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N° 2857

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 octobre 2010.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2011 (n° 2824),

TOME III


PAR M. GILLES CARREZ

Rapporteur général,

Député.

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SOMMAIRE

____

Pages

ORGANISATION DE L’EXAMEN, EN SÉANCE PUBLIQUE, DE LA DEUXIÈME PARTIE DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2011 9

LISTE DES RAPPORTS SPÉCIAUX ANNEXÉS AU RAPPORT GÉNÉRAL SUR LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2011 15

EXAMEN DES ARTICLES 19

SECONDE PARTIE

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2011. – CRÉDITS ET DÉCOUVERTS

I.– CrÉdits des missions

Article 48 : Crédits du budget général 19

Article 49 : Crédits des budgets annexes 21

Article 50 : Crédits des comptes d'affectation spéciale et des comptes de concours financiers 22

II.– Autorisations de découvert

Article 51 : Autorisations de découvert 23

TITRE II

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2011. – PLAFONDS DES AUTORISATIONS D’EMPLOIS

Article 52 : Plafonds des autorisations d’emplois de l’État 24

Article 53 : Plafonds des emplois des opérateurs de l’État 29

Article 54 : Plafonds des emplois des établissements à autonomie financière 38

TITRE III

REPORTS DE CRÉDITS DE 2010 SUR 2011

Article 55 : Majoration des plafonds de reports de crédits de paiement 43

TITRE IV

dispositions permanentes

I.– mesures fiscales et budgÉtaires non rattachÉes

Article 56 : Aides à la primo-accession à la propriété de la résidence principale : création d’un prêt à taux zéro renforcé 50

Article 57 : Modalités d’imposition à l’impôt sur le revenu des couples qui se constituent ou se séparent 97

Article additionnel après l’article 57 : Limitation de l’exonération d’impôt sur le revenu des majorations de retraite des personnes ayant eu ou élevé au moins trois enfants 117

Articles additionnels après l’article 57 : Renforcement de la transparence de la défiscalisation des investissements réalisés outre-mer 121

Après l’article 57 124

Article 58 : Réduction homothétique de l’avantage en impôt procuré par certains avantages fiscaux à l’impôt sur le revenu 126

Article additionnel après l’article 58 : Renforcement du plafonnement global de certains avantages fiscaux au titre de l’impôt sur le revenu 145

Après l’article 58 147

Article 59 : Ajustements consécutifs à la réforme de la suppression de la taxe professionnelle 148

Article 60 : Aménagements de la composante de l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) relative aux répartiteurs principaux de la boucle locale cuivre : modification du tarif actuel et extension du champ d’application de l’imposition à certains équipements de commutation 196

Article additionnel après l’article 60 : Exonération d’IFER pour les stations radioélectriques de certains réseaux 199

Article additionnel après l’article 60 : Aménagement de la taxe de valorisation immobilière 200

Article additionnel après l’article 60 : Relèvement du plafond de la taxe spéciale d’équipement bénéficiant à l’établissement public foncier de Lorraine 200

Après l’article 60 201

Article additionnel après l’article 60 : Revalorisation des valeurs locatives servant de base aux impositions directes locales 205

Après l’article 60 206

Article additionnel après l’article 60 : Maintien des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle 206

Article 61 : Modification du mécanisme de péréquation de recettes fiscales départementales des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) 207

Article 62 : Modification des mécanismes de péréquation des recettes départementales et régionales de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) 220

Article 63 : Création d’un fonds de péréquation des recettes intercommunales et communales 237

Article 64 : Modification du régime de déduction des redevances de concession de brevets 255

Article 65 : Aménagement du régime fiscal des entreprises qui se créent ou qui sont reprises dans les zones de revitalisation rurale (ZRR) 264

Article additionnel après l’article 65 : Définition des zones de revitalisation rurale 293

Après l’article 65 293

Article additionnel après l’article 65 : Modification du régime du crédit d’impôt en faveur de l’intéressement 294

Article 66 : Prorogation et aménagement du dispositif de crédit d’impôt en faveur de l’agriculture biologique 295

Après l’article 66 299

Article additionnel après l’article 66 : Application de la réglementation sur la garantie des métaux précieux à la Guyane 300

Article additionnel après l’article 66 : Création d’une annexe au projet de loi de finances de l’année relative au contrôle fiscal afférent aux États à fiscalité privilégiée 301

Après l’article 66 302

II.– Autres mesures

Action extérieure de l’État

Article 67 : Financement de l’action sanitaire et sociale de la Caisse des Français de l’étranger 304

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales

Article 68 : Suppression de l’exonération de la part salariale des cotisations sociales pour les salariés de moins de 26 ans embauchés comme saisonniers agricoles 307

Article additionnel après l’article 68 : Augmentation de la taxe pour frais de chambre d’agriculture 308

Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

Article additionnel après l’article 68 : Revalorisation de la retraite du combattant 309

Après l’article 68 309

Culture

Article additionnel après l’article 68 : Rapport relatif à la gestion des ressources humaines dans les musées nationaux 310

Défense

Article 69 : Évolution du régime de responsabilité pécuniaire applicable aux militaires 311

Direction de l’action du Gouvernement

Article additionnel après l’article 69 : Annexe budgétaire relative aux cabinets ministériels 312

Écologie, développement et aménagement durables

Article 70 : Hausse d’un des plafonds de la taxe hydraulique affectée à Voies navigables de France (VNF) 313

Article 71 : Augmentation de la fraction de taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) affectée à l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) 314

Article 72 : Financement par le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) des travaux sur les digues domaniales 315

Article 73 : Dispositif de cessation anticipée d’activité pour les agents du ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer exposés à l’amiante 316

Immigration, asile et intégration

Article 74 : Rééquilibrage des recettes de l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) 318

Après l’article 74 320

Justice

Article 75 : Report de la collégialité de l’instruction 322

Médias, livre et industries culturelles

Article 76 : Report de l’échéance de suppression de la publicité sur les antennes de France Télévisions 323

Article additionnel après l’article 76 : Encadrement des modalités de financement de France Télévisions 325

Outre-mer

Article 77 : Concours financiers de l’État au profit de la Polynésie française 328

Article additionnel après l’article 77 : Rapport sur les dépenses fiscales au bénéfice de l’outre-mer 329

Article additionnel après l’article 77 : Aménagement du régime de l’aide pour la rénovation des hôtels outre-mer 330

Recherche et enseignement supérieur

Article 78 : Réforme du dispositif d’exonération de cotisations sociales accordée aux jeunes entreprises innovantes 332

Relations avec les collectivités territoriales

Article 79 : Reconduction et majoration du montant de la dotation spéciale de construction et d’équipement des établissements scolaires (DSCEES) de Mayotte 334

Article 80 : Évolution des modalités de calcul des composantes de la part forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes, des établissements publics de coopération intercommunale, des départements et des régions 336

Après l’article 80 342

Article 81 : Mesures relatives à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSUCS), à la dotation de solidarité rurale (DSR) et à la dotation de développement urbain (DDU) 344

Article 82 : Fusion de la dotation globale d’équipement des communes et de la dotation de développement rural en une dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) 346

Article 83 : Abondement du fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées 350

Article 84 : Prise en compte de la généralisation du revenu de solidarité active (RSA) dans la répartition de la dotation de péréquation urbaine (DPU) 351

Après l’article 84 351

Article 85 : Élévation du seuil d’éligibilité à la garantie attribuée au titre du coefficient d’intégration fiscale 353

Article 86 : Fixation des modalités de calcul du potentiel fiscal pour 2011 et pour 2012 des communes, départements, régions et établissements publics de coopération intercommunale 354

Solidarité, insertion et égalité des chances

Article 87 : Financement du revenu de solidarité active (RSA) en faveur des jeunes actifs et du revenu supplémentaire temporaire d’activité (RSTA) 359

Travail et emploi

Avant l’article 88 361

Article 88 : Restriction aux entreprises de moins de dix salariés de l’exonération bénéficiant aux organismes d’intérêt général en zones de revitalisation rurale (ZRR) 361

Article 89 : Suppression de l’exonération applicable aux indemnités de rupture versées dans le cadre d’un accord de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) 368

Article 90 : Suppression d’exonérations de cotisations sociales en matière de services à la personne 369

Article 91 : Suppression de l’exonération de cotisation sur l’avantage en nature dans les hôtels, cafés et restaurants (HCR) 373

Article 92 : Alignement du dispositif d’intéressement de l’allocation de solidarité spécifique (ASS) sur celui du revenu de solidarité active (RSA) 374

Article 93 : Suppression de l’exonération de cotisations sociales applicable aux contrats initiative-emploi (CIE) 375

Article 94 : Expérimentation d’un contrat d’accompagnement renforcé (CAR) au profit de personnes en situation précaire 376

Article 95 : Adaptation des dispositions relatives au financement du contrat unique d’insertion (CUI) pour les ateliers et chantiers d’insertion 378

Article 96 : Prélèvement exceptionnel sur le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) 379

Article 97 : Transfert de compétences à l’Association de gestion du fonds pour l’insertion professionnelle des personnes handicapées (AGEFIPH) 381

Ville et logement

Article 98 : Harmonisation au taux de 0,5 % d’une contribution au Fonds national d’aide au logement (FNAL) 383

Article 99 : Mise en oeuvre d’un mécanisme de péréquation interne au secteur du logement social 384

Pensions

Article 100 : Décristallisation des pensions civiles et militaires de retraite 388

TABLEAU COMPARATIF 391

ÉTATS ANNEXÉS 739

SYNTHÈSE DES MODIFICATIONS DE CRÉDITS APPORTÉES PAR LA COMMISSION DES FINANCES AU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2011 747

AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION 751

ORGANISATION DE L’EXAMEN, EN SÉANCE PUBLIQUE,
DE LA SECONDE PARTIE DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2011 (N° 2824)

(Conférence des Présidents du mardi 28 septembre 2010)

DISCUSSION

VOTES

MARDI 2 NOVEMBRE

(matin) :

- Santé

 

MARDI 2 NOVEMBRE

(après-midi) :

Éventuellement, Santé (suite)

- Justice

• Vote sur les crédits de la mission Santé.

MARDI 2 NOVEMBRE

(soir) :

- Justice (suite)

• Vote sur les crédits de la mission Justice ;

• Vote sur l’article 75.

MERCREDI 3 NOVEMBRE

(matin) :

- Immigration

 

MERCREDI 3 NOVEMBRE

(après-midi) :

Éventuellement, Immigration (suite)

- Outre-mer

• Vote sur les crédits de la mission Immigration ;

• Vote sur l’article 74.

MERCREDI 3 NOVEMBRE

(soir) :

- Outre-mer (suite)

• Vote sur les crédits de la mission Outre-mer ;

• Vote sur l’article 77.

JEUDI 4 NOVEMBRE

(matin) :

- Culture

 

JEUDI 4 NOVEMBRE

(après-midi) :

Éventuellement, Culture (suite)

- Défense

• Vote sur les crédits de la mission Culture.

JEUDI 4 NOVEMBRE

(soir) :

- Défense (suite)

• Vote sur les crédits de la mission Défense ;

• Vote sur l’article 69.

   

VENDREDI 5 NOVEMBRE

(matin) :

- Sport, jeunesse et vie associative

 

VENDREDI 5 NOVEMBRE

(après-midi) :

Éventuellement, Sport, jeunesse et vie associative (suite)

- Relations avec les collectivités territoriales ; compte spécial : Avances aux collectivités territoriales

• Vote sur les crédits de la mission Sport, jeunesse et vie associative.

VENDREDI 5 NOVEMBRE

(soir) :

Éventuellement, Relations avec les collectivités territoriales ; compte spécial : Avances aux collectivités territoriales (suite)

• Vote sur les crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales ;

• Vote sur le compte spécial : Avances aux collectivités territoriales ;

• Vote sur les articles 79 à 86.

LUNDI 8 NOVEMBRE

(après-midi) :

- Ville et logement

 

LUNDI 8 NOVEMBRE

(soir) :

Éventuellement, Ville et logement (suite)

• Vote sur les crédits de la mission Ville et logement ;

• Vote sur les articles 98 et 99.

MARDI 9 NOVEMBRE

(matin) :

- Action extérieure de l’État

 

MARDI 9 NOVEMBRE

(après-midi) :

Éventuellement, Action extérieure de l’État (suite)

• Vote sur les crédits de la mission Action extérieure de l’État ;

• Vote sur l’article 67.

MARDI 9 NOVEMBRE

(soir) :

 Crédits ayant fait l’objet d’un examen en commission élargie :

– Écologie, développement et aménagement durables ; budget annexe : Contrôle et exploitation aériens ; comptes spéciaux : Contrôle de la circulation et du stationnement routiers ; Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs ; Avances au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres  .

– Économie ; comptes spéciaux : Accords monétaires internationaux ; Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ; Participations financières de l’État ; Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics

– Recherche et enseignement supérieur

– Administration générale et territoriale de l’État

– Sécurité civile ..........................................................................

• Vote sur les crédits de la mission Écologie, développement et aménagement durables ;

• Vote sur le budget annexe : Contrôle et exploitation aériens ;

• Vote sur le compte spécial : Contrôle de la circulation et du stationnement routiers ;

• Vote sur le compte spécial : Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs ;

• Vote sur le compte spécial : Avances au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres ;

• Vote sur les articles 70 à 73.

• Vote sur les crédits de la mission Économie ;

• Vote sur le compte spécial : Accords monétaires internationaux ;

• Vote sur le compte spécial : Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ;

• Vote sur le compte spécial : Participations financières de l’État ;

• Vote sur le compte spécial : Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics.

• Vote sur les crédits de la mission Recherche et enseignement supérieur ;

• Vote sur l’article 78.

• Vote sur les crédits de la mission Administration générale et territoriale de l’État.

• Vote sur les crédits de la mission Sécurité civile.

MERCREDI 10 NOVEMBRE

(matin et éventuellement après-midi) :

 Crédits ayant fait l’objet d’un examen en commission élargie :

– Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation.

– Sécurité

– Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ; compte spécial : Développement agricole et rural

– Engagements financiers de l’État ...

– Gestion des finances publiques et des ressources humaines ;

 Provisions ;  Régimes sociaux et de retraite ; Remboursements et dégrèvements ; Comptes spéciaux : Gestion du patrimoine immobilier de l’État ; Pensions

• Vote sur les crédits de la mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation.

• Vote sur les crédits de la mission Sécurité.

• Vote sur les crédits de la mission Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ;

• Vote sur le compte spécial : Développement agricole et rural ;

• Vote sur l’article 68.

• Vote sur les crédits de la mission Engagements financiers de l’État.

• Vote sur les crédits de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines ;

• Vote sur les crédits de la mission Provisions ;

• Vote sur les crédits de la mission Régimes sociaux et de retraite ;

• Vote sur les crédits de la mission Remboursements et dégrèvements ;

• Vote sur le compte spécial : Gestion du patrimoine immobilier de l’État ;

• Vote sur le compte spécial : Pensions ;

• Vote sur l’article 100.

LUNDI 15 NOVEMBRE

(après-midi) :

Crédits ayant fait l’objet d’un examen en commission élargie :

– Aide publique au développement ; comptes spéciaux : Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique ; Prêts à des États étrangers ...

– Enseignement scolaire

– Solidarité, insertion et égalité des chances

– Politique des territoires

– Travail et emploi

– Médias, livre et industries culturelles ; comptes spéciaux : Avances à l’audiovisuel public ; Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien...............................................................

– Direction de l’action du Gouvernement ; budget annexe : Publications officielles et information administrative...............................................................

– Pouvoirs publics 

– Conseil et contrôle de l’État

• Vote sur les crédits de la mission Aide publique au développement ;

• Vote sur le compte spécial : Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique ;

• Vote sur le compte spécial : Prêts à des États étrangers.

• Vote sur les crédits de la mission Enseignement scolaire.

• Vote sur les crédits de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances ;

• Vote sur l’article 87.

• Vote sur les crédits de la mission Politique des territoires.

• Vote sur les crédits de la mission Travail et emploi ;

• Vote sur les articles 88 à 97.

• Vote sur les crédits de la mission Médias, livre et industries culturelles ;

• Vote sur le compte spécial : Avances à l’audiovisuel public ; 

• Vote sur le compte spécial : Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien ;

• Vote sur l’article 76.

• Vote sur les crédits de la mission Direction de l’action du Gouvernement ;

• Vote sur le budget annexe : Publications officielles et information administrative

• Vote sur les crédits de la mission Pouvoirs publics.

• Vote sur les crédits de la mission Conseil et contrôle de l’État.

LUNDI 15 NOVEMBRE

(soir) :

– Articles non rattachés

 

MARDI 16 NOVEMBRE

(matin, après-midi et soir) :

– Articles non rattachés (suite).

• Vote sur les articles 52 à 66 ;

• Vote sur les articles 48 (et état B annexé), 49 (et état C annexé), 50 (et état D annexé) et 51 (et état E annexé).

MERCREDI 17 NOVEMBRE

(après-midi) :

– Explication de vote et vote par scrutin public sur l’ensemble du projet de loi de finances pour 2011.

 

LISTE DES RAPPORTS SPÉCIAUX ANNEXÉS AU RAPPORT GÉNÉRAL SUR LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2011

 

 

Rapporteurs spéciaux

1

Action extérieure de l’État

M. Jean-François MANCEL

2

Administration générale et territoriale de l’État

M. Marc LE FUR

3

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales :

Politiques de l’agriculture ; Développement agricole et rural

M. Nicolas FORISSIER

4

Sécurité alimentaire

M. Philippe VIGIER

5

Aide publique au développement ; Prêts à des États étrangers

M. Henri EMMANUELLI

6

Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

M. Jean-François LAMOUR

7

Conseil et contrôle de l’État

M. Pierre BOURGUIGNON

 

Culture :

 

8

Création ; transmission des savoirs et démocratisation de la culture

M. Richard DELL’AGNOLA

9

Patrimoines

M. Nicolas PERRUCHOT

 

Défense :

 

10

Préparation de l’avenir

M. Jean-Michel FOURGOUS

11

Budget opérationnel de la défense

M. Louis GISCARD D’ESTAING

12

Direction de l’action du Gouvernement ;
Publications officielles et information administrative

M. Jean-Pierre BRARD

 

Écologie, développement et aménagement durables :

 

13

Prévention des risques ; Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer

M. Jacques PÉLISSARD

14

Énergie

M. Marc GOUA

15

Transports aériens et météorologie ;
Contrôle et exploitation aériens

M. Charles de COURSON

16

Transports routiers, ferroviaires, fluviaux et maritimes ;
Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ;
Avances au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres

M. Hervé MARITON

 

Économie :

 

17

Développement des entreprises et de l’emploi ; Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés

M. Jérôme CHARTIER

18

Tourisme

M. Jean-Louis DUMONT

19

Commerce extérieur

M. Olivier DASSAULT

20

Statistiques et études économiques ; Stratégie économique et fiscale ;
Accords monétaires internationaux

M. Jean-Claude MATHIS

21

Engagements financiers de l’État

M. Dominique BAERT

22

Enseignement scolaire

M. Yves CENSI

 

Gestion des finances publiques et des ressources humaines :

 

23

Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local ; Facilitation et sécurisation des échanges

M. Thierry CARCENAC

24

Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État ;
Conduite et pilotage des politiques économique et financière

M. Pierre-Alain MUET

25

Fonction publique ; Provisions

M. Marc FRANCINA

26

Politique immobilière de l’État ; Gestion du patrimoine immobilier de l’État

M. Yves DENIAUD

27

Immigration, asile et intégration

Mme Béatrice PAVY

28

Justice

M. René COUANAU

29

Médias ;
Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien ;
Avances à l’audiovisuel

M. Patrice MARTIN-LALANDE

30

Outre-mer

M. Claude BARTOLONE

31

Politique des territoires

M. Jean-Claude FLORY

32

Pouvoirs publics

M. Jean LAUNAY

 

Recherche et enseignement supérieur :

 

33

Politiques de la recherche

M. Jean-Pierre GORGES

34

Recherche dans les domaines du développement durable

M. Alain CLAEYS

35

Enseignement supérieur et vie étudiante

M. Laurent HÉNART

36

Régimes sociaux et de retraite ;
Pensions

MM. Patrick LEMASLE
et Michel VERGNIER

37

Relations avec les collectivités territoriales ;
Avances aux collectivités territoriales

M. Marc LAFFINEUR

38

Remboursements et dégrèvements

M. Jean-Yves COUSIN

39

Santé

M. Gérard BAPT

40

Sécurité

M. Michel DIEFENBACHER

41

Sécurité civile

M. Georges GINESTA

42

Solidarité, insertion et égalité des chances

M.  Jean-Marie BINETRUY

43

Sport, jeunesse et vie associative

M. Henri NAYROU

 

Travail et emploi :

 

44

Politiques du travail et de l’emploi

Mme Chantal BRUNEL

45

Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi

M. Christian ECKERT

 

Ville et logement :

 

46

Ville

M. François GOULARD

47

Logement

M. François SCELLIER

48

Participations financières de l’État ;
Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics

M. Camille de ROCCA-SERRA

EXAMEN DES ARTICLES

SECONDE PARTIE

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES
ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2011
CRÉDITS ET DÉCOUVERTS

I..– CRÉDITS DES MISSIONS

Article 48

Crédits du budget général

Texte du projet de loi :

Il est ouvert aux ministres, pour 2011, au titre du budget général, des autorisations d’engagement et des crédits de paiement s’élevant respectivement aux montants de 378 380 826 683 € et de 368 557 871 114 €, conformément à la répartition par mission donnée à l’état B annexé à la présente loi.

Exposé des motifs du projet de loi :

Les demandes de crédits sont établies dans le cadre du projet annuel de performances de chaque programme ; ces projets figurent dans les annexes par mission relatives au budget général.

Les tableaux de comparaison, à structure 2011, par mission et programme, des crédits ouverts en 2010 et de ceux prévus pour 2011, figurent dans la partie « Informations annexes » du présent document.

Conformément aux dispositions de l’article 43 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, la discussion des crédits du budget général donne lieu à un vote par mission ; les votes portent à la fois sur les autorisations d’engagement et sur les crédits de paiement.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article est un article de récapitulation, dont le vote tend à tirer les conséquences des votes intervenus lors de l’examen des crédits des missions et programmes du budget général au cours de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances.

Les crédits du budget général que le présent projet de loi de finances propose d’ouvrir sont présentés dans les annexes relatives à chaque mission du budget général et totalisés à l’état B annexé au présent projet de loi de finances.

*

* *

La Commission adopte l’article 48 compte tenu des modifications de crédits qu’elle a adoptées (cf. infra l’état B annexé).

*

* *

Article 49

Crédits des budgets annexes

Texte du projet de loi :

Il est ouvert aux ministres, pour 2011, au titre des budgets annexes, des autorisations d’engagement et des crédits de paiement s’élevant respectivement aux montants de 2 191 609 586 € et de 2 192 026 371 €, conformément à la répartition par budget annexe donnée à l’état C annexé à la présente loi.

Exposé des motifs du projet de loi :

Les demandes de crédits sont établies dans le cadre du projet annuel de performances de chaque programme ; ces projets figurent dans les annexes par mission relatives aux budgets annexes.

Conformément aux dispositions de l’article 43 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, les crédits des budgets annexes sont votés par budget annexe.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article est un article de récapitulation, dont le vote tend à tirer les conséquences des votes intervenus lors de l’examen des crédits des budgets annexes au cours de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances.

Les crédits des budgets annexes que le présent projet de loi de finances propose d’ouvrir sont présentés dans les annexes relatives à chaque budget annexe et totalisés à l’état C annexé au présent projet de loi de finances.

*

* *

La Commission adopte l’article 49 sans modification.

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Article 50

Crédits des comptes d’affectation spéciale
et des comptes de concours financiers

Texte du projet de loi :

Il est ouvert aux ministres, pour 2011, au titre des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers, des autorisations d’engagement et des crédits de paiement s’élevant respectivement aux montants de 159 670 486 287 € et de 165 615 486 287 €, conformément à la répartition par compte donnée à l’état D annexé à la présente loi.

Exposé des motifs du projet de loi :

Les demandes de crédits sont établies dans le cadre du projet annuel de performances de chaque programme ; ces projets, relatifs aux comptes d’affectation spéciale et comptes de concours financiers, figurent dans les annexes par mission relatives aux comptes spéciaux.

Conformément aux dispositions de l’article 43 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, les crédits des comptes spéciaux sont votés par compte spécial.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article est un article de récapitulation, dont le vote tend à tirer les conséquences des votes intervenus lors de l’examen des crédits des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers au cours de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances.

Les crédits des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers que le présent projet de loi de finances propose d’ouvrir sont présentés dans les annexes relatives à chaque compte et totalisés à l’état D annexé au présent projet de loi de finances.

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La Commission adopte l’article 50 sans modification.

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Article 51

Autorisations de découvert

Texte du projet de loi :

I. - Les autorisations de découvert accordées aux ministres, pour 2011, au titre des comptes de commerce, sont fixées au montant de 20 579 609 800 €, conformément à la répartition par compte donnée à l’état E annexé à la présente loi.

II. - Les autorisations de découvert accordées au ministre chargé de l’économie, pour 2011, au titre des comptes d’opérations monétaires, sont fixées au montant de 400 000 000 €, conformément à la répartition par compte donnée à l’état E annexé à la présente loi.

Exposé des motifs du projet de loi :

Les autorisations de découvert au titre des comptes de commerce et des comptes d’opérations monétaires sont établies dans l’annexe relative aux comptes spéciaux.

Conformément aux dispositions de l’article 43 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, les découverts sont votés par compte spécial.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à autoriser les découverts des comptes de commerce et des comptes d’opérations monétaires, tels que proposés à l’état E annexé au présent projet de loi de finances. Les justifications des autorisations de découvert demandées sont présentées dans les annexes relatives à chacune de ces deux catégories de comptes.

Pour leur examen par l’Assemblée nationale – et à la différence des budgets annexes et des comptes spéciaux dotés de crédits (comptes d’affectation spéciale et comptes de concours financiers) – les comptes de commerce et les comptes d’opérations monétaires n’ont pas donné lieu, pour leur discussion et leur vote, à un rattachement à l’examen de crédits du budget général.

Pourtant, quoique les comptes de commerce et les comptes d’opérations monétaires ne constituent pas des missions (II de l’article 20 de la LOLF), la loi organique de 2001 invite manifestement à procéder à un tel rattachement, l’ancien vote « par catégorie de comptes spéciaux » (1) étant remplacé par un vote « par compte spécial » (article 43 de la LOLF).

Pour une présentation globale des comptes spéciaux dotés de découverts, on pourra se reporter au tome I du présent Rapport général (2).

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* *

La Commission adopte l’article 51 sans modification.

TITRE II

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2011
PLAFONDS DES AUTORISATIONS D’EMPLOIS

Article 52

Plafonds des autorisations d’emplois de l’État

Texte du projet de loi :

Le plafond des autorisations d’emplois de l’État, pour 2011, exprimé en équivalents temps plein travaillé, est réparti comme suit :

DÉSIGNATION DU MINISTÈRE OU DU BUDGET ANNEXE

PLAFOND
exprimé en ETPT

   

I. Budget général

1 962 905

Affaires étrangères et européennes

15 402

Alimentation, agriculture et pêche

32 293

Budget, comptes publics et réforme de l’État

142 466

Culture et communication

11 132

Défense

301 341

Écologie, énergie, développement durable et mer

62 371

Économie, industrie et emploi

14 344

Éducation nationale

968 194

Enseignement supérieur et recherche

24 485

Immigration, intégration, identité nationale et développement solidaire

612

Intérieur, outre-mer et collectivités territoriales

282 755

Justice et libertés

75 825

Santé et sports

 

Services du Premier ministre

9 109

Travail, solidarité et fonction publique

22 430

Espace rural et aménagement du territoire

146

Jeunesse et solidarités actives

 

 

II. Budgets annexes

12 118

Contrôle et exploitation aériens

11 268

Publications officielles et information administrative

850

 

Total général

1 975 023

Exposé des motifs du projet de loi :

Les plafonds des autorisations d’emplois sont établis dans le projet annuel de performances de chaque programme ; ces projets figurent dans les annexes par mission relatives au budget général et aux budgets annexes.

Conformément aux dispositions de l’article 43 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, les plafonds des autorisations d’emplois font l’objet d’un vote unique.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à fixer les plafonds des autorisations d’emplois par ministère et par budget annexe.

Le Rapporteur général rappelle que si les dépenses de personnel sont spécialisées par programme, les plafonds d’emplois sont spécialisés par ministère et par budget annexe. En application du 6° du I de l’article 34 de la LOLF, la première partie du projet de loi de finances fixe un plafond global d’autorisation des emplois rémunérés par l’État. Ce plafond est proposé pour 2011, à l’article d’équilibre du présent projet (article 47), à un niveau de 1 975 023 équivalents temps plein travaillé (ETPT), au lieu de 2 019 798 ETPT en loi de finances initiale pour 2010 (soit une baisse de 2,2 %). Ce plafonnement permet de renseigner sur un « stock » d’emplois publics, là où l’ordonnance organique n° 52-2 du 2 janvier 1959 – dont l’article 1er prévoyait que « les créations et transformations d’emplois ne peuvent résulter que de dispositions prévues par une loi de finances » – n’invitait à raisonner qu’en termes de flux.

En deuxième partie, la loi de finances détermine la répartition de ces plafonds par ministère et par budget annexe. C’est l’objet du présent article. En application de l’article 43 de la LOLF, ces plafonds font l’objet d’un vote unique, sans que cela ne limite l’exercice du droit d’amendement parlementaire, c’est-à-dire la possibilité d’amender les différentes lignes du tableau.

Toutefois, la déconnexion entre discussion des crédits des programmes et discussion sur les plafonds des autorisations d’emplois fait perdre à cette dernière de son intérêt. C’est pourquoi, à l’instar de MM. Alain Lambert et Didier Migaud, le Rapporteur général juge souhaitable d’étudier « la possibilité de mettre en discussion à la fois les crédits des programmes d’une mission et les plafonds d’emplois des ministères qui y sont représentés, en vue de donner du sens à la discussion des amendements » (3). L’article 7 de la LOLF fait d’ailleurs clairement le lien entre les deux notions en disposant que « les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel sont assortis de plafonds d’autorisation des emplois rémunérés par l’État ». La logique induite par la loi organique veut que les dépenses – celles de personnel comme toutes les autres – soient justifiées dès « le premier euro ». Les projets annuels de performances (PAP) annexés au présent projet fournissent ainsi pour chaque programme des informations relatives aux flux d’entrées et de sorties d’agents publics, en particulier leur coût moyen. C’est donc dans le cadre de la discussion des crédits des programmes que la question du bon niveau des plafonds d’emplois peut le plus légitimement être posée.

Sous bénéfice de ces observations, le Rapporteur général invite à se reporter au tome I du présent rapport général pour une analyse globale des dépenses de personnel et des emplois rémunérés par l’État (4).

Le tableau figurant aux pages suivantes présente la répartition des plafonds d’emplois par mission et programme du budget général telle qu’elle résulte de la loi de finances initiale pour 2010 et du présent projet de loi de finances. Les effectifs de la colonne « LFI 2010 » ont été retraités pour permettre une comparaison à structure constante avec le projet de loi de finances pour 2011.

Cette ventilation est à la fois indicative (les plafonds étant fixés par ministère) et prévisionnelle (chaque plafond constituant un « maximum » n’emportant aucune obligation de consommation totale).

VENTILATION INDICATIVE DES PLAFONDS D’EMPLOIS PAR MISSION ET PAR PROGRAMME

(en ETPT)

Mission

Programme

LFI 2010

PLF 2011

Action extérieure de l’État

12 897

12 885

 

Action de la France en Europe et dans le monde

8 254

8 325

 

Diplomatie culturelle et d’influence

1 236

1 182

 

Français à l’étranger et affaires consulaires

3 407

3 378

Administration générale et territoriale de l’État

34 100

33 405

 

Administration territoriale

29 029

28 265

 

Vie politique, culturelle et associative

41

41

 

Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur

5 030

5 099

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales

15 710

14 741

 

Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation

5 336

4 742

 

Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture

10 374

9 999

Aide publique au développement

2 667

2 517

 

Solidarité à l’égard des pays en développement

2 667

2 517

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

3 035

2 372

 

Liens entre la nation et son armée

2 386

2 113

 

Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant

612

222

 

Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale

37

37

Conseil et contrôle de l’État

5 345

5 580

 

Conseil d’État et autres juridictions administratives

3 343

3 578

 

Conseil économique, social et environnemental

162

162

 

Cour des comptes et autres juridictions financières

1 840

1 840

Culture

11 496

11 132

 

Transmission des savoirs et démocratisation de la culture

11 496

11 132

Défense

306 564

299 006

 

Environnement et prospective de la politique de défense

8 661

8 673

 

Préparation et emploi des forces

273 044

265 239

 

Soutien de la politique de la défense

11 663

12 552

 

Équipement des forces

13 196

12 542

Direction de l’action du Gouvernement

2 808

3 492

 

Coordination du travail gouvernemental

2 140

2 772

 

Protection des droits et libertés

668

720

Écologie, développement et aménagement durables

66 224

62 371

 

Prévention des risques

361

361

 

Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer

65 863

62 010

Économie

13 787

13 010

 

Développement des entreprises et de l’emploi

6 025

5 772

 

Statistiques et études économiques

5 487

5 221

 

Stratégie économique et fiscale

2 275

2 017

Enseignement scolaire

978 706

983 070

 

Enseignement scolaire public du premier degré

326 219

326 271

 

Enseignement scolaire public du second degré

450 892

451 706

 

Vie de l’élève

33 947

33 860

 

Enseignement privé du premier et du second degrés

127 944

132 205

 

Soutien de la politique de l’éducation nationale

24 614

24 152

 

Enseignement technique agricole

15 090

14 876

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

145 286

142 466

 

Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local

121 156

118 784

 

Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État

1 096

1 139

 

Conduite et pilotage des politiques économique et financière

5 238

5 108

 

Facilitation et sécurisation des échanges

17 796

17 435

Immigration, asile et intégration

615

612

 

Immigration et asile

615

612

Justice

73 594

75 825

 

Justice judiciaire

29 653

31 018

 

Administration pénitentiaire

33 860

34 857

 

Protection judiciaire de la jeunesse

8 618

8 501

 

Conduite et pilotage de la politique de la justice

1 463

1 449

Outre-mer

3 789

4 176

 

Emploi outre-mer

3 789

4 176

Politique des territoires

148

146

 

Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire

148

146

Recherche et enseignement supérieur

57 499

28 495

 

Formations supérieures et recherche universitaire

53 513

24 485

 

Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle

1 310

1 334

 

Enseignement supérieur et recherche agricoles

2 676

2 676

Sécurité

 

242 945

242 702

 

Police nationale

144 790

145 504

 

Gendarmerie nationale

98 155

97 198

Sécurité civile

 

2 499

2 472

 

Intervention des services opérationnels

2 499

2 472

Solidarité, insertion et égalité des chances

16 897

12 362

 

Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales

16 897

12 362

Travail et emploi

 

10 680

10 068

 

Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail

10 680

10 068

SOUS-TOTAL BUDGET GÉNÉRAL (A)

2 007 291

1 975 023

Mission

Programme

LFI 2010

PLF 2011

Contrôle et exploitation aériens

11 609

11 068

 

Soutien aux prestations de l’aviation civile

11 609

11 068

Publications officielles et information administrative

898

850

 

Édition et diffusion

459

448

 

Pilotage et activités de développement des publications

439

402

SOUS-TOTAL BUDGETS ANNEXES (B)

12 507

12 118

TOTAL BUDGET DE L’ÉTAT (A+B)

2 019 798

1 975 023

Source : ministère du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État.

*

* *

La Commission adopte l’article 52 sans modification.

*

* *

Article 53

Plafonds des emplois des opérateurs de l’État

Texte du projet de loi :

Le plafond des autorisations d’emplois des opérateurs de l’État, pour 2011, exprimé en équivalents temps plein, est fixé à 365 909 emplois. Ce plafond est réparti comme suit :

MISSION / PROGRAMME

PLAFOND
exprimé en ETP

   

Action extérieure de l’État

6 720

Diplomatie culturelle et d’influence

6 720

Administration générale et territoriale de l’État

118

Administration territoriale

118

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales

16 268

Économie et développement durable de l’agriculture, de la pêche et des territoires

4 529

Forêt

10 434

Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation

1 298

Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture

7

Aide publique au développement

28

Solidarité à l’égard des pays en développement

28

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

1 480

Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant

1 480

Culture

15 037

Patrimoines

8 498

Création

3 618

Transmission des savoirs et démocratisation de la culture

2 921

Défense

4 808

Environnement et prospective de la politique de défense

3 610

Soutien de la politique de la défense

1 198

Direction de l’action du Gouvernement

646

Coordination du travail gouvernemental

646

Écologie, développement et aménagement durables

13 845

Infrastructures et services de transports

475

Sécurité et affaires maritimes

85

Météorologie

3 454

Urbanisme, paysages, eau et biodiversité

5 685

Information géographique et cartographique

1 601

Prévention des risques

1 538

Énergie, climat et après-mines

488

Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer

519

Économie

3 453

Développement des entreprises et de l’emploi

3 118

Tourisme

335

Enseignement scolaire

4 886

Soutien de la politique de l’éducation nationale

4 886

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

1 428

Fonction publique

1 428

Immigration, asile et intégration

1 277

Immigration et asile

442

Intégration et accès à la nationalité française

835

Justice

527

Justice judiciaire

177

Administration pénitentiaire

239

Conduite et pilotage de la politique de la justice

111

Médias, livre et industries culturelles

2 769

Presse, livre et industries culturelles

2 769

Outre-mer

122

Emploi outre-mer

122

Politique des territoires

45

Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire

45

Recherche et enseignement supérieur

233 142

Formations supérieures et recherche universitaire

142 665

Vie étudiante

12 727

Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires

48 774

Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources

17 205

Recherche spatiale

2 417

Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de l’aménagement durables

4 856

Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle

2 394

Recherche culturelle et culture scientifique

1 187

Enseignement supérieur et recherche agricoles

917

Régimes sociaux et de retraite

440

Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins

440

Santé

2 657

Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins

2 648

Protection maladie

9

Sécurité

129

Police nationale

129

Solidarité, insertion et égalité des chances

9 746

Actions en faveur des familles vulnérables

33

Handicap et dépendance

266

Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative

9 447

Sport, jeunesse et vie associative

976

Sport

918

Jeunesse et vie associative

58

Travail et emploi

44 062

Accès et retour à l’emploi

43 721

Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi

94

Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail

78

Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail

169

Ville et logement

403

Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables

46

Développement et amélioration de l’offre de logement

152

Politique de la ville

205

Contrôle et exploitation aériens (budget annexe)

897

Formation aéronautique

897

   

Total

365 909

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article fixe, pour 2011, le plafond des autorisations d’emplois des opérateurs de l’État en application de l’article 64 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008.

S’inscrivant dans le cadre de la maîtrise de l’emploi public et de la soutenabilité à moyen et long terme du financement des opérateurs, le plafond des autorisations couvre l’ensemble des emplois rémunérés par les opérateurs, à l’exception des emplois répondant cumulativement aux deux conditions suivantes :

 - un contrat de travail limité dans le temps ;

 - un financement intégral par des ressources propres résultant d’un acte contractuel entre le financeur et l’opérateur (contrats de recherche ou de développement, conventions de projets, commandes particulières, ….). Lorsque les ressources propres issues de cet acte contractuel sont d’origine publique, seules celles obtenues après appel d’offres ou appel à projets peuvent être prises en compte à ce titre.

Le choix de ces conditions est justifié par les motifs suivants :

 - les emplois financés intégralement par des ressources propres issues d’actes contractuels entre les bailleurs de fonds et l’opérateur sont, en majorité, des contrats à durée limitée, ne soulevant pas d’enjeu de soutenabilité budgétaire pour l’État ;

 - il est vertueux d’inciter les organismes à rechercher des ressources propres ;

 - il est par ailleurs nécessaire de respecter les dispositions contractuelles passées entre l’opérateur et ses bailleurs de fonds publics ou privés (collectivités territoriales, Union européenne, autres organismes, …).

Le mode de décompte retenu est l’équivalent temps plein (ETP) dans la mesure où certains opérateurs ne disposent pas d’un outil de décompte des emplois en équivalents temps plein travaillé (ETPT), auditable par l’autorité chargée du contrôle financier. Ce mode de décompte a l’inconvénient de ne pas être strictement identique à celui retenu pour l’État (ETPT), mais il garantit mieux l’effectivité du plafond d’emplois proposé pour les opérateurs.

La déclinaison du plafond des autorisations d’emplois par programme dans le tableau de l’article et par opérateurs ou catégories d’opérateurs dans les projets annuels de performances constituera le mandat des représentants de l’État lors du vote des budgets 2011 des opérateurs.

L’évolution des autorisations d’emplois des opérateurs entre 2010 et 2011 est de + 28 030 ETP. Retraitée des variations de périmètre (notamment le transfert de 28 588 ETP aux établissements d’enseignement supérieur bénéficiant de responsabilités et compétences élargies en matière budgétaire et de ressources humaines), cette évolution est de – 2 629 ETP.

Cette évolution correspond à la transposition aux opérateurs de la règle appliquée à l’État du non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. Elle témoigne de leur participation à la maîtrise de l’emploi public.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à arrêter les plafonds des emplois des opérateurs de l’État à 365 909 ETP pour 2011.

Ces plafonds, fixés pour la première fois dans la loi de finances initiale pour 2009 en application de l’article 64 de la loi de finances initiale pour 2008, complètent les plafonds des emplois rémunérés directement par l’État (proposés aux articles 47 et 52 du présent projet).

A.– UN PLAFOND D’EMPLOIS DES OPÉRATEURS DIFFÉRENT DU PLAFOND D’EMPLOIS MINISTÉRIEL

Les plafonds relatifs aux opérateurs présentent trois différences avec les plafonds des emplois rémunérés directement par l’État.

Premièrement, les plafonds d’emplois des opérateurs sont exprimés en équivalents temps plein (ETP), alors que les plafonds d’emplois de l’État le sont en équivalents temps plein travaillé (ETPT) – ce dernier mode de décompte étant insuffisamment familier à la plupart des opérateurs. La différence entre les deux méthodes n’est pas négligeable, dès lors que seule la seconde prend en compte la période de présence de l’agent au cours de l’année. À titre d’exemple, un agent en contrat à durée déterminée de trois mois travaillant à temps partiel à 80 % correspond à 0,8 ETP et à 0,8 x 3/12 = 0,2 ETPT. Le Rapporteur Général estime qu’une comptabilisation des emplois des opérateurs en ETPT ne serait pas seulement plus rigoureuse : elle permettrait des rapprochements pertinents entre effectifs des opérateurs et effectifs de l’État.

Deuxièmement, les plafonds applicables aux opérateurs ne concernent pas la totalité de leurs emplois (5). N’entrent pas dans le décompte :

– les emplois correspondant à un contrat de travail limité dans le temps, à condition qu’ils soient intégralement financés par des ressources propres de l’opérateur ;

– les emplois correspondant à des contrats aidés, y compris lorsqu’ils sont financés grâce à des subventions de l’État, soit environ 598 ETP en 2011, 305 ETP en 2010 et 210 ETP en 2009 ;

– l’ensemble des emplois financés sur ressources propres des universités ayant opté pour le régime de « responsabilités et compétences élargies en matière budgétaire et de gestion des ressources humaines » (6). Ces dernières bénéficient ainsi d’une plus grande souplesse de gestion : tous les emplois « autofinancés », y compris ceux correspondant à des contrats à durée indéterminée, sont exclus du plafond applicable aux opérateurs de la mission Recherche et enseignement supérieur (7).

Au total, d’après l’annexe « jaune » consacrée aux opérateurs de l’État jointe au présent projet de loi de finances, les emplois des opérateurs non soumis au respect des plafonds proposés au présent article sont estimés à environ 37 853 ETP en 2011, soit 3 272 ETP supplémentaires par rapport à 2010 (+ 9 % – voir le tableau ci-après). Cette hausse est essentiellement imputable aux emplois financés, sur leurs ressources propres, par les universités et par d’autres établissements d’enseignement supérieur (en 2011, 71 % des emplois hors plafonds s’inscrivent dans le cadre de la mission Recherche et enseignement supérieur).

ÉVOLUTION GLOBALE DES EMPLOIS DES OPÉRATEURS

(en ETP)

EMPLOIS LFI 2010 (a)

EMPLOIS PLF 2011

Sous plafond

Hors plafond

Total

Sous plafond

Hors plafond

Total

337 879

34 463

372 460

365 909

37 853

403 762

(a) Après retraitement (voir infra).

Troisièmement, les plafonds d’emplois des opérateurs sont déclinés non par ministère mais par mission et programme – et figurent à ce titre dans chacun des projets annuels de performances (8). En outre, alors que les plafonds d’emplois rémunérés par l’État sont juridiquement limitatifs (article 9 alinéa 3 de la LOLF), les plafonds relatifs aux opérateurs n’ont que vocation à constituer, selon les termes de l’exposé des motifs du présent article, « le mandat des représentants de l’État lors du vote des budgets 2011 des opérateurs » (9).

Ces trois différences de construction des plafonds d’emplois nuisent à une approche consolidée de l’emploi public, pourtant à l’origine de l’instauration d’un plafond propre aux opérateurs : c’est fort du constat que la maîtrise des effectifs de l’État s’accompagnait d’une dérive de ceux de ses établissements publics (10) que le Parlement a souhaité que le dispositif de plafonnement soit étendu aux opérateurs (11).

À elle seule, la mission Recherche et enseignement supérieur représente plus de 63,7 % des emplois (233 142 ETP), tandis que les missions Travail et emploi et Culture comptent pour respectivement 12 % (44 062 ETP) et 4,1 % (15 037 ETP). Le graphique ci-dessous présente la ventilation du plafond d’emplois par mission.

VENTILATION PAR MISSION DU PLAFOND D’EMPLOIS DES OPÉRATEURS POUR 2011

(en ETP)

Au-delà des prévisions pour 2011, porter une appréciation pertinente sur les plafonds d’emplois des opérateurs suppose de pouvoir juger de leur évolution d’une année sur l’autre. En dépit des efforts déployés par le ministère du Budget, des comptes publics et de la réforme de l’État sur ce sujet, en particulier dans l’annexe « jaune » consacrée aux opérateurs, la comparaison entre 2010 et 2011 est particulièrement malaisée.

B.– L’ÉVOLUTION DU PLAFOND D’EMPLOIS DES OPÉRATEURS ENTRE 2010 ET 2011

1.– Une comparaison malaisée du fait des mouvements de périmètre

Deux difficultés majeures rendent la comparaison des emplois sous plafond des opérateurs d’une année sur l’autre compliquée :

– d’une part, la liste des opérateurs évolue considérablement. Entre 2010 et 2011, il ressort de l’annexe budgétaire consacrée aux opérateurs que 38 organismes employant 1 204 ETP sous plafond en 2010 ne remplissent plus les critères de qualification d’opérateurs de l’État (12). En revanche, 7 nouveaux organismes font désormais partie de la liste et emploient 342 ETP sous plafond en 2011 tandis que 27 opérateurs ont fait l’objet de regroupements ;

– d’autre part, la comparaison d’une année sur l’autre se heurte aux traditionnelles questions de changement de périmètre. Le Gouvernement estime ainsi à 29 658 ETP les emplois des opérateurs qui doivent être neutralisés pour apprécier l’évolution entre 2010 et 2011, correspondant pour l’essentiel au transfert des personnels de l’État vers les établissements d’enseignement supérieur dans le cadre de la troisième vague de passage aux responsabilités et compétences élargies.

Le Rapporteur général se félicite du fait que le « jaune » consacré aux opérateurs précise désormais la ventilation par programme de ces changements de périmètre, afin de faciliter la comparaison d’une année sur l’autre. Pour autant, il souligne que si la prise en compte de ces changements de périmètre est évidemment nécessaire pour apprécier de manière rigoureuse l’évolution des effectifs des opérateurs ou celle des effectifs de l’État (13), il n’en va pas de même pour apprécier l’évolution des emplois publics dans leur ensemble. Cette observation conduit, une fois de plus, à souhaiter pouvoir bénéficier d’une vision consolidée de l’évolution des emplois, qu’ils soient rémunérés directement par l’État ou par ses opérateurs. L’échelon de présentation pertinent pourrait être la mission ou le programme.

Le tableau ci-après récapitule les facteurs d’évolution du plafond d’emplois des opérateurs entre 2010 et 2011, compte tenu des retraitements et changements de périmètre précités.

ÉVOLUTION DU PLAFOND D’EMPLOIS DES OPÉRATEURS

(en ETP)

Plafond 2011 à périmètre courant (présent article)

365 909

dont solde des créations et suppressions d’emplois

+ 29 659

Entrée / Sortie de la liste des opérateurs de l’État

– 324

Changements de périmètre

+ 29 983

dont transferts sortants

– 102

dont transferts entrants

+ 30 085

Plafond 2011 à périmètre constant

336 250

2.– Le dépassement du plafond d’emplois des opérateurs voté en LFI 2010

L’article 73 de la loi de finances initiale pour 2010 fixe le plafond des autorisations d’emplois des opérateurs de l’État pour 2010, exprimé en équivalents temps plein, à 337 879 emplois.

Cependant, l’annexe « jaune » consacrée aux opérateurs de l’État, jointe au présent projet de loi de finances, précise que le nombre d’emplois sous plafond actualisé pour 2010, exprimé en équivalents temps plein, atteint 338 879 emplois, soit 1 000 ETP de plus que prévu par l’article 73 de la loi de finances initiale.

Il est précisé que ces 1 000 ETP ont été créés en cours d’année 2010 au sein de Pôle Emploi pour faire face temporairement à la montée du chômage conformément à l’annonce du 18 décembre 2009 du Secrétaire d’État à l’emploi.

Le Rapporteur général ne peut qu’en déduire que le Gouvernement a fait le choix de dépasser le plafond d’emplois des opérateurs voté en LFI 2010 en accroissant de 1 000 ETP le plafond d’emplois des opérateurs rattachés à la mission Travail Emploi plutôt que de procéder à un redéploiement du nombre d’emplois prévus sous plafond entre différentes missions pour des raisons conjoncturelles liées à la crise économique.

Il n’en demeure pas moins que la portée normative de l’article 73 de la loi de finances initiale pour 2010 est ainsi remise en cause. En effet, l’on peut s’étonner que le Gouvernement n’ait pas régularisé cette situation dans le cadre de l’une des trois lois de finances rectificatives pour 2010 par le biais d’un article procédant à la majoration du plafond d’emplois des opérateurs prévu initialement. Il conviendra à l’avenir de procéder différemment.

3.– Un timide effort de modération des effectifs des opérateurs en 2011

Compte tenu de la prise en compte des 1 000 ETP créés en cours d’année 2010 au sein de Pôle Emploi pour procéder à la comparaison des effectifs des opérateurs à périmètre constant entre 2010 et 2011, le Gouvernement affiche une réduction des effectifs de 2 629 ETP soit une baisse de 0,8 % de l’ensemble des emplois sous plafond des opérateurs, et de 1,8 % des emplois sous plafond des opérateurs, hors programmes exonérés.

Il faut en effet rappeler que, pour accompagner les efforts de réduction des effectifs résultant de la mise en œuvre de la règle du non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite dans les ministères, le Gouvernement a précisé que les opérateurs seraient également mis à contribution, à l'exception des opérateurs rattachés au ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche, sur la période de programmation (14).

Outre le fait que 61 % des emplois sous plafond des opérateurs rattachés à la mission Recherche et enseignement supérieur sont donc exonérés de l’effort de modération des effectifs, le Rapporteur général ne peut que constater qu’entre la loi de finances initiale pour 2010 telle que votée par le Parlement (article 73) et le présent projet de loi de finances, les emplois sous plafond des opérateurs ne baissent que de 1 629 ETP à périmètre constant. Ceci équivaut à une réduction de – 0,5 % de l’ensemble des emplois sous plafond des opérateurs, et de – 1,15 % des emplois sous plafond des opérateurs, hors programmes exonérés, alors que l’effort de réduction des emplois sous plafond rémunérés par l’État s’élève à – 2,2 % en 2011. Il faut toutefois relever que 70 % de la réduction des effectifs pèsent sur les opérateurs de la mission Travail Emploi (– 811 ETP) et de la mission Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales (– 350 ETP) tandis que les effectifs des opérateurs de la mission Écologie, développement et aménagement durables concernés par la gestion des dépenses d’avenir affichent un plafond d’emploi en hausse de 0,2 % (+25 ETP).

En tout état de cause, si le présent article constitue un premier pas timide en faveur de la modération des effectifs des opérateurs, cette démarche devra être largement encouragée dans les années à venir de façon à ce que l’effort soit également réparti entre les effectifs de l’État et ceux des opérateurs.

Sous bénéfice de ces observations, le Rapporteur général invite à se reporter au tome I du présent rapport général pour une analyse globale des dépenses de personnel de l’État et de ses opérateurs (15).

*

* *

La Commission adopte l’article 53 sans modification.

*

* *

Article 54

Plafonds des emplois des établissements à autonomie financière

Texte du projet de loi :

I. - Pour 2011, le plafond des autorisations d’emplois des agents de droit local des établissements à autonomie financière mentionnés à l’article 66 de la loi de finances pour 1974 (n° 73-1150 du 27 décembre 1973), exprimé en équivalents temps plein, est fixé à 3 411 emplois. Ce plafond est réparti comme suit :

MISSION / PROGRAMME

PLAFOND
exprimé en ETP

Action extérieure de l’État

 

Diplomatie culturelle et d’influence

3 411

Aide publique au développement

 

Solidarité à l’égard des pays en développement

-

Total

3 411

II. - Ce plafond s'applique exclusivement aux agents de droit local recrutés à durée indéterminée.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article fixe, pour 2011, le plafond des autorisations d’emplois des établissements à autonomie financière, en application de l’article 76 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009. S’inscrivant dans le cadre de la maîtrise globale de l’emploi public et de l'information du Parlement dans ce domaine, le présent article complète les dispositions législatives fixant des plafonds d'emplois pour chaque ministère et pour les opérateurs de l'État.

Cet article s'applique aux établissements à autonomie financière (EAF), c'est-à-dire aux établissements et organismes de diffusion culturelle ou de recherche situés à l'étranger et dépendant du ministère des affaires étrangères et européennes. Ces établissements, qui ne disposent pas de la personnalité morale, perçoivent des recettes propres (cours de langues, certifications de français, droits de participation aux activités culturelles, mécénat, …) et, pour la part restante de leurs ressources, des subventions publiques. Conformément aux débats qui ont abouti à l’adoption de l’article 76 de la loi de finances pour 2009, le plafond présenté couvre les emplois des EAF qui ne sont pas auto-financés. Le périmètre de ces emplois correspond globalement à celui des agents bénéficiant de contrats à durée indéterminée ; comme en 2010, le plafond s’applique ainsi aux seuls agents de droit local recrutés à durée indéterminée. Par ailleurs, le plafond intègre les 35 équivalents temps plein (ETP) transférés depuis le plafond d’emplois du ministère des affaires étrangères et européennes afin de mettre en œuvre la mesure de fusion des EAF avec les services de coopération et d’action culturelle (SCAC).

Pour une information complète du Parlement, les emplois des agents de droit local en contrats en durée déterminée (CDD) sont évalués et présentés de manière détaillée dans les projets et rapports annuels de performances.

Le mode de décompte et de fixation retenu est l’équivalent temps plein (ETP) dans la mesure où le ministère des affaires étrangères et européennes ne dispose pas à ce jour, pour ces établissements, d’un outil de décompte des emplois en équivalents temps plein travaillé (ETPT) suffisamment précis.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à fixer les plafonds des emplois des établissements à autonomie financière (EAF) pour 2011.

Il s’agit d’appliquer pour la seconde fois l’article 76 de la loi de finances initiale pour 2009 qui, introduit à l’initiative du Sénat, tend à compléter le dispositif de plafonnement des emplois relevant du ministère des affaires étrangères. Les établissements concernés sont visés par renvoi à l’article 66 de la loi de finances pour 1974, qui permet, par décret en Conseil d’État, de conférer « l’autonomie financière » à « des établissements et organismes de diffusion culturelle ou d’enseignement situés à l’étranger et dépendant du ministère des affaires étrangères » (16). Concrètement, il s’agit de centres culturels, d’instituts culturels et de centres de recherche situés à l’étranger, soit environ 150 établissements au total, implantés dans près de 100 pays.

Parce qu’ils ne disposent pas de la personnalité morale, ces établissements ne sont pas des opérateurs de l’État (17) : leurs emplois ne sont donc pas comptabilisés dans les plafonds d’emplois des opérateurs rattachés aux programmes du ministère des affaires étrangères (proposés à, respectivement, 6 720 ETP et 28 ETP (18) pour les missions Action extérieure de l’État et Aide publique au développement à l’article 53 du présent projet de loi de finances). Parce que ces organismes sont – par définition – dotés de l’autonomie financière, leurs agents ne sont pas non plus comptabilisés dans le plafond des emplois rémunérés par le ministère des affaires étrangères (plafond proposé à 15 402 ETPT (19) à l’article 52 du présent projet de loi de finances). Plus exactement, seuls les agents expatriés affectés dans ces établissements
– généralement le directeur et le comptable – s’imputent sur le plafond d’emploi ministériel. En sont en revanche exclus l’ensemble des « recrutés locaux », c’est-à-dire les agents liés à l’établissement par un contrat de droit local.

Pour supprimer ce qui pouvait apparaître comme un « angle mort » dans les modalités de suivi et d’encadrement de l’emploi public, l’article 76 de la loi de finances initiale pour 2009 conduit à instituer un plafonnement distinct, spécifique aux établissements à autonomie financière et, en leur sein, aux « agents de droit local ».

Pour 2011, le I du présent article tend à fixer ce plafond à 3 411 ETP pour les EAF relavant du programme Diplomatie culturelle et d’influence.

En 2010, le plafond d’emplois des EAF était fixé à 3 400 ETP qui se ventilerait en :

– 1 044 ETP pour les EAF relevant du programme Rayonnement culturel et scientifique de la mission Action extérieure de l’État ;

– 2 356 ETP pour les EAF relevant du programme Solidarité à l’égard des pays en développement de la mission Aide publique au développement.

Pour cette deuxième année d’application du dispositif, le plafond proposé s’élève à 3 411 ETP, étant précisé que l’ensemble des ETP des EAF relevant l’an passé des programmes Rayonnement culturel et scientifique et Solidarité à l’égard des pays en développement ont été basculés sur le nouveau programme 185 Diplomatie culturelle et scientifique de la mission Action extérieure de l’État.

En regroupant l’ensemble des crédits de dotations aux EAF, pour fonctionnement et pour opérations, ainsi que l’ensemble des ETP des EAF sur le programme 185, la nouvelle maquette budgétaire pour 2011 tire les conséquences de la réforme du réseau de coopération initiée avec la révision générale des politiques publiques (RGPP). Parmi les principaux chantiers de modernisation et de rationalisation du réseau de coopération, la fusion à l’étranger des centres et instituts culturels avec les services d’ambassade chargés de la coopération et de l’action culturelle (SCAC) permettra d’aller, dans les 94 pays où nous disposons d’un établissement à autonomie financière (EAF), vers un établissement unique pour notre diplomatie d’influence.

Il faut néanmoins rappeler que ce plafond ne s’applique pas à l’ensemble des recrutés locaux employés dans les  EAF : ainsi que le précise le II du présent article, « ce plafond s’applique exclusivement aux agents de droit local recrutés à durée indéterminée », soit environ 70 % de l’effectif local des EAF (20).

L’exclusion des emplois correspondant à des contrats à durée déterminée (CDD), soit 30 % des effectifs des EAF, s’explique, selon l’étude d’impact jointe au présent article, par la volonté de ne comptabiliser les emplois sous le plafond « qu’à hauteur des subventions publiques reçues » par les EAF. Or, les emplois des agents recrutés à durée déterminée seraient « autofinancés », du fait des ressources propres qu’ils génèrent pour ces établissements, sous forme par exemple de cours de langue ou de droits d’entrée à des manifestations culturelles. Selon les réponses transmises par la direction du budget au Rapporteur général, ces agents recrutés par voie de CDD, non pris en compte dans le plafond proposé au présent article, sont estimés à 1 409 dans le secteur culturel et 83 dans le secteur de la recherche, soit un total de 1 492 CDD pour 2011, à 2 767 ETP en 2010.

Outre qu’il est censé encourager les EAF à développer leurs ressources propres, le plafonnement des seuls emplois correspondant à des contrats à durée indéterminée (CDI) vise donc à ne faire porter la contrainte législative qu’aux emplois qui, de facto, sont rémunérés par l’État.

En pratique, du fait même de l’autonomie financière dont jouissent ces établissements, la détermination du montant précis des subventions étatiques versées aux EAF qui financent in fine l’emploi d’agents de droit local n’est pas chose aisée.

Deux types de subventions, désormais regroupées sur le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence, coexistent : des dotations de fonctionnement imputées sur le titre 3 qui peuvent parfois s’apparenter à des subventions d’équilibre, et des dotations pour opérations imputées sur le titre 6 qui peuvent davantage être « fléchées » (21).

En 2011, les dotations de fonctionnement sont augmentées des transferts de frais de mission et de frais de fonctionnement en raison de la mise en oeuvre de la fusion de 6 SCAC et d’EAF qui seront effectués en 2011.

SUBVENTIONS VERSÉES AUX EAF EN 2011

(en euros)

P 185 Diplomatie culturelle et d’influence

AE

CP

Dotation fonctionnement

40.232.350

40.232.350

Dotation de fonctionnement - EAF culturels

34.364.329

34.364.329

Transfert des frais de missions

8.840

8.840

EAF recherche

5.859.181

5.859.181

Dotation pour opérations

15.400.617

15.400.617

Action 2, sous-action 1

3.065.990

3.065.990

Action 2, sous-action 2

7.007.406

7.007.406

Action 3

588.443

588.443

Action 4, sous-action 1

2.691.712

2.691.712

Action 4, sous-action 2

2.047.066

2.047.066

Source : Direction du budget, réponse aux questions du Rapporteur général.

Au total, ces subventions de l’État aux EAF devraient s’établir à 65,6 millions d’euros en 2011, à comparer à 65,9 millions d’euros en 2010, 54,3 millions d’euros en 2009 et à 46,1 millions d’euros en 2008.

À titre de récapitulation, le tableau ci-après présente les trois séries de plafonds d’emplois appelés à régir l’évolution des effectifs du ministère des affaires étrangères et européennes pour 2011.

ENSEMBLE DES PLAFONDS D’EMPLOIS RELEVANT DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET EUROPÉENNES POUR 2011

Type d’emplois

Champ concerné

Plafond d’emplois

Emplois rémunérés par l’État
(a. 52 du présent PLF)

Ministère des affaires étrangères et européennes

15 402 ETPT

Emplois rémunérés par des opérateurs (a. 53 du présent PLF)

Mission Action extérieure de l’État - Programme Rayonnement culturel et scientifique

6 720 ETP

Mission Aide publique au développement - Programme Solidarité à l’égard des pays en développement

28 ETP

Emplois rémunérés par des établissements à autonomie financière
(présent article)

Mission Action extérieure de l’État - Programme Rayonnement culturel et scientifique

3 411 ETP

Mission Aide publique au développement - Programme Solidarité à l’égard des pays en développement

0 ETP

*

* *

La Commission adopte l’article 54 sans modification.

*

* *

TITRE III

REPORTS DE CRÉDITS DE 2010 SUR 2011

Article 55

Majoration des plafonds de reports de crédits de paiement

Texte du projet de loi :

Les reports de 2010 sur 2011 susceptibles d’être effectués à partir des programmes mentionnés dans le tableau figurant ci-dessous ne pourront excéder le montant des crédits de paiement ouverts sur ces mêmes programmes par la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 et par les lois n° 2010-237 du 9 mars 2010, n° 2010-463 du 7 mai 2010 et n° 2010-606 du 7 juin 2010 de finances rectificatives pour 2010. Ces reports seront inscrits sur les programmes correspondants de la présente loi figurant dans le tableau ci-dessous.

intitulé du programme 2010

intitulé de la mission
de rattachement 2010

intitulé du programme 2011

intitulé de la mission
de rattachement 2011

Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur

Administration générale et territoriale de l’État

Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur

Administration générale et territoriale de l’État

Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Entretien des bâtiments de l’État

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Entretien des bâtiments de l’État

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire

Politique des territoires

Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire

Politique des territoires

Concours spécifiques et administration

Relations avec les collectivités territoriales

Concours spécifiques et administration

Relations avec les collectivités territoriales

Intervention des services opérationnels

Sécurité civile

Intervention des services opérationnels

Sécurité civile

Exposé des motifs du projet de loi :

L’article 15 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) prévoit que les crédits de paiement disponibles à la fin de l’année peuvent être reportés, dans la limite de 3 % des crédits initiaux inscrits sur le même programme, et que ce plafond peut être majoré par une disposition de loi de finances.

Le présent article fixe la liste des programmes bénéficiant d’une telle exception. Il est ainsi proposé de déroger au plafond de l’article 15 de la LOLF pour un nombre restreint de programmes, qui portent notamment sur des dépenses faisant l’objet d’une mise en œuvre pluriannuelle (mesures d’accompagnement territorial des restructurations des implantations du ministère de la défense), d’investissements pluriannuels (Copernic et Chorus) ou apportant un soutien financier aux collectivités territoriales.

Le montant des reports pour ces programmes est limité au montant de crédits de paiement ouvert par les lois de finances afférentes à l’année 2010.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à introduire, en faveur de sept programmes du budget général, des dérogations au plafond de reports de crédits de paiement prévu à l’article 15 de la LOLF.

Les reports de crédits d’un exercice sur l’autre sont un élément nécessaire à la souplesse de la gestion budgétaire. Toutefois, lorsqu’ils atteignent un montant trop important, ils nuisent à la bonne exécution de la loi de finances de l’année et contribuent à dissimuler la réalité des charges publiques. Sauf cas particulier, les reports doivent donc demeurer exceptionnels. Sous la législature précédente, le « stock » de reports, qui avait atteint 14 milliards d’euros à la fin 2001, a été spectaculairement réduit. Le graphique ci-après rend compte des efforts très substantiels de réduction des reports réalisés depuis 2002.

CRÉDITS DE PAIEMENT OUVERTS PAR REPORT SUR LE BUDGET GÉNÉRAL

Depuis cinq ans (22), l’application de l’article 15 de la LOLF conforte cette politique, en limitant les reports de crédits de paiement d’un programme – vers le même programme ou vers un programme poursuivant les mêmes objectifs – à 3 % des crédits initiaux inscrits sur le programme à partir duquel les crédits sont reportés. La LOLF traite distinctement les dépenses de personnel du titre 2 et les dépenses des autres titres, afin d’éviter que ne soit contourné le principe d’asymétrie régissant la fongibilité des crédits.

Toutefois, puisque des assouplissements sont parfois nécessaires, l’article 15 prévoit qu’une disposition de loi de finances peut ponctuellement, pour les crédits hors titre 2, majorer le plafond de 3 %.

L’année dernière, l’article 75 de la loi de finances initiale pour 2010 a ainsi autorisé plusieurs dérogations : seize programmes ont été exonérés du respect du plafond de 3 %, entraînant des reports effectifs de 2009 vers 2010 de près de 1,7 milliard d’euros, là où l’application du plafond les aurait limités à moins de 455 millions d’euros (voir le tableau ci-après).

Sont cependant comptabilisés les reports de crédits entre 2009 et 2010 portant sur la mission temporaire Plan de relance de l’économie, créée à l’occasion de la première loi de finances rectificative du 4 février 2009. Cette mission génère à elle seule des reports de crédits de paiement de 975 millions d’euros (dont 573 millions d’euros sur le programme Soutien exceptionnel à l’activité économique et à l’emploi), qui ont vocation à être intégralement consommés en 2010.

Hors mission Plan de relance de l’économie, les reports effectifs de crédits de 2009 vers 2010 des 13 autres programmes exonérés du respect du plafond de 3 % s’établissent à 715,7 millions d’euros à la fin 2009. Il faut tout spécialement souligner la forte baisse des reports de crédits militaires qui ont longtemps occupé une place déterminante au sein du « stock » de reports (voir le graphique ci-avant). Sous l’effet notamment de l’autorisation exceptionnelle de consommation de 500 millions d’euros de crédits reportés, accordée dans le cadre de la relance(23), les reports du ministère de la Défense ont diminué de 983 millions d’euros. En particulier, le montant des reports de crédits de paiement sur le programme Équipement des forces, qui atteignait encore 969 millions d’euros fin 2008, est tombé à 127 millions fin 2009.

REPORTS DE 2009 VERS 2010 PAR DÉROGATION AU PLAFOND DE 3 %

(Crédits de paiement, en millions d’euros)

Mission

Programme

LFI 2009 Hors titre 2 (A)

Plafond de 3 %

(pour mémoire)

Reports effectifs 2009-2010

Reports de fonds de concours

(exonérés du plafond de 3 %)

Reports hors FDC (B)

% des crédits initiaux (B/A)

Relations avec les collectivités territoriales

Concours spécifiques et administration

456,04

13,68

-

46,20

10,1 %

Solidarité, insertion, égalité des chances

Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales

253,54

7,61

1,38

17,88

7,1%

Sécurité civile

Coordination des moyens de secours

154,97

4,65

0,015

97,02

62,6%

Intervention des services opérationnels

113,62

3,41

0,16

23,46

20,7%

Ville et Logement

Développement et amélioration de l'offre de logement

614,46

18,43

0

95,33

15,5%

Défense

Équipement des forces

10 348

310,44

-

127,3

1,2 %

Soutien de la politique de la défense

766,27

22,99

-

52,51

6,9 %

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local

1 433,30

43,00

3,5

67,97

4,7%

Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur

276,37

8,29

0,38

43,80

15,8%

Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État

202,53

6,08

-

53,31

26,3 %

Entretien des bâtiments de l'Etat

76,98

2,31

-

76,98

100,0 %

Médias

Presse

277,69

8,33

-

13,67

4,9 %

Administration générale et territoriale de l’Etat

Vie politique, cultuelle et associative

205,91

6,18

-

0,19

0,1 %

Plan de relance de l’économie

Programme exceptionnel d'investissement public

-

 

-

245,04

 

Soutien exceptionnel à l'activité économique et à l'emploi

-

 

-

572,86

 

Effort exceptionnel en faveur du logement et de la solidarité

-

 

-

160,00

 

Total (hors plan de relance de l’économie)

15 180

455,39

 

715,70

 

Total (y.c. plan de relance de l’économie)

     

1 693,6

 

Pour 2011, le présent article tend à renouveler la dérogation au profit de six programmes (Conduite et pilotage de la politique de l’intérieur ; Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local ; Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État ; Entretien des bâtiments de l’État ; Concours spécifiques et administration ; et Intervention des services opérationnels) et à en accorder une nouvelle (au profit du programme Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire).

Les crédits en question concernent :

– l’indemnisation des communes au titre de la délivrance des cartes d’identité et des passeports de 1999 à 2008 sur le programme Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur. Une ouverture de crédits de paiement sera également proposée dans le projet de loi de finances rectificative de fin d’année (32,5 millions d’euros) ;

– des investissements informatiques du ministère du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État. Sur le programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines, il s’agit de permettre – à nouveau – des reports en faveur du projet Copernic. Il en va de même de la dérogation demandée en faveur du programme Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État, qui retrace notamment les crédits nécessaires au projet informatique Chorus ;

– le programme Entretien des bâtiments de l’État, pour lequel l’exercice 2010 est marqué par la fin du plan de relance, le doublement de la dotation prévue en loi de finances initiale par rapport à l’année précédente et la mise en place de nouvelles modalités de gestion : en 2010, les crédits d’entretien du propriétaire de certains services déconcentrés ont été gérés par les préfets de région, représentants locaux de l’État propriétaire, afin d’obtenir une meilleure mutualisation des crédits, une professionnalisation des équipes locales et un recours accru aux marchés interministériels. Cette régionalisation a vocation à s’étendre au périmètre des schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI) en 2012 ;

– des mesures d’accompagnement territorial des restructurations des implantations du ministère de la défense dans le cadre du programme Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire dont le calendrier initial a été décalé ;

– des investissements locaux financés par l’État, figurant sur le programme Concours spécifiques et administration de la mission Relations avec les collectivités territoriales (notamment dans des collectivités locales ayant subi des catastrophes naturelles) ;

– du remplacement d’hélicoptères de la sécurité civile nécessaires à la reprise des forces de souveraineté outre-mer compte tenu du décalage de l’acquisition initialement prévue en 2010 dans le cadre du programme Intervention des services opérationnels.

Pour ces sept programmes, la dérogation consiste à permettre des reports de crédits jusqu’au « montant des crédits de paiement ouverts sur ces mêmes programmes » par les quatre lois de finances afférentes à l’année 2010. Outre les crédits ouverts par la loi de finances initiale, sont donc également visés les crédits supplémentaires accordés par les lois de finances rectificatives des 9 mars, 7 mai et 7 juin 2010. Il convient manifestement de comprendre le « montant des crédits de paiement ouverts » comme un montant net des annulations de crédits effectuées par les lois de finances rectificatives déjà intervenues – en l’occurrence celles du 9 mars et du 7 mai 2010. En effet, parmi les sept programmes visés au présent article, seul le programme Concours spécifiques et administration a bénéficié d’ouvertures de crédits supplémentaires.

En permettant des reports jusqu’au montant des crédits résultant des lois de finances afférentes à 2010, sans apporter davantage de précision, le présent article tend à passer d’un plafond de 3 % des crédits initiaux prévu par la LOLF à un plafond qui, en pratique, est proche de 100 % des crédits initiaux – voire bien davantage si le programme a bénéficié d’ouvertures nettes en cours d’année. Ainsi, pour le programme Concours spécifiques et administration précité, la dérogation demandée au présent article autorise un report de 101,04 % des crédits initiaux au lieu de 3 %.

Globalement, l’autorisation de report porte donc sur 3,06 milliards d’euros de crédits hors titre 2, alors que le plafonnement organique à 3 % limiterait les reports à 93,3  millions d’euros pour l’ensemble de ces sept programmes (voir le tableau ci-après). Le décalage est tel qu’il conviendrait que, dans les prochaines lois de finances, le Gouvernement s’engage plus précisément sur le pourcentage de crédits « reportables ». La majoration du plafond permise par l’article 15 de LOLF doit en effet s’interpréter comme une souplesse dans l’application de la règle, non comme son exonération pure et simple.

Un tel progrès dans la maîtrise des reports paraît d’autant plus indispensable que l’an passé, le Gouvernement avait accepté de ne faire référence qu’aux crédits initiaux votés en loi de finances initiale pour 2009 (24) alors que l’article 42 du projet de loi de finances pour 2010 faisait également référence aux crédits ouverts par les trois lois de finances rectificatives pour 2009. Une telle exigence paraît cette année encore nécessaire, le ministère du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État n’ayant, en outre, communiqué aucune estimation du montant des reports susceptibles d’être effectués vers l’exercice 2011 en application du présent article.

REPORTS DE 2010 VERS 2011 PAR DÉROGATION AU PLAFOND DE 3 %

(crédits de paiement, en millions d’euros)

Mission

Programme

LFI 2010 (hors titre 2)

Plafond
de
3 %

Reports 2010-2011 autorisés par le présent article

Base (a)

% des crédits LFI

Administration générale et territoriale de l’État

Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur

275,80

8,27

270,40

98,04 %

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local

1 534,20

46,03

1 501,50

97,87 %

Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État

223,40

6,70

222,90

99,78 %

Entretien des bâtiments de l’Etat

169,00

5,07

166,50

98,52 %

Politique des territoires

Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire

330,10

9,90

323,30

97,94 %

Relations avec les collectivités territoriales

Concours spécifiques et administration

468,90

14,07

473,80

101,04 %

Sécurité civile

Intervention des services opérationnels

110,20

3,31

107,96

97,97 %

Total

 

3 111,60

93,348

3 066,36

 

(a) Le présent article 55 précise que les reports ne peuvent excéder le montant des crédits de paiement ouverts par les quatre lois de finances afférentes à 2010 (LFI du 30 décembre 2009 ; LFR du 9 mars 2010 ; LFR du 7 mai 2010 et LFR du 7 juin 2010), hors titre 2, c'est-à-dire les crédits ouverts nets des annulations intervenues au terme de ces différentes lois.

*

* *

La Commission adopte l’article 55 sans modification.

*

* *

TITRE IV

DISPOSITIONS PERMANENTES

I.– Mesures fiscales et budgétaires non rattachées

Article 56

Aides à la primo-accession à la propriété de la résidence principale :
création d’un prêt à taux zéro renforcé

Texte du projet de loi :

I. – Après le chapitre VI du titre Ier du livre III du code de la construction et de l'habitation (partie législative), il est créé un chapitre X ainsi rédigé :

« CHAPITRE X

« Prêt ne portant pas intérêt consenti pour financer la primo-accession à la propriété

« Art. L. 31-10-1.– Les établissements de crédit peuvent consentir des prêts ne portant pas intérêt dans les conditions prévues au présent chapitre. Ces prêts leur ouvrent droit au bénéfice du crédit d’impôt prévu à l’article 244 quater V du code général des impôts.

« Section Première

« Conditions du prêt

« Art. L. 31-10-2.– Les prêts mentionnés au présent chapitre sont consentis aux personnes physiques lorsqu’elles acquièrent, avec ou sans travaux, ou font construire leur résidence principale en accession à la première propriété. Aucun frais de dossier, frais d’expertise, intérêts ou intérêts intercalaires ne peut être perçu sur ces prêts.

« Il ne peut être accordé qu’un seul prêt ne portant pas intérêt prévu par le présent chapitre pour une même opération. Une opération financée par un tel prêt ne peut bénéficier de l’avance mentionnée à l’article 244 quater J du code général des impôts.

« Art. L. 31-10-3.– Remplissent la condition de première propriété mentionnée à l’article L. 31-10-2 les personnes physiques n'ayant pas été propriétaires de leur résidence principale au cours des deux dernières années précédant l'émission de l’offre de prêt.

« Toutefois, cette condition n'est pas exigée lorsque le bénéficiaire du prêt ou l'un des occupants du logement à titre principal :

« a) Est titulaire de la carte d'invalidité correspondant au classement dans la deuxième ou la troisième des catégories prévues à l'article L. 341-4 du code de la sécurité sociale ;

« b) Bénéficie d'une allocation attribuée en vertu des dispositions des articles L. 541-1 à L. 541-3 ou L. 821-1 à L. 821-8 du même code ;

« c) A été victime d'une catastrophe ayant conduit à rendre inhabitable de manière définitive sa résidence principale.

« Art. L. 31-10-4.– Les modalités du prêt sont fonction :

« a) Du coût total de l’opération toutes taxes comprises ;

« b) Du nombre des personnes destinées à occuper à titre principal le logement ;

« c) De l'ensemble des ressources des personnes mentionnées au b ;

« d) De la localisation dans une zone géographique, définie dans des conditions fixées par décret en fonction du déséquilibre entre l’offre et la demande de logements, du caractère neuf ou ancien du logement et de son niveau de performance énergétique globale ;

« e) De l’appartenance initiale du logement au patrimoine immobilier d’un organisme d’habitation à loyer modéré défini à l’article L. 411-2.

« Art. L. 31-10-5.– Le montant total des ressources mentionné au c de l’article L. 31-10-4 à prendre en compte pour l'offre de prêt s'entend du plus élevé des deux montants suivants :

« a) La somme des revenus fiscaux de référence, au sens du 1° du IV de l'article 1417 du code général des impôts, des personnes mentionnées au b de l’article L. 31-10-4, au titre de l'avant-dernière année précédant celle de l'offre de prêt. Dans le cas où la composition du ou des foyers fiscaux de ces personnes inclut, l'année retenue pour la détermination du montant total des ressources, des personnes qui ne sont pas destinées à occuper à titre principal le logement, le ou les revenus fiscaux de référence concernés sont corrigés afin de ne tenir compte que des personnes mentionnées au b de l’article L. 31-10-4, le cas échéant de manière forfaitaire ;

« b) Le montant total des prêts concourant au financement de l'opération, divisé par six.

« Section II

« Maintien du prêt

« Art. L. 31-10-6.– Tant que le prêt n’est pas intégralement remboursé, le logement doit demeurer la résidence principale de l’emprunteur et ne peut être proposé à la location, sauf exceptions définies par décret.

« En cas de mutation du logement, l'emprunteur peut conserver le bénéfice du prêt, sous la forme d'un transfert du capital restant dû, pour l'acquisition ou la construction d'une nouvelle résidence principale.

« Art. L. 31-10-7.– L'offre de prêt ne portant pas intérêt émise par l'établissement de crédit peut prévoir de rendre exigible le remboursement du prêt par l’emprunteur dans les cas suivants :

« a) Lorsque les conditions du prêt mentionnées au présent chapitre n’ont pas été respectées, sous réserve du respect par l’établissement des conditions de contrôle de l’éligibilité du prêt fixées par la convention mentionnée à l’article L. 31-10-14 ;

« b) Lorsque les conditions de maintien du prêt prévues à l’article L. 31-10-6 ne sont plus respectées.

« L’établissement doit indiquer dans le contrat de prêt les obligations d’information incombant à l’emprunteur, notamment en cas de changement de situation.

« Section III

« Montant du prêt

« Art. L. 31-10-8.– Le montant du prêt est égal à une quotité du coût total de l’opération retenu dans la limite d’un plafond, dans la limite du montant du ou des autres prêts, d'une durée au moins égale à deux ans, concourant au financement de l'opération.

« Art. L. 31-10-9.– La quotité mentionnée à l’article L. 31-10-8 est fixée par décret, en fonction de la localisation du logement et de son caractère neuf ou ancien. Elle ne peut pas être supérieure à 40 % ni inférieure à 20 %.

« Lorsque la performance énergétique globale du logement est inférieure à un niveau fixé par décret, la quotité ne peut pas être supérieure à 30 % ni inférieure à 10 %.

« Lorsque l’opération remplit la condition mentionnée au e de l’article L. 31-10-4, la quotité est majorée de 5 points.

« Art. L. 31-10-10.– Le coût total de l’opération comprend le coût des travaux éventuellement prévus par l’emprunteur lors de l’acquisition, à l'exception des montants financés au moyen de l'avance mentionnée à l’article 244 quater U du code général des impôts.

« Le plafond dans la limite duquel est retenu le coût total d’opération correspond au produit du montant maximum d’opération pour une personne seule par un coefficient familial, arrondi au millier d’euros le plus proche.

« Le montant maximum d’opération pour une personne seule est fixé par décret, en fonction, de la localisation du logement et de son caractère neuf ou ancien. Il ne peut être supérieur à 156 000 euros ni inférieur à 79 000 euros.

« Le coefficient familial mentionné au deuxième alinéa est déterminé en fonction du nombre de personnes destinées à occuper le logement, selon le tableau ci-après :

Nombre de personnes

1

2

3

4

5 et plus

Coefficient familial

1,0

1,4

1,7

2,0

2,3

« Section IV

« Durée du prêt

« Art. L. 31-10-11.– Les conditions de remboursement du prêt sont déterminées à la date d'émission de l’offre de prêt.

« Le remboursement du prêt s'effectue, en fonction des ressources de l'emprunteur, selon les modalités mentionnées à l’article L. 31-10-12, soit en une seule période, soit, lorsqu'il y a un différé sur une fraction de son montant, en deux périodes. Pour chaque période, le remboursement s'effectue par mensualités constantes.

« Lorsque l'emprunteur bénéficie d'un différé de remboursement, la durée de la première période, fixée à l’article L. 31-10-12, ne peut dépasser la plus longue des durées du ou des autres prêts concourant au financement de l'opération.

« La durée de la première période de remboursement peut être réduite à la demande de l'emprunteur, sans pouvoir être inférieure à quatre ans.

« La durée totale du prêt peut inclure une période de mise à disposition des fonds, durant laquelle le prêt ne fait l’objet d’aucun remboursement de la part de l’emprunteur.

« Art. L. 31-10-12.– La fraction du prêt faisant l'objet du différé et la durée de chacune des périodes de remboursement sont fixées par décret suivant dix tranches, en fonction de la localisation du logement et du montant total des ressources mentionné au c de l’article L. 31-10-4 divisé par le coefficient familial mentionné à l’article L. 31-10-10, majoré de 0,3 par personne destinée à occuper le logement au delà de la cinquième.

« La fraction du prêt qui fait l’objet d’un différé ne peut être supérieure à 45 % du montant du prêt.

« La durée de la première période de remboursement ne peut être supérieure à 23 ans ni inférieure à 5 ans.

« La durée de la deuxième période de remboursement ne peut être supérieure à 7 ans ni inférieure à 2 ans.

« Section V

« Conventions avec les établissements de crédit et contrôle

« Art. L. 31-10-13.– L’habilitation à délivrer les prêts prévus au présent chapitre est subordonnée à la conclusion d'une convention entre l'établissement de crédit et l'Etat, conforme à une convention-type approuvée par arrêté conjoint du ministre chargé de l'économie et du ministre chargé du logement.

« Art. L. 31-10-14.– Le ministre chargé de l’économie et le ministre chargé du logement sont autorisés à confier la gestion, le suivi et le contrôle des crédits d’impôt dus au titre des prêts prévus au présent chapitre à la société de gestion mentionnée au cinquième alinéa de l'article L. 312-1.

« Le droit de contrôle confié à la société mentionnée à l’alinéa précédent s’exerce sans préjudice de celui dévolu à l’administration fiscale, qui demeure seule compétente pour procéder à des rectifications.

« Une convention conclue entre l'établissement de crédit et la société mentionnée au premier alinéa, conforme à une convention-type approuvée par arrêté conjoint du ministre chargé de l'économie et du ministre chargé du logement, définit les modalités de déclaration des prêts par l'établissement de crédit, le contrôle de leur éligibilité et le suivi des crédits d'impôt prévus à l’article 244 quater V du code général des impôts.

« Art. L. 31-10-15.– Au mois de janvier de chaque année, l’établissement de crédit porte à la connaissance de l’emprunteur le montant du crédit d’impôt prévu à l’article 244 quater V du code général des impôts correspondant au prêt sans intérêts dont il a accepté l’offre l’année précédente. »

II. - Le code général des impôts est ainsi modifié :

A. Après l’article 244 quater U, il est inséré un article 244 quater V ainsi rédigé :

« Art. 244 quater V.– I. Les établissements de crédit mentionnés à l'article L. 511-1 du code monétaire et financier passibles de l'impôt sur les sociétés, de l'impôt sur le revenu ou d'un impôt équivalent, ayant leur siège dans un Etat membre de la Communauté européenne ou dans un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention fiscale contenant une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale, peuvent bénéficier d'un crédit d'impôt au titre des prêts ne portant pas intérêt mentionnés à l’article L. 31-10-1 du code de la construction et de l’habitation.

« Les conditions d'attribution et les modalités des prêts ne portant pas intérêt mentionnés à l'alinéa précédent sont fixées chaque année par décret dans les conditions prévues aux articles L. 31-10-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation. Une étude d’impact jointe au décret fait apparaître les mesures prises pour que le montant annuel de crédits d’impôt accordés au titre des prêts ne portant pas intérêt versés la même année ne dépasse pas 2,6 milliards d’euros. Ce montant s’entend du montant brut des crédits d’impôt accordés, diminué de l’impôt sur les bénéfices correspondant.

« II.– Le montant du crédit d'impôt est égal à l’écart entre la somme actualisée des mensualités dues au titre du prêt ne portant pas intérêt et la somme actualisée des montants perçus au titre d'un prêt de mêmes montant et durée de remboursement, consenti à des conditions normales de taux à la date d'émission de l'offre de prêt ne portant pas intérêt.

« La période de mise à disposition des fonds mentionnée au dernier alinéa de l’article L. 31-10-11 du code de la construction et de l’habitation n’est pas prise en compte pour le calcul du crédit d’impôt.

« Les modalités de calcul du crédit d'impôt et de détermination de son taux sont fixées par décret.

« Le crédit d'impôt fait naître au profit de l'établissement de crédit une créance, inaliénable et incessible, d'égal montant. Cette créance constitue un produit imposable rattaché à hauteur d'un cinquième au titre de l'exercice au cours duquel l'établissement de crédit a versé des prêts sans intérêts et par fractions égales sur les exercices suivants.

« En cas de fusion, la créance de la société absorbée est transférée à la société absorbante. En cas de scission ou d'apport partiel d'actif, la créance est transmise à la société bénéficiaire des apports à la condition que l'ensemble des prêts ne portant pas intérêt y afférents et versés à des personnes physiques par la société scindée ou apporteuse soient transférés à la société bénéficiaire des apports.

« III.– La société mentionnée au cinquième alinéa de l’article L. 312-1 du code de la construction et de l’habitation est tenue de fournir à l'administration fiscale, dans les quatre mois de la clôture de l'exercice de chaque établissement de crédit, les informations relatives aux prêts ne portant pas intérêt versés par chaque établissement de crédit, au montant total des crédits d'impôt correspondants obtenus ainsi qu’à leur suivi.

« IV.- Lorsque les sociétés de personnes mentionnées aux articles 8 et 238 bis L, ou les groupements mentionnés aux articles 239 quater, 239 quater B et 239 quater C ne sont pas soumis à l'impôt sur les sociétés, le crédit d'impôt peut être utilisé par les associés proportionnellement à leurs droits dans ces sociétés ou ces groupements, à la condition que les associés soient redevables de l'impôt sur les sociétés ou soient des personnes physiques participant à l'exploitation au sens du 1° bis du I de l'article 156. »

B. Après l’article 199 ter S, il est inséré un article 199 ter T ainsi rédigé :

« Art. 199 ter T.− I.- Le crédit d'impôt défini à l'article 244 quater V est imputé à hauteur d'un cinquième de son montant sur l'impôt sur le revenu dû par le contribuable au titre de l'année au cours de laquelle l'établissement de crédit a versé des prêts ne portant pas intérêt et par fractions égales sur l'impôt sur le revenu dû au titre des quatre années suivantes. Si la fraction du crédit d'impôt excède l'impôt dû au titre de chacune de ces années, l'excédent est restitué.

« II.- Si, pendant la durée du prêt, et tant que celui-ci n'est pas intégralement remboursé, les conditions mentionnées au chapitre X du titre Ier du livre III du code de la construction et de l’habitation n'ont pas été respectées, le crédit d’impôt est reversé par l'établissement de crédit.

« III.- Si, pendant la durée du prêt, et tant que celui-ci n'est pas intégralement remboursé, les conditions de son maintien mentionnées à la section II du chapitre X du titre Ier du livre III du code de la construction et de l’habitation ne sont plus respectées, ou en cas de remboursement anticipé du prêt, les fractions de crédit d'impôt restant à imputer ne peuvent plus être utilisées par l'établissement de crédit. »

C. Après l’article 220 Z bis, il est inséré un article 220 Z ter ainsi rédigé :

« Art. 220 Z ter.− Le crédit d’impôt défini à l’article 244 quater V est imputé sur l’impôt sur les sociétés dû par l’entreprise dans les conditions prévues à l’article 199 ter T. »

D. Le 1 de l’article 223 O est complété par un z bis ainsi rédigé :

« z bis. Des crédits d’impôt dégagés par chaque société du groupe en application de l’article 244 quater V ; les dispositions de l’article 220 Z ter s’appliquent à la somme de ces crédits d’impôt. »

E. A l'article 1649 A bis, après la référence : « 244 quater U », sont insérés les mots : « ou des prêts ne portant pas intérêt prévus à l’article 244 quater V ».

F. Au seizième alinéa du I de l'article 244 quater J, l'année : « 2012 » est remplacée par l'année : « 2010 ».

G. L’article 200 quaterdecies est complété par un X ainsi rédigé :

« X.- Les dispositions du présent article s’appliquent aux opérations pour lesquelles chacun des prêts concourant à leur financement a fait l’objet d’une offre de prêt émise avant le 1er janvier 2011, sous réserve que l’acquisition du logement achevé ou en l’état futur d’achèvement intervienne au plus tard le 30 septembre 2011 ou, s’agissant d'opérations de construction de logements, que la déclaration d’ouverture de chantier intervienne au plus tard à la même date. »

III.− Au IV de l'article 93 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 modifiée, l'année : « 2012 » est remplacée par l'année : « 2010 ».

IV.− Les avances prévues à l’article 244 quater J du code général des impôts n’ouvrent pas droit au crédit d’impôt mentionné au même article lorsque l’offre de prêt n’a pas fait l’objet d’une acceptation avant le 1er juillet 2011 ou lorsque les fonds n’ont pas été mis à disposition de l’emprunteur, en totalité ou partiellement, avant le 1er juillet 2012.

V.- Le I et les A à E du II s’appliquent aux prêts émis du 1er janvier 2011 au 31 décembre 2014.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article met en œuvre la réforme des aides à l’accession à la propriété qui simplifie le panel des aides disponibles en créant un dispositif central de prêt à taux zéro renforcé : le « prêt à 0% + » (PTZ+), délivré à l’ensemble des primo-accédants sans condition de ressources pour l’acquisition de leur résidence principale. La mise en œuvre de ce nouveau dispositif aura pour effet d’améliorer l’efficacité de l’aide de l’ةtat et participera ainsi de l’objectif d’augmentation de la part de ménages propriétaires de leur résidence principale en France.

Le PTZ+ reprend les caractéristiques essentielles du PTZ actuel mais il solvabilise davantage les ménages et favorise un pilotage plus fin de la politique de soutien à l’accession. Universel pour les primo-accédants, il n’est soumis à aucune condition de ressources.

Il comporte :

- un mécanisme de différé de remboursement à destination des ménages les plus modestes ;

- une augmentation significative de l’aide apportée dans les zones tendues ;

- un mécanisme de « revenu plancher » qui supprime les effets d’aubaine (revenu actuel en décalage avec le revenu de référence) ;

- un bonus spécifique pour encourager l’acquisition de logements sociaux HLM (« vente HLM ») ;

- une reconnaissance de la valeur verte du logement, sous la forme d’un malus pour les logements qui ne sont pas énergétiquement performants.

Le présent article met parallèlement fin à des dispositifs dont l’efficacité au regard de l’accession à la propriété a fait l’objet d’une évaluation à la suite des amendements déposés lors du débat parlementaire relatif à la loi de finances pour 2010 : le prêt à 0%, créé en 1995 et modifié dans le cadre de la loi de finances pour 2005 ainsi que le crédit d’impôt sur les intérêts d’emprunt (issu de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat).

Observations et décision de la Commission :

Par amendement au projet de loi de finances pour 2010 (25), M. Michel Piron et le Rapporteur général proposaient de transformer le crédit d’impôt sur le revenu afférent aux intérêts d’emprunt en une annulation d’intérêts d’emprunt, prenant la forme d’un prêt sans intérêt. L’État prendrait ainsi à sa charge, non plus une fraction des intérêts versés par les propriétaires au titre des cinq années suivant l’acquisition de leur résidence principale, mais le montant des intérêts non versés au titre du prêt sans intérêt pour toute sa durée. Une telle transformation du crédit d’impôt permettait :

– de renforcer la solvabilité des ménages à la date de l’acquisition ;

– d’adapter le gain de pouvoir d’achat des acquéreurs en fonction de divers critères, notamment géographique ;

– d’organiser la dégressivité de l’avantage en fonction des revenus.

L’amendement a été retiré, le Gouvernement ayant proposé de constituer un groupe de travail sur le sujet. Dans son rapport n° 2692 de juillet 2010 relatif à l’application de la loi fiscale (26), le Rapporteur général présentait les conditions et perspectives d’une telle réforme, sur la base de simulations concluant à l’impossibilité d’envisager une pure transformation du crédit d’impôt en prêt à 0 %. L’objectif impérieux consistant à ramener la dépense à son niveau de 2010, à savoir 1,5 milliard d’euros, s’oppose à la création d’un dispositif totalement universel, ayant une efficacité réelle en matière d’accession. Trois alternatives étaient présentées : un prêt à 0 % universel restreint à la primo-accession, une refonte complète du PTZ existant toujours réservé à la primo-accession mais ouvert sans condition de ressources, ou une amélioration du PTZ combinée à un prêt universel réservé au secteur du neuf.

Le présent article propose de mettre en œuvre la seconde option, au travers d’une fusion des aides existantes intégrant le PTZ, de la transformation du crédit d’impôt TEPA et du PASS-foncier, arrivant à échéance. Le choix est donc fait de concentrer l’aide sur la primo-accession, comme phase critique dans le parcours résidentiel. Mais au-delà du principe de la fusion, la création du PTZ + constitue l’occasion de restructurer complètement un dispositif qui a largement fait ses preuves mais a perdu de son efficacité avec la montée des prix de l’immobilier. Le PTZ + est conçu à partir d’une approche beaucoup plus fine des besoins effectifs des ménages souhaitant accéder à la propriété, qui a conduit à revoir les critères de modulation de l’aide pour combler au mieux le différentiel entre la capacité de financement et les prix constatés.

L’accent est dans ce cadre porté sur les classes modestes et moyennes, les familles et les zones tendues, tant pour la fixation des montants de prêts que pour la définition des modalités de remboursement. Pour autant, le choix est fait de conserver l’universalité d’un dispositif d’aide et de ne pas dégrader l’avantage qu’aurait représenté le PTZ actuel dans les zones détendues. Le nouveau dispositif doit continuer à y favoriser l’acquisition de logements plus confortables.

Le I du présent article crée un nouveau chapitre dans le code de la construction et de l’habitation (CCH), comportant 15 nouveaux articles fixant les modalités d’octroi des prêts et les critères permettant de calculer leurs montants et modalités de remboursement.

Les A à F du II définissent les conditions afférentes au crédit d’impôt accordé aux établissements de crédit au titre des prêts institués.

Le V prévoit l’entrée en vigueur du nouveau dispositif. Le G du II et les III et IV mettent fin au crédit d’impôt sur le revenu et à l’actuel PTZ.

I.– UN DISPOSITIF DE PRÊT À 0 % QUI SE SUBSTITUE AUX AIDES EXISTANTES

1.– L’entrée en vigueur du PTZ+

Le V du présent article prévoit l’entrée en vigueur de l’ensemble des dispositions afférentes au PTZ +, qu’elles soient codifiées au CCH ou au CGI, aux prêts émis du 1er janvier 2011 au 31 décembre 2014. Des PTZ + devraient donc pouvoir être distribués dès le 1er janvier 2011, ce qui impose, d’une part, au Gouvernement une publication des décrets (27) dans les jours qui suivront la publication de la loi de finances pour 2011, d’autre part, aux établissements de crédits d’avoir finalisé les évolutions de leurs logiciels. On soulignera que le dispositif est borné dans le temps à l’échéance de la loi de programmation des finances publiques.

2.– La fermeture du crédit d’impôt sur le revenu afférent aux intérêts d’emprunt mis en place par la loi TEPA

L’article 5 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat a institué un crédit d’impôt en faveur des contribuables qui acquièrent ou construisent leur résidence principale au titre des intérêts des prêts. Le montant annuel des dépenses est plafonné à 3 750 € pour un célibataire et à 7 500 € pour un couple. Ces montants sont doublés lorsqu’au moins un des membres du foyer fiscal est handicapé. Ils sont également majorés de 500 € par personne à charge ou de 250 € lorsqu’il s’agit d’un enfant réputé à charge égale de l’un et l’autre de ses parents. Le crédit d’impôt est égal à 40 % du montant des intérêts pris en compte pour les intérêts versés au titre de la première annuité puis 20 % pour les quatre années suivantes. Toutefois, d’une part, la durée du crédit d’impôt est portée à sept ans à un taux unique de 40 % pour l’acquisition ou la construction d’un logement BBC, d’autre part, depuis le 1er janvier 2010 le taux est dégradé (30 % et 15 % en 2010) pour les logements neufs non BBC.

Le G du II du présent article insère un nouvel alinéa à l’article 200 quaterdecies du code général des impôts pour mettre un terme à ce dispositif longuement commenté dans le rapport d’information n° 2692 précité. Il n’y a pas en revanche de remise en cause de l’avantage pour les acquisitions antérieures au 1er janvier 2011 (application de la fermeture du dispositif aux seuls flux nouveaux).

Le crédit d’impôt sur le revenu ne sera plus accordé qu’aux offres de prêts émises avant le 1er janvier 2011, sous les deux conditions suivantes :

– chacun des prêts concourant au financement de l’opération devra avoir fait l’objet d’une offre de prêt avant le 1er janvier 2011, afin d’exclure le cumul avec le nouveau PTZ+ pour une même opération ;

– le bénéfice du crédit d’impôt sur le revenu ne sera accordé que si l’acquisition du logement achevé ou en l’état futur d’achèvement ou la déclaration d’ouverture de chantier en cas de construction intervient au plus tard le 30 septembre 2011. Une période transitoire est donc organisée pour les acquisitions qui n’auront pas encore donné lieu au déblocage des fonds au 1er janvier 2011 mais dont le plan de financement a été constitué avant cette date. Cette période n’est que transitoire afin d’éviter que des offres en sommeil depuis de longues périodes puissent encore déclencher le crédit d’impôt. Il s’agit d’une position rationnelle mais aussi très concrète, puisque le transfert d’un prêt sur une nouvelle acquisition ne donne pas nécessairement lieu à l’émission d’une nouvelle offre. Une acquisition en 2013 par exemple financée par le transfert d’un prêt dont l’offre a été émise en 2009 aurait pu, à défaut, être éligible au crédit d’impôt sur le revenu ainsi « rechargé ».

3.– La mise en extinction du PTZ

Le dispositif existant du prêt à taux zéro est destiné aux personnes physiques qui n’ont pas été propriétaires de leur résidence principale au cours des deux années précédant l’offre de prêt. Les ressources de ces personnes doivent être inférieures à des plafonds fonction du nombre de personnes destinées à occuper le logement et de la localisation du logement, qui ne peuvent excéder 64 875 euros.

Nombre de personnes destinées à occuper le logement

Zone A

Zone B ou C

1 personne

31 250 €

23 688 €

2 personnes

43 750 €

31 588 €

3 personnes

50 000 €

36 538 €

4 personnes

56 875 €

40 488 €

5 personnes et plus

64 875 €

44 425 €

Le PTZ dans le neuf peut être majoré, d’une part, d’un montant pouvant atteindre 15 000 euros pour les ménages disposant de ressources inférieures ou égales aux plafonds PLUS et qui bénéficient d’une aide d’une ou de plusieurs collectivités territoriales ou groupements de collectivités. D’autre part, il est majoré d’un montant maximum de 20 000 euros lorsque le logement présente un niveau élevé de performance énergétique globale (label BBC).

Le montant maximal du PTZ est égal à 20 % du coût de l’opération retenu dans la limite d’un montant maximal en fonction du nombre de personnes destinées à occuper le logement, de la zone et du caractère neuf ou ancien du logement. Ce taux est porté à 30 % dans les ZUS et dans les ZFU. Il est porté à 40 % dans les DOM lorsque l’emprunteur justifie de ressources inférieures ou égales à 60 % des plafonds de la zone B, et porté à 50 % sous ces conditions dans les ZFU et ZUS des DOM. Dans tous les cas, le montant est plafonné à 50 % du montant du ou des autres prêts d’une durée supérieure à deux ans contractés.

Pour les acquisitions ou constructions de logements neufs, un doublement du PTZ a été mis en œuvre dans le cadre du plan de relance (article 30 de loi de finances rectificative pour 2008). Le montant de PTZ maximum a été porté à 65 100 euros. Cette mesure a été prorogée en 2010 par la loi de finances pour 2010 pour les prêts émis au premier semestre et une majoration de moitié a été mise en place pour ceux émis au second semestre (montant maximum de 48 750 euros). La quotité a été relevée à 30 % du coût ainsi plafonné, dans la limite de 100 % du montant des autres prêts.

MONTANTS HORS MAJORATIONS DANS L’ANCIEN

Nombre de personnes destinées à occuper le logement

Plafond d’opération

Montant maximum de prêt

Zone A

Zone B

Zone C

Zone A

Zone B

Zone C

1 personne

72 000 €

44 000 €

41 250 €

14 400 €

8 800 €

8 250 €

2 personnes

101 250 €

66 000 €

61 875 €

20 250 €

13 200 €

12 375 €

3 personnes

112 500 €

76 000 €

71 250 €

22 500 €

15 200 €

14 250 €

4 personnes

123 750 €

86 000 €

80 625 €

24 750 €

17 200 €

16 125 €

5 personnes

135 000 €

96 000 €

90 000 €

27 000 €

19 200 €

18 000 €

6 personnes et plus

146 250 €

106 000 €

99 375 €

29 250 €

21 200 €

19 875 €

MONTANTS HORS MAJORATIONS DANS LE NEUF EN 2011

Nombre de personnes

Plafond d’opération

Montant maximum de prêt

Zone A

Zones B et C

Zone A

Zones B et C

1 personne

80 000 €

55 000 €

16 000€

11 000 €

2 personnes

112 500 €

82 500 €

22 500 €

16 500 €

3 personnes

125 000 €

95 000 €

25 000 €

19 000 €

4 personnes

137 500 €

107 500 €

27 500 €

21 500 €

5 personnes

150 000 €

120 000 €

30 000 €

24 000 €

6 personnes et plus

162 500 €

132 500 €

32 500 €

26 500 €

MONTANTS DE PTZ DANS LE NEUF AU SECOND SEMESTRE 2010

Nombre de personnes
destinées à occuper le logement

Plafond d’opération

Montant maximum de prêt

Zone A

Zones B et C

Zone A

Zone B et C

1 personne

80 000 €

55 000 €

24 000 €

16 500 €

2 personnes

112 500 €

82 500 €

33 750 €

24 750 €

3 personnes

125 000 €

95 000 €

37 500 €

28 500 €

4 personnes

137 500 €

107 500 €

41 250 €

32 250 €

5 personnes

150 000 €

120 000 €

45 000 €

36 000 €

6 personnes et plus

162 500 €

132 500 €

48 750

39 750 €

Les durées de remboursement du PTZ sont modulées en fonction des ressources des emprunteurs, classés en cinq tranches, dont les trois premières donnent lieu à un différé d’une fraction du prêt (période 1). Ces durées ont été majorées pour les PTZ bénéficiant de la mesure de doublement.

MODALITÉS DE REMBOURSEMENT DANS L’ANCIEN ET DANS LE NEUF EN 2011

 

Ressources (RFR)

% du prêt avec différé

Durée Période 1

Durée Période 2

Hors majoration

Avec majoration

Hors majoration

Avec majoration

Moins de 15 801 euros

100 %

18 ans

18 ans

4 ans

6 ans

De 15 801 euros à 19 750 euros

75 %

18 ans

18 ans

3 ans

4,5 ans

De 19 751 euros à 23 688 euros

50 %

15 ans

15 ans

2 ans

3 ans

De 23 689 euros à 31 588 euros

0 %

8 ans

12 ans

31 589 euros et plus

0 %

6 ans

9 ans

MODALITÉS DE REMBOURSEMENT DANS LE NEUF EN 2010

Ressources (RFR)

% du prêt avec différé

Durée Période 1

Durée Période 2

Hors majoration

Avec majoration

Hors majoration

Avec majoration

Zone A

Zones B et C

Moins de 23 689 euros

Moins de 15 801 euros

100 %

18 ans

18 ans

8 ans

12 ans

-

De 15 801 euros à 19 750 euros

75 %

18 ans

18 ans

6 ans

9 ans

De 23 689 euros à 43 750 euros

De 19 751 euros à 23 688 euros

50 %

15 ans

15 ans

4 ans

6 ans

43 751  euros et plus

De 23 689 euros à 31 588 euros

0 %

12 ans

16 ans

-

31 589 euros et plus

0 %

9 ans

12 ans

Le III du présent article modifie le IV de l’article 93 de la loi de finances rectificative pour 2004 ayant institué le PTZ et prévu ses modalités d’application, pour prévoir son application (28) aux avances remboursables émises jusqu’au 31 décembre 2010 au lieu de 2012, date fixée par la loi de finances pour 2010 ayant prorogé le PTZ.

Par coordination, le F du II du présent article modifie en conséquence le seizième alinéa du I de l’article 244 quater J du code général des impôts pour substituer la date du 31 décembre 2012 à celle du 31 décembre 2010. Cet alinéa concerne la majoration conditionnée à une aide à l’accession sociale à la propriété octroyée par des collectivités territoriales ou leurs groupements.

Le second alinéa du nouvel article L. 31-10-2 du CCH prévoit expressément qu’un PTZ + ne peut être cumulé avec un PTZ pour une même opération. Il s’agit de traiter le cas des offres de PTZ émises avant le 1er janvier 2011, non encore acceptées à cette date, afin qu’elles ne soient pas complétées par un PTZ + émis pour la même acquisition ou construction à compter de cette date. En effet, les offres de prêt afférentes à une même opération peuvent être émises à des dates différentes.

4.– L’arrivée à terme du Pass-foncier

Créé par la convention entre l’État, l’UESL et la CDC du 20 décembre 2006, le Pass-foncier faisait initialement l’objet d’un bail à construction donnant lieu à la dissociation « juridique » entre le terrain et le bâti : le ménage était seulement propriétaire de la maison et un organisme collecteur du 1 % logement (devenu Action logement) était propriétaire du terrain, qui était remboursé dans un deuxième temps. Ce mécanisme ne trouvait pas à s’appliquer en copropriété.

Un dispositif complémentaire de Pass-foncier sous forme de prêt à remboursement différé a été mis en place par la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion. Le ménage est propriétaire de l’intégralité du logement dès le départ et la dissociation est « financière » : un prêt bancaire ainsi qu’un prêt à 0 % couvrent le coût de la construction, et un prêt Pass-foncier, octroyé par un collecteur, couvre le coût du terrain et fait l’objet d’un remboursement différé. Le montant du prêt Pass-foncier est égal à 30 % du coût de l’opération et plafonné en fonction de la situation géographique du logement. La période de différé d’amortissement est au maximum de 25 ans, au cours desquels l’emprunteur s’acquitte du montant des intérêts dus sur le capital à un taux bonifié, et la durée d’amortissement est ensuite au maximum égale à 10 ans.

Le Pass-foncier est ouvert aux primo-accédants de leur résidence principale disposant de ressources inférieures aux plafonds PSLA (égaux à ceux du prêt à 0 % depuis avril 2009) et bénéficiaires d’une aide à l’accession sociale à la propriété attribuée par une ou plusieurs collectivités territoriales ou par un groupement de collectivités territoriales. Seuls sont éligibles les logements neufs, dont le prix de vente ou de construction est par ailleurs inférieur à des plafonds fixés par arrêté (29), identiques à ceux du dispositif PSLA : 3 932 €/m² en zone A, 2 637 €/m² en zone B1, 2 302 €/m² en zone B2, 2 014 €/m² € en zone C.

Le Pass-foncier permet de bénéficier du taux réduit de TVA à 5,5 % jusqu’au 31 décembre 2010 (30).

Le Pass-foncier a connu un véritable succès, y compris avec une augmentation en 2010 de la part d’opérations en zones tendues augmentant son coût unitaire (31). Dans le cadre de la sortie du plan de relance, et pour s’assurer que le réseau d’Action Logement serait en mesure de délivrer des Pass-foncier sur l’ensemble de l’année 2010 tout en respectant son enveloppe d’engagement d’un milliard d’euros sur 2009-2010, les montants maximaux des Pass-foncier ont été diminués de 20 000 euros pour chaque zone à compter du 29 juillet 2010 (32): 30 000 euros en zone A, 25 000 euros en zone B1, 20 000 euros en zone B2 et 10 000 euros en zone C. C’est donc une fin progressive du Pass-foncier qui a été mise en place permettant d’atteindre l’objectif de 30 000 en 2009 et 2010. Il disparaît, sans nécessiter de disposition législative, avec la création du PTZ+.

II.– LE PTZ + INSTITUÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le PTZ + institué par le présent article présente des caractéristiques similaires au PTZ actuel, bien qu’il soit proposé de légaliser certaines dispositions aujourd’hui règlementaires et de codifier toute la partie non fiscale du dispositif dans le code de la construction et de l’habitation. Par souci de lisibilité, seules les différences sont signalées au fur et à mesure du commentaire. L’essentiel des changements, c'est-à-dire les montants et les barèmes effectifs, étant toutefois fixés par voie réglementaire, les mesures d’application qui sont d’ores et déjà prévues pour 2011 sont aussi présentées.

Le I du présent article crée un nouveau chapitre dans le CCH afférent au PTZ +. Ses sections I à IV, comportant les nouveaux articles L. 31-10-1 à L. 31-10-12, définissent les caractéristiques du prêt et les modalités de son octroi et de son maintien aux emprunteurs.

A.– LES OPÉRATIONS ÉLIGIBLES

Le nouvel article L. 31-10-2 prévoit que les PTZ + sont consentis à des personnes physiques pour l’acquisition ou la construction de leur résidence principale en accession à la première propriété.

 Sont ainsi éligibles les opérations :

– de construction ou d’acquisition d’un logement neuf : la construction d’une maison individuelle, avec ou sans acquisition du terrain, l’acquisition d’un logement neuf (appartement ou maison) construit ou vendu en l’état futur d’achèvement et n’ayant jamais fait l’objet d’une occupation. L’acquisition et l’aménagement à usage de logements de locaux non destinés à l’habitation ou leur transformation seule sont assimilés à de la construction neuve ;

– d’acquisition d’un logement existant, avec ou sans travaux, le PTZ + pouvant financer ces travaux ;

– les opérations de location-accession.

 Le PTZ ne s’appliquera qu’aux acquisitions ou constructions de résidence principale, comme les dispositifs auxquels il se substitue. L’article R. 318-7 du CCH considère comme résidence principale un logement occupé au moins huit mois par an, sauf en cas d'obligation de déplacement liée à l'activité professionnelle, raison de santé ou cas de force majeure, par l'emprunteur et les personnes destinées à occuper le logement. Le nouvel article L. 31-10-6 prévoit que le logement doit demeurer la résidence principale de l’emprunteur pendant toute sa durée. Il ne peut notamment pas être proposé à la location, sauf exceptions fixées par décret. L’article R. 318-7 du CCH prévoit, sous réserve d’une durée de location maximale de six ans et de conditions afférentes au locataire et aux loyers, que le prêt est maintenu lorsque la location résulte d’une mobilité professionnelle entraînant un trajet de plus de 70 km, d’un décès, d’un divorce ou de la dissolution d'un pacte civil de solidarité, d’une invalidité ou incapacité, d’un chômage d'une durée supérieure à un an.

 Le nouvel article L. 31-10-3 explicite la condition d’accession à la première propriété : le PTZ + est destiné aux personnes physiques qui n’ont pas été propriétaires de leur résidence principale au cours des deux années précédant l’offre de prêt. Il est dérogé à cette condition lorsque l’emprunteur ou l’un des occupants du logement :

– est titulaire de la carte d’invalidité correspondant au classement dans la deuxième ou la troisième des catégories prévues à l’article L. 341-4 du code de la sécurité sociale (personnes absolument incapables d'exercer une profession quelconque) ;

– bénéficie d’une allocation de logement ou d’une allocation aux adultes handicapés (article L. 541-1 et L. 821-1 du code de la sécurité sociale) ;

– est victime d’une catastrophe ayant conduit à rendre inhabitable de manière définitive sa résidence principale (33).

Par ailleurs, le deuxième alinéa du nouvel article L. 31-10-6 prévoit expressément la possibilité de transférer le capital restant dû du PTZ + pour l’acquisition ou la construction d’une nouvelle résidence principale. Cette possibilité figurant aujourd’hui à l’article R. 318-8 du code de la construction et de l’habitation est mal connue. On peut espérer que sa « légalisation » évitera à certains emprunteurs de « sortir » d’un dispositif dont l’établissement de crédit a tiré bénéfice du fait de l’imputation sur cinq ans du crédit d’impôt.

 Outre celles déjà présentées afférentes au non-cumul avec les dispositifs auxquels le PTZ + se substitue, plusieurs clauses anti-cumul sont « légalisées » :

– un seul PTZ + peut être accordé pour une même opération (second alinéa du nouvel article L. 31-10-2 du CCH) ;

– un PTZ + ne peut concourir au financement de travaux financés par un éco-PTZ (premier alinéa du nouvel article L. 31-10-10). Le non-cumul s’applique sur les seuls montants financés au moyen de l’éco-PTZ.

B.– LES CARACTÉRISTIQUES FIXÉES DANS LES NOUVEAUX ARTICLES DU CODE DE LA CONSTRUCTION ET DE L’HABITATION

Le nouvel article L. 31-10-4 du CCH fixe sept critères qui, combinés, déterminent les modalités du prêt :

– le coût total de l’opération TTC,

– le nombre d’occupants du logement,

– l’ensemble des ressources des occupants,

– la localisation géographique,

– le caractère neuf ou ancien du bien,

– le niveau de performance énergétique globale du logement,

– l’appartenance initiale du logement au patrimoine immobilier d’un organisme HLM (offices publics de l'habitat, sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré, sociétés anonymes coopératives de production et sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif d'habitations à loyer modéré, fondations d'habitations à loyer modéré) (34).

Ces critères peuvent intervenir soit pour la détermination du montant du prêt, au niveau des plafonds d’acquisition et/ou des quotités financées (nouveaux articles L. 31-10-8 à L. 31-10-10), soit pour la détermination des conditions afférentes aux périodes de remboursement (nouveaux articles L. 31-10-11 et L. 31-10-12). Ils sont présentés au stade où ils interviennent.

1.– Les montants de prêt

Le nouvel article L. 31-10-8 énonce que le montant du PTZ + est déterminé en fonction du coût total de l’opération (C), lui-même plafonné à un montant (M), auquel est appliquée une quotité (X %). Le montant ainsi déterminé est en outre lui-même plafonné au montant du ou des autres prêts d’une durée au moins égale à deux ans concourant au financement de l’opération. Cette limite permet de réduire l’avantage consenti à des ménages disposant d’un apport important. Elle était fixée à 50 % des autres prêts pour le PTZ, et relevée à 100 % uniquement pour les PTZ dans le neuf bénéficiant du doublement en 2009 et 2010.

La formule est donc : PTZ + = (X % x C ≤ M) ≤ autres prêts

a) Le montant d’opération retenu (nouvel article L. 31-10-10)

Le coût total de l’opération toutes taxes (35) comprises est défini comme incluant le coût des travaux éventuellement prévus par l’emprunteur lors de l’acquisition (sauf ceux financés par un éco-PTZ).

Comme pour le PTZ, le montant plafond d’opération retenu est fonction de trois critères :

 la localisation du logement, qui, conformément au d du nouvel article L. 31-10-4, est définie dans des conditions fixées par décret en fonction du déséquilibre entre l’offre et la demande de logements. Il s’agit du classement par zone des communes ;

 le caractère neuf ou ancien du logement ;

Pour ces deux critères, il s’agit de tenir compte des montants réels des opérations à financer, qui sont effectivement corrélés à la localisation et au caractère neuf ou ancien ;

 le nombre de personnes destinées à occuper à titre principal le logement. Le montant plafond d’opération résultant des deux premiers critères s’applique à une personne seule. Ce montant est multiplié par un coefficient familial qui est de 1,4 pour deux personnes puis 0,3 supplémentaire par personne jusqu’à cinq personnes. Les plafonds ainsi déterminés sont arrondis au millier d’euros le plus proche. Le nombre de personnes à retenir est indépendant de la composition du foyer fiscal et seules sont retenues les personnes destinées à occuper « à titre principal » le logement (le rattachement des enfants au foyer est sans effet).

Le troisième alinéa de l’article L. 31-10-10 prévoit que le plafond d’opération est compris entre 79 000 euros et 156 000 euros pour une personne seule. En conséquence, la loi autorise les plafonds minima et maxima suivants :

Coefficient Familial

Plafond minimum

Plafond maximum

1 personne

1,0

79 000 €

156 000 €

2 personnes

1,4

111 000 €

218 000 €

3 personnes

1,7

134 000 €

265 000 €

4 personnes

2,0

158 000 €

312 000 €

5 personnes

2,3

182 000 €

359 000 €

Il convient d’insister sur le fait qu’aujourd’hui, 98 % des PTZ saturent le montant plafond applicable, car les plafonds sont sous-dimensionnés par rapport à la réalité des prix de l’immobilier. Avec le PTZ+, le relèvement est tel que cette proportion sera fortement diminuée. C’est alors la quotité seule qui produira l’avantage. Les montants fixés retrouvent donc un vrai rôle de plafond.

b) La quotité applicable au montant d’opération (nouvel article L. 31-10-9)

Dans le souci de répondre de la façon la plus efficace possible au besoin, il a été choisi de faire intervenir plusieurs critères pour déterminer la quotité qui produira le montant de prêt. Cette modulation permet d’aboutir à un dispositif beaucoup plus fin que la quotité unique de 20 % du PTZ (36) qui de facto s’appliquait aujourd’hui systématiquement au plafond d’opération.

La quotité applicable au montant d’opération est comprise entre 20 % et 40 % et dépend de quatre critères :

 la localisation du logement, qui se doit d’intervenir à ce niveau pour les opérations ne saturant pas les plafonds en ce qu’elle détermine grandement le besoin de financement ;

 le caractère neuf ou ancien du logement : le PTZ ne procédait à cette distinction que pour l’application du plan de relance venant à échéance au 31 décembre 2010. Elle permet de mieux ajuster l’écart entre l’aide dans le neuf et dans l’ancien en fonction de la zone ;

 la performance énergétique globale du logement : lorsque cette performance est inférieure à un niveau fixé par décret, la quotité est inférieure et comprise entre 10 % et 30 %. Le critère énergétique était jusqu’alors intégré dans le dispositif du PTZ au travers d’une majoration forfaitaire de 20 000 euros des montants de prêt pour le neuf BBC. La logique n’est plus au bonus mais au malus, avec une dégradation de l’avantage ;

 pour l’ancien, l’appartenance initiale du logement au patrimoine immobilier d’un organisme HLM : dans ce cas, la quotité est majorée de 5 points.

2.– Les conditions de remboursement du prêt

Les conditions de remboursement du prêt sont fixées aux nouveaux articles L. 31-12-11 et L. 31-10-12 du CCH. Le nouvel article L. 31-10-12 prévoit un barème à dix tranches contre cinq pour le PTZ actuel. Il s’agit de tenir compte du caractère universel du dispositif, mais aussi d’introduire une plus grande progressivité de l’avantage en évitant des effets de seuil qui s’avèrent assez brutaux dans le PTZ actuel.

L’avantage résultant d’un prêt à 0 % correspond à la prise en charge du coût des intérêts, qui s’accroît avec la durée des prêts et les mécanismes de différé. C’est au travers des modalités de remboursement, de la capacité supplémentaire d’emprunt qu’il offre, que le prêt à zéro % a fait la preuve de son efficacité, en termes de capacité d’accession et de répartition pertinente du coût du dispositif. Les modalités de remboursement sont revues pour optimiser cette efficacité.

a) Les critères de ventilation des emprunteurs par tranche

Les conditions de remboursement du PTZ + sont déterminées à la date de l’émission de l’offre de prêt en fonction de la situation de l’emprunteur au regard du barème. Les tranches du barème dépendent de trois critères qui, combinés, permettent de disposer d’une approche fondée sur le reste à vivre, plus fine que la seule prise en compte des revenus :

● les ressources des emprunteurs :

– le nouvel article L. 31-10-5 définit les ressources des personnes destinées à occuper à titre principal le logement comme la somme des revenus fiscaux de référence de ces personnes au titre de l’avant dernière année précédant celle de l’offre de prêt. Il s’agit d’une simplification par rapport au PTZ qui distingue deux périodes pour retenir, soit les ressources de l’avant-dernière année précédant celle de l’offre de prêt (offre émise avant le 31 mai), soit les ressources de l’année précédant celle de l’offre (offre émise du 1er juin au 31 décembre). Comme aujourd’hui (37), le ou les RFR sont retraités pour ne tenir compte que des personnes destinées à occuper le logement à titre principal, le cas échéant de manière forfaitaire ;

– corrélativement à cette simplification, le montant des ressources à prendre en compte est celui résultant de la division du montant total des prêts concourant au financement de l’opération par six lorsque le produit obtenu est supérieur à la somme des RFR de l’année N-2 (b du nouvel article L. 31-10-5). Ce « revenu plancher » est une nouveauté. Il vise à ne pas accorder un avantage excessif à des ménages dont les ressources ont fortement augmenté entre l’année de référence et la demande de prêt et qui bénéficient d’un effet d’aubaine. Le taux d’endettement d’un emprunteur est corrélé à ses revenus réels. Le raisonnement consiste donc à reconstituer un niveau de revenus réels par rapport aux montants empruntés. Il semble toutefois que la division par six des montants empruntés conduit à écrêter l’avantage un peu trop largement, avec des effets pervers ;

 le nombre de personnes destinées à occuper à titre principal le logement : il s’agit sans doute de la plus grande nouveauté puisque jusqu’à présent les barèmes de remboursement du PTZ n’étaient pas « familialisés ». Il en résulte un accroissement de la solvabilité des familles considérable, qui tient compte des contraintes de revenu disponible en allégeant le poids des mensualités.

Le montant des ressources pris en compte dans les conditions précitées est multiplié par un coefficient familial qui est de 1,4 pour deux personnes puis 0,3 supplémentaire par personne, c'est-à-dire comme pour la fixation des montants d’opération mais avec une majoration de 0,3 par personne y compris au-delà de la cinquième. Concrètement, pour des actifs percevant un salaire égal aux SMIC, le revenu retenu pour déterminer la tranche dont l’emprunteur relève (RFR intégrant l’abattement de 10 % pour frais professionnels) sera de 22 797 euros pour une personne seule, 16 283 euros pour deux personnes, 13 410 euros pour trois personnes, 11 398 euros pour quatre personnes, 9 912 euros pour cinq personnes, 8 768 euros pour six personnes etc.

 la localisation du logement : une différenciation entre la zone A et les autres zones avait été introduite pour les logements neufs bénéficiant des majorations provisoires du PTZ liées au plan de relance (doublement jusqu’au 31 juin 2010 puis majoration de moitié pour le second semestre 2010). Le nouvel article L. 31-10-12 prévoit la possibilité de telles différenciations, rendues indispensables par les montants de prêts susceptibles d’être octroyés, calibrés en fonction des prix constatés dans les différentes zones.

b) Les conditions de remboursement associées aux tranches

Le remboursement s’effectue, comme pour le PTZ actuel, en une seule période ou en deux périodes lorsqu’une fraction du prêt fait l’objet d’un différé (c'est-à-dire que son remboursement intervient après une première période consacrée en priorité au remboursement des autres prêts), ce qui permet d’assurer un lissage des différents prêts pour garantir un niveau de mensualités supportable. Les nouveaux articles L. 31-10-11 et L. 31-10-12 fixent le cadre suivant :

– la fraction du prêt qui fait l’objet d’un différé ne peut être supérieure à 45 % du montant du prêt. Cette fraction est aujourd’hui comprise pour le PTZ entre 50 % et 100 %. De telles proportions n’étaient pas envisageables avec les montants de prêts ouverts. Il faut en effet que la fraction de prêt différé puisse être remboursée dans une durée assez courte sans ressaut excessif de mensualités au changement de période ;

– le remboursement s’effectue par mensualités constantes dans chacune des périodes ;

– la durée totale du prêt peut inclure une période de mise à disposition des fonds durant laquelle l’emprunteur ne rembourse pas le PTZ + et qui s’ajoute donc aux périodes de remboursement associées au PTZ+ applicables à l’opération ;

– la première période de remboursement est comprise entre 5 et 23 ans. Elle peut être réduite à la demande de l’emprunteur, sans pouvoir être inférieure à quatre ans. À l’inverse, lorsqu’une fraction du prêt fait l’objet d’un différé, elle ne peut excéder la durée la plus longue des autres prêts concourant au financement de l’opération. L’objet du différé est en effet de rembourser prioritairement les autres prêts. Si ces derniers sont remboursés, le différé doit prendre fin ;

– la durée de la deuxième période de remboursement est comprise entre 2 et 7 ans.

Il résulte de ces durées que le PTZ+, selon les tranches, pourra être d’une durée comprise entre 5 et 30 ans, cette dernière durée correspondant à celle constatée sur les Pass-foncier. L’allongement des durées de remboursement est réel. Le maximum était de 26 ans pour les PTZ dans le neuf bénéficiant du doublement en 2009 et 2010, porté à 30 ans en cas de majoration, et aurait été de 22 ans à compter du 1er janvier 2011, porté à 24 ans en cas de majoration.

C.– DES MODALITÉS PRÉCISES D’APPLICATION PRISES PAR VOIE RÉGLEMENTAIRE

1.– Des modalités fixées par décret dans la limite d’un plafond de coût

Comme c’est le cas aujourd’hui – et plus encore – pour le PTZ, les modalités précises du PTZ + seront définies par voie réglementaire. La nouveauté réside dans les contraintes qui s’imposeront au pouvoir exécutif dans la définition de ces modalités.

Le deuxième alinéa du I du nouvel article 244 quater V du code général des impôts énonce en effet le principe d’une fixation annuelle, par décret, des conditions prévues aux nouveaux articles insérés dans le code de la construction et de l’habitation. Cette périodicité a pour objet d’assurer le respect de l’enveloppe de dépense assignée au nouveau PTZ + à savoir un coût pour l’État par génération de prêt (et non par année de dépense fiscale) de 2,6 milliards d’euros. En effet, l’alinéa prévoit explicitement qu’une étude d’impact jointe au décret fait apparaître les mesures prises pour que le montant de crédits d’impôt accordés au titre des PTZ + versés la même année (mis en force), devant s’entendre d’une période de douze mois, ne dépasse pas ce montant. Il est précisé que cette limite s’entend du montant brut des crédits d’impôt accordés, diminué de l’impôt sur les bénéfices correspondants, c'est-à-dire la dépense fiscale nette.

Il convient d’insister sur le caractère novateur d’une telle disposition. La multiplication des dépenses fiscales, souvent en substitution de crédits budgétaires, s’est traduite par une accumulation de dépenses difficiles à évaluer a priori, non pilotées et non maîtrisées. Si l’utilisation de l’outil fiscal peut s’avérer pertinente en termes d’efficacité, elle peut aussi annuler les efforts consentis en matière de dépense budgétaire. Le fonctionnement pratique du plafond de dépenses fiscales institué mérite toute l’attention des parlementaires.

En pratique, l’information sur le coût associé à un PTZ + est disponible dans un délai de 90 jours. Le coût associé à la génération de prêt 2011 sera donc connu au 1er avril 2012. La période de douze mois ne correspondrait pas à l’année civile afin de disposer d’une référence glissante. Un décret sera cependant pris chaque année pour déterminer les conditions du PTZ+, le cas échéant identiques à celles en vigueur l’année précédente, avec une fiche d’impact à vertu informative. En tout état de cause, la latitude laissée au pouvoir réglementaire ne devra pas se traduire par une instabilité juridique excessive, ni par des majorations aveugles ayant pour unique objet de relever la dépense jusqu’au plafond.

Concernant le plafond, le montant de 2,6 milliards d’euros permet de disposer d’une chronique budgétaire acceptable. Il convient de rappeler la contrainte posée par les flux de dépense afférents au crédit d’impôt sur le revenu au titre d’acquisitions passées : le coût pour l’État d’une génération de prêt s’étale sur six ou huit années pour le neuf non BBC. La dépense continuera de dériver et ne pourra être ramenée à un niveau inférieur à 2010 qu’en 2015.

Les tableaux suivants présentent les chroniques de coût avant et après réforme. Ils sont schématiques, dès lors que la dépense est ramenée sur des années pleines (les acquisitions de 2010 en neuf BBC peuvent donner lieu à imputation de crédit d’impôt sur le revenu jusqu’en 2018). Les simulations sont effectuées sur la base des taux d’intérêt 2011 supposés avoir augmenté d’un point et un effet induit de 15 000 primo-accédants supplémentaires, hypothèses plutôt majorantes.

CHRONIQUE BUDGÉTAIRE EN L’ABSENCE DE RÉFORME

(en millions deuros)

Année de dépense fiscale

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Crédit d’IR

1 600

2 075

2 600

3 000

3 200

3 350

3 500

3 650

3 750

PTZ

1 200

1 375

1 450

1 500

1 500

1 500

1 450

1 450

1 350

Pass-Foncier

300

-

-

-

-

-

-

-

-

Total

3 100

3 450

4 050

4 500

4 700

4 850

4 950

5 100

5 100

CHRONIQUE BUDGÉTAIRE APRÈS RÉFORME

(en millions deuros)

Année de dépense fiscale

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

PTZ+

-

-

390

910

1 430

1 950

2 470

2 600

2 600

Crédit d’IR (stock)

1 600

2 075

1 950

1 600

1 100

650

200

-

-

PTZ (stock)

1 200

1 375

1 250

950

700

400

50

-

-

Pass-Foncier

300

-

-

-

-

-

-

-

-

Total

3 100

3 450

3 590

3 460

3 230

3 000

2 720

2 600

2 600

ÉCONOMIES RÉALISÉES

(en millions deuros)

Année de dépense fiscale

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Total

-

-

460

1 040

1 470

1 850

2 230

2 500

2 500

Source : D’après les données du secrétariat d'État chargé du Logement et de l'Urbanisme.

2.– Les options retenues dans le respect du plafond de 2,6 milliards

Outre une forte familialisation de l’aide qui résulte des dispositions législatives, plusieurs orientations appellent plusieurs commentaires. Certaines traduisent des choix politiques. D’autres résultent aussi de choix imposés par la contrainte budgétaire et pourront évoluer si le coût le permet.

a) Un dispositif universel 

Il a donc finalement été choisi de maintenir le caractère universel du dispositif d’accession à la propriété avec une tranche 10 correspondant à peu près dans l’ancien aux montants de revenus supérieurs aux plafonds PLI (prêts locatifs intermédiaires) qui sont les plafonds règlementaires les plus élevés (entre 140 et 180 % des plafonds PLUS) et s’établissent pour une personne seule à 39 370 euros en zone A, 30 426 euros en zones B1 et B2, et 26 622 euros en zone C. Hormis la zone C pour laquelle le plancher de tranche 10 est un peu inférieur, les planchers de tranches sont au-delà des plafonds PLI et très nettement pour ce qui concerne le neuf (49 500 euros en zone A). La tranche 10 concernerait environ 75 000 accédants, qui n’étaient pas éligibles au PTZ.

La tranche 9 est quant à elle plus profonde. Elle ne concerne pas que des ménages très aisés, mais aussi des ménages qui sans être modestes ne peuvent pas aujourd’hui accéder à la propriété. Ils seraient quelques 106 000 ménages dans cette tranche, dont plus de la moitié en zone C. 50 000 ménages sur les 106 000 auraient bénéficié d’un PTZ dans les conditions actuelles.

L’universalité du dispositif doit être relativisée, d’une part, par la restriction à la primo-accession, qui en réservant l’avantage à ceux qui n’ont pas encore pu accéder, affecte indirectement les emprunteurs les plus aisés. D’autre part, elle masque des disparités en termes de revenus, les tranches plus élevés permettant aussi de conserver un dispositif d’aide pour les célibataires voire les couples, et des montants d’avantage efficaces. Ainsi, les conditions de remboursement applicables à ces tranches, c'est-à-dire 8 ans pour la tranche 9 et surtout 5 ans pour la tranche 10, se traduisent en pratique pas des avantages très modérés, malgré des montants de prêt élevés voire très élevés. Au-delà d’un certain coût d’acquisition, l’avantage accordé en pourcentage du financement est quasi inexistant. Un couple de cadre gagnant 15 000 euros par mois, achetant un appartement d’un million d’euros dans l’ancien à Paris, financé à hauteur de moitié par emprunt, pourrait bénéficier de 34 800 euros de PTZ +, mais à rembourser en cinq ans, donc des mensualités non négligeables pour un moindre coût d’intérêt d’environ 2 000 euros, à comparer à 1 million d’euros.

Le coût de la tranche 10 est évalué à 137 millions d’euros, pour un total de 75 465 accédants, dont 27 millions en zone A, 31 millions en zone B1, 30 millions en zone B2 et 50 millions en zone C. S’agissant de la tranche 9, plus profonde et qui trouverait à s’appliquer à 106 370 accédants, dont les deux tiers en zone C, le coût est évalué à 346 millions d’euros, dont 68 millions en zone A, 52 millions en zone B1, 51 millions en zone B2 et 107 millions en zone C. Ce coût est sans comparaison avec celui du crédit d’impôt sur le revenu. Sur les 1,9 milliards d’euros de coût de ce dernier en année pleine représentatif des crédits d’impôts bénéficiant à des primo-accédants, les ménages relevant de la tranche 9 captent 700 millions d’euros et ceux relevant de la tranche 10 500 millions d’euros. Plus de 60% de la dépense actuelle bénéficiant à des primo-accédants est ainsi consacrée à la moitié de ménages la plus aisée. Cette proportion est de 20 % avec le PTZ+.

Le coût unitaire des PTZ+ est estimé pour la tranche 10 à 1 810 euros, à comparer à 19 709 euros pour la tranche 1, et serait compris entre 1 426 euros dans l’ancien en zone C et 5 971 euros dans le neuf en zone A. Le coût unitaire des PTZ + pour la tranche 9 est estimé à 3 250 euros et compris entre 2 601 euros dans l’ancien en zone C et 10 040 euros dans le neuf en zone A.

b) La territorialisation de l’aide

Elle passe par une meilleure différenciation des territoires. D’une part, la zone B (45 % de la population) est scindée en deux zones B1 et B2, qui reflètent la diversité des marchés locaux de l’immobilier. Le PTZ + se fondera donc sur les zones définies dans l’arrêté du 29 avril 2009 relatif au classement des communes par zone applicable à certaines aides au logement. Le PTZ + ne sera en revanche pas concerné par la scission de la zone A.

D’autre part, la localisation du logement intervient à tous les niveaux (montants plafonds d’opération, quotité, barème de remboursement) de façon très appuyée. Si le PTZ prévoyait déjà des conditions de localisation pour les montants plafonds, d’une part, les zones B et C étaient traitées de manière identique pour le neuf et à peine différente pour l’ancien, et, d’autre part, il n’y avait pas de différence, ni pour la quotité (sauf majoration provisoire dans le neuf liée au plan de relance), ni pour le barème.

En pratique, les montants de prêt sont très fortement augmentés en zone A et B1, assez fortement en zone B2 et légèrement améliorées en zone C. S’agissant des durées de prêt, qui produisent l’avantage effectif, le plafond de la tranche 9 est de 26 500 euros par « part » en zone C, contre 49 500 euros en zone A.

En zone C, de nombreux ménages disposeront de revenus supérieurs à 26 500 euros. Mais, l’avantage demeurera réel pour deux raisons. La première c’est l’effet très puissant du coefficient familial qui produit une « descente » dans les tranches et qui est très favorable au type d’accédants en zones non tendues. La seconde, c’est que même dans le cas où ces ménages figureraient dans les tranches 9 ou 10, la fraction de leurs revenus qu’ils peuvent consacrer à un remboursement de prêt leur permet in fine d’accéder à la propriété dans de meilleures conditions que les ménages de ces mêmes tranches dans les autres zones, du fait des prix beaucoup plus bas en zone C. Plus généralement, s’agissant du PTZ+, réfléchir en valeur absolue n’a pas grand sens.

En revanche, en optant pour des montants de prêt corrélés aux prix de l’immobilier, le nouveau dispositif n’est plus lié à l’aménagement du territoire et aux politiques locales d’accession. Le fait qu’il n’y ait plus de majorations des quotités de prêt pour certaines zones particulières ne pose pas de problème car en pratique les conditions de prêt sont améliorées dans ces zones. Il en est ainsi des DOM qui bénéficieront des conditions de la zone B1 et où s’appliqueront systématiquement les conditions liées aux logements performants (une réglementation thermique spécifique y est applicable et le DPE dans l’ancien ne s’y applique pas). En revanche, le principe d’une aide déclenchée par une aide d’une collectivité ou d’un groupement, qui existait autant pour le Pass-foncier que pour le PTZ, disparaît, ce que l’on pourrait regretter. C’est un des points qui pourrait évoluer si le coût fiscal du PTZ + était inférieur aux prévisions.

c) Des différences importantes entre le neuf et l’ancien

S’agissant des écarts entre le neuf et l’ancien, il a été choisi de fortement les moduler pour qu’ils soient d’autant plus importants que la zone est tendue. S’agissant des plafonds, l’écart est de 25 % en zones A et B1 et nul en zones B2 et C. Quant à la quotité, l’écart est, pour les logements énergétiquement performants, de 20 points en zone A, 15 points en zone B1, 10 points en zone B2 et 5 points seulement en zone C. Pour les autres, il est de 17 à 22 points en zone A, 12 à 17 points en zone B1, 7 à 12 points en zone B2, 5 à 10 points en zone C.

Il en résulte une aide très majorée pour l’acquisition de logements neufs en zones A et B1, alors que le PTZ + aura sans nul doute un effet beaucoup moins déclencheur dans l’ancien. À l’inverse, l’écart de 5 points en zone C doit permettre de rendre attractive l’acquisition de logements anciens, notamment dans les centres bourgs, sous réserve de leur performance énergétique. Pour cette zone, l’écart était même nul dans les premières versions du dispositif. C’est afin de compenser la disparition des majorations forfaitaires applicables aux logements neufs (BBC et pour aide d’une collectivité), et compte tenu du fait que le PTZ était doublé en 2010, qu’il a été obtenu de relever la quotité applicable aux logements neufs situés en zone C. Initialement prévue à 20 %, elle s’établira à 25 %, ce qui améliore la prise en charge du financement des constructions de maisons individuelles en tenant compte du coût de construction.

S’agissant des conditions de remboursement, il est apparu nécessaire que les seuils de tranche soient plus élevés par rapport à l’ancien pour les zones A, B1 et B2. Les simulations ont révélé qu’en zones tendues, les classes moyennes ne parviendraient pas à boucler leur financement avec les durées initialement fixées. Le besoin d’assouplissement concernait toutes les tranches pour les zones A et B1, et jusqu’à la tranche 8 comprise pour la zone B2. Cela n’était pas cohérent avec le souhait de favoriser l’accession dans le neuf en zones tendues. De même, en zone C, du fait du surcoût occasionné par l’acquisition ou la construction neuve, la tranche 9 du barème apparaissait trop profonde et poser des difficultés de remboursement, une durée assez courte de huit ans lui étant associée. Le plafond de la tranche 8, donnant lieu à une durée de 12 ans devait être relevé.

Cette différence de tranches de revenus s’explique par des montants de prêt plus élevés, qui à revenu égal, nécessitent un remboursement plus étalé pour que les mensualités soient d’un niveau compatible avec les contraintes de solvabilité. On notera que, lors de la mise en place du doublement du PTZ, les durées avaient été allongées pour les mêmes raisons. Le caractère neuf ou ancien devra donc être introduit comme critère pour les modalités de remboursement.

d) La performance énergétique

La quotité du prêt est réduite pour les logements neufs, s’ils ne présentent pas une performance énergétique globale élevée. Il sera renvoyé, au moins dans un premier temps, au label BBC, aujourd’hui bien maîtrisé (38). La dégradation de l’avantage a été accentuée pour compenser la création d’un barème dédié au neuf.

Les taux s’étalent de 15 % pour la zone C à 27 % pour la zone A. La décote représente 13 points, sauf en zone C afin de maintenir un avantage raisonnable dans cette zone à l’acquisition et surtout à la construction de logements neufs. C’est en effet dans le secteur de la construction de maisons individuelles que la norme BBC est la moins appliquée. On pourrait d’ailleurs considérer que les taux applicables au non BBC sur l’habitat collectif demeurent très élevés. Enfin, la zone C n’a pas été concernée par l’augmentation des décotes en contrepartie du barème dans le neuf, puisqu’elle n’en bénéficie pas.

La grande nouveauté, c’est que la quotité du prêt sera également réduite pour les logements anciens, s’ils appartiennent à une catégorie énergétique E, F ou G. La dégradation d’un avantage dans l’ancien pour des motifs de performance énergétique est une première. Elle se fondera donc sur les diagnostics de performance énergétiques obligatoires à l’occasion d’une vente. L’objectif est d’inciter les acheteurs à acquérir des logements performants, et les vendeurs à réaliser les travaux de rénovation thermique qu’ils peuvent valoriser lors de la vente. C’est cohérent avec l’obligation bientôt en vigueur de faire figurer la classe énergétique des logements dans les annonces immobilières.

Initialement, la quotité devait être divisée par deux (10 % contre 20 %). Afin de compenser notamment le relèvement à 25 % de la quotité dans le neuf BBC en zone C, la quotité serait divisée par quatre pour les logements G (5 %), ce qui reviendra à un avantage très faible. Ce choix est difficile. En effet :

– la répartition des logements par classe de DPE fait apparaître que 48 % des logements figurent dans les catégories E à G :

Zone

A

B

C

D

E

F

G

Pourcentage

0 %

2 %

19 %

31 %

26 %

14 %

8 %

Pourcentages par quotité

52 %

40 %

8 %

– ces logements ne sont pas uniquement de beaux appartements haussmaniens des grandes villes. Ce sont aussi des logements en mauvais état acquis par des personnes disposant de ressources modestes qui engagent, au fur et à mesure de leurs possibilités, des travaux de rénovation ;

– les DPE des logements appartenant à des immeubles antérieurs à 1948 ne sont pas établis sur la base d’une étude du logement mais sur factures d’énergie, c'est-à-dire en fonction de la consommation des précédents occupants, dépendant de divers facteurs (résidence principale ou secondaire, nombre d’occupants, comportements etc.) ;

– le taux de 10 % (catégories E et F) ou 5 % (catégorie G) s’appliquera quand bien même l’accédant a l’intention d’effectuer des travaux améliorant la performance énergétique. Si ces travaux seront bien pris en compte pour le montant d’opération à retenir (y compris sous condition par lui-même), la quotité sera extrêmement basse. Cette difficulté tient au fait que le DPE n’est pas un diagnostic établissant les travaux à effectuer qui garantiraient que le logement soit ensuite classé dans telle ou telle catégorie. En outre, le calcul de l’avantage par rapport à un état après travaux poserait sans doute de vraies difficultés de reprise de l’avantage dans le cas où le logement ne s’avérerait pas conforme à la catégorie anticipée

Un logement de catégorie G vendu 130 000 euros avec 20 000 euros de travaux, ouvrira donc droit à 7 500 euros de prêt à 0 %, ce qui est faible. Après la première année de vie du nouveau dispositif, s’il apparaît qu’il existe quelques marges budgétaires, il conviendra de revoir le niveau de la décote pour les logements de catégorie G.

3.– Les barèmes prévus pour les PTZ+ émis en 2011

(Source des tableaux : SECRÉTARIAT D'ÉTAT CHARGÉ DU LOGEMENT ET DE L'URBANISME)

LES PLAFONDS D’OPÉRATION

Logement neuf

 

Zone A

Zone B1

Zones B2

Zone C

1 personne

156 000

117 000

86 000

79 000

2 personnes

218 000

164 000

120 000

111 000

3 personnes

265 000

199 000

146 000

134 000

4 personnes

312 000

234 000

172 000

158 000

5 personnes

359 000

269 000

198 000

182 000

Logement ancien

 

Zone A

Zone B1

Zones B2

Zone C

1 personne

124 000

93 000

86 000

79 000

2 personnes

174 000

130 000

120 000

111 000

3 personnes

211 000

158 000

146 000

134 000

4 personnes

248 000

186 000

172 000

158 000

5 personnes

285 000

214 000

198 000

182 000

LA QUOTITÉ FINANCÉE

Logement neuf

 

Energétiquement performant

Non énergétiquement performant

Zone A

40%

27%

Zone B1

35%

22%

Zone B2

30%

17%

Zone C

25%

15%

Logement ancien

 

Energétiquement performant

Non énergétiquement performant

Toutes Zones

20%

10% en E et F

 

5 % en G

Toutes zones bonus vente HLM

25% (20% + 5%)

15% (10%+5 %) en E et F

10 % (5% +5%) en G

BARÈME APPLICABLE AUX CONDITIONS DE REMBOURSEMENT

Logement neuf

Tranches

Zone

Capital

Durée

Zone A

Zone B1

Zones B2

Zones C

différé

période 1

période 2

totale

1

≤ 15 000 €

≤ 12 000 €

≤ 10 000 €

≤ 8 000 €

45,0%

23 ans

7 ans

30 ans

2

≤ 17 500 €

≤ 14 000 €

≤ 11 500 €

≤ 9 500 €

35,0%

23 ans

5 ans

28 ans

3

≤ 20 500 €

≤ 16 000 €

≤ 12 500 €

≤ 10 500 €

20,0%

23 ans

3 ans

26 ans

4

≤ 23 000 €

≤ 18 000 €

≤ 14 000 €

≤ 11 500 €

15,0%

23 ans

2 ans

25 ans

5

≤ 25 500 €

≤ 19 500 €

≤ 15 000 €

≤ 13 000 €

0,0%

23 ans

-

23 ans

6

≤ 28 500 €

≤ 21 500 €

≤ 16 500 €

≤ 14 000 €

0,0%

20 ans

-

20 ans

7

≤ 31 000 €

≤ 23 500 €

≤ 18 000 €

≤ 15 000 €

0,0%

16 ans

-

16 ans

8

≤ 36 000 €

≤ 26 000 €

≤ 20 000 €

≤ 18 500 €

0,0%

12 ans

-

12 ans

9

≤ 49 500 €

≤ 32 500 €

≤ 26 500 €

≤ 26 500 €

0,0%

8 ans

-

8 ans

10

> 49 500 €

> 32 500 €

> 26 500 €

> 26 500 €

0,0%

5 ans

-

5 ans

Logement Ancien

Tranches

Zone

Capital

   

Durée

Zone A

Zone B1

Zones B2

Zones C

différé

Période 1

Période 2

totale

1

≤ 12 000 €

≤ 10 000 €

≤ 9 000 €

≤ 8 000 €

45,0%

23 ans

7 ans

30 ans

2

≤ 15 000 €

≤ 12 000 €

≤ 10 000 €

≤ 9 500 €

35,0%

23 ans

5 ans

28 ans

3

≤ 17 500 €

≤ 14 000 €

≤ 11 500 €

≤ 10 500 €

20,0%

23 ans

3 ans

26 ans

4

≤ 20 500 €

≤ 16 000 €

≤ 12 500 €

≤ 11 500 €

15,0%

23 ans

2 ans

25 ans

5

≤ 23 000 €

≤ 18 000 €

≤ 14 000 €

≤ 13 000 €

0,0%

23 ans

-

23 ans

6

≤ 25 500 €

≤ 19 500 €

≤ 15 000 €

≤ 14 000 €

0,0%

20 ans

-

20 ans

7

≤ 28 500 €

≤ 21 500 €

≤ 16 500 €

≤ 15 000 €

0,0%

16 ans

-

16 ans

8

≤ 31 000 €

≤ 23 500 €

≤ 18 000 €

≤ 16 500 €

0,0%

12 ans

-

12 ans

9

≤ 43 500 €

≤ 30 500 €

≤ 26 500 €

≤ 26 500 €

0,0%

8 ans

-

8 ans

10

> 43 500 €

> 30 500 €

> 26 500 €

> 26 500 €

0,0%

5 ans

-

5 ans

4.– La ventilation de l’avantage et du coût

Le nouveau dispositif aboutit à une meilleure répartition du coût de l’avantage par rapport au PTZ.

D’une part, on constate une meilleure répartition géographique traduisant le parti pris d’affecter prioritairement la dépense fiscale supplémentaire vers les zones tendues. On rappellera que cette dépense passe, en régime de croisière, de 1,5 milliard pour le PTZ à 2,6 milliards pour le PTZ +.

19 % de la population réside en zone A, 37 % en zone B et 44 % en zone C. Le PTZ + serait réparti sur le territoire suivant les mêmes proportions, alors que le PTZ actuel est accordé pour 17 % en zone A, 33 % en zone B et 50 % en zone C.

Tenant compte des écarts de prix, la répartition géographique du coût serait harmonieuse, avec un coût presque identique : 32 % sur la zone A, 37 % sur la zone B et 31 % sur la zone C.

D’autre part, la répartition du coût en fonction des revenus est optimale, puisque le coût unitaire de PTZ+ est dégressif, comme l’illustre le graphique « Ventilation de l’avantage par tranches de barème ». On rappellera que la situation dans le barème dépend du nombre de personnes destinées à occuper le logement.

VENTILATION DES EFFECTIFS BÉNÉFICIAIRES PAR TRANCHES ET PAR ZONES

Tranches de barème

Zone A

Zone B1

Zone B2

Zone C

Total

% par tranches

1

1 562

5 779

2 002

3 283

12 626

3,34 %

2

6 470

6 002

2 087

7 963

22 522

5,95 %

3

7 793

5 317

2 616

6 163

21 889

5,78 %

4

9 126

6 423

2 638

7 782

25 969

6,86 %

5

6 347

6 248

3 094

8 111

23 800

6,29 %

6

8 601

5 991

3 474

10 326

28 392

7,50 %

7

6 738

6 418

4 074

9 479

26 710

7,06 %

8

4 892

5 904

4 261

19 636

34 692

9,17 %

9

14 874

13 353

17 082

61 062

106 370

28,11 %

10

10 801

15 301

17 003

32 360

75 465

19,94 %

Total

77 204

76 736

58 331

166 165

378 437

100 %

% par zones

20%

20%

15%

44%

100%

 

Source : Secrétariat d'Etat chargé du Logement et de l'Urbanisme.

RÉPARTITION DU COÛT PAR TRANCHE ET PAR ZONE

Coût - PTZ+

Neuf

Ancien

Grand

Zone A

Zone B1

Zone B2

Zone C

Total

Zone A

Zone B1

Zone B2

Zone C

Total

Total

1

49

89

19

22

180

4

36

13

16

69

249

2

58

58

11

57

184

73

40

15

39

168

352

3

69

30

11

40

151

66

37

17

24

145

296

4

47

42

14

40

144

85

40

12

35

173

316

5

36

21

8

43

109

52

42

20

33

147

255

6

34

33

12

34

112

67

28

16

38

150

262

7

18

17

6

37

77

47

30

18

25

120

197

8

18

11

9

68

106

22

22

12

26

81

187

9

18

24

14

81

137

50

28

37

94

209

346

10

6

11

11

23

51

21

20

19

27

86

137

Total

353

337

115

446

1 250

486

323

180

357

1 346

2 596

 

14%

13%

4%

17%

48%

19%

12%

7%

14%

52%

100%

   

RÉPARTITION DU COÛT UNITAIRE PAR TRANCHE ET PAR ZONE

     

Coût unitaire - PTZ+

Neuf

Ancien

Moyenne

Zone A

Zone B1

Zone B2

Zone C

Moyenne

Zone A

Zone B1

Zone B2

Zone C

Moyenne

générale

1

40 747

28 705

18 642

12 892

25 454

11 533

13 606

13 504

9 965

12 428

19 709

2

36 950

23 663

15 267

13 519

20 533

14 825

11 263

11 150

10 599

12 356

15 612

3

32 749

20 762

14 612

11 384

19 168

11 670

9 608

9 183

9 275

10 326

13 515

4

29 454

19 701

12 955

10 724

16 695

11 290

9 331

8 088

8 787

9 947

12 183

5

26 190

18 923

12 403

10 639

15 066

10 394

8 254

8 057

8 160

8 843

10 733

6

24 389

17 629

10 099

7 901

12 919

9 307

6 756

7 133

6 290

7 590

9 221

7

22 440

13 417

8 865

7 243

9 930

7 875

5 759

5 343

5 631

6 318

7 366

8

15 045

9 570

5 736

5 168

6 199

5 975

4 529

4 443

3 961

4 611

5 392

9

10 040

6 244

3 936

3 245

4 014

3 802

2 944

2 738

2 601

2 889

3 250

10

5 971

3 427

2 111

1 703

2 219

2 089

1 647

1 559

1 426

1 631

1 810

Total

25 228

15 518

7 077

5 687

9 595

7 688

5 862

4 272

4 068

5 423

6 860

Source : Secrétariat d'État chargé du Logement et de l'Urbanisme.

EXEMPLES D’UNE FAMILLE AVEC DEUX ENFANTS (COEFFICIENT FAMILIAL : 2)

● Une famille en zone A qui n’était pas éligible au PTZ :

Pour une famille dont les revenus sont de 6 000 euros par mois, le RFR s'établit à 64 800 euros. Le revenu retenu est de 32 400 euros, ce qui place cette famille dans la tranche 8 pour un logement neuf et 9 pour un logement ancien.

– Pour un logement neuf, le plafond d’opération serait de 312 000 euros avec une quotité de 40 % pour du BBC et 27 % pour du non BBC, soit un PTZ+ maximum de 124 800 euros ou 84 240 euros, à rembourser en douze ans ;

– pour un logement ancien, le plafond d’opération serait de 248 000 euros avec une quotité de 20 % pour les classes A à D, 10 % pour les classes E et F et 5% pour la classe G, soit un PTZ+ maximum de 49 600 euros, 24 800 euros ou 12 400 euros, à rembourser en 8 ans.

Pour cette famille, qui dispose de revenus importants mais insuffisants à ce jour pour accéder à la propriété en zone A (sauf apport élevé), sera fortement aidée à acheter un logement neuf.

● Une famille en zone B1 complètement « resolvabilisée »

Pour une famille dont les revenus sont de 3 700 euros par mois, le RFR s'établit à 39 960 euros. Le revenu retenu est de 19 980 euros, ce qui place cette famille dans la tranche 6 pour un logement neuf et 7 pour un logement ancien.

– Pour un logement neuf, le plafond d’opération serait de 234 000 euros avec une quotité de 35 % pour du BBC et 22 % pour du non BBC, soit un PTZ+ maximum de 81 900 euros ou 51 480 euros, à rembourser en vingt ans ;

– pour un logement ancien, le plafond d’opération serait de 186 000 euros avec une quotité de 20 % pour les classes A à D, 10 % pour les classes E et F et 5% pour la classe G, soit un PTZ+ maximum de 37 200 euros, 18 600 euros ou 9 300 euros, à rembourser en 16 ans.

Cette famille était éligible de très peu au PTZ (plafond de 40 488 euros en zone B pour 4 personnes). Elle aurait bénéficié en 2011 d’un PTZ maximum de :

– de 41 500 euros pour le neuf BBC à rembourser en neuf ans ;

– de 21 500 euros dans le neuf non BBC à rembourser en six ans ;

– de 17 200 euros dans l’ancien à rembourser en six ans.

Pour cette famille, la création du PTZ + est une amélioration considérable, de nature à lui permettre d’accéder à la propriété.

● Une famille modeste en zone C

Les deux parents gagnent chacun le SMIC. Le revenu fiscal de référence s'établit à 22 797 euros. Le revenu retenu est de 11 398,5 euros, ce qui place cette famille dans la tranche 4. Le plafond d’opération serait de 158 000 euros :

– pour un logement neuf BBC, le PTZ + maximum serait de 39 500 euros (25 %) et non BBC de 23 700 euros (15 %) ;

– pour un logement ancien de classe A à D, il serait de 31 600 euros (20 %), E et F de 15 800 euros (10%) et G de 7 900 euros (5 %).

Le prêt obtenu serait d'une durée de 25 ans, avec 15 % du prêt différé et remboursé les deux dernières années.

Cette même famille aurait bénéficié en 2011, en l'absence de réforme du PTZ, d'un prêt sans intérêt de 21 500 euros dans le neuf non BBC, 41 500 euros dans le neuf BBC et 16 125 euros dans l'ancien. Cependant, les durées auraient été plus courtes et donc l'effort plus élevé : 17 ans hors BBC (dont différé 2 ans) et 18 ans pour le neuf BBC (dont différé 3 ans).

L’avantage est donc globalement supérieur. Le montant comme la durée du nouveau PTZ sont plus favorables pour l'ancien des classes A à D et le neuf non BBC. Le montant est légèrement inférieur pour l'ancien non performant (-2 % pour les classes D et E), mais la durée est bien plus favorable (25 ans contre 17 ans), ce qui produit un avantage très supérieur. Le montant du neuf BBC est un peu inférieur (-4,8 %) mais là aussi la durée est majorée de 7 ans avec un différé, ce qui produit un gain en coût d'intérêt nettement supérieur. La quotité de 25 % qui a finalement été décidée permet d’aboutir à un dispositif plus qu’équilibré. On ajoutera qu’une famille disposant des mêmes revenus (2 SMIC) mais avec trois enfants sera en tranche 1 et bénéficiera pour les mêmes montants d’une durée de 30 ans avec 45 % de différé.

III.– LE NOUVEAU CRÉDIT D’IMPÔT INSTITUÉ AFFÉRENT AUX PTZ +

A.– LES CONDITIONS AFFÉRENTES AUX ÉTABLISSEMENTS BÉNÉFICIAIRES

Le nouvel article L. 31-10-1 qui ouvre le nouveau chapitre X du titre Ier du livre III du code de la construction et de l’habitation créé par le I du présent article énonce que les établissements de crédit peuvent consentir des prêts ne portant pas intérêt dans les conditions prévues par ce chapitre qui leur ouvrent droit au bénéfice du crédit d’impôt prévu au nouvel article 244 quater V. Si la section V du nouveau chapitre X prévoit la conclusion préalable d’une convention par les établissements, c’est dans le code général des impôts modifié par le II du présent article que sont définis les établissements éligibles (A du II) et les conditions attachées à l’avantage fiscal dont ils bénéficient (B, C et D du II).

1.– Les établissements de crédits bénéficiaires (premier alinéa du I du nouvel article 244 quater V – alinéa 62)

Pourraient bénéficier du crédit d’impôt l’ensemble des établissements de crédit, personnes morales effectuant à titre habituel des opérations de banque (39) et pouvant effectuer des opérations connexes à ces activités (40), passibles de l’impôt sur les sociétés ou de l’impôt sur le revenu (ou d’un impôt équivalent), ayant leur siège dans un État membre de la Communauté européenne ou dans un autre État partie à l’Espace économique européen si cet État a signé avec la France une convention fiscale contenant une clause d’assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l’évasion fiscale (ce qui exclut le Liechtenstein).

2.– Les conventions avec l’État et la société de gestion du fonds de garantie de l’accession sociale à la propriété

La section V du nouveau chapitre créé dans le CCH par le I du présent article reprend les dispositions figurant actuellement pour le PTZ aux III et IV de l’article 244 quater J du code général des impôts et prévoyant la signature de conventions. Le III du nouvel article 244 quater V reprend quant à lui les dispositions figurant actuellement pour le PTZ au V de l’article 244 quater J relatif aux obligations de la société de gestion du fonds de garantie de l’accession sociale à la propriété (SGFGAS). La rédaction retenue est quasiment identique à celle, plus récente, figurant pour l’éco-PTZ (article 244 quater U).

Le nouvel article L. 31-10-13 du CCH (alinéa 55), d’une part, subordonne le bénéfice du crédit d’impôt à la conclusion d’une convention entre l’établissement de crédit et l’État conforme à une convention type. D’autre part, il prévoit également une convention conclue entre l’établissement de crédit et l’organisme chargé de gérer le « fonds de garantie de l’accession sociale à la propriété » mentionné à l’article L. 312-1 du code de la construction et de l’habitation, à savoir la société de gestion du fonds de garantie de l’accession sociale à la propriété (SGFGAS). Il est conseillé de se reporter au commentaire de l’article 45 de la loi de finances pour 2009 pour une présentation de la SGFGAS (41).

Il insère à cet égard des précisions nouvelles, prévues jusqu’à présent par les textes réglementaires :

– le premier alinéa du nouvel article L. 31-10-14 énonce expressément que les ministres chargés de l’économie et du logement sont autorisés à confier la gestion, le suivi et le contrôle des crédits d’impôt à la SGFGAS ;

– le deuxième alinéa du même article précise que le droit de contrôle confié à la SGFGAS s’exerce sans préjudice de celui dévolu à l’administration fiscale, qui demeure seule compétente pour procéder à des rectifications.

À cet égard, le E du II du présent article étend l’obligation de déclaration à l’administration fiscale des émissions de prêts sans intérêts, applicable à l’actuel PTZ et à l’éco-PTZ, à celles de PTZ+ bénéficiant du crédit d’impôt institué. Cela permettra à l’administration d’effectuer des rapprochements avec l’utilisation des autres crédits d’impôt pour s’assurer du non-cumul des deux dispositifs. L’absence de déclaration donne lieu à l’application des sanctions prévues au IV de l'article 1736, à savoir une amende de 1 500 euros par prêt non déclaré.

Le III du nouvel article 244 quater V du CGI précise les informations que doit fournir la SGFGAS à l’administration fiscale dans les quatre mois suivant la clôture de l'exercice de chaque établissement de crédit : les informations relatives aux prêts ne portant pas intérêt versés par chaque établissement, le montant total des crédits d’impôt correspondants obtenus ainsi que leur suivi.

3.– Trois nouvelles obligations à la charge des établissements de crédit

La première obligation nouvelle concerne l’indication dans le contrat de prêt des obligations d’information incombant aux emprunteurs, conformément au dernier alinéa du nouvel article L. 31-10-7 du CCH (alinéa 30). Cela conduit à faire assumer à l’emprunteur la responsabilité en cas de contrôle démontrant que les conditions de destination du logement ne sont pas respectées.

En outre, les établissements de crédits devront communiquer à l’emprunteur au mois de janvier le montant du crédit d’impôt correspondant au prêt dont il a accepté l’offre l’année précédente. Prévue par le nouvel article L. 31-10-15 du CCH, cette information pourra permettre à l’emprunteur de se représenter l’aide à laquelle consent l’Etat pour son accession à la propriété, en lui donnant le montant brut de crédit d’impôt. Cependant, elle pose des problèmes pratiques, tant pour la capacité à délivrer cette information au 1er janvier pour les prêts émis en fin d’année précédente, que du point de vue du formalisme imposé aux établissements de crédits.

La troisième obligation est relative aux conditions commerciales du prêt. La deuxième phrase du nouvel article L. 31-10-2 du CCH énonce qu’aucuns frais de dossier, frais d’expertise, intérêts ou intérêts intercalaires ne peuvent être perçus sur les PTZ+, comme cela est en réalité déjà prévu dans les conventions.

B.– LE MONTANT DU CRÉDIT D’IMPÔT

1.– Le calcul du crédit d’impôt

Aux termes du premier alinéa du II du nouvel article 244 quater V, le montant du crédit d’impôt est égal à la somme actualisée des écarts entre les mensualités dues au titre du prêt ne portant pas intérêt et la somme actualisée des montants perçus au titre d’un prêt de mêmes montant et durée de remboursement consenti à des conditions normales de taux à la date d’émission de l’offre de prêt ne portant pas intérêt. La rédaction diffère quelque peu par rapport à l’actuel PTZ. Le second terme de la comparaison est ainsi constitué du montant du prêt équivalent « virtuel » et non des mensualités de ce prêt, qui est celui qui propose le même montant et la même durée que le PTZ+.

Le deuxième alinéa précise, ce qui n’était pas le cas, que la période de mise à disposition des fonds que la durée totale du prêt peut inclure et qui ne donne lieu à aucun remboursement n’est pas prise en compte pour le calcul du crédit d’impôt. Cette période n’existe pas pour l’application des dispositions afférentes au PTZ. Elle n’est pas incluse dans les périodes de remboursement associées au PTZ+ et n’entre pas en compte pour le calcul du crédit d’impôt.

Le troisième alinéa du II du nouvel article 244 quater V prévoit que les modalités de calcul du crédit d’impôt et de détermination de son taux sont fixées par décret. Le calcul est en effet lié aux modalités du prêt fixées par décret.

2.– L’imputation du crédit d’impôt

Les B et C du II du présent article insèrent des dispositions relatives à l’imputation du crédit d’impôt. Le B crée un nouvel article 199 ter T afférent à l’impôt sur le revenu et le C crée un nouvel article 220 Z ter afférent à l’impôt sur les sociétés (l’article 244 quater V est inséré dans le chapitre IV contenant les dispositions communes aux deux impôts). Les modalités d’imputation définies aux I de l’article 199 ter S et à l’article 220 Z ter sont identiques.

Le crédit d’impôt est versé en cinq parts égales sur cinq ans. Il est imputé à hauteur d’un cinquième de son montant sur l’impôt dû par l’établissement de crédit au titre de l’année au cours de laquelle le prêt est versé. Les quatre années suivantes, le crédit d’impôt est imputé de la même manière sur l’impôt dû à hauteur d’un cinquième de son montant. Chaque année, si le crédit d’impôt excède le montant de l’impôt dû, l’excédent est restitué.

3.– Une créance imposable

Le quatrième alinéa du II du nouvel article 244 quater V énonce que le crédit d'impôt institué fait naître au profit de l'établissement de crédit une créance, inaliénable et incessible, d'égal montant. Le cinquième alinéa du II du nouvel article 244 quater V prévoit une dérogation à la condition d’incessibilité en cas de restructuration. Plus précisément, la créance est transférée à la société absorbante en cas de fusion. Ce transfert est également possible en cas de scission ou d’apport partiel d’actif, à la condition que l’ensemble des PTZ+ versés par la société scindée ou apporteuse soit transféré à la société bénéficiaire des apports. Les modalités et le rythme d’imputation demeurent inchangés.

Selon la deuxième phrase du quatrième alinéa du II du nouvel article 244 quater V, la créance constitue un produit imposable pour la détermination du résultat fiscal et est rattachée à hauteur d'un cinquième au titre de l'exercice au cours duquel l'établissement de crédit a versé des PTZ+ et par fractions égales sur les exercices suivants. Il convient donc de déduire extra-comptablement quatre-cinquièmes du montant de la créance au titre de l'exercice au cours duquel cette créance de crédit d'impôt est comptabilisée, afin de n'en imposer qu'un cinquième. Au titre des quatre années suivantes, l'établissement de crédit réintègre extra-comptablement un cinquième de la créance.

4.– Les situations particulières

● Le IV de l’article 244 quater V reprend les dispositions traditionnelles en matière de crédit d’impôt pour les entreprises. Dans les sociétés de personnes et les groupements n’ayant pas opté pour l’impôt sur les sociétés, le crédit d’impôt est perçu par les associés à proportion de leurs droits dans la société. Sont concernées les sociétés créées de fait, les groupements d’intérêt économique, les groupements d’intérêt public, les groupements européens d’intérêt économique et bien sûr les sociétés visées à l’article 8 du CGI (notamment les SNC, les sociétés en commandite simple, certaines sociétés civiles, les sociétés en participation pour l’imposition des membres qui sont indéfiniment responsables, les SARL de famille, les sociétés à responsabilité limitée dont l’associé unique est une personne physique).

Il est en outre précisé que les personnes physiques membres de sociétés de personnes ne peuvent pas bénéficier du crédit d’impôt lorsqu’elles ne participent pas de manière personnelle, continue et directe à l’accomplissement des actes nécessaires à l’activité (mention du 1°bis de l’article 156 du code général des impôts).

● Le D du II du présent article, qui insère un z bis au 1 de l’article 223 O du code général des impôts, a trait au cas des groupes de sociétés. L’impôt n’est dans le régime de groupe pas dû par les sociétés du groupe mais par la société mère, laquelle est redevable de l’impôt sur les sociétés pour le compte de toutes les sociétés du groupe et vers laquelle remonte l’ensemble des crédits d’impôt constitués au niveau des sociétés du groupe.

C.– LES MODALITÉS DE REPRISE OU DE MISE EN EXTINCTION

En ce qui concerne les modalités de reprise, énoncées au II et III de l’article 199 ter T du code général des impôts dans sa rédaction proposée par le B du II du présent article, il est prévu trois cas de figure. Tant que le PTZ+ n’est pas intégralement remboursé :

– s’il apparaît que les conditions de travaux fixées pour l’octroi du PTZ+ n’ont pas été respectées, la fraction du crédit d’impôt afférente aux travaux concernés est reversée par l’établissement de crédit (II de l’article 199 ter T) ;

– si les conditions relatives à l’affectation du logement ne sont plus respectées, les fractions de crédit d’impôt restant à imputer ne peuvent plus être utilisées par l’établissement de crédit (III de l’article 199 ter T). Ainsi, si le logement devient ou redevient à usage d’habitation secondaire, la fraction de l’avance restant à imputer ne peut plus l’être. Il en est de même si le logement n’est plus habité à titre de résidence principale ou est destiné à une activité.

Conformément au nouvel article L. 31-10-7 du CCH, l’offre de prêt émise par l’établissement de crédit peut prévoir de rendre le prêt exigible auprès des bénéficiaires dans ces deux cas de reprise. Toutefois, d’une part, s’agissant des conditions d’octroi du prêt, l’exigibilité est subordonnée au respect par l’établissement de crédit de ses obligations de contrôle de l’éligibilité du prêt fixée par la convention avec la SGFGAS. D’autre part, l’établissement est tenu d’indiquer dans le contrat de prêt les obligations d’information incombant à l’emprunteur, notamment en cas de changement de situation ;

– si le prêt fait l’objet d’un remboursement anticipé (III de l’article 199 ter S du code général des impôts dans sa rédaction proposée par le présent article), les fractions de crédit d’impôt restant à imputer ne peuvent plus être utilisées par l’établissement de crédit (III de l’article 199 ter T).

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La Commission examine l’amendement II-CF 266 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. Le PTZ +  proposé l’article 56 devant être accordé sous condition de ressources, cet amendement vise à rétablir les plafonds de ressources du PTZ actuel afin de cibler le dispositif en faveur des primo-accédants modestes, qui en ont réellement besoin.

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Je suis défavorable à cet amendement. D’abord, le PTZ renforcé, ou « PTZ + », est destiné à prendre la relève, entre autres, du crédit d’impôt sur les intérêts d’emprunt de la loi TEPA, les moyens jusqu’ici délivrés au dispositif de la loi TEPA devant dorénavant être affectés au renforcement du PTZ, dans la droite ligne du doublement du PTZ opéré dans le cadre du plan de relance. Nous voulons préserver dans ce nouveau dispositif l’universalité du crédit d’impôt TEPA, qui n’était pas soumis à condition de ressources. La durée de remboursement du prêt permet de préserver cette universalité à peu de frais, en allégeant considérablement l’effort fiscal consacré à la dernière tranche du barème, qui devrait être de l’ordre d’une centaine de millions d’euros. Le rapport est de 1 à 10 entre la dépense fiscale en faveur de la première tranche, soit 1 800 euros, et la dernière, soit 19 700 euros. Ce coût est à rapporter aux 2,6 milliards d’euros que devrait coûter ce nouveau dispositif. Ensuite, instaurer un plafond de ressources reviendrait à exclure du dispositif des ménages dont les revenus ne sont certes pas modestes, mais qui sont aujourd’hui dans l’incapacité d’accéder à la propriété, notamment en zones tendues.

M. Jean-Louis Dumont. L’accession à la propriété est un élément essentiel de la politique de logement de notre pays. Je ne remets pas en cause le principe du PTZ, qui en est un bon outil, mais je conteste la suppression de la condition de ressources, mesure d’autant plus incohérente que vous vous apprêtez à taxer les locataires de logements sociaux par le biais d’un prélèvement sur la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), qui est exclusivement abondée par les organismes HLM. Il s’agit d’envoyer un signal politique fort.

M. le rapporteur général. L’assiette du prélèvement a été modifiée par amendement de la Commission.

M. René Couanau. J’adhère assez à ce qui vient d’être dit. Outre la question de l’équité, je déplore le déplafonnement pour des raisons pratiques : face à la spéculation foncière, les collectivités ne peuvent aider les jeunes ménages à se loger que par une réfaction du prix de vente du terrain en faveur des bénéficiaires du PTZ. Une fois que la condition de ressources sera supprimée, les communes et les communautés d’agglomération ne disposeront plus d’aucun critère pour fonder leur politique d’aide au logement.

M. le président Jérôme Cahuzac. Même si le crédit d’impôt de la loi TEPA est supprimé à compter de l’année prochaine, il existera toujours en stock. Combien coûtera ce dispositif l’année prochaine ?

M. le rapporteur général. Le dispositif de la loi TEPA sera mis en extinction à partir du 1er janvier prochain. Mais, étant donné qu’il s’appliquait aux cinq premières annuités de l’emprunt, il représentera une dépense budgétaire pendant six ans encore. Alors qu’il aura coûté 1,6 milliard d’euros en 2010, il en coûtera 2 milliards en 2011, son coût commencera à décroître à partir de 2012, pour atteindre 1,950 milliard puis 650 millions d’euros en 2015, et disparaître totalement en 2017.

En 2010, le coût cumulé du crédit d’impôt TEPA, du PTZ et du Pass-Foncier serait de plus de 3,1 milliards d’euros – 1,6 milliard pour le crédit d’impôt TEPA, 1,6 milliard pour le PTZ, et 300 millions pour le Pass-Foncier. En 2011, le coût du crédit d’impôt TEPA devrait être de 2 milliards, et le PTZ actuel devrait coûter 1,375 milliard : le Pass-Foncier étant supprimé, le coût cumulé des aides à l’accession serait de 3,4 milliards d’euros. En 2012, le PTZ +, dont la distribution aura commencé en 2011, ne coûtera encore que 390 millions d’euros ; le coût du crédit d’impôt TEPA sera encore de 1,950 milliard et le coût du PTZ actuel diminuera légèrement, à 1,250 milliard d’euros. Enfin, en 2016, le PTZ + coûtera 2,470 milliards d’euros, le crédit d’impôt TEPA 200 millions et le PTZ actuel 50 millions, soit un total de 2,720 milliards d’euros. On voit que la décrue est sensible, puisqu’on passe de 3,4 milliards d’euros en 2011 à 2,7 milliards en 2016. Le régime de croisière sera atteint en 2017, puisqu’à partir de cette date le PTZ renforcé sera l’unique dispositif d’aide à l’accession, pour un coût annuel de 2,6 milliards d’euros.

Je rappelle que c’est nous qui avions posé la question de l’avenir du crédit d’impôt de la loi TEPA, en raison de son coût exponentiel et du champ extensif couvert par ce dispositif. J’ai proposé qu’on l’intègre au PTZ, et nous sommes parvenus, avec le soutien du ministère du logement, à convaincre l’ensemble de nos interlocuteurs de l’intérêt de notre proposition, qui est devenue le PTZ + . Les dispositifs d’aide à l’accession sont fusionnés dans un seul dispositif.

Quant à l’universalité du dispositif, permettez-moi de vous indiquer ces quelques chiffres : alors que les seuls primo-accédants relevant de la dernière tranche du barème que nos collègues voudraient exclure du dispositif représentaient une dépense fiscale de 500 millions d’euros au titre du dispositif TEPA – qui je le rappelle n’était pas réservé à la primo-accession –, la dépense serait d’un peu moins de 140 millions d’euros dans le nouveau dispositif, soit un resserrement significatif en faveur des catégories moyennes et des moins aisés. Mais le coût des opérations d’acquisition est très variable, suivant que celles-ci ont lieu dans des zones plus ou moins tendues, et il faut des ressources infiniment plus élevées pour avoir le moindre espoir d’accéder à la propriété dans les zones tendues. C’est ce que montrent les résultats du PTZ : 2 % de PTZ correspondent à des acquisitions et constructions neuves en zone A, 7 % en zone B et 22 % en zone C. Cela signifie que toute une partie de la population française est exclue du bénéfice du PTZ du fait du coût trop élevé des opérations. Un des objectifs du PTZ + est précisément de solvabiliser autant que possible la moitié des Français qui ne peuvent pas accéder à la propriété dans l’immobilier neuf parce qu’ils habitent en zones tendues. Si les revenus des ménages concernés peuvent paraître élevés, leur taux d’effort, soit le coût de leur crédit immobilier rapporté à leur revenu, restera, même après la réforme, beaucoup plus élevé en zones tendues qu’en zones détendues.

M. Henri Emmanuelli. Mais le patrimoine ainsi constitué vaudra beaucoup plus cher !

M. le président Jérôme Cahuzac. Si je vous comprends bien, monsieur le rapporteur général, le crédit d’impôt de la loi TEPA coûtera 1,6 milliard d’euros en 2010, 2 milliards en 2011, 1,9 milliard en 2012.

M. le rapporteur général. Oui. La question est de savoir si l’unique dispositif d’aide à l’accession à la propriété qui existera à partir du 1er janvier prochain doit exclure une part substantielle de la population au motif qu’elle habite en zones tendues. Je réponds par un non catégorique, une telle exclusion me paraissant contraire à notre politique d’accession à la propriété. Par ailleurs, monsieur Couanau, les collectivités locales peuvent parfaitement conditionner leurs aides foncières à l’appartenance à telle ou telle tranche du barème.

M. Pierre Méhaignerie. Si nous plafonnions le dispositif, les ménages suivants seraient exclus de son bénéfice : en zone A, les ménages avec deux enfants disposant de revenus supérieurs à 6 667 euros mensuels ; en zone B1, ceux ayant un revenu mensuel supérieur à 4 815 euros et en zone C ceux dont les revenus sont supérieurs à 3 426 euros par mois.

M. le rapporteur général. Effectivement, si l’on exclut la neuvième tranche, les couples disposant d’un revenu mensuel de 4 700 euros en zone A seront exclus du dispositif.

M. René Couanau. Il reste qu’en supprimant la condition de ressources, on prive les collectivités d’un critère simple pour fonder leur politique d’aide à l’accession à la propriété.

Je voterai l’amendement pour une raison supplémentaire : il faut mettre un terme à ces changements incessants des règles du jeu, qui rendent ces dernières illisibles, autant pour les candidats à l’accession à la propriété que pour les bailleurs sociaux. Cette absence de continuité dans la politique de l’État bouleverse l’action des collectivités locales, dont la contribution financière à la politique du logement dépasse pourtant celle de l’État.

M. Olivier Carré. Il faut savoir que l’octroi du PTZ +  sera conditionné à toute une série de paramètres, de sorte que l’aide de l’État sera fonction, non seulement du montant du prêt, mais également des durées d’amortissement, d’autant plus longues que les revenus du ménage seront faibles et les familles grandes. De ce fait, les ménages relevant des dernières tranches bénéficieront de conditions sensiblement moins avantageuses que les ménages modestes. Ainsi, en dépit de l’universalité du dispositif, les conditions d’octroi du prêt sont discriminantes.

Par ailleurs, on ne peut pas prétendre que les ménages relevant de la neuvième ou la dixième tranche sont des nantis. Ces personnes doivent pouvoir faire le choix d’être propriétaires, même dans les villes à forte densité de population, dont ils étaient évincés par tous les dispositifs existant actuellement.

M. Henri Emmanuelli. Il faut revenir sur terre, monsieur Carré ! Je rappelle tout de même que le salaire médian est inférieur à 2 000 euros dans notre pays, la moitié des salariés gagnant moins de 1 500 euros. Dès lors, comment expliquer qu’il ne faut opérer aucune distinction alors que, dans les zones tendues, le capital immobilier constitué peut être considérable !

Quoi qu’il en soit, c’est surtout la taxation des locataires d’HLM qui me choque.

M. le rapporteur général. Mais il n’en est pas question !

M. Henri Emmanuelli. Pleurer sur le sort de ménages qui gagnent 4 000 euros par mois et taper sur les habitants des HLM, il faut le faire !

M. le rapporteur général. Un ménage bénéficiant du PTZ + qui se situerait dans la tranche 10 et dont les revenus sont donc les plus élevés recevra en moyenne une aide fiscale de 1 810 euros, soit plus de dix fois moins que celle dont bénéficiera un ménage se situant dans la tranche 1, laquelle s’élèvera à 19 709 euros. À cela s’ajoute que le premier devra rembourser le prêt en cinq ans contre trente pour le second.

Monsieur Couanau, loin de créer un nouveau dispositif, nous unifions en un seul les quatre qui existent à ce jour !

Enfin, des plus values dussent-elles à terme être constituées, je souhaite qu’un certain nombre de collègues reconnaissent la spécificité des zones tendues. Si l’amendement était adopté, un couple de professeurs des écoles ne disposerait d’aucune aide pour accéder à la propriété dans le logement neuf. En quoi une partie des Français devrait-elle être exclue du dispositif unique que nous souhaitons mettre en place ?

M. Henri Emmanuelli. Ce n’est pas la question ! Si l’on veut remédier à ces problèmes, il convient tout d’abord d’enrayer la hausse des prix en taxant les plus-values immobilières et foncières. La spéculation, je le répète, favorise la capitalisation des patrimoines.

M. le rapporteur général. À ce propos, monsieur Emmanuelli, vous ne semblez pas avoir suivi les amendements que nous avons adoptés sur les plus-values immobilières.

M. Hervé Mariton. Quoique n’étant pas l’élu d’une zone tendue, je n’en soutiens pas moins M. le rapporteur général : outre que le dispositif fournit une réponse opérationnelle adéquate, la dimension universelle de certaines interventions de l’État est consubstantielle à notre modèle politique. En l’occurrence, il ne s’agit évidemment pas de servir à tous une prestation identique : il importe seulement de n’exclure personne, position de principe qui me semble pouvoir être entendue.

La Commission rejette l’amendement II-CF 266.

Elle est ensuite saisie des amendements II-CF 249 de M. Marc Le Fur et II-CF 194 de M. Charles de Courson.

M. Marc Le Fur. L’amendement II-CF 249 vise à tenir compte des spécificités de la zone C, qui représente 90 % du territoire et où vivent 40 % de nos compatriotes. En effet, étant entendu qu’il est difficile d’y louer son habitation –  les bailleurs publics sont absents et leurs homologues privés très peu présents faute de dispositif « Scellier » –, l’accession à la propriété constitue le mode normal de logement. Or, la disparition d’un certain nombre d’outils – je songe, notamment, à la possibilité qu’avaient les communautés de communes de réduire le taux de TVA pour favoriser ladite accession –  est particulièrement dommageable pour ces zones rurales, lesquelles accueillent par ailleurs la majorité des ouvriers.

Voilà pourquoi nous souhaitons que le différentiel entre la zone C et les zones intermédiaires B1 et B2 ne soit pas excessif.

M. Pierre Méhaignerie. Si je ne conteste en rien le bien-fondé d’un différentiel – en particulier en Île-de-France, mais aussi autour des grandes villes de province – il n’en est en revanche pas de même s’agissant de son amplitude. Nous savons en effet fort bien que des investisseurs privés quittent les territoires situés à une quarantaine de kilomètres autour des villes et se concentrent dans les seules zones où le dispositif « Scellier » est en vigueur.

En outre, la situation que nous connaissons peut induire plusieurs effets pervers : la concentration des aides dans le logement neuf au sein des zones tendues comporte un risque pour les prix faute d’un nombre d’offres suffisant – je ne suis donc pas certain que les constructions seront plus importantes. De plus, il me semble normal – alors que cela ne sera plus le cas dans le cadre du dispositif proposé – qu’un salarié habitant en zone C, à douze kilomètres d’une zone B1 ou B2, bénéficie d’une compensation en raison, par exemple, de ses frais de transport. Par ailleurs, le PTZ + se transformera en PTZ – dans deux cas : dans le logement neuf si les acquéreurs n’ont pas d’enfants, et dans le logement ancien dont les coefficients énergétiques ne seraient pas aux normes. Enfin, et c’est potentiellement dangereux, une frustration supplémentaire peut se faire jour dans les petites villes, telles que celles du Grand Ouest, où toute la politique d’aménagement du territoire a, certes, été fondée sur un réseau de grandes villes, mais également sur un maillage territorial de petites et moyennes agglomérations.

Pour toutes ces raisons, l’amendement de M. Le Fur me semble à la fois juste et efficace.

M. Charles de Courson. En effet, l’écart des prêts entre les zones C et A est de 1 à 4 puisqu’il s’élève respectivement, pour une famille de quatre personnes en maison non labellisée BBC, à 23 700 et 93 600 euros. Si je ne suis pas favorable à l’idée d’une uniformisation des montants indépendamment des zones, un tel écart ne me semble toutefois pas justifié, d’autant que, dans les logements anciens non HLM, celui-ci se situe entre 1 et 1,6. Toutefois, si l’amendement de M. Le Fur soulève une bonne question, l’alignement des zones B1, B2 et C me semble excessif et, de surcroît, le problème de l’écart existant avec la seule zone A n’est en rien résolu – à la différence de mon amendement II-CF 194, prévoyant que l’écart maximal soit de 1 à 2.

De plus, nous savons que les classes sociales les plus modestes quittent les villes pour des zones rurbaines ou rurales dont les prix du foncier et de l’immobilier leur permettent d’accéder à la propriété, même si des surcoûts liés notamment au transport ne manquent pas de survenir.

Enfin, le projet du Gouvernement constitue, si vous me passez l’expression, un revival des Fifties, où l’accroissement du nombre de logements en ville et la réduction du prix du foncier passèrent par l’augmentation de la taille des tours, ce qui suscita les problèmes que l’on sait.

La satisfaction de l’aspiration de nos compatriotes à la propriété passe donc moins par une limitation des moyens dédiés à la zone A que par celle de l’écart avec les trois autres zones.

M. le rapporteur général. Nous constatons, et c’est normal, combien les idées diffèrent en fonction des lieux de résidence et des conceptions de la politique du logement, laquelle ne saurait relever d’une approche exclusivement nationale. Comment cela se pourrait-il, d’ailleurs, quand nous constatons que les loyers privés en Seine-Saint-Denis ou dans le Val-de-Marne sont quatre fois plus élevés que les loyers HLM alors qu’à Cahors, par exemple, la situation est inverse ?

M. Henri Emmanuelli.  Mais non !

M. le rapporteur général. Comment mettre en adéquation le général et le particulier ? Tel est le problème.

L’amendement vise donc à inscrire dans la loi une quotité de prêt identique par rapport au montant de l’opération d’acquisition dans les zones B1, B2 et C, alors que la fixation d’un certain nombre de paramètres – dont celui-ci –, pour d’évidentes raisons de souplesse, relève du règlement.

Par ailleurs, un tel dispositif avantagerait moins la zone C qu’il ne pénaliserait les zones B1 et B2, la première comprenant 70 % de propriétaires contre 50 % pour les secondes, lesquelles incluent respectivement les agglomérations de plus de 250 000 habitants –  dont la grande couronne en Île-de-France – et des villes dont les prix sont élevés, telles Annecy, La Rochelle ou Saint-Malo, et les agglomérations de plus de 50 000 habitants. En outre, comme j’ai eu l’occasion de le dire, 60 % de l’accession « PTZ » à la propriété dans le logement neuf l’ont été en zone C.

Le PTZ + dégrade-t-il donc ces conditions d’accession en zone C ? En aucun cas ! Outre que la « familialisation » est actée – il est vrai, comme l’a dit M. Méhaignerie, que des personnes célibataires peuvent parfois en pâtir –, les durées de remboursement sont longues et il a été décidé de porter la quotité dans le neuf BBC à 25 %. On a plaidé et obtenu ce relèvement pour qu’il n’y ait pas de dégradation de l’avantage. En revanche, l’alignement des zones B1 et B2, dont la quotité respective est de 35 % et 30 %, dégraderait les conditions d’accès à la propriété dans des zones où le pourcentage de personnes propriétaires de logement n’est guère important.

M. Marc Le Fur. Si, assurément, mon amendement n’est pas parfait, je me réjouis que M. le rapporteur général se place dans la problématique qui est la nôtre.

Le fait que la zone C compte un grand nombre de propriétaires s’explique par l’absence de toute alternative : je le répète, les programmes locatifs privés et les bailleurs publics ont déserté le monde rural. Le « parcours résidentiel » d’autrefois étant terminé, un petit « plus » pour le PTZ + me semble en l’occurrence légitime.

De surcroît, si la situation ne se dégrade pas, monsieur le rapporteur général, qu’en sera-t-il demain pour les intercommunalité rurales lorsque le Pass Foncier aura disparu ?

Enfin, s’agissant de l’aménagement du territoire, il me semble préférable d’aider au développement des communes rurales –  où écoles et services publics sont déjà présents –  plutôt que de créer ex nihilo de nouveaux quartiers au cœur de grandes agglomérations dans lesquels tout restera à faire. L’équilibre, en la matière, s’impose.

M. Charles de Courson. Comme je l’ai dit précédemment, quid de l’écart entre les zones A puis B1, B2 et C ?

Dans la Marne, ces dix dernières années, 75 % des constructions de maisons individuelles ont eu lieu en zone C et 25 % dans les zones B1 et B2. L’écart du prix du foncier y est en effet de 1 à 3 : 12 000 euros pour 400 mètres carrés, dans un bourg-centre, contre 60 000 ou 70 000 euros à Reims ou dans sa périphérie, voire 100 000 euros dans les zones viticoles. Il ne faut pas laisser accroire que le nouveau dispositif résoudra le problème majeur de la zone A, qui est l’accès au foncier.

Mon amendement dispose que l’écart de quotité entre les zones ne doit pas se situer au-delà de 1 à 1,5 sachant que le montant du prêt résulte de la multiplication de cette dernière par le montant plafond du projet, pour lequel l’écart est de 1 à 2 : par exemple, le montant maximal de l’opération pour une famille composée de quatre personnes est à ce jour de 158 000 euros pour la zone C contre 312 000 pour la zone A.

M. le rapporteur général. Autant je comprends la logique de l’amendement précédent, autant celui-ci me paraît insensé puisqu’il consiste à rendre plus favorables les conditions d’accession à la propriété dans le neuf comme dans l’ancien en zone C que dans les autres zones. Avis défavorable, donc.

M. Charles de Courson. Les quotités proposées étant respectivement de 20 % à 40 %, je propose simplement de les porter de 30 % à 40 % sans pour autant modifier le montant plafond.

M. le rapporteur général. Je trouve choquant de proposer un amendement concernant la seule zone C.

M. Charles de Courson. Un écart de 1 à 4 du montant des prêts en fonction des zones est considérable quand nous proposons quant à nous de le porter de 1 à 3.

La Commission adopte l’amendement II-CF 249 (amendement n° II-444), puis elle rejette l’amendement II-CF 194.

La Commission en vient à l’amendement II-CF 192 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Cet amendement subtil est davantage conçu pour faire réfléchir que pour être voté.

Expliquez-moi, en effet, comment on peut « détendre » les zones A sans encourager les zones C. Si l’on habite une zone A, où l’on est locataire, et si l’on construit en zone C, on contribue évidemment à « détendre » la zone A. Je propose donc, par cet amendement, qu’un locataire en zone A et primo-accédant à la propriété en zone C, ou en zone B1, bénéficie des conditions de prêt afférentes au lieu dont il vient.

M. le rapporteur général. Défavorable.

L’amendement est rejeté.

La Commission est saisie de l’amendement II-CF 350 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Cet amendement apporte plusieurs aménagements à l’article 56.

Il s’agit d’abord de distinguer l’habitat neuf de l’habitat ancien afin de permettre, notamment en zone tendue, un décalage d’une tranche dans les barèmes de ressources. Faute de quoi, les ménages concernés deviendraient insolvables, confrontés à des mensualités supérieures au taux d’effort acceptable pour les montants de prêt nécessaires.

Il s’agit ensuite d’améliorer la quotité, bien que fixée par voie réglementaire, en zone C. Car, on vient de le voir avec l’amendement II-CF 249 de M. Marc Le Fur, nous souhaitons améliorer le différentiel de quotité entre les zones B1, B2 et C.

Il s’agit en outre d’introduire un ajustement pour les ménages dont les revenus augmentent sensiblement, entre l’année où ils sont pris en compte et celle de l’accession à la propriété, deux ans plus tard. Tel est notamment le cas des étudiants obtenant un emploi très bien rémunéré. Il est donc proposé d’ajouter au critère de ressources un critère consistant à diviser le coût de l’opération financée. L’idée est que les revenus doivent être au moins égaux à ceux qui sont nécessaires pour acquérir le logement, comme si l’on consacrait à l’acquisition la totalité des revenus du ménage pendant x années. Une division par dix se substituerait à la division par six prévue par la rédaction initiale de l’article qui s’avère trop dure. Elle s’effectuerait aussi sur une assiette différente : celle du coût de l’opération et non plus celle du montant total des prêts.

Le dernier aménagement proposé tient compte de ce qu’on légifère à enveloppe financière constante, sachant que le coût du dispositif unifié, en régime de croisière à l’horizon de 2016, s’élèvera à 2,6 milliards d’euros. Or les mesures que nous venons d’adopter, notamment l’amélioration envisagée de la quotité en zone C, entraînent un coût supplémentaire. Il faut donc les autofinancer pour rester dans l’enveloppe indiquée. C’est pourquoi je suggère une légère dégradation de la quotité dans l’habitat ancien, insuffisamment performant sur le plan énergétique, afin de défavoriser ce type d’acquisition, classé en catégorie G. La dégradation des quotités pour le neuf non performant est également prévue mais ne nécessite pas de modification législative. Comme l’a rappelé M. Charles de Courson, la loi ne fixe que les fourchettes de quotité : pour les logements performants, la fourchette se situe entre 20 % et 40 % et, pour les logements non performants, entre 10 % et 30 %. Pour ces derniers, la fourchette passerait de 5 % à 30 %.

La Commission adopte l’amendement (amendements n° II-445 à 451).

La Commission examine ensuite l’amendement II-CF 193 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. L’évaluation des prêts à taux zéro montre que les banques accordent des prêts couplés comportant, le plus souvent, des marges très élevées sur le prêt dit « complémentaire ».

Cet amendement a donc pour objet de déterminer qui distribue les prêts à taux zéro et à quelles conditions. Ils seraient octroyés à la suite d’un appel d’offres et assortis d’un engagement sur le taux de marge applicable au prêt complémentaire. Car il faut éviter que les banques ne pratiquent des marges excessives sur ce dernier. Mais il existe peut-être d’autres solutions pour parvenir au même résultat.

M. le rapporteur général. En dehors des problèmes rédactionnels que pose cet amendement, j’y suis plutôt réticent. Le secteur du prêt immobilier est très concurrentiel. Le prêt à taux zéro amène de la clientèle aux banques. Celles-ci n’ont donc pas intérêt à étrangler leurs clients avec les prêts complémentaires. En outre, s’engager dans une réglementation des marges ne me paraît pas raisonnable : nous avons, il y a vingt-cinq ans, libéré les prix, et ce n’est pas pour y revenir aujourd’hui.

Il est évidemment facile de clouer les banques au pilori, mais il ne faut pas en abuser. Peut-être s’agit-il d’un amendement d’appel. On peut imaginer que, dans les conventions passées, au titre du crédit d’impôt, entre l’État et les établissements financiers, figurent des dispositions relatives aux prêts complémentaires. Mais faut-il l’écrire dans la loi ? Si notre collègue voulait bien redéposer son amendement dans le cadre de l’article 88 du Règlement, un débat pourrait avoir lieu en séance publique sur cette question.

M. Charles de Courson. Je retire l’amendement.

L’amendement II-CF 193 est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement II-CF 267 de M. Victorin Lurel.

M. Pierre-Alain Muet. L’éco-PTZ n’est toujours pas appliqué outre-mer. Cet amendement a donc pour objet de s’assurer que les conditions d’octroi du PTZ + seront, pour les départements d’outre-mer, adaptées à la notion d’efficacité énergétique ou de production d’énergie renouvelable par les particuliers afin que ceux-ci puissent en bénéficier. Nous demandons un rapport sur le sujet.

M. le rapporteur général. Seriez-vous d’accord pour redéposer cet amendement dans le cadre de l’article 88 du Règlement ? Il convient en effet de recevoir confirmation, d’une part, que s’applique à l’outre-mer le régime applicable à la zone B1 et, d’autre part, qu’en l’absence de réglementation thermique de droit commun, on s’aligne sur le régime le plus favorable, c’est-à-dire celui dont bénéficient les logements les plus performants sur le plan thermique. Le Gouvernement devrait répondre positivement sur ces deux points. La question ne relève pas d’un rapport.

M. Pierre-Alain Muet. Je retire l’amendement.

L’amendement II-CF 267 est retiré.

La Commission adopte l’article 56 ainsi modifié.

Article 57

Modalités d’imposition à l’impôt sur le revenu des couples
qui se constituent ou se séparent

Texte du projet de loi :

I. – L’article 6 du code général des impôts est ainsi modifié :

A. Le 5 est remplacé par les dispositions suivantes :

« 5. Les personnes mariées et les partenaires liés par un pacte civil de solidarité sont soumis à une imposition commune pour les revenus dont ils ont disposé pendant l’année du mariage ou de la conclusion du pacte.

« Les époux et les partenaires liés par un pacte civil de solidarité peuvent toutefois opter pour l’imposition distincte des revenus dont chacun a personnellement disposé pendant l’année du mariage ou de la conclusion du pacte, ainsi que de la quote-part justifiée des revenus communs. A défaut de justification, ces revenus communs sont également partagés entre les époux ou partenaires liés par un pacte civil de solidarité. Cette option est exercée de manière irrévocable dans les délais prévus pour le dépôt de la déclaration initiale des revenus mentionnée à l’article 170. Elle n’est pas applicable lorsque les partenaires liés par un pacte civil de solidarité se marient entre eux.

« Les époux sont soumis à une imposition commune pour les revenus dont ils ont disposé pendant l’année au titre de laquelle l’une des conditions d’application du 4 cesse d’être remplie. »

B. Le 6 est remplacé par les dispositions suivantes :

« 6. Chacun des époux, partenaires, anciens époux ou anciens partenaires liés par un pacte civil de solidarité, est personnellement imposable pour les revenus dont il a disposé pendant l’année de la réalisation de l’une des conditions du 4, du divorce ou de la dissolution du pacte, ainsi que pour la quote-part justifiée des revenus communs. A défaut de justification, ces revenus communs sont également partagés entre les époux, partenaires, anciens époux ou anciens partenaires liés par un pacte civil de solidarité.

« Les revenus communs sont, sauf preuve contraire, réputés également partagés entre les époux ou partenaires liés par un pacte civil de solidarité. »

C. Le 7 est remplacé par les dispositions suivantes :

« 7. Lorsque plusieurs changements de situation, mentionnés aux 4 à 6, se produisent au cours de la même année, il n’est tenu compte pour chaque contribuable que de la situation résultant du dernier changement le concernant. »

D. Le 8 est remplacé par les dispositions suivantes :

« 8. En cas de décès de l'un des conjoints ou partenaires liés par un pacte civil de solidarité, l'impôt afférent aux bénéfices et revenus non encore taxés est établi au nom des époux ou partenaires. Le conjoint ou le partenaire survivant est personnellement imposable pour la période postérieure au décès. »

II. – A l’article 7 du même code, les mots : « sous réserve des dispositions du 8 de l’article 6 » sont supprimés.

III. – L’article 196 bis du même code est remplacé par les dispositions suivantes :

« Art. 196 bis.- La situation dont il doit être tenu compte est celle existant au 1er janvier de l’année de l’imposition. Toutefois, l’année de réalisation de l’un des événements ou conditions mentionnés aux 4 à 6 de l’article 6, il est tenu compte de la situation au 31 décembre.

« Les charges de famille dont il doit être tenu compte sont celles existant au 1er janvier de l’année de l’imposition. Toutefois, en cas d’augmentation des charges de famille en cours d’année, il est fait état de ces charges au 31 décembre ou à la date du décès s’il s’agit d’imposition établie en vertu de l’article 204. »

IV. – Un décret fixe les conditions d’application du présent article.

V. – Les dispositions des I à III sont applicables à compter de l’imposition des revenus de 2011.

Exposé des motifs du projet de loi :

Afin de rétablir l’égalité face au principe de progressivité de l’impôt, de simplifier les obligations déclaratives et de supprimer certains effets d’aubaine, il est proposé de modifier les modalités d’imposition des foyers fiscaux changeant de situation matrimoniale en cours d’année et qui sont astreints au titre de l’année de l’événement (mariage, séparation, divorce) à l’établissement de plusieurs déclarations à l’impôt sur le revenu.

I. Il s’agit tout d’abord de supprimer toute référence aux cas d’impositions multiples l’année du changement de la situation matrimoniale des contribuables.

Ainsi, l’année du mariage ou de la conclusion du pacte civil de solidarité (PACS), les contribuables seraient désormais soumis au dépôt d’une seule déclaration de revenus. Toutefois, les époux et les partenaires liés par un PACS pourraient opter, l’année du mariage ou de la conclusion du PACS, pour l’imposition distincte de leurs revenus sur l’ensemble de l’année.

En cas de séparation, divorce ou de rupture du PACS, les contribuables seraient uniquement soumis à deux déclarations séparées.

II. Cette mesure rendrait par ailleurs sans objet les règles particulières de détermination du quotient familial en cas de changement de situation matrimoniale en cours d’année, prévues au 2 et 3 de l’article 196 bis du code général des impôts (CGI).

Ainsi, l’année du mariage, de la séparation, du divorce, de la conclusion ou de la rupture du PACS, la situation serait appréciée au 31 décembre de l’année d’imposition.

Les charges de famille resteraient quant à elles appréciées au 1er janvier de l’année d’imposition, ou au 31 décembre si elles ont augmenté en cours d’année.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article poursuit plusieurs objectifs complémentaires qui s’inscrivent dans la continuité des réformes récentes en matière d’impôt sur le revenu :

– il simplifie les modalités d’imposition à l’impôt sur le revenu des foyers dont la situation de famille est modifiée en cours d’année en supprimant la possibilité de recourir à des déclarations multiples ;

– il uniformise la situation des époux et des partenaires d’un pacte civil de solidarité (PACS) à la suite des deux précédentes réformes de 1999 et de 2003 engagées en ce sens ;

– il renforce la progressivité de l’impôt sur le revenu, en supprimant les effets d’aubaine liés aux déclarations multiples, sans toutefois remettre en cause les mesures dérogatoires aux modalités d’imposition de droit commun en faveur de certaines situations familiales.

Ces dispositions s’appliquent à compter de l’imposition des revenus de 2011 et génèrent une économie de 500 millions d’euros pour le budget de l’État à compter de 2012.

I.– LE DROIT EN VIGUEUR

A.– LE PRINCIPE DE L’IMPOSITION PAR FOYER

L’imposition des personnes à l’impôt sur le revenu repose sur la notion de foyer fiscal. Ce foyer est composé du contribuable qui représente soit une personne seule (célibataire, divorcée, séparée ou veuve), soit l’entité formée par les époux ou les partenaires d’un PACS et les enfants ou personnes considérées à la charge de ce contribuable.

Le foyer fiscal fait l’objet d’une imposition unique au titre de l’impôt sur le revenu qu’il soit composé d’une seule personne ou de plusieurs, au titre de l’ensemble des bénéfices et des revenus des membres le composant.

Au regard du caractère progressif de l’impôt sur le revenu, le principe de l’imposition unique est justifié en ce qu’il permet d’apprécier équitablement les facultés contributives des foyers au regard des charges de famille qu’ils supportent.

1.– Le principe de l’imposition commune est réservé aux couples mariés ou pacsés

Seuls les couples mariés ou pacsés sont reconnus comme constituant un foyer fiscal et bénéficient à ce titre d’une imposition commune, qui revêt par ailleurs un caractère obligatoire. Les couples vivant en concubinage sont donc imposés séparément.

Alors qu’il n’existe pas de définition légale du mariage, le pacte civil de solidarité est défini par l’article 515-1 du code civil. Il constitue un contrat conclu par deux personnes physiques majeures, de sexe différent ou de même sexe, pour organiser leur vie commune.

De même, le concubinage est défini, en vertu de l’article 515-8 du code civil comme une union de fait, caractérisée par une vie commune présentant un caractère de stabilité et de continuité, entre deux personnes, de sexe différent ou de même sexe, qui vivent en couple.

Dès la création du PACS, le législateur a précisé que, sauf exceptions, les règles d’imposition et d’assiette, les règles de liquidation de l’impôt sur le revenu, ainsi que celles concernant les souscriptions des déclarations s’appliquent dans les mêmes conditions aux contribuables mariés ou pacsés (article 7 du code général des impôts).

Ainsi, la loi n° 99-944 du 15 novembre 1999 relative au pacte civil de solidarité pose le principe de l’imposition commune obligatoire des partenaires. Toutefois, elle ne rend possible une telle imposition qu’à compter de l’imposition des revenus de l’année du troisième anniversaire de son enregistrement par un tribunal d’instance.

Saisi sur la conformité de cette disposition à la Constitution, le Conseil constitutionnel a rejeté, dans sa décision n° 99-419 DC du 9 novembre 1999, l’argumentation selon laquelle la réduction d’impôt consentie aux partenaires d’un PACS n’était pas justifiée au regard de son intérêt pour la société (le mariage étant présenté au contraire par les auteurs de la saisine comme « un élément fondateur de la famille et […] générateur de devoirs pour les époux ») et s’effectuait au détriment des personnes vivant seules ou en concubinage.

Le Conseil précise ainsi que, « contrairement aux personnes vivant en concubinage, les partenaires d’un tel pacte sont assujettis à certaines obligations ; qu’ils se doivent, en particulier, « une aide mutuelle et matérielle » ; que cette différence de situation justifie, au regard de l’objet de la loi la différence de traitement critiquée entre personnes vivant en concubinage et personnes liées par un pacte civil de solidarité ».

La loi n° 2005-1720 de finances pour 2005 a aménagé ces règles en rapprochant encore davantage les modalités d’imposition des personnes pacsées et des personnes mariées.

Elle prévoit ainsi, à compter de l’imposition des revenus de 2004, la suppression du délai de trois ans préalable à l’imposition commune. L’imposition commune est donc applicable immédiatement aux partenaires d’un PACS, bien que cet avantage demeure subordonné à la condition que le PACS ne soit pas rompu l’année de sa souscription ou l’année suivante.

Par ailleurs, l’harmonisation des règles d’imposition entre les couples mariés et les couples pacsés se traduit également par une application par analogie de dispositions réservées aux personnes mariées pour les personnes pacsées. Ainsi, les partenaires d’un PACS ne remplissant plus les conditions nécessaires à l’existence d’une communauté de vie sont imposés distinctement, à l’instar des personnes mariées, sans que le PACS ne soit rompu.

S’il perdure dans le droit en vigueur des différences en termes d’imposition entre personnes pacsées et personnes mariées, celles-ci ont été progressivement aplanies afin de garantir aux couples ayant conclu un engagement d’entraide, notamment matérielle, une égalité de traitement quel que soit le contrat qui les lie.

Le succès du PACS

Le rapprochement du traitement fiscal des couples qu’ils soient mariés ou pacsés a participé à l’accroissement du nombre de PACS conclus depuis 2005. La reconnaissance du PACS en droit fiscal comme constituant une alternative au mariage et conférant à ce titre des obligations et des droits semblables aux époux a en effet adressé un signal positif sur la légitimité de ce type d’engagement. Ainsi, en 2009, deux PACS ont été conclus pour trois mariages célébrés, soit 175 000 PACS contre 256 000 mariages. Le nombre de PACS conclus est en augmentation de 20 % par rapport en 2008 (après 40% en 2008 par rapport à 2007) et concerne à 95 % de couples hétérosexuels. Au total, ce sont plus de 700 000 PACS qui ont été conclus depuis 1999, pour environ 100 000 PACS rompus. Par ailleurs, en 2009, un tiers des 26 000 PACS rompus l’étaient au motif du mariage des deux partenaires (47 % en 2007).

Ces éléments d’appréciation de la diffusion du PACS témoignent de la normalisation de ce contrat dans une société où la plupart des ménages commencent leur vie commune en concubinage et peuvent rechercher la sécurité juridique que leur offre ce pacte.

NOMBRE D’UNIONS CONCLUES ENTRE PARTENAIRES DE SEXES OPPOSÉS

Graphique 1 : Nombre d’unions conclues entre partenaires de sexes opposés

Sources : Insee, statistiques de l’état civil et ministère de la Justice - SDSE, fichiers détails Pacs.

2.– Les modalités d’imposition commune des couples mariés ou pacsés

Les règles présentées ci-dessous sont contenues dans les articles 6 et 7 du code général des impôts (CGI).

a) La règle de l’imposition commune

Les personnes mariées et les personnes pacsées font l’objet d’une imposition commune. Cependant, l’année du mariage ou de la conclusion du PACS, trois impositions sont établies :

– chacun des époux ou des partenaires est soumis personnellement à l’impôt en raison des revenus dont il a disposé pour la période comprise entre le 1er janvier et le jour précédant la date du mariage ou de la conclusion du PACS ;

– les époux ou les partenaires sont ensuite imposés conjointement à compter de la date du mariage ou de la conclusion du PACS pour l’ensemble des revenus dont dispose le foyer fiscal jusqu’au 31 décembre.

Toutefois, cette imposition commune de principe ne s’applique définitivement aux partenaires d’un PACS que si celui-ci est maintenu pendant au moins deux années (l’année de conclusion et l’année suivante) ou qu’il est rompu par un mariage, que ce mariage soit conclu entre les deux partenaires ou avec une tierce personne (voir infra).

b) Les cas d’impositions distinctes

En application du 4 de l’article 6, plusieurs dérogations prévoient l’imposition distincte des époux dans les cas où les conditions nécessaires à l’existence d’une communauté de vie ne seraient plus remplies, soit lorsque :

– les époux sont séparés de biens et ne vivent pas sous le même toit ;

– les époux sont en instance de séparation de corps ou de divorce et ont été autorisés à avoir des résidences séparées ;

– l’un ou l’autre des époux a abandonné le domicile conjugal et chacun dispose de revenus distincts.

Ces règles ne sont pas transposables directement aux personnes pacsées puisque les conditions de leur rupture divergent de celles des époux. Ainsi, le second cas de dérogation à la règle de l’imposition commune ne peut leur être appliqué. Par ailleurs, aux termes de l’article 515-5 du code civil, les biens des personnes liées par un PACS sont présumés indivis. Par conséquent, dans la majorité des cas, le critère de séparation des biens obligatoire ne pourra justifier l’imposition distincte. Toutefois, si les partenaires ont organisé, dans le cadre de leur pacte, un régime relatif aux biens produisant les mêmes effets que le régime matrimonial de séparation de biens, ils seront imposés distinctement s’ils occupent des résidences séparées.

Enfin, le troisième cas leur est appliqué dans les mêmes conditions que pour les personnes mariées.

3.– Les modalités d’impositions distinctes des anciens époux et des anciens partenaires

Certaines divergences existent selon que le couple divorce ou rompt le PACS qui le lie au motif que la procédure de rupture du PACS est moins contraignante que celle du divorce.

a) Les modalités d’imposition en cas de divorce ou de séparation

Dans le cas d’un divorce ou d’une séparation, trois impositions sont établies :

– une imposition commune du 1er janvier à veille de la date du divorce ou de la séparation ;

– une imposition personnelle au nom de chacun des époux de la date du divorce au 31 décembre 2010.

b) Les modalités d’imposition en cas de rupture du PACS

Depuis l’imposition des revenus de 2004, les conditions d’imposition des personnes liées par un PACS depuis plus de deux ans qui décident de le rompre sont identiques à celles des personnes mariées qui décident de divorcer ou de se séparer. L’imposition commune cesse donc à la date à laquelle le pacte prend fin.

Au contraire des règles spécifiques s’appliquent aux anciens partenaires (sauf dans le cas d’une rupture au motif d’un mariage ou d’un décès) dans le cas où le PACS serait rompu au cours de l’année civile de sa conclusion ou de l’année suivante :

– si la rupture intervient avant le dépôt des déclarations afférentes aux revenus perçus l’année de la conclusion du PACS, les revenus des deux partenaires ne font pas l’objet d’une imposition commune ;

– si la rupture intervient après le dépôt des déclarations afférentes aux revenus de l’année de la conclusion du PACS ou de l’année suivant celle-ci, une régulation rétroactive au détriment des deux anciens partenaires est opérée. En effet, la rupture précoce du PACS annule ses conséquences fiscales au titre de l’impôt sur le revenu, ainsi qu’au titre des impôts locaux et des contributions sociales. Les contribuables déposent alors, au plus tard à la limite du délai de dépôt de la déclaration des revenus de l’année de rupture, une déclaration rectificative mentionnant les revenus perçus à titre personnel pour la période comprise entre la conclusion du PACS et sa rupture.

Les contribuables qui auraient conclu un PACS en juillet 2009, qu’ils décident de rompre en janvier 2010, souscriront donc une déclaration en leur nom propre au titre des revenus perçus en 2009 et 2010.

c) Modalités d’imposition en cas de mariage des partenaires du PACS

Le mariage de personnes pacsées entraîne systématiquement la rupture du PACS. Cependant, différentes modalités d’imposition peuvent s’appliquer selon que :

– les personnes pacsées se marient entre elles ou avec une tierce personne ;

– le mariage intervient l’année de rupture du PACS ou l’année suivante ;

– le mariage intervient à compter de la troisième année de rupture du PACS.

 Les personnes pacsées se marient entre elles

Si le mariage a lieu l’année de la rupture du PACS ou l’année suivante, le régime d’imposition commune n’est pas modifié et ce, même en cas de latence entre la rupture du PACS et la conclusion du mariage.

Des partenaires d’un PACS conclu en 23 mars 2009 qui décident de le rompre en novembre 2009, puis de se marier en janvier 2010 sont imposés séparément au titre des revenus perçus pour la période comprise entre le 1er janvier 2009 et 22 mars 2009, puis conjointement au titre de leurs revenus communs pour la période comprise entre le 23 mars et le 31 décembre 2009, ainsi qu’au titre de leurs revenus de 2010.

En toute cohérence, lorsque le mariage intervient après le délai de souscription des déclarations de l’année de rupture du PACS, les contribuables ont alors droit à une régularisation de leur imposition au titre de l’année de la rupture (l’imposition est considérée a posteriori comme conjointe pour toute l’année d’imposition).

Au contraire, si le mariage intervient deux ans après la rupture du PACS, les contribuables font l’objet d’une imposition distincte pour la période précédant le mariage.

 Les personnes pacsées se marient ou se pacsent avec une tierce personne

Si l’événement intervient l’année de rupture du PACS ou l’année suivante, l’ancien partenaire qui ne se marie pas ou ne conclut pas de nouveau PACS est imposé distinctement pour toute l’année d’imposition. L’ancien partenaire qui se marie est quant à lui imposé distinctement pour la période comprise entre le 1er janvier et la date de rupture du PACS et imposé conjointement pour la période comprise entre la date de son union ou de son nouveau PACS et le 31 décembre.

Si l’événement intervient à compter de la troisième année de PACS, une première imposition commune est établie pour l’ensemble des revenus du foyer fiscal pour la période comprise entre le 1er janvier et la date de rupture du PACS, puis une seconde imposition distincte est établie au titre de chacun des anciens partenaires pour la période comprise entre la date de rupture du PACS et la date du mariage ou du nouveau PACS que conclut l’un des partenaires. Enfin, une dernière imposition commune est établie pour le partenaire qui se marie ou conclut un nouveau PACS à compter du jour de cet événement.

Quatre impositions sont donc établies par le foyer fiscal.

d) Modalités d’imposition en cas de décès de l’un des époux ou de l’un des partenaires

Si l’un des époux ou des partenaires du PACS décède, une première imposition est établie conjointement au titre des revenus perçus par le couple entre le 1er janvier et la veille de la date du décès. Une seconde imposition est ensuite établie au nom de la personne survivante qui devient personnellement imposable au titre des revenus qu’elle a perçus entre la date du décès et le 31 décembre.

Deux déclarations sont donc établies par le foyer fiscal.

Des règles spécifiques s’appliquent si le PACS est rompu l’année de sa conclusion ou l’année suivante au motif d’un décès. Il est procédé à une imposition séparée des deux partenaires pour la période entre le 1er janvier et la veille de la date de conclusion du PACS, puis à une deuxième imposition commune pour la période entre la date de la conclusion du PACS et la veille de la date du décès et enfin à une troisième imposition au nom du partenaire survivant pour la période entre la date du décès et le 31 décembre.

Trois déclarations sont donc établies par le foyer fiscal.

II.– SIMPLIFICATION ET HARMONISATION DES MODALITÉS D’IMPOSITION DES COUPLES MARIÉS OU PACSÉS LORS DE LA CONCLUSION OU DE LA RUPTURE DE LEUR ENGAGEMENT

Le présent article vise à réformer le droit en vigueur afin de garantir une meilleure lisibilité de l’imposition sur les revenus des contribuables concernés, de rétablir la progressivité de l’impôt et de rationaliser la gestion administrative des déclarations établies par les couples nouvellement formés ou en cours de dissolution.

Il réécrit pour cela la majeure partie de l’article 6 du code général des impôts en prévoyant :

– l’harmonisation des règles applicables aux personnes mariées et aux personnes pacsées ;

– la simplification des modalités de l’imposition au travers du principe de la déclaration unique ;

– le renforcement de la progressivité de l’impôt.

1.– L’harmonisation des règles applicables aux personnes mariées et aux personnes pacsées

Alors que l’article 7 du code général des impôts reconnaît l’égalité de traitement en termes d’imposition du revenu des personnes mariées et des personnes pacsées, un certain nombre de dispositions particulières sont maintenues au détriment de ces dernières.

En effet, le 8 de l’article 6 du même code prévoit la condition de durée d’au moins deux ans du PACS nécessaire à la non remise en cause de l’application immédiate des avantages fiscaux liés à l’imposition commune. Cette condition qui se justifiait au regard du caractère moins contraignant de la rupture d’un PACS au regard d’une procédure de divorce (il peut notamment résulter de la volonté unilatérale de l’un des partenaires), est moins cohérente aujourd’hui alors que ce contrat fait l’objet d’une large adhésion et se traduit par peu de ruptures (en 2009, 26 000 PACS ont été rompus – dont le tiers est la conséquence d’un mariage – pour 175 000 conclus, soit un rapport de 15 %) au regard du nombre de divorces prononcés (en 2008, 132 000 divorces ont été prononcés pour 265 000 mariages célébrés, soit un rapport de 50 %).

Ces chiffres soulignent l’absence de comportements d’optimisation fiscale avérés qui justifierait le maintien d’un régime plus strict pour les personnes récemment pacsées que pour les personnes récemment mariées, et montrent que la souplesse du PACS est recherchée davantage pour des raisons d’évolution des structures familiales que pour des raisons fiscales.

Par ailleurs, cette condition de durée emporte de nombreuses conséquences en matière de régularisation de l’imposition des partenaires, qu’ils se séparent ou se marient après avoir rompu leur PACS. La lisibilité de l’impôt finalement acquitté en est fortement réduite, tandis que ces diverses impositions alourdissent conséquemment le travail de traitement des déclarations des services des impôts.

Par conséquent, le présent article propose que les principes encadrant l’imposition des couples mariés soient applicables sans distinction aux couples pacsés. Il supprime ainsi la durée minimum du PACS qui conditionne actuellement la non remise en cause du bénéfice immédiat de l’imposition commune.

La seule distinction conservée concerne les cas dérogatoires d’imposition distincte des époux présentés supra. En effet, ces cas ne sont pas directement transposables aux personnes pacsées. Néanmoins, l’appréciation de la séparation de fait des deux partenaires entraînant remise en cause de l’imposition commune se fonde, par analogie, sur l’appréciation d’une telle séparation pour des époux. Par conséquent, si la loi ne prévoit pas cette harmonisation du traitement fiscal des personnes pacsées et des époux en cours de séparation, celle-ci est d’ores et déjà prévue par la jurisprudence.

2.– La simplification des modalités d’imposition au travers du principe de la déclaration unique

La suppression de la possibilité de recourir à plusieurs déclarations vise à simplifier les démarches déclaratives des contribuables.

En effet, comme présenté supra, le droit en vigueur permet d’établir jusqu’à quatre déclarations par foyer fiscal. Le calcul des revenus de chacun des contribuables peut alors s’avérer complexe puisqu’ils doivent être en mesure de justifier, pour chacune des différentes périodes d’imposition, le montant de la quote-part des revenus communs ou le montant de leurs revenus distincts. En l’absence de justification, les revenus communs peuvent être répartis en parts égales entre les contribuables, ce qui constitue un élément de simplification du calcul.

Par ailleurs, ces déclarations multiples sont source d’erreur et privent le contribuable d’une réelle appréciation de ce que sera son imposition.

Ces changements de situation de famille, de plus en plus fréquents parmi les couples qui se forment, conduisent à l’établissement de plus d’un million de déclarations par an. Le présent article propose ainsi de supprimer ces différentes impositions au profit de l’instauration d’une déclaration unique.

a) Le principe de la déclaration unique des couples se mariant ou concluant un PACS

 L’article inscrit dans la loi le principe de l’imposition commune des couples qui se marient ou concluent un PACS l’année d’imposition pour l’ensemble des revenus dont ils ont disposé.

Par conséquent, les nouveaux époux ou les nouveaux partenaires seront imposés conjointement dès le 1er janvier quelle que soit la date du changement de situation.

Exemple : Marie et Max concluent un PACS le 1er mai 2011. Ils sont imposés conjointement au titre des revenus qu’ils ont perçus pendant la période comprise entre le 1er janvier au 31 décembre 2011.

 Il introduit également une dérogation à ce principe en permettant aux nouveaux époux et aux nouveaux partenaires d’opter pour une imposition séparée au titre des revenus de la seule année du mariage ou de conclusion du PACS.

Chacun des époux ou des partenaires peut donc être imposé distinctement au titre des revenus dont il a disposé lorsqu’il était célibataire et de la quote-part des revenus communs qui lui revient. Si les époux ou les partenaires ne sont pas en mesure d’apporter une justification à la détermination du montant de leur quote-part respective des revenus communs, ces revenus sont répartis par moitié entre les deux contribuables.

Cette option est exercée de manière irrévocable dans le délai prévu pour le dépôt de la déclaration initiale.

En l’état du texte, cette option ne s’applique pas aux partenaires qui ont conclu un PACS et qui décident de se marier la même année. Ils seront donc automatiquement imposés conjointement.

b) Le principe de la déclaration unique distincte des couples qui divorcent, se séparent ou rompent leur PACS

Les époux ou les partenaires en cours de séparation, de divorce ou ne remplissant plus les conditions fondant la communauté de vie sont imposés distinctement pour l’ensemble des revenus perçus l’année de cet événement. Il en va de même pour les personnes qui ont divorcé ou ont rompu leur pacte au cours de l’année. Ces contribuables sont ainsi imposés au titre de la quote-part des revenus communs qui leur revient, ainsi que des revenus personnels qu’ils ont reçus à compter de leur changement de situation. Dans le cas où cette quote-part ne serait pas justifiée, les revenus communs sont répartis par moitié entre les contribuables.

L’article précise que, lorsque plusieurs changements de situation interviennent au cours d’une même année, il n’est tenu compte que de la situation résultant du dernier changement.

Un contribuable marié en début d’année, qui divorce, puis se remarie en fin d’année sera donc imposable conjointement toute l’année.

c) Le maintien de deux impositions dans le cas du décès de l’un des époux ou de l’un des partenaires

L’article étend le droit en vigueur en matière d’imposition de l’époux survivant aux personnes pacsées. Ainsi, dans le cas du décès de l’un des époux ou de l’un des partenaires, l’imposition des revenus ou bénéfices communs est établie au nom des deux époux ou partenaires. Le contribuable survivant est par la suite imposé personnellement au titre des revenus qu’il a reçus postérieurement au décès.

d) La clarification de la situation et des charges à retenir dans le cadre de cette déclaration unique

Le droit en vigueur en matière de détermination des charges et de la situation à retenir pour l’imposition est simplifié, tout en conservant un caractère systématiquement favorable au contribuable.

L’article 196 bis du CGI pose le principe général selon lequel la situation et les charges de famille dont il doit être tenu compte sont celles existant au 1er janvier, sauf s’il s’avère plus favorable pour le contribuable de considérer les charges de famille à la date du 31 décembre ou à la date du décès, le cas échéant.

Ainsi, dans le cas où un contribuable aurait deux enfants à sa charge au 1er janvier, puis du fait d’une naissance en cours d’année, trois enfants au 31 décembre, il bénéficie de deux parts supplémentaires de quotient familial pour toute l’année.

L’article précité prévoit une dérogation à cette règle dans le cas de l’imposition distincte des époux qui ne remplissent plus les conditions nécessaires à l’existence de la communauté de vie (4 de l’article 6 du même code qui s’applique aux partenaires d’un PACS par analogie). Pour ces périodes d’imposition distincte, la situation et les charges de famille à retenir sont celles existantes en début de période ou en fin de période si celles-ci sont plus favorables.

Pour les périodes d’imposition commune de ces contribuables, il est tenu compte des charges de famille existant à la fin de ces périodes si ces charges ont augmenté.

Ainsi, des époux qui au 1er janvier de l’année d’imposition sont en situation d’instance de divorce, mais dont la demande de divorce devient caduque au 1er juin, sont imposés séparément au titre de la première période, puis conjointement au titre de la seconde période. Pour chacune de ces périodes, sont retenues les charges de famille existant en début de période, sauf si elles sont plus favorables aux contribuables à la fin de la période.

Les règles sont les mêmes dans le cas d’un mariage conclu en cours d’année.

Le présent article réécrit en totalité l’article 196 bis et prévoit que :

– la situation dont il est tenu compte est celle existant au 1er janvier de l’année d’imposition, sauf dans le cas d’un changement de situation en cours d’année. La situation retenue est alors celle du 31 décembre ;

– les charges de famille dont il est tenu compte sont celles existant au 1er janvier, sauf dans le cas de l’augmentation des charges de famille en cours d’année. Les charges retenues sont alors celles existant au 31 décembre ou, le cas échéant, à la date du décès.

4.– La conséquence directe de cette simplification est le renforcement de la progressivité de l’impôt sur le revenu

Cette mesure de simplification vise également à rétablir la progressivité de l’impôt sur le revenu en fonction des revenus dont disposent les contribuables.

En effet, la possibilité de recourir à plusieurs impositions crée un avantage en impôt croissant en fonction des revenus puisqu’elle permet de fragmenter les revenus de l’année au sein des différentes déclarations établies par le contribuable.

Le système des déclarations multiples ne privilégie donc que les époux ou les partenaires qui connaissent des écarts de revenus importants ou qui disposent de revenus faibles, l’établissement de plusieurs déclarations leur permettant alors d’être non imposables sur une partie de l’année. Ainsi, comme le souligne le Conseil constitutionnel dans la décision du 9 novembre 1999 précitée, « l’économie d’impôt pouvant résulter de l’attribution de deux parts pour l’application du quotient familial n’atteint sa valeur maximale que dans le cas où les revenus propres de l’un des membres du couple sont faibles ou nul » et « cet avantage disparaît lorsque les revenus propres des deux partenaires sont […] équivalents ».

Par ailleurs, les personnes non imposables ne sont de fait pas concernées par cet avantage.

Les exemples suivants permettent d’illustrer les types de contribuables perdants à la mesure.

Exemple 1 : Cas d’un couple aux revenus élevés avec un fort différentiel de revenus

Marie est célibataire et gagne 150 000 euros par an, ce qui la rend imposable à hauteur de 41 960 euros. Elle décide de se marier avec Max qui gagne 15 000 euros par an et est imposable à hauteur de 420 euros au titre de ces revenus.

En application du droit en vigueur, si ce couple décidait de vivre en concubinage, il s’acquitterait de 42 380 euros d’impôt.

Si le couple était marié, il s’acquitterait de 34 900 euros (soit – 17 % par rapport à la situation de concubinage).

Si le couple se marie le 1er juillet de l’année d’imposition, il ne s’acquitte plus que de 26 070 euros (soit – 38 % par rapport à la situation de concubinage
et – 25 % par rapport à l’imposition commune sur toute l’année).

Ce couple est donc perdant à la réforme à hauteur de 25% de son gain en impôt.

Exemple 2 : Cas d’un couple avec des revenus moyens et un faible différentiel de revenus

Thelma gagne 24 000 euros et Louis gagne 25 000 euros. Si ces deux contribuables décidaient de vivre en concubinage, ils devraient s’acquitter de 3 536 euros.

Dans le cas où ils seraient d’ores et déjà partenaires d’un PACS, ils s’acquitteraient alors de 3 535 euros au titre des 49 000 euros de revenu commun. Leurs revenus étant semblables, ils ne bénéficient pas d’un avantage fiscal lié à leur situation de famille.

Dans le cas où ils concluraient un PACS au 1er juillet, ils ne s’acquitteraient que de 417 euros.

Ce couple est perdant à la réforme à hauteur de 88% de son gain fiscal puisque la fragmentation de ses revenus au sein de trois déclarations fiscales différentes lui permet de ne pas s’acquitter d’impôt pendant six mois.

Si le ressaut d’imposition est important, il permet de rétablir une certaine équité dans le traitement fiscal des couples qui se marient ou se pacsent en milieu d’année et des couples disposant d’un même niveau de revenu, mais qui se marient ou se pascent le 1er février ou le 1er décembre. L’avantage en impôt aurait alors été bien moindre et la perte liée à l’application de la réforme moins sensible.

Ainsi, si ce même couple avait conclu un PACS le 1er février, il aurait été imposé à hauteur de 2 918 euros. Il aurait donc été perdant à la réforme de 17 %

Exemple 3 : Cas d’un couple qui divorce avec une forte différence de revenus

Henri gagne 400 000 euros par an et sa femme, Anne, gagne 18 000 euros. Ils sont imposés à hauteur de 136 000 euros.

Ils décident de divorcer le 1er juillet. Par conséquent, ils sont imposés conjointement du 1er janvier au 30 juin à hauteur de 53 000 euros, puis séparément à hauteur de 62 000 pour Henri, Anne n’étant pas imposable.

En application de la réforme, ils seront imposés séparément, ce qui conduira Henri à s’acquitter de 142 000 euros d’imposition au lieu de 115 000 dans le régime de déclaration précédent et Anne de 950 euros au lieu d’être non imposable sur l’année.

Henri est donc perdant à la réforme à hauteur de 20 %, tandis que Anne est perdante à 100 % puisqu’elle ne s’acquittait d’aucune imposition. À nouveau, la réforme permet de garantir que des couples se séparant à différents moments de l’année, mais bénéficiant de revenus semblables soient traités de la même manière fiscalement et qu’il n’y ait pas un avantage très supérieur à décider de réaliser cet événement à une certaine époque de l’année.

Par ailleurs, rien ne légitime que des personnes qui se séparent soient avantagées en matière d’impôt sur le revenu au regard de personnes demeurant mariées ou de personnes vivant seules.

TABLEAU RÉCAPITULATIF DES PRINCIPALES MODALITÉS D’IMPOSITION APPLIQUÉES
EN
FONCTION DU CHANGEMENT DE SITUATION FAMILIALE

 

Droit en vigueur

Réforme proposée par l’article

Couple se mariant ou se pacsant au cours de l’année d’imposition

Trois déclarations :

– Deux déclarations séparées du 1er janvier à la veille du mariage ou de la conclusion du PACS

– Une déclaration conjointe de la date du mariage ou du PACS au 31 décembre

Option entre :

–  Une déclaration conjointe pour toute l’année d’imposition

– Deux déclarations séparées pour toute l’année d’imposition

Couple divorçant, se séparant ou rompant un PACS au cours de l’année d’imposition

Trois déclarations :

– Une déclaration conjointe du 1er janvier à la veille de la séparation ou de la rupture du PACS

– Deux déclarations séparées de la date de la séparation ou de la rupture du PACS au 31 décembre

Deux déclarations séparées

Époux ou partenaires d’un PACS ne remplissant plus les conditions d’existence d’une communauté de vie au cours de l’année d’imposition

Trois déclarations :

–  Une déclaration conjointe du 1er janvier à la veille de la date de la séparation de fait

– Deux déclarations séparées de la date de la séparation de fait au 31 décembre

Deux déclarations séparées

Décès de l’un des époux ou de l’un des partenaires au cours de l’année d’imposition

Deux déclarations :

– Une déclaration commune du 1er janvier à la veille du décès

– Une déclaration séparée du conjoint survivant à compter de la date du décès jusqu’au 31 décembre

Maintien du droit en vigueur

III.– LES ÉCONOMIES INDUITES PAR LE DISPOSITIF

Le Gouvernement chiffre le gain associé à cette mesure à 500 millions d’euros.

600 000 contribuables seraient concernés, dont 80 % de personnes mariées ou pacsées et 20 % de personnes divorcées.

À ce stade de la discussion, le Rapporteur général n’a reçu aucun élément de chiffrage plus détaillé, permettant notamment de distinguer la perte d’avantage supportée par les personnes mariées ou pacsées et celle supportée par les personnes divorcées. Aucun élément d’évaluation des conséquences précises de cet article sur les contribuables concernés n’est donc disponible.

*

* *

La Commission examine d’abord l’amendement II-CF 13 de M. Dominique Baert, tendant à supprimer l’article.

M. Dominique Baert. L’article 57 modifie les modalités d’assujettissement à l’impôt sur le revenu des couples qui se constituent ou se séparent. Le Gouvernement justifie cette mesure par la découverte, apparemment récente, de l’existence d’un effet d’aubaine fiscale, dont je conteste la réalité – s’il existe, il doit être assez limité. Selon la tradition de notre droit, la fiscalité accompagne les couples qui se forment et, de la même manière, ceux qui se séparent, en conservant la règle des déclarations multiples. Cet amendement de suppression vise donc à respecter cette tradition.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite les amendements II-CF 205 de M. Charles de Courson, II-CF 250 de M. Marc Le Fur et II-CF 176 de M. Hervé Mariton.

M. Charles de Courson. Je suis d’accord avec le dispositif du Gouvernement « à la sortie », mais pas « à l’entrée ».

Le droit fiscal français se fonde sur le concept de famille et non d’individu, à la différence de la fiscalité anglo-saxonne.

Étant rappelé que le concubinage n’existe pas en droit fiscal, le régime applicable aux personnes qui se marient ou qui concluent un pacte civil de solidarité (PACS) encourage légitimement la stabilité des ménages. Le Gouvernement a tort de vouloir supprimer le « coup de chapeau » qu’on leur adresse ainsi. Il a, en revanche, raison de supprimer cet avantage qui n’a plus de fondement lors d’un divorce, d’une rupture de PACS ou d’une séparation.

Mon amendement propose donc de conserver le dispositif « à l’entrée », mais non « à la sortie ».

Mme Béatrice Pavy. Seulement pour le premier mariage, ou aussi pour les suivants ?

M. Charles de Courson. Lorsque nous avons discuté de la création du PACS, j’ai soulevé le problème, en indiquant que je publierais une annonce dans Le Nouvel Observateur ainsi libellée : « Célibataire cherche étudiante sans revenu en vue signature PACS de six mois pour partage avantage fiscal. » Car le mécanisme projeté permettait de se « pacser » chaque 1er janvier et de se « dépacser » chaque 1er juillet. Ce risque de détournement de l’objectif civil du mécanisme a entraîné l’adoption d’un amendement fixant une durée minimale de trois ans pour bénéficier de l’avantage fiscal. Mais notre majorité a, hélas, supprimé cette clause, contre mon avis. Nous assistons donc à des débuts de détournement de la loi.

M. Hervé Mariton. Le foyer constitue, en effet, la base de notre droit fiscal pour les particuliers. Le mariage crée un nouveau sujet fiscal. Qu’il y ait trois déclarations de revenus pour la même année est donc cohérent.

Mais, la définition du mariage et du PACS n’étant pas les mêmes, on peut légiférer différemment en matière fiscale. Je m’appuie en ce sens sur la décision du Conseil constitutionnel du 6 octobre 2010 portant sur le partage de l’autorité parentale et précisant que « la différence de traitement entre couples mariés et non mariés peut se justifier car l’engagement dans les liens du mariage est plus solennel dans sa formation, plus riche de droits et d’obligations réciproques et plus contrôlé dans les conditions et les effets de sa dissolution ». Les intentions différentes que l’on observe dans le mariage et dans le PACS, ainsi que la différence de leurs contraintes légales, me paraissent justifier que le législateur, aussi bien par le constat de l’existence d’une nouvelle personne fiscale, que par le souhait de la reconnaître dès lors qu’elle bénéficie d’une solidité et qu’une durée supposées, accorde un avantage au mariage comme à un élément de la politique familiale contribuant, même imparfaitement puisque le divorce existe, à la stabilité sociale.

Tel est l’objet de l’amendement II-CF 176, cosigné par des membres de cette Commission et d’autres collègues de mon groupe parlementaire.

M. Marc Le Fur. Mon amendement II-CF 250 se situe dans la même ligne que les deux précédemment présentés, mais avec des nuances. Il ne condamne pas l’objectif général de l’article 57 car le phénomène de rotation entre les mariages, les divorces, les PACS et leurs ruptures augmente le coût fiscal du système.

M. Charles de Courson veut préserver l’avantage accordé aux entrants, qu’il s’agisse de mariages ou de PACS. M. Hervé Mariton ne veut le maintenir que pour les personnes mariées, ce qui coûterait moins cher. Pour ma part, je propose de préserver le régime pour les entrants comme pour les sortants mais seulement du fait du mariage, du divorce ou du veuvage. En effet, le mariage me paraît devoir être privilégié car il constitue un élément de stabilité. Il faut également tenir compte des problèmes financiers que pose un divorce. Nous devons enfin résoudre la question du veuvage, les deux personnes concernées faisant partie du même foyer fiscal.

En dernière analyse, je pourrais me rallier à la position de notre collègue Hervé Mariton, à la condition que notre rapporteur général nous précise quel sera le régime du veuvage.

M. Louis Giscard d’Estaing. Je souscris aux arguments tirés de la logique fiscale et de la politique familiale. Il faut tenir compte des deux à la fois. Ayant eu récemment l’occasion, ici même avec des collègues de la commission des finances du Bundestag, de comparer les politiques familiales de la France et de l’Allemagne, j’ai pu constater que l’impact démographique de la politique française, y compris dans sa dimension fiscale, n’était pas neutre.

Je suis cosignataire de l’amendement présenté par M. Hervé Mariton, considérant que l’avantage fiscal dont nous parlons doit intervenir lors de la constitution du foyer fiscal sous le régime du mariage.

Je souhaiterais moi aussi que soit précisé le régime spécifique du veuvage.

M. Michel Diefenbacher. Je suis très sensible aux arguments de M. Hervé Mariton. J’en ajouterai un, de caractère purement social : la plupart des jeunes sur le point de fonder un foyer ignorent largement la différence des droits applicables, notamment aux plus faibles. Le système le plus protecteur du plus vulnérable étant le mariage, nous devons non seulement en assurer une meilleure information, mais aussi inciter les jeunes couples à choisir cette formule.

M. Charles de Courson. De nos trois amendements, ressort une constante : le souci de protection du mariage « à l’entrée ». MM. Marc Le Fur et Hervé Mariton divergent de moi sur le PACS et sur la sortie du mariage.

Je n’avais pas voté en faveur de la création du PACS, mais j’avais, lors du débat, attiré l’attention sur sa nature de contrat à géométrie variable. Car vous pouvez introduire dans un PACS les droits et les obligations du mariage, même si ce n’est pas le cas le plus fréquent : dans la réalité, il s’agit plutôt de contrats ne stipulant que le minimum prévu par la loi. Différencier le mariage du PACS est juridiquement possible au regard du droit constitutionnel. Mais je ne souhaitais pas les différencier en raison de leur possible continuité. Toutefois, je pourrais me rallier à la position de M. Hervé Mariton.

Reste le problème du veuvage, mais qui me semble relever d’un tout autre débat.

M. le rapporteur général. Notre fiscalité reflète souvent notre vision de la société, y compris dans ses aspects moraux et comportementaux.

Nous avons rejeté l’amendement extrême de suppression de l’article. Nous examinons une série d’amendements de portée intermédiaire.

Les dernières décennies ont vu une multiplication de toutes les formes de séparation, notamment des divorces. De ce fait, le coût budgétaire de l’avantage fiscal a fortement augmenté. Il devient donc difficile de le justifier au profit des personnes qui se séparent. Faut-il, en revanche, le maintenir pour celles qui s’unissent ? Les choses ont beaucoup évolué au cours des trente dernières années. Aujourd’hui, les jeunes ménages vivent ensemble avant de se marier ou de se pacser, et 53 % des naissances surviennent hors mariage. Se mettre en ménage au moment du mariage est devenu un cas extrêmement rare. La notion d’aide n’a alors plus le même sens.

Peut-on distinguer le mariage du PACS ? Les chiffres dont nous disposons sont assez étonnants : on se « dépacse » beaucoup moins qu’on ne divorce : 15 % seulement des PACS se défont, sans doute parce que le dispositif est encore récent, de nombreux pacsés n’ayant pas encore atteint le fameux seuil critique des sept années de vie commune. Aussi, n’est-ce peut-être qu’un phénomène temporaire.

M. Hervé Mariton a cité une décision du Conseil constitutionnel à propos de l’adoption d’enfants, mais il faut aussi mentionner celle de 1999, rendue sur un sujet plus spécialement fiscal, à la suite d’une contestation des avantages accordés au PACS par rapport au concubinage. Par cette décision, le Conseil considère que le PACS crée une véritable solidarité entre les partenaires, que ceux-ci forment une communauté de vie et que, dès lors, l’avantage fiscal se justifie. Mais le Conseil n’en déduit bien sûr pas que l’avantage doive être le même que celui dont bénéficie le mariage.

S’agissant du régime du veuvage, tant que des enfants sont rattachés au foyer, celui-ci conserve le même nombre de parts après le décès de l’un des époux. Mais il est vrai qu’il s’agit d’un autre sujet.

Faut-il exclure de la mesure proposée par le Gouvernement les couples qui se marieraient ou qui se pacseraient ? Compte tenu de l’évolution des pratiques sociales que j’ai rappelée, le dispositif ancien ne présente plus la même utilité. Je serais donc plutôt réservé.

M. Hervé Mariton. Le terme « avantage » n’est pas tout à fait approprié car il s’agit en fait de la reconnaissance d’une situation fiscale nouvelle : la formation par deux individus d’un seul foyer fiscal.

Par ailleurs, le passage de l’union libre au mariage exprime un vœu de stabilité et de solidité que la société, indépendamment de son évolution sociologique, peut faire le choix d’encourager.

Je rappelle l’analyse donnée par le Conseil constitutionnel de sa décision du 6 octobre dernier : l’engagement dans les liens du mariage est « plus solennel dans sa formation, plus riche de droits et d’obligations réciproques et plus contrôlé dans les conditions et les effets de sa dissolution » que le PACS ou le concubinage. Le législateur a donc toute légitimité à établir une distinction entre ces différentes situations.

M. Charles de Courson. Le rapporteur général a raison de souligner que l’on commence généralement à vivre ensemble avant d’avoir des enfants et de se marier –  au point qu’il n’est pas rare de voir les enfants annoncer eux-mêmes le mariage de leurs parents. Mais cela confirme justement qu’en se mariant on s’engage plus durablement.

M. Pierre-Alain Muet. Ce long débat montre bien que notre fiscalité du revenu relève en partie d’un autre âge. Selon moi, une bonne fiscalité devrait être neutre par rapport à l’organisation de la famille – un choix, certes, fondamental, mais avant tout personnel. Je serais donc favorable à une fiscalité individuelle, telle qu’elle est appliquée dans d’autres pays.

M. Jean-Pierre Balligand. Je partage l’avis de M. Pierre-Alain Muet.

Établir, du point de vue fiscal, une différence entre mariage et PACS ne correspond en rien à l’évolution de la société. Pour certains, le mariage est un lien beaucoup plus fort, mais il s’agit avant tout d’un lien social, tandis que le PACS est un engagement entre deux êtres. On compte d’ailleurs beaucoup plus de divorces que de ruptures de pacte civil de solidarité.

M. Hervé Mariton. Il est légitime que l’impôt reconnaisse le lien social plutôt que le lien individuel !

M. Marc Le Fur. Je retire l’amendement II-CF 250 au bénéfice de celui de M. Mariton. Mais je me réserve la possibilité de proposer une disposition sur le veuvage lorsque la Commission se réunira au titre de l’article 88 du Règlement. En effet, même si le nombre de personnes membres du foyer fiscal reste le même après décès, la progressivité de l’impôt n’en est pas moins atténuée quand on présente deux déclarations au lieu d’une.

L’amendement II-CF 250 est retiré.

La Commission rejette l’amendement II-CF 205, puis adopte l’amendement II-CF 176 (amendement n° II-452).

Elle adopte ensuite l’article 57 ainsi modifié.

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* *

Article additionnel après l’article 57

Limitation de l’exonération d’impôt sur le revenu des majorations de retraite des personnes ayant eu ou élevé au moins trois enfants

La Commission est saisie de plusieurs amendements portant articles additionnels après l’article 57.

Elle examine d’abord l’amendement II-CF 258 de M. Laurent Hénart.

M. Laurent Hénart. Lors du débat sur les retraites, la recherche de recettes supplémentaires destinées à financer les mesures de solidarité nous a conduits à nous intéresser au cas de la majoration de pension pour enfants à charge, la seule qui demeure exonérée d’impôt sur le revenu. Ce mécanisme amplifie les inégalités, car l’avantage fiscal est d’autant plus élevé que la pension est importante. En outre, il tend à bénéficier plus fortement aux hommes.

Il est donc proposé de fiscaliser ces majorations au-delà d’un abattement de 750 euros correspondant à 90 % du montant moyen de la majoration.

M. le rapporteur général. Avis plutôt favorable.

M. Hervé Mariton. Notre politique familiale est fondamentalement une politique horizontale. À ce titre, il est légitime que les effets de certains de ses dispositifs –  comme les allocations familiales –  soient indépendants du revenu. J’observe d’ailleurs qu’en Grande-Bretagne on commence à s’interroger sur les effets pervers de la mise sous conditions de ressources de ces allocations. En France, nous assumons au contraire l’idée selon laquelle la politique familiale se fonde sur le nombre d’enfants et non sur l’échelle des revenus. C’est pourquoi il y a un certain péril à s’engager dans la voie préconisée par l’amendement, même s’il est exact que l’exonération des majorations de retraite pour enfants à charge a un effet anti-redistributif – le même argument pourrait d’ailleurs être invoqué contre le quotient familial.

Par ailleurs, l’application de l’amendement pourrait entraîner, pour les retraités ayant eu de nombreux enfants, une augmentation d’impôt significative. Il conviendrait donc de mieux en mesurer l’impact.

Enfin, le même amendement avait été proposé au Sénat afin de financer certaines mesures dans le cadre de la réforme des retraites. Celle-ci ayant été menée sans qu’il soit besoin de trouver des recettes supplémentaires, il ne me paraît pas indispensable de revenir sur le sujet.

M. le président Jérôme Cahuzac. Je suis saisi par M. Charles de Courson d’un sous-amendement à l’amendement II-CF 258, visant à ajouter après les mots : « par an » les mots : « et par enfant ».

M. Charles de Courson. Ne pas raisonner sur l’ensemble des prestations et avantages familiaux, c’est faire du bricolage, au risque de commettre la même erreur que le Parti socialiste lorsqu’il avait placé les allocations familiales sous conditions de ressources. Le problème de l’amendement de Laurent Hénart est qu’il ne tient pas compte du nombre d’enfants –  d’où mon sous-amendement. Les femmes ayant eu plus de trois enfants ont dû arrêter de travailler pendant plusieurs années et renoncer ainsi à des droits pour la retraite. L’exonération n’est donc qu’une compensation partielle de cette renonciation, sachant qu’une mère de quatre enfants travaille beaucoup plus qu’une femme sans enfant employée 35 heures par semaine. C’est pourquoi l’amendement n’est pas équitable. Si nous devions réexaminer l’exonération, il faudrait le faire en suivant un plan d’ensemble.

Rappelons que la natalité française repose sur les 20 à 25 % de femmes ayant eu plus de trois enfants.

M. Laurent Hénart. Nous parlons d’une majoration de pension : quel que soit le nombre d’enfants, la pension est toujours majorée de 10 %.

M. Charles de Courson. Non !

M. Laurent Hénart. C’est le cas dans le régime général.

En outre, les autres majorations de pension prévues dans le secteur privé sont toutes fiscalisées. C’est par exemple le cas de la majoration forfaitaire sur les pensions de réversion, qui concerne pourtant surtout des femmes touchant de petites retraites.

M. Mariton s’inquiète de l’impact de l’amendement. Mais les données de l’INSEE et de la Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES), reprises par le Conseil d’orientation des retraites, montrent que l’effet de la majoration est marginal pour les faibles revenus, alors qu’il entraîne presque 2 % d’augmentation pour le dernier décile, c’est-à-dire pour le retraité dont le niveau de vie moyen est supérieur à 40 000 euros.

Enfin, dans la mesure où la majoration de pension est proportionnelle aux revenus, ceux qui en bénéficient le plus sont ceux qui touchent les pensions les plus importantes, c’est-à-dire des retraités aisés, et plutôt des hommes que des femmes. Étant calculé principalement en fonction des revenus, cet avantage ne relève donc pas d’une politique nataliste.

On peut discuter du seuil, mais la disposition proposée par l’amendement me paraît une mesure d’équité, susceptible de procurer 200 millions d’euros de recettes supplémentaires.

M. Hervé Mariton. M. Laurent Hénart a cité le Conseil d’orientation des retraites. Mais le COR a longtemps considéré que les avantages liés à la famille n’étaient pas contributifs, ce qui l’avait conduit à dresser une liste de dispositifs à supprimer. Or c’est faux : dans un régime de retraite par répartition, rien n’est plus contributif que les enfants.

Charles de Courson a raison : l’avantage dont nous parlons est pour une part la compensation du fait qu’un grand nombre d’enfants n’aide pas à l’optimisation de la carrière. Son caractère proportionnel est donc justifié.

Enfin, à lire le 2°ter de l’article 81 du code général des impôts, les majorations de retraite ou de pension pour charges de famille concernent le privé comme le public.

M. Marc Le Fur. Je voterai contre l’amendement, même sous-amendé, parce que la politique familiale n’est pas un sous-ensemble de la politique sociale : elle en est distincte. Nous devons nous en tenir au principe selon lequel, à revenu égal, les gens ne doivent pas être trop défavorisés par les charges familiales.

De plus, en élevant des enfants qui eux-mêmes deviennent des cotisants, les parents contribuent particulièrement à l’équilibre de nos finances.

Enfin, nous sommes difficilement parvenus à un équilibre en matière de retraite. Pourquoi rouvrir le débat ?

M. Louis Giscard d'Estaing. On ne peut pas annoncer du jour au lendemain à des personnes bénéficiant d’une majoration de retraite pour charges de famille que cet avantage disparaît. C’est à la rigueur envisageable pour les nouveaux pensionnés –  encore faut-il savoir à quel moment la mesure doit prendre effet – mais, pour les autres, il s’agirait presque d’une mesure à caractère rétroactif, mettant en cause une situation acquise.

En outre, je lis dans l’exposé sommaire de l’amendement que l’avantage fiscal dont nous envisageons la suppression bénéficie davantage aux femmes qu’aux hommes.

M. Laurent Hénart. C’est une erreur : en fait, c’est l’inverse.

M. Louis Giscard d'Estaing. Quoi qu’il en soit, je ne vois pas de raison d’examiner de nouveau une disposition qui était partie prenante de la réforme des retraites.

M. le rapporteur général. Elle est liée moins à la réforme des retraites qu’au travail que nous avons entrepris afin de réduire certains avantages fiscaux n’ayant pas de raison d’être. Or celui dont nous parlons est d’autant plus important que le salaire d’activité a été élevé. En prévoyant un abattement de 750 euros par an, Laurent Hénart vise plutôt des hommes ayant touché des revenus importants. Pour les cadres supérieurs, c’est en moyenne une somme de 2 300 euros qui se retrouve ainsi totalement défiscalisée.

D’une manière générale, je doute fort qu’un couple décide d’avoir un certain nombre d’enfants en fonction de la majoration de pension dont il espère pouvoir bénéficier lors de la retraite.

Dans tous les pays voisins – je pense, par exemple, à ce qu’ont décidé les Allemands au sujet du salaire parental –, la tendance est de remettre en cause un certain nombre d’avantages considérés comme des acquis historiques. Pourquoi nous, Français, devrions échapper à ce type de réflexion ? Nous sommes tous conscients de la nécessité d’augmenter les recettes et de maîtriser les dépenses ; pourtant, budget après budget, toute proposition d’économie est aussitôt remise en cause. Il faut en finir avec cette forme de schizophrénie !

L’amendement me paraît sage et équitable, d’autant qu’il correspond à une proposition récurrente du Conseil d’orientation des retraites. Elle n’a en outre rien à voir avec la rétroactivité. Si nous suivions l’argument de Louis Giscard d’Estaing, nous ne pourrions plus toucher à rien.

Je suis en revanche défavorable au sous-amendement.

M. Charles de Courson. Je rappelle que la majoration pour charges de famille est très différente dans le secteur public et dans le secteur privé. Dans le public, elle est de 10 % à partir du troisième enfant et de 5 % par enfant supplémentaire dans la limite de 25 %. Ainsi, dans l’ancien système de retraite, un fonctionnaire ayant eu cinq enfants bénéficiait d’une pension égale à 100 % de son salaire indiciaire. Et s’il décédait, sa veuve obtenait la totalité des majorations, lesquelles pouvait représenter 37 % du montant de sa retraite, ce qui est considérable. Mais, dans le privé, le système est beaucoup moins avantageux : c’est la règle des 10 % qui s’applique. De plus, les régimes complémentaires ne prévoient pas le même dispositif. C’est pourquoi je suis totalement opposé à l’adoption de l’amendement en l’état.

La Commission rejette le sous-amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement II-CF 258 (amendement n° II-453).

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* *

Articles additionnels après l’article 57

Renforcement de la transparence de la défiscalisation des investissements réalisés outre-mer

La Commission examine l’amendement II-CF 260 de M. Gaël Yanno.

M. Gaël Yanno. Quelques mots tout d’abord pour présenter de façon générale les quatre amendements que j’ai déposés avec Claude Bartolone, rapporteur spécial pour l’outre-mer, et qui visent à renforcer le contrôle, la moralisation et la transparence de la défiscalisation outre-mer.

L’Assemblée nationale a déjà pris des mesures importantes : réduction de la base éligible des frais de commission ; instauration de régimes plus stricts pour la navigation de plaisance, les véhicules particuliers et les énergies renouvelables ; abaissement du seuil d’agrément de la défiscalisation outre-mer.

Depuis la mise en œuvre de cette défiscalisation, en 2003, le législateur a imposé une coopération fiscale pour les collectivités ultramarines qui sont fiscalement autonomes, ainsi qu’une obligation de déclaration dès le premier euro de tout investissement défiscalisé ; il a aussi renforcé les sanctions.

Il a par ailleurs obligé les entreprises qui bénéficient de l’investissement défiscalisé à être à jour de leurs obligations fiscales et sociales.

Enfin, il a renforcé les sanctions et les amendes pour les cabinets de défiscalisation qui procèdent à des déclarations frauduleuses, lorsque la demande d’agrément est obligatoire.

Par l’amendement II-CF 260, je propose de supprimer, pour les sociétés en participation dont les associés ne sont pas connus, la possibilité de déposer des demandes d’agrément en défiscalisation outre-mer.

Suivant l’avis favorable du rapporteur général, la Commission adopte l’amendement (amendement n° II-454).

Elle est ensuite saisie de l’amendement II-CF 261 de M. Gaël Yanno.

M. Gaël Yanno. Il serait bienvenu que l’administration centrale fiscale transmette les informations relatives au directeur régional des finances publiques lorsque les investissements sont réalisés dans un DOM, et au représentant de l’État lorsqu’ils sont effectués dans une collectivité d’outre-mer ou en Nouvelle-Calédonie.

Suivant l’avis favorable du rapporteur général, la Commission adopte l’amendement (amendement n° II-455).

Puis elle examine l’amendement II-CF 262 de M. Gaël Yanno.

M. Gaël Yanno. Il est aberrant qu’un « défiscaliseur » condamné en Polynésie française pour fraude puisse déposer des dossiers de défiscalisation dans une autre collectivité d’outre-mer. C’est pourquoi cet amendement prévoit que les « défiscaliseurs » doivent, pour pouvoir déposer des dossiers en agrément de défiscalisation outre-mer : justifier de leur aptitude professionnelle ; justifier d’une garantie financière permettant le remboursement des fonds déposés, spécialement affectée à ce remboursement ; contracter une assurance contre les conséquences pécuniaires de leur responsabilité civile professionnelle ; s’agissant des personnes physiques, présenter un bulletin numéro 2 de casier judiciaire vierge de toute condamnation.

L’amendement pose également le principe de la mise en concurrence des cabinets pour les plus gros investissements, dès lors qu’ils sont réalisés par des sociétés publiques ou parapubliques.

Tout ceci permettra d’assainir la profession.

M. le rapporteur général. Avis favorable. L’idée d’instaurer un code de bonne conduite et d’une obligation de transparence pour ces cabinets de défiscalisation est tellement intéressante qu’il faudrait l’étendre à d’autres domaines, je pense en particulier au crédit d’impôt recherche, dont nous avons longuement débattu récemment.

M. Charles de Courson. Cet amendement est en effet très intéressant, mais pourquoi sanctionner le non-respect des obligations par une amende égale à un dixième du montant des avantages fiscaux indûment obtenus et non équivalant au montant des honoraires ?

M. le Président Jérôme Cahuzac. L’effet dissuasif ne serait pas le même...

M. Charles de Courson. Ce n’est pas très différent.

M. Gaël Yanno. Les députés outre-mer sont les premiers à vouloir lutter contre les fraudeurs, mais ils ne sont guère soutenus par Bercy.

Je suis par ailleurs tout disposé à ce que l’on renforce la sanction.

Mme Annick Girardin. Je suis favorable à ces amendements, mais qu’entendez-vous par « gros investissements » ? Par ailleurs, la mise en concurrence sera difficile dans les petits territoires comme le mien.

M. le Président Jérôme Cahuzac. Je suggère d’adopter cet amendement qui permet une avancée significative, quitte à ce que nous en élargissions le champ et à ce que nous améliorions le dispositif de mise en concurrence à l’occasion de notre réunion au titre de l’article 88.

La Commission adopte l’amendement (amendement n° II-456).

Elle examine ensuite l’amendement II-CF 263 de M. Gaël Yanno.

M. Gaël Yanno. En cas de suspicion de fraude, notamment dans les départements et les régions d’outre-mer, il convient d’ouvrir au directeur régional la possibilité de mandater un de ses agents jusqu’ici réservée au directeur général des finances publiques.

S’agissant des autres collectivités d’outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie, le dispositif serait inchangé, puisque l’État n’est pas compétent fiscalement.

Suivant l’avis favorable du rapporteur général, la Commission adopte l’amendement (amendement n° II-457).

*

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Après l’article 57

La Commission en vient à l’amendement II-CF 39 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Les pensions versées aux élus locaux par les associations domiciliées à Paris ne sont pas déclarées aux services fiscaux. La Cour des comptes s’en est étonnée, d’autant que le fondement juridique de cette défiscalisation de fait repose uniquement sur un courrier du ministère des finances daté de 1994. L’amendement tend en conséquence à la supprimer.

M. le rapporteur général. Avis défavorable, non pour des raisons de fond, mais parce qu’un tel dispositif existe également dans d’autres collectivités. Il conviendrait donc de modifier l’amendement afin qu’il ne s’applique pas seulement à la Ville de Paris.

M. Charles de Courson. Je retire l’amendement, dont je proposerai ultérieurement une nouvelle rédaction.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement II-CF 317 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Jean Launay. Il est proposé de revenir sur l’aide fiscale accordée aux ménages pour les emplois à domicile, en « rabotant » les plafonds.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

M. le Président Jérôme Cahuzac. Nous aurons donc ce débat en séance publique.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement II-CF 29 de M. François Scellier.

M. François Scellier. Le dispositif « Scellier intermédiaire », couplé au prêt locatif social, était très intéressant, avec des réductions d’impôt de 37 % et une TVA de 5,5 %. En supprimant cette possibilité, la loi de finances de l’année dernière a exclu l’investissement privé du financement du logement social, le laissant aux seuls organismes dédiés.

Je propose ici de supprimer le dispositif intermédiaire pour le remplacer par un dispositif « social » qui accorderait à l’investisseur les avantages d’une part du « dispositif Scellier » classique, d’autre part du logement social – TVA au taux réduit de 5,5 % et déduction spécifique sur les loyers.

Ainsi, la construction de logements sociaux PLS ne serait pas réservée au secteur du logement social, mais pourrait être réalisée par les promoteurs privés.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

Dans le domaine du logement, nous avons, d’une part, des mécanismes de défiscalisation, d’autre part, s’agissant du logement social, des mécanismes soit budgétaires, soit de prêt favorisé par la Caisse des dépôts, soit fiscaux au niveau des taux de TVA. Je trouve gênant d’ouvrir une brèche en cumulant pour un même produit l’approche fiscale et l’approche spécifique du logement social.

Certes, nous le faisons pour l’outre-mer, mais je pense qu’il ne faut pas étendre cette spécificité à la métropole.

Par ailleurs, je trouve dommage de supprimer le « Scellier intermédiaire ».

M. François Scellier. Cet amendement aurait l’avantage de permettre un brassage des populations – j’ai d’ailleurs interrogé notre collègue François Pupponi à ce propos – et éviterait ainsi que l’on reconstruise des ghettos.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement II-CF 30 de M. François Scellier.

M. François Scellier. Lors du vote de la précédente loi de finances, les parlementaires, souhaitant permettre le développement d’une offre locative privée dans des communes situées en zone C, ont étendu l’avantage fiscal au bénéfice des communes situées en zone C par agrément ministériel.

Cet amendement prévoit la possibilité d’accorder également l’agrément à des secteurs délimités dans les communes situées en zone C.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Pourquoi réintroduire de la complexité ?

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement II-CF 104 de M. François Scellier.

M. François Scellier. Il est proposé d’accorder un délai supplémentaire de trois mois pour l’acte notarié des acquéreurs ayant réalisé un investissement immobilier, à condition que l’opération ait date certaine au 31 décembre de cette année.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

M. François Scellier. Nous irons au-devant de grosses difficultés si nous n’introduisons pas un peu de souplesse.

La Commission rejette l’amendement.

Article 58

Réduction homothétique de l’avantage en impôt procuré par certains avantages fiscaux à l’impôt sur le revenu

Texte du projet de loi :

I. – L’avantage en impôt résultant des réductions et crédits d’impôt retenus au b du 2 de l’article 200-0 A du code général des impôts pour l’application du 1 de cet article, à l’exception de ceux mentionnés aux articles 199 sexdecies, 199 undecies C et 200 quater B du même code, fait l’objet d’une diminution de 10 %, calculée selon les modalités suivantes :

1. Les taux des réductions et crédits d’impôt, les plafonds d’imputation annuelle de réduction ou de crédit d’impôt et les plafonds de réduction ou de crédit d’impôt admis en imputation, exprimés en euros ou en pourcentage d’un revenu, tels qu’ils sont prévus dans le code général des impôts pour l’imposition des revenus de l’année 2011, sont multipliés par 0,9 ;

2. Les résultats des opérations mentionnées au 1 sont arrondis à l’unité inférieure ;

3. Lorsque plusieurs avantages fiscaux sont soumis à un plafond commun, celui-ci est diminué dans les conditions prévues aux 1 et 2 ;

4. Le taux utilisé pour le calcul de la reprise éventuelle des crédits et réductions d'impôt est le taux qui a été appliqué pour le calcul des mêmes crédits et réductions d'impôt.

II. – La traduction mathématique des taux et des montants qui résultent de l’application des 1 à 4 du I est introduite dans le code général des impôts par décret en Conseil d’État.

III. - L’article 199 undecies B du code général des impôts est ainsi modifié :

A. Au I :

1° Au vingt-sixième alinéa, le taux : « 60 % » est remplacé par les mots : « les deux tiers » et les mots : « Ce taux est ramené à 50 % » sont remplacés par les mots : « Cette proportion est ramenée à 56 % » ;

2° Au vingt-neuvième alinéa, le taux : « 60 % » est remplacé par les mots : « les deux tiers » ;

B. Au 2 du I bis, le taux : « 60 % » est remplacé par les mots : « les deux tiers ».

IV. – Le I de l’article 199 undecies D du même code est ainsi modifié :

A. Au 2, le taux : « 40 % » est remplacé par les mots : « le tiers » ;

B. Au 3, les mots : « la moitié » sont remplacés par le taux : « 44 % » ;

C. Le 4 est ainsi modifié :

1° au deuxième alinéa, les mots : « d’une fois et demie » sont remplacés par les mots : « de deux fois » ;

2° au quatrième alinéa, avant les mots : « du montant » sont insérés les mots : « de quatorze fois le onzième ».

V. – Au 3 de l’article 200 0-A du même code, le taux : « 40 % » est remplacé par les mots : « le tiers » et les mots : « la moitié » sont remplacés par le taux : « 44 % ».

VI. – L’article 1649-0 A du même code est ainsi modifié :

1. Le premier alinéa du a du 2 est complété par un alinéa ainsi rédigé : « L’impôt sur le revenu défini à l’alinéa précédent est retenu pour un montant calculé sans appliquer la diminution de 10 % de certains avantages fiscaux prévus au I de l’article xx de la loi n°… de finances pour 2011 » ;

2. Après le premier alinéa du 3, il est inséré un alinéa ainsi rédigé : « Les restitutions et les dégrèvements d’impôt sont retenus pour des montants calculés sans appliquer la diminution de 10 % de certains avantages fiscaux prévus au I de l’article xx de la loi n°…. de finances pour 2011 ».

VII. – 1° Les I à V sont applicables à compter de l'imposition des revenus de l’année 2011 pour les dépenses payées à compter du 1er janvier 2011, à l’exception de celles pour lesquelles le contribuable justifie qu’il a pris avant le 31 décembre 2010, l’engagement de réaliser un investissement immobilier.

2° Le VI s’applique pour la détermination du plafonnement des impositions afférentes aux revenus réalisés à compter du 1er janvier 2011.

Exposé des motifs du projet de loi :

Dans le cadre de la réduction des déficits publics, le Gouvernement s’est engagé à réduire le coût des dépenses fiscales.

Afin d’atteindre cet objectif, il est proposé, en complément des autres mesures du projet de loi de finances, de procéder à une réduction homothétique des avantages fiscaux à l’impôt sur le revenu.

Cette réduction homothétique consisterait à appliquer une réduction globale de 10 % aux réductions et crédits d’impôt compris dans le champ du plafonnement global de certains avantages fiscaux à l’impôt sur le revenu, à l’exclusion des dépenses fiscales destinées à soutenir la politique de l’emploi (la réduction ou le crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile et le crédit d'impôt au titre des frais de garde des jeunes enfants). Serait également exclue la réduction d'impôt au titre de l’investissement locatif dans le logement social outre-mer.

En outre, afin de garantir le financement des investissements outre-mer, le taux légal de rétrocession de la réduction d’impôt à l’exploitant ultra-marin serait relevé, selon le cas, de 60 % à 66,66 % ou de 50 % à 56 %, de façon à ce que seul l’investisseur supporte les effets de la réduction homothétique.

La réduction homothétique des avantages fiscaux ne serait pas prise en compte pour le calcul du « bouclier fiscal ».

Ces dispositions seraient applicables à partir de l’imposition des revenus de l’année 2011 pour des dépenses payées à compter du 1er janvier 2011. Ainsi, les reports et étalements de réductions d'impôt acquises pour la première fois au titre d’années antérieures ne seraient pas concernés par la réduction homothétique.

Seraient enfin exclus du champ de la réduction les avantages fiscaux acquis à compter de l’imposition des revenus de l’année 2011, mais qui trouvent leur fondement dans une décision d’investissement immobilier antérieure (l’acquisition de la résidence principale pour les intérêts d’emprunt y afférents, les investissements immobiliers locatifs). En revanche, les opérations réalisées à compter du 1er janvier 2011 qui ouvriraient droit à un avantage fiscal seraient concernées par la réduction globale de 10 %.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article introduit un nouvel outil de maîtrise de la dépense fiscale visant à réduire de manière homothétique (10 %) les avantages fiscaux compris dans le champ du plafonnement global, à l’exception de certains.

À l’instar du plafonnement global, le rabot établit une distinction entre les dépenses fiscales que les finances publiques peuvent assumer et celles qui ne justifient plus un niveau de dépense aussi élevé. Cet article s’inscrit ainsi dans la continuité du travail de rationalisation de l’accès à la dépense fiscale et de son coût mené par le Parlement depuis 2008.

La réduction de certaines dépenses fiscales par le biais du rabot est justifiée au regard de l’augmentation de leur coût et complète les dispositions de plafonnement visant à modérer l’accès à la dépense fiscale (I). Les choix de périmètre et de taux opérés par cet article soulignent néanmoins la volonté de présenter une mesure équilibrée au regard des efforts d’ores et déjà consentis par les ménages dans le cadre de ce budget (II).

I.– L’ÉVOLUTION DU COÛT DE LA DÉPENSE FISCALE JUSTIFIE UNE RÉDUCTION CIBLÉE SUR CERTAINS AVANTAGES

L’opportunité d’introduire un rabot sur les niches fiscales s’inscrit dans la continuité des propositions de la mission d’information sur la dépense fiscale, réalisée de façon transpartisane au sein de la commission des Finances de l’Assemblée nationale(42).

Ces propositions se sont concrétisées par la mise en œuvre :

– d’une transformation systématique des mesures d’assiette en réductions d’impôt plafonnées (à l’exception du régime applicable aux monuments historiques) ;

– du plafonnement spécifique des niches les plus coûteuses ;

– du plafonnement global de certaines niches.

Cet encadrement de l’accès à la dépense fiscale poursuit une double finalité. Il s’agit, d’une part, d’assurer que l’imposition des contribuables ne soit pas décorrélée du niveau de revenus dont ils disposent et ainsi de renforcer l’équité de traitement entre les contribuables au regard de l’impôt, et, d’autre part, de préserver les recettes de l’impôt sur le revenu fortement grevées par l’accumulation des niches.

Cependant, ces dispositifs visent davantage à limiter les situations d’optimisation fiscale excessives, qu’à limiter le coût global des dépenses fiscales activées par les contribuables. Par ailleurs, en raison de leur création récente, ceux-ci n’ont pas produit tous leurs effets et par conséquent, le coût des principales niches à l’impôt sur le revenu n’a pas diminué (certaines continuent même d’augmenter).

Or, pour parvenir à atteindre l’objectif intangible de 6 % de déficit public en 2011, la préservation des recettes par le biais de l’encadrement plus strict de la dépense fiscale est essentielle.

À partir de ce constat, l’application d’un « rabot » sur un périmètre large permettait de réduire le coût global de certaines niches, sans remettre en question leur intérêt pour les contribuables (du fait d’une baisse modérée des taux).

Au cours de la présentation des mesures contenues dans le présent projet de loi, le terme de « réduction homothétique » s’est substitué au terme de rabot. Ce changement d’appellation souligne l’évolution dans le temps de l’objectif poursuivi par ce dispositif. Si à l’origine, le rabot visait un montant d’économie conséquent et devait donc porter sur un périmètre large, la réduction homothétique constitue davantage une mesure de toilettage du taux des niches concernées, comprises dans un périmètre restreint. Cette évolution s’explique par la volonté de ne pas faire peser un effort trop important sur les ménages, d’ores et déjà impactés par de nombreuses mesures prévues par le présent projet de loi.

1.– Le coût des niches fiscales au regard du produit de l’impôt sur le revenu

Les avantages fiscaux relatifs à l’impôt sur le revenu constituent l’ensemble le plus important (en termes de nombre et de coût) des dépenses fiscales présentées dans le fascicule « Voies et moyens ». Sur un montant total de 74,8 milliards d’euros pour 468 dépenses fiscales, le montant de celles propres à l’impôt sur le revenu est de 37,5 milliards d’euros en 2010, soit un peu plus de 50 % de l’ensemble des dépenses.

VENTILATION DU COÛT DES DÉPENSES FISCALES PAR TYPE D’IMPÔT 

 

Mds€

%

Impôt sur le revenu (hors mesures communes IR-IS)

37,5

50,16 %

TVA

17,2

23,01 %

Impôt sur les bénéfices (yc IR)

10,2

13,64 %

Taxes intérieures énergétiques

3,1

4,18 %

Droits d'enregistrement

2,7

3,61 %

Impôts locaux

2,2

2,99 %

ISF

1,1

1,47 %

Divers

0,7

0,94 %

Total

74,8

100 %

Source : Fascicule « Voies et moyens » pour 2010, tome II

Le tableau suivant retrace l’augmentation de la dépense fiscale propre à l’impôt sur le revenu depuis 2007 (+ 12 %, dont une augmentation de 18 % du coût des crédits d’impôt).

VENTILATION DU COÛT DES DÉPENSES FISCALES RELATIVES À L’IMPÔT SUR LE REVENU
PAR TYPE DE DÉPENSE

 

(en milliards d’euros)

 

Coût 2007

Coût 2008

Coût 2009

Coût 2010

Estimation Coût 2011

Dépense fiscale à l’impôt sur le revenu:

– dont crédit d’impôt

– dont réduction d’impôt

Total seuls RI / CI

32

7,8

5

12,8

34,5

9,8

4,3

14,1

38,9

12

4,7

16,7

37,5

10,9

4,9

15,8

33,3

9,5

5

15,5

Source : Fascicule « Voies et moyens » pour 2011, tome II

 

La baisse du coût de la dépense fiscale depuis 2010 doit être interprétée de façon prudente puisque des déclassements conséquents sont intervenus depuis 2009 (déclassement de l’abattement de 40 % sur certains revenus distribués de sociétés françaises ou étrangères chiffré à 1 milliard d’euros en 2009 ou de la déduction du revenu imposable des cotisations de retraite complémentaire des non-salariés chiffrée à 800 millions d’euros en 2011).

Cette évolution du coût de la dépense fiscale est à apprécier au regard de celle du produit net de l’impôt sur le revenu qui correspond à 48 milliards d’euros pour 2011.

ÉVOLUTION DU PRODUIT NET DE L’IMPÔT SUR LE REVENU

(en milliards d’euros)

 

2007

2008

2009

2010

Estimation
2011

Impôt sur le revenu

48,5

50,7

50,4

48,9

47,8

Par ailleurs, l’introduction de nouvelles niches fiscales dans des véhicules législatifs très différents et la difficulté de modifier ces mesures une fois adoptées, légitiment d’autant plus le recours à des outils transversaux comme le rabot sur les niches fiscales ou le plafonnement global qui permettent de traiter uniformément l’ensemble des niches comprises dans leur périmètre.

2.– Le rabot constitue un dispositif de rendement complémentaire des mesures de plafonnement

a) L’évolution du coût des niches comprises dans le champ du plafonnement global

À l’initiative de l’Assemblée nationale, le législateur a introduit un nouvel article 200-0 A dans le code général des impôts (CGI) disposant que le total de certains avantages fiscaux relatifs à l’impôt sur le revenu ne peut procurer une réduction de l’impôt dû par le foyer concerné supérieure à 25 000 euros majorés de 10 % du revenu imposable de 2009, et à 20 000 euros et 8 % du revenu imposable de 2010.

Par conséquent, tout avantage supérieur au plafonnement global ainsi déterminé ne permet plus de minorer l’imposition du contribuable. L’objectif poursuivi est d’empêcher des personnes bénéficiant de hauts revenus d’annuler totalement leur imposition par l’utilisation excessive de certaines niches fiscales grâce à la fixation du montant maximal que peut atteindre la réduction d’impôt ainsi obtenue.

Le plafonnement global ne vise pas à réduire le coût de la dépense fiscale (bien qu’il y participe indirectement), mais garantit que ce recours ne soit pas excessif au point d’annuler l’imposition de contribuables disposant de revenus importants.

Ce plafonnement s’exerce par ailleurs sur un périmètre réduit de dépenses fiscales. Ainsi, sont explicitement exclus de l’application de l’article 200-0 A du CGI les dispositifs accordés au titre d’une situation subie (situation familiale, situation professionnelle…). À ceux-ci s’ajoutent les avantages liés à la poursuite d’un intérêt général sans contrepartie (les dons). Seuls les avantages en impôt reçus en contrepartie d’un investissement ou du recours à une prestation sont donc susceptibles d’être plafonnés au regard de l’avantage total en impôt que le contribuable en retire.

Cette distinction doit en principe permettre d’assurer une certaine équité fiscale entre les contribuables dont les dépenses subies sont importantes et ceux dont l’épargne est majoritairement tournée vers des activités à caractère économique.

Parmi les dix-sept dépenses fiscales les plus coûteuses (qui représentent plus de 50 % du coût total des dépenses fiscales), douze sont relatives à l’impôt sur le revenu pour un montant de 21 milliards d’euros, parmi lesquelles quatre sont comprises dans le champ du plafonnement global pour un montant de 7 milliards d’euros (43).

Le plafonnement global porte donc sur un ensemble de niches dont le coût cumulé est conséquent (voir infra) et en constante évolution. Le tableau suivant retrace l’évolution du coût des plus importantes d’entre elles pour la période 2008-2011 :

(en millions d’euros)

 

2008

2011

Évolution en %
par rapport à n-3

Réduction d’impôt salarié

Total RI/CI salarié à domicile

2 595

3050

+ 15

Crédit d’impôt frais de garde des jeunes enfants

840

900

+ 7

Crédit d’impôt équipements habitation principale

2 100

1 950

- 7

Réduction d’impôt investissements outre-mer

940

1 130

+ 17

Crédit d’impôt intérêt d’emprunt

249

1 900

+ 87

b) Le rabot a été conçu de manière à s’appliquer à l’ensemble des contribuables bénéficiant des niches comprises dans le périmètre du plafonnement global

La référence au périmètre du plafonnement global fait du rabot une mesure strictement réservée aux ménages, bien qu’il aurait pu être envisagé d’élargir ce périmètre.

Toutefois, le rabot se distingue nettement du plafonnement global en ce qu’il ne poursuit qu’un objectif de rendement. Alors que le plafonnement global et les plafonnements propres aux réductions d’impôt ne concernent que les personnes les plus aisées, le rabot est d’application universelle et touche les ménages proportionnellement au montant de dépenses qu’ils réalisent.

Pour un même montant d’investissement, les contribuables bénéficieront donc d’une moindre réduction d’impôt. Seules les personnes disposant de revenus suffisants pourront décider d’augmenter leur investissement pour parvenir au même montant d’avantage fiscal. L’ensemble des dispositifs étant plafonné, cette faculté reste néanmoins limitée.

En 2011, un contribuable décide d’investir 250 000 euros dans un logement Scellier respectant la norme « bâtiment basse consommation ». En application du droit en vigueur, il bénéficie d’une réduction d’impôt de 25 % de son investissement, soit 62 500 euros, répartie en parts égales sur neuf ans (6 944 euros par an).

En application du rabot, le taux est abaissé à 22 % (25*0,9 arrondis à l’unité inférieure). Si le contribuable souhaite maintenir son niveau de réduction d’impôt initial, il est contraint d’investir 284 090 euros, soit 12 % de plus.

Dans ce cas, l’économie générée par le rabot est remise en cause par la modification de comportement du contribuable.

Si ce même contribuable réalise un investissement au plafond, soit 300 000 euros, dans un même type de logement, il bénéficie en application du droit en vigueur d’un taux de 25 %, soit d’une réduction d’impôt de 75 000, répartie sur neuf ans (8 333 euros par ans).

Toutefois, en application du rabot, le taux appliqué à ce montant d’investissement au plafond n’est plus que de 22 % et la réduction d’impôt de 66 000 euros (7 333 euros par an). Ainsi, même dans le cas où le contribuable déciderait de dépenser davantage, il ne bénéficierait pas d’une réduction d’impôt supérieure.

Dans ce cas, le rabot génère une véritable économie.

Le rabot ne s’oppose donc pas à ce que les contribuables puissent continuer de diminuer autant qu’auparavant leur imposition :

– soit en recourant plus intensivement à des niches qu’ils ne plafonnent pas ;

– soit en recourant à des niches exclues de son périmètre.

Cependant, il faudra pour cela que ces contribuables disposent de ressources financières suffisantes pour investir ou dépenser davantage afin de parvenir au niveau de réduction d’impôt totale dont ils bénéficiaient avant l’introduction du rabot. Par conséquent, le montant des avantages fiscaux des ménages les plus modestes ou des ménages peu sensibles aux démarches de défiscalisation devrait baisser plus sensiblement que celui des ménages les plus aisés.

Le rabot pourrait donc être utilement complété par l’abaissement du niveau du plafonnement global afin que les contribuables les plus aisés et optimisant au maximum leur recours aux niches fiscales ne puissent continuer à diminuer autant qu’auparavant leur imposition.

Ce nouvel outil est donc complémentaire des mesures de plafonnement mises en œuvre ces dernières années puisqu’il garantit que les personnes maximisant leur avantage fiscal contribuent davantage à cette mesure de rendement, tout en réduisant l’intérêt d’une dépense supplémentaire pour les personnes en deçà des plafonds. De plus, à l’instar des plafonnements, il ne remet pas en cause la légitimité de la dépense fiscale, mais uniquement une partie de son coût au regard des capacités actuelles des finances publiques.

Les choix qui ont présidé à la rédaction du présent article emportent néanmoins des conséquences sur le rendement de la mesure afin d’en atténuer l’impact pour les ménages concernés.

II.– UN RABOT AUX CONSÉQUENCES LIMITÉES SUR LE COÛT DES DÉPENSES FISCALES

Le rabot proposé par le présent article applique une réduction de taux de 10 % à un ensemble de réductions d’impôt dont le périmètre est plus restreint que celui du plafonnement global.

1.– Une réduction des taux modérée par la volonté de ne pas remettre en cause la légitimité des dépenses fiscales ciblées

a) Le choix d’une minoration de chacun des taux des réductions et crédits d’impôts concernés

Le taux de 10 % proposé par le présent article est cohérent au regard de l’objectif poursuivi par le rabot qui vise à réduire le coût global de certaines niches sans remettre en question leur légitimité. Il a vocation à s’appliquer à la fois aux taux des réductions et des crédits d’impôt, aux plafonds d’imputation annuelle de ces avantages, ainsi qu’aux plafonds de ces avantages admis en imputation, qu’ils soient exprimés en euros ou en pourcentage d’un revenu.

Concrètement, ces montants ou ces taux sont multipliés par 0,9, puis arrondis à l’unité inférieure. Le rabot ne s’applique qu’une seule fois en application des dispositions définies par la loi. Les taux ainsi modifiés seront ensuite substitués par décret en Conseil d’État aux taux en vigueur dans le code général des impôts.

Une alternative à cette solution aurait consisté à prévoir la réduction de 10 % du montant de l’avantage cumulé au titre de ces réductions et crédits d’impôts. Les taux en vigueur auraient ainsi été maintenus et un tel rabot aurait constitué une nouvelle étape de calcul de l’impôt venant réduire le montant cumulé de ces avantages avant leur imputation sur l’imposition due. Il aurait alors été possible, au cours des années, d’en ajuster le périmètre.

Les conséquences du rabot tel que défini par cet article, soit la réduction de l’ensemble des taux et des montants d’avantages obtenus, sont néanmoins plus lisibles pour le contribuable.

b) La traduction mathématique de cette minoration

Un contribuable marié qui décide d’acquérir un logement faisant partie d’une résidence de tourisme classée située dans une zone de revitalisation rurale pour un montant de 100 000 euros (soit au plafond) bénéficie actuellement d’un taux de 25 % qui lui procure un avantage en impôt de 25 000 euros. Cet avantage peut être réparti pendant six ans dans la limite d’un plafond annuel d’imputation égal au sixième de 25 000 euros.

En application du présent rabot, ce contribuable bénéficiera pour un investissement équivalent, d’un taux de 22 % (25*0,9 arrondis à l’unité inférieure), soit d’un avantage de 22 000 euros.

Le plafond annuel d’imputation est diminué dans les mêmes proportions (soit au sixième de 22 000 euros).

L’application du rabot aux réductions d’impôt accordées au titre d’investissements réalisés outre-mer dont une partie est restituée à l’exploitant ultramarin (soit au titre des investissements productifs prévus à l’article 199 undecies B) est plus complexe.

En effet, la réduction des taux proposée porte sur la totalité de la réduction d’impôt sans distinction entre la part rétrocédée et la part non rétrocédée.

Afin de ne pas pénaliser les exploitants ultramarins, l’article prévoit donc de majorer le taux de la part rétrocédée à hauteur de la réduction du taux de la part non rétrocédée. Les exemples suivants présentent schématiquement les conséquences de l’application du rabot à ces avantages.

En application de l’article 199 undecies B, un investissement de 100 000 euros donne droit à une réduction d’impôt de 50 %, soit 50 000 euros. La part de cette réduction d’impôt rétrocédée à l’exploitant ultramarin est quant à elle de 50 %, soit de 25 000 euros. Le contribuable bénéficie donc d’un avantage net en impôt de 25 000 euros.

Dans le cas où seul le taux de la part non rétrocédée aurait été modifié, l’exploitant ultramarin aurait été perdant à la mesure au même titre que le contribuable défiscalisant une partie de ses revenus. En effet, le taux de la réduction d’impôt aurait alors été de 45 % ouvrant droit à un avantage de 45 000 euros. Le taux de la part rétrocédée serait resté inchangé et l’exploitant n’aurait plus bénéficié que de 22 500 euros (45 000*50 %).

Par conséquent, le présent article prévoit que la part rétrocédée soit majorée de façon à assurer un avantage équivalent pour les exploitants. En application du rabot, le taux appliquée à la part non rétrocédée est de 45 %, donnant lieu à un avantage de 45 000 euros. Le taux applicable à la part rétrocédée est quant à lui augmenté de 6 % et donne lieu à une restitution de 25 200 euros (45 000*56 %). Le contribuable métropolitain ne perçoit plus qu’un avantage net de 19 800 euros.

Le raisonnement est le même dans le cas d’investissement de montants supérieurs.

Dans le cadre d’un investissement de 1 million d’euros, le taux de la réduction de 50 % est abaissé à 45 % (soit 450 000 euros de réduction d’impôt). La part de l’avantage rétrocédé qui, en application du droit en vigueur, est de 60 % correspond dans le cadre du rabot au deux tiers de la réduction d’impôt.

L’exploitant se voit restituer 300 000 euros (450 000*2/3), tandis que le contribuable perçoit 150 000 euros (450 000 - 300 000).

TABLEAU RÉCAPITULATIF DE LA MODIFICATION DES TAUX APPLICABLES À L’ARTICLE 199 UNDECIES B

 

Investissement ≤ 300 000 euros

Investissement ≥ à 1 million d’euros

 

Réduction d’impôt

Part rétrocédée

Réduction d’impôt

Part rétrocédée

Taux en vigueur

50 %

50 %

50 %

60 %

Taux après application du rabot

45 %

56 %

45 %

66,66 %

Par ailleurs, ces modifications entraînent des conséquences sur le calcul du plafonnement spécifique des réductions d’impôt propres à l’outre-mer.

Dans un premier temps, l’article prévoit que, lorsque plusieurs avantages fiscaux sont soumis à un plafond commun, celui-ci est également soumis au rabot. Le plafond spécifique à l’outre-mer portant sur les réductions d’impôt prévues aux articles 199 undecies A, 199 undecies B et 199 undecies C est donc abaissé de 40 000 euros à 36 000 euros. Le plafond optionnel de 15 % du revenu du foyer est abaissé à 13 %.

Ces deux plafonds ne prennent en compte que la part non rétrocédée de la réduction d’impôt, c’est-à-dire l’avantage fiscal définitif du contribuable.

Le montant maximal imputable des fractions ou reports de réductions d’impôt correspondant à la part rétrocédée de l’avantage et non retenus dans le plafond de 40 000 euros, est soumis à un plafonnement particulier limité à 60 000 euros dans le cas où l’avantage est rétrocédé à hauteur de 60 % à l’exploitant et à 40 000 euros dans le cas où la rétrocession s’élève à 50 %. Par conséquent, l’avantage maximal en impôt que peut obtenir un contribuable au titre de l’un des investissements visés par l’article 199 undecies B est de 100 000 euros (part rétrocédée comprise).

Ce plafond est maintenu par le présent article. Au contraire, les plafonds applicables à la réduction d’impôt de l’article 199 undecies A sont diminués de 10 %. De la même façon les plafonds spécifiques aux investissements réalisés par des exploitants agissant à titre professionnel au sein de leur propre entreprise sont limités à 90 000 euros pour une année (contre 100 000 euros précédemment) et à 270 000 euros pour une période de trois ans (contre 300 000 euros).

On constate donc que le rabot tel qu’il est proposé dans cet article favorise l’investissement intermédié prévu à l’article 199 undecies B au regard des investissements directs de l’exploitant ou des investissements prévus à l’article 199 undecies A.

TABLEAU RÉCAPITULATIF DES PLAFONDS DE RÉDUCTIONS D’IMPÔT POUR DES INVESTISSEMENTS EN OUTRE-MER SOUMISES AU RABOT

(en euros)

 

Plafonds en vigueur

Nouveaux plafonds

199 undecies A

40 000

36 000

199 undecies B

- part rétrocédée de 50%

- part rétrocédée de 60%

40 000 + 40 000 = 80 000

40 000 + 60 000 = 100 000

36 000 + 45 800 = 81 800

36 000 + 72 000 = 108 000

Investissement direct de l’exploitant

100 000 ou 300 000 (pour une période de 3 ans)

90 000 ou 270 000
(pour une période de 3 ans)

2.– Le choix d’un périmètre restreint

Le rabot a été conçu comme une mesure de rendement appliquée aux avantages fiscaux contenus dans le périmètre du plafonnement global, soit ceux obtenus en contrepartie d’un choix d’investissement ou du recours à une prestation. Les réductions d’impôt venant compenser des situations subies (familiales ou professionnelles) ne sont pas concernées par cette mesure. Cependant, certaines dépenses fiscales ont été exclues de son périmètre d’application alors qu’elles sont soumises au plafonnement global. Le Gouvernement a ainsi limité l’impact du rabot sur les ménages d’ores et déjà contributaires d’une part importante de l’effort de réduction des dépenses fiscales porté par le présent projet de loi.

a) Le périmètre du rabot représente moins du tiers de celui du plafonnement global en montant cumulé d’avantages fiscaux 

Sur la base des éléments disponibles dans le « Voies et moyens » consacré aux dépenses fiscales, annexé au projet de loi de finances pour 2011, le montant cumulé des réductions d’impôt et crédits d’impôt pris en compte par le plafonnement global correspond à 10 milliards d’euros.

PÉRIMÈTRE DU PLAFONNEMENT GLOBAL

(en millions d’euros)

Réduction d’impôt ou crédit d’impôt accordés au titre :

Base légale

Dépense fiscale en 2010

– des souscriptions de parts de fonds d’investissement de proximité situé en métropole et en Corse

art. 199 terdecies

83

– des souscriptions de parts de fonds communs de placement dans l’innovation 

art. 199 terdecies

110

– des souscriptions au capital des petites et moyennes entreprises

art. 199 terdecies

230

– de l’emploi d’un salarié à domicile

art. 199 sexdecies

3 050

–  des souscriptions au capital des Sofica et Sofipêche

art. 199 unvicies 

art. 199 quatervicies

30

-

– des travaux de restauration et de conservation d’objets classés

art. 199 duovicies

1

– des investissements immobiliers locatifs dans le secteur du tourisme ou hôtelier à vocation sociale

art. 199 decies E à 199 decies G art. 199 decies I

50

-

– des investissements forestiers 

art. 199 decies H

8

– des investissements immobiliers locatifs 

art. 199 septvicies

art. 199 sexvicies

art. 31, I-1°, h et 31 bis

art. 31, I-1°, l

100

20

400

100

– des investissements en outre mer (1)

art. 199 undecies A

art. 199 undecies B

art. 199 undecies C

370

700

60

– de la télédéclaration

art. 199 novodecies

-

– des opérations de restauration immobilière 

art. 199 tervicies

5

– des intérêts d’emprunt pour l’acquisition de l’habitation principale 

art. 200 quaterdecies

1 900

– des équipements de l’habitation principale favorable au développement durable 

art. 200 quater

1 950

– des frais de garde des jeunes enfants 

art. 200 quater B

900

– des dépenses en faveur de la prévention des risques technologiques

art. 200 quater C

nc

– des revenus distribués 

art. 200 septies

-

– des primes d’assurance pour garantir les loyers impayés

art. 200 nonies

6

TOTAL

 

10 073

(1) Dans les cas où la loi impose la rétrocession d’une partie de la réduction d’impôt obtenue (selon les cas de 65 %, 60 % ou 50 %), celle-ci n’est retenue que pour la fraction de son montant correspondant à l’avantage réel dont bénéficie in fine le contribuable (soit respectivement 35 %, 40 % ou 50 %).

Par conséquent, l’application d’un rabot de 10 % sur l’ensemble des niches comprises dans ce périmètre aurait permis un rendement d’un milliard d’euros.

Cependant, le Gouvernement a fait le choix d’exclure du rabot deux des mesures les plus coûteuses au regard de l’impôt sur le revenu, soit les crédit et réduction d’impôt au titre des dépenses réalisées pour l’emploi d’un salarié à domicile (3 050 millions d’euros) et les frais de garde des jeunes enfants (900 millions d’euros).

Enfin, la réduction d’impôt prévue par l’article 199 undecies C est également exclue du rabot au titre de l’effort prioritaire que représente la construction de logements sociaux en outre-mer (60 millions d’euros).

Si l’on ajoute à ces exclusions la suppression – prévue par l’article 56 du présent projet de loi – de l’article 200 quaterdecies portant sur le crédit d’impôt au titre des intérêts d’emprunt supportés pour l’acquisition de l’habitation principale, le rendement de la mesure n’est plus que de 366 millions d’euros.

PÉRIMÈTRE DU RABOT SUR LES DÉPENSES FISCALES

(en millions d’euros)

Réduction d’impôt ou crédit d’impôt accordés au titre :

Base légale

Dépense fiscale en 2010

– des souscriptions de parts de fonds d’investissement de proximité situé en métropole et en Corse

art. 199 terdecies-0 A

83

– des souscriptions de parts de fonds communs de placement dans l’innovation 

art. 199 terdecies-0 A

110

– des souscriptions au capital des petites et moyennes entreprises

art. 199 terdecies-0 A

230

–  des souscriptions au capital des Sofica et Sofipêche

art. 199 unvicies 

art. 199 quatervicies

30

-

– des travaux de restauration et de conservation d’objets classés

art. 199 duovicies

1

– des investissements immobiliers locatifs dans le secteur du tourisme ou hôtelier à vocation sociale

art. 199 decies E à 199 decies G art. 199 decies I

50

-

–  des investissements forestiers 

art. 199 decies H

8

– des investissements immobiliers locatifs 

art. 199 septvicies

art. 199 sexvicies

100

20

– des investissements en outre mer (1)

art. 199 undecies A

art. 199 undecies B

370

700

– des opérations de restauration immobilière 

art. 199 tervicies

5

– des dépenses en faveur de la prévention des risques technologiques

Art. 200 quater C

nc

– des équipements de l’habitation principale favorable au développement durable 

art. 200 quater

1 950

– des primes d’assurance pour garantir les loyers impayés

art. 200 nonies

6

TOTAL

 

3 663

Par conséquent, l’objectif de rendement de la mesure est nettement subordonné à la préservation de certains avantages fiscaux, ce qui est cohérent avec la volonté de ne pas pénaliser trop fortement les ménages concernés.

b) La préservation de deux types de dispositifs

 Les avantages en faveur de l’emploi à domicile

Les réduction et crédit d’impôt en faveur de l’emploi à domicile et le crédit d’impôt au titre des frais de garde pour jeunes enfants sont exclus du champ du rabot au motif qu’ils sont favorables au développement de ces services et donc de l’emploi (108 000 équivalents temps plein ont été créés dans ces secteurs entre 2006 et 2008). Les contribuables eux-mêmes n’auraient a priori pas renoncé à employer une personne à domicile puisque la réduction des taux en application du rabot est modérée et n’est donc pas désincitative en elle-même. Elle renchérit néanmoins le coût du service.

Un contribuable ayant recours à un jardinier pour un montant annuel de dépenses de 2 500 euros et au service d’une assistante maternelle pour la garde d’un enfant de moins de 6 ans pour un montant de 2 300 euros (soit au plafond de l’assiette du crédit d’impôt) aurait bénéficié, en application du rabot de :

– 1 125 euros au lieu de 1 250 (soit 2 500*45 % au lieu de 2 500*50 %)

– 1 035 euros au lieu de 1 150 euros (soit 2 300*45 % au lieu de 2 300*50 %).

Son avantage en impôt serait ainsi passé de 2 400 euros à 2 160 euros.

 Le logement social en outre-mer

L’article 199 undecies C introduit par la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer permet aux personnes physiques et aux entreprises assujetties à l’impôt sur le revenu d’investir dans le secteur du logement locatif social.

30 000 logements sociaux manquent en effet à ces territoires et un certain nombre de projets devraient être réalisés pour un coût estimé en termes de réduction d’impôt à 60 millions d’euros pour 2011.

3.– La neutralisation du rabot au titre du bouclier fiscal

Le présent article prévoit de modifier l’article 1649-0 A du code général des impôts relatif au bouclier fiscal afin de neutraliser l’effet du rabot pour les contribuables en bénéficiant. L’impôt sur le revenu retenu est donc calculé sans prendre en compte la réduction de 10 % des avantages fiscaux concernés.

a) A priori, les contribuables au bouclier n’ont pas d’intérêt à recourir aux niches fiscales

Le recours aux niches fiscales est neutre pour les contribuables bénéficiant du bouclier. Le droit à restitution est en effet calculé sur la base des revenus considérés avant toute mesure de minoration et des impôts réellement acquittés, soit après application des éventuels réductions ou crédits d’impôt. Par ailleurs, les seules niches à l’impôt sur le revenu ne permettent pas à des personnes au bouclier de réduire leur imposition en deçà de 50 % de leurs revenus puisque même dans le cas de revenus imposés au barème très élevés, il serait impossible de dépasser un taux moyen d’imposition de 50 %, sans que n’intervienne une imposition au titre du patrimoine détenu.

Les contribuables au bouclier fiscal ne peuvent donc pas optimiser davantage leur imposition par la seule utilisation de niches fiscales afférentes à l’impôt sur le revenu. Par ailleurs, le recours aux niches fiscales diminue pour l’avenir le montant de leur restitution. Ils n’ont donc pas d’intérêt à les actionner.

b) Les contribuables au bouclier les plus aisés peuvent néanmoins bénéficier d’importants montants de réductions d’impôt du fait des crédits d’impôt visant à éviter la double imposition et de certains investissements.

2 646 contribuables ayant bénéficié du bouclier fiscal en 2009 ont actionné des montants moyens de réductions d’impôt et de crédits d’impôt conséquents, puisque l’avantage moyen est de 11 483 euros et que l’avantage maximal est de 1,83 million d’euros au titre des revenus de 2009. 23 personnes auraient bénéficié de réductions d’impôt de plus de 100 000 euros.

MONTANT DES AVANTAGES FISCAUX DES FOYERS TAXÉS MARGINALEMENT À 40 %
ET SOUMIS AU BOUCLIER

Nombre de foyers

Montant cumulé des RI-CI (en M€)

Montant moyen des RI-CI (en €)

Montant médian des RI-CI (en €)

Montant maximal de l’avantage fiscal (en M€)

2 646

30,38

11 483

6 115

1,83

Ces chiffres s’expliquent notamment par le crédit d’impôt neutralisant la double imposition au titre des impôts retenus à la source à l’étranger et des crédits d’impôt prévus par les conventions internationales. Selon le Gouvernement, ils s’expliqueraient également par le recours à des investissements en outre-mer (éventuels reports compris).

La mesure de neutralisation proposée par le présent article est donc nécessaire dans le cas où des contribuables au bouclier réaliseraient des investissements ou auraient recours à des prestations ouvrant droit à l’un des avantages en impôt compris dans le périmètre du rabot. En effet, en l’absence d’une telle mesure, le montant de cet avantage serait alors diminué par la réduction des taux, ce qui aurait pour effet d’augmenter le montant d’impôt acquitté, ainsi que le montant de la restitution.

L’article prévoit ainsi que les restitutions et les dégrèvements d’impôt sont retenus pour des montants calculés sans application du rabot sur les éventuelles dépenses déclarées ouvrant droit à réduction d’impôt. Le supplément d’imposition lié à la diminution de 10 % de l’avantage fiscal sera donc effectivement acquitté par les contribuables bénéficiant du bouclier fiscal, s’ils continuent de déclarer ces dépenses.

III.– LES ÉCONOMIES INDUITES PAR LE DISPOSITIF

Le Gouvernement estime le gain budgétaire à 430 millions à compter de 2012 (les estimations étant réalisées sur un chiffrage de 2010). Ce gain serait de 366 millions si l’on se fondait sur les estimations de chiffrage pour 2011.

1,9 million de foyers fiscaux sont concernés sur 36 millions de foyers fiscaux.

*

* *

La Commission examine l’amendement II-CF 259 de M. Gaël Yanno.

M. Gaël Yanno. Mme Brigitte Girardin, ministre de l’outre-mer, déclarait en 2003 : « Nous voulons stabiliser le cadre du dispositif. Sa durée de validité de quinze ans permettra aux investisseurs d’avoir la visibilité nécessaire pour réaliser leur projet sans craindre chaque année une remise en cause, comme lorsque ce dispositif était inclus dans la loi de finances. Si l’on veut rétablir un climat de confiance outre-mer, il faut impérativement conjuguer durée et stabilité ».

Pour sa part, Nicolas Sarkozy déclarait le 12 juillet 2006, lors de la convention outre-mer : « La défiscalisation est, en réalité, un outil de développement pour les économies sous-capitalisées et spontanément peu attractives pour des investisseurs. Des engagements ont été pris par l’État sur quinze ans, ils doivent être respectés. »

Fin 2008, nous avons plafonné la défiscalisation outre-mer. Dans la LODEOM, la loi pour le développement économique de l’outre-mer, nous avons recentré la défiscalisation outre-mer. Aujourd’hui, nous voulons la raboter. J’y suis favorable, mais la question est de savoir à quel niveau.

Les économies ultramarines souffrent. Le reste à recouvrer pour les caisses régionales de sécurité sociale est, en Martinique, de 25 % en 2009 contre 7 % en 2008 ; en Guadeloupe, de 36 % contre 10 % ; en Guyane, de 26 % contre 9 %. Il est de 7,1 % à La Réunion, de 8,7 % en Polynésie française, contre 3 % en métropole.

Pourquoi réduire d’un quart l’avantage net du contribuable métropolitain, alors que partout ailleurs il est demandé au « défiscaliseur » de réduire son crédit d’impôt de 10 % ?

L’amendement prévoit d’appliquer le coup de rabot sur la seule fraction non rétrocédée de l’avantage fiscal et d’augmenter de façon proportionnelle le taux de rétrocession, afin d’assurer pour l’exploitant ultramarin un niveau de rétrocession inchangé. Ainsi, l’avantage fiscal net du contribuable serait réduit de 10 %, et non de 25 % comme le prévoit le texte du Gouvernement.

M. le rapporteur général. La proposition du Gouvernement préserve le bénéficiaire de l’investissement du rabot. Autrement dit, elle augmente le taux de rétrocession.

Du point de vue du contribuable, la baisse de l’avantage fiscal n’est pas de 10 mais de 25 %, et je reconnais bien volontiers qu’il y a un problème.

Pour autant, les plafonds restent importants. Le contribuable renoncera-t-il à ce type d’investissement au motif que la partie rétrocédée augmente ? Je n’en suis pas sûr, bien que le coup de rabot soit plus important.

Précisons également que le rabot épargne l’article 199 undecies C, relatif au logement social outre-mer.

Je suis donc enclin à m’en remettre à la sagesse des commissaires. Je comprends les arguments de Gaël Yanno mais je suis persuadé que l’avantage fiscal restera important.

Il est certain que le retrait du photovoltaïque du périmètre de l’article 199 undecies B réduira considérablement le flux d’investissements. On peut espérer que celui-ci se reportera sur d’autres investissements mais un doute subsiste. Cette mesure est brutale mais nécessaire. L’application du rabot telle que prévue par cet article risque-t-elle de déstabiliser le système ? Il est très difficile de se faire une idée. M. Yanno connaissant parfaitement ces sujets, j’aurais plutôt tendance à le suivre.

M. Gaël Yanno. Je me suis toujours gardé de faire du « jusqu’au-boutisme » dans la défense des outre-mers. Je suis peu intervenu sur la question du photovoltaïque, par exemple. Mais certaines mesures portent atteinte aux économies ultramarines et cela nous reviendra en pleine figure !

Pourquoi préserver le dispositif en faveur du logement social – 50 % de crédit d’impôt – alors qu’il ne présente aucun risque ? Les organismes de logement social de l’outre-mer bénéficient déjà d’un autofinancement grâce à la LBU – ligne budgétaire unique –, ils n’empruntent qu’auprès de la Caisse des dépôts et consignations, les collectivités cautionnent ces emprunts et les loyers sont assurés. À l’inverse, on réduit de 25 % l’avantage fiscal accordé pour l’investissement outre-mer, autrement risqué, dans un hôtel, une ferme aquacole ou une entreprise de transport. C’est économiquement incompréhensible : l’investissement le plus risqué devrait être le plus rémunéré, or on est en train de faire le contraire. Il en résultera un effet d’aspiration des investissements par la défiscalisation attachée au logement social.

Enfin, le dernier rapport gouvernemental consacré à l’application de la défiscalisation outremer porte sur l’année 2007. J’ai réclamé à cor et à cri les rapports pour 2008 et 2009, en vain. Sans chiffres, nous parlons donc dans le vide. Les ultramarins sont un peu fatigués de cette situation !

En matière d’énergies renouvelables, on n’a jamais publié l’arrêté plafonnant le prix du watt installé, comme le prévoyaient pourtant les articles 16 et 17 de la LODEOM. Cela a conduit à l’abandon du photovoltaïque. Et voilà que l’on nous demande, dans le plus grand flou, une contribution de 25 %. Ce n’est pas raisonnable !

M. Claude Bartolone. Je regrette que M. Yanno n’ait pas soutenu notre amendement demandant un rapport consacré aux avantages comparés de la défiscalisation et des crédits budgétaires. Les élus ultramarins pensent parfois que la défiscalisation est plus facile à contrôler et à préserver. On a vu ce qu’il en était avec le photovoltaïque !

L’examen des cycles économiques montre que l’outre-mer entre dans la crise généralement plus tard que la métropole et en sort plus tard également. Pourtant, on abandonne les mesures pour le photovoltaïque, on maintient une défiscalisation fléchée sur le logement social alors que bon nombre d’opérateurs ne savent pas l’utiliser – ce qui risque d’avoir des répercussions sur l’activité du bâtiment – et on réduit la défiscalisation dans tous les autres secteurs productifs. Cela risque de gripper davantage les économies ultramarines.

Bref, je partage les inquiétudes de M. Yanno et les doutes du rapporteur général.

M. Charles de Courson. Pourquoi ne pas aller jusqu’au bout en votant l’amendement de M. Yanno et en y ajoutant une disposition intégrant le logement locatif social dans le calcul du rabot ? On ne peut continuer à faire croire que le logement social relève du dévouement alors qu’il permet à certains de s’enrichir considérablement !

M. le président Jérôme Cahuzac. Vous déposerez un amendement au titre de l’article 88 du Règlement.

M. Hervé Mariton. J’approuve moi aussi l’amendement de M. Yanno. Cela étant, comme beaucoup de niches, le dispositif consacré au logement social outre-mer est censé limiter la contribution budgétaire de l’État. Non sans efficacité, apparemment, puisque la ligne budgétaire est moins sollicitée qu’elle ne pourrait l’être.

La Commission adopte l’amendement II-CF 259 (amendement n° II-458).

Elle est ensuite saisie de l’amendement II-CF 322 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Jean Launay. Cet amendement, dont je crains qu’il ne connaisse le même sort que celui que la Commission a repoussé tout à l’heure, vise à inclure le crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile dans le périmètre de la réduction globale de 10 % prévue dans le PLF. Ce serait une source d’économies pour l’État et une mesure de justice sociale.

M. le rapporteur général. Avis défavorable car le Gouvernement a choisi de jouer sur la suppression de l’allègement de 15 points de cotisations patronales. Cela dit, si ce choix venait à être remis en cause, nous pourrions trouver un certain intérêt à votre proposition.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement II-CF 178 de M. Hervé Mariton.

M. Hervé Mariton. Cet amendement tend à élargir au dispositif « Scellier DOM social » la dispense de « coup de rabot » pour le logement locatif social de l’outre-mer.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette cet amendement.

L’amendement II-CF 177 de M. Hervé Mariton est retiré, de même que l’amendement II-CF 198 de M. Charles de Courson.

La Commission examine ensuite l’amendement II-CF 196 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. L’adoption de cet amendement permettrait 100 millions d’euros d’économies, moyennant l’amputation de 10 % du milliard d’euros que représentent les régimes dérogatoires des produits attachés aux bons ou contrats de capitalisation et d’assurance-vie.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement II-CF 197 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Encore un coup de rabot, cette fois-ci appliqué au crédit d’impôt sur certains revenus distribués de sociétés françaises ou étrangères. Cette niche a coûté 610 millions d’euros en 2010.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement II-CF 96 de M. François Scellier.

M. Charles de Courson. La détermination d’une date butoir au 31 décembre 2010 pour continuer à bénéficier du taux plein de l’avantage fiscal avant la réduction de 10 % va créer un afflux de dossiers difficilement gérable chez les notaires et dans les banques. Dès lors, à condition que la décision d’investissement immobilier ait réellement été prise avant le 31 décembre, des dispositions transitoires doivent permettre un passage des actes authentiques jusqu’au 31 mars 2011.

M. le rapporteur général. C’est une bonne idée. Cependant, cette disposition aurait davantage sa place dans l’instruction commentant le dispositif. Le Ministre pourrait s’engager à l’y faire figurer en séance.

M. Charles de Courson. Mieux vaut néanmoins adopter l’amendement, quitte à y renoncer en séance publique si cet engagement est confirmé.

La Commission adopte l’amendement (amendement n° II-459).

Puis elle adopte l’article 58 ainsi modifié.

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Article additionnel après l’article 58

Renforcement du plafonnement global de certains avantages fiscaux au titre de l’impôt sur le revenu

La Commission est saisie de plusieurs amendements portant articles additionnels après l’article 58.

Elle examine d’abord l’amendement II-CF 316 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Jean Launay. Cet amendement tend à ramener de 20 000 à 15 000 euros le plafonnement de la réduction d’impôt sur le revenu au titre des niches fiscales.

M. le rapporteur général. L’amendement que je présenterai immédiatement après me semble préférable.

La Commission rejette cet amendement.

Elle examine ensuite l’amendement II-CF 356 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Il faut réserver un traitement symétrique au rabot et au plafonnement global. En effet, si le rabot réduit l’avantage de 10 %, il n’interdit pas au contribuable de parvenir au même montant de réduction d’impôt en investissant davantage. La contrepartie doit donc être l’abaissement du plafonnement, afin qu’à ce niveau de défiscalisation la baisse de l’avantage en impôt prévue par le rabot soit effective. Je propose que le plafonnement global passe de 20 000 à 18 000 euros et, surtout, de 8 à 6 % du revenu imposable.

Après l’avoir fortement critiqué, nos collègues sénateurs ont renforcé dès l’année dernière ce dispositif imaginé et breveté ici même. Ils s’apprêtent à le faire de nouveau. Autant utiliser nous-mêmes notre propre instrument…

M. le président Jérôme Cahuzac. Loi de finances après loi de finances, on diminue et le plafond et le pourcentage.

M. Hervé Mariton. Le contribuable qui bénéficie des défiscalisations est aussi celui qui adopte les comportements vertueux que nous encourageons. Il peut paraître paradoxal de vouloir le « sanctionner » de la sorte. À mes yeux, les limites proposées par le rapporteur général sont plus cohérentes que justes.

M. le président Jérôme Cahuzac. C’est un chemin de croix : après 25 000 euros et 10 % du revenu imposable, puis 20 000 et 8 %, nous en arrivons à 18 000 euros et 6 %...

M. Charles de Courson. Nous avions déposé des amendements en ce sens et nous nous félicitons que le rapporteur général nous ait suivis. Cela dit, combien l’actuel système de plafonnement a-t-il rapporté et combien l’amendement pourrait-il rapporter ?

M. le rapporteur général. Il s’agit avant tout d’une disposition dissuasive. Un contribuable bien conseillé n’ira pas au-delà des limites posées.

M. Hervé Mariton. En somme, on dissuade la vertu…

M. le président Jérôme Cahuzac. Non, on la provoque. Ne franchiront les limites que ceux qui n’auront pas compris à quel moment le dispositif arrive à saturation – ce qui est rare parmi les populations concernées !

M. le rapporteur général. Il faudra quelques années de recul pour mesurer l’incidence de ces dispositions. L’évolution du coût des principales niches à l’impôt sur le revenu sera une première indication.

M. Olivier Carré. Modulo l’évolution des revenus.

M. Hervé Mariton. J’approuve cet amendement mais il faudra bien un jour arrêter d’abaisser les plafonds. Sinon, c’est la logique même des niches fiscales – fondée, je le répète, sur l’incitation à un comportement vertueux – que l’on risque de tuer.

M. Charles de Courson. Abaisser les plafonds est une bonne chose mais il faut maintenant allonger la liste des niches concernées.

M. le président Jérôme Cahuzac. C’était le sens des amendements que la Commission vient de rejeter…

Je remarque par ailleurs qu’en préférant le système actuel à un plafonnement en valeur absolue excluant tout pourcentage, on fait porter l’effort sur ceux qui pratiquent le moins la défiscalisation.

Et je prends le pari que les limites baisseront encore au fil des lois de finances !

M. le rapporteur général. Comme M. Mariton, je pense qu’une stabilisation devra intervenir. J’ai beaucoup hésité avant de proposer cette modification, mais elle me paraît cohérente avec le « coup de rabot ».

La Commission adopte l’amendement II-CF 356 (amendement n° II-460).

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Après l’article 58 

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette successivement les amendements II-CF 315 de M. Pierre-Alain Muet, tendant à abroger le bouclier fiscal, et l’amendement II-CF 319, du même auteur, tendant à conditionner le bénéfice du bouclier fiscal à un contrôle fiscal approfondi.

Puis elle examine l’amendement II-CF 206 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Cet amendement vise à assimiler à des traitements et salaires les revenus des gestionnaires des fonds communs de placement à risque et des sociétés de capital-risque.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

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Article 59