,1%

 

(2) Remboursements et dégrèvements (R&D)

101,97

94,20

82,15

-12,05

-14,7%

 

(3) dont R&D d’impositions locales

17,33

15,94

11,13

-4,81

-43,2%

 

(4) Mission Plan de relance de l’économie

4,10

0,00

 

 

 

(5) Prélèvements sur recettes (PSR)

71,15

71,23

71,12

-0,11

-0,2%

71,23

dont PSR Union européenne

18,90

18,15

18,23

+0,08

0,4%

18,15

dont PSR collectivités territoriales (y.c neutralisation de la réforme de la TP)

52,25

53,08

52,89

-0,19

-0,4%

53,08

(6) Fonds de concours

3,32

3,12

3,23

+0,11

3,3%

 

B.– Comptes spéciaux

 

 

 

 

 

 

(7) Dépenses des comptes d’affectation spéciale

57,46

57,95

60,57

+2,62

4,3%

 

(8) dont dépenses du CAS Pensions financées par le budget général

43,01

42,69

39,14 

-0,4

-9,1%

 

(9) Solde des autres comptes spéciaux

– 0,83

+4,8

-3,23

-8,01

248,1%

 

C.– Affectations de recettes (hors sécurité sociale et hors collectivités territoriales)

 

 

 

 

 

 

(10) Nouvelles affectations de recettes

 

0,01

0,07

 +0,06

85,7%

 

Agrégats de dépenses de référence :

 

 

 

 

 

 

w Norme de dépense [(1) – (2) – (4) + (5) + (10)]

348,21

352,96

357,60

+4,64

1,3%

 

Changements de périmètre (a)

 

-1,18

+2,36

 

0,0%

 

soit à périmètre constant

348,21

351,78

359,95

+8,18

2,3%

0,8%

w Dépenses nettes du budget général [(1) – (2) – (4)]

277,06

281,73

286,41

+4,68

1,6%

0,1%

Changements de périmètre

 

0,97

+0,73

 

 

 

soit à périmètre constant

277,06

282,70

287,14

+4,43

1,5%

0,0%

w Agrégat élargi des charges budgétaires [(1) – (2) + (3) – (4) + (5) + (7) – (8) – (9)]

380,82

379,38

393,31

+13,93

3,5%

2,0%

Changements de périmètre

 

 

 

 

 

 

soit à périmètre constant

380,82

379,38

393,31

+13,93

3,5%

2,0%

(a) Somme des changements de périmètre affectant le budget général et les prélèvements sur recettes après neutralisation de la réforme de la taxe professionnelle (voir supra, A).

II.– LES DIFFÉRENTS CANAUX DE DÉPENSES DE L’ÉTAT

A.– LE BUDGET GÉNÉRAL

Aux termes de l’article 48 et de l’état B du présent projet, le montant des crédits bruts ouverts sur le budget général est fixé à 378 milliards d’euros d’AE et à 368 milliards d’euros de CP (à comparer à respectivement 381 milliards d’euros et 379 milliards d’euros en 2010).

LES CRÉDITS DU BUDGET GÉNÉRAL PAR MISSIONS EN 2011

(en millions d’euros)

 

AE

CP

1. Activités régaliennes

 

 

Action extérieure de l’État

2 962,2

2 965,2

Administration générale et territoriale de l'État

2 571,1

2 450,1

Conseil et contrôle de l'État

614,8

588,9

Défense

41 985,2

37 420,6

Direction de l’action du Gouvernement

1 525,0

1 108,9

Engagements financiers de l’État

46 926,8

46 926,8

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

11 724,8

11 749,9

Immigration, asile et intégration

563,8

561,5

Justice

8 797,4

7 128,0

Pouvoirs publics

1 017,9

1 017,9

Sécurité

16 818,1

16 819,5

Sécurité civile

459,8

434,9

Sous-total activités régaliennes

135 966,9

129 172,3

2. Politiques publiques

 

 

Aide publique au développement

4 577,9

3 336,1

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales

3 588,0

3 674,1

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

3 312,7

3 319,0

Culture

2 708,0

2 672,8

Écologie, développement et aménagement durables

10 037,5

9 532,6

Économie

2 057,9

2 063,5

Enseignement scolaire

61 907,4

61 796,8

Médias

1 452,4

1 455,9

Outre-mer

2 156,0

1 977,3

Plan de relance de l'économie

0,0

0,0

Politique des territoires

356,3

327,7

Provisions

259,8

259,8

Recherche et enseignement supérieur

25 369,0

25 194,2

Régimes sociaux et de retraite

6 030,9

6 030,9

Relations avec les collectivités territoriales

2 559,7

2 513,4

Remboursements et dégrèvements

82 152,6

82 152,6

Santé

1 221,4

1 221,4

Solidarité, insertion et égalité des chances

12 372,3

12 366,5

Sport, jeunesse et vie associative

409,4

420,9

Travail et emploi

12 237,9

11 463,1

Ville et logement

7 646,9

7 607,0

Sous-total politiques publiques

242 413,9

239 385,6

Total budget général

378 380,8

368 557,9

Déduction faite des remboursements et dégrèvements, les crédits nets s’élèvent à 291,5 milliards d’euros d’AE et à 278,5 milliards d’euros de CP (après respectivement 286,7 milliards d’euros et 281,1 milliards d’euros de crédits en loi de finances pour 2010).

Le tableau ci-dessous permet de comparer, par titres et catégories, les crédits adoptés en loi de finances pour 2010 et les crédits proposés dans le présent projet de loi de finances (60).

LES CRÉDITS DU BUDGET GÉNÉRAL PAR TITRES ET CATÉGORIES EN 2010 ET 2011
(hors fonds de concours, à périmètre courant)

 

 

(en millions d’euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

LFI 2010

PLF 2011

LFI 2010

PLF 2011

Titre 1er . Dotations des pouvoirs publics

1 017,6

1 017,9

1 017,6

1 017,9

Titre 2. Dépenses de personnel

116 894,6

117 186,1

116 894,6

117 186,1

Rémunérations d’activité

69 697,6

69 017,1

69 697,6

69 017,1

Cotisations et contributions sociales

46 246,4

47 201,8

46 246,4

47 201,8

Prestations sociales et allocations diverses

950,6

967,2

950,6

967,2

Titre 3. Dépenses de fonctionnement

46 574,6

48 708,7

45 028,8

45 783,8

Dépenses de fonctionnement autres que celles de personnel

22 225,2

23 986,7

20 436,5

21,1

Subventions pour charges de service public

24 349,4

24 722,0

24 592,3

24,7

Titre 4. Charges de la dette de l’État

42 450,0

45 382,0

42 450,0

45 382,0

Intérêt de la dette financière négociable

42 447,0

45 379,0

42 447,0

45 379,0

Intérêt de la dette financière non négociable

3,0

3,0

3,0

3,0

Charges financières diverses

 

 

0,0

 

Titre 5. Dépenses d’investissement

13 629,9

15 874,9

13 426,6

11 754,9

Dépenses pour immobilisations corporelles de l’État

13 489,5

15 603,2

13 165,2

11 428,6

Dépenses pour immobilisations incorporelles de l’État

140,4

271,8

261,4

326,3

Titre 6. Dépenses d’intervention

159 497,9

149 695,8

160 198,7

147 184,9

Transferts aux ménages

38 429,5

36 654,0

38 479,8

36 606,5

Transferts aux entreprises

77 609,8

69 972,2

77 733,3

69 709,4

Transferts aux collectivités territoriales

23 950,0

18 833,0

23 997,3

18 617,9

Transferts aux autres collectivités

19 260,8

24 009,3

19 740,6

22 023,8

Appels en garantie

247,8

227,3

247,8

227,3

Titre 7. Dépenses d’opérations financières

882,4

515,4

404,6

248,3

Prêts et avances

193,6

60,3

121,5

63,6

Dotations en fonds propres

688,9

455,1

283,1

184,7

Dépenses de participations financières

 

 

 

 

Total général

380 947,1

378 380,8

379 420,9

368 557,9

 En premier lieu, afin de pouvoir interpréter les données du tableau répartissant par titre de dépenses, il convient de neutraliser deux missions :

– la mission Plan de relance de l'économie, dotée de 4,1 milliards d'euros en loi de finances initiale 2010 (ventilés sur les titres 3, 5 et 6) et qui est supprimée dans le projet de loi de finances pour 2011 ;

– la mission Remboursements et dégrèvements, dont la variation 2010-2011 (– 12 milliards d'euros) ne permet pas d'analyser proprement les dépenses nettes de l'État en raison de la réforme de la taxe professionnelle.

Cela fait, il ressort de cette répartition des crédits par catégorie plusieurs faits saillants :

– les dépenses de personnel du titre 2 continuent de progresser en 2011 (+ 0,7 %) malgré le maintien du non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. Cela s’explique essentiellement par un rebasage dans le présent projet de loi des dépenses du titre 2 afin d’absorber les dérives de la masse salariale depuis 2009. En effet, les crédits prévus en loi de finances initiale pour 2009 ont été dépassés de 400 millions d’euros, l’enveloppe de crédits du titre 2 n’ayant pu être respectée que grâce à une diminution des contributions au CAS Pensions. Cette dérive est imputable à différentes mesures catégorielles et à l’augmentation des heures supplémentaires. De plus, la rétrocession aux agents des économies induites par le non remplacement d’un départ sur deux a été nettement supérieure au taux de 50 % : estimée à 430 millions d’euros en loi de finances initiale, elle a atteint 700 millions d’euros en exécution selon le rapport de la Cour des comptes présenté le 6 octobre 2010 à la Commission des finances ;

– les dépenses de fonctionnement de l’État imputées sur le titre 3 progressent légèrement (+ 1,6 %) alors même que le Gouvernement s’est engagé à réduire ce type de dépenses de 10% entre 2011 et 2013 et de près de 5 % en 2011. Compte tenu de l’assiette de dépenses retenue pour réaliser cet objectif (10,3 milliards d’euros sur les 21,1 milliards d’euros de dépenses du titre 3 hors subventions aux opérateurs) et de l’apparition de nouvelles dépenses de fonctionnement en 2011, l’économie nette de l’État sur ce type de dépenses ne s’élèvera qu’à 200 millions d’euros (61). Or, cette économie sera largement insuffisante pour absorber l’augmentation des autres dépenses de fonctionnement de l’État en 2011 ;

– la charge de la dette en 2011 augmente fortement (+ 6,9 %), et en particulier les intérêts de la dette financière de l’État pour les raisons exprimées précédemment (62;

– les dépenses d’investissement retracées sur le titre 5 diminuent de 700 millions d’euros (– 5,7 %). Selon les informations transmises au Rapporteur Général, cette baisse des dépenses d'investissement concerne essentiellement la mission Défense (– 650 millions d’euros) et résulte principalement des échéanciers très spécifiques (non linéaires) des programmes d'armement financés par cette mission. Cette évolution s'inscrit en outre dans la trajectoire – elle-même non linéaire – fixée par la loi de programmation militaire. Par ailleurs, les programmes d'armement se décomposant en dépenses de fonctionnement retracées sur le titre 3 (notamment des dépenses d'équipement liées au maintien en conditions opérationnelles) et le titre 5, la baisse observée en 2011 sur le titre 5 doit être nuancée au regard de l'augmentation concomitante des crédits du titre 3 (+ 600 millions d’euros) ;

– les dépenses d’intervention retracées sur le titre 6 progresseraient conformément à leur tendance historique de 1,6 milliard d’euros mais les économies envisagées par le Gouvernement sur ce type de dépenses permettraient d’assurer une stabilisation en valeur des dépenses de guichet ;

– enfin, il convient de souligner la réduction drastique des dépenses d’opérations financières retracées sur le titre 7 : – 39 %. Cette évolution affecte, à titre quasi exclusif, la mission Recherche et enseignement supérieur et résulte principalement d'une baisse des crédits de dépenses immobilières, qui est la conséquence directe de l'accélération forte de la programmation (des CPER notamment) intervenue en 2009 et 2010 dans le cadre du Plan de relance de l'économie, et dans une moindre mesure par des effets de programmation sur les avances remboursables au secteur aéronautique (cas particulier du programme EC 175 d'Eurocopter).

Au sens de la « section d’investissement » présentée en annexe au présent projet de loi de finances, l’investissement de l’État s’établirait à 17,8 milliards d’euros l’année prochaine (contre 19,3 milliards d’euros hors plan de relance en 2010), soit sensiblement en baisse (63). Le déficit de la « section de fonctionnement » de l’État s’établirait quant à lui à 74 milliards d’euros contre 95 milliards d’euros en 2010.

 En second lieu, la présentation des charges du budget général mérite d’être complétée par le constat d’une nouvelle augmentation des restes à payer, c’est-à-dire des engagements de l’État qui appelleront l’ouverture de crédits de paiement au-delà de 2011.

La consolidation des échéanciers de crédits de paiement par programme fournie au Rapporteur général par le ministère du Budget montre que les restes à payer au 31 décembre 2011 sur le budget général pourraient s’établir à environ 89,8 milliards d’euros (contre 92,7 milliards en 2010). Compte tenu des prévisions d’ouverture de crédits de paiement dans les deux prochaines années, les engagements au-delà de 2013 seraient de l’ordre de 48,56 milliards d’euros (contre 50 milliards en 2010). À titre de comparaison, les restes à payer au 31 décembre 2008 s’établissaient à 76,2 milliards d’euros : l’essentiel de l’augmentation est imputable aux missions Défense (+ 50,7 milliards) Justice (+ 6,7 milliards d’euros), Aide publique au développement (+ 6,6 milliards d’euros) Écologie, Développement et Aménagement durable (+ 4,6 milliards d’euros) Ville et Logement (+ 3,5 milliards d’euros), Recherche et enseignement supérieur (+ 3,4 milliards d’euros)(64).

B.– LES BUDGETS ANNEXES

Les crédits pour 2011 des budgets annexes sont proposés à l’article 49 et à l’état C du présent projet de loi de finances.

Les moyens du budget annexe Contrôle et exploitation aériens progresseraient de 3,1 % pour atteindre 1,99 milliard d’euros en 2011. Cette évolution s’explique, dans des proportions comparables, par l’augmentation des dépenses de la Direction générale de l’aviation civile et par les nouvelles compétences transférées au budget annexe en 2011, qui justifie l’attribution d’une fraction supplémentaire du produit de la taxe d’aviation civile dont il est le bénéficiaire (65).

Le budget annexe Publications officielles et information administrative serait doté de 193,2 millions d’euros de crédits en 2011, répartis entre le programme Édition et diffusion (108,7 millions d’euros) et le programme Pilotage et activités de développement des publications (84,4 millions d’euros), soit une augmentation de 0,015 % par rapport à 2010.

Au total, les crédits de budgets annexes augmenteraient de 2,9 % par rapport à 2010 et s’établiraient à 2,19 milliards d’euros l’année prochaine.

CRÉDITS INITIAUX DES BUDGETS ANNEXES

(hors fonds de concours, en millions d’euros)

 

2008

2009

2010

PLF 2011

Évolution 2011/2010

Contrôle et exploitation aériens …

1 704,5

1 906,9

1 937,5

1 998,8

+3,1 %

Publications officielles et information administrative

196,2

196,0

192,9

193,2

+ 0,15 %

Dépenses totales

1 900,7

2 102,9

2 130,3

2 192,0

2,9 %

C.– LES COMPTES SPÉCIAUX

Au sens de l’article 20 de la LOLF, les comptes dotés de crédits sont les comptes d’affectation spéciale et les comptes de concours financiers. Leurs crédits pour 2011 sont proposés à l’article 50 et à l’état D du présent projet de loi.

Après avoir été excédentaire de 4,7 milliards d’euros en 2010, le solde des comptes spéciaux devrait être en déficit de 3,4 milliards d’euros en 2011.

OPÉRATIONS DES COMPTES D’AFFECTATION SPÉCIALE EN 2010 ET 2011

(en millions d’euros)

 

Recettes

Crédits

Soldes

 

2010

2011

2010

2011

2010

2011

Extension du CAS Contrôle et sanction automatisé
des infractions au code de la route
renommé Contrôle de la circulation et du stationnement routier

212

1 291

212

1 291

Développement agricole et rural

115

110,5

120

110,5

– 4,5

Engagements internationaux en matière de lutte contre le changement climatique (nouveau)

105

105

Gestion du patrimoine immobilier de l’État

900

400

900

400

Gestion et valorisation du spectre hertzien

600

850

600

850

Participations financières de l’État

5 000

5 000

5 000

5 000

Pensions

51 124

52 603

51 124

52 403

– 200

Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs (nouveau)

210

210

Total

57 951

60 370

57 956

60 570

– 4,5

– 5

Les charges des comptes d’affectation spéciale seraient en hausse de 2 614 millions d’euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2010, à périmètre courant, malgré la diminution des dépenses des CAS Gestion du patrimoine immobilier de l’État (–500 millions d’euros) et Développement agricole et rural (– 10 millions d’euros), en raison :

– d’une augmentation des dépenses du CAS Pensions (+ 1 279 millions d’euros) et du CAS Gestion et valorisation du spectre hertzien (+ 250 millions d’euros) ;

– de l’extension de CAS Contrôle et sanction automatisée des infractions au code de la route renommé Contrôle de la circulation et du stationnement routier (+ 1 079 millions d’euros) ;

– de la création de nouveaux CAS : le CAS Engagements internationaux en matière de lutte contre le changement climatique (+ 105 millions d’euros) et le CAS Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs (+ 210 millions d’euros).

Néanmoins, le solde de l’ensemble des CAS serait quasiment équilibré (– 5 millions d’euros).

Les comptes de concours financiers verraient leur solde spectaculairement se dégrader, pour faire apparaître un déficit de 3,4 milliards d’euros en 2011 après avoir enregistré un excédent exceptionnel en 2010 (+ 4,47 milliards d’euros).

Toutefois, comme le Rapporteur général l’a déjà souligné, il s’agissait d’un effet transitoire de la réforme de la taxe professionnelle, le compte Avances aux collectivités territoriales continuant d’enregistrer en 2010 le produit de la taxe professionnelle au titre des années antérieures. En neutralisant ce phénomène exceptionnel, qui améliorait les recettes du compte de 4,85 milliards d’euros sans contrepartie en dépenses (66), le solde des comptes de concours financiers aurait été déficitaire de 380 millions d’euros l’année dernière.

La dégradation du solde des comptes de concours financiers trouverait principalement son origine dans :

– une dégradation de 6,1 milliards d’euros du solde du compte de concours financiers Prêts à des États étrangers, qui s’explique par les opérations de prêts à la Grèce (ces opérations portent également sur l’exercice 2010, comme l’atteste la révision opérée à l’occasion du deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2010) ;

– une dégradation de 3,7 milliards d’euros du solde du compte de concours financiers Avances aux collectivités territoriales. Cette variation s’explique par l’impact transitoire positif de la réforme de la taxe professionnelle en 2010 et son contrecoup en 2011. Ainsi, en 2010, le solde du compte serait en excédent du fait du recouvrement de titres de taxe professionnelle antérieurs à 2010 et de l’impact positif du dispositif dit de « plafonnement valeur ajoutée » relatif à cet impôt (qui conduit à enregistrer des recettes d’ordre supplémentaires sur le compte, qui neutralisent sur le solde les dégrèvements enregistrés à ce titre, du fait d’un comportement massif d’auto-imputation des entreprises l’année précédente au titre de ce dispositif fiscal) ;

– une amélioration de 2,1 milliards d’euros du compte de concours financiers Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés, qui s’explique principalement par l’hypothèse faite dans le présent projet de loi de finances d’un nouveau remboursement anticipé d’une partie des prêts accordés au secteur automobile dans le cadre du plan de relance de l’économie (67).

OPÉRATIONS DES COMPTES DE CONCOURS FINANCIERS

(en millions d’euros)

 

2007

2008

2009

2010

2011

Évolution 2011/2010

A.– Prévisions des lois de finances initiales

Crédits

96 300

93 965

99 436

72 153

105 045

+ 45,5 %

Recettes

96 507

93 248

98 506

76 623

101 794

+ 32,8 %

Solde

+ 207

– 718

– 930

+ 4 470

– 3 251

 

B.– Résultats d’exécution

Crédits

86 839

90 793

105 969

– 

– 

Recettes

87 117

90 670

95 679

– 

– 

Solde

+ 278

– 123

– 10 290

– 

– 

● Les comptes spéciaux dotés de découvert font l’objet de l’article 51 et de l’état E annexé au présent projet, qui détermine la répartition des autorisations de découvert. Seul le découvert fixé pour chacun de ces comptes a un caractère limitatif selon les articles 22 et 23 de la LOLF (68). Dans le tableau d’équilibre, leurs opérations sont donc décrites par les seules mentions, d’une part, du solde des comptes de commerce et, d’autre part, du solde des comptes d’opérations monétaires.

SOLDES DES COMPTES DOTÉS DE DÉCOUVERT

(en millions d’euros)

 

2007

2008

2009

2010

2011

Évolution 2011/2010

A.– Prévisions des lois de finances initiales

Commerce

+ 263

+ 199

+ 18

+ 246

- 31

– 126 %

Opérations monétaires (a)

+ 39

+ 59

+ 82

+ 68

+56

– 8 %

B.– Résultats d’exécution

Commerce

+ 284

+ 182

Opérations monétaires (a)

+ 321

+ 1 601

soit hors FMI

+ 57

– 14

(a) Le compte Opérations avec le Fonds monétaire international ne fait pas l’objet de prévision
en loi de finances initiale.

Les comptes d’opérations monétaires appellent peu de commentaires, dès lors que les mouvements du compte Opérations avec le Fonds monétaire international n’apparaissent qu’en exécution. Leur excédent serait en baisse en 2011, à 56 millions d’euros, du fait de moindres recettes liées à l’émission des monnaies métalliques.

Quant aux opérations des comptes de commerce, elles seraient principalement marquées en 2011 par  une augmentation de l’autorisation de découvert demandée pour couvrir la progression des intérêts de la dette, soit 2,5 milliards d’euros.

Cette augmentation serait justifiée par la hausse de l’encours des titres de dette donnant lieu à versement d’intérêts le 25 avril (leur encours est passé de 299 milliards d’euros fin 2009 à 347 milliards d’euros en septembre 2010, soit + 48 milliards d’euros), hausse dont l’impact sur la charge d’intérêts excède largement la marge de sécurité existante en 2009 (0,5 milliard d’euros).

III.– LES CONCOURS DE L’ÉTAT AUX AUTRES
ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

A.– LES CONCOURS DE L’ÉTAT À LA SÉCURITÉ SOCIALE

En 2011, les concours financiers de l’État à la sécurité sociale atteindraient 55,6 milliards d’euros, soit 1,1 milliard d’euros de moins qu’en loi de finances initiale pour 2010 (– 2 %). Ce montant agrège les différentes subventions budgétaires versées aux régimes de sécurité sociale, les compensations d’exonérations de cotisations sociales par voie de crédits budgétaires et d’affectation de taxes et d’impôts, ainsi que les différentes prestations prises en charge par l’État. En revanche, il ne prend en compte ni les versements de l’État en tant qu’employeur aux organismes de protection sociale ni les impositions affectées de manière pérenne – et en compensation d’exonérations de charges sociales.

Le schéma suivant illustre la répartition par nature des concours de l’État à la sécurité sociale.

RÉPARTITION PAR NATURE DES CONCOURS DE L’ÉTAT À LA SÉCURITÉ SOCIALE

 Les subventions de l’État à plusieurs régimes de sécurité sociale, à près de 5,9 milliards d’euros en 2011, sont directement fonction des conditions de l’équilibre. Elles dépendent donc des niveaux comparés des prestations et des cotisations ainsi que de l’effet des transferts qui peuvent, le cas échéant, majorer ou minorer les ressources ou les dépenses des régimes. La forme même des concours de l’État n’est pas unique : la plupart sont constitués sous forme de subventions budgétaires, mais, jusqu’en 2003, le BAPSA a bénéficié aussi d’une fraction du produit de la TVA, dont le taux était régulièrement ajusté afin de contribuer à garantir l’équilibre du régime. De même, avant sa suppression en 2009, le FFIPSA avait été affectataire d’une fraction des droits de consommation sur les tabacs, qui bénéficie désormais à la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole – pour 2,2 milliards d’euros en 2011.

L’évolution la plus notable concernant les régimes spéciaux, relevant de la mission Régimes sociaux et de retraites, est celle de la subvention versée aux mineurs : en raison de la diminution de la compensation spécifique, l’apport de l’État augmenterait de 24 % pour atteindre 1,2 milliard d’euros en 2011.

 À 14,1 milliards d’euros, les crédits correspondant à des prestations prises en charge par l’État diminueraient de 380 millions d’euros en 2011 par rapport à la loi de finances initiale pour 2010.

La subvention d’équilibre versée au Fonds national des solidarités actives (FNSA), chargé de financer le revenu de solidarité active, serait en diminution de près de 900 millions d’euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2010, à 700 millions d’euros. Du fait d’une montée en charge plus lente que prévue du dispositif, le fonds a conclu l’année 2010 par un excédent de 1,3 milliard d’euros, dont la mobilisation partielle permet de limiter l’effort financier à fournir en 2011.

En revanche, l’allocation adulte handicapé (AAH) poursuivrait sa revalorisation de 25 % sur cinq ans et atteindrait 6,9 milliards d’euros, en hausse de 11 % par rapport à la prévision faite en loi de finances initiale pour 2010.

 Les compensations par l’État d’exonérations de cotisations sociales – par la seule voie de crédits budgétaires – atteindraient 3,5 milliards d’euros, en baisse de 13 % par rapport à 2010. Cette chute provient des suppressions de dispositifs, pour un total de 800 millions d’euros, prévues dans le présent projet de loi.

 Enfin, les impôts et taxes affectés seraient en baisse de 500 millions d’euros, à 32,2 milliards d’euros. Cette évolution est à mettre en relation avec l’annualisation du calcul des allègements généraux de charges, prévue dans le cadre de la réforme de retraites. L’économie de 2 milliards d’euros qu’elle génère se répercute sur le « panier fiscal » affecté à la compensation de ces exonérations. Elle est affectée de manière pérenne au fonds de solidarité vieillesse via le transfert d’une quote-part de taxe sur les salaires.

Le tableau présenté pages suivantes récapitule l’évolution des différents concours aux régimes de sécurité sociale.

ÉVOLUTION DES CONCOURS DE L’ÉTAT AUX RÉGIMES DE SÉCURITÉ SOCIALE

(en millions d’euros)

 

Exécution

Exécution

LFI

PLF

PLF 2011/

2008

2009

2010

2011

LFI 2010

I. Subventions

 

 

 

 

 

. Régime des mineurs (CANSSM)

800

588

972

1 209

24,4%

. Régime des cheminots (SNCF)

2 934

2 970

3 121

3 192

2,3%

. Régime de la RATP

470

501

527

527

0,0%

. Régime des marins (ENIM)

756

740

793

797

0,6%

. Régime de la SEITA

125

122

132

139

5,3%

. Régime de la caisse de retraite des régies ferroviaires d’Outre-mer (CERFOM)

5

5

5

4

-12,0%

. Caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG)

17

16

14

15

5,6%

Sous-total I

5 107

4 940

5 563

5 884

5,8%

Part des subventions

9%

9%

10%

11%

 

II. Compensations d’exonérations sur crédits budgétaires

 

 

 

 

 

. Exonérations des contrats aidés (apprentissage, etc.) (a)

1 065

1 073

793

981

23,7%

. Allégements ciblés/zonés de charges

1 253

1 649

2 061

1 379

-33%

. Allégements de charges dans les DOM

1 074

1 109

1 104

1 087

-2%

Sous-total II

3 392

3 831

3 958

3 448

-13%

Part des exonérations compensées

6%

7%

7%

6%

 

III. Prestations prises en charge par l’État

 

 

 

 

 

. Allocation parent isolé (API)

618

657

159

0

-100%

. Revenu de solidarité active (RSA)

80

1 586

700

-56%

. Fonds spécial d’invalidité

295

275

290

270

-7%

. Prestations maladies des GIG (b)

139

131

129

124

-4%

. Allocation aux adultes handicapés (AAH)

5 646

6 130

6 226

6 938

11%

. Aides au logement (FNAL + APL) (c)

5 086

5 279

5 361

5 277

-2%

. Fonds d’aide au logement temporaire (ALT)

41

52

41

54

32%

. Dépenses de santé des prévenus

90

81

65

65

0%

. Soins médicaux gratuits des anciens combattants

70

62

67

55

-18%

. Fonds CMUc (d)

47

0

0

0

-

. Aide médicale de l’État (AME)

513

540

481

540

12%

. Fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante)

47

48

50

50

0%

Sous-total III

12 592

13 336

14 455

14 074

-3%

Part des interventions directes

23%

25%

25%

25%

 

 

Exécution

Exécution

LFI

PLF

PLF 2011/

 

2008

2009

2010

2011

LFI 2010

IV. Droits tabacs affectés aux organismes sociaux (e)

 

 

 

 

 

. BAPSA/FFIPSA/CCMSA

5 020

1 998

2 116

2 209

4%

. Caisse nationale d’assurance maladie - TS

2 876

3 839

3 993

4 168

4%

. FNAL

142

146

152

159

5%

. FCAATA

30

31

32

33

3%

. Fonds CMUc (f)

416

– 

– 

– 

-

. Frais financiers du régime général de sécurité sociale

– 

– 

– 

– 

-

. Allégements généraux de charges

982

3 163

3 432

3 583

4%

. Exonérations heures supplémentaires

– 

395

134

140

4%

. Apurement dette État-CNAMTS

 

203

 

 

 

Sous-total IV

9 466

9 775

9 859

10 292

4%

Part des droits tabacs affectés

17%

18%

17%

19%

 

V. Autres impôts et taxes affectés aux régimes de sécurité sociale 

 

 

 

 

 

Allégements généraux de cotisations sociales (hors droits tabacs)……………………………

21 707

19 461

20 048

18 901

-6%

Exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires (hors droits tabacs)

3 065

2 623

2 836

3 012

6%

Sous-total V…………………………………..

24 772

22 084

22 884

21 913

-4%

Part des autres impôts et taxes affectés

45%

41%

40%

39%

 

TOTAL DES CONCOURS DE L’ÉTAT

55 329

53 966

56 719

55 610

-2%

(a) La notion de « contrats aidés » recouvre principalement les contrats d’apprentissage et les contrats de professionnalisation, ainsi que, de façon plus marginale, les exonérations dont bénéficient les entreprises d’insertion, les anciens contrats initiative emploi (CIE) et les contrats de retour à l’emploi (CRE) en métropole.

(b) Grands invalides de guerre.

(c) Hors financement du FNAL par les droits tabacs (voir le IV du tableau).

(d) Depuis 2009, le fonds CMUc est financé par une fraction de la taxe sur le chiffre d’affaires « santé » des organismes complémentaires.

(e) Hors fraction des droits tabacs affectée au Fonds unique de péréquation (FUP) en 2006 et 2007. Les montants 2010 tiennent compte des effets des modifications prévues dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 puis dans la première loi de finances rectificative pour 2010.

(f) Voir note (d).

Source : ministère du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État.

B.– LES CONCOURS DE L’ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

1.– Les collectivités territoriales doivent continuer de participer au redressement des comptes publics

a) La participation des concours aux collectivités locales au redressement des comptes publics

● La loi de programmation pluriannuelle 2009-2012

De 2003 à 2008, l’État a considérablement renforcé le soutien financier qu’il apportait aux collectivités locales en augmentant les concours et en renforçant leur fonction péréquatrice, mais également en participant avec constance au dynamisme des investissements locaux. Ainsi, la DGF a augmenté de plus de 4 milliards d'euros sur cette période, en croissance globale de 11,13 %, soit un rythme annuel moyen de 2,23 %, supérieur à l’inflation. L’État a donc consacré chaque année au fonctionnement des collectivités locales une augmentation de moyens très supérieure à celle réservée à ses propres dépenses.

À compter de 2009, l’article 7 de la loi de programmation pluriannuelle des finances publics 2009-2012 (n° 2009-135 du 9 février 2009) a fixé une norme d’évolution plus stricte (0 volume) pour l’ensemble du périmètre des concours de l’État aux collectivités territoriales.

Toutefois, cette norme a été appliquée avec souplesse :

– En premier lieu, pour l’exercice 2009, compte tenu de la crise économique qui a frappé la France, la loi de programmation a prévu un bonus de croissance de 0,5 % au-delà de l’inflation prévisionnelle pour les concours du périmètre.

– En deuxième lieu, le fonctionnement même du périmètre a permis à l’État de concentrer ses efforts sur des priorités cruciales : la péréquation et le soutien à l’investissement local. Ainsi, le FCTVA a progressé librement jusqu’en 2010 et les autres dotations d’équipement n’ont jamais été réduites. De même, les dotations de péréquation incluses dans la DGF ont crû chaque année à un rythme constant (environ 6 %) très supérieur à la norme du périmètre, ou à celle des dépenses du budget général. Ces croissances ont été rendues possibles par des ajustements nombreux proposés chaque année par le Rapporteur général à la fois entre les concours du périmètre (baisse des compensations d’exonération de fiscalité locale, par exemple) et entre les composantes de la DGF (écrêtement du complément de garantie, par exemple).

– En troisième lieu, les mesures nouvelles proposées par le Gouvernement depuis 2008 ont été exclues du périmètre afin de ne pas peser sur les autres composantes, qu’il s’agisse du versement anticipé du FCTVA au titre du plan de relance (4,9 milliards d'euros sur deux exercices) ou des compensations résultant de la réforme de la taxe professionnelle (compensation relais en 2010, et DCRTP en 2011).

● Il est désormais certain que, pour être soutenable, la norme d’évolution des concours aux collectivités territoriales doit coller à celle des dépenses de l’État.

Les concours de l’État aux collectivités locales représentent dans le budget de celui-ci une part considérable. En loi de finances initiale pour 2010, après neutralisation des changements de périmètre (69) notamment liés à la réforme de la TP, les concours de l’État s’élèvent à 74 340 millions d'euros.

Hors dégrèvements et fiscalité transférée, ces concours représentaient, en 2010, 60 242 millions d'euros, soit 22 % du périmètre du budget général auquel l’État applique sa norme de dépense.

Un écart entre la norme d’évolution des concours aux collectivités locales et la norme du budget général n’est pas soutenable. Il imposerait à l’État de minorer les dépenses du budget général, y compris les dépenses de personnel, pour financer les concours aux collectivités territoriales.

L’effort auquel s’astreindra l’État sur la période 2011-2014 pour redresser les finances publiques n’est donc mathématiquement viable que s’il applique la même norme aux concours aux collectivités territoriales et à ses propres dépenses.

b) L’effet de la loi de programmation 2011-2014 : la stabilisation en valeur d’un périmètre acceptable

 Gel en valeur ou garantie de non baisse ?

Le projet de loi de programmation des finances publiques 2011-2014 fixe donc une norme pluriannuelle d’évolution des concours aux collectivités locales. Son article 7 poursuit bien sûr principalement l’objectif, décrit ci-dessus, de protéger l’État en lui donnant les moyens de redresser les comptes publics en limitant le poids de la croissance des prélèvements sur recettes.

À cette fin, la loi de programmation propose que la norme soit identique à celle que l’État applique au périmètre élargi de son budget (y compris les prélèvements sur recettes), c'est-à-dire un gel en valeur. Un tel choix permettra à l’État de conserver sa marge de pilotage des finances publiques, sans la voir rognée chaque année par la progression des concours aux collectivités territoriales. Le choix de cette norme a donc pour effet de neutraliser les concours aux collectivités locales, du point de vue du redressement des comptes de l’État : ils ne faciliteront pas le respect de la norme de dépense de l’État, mais ils n’en assureront pas non plus l’ajustement.

Cependant, le Rapporteur général souligne que, compte tenu de la situation des finances publiques, la stabilité en valeur sur les trois prochains exercices représente aussi une garantie de non baisse, à laquelle ne peuvent prétendre, par exemple, les missions du budget général. Compte tenu de la dynamique propre à la contribution de l’État aux pensions et à la charge de sa dette, il semble inévitable qu’au sein du budget général certaines missions voient leurs montants diminués pour permettre le respect global de la norme « 0 volume ». Le choix de la stabilité des concours à destination des collectivités locales constitue donc de leur part un effort plus important qu’auparavant, mais également plus avantageux que le sort que l’État devra réserver, à partir de 2011, à la plupart de ses missions.

Comme la précédente, la loi de programmation des finances publiques 2011-2014 engage donc l’État vis-à-vis des collectivités locales.

 La révision du périmètre normé

Le Rapporteur général a longtemps défendu la consolidation de la présentation budgétaire des concours aux collectivités locales (qu’il s’agisse de prélèvements sur recettes ou de crédits). La loi de programmation des finances publiques 2009-2012 avait atteint cet objectif, car elle appliquait la norme d’évolution au périmètre le plus large possible des concours aux collectivités locales. Il s’agissait de l’intégralité des prélèvements sur recettes en leur faveur, et des crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales. N’étaient exclus de cette enveloppe que les flux financiers qui ne pouvaient y être intégrés :

– les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux, qui sont des dépenses fiscales et de ce fait n’intègrent pas la norme de dépense ;

– la fiscalité transférée en compensation des transferts de compétences (notamment TIPP et TSCA), dont l’évolution de LFI à LFI ne peut résulter d’un pilotage, puisque la fraction de taux transférée à chaque collectivité ne varie qu’à raison des nouveaux changements de périmètre (70).

Cependant, depuis 2008, ce périmètre a été critiqué car il incluait deux composantes considérées comme ne devant ou ne pouvant pas être soumises à un pilotage budgétaire.

Il s’agit tout d’abord du FCTVA, dont le mécanisme forfaitaire (71), l’histoire et la loi (72) accréditent l’idée que ce Fonds serait en réalité un remboursement de TVA, au sens fiscal (73). Son inclusion dans le périmètre normé a donc été contestée au plan des principes. Elle a également été critiquée parce que la dynamique très rapide du FCTVA a pesé en 2009 et 2010 sur l’ensemble du périmètre, imposant des ajustements sévères sur d’autres composantes, dont la DGF.

Il s’agit également du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation, qui correspond pour chaque collectivité aux contraventions établies sur son propre territoire, le cas échéant par son propre service de police municipale. Quoique cette recette ne soit nullement fiscale, son lien avec le territoire et l’action de chaque collectivité rend paradoxale son inclusion dans le périmètre : plus le total des contraventions augmente (éventuellement par l’action de la police municipale), plus la DGF et les variables d’ajustement baissent.

L’article 7 du projet de loi de programmation des finances publiques 2011-2014 donne raison à ces critiques et en tire les conséquences en fixant un nouveau périmètre normé des concours de l’État aux collectivités territoriales hors FCTVA et hors amendes de police (cf. encadré infra).

2.– L’impact de la réforme de la taxe professionnelle sur le périmètre des concours aux collectivités locales

Le périmètre ainsi défini inclut principalement des prélèvements sur recettes (46,2 milliards d'euros) mais également les crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales (2,53 milliards d'euros, dont 1,5 milliard d'euros au titre de la dotation générale de décentralisation) ainsi que la dotation générale de décentralisation « formation professionnelle » inscrite dans la mission Travail et emploi (1,7 milliard d'euros).

Cependant, afin de pouvoir apprécier l’évolution de ce périmètre normé, il convient de neutraliser tout d’abord les effets de la réforme de la taxe professionnelle sur les concours de l’État.

LE NOUVEAU PÉRIMÈTRE GELÉ DES CONCOURS AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Composition

– Prélèvements sur recettes :

Dotation globale de fonctionnement

Dotation spéciale pour le logement des instituteurs

Dotation élu local

DDEC

DRES

Dotation de compensation des pertes de bases de la taxe professionnelle et de redevance des mines des communes et de leurs groupements

Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion

Prélèvement sur les recettes de l'État au profit de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse

Compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle

Compensation de la réduction de la fraction des recettes imposable à la TP des BNC

Compensations d'exonérations de TFPNB agricoles

Dotation de compensation de la taxe professionnelle

Compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale

– Mission Relations avec les collectivités territoriales

Concours financiers aux communes (prog 119)

DGE des communes

Dotation de développement rural

Concours spécifique régisseurs

DGD communes

Concours financiers aux départements (prog 120)

DGE départements

DGD départements

Concours financiers aux régions (prog 121)

DGD régions

Concours spécifiques et administration (prog 122)

Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales

Administration relations avec les collectivités territoriales

DGD

– Mission Travail et emploi

DGD « formation professionnelle »

Mécanique d’ajustement

À l'instar du pilotage de l’ensemble des dépenses nettes du budget général, le périmètre des concours à destination des collectivités locales se verra appliquer une norme globale d’évolution qui se déclinera de façon différenciée selon les concours visés : alors que certains concours traduisent une priorité gouvernementale justifiant une progression plus rapide que la norme, d’autres en revanche assureront l’ajustement du périmètre global.

a) La création de nouveaux concours financiers, gelés en valeur, qui n’appartiennent pas au périmètre, ne pèse pas sur les variables

Du point de vue des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales, la réforme de la taxe professionnelle se traduit en premier lieu par la création ex-nihilo de deux dotations, pour un total de 2 949 millions d'euros. Il n’aurait bien sûr pas pu être question que cette création s’opère dans la contrainte du gel en valeur du périmètre. Une telle solution aurait conduit à faire financer la garantie individuelle de ressources de la réforme de la taxe professionnelle par une moindre DGF ! C’est pourquoi il a été décidé, dès 2009, que les dotations budgétaires visant à garantir la neutralité de la réforme pour les collectivités territoriales seraient exclues du périmètre normé.

Il s’agit de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP), qui vise à compenser les collectivités territoriales et les EPCI à due concurrence de la perte fiscale réelle enregistrée du fait de la réforme de la taxe professionnelle, après prise en compte de toutes les nouvelles recettes fiscales (créées ou transférées). Cette dotation est évaluée à 2 530 millions d'euros, mais son montant devra être ajusté en loi de finances rectificative pour 2011 une fois connu avec davantage de précision le montant des impositions perçues par les collectivités territoriales. L’évolution de cette dotation est nulle, de sorte qu’une fois franchi l’exercice 2011 – celui de sa création – son appartenance ou non au périmètre normé n’a plus d’importance du point de vue des finances de l’État.

Il s’agit également de la dotation de garantie des reversements des FDPTP. Cette dotation constitue une forme originale de garantie de ressources, puisque le produit de la taxe professionnelle supprimé n’est pas garanti à la commune bénéficiaire mais à l’autorité de répartition – le conseil général. En effet, les Fonds départementaux répartissaient, en vertu de l’article 1648 A du code général des impôts, le fruit des écrêtements et prélèvements entre trois catégories de communes et EPCI :

– ceux d’implantation des établissements écrêtés, qui bénéficient peu ou prou tous les ans de la même allocation du Fonds, que la loi de finances pour 2010 a ainsi pu pérenniser dans leur garantie de ressources ;

– ceux dits « concernés » qui accueillent les salariés des établissements ; cette liste de bénéficiaires étant également stable, le législateur a choisi de consolider leur dotation du FDPTP dans leur propre garantie de ressources ;

– et les communes dites « défavorisées », déterminées par le conseil général selon des critères relativement souples. Cette catégorie de bénéficiaires évolue d’année en année, et se partageait une fraction de la taxe professionnelle écrêtée par le Fonds. Le législateur a choisi en 2009 de garantir ces montants non pas aux communes choisies telle ou telle année par un conseil général, mais au FDPTP lui-même, à charge pour lui de poursuivre son œuvre de répartition.

Tout comme la DCRTP, cette dotation sera stable en valeur à compter de 2011.

b) Des échanges entre concours du périmètre et concours hors périmètre qui doivent être neutralisés

La réforme de la taxe professionnelle entraîne également plusieurs mouvements de périmètre concernant les compensations d’exonérations de fiscalité directe locale : des baisses couvertes par la garantie de ressources et la DCRTP, des changements de bénéficiaires couverts par la création d’une nouvelle dotation. Dans ces deux cas, il convient de neutraliser les mouvements de périmètre avant d’apprécier la portée du gel en valeur (cf. encadré suivant).

● Ces mouvements concernent bien sûr en premier lieu les compensations des exonérations de taxe professionnelle, qui – même si elles sont maintenues, par exemple pour les entreprises en ZFU – consisteront dorénavant en exonérations de CET des entreprises. Par conséquent, les compensations elles-mêmes diminueront à due concurrence de la baisse de l’assiette fiscale exonérée. Ce phénomène impacte les compensations des exonérations liées à l’aménagement du territoire (ZFU, ZRR, ZFGA en outre-mer, etc.), dont le coût diminuera de 132 millions d'euros.

En tout état de cause, la moindre recette pour les collectivités bénéficiaires est compensée en bloc avec le moindre produit fiscal résultant du passage de la taxe professionnelle à la CET, c'est-à-dire par le mécanisme de garantie individuelle de ressources et la DCRTP. Or, cette dotation, comme précisé ci-dessus, est hors périmètre normé. Il faut donc rebaser le périmètre des moindres compensations avant d’en apprécier le gel en valeur.

● Ces mouvements de périmètre qu’il convient de neutraliser concernent en second lieu l’ensemble des compensations versées aux départements et aux régions. En effet, la réforme de la taxe professionnelle a définitivement transféré la part régionale de taxe foncière sur les propriétés bâties aux départements, tandis que les communes et EPCI bénéficient du transfert de la part départementale de taxe d’habitation, des parts départementale et régionale de taxe foncière sur les propriétés non bâties et de la cotisation foncière des entreprises héritée de la taxe professionnelle. Or, par nature, les compensations d’exonérations doivent « suivre » les mouvements affectant les impôts eux-mêmes, afin que les évolutions affectant l’assiette exonérée (par exemple, une nouvelle entreprise en zone franche ou de nouveaux ménages exonérés de taxe d’habitation) soient bien compensées auprès de la collectivité bénéficiaire de l’impôt.

Ces mouvements sont nombreux, volumineux (plus d’un milliard d’euros) et complexes, car les compensations devant changer de bénéficiaires sont pour certaines des variables d’ajustement du périmètre (cf. ci-dessus). La méthode retenue par le ministère du Budget pour tracer ces changements de périmètre est la suivante :

– La compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle versée aux FDPTP (40 millions d'euros en 2010) est supprimée, car reprise dans la dotation de garantie de reversement décrite précédemment (cf. commentaire de l’article 18).

– Les parts des départements et des régions à la fois de la « dotation de compensation de la taxe professionnelle » historique (DCTP) et de la « compensation pour la baisse de la part des recettes imposables des BNC » sont également supprimées. En effet, ces deux dotations sont déconnectées de l’assiette de la taxe professionnelle, et sont a fortiori sans lien avec la nouvelle CET. Départements et régions seront donc autrement compensés que par une compensation « d’exonération ». Les communes continueront pour leur part de percevoir leur fraction propre. Cette suppression représente 290 millions d'euros de perte pour les départements et régions.

– Est également supprimée la compensation de l’exonération de TFNB agricole, qui ne concerne que les départements et régions, lesquels ne percevront plus cet impôt à compter de 2011. Le raisonnement est le même que ci-dessus : pas d’impôt, pas de compensation d’exonération. Cette suppression occasionne une perte de recettes de 203 millions d'euros pour les départements et les régions.

– Les compensations d’exonérations de taxe d’habitation versées aux départements, et de taxe professionnelle (devenue CFE, cf. ci-dessus) versées aux régions et aux départements sont ajoutées aux compensations versées aux mêmes titres aux communes et EPCI. Ici encore, il s’agit de respecter la symétrie entre le transfert de la totalité de l’imposition sur l’assiette taxable et la perception des compensations pour exonération de ladite assiette. Le montant global de ces dotations est donc stable (après passage de la taxe professionnelle à la CFE) pour l’État, mais génère :

> une hausse des compensations perçues par les communes et EPCI (qui est elle-même neutralisée par la DCRTP globale) ;

> une perte de recettes de 355 millions d'euros pour les départements au titre des compensations d’exonérations de taxe d’habitation ;

> une perte de recettes de 7 millions d'euros pour les départements et les régions au titre des compensations d’exonérations de CFE servant de variable d’ajustement (ZFU, ZRR etc.) ;

> une perte de recettes de 56 millions d'euros pour les départements et les régions au titre des compensations d’exonérations de CFE et de taxe foncière dans les zones franches globales d’activité dans les départements d’outre-mer.

– La compensation de la suppression de la taxe d’habitation régionale (90 millions d'euros), qui n’est pas une compensation d’exonération proprement dite mais une dotation héritée de 2000, est également supprimée.

L’exemple suivant permet d’appréhender la nécessité de retraiter le périmètre :

 

 

Année N

Effet
de la réforme

Année N+1
sans neutralisation

Année N+1 avec neutralisation

Périmètre gelé en valeur

Dotation 1

100

120

100

Dotation 2

100

– 20

80

80

Total périmètre

200

– 20

200

180

Hors périmètre

Dotation 3

0

20

20

20

SOLDE ÉTAT

 

200

0

220

200

Dans le cas ci-dessus, l’État verse, l’année N, 200 de dotations incluses dans un périmètre gelé en valeur. À l’occasion d’une réforme, l’une de ces dotations baisse de 20, baisse compensée par une nouvelle dotation de 20 hors périmètre :

– Option 1 : ce mouvement n’est pas neutralisé. Pour que le périmètre soit stable en valeur en N+1, il convient de relever la dotation 1 de 20. Au total, le périmètre est formellement stable, mais l’État dépense 220 en tout au lieu de 200.

– Option 2 : le mouvement est neutralisé. Le périmètre est donc rebasé à 180 au lieu de 200, niveau à partir duquel s’apprécie le gel en valeur en N+1. Ainsi, la dotation 1 reste inscrite à hauteur de 100, et l’État dépense bien 200 au total.

– Enfin, la compensation de l’exonération des parts départementale et régionale de taxe professionnelle en Corse est supprimée, les collectivités bénéficiaires étant garanties par la DCRTP.

Afin de compenser du point de vue des budgets des régions et départements les mouvements ci-dessus qui ne sont pas mécaniquement couverts par la DCRTP, la loi de finances pour 2010 a prévu la création d’une nouvelle dotation spécifique, baptisée sobrement « dotation pour transferts de compensations d’exonérations de fiscalité directe locale ». Cette dotation comprend un compartiment de dotations incluses dans les variables d’ajustement (501 millions d'euros) et un compartiment qui ne participe pas à l’ajustement (483 millions d'euros) en vertu des arbitrages rendus en 2008 sur l’ajustement du périmètre.

Les tableaux suivants tentent de synthétiser l’ensemble de ces mouvements.

COMMUNES

(en millions d'euros)

 

Compensation d'exonération

Équilibrage DCRTP

Adaptation des compensations d'exonérations ajustées de TP à la CFE

– 50

+ 50

Transfert des compensations de CFE ajustées des départements et régions

+ 8

– 8

Adaptation des compensations d'exonérations de TP en ZFGA à la CFE

– 82

+ 82

Transfert des compensations de CFE en ZFGA des départements et régions

+ 38

– 38

Transfert de la DCTH départementale

+ 355

– 355

TOTAL

+ 230

– 230

DÉPARTEMENTS ET RÉGIONS

(en millions d'euros)

 

Compensation d'exonération

Équilibrage DCRTP

Équilibrage dotation de transfert ajustable

Équilibrage dotation de transfert non ajustable

Suppression de la DCTP

– 193

 

193

 

Suppression de la compensation de la baisse des recettes imposables des BNC

– 97

 

97

 

Suppression de la compensation de l'exonération de TFNB agricole

– 203

 

203

 

Transfert des compensations de CFE ajustées des départements et régions

– 8

 

8

 

Transfert des compensations de CFE en ZFGA des départements et régions

– 38

   

38

Suppression de la compensation de la suppression de la TH régionale

– 90

   

90

Transfert de la DCTH départementale

– 355

   

355

Suppression de la compensation de l'exonération de TP départementale et régionale en Corse

– 56

56

   

TOTAL

– 1 040

56

501

483

c) Le cas de la dotation de compensation pour pertes de base de taxe professionnelle

L’évolution de la dotation de compensation pour pertes de base de taxe professionnelle a également été neutralisée dans le retraitement du périmètre avant application du gel en valeur. Le Rapporteur général estime qu’une telle prise en compte ne peut être qu’une erreur matérielle résultant de la complexité de la réforme, puisque la baisse de cette dotation doit au contraire s’opérer dans le périmètre.

Certes, la baisse des montants évaluatifs inscrits en loi de finances initiale sur la ligne de prélèvement sur recettes résulte de la réforme de la taxe professionnelle. En effet, le 3 de l’article 78 de la loi de finances pour 2010 a bel et bien prévu que survive un dispositif de compensation de pertes de base de CET, l’article 77 prévoyant pour sa part la fermeture du mécanisme de compensation des pertes de base de taxe professionnelle. À l’évidence, la compensation s’appliquant désormais seulement à la perte de CET, son coût prévisionnel pour l’État doit être revu à la baisse. En outre, les pertes de bases constatées en 2011 ne seront compensées qu’à compter de 2012, de sorte que l’État ne versera plus, en 2011, que les dernières annuités de l’ancien dispositif.

Le Gouvernement anticipe donc que le prélèvement sur recettes inscrit à la ligne 3104 baisserait de 184 millions d'euros en 2010 à 35 millions d'euros seulement en 2011.

Or, la fermeture d’un site ou d’une entreprise sur le territoire d’une commune en 2011 est un phénomène disjoint de la réforme de la taxe professionnelle : cette perte de base n’est en rien compensée par un quelconque mécanisme de garantie de ressources, ni a fortiori par la DCRTP. Par conséquent, contrairement aux mouvements de périmètre qui concernent les compensations d’exonérations décrites précédemment, la baisse de cette dotation particulière n’est nullement équilibrée par la hausse d’une autre. Il s’agit purement et simplement d’un moindre coût pour l’État, qui consacrera moins de moyens à compenser les pertes de bases en 2011.

Cette dotation appartient formellement au périmètre des concours financiers : sa hausse de 20 millions d'euros en 2010 a été prise en charge à hauteur de 18 millions d'euros par la baisse des variables d’ajustement. Dès lors, sa baisse de 149 millions d'euros en 2011 doit également s’opérer au sein du périmètre nouvellement normé à « 0 valeur ». Le Rapporteur général considère ainsi que, si la solution proposée par le Gouvernement venait à être adoptée par le Parlement, le périmètre normé serait en réalité en baisse, et non pas gelé en valeur, puisque l’État y consacrerait 149 millions d'euros de moins qu’en 2010 – à périmètre 2011.

3.– La stabilisation en valeur du périmètre révisé et retraité des effets de la réforme de la taxe professionnelle

a) Les données du périmètre revu et corrigé

(en millions d'euros)

 

LFI 2010
retraitée PLF 2011

LFI 2010 retraitée
hors pertes de bases

Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la DGF

41 178

41 178

Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la DSI

28

28

Dotation élu local

65

65

Prélèvement au profit de la CT de Corse et des départements de Corse

41

41

Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion

500

500

Dotation départementale d'équipement des collèges

326

326

Dotation régionale d'équipement scolaire

661

661

Fonds des collectivités territoriales touchées par des catastrophes naturelles

15

15

Dotation globale de construction et d'équipement scolaire

3

3

Dotation de compensation des pertes de base de la taxe professionnelle

35

184

Dotation pour transferts de compensations d'exonérations de fiscalité directe locale : compartiment non ajustable

483

483

Autres compensations d'exonérations (non-soumises à minoration)

1 448

1 448

Variables d'ajustement

 

 

Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la DCTP

392

392

Compensation de la réduction de la fraction de recettes imposable des titulaires de bénéfices non commerciaux

185

185

Compensations d'exonérations ajustées

333

333

Dotation pour transferts de compensations d'exonérations de fiscalité directe locale : compartiment ajustable

501

501

TOTAL PSR du périmètre

46 193

46 342

     

Dotation globale d'équipement des communes (1)

484

484

Dotation globale d'équipement des départements

224

224

Dotation de développement rural (1)

131

131

Dotation générale de décentralisation et DGC (Mission RCT)

1 505

1 505

Dotation de développement urbain (DDU)

50

50

Dotation pour les titres sécurisés

19

19

Fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement des armées

10

10

Dotations Outre-mer

104

104

Subventions diverses

3

3

Dotation globale de décentralisation (DGD) Formation Professionnelle

1 702

1 702

TOTAL crédits du périmètre (AE)

4 232

4 232

     

TOTAL du périmètre gelé en valeur

50 426

50 575

Données MBCPRE/MIOMCT – Présentation commission des Finances

Comme le présente le tableau précédent, en tout état de cause, il apparaît très clairement que la progression comme l’inflation prévisionnelle de ce périmètre serait insoutenable dans un contexte budgétaire où la norme de dépense élargie de l’État sera de « 0 valeur ». Le surcoût des concours que l’État devrait financer par une baisse accrue des crédits de ses missions serait d’environ 760 millions d'euros.

Néanmoins, le Rapporteur général observe que la neutralisation de la baisse de la dotation pour compensation de pertes de base pèse relativement lourd dans le calcul du périmètre 2011 en valeur 2010. En effet, il n’est absolument pas indifférent de considérer que le périmètre des concours aux collectivités territoriales, corrigé des effets de la réforme de la taxe professionnelle, valait, en 2010, 50 426 millions d'euros ou 50 575 millions d'euros. Dans le second cas, l’économie réalisée sur la dotation pour compensation pour pertes de base soulagerait de 10,55 % la baisse des variables d’ajustement du périmètre. Tel que le présent projet de loi de finances est présenté, au contraire, cette économie au sein du périmètre serait intégralement captée par l’État avant le gel en valeur.

b) Les options proposées par le Gouvernement

Comme le Rapporteur général a désormais coutume de le rappeler depuis 2008, l’application forfaitaire de la norme globale à chacun des concours du périmètre ne revêtirait aucun sens. Au contraire, à l’instar de la méthode employée par l’État pour ses propres dépenses, le projet de loi de finances pour 2011 propose une fois encore qu’un effort particulier soit consenti sur des objectifs prioritaires, alors que d’autres concours progresseront moins, voire diminueront.

Le Gouvernement a notamment pris en considération les contraintes internes spécifiques de certaines composantes du périmètre, avant d’établir des priorités d’évolution.

– La première contrainte importante pèse sur la DGF. Dans un débat focalisé sur les enjeux globaux des finances publiques, il n’est sans doute pas inutile de rappeler que la DGF regroupe seize dotations aux règles propres, bénéficiant à plus de 36 500 destinataires. Il convient donc toujours, à l’heure de fixer le montant global du concours de l’État, de conserver à l’esprit que les effets concrets de l’inscription budgétaire dans les budgets locaux seront très hétéroclites. Ainsi, en dépit d’une croissance globale de 0,6 %, 6 348 communes ont vu leur DGF totale baisser en 2010.

Il convient donc de souligner qu’au sein de l’enveloppe globale qu’est la DGF, certaines dotations préemptent la croissance de l’ensemble ou ponctionnent l’ensemble lorsqu’il n’y a pas de croissance. C’est le cas des dotations de base des communes et des départements, qui sont des montants unitaires multipliés par le nombre d’habitants. Ces dotations de base augmentent donc mécaniquement à raison de la croissance démographique constatée chaque année. C’est également le cas de la dotation d’intercommunalité, qui dépend à la fois du nombre d’habitants et de la forme juridique de l’EPCI, et qui – par conséquent – croît chaque année mécaniquement à raison des créations ou transformations d’EPCI.

Ces contraintes internes suscitent donc mécaniquement un besoin de financement annuel au sein de la DGF, qui – en l’absence d’une croissance de l’ensemble – ne peut être couvert que par une baisse des autres composantes, c'est-à-dire, pour l’essentiel, des dotations de péréquation.

– La seconde contrainte pèse sur les variables d’ajustement du périmètre, puisque celles-ci se sont doublement effritées en 2010 : à raison de l’ajustement lui-même, puisque tel est leur rôle, mais aussi en raison de la réforme de la taxe professionnelle qui a minoré les compensations d’exonérations de taxe professionnelle en les adaptant à la CET.

Ainsi, les variables représentaient 1 544 millions d'euros en 2009, mais leur assiette se réduit à 1 411 millions d'euros avant de subir l’ajustement du périmètre 2011. Au-delà donc de l’impact de la baisse des variables dans les budgets des collectivités locales, se pose une question de soutenabilité du mécanisme d’ajustement sur le moyen terme.

Ces contraintes ont largement dicté les choix du Gouvernement qui propose, dans le présent projet de loi :

– que la DGF subisse des baisses de composantes afin d’amortir son besoin de financement endogène et de ne pas peser excessivement sur les variables d’ajustement ;

– de ponctionner modérément sur lesdites variables pour soutenir la péréquation afin que la baisse éventuelle de la DGF épargne les collectivités territoriales les plus défavorisées.

c) La déclinaison du gel en valeur dans le projet de loi de finances pour 2011

Ces objectifs imposent de nombreuses modifications législatives proposées dans le présent projet de loi de finances.

 L’ajustement du périmètre

L’article 19 du projet de loi de finances supprime le mécanisme d’indexation de la DGF – que le Gouvernement juge incompatible avec la norme « 0 valeur » du périmètre, applicable jusqu’en 2014. Il lui substitue une inscription en valeur absolue, qui comporte une croissance de 0,2 % en 2011. Le même article fixe les parts communale, départementale et régionale de la DGF.

Les articles 20 à 22 reconduisent à l’identique les montants des dotations de fonctionnement et d’investissement du périmètre, ainsi que du FMDI.

L’article 23, enfin, assure l’ajustement du périmètre normé en retraitant le bloc des variables pour tenir compte de la réforme de la taxe professionnelle et en lui fixant un taux de minoration de – 11,22 %.

 La progression modérée de la DGF impose une réforme profonde de sa répartition.

Afin de procéder aux ajustements internes rendus indispensables par l’article 19, les articles 80 et 81 modifient les conditions de répartition de la DGF :

– ils gèlent en 2011 les dotations de base de chaque échelon ;

– abattent la dotation forfaitaire des régions ;

– minorent le complément de garantie des communes, ainsi que leur compensation part salaires et la dotation de compensation des EPCI ;

– fixent les montants globaux des DSU, DSR et DDU, et prévoient leur répartition.

Sans remettre en cause le lien logique entre la faible majoration de l’article 19 et l’ensemble de ces mesures, le Rapporteur général ne peut qu’exprimer son inquiétude sur cette batterie d’ajustements qui auront pour effet, non seulement de vider l’essentiel de la compétence du Comité des finances locales chargé de répartir la DGF, mais aussi de diminuer les concours reçus par de très nombreuses collectivités locales. Il estime nécessaire que cet édifice, conçu principalement pour participer au redressement des comptes publics, ne conduise pas à réduire excessivement les dotations de l’État à destination des territoires les plus défavorisés.

CHAPITRE IV :
LE CADRAGE ÉCONOMIQUE POUR 2011

Le groupe technique de la Commission économique de la Nation s’est réuni le mercredi 8 octobre 2010, afin d’examiner les principaux éléments du scénario économique retenu par le Gouvernement pour élaborer le projet de loi de finances pour 2011. Les prévisions du ministère de l’Économie, de l’industrie et de l’emploi y ont été confrontées à celles des principaux instituts de conjoncture et de certaines institutions financières.

Comme de coutume, le Rapporteur général rend compte dans le présent chapitre des grandes lignes du scénario macro-économique associé au projet de loi de finances et des principales convergences et différences d’appréciation entre les prévisions gouvernementales et celles des instituts membres du groupe technique.

D’une manière générale, une conviction semble éclore : les moteurs d’une reprise autonome s’allument progressivement dans la plupart des pays, prenant le relais des soutiens exceptionnels mis en place pendant la crise. Alors que 2009 a été caractérisée par un reflux historique de l’activité mondiale, l’année 2010 se trouve être l’année de la reprise : le PIB mondial, après avoir chuté de 0,9 % en 2009, devrait progresser de 4,4 % en 2010. En 2011, l’activité mondiale devrait progresser de 3,9 % confirmant ainsi la reprise économique.

À horizon 2011, les aléas sont toutefois nombreux, tant sur l’économie réelle que sur la sphère financière. Une dégradation des marchés, et notamment de nouvelles tensions obligataires, bancaires ou boursières, liées aux incertitudes concernant la robustesse de la reprise, est susceptible de peser sur la croissance mondiale à court terme. À l’inverse, un taux d’épargne moins élevé qu’anticipé et un rebond cyclique plus marqué de l’investissement se traduiraient par une reprise plus franche de l’activité à moyen terme.

I.– UN ENVIRONNEMENT INTERNATIONAL MARQUÉ PAR LE DYNAMISME DES ÉCHANGES EN 2011

 Le scénario macro-économique retenu par la Direction générale du Trésor (DGT) à l’appui du présent projet de loi de finances pour 2011 est celui d’un maintien de la croissance mondiale en 2011 à un niveau relativement élevé (+ 3,9 %) par rapport au rebond lié à la sortie de crise en 2010 (+ 4,4 %). Ce scénario semble raisonnable, le Fonds monétaire international prévoyant quant à lui une croissance mondiale de 4,8 % en 2010 et 4,2 % en 2011. Selon la DGT, trois principaux facteurs favorables peuvent être identifiés :

– le commerce mondial croîtrait de 14 % en 2010 et de 9 % en 2011 après une contraction de plus de 12 % en 2009. Il continuerait donc de soutenir l’activité même si la contribution de l’Asie émergente s’amenuisera à mesure que le Gouvernement chinois retirera ses mesures de soutien ;

– les flux commerciaux (importations et exportations) rebondiraient plus fortement que les moteurs internes de la croissance, après avoir surréagi à la baisse pendant la crise ;

– la productivité retrouverait progressivement ses niveaux d’avant crise dans la plupart des pays de l’OCDE à l’exception de l’Italie. Allié à une certaine modération salariale, ce rétablissement de la productivité permettrait le rebond des taux de marge et de l’investissement des entreprises.

Toutefois, la reprise mondiale resterait soumise à certains aléas :

– après l’éclatement des bulles immobilières, les ménages (spécialement aux États-Unis et en Espagne) et les entreprises (surtout en zone euro) demeureraient sensiblement endettés. L’assainissement du bilan de ces agents prendra du temps pour effacer les plaies engendrées par la crise et pèsera sur l’investissement ;

– dans un contexte de marchés du travail encore difficile, en particulier au Royaume-Uni, aux États-Unis et en Espagne, la consommation serait atone. En outre, comme l’a récemment souligné l’OCDE, le redressement de l’emploi est beaucoup plus lent que celui de la production. Par conséquent, la tendance générale est à la stabilité du taux de chômage dans la zone OCDE autour de 8,3 % (74).

Ces différents éléments conduisent la DGT à se montrer prudente dans ses prévisions relatives à l’environnement international. Les prévisions de croissance des principaux pays développés présentées dans le Rapport économique, social et financier sont ainsi en ligne avec celles du Fonds monétaire international (75) et celles des membres du groupe technique, exception faite de la perspective de croissance pour les États-Unis (voir graphique ci-après (76)).

En effet, dans les prévisions du Gouvernement, la croissance des États-Unis ralentirait fortement pour passer de 2,6 % du PIB en 2010 à 1,7 % du PIB en 2011 alors que la prévision du FMI est de 2,3 % et la moyenne des prévisions des conjoncturistes est de 2,2 % en 2011 (les écarts de prévision étant relativement marqués puisque la fourchette moyenne des prévisions va de 1,8 % à 2,7 %, Deutsch Bank prévoyant même une croissance de + 3,1 %). Le Gouvernement justifie sa prévision par le fait que la consommation privée, qui représente 70 % du PIB américain, ne devrait croître que modérément en raison du faible dynamisme du revenu des ménages et du processus de désendettement en cours. De plus, l’investissement des entreprises, qui avait accéléré début 2010, ralentirait en 2011, en lien avec des capacités productives encore largement sous-utilisées. Conséquence de cette atonie, le déficit courant américain, après s’être fortement accru début 2010, se réduirait lentement. La situation resterait également difficile sur le marché immobilier (commercial et résidentiel), et devrait se dégrader à nouveau dès le troisième trimestre 2010, avec la fin du crédit d’impôt pour l’achat de logements et l’existence d’un stock élevé de logements vacants. Enfin, le marché du travail ne s’améliorerait que lentement à l’horizon 2011, du fait du manque de dynamisme de l’activité et de son caractère peu intensif en emplois. Au-delà du déclin structurel du secteur manufacturier (77) (renforcé par les difficultés de l’industrie automobile), les difficultés d’autres secteurs particulièrement touchés par la crise (comme la finance) devraient freiner la progression de l’emploi pendant la reprise.

CROISSANCE DU PIB AUX ÉTATS-UNIS
PRÉVISION DU GOUVERNEMENT COMPARÉE À UNE SYNTHÈSE
DES PRÉVISIONS DU GROUPE TECHNIQUE

(en %)

En revanche, les prévisions de la DGT sont en ligne avec celles du FMI et du groupe d’experts s’agissant de la situation de l’économie chinoise : + 10 % de croissance du PIB en 2010 et + 9% en 2011. Tandis que l’investissement ralentirait fortement suite au contrecoup du plan de relance et aux récentes mesures restrictives prises par le gouvernement sur le marché immobilier, les exportations profiteraient à plein du rebond du commerce mondial. Parallèlement, la consommation prendrait le relais de l’investissement en 2011 : elle serait, pour la première fois depuis 2000, le principal soutien de la croissance, stimulée par les hausses de salaires et les réformes du système de santé mises en place en 2009 (78). En effet, la hausse des salaires réels devrait être proche de 15 % cette année, les importants gains de productivité permettant par ailleurs de limiter l’inflation (à environ 3 % en 2010).

De même, les prévisions du Gouvernement sont en ligne avec celles du FMI et de la moyenne des conjoncturistes s’agissant du ralentissement de l’activité au Japon : de + 3 % du PIB en 2010 la croissance de l’économie japonaise se réduirait de moitié pour atteindre + 1,5 % en 2011. La croissance serait principalement soutenue par l’investissement des entreprises – à la faveur du rétablissement de la productivité – et le dynamisme des exportations, en lien avec la vigueur de la demande mondiale et malgré l’appréciation passée du yen. En revanche, avec la dissipation du 5e plan de relance, l’activité ralentirait fin 2010 et au deuxième trimestre 2011, avant de s’affermir à nouveau à partir de mi-2011 grâce à l’augmentation des allocations familiales. Dans un contexte d’atonie des revenus du travail, la baisse structurelle du taux d’épargne se poursuivrait pour atteindre quasiment zéro fin 2011. En outre, après une baisse du PIB de 5,2 % en 2009, la forte contraction passée de l’activité, ainsi que les effets de l’appréciation du yen conduiraient aussi bien l’inflation totale que l’inflation sous-jacente à demeurer négatives au moins jusqu’en 2012.

 En Europe, la reprise se confirme en 2010 (+ 1,4 %) et s’oriente vers une croissance modérée en 2011 (+ 1,6 %) sans toutefois retrouver le niveau d’avant crise (+ 2,3 %). Il s’agit d’un scénario de croissance pour 2011 proche de la prévision moyenne du groupe technique et du FMI (+ 1,5 %), les écarts étant toutefois importants : ainsi Goldman Sachs prévoit une croissance de la zone euro de 2,2 % en 2011 tandis que Deutsch Bank et Euler Hermes sont beaucoup plus pessimistes avec une croissance de 1,1 % (voir graphique ci-après).

Selon le Gouvernement, les moteurs privés de la croissance prendraient peu à peu le relais des soutiens temporaires. En ligne avec la poursuite de l’amélioration des conditions de financement et la remontée du taux d’utilisation des capacités de production, l’investissement en équipement des entreprises se rétablirait (+ 2,3 % en 2011 contre – 0,8 % en 2010).

La consommation privée reprendrait également, mais dans une moindre mesure, car les marchés du travail ne s’amélioreraient que lentement en moyenne dans la zone euro. Grâce à la croissance toujours dynamique des pays émergents, notamment asiatiques, la hausse de la demande mondiale adressée à la zone euro serait robuste (+ 13 % en 2010 et + 9 % en 2011), de sorte que le commerce extérieur continuerait de soutenir l’activité. La croissance de la consommation publique devrait quant à elle être atone, la plupart des économies de l’Union Monétaire s’étant en effet engagées dans un processus de maîtrise de leurs déficits publics.

Dans ce contexte de croissance modérée de l’activité, l’inflation totale, mesurée par l’indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH), devrait se stabiliser à un faible niveau : + 1,4 % en 2010 et 2011. Il s’agit d’une estimation très prudente, inférieure à la fourchette moyenne des prévisions des membres du groupe technique, situées entre 1,1 % et 1,9 % (voir le graphique ci-après).

PRÉVISION DU GOUVERNEMENT COMPARÉE
À UNE SYNTHÈSE DES PRÉVISIONS DU GROUPE TECHNIQUE

         Croissance du PIB en zone euro                           Inflation en zone euro     (en %)

Au sein de la zone euro, la situation de l’économie allemande retient particulièrement l’attention. Alors que la moyenne des prévisions des conjoncturiste et la prévision du FMI se situent à + 2 %, celle du Gouvernement français est plus optimiste : à + 2,4 % en 2011, il s’agit d’une croissance supérieure à celle attendue en France (+ 2 %). Selon le Gouvernement, le dynamisme de la demande mondiale et le redressement du taux d’utilisation des capacités de production continueraient à soutenir le couple exportation-investissement, moteur de la croissance allemande. En revanche, la consommation privée est demeurée relativement atone en début d’année, à l’image de ce qui s’observe outre-Rhin depuis une dizaine d’années, et ce malgré la très bonne tenue de l’emploi. Le faible dynamisme de la consommation devrait persister, suite à une nouvelle phase de modération salariale visant à rétablir la compétitivité des entreprises.

CROISSANCE DU PIB EN ALLEMAGNE
Prévision du Gouvernement comparée à une synthèse des prévisions du groupe technique

(en %)

Comme de coutume, le scénario macro-économique du Gouvernement relatif à l’environnement international est sensible à la survenance de divers aléas, a fortiori dans un contexte de début de sortie de crise.

Le premier aléa réside dans l’évolution du cours du baril de pétrole. Les prévisions de la DGT sont fondées, comme de coutume, sur l’hypothèse conventionnelle d’une stabilisation en 2011 du prix du baril à son point haut de ces dernières semaines, en l’occurrence 80 dollars (après 78 dollars en 2010). Ce niveau paraît légèrement optimiste au regard de la fourchette moyenne des prévisions dégagées au sein du groupe technique (de 77 dollars à 92 dollars).

PRIX DU PÉTROLE
Prévision du Gouvernement comparée à une synthèse des prévisions du groupe technique

(en dollars par baril de brent)

Autre aléa habituel, le taux de change entre l’euro et le dollar serait, lui aussi, « gelé » en prévision, à 1,30 dollar pour un euro en 2011 (après 1,31 dollar en 2010). Les prévisions des membres du groupe technique en la matière sont toujours très étalées, la fourchette moyenne allant de 1,19 à 1,34 dollar en 2011. De surcroît, l’évolution par rapport à 2010 fait l’objet d’interprétations divergentes : un tiers des instituts (notamment le centre de prévision de l’Expansion, Morgan Stanley, OFCE, Société générale, BNP, COE-Rexecode, Crédit Agricole) prévoit la poursuite de la baisse du dollar en 2011, tandis que les deux autres tiers (en particulier Barclays, Deutsch Bank, Exane) tablent sur son appréciation d’une année sur l’autre.

TAUX DE CHANGE
Prévision du Gouvernement comparée à une synthèse des prévisions du groupe technique

(dollar pour un euro)

Enfin, l’une des incertitudes pesant sur la situation économique de 2011 réside dans le calendrier et l’ampleur de la normalisation des différentes politiques budgétaires et monétaires.

Selon le FMI, la politique budgétaire serait durcie en 2011. Dans les pays avancés, les soldes budgétaires ont augmenté d’environ 5 % du PIB en 2009, après une détérioration de 2,5 % en 2008. En termes structurels, ou en termes corrigés des variations cycliques, la dégradation a avoisiné 2,5 % en 2009, le reste résultant des effets automatiques de la récession sur les recettes fiscales et les dépenses sociales. Il est maintenant prévu que les soldes progressent d’environ 0,75 % en 2010 et de 1,25 % en 2011, en raison d’une hausse des recettes et d’une diminution des dépenses allant de pair avec la reprise. Au sein de la zone euro, l’engagement est pris par l’ensemble de pays de tout mettre en œuvre pour assainir leurs finances publiques et réduire leur déficit budgétaire.

En matière monétaire, selon le Gouvernement, les taux directeurs des banques centrales n’augmenteraient pas à l’horizon fin 2011. En tout état de cause, le mouvement de relèvement des taux directeurs par les banques centrales devra être suffisamment graduel pour ne pas contrarier le retour de la croissance.

II.– UNE REPRISE MODÉRÉE MAIS ÉQUILIBRÉE EN FRANCE

 Après le retournement historique subi à partir du deuxième trimestre 2008, l’économie française a renoué avec la croissance au deuxième trimestre 2009 (+ 0,2 %), confirmant ainsi que notre pays a mieux résisté que d’autres à la récession (79).

La sortie de crise de l’économie s’est accélérée au deuxième trimestre 2010 avec une croissance de + 0,7 % de sorte que, sans être accusé de rêver, le Gouvernement peut légitimement espérer 1,5 % de croissance en France en 2010. En effet, pour la première fois depuis la crise de 2008, l’investissement des entreprises a progressé, la consommation des ménages a une nouvelle fois augmenté et l’économie française a créé 59 000 emplois salariés marchands au premier semestre, permettant un deuxième trimestre consécutif de baisse du chômage.

LES CONTRIBUTIONS À LA CROISSANCE TRIMESTRIELLE DU PIB

Source : INSEE, Comptes nationaux trimestriels (septembre 2010).

Comme le montre ce graphique, le rebond du PIB au deuxième trimestre de cette année s’explique principalement par une amélioration de la demande intérieure. Les dépenses de consommation des ménages s’accélèrent, stimulées par des dépenses en services un peu plus dynamiques (+ 0,6 % après + 0,4 %), et un moindre recul de la consommation de biens manufacturés (– 0,9 % après – 1,9 %). La baisse des achats d’automobiles est notamment un peu moins forte ce trimestre (– 5,1 % après – 7,2 %). À l’inverse, les dépenses en énergie ralentissent (+ 1,2 % après + 2,8 %), après un hiver particulièrement rigoureux.

En revanche, le solde extérieur s’est dégradé au deuxième trimestre 2010. Les exportations totales ralentissent, du fait des produits manufacturés (+2,9 % après + 5,2 %), principalement en automobiles et en biens d’équipement. À l’inverse, les importations totales s’accélèrent (+ 4,2 % après + 1,8 %), du fait notamment des produits énergétiques (+ 5,1 % après – 6,7 %) et des biens de consommation (+ 7,3 % après + 2,4 %).

 Dans la mesure où l’environnement international est porteur pour la France, la croissance française se redresserait progressivement pour atteindre 2 % en 2011, soit une performance supérieure à celle de la zone euro (+ 1,4 %). La croissance, bien que modérée, serait équilibrée : l’emploi et toutes les composantes de l’activité – exportations, investissement, consommation, variations de stocks – seraient bien orientés et l’inflation demeurerait contenue.

Le Gouvernement considère en effet que la France bénéficiera de quatre moteurs de croissance :

– l’accélération de la demande mondiale et la dépréciation de l’euro tireraient les exportations ;

– le ralentissement du déstockage pourrait également contribuer à la croissance en 2011 (+ 0,5 %) ;

– l’investissement des entreprises augmenterait de 5,5 % car il serait porté par des taux d’intérêt favorables et par la réforme de la taxe professionnelle ;

– enfin, les revenus d’activité commenceraient à prendre le relais du soutien public. La masse salariale poursuivrait son redressement en 2011 bénéficiant de l’amélioration du marché du travail. En effet, en 2011, les créations d’emplois salariés marchands s’accéléreraient à + 160 000, soutenues par le raffermissement des perspectives d’activité. Les contrats aidés dans les secteurs non marchands, qui ont permis d’amortir les effets de la crise, devraient diminuer. Les créations d’emplois non salariés se maintiendraient en revanche au niveau de 2010, en lien avec le succès rencontré par le statut d’auto-entrepreneur. L’emploi total progresserait alors de près de 230 000. Il s’ensuivrait un redressement du pouvoir d’achat des ménages qui bénéficieraient d’une inflation modérée de 1,5 %.

Il faut cependant noter que la moyenne des prévisions du groupe d’experts relative à la croissance française et la prévision du FMI sont moins optimistes que celle du Gouvernement, les premières étant fixées à + 1,53 % et la seconde à + 1,6 % en 2011. Seuls Exane et Goldman Sachs ont une prévision de croissance supérieure à celle du Gouvernement qui s’établit à 2,2 % pour la première et + 2,5 % pour la seconde.

CROISSANCE DU PIB EN FRANCE EN 2011
Prévision du gouvernement comparée aux prévisions du groupe technique

(en % du PIB)

CROISSANCE DU PIB EN FRANCE
Prévision du Gouvernement comparée à une synthèse des prévisions du groupe technique

(en %)

En outre, comme en 2010, le Gouvernement estime à 1,5 % l’évolution de l’indice des prix à la consommation hors tabac en moyenne annuelle pour 2011. Les prévisions des membres du groupe technique sont convergentes en moyenne, mais la fourchette des prévisions est relativement large – comme le montre le graphique ci-après.

INDICE DES PRIX À LA CONSOMMATION (hors tabac)
Prévision du Gouvernement comparée à une synthèse des prévisions du groupe technique

(moyenne annuelle, en %)

Selon le Gouvernement, le pouvoir d’achat du salaire moyen par tête (SMPT) serait donc stabilisé en 2011 à 0,7 % comme en 2010. Cette prévision, qui correspond quasiment à la moyenne dégagée au sein du groupe technique pour 2011 (+ 0,8 %), ne ferait toutefois pas l’objet d’un consensus, vu les écarts très importants de prévisions des conjoncturistes.

PRÉVISION DU GOUVERNEMENT COMPARÉE À UNE SYNTHÈSE
DES PRÉVISIONS DU GROUPE TECHNIQUE SUR LE SMPT

(en %)

De la même manière, la prévision gouvernementale d’évolution du pouvoir d’achat mesuré par le revenu disponible brut (RDB) s’avère nettement plus optimiste (+ 1,6 % contre + 1,2% en 2010) que celle du groupe d’experts (0,9 % en 2011 contre 0,8 % en 2010). Passant du simple au double, la prévision du Gouvernement s’explique essentiellement par la plus grande prise en compte du rebond des revenus nets de la propriété et de l’amélioration du marché de l’emploi. En conséquence de la progression du pouvoir d’achat des ménages entre 2010 et 2011, le Gouvernement table sur une croissance de la consommation des ménages légèrement supérieure l’année prochaine : elle augmenterait de 1,7 % en 2011, au lieu de 1,4 % en 2010. Les conjoncturistes du groupe technique se montrent globalement plus pessimistes, mais leurs prévisions sont là encore particulièrement dispersées (voir le graphique ci-après). Dès lors, les divergences relevées à propos de l’évolution du RDB semblent davantage se répercuter sur les prévisions relatives au taux d’épargne des ménages. Dans le scénario associé au présent projet de loi de finances, les ménages réduiraient leur épargne de précaution dans un contexte de consolidation budgétaire, leur taux d’épargne passant de 16,1 % du RDB en 2010 à 15,9 % en 2011. Au contraire, ce taux a plutôt tendance à stagner dans les prévisions présentées au sein du groupe technique.

Les graphiques ci-après récapitulent et synthétisent les prévisions relatives à la consommation des ménages, au pouvoir d’achat du RDB et au taux d’épargne des ménages.

PRÉVISION DU GOUVERNEMENT COMPARÉE À UNE SYNTHÈSE
DES PRÉVISIONS DU GROUPE TECHNIQUE

(en %)

         Consommation des ménages              Pouvoir d’achat du RDB          Taux d’épargne des ménages

     

En 2011, l’investissement des entreprises poursuivrait son accélération atteignant une croissance de 5,5 % contre –0,9 % en 2010. Les dépenses d’équipement des entreprises non financières s’accéléreraient fortement (+ 8 %), tirées par une valeur ajoutée dynamique et la poursuite des effets de la suppression de la taxe professionnelle. L’investissement en construction ne pèserait quasiment plus sur l’investissement total (– 0,3 point), comme le suggèrent les premiers signes de stabilisation (permis de construire et mises en chantier). Ces signes se traduiront progressivement dans les chiffres d’investissement de la comptabilité nationale, au fur et à mesure de la réalisation effective des travaux. L’investissement en construction bénéficierait par ailleurs des mesures du plan de relance pour la construction de logements sociaux. Le taux d’investissement des sociétés non financières, qui avait atteint un niveau historiquement élevé en 2008 de 21 %, se stabiliserait à 20 % en prévision. Ce niveau reste supérieur au précédent point bas de 1997, en lien notamment avec des conditions financières plus accommodantes que dans les années 1990 et une fiscalité favorable (suppression de la taxe professionnelle, réforme du crédit d’impôt recherche). Dans l’ensemble, les prévisions d’investissement des entreprises présentées au sein du groupe technique tablent sur une progression de l’investissement des entreprises, mais à un rythme moins prononcé que celui envisagé par le Gouvernement. En moyenne, l’investissement des entreprises passerait de – 1,8 % en 2010 à + 2,7 % en 2011. Seule HSBC présente une estimation plus optimiste que celle du Gouvernement à + 6,1 % en 2011 contre – 1,8 % en 2010.

En sens inverse, les instituts membres du groupe technique se montrent plus optimistes que le Gouvernement à propos de l’investissement des ménages. Selon la DGT, celui-ci progresserait en 2011, à + 0,6 %, après – 2,6 % en 2010. La progression est globalement plus marquée au sein du groupe technique, dont la fourchette moyenne des prévisions pour 2011 est comprise entre + 0,47 % et + 2,92 %.

INVESTISSEMENT DES ENTREPRISES ET DES MÉNAGES
Prévision du Gouvernement comparée à une synthèse des prévisions du groupe technique

(en %)

                                  Entreprises                                             Ménages

      

Par ailleurs, alors que les prévisions en la matière sont habituellement négligeables, la variation des stocks fait l’objet d’incertitudes significatives. On sait qu’en période de faible croissance les comportements de déstockage peuvent accentuer la décélération de l’activité. À l’inverse, la reconstitution des stocks peut jouer un rôle d’accélérateur de la production manufacturière. Dans un contexte économique particulièrement incertain, ce caractère « procyclique » de la variation de stocks constitue un aléa important pesant sur les prévisions pour 2011. La DGT table en effet sur une contribution substantielle de la variation des stocks à la croissance l’année prochaine, à hauteur de 0,5 point de PIB. Quoique un peu supérieure à la moyenne dégagée au sein du groupe technique (0,4 point), cette estimation paraît relativement prudente, dès lors qu’elle se situe dans la fourchette moyenne des prévisions, comprise entre 0,09 point et 0,66 point de PIB.

Quant aux échanges extérieurs, le Gouvernement prévoit qu’après le rebond de la demande mondiale adressée à la France en 2010 (+11,5 %), celle-ci progresse à un niveau toujours supérieur à sa tendance historique même si elle serait ramenée à + 7,6 % en 2011. En conséquence, les exportations progresseraient en 2011 moins vite qu’en 2010 mais resteraient dynamiques, encore soutenues par les effets retardés de la dépréciation de l’euro (+ 7,6 % contre + 8,9 %). Il en irait de même du rythme d’évolution des importations : + 6,7 % dans les perspectives associées au présent projet de loi de finances contre + 7,1 % en 2010. Il faut cependant noter que les prévisions du groupe d’experts sont moins optimistes en moyenne (+5,4 % pour les exportations et + 5,3 % pour les importations). Au total, la contribution des échanges extérieurs à la croissance française en 2011 serait négative pour les conjoncturistes (– 0,1 point) et positive pour le Gouvernement (+ 0,1 point).

PRÉVISION DU GOUVERNEMENT COMPARÉE À UNE SYNTHÈSE
DES PRÉVISIONS DU GROUPE TECHNIQUE

                                   Importations                                      Exportations                           (EN %)