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Amendements  sur le projet ou la proposition

Nos 2991 et 2992

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 1er décembre 2010.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI ORGANIQUE (n° 2573) ET LE PROJET DE LOI (n° 2574), ADOPTÉS PAR LE SÉNAT, relatifs au Défenseur des droits,

PAR M. Pierre MOREL-A-L’HUISSIER,

Député.

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Voir les numéros :

Sénat : 610, 611 (2008-2009), 482, 483, 484 et T.A. 124 et 125 (2009-2010).

Principaux apports de la Commission 9

INTRODUCTION 13

I. UN STATUT GARANTISSANT L’INDÉPENDANCE 14

II. UNE COMPÉTENCE ÉTENDUE 15

III. DES CONDITIONS DE SAISINE TRÈS FAVORABLES 16

1. L’ouverture de la saisine à un grand nombre de personnes 16

2. Les conditions pratiques et les conséquences de la saisine 19

3. L’articulation avec les travaux des autorités indépendantes 19

IV. UNE ASSISTANCE PAR DES DÉFENSEURS ADJOINTS ET DES COLLÈGES SPÉCIALISÉS 20

1. La création de défenseurs adjoints par le Sénat 20

2. Des collèges spécialisés à la composition et au rôle renouvelés par le Sénat 22

V. DES MOYENS D’INFORMATION ÉTENDUS 26

1. Les convocations et auditions de toute personne 26

2. La communication des informations et pièces utiles 26

3. Les vérifications sur place 27

4. Les sanctions 28

5. L’assistance de l’administration 29

6. L’accord préalable des juridictions ou du procureur 29

VI. DES POSSIBILITÉS D’INTERVENTION GRADUÉES 29

1. Faciliter le règlement des litiges à l’amiable 30

2. Le contrôle des lieux de privation de liberté 30

3. La saisine de l’autorité disciplinaire 31

4. Un rôle consultatif et d’alerte auprès des pouvoirs publics et de l’opinion 31

5. La consultation du Conseil d’État 32

6. Une possibilité d’intervention devant les juridictions 32

7. Une action collective administrative 33

8. Des pouvoirs spécifiques en matière de lutte contre les discriminations et de protection de l’enfance 33

VII. LES DISPOSITIONS COMPLÉMENTAIRES RELATIVES À L’ORGANISATION ET AU FONCTIONNEMENT DU DÉFENSEUR 34

1. Les services placés sous l’autorité du Défenseur des droits 34

2. Les délégués territoriaux 35

3. Les règles budgétaires et comptables applicables au Défenseur des droits 35

4. L’entrée en fonctions du Défenseur des droits 36

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI ORGANIQUE 51

TITRE IER : DISPOSITIONS GÉNÉRALES 51

Article 1er : Nomination et cessation de fonctions du Défenseur des droits 51

Article 2 : Indépendance et immunité du Défenseur des droits 52

Article 3 : Incompatibilités applicables au Défenseur des droits 53

TITRE II : DISPOSITIONS RELATIVES AUX COMPÉTENCES ET À LA SAISINE DU DÉFENSEUR DES DROITS 55

Article 4 : Modalités de saisine du Défenseur des droits 55

Article 5 : Saisine d’office ou par les ayants droits d’une personne dont les droits et libertés sont en cause 59

Article 6 : Conditions et effets de la saisine 60

Article 7 : Saisine par un parlementaire. Transmission des pétitions. Réclamations transmises par le Médiateur européen ou un homologue étranger 62

Article 8 : Conditions de l’intervention en cas de saisine d’office ou par un tiers 65

Article 9 : Relations avec les autorités indépendantes investies d’une mission de protection des droits et libertés 65

Article 10 : Incompétence du Défenseur des droits à l’égard de certains différends concernant les personnes publiques ou les organismes investis d’une mission de service public 69

TITRE III : DISPOSITIONS RELATIVES À L’INTERVENTION DU DÉFENSEUR DES DROITS 71

Chapitre Ier – Dispositions relatives aux collèges 71

Article 11 A : Adjoints du Défenseur des droits 71

Article 11 B (nouveau) : Réunion conjointe des collèges et des adjoints assistant le Défenseur des droits 81

Article 11 : Collège assistant le Défenseur des droits en matière de déontologie de la sécurité 82

Article 12 : Collège assistant le Défenseur des droits en matière de défense et de promotion des droits de l’enfant 86

Article 12 bis : Collège assistant le Défenseur des droits en matière de lutte contre les discriminations et de promotion de l’égalité 87

Après l’article 12 bis 89

Article 13 : Durée et renouvellement des mandats de défenseur adjoint et de membre d’un collège. Incompatibilités applicables aux membres d’un collège 90

Article 14 : Règles de déport des membres d’un collège 92

Chapitre II – Dispositions relatives aux moyens d’information du Défenseur des droits 93

Article 15 : Demandes d’explication du Défenseur des droits. Vérifications demandées par le Défenseur des droits 93

Article 16 : Études demandées par le Défenseur des droits au Conseil d’État, à la Cour de cassation ou à la Cour des comptes 95

Article 17 : Communication des informations et pièces utiles au Défenseur des droits 96

Article 17 bis : Mise en demeure par le Défenseur des droits 98

Article 18 : Pouvoir de vérification sur place du Défenseur des droits 100

Article 19 : Accord préalable des juridictions saisies ou du parquet 103

Chapitre III – Dispositions relatives aux pouvoirs du Défenseur des droits 104

Article 20 : Appréciation du Défenseur des droits sur les suites à donner à une réclamation 104

Article 21 : Pouvoirs de recommandation et d’injonction 108

Article 21 bis A (nouveau) : Observations sur les lieux de privation de liberté 111

Article 21 bis : Pouvoir de médiation 112

Article 21 ter : Assistance aux victimes de discrimination 113

Article 22 : Pouvoir de transaction 114

Article 23 : Engagement de poursuites disciplinaires 119

Article 23 bis : Sanctions à l’égard de personnes soumises à agrément ou autorisation 121

Article 24 : Consultation du Conseil d’État 121

Article 24 bis (nouveau) : Action collective administrative 123

Article 25 : Propositions de réformes et attributions consultatives 123

Article 26 : Relations avec l’autorité judiciaire 126

Après l’article 26 130

Article 26 bis : Promotion des droits de l’enfant et de l’égalité 130

Article 26 ter : Intervention du service d’aide sociale à l’enfance 132

Article 27 : Publicité des documents publiés sous l’autorité du Défenseur des droits 133

TITRE IV : DISPOSITIONS RELATIVES À L’ORGANISATION ET AU FONCTIONNEMENT DU DÉFENSEUR DES DROITS 137

Article 28 : Services et délégués du Défenseur des droits 137

Article 29 : Secret professionnel 140

Article 29 bis : Règlement intérieur et code de déontologie 141

TITRE V : DISPOSITIONS FINALES 142

Article 30 (article 4 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958) : Coordinations 142

Article 30 bis (nouveau) (article 6 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994) : Coordination 143

Article 31 (articles L.O. 130-1, L.O. 176, L.O. 194-2 [nouveau], L.O. 230-3 [nouveau], L.O. 319, L.O. 340-1 [nouveau], L.O. 461, L.O. 469, L.O. 489, L.O. 516 et L.O. 544 du code électoral) : Inéligibilités 143

Article 32 (articles 13-2 [nouveau] de la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961, 6-2 et 195 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, 7, 14 et 109 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 et annexe de la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010) : Inéligibilités - Coordinations 145

Article 33 : Entrée en vigueur 147

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI 151

Article 1er (article 13 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978) : Présence avec voix consultative du Défenseur des droits au sein de la Commission nationale de l’informatique et des libertés 151

Article 2 (article 2 de la loi n° 2004-1486 du 30 décembre 2004) : Présence avec voix consultative du Défenseur des droits au sein de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité 151

Article 3 : Règles budgétaires et comptables applicables au Défenseur des droits 152

Article 4 : Délit d’usage irrégulier de la qualité de Défenseur des droits 153

Article 5 : Délit d’entrave à l’action du Défenseur des droits 154

Article 6 : Peines complémentaires applicables aux personnes physiques 155

Article 7 : Peines complémentaires applicables aux personnes morales 156

Article 8 (articles L. 146-13 du code de l’action sociale et des familles et L. 5313-12-1 du code du travail) : Coordinations 157

Article 8 bis (article 6 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009) : Délégués du Défenseur des droits dans les établissements pénitentiaires 158

Article 9 (articles L. 115 du livre des procédures fiscales, L. 5313-12-1 du code du travail, 6 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 et 1er de la loi n° 2007-292 du 5 mars 2007) : Coordinations 158

Article 10 (article 1-1 de la loi n° 55-1052 du 6 août 1955) : Coordination 160

Article 11 (article 6 de la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007) : Coordination 160

Article 12 (annexe de la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010) : Avis des commissions parlementaires sur la nomination du Défenseur des droits 161

Article 13 (articles L. 194-1, L. 221, L. 230-1 et L. 340 du code électoral) : Coordinations 161

Article 14 (article L. 221-5 du code de l’action sociale et des familles et lois n° 73-6 du 3 janvier 1973, n° 2000-196 du 6 mars 2000, n° 2000-494 du 6 juin 2000 et n° 2004-1486 du 30 décembre 2004) : Abrogations 162

Article 15 : Entrée en vigueur 163

TABLEAU COMPARATIF (PROJET DE LOI ORGANIQUE) 165

TABLEAU COMPARATIF (PROJET DE LOI) 203

ANNEXE AUX TABLEAUX COMPARATIFS 215

AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION (PROJET DE LOI ORGANIQUE) 249

AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION (PROJET DE LOI) 295

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR 299

Principaux apports de la Commission

—  L’article 4 du projet de loi organique, amendé sur proposition de votre rapporteur, transfère au Défenseur des droits la mission de contrôle des conditions de prise en charge et de transfèrement des personnes privées de liberté, afin de s’assurer du respect de leurs droits fondamentaux, actuellement assurée par le Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Ce transfert est effectif à compter de la fin du mandat de l’actuel Contrôleur général (juin 2014), en vertu de l’article 33 du projet de loi organique amendé sur proposition de votre rapporteur.

—  L’article 7 du projet de loi organique, amendé sur proposition de votre rapporteur, prévoit une faculté de transmettre une réclamation au Défenseur des droits ouverte pour les représentants français au Parlement européen.

—  L’article 9 du projet de loi organique, amendé sur proposition de M. Jean-Jacques Urvoas, prévoit l’association du Défenseur des droits, à sa demande, aux travaux de la Commission d’accès aux documents administratifs.

—  L’article 11 A du projet de loi organique, amendé sur proposition de votre rapporteur, remplace le régime d’incompatibilité des adjoints chargés d’assister le Défenseur des droits par des dispositions destinées à prévenir les conflits d’intérêt.

—  L’article 11 B du projet de loi organique, créé sur proposition de votre rapporteur, crée une réunion conjointe de l’ensemble des collèges et des adjoints, pour les questions transversales ou d’une difficulté particulière.

—  L’article 12 du projet de loi organique, rétabli sur proposition de votre rapporteur, crée un collège compétent en matière de protection des droits de l’enfant, avec une composition réduite et des personnalités qualifiées

—  Les articles 11 et 12 bis du projet de loi organique, amendés sur proposition de votre rapporteur, modifient la composition des collèges, pour réduire le nombre de membres et prévoir la présence de personnalités qualifiées. Ils prévoient que la consultation des collèges par le Défenseur des droits sera facultative.

—  L’article 13 du projet de loi organique, amendé sur proposition de MM. René Dosière et Christian Vanneste, prévoit que les membres des collèges seront irrévocables mais pourront être sanctionnés en cas d’absences répétées aux réunions du collège.

—  L’article 16 du projet de loi organique, amendé sur proposition de M. Jean-Jacques Urvoas, prévoit que le Défenseur des droits pourra demander des études au Premier président de la Cour de cassation.

—  L’article 17 bis du projet de loi organique, amendé sur proposition de votre rapporteur, prévoit que le juge des référés saisi par le Défenseur des droits d’une opposition à une convocation en audition ou à une demande de transmission de pièces ou informations statuera selon une procédure non contradictoire et dans un délai de quarante-huit heures.

—  L’article 18 du projet de loi organique, amendé sur proposition de votre rapporteur, prévoit une compétence en matière de visite des lieux de privation de liberté aussi large que celle aujourd’hui attribuée au Contrôleur général des lieux de privation de liberté, et permet des vérifications sur place dans des locaux administratifs sans possibilité d’opposition, lorsque le Défenseur des droits intervient au titre de sa compétence en matière de déontologie dans le domaine de la sécurité.

—  L’article 20 du projet de loi organique, amendé sur proposition de votre rapporteur, dispense le Défenseur des droits de motiver sa décision de ne pas donner suite à une saisine.

—  L’article 21 du projet de loi organique, amendé sur proposition de votre rapporteur, de M. Jean-Jacques Urvoas et de M. Michel Vaxès, permet au Défenseur des droits de faire des recommandations tendant à remédier à toute pratique contraire à l’intérêt de l’enfant et prévoit la publication automatique d’un rapport spécial si une de ses injonctions n’est pas suivie d’effet.

—  L’article 21 bis A du projet de loi organique, introduit sur proposition de votre rapporteur, prévoit que le Défenseur des droits remet des observations à l’issue de la visite d’un lieu de privation de liberté et lui permet de les rendre publiques, comme aujourd’hui le Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

—  L’article 21 ter du projet de loi organique, amendé sur proposition de votre rapporteur et de M. Jean-Jacques Urvoas, prévoit que le Défenseur des droits assiste les enfants qui le saisissent dans la constitution de leur dossier.

—  L’article 24 bis A du projet de loi organique, introduit sur proposition de votre rapporteur, crée une action collective devant la juridiction administrative au profit du Défenseur des droits.

—  L’article 25 du projet de loi organique, amendé sur proposition de votre rapporteur, permet au Premier ministre de consulter le Défenseur des droits sur l’ensemble des projets de loi entrant dans son champ de compétence. Sur proposition de M. Jean-Jacques Urvoas et de M. Michel Vaxès, la participation du Défenseur des droits à la représentation française dans les organisations internationales a été supprimée.

—  L’article 26 bis du projet de loi organique, amendé sur proposition de M. Jean-Jacques Urvoas, confie au Défenseur des droits des actions de communication et d’information dans ses différents domaines de compétence.

—  L’article 26 ter du projet de loi organique, amendé sur proposition de M. Jean-Jacques Urvoas, fait obligation au Défenseur des droits de saisir les autorités locales compétentes de tout élément susceptible de justifier une intervention du service d’aide sociale à l’enfance.

—  L’article 27 du projet de loi organique, amendé sur proposition de votre rapporteur, prévoit que le rapport annuel du Défenseur des droits est accompagné d’annexes thématiques relatives à chacune de ses compétences et lui permet de remettre un rapport consacré aux droits de l’enfant pour la journée internationale des droits de l’enfant.

—  L’article 28 du projet de loi organique, amendé sur proposition de votre rapporteur et de M. Jean-Jacques Urvoas, permet aux délégués du Défenseur des droits de participer à ses actions de communication et d’information.

—  L’article 33 du projet de loi organique, amendé sur proposition de votre rapporteur, fixe l’entrée en vigueur de la loi organique au premier jour du quatrième mois suivant sa promulgation, sauf pour les dispositions relatives au contrôle des lieux de privation de liberté, qui entreront en vigueur à l’expiration du mandat du Contrôleur général actuellement en fonctions.

MESDAMES, MESSIEURS,

Lors de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, un nouveau titre XI bis, composé d’un article unique 71-1, a été introduit dans la Constitution, afin de consacrer l’existence d’un Défenseur des droits.

Cette disposition trouvait son origine dans l’une des propositions du comité présidé par M. Édouard Balladur, et avait été suggérée afin de créer l’équivalent du Defensor del Pueblo espagnol, autorité constitutionnelle chargée de la défense des droits fondamentaux reconnus par la Constitution.

Dans la rédaction initiale du projet de loi constitutionnelle, il était prévu de confier à ce Défenseur des droits la défense de toute personne « s’estimant lésée par le fonctionnement d’un service public ».

Lors de l’examen du projet de loi constitutionnelle, le Sénat avait toutefois souhaité élargir le champ de sa mission, en lui confiant le soin de veiller « au respect des droits et libertés par les administrations de l’État, les collectivités territoriales, les établissements publics, ainsi que par tout organisme investi d’une mission de service public, ou à l’égard duquel la loi organique lui attribue des compétences ».

Cette rédaction plus large, finalement adoptée par le Parlement, fixe au Défenseur des droits un périmètre obligatoire ainsi qu’un périmètre facultatif, dont il revient au législateur organique de définir l’étendue.

La rédaction initiale du projet de loi constitutionnelle confiait au législateur organique le soin de définir les modalités d’intervention du Défenseur des droits.

Sur ce point, le Sénat a également modifié, lors de la révision constitutionnelle, le texte proposé pour l’article 71-1 de la Constitution, en prévoyant explicitement dans la Constitution que le Défenseur des droits « peut être saisi, dans les conditions prévues par la loi organique, par toute personne s’estimant lésée par le fonctionnement d’un service public ou d’un organisme [investi d’une mission de service public, ou à l’égard duquel la loi organique lui attribue des compétences]. Il peut se saisir d’office. »

Cette rédaction garantit ainsi la faculté d’une saisine d’office du Défenseur des droits, qui n’appelle pas une disposition organique spécifique.

En revanche, il revient au législateur organique, outre la fixation de son périmètre d’action et des conditions dans lesquelles il peut être saisi par toute personne :

—  de définir les attributions et les modalités d’intervention du Défenseur des droits ;

—  de définir les conditions dans lesquelles il peut être assisté par un collège pour l’exercice de certaines de ses attributions ;

—  de fixer les incompatibilités touchant l’exercice de ses fonctions autres que celles avec un mandat parlementaire ou une fonction gouvernementale.

Le présent projet de loi organique a donc pour objet de prévoir l’ensemble de ces dispositions, et de permettre ainsi à cette nouvelle institution constitutionnelle d’entrer en fonction. Il est accompagné d’un projet de loi ordinaire, destiné à apporter plusieurs coordinations au sein des textes de lois existants, ainsi qu’à préciser certaines règles d’organisation et de fonctionnement qui ne relèvent pas du niveau organique.

I. UN STATUT GARANTISSANT L’INDÉPENDANCE

Le titre Ier du projet de loi organique prévoit d’assurer au Défenseur des droits une indépendance nécessaire à l’exercice de sa fonction.

L’article 1er complète la disposition constitutionnelle relative à la procédure de nomination du Défenseur des droits par le Président de la République après avis des commissions permanentes compétentes de chaque assemblée en prévoyant que cette nomination interviendra par décret en Conseil des ministres, et que la cessation des fonctions avant le terme du mandat de six ans ne pourra intervenir que sur la demande de l’intéressé ou en cas d’empêchement.

L’article 2 instaure un régime d’immunité pour les opinions émises et les actes accomplis par le Défenseur des droits dans l’exercice de ses fonctions et confirme son indépendance à l’égard de toute autorité.

L’article 3, relatif au régime d’incompatibilité du Défenseur, prévoit, outre les incompatibilités avec les fonctions de membre du Gouvernement et de membre du Parlement, lesquelles sont prévues par le quatrième alinéa de l’article 71-1 de la Constitution, une incompatibilité avec la fonction de membre du Conseil constitutionnel, de membre du Conseil supérieur de la magistrature, de membre du Conseil économique, social et environnemental ainsi qu’avec tout mandat électif, toute autre fonction ou emploi public et toute activité professionnelle.

L’article 31 instaure une inéligibilité aux mandats de député, sénateur, représentant au Parlement européen, conseiller municipal, conseiller général et conseiller régional, membre de l’assemblée délibérante d’une collectivité d’outre-mer ou de l’Assemblée de Corse.

Dans le même sens, l’article 4 du projet de loi ordinaire prévoit une interdiction de faire figurer le nom du Défenseur des droits, suivi ou non de l’indication de sa qualité, dans tout document de propagande ou de publicité, quelle qu’en soit la nature.

Le Sénat a, pour l’essentiel, complété le régime d’incompatibilité en y ajoutant une incompatibilité avec tout mandat social dans une société, une entreprise ou un établissement.

Votre rapporteur approuve pour l’essentiel les dispositions destinées à garantir l’indépendance du Défenseur des droits. Toutefois, il s’interroge sur l’opportunité d’interdire l’exercice de tout mandat local. En effet, ce régime d’incompatibilité est plus restrictif que pour le Médiateur de la République, le Défenseur des enfants ou le Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Dans le cas de ces trois autorités, aucune incompatibilité avec un mandat local n’est prévue, mais uniquement des dispositions limitant l’éligibilité aux mandats locaux exercés antérieurement à la nomination.

II. UNE COMPÉTENCE ÉTENDUE

L’article 4 du projet de loi organique définit les compétences du Défenseur des droits.

Conformément au premier alinéa de l’article 71-1 de la Constitution, le Défenseur des droits sera compétent pour veiller au respect des droits et libertés dans le cadre du fonctionnement d’une administration de l’État, d’une collectivité territoriale, d’un établissement public ou d’un organisme investi d’une mission de service public. À ce titre, il reprend le rôle aujourd’hui confié au Médiateur de la République.

L’article 4 prévoit également une compétence du Défenseur des droit en matière de :

―  protection des droits de l’enfant ;

―  manquements aux règles de déontologie en matière de sécurité.

Le Sénat a approuvé ces attributions, tout en y ajoutant une troisième attribution supplémentaire, en matière de lutte contre les discriminations et de promotion de l’égalité.

Comme l’ont écrit MM. Christian Vanneste et René Dosière dans leur rapport d’information au nom du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques sur les autorités administratives indépendantes, « les avantages d’un tel regroupement au sein du futur Défenseur des droits l’emportent sur ses inconvénients. La nouvelle institution atteindra la taille critique et gagnera en notoriété, ce que n’a jamais réellement obtenu le Défenseur des enfants, et gagnera en autorité et en reconnaissance professionnelle, ce que n’a jamais réellement obtenu la HALDE. » (1)

Le législateur organique est habilité par le premier alinéa de l’article 71-1 de la Constitution à attribuer au Défenseur des droits des compétences pour veiller au respect des droits et libertés par tout organisme. La protection des droits de l’enfant, le respect des règles de déontologie en matière de sécurité et les discriminations entrent dans le champ des droits et libertés dont le Défenseur des droits est chargé d’assurer la protection.

Votre commission, sur proposition de votre rapporteur, a souhaité transférer au Défenseur des droits la mission de contrôle des conditions de prise en charge et de transfèrement des personnes privées de liberté, afin de s’assurer du respect de leurs droits fondamentaux. Cette compétence actuellement exercée par le Contrôleur général des lieux de privation de liberté est en effet une compétence qui entre pleinement dans le champ de la défense des droits et libertés. Toutefois, il est proposé que ce transfert intervienne à l’issue du mandat de l’actuel Contrôleur, soit en juin 2014, afin de laisser à cette jeune autorité administrative indépendante, qui a été créée fin 2007 et s’est mise en place à la fin du premier semestre 2008, un temps suffisant pour mettre en place une culture de contrôle qui pourra ensuite perdurer par-delà son intégration dans le Défenseur des droits.

III. DES CONDITIONS DE SAISINE TRÈS FAVORABLES

Le deuxième alinéa de l’article 71-1 de la Constitution prévoit que la loi organique doit définir les conditions dans lesquelles le Défenseur des droits peut être saisi par toute personne s’estimant lésée par le fonctionnement d’un service public ou d’un organisme pour lequel il serait compétent en vertu du premier alinéa de l’article 71-1 de la Constitution.

Les différents articles du titre II du projet de loi organique organisent les conditions de saisine du Défenseur, dans le sens d’une saisine largement ouverte et simple d’exercice. Il s’agit d’un aspect essentiel du dispositif proposé, car, comme le résumait fort justement le professeur Didier Truchet lors de son audition par votre rapporteur, l’enjeu est que le Défenseur des droits puisse apporter « une réponse moins coûteuse, moins longue, moins juridique mais plus adaptée qu’une saisine du juge ».

1. L’ouverture de la saisine à un grand nombre de personnes

L’article 4 du projet de loi organique prévoit les modalités de la saisine par les personnes physiques ou morales s’estimant lésées.

La modalité générale de saisine prévue est la réclamation adressée directement au Défenseur par la personne intéressée.

Toutefois, pour certaines missions particulières, d’autres personnes sont habilitées à saisir le Défenseur :

—  un enfant mineur, ses représentants légaux, les membres de sa famille, les associations reconnues d’utilité publique qui défendent les droits des enfants ainsi que les services médicaux ou sociaux, pour les questions relatives aux droits des enfants ;

—  le témoin de faits pouvant constituer un manquement aux règles de déontologie dans le domaine de la sécurité.

Le Sénat, sur proposition de sa commission des Lois, a limité la capacité des associations de protection des droits de l’enfant de saisir le Défenseur des droits aux seules associations régulièrement déclarées depuis au moins cinq ans à la date des faits.

Sur proposition de sa commission des Lois et par coordination avec l’attribution d’une compétence supplémentaire au Défenseur des droits en matière de lutte contre les discriminations, il a par ailleurs prévu une nouvelle hypothèse de saisine lorsque sont en cause des discriminations, directes ou indirectes, prohibées par la loi ou un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé par la France. Est alors autorisée à saisir le Défenseur toute association régulièrement déclarée depuis au moins cinq ans à la date des faits se proposant par ses statuts de combattre les discriminations ou d’assister les victimes de discriminations, conjointement avec la personne s’estimant victime de discrimination et avec son accord.

À l’article 5 du projet de loi organique, le Sénat a souhaité rappeler, conformément à ce que prévoit déjà le deuxième alinéa de l’article 71-1 de la Constitution, que le Défenseur des droits peut se saisir d’office.

Une faculté de saisine est par ailleurs ouverte :

—  aux ayants droits d’une personne dont les droits et libertés sont en cause (article 5 du projet de loi organique) ;

—  aux députés et aux sénateurs, soit de leur propre initiative sur une question qui leur paraît mériter l’intervention du Défenseur, soit par le biais d’une réclamation individuelle qui aurait été adressée au parlementaire et qui serait transmise au Défenseur (article 7 du projet de loi organique) ;

—  aux présidents des deux assemblées du Parlement, pour les pétitions relevant d’un domaine de compétence du Défenseur dont l’assemblée aurait été saisie (article 7 du projet de loi organique) ;

—  au Médiateur européen ou à tout homologue étranger qui transmettrait au Défenseur une réclamation relevant de sa compétence et méritant son intervention (article 7 du projet de loi organique).

L’article 7 du projet de loi organique a été complété par le Sénat, sur proposition de sa commission des Lois, afin de préciser qu’un parlementaire ayant transmis une réclamation au Défenseur des droits devra être tenu informé des suites données à cette transmission.

L’article 8 du projet de loi organique introduit une restriction à l’intervention du Défenseur des droits lorsqu’il se saisit d’office ainsi que lorsqu’il n’est pas saisi par la personne lésée ou, pour un enfant, par ses représentants légaux. Dans ces hypothèses, l’intervention du Défenseur est subordonnée à un avertissement de la personne lésée et d’une absence d’opposition à cette intervention de la part de la personne lésée. Une dérogation à cette restriction est toutefois prévue dans les cas mettant en cause l’intérêt supérieur d’un enfant, pouvant justifier que le Défenseur se saisisse directement.

Le Sénat a souhaité permettre au Défenseur des droits de toujours se saisir des cas relatifs à des personnes qui ne sont pas identifiées ou dont il ne peut recueillir l’accord, afin de prendre en compte les remarques formulées par la Commission nationale de déontologie de la sécurité et par la Commission nationale consultative des droits de l’homme. Cette disposition permettra au Défenseur des droits de disposer d’une latitude d’action aussi large que l’actuelle CNDS, laquelle n’a pas besoin de recueillir l’accord de la personne concernée pour instruire un dossier (ce qui est par exemple précieux lorsque la personne lésée ne se trouve plus sur le territoire national).

Enfin, l’article 10 du projet de loi organique interdit la saisine du Défenseur des droits dans deux cas de figure :

—  les différends entre les personnes publiques et les organismes chargés d’une mission de service public ;

—  les différends entre une personne publique ou un organisme chargé d’une mission de service public d’une part et l’un de ses agents à raison de l’exercice des ses fonctions.

Dans ce dernier cas, le Sénat a préservé la possibilité d’une saisine par un agent à l’encontre d’une personne publique ou d’un organisme chargé d’une mission de service public en raison d’une discrimination directe ou indirecte.

À l’instar de ce qui est actuellement prévu au titre de la saisine par voie parlementaire de la HALDE, et conformément à une suggestion émise par M. Jean-Paul Delevoye, votre commission a complété l’article 7 du projet de loi organique en prévoyant que la transmission d’une réclamation puisse être effectuée par un représentant français au Parlement européen.

2. Les conditions pratiques et les conséquences de la saisine

L’article 6 du projet de loi organique prévoit que la saisine du Défenseur des droits est gratuite. Le principe de démarches préalables auprès des personnes publiques ou des organismes mis en cause est introduit, mais n’est pas applicable dans le cas d’une saisine en matière de droits de l’enfant ou de déontologie dans le domaine de la sécurité.

L’article 6 prévoit également que la saisine n’a pas d’effet suspensif ou interruptif sur les délais de prescription.

Par coordination avec l’introduction d’une possibilité de saisine du Défenseur des droits sur des questions de discriminations, le Sénat a prévu que cette saisine serait dispensée de démarches préalables auprès des personnes publiques ou organismes mis en cause lorsque la saisine porte sur une question de discrimination.

3. L’articulation avec les travaux des autorités indépendantes

L’article 9 du projet de loi organique organise les relations entre le Défenseur des droits et les autorités indépendantes investies d’une mission de protection des droits et libertés. Il prévoit la transmission des réclamations qui n’auraient pas été adressées à l’autorité indépendante compétente, cette transmission pouvant être accompagnée d’observations et donner lieu à une information ultérieure du Défenseur.

L’article 9 du projet de loi organique prévoyait par ailleurs une association du Défenseur des droits aux travaux de la HALDE et de la CNIL, à sa demande. Sur ce point, le Sénat a supprimé la mention de l’association aux travaux de la HALDE, par coordination avec l’introduction de cette autorité dans le champ du Défenseur des droits.

Sur proposition de M. Jean-Jacques Urvoas, votre commission a prévu une possibilité d’association, à sa demande, du Défenseur des droits aux travaux de la Commission d’accès aux documents administratifs.

Le Sénat a également complété les dispositions de cet article en prévoyant la conclusion de conventions entre le Défenseur des droits et les autres autorités pour assurer la transmission au Défenseur des droits des réclamations relevant de sa compétence générale. Votre commission n’a pas maintenu cet ajout, préférant privilégier la liberté des différentes autorités chargées de la protection des droits et libertés pour organiser leurs relations.

Dans le prolongement de cette disposition, les articles 1er et 2 du projet de loi ordinaire prévoyaient respectivement :

—  une présence, avec voix consultative, du Défenseur des droits ou de son représentant au sein de la Commission nationale informatique et libertés ;

—  une présence, avec voix consultative, du Défenseur des droits ou de son représentant au sein du collège de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité.

Par coordination avec le choix effectué en loi organique, le Sénat a supprimé l’article 2 du projet de loi ordinaire.

IV. UNE ASSISTANCE PAR DES DÉFENSEURS ADJOINTS ET DES COLLÈGES SPÉCIALISÉS

Le chapitre Ier du titre III du projet de loi organique comprend les dispositions qui organisent l’assistance du Défenseur des droits. Il met ainsi en œuvre une faculté ouverte au législateur organique par le troisième alinéa de l’article 71-1 de la Constitution : « Elle [la loi organique] détermine les conditions dans lesquelles il peut être assisté par un collège pour l’exercice de certaines de ses attributions. »

Le Sénat a souhaité apporter des modifications significatives aux différentes dispositions de ce chapitre, en prévoyant la création de fonctions d’adjoints du Défenseur des droits, et en renforçant significativement le rôle ainsi que la composition des collèges chargés d’assister le Défenseur.

Votre commission a également substantiellement modifié ces dispositions, en ayant le souci de respecter le caractère consultatif des collèges et en s’efforçant d’en améliorer la composition.

1. La création de défenseurs adjoints par le Sénat

L’article 11 A, introduit sur proposition de la commission des Lois au Sénat, a prévu la nomination d’adjoints au Défenseur des droits.

Initialement, le Sénat avait choisi de prévoir expressément l’existence de deux adjoints :

—  un adjoint, vice-président du collège chargé de la déontologie dans le domaine de la sécurité ;

—  un adjoint, vice-président du collège chargé de la lutte contre les discriminations et de la promotion de l’égalité.

À l’occasion de la seconde délibération en séance publique, le Gouvernement a proposé d’ajouter à la mention de ces deux adjoints celle du Défenseur des enfants, afin de « renforcer l’identification de la mission de défense et de promotion des droits de l’enfant exercée par le Défenseur des droits » (2).

De la même manière, l’amendement du Gouvernement adopté en seconde délibération a modifié le mode de désignation de ces adjoints, pour substituer à une désignation par le Défenseur des droits lui-même une nomination par le Premier ministre, sur proposition du Défenseur des droits et après avis de la commission compétente de chaque assemblée.

Ces différents adjoints, placés « auprès du Défenseur des droits et sous son autorité », peuvent obtenir la délégation de certaines des attributions du Défenseur des droits dans leur domaine de compétence.

L’ensemble des pouvoirs d’information conférés au Défenseur des droits par les articles 15 à 19 du projet de loi organique pourront ainsi être exercés par les adjoints, à l’exclusion de la possibilité de consulter le Conseil d’État prévue par l’article 16, réservée au seul Défenseur des droits.

De même, certains pouvoirs d’intervention du Défenseur des droits pourront être confiés aux adjoints : recommandation en droit ou en équité ; médiation ; transaction. En revanche, les adjoints ne pourront pas se voir déléguer le pouvoir d’injonction du Défenseur des droits (deux derniers alinéas de l’article 21), ni la saisine de l’autorité investie du pouvoir d’engager des poursuites disciplinaires (article 23), ni la consultation du Conseil d’État (article 24), ni les recommandations de modifications législatives ou réglementaires (article 25), ni la présentation d’observations écrites ou orales devant une juridiction (deuxième alinéa de l’article 26) ni le choix de rendre publics les avis, recommandations ou décisions (article 27).

Les adjoints peuvent suppléer le Défenseur des droits à la présidence des réunions des collèges dont ils sont les vice-présidents, ainsi que le représenter, dans leur domaine de compétence respectif, auprès des organisations rassemblant les autorités indépendantes de pays tiers chargées de la protection des droits et libertés. Votre commission, qui a souhaité conserver la possibilité pour les adjoints de représenter le Défenseur, a en revanche supprimé la fonction de vice-président des collèges correspondant à leur domaine de compétence.

Enfin, le régime d’incompatibilité défini par l’article 3 du projet de loi organique pour le Défenseur des droits était, dans le texte adopté par le Sénat, applicable à ces adjoints. Votre commission y a substitué un mécanisme destiné à prévenir d’éventuels conflits d’intérêt, à l’instar de celui prévu pour les membres des collèges à l’article 14 du projet de loi organique, permettant ainsi aux adjoints d’exercer d’autres emplois ou fonctions.

Par coordination avec la création des fonctions de défenseur adjoint, le Sénat a prévu d’étendre aux défenseurs adjoints les règles relatives à la cessation de fonction des membres des collèges et au remplacement des membres cessant d’exercer leurs fonctions (cf. infra).

La possibilité de créer des fonctions d’adjoints au Défenseur des droits et de confier à ces adjoints certaines des attributions ou des modalités d’intervention du Défenseur des droits n’est pas établie de manière absolument certaine par le texte constitutionnel, lequel prévoit uniquement que le Défenseur puisse « être assisté par un collège pour l’exercice de certaines de ses attributions ». Toutefois, dès lors que les adjoints seront membres d’un ou plusieurs collèges créés pour assister le Défenseur des droits, il semble possible de considérer qu’ils participent à ce titre de la mission d’assistance prévue par la Constitution.

Votre commission, qui n’a pas souhaité que les adjoints puissent être automatiquement vice-présidents des collèges spécialement compétents, a dans le même temps institué une réunion conjointe des adjoints et des membres des différents collèges. Ce collège plénier sera convoqué par le Défenseur pour résoudre les questions présentant une difficulté particulière ou intéressant plusieurs domaines d’attribution du Défenseur des droits.

2. Des collèges spécialisés à la composition et au rôle renouvelés par le Sénat

Dans le texte initial du projet de loi organique, deux collèges étaient prévus :

—  un collège consulté lorsque le Défenseur des droits intervient en matière de déontologie de la sécurité (article 11 du projet de loi organique) ;

—  un collège consulté lorsque le Défenseur des droits intervient en vue de protéger les droits d’un enfant (article 12 du projet de loi organique).

La composition de ces collèges était limitée à chaque fois à trois personnalités qualifiées, désignées à raison d’une chacun par le Président de la République, le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat.

Le Sénat a souhaité que la composition de ces collèges s’inspire de celle des autorités administratives indépendantes qui exercent jusqu’à présent les compétences destinées à être confiées au Défenseur des droits.

En ce qui concerne le collège compétent en matière de déontologie de la sécurité, la composition retenue par le Sénat à l’article 11 est très proche de celle de la CNDS, qui comprend au total 14 membres. Sont membres de ce collège, outre le Défenseur des droits, président de droit, et son adjoint chargé de la déontologie de la sécurité, vice-président du collège :

—  deux sénateurs désignés par le Président du Sénat et deux députés désignés par le Président de l’Assemblée nationale ;

—  un conseiller d’État désigné par le vice-président du Conseil d’État ;

—  un magistrat hors hiérarchie de la Cour de cassation désigné conjointement par le Premier président et par le Procureur général près la Cour de cassation ;

—  un conseiller maître désigné par le Premier président de la Cour des comptes ;

—  cinq personnalités qualifiées, désignées par les autres membres du collège.

La seule différence avec la composition de l’actuelle CNDS tient à la réduction de six à cinq du nombre de personnalités qualifiées désignées par les autres membres, cette réduction pouvant s’expliquer par l’introduction d’un membre supplémentaire en la personne du vice-président du collège, désigné sur proposition du Défenseur des droits par le Premier ministre.

Outre leurs connaissances ou leur expérience en matière de déontologie de la sécurité, les membres désignés par les Présidents des assemblées parlementaires et les cinq personnalités qualifiées doivent concourir, dans chaque cas, à une représentation équilibrée des femmes et des hommes.

Enfin, le Sénat a souhaité donner plus de poids aux avis émis par le collège, en exigeant que le Défenseur des droits ne puisse s’écarter des avis émis par le collège qu’après lui en avoir exposé les motifs. En contrepartie, est instaurée la possibilité pour le Défenseur des droits de demander au collège une seconde délibération.

Le Sénat, tirant les conséquences de l’octroi d’une compétence au Défenseur des droits en matière de discriminations, a introduit un nouvel article 12 bis, consacré à la composition du collège consulté par le Défenseur des droits lorsqu’il intervient en matière de lutte contre les discriminations et de promotion de l’égalité. Ce collège voit sa composition inspirée de celle de la HALDE, laquelle comprend 11 membres. Sont membres de ce collège, outre le Défenseur des droits, président de droit, et son adjoint chargé de la lutte contre les discriminations et de la promotion de l’égalité, vice-président du collège :

—  six membres désignés à raison de deux chacun par le Président du Sénat, par le Président de l’Assemblée nationale et par le Premier ministre ;

—  trois membres désignés à raison d’un chacun par le vice-président du Conseil d’État, le Premier président de la Cour de cassation et le président du Conseil économique, social et environnemental.

La seule différence avec la composition de la HALDE est le remplacement des deux membres actuellement désignés par le Président de la République par le Défenseur des droits (lequel demeure désigné par le Président de la République) et par le défenseur adjoint (lequel est désigné par le Premier ministre).

Les mêmes exigences que celles posées pour le collège compétent en matière de déontologie de la sécurité sont prévues : connaissances ou expérience dans le domaine d’expertise du collège ; contribution à une représentation équilibrée des femmes et des hommes pour les nominations par les présidents des assemblées parlementaires ainsi que par le Premier ministre ; possibilité de demander au collège une seconde délibération ; impossibilité de s’écarter des avis du collège sans en exposer les motifs.

Le Sénat a dans le même temps supprimé l’article 12 du projet de loi organique, relatif au collège chargé d’assister le Défenseur des droits intervenant en vue de protéger les droits d’un enfant. Par conséquent, l’assistance en matière de protection des droits de l’enfant est assurée par le seul Défenseur des enfants, lequel, en vertu de l’article 11 A, est adjoint au Défenseur des droits.

Votre commission a modifié sur plusieurs points les articles relatifs aux collèges.

Elle a tout d’abord souhaité prévoir une composition à la fois plus ramassée et privilégiant la présence de personnalités qualifiées. À ce titre, elle a supprimé la vice-présidence de l’adjoint spécialement compétent (celui-ci ne pouvant plus qu’exercer par délégation la fonction de président confiée au Défenseur des droits). Elle a également prévu que seraient nommées :

—  des personnalités qualifiées par les présidents des deux assemblées (au nombre de 2 pour le collège compétent en matière de déontologie de la sécurité et de 4 pour celui compétent en matière de lutte contre les discriminations) ;

—  des personnalités qualifiées par le Défenseur des droits (2 dans chaque cas) ;

—  des membres désignés par le vice-président du Conseil d’État et le premier président de la Cour de cassation (au nombre de 2, et issus des juridictions dans le cas du collège compétent en matière de déontologie de la sécurité).

Votre commission a également prévu que la consultation des collèges serait uniquement facultative, et qu’il ne pourrait être demandé de seconde délibération. Elle a supprimé l’obligation pour le Défenseur des droits de présenter les motifs justifiant de s’écarter d’un avis émis par un collège.

Votre commission a souhaité rétablir l’article 12, en prévoyant toutefois une composition du collège compétent en matière de protection des droits de l’enfant identique à celle du collège compétent en matière de déontologie de la sécurité : 6 personnalités qualifiées et une présidence par Défenseur des droits. De même, la consultation de ce collège a été rendue facultative.

L’article 13 du projet de loi organique prévoit que le mandat des membres des collèges est de même durée que celui du Défenseur des droits, et n’est pas renouvelable. Le remplacement d’un membre d’un collège cessant d’exercer ses fonctions avant la fin de son mandat est également organisé : remplacement pour la durée du mandat restant à courir et mandat renouvelable si la durée du remplacement est inférieure à deux ans.

L’article 13 instaure également une incompatibilité particulière, pour les seuls membres du collège compétent en matière de déontologie de la sécurité, en leur interdisant l’exercice, à titre principal, d’activités dans le domaine de la sécurité.

Le Sénat, sur proposition de sa commission des Lois, a prévu que les membres des collèges, à l’exception du Défenseur des droits et des défenseurs adjoints, sont renouvelables par moitié tous les trois ans. Cette logique de renouvellement par moitié, qui existe déjà aujourd’hui pour la CNDS, et également pour la HALDE (le renouvellement par moitié ayant lieu dans ce cas tous les deux ans et demi, en raison de la durée de cinq ans fixée pour le mandat des membres), a été justifiée par la volonté de permettre d’ancrer les collèges dans la continuité.

Considérant que la réduction de la taille des collèges ne justifiait plus le renouvellement de leurs membres par moitié, votre commission a supprimé cette disposition.

Le Sénat a également prévu, sur proposition de sa commission des Lois, que les parlementaires siégeant, le cas échéant, dans l’un des collèges, cesseraient d’y exercer leurs fonctions en cessant d’appartenir à l’assemblée au titre de laquelle ils auront été désignés.

Cette dernière disposition, devenue inutile avec la suppression de la désignation de parlementaires au sein des collèges, a donc été supprimée par votre commission.

Votre commission a dans le même temps adopté la proposition de MM. René Dosière et Christian Vanneste, prévoyant une irrévocabilité des membres des collèges pour la durée de leur mandat mais instaurant dans le même temps une sanction en cas d’absence répétée aux réunions d’un collège.

L’article 14 du projet de loi organique interdit aux membres des collèges assistant le Défenseur des droits la participation à une délibération relative à un organisme au sein duquel ils détiendraient ou auraient détenus, dans les trois années qui précèdent, un intérêt quelconque.

Le Sénat a souhaité renforcer les garanties d’impartialité s’imposant aux membres des collèges, en énumérant expressément l’ensemble des situations dans lesquelles un membre du collège ne pourrait participer à une délibération et en faisant obligation aux membres des collèges d’informer le Défenseur des droits des intérêts directs ou indirects ainsi que des mandats qu’ils détiennent ou sont appelés à détenir, des fonctions qu’ils exercent ou sont appelés à exercer au sein d’une personne morale.

Votre commission, qui a pleinement approuvé l’article 14 résultant des travaux du Sénat, s’en est inspiré, à l’article 11 A, afin d’instaurer un régime identique pour les adjoints du Défenseur des droits.

V. DES MOYENS D’INFORMATION ÉTENDUS

Le chapitre II du titre III du projet de loi organique comprend l’ensemble des dispositions relatives aux moyens d’information du Défenseur des droits.

Le souci qui a guidé le Gouvernement dans la rédaction du texte initial du projet de loi organique pour ce chapitre a été de confier au Défenseur des droits des moyens d’information encore plus étendus que ceux dont dispose aujourd’hui le Médiateur de la République.

Le Sénat s’est ensuite efforcé, sur proposition de sa commission des Lois, de conserver au Défenseur des droits des pouvoirs aussi larges que ceux dont bénéficie à l’heure actuelle la CNDS.

1. Les convocations et auditions de toute personne

Le principe d’une aide apportée par les personnes publiques et privées à l’accomplissement des missions du Défenseur des droits est posé par le premier alinéa de l’article 15 du projet de loi organique.

Ainsi, les agents des personnes publiques et privées sont tenus de répondre aux questions posées par le Défenseur des droits et de déférer à ses convocations, sans que leurs employeurs puissent s’opposer à ces demandes.

Le Sénat, sur proposition de sa commission des Lois, a conforté les pouvoirs d’enquête du Défenseur des droits en prévoyant que le Défenseur « peut demander des explications à toute personne physique ou morale mise en cause devant lui » et « peut entendre toute personne dont le concours lui paraît utile ».

En contrepartie, les garanties des personnes ont été renforcées puisqu’une personne entendue au titre de la compétence en matière de déontologie dans le domaine de la sécurité ou en matière de lutte contre les discriminations peut se faire assister du conseil de son choix et qu’un procès-verbal contradictoire de son audition doit être établi et lui être remis. Ces garanties correspondent à celles dont bénéficient à l’heure actuelle les personnes entendues par la CNDS (en vertu de l’article 5 de la loi du 6 juin 2000 précitée) ou par la HALDE (en vertu de l’article 6 de la loi du 30 décembre 2004 précitée).

2. La communication des informations et pièces utiles

L’article 17 du projet de loi organique prévoit que les personnes publiques et privées mises en cause doivent communiquer au Défenseur des droits, sur sa demande motivée, toutes informations et pièces utiles à l’exercice de sa mission.

Réserve est faite du secret de l’enquête et de l’instruction ainsi que du secret concernant la défense nationale, la sûreté de l’État ou la politique extérieure. En ce qui concerne les informations couvertes par le secret médical ou le secret professionnel applicable aux relations entre un avocat et son client, la communication des informations est subordonnée à une demande expresse de la personne concernée, excepté lorsque ces informations sont relatives à des privations, sévices, violences physiques, sexuelles ou psychiques commis sur un mineur ou une personne qui n’est pas en mesure de se protéger.

Le Sénat a prévu, sur proposition de sa commission des Lois, que le secret de l’enquête et de l’instruction ne peut être opposé à la communication d’informations ou de pièces lorsque la demande intervient en matière de déontologie de la sécurité. Cette disposition permet ainsi de garantir que le droit à la communication de pièces sera aussi large qu’il l’est actuellement au profit de la CNDS, en vertu de l’article 5 de la loi du 6 juin 2000 précitée.

Par ailleurs, le Sénat a complété l’article 17 du projet de loi organique pour exonérer de poursuites pénales les personnes astreintes au secret professionnel qui auraient révélé des informations au Défenseur des droits. Cette disposition n’a pas paru nécessaire à votre commission, au regard des autres dispositions figurant dans l’article 17 du projet de loi organique.

3. Les vérifications sur place

L’article 18 du projet de loi organique permet au Défenseur des droits de procéder à des vérifications sur place dans des locaux administratifs ou privés.

Ce pouvoir de vérification sur place se rapproche de celui accordé à la HALDE. Initialement, le texte du Gouvernement prévoyait un préavis, dont il était possible de s’exonérer en cas de « nécessité impérieuse d’une visite inopinée ». Sur ce point, le Sénat a adopté en séance un amendement présenté par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat supprimant ce préavis.

Pour les personnes publiques, l’opposition à une vérification sur place, qui doit émaner de l’autorité compétente et être justifiée, ne peut avoir lieu que pour des motifs tenant aux exigences de la défense nationale ou de la sécurité publique ou dans le cas de circonstances exceptionnelles. Le Sénat a souhaité prévoir, sur proposition de sa commission des Lois, une possibilité de vérification en cas d’opposition : le Défenseur peut saisir le juge des référés d’une demande motivée afin que ce denier autorise les vérifications.

Pour les locaux privés, en cas de refus, le Défenseur des droits peut obtenir une autorisation du juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance dans le ressort duquel sont situés les lieux à visiter. Dans l’hypothèse où l’urgence, la gravité des faits justifiant le contrôle ou le risque de destruction ou de dissimulation de documents l’exigent, l’autorisation du juge des libertés et de la détention peut être préalable. Ce dernier point constitue une avancée significative (même si elle n’est pas sans poser la question du respect des libertés individuelles) par rapport aux pouvoirs dont dispose à l’heure actuelle la HALDE.

Dans un souci de clarification et d’exposition plus explicite des différents types de vérifications sur place auxquelles pourra procéder le Défenseur des droits, votre commission a retenu une nouvelle rédaction de l’article 18 du projet de loi organique, qui :

―  ajoute une compétence en matière de visite des lieux de privation de liberté, nécessaire dès lors que l’on confie au Défenseur les compétences du Contrôleur général des lieux de privation de liberté, et prévoit que, dans ce cas, le Défenseur des droits doit pouvoir s’entretenir avec toute personne dont le concours lui paraît utile dans des conditions assurant la confidentialité de leurs échanges, et que l’opposition à la vérification sur place sera strictement encadrée ;

―  prévoit des vérifications sur place dans des locaux administratifs sans possibilité d’opposition, lorsque le Défenseur des droits interviendra au titre de sa compétence en matière de déontologie dans le domaine de la sécurité, garantissant ainsi l’absence de recul des pouvoirs du Défenseur des droits par rapport aux pouvoirs de la CNDS en la matière.

4. Les sanctions

L’article 5 du projet de loi rend efficaces les dispositions des articles 15, 17 et 18 du projet de loi organique, en prévoyant une sanction en cas de refus de déférer aux convocations du Défenseur des droits, de lui communiquer des informations ou pièces demandées ou de le laisser accéder à des locaux administratifs ou privés. Alors que de tels faits étaient punis d’une amende de 7 500 € dans le texte initial du projet de loi, le Sénat, sur proposition de la commission des Lois, a porté la sanction à un an d’emprisonnement et 15 000 € d’amende.

Les articles 6 et 7 du projet de loi ordinaire prévoient en outre d’éventuelles peines complémentaires, tant pour les personnes physiques que pour les personnes morales.

L’article 17 bis du projet de loi organique, introduit par le Sénat à l’initiative de la commission des Lois, prévoit par ailleurs une faculté pour le Défenseur des droits de mettre en demeure les personnes qui ont été convoquées ou à qui la communication d’informations et de pièces utiles a été demandée de répondre dans un délai fixé par le Défenseur. Le Défenseur obtient également la faculté de saisir le juge des référés (administratif ou judiciaire selon la personne concernée) si la mise en demeure n’est pas suivie d’effet.

Votre commission a organisé ce recours au juge des référés, en prévoyant expressément dans le texte de loi que le juge des référés devra statuer dans un délai de 48 heures et sans avoir à organiser une procédure contradictoire. Cela permettra d’assurer ainsi une réponse rapide et efficace, nécessaire pour assurer le pouvoir d’information le plus large possible du Défenseur des droits.

5. L’assistance de l’administration

Le Défenseur des droits peut également solliciter l’aide de l’administration. Il peut à ce titre, à l’instar du Médiateur de la République actuellement (article 12 de la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973) :

—  demander aux corps de contrôle de procéder à des vérifications ou enquêtes (article 15 du projet de loi organique) (3) ;

—  demander au vice-président du Conseil d’État ou au Premier président de la Cour des comptes de faire procéder à toutes études (article 16 du projet de loi organique).

Ces dispositions ont été modifiées par votre commission sur proposition de M. Jean-Jacques Urvoas. Ainsi, le ministre auquel le Défenseur des droits transmettra une demande d’enquête ou de vérification sera tenu de la transmettre aux corps de contrôle ministériels compétents. Par ailleurs, le Défenseur des droits pourra demander au Premier président de la Cour de cassation de faire procéder à toutes études.

6. L’accord préalable des juridictions ou du procureur

Enfin, l’article 19 du projet de loi organique organise l’articulation de l’intervention du Défenseur des droits avec celle de la justice, lorsqu’il est saisi ou se saisit d’office de faits donnant lieu à une enquête, une information ou des poursuites judiciaires. Dans de tels cas, l’accord préalable des juridictions saisies ou du procureur de la République est exigé, pour permettre au Défenseur de convoquer des personnes, de demander la communication d’informations ou pièces et de procéder à des vérifications sur place.

Le Sénat a complété cet article en prévoyant que, lorsque le Défenseur intervient au titre de sa compétence en matière de lutte contre les discriminations, il devra recueillir l’accord préalable des juridictions saisies ou du procureur de la République pour exercer non seulement ses pouvoirs d’information mais également pour procéder à une médiation ou proposer une transaction.

VI. DES POSSIBILITÉS D’INTERVENTION GRADUÉES

S’il estime que les faits qui sont portés à sa connaissance méritent une intervention de sa part (article 20 du projet de loi organique), le Défenseur des droits dispose d’une gamme étendue de pouvoirs pour lui permettre d’obtenir le règlement des litiges qui lui sont soumis. À l’initiative de sa commission des Lois, le Sénat a veillé à attribuer au Défenseur des droits tous les moyens d’action dont bénéficient actuellement les autorités auxquelles il est appelé à se substituer et à adapter ses modes d’intervention à l’extension de son champ de compétences à la lutte contre les discriminations. Votre commission a renforcé les possibilités d’intervention du Défenseur des droits, en étendant à d’autres domaines de compétence des moyens que le Sénat lui avait donnés en matière de discriminations et en lui permettent d’introduire une action collective devant la juridiction administrative.

1. Faciliter le règlement des litiges à l’amiable

L’article 21 du projet de loi organique habilite le Défenseur des droits à faire toute recommandation, en droit comme en équité, de nature à régler le problème qui lui a été soumis et à prévenir son renouvellement. Le Défenseur bénéficie d’un « droit de suite » sur ses recommandations : il doit être informé, dans un délai qu’il fixe, des suites qui leur sont données et peut, le cas échéant, transformer sa recommandation en injonction à l’organisme mis en cause. S’il n’est pas donné suite à son injonction, il peut rendre public un rapport spécial accompagné, le cas échéant, de la réponse de la personne mise en cause. Suivant la proposition de votre rapporteur, de M. Jean-Jacques Urvoas et de M. Michel Vaxès, votre commission a souhaité rendre plus dissuasive l’injonction du Défenseur des droits, en rendant la publication d’un rapport spécial automatique dès lors qu’une injonction n’est pas suivie d’effets.

L’article 22 permet au Défenseur des droits de proposer à l’auteur de la réclamation et à la personne mise en cause de conclure une transaction, en matière civile ou administrative, pour mettre fin à leur différend et d’en proposer les termes.

À l’initiative de son rapporteur, M. Patrice Gélard, le Sénat a en outre explicitement mentionné dans la loi organique le pouvoir de médiation du Défenseur des droits (article 21 bis du projet de loi organique). Le projet de loi organique déposé par le Gouvernement ne mentionnait pas explicitement ce pouvoir, consubstantiel à la mission du Défenseur des droits de procéder à la résolution amiable des différends portés devant lui. La médiation constitue aujourd’hui le principal moyen d’intervention, comme son nom l’indique, du Médiateur de la République ; il y est également couramment recouru par le Défenseur des enfants et par la HALDE.

2. Le contrôle des lieux de privation de liberté

En conséquence de l’extension des missions du Défenseur des droits au contrôle des lieux de privation de liberté, votre commission lui a confié les pouvoirs aujourd’hui dévolus au Contrôleur général des lieux de privation de liberté par l’article 9 de la loi du 30 octobre 2007 en matières d’observations sur l’état et le fonctionnement du lieu visité (article 21 bis A).

À l’issue de chacune de ses visites, le Défenseur des droits fera connaître aux ministres intéressés ses observations sur l’état et le fonctionnement du lieu visité. S’il constate une violation grave des droits fondamentaux d’une personne privée de liberté, il communiquera sans délai ses observations aux autorités compétentes. S’il n’est pas mis fin à la violation signalée, il pourra rendre public le contenu de ses observations.

3. La saisine de l’autorité disciplinaire

Hormis pour le cas des magistrats, qui peuvent faire l’objet d’une saisine directe du Conseil supérieur de la magistrature par les justiciables en application de l’avant-dernier alinéa de l’article 65 de la Constitution, l’article 23 du projet de loi organique permet au Défenseur des droits de saisir l’autorité disciplinaire compétente lorsque les faits portés à sa connaissance lui paraissent justifier une sanction de cette nature. S’il n’est pas informé des suites données à sa saisine dans le délai qu’il a fixé ou si sa saisine n’a pas été suivie d’effets, le Défenseur des droits peut établir et rendre public un rapport spécial, accompagné le cas échéant de la réponse de l’autorité concernée.

4. Un rôle consultatif et d’alerte auprès des pouvoirs publics et de l’opinion

L’article 25 du projet de loi organique, dans la rédaction proposée par le Gouvernement, prévoyait que le Défenseur des droits pouvait proposer les modifications législatives ou réglementaires qui lui paraissaient nécessaires.

Le Sénat, s’inspirant des dispositions relatives à la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité, a renforcé le rôle consultatif du Défenseur des droits, tant auprès du Gouvernement que du Parlement, en permettant sa consultation sur toute question relevant de son champ de compétence par le Premier ministre ou le président d’une assemblée parlementaire. Le Premier ministre pourra en outre lui demander de contribuer à la définition de la position française dans les négociations internationales dans les domaines relevant de sa compétence et à la représentation de la France dans les organisations internationales et communautaires compétentes dans ces domaines.

Comme l’a relevé le sénateur Patrice Gélard dans son rapport sur les autorités administratives indépendantes rédigé pour le compte de l’office parlementaire d’évaluation de la législation, au-delà des pouvoirs de contrainte que certaines de ces autorités peuvent détenir, c’est par leur « pouvoir juridique de savoir » et leur « pouvoir de faire savoir » qu’elles peuvent exercer efficacement leur mission. « Ainsi, certaines autorités qui ne sont pas dotées de pouvoirs de sanction, comme le Médiateur de la République, le Haut conseil à l’intégration ou la Commission nationale de déontologie de la sécurité, peuvent néanmoins exercer un magistère d’influence considérable. La place croissante accordée par les médias aux rapports et alertes de ces autorités témoigne d’ailleurs de la réalité de ce pouvoir. » (4) La publicité des prises de position du Défenseur des droits est donc essentielle. C’est pourquoi l’article 27 du projet de loi organique prévoit que le Défenseur des droits présente chaque année un rapport d’activité au Président de la République et aux présidents des assemblées parlementaires et que ce rapport est publié. Afin de mieux identifier l’action du Défenseur des droits dans chacun de ses domaines d’intervention, votre commission a adopté un amendement présenté par votre rapporteur précisant que ce rapport annuel est accompagné d’annexes thématiques. Elle a également fait référence au rapport consacré aux droits de l’enfant habituellement publié à l’occasion de la journée internationale des droits de l’enfant.

Le Défenseur des droits peut également, après en avoir informé la personne mise en cause, rendre publics ses avis, recommandations ou décisions avec la réponse de la personne mise en cause. Le projet de loi organique a été modifié par le Sénat pour préciser que l’absence de réponse de la personne ou de l’autorité mise en cause ne pouvait faire obstacle à la publication des avis, recommandations, décisions ou rapports spéciaux du Défenseur des droits.

Le Sénat a complété ce dispositif en permettant au Défenseur des droits de publier, en sus de son rapport d’activité annuel, des rapports thématiques (article 27 du projet de loi organique). Il a également confié au Défenseur des droits la mission de mener des actions de communication et d’information visant à assurer la promotion des droits de l’enfant et de l’égalité et de favoriser la diffusion des bonnes pratiques en matière d’égalité des chances et de traitement (article 26 bis du projet de loi organique). À l’initiative de M. Jean-Jacques Urvoas, votre commission a permis au Défenseur des droits de mener ce type d’action pour l’ensemble de ses compétences.

5. La consultation du Conseil d’État

L’article 24 du projet de loi organique permet au Défenseur des droits de consulter le Conseil d’État lorsqu’il est saisi d’une réclamation soulevant une question touchant à l’interprétation ou à la portée d’une disposition législative ou réglementaire. Le Sénat a précisé que le Défenseur des droits pourrait rendre cet avis public.

6. Une possibilité d’intervention devant les juridictions

S’il ne peut remettre en cause une décision juridictionnelle, le Défenseur des droits peut présenter des observations – écrites ou orales – devant les juridictions civiles, administratives et pénales, de sa propre initiative ou à l’invitation de la juridiction, le cas échéant à la demande d’une partie (article 26 du projet de loi organique).

L’article 26 du projet de loi organique prévoit par ailleurs la transmission par le Défenseur des droits de certaines informations à la justice, lorsqu’il a connaissance de faits constitutifs d’un crime ou d’un délit, lorsqu’une affaire est susceptible de donner lieu à une mesure éducative ou lorsque ces informations concernent un mineur impliqué dans une procédure en cours. Le Sénat a en outre précisé que le procureur de la République devait être informé, le cas échéant, du déclenchement d’une procédure de médiation.

7. Une action collective administrative

Sur la proposition de votre rapporteur, votre commission a introduit un article 24 bis, qui dote le Défenseur des droits d’une nouvelle prérogative, dont aucune autorité ne bénéficie aujourd’hui.

Le Défenseur des droits aura la possibilité d’introduire devant la juridiction administrative une action collective en reconnaissance de droits individuels de plusieurs personnes l’ayant préalablement saisi, ayant les mêmes intérêts, se trouvant dans une situation juridique identique et mettant en cause la même personne morale de droit public ou le même organisme investi d’une mission de service public.

8. Des pouvoirs spécifiques en matière de lutte contre les discriminations et de protection de l’enfance

Le Sénat a adapté et complété les pouvoirs du Défenseur des droits en cohérence avec l’extension de son champ de compétences à la lutte contre les discriminations.

Lorsqu’il donne suite à la réclamation d’une personne s’estimant victime d’une discrimination, le Défenseur des droits l’assiste dans la constitution de son dossier, étape particulièrement importante si une action judiciaire est envisagée, et l’aide à identifier la procédure la plus adaptée à son cas (action judiciaire, transaction ou médiation) (article 21 ter du projet de loi organique). Suivant les propositions de votre rapporteur et de M. Jean-Jacques Urvoas, votre commission a prévu qu’il en serait de même lorsque le Défenseur des droits sera saisi par un enfant victime d’une atteinte à ses droits.

Le Sénat a veillé à confier au Défenseur des droits l’ensemble des pouvoirs dont la HALDE peut faire usage à l’heure actuelle :

—  il peut faire des recommandations, sans que ces recommandations constituent nécessairement une réponse à une réclamation particulière, tendant à mettre un terme à une pratique discriminatoire ou à en prévenir le renouvellement et les faire suivre, le cas échéant, d’une injonction et d’un rapport spécial rendu public (article 21 du projet de loi organique). Votre commission, sur proposition de votre rapporteur et de M. Jean-Jacques Urvoas, a étendu cette possibilité aux pratiques contraires à l’intérêt de l’enfant ;

—  s’il constate des faits constitutifs d’une discrimination au sens du code pénal ou du code du travail et qu’aucune action publique n’a été engagée, il peut proposer une transaction pénale qui, si elle est acceptée par l’auteur de l’infraction et la victime et homologuée par le procureur de la République, éteint l’action publique (article 22 du projet de loi organique) ;

—  lorsqu’une autorité publique dispose d’un pouvoir d’agrément ou de sanction à l’égard d’une personne dont le Défenseur des droits estime qu’elle a commis des actes discriminatoires, il peut lui recommander d’user de son pouvoir de sanction ou de suspendre l’agrément. Il doit être tenu informé des suites données à sa recommandation (article 23 bis du projet de loi organique).

—  il est consulté par le Premier ministre sur tout projet de loi relatif à la lutte contre les discriminations et à la promotion de l’égalité (article 25 du projet de loi organique). Votre commission a élargi la consultation à l’ensemble des projets de loi entrant dans le champ de compétence du Défenseur des droits et l’a rendu facultative, une consultation obligatoire ne lui ayant pas paru conforme à la Constitution.

Enfin, en matière de protection de l’enfance, le Sénat a introduit un article 26 ter, inspiré du second alinéa de l’article 4 de la loi instituant un Défenseur des enfants, qui prévoit que le Défenseur des droits peut saisir les autorités locales compétentes de tout élément susceptible de justifier une intervention du service en charge de l’aide sociale à l’enfance. Votre commission a souhaité renforcer la coopération entre le Défenseur des droits et les services locaux d’aide sociale à l’enfance. Elle a adopté un amendement présenté par M. Jean-Jacques Urvoas faisant de l’information des autorités locales compétentes une obligation.

VII. LES DISPOSITIONS COMPLÉMENTAIRES RELATIVES À L’ORGANISATION ET AU FONCTIONNEMENT DU DÉFENSEUR

1. Les services placés sous l’autorité du Défenseur des droits

Pour l’assister dans l’exercice de sa mission, le Défenseur des droits dispose de services placés sous son autorité, qui ne peuvent comprendre que des fonctionnaires civils et militaires, des magistrats et des agents contractuels de droit public, auxquels le Sénat a ajouté des fonctionnaires des assemblées parlementaires (article 28 du projet de loi organique). Afin de permettre au Défenseur des droits de bénéficier de l’expertise acquise par les personnels des autorités auxquelles il est appelé à se substituer, l’article 33 du projet de loi organique prévoit que les détachements et mises à disposition en cours auprès d’une autorité à laquelle le Défenseur des droits se substitue se poursuivent auprès du Défenseur des droits.

Les agents du Défenseur des droits, comme le Défenseur des droits lui-même, ses adjoints, les membres des collèges et les délégués, sont astreints au secret professionnel (article 29 du projet de loi organique) et doivent respecter le règlement intérieur et le code de déontologie auquel le Sénat a souhaité renvoyer en introduisant un article 29 bis dans le projet de loi organique. Votre commission a considéré que la mention du règlement intérieur et du code de déontologie ne s’imposait pas dans la loi organique ; elle ne l’a donc pas maintenue.

Le principe du secret professionnel posé par l’article 29 connaît toutefois une exception : le Défenseur des droits peut s’en affranchir, lorsqu’il a été saisi par un enfant, pour informer ses représentants légaux ainsi que les autorités susceptibles d’agir dans l’intérêt de l’enfant.

L’article 28 du projet de loi organique permet au Défenseur des droits de déléguer, aussi bien aux agents placés sous son autorité qu’à ses délégués, certains de ses pouvoirs pour l’instruction des dossiers. Le Sénat a en outre ajouté que les agents du Défenseur des droits assermentés et spécialement habilités par le procureur de la République pourront constater les délits de discrimination par procès-verbal. Cet ajout est destiné à permettre à ces agents de poursuivre les opérations de « testing » initiées dans le cadre de la HALDE.

2. Les délégués territoriaux

L’expérience du Médiateur de la République, de la HALDE et du Défenseur des enfants a démontré l’apport de l’instauration de correspondants locaux en relation directe avec les personnes susceptibles de faire appel à l’aide de ces autorités. L’organisation de ce relais territorial paraît d’autant plus nécessaire que l’article 71-1 de la Constitution permet la saisine directe du Défenseur des droits par toute personne s’estimant lésée par le fonctionnement d’un service public ou d’un organisme à l’égard duquel la loi organique attribue compétence au Défenseur des droits.

L’article 28 du projet de loi organique permet par conséquent au Défenseur des droits de désigner des délégués qui peuvent instruire des réclamations et participer au règlement de certains litiges. À l’initiative de votre rapporteur et de M. Jean-Jacques Urvoas, votre commission leur a également permis de participer aux actions de communication et d’information mises en place par le Défenseur des droits.

3. Les règles budgétaires et comptables applicables au Défenseur des droits

L’article 3 du projet de loi ordinaire fixe les règles comptables applicables au Défenseur des droits. Dans sa rédaction initiale, cet article confiait au Défenseur des droits le rôle d’ordonnateur des crédits qui lui sont affectés. Il le dispensait des règles relatives au contrôle économique et financier, mais le soumettait en revanche à celui de la Cour des comptes.

Tout en approuvant ces dispositions, semblables à celles applicables à de nombreuses autorités administratives, le Sénat a souhaité les conforter en posant le principe de l’autonomie budgétaire du Défenseur des droits, laquelle devra être assurée dans les conditions déterminées par une loi de finances.

4. L’entrée en fonctions du Défenseur des droits

L’article 33 du projet de loi organique fixe les modalités d’entrée en vigueur de la réforme. Outre la poursuite, déjà mentionnée, des détachements et mises à disposition en cours à la date à laquelle le Défenseur des droits se substitue aux autorités qu’il remplace, cet article prévoit que les procédures ouvertes devant le Médiateur de la République, le Défenseur des enfants, la Commission nationale de déontologie de la sécurité et – le Sénat ayant intégré ses compétences à celles du Défenseur des droits – la HALDE se poursuivent devant le Défenseur des droits.

Le Gouvernement avait proposé que le Défenseur des droits succède au Médiateur de la République, au Défenseur des enfants et à la Commission nationale de déontologie de la sécurité le premier jour du troisième mois suivant la publication de la loi organique. Le Sénat a considéré que, compte tenu notamment des compétences supplémentaires accordées au Défenseur des droits en matière de lutte contre les discriminations, les contraintes d’organisation qui pèseront sur la nouvelle autorité seraient très fortes. Il a donc profondément remanié l’article 33 du projet de loi organique pour prévoir une entrée en vigueur en deux temps : le Défenseur des droits se substituera au Médiateur de la République, dont le mandat expire au plus tard le 31 mars 2011, le premier jour du troisième mois suivant la publication de la loi organique et deux mois plus tard à la Commission nationale de déontologie de la sécurité, au Défenseur des enfants et à la HALDE.

Suivant la proposition de votre rapporteur, votre commission a préféré revenir au principe d’une entrée en vigueur unique, quatre mois après la promulgation de la loi organique, des dispositions relatives aux compétences aujourd’hui exercées par le Médiateur de la République, le Défenseur des enfants, la Commission nationale de déontologie de la sécurité et la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité.

Elle a maintenu une entrée en vigueur différée pour les seules dispositions relatives au contrôle des lieux de privation de liberté, qui entreront en vigueur à l’expiration du mandat de M. Jean-Marie Delarue.

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La Commission procède, le mardi 30 novembre 2010, à l’audition de M. Michel Mercier, garde des Sceaux, ministre de la justice et des libertés, sur le projet de loi organique et le projet de loi relatifs au Défenseur des droits.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Monsieur le ministre, nous avons le plaisir de vous accueillir pour la première fois en qualité de garde des Sceaux – ce ne sera évidemment pas la dernière – à la commission des lois. Vous nous présentez aujourd’hui les deux textes relatifs au défenseur des droits, institution que nous avons entendu créer en votant l’article 71-1 de la Constitution. Je vous cède la parole pour un propos liminaire, à la suite duquel notre rapporteur Pierre Morel-A-L’Huissier ainsi que d’autres collègues vous poseront leurs questions.

M. Michel Mercier, garde des Sceaux, ministre de la justice et des libertés. Merci pour vos paroles de bienvenue. Nous aurons en effet plusieurs occasions de nous revoir dans les semaines qui viennent, puisque nombre de textes qui intéressent la commission des lois sont inscrits à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale, notamment celui sur la garde à vue, qui devrait venir en discussion au cours du mois de janvier.

Les deux textes que j’ai l’honneur de vous présenter aujourd’hui s’inscrivent dans une démarche globale voulue par le Président de la République, qui vise à renforcer la garantie des droits et libertés de nos concitoyens. Ils font suite à la révision de la Constitution, aux côtés d’autres dispositions telles que celle relative à la question prioritaire de constitutionnalité.

C’est le comité Balladur qui a le premier, dans sa préconisation n° 76, proposé que puisse être saisi directement par tous les citoyens et par toute personne s’estimant lésée par le fonctionnement d’un service, un défenseur des droits. La révision constitutionnelle de juillet 2008 a consacré cette nouvelle autorité en fixant le cadre de ses attributions et de ses modalités d’intervention dans l’article 71-1 de la Constitution. En inscrivant le défenseur des droits dans la norme suprême, le constituant a manifesté l’autorité qu’il entend lui reconnaître, à l’instar des États membres de l’Union européenne qui avaient déjà donné rang constitutionnel à ce type d’institution, l’Espagne, le Portugal ou encore la Suède. Parce que la saisine du juge reste difficile, parce qu’un regard en équité est parfois indispensable, il fallait créer le défenseur des droits et exprimer l’importance qui s’attache à cette institution. Reste à en préciser les contours : c’est l’objet des textes qui vous sont soumis.

Voici donc une réforme d’ampleur. Votre rapporteur, dont je salue le travail déjà riche et approfondi, partage – je crois – ses grands objectifs. Il s’agit de mettre en place une autorité au périmètre large pour plus de clarté dans la défense des droits et des libertés, et aux prérogatives fortes pour une protection plus efficace de ces droits et libertés.

Nous sommes partis d’un constat. La multiplication des autorités administratives indépendantes – plus de quarante à ce jour – répond à une double préoccupation : protéger les droits et libertés des citoyens face au poids de l’administration et à l’essor de certaines technologies, et développer la régulation dans les divers secteurs de la vie économique. C’est une évolution légitime, que l’on observe dans de nombreux pays. Elle n’en soulève pas moins des questions. Je tiens d’ailleurs à saluer, à cet égard, la qualité des travaux de MM. Vanneste et Dosière, et je partage bien des conclusions de leur excellent rapport sur les autorités administratives indépendantes. Les textes que je vous présente aujourd’hui permettent de répondre à nombre de leurs préoccupations, notamment en ce qui concerne le regroupement de certaines autorités administratives indépendantes. Si la mission de celles-ci est essentielle, la coexistence de structures diverses crée en effet des difficultés. L’organisation actuelle manque de clarté pour nos concitoyens, et peut même nuire à la cohérence de l’action de ces autorités.

C’est à ces questions que cherchent à répondre les textes qui vous sont soumis. Il s’agit d’instituer une structure unique, plus large, plus visible et plus facilement identifiable, dont la saisine par les citoyens sera facilitée – elle est directe et gratuite. Il n’y a donc aucune entrave à la saisine du défenseur des droits, y compris pour les mineurs. Le défenseur aura par ailleurs la possibilité de s’autosaisir dans tous les domaines de sa compétence. À ce stade, et grâce notamment aux travaux du Sénat, il regroupe les compétences du médiateur de la République, de la commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS), du défenseur des enfants et de la haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (HALDE). Il bénéficie ainsi d’une vision transversale de la protection des droits et libertés.

Cette autorité plus visible jouit d’un statut renforcé et de garanties d’indépendance et d’autorité. Le mode de nomination du défenseur des droits – par décret en conseil des ministres après avis des commissions compétentes des deux assemblées –, les immunités dont il bénéficiera et les incompatibilités auxquelles il sera soumis, participent du renforcement de son statut.

Le défenseur des droits se voit reconnaître des pouvoirs étendus, à commencer par ses pouvoirs d’investigation et de contrôle. Il pourra procéder à des vérifications sur place, voire à des visites inopinées – ce qui répond à une revendication ancienne, notamment dans le champ de la lutte contre les discriminations. Des sanctions pénales sont prévues pour quiconque ferait opposition à ces pouvoirs d’investigation sans raison valable. Il dispose également d’un pouvoir d’injonction. Si ses recommandations restent sans effet, il peut prendre les mesures nécessaires, et le cas échéant publier un rapport spécial. Il peut proposer la conclusion de transactions pour mettre fin aux litiges.

Enfin, il peut présenter des observations dans des affaires en cours, soit spontanément soit à l’invitation de la juridiction ou d’une des parties au litige – et cela, qu’il s’agisse d’une affaire civile, administrative ou pénale. Il se voit d’autre part reconnaître, conformément à la proposition de Jean-Paul Delevoye, le droit de saisir le Conseil d’État, ce qui lui permettra de faire trancher une question sur l’interprétation de textes. Il pourra en outre faire des propositions pour améliorer la réglementation.

Doté d’importants moyens d’expertise, il sera assisté par des adjoints et des collèges, qui lui apporteront leurs compétences dans chacun de ses domaines d’intervention. Une attention toute particulière est donnée à la protection des mineurs : un des adjoints portera le titre de défenseur des enfants. Il n’en est pas moins indispensable de conserver toute son unité à cette nouvelle autorité, sous peine d’entamer l’efficacité de son intervention.

Voilà donc où nous en sommes à l’issue du débat au Sénat. Mais il convient encore d’enrichir les textes pour trouver l’équilibre nécessaire.

Le Sénat a procédé à des modifications majeures en intégrant les attributions de la HALDE dans le champ de la nouvelle autorité et en créant auprès du défenseur les adjoints qui permettront d’éclairer ses décisions. J’appelle cependant votre attention sur la nécessité de trouver un équilibre dans la définition des compétences et l’organisation de la nouvelle autorité. Le Sénat a renforcé le pouvoir des collèges, en rendant leur intervention contraignante pour le défenseur. Cette évolution risque de dénaturer la nouvelle autorité, et elle ne répond pas à la volonté du constituant – la Constitution dispose que « les collèges assistent le défenseur ». De même, les adjoints doivent être les collaborateurs de la nouvelle autorité : à ce titre, ils ne disposent pas de pouvoirs propres. Enfin, s’il est normal d’exiger un rapport d’activité, faut-il demander des rapports multiples ? Donnons à la nouvelle autorité les moyens de fonctionner, et laissons le défenseur définir sa pratique institutionnelle !

Permettez-moi enfin de vous faire part de mes réserves quant à l’idée que le défenseur des droits puisse se saisir de litiges entre personnes publiques. Ce n’est ni sa vocation, ni son intérêt. J’y suis donc hostile.

Avec le défenseur des droits, nous renforçons les modes alternatifs de règlement des litiges intéressant les citoyens et les administrations. Garant du bon fonctionnement des juridictions, je suis profondément soucieux qu’elles jouent tout leur rôle. Le défenseur des droits se situera, lui, sur un terrain qui lui est propre. Nous ouvrons ainsi des perspectives nouvelles pour une meilleure protection des droits et des libertés.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Je viens d’être informé du projet de M. le Président de la République de nommer M. Éric Molinié, vice-président du collège de la HALDE depuis le 8 septembre 2010, en qualité de remplaçant de Mme Bougrab à la présidence de cette autorité. Nous l’auditionnerons sans doute dans les prochains jours.

M. Pierre Morel-A-L’Huissier, rapporteur.  La commission Balladur avait proposé la création d’un défenseur des droits des citoyens par la Constitution. Depuis la révision du 23 juillet 2008, nous avons donc un article 71-1, qui donne un cadre pour la nomination du défenseur – application de la procédure du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution –, pour son champ de compétence – le respect des droits et libertés –, pour le compte rendu de son activité – au Président de la République et au Parlement. Il renvoie en revanche à la loi organique le soin de préciser le champ effectif de ses compétences, ses modalités de saisine, ses attributions et ses modalités d’intervention, ainsi que son assistance éventuelle par un collège. Nous devons donc prévoir une architecture simple et des instruments efficaces, pour que le défenseur des droits remplisse pleinement sa mission et apparaisse réellement comme un moyen pour les citoyens d’obtenir des réponses en équité, dans des délais raisonnables et avec un minimum de procédure.

Dans un souci d’ouverture, j’ai auditionné non seulement les AAI incluses dans le champ du projet de loi, mais également des AAI connexes, compétentes en matière de droits et libertés : commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), commission d’accès aux documents administratifs (CADA), commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS)... L’audition de Mme Marie Louise Cava de Llano, défenseur du peuple espagnol, nous a montré d’autre part que le défenseur peut exercer une magistrature d’influence, même en l’absence de pouvoirs coercitifs.

À l’issue de la discussion des projets de loi en première lecture au Sénat, le défenseur des droits a un périmètre encore plus large que celui prévu par le Gouvernement : il exercerait non seulement les compétences aujourd’hui dévolues au médiateur de la République, au défenseur des enfants et à la CNDS, mais également celles de la HALDE. J’envisage de proposer qu’il exerce en sus celles du contrôleur général des lieux de privation de liberté, à l’issue du mandat de l’actuel contrôleur général, en juin 2014.

Dans un souci d’efficacité, il est proposé un mécanisme d’assistance par des adjoints ainsi que, dans certains cas, par des collèges. De même que le Sénat a souhaité un adjoint spécifique pour la défense des droits des enfants, je souhaite qu’un adjoint soit chargé de la médiation entre les particuliers et l’administration, afin que les tâches aujourd’hui assumées avec succès par le médiateur de la République ne soient pas diluées dans la nouvelle institution. De même, il me semble important qu’un collège soit créé pour la défense et la promotion des droits de l’enfant. Avant d’arrêter la mienne, je souhaiterais connaître votre position sur ces différents points.

La Constitution a prévu une incompatibilité entre la fonction de défenseur des droits et tout mandat parlementaire ou gouvernemental. Le texte organique propose d’aller plus loin, en interdisant l’exercice de tout mandat électif. Je proposerai pour ma part d’excepter les mandats locaux de cette interdiction.

Enfin, je m’interroge sur le calendrier d’entrée en vigueur de la loi organique et sur la date à laquelle le défenseur des droits succédera aux autorités indépendantes qu’il intègre. Peut-on attendre encore plusieurs mois, ou bien un régime transitoire est-il envisagé ?

Je souhaite aussi que le débat à l’Assemblée permette de définir clairement la nature juridique des actes et des décisions du défenseur des droits.

J’ai bien noté, enfin, que le collège « assiste » le défenseur, que ses adjoints sont des « collaborateurs » et qu’il appartient au défenseur des droits de fixer les modalités de son activité.

M. Jean-Jacques Urvoas. Beau texte que celui-ci pour inaugurer un mandat de garde des Sceaux ! Je n’ai qu’un regret - très formel - sur son nom : sans doute aurait-il été plus opportun de l’appeler défenseur des libertés, car défenseur des droits sous-entend que l’on dispose de moyens de coercition pour faire respecter ces droits, ce qui n’est hélas pas le cas.

Il est souhaitable que ce texte soit soutenu par un large consensus. Nous y sommes prêts, sous réserve d’un certain nombre de modifications, rendues nécessaires par les conditions chaotiques du débat au Sénat. Nous avons donc déposé bon nombre d’amendements, la plupart du temps rédactionnels.

Nous n’avons pas de désaccord sur le fond, c’est-à-dire sur la nécessité de créer ce défenseur des droits – la Constitution en a du reste décidé ainsi. Faisons donc en sorte qu’il puisse travailler au mieux, dans l’intérêt collectif et surtout dans celui des libertés qu’il veut préserver.

Permettez-moi cependant quelques questions. La plupart des personnalités qui ont été auditionnées ont soulevé le problème de l’indépendance du défenseur des libertés – y compris la défenseure du peuple espagnol, institution qui a inspiré le comité Balladur. Vous l’avez dit, la constitutionnalisation du défenseur des droits en fait une institution stable. Elle me paraît tout de même souffrir d’une difficulté quant à sa légitimité : seule l’indépendance pourra asseoir cette légitimité ; un contre-pouvoir nommé par le pouvoir ne saurait être qu’un alibi. Puisque nous ne pouvons plus changer le mode de nomination du défenseur – même si, je le rappelle, le comité Balladur en avait proposé un autre, l’élection à une majorité des trois cinquièmes par le Parlement – je vous propose un autre moyen de réduire la dépendance du défenseur vis-à-vis de l’exécutif : faire élire les présidents des collèges à la majorité des trois cinquièmes des commissions compétentes, à partir d’une proposition faite par le défenseur des droits. De cette manière, les présidents des collèges seraient véritablement indépendants, et le défenseur pourrait s’appuyer sur cette légitimité.

Le périmètre de l’intervention du défenseur est un sujet dont nous allons sans doute beaucoup discuter. Sur le principe, prenez-vous l’engagement que le défenseur hérite de la totalité des prérogatives des AAI qu’il absorbe ? À ce jour, ce n’est pas le cas. J’ai noté la subtilité de certaines formules du pré-rapport du rapporteur : ici, telle prérogative « s’inspire » de celle de telle AAI ; là, tel élément est « très proche » de ce qui existe dans l’AAI ; plus loin encore, on lit que le Sénat « s’est efforcé de conserver » tel droit… La réalité est que sept des prérogatives des actuelles AAI ne sont pas renvoyées au défenseur des droits. Dans son avis du 30 septembre sur le texte du Sénat, la commission nationale consultative des droits de l’Homme (CNCDH) a d’ailleurs indiqué que « les pouvoirs donnés au défenseur des droits restent sur certains points inférieurs à ceux dont disposent les autorités absorbées ». Je n’en donne qu’un exemple : dans le cadre de l’article 6 de la loi du 6 juin 2000, la CNDS peut procéder à des vérifications inopinées sur place sans aucune limitation ; le défenseur des droits, lui, peut se voir opposer des restrictions. Accepterez-vous dès lors les amendements qui se contentent de transférer les pouvoirs des AAI au défenseur des droits ?

Ma dernière question porte sur la cohérence des missions du défenseur des droits. Puisqu’il fusionne les missions de différentes AAI, il va devoir conjuguer des missions de médiation et des missions de contrôle, qui sont de nature différente. L’étude d’impact de septembre 2009 nous indique d’ailleurs, en page 33, qu’une « telle configuration pourrait s’avérer contre-productive » puisque « l’efficacité de l’action du défenseur ne serait que difficilement garantie dans certains domaines d’intervention marqués par une technicité particulière ». Quel est votre avis ? Pourquoi persister à conjuguer ces missions alors que vous en connaissez les risques ?

M. Michel Hunault. Je vous ai écouté avec attention, Monsieur le ministre. Vous avez rappelé l’importance de la réforme constitutionnelle. Le défenseur des droits, avez-vous également dit, a vocation à rassembler un certain nombre d’institutions importantes. Vous n’ignorez pas que la défenseure des enfants, Mme Versini, a fait campagne contre cette réforme qui, selon elle, mettrait à mal une institution irremplaçable. En ce qui me concerne, je me réjouis d’avoir voté la réforme de la Constitution, et notamment cette proposition du comité Balladur, dont un certain nombre de nos collègues – tels Dominique Perben ici présent – étaient membres. Cette législature, qui a voté aussi la question prioritaire de constitutionnalité, aura vraiment permis une avancée considérable dans la défense des droits.

Notre collègue Urvoas propose d’élire les présidents de collège. Pour ma part, j’estime qu’il faut s’en tenir à l’esprit de la réforme constitutionnelle. Néanmoins, un certain nombre d’institutions – le médiateur de la République, la HALDE, le défenseur des enfants, la CNDS, à laquelle j’en ajouterais une cinquième, toute récente, le contrôleur général des lieux de privation de liberté – ont fait leurs preuves, souvent grâce à la personnalité de ceux qui les dirigent. Soyons clairs : la Constitution prévoit de fondre toutes ces institutions en une seule, le défenseur des droits. Ce sera à la personnalité qui sera nommée de faire vivre l’institution. Nous avons parlé de l’Espagne ; on peut aussi penser à la République tchèque, où l’ombudsman, par sa personnalité et ses prérogatives, dispose d’un statut tout à fait exceptionnel.

Les questions posées par des institutions qui ont fait leurs preuves et qui vont disparaître, même si elles renaissent sous la forme de collèges spécifiques, sont légitimes. Il faut donc rassurer, garantir que l’immense travail qui a été accompli, notamment la vigilance sur les droits et libertés, sera poursuivi, avec une insistance particulière sur la défenseure des enfants. On ne peut laisser dire que le défenseur des droits va mettre à bas tout ce qui a été fait pour la défense des enfants ! Nous avons voulu rationaliser. Il était donc important que vous remettiez cette future institution en perspective et que vous rappeliez l’importance de la réforme de la Constitution. C’est avec confiance que nous devons aborder ces textes.

M. Michel Vaxès. Je relève le paradoxe que ces projets, qui visent – dites-vous – à renforcer les droits et garanties fondamentaux, ont suscité de telles résistances au Sénat, au point que le Gouvernement a dû recourir une fois de plus à une deuxième délibération pour faire rejeter les amendements qui ne s’inscrivaient pas dans sa logique.

Plus grave, les associations et des institutions comme la CNCDH s’inquiètent du risque de dilution des mandats spécifiques des institutions spécialisées dans une institution polyvalente, avec la réunion sous une même autorité de compétences aussi différentes que celles liées à la déontologie de la sécurité, à la protection des enfants, à la lutte contre les discriminations et à la médiation – et l’on propose d’y ajouter encore celles du contrôleur général des lieux de privation de liberté !

Il y a une contradiction – sur laquelle j’aimerais vous entendre, Monsieur le ministre – entre la présentation que vous faites de ces textes et l’appréciation que portent sur eux nombre d’institutions et d’associations : le défenseur des enfants, mais aussi l’UNICEF, Jean-François Mattei, président de la Croix-Rouge française, ATD-Quart monde… Je vous fais grâce de la liste complète : il y en a six pages ! Je n’en ai pas trouvé en revanche, qui soutienne les textes.

Après le débat au Sénat, je ne sais ce qui se passera à l’Assemblée nationale. Pour ma part, je partage l’opinion de la CNCDH, selon laquelle « la création d’un défenseur des droits aurait pu être saluée comme une chance de garantie effective des droits de l’Homme et des libertés fondamentales si ce défenseur devenait le garant de l’indépendance des autorités œuvrant dans le champ des droits de l’Homme et des libertés, et s’il favorisait une communauté de moyens, de progrès et d’idées au service de la défense des droits de l’Homme. » Ce n’est pas le cas. Aussi, je souhaite que la discussion dans notre Assemblée s’inspire des observations de la CNCDH. En l’état actuel des textes, compte tenu de son mode de nomination, le défenseur des droits ne sera pas indépendant. Un des moyens de remédier à cette difficulté serait, comme l’a suggéré notre collègue, de rendre les collèges indépendants en choisissant un autre mode de nomination.

M. Christian Vanneste. Le vote de ces textes sera une heure de vérité pour la réforme constitutionnelle de 2008. Le défenseur des droits est en effet issu de cette réforme. De plus, René Dosière et moi-même avons été chargés par le comité d’évaluation et de contrôle – également issu de cette réforme – d’une mission sur les autorités administratives indépendantes. Dans ce cadre, nous ferons naturellement un certain nombre de propositions. Enfin, la grande annonce de la réforme constitutionnelle était la revalorisation du pouvoir législatif par rapport au pouvoir exécutif : le tout est de savoir si cela sera vérifié lors du vote de ces textes.

Quelques points nous paraissent devoir être soulignés – je parle bien entendu sous le contrôle de René Dosière. Tout d’abord, il y a un accord sur la nécessité de rationaliser le dispositif des autorités administratives – on pourrait dire de transformer le parc à l’anglaise en jardin à la française - pour lui conférer plus d’efficacité, de visibilité et de puissance, et peut-être aussi réduire son coût.

Plus délicate est la question de la légitimité. On a pu dire, assez justement, que les autorités administratives indépendantes étaient un oxymore : ou bien on est administratif et on obéit au Gouvernement, ou bien on est indépendant et on peut lui désobéir ! Dans l’esprit même de la réforme constitutionnelle, nous proposons donc de faire en sorte que l’indépendance du défenseur soit garantie par le législateur. La nouvelle institution serait ainsi à la fois respectueuse de la République et suffisamment distante pour pouvoir jouer un rôle efficace dans le fonctionnement de nos institutions. Les adjoints, c’est-à-dire les responsables des différentes « branches » de compétence du défenseur des droits, devraient donc être désignés par les trois cinquièmes des commissions compétentes des deux assemblées – bref, il s’agit de transformer le « vote négatif » en « vote positif ». On s’assurerait ainsi que les personnes désignées sont au-dessus des clivages partisans.

Il faut également équilibrer les différents rouages du défenseur des droits. Il ne me semble pas logique de maintenir un défenseur des enfants s’il n’est pas, lui aussi, encadré et soutenu par un collège. Cela répondrait d’ailleurs à ce qui a été évoqué par mes collègues : la volonté de l’actuel défenseur des enfants de se manifester en toute indépendance – en trop grande indépendance – alors que son existence dépend de nous. Le responsable d’une administration n’a pas à exiger sa propre existence si le législateur s’y oppose… Mettre le défenseur des enfants au même niveau que les deux autres adjoints serait donc judicieux.

Il est prévu de rattacher la CNDS au défenseur des droits. Cela ne nous paraît guère logique, car elle a une compétence voisine de celle du contrôleur des lieux de privation de liberté. C’est ce regroupement-là que nous proposons – et puisque le contrôleur est en place jusqu’en 2014, nous souhaitons que l’on suspende l’intégration de la CNDS au défenseur des droits et que l’on prévoie sa fusion avec le contrôleur en 2014. Il s’agit plus d’une différence de stratégie que d’une différence d’objectifs.

Enfin, il serait bon qu’il n’y ait pas de parlementaires dans les collèges. En revanche, il faut exiger une reddition des comptes annuelle par les responsables des autorités administratives indépendantes.

M. Patrice Verchère. Parce que les autorités administratives indépendantes manquent en effet de visibilité et qu’une autorité unique sera plus aisément identifiable par nos concitoyens, je ne peux qu’être favorable à la création du défenseur des droits.

En outre, une saisine gratuite et directe change considérablement la donne, nos compatriotes n’ayant désormais plus besoin de l’intermédiaire d’un avocat ou d’un parlementaire pour faire valoir leurs droits.

Quel sera le rôle du défenseur des droits par rapport à ses adjoints, étant entendu que chacun d’entre eux représente l’une des autorités fusionnées et qu’il bénéficiera d’une grande autonomie, tant en ce qui concerne la gestion des personnels que celle des moyens alloués ?

Quelle sera l’autonomie budgétaire de cette nouvelle autorité ? Il est indispensable qu’elle dispose de ressources pérennes et proportionnées à ses prérogatives et ses champs d’intervention.

Mme Marietta Karamanli. Si je m’associe aux questions relatives à l’indépendance de cette nouvelle autorité qu’ont posées mes collègues, je souhaiterais savoir ce que pense Monsieur le ministre des déclarations faites au mois de juin par Mme Bougrab au journal Le Monde. Ancienne présidente de la HALDE aujourd’hui membre du Gouvernement, elle s’était étonnée de la remise en cause d’une institution dédiée à la défense de l’égalité, dans un pays où les discriminations sont pourtant nombreuses.

Par ailleurs, si la constitutionnalisation du défenseur des droits n’est pas mauvaise en soi, ce sont d’abord les conditions concrètes de sa saisine et les moyens humains et matériels qui seront mis à sa disposition qui importent. À ce titre, je m’interroge, notamment, sur le maintien des emplois de personnels qualifiés affectés à l’ensemble des AAI fusionnées. Une analyse de l’augmentation des requêtes sera-t-elle effectuée afin de mieux prendre en compte ces dernières ?

M. René Dosière. Je partage évidemment l’analyse formulée par M. Vanneste puisqu’elle est issue en droite ligne des travaux du comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC). À ce propos, Monsieur le ministre, si je me réjouis de l’hommage que vous avez rendu à ce dernier, ma satisfaction serait plus vive encore si vous en adoptiez les conclusions.

Un projet concernant les libertés publiques devrait recueillir un vaste consensus. Or, si tel est le cas dans un certain nombre de pays, c’est parce qu’il appartient aux parlements de nommer le défenseur ; si cela ne doit pas être chez nous, pourquoi ne pas faire au moins en sorte que ses adjoints le soient ? Êtes-vous prêt à faire des compromis ? Accepterez-vous une éventuelle modification substantielle de la loi en laissant au Parlement le dernier mot ?

Mme George Pau-Langevin. Si ce texte résulte directement de la réforme constitutionnelle, la suppression des AAI, sous couvert de leur rationalisation, s’explique aussi par le caractère dérangeant qu’elles revêtaient pour le Gouvernement.

En tout cas, la crédibilité d’un tel projet suppose de connaître précisément les moyens qui seront alloués et, notamment, ceux dont disposera la « Halde fusionnée » alors que cette institution avait acquis une autorité réelle. Qu’adviendra-t-il de ses pouvoirs d’investigation et de médiation, ainsi que de son indépendance ?

Par ailleurs, le défenseur des enfants étant issu d’une convention internationale, les missions qui lui sont dévolues pourront-elles s’exercer conformément à nos engagements et de façon indépendante ?

M. Bernard Roman. Vous pouvez entrer dans l’Histoire, Monsieur le Garde des Sceaux, comme celui qui aura défendu un texte emblématique pour notre République tout entière – encore faut-il que vous nous écoutiez.

Il n’est pas exact que la réforme constitutionnelle aurait mécaniquement impliqué la fusion des AAI puisque cela relève du seul article 33 de la loi organique dont nous discutons.

Par ailleurs, nos propositions permettent d’équilibrer un projet – dont la justification par la nécessité de mettre en place un contre-pouvoir constitue bien un alibi qui ne trompe personne –, en permettant notamment la désignation des adjoints du défenseur des droits par le Parlement. En revanche, les parlementaires n’ont pas leur place au sein des collèges, leur mission consistant bien plutôt à se saisir des préconisations du défenseur.

En outre, si je suis un peu surpris d’entendre certains affirmer que l’intégration des AAI est de bonne politique à condition que telle ou telle y échappe, je me réjouirais néanmoins que le Gouvernement accepte d’en discuter dans le détail. Sinon qu’il convienne à tout le moins d’intégrer pleinement les pouvoirs dont elles disposent dans la nouvelle institution, tant ils sont précieux comme en attestent, par exemple, les rapports de la CNDS.

De surcroît, Monsieur le rapporteur, ce serait un contresens que de ne pas rendre incompatible la fonction de défenseur avec l’exercice d’un mandat électif local dès lors que, selon la Constitution, ce dernier veille au respect des droits et libertés par les administrations de l’État, certes, mais, également, par les collectivités territoriales.

Enfin, nous ne pourrons pas faire l’économie d’une discussion sur les moyens dont disposera le défenseur. Rappelez-vous que la CNIL n’a dû son salut qu’à la pugnacité de son président : ce n’est pas avec des moyens-croupions que l’on défendra la noblesse d’une mission !

M. le garde des Sceaux. L’intégration des AAI se fera avec l’ensemble de leurs compétences, de leurs pouvoirs et de leurs moyens : j’approuverai tout amendement qui ira en ce sens.

Monsieur le rapporteur, aucun obstacle juridique ne s’oppose à ce que les attributions actuellement dévolues au contrôleur général des lieux de privation de liberté soient transmises au défenseur des droits comme l’avait d’ailleurs demandé le comité Balladur. Si le Gouvernement ne l’a pas proposé d’emblée, et si le Sénat ne l’a pas spécifié non plus, c’est que la mission du contrôleur présente un certain nombre de particularités : il procède à des contrôles et à des vérifications indépendamment de tout fait signalé ou de tout litige alors que le défenseur jouera plutôt un rôle d’intermédiation dans un litige en cours.

Par ailleurs, l’institution du contrôleur général des lieux de privation de liberté est récente : M. Jean-Marie Delarue ayant été nommé pour six ans le 13 juin 2008, et effectuant sa mission à la satisfaction de tous, il ne me semble pas opportun de remettre cette dernière en cause. Après 2014, si l’Assemblée nationale souhaite une intégration au sein de la nouvelle autorité, le Gouvernement n’y voit aucune objection de principe.

S’agissant du rôle des adjoints et des collèges, le Gouvernement défend un point de vue peut-être différent de celui du Sénat. Le défenseur des droits étant le seul titulaire de la mission et l’unique dépositaire de l’autorité définie à l’article 71-1 de la Constitution, les collèges ne sauraient être considérés comme des autorités collégiales, leur mission consistant à l’assister et à éclairer son action par leurs avis facultatifs : il n’est pas question de mettre en place une procédure de co-décision.

M. Bernard Roman. Vous venez de perdre votre chance d’entrer dans l’Histoire !

M. le garde des Sceaux. Si la Constitution, à ce propos, est muette, il est certain qu’on ne peut l’outrepasser !

M. Jean-Jacques Urvoas.  Mais on peut l’interpréter.

M. le garde des Sceaux. En l’occurrence, la Chancellerie est favorable à l’ensemble des propositions formulées par M. le rapporteur.

Si, par ailleurs, et compte tenu de l’importance des attributions conférées au défenseur des droits, la présence de proches collaborateurs soumis à son autorité – et auxquels il pourra en déléguer certaines – me semble bienvenue, il ne serait pas souhaitable pour le bon fonctionnement de la nouvelle institution de confier à ces adjoints des pouvoirs propres. Quelle cohérence y aurait-il à créer un défenseur des droits et à confier des pouvoirs à de nouvelles autorités ?

M. Michel Vaxès. Les AAI auraient donc démérité ?

M. le garde des Sceaux. Absolument pas ! L’unification des AAI permet simplement de les rendre plus visibles et efficaces.

Mme George Pau-Langevin. Curieuse logique que celle d’une suppression accroissant une visibilité !

M. le garde des Sceaux. Je le répète, l’ensemble des pouvoirs, moyens et compétences des AAI seront transférés au défenseur des droits et le Gouvernement est prêt à accepter tout amendement de précision qui irait en ce sens.

Par ailleurs, certains d’entre vous ont argué de l’indépendance du Médiateur de la République ou du défenseur des enfants. Or, ils ont été nommés par un décret, tandis que le défenseur des droits le sera après consultation des commissions compétentes du Parlement. D’une manière générale, la révision constitutionnelle aura beaucoup accru les moyens de défendre les droits et libertés, vous ne direz pas le contraire, monsieur Roman.

Par ailleurs, je considère qu’il n’est pas possible de cumuler un mandat électif, fût-il local, avec la fonction de défenseur.

M. le rapporteur. Il n’en va pas de même du Médiateur de la République, qui peut être élu local.

M. le garde des Sceaux. Il peut conserver son mandat, mais non en briguer un autre.

Je précise également que si personne ne conteste la légitimité du défenseur des droits, son indépendance est garantie par cet élément important qu’est le non-renouvellement de son mandat.

Monsieur Vanneste, le Sénat a grandement modifié le texte – que l’on songe à l’intégration de la HALDE –, et je suis sûr que l’Assemblée nationale imprimera aussi sa marque, et elle aura le dernier mot.

La présence d’un collège auprès du défenseur des enfants mérite réflexion mais le Gouvernement n’a pas d’opposition de principe.

S’il n’est pas question que des parlementaires siègent dans les collèges, la reddition annuelle des comptes leur est en revanche due.

Le texte prévoit par ailleurs que l’ensemble des personnels sera repris.

Monsieur Verchère, le Sénat a d’ores et déjà souhaité inscrire dans le projet de loi ordinaire qui accompagne la loi organique le principe de l’autonomie budgétaire du défenseur des droits. La question du rattachement de la nouvelle autorité à telle ou telle mission n’est pas encore définitivement tranchée mais le Gouvernement veillera à ce que le défenseur dispose des moyens nécessaires à sa mission.

Monsieur Vaxès, aucune mission actuellement dévolue aux AAI ne sera obérée : je le répète, s’il le faut, nous accepterons les précisions qui seront demandées.

Monsieur Dosière, le Gouvernement aborde la discussion du texte dans un esprit d’ouverture et d’écoute.

Enfin, Madame Pau-Langevin, je comprends que chaque AAI ait au fil du temps imprimé sa marque et que leur récapitulation en une seule les mécontente toutes : les réformes bousculent toujours les conservatismes mais l’unification, en la matière, me paraît un gage d’efficacité.

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La Commission procède, le mercredi 1er décembre 2010, sur le rapport de M. Pierre Morel-A-L’Huissier, à l’examen des articles du projet de loi organique adopté par le Sénat, relatif au Défenseur des droits (n° 2573).

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI ORGANIQUE

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS GÉNÉRALES

Article 1er

Nomination et cessation de fonctions du Défenseur des droits

En vertu de l’article 71-1 de la Constitution, le Défenseur des droit est nommé par le Président de la République, après avis des commissions permanentes compétentes de chaque assemblée du Parlement, selon la procédure prévue au cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution.

Le premier alinéa du présent article a pour objet de compléter les dispositions relatives à la procédure de nomination en précisant que celle-ci sera faite par décret en conseil des ministres.

Par ailleurs, le second alinéa prévoit les conditions dans lesquelles il peut être mis fin aux fonctions du Défenseur des droits. Afin d’assurer la plus grande indépendance à la personne qui occupera ces fonctions, il est proposé que la cessation des fonctions avant le terme du mandat de six ans ne puisse intervenir que sur sa demande ou en cas d’empêchement, et dans des conditions définies par décret en Conseil d’État. Le décret devrait s’inspirer largement de l’actuel décret relatif à l’empêchement du Médiateur de la République, qui confie à un collège composé du vice-président du Conseil d’État, du Premier président de la Cour de cassation et du Premier président de la Cour des comptes le soin de constater cet empêchement après en avoir été saisi par le Président de la République (5).

Le Sénat a adopté sans modification le présent article, dont la rédaction est très proche de celle de l’article 2 de la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République, qui pose les règles relatives à la nomination du Médiateur de la République.

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La Commission est saisie de l’amendement CL 1 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Parmi les amendements que nous avons déposés sur ce projet de loi organique, trente-deux sont strictement rédactionnels. Jamais je n’avais vu un texte aussi mal écrit.

L’amendement CL 1 concerne la procédure de nomination du Défenseur, sur laquelle porte l’essentiel de nos critiques. Si la majorité acceptait d’évoluer sur ce point, nous serions heureux de pouvoir contribuer à la naissance consensuelle du Défenseur des droits. En effet, même si nous n’avons pas voté en faveur de la dernière révision constitutionnelle, nous reconnaissons que celle-ci contenait quelques avancées, notamment dans le domaine des libertés publiques.

Le mode de désignation du Défenseur des droits est fixé par l’article 71-1 de la Constitution. Comme nous l’avions souligné, la procédure prévue au dernier alinéa de l’article 13, à laquelle renvoie l’article 71-1, ne permet pas de choisir le meilleur candidat dans la fonction à pourvoir ; elle permet seulement d’éviter le pire, ce qui n’est pas la même chose. Nous avons auditionné ici des personnalités qui, une fois nommées, n’ont pas respecté les engagements qu’elles avaient pris devant nous.

Nous proposons que, avant application du dispositif constitutionnel, les commissions compétentes de chaque assemblée proposent une liste – qui pourrait d’ailleurs être très longue – de personnalités pressenties pour la fonction de Défenseur des droits.

M. Pierre Morel-A-L’Huissier, rapporteur. Je souscris à votre remarque sur la rédaction du texte adopté par le Sénat. Je proposerai moi-même des amendements rédactionnels.

Avis défavorable à cet amendement qui apporte un ajout à la procédure organisée par le cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution.

La Commission rejette l’amendement.

Puis, suivant l’avis favorable du rapporteur, elle adopte l’amendement rédactionnel CL 2 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle adopte ensuite l’article 1er modifié.

Article 2

Indépendance et immunité du Défenseur des droits

Le premier alinéa du présent article pose le principe de l’indépendance absolue du Défenseur des droits, lequel n’est susceptible de recevoir aucune instruction dans l’exercice de ses attributions (à l’instar de l’actuel article 1er de la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République pour ce dernier). Le Sénat a souhaité en améliorer la rédaction, en ajoutant la mention selon laquelle le Défenseur des droits est une « autorité indépendante ». L’emploi de ce terme, de préférence à celui d’« autorité publique indépendante », marque bien le fait que cette indépendance n’implique pas une personnalité morale propre (6).

Le second alinéa du présent article organise un régime d’immunité pour le Défenseur des droits, similaire au régime d’immunité des parlementaires ainsi qu’à celui applicable au Médiateur de la République (7) : interdiction de toute poursuite, recherche, arrestation, détention ou jugement pour des opinions émises ou des actes accomplis dans l’exercice des fonctions.

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La Commission est saisie des amendements identiques CL 153 du rapporteur et CL 3 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. le rapporteur. Il s’agit de préciser que le Défenseur des droits est une autorité constitutionnelle.

La Commission adopte les amendements.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CL 123 de M. Michel Vaxès.

Puis elle adopte l’article 2 modifié.

Article 3

Incompatibilités applicables au Défenseur des droits

Le présent article définit les incompatibilités relatives à l’exercice des fonctions de Défenseur des droits de manière très large.

Sont visés les fonctions de membre du Conseil constitutionnel, de membre du Conseil supérieur de la magistrature, de membre du Conseil économique, social et environnemental ainsi que l’ensemble des mandats électifs.

La notion de « mandat électif », figurant dans la loi organique du 5 février 1994 au titre des cas d’incompatibilités applicables à l’exercice des fonctions de membre du Conseil supérieur de la magistrature, devrait conduire à interdire l’exercice d’un mandat politique, mais également d’un mandat professionnel.

Une telle interdiction est plus sévère que les actuelles dispositions relatives au Médiateur de la République, au Défenseur des enfants et au Contrôleur général des lieux de privation de liberté, qui interdisent la candidature à un mandat de conseiller municipal, de conseiller général ou de conseiller régional uniquement si un tel mandat n’est pas exercé antérieurement à la nomination (cf. les articles L. 230-1, L. 194-1 et L. 340 du code électoral) (8).

Dans le même sens, l’exercice de toute fonction ou emploi public ainsi que de toute activité professionnelle est interdit pendant la durée des fonctions du Défenseur des droits.

Les conditions dans lesquelles la personne nommée Défenseur des droits doit faire cesser les incompatibilités qui le concerneraient sont prévues par le présent article :

―  en cas d’incompatibilité avec un mandat électif ou la qualité de membre d’une autorité constitutionnelle, la personne nommée Défenseur est réputée avoir opté pour cette dernière fonction à défaut d’exprimer une volonté contraire dans les huit jours suivant la publication de la nomination ;

―  en cas d’incompatibilité avec une fonction ou un emploi public ou une activité professionnelle, la personne nommée Défenseur doit cesser son activité ou mettre un terme à ses fonctions. Lorsqu’elle est fonctionnaire ou magistrat, elle est placée en position de détachement de plein droit pendant la durée de ses fonctions, sans pouvoir faire l’objet d’une promotion au choix.

Le Sénat a souhaité, sur proposition de sa commission des Lois, ajouter à la liste des incompatibilités l’exercice de tout mandat social dans une société, une entreprise ou un établissement : président ou membre du conseil d’administration, président ou membre du directoire, président ou membre du conseil de surveillance, administrateur délégué. Cet ajout rapproche le régime d’incompatibilité du Défenseur des droits de celui auquel sont soumis les parlementaires.

Le Sénat a par ailleurs corrigé une incohérence du texte initial du présent article, qui mentionnait les fonctions de membre du Gouvernement dans l’alinéa relatif aux conditions de cessation des incompatibilités avec un mandat électif ou la qualité de membre d’une autorité constitutionnelle, mais qui omettait ces mêmes fonctions dans l’alinéa énumérant les incompatibilités.

Votre rapporteur considère que le régime des incompatibilités qu’il est proposé d’appliquer au Défenseur des droits trop extensif, en prévoyant une incompatibilité avec tout mandat électif. Aujourd’hui, des autorités administratives dont l’indépendance n’est pas contestée, telles que le Médiateur de la République, le Défenseur des enfants ou le Contrôleur général des lieux de privation de liberté ne sont pas soumises à un régime d’interdiction absolue d’exercice de tout mandat local. Aussi, votre rapporteur considère qu’il serait légitime, tout en prévoyant une incompatibilité avec un mandat de député, de sénateur ou de représentant au Parlement européen, de permettre au Défenseur des droits d’exercer un mandat local.

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La Commission examine l’amendement CL 154 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement a pour objet de revenir sur l’incompatibilité entre les fonctions de Défenseur des droits et tout mandat électif, afin de permettre au Défenseur d’exercer un mandat électif local.

La Commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, elle adopte l’amendement rédactionnel CL 4 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle adopte également l’amendement rédactionnel CL 155 du rapporteur.

Enfin elle adopte l’article 3 modifié.

TITRE II

DISPOSITIONS RELATIVES AUX COMPÉTENCES ET À LA SAISINE DU DÉFENSEUR DES DROITS

Article 4

Modalités de saisine du Défenseur des droits

Le présent article a pour objet de prévoir les modalités de la saisine du Défenseur des droits. Il est en effet nécessaire que la loi organique prévoie les conditions dans lesquelles le Défenseur peut être saisi par toute personne s’estimant lésée par le fonctionnement d’un service public ou d’un organisme investi d’une mission de service public ou à l’égard duquel la loi organique lui attribue des compétences.

Dans le même temps, par le biais de cette définition des modalités de saisine, le présent article instaure le champ de compétence du Défenseur des droits.

La compétence confiée au Défenseur des droits par le premier alinéa de l’article 71-1 de la Constitution est de veiller « au respect des droits et libertés par les administrations de l’État, les collectivités territoriales, les établissements publics ainsi que tout organisme investi d’une mission de service public ».

Dans le cadre de cette compétence, le premier alinéa du présent article prévoit que le Défenseur des droits pourra être saisi directement, par voie de réclamation, par toute personne physique ou morale s’estimant lésée dans ses droits et libertés . Cette saisine directe est une nouveauté par rapport aux conditions actuelles de saisine du Médiateur de la République, prévues par l’article 6 de la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 précitée, qui exigent que la réclamation individuelle soit adressée à un parlementaire, lequel exerce un rôle de filtre.

Les alinéas suivants du présent article prévoient des modalités complémentaires de saisine du Défenseur des droits dans les autres domaines de compétence qui lui sont confiés non par la Constitution elle-même mais par le présent projet de loi organique.

Le deuxième alinéa prévoit que la saisine en matière de protection des droits de l’enfant ou de manquement aux règles de déontologie dans le domaine de la sécurité pourra porter sur les agissements de personnes privées. Cette dernière précision a pour conséquence d’étendre le champ de saisine du Défenseur des droits à des personnes physiques et de ne pas le limiter aux seuls organismes publics ou exerçant une mission de service public. Une telle extension est en effet nécessaire dès lors que l’on souhaite confier au Défenseur des droits les compétences exercées jusqu’à présent par le Défenseur des enfants.

Sur proposition de la commission des Lois, le Sénat a ajouté à ces deux domaines de compétence permettant une saisine à l’encontre de toute personne privée celui de la discrimination.

Les troisième, quatrième et cinquième alinéas du présent article élargissent pour leur part le champ des personnes susceptibles de saisir le Défenseur des droits pour chacun de ces trois domaines de compétence, afin de garantir ainsi au Défenseur des modalités de saisine aussi larges, voire plus larges que celles actuellement prévues pour les autorités administratives indépendantes auxquelles il doit se substituer. Ces modalités particulières de saisine ne sont pas exclusives du droit général de saisine qui est posé par les deux premiers alinéas du présent article ainsi que des autres articles du présent projet de loi organique relatifs à la saisine du Défenseur des droits.

Le troisième alinéa prévoit que, dans le cadre de la défense et de la promotion des droits de l’enfant, un enfant mineur qui estime que ses droits n’ont pas été respectés pourra saisir le Défenseur des droits. En outre, la possibilité de saisir le Défenseur des droits est également ouverte aux représentants légaux de l’enfant, aux membres de sa famille, aux services médiaux ou sociaux, ainsi qu’à toute association de protection des droits de l’enfant (9). Le Sénat a introduit quelques modifications dans cet alinéa :

―  afin de poser le principe selon lequel « le Défenseur des droits est chargé de défendre et promouvoir les droits de l’enfant consacrés par la loi ou par un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé par la France », à l’instar de l’actuelle disposition figurant à l’article 1er de la loi n° 2000-196 du 6 mars 2000 instituant un Défenseur des enfants ;

―  afin de prévoir que les associations pouvant saisir le Défenseur devront être régulièrement déclarées depuis au moins cinq ans à la date des faits.

Le quatrième alinéa prévoit, au titre de la compétence du Défenseur des droits en matière de déontologie dans le domaine de la sécurité, une saisine possible par toute personne qui a été victime ou témoin de faits dont elle estime qu’ils constituent un manquement aux règles de déontologie dans ce domaine, commis par une personne publique ou privée. Actuellement, la saisine de la Commission nationale de déontologie de la sécurité par toute personne qui a été victime ou témoin de faits dont elle estime qu’ils constituent un manquement aux règles de la déontologie transite aujourd’hui par un parlementaire, qui exerce ainsi un filtre sur les réclamations (10). La logique retenue par le projet de loi, et approuvée par le Sénat, est donc de supprimer le filtre parlementaire pour la compétence en matière de déontologie de la sécurité, ce qui est cohérent avec la suppression de ce filtre pour la compétence en matière de respect des droits et libertés par les administrations et services publics.

Enfin, le Sénat, sur proposition de sa commission des Lois et par coordination avec l’octroi au Défenseur des droits d’une compétence en matière de lutte contre les discriminations, a introduit un cinquième alinéa, relatif aux modalités particulières de saisine du Défenseur des droits en cette matière. Cet alinéa prévoit ainsi qu’une saisine sera ouverte à toute association régulièrement déclarée depuis au moins cinq ans à la date des faits se proposant par ses statuts de combattre les discriminations ou d’assister les victimes de discriminations, conjointement avec toute personne qui s’estime victime de discrimination et avec son accord. L’ajout de cet alinéa, combiné aux autres dispositions relatives à la saisine du Défenseur des droits, permet ainsi de disposer de facultés de saisine aussi étendues que celles actuellement prévues pour la HALDE par l’article 4 de la loi n° 2004-1486 du 30 décembre 2004 portant création de la haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité.

Votre commission, suivant l’avis de votre rapporteur, a clarifié la rédaction, en dissociant les dispositions relatives aux compétences confiées au Défenseur des droits, qui seraient énumérées dans le présent article, des dispositions relatives aux modalités de saisine du Défenseur des droits, qui seraient toutes regroupées dans l’article 5.

Par ailleurs, a été transférée au Défenseur des droits la mission de contrôle des conditions de prise en charge et de transfèrement des personnes privées de liberté, afin de s’assurer du respect de leurs droits fondamentaux. Cette compétence actuellement exercée par le Contrôleur général des lieux de privation de liberté est en effet une compétence qui entre pleinement dans le champ de la défense des droits et libertés. Toutefois, il est proposé que ce transfert intervienne à l’issue du mandat de l’actuel Contrôleur, soit en juin 2014, afin de laisser à cette jeune autorité administrative indépendante, qui a été créée fin 2007 et s’est mise en place à la fin du premier semestre 2008, un temps suffisant pour mettre en place une culture de contrôle qui pourra ensuite perdurer par-delà son intégration dans le Défenseur des droits.

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La Commission est saisie de l’amendement CL 156 du rapporteur, faisant l’objet du sous-amendement CL 246 de M. Christian Vanneste.

M. le rapporteur. Je vous propose par l’amendement CL 156 une nouvelle rédaction de l’article 4, afin de mieux distinguer les différentes compétences confiées au Défenseur des droits et d’intégrer les attributions actuelles du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

M. René Dosière. Le sous-amendement CL 246 est le premier d’une série d’amendements et sous-amendements que Christian Vanneste et moi-même avons déposés ensemble, après avoir été les rapporteurs, dans le cadre du Comité d’évaluation et de contrôle (CEC), d’une mission sur les autorités administratives indépendantes. Ce travail d’un an nous a en effet conduits à définir plusieurs lignes directrices.

Tout d’abord, nous ne sommes pas hostiles au regroupement de certaines autorités administratives indépendantes dès lors qu’il n’implique pas la renonciation au travail effectué auparavant par les autorités fusionnées.

Ensuite, il nous paraît essentiel de garantir l’indépendance de ces autorités et de les placer sous la protection du Parlement. La désignation du Défenseur des droits par le Président de la République, sur laquelle nous ne pouvons pas revenir, n’est pas un gage d’indépendance. À l’étranger, les institutions analogues ne sont indépendantes que lorsque leurs responsables sont nommés par le Parlement. C’est pourquoi, dans un souci de rééquilibrage, nous défendrons plus loin un sous-amendement visant à confier au Parlement la désignation des adjoints du Défenseur des droits. Cela permettrait en outre de garantir la poursuite des missions accomplies aujourd’hui par les différentes autorités.

Par ailleurs, nous proposerons qu’à chaque autorité actuelle corresponde dans la nouvelle organisation un collège, dans lequel ne siégerait aucun parlementaire mais comprenant des personnalités qualifiées désignées par les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat.

Le fait que ces amendements et sous-amendements soient cosignés par un membre de la majorité et un membre de l’opposition montre que, sur ce texte touchant aux libertés publiques, il est possible de parvenir à un consensus – mais Christian Vanneste et moi-même avons dû pour cela dialoguer pendant un an.

Le sous-amendement CL 246 vise à regrouper dans un même alinéa les compétences du Défenseur des droits issues de la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) et celles héritées du Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Cet alinéa n’entrerait en vigueur qu’à compter du 1er juillet 2014, soit à la fin du mandat de l’actuel Contrôleur général – ce qui revient à maintenir la CNDS jusqu’à cette date.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Pour résumer, l’amendement du rapporteur permet d’intégrer la CNDS dans le Défenseur des droits juste après le vote de la loi, tout en prévoyant l’intégration du Contrôleur général des lieux de privation de liberté en 2014, tandis que le sous-amendement repousse également à 2014 l’intégration de la CNDS.

M. le rapporteur. Je suis d’accord avec M. Dosière sur le fond, mais l’intégration de la CNDS dans le Défenseur des droits étant déjà acquise, je suis défavorable à son report.

La Commission rejette le sous-amendement.

Puis elle adopte l’amendement CL 156.

En conséquence, les amendements CL 124 de M. Michel Vaxès et CL 5 à CL 9 de M. Jean-Jacques Urvoas n’ont plus d’objet et l’article 4 est ainsi rédigé.

Article 5

Saisine d’office ou par les ayants droits d’une personne dont les droits et libertés sont en cause

Le présent article prévoyait initialement que le Défenseur des droits pouvait également être saisi par les ayants droits de la personne dont les droits et libertés sont en cause.

Tout en approuvant cette possibilité d’une saisine par les ayants droits, pour toute question entrant dans le champ de compétence du Défenseur, le Sénat a également souhaité rappeler dans le présent article que, conformément à la dernière phrase du deuxième alinéa de l’article 71-1 de la Constitution, le Défenseur des droits « peut se saisir d’office ».

Votre commission, suivant l’avis de votre rapporteur, a choisi de faire figurer dans le présent article l’ensemble des dispositions figurant à l’article 4 et relatives à la saisine du Défenseur des droits, en distinguant mieux les différents types de saisines.

Dans le même temps, par coordination avec l’attribution des compétences du Contrôleur général des lieux de privation de liberté, il est prévu que le Défenseur pourra être saisi des réclamations adressées par tout personne physique ou tout personne morale s’étant donné pour objet le respect des droits fondamentaux et ayant connaissance de faits ou de situations mettant en cause le respect des droits fondamentaux des personnes privées de liberté.

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La Commission est saisie de l’amendement CL 157 du rapporteur.

M. le rapporteur. Je propose une nouvelle rédaction de l’article afin de clarifier les modes de saisine du Défenseur des droits.

M. Christian Vanneste. Le rejet du sous-amendement CL 246 rend notre sous-amendement CL 247 sans objet, mais il est absurde de maintenir la séparation entre le Contrôleur général et la CNDS, lesquels ont même été contraints de passer entre eux une convention pour tracer la frontière de leurs activités en matière pénitentiaire !

M. le président Jean-Luc Warsmann. Vous aurez satisfaction en 2014.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, les amendements CL 10 et CL 11 de M. Jean-Jacques Urvoas n’ont plus d’objet et l’article 5 est ainsi rédigé.

Article 6

Conditions et effets de la saisine

Le présent article prévoit les conditions et les effets de la saisine du Défenseur des droits.

Le premier alinéa pose le principe de la gratuité de la saisine du Défenseur des droits. Cette gratuité est seule à même d’assurer un accès de tous au Défenseur des droits. Elle correspond d’ailleurs également au régime actuel de saisine des différentes autorités administratives indépendantes que le Défenseur des droits est appelé à remplacer.

Le deuxième alinéa exige que la saisine du Défenseur des droits soit précédée de démarches préalables auprès des personnes publiques ou des organismes mis en cause. Ce principe des démarches préalables prévaut actuellement pour les réclamations adressées au Médiateur de la République (11).

Dans la rédaction initiale du projet de loi organique, il était prévu de déroger à ce principe en cas de saisine présentée au titre de la mission de défense et de promotion des droits de l’enfant ou au titre de la déontologie dans le domaine de la sécurité. Par coordination avec l’octroi d’une compétence supplémentaire, en matière de lutte contre les discriminations, le Sénat a prévu que, dans ce cas également, la saisine du Défenseur des droits serait exonérée de toute démarche préalable. Ces exonérations sont cohérentes avec les conditions dans lesquelles peuvent aujourd’hui être saisis aussi bien le Défenseur des enfants que la Commission nationale de déontologie de la sécurité ou la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité.

Enfin, le troisième alinéa prévoit que la saisine du Défenseur des droits n’a ni effet suspensif ni effet interruptif sur les différents délais de prescriptions des actions contentieuses ou des recours administratifs susceptibles d’être exercés. Cette disposition est similaire à celle qui prévaut actuellement en cas de réclamation adressée au Médiateur de la République, au Défenseur des enfants, à la CNDS ou à la HALDE (12).

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La Commission est saisie de l’amendement CL 12 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Nous proposons que la gratuité prévue pour la saisine du Défenseur des droits soit explicitement étendue à toutes les démarches entreprises en son nom.

M. le rapporteur. Cette précision n’est pas nécessaire. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement de coordination CL 158 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 6 modifié.

Article 7

Saisine par un parlementaire. Transmission des pétitions. Réclamations transmises par le Médiateur européen ou un homologue étranger

Bien que l’article 4 du projet de loi organique instaure un régime de saisine directe du Défenseur des droits, sans filtre parlementaire, le présent article propose dans le même temps de maintenir la possibilité de passer par la voie parlementaire pour transmettre des réclamations au Défenseur. Le présent article prévoit également d’autres hypothèses de saisine parlementaire, ainsi que des hypothèses de saisine par des autorités étrangères ou européennes.

1. Les saisines parlementaires

Le premier alinéa du présent article prévoit qu’un député ou un sénateur, à qui une réclamation serait adressée, pourra la transmettre au Défenseur des droits s’il estime qu’elle mérite son intervention. Une suppression pure et simple de toute saisine par le biais d’un parlementaire aurait pu sembler un peu brutale, au regard du régime actuel de saisine tant du Médiateur de la République que de la Commission nationale de déontologie de la sécurité, qui passe exclusivement par la voie parlementaire. En outre, l’existence concurrente d’une saisine par voie directe et d’une saisine par la voie d’un filtre parlementaire existe déjà en ce qui concerne la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité, sans que cela ait soulevé la moindre critique ni posé le moindre problème (13).

Cette disposition a été complétée, sur proposition de la commission des Lois du Sénat, afin de prévoir que le député ou le sénateur devra être tenu informé des suites données à cette transmission par le Défenseur des droits. La commission des Lois du Sénat a également proposé de supprimer le qualificatif « individuelle » appliqué aux réclamations, en considérant que le terme ainsi employé ne correspondrait pas à ceux figurant dans l’article 4 du projet de loi organique.

À l’instar de ce qui est actuellement prévu au titre de la saisine par voie parlementaire de la HALDE, et conformément à une suggestion émise par M. Jean-Paul Delevoye, votre commission, suivant l’avis de votre rapporteur, a complété l’alinéa premier du présent article en prévoyant également que la transmission d’une réclamation puisse être effectuée par un représentant français au Parlement européen.

Outre la faculté de transmettre une réclamation, les parlementaires se voient accorder par le deuxième alinéa du présent article la faculté de saisir le Défenseur des droits d’une question qui leur paraît mériter son intervention. Cette saisine est semblable à la faculté actuelle ouverte aux parlementaires pour saisir de questions de sa compétence aussi bien le Médiateur de la République que le Défenseur des enfants.

Il s’agit d’une disposition essentielle, aux yeux de votre rapporteur, afin que le Défenseur des droits ne soit pas cantonné au traitement de la résolution de cas individuels mais puisse se saisir de problèmes dans leur généralité.

La combinaison de ces deux premiers alinéas avec les dispositions relatives aux collèges assistant le Défenseur des droits telles qu’elles résultent du texte adopté par le Sénat n’est pas sans poser la question du rôle des parlementaires qui seront membres de l’un des collèges. Par exemple, il semble qu’un parlementaire membre du collège chargé d’assister le Défenseur des droits en matière de déontologie de la sécurité ne devrait pas pouvoir faire usage des pouvoirs de saisine qui lui sont accordés par le présent article pour une saisine en matière de déontologie de la sécurité. D’ailleurs, en l’état actuel du droit, les parlementaires membres de la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) ne peuvent pas saisir la CNDS. La question pourra toutefois être résolue à l’article 11 du présent projet de loi organique, en modifiant la composition du collège, afin qu’il ne comprenne plus en son sein de parlementaires désignés ès qualités.

Le troisième alinéa du présent article prévoit une possibilité, pour le Président de l’Assemblée nationale comme pour le Président du Sénat, de transmettre au Défenseur des droits, dans ses domaines de compétence, toute pétition dont leur assemblée a été saisie. Cette disposition correspond aux dispositions actuelles qui permettent de transmettre des pétitions dont les assemblées sont saisies aussi bien au Médiateur de la République qu’au Défenseur des enfants. Elle diffère toutefois de ces dispositions car elle supprime l’exigence que la transmission intervienne à la demande de l’une des commissions permanentes de l’assemblée concernée. Une telle évolution est positive, car elle sera plus susceptible de favoriser l’examen des pétitions adressées aux assemblées parlementaires par le Défenseur des droits.

2. Les saisines par des autorités étrangères ou européennes

Le quatrième alinéa du présent article confie au Défenseur des droits le soin d’instruire les réclamations qui lui seraient transmises par le Médiateur européen ou un homologue étranger et qui lui paraîtraient relever de sa compétence et mériter son intervention. Cette disposition est similaire à celle qui prévoit actuellement la saisine du Médiateur de la République par le Médiateur européen ou un homologue étranger du Médiateur de la République.

Dans la mesure où le champ de compétence du Défenseur des droits dépassera largement celui de l’actuel Médiateur de la République, cela signifie que le Défenseur des droits pourra être saisi par un plus grand nombre d’homologues étrangers, lesquels pourront d’ailleurs être aussi bien des instances collégiales que des autorités incarnées par une personne.

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La Commission examine l’amendement CL 13 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. La Constitution prévoit un accès direct au Défenseur des droits. Ce choix a été présenté comme un progrès et, c’est vrai, le fait de devoir passer par un parlementaire affaiblit la visibilité de la CNDS par rapport à celle d’autres autorités administratives indépendantes. Il peut aussi placer les parlementaires dans une situation difficile, l’acte de transmission pouvant apparaître – à tort – comme une caution. Pourtant, le premier alinéa de l’article 7 donne parallèlement aux parlementaires la capacité de transmettre des réclamations. Nous proposons de supprimer cette disposition.

M. le rapporteur. Avis défavorable. La saisine directe est une bonne chose mais il est important que les parlementaires, qui jouent un rôle de sentinelle sur le terrain, puissent saisir le Défenseur des droits. Je proposerai d’ailleurs, par l’amendement CL 159, d’étendre cette possibilité aux représentants français au Parlement européen.

M. Jean-Jacques Urvoas. Le Défenseur n’aura pas l’obligation de répondre à tous ceux qui le sollicitent : selon la rédaction actuelle de l’article 20, il appréciera « souverainement » – mot abusif qu’il faudra supprimer, la souveraineté étant plutôt l’attribut des représentants du peuple.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Non, du peuple lui-même.

M. Jean-Jacques Urvoas. Dans ces conditions, à partir du moment où deux voies d’accès sont prévues, on peut craindre que le Défenseur ne donne plus de poids aux saisines effectuées par l’intermédiaire d’un parlementaire. Notre amendement a donc pour but d’assurer l’égalité entre les réclamations.

M. Jean-Christophe Lagarde. Un simple citoyen qui écrit à un ministre a moins de chances qu’un parlementaire d’obtenir une réponse, et ce n’est pas totalement anormal. Que l’accès direct au Défenseur des droits soit possible est une bonne chose, mais il me paraît nécessaire que des parlementaires puissent effectuer cette démarche au nom de personnes qui ne sauraient pas l’entreprendre elles-mêmes.

La Commission rejette l’amendement.

Puis, elle adopte successivement les amendements du rapporteur CL 159, précédemment évoqué, CL 160, de précision, et CL 161, rédactionnel.

L’amendement CL 14 de M. Jean-Jacques Urvoas n’a plus d’objet.

La Commission adopte l’article 7 modifié.

Article 8

Conditions de l’intervention en cas de saisine d’office ou par un tiers

Le présent article a pour objet de préciser les conditions dans lesquelles le Défenseur des droits pourra se saisir d’office ou être saisi par une personne autre que la personne lésée ou, s’agissant d’un enfant, ses représentants légaux.

L’intervention du Défenseur des droits est subordonnée à un avertissement de la personne, si elle est identifiée, ou le cas échéant de ses ayants droits, et à une absence d’opposition manifestée par la personne ou ses ayants droits.

Afin de conserver au Défenseur des droits une latitude d’intervention aussi large que celle de l’actuel Défenseur des enfants en matière de protection des droits de l’enfant, il est toutefois prévu une dérogation à cette clause d’information, lorsque le Défenseur traitera de cas lui paraissant mettre en cause l’intérêt supérieur de l’enfant.

Le Sénat, sur proposition de sa commission des Lois, a souhaité manifester plus clairement le fait que le Défenseur des droits ne serait pas soumis à la clause d’information lorsque la personne lésée ne peut être identifiée, en prévoyant explicitement que le Défenseur peut toujours se saisir de tels cas. Il a également ajouté une possibilité de se saisir sans information préalable des cas relatifs à des personnes dont il ne peut recueillir l’accord. Cette dernière hypothèse correspond notamment à la situation de personnes reconduites à la frontière et qu’il peut donc être très difficile de contacter pour obtenir l’absence d’opposition à l’intervention du Défenseur. Elle permet ainsi au Défenseur des droits de conserver les pouvoirs actuels de la CNDS, laquelle n’a pas besoin de recueillir l’accord de la personne concernée pour instruire un dossier.

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Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 15 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle adopte ensuite l’amendement de coordination CL 162 du rapporteur.

Elle adopte enfin l’article 8 modifié.

Article 9

Relations avec les autorités indépendantes investies d’une mission de protection des droits et libertés

Le présent article a pour objet d’organiser les relations entre le Défenseur des droits et les autres autorités chargées d’une mission de protection des droits et libertés.

Dans sa rédaction initiale, le présent article avait deux objets :

—  prévoir que le Défenseur des droits peut transmettre une réclamation à une autre autorité indépendante investie d’une mission de protection des droits et libertés, et l’autoriser dans ce cas à accompagner cette transmission de ses observations et à demander à être informé des suites données à ces observations ;

—  associer le Défenseur des droits, à sa demande, aux travaux de la HALDE ainsi que de la CNIL.

Le Sénat l’a modifié substantiellement, tant en ce qui concerne la transmission des réclamations qu’en ce qui concerne les relations avec les autorités indépendantes investies d’une mission de protection des droits et libertés.

1. La transmission de réclamations à d’autres autorités indépendantes investies d’une mission de protection des droits et libertés

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement rectifié Mme Nicole Borvo Cohen-Seat introduisant un nouvel alinéa au début du présent article, en vertu duquel le Défenseur des droits, saisi d’une réclamation entrant dans le champ de compétence d’une autorité investie d’une mission de protection des droits et libertés, sera tenu de transmettre à ladite autorité cette réclamation, sans en être pour autant dessaisi.

Deux hypothèses sont à distinguer :

―  le Défenseur des droits peut être saisi à tort d’une réclamation qui relève de la compétence d’une autre autorité administrative (14) et, dans un tel cas, la transmission de la réclamation est nécessaire pour assurer un traitement de la réclamation par l’autorité compétente ;

―  le Défenseur des droits peut être saisi d’une réclamation qui relève dans le même temps de sa compétence et de celle d’une autre autorité administrative, et il est également souhaitable dans ce cas que l’autre autorité puisse avoir connaissance de la réclamation et la traiter.

L’exemple du traitement des données à caractère personnel permet d’illustrer ces deux hypothèses. Ainsi, le Défenseur des droits ne sera pas compétent pour connaître d’une réclamation concernant la mise en œuvre de traitements de données à caractère personnel par une entreprise privée, cette compétence étant exclusivement confiée à la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL). À l’inverse, lorsque la réclamation portera sur la mise en œuvre de traitements de données à caractère personnel par une administration, la CNIL sera compétente conjointement avec le Défenseur des droits.

Cette seconde hypothèse a conduit le Sénat à ajouter à l’amendement initial de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat la disposition selon laquelle la transmission d’une réclamation à une autre autorité ne dessaisit pas pour autant le Défenseur des droits de ladite réclamation.

M. Jean-Marie Delarue, Contrôleur général des lieux de privation de liberté, a fait observer, lors de son audition par votre rapporteur, que la logique de l’absence de dessaisissement ne saurait s’appliquer qu’en cas de transmission d’une réclamation à l’administration, et non en cas de transmission à une autre autorité administrative indépendante. En effet, dans l’hypothèse d’une transmission à une autre AAI combinée à une absence de dessaisissement, les deux AAI pourraient ainsi se retrouver en concurrence.

Par conséquent, il semble préférable de supprimer le premier alinéa du présent article, plus susceptible de soulever des difficultés que d’apporter des réponses.

Le deuxième alinéa, relatif aux observations qui peuvent être jointes à une réclamation transmise par le Défenseur des droits à une autre autorité indépendante et à l’information du Défenseur des droits sur les suites données à ces observations, qui n’a pas été modifié par le Sénat, ne pose en revanche aucune difficulté. Il permet de garantir un échange d’informations entre le Défenseur des droits et les autres autorités investies d’une mission de protection des droits et libertés.

2. L’association du Défenseur des droits aux travaux d’autres autorités indépendantes investies d’une mission de protection des droits et libertés et les conventions avec ces autorités

Le Sénat a modifié le dernier alinéa du présent article, relatif à l’association du Défenseur des droits, à sa demande, aux travaux de certaines autorités administratives, afin de ne plus mentionner la HALDE, par coordination avec l’intégration de cette autorité dans le Défenseur des droits. Par conséquent, le dernier alinéa prévoit désormais uniquement une association du Défenseur des droits aux travaux de la CNIL, à sa demande.

M. Alex Türk, président de la CNIL, a fait savoir, lors de son audition par votre rapporteur, qu’il considérait cette association comme positive.

Suivant une proposition présentée par M. Jean-Jacques Urvoas et les commissaires membres du groupe socialiste, votre commission a complété cet alinéa, afin de prévoir que le Défenseur des droits puisse, de la même manière, être associé à sa demande aux travaux de la Commission d’accès aux documents administratifs.

Sur proposition de sa commission des Lois, le Sénat a introduit un troisième alinéa dans le présent article, afin de prévoir la conclusion obligatoire de conventions entre le Défenseur des droits et les autres autorités indépendantes investies d’une mission de protection des droits et libertés.

Dans la rédaction initialement retenue par la commission des Lois, ces conventions devaient organiser les échanges réciproques d’information et assurer le traitement des réclamations adressées dans le respect des compétences respectives de chaque autorité.

Toutefois, en séance publique, un amendement présenté par M Patrice Gélard a modifié la rédaction, afin de prévoir que les conventions devront « assurer la transmission [par les autorités investies d’une mission de protection des droits et libertés] au Défenseur des droits des réclamations relevant de sa compétence générale en matière de protection des droits et libertés ».

Le dispositif qui résulte de la combinaison du premier et du troisième alinéa du présent article, tous deux introduits par le Sénat, est quelque peu dissymétrique : alors que la transmission d’une réclamation par le Défenseur des droits aux autres autorités indépendantes investies d’une mission de protection des droits et libertés est rendue obligatoire par le premier alinéa, la transmission d’une réclamation par une autorité indépendante au Défenseur sera déterminée par convention avec ladite autorité en vertu du troisième alinéa (chaque convention pouvant différer des autres conventions et ne pas prévoir une transmission systématique).

Votre commission a donc supprimé non seulement le premier mais également le troisième alinéas du présent article, afin de laisser au Défenseur des droits toute latitude pour conclure des conventions avec d’autres autorités indépendantes et pour organiser leurs relations.

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La Commission en vient à l’amendement CL 163 du rapporteur.

M. le rapporteur. C’est un amendement de clarification.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’amendement CL 16 de M. Jean-Jacques Urvoas n’a plus d’objet.

La Commission adopte ensuite l’amendement de clarification CL 164 du rapporteur.

Puis, suivant l’avis favorable du rapporteur, elle adopte l’amendement CL 17 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle adopte enfin l’article 9 modifié.

Article 10

Incompétence du Défenseur des droits à l’égard de certains différends concernant les personnes publiques ou les organismes investis d’une mission de service public

Le présent article a pour objet d’exclure du champ de saisine du Défenseur des droits les différends entre personnes publiques ou organismes chargés d’une mission de service public ainsi que les différends entre ces personnes publiques ou organismes chargés d’une mission de service public et leurs agents.

1. L’exclusion des différends entre personnes publiques et organismes investis dune mission de service public

Le premier alinéa du présent article interdit la saisine du Défenseur des droits, d’office ou par une autre voie, sur les différends qui peuvent s’élever entre les personnes publiques et les organismes investis d’une mission de service publique.

Le rapporteur de la commission des Lois du Sénat, M. Patrice Gélard, a considéré que cette disposition était justifiée dans la mesure où « les litiges opposant des personnes publiques ou des organismes chargés d’une mission de service public ne relevaient pas de la mission de protection des droits et libertés des personnes que l’article 71-1 de la Constitution confie au Défenseur des droits » (15).

Il convient toutefois de relever, avec M. Jean-Paul Delevoye, que le Médiateur de la République a déjà eu l’occasion d’intervenir dans des différends entres des collectivités territoriales et des établissements publics (tels que Voies navigables de France ou Réseau ferré de France). Votre rapporteur s’interroge sur l’opportunité de maintenir une telle possibilité de régler des différends entre collectivités territoriales et établissements publics, dès lors que ces établissements sont en situation de tiers à l’égard des collectivités concernées.

2. L’exclusion des différends entre les personnes publiques ou organismes investis dune mission de service public et leurs agents

Le second alinéa du présent article institue le même régime d’interdiction de toute saisine, d’office ou par une autre voie, pour les différends qui peuvent s’élever entre les personnes publiques ou les organismes investis d’une mission de service publique et leurs agents, à raison de l’exercice de leurs fonctions.

Cette disposition devrait permettre de maintenir le régime actuel d’intervention du Médiateur de la République, qui ne peut être saisi des différends qui peuvent s’élever entre les administrations et organismes investis d’une mission de service publique et leurs agents (article 8 de la loi du 3 janvier 1973 précitée). Il convient en effet que de tels différends puissent être réglés par la voie hiérarchique ou la voie contentieuse.

Le Sénat, sur proposition de sa commission des Lois et par coordination avec l’ajout des compétences actuelles de la HALDE au futur Défenseur des droits, a prévu que l’interdiction ne serait pas applicable lorsque le Défenseur des droits sera saisi au titre de ses compétences en matière de lutte contre les discriminations. Cet ajout est nécessaire pour que le champ de saisine du Défenseur des droits en matière de discrimination ne soit pas plus réduit que le champ actuel de compétence de la HALDE.

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La Commission examine l’amendement CL 18 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Les différends entre des personnes publiques et une administration de l’État, une collectivité territoriale, un établissement public ou un organisme investi d’une mission de service public doivent pouvoir être examinés par le Défenseur des droits. C’est une suggestion du Médiateur de la République, qui a déjà eu à connaître de tels litiges – par exemple entre Voies navigables de France et plusieurs collectivités. Des réclamations de ce type sont en effet susceptibles de mettre à jour de graves dysfonctionnements ou des atteintes à l’équité.

M. le rapporteur. Sur ce sujet, la réflexion est en cours. Il me paraît important de ne pas étendre le champ de compétences du Défenseur jusqu’aux conflits entre l’État et les collectivités locales. En revanche, je serais très favorable à ce que le Défenseur soit saisi de litiges entre les collectivités locales et les établissements publics tels que Voies navigables de France ou Réseau ferré de France. Je proposerai ultérieurement un amendement dans ce sens, mais je suis défavorable à celui-ci.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement de coordination CL 166 du rapporteur.

Puis elle adopte l’amendement CL 260 du rapporteur, également de coordination.

En conséquence, l’amendement CL 19 de M. Jean-Jacques Urvoas n’a plus d’objet.

La Commission adopte l’article 10 modifié.

TITRE III

DISPOSITIONS RELATIVES À L’INTERVENTION DU DÉFENSEUR DES DROITS

Chapitre Ier

Dispositions relatives aux collèges

Article 11 A

Adjoints du Défenseur des droits

Sur proposition du rapporteur de la commission des Lois, le Sénat a introduit le présent article, ayant pour objet de fixer les règles de présidence des collèges chargés d’assister le Défenseur des droits et d’instaurer les fonctions d’adjoint du Défenseur des droits.

1. La présidence des collèges

Le premier alinéa du présent article confie au Défenseur des droits la présidence des collèges prévus par les articles 11 et 12 bis du présent article, et chargés d’assister le Défenseur des droits pour l’exercice de ses attributions respectivement en matière de déontologie dans le domaine de la sécurité et en matière de lutte contre les discriminations et de promotion de l’égalité. Le rapporteur de la commission des Lois a justifié ce choix par le souhait d’« affirmer la position [du Défenseur des droits] et de lui donner les moyens d’assurer la coordination des différents secteurs d’intervention de la nouvelle autorité constitutionnelle » (16).

Dans la rédaction initiale adoptée par la commission des Lois, l’assistance s’étendait également à un troisième collège, compétent en matière de droits de l’enfant. Ce collège ayant été supprimé par le Sénat en séance publique (17), sa mention a été supprimée par coordination dans le présent article.

Dans le même temps, l’avant-dernier alinéa du présent article confie aux adjoints du Défenseur des droits la faculté de le suppléer à la présidence des réunions des collèges dont ils sont les vice-présidents.

Votre commission, suivant l’avis de votre rapporteur, a considéré qu’il serait préférable que les adjoints soient dissociés des collèges, et qu’ils ne soient conduits à y siéger que pour autant que le Défenseur des droits, président ès qualités, leur déléguerait cette attribution.

2. La nomination des adjoints du Défenseur des droits

Le présent article crée les fonctions d’adjoint du Défenseur des droits. La commission des Lois, suivant l’avis de son rapporteur, a souhaité que le Défenseur des droits puisse bénéficier d’une organisation interne lui permettant « d’assumer plus aisément ses compétences, sans rien perdre de son autorité, et d’assurer une identification rapide par l’opinion publique de ses différents secteurs d’intervention » (18).

Dans la rédaction initiale adoptée par la commission des Lois, la nomination des adjoints du Défenseur des droits était confiée aux soins du Défenseur des droits, après avis de la commission compétente de chaque assemblée. Il était également prévu que le Défenseur des droits puisse révoquer ses adjoints. En séance publique, un amendement de M. Jean-René Lecerf avait été adopté, afin de subordonner toute éventuelle révocation d’un adjoint à une information préalable de la commission compétente de chaque assemblée, au moins un mois avant la révocation.

Sur proposition du Gouvernement, en seconde délibération, le Sénat a adopté un amendement de rédaction globale de l’article qui a modifié la procédure de nomination des adjoints du Défenseur des droits. Ces adjoints doivent être nommés par le Premier ministre, sur proposition du Défenseur des droits et après avis de la commission permanente compétente de chaque assemblée. La possibilité de les révoquer n’est plus expressément prévue.

Votre commission, suivant l’avis de votre rapporteur, a supprimé l’avis des commissions permanentes sur la nomination des adjoints, qui ne semble pas souhaitable, dans la mesure où cet avis introduirait une source de confusion par rapport à l’avis donné sur le fondement du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution pour la nomination du Défenseur des droits par le Président de la République. Il s’agirait en effet d’un avis n’ayant aucune valeur contraignante. Il serait par ailleurs étonnant d’établir une sorte de mécanisme d’avis en cascade, les commissions parlementaires donnant des avis sur des nominations proposées par une autorité dont la nomination a déjà été soumise à leur avis.

3. Les différents adjoints

Devront être obligatoirement nommés trois adjoints :

―  un adjoint dénommé Défenseur des enfants ;

―  un adjoint qui sera vice-président du collège chargé de la déontologie dans le domaine de la sécurité ;

―  un adjoint qui sera vice-président du collège chargé de la lutte contre les discriminations et de la promotion de l’égalité.

Le choix d’utiliser la mention « Défenseur des enfants » pour désigner l’adjoint spécialement compétent en matière de défense et de promotion des droits de l’enfant est destiné à mieux faire apparaître sa spécificité. Celle-ci est également affirmée par l’alinéa prévoyant que le Défenseur des enfants est nommé en raison de ses connaissances ou de son expérience en matière de défense et de promotion des droits de l’enfant. En ce qui concerne les deux autres adjoints dont la nomination est obligatoire, des exigences équivalentes en matière de connaissance ou d’expérience de leur futur domaine d’intervention sont posées respectivement aux articles 11 et 12 bis du présent projet de loi organique.

La rédaction retenue par le Sénat rend possible la nomination d’éventuels adjoints supplémentaires. Cette faculté a été expressément voulue par la commission des Lois du Sénat : « Le Défenseur aurait en outre la possibilité de nommer d’autres adjoints auxquels il souhaiterait confier des missions spécifiques pour renforcer son organisation interne. » (19)

Votre rapporteur considère que cette faculté est très importante, car elle est susceptible de permettre la désignation d’autant d’adjoints spécialement compétents qu’il existe de domaines de compétences du Défenseur des droits.

Il convient de rappeler en outre que le Défenseur des droits, à l’instar du Médiateur de la République, pourra désigner des délégués, dans des ressorts territoriaux, conformément à ce que prévoit l’article 28 du présent projet de loi organique.

4. Les incompatibilités applicables aux adjoints du Défenseur des droits

Le dernier alinéa du présent article rend applicable aux adjoints du Défenseur des droits l’article 3 du présent projet de loi organique, relatif aux incompatibilités applicables à l’exercice des fonctions de Défenseur des droits.

La transposition de ce régime d’incompatibilité très exigeant peut sembler excessive, dans la mesure où les adjoints ne pourront dans le même temps bénéficier d’un régime d’immunité similaire à celui prévu pour le Défenseur des droits dans l’exercice de ses fonctions (deuxième alinéa de l’article 2 du présent projet de loi organique).

Par conséquent, votre commission, suivant l’avis de votre rapporteur, a retenu un régime similaire à celui qui est prévu par l’article 14 du présent projet de loi organique, permettant de prévenir les conflits d’intérêt sans pour autant interdire l’exercice de toute fonction aux adjoints chargés d’assister le Défenseur des droits.

5. Les fonctions des adjoints du Défenseur des droits

a) La représentation auprès des organisations rassemblant les autorités indépendantes chargées de la protection des droits et libertés

L’avant dernier alinéa du présent article permet aux adjoints du Défenseur des droits non seulement de le suppléer à la présidence des réunions des collèges dont ils sont les vice-présidents mais également de le représenter, dans leur domaine de compétence, auprès des organisations rassemblant les autorités indépendantes de pays tiers chargées de la protection des droits et libertés.

Cette disposition a été introduite par le Sénat pour prendre en compte les préoccupations exprimées par la Défenseure des enfants, Mme Dominique Versini, ainsi que par la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH). Comme l’a expliqué le rapport de la commission des Lois : « Les adjoints du Défenseur, chargés de seconder celui-ci dans un domaine spécifique, travailleront en étroite collaboration avec les collèges et seront en mesure, le cas échéant, de représenter l’institution à l’échelle européenne ou internationale, avec toutes les garanties de spécialisation requises. » (20)

Ainsi, le défenseur adjoint vice-président du collège chargé de la lutte contre les discriminations et de la promotion de l’égalité pourrait ainsi représenter le Défenseur des droits au sein du réseau Equinet (European network of equality bodies). De la même manière, le Défenseur des enfants pourrait représenter le Défenseur des droits au sein du réseau Enoc (European network of ombudspersons for children). Il conviendra de considérer, selon la même logique, que le Comité des droits de l’enfant des Nations unies, qui est chargé de surveiller l’application et la mise en œuvre de la convention internationale des droits de l’enfant et qui est composé d’experts d’indépendants et non des autorités de chaque pays chargées d’assurer la protection des droits de l’enfant sera un organisme auprès duquel l’adjoint spécialement compétent pourra représenter le Défenseur des droits.

b) L’exercice d’attributions du Défenseur des droits par délégation expresse

Le septième alinéa du présent article permet au Défenseur des droits de déléguer certaines de ses attributions à ses adjoints et au Défenseur des enfants, dans leur domaine de compétence.

Le champ des attributions pouvant être déléguées se déduit en creux, par l’exclusion de certaines attributions qui ne pourront être déléguées. Pourront ainsi être délégués :

―  la consultation du collège éventuellement compétent et la possibilité de demander à ce collège une seconde délibération ou de s’écarter de ses avis (articles 11 et 12 bis) ;

―  l’ensemble des pouvoirs d’information dont dispose le Défenseur des droits (demande d’explications en vertu de l’article 15 ; demande de vérifications par un corps de contrôle ministériel en vertu du dernier alinéa de l’article 15 ; demande de communication des informations et pièces utiles en vertu de l’article 16 ; mise en demeure en cas de refus de répondre à une demande et saisine éventuelle du juge des référés en vertu de l’article 17 bis ; vérifications sur place en vertu de l’article 18), à l’exclusion de la possibilité de consulter le Conseil d’État prévue par l’article 16 ;

―  le pouvoir de formuler des recommandations en droit ou en équité (article 21) ;

―  le recours à une médiation (article 21 bis) ;

―  la proposition de transaction, homologuée par le juge (article 22) ;

―  la présentation d’observations écrites ou orales devant une juridiction (article 26 pro parte).

Votre commission, sur proposition de votre rapporteur, a ajouté à cette liste la faculté de solliciter des enquêtes de la part de corps de contrôle ministériels ainsi que la faculté, introduite par l’amendement créant un nouvel article 21 bis A, de contraindre les autorités compétentes à répondre à des observations constatant une violation grave des droits fondamentaux d’une personne privée de liberté.

Le Défenseur des droits pourra choisir, pour chacun des adjoints et pour le Défenseur des enfants, de déléguer tout ou partie des attributions énumérées ci-dessus.

Même si la rédaction adoptée par le Sénat ne le prévoit pas expressément, la délégation à laquelle le Défenseur des droits pourra procéder au cas par cas entrera dans la catégorie des délégations de signature.

En effet, la délégation de signature permettra de s’assurer qu’elle prendra fin si la personne du Défenseur des droits, autorité délégante, ou celle du défenseur adjoint ou du Défenseur des enfants, délégataire, change. La délégation de signature garantira par ailleurs au Défenseur des droits le fait que la délégation consentie ne le dessaisira pas des compétences déléguées. Un tel dessaisissement serait en effet contraire au troisième alinéa de l’article 71-1 de la Constitution, qui prévoit que le Défenseur des droits puisse être assisté mais non suppléé ou remplacé. Un tel dessaisissement situerait les actions et décisions du délégataire à son propre rang, alors que l’objectif est bien de faire agir l’adjoint ou le Défenseur des enfants pour le compte de et au nom du Défenseur des droits.

Enfin, il importe que le Défenseur des droits lui-même puisse à tout moment décider au lieu et place du délégataire. Cela signifie d’une part que la délégation ne privera pas le Défenseur des droits de la possibilité d’exercer les mêmes attributions que le délégataire et d’autre part qu’elle lui permettra également d’intervenir lorsque le délégataire a commencé à exercer l’une des attributions déléguées. Si, par exemple, un défenseur adjoint, à qui le pouvoir de proposer des transactions serait délégué, proposait une transaction, il serait possible que le Défenseur des droits lui-même mette en mouvement l’action publique en cas de refus de la transaction.

*

* *

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement de suppression CL 125 de M. Michel Vaxès.

Elle examine ensuite l’amendement CL 167 du rapporteur, faisant l’objet des sous-amendements CL 248, CL 249 et CL 250 de M. Christian Vanneste.

M. le rapporteur. Je propose une nouvelle rédaction de l’article, apportant des précisions sur les adjoints du Défenseur des droits.

M. Christian Vanneste. Les trois sous-amendements que j’ai cosignés avec René Dosière découlent, bien entendu, de notre rapport d’information sur les autorités administratives indépendantes.

Le premier concerne la désignation des adjoints du Défenseur des droits : nous proposons que leur nomination par le Premier ministre soit subordonnée à l’avis conforme, à la majorité des trois-cinquièmes, de la commission compétente de chaque assemblée.

Le deuxième précise l’appellation de chacun des adjoints du Défenseur des droits : le Défenseur des enfants, le Défenseur pour l’égalité et le Contrôleur général de la sécurité.

Le troisième, tirant les conséquences du précédent, vise à utiliser les mots « les adjoints » pour désigner ces trois personnes.

M. le rapporteur. Avis défavorable aux sous-amendements CL 248 et CL 249, mais favorable au sous-amendement CL 250 : le Défenseur des enfants est bien un adjoint.

M. Jean-Jacques Urvoas. L’adoption de l’amendement du rapporteur fera tomber tous les autres amendements déposés sur cet article, seul moyen pour nous d’assurer une plus grande indépendance du Défenseur.

Comme je l’ai dit hier, ce n’est pas parce que l’indépendance est proclamée qu’elle est garantie. Dans ce domaine, il convient de s’inspirer des solutions retenues dans les nombreux autres pays européens qui se sont dotés de structures analogues à celle du Défenseur des droits. Ainsi, la Défenseure du peuple espagnole, ancienne parlementaire du Parti populaire, nous a expliqué que sa désignation par les trois-cinquièmes des Cortès lui donnait la légitimité nécessaire pour assumer sa fonction et contester l’action du pouvoir exécutif, voire du pouvoir législatif. Les sondages montrent d’ailleurs que cette institution est la plus populaire après la Couronne. Il en est de même au Portugal ou en Finlande : le Provedor de justiça ou l’Ombudsman sont nommés à la majorité des trois-cinquièmes du Parlement. Je sais bien que la France, parce qu’elle est le pays de la Déclaration des droits de l’homme, s’imagine souvent être la référence absolue, mais elle gagnerait parfois à prendre exemple sur les expériences étrangères.

Il s’agit ici de faire confiance au Parlement. Il serait paradoxal qu’il n’ait pas confiance en lui-même.

M. René Dosière. En proposant que les adjoints du Défenseur des droits soient désignés par les commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat, nous voulons revaloriser le rôle du Parlement. La révision constitutionnelle ne représente à cet égard qu’un petit pas, ayant pour seul effet d’empêcher l’exécutif de nommer n’importe qui – puisque les parlementaires peuvent s’y opposer à une majorité qualifiée. La procédure de l’article 13 n’en demeure pas moins celle d’une désignation par l’exécutif. Il n’en va pas de même en Suède ou au Canada, où je me suis rendu avec Christian Vanneste : l’indépendance des institutions comparables à nos autorités administratives provient de la désignation par le Parlement. L’exigence d’une majorité des trois-cinquièmes équivaut dans les faits à une désignation à l’unanimité.

Lors de la création du Comité d’évaluation et de contrôle, le président du groupe UMP avait souligné que ses rapports auraient vocation à être suivis. Le fait que les préconisations formulées par un membre de la majorité et un membre de l’opposition dans le rapport sur les AAI soient aujourd’hui rejetées sans explication par le rapporteur est de mauvais augure quant à l’utilité du CEC – dont je rappelle qu’il est présidé par le Président de l’Assemblée nationale. Rien ne s’oppose à l’adoption du mode de désignation que nous vous proposons dans le sous-amendement CL 248.

M. Christian Vanneste. Ce sous-amendement est tout à fait dans la ligne de la réforme constitutionnelle de 2008 – qui ne doit pas pouvoir être comparée à un village Potemkine !

La légitimité des autorités administratives indépendantes, contestable du fait de l’absence d’élection, doit être assurée par l’intermédiaire du Parlement. S’agissant du Défenseur des droits, dès lors que le mode de désignation du Défenseur lui-même est prévu par la Constitution, il nous faut donner un rôle stratégique au Parlement dans la nomination des adjoints. Une majorité des trois-cinquièmes, expression d’un consensus, leur donnerait toute la légitimité nécessaire. Cette solution me paraît elle-même pouvoir faire l’objet aujourd’hui d’un consensus car elle va dans le sens de la revalorisation du Parlement que nous souhaitons tous.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Le débat sur les modalités selon lesquelles le Parlement donne son avis sur les nominations a été tranché lors de la révision constitutionnelle. En application du dernier alinéa de l’article 13 de la Constitution, les commissions compétentes peuvent, à la majorité des trois-cinquièmes, exprimer un veto. En vertu de l’article 71-1 de la Constitution, cette procédure est applicable à la nomination du Défenseur des droits. Proposer que les adjoints soient désignés à la majorité des trois-cinquièmes du total des votes des deux commissions, c’est vouloir leur conférer une légitimité supérieure à celle de l’autorité constitutionnelle elle-même. Cela n’a pas de sens : si l’on veut toucher à la règle, il faut le faire dans la Constitution. En outre, l’autorité constitutionnelle étant le Défenseur des droits, la mission de ses adjoints est de l’assister, et lui-même doit assurer la cohérence de leurs démarches ; or l’adoption de ce sous-amendement conférerait aux adjoints une autonomie qui pourrait les conduire à tenir des discours contradictoires avec ceux du Défenseur.

M. le rapporteur. Le ministre l’a rappelé hier : la nouvelle autorité constitutionnelle est dotée d’un statut renforcé et de pouvoirs étendus ; intégration de différentes autorités ne signifie pas dilution. Selon l’article 71-1 de la Constitution, « le Défenseur des droits peut être assisté ». Les adjoints du Défenseur des droits sont donc ses assistants, et il lui appartient d’en proposer la nomination.

M. Christian Vanneste. J’insiste sur la gravité du choix que nous allons faire. Je rappelle que la réforme constitutionnelle visait à rééquilibrer quelque peu un système dans lequel le pouvoir exécutif, et singulièrement le Président de la République, l’emporte sur les autres pouvoirs.

Nous ne parlons pas ici de transmission du pouvoir, mais de médiation. Il est tout à fait logique, dans ce type de système, de rechercher l’équilibre. Il n’y a pas de risque d’incohérence, monsieur le président, mais au contraire une exigence d’accord, ce qui implique une négociation.

Les autorités administratives ne correspondent à aucun des pouvoirs traditionnels. Ce sont des institutions de nature différente, destinées, en quelque sorte, à mettre de l’huile dans les rouages. Le fait d’assurer un équilibre dans le processus de désignation nous paraît très cohérent.

M. Jean-Jacques Urvoas. Personne ne remet en cause la règle constitutionnelle, et l’adoption du sous-amendement ne rendrait pas les adjoints plus légitimes que le Défenseur des droits. Le système proposé est vertueux : il s’agit d’ajouter à la légitimité issue de la procédure de l’article 13 celle tirée du vote des parlementaires à la majorité des trois-cinquièmes. En matière de protection des libertés publiques, abondance de biens ne nuit pas.

Je rappelle en outre qu’en l’état actuel du texte, les collèges n’ont qu’un rôle consultatif : le Défenseur n’est pas obligé de suivre leurs avis.

M. Noël Mamère. Ce qui est proposé, c’est en effet d’assurer l’équilibre des pouvoirs au sein d’une instance qui n’est pas verticale, mais transversale. Si les collèges ne disposent pas d’un pouvoir d’arbitrage et de décision, le remplacement du Défenseur des enfants et de la CNDS par le Défenseur des droits pourra être considéré comme un recul du point de vue de la défense des libertés. Notre devoir est de faire en sorte que le Défenseur ait les mêmes vertus – au sens où l’entendait Montesquieu – que ses homologues européens. Si ces derniers sont profondément respectés, c’est parce que leur indépendance est garantie. De même qu’il faudra revoir les dispositions relatives à la composition et au système de délibération des collèges, il convient de réintroduire le Parlement dans le processus de nomination.

M. Guénhaël Huet. Il faut respecter une certaine logique dans l’ordonnancement juridique : comment les règles pourraient-elles plus contraignantes pour la nomination des adjoints que pour celle du Défenseur lui-même ?

Par ailleurs, nos collègues devraient faire preuve d’un peu plus de continuité dans leur raisonnement : il est assez contradictoire d’avoir refusé en 2008 de voter la réforme constitutionnelle et de vouloir aujourd’hui aller au-delà.

M. René Dosière. Le Parlement est le premier défenseur des libertés publiques. Il est donc naturel qu’il se penche sur ce sujet.

Dans notre système constitutionnel, le Président de la République et le Parlement tirent l’un et l’autre leur légitimité du suffrage universel. À partir du moment où le premier désigne le Défenseur des droits, il n’y a rien d’anormal à ce que le deuxième désigne ses adjoints. Mis à part ce mode de nomination, nous ne changeons rien au fonctionnement de l’institution ; le Défenseur des droits restera le responsable, doté de pouvoirs propres. Pourquoi une personnalité nommée par le Parlement aurait-elle plus de légitimité que celle désignée par le Président de la République – dont la légitimité n’est pas moindre que celle de l’Assemblée nationale ? Au contraire, le système que nous proposons est caractérisé par l’équilibre.

M. Jean-Paul Garraud. Si les adjoints disposent d’une légitimité différente de celle du Défenseur des droits, le risque sera l’éclatement de l’institution. La création du Défenseur des droits a pour but de rationaliser et de mettre en cohérence des fonctions exercées jusqu’à présent par différentes autorités, en réalisant à cette occasion quelques économies budgétaires ; si nous adoptons le sous-amendement, les adjoints, au nom de leur légitimité, risquent de prendre des initiatives en contradiction avec l’action menée par le Défenseur des droits. Je suis donc très hostile à cette solution.

M. Christian Vanneste. Il est évident que le Président de la République, élu au suffrage universel, a la légitimité la plus grande. La preuve en est qu’il peut dissoudre l’Assemblée nationale. S’agissant du Défenseur des droits, le choix du Président de la République peut être refusé par les commissions compétentes du Parlement à la majorité des trois-cinquièmes. S’agissant des adjoints, il nous paraît nécessaire d’équilibrer le principe de la nomination par le Premier ministre – qui, bien entendu, n’a pas du tout la même légitimité que le Président de la République – par celui d’un vote à la majorité des trois-cinquièmes, mais cette fois positif, de la commission compétente de chaque assemblée. Sans du tout mettre en péril la hiérarchie de la légitimité, cela s’inscrit dans l’esprit de la réforme constitutionnelle. Je suis désolé que le travail mené par René Dosière et moi-même pour le compte du CEC soit remis en cause alors qu’il visait à répondre à l’exigence, portée par cette réforme, d’une revalorisation du Parlement. Il est un peu surprenant que des parlementaires refusent de reconnaître cette réalité.

M. Michel Mercier, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés. Les questions de légitimité ne sont pas en cause.

Le rôle du législateur organique est de mettre en œuvre les dispositions constitutionnelles. Celles de l’article 71-1 de la Constitution doivent être interprétées, comme l’ensemble des textes juridiques, potius ut valeant quam ut pereant. Le troisième alinéa de cet article dispose que le Défenseur « peut être assisté par un collège ». Les adjoints n’ont donc pas d’existence constitutionnelle ; le projet de loi organique les prévoit pour aider le Défenseur dans son travail, mais ils ne seront que ses collaborateurs. Le Gouvernement ne peut donc être que défavorable à une désignation procédant du Parlement.

M. Jean-Jacques Urvoas. Il n’est pas écrit dans la Constitution que les adjoints seront des collaborateurs. Certes l’article 71-1 dispose que le Défenseur peut être « assisté », mais cela n’empêche en rien que les adjoints s’appuient sur la force que leur donnerait le Parlement – et qui serait au contraire un atout supplémentaire dans le système.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Le troisième alinéa de l’article 71-1 dispose : « La loi organique définit les attributions et les modalités d’intervention du Défenseur des droits. Elle détermine les conditions dans lesquelles il peut être assisté par un collège pour l’exercice de certaines de ses attributions. »

L’introduction des adjoints dans la loi organique est déjà douteuse sur le plan constitutionnel ; prévoir en outre une procédure de désignation supérieure à la procédure constitutionnelle serait totalement hasardeux. Nous n’avons aucune base constitutionnelle pour ériger des adjoints en autorités quasi-concurrentes du Défenseur.

La Commission rejette le sous-amendement CL 248.

Elle rejette également le sous-amendement CL 249.

Puis elle adopte le sous-amendement CL 250.

Elle adopte l’amendement CL 167 sous-amendé.

En conséquence, les amendements CL 20 à CL 25 de M. Jean-Jacques Urvoas ainsi que les amendements CL 126 et CL 127 de M. Michel Vaxès n’ont plus d’objet et l’article 11 A est ainsi rédigé.

Article 11 B (nouveau)

Réunion conjointe des collèges et des adjoints assistant le Défenseur des droits

Le présent article, proposé par votre rapporteur et adopté par votre commission a pour objet d’instituer une réunion conjointe de l’ensemble des membres des collèges spécialisés prévus aux articles 11, 12 et 12 bis ainsi que de l’ensemble des adjoints nommés par le Défenseur des droits pour l’assister.

Cette réunion conjointe, qui serait convoquée par le Défenseur des droits, serait consultée sur des questions ou des réclamations transversales ou des questions présentant une difficulté particulière.

Elle permettrait ainsi d’associer les différentes compétences spécialisées de l’institution et permettrait également aux adjoints de participer à une formation collégiale. Dans le même temps, l’existence des adjoints trouverait sans doute un fondement plus solide au regard du troisième alinéa de l’article 71-1 de la Constitution.

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* *

La Commission est saisie de l’amendement CL 168 du rapporteur, portant article additionnel après l’article 11 A.

M. le rapporteur. Cet amendement prévoit une possibilité de réunion de l’ensemble des collèges et adjoints assistant le Défenseur des droits.

La Commission adopte l’amendement portant article additionnel après l’article 11 A.

Article 11

Collège assistant le Défenseur des droits en matière de déontologie de la sécurité

Le présent article a pour objet d’instituer un collège chargé d’assister le Défenseur des droits lorsqu’il intervient en matière de déontologie de la sécurité. Outre sa composition et les modalités de désignation de ses membres, il prévoit certaines règles de délibération du susdit collège.

Cette possibilité d’assistance du Défenseur des droits par un collège, pour l’exercice de certaines de ses attributions, est explicitement prévue par le troisième alinéa de l’article 71-1 de la Constitution.

1. Composition du collège et désignation de ses membres

Dans le texte initial du projet de loi organique, la composition du collège compétent en matière de déontologie de la sécurité était réduite à trois personnalités désignées respectivement par le Président de la République, le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat, en raison de leur compétence dans le domaine de la sécurité.

Le Sénat, sur proposition de la commission des Lois, a souhaité que la composition de ce collège s’inspire fortement de celle de l’actuelle CNDS. La commission des Lois a en effet considéré que la pluridisciplinarité actuelle de cette autorité indépendante devrait être maintenue, « afin d’assurer aux personnes qui saisiront la nouvelle autorité un niveau de compétence au moins équivalent à celui qu’offrait l’autorité à laquelle il se substitue » (21).

La composition du collège retenue par le Sénat porte ainsi à quatorze le nombre de ses membres. Comme pour l’actuelle CNDS, le Président du Sénat et le Président de l’Assemblée nationale doivent désigner chacun deux parlementaires issus de leur assemblée, le vice-président du Conseil d’État un conseiller d’État, le Premier président et le Procureur général près la Cour de cassation conjointement un magistrat hors hiérarchie de la Cour de cassation, le Premier président de la Cour des comptes un conseiller maître. Le Défenseur des droits est également membre du collège, ainsi que son adjoint désigné sur sa proposition par le Premier ministre. Enfin, cinq personnalités qualifiées doivent être désignées.

Alors que la rédaction initiale de la commission des Lois prévoyait une désignation de ces cinq personnalités qualifiées par le Défenseur des droits, le Sénat a adopté deux amendements identiques présentés respectivement par M. Jacques Mézard et par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, et ayant reçu un avis favorable de la commission et de sagesse du Gouvernement, prévoyant une désignation des personnalités qualifiées par les neuf autres membres du collège.

La principale différence avec la composition actuelle de la CNDS réside donc dans la substitution de l’adjoint du Défenseur des droits à la sixième personnalité qualifiée et dans le fait que cet adjoint ne sera pas désigné selon les mêmes modalités que les cinq personnalités qualifiées.

Il est par ailleurs exigé que les membres du collège soient désignés en raison de leurs connaissances ou de leur expérience dans le domaine de la déontologie de la sécurité.

Enfin, le Sénat, sur proposition de sa commission des Lois également introduit une exigence supplémentaire pour les désignations de deux parlementaires par chacun des présidents des deux assemblées parlementaires et des cinq personnalités qualifiées : concourir, dans chaque cas, à une représentation équilibrée entre les femmes et les hommes.

Votre commission, suivant l’avis de votre rapporteur, a modifié substantiellement la composition du collège.

Même si, en l’état actuel du droit, un certain nombre de dispositions relatives aux AAI prévoient explicitement la présence de parlementaires en leur sein (22), il ne semble pas que ce choix soit opportun dans le cas d’un collège chargé, en vertu de l’article 71-1 de la Constitution, d’assister le Défenseur des droits. Par conséquent, les parlementaires pourraient être remplacés par des personnalités qualifiées désignées par les Présidents des deux assemblées.

En outre, un collège de quatorze membres offre une composition trop nombreuse, même si, en sens inverse, la solution initiale du Gouvernement, avec un collège de trois membres, correspondait à une vision très restrictive de la collégialité et de l’addition de compétences pouvant contribuer à la valeur des avis délivrés par cette formation. Par conséquent, il est proposé la composition suivante :

—  deux personnalités qualifiées désignées à raison d’une chacun par le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat ;

—  deux personnalités qualifiées désignées par le Défenseur des droits ;

—  un conseiller d’État, désigné par le vice-président du Conseil d’État ;

—  un magistrat hors hiérarchie de la Cour de cassation, désigné conjointement par le Premier président et le Procureur général près ladite cour.

Le collège compterait ainsi un total de sept membres et serait présidé par le Défenseur des droits.

2. Règles de délibération du collège

Le Sénat, sur proposition de la commission des Lois, a introduit dans le présent article des dispositions relatives aux règles de délibération du collège compétent en matière de déontologie de la sécurité.

La faculté de demander une seconde délibération à ce collège est accordée au Défenseur des droits. En contrepartie, le Défenseur des droits ne peut s’écarter des avis émis par le collège qu’après lui en avoir exposé les motifs.

M. Roger Beauvois, président de la CNDS, Mme Jeannette Bougrab, alors présidente de la HALDE, et M. René Schweitzer, ancien président de cette autorité ont estimé lors de leur audition par votre rapporteur que l’absence de publicité des avis du collège serait dommageable. La CNCDH a également critiqué cette absence de publicité, même lorsque l’avis n’est pas suivi par le Défenseur des droits.

Toutefois, le mécanisme de la seconde délibération a également été critiqué. Le professeur Didier Truchet a relevé qu’un tel système pourrait susciter des problèmes et des frictions internes à l’institution, qui lui seraient dommageables sans apporter pour autant au citoyen plus de garanties.

Votre commission, dans un souci de simplification, et afin de s’en tenir à la lettre de la Constitution, qui prévoit une simple assistance du Défenseur des droits, a supprimé ces dispositions relatives à la seconde délibération.

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Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement de suppression CL 128 de M. Michel Vaxès.

Elle est saisie de l’amendement CL 147 de M. Christian Vanneste.

M. René Dosière. Nous proposons par cet amendement une nouvelle rédaction de l’article 11, afin de préciser la composition de l’ensemble des collèges. Préférant que les parlementaires n’en fassent pas partie, nous souhaitons que chaque collège, présidé par le Défenseur des droits, comprenne, outre l’adjoint vice-président, deux personnalités qualifiées désignées par le Président de l’Assemblée nationale, deux personnalités qualifiées désignées par le Président du Sénat, une personnalité qualifiée désignée par le président du Conseil économique, social et environnemental, un conseiller d’État, un magistrat hors hiérarchie de la Cour de cassation, un conseiller maître de la Cour des comptes, trois personnalités qualifiées désignées par les autres membres du collège.

Cet amendement prévoit également que les désignations par les présidents de l’Assemblée et du Sénat et la désignation de trois personnalités qualifiées concourent à une représentation équilibrée entre les femmes et les hommes.

M. le rapporteur. Je suis d’accord pour ne pas prévoir la présence de parlementaires, mais la composition proposée est trop large et concerne trop de collèges. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CL 169 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement précise le caractère facultatif de la consultation du collège par le Défenseur des droits.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’amendement CL 26 n’a plus d’objet.

La Commission est saisie de l’amendement CL 170 du rapporteur.

M. le rapporteur. Je propose que le collège chargé d’assister le Défenseur pour les questions de déontologie de la sécurité soit ramené à sept membres, dont deux personnalités qualifiées désignées l’une par le Président de l’Assemblée nationale, l’autre par le Président du Sénat, et deux personnalités qualifiées désignées par le Défenseur des droits.

La Commission adopte l’amendement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CL 27 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle adopte l’amendement de coordination CL 171 du rapporteur.

Les amendements CL 129 de M. Michel Vaxès et CL 28 de M. Jean-Jacques Urvoas n’ont plus d’objet.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 29 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle est saisie des amendements identiques CL 173 du rapporteur et CL 30 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. le rapporteur. Il s’agit de supprimer la disposition selon laquelle le Défenseur des droits peut demander au collège une seconde délibération.

La Commission adopte ces amendements.

En conséquence, l’amendement CL 130 de M. Michel Vaxès n’a plus d’objet.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 31 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Puis elle adopte l’article 11 modifié.

Article 12

Collège assistant le Défenseur des droits en matière de défense et de promotion des droits de l’enfant

Dans le texte initial du projet de loi organique, le présent article prévoyait la création d’un collège composé de trois personnalités désignées respectivement par le Président de la République, le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat et compétent dans le domaine de la protection de l’enfance.

Le rapporteur de la commission des Lois du Sénat avait proposé de modifier substantiellement la composition de ce collège, en y faisant figurer, outre le Défenseur des droits et l’adjoint compétent en ce domaine, deux membres désignés par le Président du Sénat, deux membres désignés par le Président de l’Assemblée nationale, deux membres désignés par le Garde des sceaux (dont au moins un magistrat) et trois personnalités qualifiées désignées par le Défenseur des droits (soit au total onze membres).

Toutefois, en séance publique, l’article a été supprimé, par coordination avec l’adoption des amendements adoptés à l’article 4 du projet de loi organique qui excluaient le Défenseur des enfants de l’inclusion dans le Défenseur des droits.

Le Gouvernement n’a toutefois pas souhaité inclure dans la seconde délibération le présent article, car il a retenu une approche différente de l’inclusion du Défenseur des enfants, par le biais de la création d’un adjoint au titre spécifique, qui serait une personnalité unique et non un collège.

Votre rapporteur, considérant néanmoins que l’existence d’un tel collège peut contribuer à enrichir le travail conduit en matière de protection des droits de l’enfant, a présenté à votre commission, qui l’a adopté, un amendement de rétablissement du présent article. La composition retenue pour le collège compétent en matière de défense et de promotion des droits de l’enfant est similaire à celle proposée à l’article 11 pour le collège compétent en matière de déontologie de la sécurité :

—  deux personnalités qualifiées désignées à raison d’une chacun par le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat ;

—  deux personnalités qualifiées désignées par le Défenseur des droits ;

—  une personnalité qualifiée désignée par le vice-président du Conseil d’État ;

—  une personnalité qualifiée désignée par le Premier président de la Cour de cassation.

Le collège compterait ainsi un total de sept membres et serait présidé par le Défenseur des droits.

*

* *

M. le président Jean-Luc Warsmann. Le Sénat a supprimé cet article.

La Commission est saisie de l’amendement CL 259 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement tend à prévoir un collège spécialement compétent en matière de protection des droits de l’enfant.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Plusieurs intervenants l’avaient demandé hier, lors de l’audition du ministre.

La Commission adopte l’amendement et l’article 12 est ainsi rétabli.

Article 12 bis

Collège assistant le Défenseur des droits en matière de lutte contre les discriminations et de promotion de l’égalité

Par coordination avec l’ajout d’une compétence en matière de lutte contre les discriminations et de promotion de l’égalité, le rapporteur de la commission des Lois du Sénat a proposé le présent article additionnel, qui a été adopté par le Sénat, et qui instaure un collège chargé d’assister le Défenseur des droits en cette matière.

La composition dudit collège s’inspire largement de la composition actuelle de la HALDE, qui comprend onze membres.

Outre le Défenseur des droits, président du collège, et l’adjoint du Défenseur vice-président du collège, sont membres de ce collège deux membres désignés par le Président du Sénat, deux par le Président de l’Assemblée nationale, deux par le Premier ministre, un membre désigné par le Vice-président du Conseil d’État, un par le Premier président de la Cour de cassation et un par le Président du Conseil économique, social et environnemental.

Les mêmes exigences que celles posées pour le collège compétent en matière de déontologie de la sécurité sont prévues : connaissances ou expérience dans le domaine d’expertise du collège ; contribution à une représentation équilibrée des femmes et des hommes pour les nominations par les présidents des assemblées parlementaires ainsi que par le Premier ministre.

De même, les règles de délibération retenues par le Sénat, sur proposition de sa commission des Lois, sont identiques à celles introduites à l’article 11 ; possibilité pour le Défenseur des droits de demander au collège une seconde délibération et en contrepartie impossibilité de s’écarter des avis du collège sans en exposer les motifs.

Votre commission a apporté à cet article des modifications similaires à celles apportées à l’article 11 :

―  pour la composition du collège, en prévoyant, outre la présence du Défenseur des droits, président, la désignation de personnalités qualifiées à raison de deux chacun par le Président de l’Assemblée nationale, par le Président du Sénat et par le Défenseur des droits, et à raison d’une chacun par le vice-président du Conseil d’État et par le Premier président de la Cour de cassation, soit au total neuf membres ;

―  pour la procédure devant le collège, en supprimant la possibilité d’une seconde délibération et l’obligation de motiver la décision s’écartant de l’avis du collège.

*

* *

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette les amendements de suppression CL 131 de M. Michel Vaxès et CL 148 de M. Christian Vanneste.

Elle adopte l’amendement CL 174 du rapporteur.

En conséquence, l’amendement CL 33 n’a plus d’objet.

La Commission est saisie de l’amendement CL 175 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement modifie la composition du collège chargé d’assister le Défenseur des droits en matière de lutte contre les discriminations et de promotion de l’égalité, en le ramenant à neuf membres : outre le Défenseur des droits, deux personnalités qualifiées désignées par le Président de l’Assemblée nationale, deux désignées par le Président du Sénat, deux désignées par le Défenseur des droits, une personnalité qualifiée désignée par le vice-président du Conseil d’État et une désignée par la Cour de cassation.

M. René Dosière. Le fait que le Défenseur des droits désigne certaines des personnalités qualifiées accroît encore le manque d’indépendance.

M. le rapporteur. S’agissant d’un collège destiné à l’assister, il n’est pas anormal que le Défenseur des droits puisse choisir certains membres – 2 sur 9.

M. Jean-Jacques Urvoas. Pourriez-vous nous préciser le nombre et le rôle des collèges ?

M. le rapporteur. Il y a trois collèges – pour les interventions en matière de déontologie de la sécurité, de lutte contre les discriminations et de promotion de l’égalité, de défense et de promotion des droits de l’enfant – et leur rôle est strictement consultatif.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’amendement CL 34 de M. Jean-Jacques Urvoas n’a plus d’objet.

La Commission adopte l’amendement de coordination CL 176 du rapporteur.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CL 35 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle adopte les amendements identiques CL 178 du rapporteur et CL 36 de M. Jean-Jacques Urvoas.

En conséquence, l’amendement CL 132 n’a plus d’objet.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 37 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CL 38 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Puis la Commission adopte l’article 12 bis modifié.

Après l’article 12 bis

La Commission est saisie de l’amendement CL 39 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Les collèges n’ayant qu’un rôle consultatif, il nous paraît très important que leurs avis puissent être, à leur demande, rendus publics.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Il faudra approfondir cette question.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Article 13

Durée et renouvellement des mandats de défenseur adjoint et de membre d’un collège. Incompatibilités applicables aux membres d’un collège

Le présent article a pour objet de fixer les règles relatives à la durée du mandat et au renouvellement des membres des collèges chargés d’assister le Défenseur des droits.

Dans sa rédaction initiale, cet article prévoyait une durée du mandat des membres des collèges identique à celle du mandat du Défenseur des droits (soit six ans) et une impossibilité de renouveler l’un de ces mandats.

Sur proposition du rapporteur de la commission des Lois, le Sénat a prévu que les membres des collèges seraient renouvelables par moitié tous les trois ans, afin d’« assurer, par cette précision, une continuité dans l’action du défenseur des droits. Le renouvellement partiel permettra ainsi de préserver une mémoire qui pourrait se révéler précieuse dans l’appréciation des situations complexes et sensibles dont le Défenseur pourrait avoir à connaître. » (23). Néanmoins, l’objectif poursuivi par le rapporteur du Sénat ne serait pas atteint si le premier alinéa, prévoyant une cessation des fonctions de tous les membres du collège en même temps que celle du Défenseur, était maintenu en l’état. C’est la raison pour laquelle il est nécessaire de modifier cet alinéa, afin de prévoir une durée de six ans pour le mandat de chaque membre d’un collège, sans préjudice du moment où ce mandat viendra à échéance.

Par ailleurs, il a été précisé, à l’occasion de l’adoption de l’amendement présenté par le Gouvernement lors de la seconde délibération, que ce renouvellement par moitié tous les trois ans ne serait pas applicable aux adjoints au Défenseur des droits. Cette précision est nécessaire afin de permettre un renouvellement des défenseurs adjoints en même temps que celui du Défenseur des droits.

Le troisième alinéa du présent article organise la cessation anticipée de l’exercice des fonctions du membre d’un collège ou d’un défenseur adjoint. Le remplacement de la personne dont les fonctions cessent est effectué pour la durée du mandat restant à courir, et, si cette durée est inférieure à deux ans, le mandat est alors renouvelable. Ces dispositions sont similaires à celles actuellement prévues pour le remplacement des membres de certains autorités administratives ou constitutionnelles dont le mandat n’est pas renouvelable, une possibilité d’être renouvelé étant ouverte lorsque la durée d’exercice du mandat par le remplaçant a été inférieure au tiers de la durée totale du mandat (24).

Le quatrième alinéa du présent article instaure une incompatibilité pour les membres du collège compétent en matière de déontologie de la sécurité, semblable à l’incompatibilité qui s’applique actuellement aux membres de la CNDS (25). Cette incompatibilité porte sur l’exercice, à titre principal, d’activités dans le domaine de la sécurité. Par ailleurs, concernant le défenseur adjoint vice-président du collège, les incompatibilités beaucoup plus larges applicables au Défenseur des droits demeurent applicables, en vertu de l’article 11 A.

Enfin, le cinquième alinéa, introduit sur proposition du rapporteur de la commission des Lois, envisage les cas particuliers de cessation des fonctions des parlementaires membres des collèges. Il est prévu que leur mandat cesse dès lors qu’ils « cessent d’appartenir à l’assemblée au titre de laquelle ils ont été désignés ». Dans le cas particulier des députés, il est également prévu que leur mandat prenne fin avec la législature au titre de laquelle ils ont été élus. Le mandat des parlementaires ne sera par conséquent pas soumis à la règle du renouvellement par moitié tous les trois ans prévue au deuxième alinéa, mais à des règles spécifiques, identiques à celles qui s’appliquent aujourd’hui aux parlementaires membres de la Commission nationale de déontologie de la sécurité.

Ainsi, dans le cas des députés désignés membres du collège compétent en matière de déontologie de la sécurité, la durée de leur mandat sera de cinq ans et non de six ans, à l’inverse des autres membres du collège. Dans le cas des sénateurs désignés membres de ce même collège, la durée de leur mandat ne sera pas définie à l’avance : en effet, même si leur mandat de sénateur est de six ans, en cas de réélection comme sénateur, ils continueront à siéger au sein du collège car ils continueront à appartenir à l’assemblée au titre de laquelle ils ont été désignés (26).

Par coordination avec la suppression de la participation de parlementaires aux collèges, il n’est plus nécessaire de prévoir de disposition spécifique relative à la durée de leur mandat.

Par ailleurs, dans la mesure où la composition des collèges est réduite, il ne semble pas nécessaire de prévoir un mécanisme de renouvellement par moitié tous les trois ans.

Votre commission a adopté, sur proposition de MM. René Dosière et Christian Vanneste, un amendement de réécriture globale de l’article, qui a pour effet d’assurer l’irrévocabilité des membres des collèges tout en prévoyant une sanction en cas d’absences répétées non justifiées d’un membre d’un collège.

*

* *

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement de suppression CL 133 de M. Michel Vaxès.

Elle est saisie de l’amendement CL 149 de M. Christian Vanneste.

M. René Dosière. C’est un amendement de réécriture de l’article, par coordination avec des amendements portant sur des articles précédents.

M. le rapporteur. Avis favorable, sous réserve, au premier alinéa, de substituer aux mots « à l’article 11 » les mots « aux articles 11, 12 et 12 bis ».

M. René Dosière. D’accord.

La Commission adopte l’amendement CL 149 rectifié.

En conséquence, les amendements CL 40 à CL 49 de M. Jean-Jacques Urvoas et les amendements CL 179 et CL 180 de M. Michel Vaxès n’ont plus d’objet et l’article 13 est ainsi rédigé.

Article 14

Règles de déport des membres d’un collège

Le présent article a pour objet d’instaurer des règles de déport des membres des collèges afin d’éviter que leur participation à une délibération entraîne un éventuel conflit d’intérêts.

Dans sa rédaction initiale, le présent article prévoyait d’interdire la participation des membres des collèges à une délibération relative à un organisme au sein duquel ils détiennent ou ont détenu, au cours des trois années précédentes, un intérêt quelconque. Il confiait au Défenseur des droits le soin de veiller au respect de cette obligation.

La commission des Lois puis le Sénat ont adopté les modifications proposées par le rapporteur afin de renforcer ces garanties d’impartialité, sur le modèle des dispositions relatives aux règles de déport et d’information du président de l’autorité s’appliquant aux membres de la HALDE (27).

La rédaction retenue prévoit une interdiction de participer à une délibération relative à un organisme au sein duquel le membre du collège, au cours des trois années précédant la délibération ou actuellement, a détenu un intérêt direct ou indirect, exercé des fonctions ou détenu un mandat.

Par ailleurs, cette rédaction instaure une obligation pour les membres du collège de tenir informé le Défenseur des droits des intérêts directs ou indirects qu’ils détiennent ou viennent à détenir, des fonctions qu’ils exercent ou viennent à exercer et de tout mandat qu’ils détiennent ou viennent à détenir au sein d’une personne morale.

*

* *

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette successivement l’amendement de suppression CL 134 de M. Michel Vaxès puis les amendements CL 50, CL 51 et CL 52 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle adopte l’article 14 sans modification.

Chapitre II

Dispositions relatives aux moyens d’information du Défenseur des droits

Article 15

Demandes d’explication du Défenseur des droits. Vérifications demandées par le Défenseur des droits

Le présent article a pour objet de permettre l’obtention d’information par le Défenseur des droits auprès des personnes mises en cause devant lui. Il doit également ouvrir au Défenseur des droits une faculté de recours aux corps de contrôle ministériels.

Le présent article instaure une obligation pour les personnes publiques et privées mises en cause de faciliter l’accomplissement de sa mission par le Défenseur des droits, et à ce titre, d’autoriser leurs agents et préposés à répondre aux demandes du Défenseur des droits.

De même, il prévoit une obligation pour les agents et préposés de ces personnes publiques ou privées de répondre aux questions adressées par le Défenseur des droits et de déférer à ses convocations.

En l’état actuel du droit, des obligations similaires existent en faveur du Médiateur de la République (dans ce cas, l’obligation est limitée au périmètre des autorités publiques et de leurs agents), de la CNDS (dans ce cas, l’obligation n’est étendue au-delà des autorités publiques qu’aux personnes privées exerçant des activités de sécurité en France) et de la HALDE (28). Dans le cas de la CNDS, la rédaction prévoit que les convocations doivent mentionner l’objet de l’audition. Il s’agit manifestement d’une disposition utile pour permettre aux auditions d’avoir lieu dans les meilleures conditions.

À ces dispositions, figurant dans la rédaction du texte initial présenté par le Gouvernement, le Sénat a souhaité ajouter une disposition prévoyant que le Défenseur des droits peut demander des explications à toute personne physique ou morale mise en cause devant lui, et peut, à cet effet, entendre toute personne dont le concours lui paraît utile. Cet ajout, qui correspond aux dispositions actuelles relatives aux moyens d’information de la HALDE (29), est utile afin que la possibilité de demander des explications soit la plus étendue possible.

Ce premier alinéa introduit sur proposition du rapporteur de la commission des Lois du Sénat se distingue des deux alinéas suivants, issu du texte initial du projet de loi organique : dans le cadre des explications que le Défenseur des droits souhaitera demander à une personne qui ne serait ni l’agent ni le préposé d’une personne publique ou privée mise en cause, cette personne ne sera tenue ni de répondre ni de déférer à une convocation.

Par ailleurs, le Sénat, sur proposition du rapporteur, a également introduit dans le présent article un quatrième alinéa, relatif aux formalités à respecter lorsque le Défenseur des droits est saisi au titre de sa compétence en matière de déontologie dans le domaine de la sécurité ou de sa compétence en matière de lutte contre les discriminations. Les personnes auxquelles il demandera des explications pourront se faire assister du conseil de leur choix et un procès-verbal contradictoire de l’audition sera dressé et remis à la personne entendue. Ces dispositions sont identiques aux dispositions actuelles relatives aux personnes entendues par la CNDS ou par la HALDE (30), et apportent des garanties supplémentaires.

Enfin, le dernier alinéa du présent article prévoit que, à la demande du Défenseur des droits, les ministres autorisent les corps de contrôle ministériels à accomplir, dans le cadre de leur compétence, toutes vérifications ou enquêtes. À l’heure actuelle, une disposition équivalente existe au profit du Médiateur de la République de la CNDS ainsi que de la HALDE (31).

*

* *

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement rédactionnel CL 53 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle adopte l’amendement rédactionnel CL 182 du rapporteur.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, elle adopte successivement les amendements rédactionnels CL 54 et CL 55 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Puis elle adopte successivement l’amendement de coordination CL 183 du rapporteur, l’amendement rédactionnel CL 56 de M. Jean-Jacques Urvoas faisant l’objet d’un avis favorable du rapporteur et l’amendement CL 184 du rapporteur.

Elle rejette, suivant l’avis défavorable du rapporteur, l’amendement CL 57 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. C’était un amendement suggéré par le Médiateur de la République.

Elle adopte successivement l’amendement de coordination CL 185 et l’amendement rédactionnel CL 186 du rapporteur, puis, suivant l’avis favorable du rapporteur, l’amendement CL 58 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Enfin elle adopte l’article 15 modifié.

Article 16

Études demandées par le Défenseur des droits au Conseil d’État, à la Cour de cassation ou à la Cour des comptes

Le présent article ouvre au Défenseur des droits la faculté de demander au vice-président du Conseil d’État ou au premier président de la Cour des comptes de faire procéder à toutes études.

Cette disposition est identique à la disposition actuelle qui permet au Médiateur de la République de demander de telles études au vice-président du Conseil d’État et au premier président de la Cour des comptes (32).

Sur proposition de M. Jean-Jacques Urvoas, cet article a été complété par votre commission afin de prévoir que des études puissent également être demandées au premier président de la Cour de cassation.

*

* *

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 59 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Puis elle adopte l’article 16 modifié.

Article 17

Communication des informations et pièces utiles au Défenseur des droits

Le présent article instaure un régime de communication des informations et pièces utiles à l’exercice de sa mission par le Défenseur des droits.

Le premier alinéa pose le principe d’une communication de toutes informations et pièces utiles par les personnes publiques et privées mises en cause, sur la demande motivée du Défenseur des droits.

Les deuxième et troisième alinéas apportent des précisions relatives à la conciliation de ce principe avec les différentes exigences en termes de confidentialité de certaines informations.

Le deuxième alinéa prévoit que le caractère secret ou confidentiel d’une information ne peut être opposé au Défenseur des droits, excepté pour certains types de secrets :

―  le secret de l’enquête et de l’instruction, ce qui se justifie par la nécessité de préserver l’indépendance de l’autorité judiciaire ;

―  le secret concernant la défense nationale, la sûreté de l’État ou la politique extérieure, ce qui est une nécessité au regard des impératifs de la sécurité nationale.

Sur proposition du rapporteur, le Sénat a toutefois ajouté une dérogation au secret de l’enquête et de l’instruction, lorsque le Défenseur des droits interviendra au titre de sa compétence en matière de déontologie de la sécurité. Cette dérogation est nécessaire pour permettre au Défenseur des droits de disposer d’un droit d’accès aux informations aussi large que celui qui est aujourd’hui accordé à la CNDS en vertu du dernier alinéa de l’article 5 de la loi du 6 juin 2000.

Le troisième alinéa organise le régime de communication particulier des informations couvertes par le secret médical ou par le secret professionnel applicable aux relations entre un avocat et son client. Leur communication au Défenseur des droits est autorisée :

―  à la demande expresse de la personne concernée, à l’origine de la réclamation ;

―  pour les seules informations couvertes par le secret médical, sans le consentement de la personne concernée, lorsqu’elles sont relatives à des privations, sévices et violences physiques, sexuelles ou psychiques commis sur un mineur ou une personne qui n’est pas en mesure de se protéger en raison de son âge ou de son incapacité physique ou psychique.

Afin de simplifier le régime de communication, votre rapporteur vous propose que le secret puisse être levé à la demande de la personne concernée, sans exiger en outre que cette personne soit à l’origine de la réclamation.

Sur proposition du rapporteur de la commission des Lois, le Sénat a complété le présent article en transposant une disposition figurant à l’article 10 de la loi du 30 décembre 2004 relative à la HALDE qui exonère de toutes poursuites pénales les personnes astreintes au secret professionnel qui auraient révélé des informations à caractère secret au Défenseur des droits, dès lors que ces informations entrent dans la compétence du Défenseur en matière de lutte contre les discriminations.

Cet ajout ne semble pas nécessaire, dans la mesure où les conditions générales autorisant la communication d’informations couvertes par le secret professionnel au Défenseur des droits sont déjà posées par le troisième alinéa du présent article. Ce n’est qu’en cas de violation de l’une des exigences du troisième alinéa qu’une personne serait susceptible d’encourir l’incrimination prévue par l’article 226-13 du code pénal.

*

* *

La Commission adopte l’amendement de coordination CL 187 du rapporteur.

En conséquence, l’amendement CL 60 n’a plus d’objet.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 61 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Puis elle adopte, suivant l’avis favorable du rapporteur, l’amendement rédactionnel CL 62 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle est saisie de l’amendement CL 63 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Nous proposons de limiter au strict minimum nécessaire les restrictions au recueil d’information par le Défenseur des droits.

M. le rapporteur. Cet amendement pose problème car il renvoie à une classification opérée par voie réglementaire, ce qui n’est pas satisfaisant au regard de la hiérarchie des normes. Par ailleurs, la rédaction de l’article exige que l’autorité qui invoque un motif lié à la défense nationale produise les justifications de son opposition. Cette garantie semble suffisante. Avis défavorable, donc.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement de coordination CL 188 du rapporteur.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement rédactionnel CL 64 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle adopte successivement les amendements CL 189 et CL 190 du rapporteur, le premier ayant un objectif de clarification, le second supprimant une disposition inutile.

En conséquence, l’amendement CL 65 n’a plus d’objet.

La Commission est saisie de l’amendement CL 66 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Cet amendement reprend une disposition adoptée pour le Défenseur des enfants dans la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection de l’enfance. J’insiste sur le fait que le texte actuel de l’article 17 est en retrait par rapport aux pouvoirs de l’actuelle autorité administrative indépendante.

M. le rapporteur. Avis défavorable. L’article 26 ter introduit par le Sénat organise déjà les interventions du Défenseur auprès du service en charge de l’aide sociale à l’enfance. L’amendement est donc satisfait.

M. Michel Hunault. C’est un sujet très important. Il ne faudrait pas que l’institution d’un Défenseur des droits apparaisse comme un recul par rapport aux prérogatives actuelles du Défenseur des enfants, dont la disparition suscite des interrogations légitimes.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Il serait bon, monsieur le ministre, de s’assurer que l’objet de cet amendement, qui évoque le partage d’informations, est bien couvert par l’article 26 ter – faute de quoi il faudra peut-être amender ce dernier.

M. le ministre. Nous allons vérifier ce point avant la réunion de la Commission en application de l’article 88 du Règlement.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte l’article 17 modifié.

Article 17 bis

Mise en demeure par le Défenseur des droits

Sur proposition du rapporteur, la commission des Lois puis le Sénat ont adopté un amendement portant article additionnel et ayant pour objet de rendre efficaces les pouvoirs d’information accordés au Défenseur des droits par les articles 15 et 17 du présent projet de loi organique. Le présent article est ainsi la transposition des actuelles dispositions de l’article 9 de la loi du 30 décembre 2004 portant création de la HALDE.

Le premier alinéa accorde au Défenseur des droits un pouvoir de mise en demeure des personnes à l’égard desquelles il aura formulé une demande en vertu de l’article 15 ou de l’article 17, afin qu’elles lui répondent dans un délai qu’il fixe.

Ainsi, ce pouvoir de mise en demeure pourra s’exercer :

―  lorsque le Défenseur des droits demandera des explications à une personne physique ou morale mise en cause devant lui (premier alinéa de l’article 15) ;

―  lorsque le Défenseur des droits demandera des explications aux agents ou préposés d’une personne publique ou privée mise en cause devant lui (troisième alinéa de l’article 15) ;

―  lorsque le Défenseur des droits demandera la communication de pièces et informations par une personne publique ou privée mise en cause devant lui (article 17).

En revanche, une telle mise en demeure ne sera pas possible lorsque le Défenseur des droits entendra une personne dont le concours lui paraît utile, cette audition ne pouvant être assimilée à une demande d’explication.

Par ailleurs, il serait excessif qu’une telle mise en demeure puisse être formulée à l’encontre d’un ministre auquel il aurait été demandé de faire procéder à une vérification ou enquête par un corps de contrôle. Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a donc exclu expressément ce type de demande de la procédure prévue par le présent article.

Le second alinéa du présent article permet, lorsque la mise en demeure n’est pas suivie d’effet, de saisir le juge des référés d’une demande motivée aux fins d’ordonner toute mesure d’instruction que ce dernier juge utile. Saisi par le Défenseur des droits, le juge des référés aura la possibilité d’ordonner la communication de pièces ou d’information ou la réponse à la demande d’explications. Ce juge des référés sera, selon la personne à laquelle la mise en demeure du Défenseur des droits s’adresse, soit le juge civil, soit le juge administratif, statuant en qualité de juge des référés.

À défaut de précision dans la loi organique, les règles de procédure applicables seraient celles prévues respectivement par le code de procédure civile et par le code de justice administrative. Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a introduit une règle de procédure spécifique, relative au délai dans lequel le juge des référés, saisi par le Défenseur des droits, devra se prononcer. Un délai de quarante-huit heures et une procédure non contradictoire permettront d’assurer une réponse rapide et efficace, garantissant ainsi la pleine effectivité des pouvoirs de contrôle conférés par le présent projet de loi organique au Défenseur.

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* *

La Commission adopte l’amendement CL 191 du rapporteur.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, elle adopte l’amendement rédactionnel CL 67 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Puis elle adopte successivement les amendements CL 192 et CL 193 du rapporteur.

Enfin elle adopte l’article 17 bis modifié.

Article 18

Pouvoir de vérification sur place du Défenseur des droits

Le présent article instaure un pouvoir de vérification sur place en faveur du Défenseur des droits.

La HALDE, tout comme la CNDS, respectivement en vertu de l’article 8 de la loi du 30 décembre 2004 précitée et de l’article 6 de la loi du 6 juin 2000 précitée, dispose déjà à ce jour d’un pouvoir de vérification sur place, qui est cependant encadré. Dans le cas de la HALDE, un préavis doit être adressé, et en cas d’opposition du responsable des lieux, le juge des référés doit être saisi d’une demande motivée afin d’autoriser les vérifications sur place, qui s’effectuent alors sous l’autorité et le contrôle du juge qui les a autorisées. Dans le cas de la CNDS, un préavis doit également être adressé, mais une vérification sans préavis demeure possible si la commission estime que la présence des personnes intéressées n’est pas nécessaire.

Le présent article se décompose en trois parties, l’une consacrée aux règles générales applicables aux vérifications sur place, puis deux parties consacrées respectivement à la vérification sur place dans des locaux administratifs et à la vérification sur place dans des locaux privés.

En vertu du I du présent article, la vérification sur place peut porter sur les locaux administratifs ou privés relevant des personnes publiques privées mises en cause. Sur proposition de la commission des Lois, le Sénat a également prévu que la vérification pourrait porter sur les lieux, locaux et moyens de transport accessibles au public ainsi que sur les locaux professionnels.

Alors que le texte initial prévoyait que ces vérifications devraient être précédées d’une information des responsables des locaux, sauf nécessité impérieuse d’une visite inopinée, le Sénat a adopté en séance publique l’amendement présenté par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat supprimant cette dernière disposition.

Sur proposition de sa commission des Lois, le Sénat a également ajouté une disposition autorisant le Défenseur des droits à entendre toute personne susceptible de fournir des informations au cours d’une vérification sur place.

Le II du présent article organise les conditions de vérification sur place propres aux locaux administratifs. Alors que le texte initial prévoyait une faculté d’opposition de l’autorité compétente « pour des motifs tenant aux exigences de la défense nationale ou de la sécurité publique ou dans le cas de circonstances exceptionnelles », le Sénat, sur proposition de sa commission des Lois, a souhaité que l’opposition à une vérification procède de« motifs graves et impérieux liés à la défense nationale ou à la sécurité publique ».

Par conséquent, il ne sera pas possible de recourir à l’invocation de circonstances exceptionnelles pour s’opposer à une vérification. En outre, l’autorité compétente devra produire les justifications de son opposition au Défenseur des droits.

Par ailleurs, le Sénat, s’inspirant du mécanisme actuel de vérification de locaux par la HALDE, a introduit, sur proposition de sa commission des Lois, un alinéa prévoyant une faculté d’outrepasser l’opposition du responsable des locaux. Le Défenseur des droits peut saisir le juge des référés d’une demande motivée pour autoriser les vérifications sur place, lesquelles s’effectuent alors sous son autorité et sous son contrôle. Le juge des référés peut se rendre dans les locaux durant l’intervention et à tout moment décider l’arrêt ou la suspension des vérifications. La vérification portant sur les locaux de personnes publiques, le juge des référés sera le juge administratif.

En dépit de ce mécanisme, M. Roger Beauvois, président de la CNDS, a considéré que « la notion de sécurité publique est trop vague pour écarter d’éventuels abus [et] que le recours devant le juge des référés, procédure nécessairement contradictoire, empêche toute visite inopinée. Or, dans la plupart des cas l’intérêt des vérifications sur place ne repose que sur leur caractère d’urgence sans avertissement préalable ». Il a donc proposé que l’administration ne puisse invoquer les motifs liés à la sécurité publique pour s’opposer à la vérification de locaux effectuée dans le cadre de la compétence du Défenseur en matière de déontologie de la sécurité.

Le III du présent article, relatif aux vérifications dans des locaux privés, permet au Défenseur des droits auquel l’accès à ces locaux serait refusé de saisir le juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance du ressort des lieux à visiter, afin qu’il statue sur cette vérification. Dans ce cas, la visite s’effectue sous son autorité et sous son contrôle, en présence de l’occupant des lieux ou de son représentant, qui peut se faire assister d’un conseil de son choix ou, à défaut, de deux témoins. Le Sénat, sur proposition de sa commission des Lois, a précisé que ces témoins ne peuvent être placés sous l’autorité des personnes chargées de procéder au contrôle.

La compétence du juge de la détention et des libertés pour autoriser des vérifications dans des locaux privés et l’exigence d’une présence de l’occupant des lieux ou de son représentant, le cas échéant assisté, s’assimilent aux règles figurant dans le code de procédure pénale pour l’organisation des perquisitions.

Le Sénat, sur proposition de sa commission des Lois, a également ouvert la possibilité d’obtenir une autorisation préalable de visite du juge des libertés et de la détention, lorsque l’urgence, la gravité des faits justifiant le contrôle ou le risque de destruction ou de dissimulation de documents l’exigent. Cette faculté d’une visite inopinée, sous le contrôle d’un magistrat, a été justifiée par la volonté de conserver au Défenseur des droits des pouvoirs équivalents à ceux de l’actuelle CNDS. Dans la mesure où l’ordonnance autorisant la visite est exécutoire au seul vu de la minute, l’objectif poursuivi par une visite inopinée sera atteint.

Le dernier alinéa du présent article fixe le régime juridique de l’ordonnance du juge des libertés et de la détention. Exécutoire au seul vu de la minute, l’ordonnance doit mentionner que le juge ayant autorisé la visite peut être saisi à tout moment d’une demande de suspension ou d’arrêt de cette visite, indique le délai et la voie de recours, et peut faire l’objet, suivant les règles prévues par le code de procédure civile (33), d’un appel devant le premier président de la cour d’appel.

Le dernier alinéa du présent article précise enfin que le premier président de la cour d’appel connaît également des recours contre le déroulement des opérations de visite.

Dans un souci de clarification et d’exposition plus explicite des différents types de vérifications ou visites sur place auxquelles pourra procéder le Défenseur des droits, votre commission a procédé à une réécriture des I et II du présent article. Ces modifications permettent également :

―  d’ajouter une compétence en matière de visite des lieux de privation de liberté, nécessaire dès lors que l’on confie au Défenseur les compétences du Contrôleur général des lieux de privation de liberté, et de prévoir que, dans ce cas, le Défenseur des droits doit pouvoir s’entretenir avec toute personne dont le concours lui paraît utile dans des conditions assurant la confidentialité de leurs échanges (34) ;

―  de prévoir des vérifications sur place dans des locaux administratifs sans possibilité d’opposition, lorsque le Défenseur des droits interviendra au titre de sa compétence en matière de déontologie dans le domaine de la sécurité ;

―  d’ajouter des dispositions particulières, identiques à celles actuellement applicables au Contrôleur général des lieux de privation de liberté, en ce qui concerne l’opposition à une vérification sur place dans le cadre du contrôle des conditions de prise en charge et de transfèrement des personnes privées de liberté.

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La Commission est saisie de l’amendement CL 194 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement tend à clarifier les différents types de visites et vérifications sur place auxquelles pourra procéder le Défenseur des droits.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’amendement CL 68 n’a plus d’objet.

La Commission est saisie de l’amendement CL 195 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit ici de simplifier le régime des oppositions à vérifications sur place.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, les amendements CL 69 à CL 72 de M. Jean-Jacques Urvoas et l’amendement CL 135 de M. Michel Vaxès n’ont plus d’objet.

M. Jean-Jacques Urvoas. J’attire votre attention sur l’amendement CL 69 car, là encore, le texte me semble en retrait par rapport à la situation actuelle.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous vérifierons.

La Commission adopte l’article 18 modifié.

Article 19

Accord préalable des juridictions saisies ou du parquet

Le présent article subordonne la mise en œuvre de ses pouvoirs par le Défenseur des droits à un accord préalable des juridictions saisies ou du procureur de la République lorsqu’il est saisi ou se saisit d’office de faits donnant lieu à une enquête judiciaire ou pour lesquels une information judiciaire est ouverte ou des poursuites judiciaires en cours.

Cette disposition est nécessaire afin de respecter l’indépendance de l’autorité judiciaire.

Dans la rédaction initiale du projet de loi organique, les compétences dont la mise en œuvre pouvait être subordonnée à l’accord de l’autorité judiciaire ou du procureur étaient celles relatives aux demandes d’explication à des agents ou préposés de personnes publiques ou privées mises en cause, aux demandes de communication d’information ou de pièces à ces personnes mises en cause et à la vérification sur place dans les locaux administratifs ou privés de ces personnes mises en cause.

Le Sénat, sur proposition de sa commission des Lois, a étendu cette disposition à la médiation et à la transaction lorsqu’elles sont proposées par le Défenseur au titre de sa compétence en matière de lutte contre les discriminations.

Votre commission a précisé que les enquêtes imposant un accord préalable seront les enquêtes préliminaires et les enquêtes de flagrance et a distingué les cas dans lesquels l’autorisation devra être recueillie en raison de l’exercice de la compétence du Défenseur des droits en matière de lutte contre les discriminations et de promotion de l’égalité.

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La Commission adopte successivement les amendements CL 196, CL 197 et CL 198 du rapporteur, le premier étant de précision et les deux suivants de cohérence.

Puis elle adopte l’article 19 modifié.

Chapitre III

Dispositions relatives aux pouvoirs du Défenseur des droits

Article 20

Appréciation du Défenseur des droits sur les suites
à donner à une réclamation

L’article 20 du projet de loi organique offre au Défenseur des droits un large pouvoir d’appréciation sur l’opportunité de donner suite ou non à une réclamation qui lui est adressée. Son premier alinéa, adopté sans modification par le Sénat, prévoit en effet que le Défenseur apprécie « souverainement » si les faits portés à sa connaissance méritent son intervention, « eu égard à leur nature ou à leur ancienneté ».

Compte tenu de l’ouverture par le deuxième alinéa de l’article 71-1 de la Constitution d’une saisine directe du Défenseur des droits par toute personne s’estimant lésée par le fonctionnement d’un service public ou d’un organisme visé au premier alinéa du même article et de la visibilité que lui confère son statut constitutionnel, il ne paraît pas irréaliste de prévoir qu’il sera saisi d’un très grand nombre de réclamations, de pertinence variable. Il est donc nécessaire de lui donner les moyens de se concentrer sur les saisines soulevant un problème réel et entrant dans son champ de compétence.

L’étude d’impact et les rapports d’activité des autorités auxquelles le Défenseur des droits est appelé à se substituer font apparaître un très fort taux d’irrecevabilité des réclamations dont sont saisies ces autorités. Facilement accessibles et moins intimidantes que l’autorité judiciaire, ces autorités apparaissent comme un dernier recours pour des personnes qui se sentent victimes d’une injustice et ne savent pas vers qui se tourner. Mme Dominique Versini, Défenseure des enfants, a par exemple souligné lors de son audition par votre rapporteur qu’elle était régulièrement saisie par des familles qui contestent une décision de justice, ce qui n’entrera pas plus dans les compétences du Défenseur des droits que, aujourd’hui, dans celles du Défenseur des enfants. Mme Luisa Cava de Llano y Carrió, Defensora del Pueblo, a également signalé qu’elle était saisie de nombreuses plaintes auxquelles elle ne pouvait donner suite et que certaines d’entre elles étaient trop manifestement dépourvues de fondement pour mériter une réponse.

D’après l’étude d’impact fournie par le Gouvernement, le service du Médiateur de la République chargé d’examiner la recevabilité des saisines a ainsi déclaré irrecevables près de la moitié (49,31 %) des dossiers qu’il a examiné en 2008. La CNDS a pour sa part pris 33 décisions d’irrecevabilité sur les 153 dossiers examinés en 2009 (35). Le Défenseur de enfants a considéré que 34 % des réclamations qui lui ont été soumises en 2009 ne permettaient pas de fonder son intervention (36). C’est pour la HALDE que cette proportion est la plus élevée, puisque, parmi les 10 734 dossiers traités en 2009, 64 % ont été rejetés pour irrecevabilité et 10 % réorientés vers d’autres institutions (37). Lors de son audition, M. Louis Schweitzer, ancien président de la HALDE, a expliqué ce fort taux d’irrecevabilité par la différence entre la définition juridique de la discrimination, utilisée par la HALDE, et la signification souvent donnée à ce mot dans le langage courant, qui renvoie plus largement à un sentiment d’injustice.

Enfin, l’instruction des dossiers recevables ne conduit pas nécessairement à donner satisfaction à l’auteur de la réclamation. Lors de son audition, M. Roger Beauvois, président de la CNDS, a par exemple souligné que, pour 35 à 40 % des dossiers qui n’ont pas été écartés pour irrecevabilité, la CNDS conclut à l’absence de manquement à la déontologie. Pour la HALDE, en 2009, parmi les 1 752 dossiers (sur 10 734) ayant fait l’objet d’une instruction, 802 ont été rejetés. Sur 10 734 dossiers traités par la HALDE, seuls 950 ont donc réellement donné lieu à une intervention.

L’article 20 du projet de loi organique formule en fait de manière explicite un pouvoir d’appréciation que les textes en vigueur et la jurisprudence du Conseil d’État conduisaient déjà à reconnaître aux autorités existantes.

Il faut tout d’abord rappeler que, à la différence de la saisine du Défenseur des droits, celle de deux de ces autorités – le Médiateur de la République et la Commission nationale de déontologie de la sécurité –, est soumise à un « filtre » parlementaire, les parlementaires transmettant la réclamation uniquement si elle leur paraît entrer dans la compétence de cette autorité et mériter l’intervention de cette dernière (38). Lorsqu’elles sont saisies par un parlementaire, ces autorités sont à leur tour libres de donner suite ou non à la demande.

Une jurisprudence constante et ancienne du Conseil d’État considère que « les réponses adressées par le Médiateur aux parlementaires qui le saisissent de réclamations (…) n’ont pas le caractère de décisions administratives susceptibles de faire l’objet de recours par la voie contentieuse » (39) et que « la décision d’un parlementaire de donner ou non satisfaction à un administré lui demandant de saisir le Médiateur de la République n’a pas le caractère d’une décision susceptible de faire l’objet d’un recours pour l’excès de pouvoir » (40). Il en va de même pour les réponses adressées par le Médiateur aux auteurs des réclamations eux-mêmes et les lettres indiquant le motif pour lequel une réclamation est irrecevable (41). Lors de leur audition par votre rapporteur, Mme Marie-Christine de Montecler, rédactrice en chef de la revue Actualités juridiques – Droit administratif (AJDA), et M. Didier Truchet, professeur de droit public à Paris II, ont tous deux estimé qu’il n’y avait aucune raison de penser qu’il puisse en être autrement pour les décisions du Défenseur des droits, celui-ci n’étant pas doté d’un pouvoir de sanction.

Les textes régissant les deux autres autorités – le Défenseur des enfants et la HALDE –, qui peuvent comme le Défenseur des droits être saisies directement, leur reconnaissent également un pouvoir d’appréciation sur l’opportunité de donner suite à une réclamation. Le Défenseur des enfants peut ainsi faire toutes les recommandations qui lui paraissent utiles « lorsqu’une réclamation (…) lui paraît justifiée » (42).

Les textes relatifs à la HALDE peuvent paraître plus restrictifs, puisque l’article 21 du décret du 4 mars 2005 (43) lui permet explicitement d’écarter les réclamations n’entrant pas dans le champ de sa compétence ou apparaissant manifestement infondées. En pratique, on peut toutefois relever que, en 2009, seulement 1 752 dossiers sur 10 734 ont fait l’objet d’une instruction. Comme celle du Médiateur de la République, « la réponse par laquelle la haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité refuse de donner suite à une réclamation n’est pas susceptible de recours pour excès de pouvoir » (44), ce qui conduit de facto à lui reconnaître un pouvoir d’appréciation équivalent.

Votre commission a simplifié la rédaction de ce premier alinéa, en adoptant deux amendements identiques présentés par M. Jean-Jacques Urvoas et votre rapporteur supprimant l’adverbe « souverainement », inutile et inadapté, et un amendement de votre rapporteur supprimant la référence à des critères de nature et d’ancienneté des faits soumis au Défenseur des droits.

Dans la rédaction proposée par le Gouvernement, le deuxième alinéa de l’article 20 du projet de loi organique prévoyait que le Défenseur des droits n’était pas tenu s’indiquer les motifs pour lesquels il décidait de ne pas donner suite à une saisine. Le Sénat a au contraire décidé, sur la proposition de sa commission des Lois, que le Défenseur devrait motiver ses réponses aux personnes lui adressant des réclamations. Il peut en effet paraître souhaitable que le Défenseur des droits puisse expliquer à la personne le saisissant pourquoi il ne donne pas suite à sa demande, lorsqu’elle est sérieuse, et lui indiquer, le cas échéant, les démarches qu’il peut entreprendre ou les organismes qu’il peut contacter pour l’aider à résoudre le problème soulevé. C’est d’ailleurs la pratique couramment suivie par les autorités existantes, alors que la loi ne leur en fait pas obligation.

Votre rapporteur considère que cette pratique relève de la courtoisie, mais que son inscription dans la loi organique n’est pas cohérente avec la nature de la mission du Défenseur des droits, qui n’est pas une juridiction, mais intervient en opportunité et en équité, et de ses décisions, qui ne font pas grief. Cette obligation serait en outre susceptible de poser des difficultés pratiques compte tenu du nombre prévisible de saisines auxquelles le Défenseur des droits ne pourra donner suite. Cette motivation risquerait de n’être que purement formelle ou de se faire au détriment du traitement des dossiers méritant un examen approfondi. Suivant la proposition de votre rapporteur, votre commission a supprimé cette obligation.

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* *

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette successivement les amendements CL 73 et CL 74 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle adopte les amendements rédactionnels identiques CL 199 du rapporteur et CL 75 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels CL 200 et CL 201 du rapporteur.

Elle est saisie de l’amendement CL 202 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement supprime l’obligation faite au Défenseur des droits d’indiquer les motifs pour lesquels il décide de ne pas donner suite à une saisine.

M. Jean-Jacques Urvoas. À l’occasion de nos auditions, le président Schweitzer nous a expliqué que toutes les personnes qui saisissaient la HALDE recevaient une réponse. Pourquoi le Défenseur des droits, qui disposera de plus de moyens, n’aurait-il même plus l’obligation de se justifier lorsqu’il ne donne pas suite ? Nous venons de supprimer le mot « souverainement » au premier alinéa, mais votre amendement le réintroduit dans les faits…

M. le rapporteur. Les décisions du Défenseur des droits ne sont pas des décisions administratives faisant grief. Il est donc normal de ne pas lui imposer l’obligation de les motiver.

M. Jean-Jacques Urvoas. C’est une question de courtoisie.

L’amendement est adopté.

En conséquence, l’amendement CL 76 n’a plus d’objet.

La Commission adopte l’article 20 modifié.

Article 21

Pouvoirs de recommandation et d’injonction

L’article 21 du projet de loi organique permet au Défenseur des droits d’émettre toute recommandation de nature à régler les difficultés dont il est saisi et, si l’une de ses recommandations n’est pas suivie d’effets, d’enjoindre à la personne concernée de prendre les mesures nécessaires.

Les quatre premiers alinéas précisent l’étendue et les modalités du pouvoir de recommandation du Défenseur.

Le Défenseur des droits pourra formuler toute recommandation propre à assurer le respect des droits et libertés de la personne lésée et à régler les difficultés soulevées devant lui ou en prévenir le renouvellement, que ce soit en droit ou en équité.

Cette possibilité donnée au Défenseur des droits de recommander à la personne mise en cause de régler en équité, lorsque aucune règle de droit n’a été méconnue, la situation de la personne lésée s’inspire des pouvoirs dont sont dotés à l’heure actuelle le Médiateur de la république (45) et le Défenseur des enfants (46).

LA RECOMMANDATION EN ÉQUITÉ DU MÉDIATEUR DE LA RÉPUBLIQUE

Le Médiateur de la République est doté depuis 1976 du pouvoir de faire des recommandations en équité. Comme le relevait le rapport annuel du Médiateur de la République en 1992, « l’existence dans un État de droit d’un organisme (…) chargé de proposer aux administrations des solutions qui, en écartant la stricte application d’une règle de droit, permettent de régler un différend en équité, constitue une véritable hérésie. C’est reconnaître que l’application de la loi (…) peut être contestée pour ses conséquences inéquitables. »

Les Médiateurs de la République successifs se sont efforcés de dégager par leur pratique des principes permettant la conciliation de l’usage de ce pouvoir avec le respect des principes de l’État de droit et le respect de l’administration. Ces principes ont été énoncés par M. Paul Legatte, Médiateur de la République de 1986 à 1992 :

—  le respect de la volonté affirmée de l’auteur de la règle de droit conduit le Médiateur de la République à accepter une iniquité résultant de l’application d’un texte lorsqu’il apparaît que cette iniquité a été identifiée et acceptée par l’auteur du texte ;

—  une recommandation en équité peut intervenir si l’iniquité découle d’une erreur ou d’un oubli du législateur. Le Médiateur de la République doit alors vérifier que la solution qu’il propose est compatible avec l’esprit de la loi ou du règlement ;

—  la recommandation ne doit pas porter atteinte aux droits des tiers ;

—  les conséquences de la décision contestée doivent être véritablement inéquitables ;

—  la situation à régler doit être exceptionnelle ;

—  les conséquences financières de la solution proposée doivent être supportables pour la collectivité.

Deux aspects des conséquences de la recommandation en équité doivent également être évoquées :

—  l’acceptation par l’administration d’une solution en équité proposée par le Médiateur de la République ne la lie pas pour le règlement d’autres cas, même apparemment identiques ;

—  il paraît cohérent avec la reconnaissance législative du pouvoir de recommandation en équité que le fait de suivre une recommandation en équité ne conduise pas à engager la responsabilité de l’administrateur. Le rapport annuel du Médiateur de la République de 1992 relevait à cet égard que « le procureur général de la Cour des comptes tiendra compte de la recommandation du Médiateur de la République et ne prononcera pas de réquisitoire contre l’ordonnateur ainsi couvert par le Médiateur de la République ».

Le projet de loi organique prévoyait, dans sa rédaction initiale, que le Défenseur des droits était informé des suites données à ses recommandations. Le Sénat a adopté un amendement précisant que cette obligation d’information, dans le délai fixé par le Défenseur des droits, incombe aux autorités ou personnes auxquelles la recommandation est destinée.

Il a également adopté un amendement, en cohérence avec l’extension des missions du Défenseur à la lutte contre les discriminations, lui permettant de formuler des recommandations tendant à remédier à tout fait ou pratique qu’il estime discriminatoire ou à en prévenir le renouvellement. Cette disposition, qui pouvait ne pas paraître indispensable, dans la mesure où le Défenseur des droits peut s’autosaisir et où le premier alinéa du présent article lui donne un pouvoir général de recommandation, reprend un pouvoir attribué à la HALDE par le premier alinéa de l’article 11 de la loi du 30 décembre 2004. Elle permet au Défenseur d’émettre des recommandations en matière de discriminations même en l’absence de réclamation particulière. Votre commission, sur la proposition de votre rapporteur et de M. Jean-Jacques Urvoas, a étendu cette possibilité aux cas où le Défenseur des droits constaterait des pratiques contraires à l’intérêt de l’enfant.

Les deux derniers alinéas de l’article 21 du projet de loi organique dotent le Défenseur des droits d’un pouvoir d’injonction, qui va au-delà de celui dont bénéficient le Médiateur de la République et le Défenseur des enfants, la HALDE et la CNDS ne disposant pas, pour leur part, d’un tel pouvoir.

Alors que le pouvoir d’injonction du Médiateur et du Défenseur des enfants se limite aux cas d’inexécution d’une décision de justice passée en force de chose jugée (47), le Défenseur des droits peut enjoindre à la personne mise en cause de prendre, dans un délai déterminé, les mesures qu’il juge nécessaires, dès lors que ses recommandations n’ont pas été suivies d’effet ou qu’il n’a pas été informé des suites qui leur ont été données dans le délai qu’il avait fixé. Cette injonction peut apparaître comme un ultime avertissement avant la publication d’un rapport spécial.

S’il n’est pas donné suite à son injonction, le Défenseur des droits peut établir un rapport spécial, qu’il communique à la personne mise en cause et peut rendre public, ainsi que la réponse de la personne mise en cause, selon des modalités qu’il détermine. Cette rédaction permet au Défenseur des droits de publier ce rapport au Journal officiel, s’il le souhaite, ou par tout autre moyen de son choix s’il considère qu’un autre moyen de publicité peut, dans certains cas, être plus efficace.

Le Sénat a adopté un amendement de son rapporteur précisant que ce rapport spécial est accompagné « le cas échéant » de la réponse de la personne mise en cause. Cette modification vise à éviter que le Défenseur soit privé de la possibilité de publier un rapport spécial si la personne mise en cause n’y a pas répondu.

La sanction du non-respect de l’injonction du Défenseur des droits peut paraître limitée, mais elle correspond aux moyens d’action habituels des autorités chargées de la protection des droits, qui repose sur leur magistère d’influence et leur « droit de faire savoir ». La publication de rapports spéciaux après une recommandation ou une injonction non suivie d’effet est en effet prévue par les textes relatifs au Médiateur de la République, à la CNDS (48), au Défenseur des enfants et à la HALDE. Un dispositif analogue est prévu par l’article 30 de la loi organique du 6 avril 1981 pour le Defensor del Pueblo espagnol.

Votre commission a renforcé le caractère dissuasif de l’injonction du Défenseur des droits, en adoptant trois amendements identiques de votre rapporteur, de M. Jean-Jacques Urvoas et de M. Michel Vaxès prévoyant que l’établissement d’un rapport spécial serait automatique si une injonction n’était pas suivie d’effet, alors que le texte adopté par le Sénat n’en faisait qu’une faculté à l’appréciation du Défenseur des droits. Suivant l’avis de votre rapporteur, elle a également adopté deux amendements identiques de M. Urvoas et de M. Vaxès imposant la publicité du rapport spécial établi par le Défenseur des droits suite à une injonction non suivie d’effets.

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La Commission adopte les amendements identiques CL 203 du rapporteur et CL 77 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette successivement les amendements CL 78 et CL 79 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle adopte les amendements identiques CL 204 du rapporteur, CL 80 de M. Jean-Jacques Urvoas et CL 136 de M. Michel Vaxès.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, elle adopte les amendements identiques CL 81 de M. Jean-Jacques Urvoas et CL 258 de M. Michel Vaxès.

Puis elle adopte l’article 21 modifié.

Article 21 bis A (nouveau)

Observations sur les lieux de privation de liberté

À l’article 4 du présent projet de loi organique, votre commission a décidé de confier au Défenseur des droits la mission du contrôle des lieux de privation de liberté, à l’expiration du mandat du Contrôleur général des lieux de privation de liberté actuellement en fonctions.

Le présent article, introduit sur la proposition de votre rapporteur, confie en conséquence au Défenseur des droits les pouvoirs aujourd’hui dévolus au Contrôleur général des lieux de privation de liberté par l’article 9 de la loi du 30 octobre 2007.

Il prévoit que, à l’issue de chacune de ses visites, le Défenseur des droits fait connaître aux ministres intéressés ses observations sur l’état et le fonctionnement du lieu visité. S’il constate une violation grave des droits fondamentaux d’une personne privée de liberté, il communique sans délai ses observations aux autorités compétentes. À défaut de réponse dans le délai qu’il a fixé, ou s’il n’a pas été mis fin à la violation signalée, il peut rendre public le contenu de ses observations et des réponses reçues.

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La Commission adopte l’amendement de cohérence CL 205 du rapporteur, portant article additionnel après l’article 21.

Article 21 bis

Pouvoir de médiation

L’article 21 bis a été introduit par le Sénat sur la proposition de sa commission des Lois. Il vise à confier expressément au Défenseur des droits un pouvoir de médiation visant au règlement non juridictionnel du conflit. Le taux de réussite des médiations entreprises par le Médiateur de la République (93 % en 2009) fait apparaître tout l’intérêt de cette procédure dans la perspective d’un règlement rapide et apaisé des différends.

Lors de son audition par votre rapporteur, Mme Dominique Versini, Défenseure des enfants, a souligné que la médiation constituait son mode principal d’intervention et permettait de résoudre un grand nombre de difficultés par l’intervention des correspondants territoriaux.

Cette mission de médiation paraît consubstantielle à la mission du Défenseur des droits. C’est sans doute parce que ce rôle de médiation paraissait évident qu’il ne figurait pas plus explicitement dans le projet de loi organique initial que dans la loi instituant un Médiateur de la République...

La rédaction adoptée par le Sénat s’inspire directement de l’article 7 de la loi portant création de la HALDE. Elle précise que les constatations du Défenseur et les déclarations recueillies au cours de la procédure de médiation ne peuvent être ni produites ni invoquées dans les instances civiles et administratives sans le consentement des personnes intéressées. Une précision similaire figure aux articles 131-14 du code de procédure civile pour une médiation décidée par un juge, L. 315-1 du code monétaire et financier pour la médiation bancaire, R. 324-10 du code de la propriété intellectuelle et 14-1 du décret du 28 décembre 1977 sur l’organisation de la profession d’architecte.

Cette précision a pour objectif d’assurer le respect de la neutralité de la médiation et s’inscrit dans la cohérence de l’article 7 de la directive du 21 mai 2008 (49), qui prévoit que « les États membres veillent à ce que, sauf accord contraire des parties, ni le médiateur ni les personnes participant à l’administration du processus de médiation ne soient tenus de produire, dans une procédure judiciaire civile ou commerciale ou lors d’un arbitrage, des preuves concernant les informations résultant d’un processus de médiation ou en relation avec celui-ci ». Le même article de la directive prévoit deux exceptions au principe de confidentialité de la médiation, qui sont reprises par le second alinéa de l’article 21 bis du projet de loi organique :

—  lorsque des raisons d’ordre public l’imposent ;

—  lorsque la divulgation de l’accord est nécessaire à sa mise en œuvre ou à son exécution.

En outre, comme le rappelle le troisième alinéa de l’article 26 du projet de loi organique, cette exigence de confidentialité s’efface devant l’obligation faite au Défenseur des droits d’informer le procureur de la République des faits constitutifs d’un crime ou d’un délit dont il a pu avoir connaissance (50). Elle s’impose en revanche à lui lorsqu’il présente des observations devant une juridiction en application du deuxième alinéa du même article.

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La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 206 du rapporteur.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, elle adopte l’amendement rédactionnel CL 82 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle adopte l’article 21 bis modifié.

Article 21 ter

Assistance aux victimes de discrimination

Cet article, issu d’un amendement du rapporteur adopté en commission au Sénat, prévoit que, lorsque le Défenseur des droits estime que la réclamation d’une personne s’estimant victime de discrimination mérite son intervention (51), il l’assiste dans la constitution de son dossier et l’aide à identifier les procédures adaptées à son cas.

Il reprend une disposition introduite au premier alinéa de l’article 7 de la loi du 30 décembre 2004 à l’initiative du groupe socialiste du Sénat, qui part du constat que la constitution de leur dossier et le rassemblement d’éléments de preuve constituent l’une des principales difficultés auxquelles les victimes de discriminations sont confrontées.

Comme la HALDE, le Défenseur des droits aura donc une mission d’assistance aux victimes de discrimination pour, d’une part, les aider à constituer leur dossier, en particulier dans la perspective d’une procédure judiciaire, et, d’autre part, les aider à identifier le moyen d’action le mieux adapté à leur situation (médiation, transaction, action en justice).

Sur la proposition de votre rapporteur, satisfaisant une demande de M. Jean-Jacques Urvoas, votre commission a étendu cette assistance aux enfants victimes d’une atteinte à leurs droits.

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Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 83 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle adopte l’amendement CL 207 du rapporteur.

En conséquence, l’amendement CL 84 de M. Jean-Jacques Urvoas devient sans objet.

La Commission adopte l’article 21 ter modifié.

Article 22

Pouvoir de transaction

Dans la rédaction proposée par le Gouvernement, l’article 22 du projet de loi organique se réduisait à ce qui en constitue désormais le premier alinéa. Il dotait le Défenseur des droits de la faculté de proposer à l’auteur d’une réclamation et à la personne mise en cause de régler leur litige au moyen d’une transaction dont le Défenseur pouvait recommander les termes.

La transaction est définie par l’article 2044 du code civil comme « un contrat par lequel les parties terminent une contestation née, ou préviennent une contestation à naître ».

Le projet de loi organique attribue au Défenseur des droits un rôle de facilitateur de la transaction : il peut proposer aux parties la transaction qui lui paraît la plus équitable, mais il n’a aucun moyen de l’imposer, et c’est évidemment aux parties qu’il revient, d’une part, de décider de conclure une transaction ou non et, d’autre part, si elles le décident, d’en arrêter les termes.

Le titre XV du livre III du code civil fixe un certain nombre de conditions à la validité de la transaction :

—  il faut avoir la capacité de disposer des objets compris dans la transaction (article 2045) ;

—  on peut transiger sur l’intérêt civil qui résulte d’un délit, mais la transaction n’empêche pas la poursuite du ministère public (article 2046) ;

—  les transactions ne règlent que les différends qui s’y trouvent compris (article 2049) ;

—  les transactions ont, entre les parties, l’autorité de la chose jugée en dernier ressort (article 2052).

En outre, conformément à l’article 6 du code civil et aux principes généraux consacrés par le Conseil d’État et par la Cour de cassation, la transaction ne saurait méconnaître les règles d’ordre public.

La transaction étant définie comme un contrat, la question de la capacité des parties contractantes obéit aux mêmes règles ; un mineur ne pourra donc être concerné que s’il est représenté par ses représentants légaux.

L’État et les collectivités territoriales, mentionnés au premier alinéa de l’article 71-1 de la Constitution, sont libres de conclure une transaction. Dans une rédaction datant de 1804, l’article 2045 du code civil dispose certes que « les communes et établissements publics ne peuvent transiger qu’avec l’autorisation expresse du roi », mais la loi du mars 1982 ayant supprimé la tutelle de l’État sur les collectivités territoriales, cette disposition ne s’applique plus aux communes ni aux établissements publics qui en dépendent (52). Le code général des collectivités territoriales prévoit que, pour transiger, le maire doit recevoir l’autorisation du conseil municipal (article L. 2122-21), alors que le conseil général est directement compétent pour statuer sur les transactions (article L. 3213-5).

Les établissements publics de l’État, eux aussi visés par le premier alinéa de l’article 71-1 de la Constitution, doivent pour leur part recevoir une autorisation, à moins qu’ils aient été explicitement habilités à transiger par la loi, comme la Société nationale des chemins de fer français (SNCF) (53) et les établissements publics de santé (54). La jurisprudence du Conseil d’État a dégagé la signification moderne du dernier alinéa de l’article 2045, qui exige une « autorisation expresse du roi » pour que les établissements publics puissent transiger : « l’autorisation mentionnée à l’article 2045 du code civil n’est pas au nombre des décisions dont l’article 13 de la Constitution réserve la signature au Président de la République mais relève de la compétence attribuée au Premier ministre par l’article 21 de la Constitution » (55). Cette autorisation, qui ne nécessite pas de demande préalable de l’établissement concerné, peut être soit particulière, soit générale ; elle n’a ni pour effet ni pour objet d’approuver les stipulations du contrat de transaction.

Le Sénat ayant étendu la compétence du Défenseur des droits à la lutte contre les discriminations, il a complété cet article par quatre paragraphes accordant au Défenseur des droits le pouvoir de proposer une transaction pénale en matière de discrimination (56), accordé à la HALDE en 2006 (57) et dont M. Louis Schweitzer, ancien président de la HALDE, a estimé lors de son audition qu’il fonctionnait bien. Les discriminations étant sanctionnées pénalement, une disposition spécifique est en effet nécessaire pour ouvrir la possibilité d’une transaction respectant les prérogatives de l’autorité judiciaire et la séparation des pouvoirs.

Sont visées des dispositions législatives définissant précisément des délits de discrimination :

—  l’article 225-2 du code pénal vise le refus de fournir un bien ou un service ; l’entrave à l’exercice normal d’une activité économique quelconque ; le refus d’embaucher, la sanction ou le licenciement ; la subordination de la fourniture d’un bien ou d’un service, d’une offre d’emploi, de stage ou de formation à une condition fondée sur l’un des critères définis par l’article 225-1 du code pénal (origine, sexe, situation de famille, grossesse, apparence physique, patronyme, état de santé, handicap, caractéristiques génétiques, mœurs, orientation sexuelle, âge, opinions politiques, activités syndicales, appartenance ou non-appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie, une nation, une race ou une religion). La peine prévue par l’article 225-2 du code pénal est de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 € d’amende, portée à cinq ans d’emprisonnement et à 75 000 € d’amende pour le refus de la fourniture d’un bien ou d’un service commis dans un lieu accueillant du public ou aux fins d’en interdire l’accès ;

—  l’article 432-7 du code pénal vise la discrimination commise par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public qui consiste à refuser le bénéfice d’un droit accordé par la loi ou à entraver l’exercice normal d’une activité économique en raison de l’un des critères définis par l’article 225-1 du code pénal. La peine prévue par cet article est de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 € d’amende ;

—  les articles L. 1132-1 à L. 1132-3 du code du travail visent spécifiquement des discriminations se produisant dans le cadre du monde du travail ou le fait de témoigner de telles discriminations. Ils ne prévoient toutefois aucune sanction pénale ;

—  les articles L. 1142-1 et L. 1142-2 du code du travail concernent particulièrement les discriminations en milieu professionnel en raison du sexe, de l’état de grossesse ou de la situation de famille. L’article L. 1146-1 du même code sanctionne ces discriminations d’une peine d’un an d’emprisonnement et de 3 750 € d’amende.

L’introduction de cette disposition permettant au Défenseur des droits de proposer une transaction pénale répond au souci déjà exprimé par le législateur en 2006 de rendre plus effectives et plus rapides les sanctions prévues par notre droit en matière de discrimination, en complémentarité avec l’action de la justice, le procureur de la République étant en tout état de cause libre d’engager des poursuites.

La procédure proposée par le Sénat est encadrée de garanties destinées à préserver l’intérêt de la victime, lorsqu’il y en a une, et l’exigence constitutionnelle de respect du principe de la séparation des pouvoirs (58:

—  les faits doivent être constitutifs d’une discrimination sanctionnée par des articles du code pénal et du code du travail limitativement énumérés ;

—  la transaction ne peut pas porter sur des faits ayant déjà donné lieu à la mise en mouvement de l’action publique ;

—  les mesures proposées par le Défenseur des droits dans le cadre de la transaction ne portent pas atteinte à la liberté individuelle, puisqu’elles se limitent à l’indemnisation de la victime et à une amende, dont le montant est plafonné à 3 000 € pour une personne physique et 15 000 € pour une personne morale et fixé en fonction de la gravité des faits et des ressources de la personne. Le montant de l’amende pour les personnes morales respecte ainsi le principe fixé par l’article 131-38 du code pénal, aux termes duquel « le taux maximum de l’amende applicable aux personnes morales est égal au quintuple de celui prévu pour les personnes physiques par la loi qui réprime l’infraction ». La transaction peut également prévoir à titre complémentaire la diffusion d’un communiqué ;

—  la personne à qui la transaction est proposée est informée du fait qu’elle peut se faire assister d’un avocat avant de donner son accord à la proposition de transaction ;

—  la proposition de transaction faite par le Défenseur doit recueillir l’accord de l’auteur des faits ainsi que, le cas échéant, de la victime, et être homologuée par le procureur de la République.

Il appartient donc in fine au procureur de la République, saisi de la proposition de transaction, d’engager des poursuites, d’homologuer la transaction ou de classer la procédure sans suite. Le procureur de la République pourrait en particulier être amené à refuser l’homologation de la transaction qui lui est soumise s’il estime que les faits ne constituent pas une infraction ou, au contraire, s’il a l’intention, en raison de la gravité des faits, d’engager des poursuites.

Une circulaire du 26 juin 2006 (59) avait précisé les modalités de mise en œuvre du pouvoir de transaction de la HALDE, en particulier pour ce qui concerne le rôle du procureur de la République. La rédaction de l’article 22 du projet de loi organique reprenant celle des articles 11-1 à 11-3 de la loi du 30 décembre 2004, les mêmes principes pourraient s’appliquer à la collaboration entre le Défenseur des droits et l’autorité judiciaire pour la mise en œuvre de la transaction.

Si la discrimination a été portée par la victime à la seule connaissance du Défenseur, ou si elle a été directement constatée par ses agents en application du dernier alinéa de l’article 28, l’autorité judiciaire n’étant pas saisie des faits, la procédure de transaction pourrait être engagée sans qu’il soit besoin d’en référer au procureur de la République, sous réserve du signalement des crimes et délits prévu par le troisième alinéa de l’article 26. En revanche, conformément à l’article 19 du présent projet de loi organique, s’il apparaît que l’institution judiciaire est saisie des faits, le Défenseur ne pourrait proposer une transaction sans accord préalable, qui devra être demandé au procureur de la République. Si une enquête est en cours, le procureur de la République devrait indiquer au Défenseur s’il donne ou non son accord pour qu’il engage une procédure de transaction.

Si le juge d’instruction ou le tribunal correctionnel sont saisis des faits (à l’initiative du ministère public ou de la partie civile), le procureur de la République devrait faire connaître au Défenseur qu’une transaction est impossible, puisque l’action publique a déjà été mise en mouvement.

Si la transaction est homologuée par le procureur de la République, les actes tendant à sa mise en œuvre et à son exécution sont interruptifs de la prescription de l’action publique. Son exécution éteint l’action publique, comme le prévoit l’article 6 du code de procédure pénale, mais ne fait pas échec au droit de la partie civile de délivrer citation directe devant le tribunal correctionnel, qui statue sur les seuls intérêts civils.

Si la proposition de transaction n’est pas homologuée par le procureur de la République ou si une transaction homologuée n’est pas exécutée, le Défenseur des droits peut mettre en mouvement l’action publique.

Enfin, de même que l’article D. 1-1 du code de procédure pénale a précisé les modalités d’application du pouvoir de transaction de la HALDE, le V de l’article 22 prévoit qu’un décret précisera les modalités d’application des II à IV, qui accordent le même pouvoir au Défenseur des droits.

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La Commission adopte successivement les amendements CL 208, CL 209, CL 210, CL 211, CL 212, CL 213 et CL 214 du rapporteur, le premier et le dernier corrigeant des références et les autres étant rédactionnels.

Elle adopte l’article 22 modifié.

Article 23

Engagement de poursuites disciplinaires

L’article 23 du projet de loi organique permet au Défenseur des droits de saisir l’autorité disciplinaire compétente lorsque les faits dont il a connaissance lui paraissent justifier une sanction de cette nature. Il ne s’applique pas aux magistrats, qui relèvent en matière disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature, dont l’article 65 de la Constitution prévoit, depuis la révision constitutionnelle de juillet 2008, qu’il peut être saisi directement par un justiciable dans les conditions prévues par la loi organique n° 2010-830 du 22 juillet 2010.

La Commission nationale de déontologie de la sécurité (60) et la HALDE (61) sont à l’heure actuelle dotées d’un pouvoir analogue. D’après son rapport d’activité 2009, la CNDS a fait usage de cette prérogative pour 44 des 153 dossiers traités en 2009, transmettant, afin qu’ils envisagent des poursuites disciplinaires, 26 de ses avis aux ministres de tutelle et 18 aux procureurs généraux, compétents en matière disciplinaire pour les actes de police judiciaire exercés par les officiers de police judiciaire.

La compétence disciplinaire que le Médiateur de la République tient de l’article 10 de la loi du 3 janvier 1973 pourrait paraître plus étendue, puisque, en vertu de cet article, le Médiateur de la République peut engager une procédure disciplinaire au lieu et place de l’autorité compétente. La différence avec la procédure proposée par le projet de loi organique est pourtant minime, puisque, comme l’avait souligné le professeur André Legrand, « cette disposition de l’article 10 de la loi du 3 janvier 1973 ne modifie (…) que les conditions de saisine des instances disciplinaires ; elle ne change rien aux autres aspects de la procédure disciplinaire contre les agents publics » (62). Il paraîtrait en effet peu satisfaisant que la sanction de faits identiques puisse relever de procédures différentes selon que la procédure disciplinaire est initiée par le Médiateur ou par l’autorité compétente elle-même.

Il convient de souligner, comme l’étude d’impact le rappelle, que ce pouvoir n’a jamais été exercé depuis l’instauration du Médiateur de la République en 1973. Lors de son audition par votre rapporteur, M. Jean-Paul Delevoye, Médiateur de la République, s’est déclaré satisfait de la rédaction proposée par cet article et a estimé qu’elle devrait être davantage applicable que le texte actuellement en vigueur.

L’article 23 du projet de loi organique permet au Défenseur des droits de saisir l’autorité disciplinaire des faits dont il a connaissance et qui lui paraissent de nature à justifier une sanction, sans qu’il soit nécessaire qu’il ait préalablement reçu une réclamation à ce sujet.

Les deuxième et troisième alinéas de cet article sont de nature à renforcer l’efficacité de l’intervention du Défenseur des droits en matière disciplinaire :

—  l’autorité compétente doit informer le Défenseur des droits, dans un délai qu’il fixe, des suites réservées à sa saisine et, s’il n’y a pas été donné suite, des motifs de cette décision. Cette motivation n’est pas prévue par les textes régissant la CNDS, la HALDE et le Médiateur ;

—  si cette information ne lui est pas fournie, ou s’il estime que sa saisine n’a pas été suivie des mesures nécessaires, le Défenseur des droits peut établir un rapport spécial et le rendre public selon des modalités qu’il détermine. Comme à l’article 21, le Sénat a adopté un amendement précisant que ce rapport spécial est accompagné « le cas échéant » de la réponse de cette autorité, afin que l’absence de réponse de l’autorité ne constitue pas un obstacle à la publication du rapport.

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Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette successivement l’amendement CL 137 de M. Michel Vaxès et l’amendement CL 85 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle adopte l’amendement rédactionnel CL 215 du rapporteur.

Elle adopte l’article 23 modifié.

Article 23 bis

Sanctions à l’égard de personnes soumises à agrément ou autorisation

Introduit à l’initiative de la commission des Lois du Sénat, cet article attribue au Défenseur des droits une prérogative dont la HALDE bénéficie en application du second alinéa de l’article 14 de la loi du 30 décembre 2004.

Il lui permet de recommander à une autorité publique disposant d’un pouvoir d’agrément ou de sanction à l’égard d’une personne physique ou morale de faire usage de son pouvoir de suspension ou de sanction lorsque cette personne a commis des actes discriminatoires. Comme nous l’avions décidé pour la HALDE en 2006 sur la proposition de notre collègue Laurent Hénart, cette prérogative ne se limite pas aux activités soumises à agrément ou autorisation, mais s’applique plus généralement à celles qui restent soumises à un régime de contrôle administratif spécial comportant des pouvoirs de sanction tels que la fermeture provisoire de l’établissement (63).

Le Défenseur des droits est ensuite tenu informé des suites données à sa recommandation.

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La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 216 du rapporteur.

Elle adopte l’article 23 bis modifié.

Article 24

Consultation du Conseil d’État

L’article 27 du projet de loi organique permet au Défenseur des droits, lorsqu’il est saisi d’une réclamation soulevant une difficulté d’interprétation d’un texte législatif ou réglementaire, de demander un avis au Conseil d’État. Il répond à une demande du Médiateur de la République.

Aucune des autorités auxquelles le Défenseur des droits est appelé à se substituer ne bénéficie d’un pouvoir équivalent. Il est complémentaire de la possibilité prévue par l’article 16 de faire procéder à des études par le Conseil d’État ou la Cour des comptes, qui trouve son équivalent dans l’article 12 de la loi du 3 janvier 1973 et dont l’étude d’impact jointe au projet de loi précise qu’elle ne va pas jusqu’à permettre de formuler une demande d’avis au Conseil d’État pour lever une difficulté d’interprétation des textes en vigueur.

Les avis du Conseil d’État sur la portée des textes législatifs ou réglementaires applicables aux différends portés devant le Défenseur des droits devraient permettre d’apporter des solutions plus rapides aux réclamations résultant d’interprétations divergentes des textes entre la personne ayant saisi le Défenseur des droits et l’organisme mis en cause. Ils pourraient en outre être à l’origine de propositions de modifications législatives ou réglementaires de la part du Défenseur des droits, en vertu du premier alinéa de l’article 25 du projet de loi organique, ou du Conseil d’État lui-même, comme le prévoit l’article L. 112-3 du code de justice administrative.

Conformément à une jurisprudence constante du Conseil d’État (64), le projet de loi organique précise que ces avis ne pourront porter sur des questions soumises à une autorité juridictionnelle. Il convient en outre de rappeler que les avis ne lient pas le Conseil d’État statuant au contentieux.

Sur proposition de son rapporteur, le Sénat a adopté un amendement permettant au Défenseur des droits de rendre publics les avis rendus par le Conseil d’État à sa demande. L’objectif de cette publicité, à la discrétion du Défenseur des droits, est de mettre fin à certaines difficultés d’interprétation récurrentes et de limiter ainsi le nombre de réclamations portées devant le Défenseur des droits et les juridictions compétentes.

L’amendement adopté par le Sénat respecte le principe traditionnel, consacré par l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978 (65), qui veut que les avis du Conseil d’État ne soient, à la différence de ses arrêts, pas publics, mais que leur destinataire puisse les rendre publics ou autoriser le Conseil d’État à le faire.

Les conditions dans lesquelles l’avis du Conseil d’État sera rendu seront précisées par décret en Conseil d’État.

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Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 86 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle rejette, suivant l’avis défavorable du rapporteur, les amendements identiques CL 87 de M. Jean-Jacques Urvoas et CL 138 de M. Michel Vaxès.

Puis elle adopte l’article 24 modifié.

Article 24 bis (nouveau)

Action collective administrative

Suivant la proposition de votre rapporteur, votre commission a introduit cet article 24 bis, qui dote le Défenseur des droits d’un pouvoir nouveau, dont aucune autorité ne disposait jusqu’à présent.

Il donne au Défenseur des droits la possibilité d’introduire devant la juridiction administrative une action collective en reconnaissance de droits individuels de plusieurs personnes l’ayant préalablement saisi, ayant les mêmes intérêts, se trouvant dans une situation juridique identique et mettant en cause la même personne morale de droit public ou le même organisme investi d’une mission de service public.

Si le juge fait droit à cette action collective, toute personne qui remplit les conditions de droit et de fait fixées par le juge, et dont l’action n’est pas forclose, peut se prévaloir des droits reconnus par la décision passée en force de chose jugée.

La rédaction de cet article, dont les modalités d’application seront précisées par décret en Conseil d’État, s’inspire des travaux du groupe de travail sur l’action collective en droit administratif mis en place par le vice-président du Conseil d’État en juin 2008.

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La Commission est saisie de l’amendement CL 217 du rapporteur, portant article additionnel après l’article 24.

M. le rapporteur. Le Défenseur des droits pouvant être saisi de problématiques récurrentes, je propose, en m’appuyant sur un rapport du Conseil d’État, de lui donner la possibilité d’introduire devant la justice administrative, au nom d’un groupe de personnes ayant les mêmes intérêts, une action collective en reconnaissance de droits individuels en faveur des membres de ce groupe.

La Commission adopte l’amendement portant article additionnel après l’article 24.

Article 25

Propositions de réformes et attributions consultatives

Dans sa rédaction initiale, l’article 25 du projet de loi organique se limitait à prévoir que le Défenseur des droits pouvait faire toute proposition de modification législative ou réglementaire. Il s’agit de permettre au Défenseur des droits de dépasser le cas individuel qui lui a été soumis lorsque le préjudice subi trouve son origine dans le contenu même de la règle de droit ou de la procédure suivie.

Le Médiateur de la République (66), la HALDE (67), la CNDS (68) et le Défenseur des enfants (69) disposent à l’heure actuelle de possibilités analogues, avec parfois une rédaction plus restrictive. Ainsi, si le Défenseur des droits peut « recommander de procéder aux modifications législatives ou réglementaires qui lui paraissent utiles », le Médiateur de la République, peut suggérer les modifications qui lui paraissent opportunes « lorsqu’il lui apparaît que l’application de dispositions législatives ou réglementaires aboutit à des situations inéquitables ». Lors de son audition, Mme Dominique Versini, Défenseure des enfants, a insisté sur cette dimension de l’action du Défenseur des enfants, qui a été à l’origine de plusieurs réformes et modifications de textes en cours de discussion. Il en va de même du Médiateur de la République, dont le rapport d’activité récapitule les propositions de réforme, ainsi que les suites qui leur ont été données (70).

À l’initiative de sa commission des Lois, le Sénat a renforcé les attributions consultatives du Défenseur des droits, en s’inspirant de celles prévues pour la HALDE par l’article 15 de la loi du 30 décembre 2004.

Il a tout d’abord prévu que le Défenseur des droits devrait être obligatoirement consulté par le Premier ministre sur tout projet de loi relatif à la lutte contre les discriminations et à la promotion de l’égalité, son avis étant public. Cette obligation appelle plusieurs remarques. D’une part, comme l’ont relevé Mme Dominique Versini et M. Jean-Paul Delevoye lors de leurs auditions, il peut ne pas paraître très cohérent, compte tenu de l’étendue des compétences du Défenseur des droits, de prévoir qu’il ne soit consulté que sur les projets de loi relatifs à une partie de son champ de compétence et non sur les autres.

D’autre part, on peut douter de la conformité à la Constitution de cette disposition, dont la méconnaissance entacherait la régularité de la procédure législative et conduirait à la censure de la loi concernée. Cette obligation de consultation paraît excéder l’habilitation donnée au législateur organique par l’article 71-1 de la Constitution. A contrario de la consultation du Conseil d’État (article 39), du Conseil économique, social et environnemental (CESE) (article 70), de l’assemblée délibérante des collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 de la Constitution ou de l’assemblée délibérante de la Nouvelle-Calédonie (article 77), cette consultation obligatoire sur certains projets de loi n’est en effet pas explicitement prévue par le texte constitutionnel.

Il convient de rappeler que, dans une décision du 24 juin 2010, le Conseil constitutionnel a censuré un article de la loi organique relative au Conseil économique, social et environnemental qui imposait la consultation de ce conseil sur un rapport relatif à l’évolution de sa composition. Cette consultation n’étant pas prévue par les articles 69 et 70 de la Constitution (71), le Conseil constitutionnel a estimé que cet article de la loi organique méconnaissait le champ de compétence du CESE.

En outre, cette obligation peut paraître inutile, dans la mesure où le caractère général de son pouvoir de recommandation de modifications législatives lui permet, en tout état de cause, de donner son avis sur tout projet de loi dès lors qu’il le juge utile, sans qu’il ait été saisi à cette fin par le Premier ministre. La Défenseure des enfants, dont la loi du 6 mars 2006 ne prévoit pas qu’elle soit consultée sur les projets de loi, a par exemple plusieurs fois fait usage de cette possibilité (72).

Suivant la proposition de votre rapporteur, votre commission a supprimé le caractère obligatoire de cette consultation, qu’elle a permise pour l’ensemble des projets de loi entrant dans le champ de compétences du Défenseur des droits. Elle a également supprimé la mention de la publicité de l’avis du Défenseur des droits, inutile au regard de l’article 27 du présent projet de loi organique, qui permet au Défenseur des droits de rendre ses avis publics.

Le Sénat a assorti cette consultation obligatoire par le Premier ministre d’une consultation facultative par le Premier ministre ou le président d’une assemblée parlementaire sur toute question relevant de sa compétence, telle qu’elle est définie par l’article 71-1 de la Constitution et précisée par l’article 4 du projet de loi organique. L’avis du Défenseur des droits devrait être rendu dans un délai d’un mois.

Enfin, sur le modèle de la HALDE, et uniquement à la demande du Premier ministre, le Défenseur des droits pourrait être associé à la préparation et à la définition de la position française dans les négociations internationales portant sur des questions relevant de son domaine de compétence et participer à la représentation française dans les organisations internationales et communautaires compétentes dans ces domaines. L’article 11 de la loi du 6 janvier 1978 (73) prévoit de manière analogue la possibilité d’une association de la Commission nationale de l’informatique et des libertés à la préparation et à la définition de la position française dans les négociations internationales dans le domaine de la protection des données à caractère personnel.

Lors de leur audition, Mme Dominique Versini, Défenseure des enfants, et M. Jean-Paul Delevoye, Médiateur de la République, ont exprimé certaines réserves sur la rédaction de cette disposition, qui leur a paru poser un problème de compatibilité avec l’indépendance du Défenseur des droits. En effet, alors que celui-ci ne reçoit, conformément à l’article 2 du projet de loi organique, aucune instruction, la position de la France dans les négociations et les organisations internationales ne saurait être autre que celle qui est définie par l’exécutif. Suivant l’avis de votre rapporteur, votre commission a adopté deux amendements identiques présentés par M. Jean-Jacques Urvoas et M. Michel Vaxès supprimant cet alinéa.

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La Commission est saisie de l’amendement CL 218 du rapporteur.

M. le rapporteur. Je propose que le Défenseur des droits puisse être consulté par le Premier ministre sur tout projet de loi intervenant dans son champ de compétence.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, les amendements CL 88 à CL 90 de M. Jean-Jacques Urvoas et l’amendement CL 139 de M. Michel Vaxès n’ont plus d’objet.

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 219 du rapporteur.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, elle adopte les amendements identiques CL 91 de M. Jean-Jacques Urvoas et CL 140 de M. Michel Vaxès.

En conséquence, les amendements CL 220 à CL 222 du rapporteur, les amendements, CL 93 et CL 94 de M. Jean-Jacques Urvoas et l’amendement CL 141 de M. Michel Vaxès n’ont plus d’objet.

La Commission adopte l’article 25 modifié.

Article 26

Relations avec l’autorité judiciaire

L’article 26 du projet de loi organique précise dans quelles conditions le Défenseur des droits peut intervenir au cours d’une procédure juridictionnelle et doit transmettre certaines informations à l’autorité judiciaire.

Le premier alinéa rappelle, conformément aux principes constitutionnels de séparation des pouvoirs et d’indépendance de l’autorité judiciaire (74), que le Défenseur des droits ne peut remettre en cause une décision juridictionnelle. Elle est plus claire que celle qui figure dans les textes relatifs au Médiateur de la République, au Défenseur des droits et à la CNDS, qui font référence au « bien fondé d’une décision juridictionnelle ».

Alors qu’il est interdit au Médiateur de la République (75), au Défenseur des enfants (76) et à la CNDS (77) d’« intervenir dans une procédure engagée devant une juridiction », le deuxième alinéa permet au Défenseur des droits, comme la HALDE (78) le fait aujourd’hui, de présenter des observations devant les juridictions civiles, administratives ou pénales. Il n’est pas nécessaire qu’il soit saisi d’une réclamation relative à l’affaire en cours pour pouvoir intervenir.

Le projet de loi organique permet au Défenseur des droits de présenter des observations dans trois circonstances :

—  de sa propre initiative ;

—  à l’invitation d’une juridiction, d’office ;

—  à l’invitation d’une juridiction, suite à la demande d’une partie, la juridiction étant libre de donner suite ou non à la demande qui lui est présentée par une partie.

Dans les deux dernières hypothèses, le Défenseur des droits n’est pas tenu de répondre à l’invitation de la juridiction ; dans la première, son intervention est de droit.

La rédaction initiale du projet de loi organique, opérait une distinction entre les interventions du Défenseur des droits, selon qu’elles répondaient à l’invitation d’une juridiction ou que le Défenseur des droits intervenait de sa propre initiative. Dans le premier cas, il pouvait « présenter des observations », alors que, dans le second, il était « entendu par ces juridictions ». Le Défenseur des droits aurait par conséquent pu présenter des observations écrites dans le premier cas et pas dans le deuxième. À l’initiative de son rapporteur, le Sénat a adopté un amendement harmonisant ces rédactions pour prévoir que, dans tous les cas, le Défenseur des droits peut présenter des observations écrites ou orales. Il a ainsi entendu permettre au Défenseur des droits d’intervenir « de sa propre initiative, par des observations écrites, lorsque la procédure est écrite, par exemple devant le tribunal de grande instance ou le tribunal administratif » (79).

Comme le précise son rapport annuel 2009, la HALDE fait un usage fréquent de son pouvoir de présenter des observations devant les juridictions, y compris devant des cours d’appel, le Conseil d’État ou la Cour de cassation.

OBSERVATIONS PRÉSENTÉES PAR LA HALDE DEVANT LES JURIDICTIONS

 

2005

2006

2007

2008

2009

Observations devant les juridictions

1

48

115

64

212

Source : Rapports annuels de la HALDE.

La multiplication des interventions de la HALDE a suscité certaines contestations de la part de parties qui estimaient que celles-ci violaient le droit à un procès équitable posé par l’article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et se caractérisaient par un cumul de fonctions incompatibles entre elles au regard de la directive 2000/43/CE du Conseil du 29 juin 2000 relative à la mise en œuvre du principe de l’égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d’origine ethnique.

Dans un arrêt du 2 juin 2010 (80), la chambre sociale de la Cour de cassation a clairement écarté ces critiques et précisé la portée de l’article 13 de la loi du 30 décembre 2004, dont s’inspire le deuxième alinéa de l’article 26 du projet de loi organique :

—  d’une part, « les dispositions de l’article 13 de la loi du 30 décembre 2004, modifiées par la loi du 31 mars 2006, qui, sans être contraires à l’article 13 de la directive n° 2000/43/CE du Conseil du 29 juin 2000, prévoient que la HALDE a la faculté de présenter des observations portées à la connaissance des parties, ne méconnaissent pas en elles-mêmes les exigences du procès équitable et de l’égalité des armes dès lors que les parties sont en mesure de répliquer par écrit et oralement à ces observations et que le juge apprécie la valeur probante des pièces qui lui sont fournies et qui ont été soumises au débat contradictoire » ;

—  d’autre part, « en donnant à la HALDE le droit de présenter des observations par elle-même ou par un représentant dont rien n’interdit qu’il soit un avocat, la loi ne lui a pas conféré la qualité de partie ».

Le troisième alinéa de l’article 26 impose au Défenseur des droits, lorsque les faits portés à sa connaissance laissent présumer d’un crime ou d’un délit, d’en informer le procureur de la République. Cette disposition n’apporte aucun élément supplémentaire au second alinéa de l’article 40 du code de procédure pénale, qui dispose que « toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l’exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d’un crime ou d’un délit est tenu d’en donner avis sans délai au procureur de la République et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs ».

L’information du procureur de la République par le Défenseur des droits n’apporte aucune restriction à l’appréciation de l’opportunité des poursuites par le procureur de la République. Ce dernier peut décider, comme le prévoit l’article 40-1 du code de procédure pénale :

—  soit d’engager des poursuites ;

—  soit de mettre en œuvre une procédure alternative aux poursuites ;

—  soit de classer sans suite la procédure dès lors que les circonstances particulières liées à la commission des faits le justifient.

L’article 40-2 du même code fait obligation au procureur de la République d’informer l’autorité qui l’a saisi des poursuites ou des mesures alternatives aux poursuites qui ont été décidées à la suite de son signalement ou des raisons juridiques ou d’opportunité qui ont justifié un classement sans suite.

Par coordination avec l’adoption de l’article 21 bis relatif à la médiation et avec la possibilité donnée au Défenseur des droits de proposer une transaction pénale en matière de discrimination, le Sénat a précisé, d’une part, que le Défenseur des droits devait informer le procureur de la République qu’une mission de médiation a été initiée sur les faits qu’il lui signale et, d’autre part, que le signalement d’un délit au procureur de la République ne fait pas en lui-même obstacle à la mise en œuvre d’une procédure de transaction. Si le Défenseur des droits décide de mettre en œuvre une transaction à la suite de la commission d’un délit de discrimination qui a été porté à sa connaissance, la révélation de ce délit au parquet pourra intervenir à l’occasion de la mise en œuvre de cette procédure.

Enfin, le dernier alinéa de l’article 26 reprend le premier alinéa de l’article 4 de la loi du 6 mars 2000 instituant un Défenseur des enfants. Il prévoit que le Défenseur des droits porte à la connaissance de l’autorité judiciaire les affaires concernant un mineur susceptibles de donner lieu à une mesure d’assistance éducative prévue par l’article 375 du code civil ou toutes informations qu’il aurait recueillies à l’occasion de sa saisine par un mineur impliqué dans une procédure en cours.

L’article 375 du code civil dispose que « si la santé, la sécurité ou la moralité d’un mineur non émancipé sont en danger, ou si les conditions de son éducation ou de son développement physique, affectif, intellectuel et social sont gravement compromises, des mesures d’assistance éducative peuvent être ordonnées par justice à la requête des père et mère conjointement, ou de l’un d’eux, de la personne ou du service à qui l’enfant a été confié ou du tuteur, du mineur lui-même ou du ministère public ».

D’après le rapport d’activité 2009 de la Défenseure des enfants, le recours à ces signalements reste marginal, puisque des contacts avec les parquets ont eu lieu dans 2 % des dossiers.

*

* *

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 95 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, elle adopte l’amendement rédactionnel CL 96 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL 223 du rapporteur.

Elle adopte également, suivant l’avis favorable du rapporteur, l’amendement rédactionnel CL 97 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle est saisie de l’amendement CL  98 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. le rapporteur. Avis défavorable, la préoccupation des auteurs de l’amendement étant satisfaite par l’article 40-2 du code de procédure pénale.

La Commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CL 99 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle adopte l’amendement rédactionnel CL 224 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 26 modifié.

Après l’article 26

La Commission rejette, suivant l’avis défavorable du rapporteur, l’amendement CL 100 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Article 26 bis

Promotion des droits de l’enfant et de l’égalité

L’article 26 bis du projet de loi organique, qui résulte d’un amendement du rapporteur de la commission des Lois du Sénat, confie au Défenseur des droits des missions de communication et de promotion des droits de l’enfant et de l’égalité qui incombent aujourd’hui respectivement au Défenseur des enfants (81) et à la HALDE (82).

L’objectif de cet article est de favoriser les pratiques égalitaires et le respect des droits de l’enfant par une meilleure connaissance des comportements et le développement d’actions de prévention. Il s’inscrit dans le cadre des préconisations de l’article 13 de la directive du 2000/43/CE du Conseil du 29 juin 2000 relative à la mise en œuvre du principe de l’égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d’origine ethnique, qui prévoit que « les États membres désignent un ou plusieurs organismes chargés de promouvoir l’égalité de traitement » ayant notamment pour compétence « de conduire des études indépendantes concernant les discriminations (…) et d’émettre des recommandations sur toutes les questions liées à ces discriminations ».

Il satisfait également l’article 16 de la Déclaration sur le droit et la responsabilité des individus, groupes et organes de la société de promouvoir et protéger les droits de l’homme et les libertés fondamentales universellement reconnus, adoptée par l’Assemblée générale des Nations Unies le 9 décembre 1998, selon lequel « les individus, organisations non gouvernementales et institutions compétentes ont un rôle important à jouer pour ce qui est de sensibiliser davantage le public aux questions relatives à tous les droits de l’homme et à toutes les libertés fondamentales, en particulier dans le cadre d’activités d’éducation, de formation et de recherche dans ces domaines en vue de renforcer encore, notamment, la compréhension, la tolérance, la paix et les relations amicales entre les nations ainsi qu’entre tous les groupes raciaux et religieux, en tenant compte de la diversité des sociétés et des communautés dans lesquelles ils mènent leurs activités ».

L’article adopté par le Sénat distingue deux séries de mesures. La première comprend des actions de communication et d’information et concerne à la fois la promotion des droits de l’enfant et la lutte contre les discriminations. La deuxième ne s’applique qu’à la lutte contre les discriminations ; elle consiste à :

—  conduire et coordonner des travaux d’études et de recherches ;

—  promouvoir les bonnes pratiques ;

—  favoriser la mise en œuvre de programmes de formation ;

—  susciter et soutenir les initiatives de tous organismes publics ou privés en ce qui concerne l’élaboration et l’adoption d’engagements visant à la promotion de l’égalité.

L’expérience de la HALDE montre ce que peuvent être de telles actions. Outre le soutien aux actions engagées sur le terrain par les administrations, entreprises, associations ou partenaires sociaux, la HALDE a créé un répertoire des bonnes pratiques et des initiatives, des modules de formation à distance destinés à promouvoir l’égalité en entreprise, au quotidien, et dans le domaine de l’éducation.

Suivant l’avis de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement de M. Jean-Jacques Urvoas étendant ces missions à l’ensemble du champ de compétence du Défenseur des droits.

*

* *

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 101 de M. Jean-Jacques Urvoas.

En conséquence, les amendements CL 142 de M. Michel Vaxès, CL 225 du rapporteur et CL 102 de M. Jean-Jacques Urvoas n’ont plus d’objet et l’article 26 bis est ainsi rédigé.

Article 26 ter

Intervention du service d’aide sociale à l’enfance

Afin de renforcer l’efficacité de l’action du Défenseur des droits au service de la défense des droits de l’enfant, le Sénat a inséré un article 26 ter dans le projet de loi organique reprenant le second alinéa de l’article 4 de la loi du 6 mars 2000 instituant un Défenseur des enfants.

La loi du 6 mars 2000 prévoit que le Défenseur des enfants informe le président du conseil général compétent des affaires susceptibles de justifier une intervention du service de l’aide sociale à l’enfance. Ce service a notamment pour mission, en application de l’article L. 221-1 du code de l’action sociale et des familles, d’apporter un soutien matériel, éducatif et psychologique, tant aux mineurs qu’à leur famille, lorsqu’ils sont confrontés à des difficultés risquant de mettre en danger la santé, la sécurité, la moralité de ces mineurs ou de compromettre gravement leur éducation ou leur développement physique, affectif, intellectuel et social. Il doit par ailleurs mener en urgence des actions de protection de ces mineurs.

Compte tenu du caractère organique du présent projet de loi, le Sénat a adapté cette disposition en substituant à la référence au conseil général une référence aux « autorités locales compétentes » afin de ne pas avoir à modifier ultérieurement la loi organique si une loi ordinaire attribuait la compétence d’aide sociale à l’enfance à une autre collectivité. Cette modification est d’autant plus opportune que l’article 12 de la loi de réforme des collectivités territoriales prévoit que, par convention passée avec le département, la métropole peut exercer cette compétence à la place du département à l’intérieur de son périmètre.

À la différence du texte de la loi du 6 mars 2000, le texte adopté par le Sénat faisait de cette saisine des autorités locales compétentes une simple possibilité laissée à la discrétion du Défenseur des droits. Suivant l’avis de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement de M. Jean-Jacques Urvoas rendant cette saisine obligatoire.

L’article 11 A du projet de loi organique permet au Défenseur des droits de déléguer cette compétence au Défenseur des enfants nommé sur sa proposition par le Premier ministre.

*

* *

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 143 de M. Michel Vaxès.

Elle adopte, suivant l’avis favorable du rapporteur, l’amendement CL 103 de M. Jean-Jacques Urvoas.

La Commission adopte l’article 26 ter modifié.

Article 27

Publicité des documents publiés sous l’autorité du Défenseur des droits

Dans la rédaction initialement proposée par le Gouvernement, l’article 27 du projet de loi organique comportait deux alinéas.

Le premier alinéa fixait les conditions de mise en œuvre du dernier alinéa de l’article 71-1 de la Constitution, qui dispose que « le Défenseur des droits rend compte de son activité au Président de la République et au Parlement ». Il prévoyait la présentation par le Défenseur des droits d’un rapport annuel d’activité, remis au Président de la République et au président de chacune des deux assemblées parlementaires et publié. Il précisait en outre que ce rapport faisait l’objet d’une présentation devant chacune des deux assemblées.

Le deuxième alinéa permettait au Défenseur des droits, après en avoir informé la personne mise en cause, de rendre publics ses avis, recommandations ou décisions, avec les observations de la personne mise en cause. Comme le prévoit le dernier alinéa de l’article 29, sauf accord des intéressés, aucune mention permettant l’identification de personnes physiques ne peut être faite dans ces documents.

La commission des Lois du Sénat a procédé à une réécriture de l’ensemble de cet article pour lever certaines ambiguïtés et offrir au Défenseur des droits la possibilité de présenter des rapports thématiques.

Elle a tout d’abord fait apparaître clairement que la publicité des avis, recommandations et décisions du Défenseur des droits n’était pas liée à la publication de son rapport annuel mais pouvait intervenir à tout moment. Comme aux articles 21 et 23, elle a en outre précisé que ces documents étaient rendus publics « le cas échéant » avec la réponse de la personne mise en cause, afin que l’absence de réponse ne puisse pas empêcher la publication. C’est l’effet dissuasif de l’intervention du Défenseur qui est ici recherché, reposant sur la crainte d’une publicité négative pour la personne mise en cause.

Cette disposition s’ajoute à d’autres mesures de publicité déjà prévues par le projet de loi organique :

—  rapport spécial lorsqu’il n’a pas été donné suite à une injonction (article 21) ;

—  rapport spécial lorsque l’autorité disciplinaire n’a pas pris les mesures nécessaires (article 23) ;

—  publicité de l’avis du Conseil d’État sur la portée d’une disposition législative ou réglementaire (article 24) ;

—  avis sur les projets de loi relatifs à la lutte contre les discriminations et à la promotion de l’égalité (article 25) ;

—  règlement intérieur et code de déontologie (article 29 bis).

Les « recommandations » du Défenseur des droits sont visées à l’article 21 du projet de loi organique et au premier alinéa de son article 25. Ses avis sont mentionnés à l’article 25 ; il s’agit des avis émis en réponse à une consultation du Premier ministre, du Président de l’Assemblée nationale ou du Président du Sénat. Le terme de « décisions » n’est pour sa part pas précisément défini ; il paraît pouvoir recouvrir tous les actes autres que des recommandations ou avis. Outre les injonctions et les rapports spéciaux qui peuvent en découler, ce terme peut désigner notamment la décision de proposer une transaction (article 22), de saisir l’autorité disciplinaire (article 23) ou une autorité dotée d’un pouvoir de sanction (article 23 bis), de consulter le Conseil d’État (article 24) ou de présenter des observations devant une juridiction (article 26).

Considérant que la rédaction initiale de la seconde phrase du premier alinéa pouvait laisser penser que la publication du rapport annuel du Défenseur des droits ne pouvait avoir lieu qu’après la communication du Défenseur des droits devant chaque assemblée, elle a déconnecté ces deux étapes du compte rendu d’activité du Défenseur des droits.

La communication du Défenseur des droits devant les assemblées, comme aujourd’hui celle du Médiateur de la République, permettra au Défenseur des droits d’attirer l’attention du législateur sur les problèmes révélés par le traitement de situations concrètes. Sans que le bien fondé de cette disposition soit en cause, on peut douter de sa conformité à l’article 48 de la Constitution, qui confie à chaque assemblée la fixation de son ordre du jour. Le Conseil constitutionnel a ainsi censuré une disposition introduite par le Sénat dans la loi organique relative au Conseil économique, social et environnemental (CESE) qui prévoyait un débat devant chaque assemblée sur un rapport relatif à la composition du CESE. Il a souligné que « en exigeant un débat devant le Parlement sur ce rapport », cet article portait « atteinte aux modalités de fixation de l’ordre du jour des assemblées parlementaires telles que déterminées par l’article 48 de la Constitution » (83). Il avait déjà eu l’occasion par le passé de rappeler qu’« il n’appartient pas au législateur d’imposer l’organisation d’un débat en séance publique » (84).

On peut relever que les articles 48 et 52 de la loi organique relative aux lois de finances prévoient respectivement que le rapport sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques et le rapport sur les prélèvements obligatoires peuvent faire l’objet d’un débat devant les assemblées. Afin d’assurer le respect de l’article 48 de la Constitution, votre commission a adopté un amendement présenté par votre rapporteur proposant une rédaction analogue pour le rapport annuel du Défenseur des droits, cette présentation étant en pratique organisée chaque année, en séance ou en commission, comme cela se pratique aussi bien à l’Assemblée nationale qu’au Sénat pour le rapport du Médiateur de la République. Elle a par ailleurs décidé que le rapport annuel du Défenseur des droits devrait être accompagné d’une annexe thématique relative à chacun de ses domaines de compétence, afin de mieux identifier son action et ses résultats dans chacun de ces domaines.

Enfin, le Sénat a souhaité, par l’introduction d’un troisième alinéa, explicitement permettre au Défenseur des droits de publier « tout autre rapport », c’est-à-dire des rapports thématiques venant compléter le rapport annuel obligatoire au moment jugé le plus opportun par le Défenseur. Cet alinéa permet au Défenseur des droits, à tout moment de l’année, de présenter un rapport sur le sujet de son choix, indépendamment de son rapport annuel. Le Médiateur de la République et le Défenseur des enfants le font aujourd’hui sans fondement législatif explicite (85). Par cet ajout, le Sénat a entendu, en particulier, permettre au Défenseur des droits de continuer à présenter le 20 novembre de chaque année, à l’occasion de la journée internationale des droits de l’enfant, un rapport sur la situation des droits de l’enfant. Sur la proposition de votre rapporteur, votre commission a explicitement mentionné ce rapport dans le texte du projet de loi organique.

*

* *

La Commission rejette successivement, suivant l’avis défavorable du rapporteur, l’amendement CL 144 de M. Michel Vaxès et l’amendement CL 104 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle adopte l’amendement de conséquence CL 226 du rapporteur.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CL 105 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle adopte l’amendement rédactionnel CL 227 du rapporteur.

Puis elle est saisie de l’amendement CL 228 du rapporteur.

M. le rapporteur. L’objectif est de donner une plus grande visibilité à l’action menée par le Défenseur des droits.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’amendement CL 106 de M. Jean-Jacques Urvoas tombe.

La Commission est saisie de l’amendement CL 229 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement vise à assurer le respect de l’article 48 de la Constitution.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle rejette, suivant l’avis défavorable du rapporteur, l’amendement CL 108 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle est saisie de l’amendement CL 230 du rapporteur.

M. le rapporteur. Je propose que le Défenseur des droits puisse présenter un rapport consacré aux droits de l’enfant à l’occasion de la journée internationale des droits de l’enfant, comme le faisait jusqu’à présent le Défenseur des enfants.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’amendement CL 107 devient sans objet.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 109 de M. Jean-Jacques Urvoas.

La Commission adopte l’article 27 modifié.

TITRE IV

DISPOSITIONS RELATIVES À L’ORGANISATION
ET AU FONCTIONNEMENT DU DÉFENSEUR DES DROITS

Article 28

Services et délégués du Défenseur des droits

L’article 28 du projet de loi organique précise dans quelles conditions le Défenseur des droits peut disposer de services placés sous son autorité et de délégués le représentant sur l’ensemble du territoire.

Le premier alinéa, dans sa rédaction initiale, permettait au Défenseur des droits de disposer de services comprenant des fonctionnaires civils et militaires, des magistrats et des agents contractuels de droit public. Le Sénat, sur la proposition de son rapporteur, a apporté deux modifications à cet alinéa :

—  d’une part, il a adopté une formulation plus restrictive, qui exclut le recrutement de toute catégorie de personnel n’étant pas explicitement mentionnée dans la loi. Cette modification a pour effet d’empêcher la mise à disposition par des entreprises de salariés du secteur privé ;

—  d’autre part, il a permis au Défenseur des droits de faire appel à des fonctionnaires des assemblées parlementaires.

Le II de l’article 33 du projet de loi organique prévoit le transfert des personnels du Médiateur de la République, de la HALDE, du Défenseur des enfants et de la CNDS au Défenseur des droits (86).

Le deuxième alinéa de l’article 28 permet au Défenseur des droits de désigner des délégués qui peuvent, dans leur ressort géographique, instruire des réclamations et participer au règlement des difficultés signalées. Sur la proposition de votre rapporteur et de M. Jean-Jacques Urvoas, votre commission leur a également permis de participer aux actions de communication et d’information mentionnées au premier alinéa de l’article 26 bis du présent projet de loi organique.

L’expérience du Médiateur de la République, de la HALDE et du Défenseur des enfants a montré l’intérêt de l’organisation de ce réseau territorial, qui paraît d’autant plus nécessaire que le filtre parlementaire est supprimé.

Les « correspondants du Médiateur », apparus en 1978, ont été officialisés par un décret du 18 février 1986 (87) puis par la loi du 12 avril 2000 (88). Ils sont bénévoles, mais perçoivent une indemnité représentative de frais. Le Médiateur de la République bénéficient de l’assistance de près de 300 délégués, répartis dans 338 points d’accueil (préfectures, sous-préfectures, mairies, maisons de la justice et du droit, maison des services publics, points d’accueil multi-services, points d’accès au droit ou antennes municipales du quartier) ; ils sont également présents dans les établissements pénitentiaires. Ces délégués assurent aujourd’hui le règlement de la majorité des affaires : ils ont traité 30 259 réclamations en 2009, contre 13 222 pour les services centraux du Médiateur. Seulement 3 % des dossiers traités par les délégués ont été transmis aux services centraux.

La HALDE et le Défenseur des enfants ont également créé des correspondants locaux (109 pour la HALDE, 55 pour le Défenseur des enfants). Lors de son audition, Mme Dominique Versini, Défenseure des enfants, a souligné que l’intervention des correspondants territoriaux, sur le mode de la médiation, permettait de résoudre un grand nombre de difficultés.

Les délégués du Défenseur pourront notamment informer le public sur l’existence du Défenseur et ses moyens d’action, éclairer les personnes qui envisagent de saisir le Défenseur mais ne sont pas sûres de sa compétence, contribuer au filtrage des réclamations en évitant au Défenseur de recevoir des plaintes qui ne relèveraient pas de sa compétence, contribuer à la confection du dossier de réclamation, en particulier pour les personnes ayant des difficultés à s’exprimer par écrit, et participer à la résolution des problèmes.

Le Défenseur des droits décidera librement de l’organisation de ses délégués, aussi bien du point de vue de leur répartition territoriale et que de leur éventuelle spécialisation.

Le Défenseur des droits pourra, en application du troisième alinéa de l’article 28, déléguer certains de ses pouvoirs à ses agents et à ses délégués. Ces délégations s’ajoutent à celles, plus larges, qui sont prévues au bénéfice de ses adjoints par l’article 11 A. Les pouvoirs pouvant être délégués aux agents et délégués du Défenseur sont les pouvoirs d’information prévus par les articles 15 (demandes d’explications), 17 (demandes d’informations et pièces utiles au Défenseur des droits) et 18 (vérifications sur place). Pour pouvoir procéder à des vérifications sur place, les agents et délégués du Défenseur devront avoir reçu, en plus de la délégation du Défenseur, une habilitation du procureur général près la cour d’appel de leur domicile, dans des conditions qui seront précisées par décret en Conseil d’État (89).

En cohérence avec l’extension des compétences du Défenseur des droits à la lutte contre les discriminations, le Sénat a complété cet article par un alinéa reprenant une disposition figurant à l’article 2 de la loi du 30 décembre 2004 portant création de la HALDE. Il prévoit que les agents du Défenseur des droits assermentés et spécialement habilités par le procureur de la République peuvent constater par procès-verbal les délits de discrimination, en particulier dans le cas où il est fait application de l’article 225-3-1 du code pénal. Il est à noter que ce pouvoir n’est attribué qu’aux agents du Défenseur, et non à ses délégués.

L’article 225-3-1 du code pénal dispose que les délits de discrimination « sont constitués même s’ils sont commis à l’encontre d’une ou plusieurs personnes ayant sollicité l’un des biens, actes, services ou contrats mentionnés à l’article 225-2 dans le but de démontrer l’existence du comportement discriminatoire, dès lors que la preuve de ce comportement est établie ». Il a été introduit par la loi du 31 mars 2006 et autorise la pratique des « tests de discrimination ». La Cour de cassation avait déjà admis, dans un arrêt du 11 juin 2002 (90), la légalité de ces tests, pour autant que les éléments de preuve étaient recueillis par les parties et non par des agents de l’autorité publique. Elle avait estimé que « les juges répressifs ne peuvent écarter les moyens de preuve produits par les parties au seul motif qu’ils auraient été établis de manière illicite ou déloyale mais doivent en apprécier la valeur probante ». La nouveauté de la loi de 2006 a consisté à autoriser les agents de la HALDE à recourir à ce procédé. Désormais, si une discrimination est commise à l’encontre d’une personne, le fait que la victime ayant sollicité un droit qui lui a été refusé avait comme seul objectif de démontrer l’existence de la discrimination est sans incidence. Comme le souligne la circulaire du 26 juin 2006 précitée, « le texte n’autorise (…) pas que, dans une finalité répressive, soient adressées des demandes fictives ou inexactes qui permettraient de condamner des personnes alors que celles-ci n’auraient en réalité discriminé aucune victime individuellement identifiée. En revanche, il n’interdit pas de recourir à des demandes fictives ou inexactes pour démontrer, par comparaison, le caractère discriminatoire d’un comportement. »

D’après son rapport annuel 2009, la HALDE s’est ainsi livrée en 2009 à un test de discrimination sur l’accès au logement privé, qui a concerné 43 agences immobilières et 34 propriétaires particuliers. Il a donné lieu à la transmission de 9 dossiers aux procureurs de la République compétents.

*

* *

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette successivement les amendements CL 110 et CL 111 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle adopte les amendements identiques CL 231 du rapporteur et CL 112 rectifié de M. Jean-Jacques Urvoas.

La Commission est saisie de l’amendement CL 232 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement vise à faire figurer dans la loi organique une disposition qui se trouve actuellement dans le projet de loi ordinaire.

La Commission adopte l’amendement.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, elle adopte l’amendement rédactionnel CL 113 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Puis elle adopte l’amendement CL 234 du rapporteur, corrigeant une référence.

En conséquence, l’amendement CL 114 de M. Jean-Jacques Urvoas devient sans objet.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 115 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle adopte l’amendement de cohérence CL 235 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 28 modifié.

Article 29

Secret professionnel

L’article 29 du projet de loi organique soumet le Défenseur des droits, ses adjoints, le Défenseur des enfants, les membres des collèges, les délégués et les agents du Défenseur des droits au secret professionnel pour les faits, actes ou renseignements dont ils ont connaissance en raison de leurs fonctions.

Cette obligation de secret paraît d’autant plus importante que le Défenseur des droits est doté de pouvoirs d’enquête importants (91), qu’il peut pour la plupart déléguer à ses adjoints, ainsi qu’à ses agents et délégués.

Le présent article prévoit toutefois deux tempéraments à cette obligation, nécessaires pour permettre au Défenseur des droits de mener à bien sa mission :

—  lorsqu’il a été saisi par un enfant, le Défenseur des droits peut en informer ses représentants légaux ainsi que les autorités susceptibles d’intervenir dans l’intérêt de l’enfant ;

—  l’établissement des avis, recommandations, injonctions et rapports prévus par la loi organique, dès lors qu’il n’est fait aucune mention permettant l’identification des personnes, à moins qu’elles aient donné leur accord. Le Sénat a précisé que l’anonymat ainsi protégé était celui des personnes physiques, et non des personnes morales, les moyens d’action du Défenseur des droits reposant essentiellement sur la publicité donnée à ses positions.

À ces deux tempéraments à l’obligation de secret professionnel s’ajoutent ceux qui sont prévus par d’autres articles du projet de loi organique, en particulier les saisines de l’autorité judiciaire et des autorités locales compétentes prévues par les articles 26 et 26 ter.

*

* *

La Commission rejette, suivant l’avis défavorable du rapporteur, l’amendement de coordination CL 116 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle adopte l’amendement de cohérence CL 236 du rapporteur.

En conséquence, l’amendement CL 150 de M. Christian Vanneste devient sans objet.

Elle rejette, suivant l’avis défavorable du rapporteur, l’amendement rédactionnel CL 117 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle est saisie de l’amendement CL 237 du rapporteur.

M. le rapporteur. C’est un amendement de conséquence de l’extension des missions du Défenseur des droits au contrôle des lieux privatifs de liberté.

La Commission adopte l’amendement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette successivement les amendements CL 145 de M. Michel Vaxès, CL 118 de M. Jean-Jacques Urvoas et CL 146 de M. Michel Vaxès.

Enfin elle adopte l’article 29 modifié.

Article 29 bis

Règlement intérieur et code de déontologie

À l’initiative de son rapporteur, la commission des Lois du Sénat a introduit un article 29 bis prévoyant que le Défenseur des droits établit et rend publics un règlement intérieur et un code de déontologie applicables au Défenseur des droits, à ses adjoints, délégués et agents, ainsi qu’aux membres des collèges.

Le règlement intérieur fixerait certaines modalités de fonctionnement et d’intervention du Défenseur des droits, alors que le code de déontologie fixerait un ensemble de règles destinées à éviter tout conflit d’intérêt entre les fonctions exercées au sein de l’institution et les fonctions antérieures ou postérieures.

Au regard de l’article 71-1 de la Constitution, il peut ne pas paraître indispensable d’apporter cette précision dans la loi organique. On relèvera en outre que la Commission nationale de l’informatique et des libertés et le Médiateur de la République se sont dotés de codes de déontologie bien qu’ils ne soient prévus par aucun texte législatif. Suivant la proposition de votre rapporteur, votre commission a supprimé cet article.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement de suppression CL 238 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il ne paraît pas indispensable de mentionner dans la loi organique le règlement intérieur et le code de déontologie du Défenseur des droits.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, les amendements CL 119 et CL 151 deviennent sans objet et l’article 29 bis est supprimé.

TITRE V

DISPOSITIONS FINALES

Article 30

(article 4 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958)


Coordinations

Cet article intègre dans l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel l’incompatibilité entre les fonctions de membre du Conseil constitutionnel et celles de Défenseur des droits prévue par l’article 3 du présent projet de loi organique.

Il précise que, si le Défenseur des droits est nommé membre du Conseil constitutionnel, il est réputé avoir opté pour ces dernières fonctions s’il n’a pas exprimé une volonté contraire dans les huit jours suivant la publication de sa nomination. À l’inverse, l’article 3 du projet de loi organique prévoit que, si un membre du Conseil constitutionnel est nommé Défenseur des droits, il est réputé avoir opté pour les fonctions de Défenseur des droits s’il n’a pas exprimé de volonté contraire dans le même délai.

Dans la rédaction initiale du projet de loi organique, l’article 30 procédait également dans ladite ordonnance au changement de dénomination du Conseil économique et social, devenu Conseil économique, social et environnemental depuis la révision constitutionnelle de juillet 2008. Le Sénat a opportunément supprimé cette disposition, satisfaite par l’article 21 de la loi organique n° 2010-704 du 28 juin 2010 relative au Conseil économique, social et environnemental.

*

* *

La Commission adopte l’article 30 sans modification.

Article 30 bis (nouveau)

(article 6 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994)


Coordination

Introduit sur la proposition de votre rapporteur, cet article mentionne à l’article 6 de la loi organique sur le Conseil supérieur de la magistrature l’incompatibilité entre les fonctions de Défenseur des droits et de membre du Conseil supérieur de la magistrature, prévue par l’article 3 du présent projet de loi organique.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CL 239 du rapporteur, portant article additionnel après l’article 30.

M. le rapporteur. Cet amendement vise à mentionner dans la loi organique sur le Conseil supérieur de la magistrature l’incompatibilité prévue par l’article 3 entre les fonctions de membre du Conseil supérieur de la magistrature et celles de Défenseur des droits.

La Commission adopte l’amendement portant article additionnel après l’article 30.

Article 31

(articles L.O. 130-1, L.O. 176, L.O. 194-2 [nouveau], L.O. 230-3 [nouveau], L.O. 319, L.O. 340-1 [nouveau], L.O. 461, L.O. 469, L.O. 489, L.O. 516 et L.O. 544 du code électoral)


Inéligibilités

L’incompatibilité entre les fonctions de Défenseur des droits et tout mandat électif prévue par l’article 3 du projet de loi organique est complétée par un régime particulièrement strict d’inéligibilités, destiné à garantir l’indépendance du Défenseur des droits.

Alors que l’incompatibilité contraint le Défenseur des droits à choisir, en cas d’élection ou s’il détient déjà un mandat lorsqu’il est nommé, entre ses fonctions et un mandat électif, les inéligibilités prévues par le présent article lui interdisent d’être candidat aux mandats suivants :

—  député (article L.O. 130-1 du code électoral), sénateur (article L.O. 296 du code électoral) et représentant au Parlement européen (article 5 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l’élection des représentants au Parlement européen) ;

—  conseiller général (article L.O. 194-2 du code électoral) ;

—  conseiller municipal (article L.O. 230-3 du code électoral) ;

—  conseiller régional (article L.O. 340-1 du code électoral). En application de l’article L. 367 du code électoral, il en va de même pour le mandat de conseiller à l’assemblée de Corse ;

—  conseiller général de Mayotte (article L.O. 461 du code électoral) ;

—  conseiller territorial de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin ou de Saint-Pierre-et-Miquelon (articles L.O. 489, L.O. 516 et L.O. 544 du code électoral).

Votre rapporteur relève que l’article 71-1 de la Constitution ne mentionne pas le régime d’inéligibilité du Défenseur des droits comme devant relever de la loi organique. Une loi organique ne pouvant intervenir que dans les domaines et pour les objets limitativement énumérés par la Constitution (92), ces dispositions, à l’exception de celles qui relèvent d’une loi organique en application des articles 25, 74 ou 77 de la Constitution, auraient dû figurer en loi ordinaire.

Les articles L.O. 176, L.O. 319 et L.O. 469 du code électoral sont modifiés en conséquence pour préciser qu’un député, un sénateur élu au scrutin majoritaire ou un conseiller général de Mayotte nommé Défenseur des droits est remplacé par son suppléant. L’article 13 du projet de loi ordinaire fait de même pour les conseillers généraux des départements.

La modification des articles L.O. 461 et L.O. 469, relatifs à Mayotte n’a plus lieu d’être. Ces deux articles sont abrogés par le projet de loi organique relatif au Département de Mayotte à compter de la première réunion suivant le renouvellement du conseil général de Mayotte de 2011, le régime électoral applicable aux conseillers généraux de Mayotte étant alors aligné sur celui applicable aux conseillers généraux de droit commun.

Aucune des autorités auxquelles le Défenseur des droits est appelé à se substituer n’est soumis à un régime d’inéligibilité aussi sévère :

—  les membres de la CNDS et de la HALDE peuvent être candidats à toutes les élections ;

—  le Défenseur des enfants et le Médiateur de la République ne peuvent solliciter un mandat local qu’ils n’exerçaient pas antérieurement à leur nomination, mais ils peuvent conserver un mandat local qu’ils détenaient à cette date et solliciter son renouvellement ;

—  si le Médiateur de la République est inéligible aux élections législatives, sénatoriales et européennes, le Défenseur des enfants peut s’y présenter librement, la loi organique prévoyant son inéligibilité ayant été déclarée contraire à la Constitution pour des raisons de procédure (93).

Votre rapporteur estime que le Défenseur des droits pourrait être autorisé à se présenter à des élections locales sans que son indépendance ni son impartialité ne soient remises en cause.

*

* *

Le rapporteur retire son amendement CL 240 rectifié.

La Commission adopte l’amendement de coordination CL 241 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 31 modifié.

Article 32

(articles 13-2 [nouveau] de la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961, 6-2 et 195 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, 7, 14 et 109 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 et annexe de la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010)


Inéligibilités - Coordinations

Cet article procède à des coordinations dans plusieurs textes organiques faisant référence aux autorités auxquelles le Défenseur des droits se substitue.

Le I supprime les mentions de la CNDS, du Défenseur des enfants, de la HALDE et du Médiateur de la République figurant en annexe de la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution. Le Défenseur des droits sera, comme le prévoit l’article 1er du projet de loi organique, nommé en application de la procédure prévue par le cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution.

Les II et III suppriment dans les lois organiques n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française et n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie des références au Médiateur de la République, au Défenseur des enfants et à la HALDE.

Dans la rédaction initiale du projet de loi organique, ces références étaient remplacées par une référence au Défenseur des droits. Le Sénat a considéré, à la lumière de l’étude d’impact, que ces substitutions étaient inutiles, la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 et la loi organique prise pour l’application de l’article 71-1 de la Constitution étant des dispositions de souveraineté, qui s’appliquent sur l’ensemble du territoire. Il a pour cette raison supprimé la mention expresse de l’applicabilité des dispositions relatives à la composition, à l’organisation, au fonctionnement et aux attributions du Défenseur des droits dans les lois organiques relatives à la Nouvelle-Calédonie et portant statut d’autonomie de la Polynésie française et de la compétence de l’État pour ce qui concerne les attributions du Défenseur des droits dans les relations entre les citoyens, les collectivités publiques et les services publics.

La mention de l’inéligibilité du Défenseur des droits à l’assemblée de la Polynésie française, initialement supprimée par la commission des Lois du Sénat, a en revanche été maintenue en séance, aucune disposition de caractère général n’imposant cette inéligibilité sans mention explicite. Le Sénat a en outre logiquement étendu cette inéligibilité au congrès et aux assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie, ainsi qu’à l’assemblée territoriale des îles Wallis et Futuna (V).

Le IV de l’article 32 dispose que, pour l’application de la loi organique à la Nouvelle-Calédonie, les mots : « collectivités territoriales » s’entendent de la Nouvelle-Calédonie, des provinces et des communes. Ce paragraphe a pour objet de préciser que le Défenseur des droits est compétent si une personne physique ou morale s’estime lésée dans ses droits et libertés par le fonctionnement d’une administration de la Nouvelle-Calédonie.

Le premier alinéa de l’article 71-1 de la Constitution confie en effet au Défenseur des droits la mission de veiller « au respect des droits et libertés par les administrations de l’État, les collectivités territoriales, les établissements publics, ainsi que par tout organisme investi d’une mission de service public, ou à l’égard duquel la loi organique lui attribue des compétences ». Or, si les provinces et les communes sont définies comme des collectivités territoriales de la République par l’article 3 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, la question est plus complexe pour la Nouvelle-Calédonie elle-même, son statut n’étant pas régi par le titre XII de la Constitution, mais par son titre XIII. Lors de la révision constitutionnelle de 2003 (94), le Sénat a souhaité citer expressément la Nouvelle-Calédonie dans l’article 72-3 de la Constitution, pour affirmer son caractère de collectivité territoriale de la République (95). La portée de cette modification constitutionnelle est toutefois incertaine. Le Gouvernement avait ainsi estimé en séance que l’amendement proposé par la commission des Lois du Sénat ne paraissait pas revêtir la portée juridique qui lui est prêtée. Le rapporteur de notre commission, M. Pascal Clément, pensait pour sa part que « l’intention du Sénat était plus d’affirmer l’appartenance de la Nouvelle-Calédonie à la République que son caractère de “collectivité territoriale de la République” au sens du titre XII » (96). Le IV de l’article 32 lève l’incertitude pour ce qui concerne l’application de la loi organique relative au Défenseur des droits.

*

* *

La Commission adopte l’amendement de coordination CL 243 du rapporteur.

En conséquence, l’amendement CL 152 de M. Christian Vanneste devient sans objet.

Le rapporteur retire son amendement CL 244 rectifié.

La Commission adopte l’article 32 modifié.

Article 33

Entrée en vigueur

L’article 33 fixe les conditions d’entrée en vigueur de la loi organique et, par conséquent, de l’article 71-1 de la Constitution (97). Il prévoit une entrée en vigueur différée, nécessaire à la publication des textes réglementaires et à la nomination du Défenseur des droits, la poursuite des procédures en cours devant le Médiateur de la République, la CNDS, le Défenseur des enfants et la HALDE, ainsi que la reprise des personnels de ces autorités par le Défenseur des droits.

Le Gouvernement avait initialement envisagé une entrée en vigueur le premier jour du troisième mois suivant la publication de la loi organique. Le Sénat a relevé les contraintes d’organisation qui pèseront sur cette nouvelle institution, compte tenu notamment de l’élargissement de son périmètre à la lutte contre les discriminations. Il a, sur la proposition du rapporteur de la commission des Lois et contre l’avis du Gouvernement, choisi une mise en place en deux temps :

—  le premier jour du troisième mois suivant la publication de la loi organique, le Défenseur des droits succédera au Médiateur de la République, dont le mandat arrive à échéance au plus tard le 31 mars 2011 (98) ;

—  deux mois plus tard, il succédera au Défenseur des enfants, à la CNDS et à la HALDE.

Ce choix a conduit le Sénat à lister un grand nombre d’articles du projet de loi organique, de phrases et de mots, liés aux compétences du Défenseur des droits en matière de protection des droits de l’enfant, de déontologie de la sécurité ou de lutte contre les discriminations, qui n’entreront en vigueur qu’au terme du processus. C’est en particulier le cas du chapitre Ier du titre III, relatif aux collèges et aux adjoints du Défenseur et de certaines dispositions des articles 15, 17 et 18 qui donnent au Défenseur des pouvoirs d’enquête à l’égard des personnes privées.

Le projet de loi organique organise la succession des autorités appelées à disparaître. Lorsque le Défenseur des droits succède à l’une d’entre elles, les procédures ouvertes et non clôturées se poursuivent devant le Défenseur des droits et les actes valablement accomplis par l’autorité en question sont réputés avoir été valablement accomplis par le Défenseur des droits.

Enfin, le Sénat a précisé que les détachements et les mises à disposition en cours auprès d’une autorité se poursuivaient auprès du Défenseur des droits. La mise en place de la nouvelle autorité ne se traduira donc ni par la perte des compétences et de l’expérience acquises par les personnels des autorités en place, ni par une diminution des moyens accordés à la protection des droits.

   

Catégories d’emplois

Autorité

ETPT

A+

A

B

C

Total titulaires

Contractuels

Médiateur de la République

100

4

28

7

17

56

44

HALDE

85

4

7

1

0

12

73

Défenseur des enfants

27

2

3

1

3

9

18

CGLPL

24

16

3

1

0

20

4

CNDS

8

0

1

0

2

3

5

Total

244

26

42

10

22

100

144

Source : Projet annuel de performance 2011 de la mission Direction de l’action du Gouvernement.

Concernant les personnels contractuels, sur la situation desquels l’attention de votre rapporteur a été attirée par Mme Dominique Versini lors de son audition, il n’est pas inutile de préciser qu’ils poursuivront également leur mission auprès du Défenseur des droits. L’article 14 ter de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 dispose en effet que « lorsque l’activité d’une personne morale de droit public employant des agents non titulaires de droit public est reprise par une autre personne publique dans le cadre d’un service public administratif, cette personne publique propose à ces agents un contrat de droit public, à durée déterminée ou indéterminée selon la nature du contrat dont ils sont titulaires ». Ce contrat reprend les clauses substantielles du contrat dont les agents sont titulaires, en particulier celles qui concernent la rémunération, et les services accomplis au sein de la personne publique d’origine sont assimilés à des services accomplis au sein de la personne publique d’accueil. Bien que cela ne soit juridiquement pas indispensable, votre commission a explicitement mentionné la poursuite de ces contrats dans le présent article.

Suivant la proposition de votre rapporteur, votre commission a décidé de revenir au principe d’une entrée en vigueur unique, le premier jour du quatrième mois après la promulgation de la loi organique, des dispositions relatives aux compétences aujourd’hui exercées par le Médiateur de la République, le Défenseur des enfants, la Commission nationale de déontologie de la sécurité et la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité. Une entrée en vigueur différée est maintenue pour les seules dispositions relatives au contrôle des lieux de privation de liberté, qui entreront en vigueur à l’expiration du mandat de M. Jean-Marie Delarue.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CL 245 du rapporteur.

M. le rapporteur. Je propose une date d’entrée en vigueur unique pour l’ensemble des dispositions de la loi organique, à l’exception de celles qui concernent l’intégration du Contrôleur général des lieux de privation de liberté, lesquelles entreraient en vigueur en 2014, à l’échéance du mandat du Contrôleur général.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette successivement les sous-amendements CL 251, CL 252, CL 254, CL 255, CL 256 et CL 257 de M. Christian Vanneste.

Elle adopte l’amendement du rapporteur.

En conséquence, les amendements CL 120, CL 121 et CL 122 n’ont plus d’objet et l’article 33 est ainsi rédigé.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous en arrivons au vote sur l’ensemble.

M. René Dosière. Non sans tristesse, je vais voter contre ce texte.

La majorité nous avait présenté la création du Comité d’évaluation et de contrôle comme une innovation très importante. À l’issue d’un travail d’une année qui nous a permis de rapprocher nos points de vue, Christian Vanneste et moi avons remis un rapport sur les autorités administratives indépendantes. Ce texte sur le Défenseur des droits offrait à l’Assemblée nationale une belle occasion d’utiliser les travaux du Comité, mais le rapporteur et la majorité ont balayé l’ensemble de nos observations. J’en conclus que le CEC ne sert quasiment à rien : je ne vois pas l’intérêt de travailler pour produire des rapports destinés à rester enfermés dans une armoire.

C’est une nouvelle démonstration que la réforme constitutionnelle était un trompe-l’œil. Quant à la majorité, je constate qu’elle ne renonce pas à ses anciennes pratiques. S’agissant de libertés publiques, il aurait pourtant fallu s’efforcer de dépasser les clivages partisans, comme Christian Vanneste et moi y étions parvenus. L’incapacité à parvenir à un accord entre majorité et opposition sur ce sujet sera une singularité française…

M. Jean-Jacques Urvoas. Le groupe SRC votera contre ce texte, et c’est dommage. Hier, nous avions dit au ministre notre disponibilité pour participer à la construction d’un texte qui, à l’instar de ce qui s’était passé sur la QPC, aurait pu être un compromis acceptable par tous. Nous avions déposé dans cet esprit des amendements constructifs, mais vous les avez refusés. Dans ces conditions, en séance publique nous ne pratiquerons plus la main tendue : nous adopterons une position beaucoup plus offensive pour dénoncer le cannibalisme dont vont être victimes, de la part d’une autorité dépendant de l’exécutif, des autorités administratives indépendantes qui avaient pourtant montré leur efficacité.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Monsieur Dosière, l’architecture préconisée dans le rapport que vous avez cosigné avec Christian Vanneste est entièrement mise en place par ce texte. La seule différence concerne l’intégration de la CNDS : alors que vous préconisiez d’attendre trois ans, notre Commission a choisi l’intégration immédiate. Je comprends donc mal votre intervention.

Monsieur Urvoas, vous avez dit hier combien il serait important pour vous qu’il n’y ait aucun recul par rapport aux prérogatives des autorités actuelles. Le rapporteur et le Gouvernement s’y sont employés. Là où il y a doute, il est prévu d’approfondir la question d’ici à la réunion de la Commission en application de l’article 88. Je vous trouve donc quelque peu injuste, d’autant que le nombre d’amendements de l’opposition qui ont été adoptés est impressionnant.

M. Jean-Jacques Urvoas. Ce sont des amendements rédactionnels.

M. le rapporteur. Monsieur Dosière, je suis peiné par vos propos. J’ai été éclairé par votre rapport, dont il a été tenu compte puisqu’une autorité administrative indépendante de plus est intégrée dans le Défenseur des droits.

Monsieur Urvoas, trente-deux amendements de l’opposition ont été adoptés. Hier, le ministre a affirmé qu’il n’y aurait pas de dilution des autorités administratives indépendantes dans le Défenseur des droits et, de fait, ce texte réalise une fédération d’AAI au sein d’une autorité constitutionnelle, utile à la protection des droits et libertés dans notre pays.

La Commission adopte l’ensemble du projet de loi organique modifié.

*

* *

La Commission passe ensuite, sur le rapport de M. Pierre Morel-A-L’Huissier, à l’examen des articles du projet de loi relatif au Défenseur des droits (n° 2574).

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI

Article 1er

(article 13 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978)


Présence avec voix consultative du Défenseur des droits au sein de la Commission nationale de l’informatique et des libertés

Le présent article modifie l’article 13 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, afin de prévoir une présence avec voix consultative du Défenseur des droits ou de son représentant au sein de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL).

Il s’agit d’une coordination avec la disposition figurant au dernier alinéa de l’article 9 du projet de loi organique, qui prévoit expressément que le Défenseur des droits peut être associé, à sa demande, aux travaux de la CNIL.

*

* *

La Commission adopte l’article 1ersans modification.

Article 2

(article 2 de la loi n° 2004-1486 du 30 décembre 2004)


Présence avec voix consultative du Défenseur des droits au sein de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité

Le présent article prévoyait d’introduire dans la loi n° 2004-1486 du 30 décembre 2004 portant création de la HALDE une disposition prévoyant la présence avec voix consultative du Défenseur des droits au sein du collège de la HALDE, par coordination avec la disposition proposée par l’article 9 du projet de loi organique dans sa rédaction initiale, permettant une association du Défenseur des droits aux travaux de la HALDE.

Le Sénat, qui a souhaité intégrer les compétences de la HALDE au sein du Défenseur des droits, a, par coordination, supprimé le présent article, devenu sans objet.

*

* *

M. le président Jean-Luc Warsmann. Le Sénat a supprimé cet article.

La Commission maintient la suppression de l’article 2.

Article 3

Règles budgétaires et comptables applicables au Défenseur des droits

Le présent article a pour objet de fixer les règles budgétaires et comptables applicables au Défenseur des droits.

De telles dispositions, qui ont trait au fonctionnement du Défenseur des droits, peuvent être définies par le législateur ordinaire.

Dans sa rédaction initiale, le présent article prévoyait que :

—  le Défenseur des droits est l’ordonnateur des crédits qui lui sont affectés ;

—  les dispositions de la loi du 10 août 1922 relative à l’organisation du contrôle des dépenses engagées ne lui sont pas applicables ;

—  le Défenseur des droits présente ses comptes au contrôle de la Cour des comptes.

Les autorités administratives indépendantes qui ont été créées par le législateur obéissent pour la plupart à des règles comptables identiques.

Ainsi, le Médiateur de la République est l’ordonnateur des crédits de l’institution, de même que le président de la HALDE et le président de la CNDS (99).

L’absence de contrôleur ministériel est un gage d’indépendance à l’égard du ministère chargé des finances. Dans le même temps, le maintien du contrôle de la Cour des comptes est justifié pour assurer un contrôle a posteriori de l’usage des deniers publics. De même, le Médiateur de la République et le Défenseur des enfants ne sont pas soumis aux dispositions de la loi du 10 août 1922 mais font néanmoins l’objet d’un contrôle de la Cour des comptes.

Sur proposition du rapporteur de la commission des Lois, le Sénat a ajouté un premier alinéa, en vertu duquel l’autonomie budgétaire du Défenseur des droits est assurée dans les conditions déterminées par une loi de finances. Cette disposition est identique à celle qui a été introduite par l’article 9 de la loi organique relative à l’application de l’article 65 de la Constitution pour le Conseil supérieur de la magistrature. L’objectif poursuivi est semblable : assurer au Défenseur des droits un budget « sanctuarisé dans un programme budgétaire spécifique » (100).

Le Conseil constitutionnel, à l’occasion de l’examen de la loi organique relative à l’application de l’article 65 de la Constitution, a considéré « qu’en conférant au Conseil supérieur de la magistrature “ l’autonomie budgétaire ”, le législateur organique a, sans méconnaître la Constitution, entendu confier à la loi de finances le soin de créer un programme permettant de regrouper de manière cohérente les crédits de ce conseil » (101).

Selon la même logique, l’on pourrait considérer que la disposition relative à l’autonomie budgétaire du Défenseur des droits devrait figurer en loi organique.

Toutefois, nonobstant le considérant du Conseil constitutionnel, les crédits du Conseil supérieur de la magistrature pour l’année 2011 figurent toujours, au sein de la mission « Justice », sous la forme d’une action du programme « Justice judiciaire ». La disposition introduite en loi organique à l’initiative du Sénat est ainsi au mieux restée une déclaration de principe sans réelle portée en termes d’indépendance budgétaire.

Par conséquent, au regard de la faible importance pratique d’une telle disposition, votre rapporteur ne vous propose pas de la transférer en loi organique.

Par ailleurs, la fusion des AAI actuelles ne devrait pas poser de problème budgétaire, dans la mesure où l’ensemble des crédits accordés en loi de finances au Médiateur de la République, à la HALDE, à la CNDS et au Défenseur des enfants figure désormais dans le même programme, au sein de la mission « Direction de l’action du Gouvernement ».

*

* *

La Commission adopte l’amendement de précision CL 2 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 3 modifié.

Article 4

Délit d’usage irrégulier de la qualité de Défenseur des droits

Le présent article crée un délit lié au fait d’avoir fait ou laissé figurer le nom du Défenseur des droits, suivi ou non de l’indication de sa qualité, dans tout document de propagande ou de publicité, quelle qu’en soit la nature.

La peine prévue est de six mois d’emprisonnement et de 3 750 euros d’amende.

L’incrimination proposée est semblable à celle qui existe actuellement pour l’éventuelle usage irrégulier de la qualité de Médiateur de la République, ou de celle de Défenseur des enfants, ou de celle de parlementaire (102).

Cette incrimination est par ailleurs non exclusive de celle relative à l’usurpation de fonctions prévue à l’article 433-13 du code pénal, qui sera applicable au Défenseur des droits et permettra d’éviter tout usage détourné de cette fonction par une tierce personne.

L’article 433-18 du code pénal prévoit par ailleurs déjà une incrimination liée à l’usage irrégulier de certaines qualités actuelles ou passées par le fondateur ou le dirigeant de droit ou de fait d’une entreprise qui poursuit un but lucratif.

Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a harmonisé les sanctions pénales applicables, en portant de 3 750 euros à 7 500 euros l’amende prévue par le présent article, et en prévoyant que l’indication de la qualité passée de Défenseur des droits peut être incriminée au même titre que l’indication de la qualité actuelle.

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* *

La Commission adopte successivement les amendements CL 3 et CL 4 du rapporteur, le premier visant à une harmonisation, le second étant de précision.

Puis elle adopte l’article 4 modifié.

Article 5

Délit d’entrave à l’action du Défenseur des droits

Le présent article crée un délit d’entrave à l’action du Défenseur des droits. Toute personne mise en cause devant lui qui ne déférerait pas aux convocations du Défenseur des droits (conformément à ce que prévoit l’article 15 du projet de loi organique), qui refuserait de lui communiquer des informations et pièces utiles à l’exercice de sa mission (conformément à ce que prévoit l’article 17 du projet de loi organique) ou qui l’empêcherait d’accéder à des locaux administratifs ou privés (conformément à ce qu’autorise l’article 18 du projet de loi organique) serait susceptible d’être punie d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende.

Le délit d’entrave s’inspire des délits équivalents qui existent aujourd’hui pour un nombre restreint d’autorités administratives indépendantes :

—  pour la CNDS, en cas de refus de communiquer les informations et pièces utiles, de ne pas déférer à ses convocations ou d’empêcher d’accéder aux locaux professionnels, une amende de 7 500 euros (103) ;

—  pour la CNIL, en cas d’opposition à l’exercice des missions confiées à ses membres ou agents habilités ou de refus de communiquer les renseignements et documents utiles ou de communication de documents non conformes , une amende de 15 000 euros et un emprisonnement d’un an (104).

Alors que le texte initial présenté par le Gouvernement prévoyait une amende de 7 500 euros, le Sénat, sur proposition de sa commission des Lois, a porté la peine encourue à un emprisonnement d’un an et une amende de 15 000 euros, en expliquant qu’il serait « curieux que l’entrave à l’action d’une autorité créée par la loi soit plus lourdement sanctionnée que celle d’une autorité constitutionnelle » (105).

Ce délit sera susceptible d’être caractérisé si une décision judiciaire intervient. L’article 17 bis du projet de loi organique, qui permet au Défenseur de mettre en demeure les personnes de répondre à ses convocations ou de lui communiquer des informations et de recourir le ces échéant au juge des référés, et l’article 18 du projet de loi organique, qui instaure deux procédures en cas d’opposition au pouvoir de vérification sur place dans les locaux privés ou publics, devraient contribuer à faciliter la caractérisation du délit d’entrave et rendre possible l’usage de l’incrimination créée par le présent article.

L’on peut néanmoins s’interroger sur la nécessité de prévoir une telle incrimination dès lors que le Défenseur des droits disposera déjà, en vertu des dispositions organiques, d’une série de moyens pour mener à bien sa mission sans que la mauvaise volonté des personnes mises en cause puisse être un obstacle.

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* *

La Commission adopte l’article 5 sans modification.

Article 6

Peines complémentaires applicables aux personnes physiques

Le présent article instaure des peines complémentaires susceptibles d’être encourues par les personnes physiques ayant commis le délit d’usage irrégulier de la qualité de Défenseur des droits créé par l’article 4 du présent projet de loi ou le délit d’entrave à l’exercice des fonctions de Défenseur des droits créé par l’article 5 du présent projet de loi.

Les peines complémentaires susceptibles d’être prononcées par le juge sont :

—  l’interdiction de tout ou partie des droits civiques, civils et de famille suivant les modalités prévues par l’article 131-26 du code pénal, pour une durée maximale de cinq ans ;

—  l’interdiction, pour cinq ans au plus, d’exercer une fonction publique ou l’activité professionnelle ou sociale dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de laquelle l’infraction a été commise ;

—  la confiscation prévue par l’article 131-21 du code pénal ;

—  l’affichage ou la diffusion de la décision prononcée, dans les conditions prévues par l’article 131-35 du code pénal.

Ces peines complémentaires sont similaires à celles prévues en cas d’entrave à l’action de la CNDS (article 15 de la loi du 6 juin 2000), auxquelles est ajoutée l’interdiction pour cinq ans au plus d’exercer une fonction publique ainsi que la confiscation.

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La Commission adopte l’article 6 sans modification.

Article 7

Peines complémentaires applicables aux personnes morales

À l’instar de l’article 6 du présent projet de loi pour les personnes physiques, le présent article instaure des peines complémentaires pour les personnes morales déclarées responsables pénalement, dans les conditions prévues par l’article 121-2 du code pénal, des infractions définies aux articles 4 et 5 du présent projet de loi.

Les peines complémentaires prévues pour les personnes morales sont :

—  pour une durée de cinq ans, l’interdiction d’exercer l’activité professionnelle ou sociale à l’occasion de laquelle l’infraction a été commise, le placement sous surveillance judiciaire, la fermeture des établissements, l’exclusion des marchés publics, l’interdiction de faire appel public à l’épargne, l’interdiction d’émettre des chèques ou d’utiliser des cartes de paiement ;

—  la confiscation dans les conditions et suivant les modalités prévues à l’article 131-21 du code pénal ;

—  l’affichage ou la diffusion de la décision prononcée, dans les conditions prévues par l’article 131-25 du code pénal.

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* *

La Commission adopte l’article 7 sans modification.

Article 8

(articles L. 146-13 du code de l’action sociale et des familles
et L. 5313-12-1 du code du travail)


Coordinations

Dans sa rédaction initiale, l’article 8 du projet de loi substituait à la référence à la loi instituant un Médiateur de la République une référence à la loi organique relative au Défenseur des droits dans les articles L. 146-13 du code de l’action sociale et des familles et L. 5313-12-1 du code du travail.

Le deuxième alinéa de l’article L. 146-13 du code de l’action sociale et des familles prévoit la transmission au Médiateur de la République, par la personne désignée à cette fin au sein de chaque maison départementale des personnes handicapées, des réclamations des personnes handicapées mettant en cause une administration, une collectivité territoriale, un établissement public ou tout autre organisme investi d’une mission de service public. Le champ de compétence du Défenseur des droits étant plus large que celui du Médiateur de la République, puisqu’il comprend même les personnes privées non investies d’une mission de service public, le Sénat a modifié la rédaction de cet alinéa pour viser toutes les réclamations qui relèvent de la compétence du Défenseur des droits. Celles qui ne relèvent pas de sa compétence seront transmises soit à l’autorité compétente, soit au corps d’inspection et de contrôle compétent.

Le Sénat a modifié pour la même raison l’avant-dernier alinéa de l’article L. 5313-12-1 du code du travail, qui prévoit la transmission par le médiateur national de Pôle emploi au Médiateur de la République des réclamations concernant une administration, une collectivité territoriale, un établissement public ou tout autre organisme investi d’une mission de service public autre que Pôle emploi.

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* *

La Commission adopte l’article 8 sans modification.

Article 8 bis

(article 6 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009)


Délégués du Défenseur des droits dans les établissements pénitentiaires

L’article 8 bis du projet de loi, introduit par la commission des Lois du Sénat, opère une coordination avec l’article 6 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, qui prévoit que le Médiateur de la République désigne un ou plusieurs délégués pour chaque établissement pénitentiaire. D’après le rapport d’activité 2009 du Médiateur de la République, au 1er janvier 2010, 94 % des détenus bénéficiaient d’un accès direct à un délégué du Médiateur, 60 établissements pénitentiaires bénéficiant d’une permanence régulière et 104 étant desservis au cas par cas.

Afin de permettre aux personnes détenues de bénéficier dans les meilleurs conditions du droit reconnu à toute personne par l’article 71-1 de la Constitution de saisir le Défenseur des droits, et en cohérence avec l’article 28 du projet de loi organique qui permet au Défenseur des droits de désigner des délégués, cet article impose la désignation de tels délégués dans chaque établissement pénitentiaire. Suivant la proposition de votre rapporteur, votre commission a transféré cette disposition, qui pourrait être considérée comme une des « modalités d’intervention » du Défenseur des droits devant figurer en loi organique, à l’article 28 du projet de loi organique.

L’action entreprise auprès des personnes détenues par le Médiateur de la République sera donc poursuivie par le Défenseur des droits, sans préjudice des compétences du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

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* *

La Commission adopte l’amendement de coordination CL 5 du rapporteur et l’article 8 bis est ainsi rédigé.

Article 9

(articles L. 115 du livre des procédures fiscales, L. 5313-12-1 du code du travail, 6 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 et 1er de la loi n° 2007-292 du 5 mars 2007)


Coordinations

L’article 9 du projet de loi substitue par coordination aux mots : « Médiateur de la République » les mots : « Défenseur des droits » dans plusieurs textes :

—  l’article L. 115 du livre des procédures fiscales, qui dispose que le ministre des finances est tenu d’autoriser les agents placés sous son autorité à répondre aux questions et convocations du Médiateur de la République et permet au Médiateur de demander communication de tous les documents ou dossiers concernant les affaires à propose desquelles il fait une enquête, sans que le caractère secret ou confidentiel des pièces dont il demande communication puisse lui être opposé. Ces dispositions sont donc rendues applicables au Défenseur des droits, ce qui pourrait apparaître comme redondant avec les articles 15 et 17 du projet de loi organique ;

—  l’article L. 5312-12-1 du code du travail (106;

—  l’article 6 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal, qui prévoit que les documents d’instruction des réclamations adressées au Médiateur de la République ne sont pas communicables. Votre rapporteur relève que cette exception ne concernait ni le Défenseur des enfants, ni la HALDE, ni la CNDS, ni le Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Suivant sa proposition, votre commission a soumis le Défenseur des droits au même régime que ces autorités ;

—  l’article 1er de la loi n° 2007-292 du 5 mars 2007 relative à la Commission nationale consultative des droits de l’homme, en vertu duquel le Médiateur de la République y siège.

Une substitution identique à l’article L. 146-13 du code de l’action sociale et des familles, figurant dans la version initiale du projet de loi, est devenue sans objet du fait d’un amendement adopté par le Sénat à l’article 8 ; elle a par conséquent été supprimée.

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* *

La Commission adopte l’amendement de coordination CL 6 du rapporteur.

Puis elle est saisie de l’amendement CL 7 du rapporteur.

M. le rapporteur. Je propose que les documents d’instruction des réclamations adressées au Défenseur des droits soient communicables.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 9 modifié.

Article 10

(article 1-1 de la loi n° 55-1052 du 6 août 1955)


Coordination

L’article 1-1 de la loi n° 55-1052 du 6 août 1955 portant statut des Terres australes et antarctiques françaises et de l’île de Clipperton dispose que les dispositions législatives et réglementaires relatives à la composition, à l’organisation, au fonctionnement et aux attributions du Médiateur de la République, du Défenseur des enfants et de la HALDE sont applicables de plein droit dans les Terres australes et antarctiques françaises.

L’article 10 du projet de loi substitue dans cet article une référence au Défenseur des droits aux références au Médiateur de la République et au Défenseur des enfants. Compte tenu de la décision du Sénat de supprimer la HALDE, votre commission a également supprimé une référence à cette autorité.

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* *

La Commission adopte l’amendement de coordination CL 8 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 10 modifié.

Article 11

(article 6 de la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007)


Coordination

Cet article remplace les références au Médiateur de la République, au Défenseur des enfants et au président de la CNDS par une référence au Défenseur des droits dans l’article 6 de la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté, qui dispose que le Contrôleur général des lieux de privation de liberté peut être saisi par chacune de ces autorités. Par coordination avec la suppression de la HALDE, votre commission a supprimé une référence au président de cette autorité.

*

* *

La Commission adopte l’amendement de coordination CL 9  du rapporteur et l’article 11 est ainsi rédigé.

Article 12

(annexe de la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010)


Avis des commissions parlementaires sur la nomination
du Défenseur des droits

L’annexe de la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution désigne, pour chaque nomination soumise à la procédure prévue par le cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution en application de la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010, la commission permanente compétente pour émettre un avis.

Elle prévoit notamment que la commission compétente en matière de libertés publiques émet les avis sur les nominations du Médiateur de la République, du Défenseur des enfants, du président de la CNDS et du Président de la HALDE. Le premier alinéa de l’article 12 du projet de loi supprime, après l’adoption par le Sénat de deux amendements de coordination, la mention de ces quatre autorités, supprimées par le projet de loi, dans cette annexe.

Le deuxième alinéa de cet article désigne la commission chargée des libertés publiques comme compétente pour donner l’avis sur la nomination du Défenseur des droits, qui est soumise à la procédure prévue par le cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution en application du quatrième alinéa de l’article 71-1 de la Constitution. Cette disposition étant redondante avec l’article 4 de la loi du 23 juillet 2010 précitée, votre commission l’a supprimée.

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* *

La Commission adopte successivement les amendements de coordination CL 10 et CL 11  du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 12 modifié.

Article 13

(articles L. 194-1, L. 221, L. 230-1 et L. 340 du code électoral)


Coordinations

Les articles L. 194-1, L. 230-1 et L. 340 du code électoral disposent que le Médiateur de la République, le Défenseur des enfants et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté ne peuvent être candidats aux mandats de conseiller général, conseiller municipal ou conseiller régional s’ils n’exerçaient le même mandat antérieurement à leur nomination. Ces articles sont modifiés par l’article 13 du projet de loi par coordination avec la suppression du Médiateur de la République et du Défenseur des enfants ; cette règle n’est maintenue en l’état que pour le Contrôleur général des privations de liberté. Le Défenseur des droits est pour sa part soumis à un régime strict d’inéligibilité puisque l’article 31 du projet de loi organique lui interdit d’être candidat à un mandat parlementaire ou local, même s’il détenait un mandat lors de sa nomination.

L’article 3 du projet de loi organique rend de plus les fonctions de Défenseur des droits incompatibles avec tout mandat électif. En conséquence de cette incompatibilité, l’article L. 221 du code électoral est modifié pour prévoir le remplacement d’un conseiller général nommé Défenseur des droits par son suppléant, comme le prévoit l’article 31 du projet de loi organique pour un député, un sénateur élu au scrutin majoritaire ou un conseiller général de Mayotte.

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* *

Le rapporteur retire son amendement CL 15 rectifié.

La Commission adopte l’article 13 sans modification.

Article 14

(article L. 221-5 du code de l’action sociale et des familles et lois n° 73-6 du 3 janvier 1973, n° 2000-196 du 6 mars 2000, n° 2000-494 du 6 juin 2000
et n° 2004-1486 du 30 décembre 2004)


Abrogations

L’article 14 du projet de loi abroge les lois régissant les autorités dont les attributions seront exercées par le Défenseur des droits, c’est-à-dire :

—  la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République ;

—  la loi n° 2000-196 du 6 mars 2000 instituant un Défenseur des enfants ;

—  la loi n° 2000-494 du 6 juin 2000 portant création d’une commission nationale de déontologie de la sécurité ;

—  la loi n° 2004-1486 du 30 décembre 2004 portant création de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité, par cohérence avec les votes intervenus au Sénat sur le projet de loi organique.

L’article L. 221-5 du code de l’action sociale et des familles, qui reproduisait l’article 4 de la loi du 6 mars 2000, est également abrogé.

Votre commission, en conséquence de sa décision de confier le contrôle des lieux de privation de liberté au Défenseur des droits à partir de juin 2014, a abrogé la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté à la même date.

*

* *

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 1 de M. Michel Vaxès.

Elle adopte l’amendement de conséquence CL 13 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 14 modifié.

Article 15

Entrée en vigueur

La présente loi entrera en vigueur à la même date que la loi organique.

À une entrée en vigueur le premier jour du troisième mois suivant la promulgation de la loi organique, comme initialement envisagé par le Gouvernement, le Sénat a préféré une entrée en vigueur en deux étapes (107). En conséquence de ce choix, il a prévu que la présente loi entrerait en vigueur le premier jour du troisième mois suivant sa publication, à l’exception des dispositions directement liées à la suppression du Défenseur des enfants, de la CNDS et de la HALDE, qui n’interviendra que deux mois plus tard.

En cohérence avec le choix fait en loi organique, votre commission a décidé que la présente loi entrerait en vigueur quatre mois après sa promulgation, à l’exception des dispositions relatives au Contrôleur général des lieux de privation de liberté, qui n’entreront en vigueur qu’à l’expiration du mandat du Contrôleur général en fonctions.

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* *

La Commission adopte l’amendement de coordination CL 14 du rapporteur et l’article 15 est ainsi rédigé.

La Commission adopte l’ensemble du projet de loi modifié.

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* *

En conséquence, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République vous demande d’adopter le projet de loi organique et le projet de loi relatifs au Défenseur des droits dans les textes figurant dans les documents joints au présent rapport.

TABLEAU COMPARATIF (PROJET DE LOI ORGANIQUE)

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Texte en vigueur

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Texte adopté par le Sénat

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Texte adopté par la Commission

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Projet de loi organique relatif au Défenseur des droits

Projet de loi organique relatif au Défenseur des droits

 

TITRE IER

TITRE IER

 

DISPOSITIONS GÉNÉRALES

DISPOSITIONS GÉNÉRALES

 

Article 1er

Article 1er


Constitution du 4 octobre 1958

Art. 13. – Cf. annexe.

Le Défenseur des droits est nommé par décret en Conseil des ministres, après application de la procédure prévue au dernier alinéa de l’article 13 de la Constitution.

(Alinéa sans modification)

 

Il ne peut être mis fin aux fonctions du Défenseur des droits que sur sa demande ou en cas d’empêchement dans des conditions définies par décret en Conseil d’État.

… fin à ses fonctions que …

(amendement CL2)

 

Article 2

Article 2

 

Le Défenseur des droits, autorité indépendante, ne reçoit, dans l’exercice de ses attributions, aucune instruction.

… autorité constitutionnelle indépendante, …

(amendements identiques CL153 et CL3)

 

Il ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à l’occasion des opinions qu’il émet ou des actes qu’il accomplit dans l’exercice de ses fonctions.

(Alinéa sans modification)

 

Article 3

Article 3

 

Les fonctions de Défenseur des droits sont incompatibles avec celles de membre du Gouvernement, de membre du Conseil constitutionnel, de membre du Conseil supérieur de la magistrature et de membre du Conseil économique, social et environnemental, ainsi qu’avec tout mandat électif.



… Gouvernement, du Conseil constitutionnel, du Conseil supérieur de la magistrature et du Conseil économique, …

(amendement CL4)

 

Le membre du Gouvernement, du Conseil constitutionnel, du Conseil supérieur de la magistrature, du Conseil économique, social et environnemental ou le titulaire d’un mandat électif qui est nommé Défenseur des droits est réputé avoir opté pour ces dernières fonctions s’il n’a pas exprimé de volonté contraire dans les huit jours suivant la publication de sa nomination.









… publication au Journal officiel de …

(amendement CL155)

 

Les fonctions de Défenseur des droits sont, en outre, incompatibles avec toute autre fonction ou emploi public et toute activité professionnelle, ainsi qu’avec toute fonction de président et de membre de conseil d’administration, de président et de membre de directoire, de président et de membre de conseil de surveillance, et d’administrateur délégué dans toute société, entreprise ou établissement.

(Alinéa sans modification)

 

Dans un délai d’un mois suivant la publication de sa nomination comme Défenseur des droits, la personne nommée doit cesser toute activité incompatible avec ses nouvelles fonctions. Si elle est fonctionnaire ou magistrat, elle est placée en position de détachement de plein droit pendant la durée de ses fonctions et ne peut recevoir, au cours de cette période, aucune promotion au choix.

(Alinéa sans modification)

 

TITRE II

TITRE II

 

DISPOSITIONS RELATIVES AUX COMPÉTENCES ET À LA SAISINE DU DÉFENSEUR DES DROITS

DISPOSITIONS RELATIVES AUX COMPÉTENCES ET À LA SAISINE DU DÉFENSEUR DES DROITS

 

Article 4

Article 4

   

Le Défenseur des droits est chargé :

 

Toute personne physique ou morale s’estimant lésée dans ses droits et libertés par le fonctionnement d’une administration de l’État, d’une collectivité territoriale, d’un établissement public ou d’un organisme investi d’une mission de service public peut saisir le Défenseur des droits par voie de réclamation.

1° De défendre les droits et libertés dans le cadre des relations avec les administrations de l’État, les collectivités territoriales, les établissements publics et les organismes investis d’une mission de service public ;

 

Le Défenseur des droits peut être saisi des agissements de personnes privées lorsque l’auteur de la réclamation invoque la protection des droits de l’enfant, un manquement aux règles de déontologie dans le domaine de la sécurité ou une discrimination.

Alinéa supprimé

 

Le Défenseur des droits est chargé de défendre et promouvoir les droits de l’enfant consacrés par la loi ou par un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé par la France. À ce titre, il peut être saisi par un enfant mineur qui estime que ses droits n’ont pas été respectés. Il peut également être saisi par ses représentants légaux, les membres de sa famille, toute association régulièrement déclarée depuis au moins cinq ans à la date des faits se proposant par ses statuts de défendre les droits de l’enfant, ainsi que par les services médicaux ou sociaux.

 De défendre et de promouvoir


France ;

 

Le Défenseur des droits peut être saisi, au titre de sa compétence en matière de déontologie dans le domaine de la sécurité, par toute personne qui a été victime ou témoin de faits dont elle estime qu’ils constituent un manquement aux règles de déontologie dans ce domaine, commis par une personne publique ou privée.

Alinéa supprimé

 

Il peut être saisi de toutes les discriminations, directes ou indirectes, prohibées par la loi ou par un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé par la France, par toute association régulièrement déclarée depuis au moins cinq ans à la date des faits se proposant par ses statuts de combattre les discriminations ou d’assister les victimes de discriminations, conjointement avec toute personne qui s’estime victime de discrimination et avec son accord.

3° De lutter contre les discriminations,


France ainsi que de promouvoir l’égalité ;

   

4° De veiller au respect de la déontologie par les personnes exerçant des activités de sécurité sur le territoire de la République ;

   

5° De contrôler les conditions de prise en charge et de transfèrement des personnes privées de liberté afin de s’assurer du respect de leurs droits fondamentaux.

(amendement CL156)

 

Article 5

Article 5

 

Le Défenseur des droits peut en outre se saisir d’office ou être saisi par les ayants droit de la personne dont les droits et libertés sont en cause.

Le Défenseur des droits est saisi des réclamations qui lui sont adressées :

   

1° Par toute personne physique ou morale lorsqu’elle s’estime lésée dans ses droits et libertés par le fonctionnement d’une administration de l’État, d’une collectivité territoriale, d’un établissement public ou d’un organisme investi d’une mission de service public ;

   

2° Par un enfant lorsqu’il invoque la protection de ses droits ou une situation mettant en cause son intérêt ;

   

3° Par toute personne qui s’estime victime d’une discrimination, directe ou indirecte, prohibée par la loi ou par un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé par la France ;

   

4° Par toute personne qui a été victime ou témoin de faits dont elle estime qu’ils constituent un manquement aux règles de déontologie dans le domaine de la sécurité ;

   

5° Par toute personne physique qui a connaissance de faits ou de situations mettant en cause le respect des droits fondamentaux des personnes privées de liberté.

   

Dans les cas visés au 2°, il peut également être saisi par les représentant légaux de l’enfant, les membres de sa famille, les services médiaux ou sociaux ou toute association régulièrement déclarée depuis au moins cinq ans à la date des faits et se proposant par ses statuts de défendre les droits de l’enfant.

   

Dans les cas visés au 3°, il peut également être saisi par toute association régulièrement déclarée depuis au moins cinq ans à la date des faits se proposant par ses statuts de combattre les discriminations ou d’assister les victimes de discriminations, conjointement avec la personne s’estimant victime de discrimination ou avec son accord.

   

Dans les cas visés au 5°, il peut également être saisi par toute personne morale s’étant donné pour objet le respect des droits fondamentaux.

   

Le Défenseur des droits peut en outre se saisir d’office ou être saisi par les ayants droit de la personne dont les droits et libertés sont en cause.

(amendement CL157)

 

Article 6

Article 6

 

La saisine du Défenseur des droits est gratuite.

(Alinéa sans modification)

 

Elle est précédée de démarches préalables auprès des personnes publiques ou des organismes mis en cause, sauf lorsqu’elle est présentée au titre des compétences mentionnées aux troisième, quatrième et dernier alinéas de l’article 4.





… aux 2° à 5° de …

(amendement CL158)

 

La saisine du Défenseur des droits n’interrompt ni ne suspend par elle-même les délais de prescription des actions en matière civile, administrative ou pénale, non plus que ceux relatifs à l’exercice de recours administratifs ou contentieux.

(Alinéa sans modification)

 

Article 7

Article 7

 

Une réclamation peut être adressée à un député ou à un sénateur, qui la transmet au Défenseur des droits s’il estime qu’elle mérite son intervention. Le Défenseur des droits informe le député ou le sénateur des suites données à cette transmission.


… député, à un sénateur ou à un représentant français au Parlement européen, qui …
… qu’elle appelle son … … député, le sénateur ou le représentant français au Parlement européen des …

(amendements CL159 et CL160)

 

Les membres du Parlement peuvent, de leur propre initiative, saisir le Défenseur des droits d’une question qui leur paraît mériter son intervention.




… paraît appeler son …

(amendement CL161)

 

Le Président de l’Assemblée nationale ou le Président du Sénat peut transmettre au Défenseur des droits, dans les domaines de sa compétence, toute pétition dont l’assemblée a été saisie.

(Alinéa sans modification)

 

Le Défenseur des droits instruit également les réclamations qui lui sont transmises par le Médiateur européen ou un homologue étranger et qui lui paraissent relever de sa compétence et mériter son intervention.





… et appeler son …

(amendement CL161)

 

Article 8

Article 8

 

Lorsqu’il se saisit d’office ou lorsqu’il est saisi autrement qu’à l’initiative de la personne s’estimant lésée ou, s’agissant d’un enfant, de ses représentants légaux, le Défenseur des droits ne peut intervenir qu’à la condition que cette personne, ou le cas échéant ses ayants droit, ait été avertie et ne se soit pas opposée à son intervention. Toutefois, il peut toujours se saisir des cas lui paraissant mettre en cause l’intérêt supérieur d’un enfant et des cas relatifs à des personnes qui ne sont pas identifiées ou dont il ne peut recueillir l’accord.











… l’intérêt d’un …

(amendement CL162)

 

Article 9

Article 9

 

Quand le Défenseur des droits est saisi d’une réclamation entrant dans le champ de compétence d’une autorité investie d’une mission de protection des droits et libertés, il est tenu de lui transmettre cette réclamation sans être pour autant dessaisi.

Alinéa supprimé

(amendement CL163)

 

Lorsque le Défenseur des droits transmet une réclamation à une autre autorité indépendante investie d’une mission de protection des droits et libertés, il peut accompagner cette transmission de ses observations et demander à être informé des suites données à celles-ci.

(Alinéa sans modification)

 

Le Défenseur des droits et les autres autorités visées au deuxième alinéa concluent des conventions afin d’assurer la transmission au Défenseur des droits des réclamations relevant de sa compétence générale en matière de protection des droits et libertés.

Alinéa supprimé

(amendement CL164)

 

Le Défenseur des droits est associé, à sa demande, aux travaux de la Commission nationale de l’informatique et des libertés.




… libertés et de la Commission d’accès aux documents administratifs.

(amendement CL17)

 

Article 10

Article 10

 

Le Défenseur des droits ne peut être saisi ni ne peut se saisir des différends qui peuvent s’élever entre les personnes publiques et organismes mentionnés au premier alinéa de l’article 4.





… au  de …

(amendement CL166)

 

Il ne peut être saisi ni ne peut se saisir, sauf au titre de ses compétences mentionnées au dernier alinéa de l’article 4, des différends qui peuvent s’élever entre, d’une part, ces personnes publiques et organismes et, d’autre part, leurs agents, à raison de l’exercice de leurs fonctions.



… au 3° de …

(amendement CL260)

 

TITRE III

TITRE III

 

DISPOSITIONS RELATIVES À L’INTERVENTION DU DÉFENSEUR DES DROITS

DISPOSITIONS RELATIVES À L’INTERVENTION DU DÉFENSEUR DES DROITS

 

CHAPITRE IER

CHAPITRE IER

 

Dispositions relatives aux collèges

Dispositions relatives aux collèges

 

Article 11 A (nouveau)

Article 11 A

 

Le Défenseur des droits préside les collèges qui l’assistent pour l’exercice de ses attributions en matière de déontologie dans le domaine de la sécurité, ainsi que de lutte contre les discriminations et de promotion de l’égalité.

Alinéa supprimé

 

Sur proposition du Défenseur des droits et après avis de la commission compétente de chaque assemblée, le Premier ministre nomme le Défenseur des enfants et les adjoints du Défenseur des droits, dont :

I. – Sur … … droits, le Premier ministre nomme les adjoints du Défenseur des droits, dont :

   

– un Défenseur des enfants, adjoint choisi pour ses connaissances ou son expérience dans le domaine de compétence visé au 2° de l’article 4 ;

 

– un adjoint, vice-président du collège chargé de la déontologie dans le domaine de la sécurité ;

– un adjoint choisi pour ses connaissances ou son expérience dans le domaine de compétence visé au 3° de l’article 4 ;

 

– un adjoint, vice-président du collège chargé de la lutte contre les discriminations et de la promotion de l’égalité.

un adjoint choisi pour ses connaissances ou son expérience dans le domaine de compétence visé au 4° de l’article 4.

 

Le Défenseur des enfants et les adjoints sont placés auprès du Défenseur des droits et sous son autorité.

II. – Les adjoints …

 

Le Défenseur des enfants est nommé en raison de ses connaissances ou de son expérience en matière de défense et de promotion des droits de l’enfant.

Alinéa supprimé

 

Le Défenseur des droits peut déléguer ses attributions à ses adjoints et au Défenseur des enfants, dans leur domaine de compétence, à l’exception de celles mentionnées aux articles 16, 23, 24, 25 et 27, aux deux derniers alinéas de l’article 21 et au deuxième alinéa de l’article 26.


… adjoints, dans leur …


… et 27, au dernier alinéa de l’article 15, aux deux derniers alinéas de l’article 21, au deuxième alinéa de l’article 21 bis A et au deuxième …

 

Chacun de ses adjoints peut le suppléer à la présidence des réunions du collège dont il est le vice-président et le représenter, dans son domaine de compétence, auprès des organisations rassemblant les autorités indépendantes de pays tiers chargées de la protection des droits et libertés.

Chacun des adjoints peut représenter le Défenseur des droits, dans …

 

L’article 3 est applicable aux adjoints du Défenseur des droits.

III. – Un adjoint ne peut exercer l’une des attributions qui lui sont déléguées par le Défenseur des droits lorsque la personne à l’origine de la réclamation ou la personne mise en cause est un organisme au sein duquel il détient un intérêt direct ou indirect, exerce des fonctions ou détient un mandat ou qu’elle est un organisme au sein duquel il a, au cours des trois années précédant l’exercice de ses attributions, détenu un intérêt direct ou indirect, exercé des fonctions ou détenu un mandat.

   

Chacun des adjoints informe le Défenseur des droits des intérêts directs ou indirects qu’il détient ou vient à détenir, des fonctions qu’il exerce ou vient à exercer et de tout mandat qu’il détient ou vient à détenir au sein d’une personne morale.

   

Le Défenseur des droits veille au respect des obligations prévues au présent III.

(amendement CL167
et sous-amendement CL250)

   

Article 11 B (nouveau)

   

Lorsqu’une question ou une réclamation intéresse plusieurs domaines d’attribution du Défenseur des droits ou qu’elle présente une difficulté particulière, il peut convoquer une réunion conjointe de l’ensemble des collèges ainsi que des adjoints afin de la consulter.

(amendement CL168)

 

Article 11

Article 11

 

Lorsqu’il intervient en matière de déontologie de la sécurité, le Défenseur des droits consulte un collège qu’il préside et qui comprend, outre son adjoint, vice-président :

… intervient au titre de sa compétence prévue au 4° de l’article 4, le Défenseur des droits peut consulter un collège qu’il préside et qui comprend :

(amendement CL169)

 

– deux sénateurs désignés par le Président du Sénat ;

– deux personnalités qualifiées désignées à raison d’une chacun par le Président de l’Assemblée nationale et le Président …

 

– deux députés désignés par le Président de l’Assemblée nationale ;

– deux personnalités qualifiées désignées par le Défenseur des droits ;

 

– un conseiller d’État désigné par le vice-président du Conseil d’État ;

(Alinéa sans modification)

 

– un magistrat hors hiérarchie de la Cour de cassation désigné conjointement par le premier président de la Cour de cassation et par le procureur général près ladite cour ;

(Alinéa sans modification)

 

– un conseiller maître désigné par le premier président de la Cour des comptes ;

Alinéa supprimé

 

– cinq personnalités qualifiées désignées par les autres membres du collège.

Alinéa supprimé

(amendement CL170)

 

Les membres du collège sont désignés en raison de leurs connaissances ou de leur expérience dans le domaine de la déontologie de la sécurité.



… domaine de compétence visé au 4° de l’article 4.

(amendement CL171)

 

Les désignations du Président du Sénat, du Président de l’Assemblée nationale et la désignation des cinq personnalités qualifiées concourent, dans chaque cas, à une représentation équilibrée entre les femmes et les hommes.

Alinéa supprimé

(amendement CL170)

 

Le Défenseur des droits peut demander au collège une seconde délibération. Il ne peut s’écarter des avis émis par le collège qu’après lui en avoir exposé les motifs.

Alinéa supprimé

(amendements identiques CL173 et CL30

   

En cas de partage égal des voix, celle du président du collège est prépondérante.

(amendement CL31)

 

Article 12

Article 12

 

(Supprimé)

Lorsqu’il intervient au titre de sa compétence prévue au 2° de l’article 4, le Défenseur des droits peut consulter un collège qu’il préside et qui comprend :

   

– deux personnalités qualifiées désignées à raison d’une chacun par le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat ;

   

– deux personnalités qualifiées désignées par le Défenseur des droits ;

   

– une personnalité qualifiée désignée par le vice-président du Conseil d’État ;

   

– une personnalité qualifiée désignée par le Premier président de la Cour de cassation.

   

Les membres du collège sont désignés en raison de leurs connaissances ou de leur expérience dans le domaine de compétence visé au 2° de l’article 4.

   

Ils exercent leurs fonctions à titre bénévole.

(amendement CL259

 

Article 12 bis (nouveau)

Article 12 bis

 

Lorsqu’il intervient en matière de lutte contre les discriminations et de promotion de l’égalité, le Défenseur des droits consulte un collège qu’il préside et qui comprend, outre son adjoint, vice-président :

… intervient au titre de sa compétence prévue au 3° de l’article 4, le Défenseur des droits peut consulter un collège qu’il préside et qui comprend :

(amendement CL174

 

– deux membres désignés par le Président du Sénat ;

– quatre personnalités qualifiées désignées à raison de deux chacun par le Président de l’Assemblée nationale et le Président …

 

– deux membres désignés par le Président de l’Assemblée nationale ;

Alinéa supprimé

 

– deux membres désignés par le Premier ministre ;

– deux personnalités qualifiées désignées par le Défenseur des droits ;

 

– un membre désigné par le vice-président du Conseil d’État ;

 une personnalité qualifiée désignée par …

 

– un membre désigné par le premier président de la Cour de cassation ;

 une personnalité qualifiée désignée par …

 

– un membre désigné par le président du Conseil économique, social et environnemental.

Alinéa supprimé

(amendement CL175)

 

Les membres du collège sont désignés en raison de leurs connaissances ou de leur expérience dans le domaine de la lutte contre les discriminations et de la promotion de l’égalité.



… de compétence visé au 3° de l’article 4.

(amendement CL176)

 

Les désignations du Président du Sénat, du Président de l’Assemblée nationale et du Premier ministre concourent, dans chaque cas, à une représentation équilibrée entre les femmes et les hommes.

Alinéa supprimé

(amendement CL175)

 

Le Défenseur des droits peut demander au collège une seconde délibération. Il ne peut s’écarter des avis émis par le collège qu’après lui en avoir exposé les motifs.

Alinéa supprimé

(amendements identiques CL178 et CL36)

   

En cas de partage égal des voix, celle du président du collège est prépondérante.

(amendement CL37)

 

Article 13

Article 13

 

Le mandat du Défenseur des enfants et des adjoints du Défenseur des droits, ainsi que celui des membres des collèges mentionnés aux articles 11 et 12 bis, cesse avec le mandat du Défenseur des droits. Il n’est pas renouvelable.

Le mandat des adjoints …


… articles 11, 12 et 12 bis, cesse …
… droits. Celui des adjoints du Défenseur des droits n’est …

 

Les membres des collèges, à l’exception du Défenseur des droits, du Défenseur des enfants et des adjoints du Défenseur des droits, sont renouvelables par moitié tous les trois ans.

Alinéa supprimé

 

Le Défenseur des enfants, les adjoints du Défenseur des droits et le membre d’un collège qui cessent d’exercer leurs fonctions sont remplacés pour la durée de mandat restant à courir. Si cette durée est inférieure à deux ans, le mandat est alors renouvelable.

Les adjoints …

le mandat d’un adjoint du Défenseur des droits est alors …

 

La qualité de membre du collège mentionné à l’article 11 est incompatible avec l’exercice, à titre principal, d’activités dans le domaine de la sécurité.

… collège que le Défenseur des droits peut consulter au titre du 4° de l’article 4, est incompatible …

 

Les parlementaires membres des collèges mentionnés aux articles 11 et 12 bis cessent d’y exercer leurs fonctions lorsqu’ils cessent d’appartenir à l’assemblée au titre de laquelle ils ont été désignés. Le mandat des députés prend fin avec la législature au titre de laquelle ils ont été élus.

Il ne peut être mis fin aux fonctions des membres des collèges avant l’expiration de leur mandat qu’en cas de démission ou d’empêchement. Toutefois, tout membre d’un collège qui, sans justification, n’a pas assisté à trois séances consécutives peut être déclaré démissionnaire d’office par le collège statuant à la majorité des deux tiers de ses membres, après avoir été mis en mesure de présenter des observations. Le Défenseur des droits en informe l’autorité de nomination.

(amendement CL149 rectifié)

 

Article 14

Article 14

 

Aucun membre des collèges ne peut :

(Sans modification)

 

– participer à une délibération relative à un organisme au sein duquel il détient un intérêt direct ou indirect, exerce des fonctions ou détient un mandat ;

 
 

– participer à une délibération relative à un organisme au sein duquel il a, au cours des trois années précédant la délibération, détenu un intérêt direct ou indirect, exercé des fonctions ou détenu un mandat.

 
 

Les membres des collèges informent le Défenseur des droits des intérêts directs ou indirects qu’ils détiennent ou viennent à détenir, des fonctions qu’ils exercent ou viennent à exercer et de tout mandat qu’ils détiennent ou viennent à détenir au sein d’une personne morale.

 
 

Le Défenseur des droits veille au respect de ces obligations.

 
 

CHAPITRE II

CHAPITRE II

 

Dispositions relatives aux moyens d’information
du Défenseur des droits

Dispositions relatives aux moyens d’information
du Défenseur des droits

 

Article 15

Article 15

 

Le Défenseur des droits peut demander des explications à toute personne physique ou morale mise en cause devant lui. À cet effet, il peut entendre toute personne dont le concours lui paraît utile.

(Alinéa sans modification)

 

Les personnes publiques et privées mises en cause doivent faciliter l’accomplissement de la mission du Défenseur des droits.

… personnes physiques ou morales mises …

… de sa mission.

(amendements CL182 et CL54)

 

Elles sont tenues d’autoriser leurs agents et préposés à répondre aux demandes du Défenseur des droits. Ceux-ci sont tenus de répondre aux questions que leur adresse le Défenseur des droits et de déférer à ses convocations.


… répondre à ses demandes. Ceux-ci …
… aux demandes d’explications qu’il leur adresse et de déférer à ses convocations. Les convocations doivent mentionner l’objet de l’audition.

(amendements CL55, CL183,
CL56 et CL184)

 

Lorsque le Défenseur des droits est saisi au titre de sa compétence en matière de déontologie dans le domaine de la sécurité ou en matière de lutte contre les discriminations, les personnes auxquelles il demande des explications peuvent se faire assister du conseil de leur choix. Un procès-verbal contradictoire de l’audition est dressé et remis à la personne entendue.


… compétence prévue par le 3° ou le 4° de l’article 4, les personnes …

(amendement CL185)

 

Si le Défenseur des droits en formule la demande, les ministres autorisent les corps de contrôle à accomplir, dans le cadre de leur compétence, toutes vérifications ou enquêtes.

… en fait la … ministres donnent instruction aux corps de contrôle d’accomplir, dans …

(amendements CL186 et CL58)

 

Article 16

Article 16

 

Le Défenseur des droits peut demander au vice-président du Conseil d’État ou au premier président de la Cour des comptes de faire procéder à toutes études.


… d’État, au premier président de la Cour de cassation ou …

(amendement CL59)

 

Article 17

Article 17

 

Les personnes publiques et privées mises en cause communiquent au Défenseur des droits, sur sa demande motivée, toutes informations et pièces utiles à l’exercice de sa mission.

… personnes physiques ou morales mises ...

(amendement CL187)

 

Le Défenseur des droits peut recueillir sur les faits portés à sa connaissance toute information qui lui apparaît nécessaire sans que leur caractère secret ou confidentiel ne puisse lui être opposé, sauf en matière de secret de l’enquête et de l’instruction et de secret concernant la défense nationale, la sûreté de l’État ou la politique extérieure. Toutefois, le secret de l’enquête et de l’instruction ne peut lui être opposé lorsqu’il intervient en matière de déontologie de la sécurité.




… que son caractère ...

(amendement CL62)





… intervient au titre de sa compétence prévue par le 4° de l’article 4.

(amendement CL188)

 

Les informations couvertes par le secret médical ou par le secret professionnel applicable aux relations entre un avocat et son client ne peuvent lui être communiquées qu’à la demande expresse de la personne concernée, à l’origine de la réclamation. Toutefois, les informations couvertes par le secret médical peuvent lui être communiquées sans le consentement de la personne concernée lorsqu’elles sont relatives à des privations, sévices et violences physiques, sexuelles ou psychiques commis sur un mineur ou une personne qui n’est pas en mesure de se protéger en raison de son âge ou de son incapacité physique ou psychique.






… concernée. Toutefois, …

(amendement CL189)


Code pénal

Art. 226-13. – Cf. annexe.

Les personnes astreintes au secret professionnel ne peuvent être poursuivies en application des dispositions de l’article 226-13 du code pénal pour les informations à caractère secret qu’elles auront pu révéler au Défenseur des droits, dès lors que ces informations entrent dans le champ de compétence de ce dernier tel que prévu à l’article 4.

Alinéa supprimé

(amendement CL190)

 

Article 17 bis (nouveau)

Article 17 bis

 

Lorsque ses demandes formulées en vertu des articles 15 et 17 ne sont pas suivies d’effet, le Défenseur des droits peut mettre en demeure les personnes intéressées de lui répondre dans un délai qu’il fixe.


… vertu de l’article 15, à l’exception du dernier alinéa, ou de l’article 17 ne …

(amendement CL191)

 

Lorsque la mise en demeure n’est pas suivie d’effet, le Défenseur des droits peut saisir le juge des référés d’une demande motivée aux fins d’ordonner toute mesure d’instruction que ce dernier juge utile.


… d’effet, il peut …


… mesure que …

… utile. Le juge des référés se prononce, suivant une procédure non contradictoire, dans un délai de quarante-huit heures.

(amendements CL67, CL192 et CL193)

 

Article 18

Article 18

 

I. – Le Défenseur des droits peut procéder à des vérifications sur place dans les locaux administratifs ou privés relevant des personnes publiques ou privées mises en cause, dans les lieux, locaux, moyens de transport accessibles au public et dans les locaux professionnels exclusivement consacrés à cet usage.

I. – Le Défenseur des droits peut procéder à :

   

1° Des vérifications sur place dans les locaux administratifs ou privés des personnes mises en cause ;

   

2° Des vérifications sur place dans les lieux, locaux, moyens de transport accessibles au public et dans les locaux professionnels exclusivement consacrés à cet usage ;

   

3° Des visites à tout moment, sur le territoire de la République, de tout lieu où des personnes sont privées de liberté par décision d’une autorité publique, ainsi que de tout établissement de santé habilité à recevoir des patients hospitalisés sans leur consentement.

 

Lors de ses vérifications sur place, le Défenseur des droits peut entendre toute personne susceptible de fournir des informations.

… place et de ses visites, le …

   

Lors de ses visites visées au 3° du présent I, le Défenseur des droits doit pouvoir s’entretenir avec toute personne dont le concours lui paraît utile dans des conditions assurant la confidentialité de leurs échanges.

(amendement CL194)

 

II. – Les autorités compétentes des personnes publiques mises en cause ne peuvent s’opposer à la vérification sur place dans les locaux administratifs dont elles sont responsables que pour des motifs graves et impérieux liés à la défense nationale ou à la sécurité publique, sous réserve de fournir au Défenseur des droits les justifications de leur opposition.

II. – L’autorité compétente peut :

   

1° S’opposer à une vérification sur place, dans les locaux administratifs d’une personne publique, au titre de l’une des compétences prévues par les 1° à 3° de l’article 4, pour des motifs graves et impérieux liés à la défense nationale ou à la sécurité publique ;

   

2° S’opposer à une visite au titre de la compétence prévue par le 5° de l’article 4, pour des motifs graves et impérieux liés à la défense nationale ou à la sécurité publique, à des catastrophes naturelles ou à des troubles sérieux dans le lieu visité.

 

En cas d’opposition du responsable des locaux, le Défenseur des droits peut saisir le juge des référés d’une demande motivée afin qu’il autorise les vérifications sur place. Les vérifications s’effectuent alors sous l’autorité et le contrôle du juge qui les a autorisées. Celui-ci peut se rendre dans les locaux durant l’intervention. À tout moment, il peut décider l’arrêt ou la suspension des vérifications.

… d’opposition sur le fondement du 1° du présent II, l’autorité compétente doit fournir au Défenseur des droits les justifications de son opposition. Le Défenseur …


… locaux administratifs durant …

   

En cas d’opposition sur le fondement du 2° du présent II, l’autorité compétente doit fournir au Défenseur des droits les justifications de son opposition à la visite et en proposer le report. Elle doit également informer le Défenseur des droits dès que les circonstances exceptionnelles ayant motivé l’opposition ont cessé.

(amendement CL195)

 

III. – Lorsque l’accès à des locaux privés est refusé au Défenseur des droits, ce dernier peut saisir le juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance dans le ressort duquel sont situés les lieux à visiter, qui statue dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État. Toutefois, lorsque l’urgence, la gravité des faits justifiant le contrôle ou le risque de destruction ou de dissimulation de documents l’exigent, la visite est préalablement autorisée par le juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance dans le ressort duquel sont situés les locaux à visiter.

III. – (Sans modification)

 

La visite s’effectue sous l’autorité et le contrôle du juge des libertés et de la détention qui l’a autorisée, en présence de l’occupant des lieux ou de son représentant, qui peut se faire assister d’un conseil de son choix ou, à défaut, en présence de deux témoins qui ne sont pas placés sous l’autorité des personnes chargées de procéder au contrôle.

 
 

L’ordonnance ayant autorisé la visite est exécutoire au seul vu de la minute. Elle mentionne que le juge ayant autorisé la visite peut être saisi à tout moment d’une demande de suspension ou d’arrêt de cette visite. Elle indique le délai et la voie de recours. Elle peut faire l’objet, suivant les règles prévues par le code de procédure civile, d’un appel devant le premier président de la cour d’appel. Celui-ci connaît également des recours contre le déroulement des opérations de visite.

 
 

Article 19

Article 19

 

Lorsque le Défenseur des droits est saisi, ou se saisit d’office, de faits donnant lieu à une enquête judiciaire ou pour lesquels une information judiciaire est ouverte ou des poursuites judiciaires sont en cours, il doit recueillir l’accord préalable des juridictions saisies ou du procureur de la République, selon le cas, pour la mise en œuvre des dispositions du deuxième alinéa de l’article 15, des articles 17 et 18 et, s’il intervient au titre de sa compétence en matière de lutte contre les discriminations, pour la mise en œuvre des dispositions des articles 21 bis et 22.



… enquête préliminaire ou de flagrance ou …

(amendement CL196)


… dispositions de l’article 15, à l’exception du dernier alinéa, des articles 17 à 18. Lorsqu’il intervient au titre de sa compétence prévue par le 3° de l’article 4, il doit également recueillir l’accord préalable :

(amendements CL197 et CL198)

   

– des juridictions saisies ou du procureur de la République, pour la mise en œuvre des dispositions de l’article 21 bis et du I de l’article 22, lorsque les faits donnent lieu à une enquête préliminaire ou de flagrance ou qu’une information judiciaire est ouverte ou des poursuites judiciaires en cours ;

   

– du procureur de la République, pour la mise en œuvre des dispositions du II l’article 22, lorsque les faits donnent lieu à une enquête préliminaire ou de flagrance.

(amendement CL198)

 

CHAPITRE III

CHAPITRE III

 

Dispositions relatives aux pouvoirs du Défenseur des droits

Dispositions relatives aux pouvoirs du Défenseur des droits

 

Article 20

Article 20

 

Le Défenseur des droits apprécie souverainement si, eu égard à leur nature ou à leur ancienneté, les faits qui font l’objet d’une réclamation ou qui lui sont signalés méritent une intervention de sa part.

… apprécie si les faits …


… signalés appellent une …

(amendements identiques CL199 et CL75 et amendements CL200 et CL201)

 

Il indique les motifs pour lesquels il décide de ne pas donner suite à une saisine.

Alinéa supprimé

(amendement CL202)

 

Article 21

Article 21

 

Le Défenseur des droits peut faire toute recommandation qui lui apparaît de nature à garantir le respect des droits et libertés de la personne lésée et à régler les difficultés soulevées devant lui ou à en prévenir le renouvellement.

(Alinéa sans modification)

 

Il peut recommander de régler en équité la situation de la personne dont il est saisi.

(Alinéa sans modification)

 

Il peut formuler des recommandations tendant à remédier à tout fait ou à toute pratique qu’il estime discriminatoire, ou à en prévenir le renouvellement.



… discriminatoire ou contraire à l’intérêt de l’enfant, ou …

(amendements identiques CL203 et CL77

 

Les autorités ou personnes intéressées informent le Défenseur des droits, dans le délai qu’il fixe, des suites données à ses recommandations.

(Alinéa sans modification)

 

À défaut d’information dans ce délai, ou s’il estime, au vu des informations reçues, qu’une recommandation n’a pas été suivie d’effet, le Défenseur des droits peut enjoindre à la personne mise en cause de prendre, dans un délai déterminé, les mesures nécessaires.

(Alinéa sans modification)

 

Lorsqu’il n’a pas été donné suite à son injonction, le Défenseur des droits peut établir un rapport spécial, qui est communiqué à la personne mise en cause. Le Défenseur des droits peut rendre public ce rapport et, le cas échéant, la réponse de la personne mise en cause, selon des modalités qu’il détermine.


… droits établit un …

… droits rend public …

(amendements identiques
CL204, CL80 et CL136
et amendements identiques
CL81 et CL258)

   

Article 21 bis A (nouveau)

   

À l’issue de chaque visite visée au 3° du I de l’article 18, le Défenseur des droits fait connaître aux ministres intéressés ses observations concernant en particulier l’état, l’organisation ou le fonctionnement du lieu visité, ainsi que la condition des personnes privées de liberté. Les ministres formulent des observations en réponse chaque fois qu’ils le jugent utile ou lorsque le Défenseur des droits l’a expressément demandé. Ces observations en réponse sont alors annexées au rapport de visite établi par le Défenseur des droits.

   

S’il constate une violation grave des droits fondamentaux d’une personne privée de liberté, le Défenseur des droits communique sans délai aux autorités compétentes ses observations, leur impartit un délai pour y répondre et, à l’issue de ce délai, constate s’il a été mis fin à la violation signalée. S’il l’estime nécessaire, il rend alors immédiatement public le contenu de ses observations et des réponses reçues.

(amendement CL205)

 

Article 21 bis (nouveau)

Article 21 bis

 

Le Défenseur des droits peut procéder à la résolution amiable des différends portés à sa connaissance, par voie de médiation.

(Alinéa sans modification)

 

Les constatations et les déclarations recueillies au cours de la médiation ne peuvent être ni produites ni invoquées ultérieurement dans les instances civiles ou administratives, sans le consentement des personnes intéressées, sauf si la divulgation de l’accord est nécessaire à sa mise en œuvre ou à son exécution, ou si des raisons d’ordre public l’imposent.

Les constatations effectuées et …

(amendement CL206)



œuvre, ou si …

(amendement CL82)

 

Article 21 ter (nouveau)

Article 21 ter

 

Lorsque le Défenseur des droits estime, dans les conditions définies à l’article 20, que la réclamation d’une personne s’estimant victime d’une discrimination mérite une intervention de sa part, il l’assiste dans la constitution de son dossier et l’aide à identifier les procédures adaptées à son cas.




… discrimination ou d’une atteinte aux droits de l’enfant appelle une intervention …

(amendement CL207)

 

Article 22

Article 22

 

I. – Le Défenseur des droits peut proposer à l’auteur de la réclamation et à la personne mise en cause de conclure une transaction dont il peut recommander les termes.

I. – (Sans modification)

Art. 225-2 et 432-7. – Cf. annexe.

Code du travail

Art. L. 1132-1 à L. 1132-3, L. 1142-1, L. 1142-2, L. 1146-1 et L. 2146-2. – Cf. annexe.

II. – Lorsqu’il constate des faits constitutifs d’une discrimination sanctionnée par les articles 225-2 et 432-7 du code pénal et L. 1132-1 à L. 1132-3, L. 1142-1 et L. 1142-2 du code du travail, le Défenseur des droits peut, si ces faits n’ont pas déjà donné lieu à la mise en mouvement de l’action publique, proposer à l’auteur des faits une transaction consistant dans le versement d’une amende transactionnelle dont le montant ne peut excéder 3 000 € s’il s’agit d’une personne physique et 15 000 € s’il s’agit d’une personne morale et, s’il y a lieu, dans l’indemnisation de la victime. Le montant de l’amende est fixé en fonction de la gravité des faits ainsi que des ressources et des charges de la personne.

II. – 


… pénal et L. 1146-1 et L. 2146-2 du code …

(amendement CL208)










… de l’auteur des faits.

(amendement CL209)

 

La transaction proposée par le Défenseur des droits et acceptée par l’auteur des faits ainsi que, s’il y a lieu, par la victime doit être homologuée par le procureur de la République.

(Alinéa sans modification)

 

La personne à qui est proposée une transaction est informée qu’elle peut se faire assister par un avocat avant de donner son accord à la proposition du Défenseur des droits.

(Alinéa sans modification)

 

III. – Dans les cas visés au II, le Défenseur des droits peut également proposer que la transaction consiste dans :

III. –  … cas prévus au …

(amendement CL210)

 

1° L’affichage d’un communiqué, dans des lieux qu’elle précise et pour une durée qui ne peut excéder deux mois ;

1° (Sans modification)

 

2° La transmission, pour information, d’un communiqué au comité d’entreprise ou au délégué du personnel ;

2° 

… ou aux délégués du …

(amendement CL211)

 

3° La diffusion d’un communiqué, par son insertion au Journal officiel ou dans une ou plusieurs autres publications de presse, ou par la voie de services de communication électronique, sans que ces services de publication ou de communication puissent s’y opposer ;

3° 




… ces publications ou services de communication électronique puissent …

(amendement CL212)

 

4° L’obligation de publier la décision au sein de l’entreprise.

4° (Alinéa sans modification)

 

Les frais d’affichage ou de diffusion sont à la charge de l’intéressé, sans pouvoir toutefois excéder le maximum de l’amende transactionnelle prévue au II.


… charge de l’auteur des faits, sans … … le montant maximal de …

(amendement CL213)

 

IV. – Les actes tendant à la mise en œuvre ou à l’exécution de la transaction définie au I sont interruptifs de la prescription de l’action publique.

IV. – 
… transaction mentionnée au II sont …

(amendement CL214)

 

L’exécution de la transaction constitue une cause d’extinction de l’action publique. Elle ne fait cependant pas échec au droit de la partie civile de délivrer citation directe devant le tribunal correctionnel. Le tribunal, composé d’un seul magistrat exerçant les pouvoirs conférés au président, ne statue alors que sur les seuls intérêts civils.

(Alinéa sans modification)




Code de procédure pénale

Art. 1er. – Cf. annexe.

En cas de refus de la proposition de transaction ou d’inexécution d’une transaction acceptée et homologuée par le procureur de la République, le Défenseur des droits, conformément aux dispositions de l’article 1er du code de procédure pénale, peut mettre en mouvement l’action publique par voie de citation directe.

(Alinéa sans modification)

 

V. – Un décret précise les modalités d’application des II, III et IV.

V. – (Sans modification)

 

Article 23

Article 23

 

Le Défenseur des droits peut saisir l’autorité investie du pouvoir d’engager les poursuites disciplinaires des faits dont il a connaissance et qui lui paraissent de nature à justifier une sanction.

(Alinéa sans modification)

 

Cette autorité informe le Défenseur des droits des suites réservées à sa saisine et, si elle n’a pas engagé de procédure disciplinaire, des motifs de sa décision.

(Alinéa sans modification)

 

À défaut d’information dans le délai qu’il a fixé ou s’il estime, au vu des informations reçues, que sa saisine n’a pas été suivie des mesures nécessaires, le Défenseur des droits peut établir un rapport spécial qui est communiqué à l’autorité mentionnée au premier alinéa. Il peut rendre public ce rapport et, le cas échéant, la réponse de cette autorité selon des modalités qu’il détermine.

(Alinéa sans modification)


Constitution du 4 octobre 1958

Art. 65. – Cf. annexe.

L’alinéa précédent ne s’applique pas à la personne susceptible de faire l’objet de la saisine mentionnée à l’avant-dernier alinéa de l’article 65 de la Constitution.



… saisine du Conseil supérieur de la magistrature prévue à …

(amendement CL215)

 

Article 23 bis (nouveau)

Article 23 bis

 

Le Défenseur des droits, lorsqu’il a constaté la commission d’actes discriminatoires mentionnés au dernier alinéa de l’article 4 dans l’activité professionnelle d’une personne physique ou morale soumise à agrément ou autorisation par une autorité publique, ou à l’encontre de laquelle une telle autorité dispose du pouvoir de prendre des mesures conservatoires ou des sanctions pour non-respect de la législation relative aux discriminations ou au titre de l’ordre et des libertés publics, peut recommander à cette autorité publique de faire usage des pouvoirs de suspension ou de sanction dont elle dispose.


… constaté une discrimination directe ou indirecte mentionnée au de l’article…

(amendement CL216)

 

Le Défenseur des droits est tenu informé des suites données à sa recommandation.

(Alinéa sans modification)

 

Article 24

Article 24

 

Lorsque le Défenseur des droits est saisi d’une ou plusieurs réclamations, non soumises à une autorité juridictionnelle, qui soulèvent une question touchant à l’interprétation ou à la portée d’une disposition législative ou réglementaire, il peut consulter le Conseil d’État. Le Défenseur des droits peut rendre public cet avis. Ce dernier est rendu dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État.


… d’une réclamation, non soumise à … … juridictionnelle, qui soulève une …

(amendement CL86)

   

Article 24 bis (nouveau)

   

Le Défenseur des Droits peut déposer une requête devant le tribunal administratif compétent tendant à la reconnaissance de droits individuels en faveur d’un groupe de personnes ayant le même intérêt et l’ayant préalablement saisi dans les conditions prévues à l’article 5 et aux deux premiers alinéa de l’article 6. Cette requête, constituant une action collective, peut également avoir pour objet la reconnaissance de la responsabilité d’une personne morale de droit public ou d’un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public, sauf si les personnes en faveur desquelles l’action est présentée ont subi un préjudice de nature corporelle.

   

Le groupe d’intérêt en faveur duquel l’action collective est présentée est caractérisé par l’identité de la situation juridique de ses membres. Il est également délimité par les personnes morales de droit public ou les organismes de droit privé chargés de la gestion d’un service public mis en cause.

   

La présentation d’une action collective interrompt, à l’égard de chacune des personnes susceptibles de se prévaloir des droits dont la reconnaissance est demandée, les prescriptions et forclusions édictées par les lois et règlements en vigueur, sous réserve qu’à la date d’enregistrement de la requête, sa créance ne soit pas déjà prescrite ou son action forclose.

   

Un nouveau délai de prescription ou de forclusion court, dans les conditions prévues par les dispositions législatives et réglementaires applicables, à compter de la publication de la décision statuant sur l’action collective passée en force de chose jugée.

   

Le juge, lorsqu’il fait droit à une action collective, détermine les conditions de droit et de fait auxquelles est subordonnée la reconnaissance des droits ou de la responsabilité qu’il déclare.

   

Toute personne qui remplit ces conditions de droit et de fait peut, sous réserve que sa créance ne soit pas prescrite ou son action forclose, se prévaloir, devant toute autorité administrative ou juridictionnelle, des droits reconnus par la décision ainsi passée en force de chose jugée. L’autorité de chose jugée attachée à cette décision est relevée d’office par le juge.

   

L’appel formé contre un jugement faisant droit à une action collective a, de plein droit, un effet suspensif.

   

En cas d’inexécution d’une décision faisant droit à une action collective, toute personne qui estime être en droit de se prévaloir de cette décision peut demander au juge de l’exécution d’enjoindre à l’autorité compétente de prendre les mesures d’exécution qu’implique, à son égard, cette décision, après en avoir déterminé, s’il y a lieu, les modalités particulières.

   

Le juge peut fixer un délai d’exécution et prononcer une astreinte, dans les conditions prévues par le livre IX du code de justice administrative. Il peut également infliger une amende à la personne morale de droit public ou à l’organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public intéressé, dont le montant ne peut excéder une somme déterminée par décret en Conseil d’État.

   

Les modalités d’application de cet article sont précisées par décret en Conseil d’État.

(amendement CL217)

 

Article 25

Article 25

 

Le Défenseur des droits peut recommander de procéder aux modifications législatives ou réglementaires qui lui apparaissent utiles.

(Alinéa sans modification)

 

Il est consulté par le Premier ministre sur tout projet de loi relatif à la lutte contre les discriminations et à la promotion de l’égalité. L’avis du Défenseur des droits est public.

Il peut être consulté …
… loi intervenant dans son champ de compétence.

(amendement CL218)

 

Il peut également être consulté par le Premier ministre, le Président du Sénat ou le Président de l’Assemblée nationale sur toute question relevant de son champ de compétence.


… Président de l’Assemblée nationale ou le Président du Sénat sur …

(amendement CL219)

 

Il contribue, à la demande du Premier ministre, à la préparation et à la définition de la position française dans les négociations internationales dans les domaines des relations des citoyens avec l’administration, de la défense et de la promotion des droits de l’enfant, de la déontologie de la sécurité ou de la lutte contre les discriminations, et de la promotion de l’égalité. Il peut participer, à la demande du Premier ministre, à la représentation française dans les organisations internationales et communautaires compétentes dans ces domaines.

Alinéa supprimé

(amendements identiques
CL91 et CL140)

 

Dans les cas prévus aux deuxième et troisième alinéas, le Défenseur des droits rend son avis dans un délai d’un mois.

(Alinéa sans modification)

 

Article 26

Article 26

 

Le Défenseur des droits ne peut remettre en cause une décision juridictionnelle.

(Alinéa sans modification)

 

Les juridictions civiles, administratives et pénales peuvent, d’office ou à la demande des parties, inviter le Défenseur des droits à présenter des observations écrites ou orales. Le Défenseur peut lui-même demander à présenter des observations écrites ou être entendu par ces juridictions ; dans ce cas, son audition est de droit.



… parties, l’inviter à …

… Défenseur des droits peut …
… ou à être …

(amendements CL96, CL223 et CL97)

 

Sans préjudice de l’application du II de l’article 22, lorsqu’il apparaît au Défenseur des droits que les faits portés à sa connaissance sont constitutifs d’un crime ou d’un délit, il en informe le procureur de la République. Il lui fait savoir, le cas échéant, qu’une mission de médiation a été initiée en application des dispositions de l’article 21 bis.

(Alinéa sans modification)




Code civil

Art. 375. – Cf. annexe.

Le Défenseur des droits porte à la connaissance de l’autorité judiciaire les affaires concernant un mineur susceptibles de donner lieu à une mesure d’assistance éducative telle que prévue par l’article 375 du code civil ou toutes informations qu’il aurait recueillies à l’occasion de sa saisine par un mineur impliqué dans une procédure en cours.




… à des mesures d’assistance éducative prévues à l’article …

(amendement CL224)

 

Article 26 bis (nouveau)

Article 26 bis

 

Le Défenseur des droits mène des actions de communication et d’information propres à assurer la promotion des droits de l’enfant et de l’égalité.

… mène toute action de communication et d’information jugée opportune dans ses différents domaines de compétence.

 

Il favorise, au titre de sa mission de lutte contre les discriminations, la mise en œuvre de programmes de formation. Il conduit et coordonne des travaux d’études et de recherches relevant de cette mission. Il suscite et soutient les initiatives de tous organismes publics ou privés en ce qui concerne l’élaboration et l’adoption d’engagements visant à la promotion de l’égalité. Il identifie et promeut toute bonne pratique en matière d’égalité des chances et de traitement.

Il favorise à cette fin la mise …


… travaux d’étude et de recherche. Il suscite …


… promotion des droits. Il identifie …

… en la matière.

(amendement CL101)

 

Article 26 ter (nouveau)

Article 26 ter

 

Le Défenseur des droits peut saisir les autorités locales compétentes de tout élément susceptible de justifier une intervention du service en charge de l’aide sociale à l’enfance.

… droits saisit les ….

(amendement CL103)

 

Article 27

Article 27

 

I. – Le Défenseur des droits peut, après en avoir informé la personne mise en cause, décider de rendre publics ses avis, recommandations ou décisions avec, le cas échéant, la réponse faite par la personne mise en cause, selon des modalités qu’il détermine.

I. – 


… recommandations, observations ou …

(amendement CL226)

 

II. – Il présente chaque année au Président de la République, au Président du Sénat et au Président de l’Assemblée nationale un rapport qui rend compte de son activité. Ce rapport est publié et fait l’objet d’une communication du Défenseur des droits devant chacune des deux assemblées.

II. – 
… République, au Président de l’Assemblée nationale et au Président du Sénat un …
… activité et comprend une annexe thématique relative à chacun de ses domaines de compétence énumérés à l’article 4. Ce rapport est publié et peut faire l’objet …

(amendements CL227, CL228 et CL229 )

 

III. – Le Défenseur des droits peut également présenter tout autre rapport au Président de la République, au Président du Sénat et au Président de l’Assemblée nationale. Ce rapport est publié.

III. – 

… République, au Président de l’Assemblée nationale et au Président du Sénat, notamment un rapport consacré aux droits de l’enfant à l’occasion de la journée internationale des droits de l’enfant. Ce …

(amendements CL227 et CL230)

 

TITRE IV

TITRE IV

 

DISPOSITIONS RELATIVES À L’ORGANISATION ET AU FONCTIONNEMENT DU DÉFENSEUR DES DROITS

DISPOSITIONS RELATIVES À L’ORGANISATION ET AU FONCTIONNEMENT DU DÉFENSEUR DES DROITS

 

Article 28

Article 28

 

Le Défenseur des droits dispose de services placés sous son autorité qui ne peuvent comprendre que des fonctionnaires civils et militaires, des fonctionnaires des assemblées parlementaires, des magistrats et des agents contractuels de droit public.

(Alinéa sans modification)

 

Il peut désigner des délégués, placés sous son autorité, qui peuvent, dans leur ressort géographique, instruire des réclamations et participer au règlement des difficultés signalées.





… signalées ainsi qu’aux actions mentionnées au premier alinéa de l’article 26 bis. Afin de permettre aux personnes détenues de bénéficier des dispositions de la présente loi organique, il désigne un ou plusieurs délégués pour chaque établissement pénitentiaire.

(amendements identiques CL231 et CL112 rectifié et amendement CL232)

 

Il peut déléguer à ses délégués et à ses agents les pouvoirs mentionnés au deuxième alinéa de l’article 15 et aux articles 17 et 18. Pour l’exercice des pouvoirs mentionnés à l’article 18, ces derniers sont spécialement habilités par le procureur général près la cour d’appel de leur domicile dans les conditions et selon les modalités fixées par décret en Conseil d’État.

Il peut leur déléguer ainsi qu’à ses agents … … mentionnés à l’article 15, à l’exception de son dernier alinéa, et aux …
… ces délégués et agents sont …

… domicile.

(amendements CL113, CL234,
CL115 et CL235)





Code pénal

Art. 225-3-1. – Cf. annexe.

Les agents du Défenseur des droits assermentés et spécialement habilités par le procureur de la République peuvent constater par procès-verbal les délits de discrimination, en particulier dans le cas où il est fait application des dispositions de l’article 225-3-1 du code pénal.

(Alinéa sans modification)

   

Les habilitations mentionnées aux troisième et quatrième alinéas sont délivrées dans des conditions et selon des modalités fixées par décret en Conseil d’État.

(amendement CL235)

 

Article 29

Article 29

 

Le Défenseur des droits, le Défenseur des enfants et les adjoints du Défenseur des droits, les autres membres des collèges, les délégués et l’ensemble des agents placés sous son autorité sont astreints au secret professionnel pour les faits, actes ou renseignements dont ils ont connaissance en raison de leurs fonctions, sous réserve des éléments nécessaires à l’établissement des avis, recommandations, injonctions et rapports prévus par la présente loi organique.

… droits, ses adjoints, les membres …

(amendement CL236)






… recommandations, observations, injonctions …

(amendement CL237)

 

Le Défenseur des droits peut toutefois, lorsqu’il a été saisi par un enfant, informer ses représentants légaux ainsi que les autorités susceptibles d’intervenir dans l’intérêt de l’enfant.

(Alinéa sans modification)

 

Sauf accord des intéressés, aucune mention permettant l’identification de personnes physiques ne peut être faite dans les documents publiés sous l’autorité du Défenseur des droits.

(Alinéa sans modification)

 

Article 29 bis (nouveau)

Article 29 bis

 

Le Défenseur des droits établit et rend publics un règlement intérieur et un code de déontologie qui lui sont applicables, ainsi qu’au Défenseur des enfants, aux adjoints du Défenseur des droits, aux autres membres des collèges, à ses délégués et à l’ensemble des agents placés sous son autorité.

Supprimé

(amendement CL238)

 

TITRE V

TITRE V

 

DISPOSITIONS FINALES

DISPOSITIONS FINALES

 

Article 30

Article 30

Ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel

L’article 4 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel est ainsi modifié :

(Sans modification)

Art. 4. – Les fonctions de membre du Conseil constitutionnel sont incompatibles avec celles de membre du Gouvernement ou du Conseil économique, social et environnemental. Elles sont également incompatibles avec l’exercice de tout mandat électoral.

1° La première phrase du premier alinéa est complétée par les mots : « , ainsi qu’avec celles de Défenseur des droits » ;

 

Les membres du Gouvernement ou du Conseil économique, social et environnemental ou les titulaires d’un mandat électoral nommés au Conseil constitutionnel sont réputés avoir opté pour ces dernières fonctions s’ils n’ont pas exprimé une volonté contraire dans les huit jours suivant la publication de leur nomination.

2° Au deuxième alinéa, après les mots : « Conseil économique et social », sont insérés les mots : « , le Défenseur des droits » ;

 

Les membres du Conseil constitutionnel nommés à des fonctions gouvernementales, désignés comme membres du Conseil économique, social et environnemental ou qui acquièrent un mandat électoral sont remplacés dans leurs fonctions.

3° Au troisième alinéa, après les mots : « à des fonctions gouvernementales », sont insérés les mots : « ou aux fonctions de Défenseur des droits ».

 

Les incompatibilités professionnelles applicables aux membres du Parlement sont également applicables aux membres du Conseil constitutionnel.

   

Loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature

Les membres du Conseil supérieur sont désignés pour une durée de quatre ans non renouvelable immédiatement.

 

Article 30 bis (nouveau)

Aucun membre ne peut, pendant la durée de ses fonctions, exercer la profession d’officier public ou ministériel ni aucun mandat électif ni, à l’exception du membre désigné en cette qualité en application du deuxième alinéa de l’article 65 de la Constitution, la profession d’avocat.

 

Au deuxième alinéa de l’article 6 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature, après le mot : « électif », sont insérés les mots : « ni les fonctions de Défenseur des droits ».

(amendement CL239)

La démission d’office du membre du Conseil supérieur qui ne s’est pas démis, dans le mois qui suit son entrée en fonctions, de la fonction incompatible avec sa qualité de membre est constatée par le président de la formation plénière, après avis de cette formation. Il en est de même pour le membre du Conseil supérieur qui exerce en cours de mandat une fonction incompatible avec sa qualité de membre.

   

Les règles posées à l’avant-dernier alinéa sont applicables aux membres du Conseil supérieur définitivement empêchés d’exercer leurs fonctions.

   
 

Article 31

Article 31

 

Le code électoral est ainsi modifié :

(Alinéa sans modification)

Code électoral

1° L’article L.O. 130-1 est ainsi rédigé :

1° (Sans modification)

Art. L.O. 130-1. – Le médiateur est inéligible dans toutes les circonscriptions.

« Art. L.O. 130-1. – Le Défenseur des droits est inéligible dans toutes les circonscriptions. » ;

 
 

2° Après l’article L. 194-1, il est inséré un article L.O. 194-2 ainsi rédigé :

2° (Sans modification)

 

« Art. L.O. 194-2. – Pendant la durée de ses fonctions, le Défenseur des droits ne peut être candidat à un mandat de conseiller général. » ;

 
 

3° Après l’article L.O. 230-2, il est inséré un article L.O. 230-3 ainsi rédigé :

3° (Sans modification)

 

« Art. L.O. 230-3. – Pendant la durée de ses fonctions, le Défenseur des droits ne peut être candidat à un mandat de conseiller municipal. » ;

 
 

4° Après l’article L. 340, il est inséré un article L.O. 340-1 ainsi rédigé :

4° (Sans modification)

 

« Art. L.O. 340-1. – Pendant la durée de ses fonctions, le Défenseur des droits ne peut être candidat à un mandat de conseiller régional. » ;

 

Art. L.O. 176. – Les députés dont le siège devient vacant pour cause de décès, d’acceptation des fonctions de membre du Conseil constitutionnel ou de prolongation au-delà du délai de six mois d’une mission temporaire confiée par le Gouvernement sont remplacés jusqu’au renouvellement de l’Assemblée nationale par les personnes élues en même temps qu’eux à cet effet.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5° Au premier alinéa des articles L.O. 176, L.O. 319 et L.O. 469, après les mots : « membre du Conseil constitutionnel », sont insérés les mots : « ou de Défenseur des droits » ;

5°  … L.O. 176 et L.O. 319, après …

(amendement CL241)

Art. L.O. 319. – Les sénateurs élus au scrutin majoritaire dont le siège devient vacant pour cause de décès, d’acceptation des fonctions de membre du Conseil constitutionnel ou de prolongation au-delà du délai de six mois d’une mission temporaire confiée par le Gouvernement sont remplacés par les personnes élues en même temps qu’eux à cet effet.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

   

Art. L.O. 469. – Le conseiller général dont le siège devient vacant pour cause de décès, de démission intervenue en application du II de l’article L.O. 465, de présomption d’absence au sens de l’article 112 du code civil ou d’acceptation de la fonction de membre du Conseil constitutionnel est remplacé jusqu’au renouvellement de la série dont il est issu par la personne élue en même temps que lui à cet effet.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

   

Art. L.O.461. – I. – Sont inéligibles au conseil général :

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6° Le 6° des articles L.O. 461, L.O. 489, L.O. 516 et L.O. 544 est ainsi rédigé :

6°  … articles L.O. 489, …

(amendement CL241)

6° Le Médiateur de la République et le Défenseur des enfants, sauf s’ils exerçaient le même mandat antérieurement à leur nomination.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

«  Le Défenseur des droits. »

«  (Sans modification)

Art. L.O.489. – I. – Sont inéligibles au conseil territorial :

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6° Le Médiateur de la République et le défenseur des enfants, sauf s’ils exerçaient le même mandat antérieurement à leur nomination.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

   

Art. L.O.516. – I. – Sont inéligibles au conseil territorial :

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6° Le Médiateur de la République et le Défenseur des enfants, sauf s’ils exerçaient le même mandat antérieurement à leur nomination.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

   

Art. L.O.544. – I. – Sont inéligibles au conseil territorial :

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6° Le Médiateur de la République et le Défenseur des enfants, sauf s’ils exerçaient le même mandat antérieurement à leur nomination.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

   
 

Article 32

Article 32



Loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution

Art. 1er. – Cf. annexe.

I. – Les mentions de la Commission nationale de déontologie de la sécurité, du Défenseur des enfants, de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité et du Médiateur de la République figurant en annexe de la loi organique n°         du        relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution sont supprimées.

I. – 
… sécurité, du Contrôleur général des lieux de privation de liberté, du Défenseur …

(amendement CL243)

Loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française

II. – La loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française est ainsi modifiée :

II. – (Alinéa sans modification)

Art. 7. – Dans les matières qui relèvent de la compétence de l’État, sont applicables en Polynésie française les dispositions législatives et réglementaires qui comportent une mention expresse à cette fin.

   

Par dérogation au premier alinéa, sont applicables de plein droit en Polynésie française, sans préjudice de dispositions les adaptant à son organisation particulière, les dispositions législatives et réglementaires qui sont relatives :

   

1° À la composition, l’organisation, le fonctionnement et les attributions des pouvoirs publics constitutionnels de la République, du Conseil d’État, de la Cour de cassation, de la Cour des comptes, du Tribunal des conflits et de toute juridiction nationale souveraine, ainsi que du Médiateur de la République, du Défenseur des enfants, de la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité, de la Commission nationale de l’informatique et des libertés et du Contrôleur général des lieux de privation de liberté ;

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1° Au 1° de l’article 7, les mots : « du Médiateur de la République, du Défenseur des enfants, de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité,  » sont supprimés ;

1° Après les mots : « ainsi que », la fin du 1° de l’article 7 est ainsi rédigée : « de la Commission nationale de l’informatique et des libertés ; ».

(amendement CL243)

Art. 14. – Les autorités de l’État sont compétentes dans les seules matières suivantes :

   

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

   

2° Garantie des libertés publiques ; justice : organisation judiciaire, aide juridictionnelle, organisation de la profession d’avocat, à l’exclusion de toute autre profession juridique ou judiciaire, droit pénal, procédure pénale, commissions d’office, service public pénitentiaire, services et établissements d’accueil des mineurs délinquants sur décision judiciaire, procédure administrative contentieuse, frais de justice pénale et administrative, attributions du Médiateur de la République et du Défenseur des enfants dans les relations entre les citoyens, les collectivités publiques et les services publics ;

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2° Au 2° de l’article 14, les mots : « attributions du Médiateur de la République et du Défenseur des enfants dans les relations entre les citoyens, les collectivités publiques et les services publics » sont supprimés ;

(Sans modification)

Art. 109. – I. – Sont inéligibles à l’assemblée de la Polynésie française :

3° Le 5° de l’article 109 est ainsi rédigé :

(Sans modification)

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

   

5° Le Médiateur de la République et le Défenseur des enfants, sauf s’ils exerçaient le même mandat antérieurement à leur nomination.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

« 5° Le Défenseur des droits. »

 

Loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie

III. – La loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie est ainsi modifiée :

III. – (Alinéa sans modification)

Art. 6-2. – Dans les matières qui relèvent de la compétence de l’État, sont applicables en Nouvelle-Calédonie les dispositions législatives et réglementaires qui comportent une mention expresse à cette fin.

   

Par dérogation au premier alinéa, sont applicables de plein droit en Nouvelle-Calédonie, sans préjudice des dispositions les adaptant à son organisation particulière, les dispositions législatives et réglementaires qui sont relatives :

   

1° À la composition, l’organisation, le fonctionnement et les attributions des pouvoirs publics constitutionnels de la République, du Conseil d’État, de la Cour de cassation, de la Cour des comptes, du Tribunal des conflits et de toute juridiction nationale souveraine, ainsi que du Médiateur de la République, du Défenseur des enfants, de la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité, de la Commission nationale de l’informatique et des libertés et du Contrôleur général des lieux de privation de liberté ;

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1° Au 1° de l’article 6-2, les mots : « du Médiateur de la République, du Défenseur des enfants, de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité, » sont supprimés ;

1° Après les mots : « ainsi que », la fin du 1° de l’article 6-2 est ainsi rédigée : « de la Commission nationale de l’informatique et des libertés ; ».

(amendement CL243)

Art. 195. – I. – Sont inéligibles au congrès et aux assemblées de province :

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4° Les personnes déclarées inéligibles en application de l’article L. 118-3 du code électoral ;

2° Le I de l’article 195 est complété par un 5°  ainsi rédigé :

(Sans modification)

 

« 5° Le Défenseur des droits. »

 

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

   
 

IV. – Pour l’application de la présente loi en Nouvelle-Calédonie, les mots : « collectivités territoriales » s’entendent de la Nouvelle-Calédonie, des provinces et des communes.

IV. – (Sans modification)

 

(nouveau). – Après l’article 13-1-1 de la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 conférant aux îles Wallis et Futuna le statut de territoire d’outre-mer, il est rétabli un article 13-2 ainsi rédigé :

V. – (Sans modification)

 

« Art. 13-2. – Le Défenseur des droits est inéligible à l’assemblée territoriale. »

 
 

Article 33

Article 33

 

I. – La présente loi organique entre en vigueur le premier jour du troisième mois suivant sa publication.

La …
… du quatrième mois suivant sa promulgation.

 

Toutefois, entrent en vigueur le premier jour du cinquième mois suivant la publication de la présente loi organique :

… vigueur à l’échéance du mandat du Contrôleur général des lieux de privation de liberté en fonctions à la date de promulgation de la…

 

– les quatre derniers alinéas de l’article 4 ;

– le 5° de …

   

– le 5° et les deux derniers alinéas de l’article 5 ;

 

– au deuxième alinéa de l’article 6, les mots : « sauf lorsqu’elle est présentée au titre des compétences mentionnées aux troisième, quatrième et dernier alinéas de l’article 4 » ;

Alinéa supprimé

 

– au second alinéa de l’article 10, les mots : « sauf au titre de ses compétences mentionnées au cinquième alinéa de l’article 4 » ;

Alinéa supprimé

 

– le chapitre Ier du titre III ;

Alinéa supprimé

 

– à l’article 15, au deuxième alinéa, les mots : « et privées »  ainsi que le quatrième alinéa ;

Alinéa supprimé

 

– à l’article 17, au premier alinéa, les mots : « et privées » ainsi que la seconde phrase du deuxième alinéa ;

Alinéa supprimé

 

– au premier alinéa du I  de l’article 18, les mots : « ou privées ;

– le 3° du I, le 2° du II et le dernier alinéa des I et II de l’article 18 ;

 

– à l’article 19, les mots : « et, s’il intervient au titre de sa compétence en matière de lutte contre les discriminations, pour la mise en œuvre des dispositions des articles 21 bis et 22 » ;

Alinéa supprimé

 

– le troisième alinéa de l’article 21 ;

Alinéa supprimé

   

– l’article 21 bis A ;

 

– l’article 21 ter ;

Alinéa supprimé

 

– les II à V de l’article 22 ;

Alinéa supprimé

 

– l’article 23 bis ;

Alinéa supprimé

 

– à l’article 25, les deuxième et quatrième alinéas ainsi que le dernier alinéa en tant qu’il concerne le deuxième alinéa ;

Alinéa supprimé

 

– à l’article 26, au troisième alinéa, les mots : « sans préjudice de l’application du II de l’article 22 » ainsi que le dernier alinéa ;

Alinéa supprimé

 

– l’article 26 bis ;

Alinéa supprimé

 

– l’article 26 ter ;

Alinéa supprimé

 

– le dernier alinéa de l’article 28 ;

Alinéa supprimé

 

– à l’article 29, le premier alinéa en tant qu’il concerne les adjoints et les autres membres des collèges ainsi que le second alinéa ;

Alinéa supprimé

 

– l’article 29 bis en tant qu’il concerne les adjoints et les autres membres des collèges ;

Alinéa supprimé

 

– à l’article 32, le I en tant qu’il concerne la Commission nationale de déontologie de la sécurité, le Défenseur des enfants et la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité, le deuxième alinéa du II en tant qu’il concerne le Défenseur des enfants et la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité, le troisième alinéa du II en tant qu’il concerne le Défenseur des enfants, les deux derniers alinéas du II en tant qu’ils suppriment la référence au Défenseur des enfants dans le 5° de l’article 109 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française et le deuxième alinéa du III en tant qu’il supprime la référence au Défenseur des enfants et à la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité.

… le I, le 1° du II et le 1° du III, en tant qu’ils concernent le Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

   

À compter du premier jour du quatrième mois suivant la promulgation de la présente loi organique, le Défenseur des droits succède au Médiateur de la République, au Défenseur des enfants, à la Commission nationale de déontologie de la sécurité et à la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité dans leurs droits et obligations au titre de leurs activités respectives.

   

Les détachements, les mises à disposition en cours et les contrats des agents contractuels de droit public auprès de ces autorités se poursuivent auprès du Défenseur des droits.

 

II. – À compter du premier jour du troisième mois suivant la publication de la présente loi organique, le Défenseur des droits succède au Médiateur de la République dans ses droits et obligations au titre de ses activités. Les détachements et les mises à disposition en cours auprès de cette autorité se poursuivent auprès du Défenseur des droits. Les procédures ouvertes par le Médiateur de la République et non clôturées à la date d’entrée en vigueur de la présente loi organique se poursuivent devant le Défenseur des droits. À cette fin, les actes valablement accomplis par le Médiateur de la République sont réputés avoir été valablement accomplis par le Défenseur des droits.










Les procédures …
… République, le Défenseur des enfants, la Commission nationale de déontologie de la sécurité et la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité et non …

… République, le Défenseur des enfants, la Commission nationale de déontologie de la sécurité et la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité sont réputés …

 

À compter du premier jour du cinquième mois suivant la publication de la présente loi organique, le Défenseur des droits succède, dans les mêmes conditions, à la Commission nationale de déontologie de la sécurité, au Défenseur des enfants et à la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité.

À compter de l’échéance du mandat du Contrôleur général des lieux de privation de liberté en fonctions à la date de promulgation de la … … conditions, au Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

(amendement CL245)

TABLEAU COMPARATIF (PROJET DE LOI)

___

Texte en vigueur

___

Texte adopté par le Sénat

___

Texte adopté par la Commission

___

 

Projet de loi relatif au
Défenseur des droits

Projet de loi relatif au
Défenseur des droits

Loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés

Article 1er

Article 1er

Art. 13. – I. – La Commission nationale de l’informatique et des libertés est composée de dix-sept membres :

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Après le huitième alinéa du I de l’article 13 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

(Sans modification)

7° Deux personnalités qualifiées pour leur connaissance de l’informatique, désignées respectivement par le Président de l’Assemblée nationale et par le Président du Sénat.

   
 

« Elle comprend en outre, avec voix consultative, le Défenseur des droits ou son représentant. »

 

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

   
 

Article 2

Article 2

 

(Supprimé)

(Suppression maintenue)

 

Article 3

Article 3

 

L’autonomie budgétaire du Défenseur des droits est assurée dans les conditions déterminées par une loi de finances.

(Alinéa sans modification)

 

Le Défenseur des droits est ordonnateur des crédits qui lui sont affectés.

(Alinéa sans modification)

Loi du 10 août 1922 relative à l’organisation du contrôle des dépenses engagées

Cf. annexe.

Les dispositions de la loi du 10 août 1922 relative à l’organisation du contrôle des dépenses engagées ne sont pas applicables.

(Alinéa sans modification)

 

Il présente ses comptes au contrôle de la Cour des comptes.

Le Défenseur des droits présente …

(amendement CL2)

 

Article 4

Article 4

 

Est puni de six mois d’emprisonnement et de 3 750 € d’amende le fait d’avoir fait ou laissé figurer le nom du Défenseur des droits, suivi ou non de l’indication de sa qualité, dans tout document de propagande ou de publicité, quelle qu’en soit la nature.


… de 7 500 € d’amende …

(amendement CL3)

   

Est puni des mêmes peines le fait de faire figurer ou laisser figurer l’indication de la qualité passée de Défenseur des droits dans tout document de propagande ou de publicité, quelle qu’en soit la nature.

(amendement CL4)

 

Article 5

Article 5

 

Est puni d’un an d’emprisonnement et de 15 000 € d’amende le fait de ne pas déférer aux convocations du Défenseur des droits, de ne pas lui communiquer les informations et pièces utiles à l’exercice de sa mission ou de l’empêcher d’accéder à des locaux administratifs ou privés, dans des conditions contraires aux dispositions de la loi organique n°          du         relative au Défenseur des droits.

(Sans modification)

 

Article 6

Article 6

 

Les personnes physiques coupables des infractions prévues aux articles 4 et 5 encourent également les peines complémentaires suivantes :

(Sans modification)

Code pénal

Art. 131-26. – Cf. annexe.

1° L’interdiction des droits civiques, civils et de famille, suivant les modalités prévues par l’article 131-26 du code pénal ;

 
 

2° L’interdiction, pour une durée de cinq ans au plus, d’exercer une fonction publique ou d’exercer l’activité professionnelle ou sociale dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de laquelle l’infraction a été commise ;

 

Art. 131-21. – Cf. annexe.

3° La confiscation prévue par l’article 131-21 du même code ;

 

Art. 131-35. – Cf. annexe.

4° L’affichage ou la diffusion de la décision prononcée, dans les conditions prévues par l’article 131-35 dudit code.

 
 

Article 7

Article 7

Art. 121-2. – Cf. annexe.

Art. 131-38. – Cf. annexe.

Les personnes morales déclarées responsables pénalement, dans les conditions prévues par l’article 121-2 du code pénal, des infractions définies aux articles 4 et 5 encourent, outre l’amende suivant les modalités prévues par l’article 131-38 du code pénal :

(Sans modification)

Art. 131-39. – Cf. annexe.

1° Pour une durée de cinq ans au plus, les peines mentionnées aux 2° à 7° de l’article 131-39 du code pénal ;

 



Art. 131-21. – Cf. annexe.

2° La confiscation dans les conditions et suivant les modalités prévues à l’article 131-21 du code pénal ;

 

Art. 131-35 – Cf. annexe.

3° L’affichage ou la diffusion de la décision prononcée, dans les conditions prévues par l’article 131-35 du code pénal.

 

Art. 131-39. – Cf. annexe.

L’interdiction mentionnée au 2° de l’article 131-39 du code pénal porte sur l’activité dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de laquelle l’infraction a été commise.

 

Code du travail

Article 8

Article 8

Art. L. 5312-12-1. – Il est créé, au sein de l’institution mentionnée à l’article L. 5312-1, un médiateur national dont la mission est de recevoir et de traiter les réclamations individuelles relatives au fonctionnement de cette institution, sans préjudice des voies de recours existantes. Le médiateur national, placé auprès du directeur général, coordonne l’activité de médiateurs régionaux, placés auprès de chaque directeur régional, qui reçoivent et traitent les réclamations dans le ressort territorial de la direction régionale. Les réclamations doivent avoir été précédées de démarches auprès des services concernés.

I. – L’avant-dernier alinéa de l’article L. 5312-12-1 du code du travail est ainsi rédigé :

(Sans modification)

Le médiateur national est le correspondant du Médiateur de la République.

   

Il remet chaque année au conseil d’administration de l’institution mentionnée à l’article L. 5312-1 un rapport dans lequel il formule les propositions qui lui paraissent de nature à améliorer le fonctionnement du service rendu aux usagers. Ce rapport est transmis au ministre chargé de l’emploi, au Conseil national de l’emploi mentionné à l’article L. 5112-1 et au Médiateur de la République.

   

Les réclamations mettant en cause une administration, une collectivité territoriale, un établissement public ou tout autre organisme investi d’une mission de service public, autre que l’institution mentionnée à l’article L. 5312-1, sont transmises, en tant que de besoin, au Médiateur de la République, conformément à ses compétences définies par la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République.

« En dehors de celles qui mettent en cause l’institution mentionnée à l’article L. 5312-1, les réclamations qui relèvent de la compétence du Défenseur des droits en application de la loi organique n°         du         relative au Défenseur des droits sont transmises à ce dernier. »

 

La saisine du Médiateur de la République, dans son champ de compétences, met fin à la procédure de réclamation.

Art. L. 5312-1. – Cf. annexe.

   

Code de l’action sociale et des familles

Art. L. 146-13. – Pour faciliter la mise en œuvre des droits énoncés à l’article L. 114-1 et sans préjudice des voies de recours existantes, une personne référente est désignée au sein de chaque maison départementale des personnes handicapées. Sa mission est de recevoir et d’orienter les réclamations individuelles des personnes handicapées ou de leurs représentants vers les services et autorités compétents.

II. – Les deux derniers alinéas de l’article L. 146-13 du code de l’action sociale et des familles sont ainsi rédigés :

 

Les réclamations mettant en cause une administration, une collectivité territoriale, un établissement public ou tout autre organisme investi d’une mission de service public sont transmises par la personne référente au Médiateur de la République, conformément à ses compétences définies par la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République.

« La personne référente transmet au Défenseur des droits les réclamations qui relèvent de sa compétence en application de la loi organique n°         du         relative au Défenseur des droits.

 

Les réclamations mettant en cause une personne morale ou physique de droit privé qui n’est pas investie d’une mission de service public sont transmises par la personne référente soit à l’autorité compétente, soit au corps d’inspection et de contrôle compétent.

« Lorsque les réclamations ne relèvent pas de la compétence du Défenseur des droits, la personne référente les transmet soit à l’autorité compétente, soit au corps d’inspection et de contrôle compétent. »

 
 

Article 8 bis (nouveau)

Article 8 bis (nouveau)

   

La loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire est ainsi modifiée :

Loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire

 

1° L’article 4 est ainsi modifié :

Art. 4. – Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté contrôle les conditions de prise en charge et de transfèrement des personnes privées de liberté confiées à l'administration pénitentiaire, afin de s'assurer du respect de leurs droits fondamentaux.

 

a) Le premier alinéa est supprimé ;

La possibilité de contrôler et de retenir les correspondances prévue par l'article 40 ne s'applique pas aux correspondances échangées entre le Contrôleur général des lieux de privation de liberté et les personnes détenues.

 



b) Au deuxième alinéa, les mots : « Contrôleur général des lieux de privation de liberté » sont remplacés par les mots : « Défenseur des droits » ;

Art. 6. – Afin de permettre aux personnes détenues de bénéficier des dispositions de la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République, le Médiateur de la République désigne pour chaque établissement pénitentiaire un ou plusieurs délégués affectés à cette mission.

À l’article 6 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire, les mots : « loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République » et les mots : « Médiateur de la République » sont remplacés respectivement par les mots : « loi organique n°            du          relative au Défenseur des droits » et les mots : « Défenseur des droits ».

 L’article 6 est abrogé.

(amendement CL5)

Livre des procédures fiscales

Article 9

Article 9

Art. L. 115. – Le ministre chargé des finances est tenu d’autoriser les agents placés sous son autorité à répondre aux questions et éventuellement aux convocations du médiateur de la République. Ceux-ci sont tenus d’y répondre ou d’y déférer.





Les mots : « Médiateur de la République » sont remplacés par les mots : « Défenseur des droits » :





I. –
 Les …

Le médiateur de la République peut demander à l’administration communication de tous les documents ou dossiers concernant les affaires à propos desquelles il fait une enquête. Le caractère secret ou confidentiel des pièces dont il demande communication ne peut lui être opposé.

1° À la première phrase des premier et second alinéas de l’article L. 115 du livre des procédures fiscales ;

1° (Sans modification)

Code du travail

Art. L. 5312-12-1. – Cf. supra art. 8.

2° Au deuxième alinéa, à la seconde phrase du troisième alinéa et aux quatrième et dernier alinéas de l’article L. 5312-12-1 du code du travail ;

2° 
… et au dernier alinéa de …

(amendement CL6)

Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal

3° (Supprimé)

3° Maintien de la suppression

Art. 6. – I. – Ne sont pas communicables :

   

1° Les avis du Conseil d’État et des juridictions administratives, les documents de la Cour des comptes mentionnés à l’article L. 141-10 du code des juridictions financières et les documents des chambres régionales des comptes mentionnés à l’article L. 241-6 du même code, les documents d’instruction des réclamations adressées au Médiateur de la République, les documents préalables à l’élaboration du rapport d’accréditation des établissements de santé prévu à l’article L. 6113-6 du code de la santé publique, les documents préalables à l’accréditation des personnels de santé prévue à l’article L. 1414-3-3 du code de la santé publique, les rapports d’audit des établissements de santé mentionnés à l’article 40 de la loi n° 2000-1257 du 23 décembre 2000 de financement de la sécurité sociale pour 2001 et les documents réalisés en exécution d’un contrat de prestation de services exécuté pour le compte d’une ou de plusieurs personnes déterminées ;

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4° Au 1° du I de l’article 6 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal ;

4° Supprimé

(amendement CL7)

Loi n° 2007-292 du 5 mars 2007 relative à la Commission nationale consultative des droits de l’homme

   

Art. 1er. – La Commission nationale consultative des droits de l’homme assure, auprès du Gouvernement, un rôle de conseil et de proposition dans le domaine des droits de l’homme, du droit international humanitaire et de l’action humanitaire. Elle assiste le Premier ministre et les ministres intéressés par ses avis sur toutes les questions de portée générale relevant de son champ de compétence tant sur le plan national qu’international. Elle peut, de sa propre initiative, appeler publiquement l’attention du Parlement et du Gouvernement sur les mesures qui lui paraissent de nature à favoriser la protection et la promotion des droits de l’homme.

   

La commission exerce sa mission en toute indépendance.

   

Elle est composée de représentants des organisations non gouvernementales spécialisées dans le domaine des droits de l’homme, du droit international humanitaire ou de l’action humanitaire, d’experts siégeant dans les organisations internationales compétentes dans ce même domaine, de personnalités qualifiées, de représentants des principales confédérations syndicales, du Médiateur de la République, ainsi que d’un député, d’un sénateur et d’un membre du Conseil économique, social et environnemental désignés par leurs assemblées respectives.

5° Au troisième alinéa de l’article 1er de la loi n° 2007-292 du 5 mars 2007 relative à la Commission nationale consultative des droits de l’homme.

5° (Sans modification)

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

   

Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif

Art. 6. – I. – Ne sont pas communicables :

   

1° Les avis du Conseil d'État et des juridictions administratives, les documents de la Cour des comptes mentionnés à l'article L. 141-10 du code des juridictions financières et les documents des chambres régionales des comptes mentionnés à l'article L. 241--6 du même code, les documents d'instruction des réclamations adressées au Médiateur de la République, les documents préalables à l'élaboration du rapport d'accréditation des établissements de santé prévu à l'article L. 6113-6 du code de la santé publique, les documents préalables à l'accréditation des personnels de santé prévue à l'article L. 1414-3-3 du code de la santé publique, les rapports d'audit des établissements de santé mentionnés à l'article 40 de la loi n° 2000-1257 du 23 décembre 2000 de financement de la sécurité sociale pour 2001 et les documents réalisés en exécution d'un contrat de prestation de services exécuté pour le compte d'une ou de plusieurs personnes déterminées ;

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

 


II (nouveau). – Au 1° du I de l’article 6 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal, les mots : « , les documents d’instruction des réclamations adressées au Médiateur de la République » sont supprimés.

(amendement CL7)

Loi n° 55-1052 du 6 août 1955 portant statut des Terres australes et antarctiques françaises et de l’île de Clipperton

Article 10

Article 10

Art. 1-1. – Dans les matières qui relèvent de la compétence de l’État, sont applicables dans les Terres australes et antarctiques françaises les dispositions législatives et réglementaires qui comportent une mention expresse à cette fin.

   

Par dérogation au premier alinéa, sont applicables de plein droit dans les Terres australes et antarctiques françaises, sans préjudice de dispositions les adaptant à l’organisation particulière du territoire, les dispositions législatives et réglementaires qui sont relatives :

   

1° À la composition, à l’organisation, au fonctionnement et aux attributions des pouvoirs publics constitutionnels de la République, du Conseil d’État, de la Cour de cassation, de la Cour des comptes, du tribunal des conflits et de toute juridiction nationale souveraine, du médiateur de la République, du défenseur des enfants, ainsi que de la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité et de la Commission nationale de l’informatique et des libertés ;

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Au 1° de l’article 1-1 de la loi n° 55-1052 du 6 août 1955 portant statut des Terres australes et antarctiques françaises et de l’île de Clipperton, les mots : « du Médiateur de la République, du défenseur des enfants » sont remplacés par les mots : « du Défenseur des droits ».






… enfants, ainsi que de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité » sont …

(amendement CL8)

Loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté

Article 11

Article 11

Art. 6. – Toute personne physique, ainsi que toute personne morale s’étant donné pour objet le respect des droits fondamentaux, peuvent porter à la connaissance du contrôleur général des lieux de privation de liberté des faits ou situations susceptibles de relever de sa compétence.

   

Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté est saisi par le Premier ministre, les membres du Gouvernement, les membres du Parlement, le Médiateur de la République, le Défenseur des enfants, le président de la Commission nationale de déontologie de la sécurité et le président de la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité. Il peut aussi se saisir de sa propre initiative.

Au second alinéa de l’article 6 de la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté, les mots : « le Médiateur de la République, le Défenseur des enfants, le président de la Commission nationale de déontologie de la sécurité » sont remplacés par les mots : « le Défenseur des droits ».




Après le mot : « Parlement », la fin de la première phrase du
second alinéa … … liberté est ainsi rédigée : « et le Défenseur …

(amendement CL9)

 

Article 12

Article 12

Loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution

Art. 1er. – Cf. annexe.

Les mentions de la Commission nationale de déontologie de la sécurité, du Défenseur des enfants, de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité et du Médiateur de la République figurant en annexe de la loi n°        du         relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution sont supprimées.


… sécurité du Contrôleur général des lieux de privation de liberté, du Défenseur …

(amendement CL10)

 

Pour l’application à la désignation du Défenseur des droits de la procédure prévue au dernier alinéa de l’article 13 de la Constitution, la commission permanente compétente dans chaque assemblée parlementaire est celle chargée des libertés publiques.

Alinéa supprimé

(amendement CL11)

 

Article 13

Article 13

 

Le code électoral est ainsi modifié :

(Sans modification)

Code électoral

1° L’article L. 194-1 est ainsi rédigé :

 

Art. L. 194-1. – Pendant la durée de leurs fonctions, le Médiateur de la République, le Défenseur des enfants et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté ne peuvent être candidats à un mandat de conseiller général s’ils n’exerçaient le même mandat antérieurement à leur nomination.

« Art. L. 194-1. – Pendant la durée de ses fonctions, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté ne peut être candidat à un mandat de conseiller général s’il n’exerçait le même mandat antérieurement à sa nomination. » ;

 

Art. L. 221. – Le conseiller général dont le siège devient vacant pour cause de décès, de démission intervenue en application des articles L. 46-1, L. 46-2, L.O. 151 ou L.O. 151-1 du présent code, de présomption d’absence au sens de l’article 112 du code civil ou d’acceptation de la fonction de membre du Conseil constitutionnel, est remplacé jusqu’au renouvellement de la série dont il est issu par la personne élue en même temps que lui à cet effet.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2° Au premier alinéa de l’article L. 221, après les mots : « membre du Conseil constitutionnel », sont insérés les mots : « ou de Défenseur des droits » ;

 
 

3° L’article L. 230-1 est ainsi rédigé :

 

Art. L. 230-1. – Pendant la durée de leurs fonctions, le Médiateur de la République, le Défenseur des enfants et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté ne peuvent être candidats à un mandat de conseiller municipal s’ils n’exerçaient le même mandat antérieurement à leur nomination.

« Art. L. 230-1. – Pendant la durée de ses fonctions, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté ne peut être candidat à un mandat de conseiller municipal s’il n’exerçait le même mandat antérieurement à sa nomination. » ;

 

Art. L. 340. – . . . . . . . . . . . . .

4° Le cinquième alinéa de l’article L. 340 est ainsi rédigé :

 

Pendant la durée de leurs fonctions, le Médiateur de la République, le Défenseur des enfants et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté ne peuvent être candidats à un mandat de conseiller régional s’ils n’exerçaient le même mandat antérieurement à leur nomination.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

« Pendant la durée de ses fonctions, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté ne peut être candidat à un mandat de conseiller régional s’il n’exerçait le même mandat antérieurement à sa nomination. »

 
 

Article 14

Article 14

 

Sont abrogés :

(Alinéa sans modification)

Loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République

Cf. annexe.

1° La loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République ;

1° (Sans modification)

Loi n° 2000-196 du 6 mars 2000 instituant un Défenseur des enfants

Cf. annexe.

2° La loi n° 2000-196 du 6 mars 2000 instituant un Défenseur des enfants ;

2° (Sans modification)

Loi n° 2000-494 du 6 juin 2000 portant création d’une Commission nationale de déontologie de la sécurité

Cf. annexe.

3° La loi n° 2000-494 du 6 juin 2000 portant création d’une Commission nationale de déontologie de la sécurité ;

3° (Sans modification)

Loi n° 2004-1486 du 30 décembre 2004 portant création de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité

Cf. annexe.

3° bis (nouveau) La loi n° 2004-1486 du 30 décembre 2004 portant création de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité ;

3° bis (Sans modification)

Loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté

Cf. annexe.

 

3° ter (nouveau) La loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté ;

(amendement CL13)

Code de l’action sociale et des familles

   

Art. L. 221-5. – Les règles relatives aux missions du Défenseur des enfants sont fixées par les dispositions du deuxième alinéa de l’article 4 de la loi n° 2000-196 du 6 mars 2000 instituant un Défenseur des enfants ci-après reproduites :

4° L’article L. 221-5 du code de l’action sociale et des familles.

4° (Sans modification)

« Il informe le président du conseil général compétent des affaires susceptibles de justifier une intervention du service de l’aide sociale à l’enfance. »

   
 

Article 15

Article 15

 

La présente loi entre en vigueur le premier jour du troisième mois suivant sa publication. Toutefois, entrent en vigueur le premier jour du cinquième mois suivant la publication de la présente loi :

I. – La …
… du quatrième mois suivant sa promulgation.

   

Toutefois, entrent en vigueur à l’échéance du mandat du Contrôleur général des lieux de privation de liberté en fonctions à la date de promulgation de la présente loi :

   

– le 1° de l’article 8 bis ;

 

– l’article 11, en tant qu’il concerne le Défenseur des enfants et le président de la Commission nationale de déontologie de la sécurité ;

Alinéa supprimé

 

– l’article 12, en tant qu’il concerne la Commission nationale de déontologie de la sécurité, le Défenseur des enfants et la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité ;

– l’article … … concerne le Contrôleur général des lieux de privation de liberté ;

 

– les troisième, sixième et dernier alinéas de l’article 13, en tant qu’ils suppriment la référence au Défenseur des enfants respectivement aux articles L. 194-1, L. 230-1 et L. 340 du code électoral ;

Alinéa supprimé

 

– les troisième à dernier alinéas de l’article 14.

– le 3° ter de …

Code électoral

Art. L. 194-1, L. 230-1 et L. 340. – Cf. supra art. 13.

 

II. – À l’échéance du mandat du Contrôleur général des lieux de privation de liberté en fonctions à la date de promulgation de la présente loi, les articles L. 194-1 et L. 230-1 du code électoral sont abrogés et le cinquième alinéa de l’article L. 340 du même code est supprimé.

ANNEXE AUX TABLEAUX COMPARATIFS

Constitution du 4 octobre 1958 216

Art. 13, 65 et 71-1.

Loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution 218

Art. 1er.

Code civil 219

Art. 375.

Code pénal 220

Art. 121-2, 131-21, 131-26, 131-35, 131-38, 131-39, 225-2, 225-3-1, 226-13 et 432-7.

Code de procédure pénale 224

Art. 1er.

Code du travail 224

Art. L. 1132-1 à L. 1132-3, L. 1142-1, L. 1142-2, L. 1146-1, L. 2146-2 et L. 5312-1.

Loi du 10 août 1922 relative à l’organisation du contrôle des dépenses engagées 226

Loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République 227

Loi n° 2000-196 du 6 mars 2000 instituant un Défenseur des enfants 230

Loi n° 2000-494 du 6 juin 2000 portant création d’une Commission nationale de déontologie de la sécurité 233

Loi n° 2004-1486 du 30 décembre 2004 portant création de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité 237

Loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté 243

Loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution 246

Art. 1er.

Constitution du 4 octobre 1958

Art. 13. – Le Président de la République signe les ordonnances et les décrets délibérés en Conseil des ministres.

Il nomme aux emplois civils et militaires de l’État.

Les conseillers d’État, le grand chancelier de la Légion d’honneur, les ambassadeurs et envoyés extraordinaires, les conseillers maîtres à la Cour des comptes, les préfets, les représentants de l’État dans les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 et en Nouvelle-Calédonie, les officiers généraux, les recteurs des académies, les directeurs des administrations centrales sont nommés en Conseil des ministres.

Une loi organique détermine les autres emplois auxquels il est pourvu en Conseil des ministres ainsi que les conditions dans lesquelles le pouvoir de nomination du Président de la République peut être par lui délégué pour être exercé en son nom.

Une loi organique détermine les emplois ou fonctions, autres que ceux mentionnés au troisième alinéa, pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du Président de la République s’exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée. Le Président de la République ne peut procéder à une nomination lorsque l’addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions. La loi détermine les commissions permanentes compétentes selon les emplois ou fonctions concernés.

Art. 65. – Le Conseil supérieur de la magistrature comprend une formation compétente à l’égard des magistrats du siège et une formation compétente à l’égard des magistrats du parquet.

La formation compétente à l’égard des magistrats du siège est présidée par le premier président de la Cour de cassation. Elle comprend, en outre, cinq magistrats du siège et un magistrat du parquet, un conseiller d’État désigné par le Conseil d’État, un avocat ainsi que six personnalités qualifiées qui n’appartiennent ni au Parlement, ni à l’ordre judiciaire, ni à l’ordre administratif. Le Président de la République, le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat désignent chacun deux personnalités qualifiées. La procédure prévue au dernier alinéa de l’article 13 est applicable aux nominations des personnalités qualifiées. Les nominations effectuées par le président de chaque assemblée du Parlement sont soumises au seul avis de la commission permanente compétente de l’assemblée intéressée.

La formation compétente à l’égard des magistrats du parquet est présidée par le procureur général près la Cour de cassation. Elle comprend, en outre, cinq magistrats du parquet et un magistrat du siège, ainsi que le conseiller d’État, l’avocat et les six personnalités qualifiées mentionnés au deuxième alinéa.

La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l’égard des magistrats du siège fait des propositions pour les nominations des magistrats du siège à la Cour de cassation, pour celles de premier président de cour d’appel et pour celles de président de tribunal de grande instance. Les autres magistrats du siège sont nommés sur son avis conforme.

La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l’égard des magistrats du parquet donne son avis sur les nominations qui concernent les magistrats du parquet.

La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l’égard des magistrats du siège statue comme conseil de discipline des magistrats du siège. Elle comprend alors, outre les membres visés au deuxième alinéa, le magistrat du siège appartenant à la formation compétente à l’égard des magistrats du parquet.

La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l’égard des magistrats du parquet donne son avis sur les sanctions disciplinaires qui les concernent. Elle comprend alors, outre les membres visés au troisième alinéa, le magistrat du parquet appartenant à la formation compétente à l’égard des magistrats du siège.

Le Conseil supérieur de la magistrature se réunit en formation plénière pour répondre aux demandes d’avis formulées par le Président de la République au titre de l’article 64. Il se prononce, dans la même formation, sur les questions relatives à la déontologie des magistrats ainsi que sur toute question relative au fonctionnement de la justice dont le saisit le ministre de la justice. La formation plénière comprend trois des cinq magistrats du siège mentionnés au deuxième alinéa, trois des cinq magistrats du parquet mentionnés au troisième alinéa, ainsi que le conseiller d’État, l’avocat et les six personnalités qualifiées mentionnés au deuxième alinéa. Elle est présidée par le premier président de la Cour de cassation, que peut suppléer le procureur général près cette cour.

Sauf en matière disciplinaire, le ministre de la justice peut participer aux séances des formations du Conseil supérieur de la magistrature.

Le Conseil supérieur de la magistrature peut être saisi par un justiciable dans les conditions fixées par une loi organique.

La loi organique détermine les conditions d’application du présent article.

Art. 71-1. – Le Défenseur des droits veille au respect des droits et libertés par les administrations de l’État, les collectivités territoriales, les établissements publics, ainsi que par tout organisme investi d’une mission de service public, ou à l’égard duquel la loi organique lui attribue des compétences.

Il peut être saisi, dans les conditions prévues par la loi organique, par toute personne s’estimant lésée par le fonctionnement d’un service public ou d’un organisme visé au premier alinéa. Il peut se saisir d’office.

La loi organique définit les attributions et les modalités d’intervention du Défenseur des droits. Elle détermine les conditions dans lesquelles il peut être assisté par un collège pour l’exercice de certaines de ses attributions.

Le Défenseur des droits est nommé par le Président de la République pour un mandat de six ans non renouvelable, après application de la procédure prévue au dernier alinéa de l’article 13. Ses fonctions sont incompatibles avec celles de membre du Gouvernement et de membre du Parlement. Les autres incompatibilités sont fixées par la loi organique.

Le Défenseur des droits rend compte de son activité au Président de la République et au Parlement.

Loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution

Art. 1er. – Le pouvoir de nomination du Président de la République aux emplois et fonctions dont la liste est annexée à la présente loi organique s’exerce dans les conditions fixées au cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution.

Institution, organisme, établissement
ou entreprise

Emploi ou fonction

Aéroports de Paris

Président-directeur général

Agence d’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur

Président du conseil

Agence de financement des infrastructures de transport de France

Président du conseil d’administration

Agence française de développement

Directeur général

Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie

Président du conseil d’administration

Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs

Directeur général

Agence nationale pour la rénovation urbaine

Directeur général

Autorité de la concurrence

Président

Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires

Président

Autorité des marchés financiers

Président

Autorité des normes comptables

Président

Autorité de régulation des activités ferroviaires

Président

Autorité de régulation des communications électroniques et des postes

Président

Autorité de sûreté nucléaire

Président

Banque de France

Gouverneur

Caisse des dépôts et consignations

Directeur général

Centre national d’études spatiales

Président du conseil d’administration

Centre national de la recherche scientifique

Président

Comité consultatif national d’éthique pour les sciences de la vie et de la santé

Président

Commissariat à l’énergie atomique

Administrateur général

Commission de régulation de l’énergie

Président du collège

Commission de la sécurité des consommateurs

Président

Commission nationale du débat public

Président

Commission nationale de déontologie de la sécurité

Président

Commission prévue au dernier alinéa de l’article 25 de la Constitution

Président

Compagnie nationale du Rhône

Président du directoire

Conseil supérieur de l’audiovisuel

Président

Contrôleur général des lieux de privation de liberté

Contrôleur général

Défenseur des enfants

Défenseur des enfants

Électricité de France

Président-directeur général

La Française des jeux

Président-directeur général

France Télévisions

Président

Haut conseil des biotechnologies

Président

Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité

Président

Haute Autorité de santé

Président du collège

Institut national de la recherche agronomique

Président

Institut national de la santé et de la recherche médicale

Président

Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire

Directeur général

Institution nationale publique mentionnée à l’article L. 5312-1 du code du travail (Pôle emploi)

Directeur général

Médiateur de la République

Médiateur de la République

Météo-France

Président-directeur général

Office français de protection des réfugiés et apatrides

Directeur général

Office national des forêts

Directeur général

Établissement public OSEO

Président du conseil d’administration

La Poste

Président du conseil d’administration

Radio France

Président

Régie autonome des transports parisiens

Président-directeur général

Réseau ferré de France

Président du conseil d’administration

Société en charge de l’audiovisuel extérieur de la France

Président

Société nationale des chemins de fer français

Président du conseil d’administration

Voies navigables de France

Président du conseil d’administration

Code civil

Art. 375. – Si la santé, la sécurité ou la moralité d’un mineur non émancipé sont en danger, ou si les conditions de son éducation ou de son développement physique, affectif, intellectuel et social sont gravement compromises, des mesures d’assistance éducative peuvent être ordonnées par justice à la requête des père et mère conjointement, ou de l’un d’eux, de la personne ou du service à qui l’enfant a été confié ou du tuteur, du mineur lui-même ou du ministère public. Dans les cas où le ministère public a été avisé par le président du conseil général, il s’assure que la situation du mineur entre dans le champ d’application de l’article L. 226-4 du code de l’action sociale et des familles. Le juge peut se saisir d’office à titre exceptionnel.

Elles peuvent être ordonnées en même temps pour plusieurs enfants relevant de la même autorité parentale.

La décision fixe la durée de la mesure sans que celle-ci puisse, lorsqu’il s’agit d’une mesure éducative exercée par un service ou une institution, excéder deux ans. La mesure peut être renouvelée par décision motivée.

Cependant, lorsque les parents présentent des difficultés relationnelles et éducatives graves, sévères et chroniques, évaluées comme telles dans l’état actuel des connaissances, affectant durablement leurs compétences dans l’exercice de leur responsabilité parentale, une mesure d’accueil exercée par un service ou une institution peut être ordonnée pour une durée supérieure, afin de permettre à l’enfant de bénéficier d’une continuité relationnelle, affective et géographique dans son lieu de vie dès lors qu’il est adapté à ses besoins immédiats et à venir.

Un rapport concernant la situation de l’enfant doit être transmis annuellement au juge des enfants.

Code pénal

Art. 121-2. – Les personnes morales, à l’exclusion de l’État, sont responsables pénalement, selon les distinctions des articles 121-4 à 121-7, des infractions commises, pour leur compte, par leurs organes ou représentants.

Toutefois, les collectivités territoriales et leurs groupements ne sont responsables pénalement que des infractions commises dans l’exercice d’activités susceptibles de faire l’objet de conventions de délégation de service public.

La responsabilité pénale des personnes morales n’exclut pas celle des personnes physiques auteurs ou complices des mêmes faits, sous réserve des dispositions du quatrième alinéa de l’article 121-3.

Art. 131-21. – La peine complémentaire de confiscation est encourue dans les cas prévus par la loi ou le règlement. Elle est également encourue de plein droit pour les crimes et pour les délits punis d’une peine d’emprisonnement d’une durée supérieure à un an, à l’exception des délits de presse.

La confiscation porte sur tous les biens meubles ou immeubles, quelle qu’en soit la nature, divis ou indivis, ayant servi à commettre l’infraction ou qui étaient destinés à la commettre, et dont le condamné est propriétaire ou, sous réserve des droits du propriétaire de bonne foi, dont il a la libre disposition.

Elle porte également sur tous les biens qui sont l’objet ou le produit direct ou indirect de l’infraction, à l’exception des biens susceptibles de restitution à la victime. Si le produit de l’infraction a été mêlé à des fonds d’origine licite pour l’acquisition d’un ou plusieurs biens, la confiscation peut ne porter sur ces biens qu’à concurrence de la valeur estimée de ce produit.

La confiscation peut en outre porter sur tout bien meuble ou immeuble défini par la loi ou le règlement qui réprime l’infraction.

S’il s’agit d’un crime ou d’un délit puni d’au moins cinq ans d’emprisonnement et ayant procuré un profit direct ou indirect, la confiscation porte également sur les biens meubles ou immeubles, quelle qu’en soit la nature, divis ou indivis, appartenant au condamné lorsque celui-ci, mis en mesure de s’expliquer sur les biens dont la confiscation est envisagée, n’a pu en justifier l’origine.

Lorsque la loi qui réprime le crime ou le délit le prévoit, la confiscation peut aussi porter sur tout ou partie des biens appartenant au condamné, quelle qu’en soit la nature, meubles ou immeubles, divis ou indivis.

La confiscation est obligatoire pour les objets qualifiés de dangereux ou nuisibles par la loi ou le règlement, ou dont la détention est illicite, que ces biens soient ou non la propriété du condamné.

La peine complémentaire de confiscation s’applique dans les mêmes conditions à tous les droits incorporels, quelle qu’en soit la nature, divis ou indivis.

Lorsque la chose confisquée n’a pas été saisie ou ne peut être représentée, la confiscation est ordonnée en valeur. Pour le recouvrement de la somme représentative de la valeur de la chose confisquée, les dispositions relatives à la contrainte judiciaire sont applicables.

La chose confisquée est, sauf disposition particulière prévoyant sa destruction ou son attribution, dévolue à l’État, mais elle demeure grevée, à concurrence de sa valeur, des droits réels licitement constitués au profit de tiers.

Lorsque la chose confisquée est un véhicule qui n’a pas été saisi ou mis en fourrière au cours de la procédure, le condamné doit, sur l’injonction qui lui en est faite par le ministère public, remettre ce véhicule au service ou à l’organisme chargé de sa destruction ou de son aliénation.

Art. 131-26. – L’interdiction des droits civiques, civils et de famille porte sur :

1° Le droit de vote ;

2° L’éligibilité ;

3° Le droit d’exercer une fonction juridictionnelle ou d’être expert devant une juridiction, de représenter ou d’assister une partie devant la justice ;

4° Le droit de témoigner en justice autrement que pour y faire de simples déclarations ;

5° Le droit d’être tuteur ou curateur ; cette interdiction n’exclut pas le droit, après avis conforme du juge des tutelles, le conseil de famille entendu, d’être tuteur ou curateur de ses propres enfants.

L’interdiction des droits civiques, civils et de famille ne peut excéder une durée de dix ans en cas de condamnation pour crime et une durée de cinq ans en cas de condamnation pour délit.

La juridiction peut prononcer l’interdiction de tout ou partie de ces droits.

L’interdiction du droit de vote ou l’inéligibilité prononcées en application du présent article emportent interdiction ou incapacité d’exercer une fonction publique.

Art. 131-35. – La peine d’affichage de la décision prononcée ou de diffusion de celle-ci est à la charge du condamné. Les frais d’affichage ou de diffusion recouvrés contre ce dernier ne peuvent toutefois excéder le maximum de l’amende encourue.

La juridiction peut ordonner l’affichage ou la diffusion de l’intégralité ou d’une partie de la décision, ou d’un communiqué informant le public des motifs et du dispositif de celle-ci. Elle détermine, le cas échéant, les extraits de la décision et les termes du communiqué qui devront être affichés ou diffusés.

L’affichage ou la diffusion de la décision ou du communiqué ne peut comporter l’identité de la victime qu’avec son accord ou celui de son représentant légal ou de ses ayants droit.

La peine d’affichage s’exécute dans les lieux et pour la durée indiqués par la juridiction ; sauf disposition contraire de la loi qui réprime l’infraction, l’affichage ne peut excéder deux mois. En cas de suppression, dissimulation ou lacération des affiches apposées, il est de nouveau procédé à l’affichage aux frais de la personne reconnue coupable de ces faits.

La diffusion de la décision est faite par le Journal officiel de la République française, par une ou plusieurs autres publications de presse, ou par un ou plusieurs services de communication au public par voie électronique. Les publications ou les services de communication au public par voie électronique chargés de cette diffusion sont désignés par la juridiction. Ils ne peuvent s’opposer à cette diffusion.

Art. 131-38. – Le taux maximum de l’amende applicable aux personnes morales est égal au quintuple de celui prévu pour les personnes physiques par la loi qui réprime l’infraction.

Lorsqu’il s’agit d’un crime pour lequel aucune peine d’amende n’est prévue à l’encontre des personnes physiques, l’amende encourue par les personnes morales est de 1 000 000 €.

Art. 131-39. – Lorsque la loi le prévoit à l’encontre d’une personne morale, un crime ou un délit peut être sanctionné d’une ou de plusieurs des peines suivantes :

1° La dissolution, lorsque la personne morale a été créée ou, lorsqu’il s’agit d’un crime ou d’un délit puni en ce qui concerne les personnes physiques d’une peine d’emprisonnement supérieure ou égale à trois ans, détournée de son objet pour commettre les faits incriminés ;

2° L’interdiction, à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus, d’exercer directement ou indirectement une ou plusieurs activités professionnelles ou sociales ;

3° Le placement, pour une durée de cinq ans au plus, sous surveillance judiciaire ;

4° La fermeture définitive ou pour une durée de cinq ans au plus des établissements ou de l’un ou de plusieurs des établissements de l’entreprise ayant servi à commettre les faits incriminés ;

5° L’exclusion des marchés publics à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus ;

6° L’interdiction, à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus, de procéder à une offre au public de titres financiers ou de faire admettre ses titres financiers aux négociations sur un marché réglementé ;

7° L’interdiction, pour une durée de cinq ans au plus, d’émettre des chèques autres que ceux qui permettent le retrait de fonds par le tireur auprès du tiré ou ceux qui sont certifiés ou d’utiliser des cartes de paiement ;

8° La peine de confiscation, dans les conditions et selon les modalités prévues à l’article 131-21 ;

9° L’affichage de la décision prononcée ou la diffusion de celle-ci soit par la presse écrite, soit par tout moyen de communication au public par voie électronique ;

10° La confiscation de l’animal ayant été utilisé pour commettre l’infraction ou à l’encontre duquel l’infraction a été commise ;

11° L’interdiction, à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus, de détenir un animal.

La peine complémentaire de confiscation est également encourue de plein droit pour les crimes et pour les délits punis d’une peine d’emprisonnement d’une durée supérieure à un an, à l’exception des délits de presse.

Les peines définies aux 1° et 3° ci-dessus ne sont pas applicables aux personnes morales de droit public dont la responsabilité pénale est susceptible d’être engagée. Elles ne sont pas non plus applicables aux partis ou groupements politiques ni aux syndicats professionnels. La peine définie au 1° n’est pas applicable aux institutions représentatives du personnel.

Art. 225-2. – La discrimination définie à l’article 225-1, commise à l’égard d’une personne physique ou morale, est punie de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 € d’amende lorsqu’elle consiste :

1° À refuser la fourniture d’un bien ou d’un service ;

2° À entraver l’exercice normal d’une activité économique quelconque ;

3° À refuser d’embaucher, à sanctionner ou à licencier une personne ;

4° À subordonner la fourniture d’un bien ou d’un service à une condition fondée sur l’un des éléments visés à l’article 225-1 ;

5° À subordonner une offre d’emploi, une demande de stage ou une période de formation en entreprise à une condition fondée sur l’un des éléments visés à l’article 225-1 ;

6° À refuser d’accepter une personne à l’un des stages visés par le 2° de l’article L. 412-8 du code de la sécurité sociale.

Lorsque le refus discriminatoire prévu au 1° est commis dans un lieu accueillant du public ou aux fins d’en interdire l’accès, les peines sont portées à cinq ans d’emprisonnement et à 75 000 € d’amende.

Art. 225-3-1. – Les délits prévus par la présente section sont constitués même s’ils sont commis à l’encontre d’une ou plusieurs personnes ayant sollicité l’un des biens, actes, services ou contrats mentionnés à l’article 225-2 dans le but de démontrer l’existence du comportement discriminatoire, dès lors que la preuve de ce comportement est établie.

Art. 226-13. –   La révélation d’une information à caractère secret par une personne qui en est dépositaire soit par état ou par profession, soit en raison d’une fonction ou d’une mission temporaire, est punie d’un an d’emprisonnement et de 15 000 € d’amende.

Art. 432-7. – La discrimination définie à l’article 225-1, commise à l’égard d’une personne physique ou morale par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public, dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions ou de sa mission, est punie de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 € d’amende lorsqu’elle consiste :

1° À refuser le bénéfice d’un droit accordé par la loi ;

2° À entraver l’exercice normal d’une activité économique quelconque.

Code de procédure pénale

Art. 1er. – L’action publique pour l’application des peines est mise en mouvement et exercée par les magistrats ou par les fonctionnaires auxquels elle est confiée par la loi.

Cette action peut aussi être mise en mouvement par la partie lésée, dans les conditions déterminées par le présent code.

Code du travail

Art. L. 1132-1. – Aucune personne ne peut être écartée d’une procédure de recrutement ou de l’accès à un stage ou à une période de formation en entreprise, aucun salarié ne peut être sanctionné, licencié ou faire l’objet d’une mesure discriminatoire, directe ou indirecte, telle que définie à l’article 1er de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations, notamment en matière de rémunération, au sens de l’article L. 3221-3, de mesures d’intéressement ou de distribution d’actions, de formation, de reclassement, d’affectation, de qualification, de classification, de promotion professionnelle, de mutation ou de renouvellement de contrat en raison de son origine, de son sexe, de ses mœurs, de son orientation sexuelle, de son âge, de sa situation de famille ou de sa grossesse, de ses caractéristiques génétiques, de son appartenance ou de sa non-appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie, une nation ou une race, de ses opinions politiques, de ses activités syndicales ou mutualistes, de ses convictions religieuses, de son apparence physique, de son nom de famille ou en raison de son état de santé ou de son handicap.

Art. L. 1132-2. – Aucun salarié ne peut être sanctionné, licencié ou faire l’objet d’une mesure discriminatoire mentionnée à l’article L. 1132-1 en raison de l’exercice normal du droit de grève.

Art. L. 1132-3. – Aucun salarié ne peut être sanctionné, licencié ou faire l’objet d’une mesure discriminatoire pour avoir témoigné des agissements définis aux articles L. 1132-1 et L. 1132-2 ou pour les avoir relatés.

Art. L. 1142-1. – Sous réserve des dispositions particulières du présent code, nul ne peut :

1° Mentionner ou faire mentionner dans une offre d’emploi le sexe ou la situation de famille du candidat recherché. Cette interdiction est applicable pour toute forme de publicité relative à une embauche et quels que soient les caractères du contrat de travail envisagé ;

2° Refuser d’embaucher une personne, prononcer une mutation, résilier ou refuser de renouveler le contrat de travail d’un salarié en considération du sexe, de la situation de famille ou de la grossesse sur la base de critères de choix différents selon le sexe, la situation de famille ou la grossesse ;

3° Prendre en considération du sexe ou de la grossesse toute mesure, notamment en matière de rémunération, de formation, d’affectation, de qualification, de classification, de promotion professionnelle ou de mutation.

Art. L. 1142-2. – Lorsque l’appartenance à l’un ou l’autre sexe répond à une exigence professionnelle essentielle et déterminante et pour autant que l’objectif soit légitime et l’exigence proportionnée, les interdictions prévues à l’article L. 1142-1 ne sont pas applicables.

Un décret en Conseil d’État détermine, après avis des organisations d’employeurs et de salariés représentatives au niveau national, la liste des emplois et des activités professionnelles pour l’exercice desquels l’appartenance à l’un ou l’autre sexe constitue la condition déterminante. Cette liste est révisée périodiquement.

Art. L. 1146-1. – Le fait de méconnaître les dispositions relatives à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, prévues par les articles L. 1142-1 et L. 1142-2, est puni d’un emprisonnement d’un an et d’une amende de 3 750 €.

La juridiction peut également ordonner, à titre de peine complémentaire, l’affichage du jugement aux frais de la personne condamnée dans les conditions prévues à l’article 131-35 du code pénal et son insertion, intégrale ou par extraits, dans les journaux qu’elle désigne. Ces frais ne peuvent excéder le montant maximum de l’amende encourue.

Art. L. 2146-2. – Le fait pour l’employeur de méconnaître les dispositions des articles L. 2141-5 à L. 2141-8, relatives à la discrimination syndicale, est puni d’une amende de 3 750 €.

La récidive est punie d’un emprisonnement d’un an et d’une amende de 7 500 €.

Art. L. 5312-1. – Une institution nationale publique dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière a pour mission de :

1° Prospecter le marché du travail, développer une expertise sur l’évolution des emplois et des qualifications, procéder à la collecte des offres d’emploi, aider et conseiller les entreprises dans leur recrutement, assurer la mise en relation entre les offres et les demandes d’emploi et participer activement à la lutte contre les discriminations à l’embauche et pour l’égalité professionnelle ;

2° Accueillir, informer, orienter et accompagner les personnes, qu’elles disposent ou non d’un emploi, à la recherche d’un emploi, d’une formation ou d’un conseil professionnel, prescrire toutes actions utiles pour développer leurs compétences professionnelles et améliorer leur employabilité, favoriser leur reclassement et leur promotion professionnelle, faciliter leur mobilité géographique et professionnelle et participer aux parcours d’insertion sociale et professionnelle ;

3° Procéder aux inscriptions sur la liste des demandeurs d’emploi, tenir celle-ci à jour dans les conditions prévues au titre Ier du livre IV de la présente partie et assurer à ce titre le contrôle de la recherche d’emploi dans les conditions prévues au chapitre VI du titre II du livre IV ;

4° Assurer, pour le compte de l’organisme gestionnaire du régime d’assurance chômage, le service de l’allocation d’assurance et, pour le compte de l’État ou du Fonds de solidarité prévu à l’article L. 5423-24, le service des allocations de solidarité prévues à la section 1 du chapitre III du titre II du livre IV de la présente partie, de la prime de retour à l’emploi mentionnée à l’article L. 5133-1 pour les bénéficiaires de l’allocation de solidarité spécifique, de la prime forfaitaire mentionnée à l’article L. 5425-3, des allocations mentionnées à l’article L. 5424-21 ainsi que de toute autre allocation ou aide dont l’État lui confierait le versement par convention ;

5° Recueillir, traiter, diffuser et mettre à la disposition des services de l’État et de l’organisme gestionnaire du régime d’assurance chômage les données relatives au marché du travail et à l’indemnisation des demandeurs d’emploi ;

6° Mettre en œuvre toutes autres actions qui lui sont confiées par l’État, les collectivités territoriales et l’organisme gestionnaire du régime d’assurance chômage en relation avec sa mission.

L’institution nationale agit en collaboration avec les instances territoriales intervenant dans le domaine de l’emploi, en particulier les maisons de l’emploi, ainsi qu’avec les associations nationales et les réseaux spécialisés d’accueil et d’accompagnement, par des partenariats adaptés.

Loi du 10 août 1922 relative à l’organisation du contrôle
des dépenses engagées

Art. 3. – Les résultats de cette comptabilité sont fournis chaque mois au ministre de l’économie et des finances et aux ministres intéressés ainsi qu’aux commissions financières des deux Chambres.

Cette communication est accompagnée d’un relevé explicatif appuyé de tous renseignements utiles, des suppléments et des annulations de crédits que l’état des engagements pourrait motiver au cours de l’exercice.

Il est distribué aux Chambres le 30 avril de chaque année, une situation des dépenses engagées au 31 décembre de l’année expirée.

Art. 5. – Il ne peut être passé outre au refus du visa du contrôleur que sur avis conforme du ministre de l’économie et des finances. Les ministres et administrateurs seront personnellement et civilement responsables des décisions prises sciemment à l’encontre de cette disposition.

Art. 6. – En aucun cas, il ne pourra être procédé au paiement des ordonnances visées avec observations qu’après autorisation du ministre de l’économie et des finances.

Les ministres ordonnateurs seront personnellement et civilement responsables des décisions prises sciemment à l’encontre des prescriptions du présent article.

Art. 7. – Chaque année, les contrôleurs des dépenses engagées établissent un rapport d’ensemble relatif au budget du dernier exercice écoulé, exposant les résultats de leurs opérations et les propositions qu’ils ont à présenter. Ces rapports sont dressés par chapitre budgétaire et par ligne de recettes. Ils sont, ainsi que les suites données aux observations et propositions qui y sont formulées, communiqués par les contrôleurs des dépenses engagées au ministre de l’économie et des finances et aux ministres intéressés et, par l’intermédiaire du ministre de l’économie et des finances, à la Cour des comptes et aux commissions financières des deux Chambres.

Art. 9. – Il est interdit, à peine de forfaiture, aux ministres et secrétaires d’État et à tous autres fonctionnaires publics, de prendre sciemment et en violation des formalités prescrites par les articles 5 et 6 de la présente loi, des mesures ayant pour objet d’engager des dépenses dépassant les crédits ouverts ou qui ne résulteraient pas de l’application des lois.

Les ministres et secrétaires d’État et tous autres fonctionnaires publics seront civilement responsables des décisions prises sciemment à l’encontre des dispositions ci-dessus.

Néanmoins si, en cours d’exercice, le Gouvernement juge indispensable et urgent, pour des nécessités extérieures ou pour des nécessités de défense nationale ou de sécurité intérieure, d’engager des dépenses au-delà et en dehors des crédits ouverts, il le pourra par délibération spéciale du conseil des ministres, mais sous réserve de présenter immédiatement une demande d’ouverture de crédit devant les chambres appelées à régulariser l’initiative du Gouvernement ou à refuser l’autorisation.

Loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République

Art. 1er. – Un Médiateur de la République, autorité indépendante, reçoit, dans les conditions fixées par la présente loi, les réclamations concernant, dans leurs relations avec les administrés, le fonctionnement des administrations de l’État, des collectivités publiques territoriales, des établissements publics et de tout autre organisme investi d’une mission de service public.

Dans la limite de ses attributions, il ne reçoit d’instruction d’aucune autre autorité.

Art. 2. – Le Médiateur de la République est nommé pour six ans par décret en conseil des ministres. Il ne peut être mis fin à ses fonctions avant l’expiration du délai qu’en cas d’empêchement constaté dans des conditions définies par décret en Conseil d’État. Son mandat n’est pas renouvelable.

Art. 3. – Le Médiateur de la République ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à l’occasion des opinions qu’il émet ou des actes qu’il accomplit dans l’exercice de ses fonctions.

Art. 6. – Toute personne physique ou morale qui estime, à l’occasion d’une affaire la concernant, qu’un organisme visé à l’article premier n’a pas fonctionné conformément à la mission de service public qu’il doit assurer, peut, par une réclamation individuelle, demander que l’affaire soit portée à la connaissance du Médiateur de la République.

La réclamation est adressée à un député ou à un sénateur. Ceux-ci la transmettent au Médiateur de la République si elle leur paraît entrer dans sa compétence et mériter son intervention.

Le Médiateur de la République peut être saisi par le Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Le Médiateur européen ou un homologue étranger du Médiateur de la République, saisi d’une réclamation qui lui paraît entrer dans la compétence et mériter l’intervention de ce dernier, peut lui transmettre cette réclamation.

Les membres du Parlement peuvent, en outre, de leur propre chef, saisir le Médiateur de la République d’une question de sa compétence qui leur paraît mériter son intervention.

Sur la demande d’une des six commissions permanentes de son assemblée, le président du Sénat ou le président de l’Assemblée nationale peut également transmettre au Médiateur de la République toute pétition dont son assemblée a été saisie.

Art. 6-1. – Le Médiateur de la République dispose, sur l’ensemble du territoire, de délégués qu’il désigne. Les délégués exercent leur activité à titre bénévole. Ils perçoivent une indemnité représentative de frais dont le montant est fixé par décision du Médiateur de la République.

Ils apportent aux personnes visées au premier alinéa de l’article 6 les informations et l’assistance nécessaires à la présentation des réclamations.

À la demande du Médiateur de la République, ils instruisent les réclamations qu’il leur confie et participent au règlement des difficultés dans leur ressort géographique. Afin de faciliter l’instruction des réclamations spécifiques aux relations entre les entreprises et les administrations, ils peuvent exercer leur activité au sein des chambres consulaires dans le cadre de conventions, passées entre le Médiateur de la République et les présidents des chambres intéressées, qui déterminent les conditions de leur accueil.

Un député ou un sénateur, saisi d’une réclamation qui lui paraît entrer dans la compétence et mériter l’intervention du Médiateur de la République, peut remettre cette réclamation à un délégué qui la transmet au Médiateur de la République.

Art. 7. – La réclamation doit être précédée des démarches nécessaires auprès des administrations intéressées.

Elle n’interrompt pas les délais de recours, notamment devant les juridictions compétentes.

Art. 8. – Les différends qui peuvent s’élever entre les administrations et organismes visés à l’article premier et leurs agents ne peuvent faire l’objet de réclamations auprès du Médiateur de la République. Les dispositions du présent article ne sont pas applicables à ces agents après la cessation de leurs fonctions.

Art. 9. – Lorsqu’une réclamation lui paraît justifiée, le Médiateur de la République fait toutes les recommandations qui lui paraissent de nature à régler les difficultés dont il est saisi et, notamment, recommande à l’organisme mis en cause toute solution permettant de régler en équité la situation de l’auteur de la réclamation.

Lorsqu’il apparaît au Médiateur de la République qu’un organisme mentionné à l’article 1er n’a pas fonctionné conformément à la mission de service public qu’il doit assurer, il peut proposer à l’autorité compétente toutes mesures qu’il estime de nature à remédier à cette situation.

Lorsqu’il lui apparaît que l’application de dispositions législatives ou réglementaires aboutit à des situations inéquitables, il peut suggérer les modifications qui lui paraissent opportunes.

Le Médiateur de la République est informé de la suite donnée à ses interventions. À défaut de réponse satisfaisante dans le délai qu’il a fixé, il peut rendre publiques ses recommandations et ses propositions. L’organisme mis en cause peut rendre publique la réponse faite et, le cas échéant, la décision prise à la suite de la démarche faite par le Médiateur de la République.

Art. 10. – À défaut de l’autorité compétente, le Médiateur de la République peut, au lieu et place de celle-ci, engager contre tout agent responsable une procédure disciplinaire ou, le cas échéant, saisir d’une plainte la juridiction répressive.

Art. 11. – Le Médiateur de la République ne peut intervenir dans une procédure engagée devant une juridiction, ni remettre en cause le bien fondé d’une décision juridictionnelle, mais a la faculté de faire des recommandations à l’organisme mis en cause.

Il peut, en outre, en cas d’inexécution d’une décision de justice passée en force de chose jugée, enjoindre à l’organisme mis en cause de s’y conformer dans un délai qu’il fixe. Si cette injonction n’est pas suivie d’effet, l’inexécution de la décision de justice fait l’objet d’un rapport spécial présenté dans les conditions prévues à l’article 14 et publié au Journal officiel.

Art. 12. – Les ministres et toutes autorités publiques doivent faciliter la tâche du Médiateur de la République.

Ils sont tenus d’autoriser les agents placés sous leur autorité à répondre aux questions et éventuellement aux convocations du Médiateur de la République, et les corps de contrôle à accomplir dans le cadre de leur compétence, les vérifications et enquêtes demandées par le Médiateur de la République. Les agents et les corps de contrôle sont tenus d’y répondre ou d’y déférer. Ils veillent à ce que ces injonctions soient suivies d’effets.

Le vice-président du Conseil d’État et le premier président de la Cour des comptes font, sur la demande du Médiateur de la République, procéder à toutes études.

Art. 13. – Le Médiateur de la République peut demander au ministre responsable ou à l’autorité compétente de lui donner communication de tout document ou dossier concernant l’affaire à propos de laquelle il fait son enquête. Le caractère secret ou confidentiel des pièces dont il demande communication ne peut lui être opposé sauf en matière de secret concernant la défense nationale, de sûreté de l’État ou de politique extérieure.

En vue d’assurer le respect des dispositions relatives au secret professionnel, il veille à ce qu’aucune mention permettant l’identification des personnes dont le nom lui aurait été ainsi révélé ne soit faite dans les documents publiés sous son autorité.

Art. 14. – Le Médiateur de la République présente au Président de la République et au Parlement un rapport annuel dans lequel il établit le bilan de son activité. Ce rapport est publié et fait l’objet d’une communication du Médiateur de la République devant chacune des deux assemblées.

Art. 14 bis. – Sera punie six mois d’emprisonnement et de 3 750 € d’amende ou de l’une de ces deux peines seulement toute personne qui aura fait ou laissé figurer le nom du Médiateur de la République, suivi ou non de l’indication de sa qualité, dans tout document de propagande ou de publicité, quelle qu’en soit la nature.

Art. 15. – Les crédits nécessaires à l’accomplissement de la mission du Médiateur de la République sont inscrits au programme de la mission "Direction de l’action du Gouvernement" relatif à la protection des droits et des libertés fondamentales. Les dispositions de la loi du 10 août 1922 relative au contrôle financier ne sont pas applicables à leur gestion. Le Médiateur de la République est ordonnateur principal de l’État ; il peut donner délégation de sa signature par décision publiée au Journal officiel.

Le Médiateur de la République présente ses comptes au contrôle de la Cour des comptes.

Le Médiateur de la République peut, pour former son cabinet, recruter un ou plusieurs collaborateurs et mettre librement fin à leurs fonctions. En outre, il dispose de services placés sous son autorité, au sein desquels il peut recruter des fonctionnaires et des agents non titulaires de droit public. Les modalités d’application du présent alinéa sont fixées par décret en Conseil d’État.

Des fonctionnaires ou des agents non titulaires de droit public employés pour une durée indéterminée peuvent être mis à disposition du Médiateur de la République.

Loi n° 2000-196 du 6 mars 2000 instituant un Défenseur des enfants

Art. 1er. – Il est institué un Défenseur des enfants, autorité indépendante.

Il est chargé de défendre et de promouvoir les droits de l’enfant consacrés par la loi ou par un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé.

Il reçoit les réclamations individuelles d’enfants mineurs ou de leurs représentants légaux qui estiment qu’une personne publique ou privée n’a pas respecté les droits de l’enfant.

Lorsqu’il a été saisi directeme