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Amendements  sur le projet ou la proposition

N° 3604

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 29 juin 2011.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI (N° 3373), ADOPTÉ PAR LE SÉNAT APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, relatif à la répartition des contentieux et à l’allègement de certaines procédures juridictionnelles,

PAR M. Marcel BONNOT,

Député.

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Voir les numéros :

Sénat : 344 (2009-2010), 303, 367, 394, 395 et T.A. 99 (2010-2011).

Assemblée nationale : 3530.

LES PRINCIPALES MODIFICATIONS APPORTÉES AU PROJET DE LOI PAR VOTRE COMMISSION 13

INTRODUCTION 15

I. UNE RÉFORME D’AMPLEUR EST ENGAGÉE AFIN DE MODERNISER LA RÉPARTITION DES CONTENTIEUX ENTRE LES JURIDICTIONS 16

A. LE RAPPORT DE LA COMMISSION PRÉSIDÉE PAR M. SERGE GUINCHARD : 65 PROPOSITIONS AFIN DE REPLACER LES JUSTICIABLES AU CENTRE DE L’INSTITUTION JUDICIAIRE 16

1. 65 propositions au service de l’« ambition raisonnée d’une justice apaisée » 16

2. Les enjeux d’une réforme de l’organisation judiciaire 17

a) Accroître la lisibilité de l’organisation judiciaire : redonner aux justiciables une vision générale de la justice 17

b) Renforcer la cohérence de l’organisation de la justice : assurer la coordination avec la réforme de la carte judiciaire 17

c) Moderniser la justice : s’adapter aux évolutions de la société 18

d) Tenir compte de la technicité accrue exigée des magistrats : spécialiser certains magistrats dans des contentieux complexes et spécifiques 18

B. CERTAINES PRÉCONISATIONS CONTENUES DANS LE RAPPORT DE LA COMMISSION PRÉSIDÉE PAR M. SERGE GUINCHARD ONT D’ORES ET DÉJÀ ÉTÉ PRISES EN COMPTE DANS D’AUTRES TEXTES 18

1. Plusieurs lois promulguées depuis 2009 reprennent des propositions du rapport 18

a) La loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures 18

b) La loi n° 2010-737 du 1er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation 19

c) La loi n° 2010-1609 du 22 décembre 2010 relative à l’exécution des décisions de justice, aux conditions d’exercice de certaines professions réglementées et aux experts judiciaires 20

d) La loi n° 2011-331 du 28 mars 2011 de modernisation des professions judiciaires ou juridiques et certaines professions réglementées 21

2. Certaines propositions ont été mises en œuvre par décrets 22

II. LE PRÉSENT PROJET DE LOI, QUI A ÉTÉ ENRICHI PAR LE SÉNAT, POURSUIT CETTE DÉMARCHE DE MODERNISATION DE NOTRE ORGANISATION JUDICIAIRE ET D’ALLÈGEMENT DES PROCÉDURES 23

A. SIMPLIFIER L’ARTICULATION DES CONTENTIEUX CIVILS DE PREMIÈRE INSTANCE 23

1. La complexité de l’organisation actuelle… 24

2. … a conduit la commission sur la répartition des contentieux à préconiser la suppression des juridictions de proximité mais le maintien des juges de proximité 25

3. Le projet de loi supprime les juridictions de proximité et rattache les juges de proximité au tribunal de grande instance 27

4. Le Sénat, souhaitant éviter l’asphyxie du juge d’instance, a rétabli les compétences des juges de proximité en matière civile pour les petits litiges 27

B. REGROUPER CERTAINS CONTENTIEUX AU SEIN DE JURIDICTIONS SPÉCIALISÉES 28

1. Les préconisations du rapport Guinchard 28

2. Le projet de loi porte création de plusieurs juridictions spécialisées dans des domaines particulièrement techniques 29

C. DÉVELOPPER LES MODES ALTERNATIFS DE RÉGLEMENT DES LITIGES 31

1. Développer la médiation familiale 31

a) Les préconisations du rapport Guinchard 31

b) Le projet de loi instaure à titre expérimental une obligation de médiation familiale avant toute saisine du juge aux affaires familiales aux fins de modifier les modalités d’exercice de l’autorité parentale 32

c) Le Sénat a renforcé les exceptions à l’obligation ainsi créée 32

2. Développer la transaction pénale 32

D. DÉVELOPPER LES PROCÉDURES SIMPLIFIÉES EN MATIÈRE PÉNALE 33

E. UNIFORMISER, RATIONALISER ET SIMPLIFIER LES RÈGLES PROCÉDURALES APPLICABLES AUX MILITAIRES 34

1. La suppression du tribunal aux armées de Paris et le transfert de ses attributions au TGI de Paris 35

a) Le point d’orgue de l’intégration de la justice militaire en temps de paix dans le cadre du droit commun 35

b) Le maintien de certaines spécificités, liées à la condition des militaires 37

c) La non remise en cause du cadre d’exception applicable en temps de guerre 38

2. L’abrogation de la perte automatique du grade en cas de condamnation pénale et de la peine de prison substitutive à l’amende 39

3. Les compléments apportés par le Sénat 40

III. VOTRE COMMISSION DES LOIS, DONT LA POSITION SUR DE NOMBREUX ARTICLES N’EST PAS ÉLOIGNÉE DE CELLE DU SÉNAT, A SENSIBLEMENT ENRICHI LE TEXTE 41

A. DE NOMBREUX POINTS D’ACCORD AVEC LE SÉNAT 41

1. De nombreux articles ont été adoptés sans modification substantielle par votre Commission 41

2. L’accord des deux chambres pour refuser l’allègement de la procédure de divorce par consentement mutuel 42

3. Un refus commun de supprimer l’action possessoire 42

B. LA COMMISSION EST REVENUE SUR LE MAINTIEN DES COMPÉTENCES DES JUGES DE PROXIMITÉ POUR STATUER À JUGE UNIQUE SUR LE PETIT CONTENTIEUX CIVIL 43

C. LES DISPOSITIONS COMPLÉMENTAIRES ADOPTÉES PAR VOTRE COMMISSION 44

1. Certains articles ont été complétés 44

2. Des dispositions nouvelles ont été introduites 45

a) Les dispositions nouvelles en matière civile et commerciale 45

b) Les dispositions nouvelles en matière pénale 46

c) Les dispositions nouvelles relatives aux juridictions financières 47

d) Les dispositions nouvelles en matière de justice administrative 47

DISCUSSION GÉNÉRALE 49

EXAMEN DES ARTICLES 53

Chapitre Ier - Suppression de la juridiction de proximité et maintien de juges de proximité 53

Article 1er (Chapitre Ier bis du titre II du livre Ier [nouveau], art. L. 121-5 à L. 121-8 [nouveaux], L. 212-3-1 [nouveau], L. 212-4, L. 221-10, L. 222-1-1 [nouveau], L. 223-1, L. 532-15-2 [nouveau], L. 552-8, L. 562-8, titre III du livre II, section 2 du chapitre II du titre III du livre V, section 3 du chapitre II du titre V du livre V, section 3 du chapitre II du titre VI du livre V du code de l’organisation judiciaire ; art. 521, 522-1, 522-2, 523 et 523-1 du code de procédure pénale ; art. 41-18 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958) : Suppression des juridictions de proximité et nouvelles missions confiées aux juges de proximité, désormais rattachés aux tribunaux de grande instance 53

Article 2 (art. L. 123-1, L. 533-1, L. 553-1 et L. 563-1 du code de l’organisation judiciaire ; art. 39, 41-3, 44, 44-1, 45, 46, 47, 48, 80, 178, 179-1, 180, 213, 525, 528, 528-2, 529-5-1, 529-11, 530-2, 531, 533, 535, 538, 539, 540, 541, 542, 543, 544, 546, 549, 658, 677, 678, 705, 706-71, 706-76, 706-109, 706-134 et 708 du code de procédure pénale ; art. L. 121-3 du code de la route ; art. 1018 A du code général des impôts ; art. 21 de l’ordonnance du 2 février 1945 ; art 2 de la loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007) : Suppression de multiples références aux juridictions de proximité dans divers textes 63

Chapitre Ier bis (nouveau) - Dispositions de simplification de la procédure de saisie des rémunérations 65

Article 2 bis (nouveau) (art. L. 3252-3, L. 3252-4, L. 3252-8, et L. 3252-10 du code du travail) : Amélioration de la procédure de saisie des rémunérations 65

Chapitre II - Extension au tribunal de grande instance de la procédure d’injonction de payer et institution d’une procédure européenne d’injonction de payer et d’une procédure européenne de règlement des petits litiges 67

Article 3 (art. L. 221-4-1 [nouveau] et L. 221-7 du code de l’organisation judiciaire, art. L. 721-3-1 et L. 722-3-1 [nouveaux] du code de commerce) : Adaptation de l’organisation judiciaire aux règlements (CE) du Parlement et du Conseil n° 1896/2006 du 12 décembre 2006 et n° 861/2007 du 11 juillet 2007 et extension au TGI de la procédure d’injonction de payer 67

Chapitre III - Spécialisation des juges départiteurs 72

Article 4 (art. L. 1454-2 du code du travail) : Spécialisation des juges chargés de la départition prud’homale 72

Chapitre IV - Spécialisation des tribunaux de grande instance en matière de propriété intellectuelle 74

Article 5 (art. L. 211-10 du code de l’organisation judiciaire) : Coordination relative à la spécialisation des tribunaux de grande instance en matière d’indications géographiques 74

Article 6 (art. L. 623-31 du code de la propriété intellectuelle) : Abrogation du nombre plancher de tribunaux de grande instance compétents pour le contentieux relatif aux obtentions végétales 76

Chapitre V - Transfert de compétences entre le tribunal de grande instance et le tribunal d’instance 78

Article 7 (art. 103, 185, 186, 188, 341 bis, 344, 347, 349, 357 bis, 358, 375, 389, 389 bis, 390 et 468 du code des douanes) : Transfert aux tribunaux de grande instance du contentieux douanier 78

Article 8 (art. L. 322-8 du code forestier) : Compétences respectives des tribunaux de grande instance et des tribunaux d’instance en matière de servitudes sur le passage des voies ferrées 82

Article 9 (art. L. 622-4 du code du patrimoine) : Compétences respectives des tribunaux de grande instance et des tribunaux d’instance en matière d’indemnisation du préjudice liée au classement de biens mobiliers au titre des monuments historiques 83

Article 10 (art. 2 et 5 de la loi du 31 mars 1896) :Compétences respectives des tribunaux de grande instance et des tribunaux d’instance en matière de vente d’objets laissés en gage ou abandonnés chez des hôteliers 85

Article 11 (loi du 12 juillet 1909 ; art. L 215-1 du code de l’action sociale et des familles, art. 775 du code rural et art. 35 du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955): abrogation de la loi du 12 juillet 1909 sur la constitution d’un bien de famille insaisissable avec effet pour l’avenir 86

Article 12 (art. 2 et 4 de la loi du 31 décembre 1903) : Compétences respectives des tribunaux de grande instance et des tribunaux d’instance en matière de vente d’objets abandonnés 87

Après l'article 12 88

Chapitre VI - Aménagement des règles régissant la procédure en matière familiale 89

Article 13 (supprimé) (art. 250 et 250-2 du code civil) : Simplification de la procédure de divorce par consentement mutuel en l’absence d’enfants mineurs 89

Article 14 (art. 10 de la loi du 31 décembre 1971) : Encadrement des honoraires perçus par les avocats dans le cadre de procédures de divorce par consentement mutuel 94

Article 15 : Expérimentation pour trois ans d’une procédure de médiation familiale obligatoire préalablement à une saisine du juge aux affaires familiales sur les modalités d’exercice de l’autorité parentale 96

Article 15 bis A (supprimé) (art. L. 670-1-1 [nouveau] du code de commerce) : Adaptation du régime de la faillite civile pour tenir compte de l’instauration de l’entrepreneur individuel à responsabilité limitée 100

Article 15 bis (art. 55 du code civil) : Règles de dévolution du nom de famille en cas de déclaration de naissance tardive 104

Article 15 ter (art. 58 du code civil) : Suppression de la référence à l’acte de naissance provisoire en cas d’accouchement secret 104

Article 15 quater A (art. 74 du code civil) : Assouplissement des règles relatives à la détermination de la mairie compétente pour célébrer un mariage 105

Article 15 quater B (art. 317 du code civil) : Compétence du tribunal d’instance pour la réalisation d’actes de notoriété en matière de filiation 105

Article 15 quater C (nouveau) (art. 361 et 370-2 du code civil) : Simplification de la procédure de changement de prénom d’un enfant mineur dans le cadre d’une adoption simple 106

Article 15 quater (art. 365 et 372 du code civil) : Suppression de l’exigence de comparution des parents devant le greffier en chef pour l’établissement d’une déclaration conjointe d’exercice en commun de l’autorité parentale 107

Chapitre VII - Regroupement de certains contentieux en matière pénale au sein de juridictions spécialisées 108

Article 16 (art. 41, 93-1 [nouveau] et 628 à 628-9 [nouveaux] du code de procédure pénale) : Création d’un pôle judiciaire spécialisé compétent pour les crimes contre l’humanité, les crimes et délits de guerre et les actes de torture 108

Article 17 (Titre XXIX [nouveau] et art. 706-176 à 706-182 [nouveaux] du code de procédure pénale) : Création de juridictions spécialisées en matière d’accidents collectifs 115

Article 18 (art. 706-107 et 706-108 du code de procédure pénale) : Extension de la compétence des juridictions du littoral spécialisées aux infractions de pollution involontaire 123

Article 19 (art. 693 du code de procédure pénale) : Coordination et amélioration des règles définissant la juridiction compétente pour les infractions commises en dehors de France relevant de la compétence des juridictions françaises 124

Chapitre VIII - Développement des procédures pénales simplifiées 128

Article 20 (art. 398-1, 495, 495-1, 495-2, 495-2-1 [nouveau], 495-3, 495-3-1 [nouveau], 495-4, 495-5, 495-5-1 [nouveau], 495-6-1 et 495-6-2 du code de procédure pénale) : Ordonnance pénale : extension du champ d’application, amélioration des garanties et possibilité pour la victime d’exercer l’action civile dans le cadre de cette procédure 128

Article 21 (art. 180-1 [nouveau] et 495-7 du code de procédure pénale) : Possibilité de recourir à la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité à l’issue d’une instruction – Extension du champ d’application de cette procédure 141

Article 21 bis (nouveau) (art. 528 du code de procédure pénale) : Possibilité de former opposition à un jugement rendu par défaut sur opposition à une ordonnance pénale en matière contraventionnelle 146

Article 22 (art. 529 et 850 du code de procédure pénale ; art. L. 216-14, L. 331-25 et L. 437-14 du code de l’environnement ; art. L. 1721-2 du code des transports) : Extension de la procédure de l’amende forfaitaire aux contraventions de cinquième classe 147

Article 22 bis (art. L. 141-2 du code de la consommation, art. L. 310-6-1 [nouveau] du code de commerce) : Extension des pouvoirs de règlement transactionnel de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes 150

Article 22 ter (art. 529-6 et 529-10 du code de procédure pénale ; art. L. 121-2 et L. 121-3, L. 322-3 [nouveau] et L. 325-1-1 du code de la route ; art. 1018 A du code général des impôts) : Clarification des règles applicables en matière de responsabilité pénale du vendeur et de l’acquéreur d’un véhicule d’occasion 152

Article 22 quater (art. L. 3355-9 et L. 3512-5 [nouveaux] du code de la santé publique) : Possibilité de règlement transactionnel pour les infractions aux réglementations relatives aux débits de boissons et au tabagisme 155

Chapitre IX - Aménagement des compétences juridictionnelles en matière militaire 157

Article 23 (intitulés du titre XI du livre IV et du chapitre Ier du titre XI du livre IV, art. 697-1, art. 697-4 et 697-5 [nouveaux], art. 698 à 698-8 du code de procédure pénale ; art. L. 1, L. 2, L. 3, L. 111-1, L. 111-10 à L. 111-17, L. 112-22, L. 121-1, L. 121-6, L. 121-7, L. 121-8, L. 123-1, L. 123-4, L. 211-1, L. 211-3, L. 211-4, L. 211-7, L. 211-8, L. 211-10, L. 211-11, L. 211-12, L. 211-14, L. 211-15, L. 211-17, L. 211-24, L. 211-25 [nouveau], L. 221-1, L. 221-2, L. 221-4, L. 231-1, L. 233-1, L. 241-1, L. 261-1, L. 262-1, L. 262-2, L. 265-1, L. 265-3, et L. 271-1 du code de justice militaire) : Suppression du tribunal aux armées de Paris et transfert de ses attributions à une juridiction de droit commun 157

Article 23 bis (art. 697-2 du code de procédure pénale) : Compétence des juridictions spécialisées en matière militaire du port ou de l’aérodrome d’attache pour les infractions commises dans ces équipements, en tout lieu qu’ils se trouvent 165

Article 23 ter (art. 698-1 du code de procédure pénale) : Avis préalable du ministre de la défense et des autorités militaires habilitées à toute poursuite du parquet dans le cadre d’un réquisitoire contre personne non dénommée, supplétif ou consécutif à une plainte avec constitution de partie civile 166

Article 24 (art. L. 311-7, L. 311-8 et L. 311-11 du code de justice militaire) : Abrogation de la perte automatique de grade en cas de condamnation pénale et de l’exécution des peines d’amende sous forme d’emprisonnement 168

Article 24 bis (art. L. 321-2, L. 321-3, L. 321-4, L. 321-5, L. 321-6, L. 321-7, L. 321-8, L. 321-9 et L. 321-10 du code de justice militaire) : Clarification du régime juridique applicable aux déserteurs à l’intérieur et à l’étranger 169

Chapitre IX bis - Dispositions relatives aux experts judiciaires 174

Article 24 ter (art. 2 de la loi n° 71-498 du 29 juin 1971) : Motivation des refus d’inscription initiale d’un expert judiciaire sur une liste de cour d’appel et sur la liste nationale 174

Après l'article 24 ter 175

Chapitre IX ter (nouveau) - Dispositions relatives aux juridictions financières 175

Article 24 quater (nouveau) (art. L. 111-1 du code des juridictions financières) : Compétence de la Cour des comptes en matière de discipline budgétaire et financière 178

Article 24 quinquies (nouveau) (art. L. 111-11 [nouveau] du code des juridictions financières) : Transmission obligatoire, pour les membres de la Cour des comptes, des faits susceptibles de constituer une infraction commise par un gestionnaire public 179

Article 24 sexies (nouveau) (art. L. 131-2 du code des juridictions financières) : Regroupement des dispositions relatives aux comptables publics 179

Article 24 septies (nouveau) (art. L. 131-13 [nouveau] du code des juridictions financières) : Liste des justiciables de la Cour des comptes 180

Article 24 octies (nouveau) (art. L. 131-14 à L. 131-28 [nouveaux] du code des juridictions financières) : Sanctions des irrégularités commises par les gestionnaires publics 180

Article 24 nonies (nouveau) (art. L. 142-1-1 et art. L. 142-1-2 [nouveaux] du code des juridictions financières) : Procédure applicable aux activités juridictionnelles concernant les gestionnaires publics 181

Article 24 decies (nouveau) (art. L. 211-2 et L. 231-7 à L. 231-9 du code des juridictions financières) : Seuils de l’apurement administratif des comptes 182

Article 24 undecies (nouveau) (art. L. 111-9-1 du code des juridictions financières) : Simplification du fonctionnement des formations inter-juridictions 182

Article 24 duodecies (nouveau) (chap. II du titre III du livre Ier du code des juridictions financières) : Modification de l’intitulé d’un chapitre du code des juridictions financières 183

Article 24 terdecies (nouveau) (art. L. 132-4 et L. 132-5-1 [nouveau] du code des juridictions financières) : Assistance de la Cour des comptes au Gouvernement 183

Article 24 quaterdecies (nouveau) (chapitre Ier du titre IV du livre Ier et art. L. 141-1 A [nouveau], L. 141-1, L. 141-3-1 [nouveau], L. 141-4, L. 141-5, L. 141-6, L. 141-8, L. 141-10, L. 262-45, L. 272-41-1, L. 272-43 du code des juridictions financières) : Réorganisation des dispositions fixant les règles de procédure 184

Article 24 quindecies (nouveau) (art. L. 141-3 du code des juridictions financières) : Échanges d’informations entre les commissaires aux comptes et la Cour des comptes 184

Article 24 sexdecies (nouveau) (art. L. 135-1 à L. 135-5, L. 136-1 à L. 136-6, L. 143-1 à L.143-11 [nouveaux], L. 111-8-1, L. 251-1 et L. 314-9 du code des juridictions financières ; art. 6 de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958) : Réorganisation des dispositions fixant les règles applicables en matière non juridictionnelle 185

Article 24 septdecies (nouveau) (art. L. 143-14 [nouveau] du code des juridictions financières) : Communication au Premier ministre des enquêtes de la Cour des comptes 185

Article 24 octodecies (nouveau) (art. L. 211-10 et L. 252-12-1, L. 262-13-1 et L. 272-14-1 [nouveaux] du code des juridictions financières) : Transmission obligatoire, pour les membres des chambres régionales des comptes, des faits susceptibles de constituer une infraction d’un gestionnaire public 186

Article 24 novodecies (nouveau) (chapitre préliminaire du titre Ier de la première partie du livre II et art. L. 210-1 et L. 212-1 du code des juridictions financières) : Nombre et ressort des chambres régionales des comptes 186

Article 24 vicies (nouveau) (titre Ier du livre III du code des juridictions financières) : Abrogation des dispositions relatives à la Cour de discipline budgétaire et financière 188

Chapitre IX quater (nouveau) - Dispositions relatives aux juridictions administratives 188

Article 24 unvicies (nouveau) (art. L. 122-1 du code de justice administrative) : Extension aux présidents adjoints de la section du contentieux du Conseil d’État de la possibilité de régler certaines affaires par ordonnance 189

Article 24 duovicies (nouveau) (art. L. 211-1 et L. 311-1 du code de justice administrative) : Répartition des compétences entre les différents niveaux de juridictions administratives 189

Article 24 tervicies (nouveau) (art. L. 211-4 du code de justice administrative) : Organisation de missions de conciliation par les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel 191

Article 24 quatervicies (nouveau) (art. L. 221-2 du code de justice administrative) : Suppression d’une disposition inusitée permettant à un tribunal administratif de délibérer par l’adjonction d’un avocat 192

Article 24 quinvicies (nouveau) (art. L. 552-1 et L. 552-3 du code de justice administrative et art. L. 279 du livre des procédures fiscales) : Aménagement de la procédure du référé fiscal 192

Article 24 sexvicies (nouveau) (chapitre IX [nouveau] du titre VII du livre VII et art. L. 779-1 [nouveau] du code de justice administrative) : Contentieux du stationnement des résidences mobiles des gens du voyage 194

Article 24 septvicies (nouveau) (art. 62 à 65 de la loi n° 70-632 du 15 juillet 1970 et art. L. 211-3 du code de justice administrative) : Contentieux de l’indemnisation des Français dépossédés de biens situés dans un territoire antérieurement placé sous la souveraineté, le protectorat ou la tutelle de la France 195

Chapitre X Dispositions diverses 196

Article 25 A (nouveau) (art. 1er de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971) : Limitation de la multipostulation à la région parisienne 196

Article 25 (supprimé) : Habilitation du Gouvernement à rationaliser et à moderniser par voie d’ordonnances le droit maritime national 197

Article 25 bis A (nouveau) (art. L. 233-17-1 [nouveau] du code de commerce) : Exemption de l’obligation d’établir des comptes consolidés dans certaines sociétés commerciales 201

Article 25 bis B (nouveau) (art. L. 670-1-1 [nouveau] du code de commerce) : Exclusion du patrimoine affecté à l’EIRL du champ de la faillite civile 202

Article 25 bis (art. 2-15 du code de procédure pénale) : Droit pour les associations et fédérations d’associations de victimes d’accidents collectifs à obtenir réparation des frais exposés 203

Article 25 ter A (nouveau) (art. 28-1 et 28-2 du code de procédure pénale) : Précisions relatives aux attributions des officiers de douane judiciaire et des officiers fiscaux judiciaires 204

Article 25 ter (art. 56 et 97 du code de procédure pénale) : Simplification des règles de dépôt des fonds saisis dans le cadre de procédures pénales 205

Article 25 quater A (nouveau) (art. 85 et 392-1 du code de procédure pénale) : Amélioration du mécanisme de consignation, en vue d’une responsabilisation des personnes morales à but lucratif qui se constituent partie civile 206

Article 25 quater B (nouveau) (art. 133 du code de procédure pénale) : Clarification des dispositions relatives à l’exécution des mandats d’arrêt en cas d’arrestation à plus de deux cents kilomètres du lieu de la juridiction du juge mandant 207

Article 25 quater C (nouveau) (art. 142-6, 145, 706-53-19, 723-30, 763-3 et 763-10 du code de procédure pénale) : Améliorations et coordinations aux dispositions relatives au placement sous surveillance électronique et à l’assignation à résidence avec surveillance électronique 208

Article 25 quater D (nouveau) (art. 194 du code de procédure pénale) : Introduction d’un délai d’examen par la chambre de l’instruction de l’appel d’une ordonnance de placement sous contrôle judiciaire 209

Article 25 quater E (nouveau) (art. 234-1 [nouveau] et 884 du code de procédure pénale) : Prise en compte de spécificités locales d’organisation judiciaire 210

Article 25 quater F (nouveau) (art. 417 du code de procédure pénale) : Information du prévenu comparaissant sans avocat devant le tribunal correctionnel de son droit à bénéficier d’un avocat commis d’office 212

Article 25 quater (art. 475-1, 618-1 et 800-2 du code de procédure pénale) : Possibilités pour les juridictions pénales de condamner une partie à payer à l’autre partie une somme au titre des frais non payés par l’État 213

Article 25 quinquies (nouveau) (art. 665 du code de procédure pénale) : Application du principe du contradictoire aux requêtes en renvoi d’une affaire dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice 215

Article 25 sexies (nouveau) (art. L. 3413-1 à L. 3413-3 et L. 3423-1 du code de la santé publique) : Améliorations des dispositions relatives à l’injonction thérapeutique 216

Article 25 septies (nouveau) (art. L. 6132-3 du code des transports) : Raccourcissement de la procédure de demande d’une déclaration judiciaire de décès en cas de disparition d’un aéronef 218

Article 25 octies (nouveau) (art. 14-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989) : Coordination avec la nouvelle procédure simplifiée de constatation de la résiliation d’un bail d’habitation en matière mobilière 219

Article 26 : Date d’entrée en vigueur des dispositions de la loi 220

Article 26 bis (nouveau) (art. 63 de la loi n° 2010-737 du 1er juillet 2010) : Habilitation du Gouvernement à recodifier le code de la consommation par voie d’ordonnance 224

Article 27 : Application outre-mer 225

TABLEAU COMPARATIF 227

ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF 367

AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION 459

ANNEXE : ÉLÉMENTS D’INFORMATION SUR LE DROIT EUROPÉEN APPLICABLE OU EN COURS D’ÉLABORATION 493

PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR 497

LES PRINCIPALES MODIFICATIONS APPORTÉES
AU PROJET DE LOI PAR VOTRE COMMISSION

—  À l’initiative du rapporteur, la Commission est, à l’article 1er, revenue sur la disposition insérée par le Sénat consistant à maintenir les compétences des juges de proximité pour connaître, à juge unique, des affaires civiles impliquant un montant maximal de 4 000 euros ;

—  La Commission a, à l’initiative du Gouvernement, adopté un article additionnel simplifiant et améliorant la procédure de saisie sur les rémunérations (article 2 bis) ;

—  Complétant le chapitre relatif aux procédures en matière de droit de la famille, elle a adopté, à l’initiative du Gouvernement, un amendement simplifiant la procédure de changement de prénom d’un enfant mineur dans le cadre d’une adoption simple (article 15 quater C) ;

—  L’article 16 du projet de loi instaurant une juridiction spécialisée pour connaître des crimes internationaux a été complété à l’initiative du Gouvernement afin que cette juridiction puisse se voir adjoindre des assistants spécialisés, à l’instar des juridictions spécialisées existant en matière économique et financière ou sanitaire ; a par ailleurs été adopté un amendement de M. Patrice Verchère étendant au procureur de la République, dans le cadre d’une demande d’entraide, la faculté donnée au juge d’instruction de mener, dans le cadre d’une commission rogatoire internationale, des auditions à l’étranger, sous réserve de l’accord des autorités compétentes de l’État concerné ;

—  La Commission a, à l’initiative du Gouvernement, complété l’article 22 ter pour, d’une part, sanctionner pénalement la déclaration mensongère de cession de véhicule dans le but d’échapper à sa responsabilité pénale et, d’autre part, permettre au propriétaire d’un véhicule qui avait été confisqué d’obtenir le remboursement des frais de garde en fourrière lorsqu’il bénéficie d’une relaxe ;

—  À l’initiative du président Jean-Luc Warsmann, la Commission a adopté dix-sept  amendements portant articles additionnels relatifs aux juridictions financières (articles  24 quater à 24 vicies), reprenant les dispositions adoptées par la commission des Lois en septembre 2010 (texte adopté n° 2790), à l’exception des dispositions de nature statutaire ou concernant la responsabilité des comptables publics ;

—  À l’initiative du président Jean-Luc Warsmann, la Commission a adopté sept amendements portant articles additionnels relatifs aux juridictions administratives (articles 24 unvicies à 24 septvicies), destinés à renforcer la cohérence des règles applicables à ces juridictions et à améliorer leur fonctionnement ;

—  À l’initiative du Gouvernement a été introduit un nouvel article 25 A visant à revenir sur l’adoption, dans le cadre de la loi du 28 mars 2011 de modernisation des professions juridiques, d’une disposition prévoyant la multipostulation des avocats dans les barreaux de Bordeaux et Libourne, d’une part, et Nîmes et Alès, d’autre part ;

—  À l’initiative du Gouvernement a été adopté un article 25 bis A transposant l’article 2 de la directive 2009/49/CE du 18 juin 2009 relatif à la simplification des obligations comptables, directive qui devait être transposée avant le 1er janvier 2011 ;

—  À l’initiative du président Jean-Luc Warsmann, la Commission a adopté quatre articles additionnels mettant en œuvre des propositions formulées en matière de procédure pénale par la Cour de cassation dans son rapport annuel pour 2010 (articles 21 bis, 25 quater D, 25 quater F et 25 quinquies) ;

—  À l’initiative de M. Patrice Verchère, ont été adoptés quatre nouveaux articles relatifs aux actes d’enquête judiciaire et à l’instruction (articles 25 ter A, 25 quater A, 25 quater B et 25 quater C) ;

—  À l’initiative du Gouvernement a été adopté un article améliorant les dispositions relatives à l’injonction thérapeutique (article 25 sexies) ; 

—  La Commission a adopté deux amendements de M. Étienne Blanc tendant respectivement à préciser les règles procédurales encadrant une demande déclaration judiciaire de décès en cas de disparition d’un aéronef (article 25 septies) et à renforcer la cohérence de la procédure simplifiée de constatation de résiliation du bail d’habitation et de reprise des locaux, introduite par la loi du 22 décembre 2010 relative à l’exécution des décisions de justice (article 25 octies) ;

—  La Commission a enfin adopté un amendement du Gouvernement renouvelant son habilitation à recodifier par ordonnance le code de la consommation (article 26 bis), l’habilitation en vigueur expirant le 1er juillet 2011 alors même que la commission supérieure de codification a achevé son travail.

MESDAMES, MESSIEURS,

Votre commission des Lois est aujourd’hui saisie du projet de loi relatif à la répartition des contentieux et à l’allègement de certaines procédures juridictionnelles, déposé sur le bureau du Sénat le 3 mars 2010 (1) et adopté par lui le 14 avril dernier, après que le Gouvernement a engagé la procédure accélérée.

Ce projet de loi s’inscrit dans la démarche globale de modernisation de notre organisation judiciaire engagée par le Gouvernement depuis plusieurs années : se fondant sur les conclusions de plusieurs rapports établis par d’éminents juristes et des commissions composées d’universitaires, de représentants des professions du droit, de professionnels de la justice et de syndicats, le Gouvernement a élaboré plusieurs projets de loi, dont sont issues un certain nombre de lois déjà promulguées (2).

Après des mois de réflexion et de concertation, la commission sur la répartition des contentieux, présidée par le recteur Serge Guinchard, a remis au garde des Sceaux, le 30 juin 2008 (3), un rapport contenant soixante-cinq propositions relatives à l’organisation judiciaire, à l’accès à la justice et la procédure et à la déjudiciarisation et l’allègement procédural.

Reprenant plusieurs de ces préconisations pragmatiques et réalistes, le présent projet de loi poursuit un double objectif : simplifier et rationaliser notre organisation judiciaire, d’une part, alléger certaines procédures, d’autre part. À cette fin, il se rapporte à des aspects très divers de l’activité judiciaire – juridictions de proximité, justice militaire, procédure applicable en matière de divorce, extension des domaines d’application de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité ou de l’ordonnance pénale…

Le Sénat a largement validé les dispositions contenues dans ce projet de loi, qu’il a par ailleurs enrichies. Il a en revanche refusé la simplification de la procédure de divorce par consentement mutuel en l’absence d’enfant, sa commission des Lois estimant nécessaire de maintenir une présentation des deux époux devant le juge aux affaires familiales.

I. UNE RÉFORME D’AMPLEUR EST ENGAGÉE AFIN DE MODERNISER LA RÉPARTITION DES CONTENTIEUX
ENTRE LES JURIDICTIONS

A. LE RAPPORT DE LA COMMISSION PRÉSIDÉE PAR M. SERGE GUINCHARD : 65 PROPOSITIONS AFIN DE REPLACER LES JUSTICIABLES AU CENTRE DE L’INSTITUTION JUDICIAIRE

1. 65 propositions au service de l’« ambition raisonnée d’une justice apaisée »

La commission s’est tout d’abord intéressée à définir le périmètre de l’intervention du juge et à la question de la « déjudiciarisation » de certains contentieux ». Souhaitant « remettre le juge au cœur de son activité juridictionnelle », elle a fait des propositions de déjudiciarisation en matière civile comme en matière pénale.

En premier lieu, la commission a notamment préconisé le transfert de certaines fonctions ou missions, aujourd’hui dévolues aux juges ou aux greffes, vers des officiers publics et ministériels (tels que le transfert de l’établissement des actes de notoriété pour suppléer à un acte de naissance du juge d’instance vers le notaire ou le transfert de l’apposition et de la levée des scellés à la suite d’un décès du greffier en chef aux huissiers de justice). Elle a aussi préconisé le développement des modes alternatifs de règlement des litiges, tels que la médiation et la conciliation ; elle a aussi préconisé la création d’une procédure participative de négociation assistée par avocat. En matière pénale, la commission a proposé l’instauration d’une phase transactionnelle pour les contraventions de cinquième classe et pour les contraventions en matière de péage autoroutier. Elle a également préconisé le développement des procédures pénales simplifiées (amende forfaitaire, ordonnance pénale, comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité).

En second lieu, la commission a fait des propositions pour une meilleure articulation des contentieux afin de « replacer le justiciable au centre du système judiciaire » : il s’agit de rendre l’accès au juge plus aisé et plus lisible.

C’est dans ce cadre que la commission a préconisé de simplifier l’organisation judiciaire de première instance en intégrant les juridictions de proximité dans les tribunaux d’instance, tout en maintenant les juges de proximité, désormais rattachés aux tribunaux de grande instance.

Elle a aussi proposé que des blocs de compétence cohérents soient constitués au tribunal de grande instance (contentieux familial, contentieux pénal et affaires civiles complexes). La commission a plaidé pour le regroupement de certains contentieux, techniques ou limités dans le nombre d’affaires, au sein de juridictions spécialisées (contentieux des brevets d’invention et des obtentions végétales, adoption internationale, contentieux électoral professionnel) ainsi que la création de pôles pour les crimes et délits internationaux, les grandes catastrophes ou le droit de la mer.

2. Les enjeux d’une réforme de l’organisation judiciaire

Comme l’a rappelé dans son rapport la commission sur la répartition des contentieux, la modernisation de la justice doit s’effectuer dans le respect des principes de l’État de droit et des valeurs d’égalité devant la loi et d’accès effectif au juge.

a) Accroître la lisibilité de l’organisation judiciaire : redonner aux justiciables une vision générale de la justice

Notre organisation judiciaire, qui résulte de strates successives accumulées au fil de l’histoire, a perdu de sa lisibilité, ce qui nuit à sa compréhension par le justiciable.

Dans son rapport, la commission présidée par le recteur Serge Guinchard estime que : « la répartition de principe des compétences civiles entre le tribunal de grande instance, le tribunal d’instance et, depuis peu, le juge de proximité, fondée sur les critères de la collégialité ou du juge unique, ainsi que sur la nature des contentieux et la représentation obligatoire ou non par avocat, a perdu de sa pertinence », la commission d’ajouter que « le pointillisme, pour ne pas dire l’impressionnisme, des compétences a remplacé le bel ordonnancement des initiateurs de la réforme de 1958 » (4). Elle en déduit l’exigence de simplification de la répartition des contentieux et des règles de procédure, mais aussi la nécessité d’instaurer des barèmes permettant à la fois l’appropriation par les usagers de la résolution de leurs litiges et une prévisibilité des décisions rendues par la justice.

b) Renforcer la cohérence de l’organisation de la justice : assurer la coordination avec la réforme de la carte judiciaire

Réfléchir sur une nouvelle répartition des contentieux implique de tenir compte de la réorganisation territoriale des juridictions opérée par le Gouvernement au travers des deux décrets du 15 février 2008 (5) : la commission s’est ainsi fixé pour objectif de mettre en cohérence l’implantation des juridictions et les fonctions dévolues à chacune d’elles.

c) Moderniser la justice : s’adapter aux évolutions de la société

Comme le souligne le rapport de la commission présidée par le recteur Serge Guinchard, moderniser la justice suppose de « mieux répondre aux nouveaux besoins sociaux de justice » (6), ce rapport d’ajouter qu’« un audit des "actions nécessaires" est incontournable pour apprécier l’opportunité et la plus-value de l’intervention judiciaire, en prenant soin de rechercher si l’exigence d’une telle intervention demeure en phase avec l’évolution des valeurs fondamentales de la société » (7).

L’organisation de la justice doit ainsi s’adapter aux évolutions de la société : en matière familiale notamment, le nombre croissant de séparations et de recompositions familiales doit nous conduire à faire évoluer nos procédures. Rappelons que la moitié des affaires dont sont saisis aujourd’hui les tribunaux de grande instance concerne le contentieux familial. On pourrait tout autant évoquer l’explosion du contentieux du surendettement, la progression des impayés ou la grande augmentation des dossiers de tutelles pour les majeurs.

d) Tenir compte de la technicité accrue exigée des magistrats : spécialiser certains magistrats dans des contentieux complexes et spécifiques

La complexité de certains contentieux, conjuguée à un faible nombre d’affaires, induit un besoin de plus grande spécialisation des juridictions. Une telle spécialisation présente en outre l’avantage d’éviter tout risque d’inégalités dans le traitement des affaires et de rendre le droit davantage prévisible.

B. CERTAINES PRÉCONISATIONS CONTENUES DANS LE RAPPORT DE LA COMMISSION PRÉSIDÉE PAR M. SERGE GUINCHARD ONT D’ORES ET DÉJÀ ÉTÉ PRISES EN COMPTE DANS D’AUTRES TEXTES

1. Plusieurs lois promulguées depuis 2009 reprennent des propositions du rapport

a) La loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures

La loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures a d’ores et déjà donné une traduction législative à certaines préconisations du rapport.

L’article 12 de la loi, modifiant l’article 26 du code civil, prévoit le transfert au greffier en chef du tribunal d’instance de la compétence de l’enregistrement des déclarations de nationalité française hors mariage, reprenant la proposition n° 43 du rapport précité.

L’article 13 de cette loi a renforcé le bloc de compétences du juge aux affaires familiales en y ajoutant les mesures de tutelle concernant les mineurs, aujourd’hui dévolues au tribunal d’instance (8; la tutelle des majeurs demeure la compétence de ce dernier, pour des raisons évidentes de proximité des personnes à protéger, conformément à la proposition n° 5 du rapport précité ; ce même article 13 a par ailleurs transféré les recours en matière de tutelles des majeurs aux cours d’appel : il est désormais précisé qu’un magistrat de la cour d’appel, qui prend le nom de « délégué à la protection des majeurs », préside la formation de jugement qui statue en matière de protection juridique des majeurs sur les appels des décisions rendues par le juge des tutelles et le conseil de famille, ou y exerce les fonctions de rapporteur (proposition n° 28) ;

L’article 17 de cette loi a par ailleurs introduit un nouvel article L. 211-13 au sein du code de l’organisation judiciaire disposant que certains tribunaux de grande instance sont spécialement désignés afin de connaître des actions relatives à l’adoption internationale ; il répond ainsi à une préconisation de la commission qui souhaitait que « les juridictions spécialisées en matière de déplacement illicite international d’enfants soient désignées pour statuer sur toutes les demandes d’adoption présentant un caractère international » (proposition n° 13).

Enfin, l’article 18 de la loi, supprimant le caractère obligatoirement départemental du tribunal des pensions, a renforcé, par la spécialisation, la compétence de ces juridictions et améliore l’homogénéité des décisions rendues dans un contentieux technique tout en maintenant le justiciable à une distance raisonnable de la juridiction ; il répond ainsi à la proposition n° 17 du rapport précité consistant dans la constitution d’un tribunal des pensions militaires par ressort de cour d’appel.

b) La loi n° 2010-737 du 1er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation

La commission sur la répartition des contentieux présidée par le recteur Serge Guinchard avait souligné, au sujet des procédures de surendettement, que : « la mise en œuvre de ces dispositifs n’entre pas dans les missions fondamentales du juge, dont l’office est de résoudre, par le droit, une situation conflictuelle ou de veiller au respect du droit dans des affaires non contentieuses. De surcroît, les règles de procédure civile, parce qu’elles reposent sur le débat judiciaire, sont peu adaptées au règlement des dossiers de surendettement, qui comportent un nombre important de parties (9), lesquelles se désintéressent bien souvent de la procédure. Enfin, d’un point de vue pratique, les magistrats ne sont pas les intervenants les mieux armés pour élaborer des plans de surendettement, qui nécessitent principalement une bonne maîtrise des logiciels informatiques de simulation d’apurement de dettes. » (10).

Sur la base de ce constat, le rapport remis en juin 2008 au garde des Sceaux avait formulé des suggestions visant, d’une part, à conférer force exécutoire aux recommandations des commissions de surendettement, le juge n’ayant plus à les homologuer et n’intervenant qu’en cas de contestation, et d’autre part, à impliquer davantage ces mêmes commissions administratives dans les procédures de rétablissement personnel (proposition n° 33).

Convaincu par ces arguments, le Gouvernement a saisi l’opportunité de la transposition de la directive 2008/48/CE du 23 avril 2008 concernant les contrats de crédit aux consommateurs pour réformer les procédures de traitement de surendettement des particuliers dans le sens préconisé par la commission présidée par le recteur Serge Guinchard. C’est ainsi que les articles 42 à 45 de la loi n° 2010-737 du 1er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation ont plus particulièrement prévu de :

— donner une force exécutoire directe aux recommandations des commissions de surendettement les moins lourdes de conséquences, l’homologation du juge n’intervenant qu’en cas de contestation par les parties ou pour les décisions les plus importantes ;

— permettre une orientation des débiteurs, en fonction de l’état de leur patrimoine, vers la procédure de rétablissement personnel sans liquidation judiciaire, par définition moins lourde pour le juge de l’exécution.

c) La loi n° 2010-1609 du 22 décembre 2010 relative à l’exécution des décisions de justice, aux conditions d’exercice de certaines professions réglementées et aux experts judiciaires

La loi du 22 décembre 2010 relative à l’exécution des décisions de justice, aux conditions d’exercice de certaines professions réglementées et aux experts judiciaires, issue de la proposition de loi déposée par le sénateur Laurent Béteille, a elle aussi repris un certain nombre de préconisations figurant dans le rapport de la commission présidée par le recteur Guinchard.

Ce rapport avait plaidé pour le développement des modes alternatifs de règlement des conflits par la création d’une procédure participative de négociation, assistée par avocat (proposition n° 47) ; dans la droite ligne de cette proposition, l’article 37 de la loi précitée a créé un nouveau titre XVII au sein du livre III du code civil, consacré à la « convention de procédure participative », convention par laquelle les partis à un différend qui n’a pas encore donné lieu à la saisine d’un juge « s’engagent à œuvrer conjointement et de bonne foi à la résolution amiable de leur différend » (nouvel article 2062 du code civil).

La commission avait en outre préconisé que le recueil du consentement à l’adoption soit désormais opéré par le seul notaire (proposition n° 37) : jusqu’ici existait une compétence concurrente du greffier en chef du tribunal d’instance, qui, sans porter aucune appréciation sur les conditions de fond requises par les textes, se bornait à vérifier le consentement éclairé de la personne se présentant devant lui ; il en est désormais déchargé par l’article 28 de la loi du 22 décembre 2010, qui a modifié à cette fin les articles 345 et 348-3 du code civil.

La commission avait par ailleurs proposé le transfert de l’apposition et de la levée des scellés en matière de succession aux huissiers de justice (proposition n° 41) ; jusqu’ici c’était, en application de l’article 1305 du code de procédure civile – de nature réglementaire –, le greffier en chef du tribunal d’instance qui, notamment à la demande des héritiers, était compétent pour prendre la décision d’apposer des scellés sur les biens du défunt, en absence d’inventaire (en cas d’inventaire, la compétence relève du juge d’instance).

Allant au-delà de la préconisation, l’article 14 de la loi précitée a modifié l’article 1er de l’ordonnance du 2 novembre 1945 relative au statut des huissiers afin de préciser que les huissiers de justice exerceront désormais la compétence pour accomplir les mesures conservatoires après l’ouverture d’une succession et non uniquement l’apposition et la levée de scellés.

En matière de répartition des contentieux enfin, l’article 9 de cette loi a créé des pôles de l’exécution, spécialisés en matière mobilière ou immobilière (11), répondant, sous réserve de quelques ajustements, aux préconisations de la commission (proposition n° 8).

d) La loi n° 2011-331 du 28 mars 2011 de modernisation des professions judiciaires ou juridiques et certaines professions réglementées

L’article 13 de la loi du 28 mars 2011 a transféré au notaire, dans un souci de simplification, la réalisation d’un acte de notoriété (12) suppléant l’acte de naissance à l’occasion d’un mariage. Il répond ainsi à la proposition n° 36 du rapport de la commission présidée par le recteur Guinchard sur la répartition des contentieux qui préconisait un tel transfert afin d’en décharger le juge d’instance.

La commission avait par ailleurs considéré qu’il était nécessaire de décharger les greffiers des tribunaux d’instance, notamment de leurs compétences en matière d’enregistrement des PACS, préconisant que ces actes, dépourvus de caractère juridictionnel, fussent confiés aux officiers d’état civil (proposition n° 39 du rapport précité).

Le législateur a opté pour une solution différente (13) : l’article 12 de la loi du 28 mars 2011 a instauré une compétence exclusive des notaires pour l’enregistrement d’un PACS faisant l’objet d’une convention passée en la forme authentique ; dans les autres cas, il demeure la compétence du greffe du tribunal d’instance. L’objectif est d’alléger les tâches des greffes des tribunaux d’instance (les PACS assortis d’une convention passée en la forme authentique représentent environ 10% des pactes conclus) et de simplifier les démarches des futurs partenaires.

2. Certaines propositions ont été mises en œuvre par décrets

Dans le domaine du règlement, plusieurs préconisations contenues dans le rapport ont d’ores et déjà été mises en œuvre :

—  la proposition n° 7 tendant à la communication de pièces entre le juge aux affaires familiales, le juge des enfants et le juge des tutelles a fait l’objet du décret n° 2009-398 du 10 avril 2009 qui prévoit que le juge des enfants transmet les pièces du dossier d’assistance éducative sollicitées par le juge aux affaires familiales ou le juge des tutelles, dès lors que les parties à la procédure devant ces derniers ont qualité pour consulter un tel dossier ;

—   les propositions nos 10 et 11 relatives à la spécialisation du contentieux de la propriété intellectuelle ont été mises en œuvre par deux décrets n° 2009-1204 et n° 2009-1205 du 9 octobre 2010, l’un relatif à la spécialisation des juridictions en matière de propriété intellectuelle, l’autre fixant le siège et le ressort de ces juridictions ;

—  le décret n° 2009-1384 du 11 novembre 2009 relatif à la spécialisation des juridictions en matière de contestations de nationalité et de pratiques restrictives de concurrence (propositions n° 16) ;

—  le décret n° 2009-1693 du 29 décembre 2009 relatif à la répartition des compétences entre le tribunal de grande instance et le tribunal d’instance a mis en œuvre les propositions nos 2 et 9 : confirmant le rôle du tribunal de grande instance en matière d’affaires civiles complexes, le décret renforce sa compétence exclusive par le transfert à son profit de la connaissance des actions relatives aux baux professionnels et aux conventions d’occupation précaire en matière commerciale, des actions civiles pour diffamation ou pour injures publiques ou non publiques, verbales ou écrites, des actions possessoires et pétitoires relatives aux chemins ruraux et d’exploitation et des contestations relatives au contrat de salaire différé.

Certaines actions sont retirées de la compétence d’attribution du tribunal d’instance et relèvent désormais des différentes juridictions judiciaires, déterminées suivant le montant de la demande (contestations relatives au montant de la taxe de séjour forfaitaire dans les stations classées, actions civiles pour violences légères, actions relatives aux correspondances et objets recommandés et aux envois de valeur déclarée, grevés ou non de remboursement, contestations relatives au paiement des droits de place et de stationnement perçus par les communes ou par leurs concessionnaires, contestations relatives à l’application de la loi du 25 mars 1949 révisant certaines rentes viagères constituées entre particuliers) ;

— le décret n° 2010-1165 du 1er octobre 2010 relatif à la conciliation et à la procédure orale en matière civile, commerciale et sociale, définit un ensemble de dispositions communes à la conciliation dans le cas où celle-ci est déléguée par une juridiction à un conciliateur de justice (proposition n° 48) ;

II. LE PRÉSENT PROJET DE LOI, QUI A ÉTÉ ENRICHI PAR LE SÉNAT, POURSUIT CETTE DÉMARCHE DE MODERNISATION DE NOTRE ORGANISATION JUDICIAIRE ET D’ALLÈGEMENT DES PROCÉDURES

Le présent projet de loi reprend un grand nombre des préconisations du rapport de la commission présidée par le recteur Serge Guinchard qui n’ont pas encore fait l’objet d’une disposition législative dans d’autres textes ; il contient des mesures de modernisation de notre organisation judiciaire et d’allègement de certaines procédures, tant en matière civile que pénale.

A. SIMPLIFIER L’ARTICULATION DES CONTENTIEUX CIVILS DE PREMIÈRE INSTANCE

Les juridictions de proximité ont été créées par la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d’orientation et de programmation pour la justice. Nouvel ordre de juridiction, elles ont permis d’intégrer certaines personnes issues de la société civile – nécessairement juristes – dans le fonctionnement de la justice du quotidien. Elles ont cependant également rendu l’organisation judiciaire plus confuse et moins lisible, comme l’a constaté la commission sur la répartition des contentieux, qui a préconisé leur suppression.

1. La complexité de l’organisation actuelle…

L’instauration d’un nouvel ordre de juridiction par la loi de 2002 a été source de complexification de notre organisation judiciaire et dénoncée par le rapport de la commission sur la répartition des contentieux, qui a constaté que « l’institution d’un nouvel ordre de juridiction a considérablement compliqué l’organisation judiciaire en matière civile et conduit à des situations que plusieurs auteurs ont pu qualifier d’ubuesques ou de kafkaïennes, notamment lorsqu’en l’absence de juge de proximité les fonctions de ce dernier sont exercées par le juge d’instance » (14). En effet, en cas d’absence ou d’empêchement d’un juge de proximité, ou quand le nombre de juges de proximité se révèle insuffisant, les fonctions de ce juge sont exercées par un juge du tribunal d’instance, désigné à cette fin par ordonnance du président du tribunal de grande instance. En outre, le juge d’instance exerce de plein droit les fonctions de juge de proximité lorsqu’aucun juge de proximité n’est affecté au sein de la juridiction de proximité. Selon les indications du ministère de la justice et des libertés, 35 juridictions sur 306 ne sont pas pourvues en juges de proximité, soit 11,44 %.

Le rapport de la commission sur la répartition des contentieux estime que ce nouvel ordre de juridiction n’a pu, « au-delà des qualités humaines des juges de proximité qui le composent, atteindre les objectifs ambitieux qui lui étaient assignés, d’une justice réconciliée avec les usagers ».

La commission présidée par M. Serge Guinchard a alors préconisé une simplification de l’organisation judiciaire « par la réduction à deux juridictions judiciaires de droit commun, le tribunal de grande instance et le tribunal d’instance, après absorption de la juridiction de proximité. »

La jurisprudence du Conseil constitutionnel (15) – qui a ajouté aux exigences de capacité une condition d’aptitude à « acquérir les qualités indispensables au règlement des contentieux » et « à exercer les fonctions de juge de proximité » et la technicité des dispositions régissant certains litiges de la vie quotidienne, ont conduit au relèvement des exigences de qualification des juges de proximité qui n’ont donc pas pu trouver une place originale, fondée sur l’équité, dans l’organisation judiciaire.

Le rapport de la commission sur la répartition des contentieux considère que la réforme de 2002 n’a « pas permis la création d’une équipe dans laquelle le juge de proximité serait venu compléter par son expérience les compétences juridiques et procédurales des magistrats professionnels. Il est à cet égard caractéristique de relever que le seul domaine dans lequel l’intervention des juges de proximité fait l’unanimité est leur participation aux audiences correctionnelles, en qualité d’assesseurs. Ils forment alors, avec le président de la formation et l’assesseur professionnel, une équipe et apportent à la formation leur expérience, les magistrats professionnels se chargeant de la direction du procès, suivant des règles au demeurant de plus en plus complexes ».

La commission a souligné la difficulté d’adaptation des compétences des juges de proximité à la technicité du contentieux civil. La quasi-totalité des personnes entendues par cette commission a avancé que « malgré l’évidente bonne volonté des juges de proximité, leur manque de formation, notamment en matière de conduite de la procédure et de prise de décision, ainsi que leur temps d’investissement limité du fait du caractère accessoire de leurs fonctions, ne leur permettaient pas d’apporter, en matière civile, un niveau de qualité équivalent à celui d’un juge professionnel ».

Aussi la commission sur la répartition des contentieux a-t-elle préconisé la suppression de la juridiction de proximité, tant en matière civile qu’en matière pénale et son absorption, en matière civile, par le tribunal d’instance et en matière pénale par le tribunal de grande instance.

Elle a cependant proposé que les juges de proximité puissent être appelés à participer aux formations collégiales du tribunal de grande instance, dans toutes les matières pénales et en matière civile, dans le prolongement de la loi du 26 janvier 2005 qui leur a donné la possibilité de siéger en qualité d’assesseur au tribunal correctionnel.

Le rapport Guinchard préconise ainsi « le redéploiement des juges de proximité vers des attributions qui leur permettraient une véritable intégration dans le fonctionnement de la justice judiciaire de première instance ».

Il relève que « cette intégration dans les tribunaux de grande instance offrira une plus grande palette d’affectations possibles pour les juges de proximité, de façon à employer chacun au mieux de ses compétences et de ses aspirations. Ce rattachement permettra une meilleure prise en compte des profils des juges de proximité, alors que leur affectation au sein des tribunaux d’instance interdisait bien souvent une telle rationalisation, du fait de la taille de ces dernières structures ».

2. … a conduit la commission sur la répartition des contentieux à préconiser la suppression des juridictions de proximité mais le maintien des juges de proximité

Le rapport a en outre relevé que le contentieux civil dévolu aux juridictions de proximité, au départ limité, a été porté par la loi n° 2005-47 du 26 janvier 2005 relative aux compétences du tribunal d’instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance à un seuil qui les a conduites à connaître d’un véritable « contentieux de masse ». Une telle évolution n’était pas compatible avec le rôle d’écoute dévolu aux juges de proximité ni à leur organisation (leur statut limite le temps qu’ils peuvent consacrer à leur activité juridictionnelle). À cela s’ajoute un contentieux souvent technique, qui nécessiterait l’intervention d’un juge professionnel.

Dès lors, les juridictions de proximité n’ont pu faire face à l’ampleur du nombre d’affaires, laissant se développer un stock de contentieux non traité.

La commission a estimé que la création des juridictions de proximité avait rajouté à la complexité déjà grande de l’organisation du contentieux civil de première instance et plaidé pour leur intégration dans les tribunaux d’instance, assortie du maintien des juges de proximité, réaffectés dans de nouvelles fonctions au sein des TGI (par exemple assesseurs des chambres civiles, examen des requêtes en injonction de payer, vérification des comptes des tutelles).

La commission n’a pas retenu l’idée d’une fusion des trois juridictions civiles de première instance (TGI, TI et juridictions de proximité) dans un tribunal unique de première instance (TPI) (16), estimant que « le principe de la dualité de l’organisation judiciaire est fortement ancré dans la culture judiciaire et l’aménagement du territoire judiciaire de la France » (17).

Elle a en revanche préconisé dans la proposition n° 1 du rapport une intégration de la juridiction de proximité dans les tribunaux d’instance, qui conservent leurs ressorts territoriaux et reprennent les contentieux dont connaissaient les juridictions de proximité, sous réserve des blocs de compétence reconnus aux TGI.

Parallèlement, elle préconise le maintien des juges de proximité (compétence et motivation reconnues ; importance de leur conserver cette dénomination, symbole de l’objectif poursuivi de pacification des relations sociales) dont le statut évoluerait (proposition n° 22) : rattachés au TGI, ils pourraient être assesseurs non seulement des chambres correctionnelles (ce qui est déjà le cas depuis la loi du 26 janvier 2005 précitée (18)) mais aussi des chambres civiles, en fonction de leurs expériences dans les matières concernées et sur décision du président du TGI, prise après avis de l’assemblée générale des magistrats du siège. Le rapport préconise également de leur confier :

—  l’examen des requêtes en injonction de payer sur délégation des juges de carrière ;

—  par délégation de magistrats professionnels, la vérification des comptes de tutelle et les mesures d’instruction civile (transport sur les lieux, audition des parties ou de témoins) et la possibilité d’une mission de conciliation ;

Ils conserveraient en outre leurs compétences en matière de jugement des contraventions des quatre premières classes et de validation des compositions pénales.

3. Le projet de loi supprime les juridictions de proximité et rattache les juges de proximité au tribunal de grande instance

Le projet de loi prend acte des critiques adressées à la juridiction de proximité ; ainsi, l’exposé des motifs du projet précise-t-il que « la création (de ce) nouvel ordre de juridiction a engendré une certaine forme de confusion de notre organisation judiciaire et contribué à en amoindrir la lisibilité, en particulier, lorsque, en l’absence de juge de proximité, ses fonctions sont exercées par le juge d’instance ». Les articles 1er et 2 du projet de loi suppriment les juridictions de proximité afin de réduire de trois à deux le nombre de juridictions civiles de première instance, tout en maintenant en fonction les juges de proximité pour statuer en matière pénale, sur les contraventions des quatre premières classes. En matière civile, il leur sera permis d’effectuer des mesures d’instruction ; leurs compétences d’assesseurs à l’ensemble des formations collégiales du TGI, tant en matière pénale que civile, sont étendues.

4. Le Sénat, souhaitant éviter l’asphyxie du juge d’instance, a rétabli les compétences des juges de proximité en matière civile pour les petits litiges

Si la commission des Lois du Sénat a estimé que la réforme ainsi proposée simplifiera notre organisation judiciaire, tout en préservant la participation des juges de proximité, associés aux magistrats professionnels, au service public de la justice, elle a cependant considéré que la réforme « ne peut être mise en œuvre sans que des moyens supplémentaires soient accordés aux tribunaux dinstance, dont l’activité a connu une forte croissance ces dernières années ».

La réforme de la carte judiciaire a entraîné la suppression de 178 tribunaux d’instance, et les tribunaux d’instance doivent assumer une charge de travail supplémentaire en raison de l’entrée en vigueur de la réforme de la protection juridique des majeurs.

La suppression des compétences des juges de proximité en matière de contentieux civil entraînera le transfert de plus de 100 000 affaires civiles nouvelles chaque année vers les tribunaux d’instance. Or les effectifs de ces tribunaux ne sont pas adaptés à cette nouvelle charge. C’est pourquoi le Sénat, souhaitant éviter l’asphyxie du juge d’instance, a rétabli les compétences des juges de proximité en matière civile pour les petits litiges

B. REGROUPER CERTAINS CONTENTIEUX AU SEIN DE JURIDICTIONS SPÉCIALISÉES

La spécialisation des juridictions à l’égard de certains types de contentieux n’est pas nouvelle. D’un certain point de vue, elle puise ses origines dans les lignes de partage entre juridictions administratives et juridictions judiciaires et, au sein de ces dernières, entre juridictions consulaires, juridictions civiles et juridictions pénales.

La tendance à la spécialisation des juridictions civiles et pénales est plus récente. Elle résulte de la technicisation de plus en plus marquée du droit, qui a conduit à l’apparition de « pôles » spécialisés (en matière de terrorisme, puis de criminalité organisée et de délinquance financière, notamment). Dans l’intérêt de l’administration de la justice et des justiciables, cette dynamique est vouée à perdurer et à s’amplifier.

1. Les préconisations du rapport Guinchard

Face à la complexité croissante du droit positif, l’idée d’un juge « généraliste » a fait long feu. La France a d’ailleurs, de longue date, opté pour une certaine spécialisation de ses juridictions, dans des branches du droit aussi particulières que le droit du travail ou le droit commercial, par exemple. Cette spécialisation s’est étendue, au cours des années récentes, aux juridictions de droit commun, à travers la constitution de « pôles » reposant sur des blocs de compétences précis.

Considérant que le tribunal de grande instance, traditionnellement appelé à connaître de toutes les affaires qui ne sont pas attribuées à une autre juridiction par une disposition spéciale, doit devenir le juge des matières les plus complexes ou mettant en cause l’ordre social, la commission sur la répartition des contentieux présidée par le recteur Serge Guinchard a identifié « les blocs de compétence qui gagneraient à être renforcés ou créés au profit du TGI, dans des matières complexes qui échapperaient encore, en tout ou partie, à la connaissance de cette juridiction » (19). Elle a ainsi plus particulièrement préconisé :

—  le regroupement du contentieux afférent aux obtentions végétales au TGI de Paris (proposition n° 10) ;

—  le resserrement du nombre de juges départiteurs en matière prud’homale dans le ressort de chaque TGI (proposition n° 15) ;

—  l’instauration d’un pôle unique, auprès du TGI de Paris, pour connaître des crimes contre l’humanité et des affaires de génocide (proposition n° 18) ;

—  l’instauration d’une compétence concurrente, en matière pénale, entre la juridiction compétente en application des règles de droit commun et une juridiction spécialisée par cour d’appel pour les grandes catastrophes en matière de transport ou liées à un risque technologique (proposition n° 19)°;

—  enfin, le rassemblement des contentieux des délits maritimes au sein d’un nombre réduit de tribunaux maritimes (proposition n° 20).

Le présent projet de loi concrétise, à des titres divers, ces propositions, dans le prolongement de la constitution d’autres pôles spécialisés, tels que ceux spécialisés en matière d’adoption internationale par la loi du 12 mai 2009 ou en matière de contentieux de la propriété intellectuelle créés par les décrets n° 2009-1204 et n° 2009-1205 du 9 octobre 2010, l’un relatif à la spécialisation des juridictions en matière de propriété intellectuelle, l’autre fixant le siège et le ressort de ces juridictions (cf supra). Il ne reprend pas, en revanche, d’autres suggestions formulées par la commission présidée par le recteur Serge Guinchard, à l’instar de celles relatives à l’instauration d’un pôle civil « diffamation et injure » dans chaque TGI (proposition n° 12) ou à la spécialisation en contentieux électoral professionnel d’un tribunal d’instance dans le ressort de chaque TGI (proposition n° 14).

2. Le projet de loi porte création de plusieurs juridictions spécialisées dans des domaines particulièrement techniques

S’il en transcrit une bonne partie, le projet de loi relatif à la répartition des contentieux et à l’allègement de certaines procédures juridictionnelles ne contient pas l’intégralité des suggestions de la commission présidée par le recteur Serge Guinchard en matière de regroupement de contentieux au sein de juridictions spécialisées. Il se borne à privilégier une spécialisation dans les domaines les plus techniques et rares.

En matière civile, tout d’abord, les articles 5 et 6 vont permettre de lever l’obstacle du plancher légal du nombre de juridictions compétentes en matière d’obtentions végétales, actuellement fixé à dix, et de conforter l’inclusion des indications géographiques dans le champ de la spécialisation juridictionnelle reconnue pour les droits de propriété intellectuelle. Si de nombreuses avancées ont pu être obtenues par la voie réglementaire, notamment grâce aux décrets n° 2009-1204 du 9 octobre 2009, relatif à la spécialisation des juridictions en matière de propriété intellectuelle, et n° 2009-1205 du 9 octobre 2009, fixant le siège et le ressort des juridictions en matière de propriété intellectuelle, il importe de parachever l’élan de rationalisation des compétences juridictionnelles initié par le Parlement à l’occasion des débats sur la loi n° 2007-1544 du 29 octobre 2007 de lutte contre la contrefaçon.

De même, l’article 4 inscrit dans le statut des conseils de prud’hommes des exigences propres à assurer une plus grande spécialisation des juges d’instance désignés pour effectuer le départage de ces institutions paritaires. Au regard de l’objet et de la sensibilité des contentieux en cause, il apparaît effectivement bienvenu de favoriser un minimum d’implication au fond des magistrats départiteurs, tout particulièrement lorsqu’ils sont appelés à intervenir dans les plus petits ressorts.

Dans le domaine pénal aussi, la spécialisation des compétences n’est pas une innovation totale, puisque les affaires de terrorisme et de criminalité organisée, notamment, sont d’ores et déjà confiées à des juges spécialisés dans ce type de dossiers. Le projet de loi poursuit dans cette voie au sujet de plusieurs catégories de contentieux.

L’article 16, tout d’abord, crée un pôle judiciaire unique pour connaître des crimes contre l’humanité ainsi que, à l’initiative du Sénat et par coordination avec le vote de la loi du 9 août 2010 portant adaptation du droit pénal à l’institution de la Cour pénale internationale, des crimes et délits de guerre. Par définition, de tels dossiers impliquent un grand nombre de protagonistes (accusés et victimes), sont le plus souvent perpétrés à l’étranger et, de ce fait, conduisent à des investigations particulièrement lourdes et complexes. Ne remettant pas en cause la compétence des juridictions de droit commun à même de juger de faits qui seraient commis en France, la dévolution à la juridiction parisienne d’une compétence concurrente, élargie aux cas relevant du principe de compétence universelle, apparaît constituer un bon équilibre entre efficacité et respect des grands principes procéduraux.

À l’initiative de sa commission des Lois, le Sénat a souhaité donner au pôle judiciaire spécialisé des moyens supplémentaires d’investigations, à l’image de ceux dont disposent les juridictions interrégionales spécialisées en matière de criminalité organisée (infiltration, sonorisation, perquisition de nuit…), et faciliter les investigations que les magistrats instructeurs français pourraient réaliser à l’étranger, notamment dans le cadre d’enquêtes sur des crimes contre l’humanité, crimes ou délits de guerre ou crimes de torture.

L’article 17, ensuite, pose les bases d’une spécialisation des juridictions pénales pour les accidents collectifs. Les juridictions spécialisées en matière d’accidents collectifs pourront être saisies, de façon facultative, pour l’enquête, l’instruction et le jugement des délits de blessures ou d’homicides involontaires, dans les affaires comportant de nombreuses victimes et apparaissant d’une particulière complexité. Ces dispositions trouveront à s’appliquer, notamment, en matière de transports et de risques technologiques. Toutefois, la solution retenue par le Gouvernement s’écarte de celle de la commission sur la répartition des contentieux, puisqu’elle repose sur une spécialisation similaire à celle des juridictions interrégionales spécialisées (JIRS) compétentes en matière de criminalité organisée.

Enfin, l’article 25 prévoyait d’habiliter le Gouvernement à rationaliser, par voie d’ordonnances, la carte et le fonctionnement des tribunaux maritimes commerciaux appliquant le code disciplinaire et commercial de la marine marchande. Le Sénat l’a néanmoins supprimé, en raison de son insertion par le Gouvernement dans la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit, de sorte que la réforme pourra être mise en œuvre plus rapidement.

C. DÉVELOPPER LES MODES ALTERNATIFS DE RÉGLEMENT DES LITIGES

1. Développer la médiation familiale

a) Les préconisations du rapport Guinchard

En matière familiale, la médiation constitue une alternative à la judiciarisation d’autant plus utile que les parties doivent garder des liens dans l’avenir. En matière d’exercice de l’autorité parentale par exemple, il convient de privilégier la démarche amiable, dans l’intérêt de l’enfant.

La commission présidée par le recteur Serge Guinchard s’est intéressée à l’exemple québécois qui, depuis 1997, a instauré un système de médiation préalable en matière familiale (divorce, garde d’enfants, pension alimentaire) : tout couple dont le différend entre dans le champ de la médiation familiale peut recourir aux services d’un médiateur accrédité, pris en charge financièrement par l’État dans la limite d’un certain montant. Il existe un réseau d’environ neuf cents médiateurs répartis sur l’ensemble du territoire, pour l’essentiel des professionnels du droit et du secteur psychosocial. À l’issue de la médiation, l’accord entre les membres du couple est soumis à l’homologation par un juge (qui exerce un contrôle sur l’équilibre des concessions entre parties, la préservation des intérêts des enfants et le calcul de la pension alimentaire). La justice ne peut être saisie d’une demande en matière familiale que si les parents ont, préalablement à l’audience, assisté à au moins une séance d’information sur la médiation.

Le système ainsi mis en place au Québec a permis une baisse constante du nombre d’affaires soumises à la justice.

La commission a préconisé de s’inspirer du modèle québécois pour « développer en France, de façon progressive, la médiation préalable en matière familiale » (20), fondée sur la gratuité de l’intervention des médiateurs familiaux (proposition n° 52). Se penchant sur la question du caractère obligatoire de la médiation, elle s’est prononcée en faveur d’une médiation préalable obligatoire pour les actions tendant à modifier les modalités de l’exercice de l’autorité parentale (modification des modalités de visite et d’hébergement ou de la contribution à l’éducation et à l’entretien de l’enfant) précédemment fixées par une décision de justice (environ 70 000 affaires par an) ; la commission a considéré que, dans ce type d’affaires, les parties devraient parvenir à un dialogue leur permettant d’ajuster elles-mêmes, avec l’aide d’un médiateur, les modalités d’exercice de leur autorité parentale, dans l’intérêt de l’enfant. Seraient cependant exclus de l’obligation de médiation préalable les cas d’urgence ou de contexte de violences, notamment.

b) Le projet de loi instaure à titre expérimental une obligation de médiation familiale avant toute saisine du juge aux affaires familiales aux fins de modifier les modalités d’exercice de l’autorité parentale

L’article 15 du projet de loi met en place une expérimentation pour une durée de trois ans, consistant à rendre obligatoire une tentative de médiation familiale préalablement à toute action tendant à faire modifier les mesures relatives à l’exercice de l’autorité parentale, précédemment fixée par une décision de justice.

La saisine du juge aux affaires familiales devra donc dans ces matières, à peine d’irrecevabilité, être précédée par une tentative de médiation sauf si les parents sont d’accord sur les modifications envisagées ou si un motif légitime justifie une saisine du juge.

c) Le Sénat a renforcé les exceptions à l’obligation ainsi créée

Le Sénat a estimé que l’expérimentation de la médiation préalable obligatoire en matière familiale constituait une « approche pragmatique » pouvant permettre, à terme, de « mieux définir un nouveau mode de résolution alternatif des conflits ». Il a toutefois souhaité encadrer davantage sa mise en œuvre afin d’éviter qu’un manque de moyens des services de médiation familiale ne conduise à un accroissement des délais de règlement des litiges.

Il a donc, à l’initiative de sa commission des Lois, précisé que l’obligation de médiation préalable pourra être écartée si, en raison des délais d’obtention d’un rendez-vous avec le médiateur, les parties courent le risque de se voir priver de leur droit d’accéder au juge dans un délai raisonnable.

2. Développer la transaction pénale

À l’initiative du Gouvernement, le Sénat a choisi de compléter l’ensemble de ces dispositions afin d’étendre substantiellement le champ de la transaction pénale en matière de droit de la concurrence et de la consommation (article 22 bis), d’une part, et de lutte contre le tabagisme et l’alcoolisme (article 22 quater), d’autre part.

Cette procédure, d’ores et déjà appliquée pour un certain nombre d’infractions spécifiques, permet à l’autorité administrative habilitée à engager les poursuites de proposer à un contrevenant, en échange de l’abandon de tout engagement de l’action publique à son endroit, le paiement d’une amende assorti, le cas échéant, d’obligations complémentaires (remise en l’état, etc.). Elle présente, du point de vue de l’administration de la justice, le double avantage de la rapidité et de l’efficacité. Il n’est donc pas incongru que le législateur, au vu des résultats observés, soit saisi de dispositifs tendant à en élargir la mise en œuvre.

L’article 22 bis permettra à la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), déjà coutumière de la transaction pénale dans certains cas, d’y recourir également pour les délits non punis d’emprisonnement portant sur l’information des consommateurs, la formation des contrats et l’endettement, ainsi que pour les infractions portant sur les liquidations, les ventes au déballage, les soldes et les ventes en magasins d’usine.

L’article 22 quater, quant à lui, permettra aux autorités de contrôle des débits de tabacs et de boissons, de disposer de cet outil dans le traitement de quelques infractions assez secondaires en matière de lutte contre le tabagisme et l’alcoolisme. Dans tous les cas de figure, l’utilisation de la transaction pénale sera encadrée, notamment en raison de la nécessité de recueillir l’accord préalable du parquet ; en outre, elle devrait avoir un effet dissuasif plus fort qu’une amende au recouvrement plus aléatoire. Dans ces conditions, les ajouts ainsi prévus par le Sénat s’avèrent appropriés.

D. DÉVELOPPER LES PROCÉDURES SIMPLIFIÉES EN MATIÈRE PÉNALE

La matière pénale connaît trois procédures que l’on peut qualifier de simplifiées : en matière contraventionnelle et correctionnelle, l’ordonnance pénale ; en matière correctionnelle uniquement, la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité ; enfin, en matière contraventionnelle, l’amende forfaitaire. Le projet de loi prévoit de permettre de recourir plus largement à ces trois procédures.

Tout d’abord, l’article 20 prévoit d’étendre le champ d’application de l’ordonnance pénale. Procédure simplifiée qui a d’abord été réservée à la matière contraventionnelle, avant d’être étendue à certains délits à partir de 2002, la procédure d’ordonnance pénale permet de juger les infractions entrant dans son champ d’application sans comparution du prévenu et sans audience du tribunal, tout en garantissant effectivement les droits de la défense grâce à la motivation obligatoire et à la faculté pour la personne de former opposition en vue de bénéficier d’un procès public et contradictoire.

Compte tenu des garanties encadrant cette procédure – que le projet de loi renforce davantage – et de son efficacité pour le traitement de contentieux de masse, l’article 20 étend son domaine aux délits pouvant aujourd’hui faire l’objet d’un jugement par le tribunal correctionnel statuant à juge unique, sous réserve de quelques exceptions. Par ailleurs, alors que le recours à l’ordonnance pénale était jusqu’à présent exclu dès lors que la victime avait formé une demande de dommages-intérêts, le projet supprime ce frein au recours à cette procédure en prévoyant des règles respectueuses des droits de la victime lui permettant d’exercer l’action civile dans ce cadre.

En deuxième lieu, l’article 21 a pour objet de développer le recours à la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC). Depuis sa création par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, dite « Perben II », la CRPC s’est progressivement imposée dans le paysage judiciaire comme un mode à la fois rapide et efficace de délits de gravité moyenne, lorsque les faits sont simples et reconnus. C’est la raison pour laquelle le projet de loi lève deux verrous qui en limitent aujourd’hui l’usage.

Le premier de ces verrous tient au fait qu’il n’est possible de la mettre en œuvre qu’à l’issue d’une enquête de flagrance ou préliminaire. Or, certains délits ayant donné lieu à une instruction pourraient sans difficulté particulière être jugés par la voie de la CRPC, dès lors que les faits sont reconnus par la personne mise en examen. C’est ce que permet, à la suite de l’adoption par la commission des Lois du Sénat d’un amendement du Gouvernement, l’article 20 du projet de loi.

Le second verrou réside dans la limitation du recours à la CRPC aux délits punis d’une peine d’emprisonnement de cinq ans au plus. Le projet de loi supprime cette condition de peine maximale : tous les délits, y compris donc ceux punis de sept ou dix ans d’emprisonnement, pourront donc être poursuivis par cette procédure. Toutefois, alors que le projet de loi initial n’excluait du champ de la CRPC que les délits qui en sont aujourd’hui déjà exclus (délits de presse, d’homicides involontaires, politiques ou dont la procédure de poursuite est prévue par une loi spéciales), le Sénat a également exclu du champ de la CRPC les infractions d’atteintes volontaires ou involontaires à l’intégrité des personnes, de menaces et d’agressions sexuelles.

Enfin, l’article 22 étend le champ d’application de la procédure de l’amende forfaitaire, aujourd’hui limité aux contraventions des quatre premières classes, aux contraventions de la cinquième classe. L’article a toutefois été modifié par la commission des Lois du Sénat pour exclure expressément du champ d’application de l’amende forfaitaire le cas où une contravention de cinquième classe commise en récidive devient un délit.

E. UNIFORMISER, RATIONALISER ET SIMPLIFIER LES RÈGLES PROCÉDURALES APPLICABLES AUX MILITAIRES

Un pan non négligeable du projet de loi traite de la modernisation des compétences juridictionnelles et des procédures applicables aux militaires. Initialement, seules deux mesures avaient été prévues par le Gouvernement : d’une part, la suppression du tribunal aux armées de Paris (TAAP), créé par la loi n° 99-929 du 10 novembre 1999 et compétent pour connaître des infractions commises par les membres des forces armées hors du territoire national, avec pour corollaire le transfert de sa compétence au tribunal de grande instance de Paris ; d’autre part, la suppression du caractère automatique de la perte de grade à l’occasion d’une condamnation pénale.

Le Sénat, sur l’impulsion de sa commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, saisie pour avis de ce texte, a complété ces dispositions par d’autres mesures (afférentes au régime de la désertion et à l’avis préalable des autorités hiérarchiques à l’égard de toute velléité de poursuite du parquet), de portée plus ponctuelle. L’esprit général de ces ajouts tend moins à la libéralisation du droit applicable aux militaires qu’à sa clarification, assortie du renforcement de certaines spécificités.

1. La suppression du tribunal aux armées de Paris et le transfert de ses attributions au TGI de Paris

Bien que la commission sur la répartition des contentieux présidée par le recteur Serge Guinchard ne se soit pas saisie de ce sujet, le présent projet de loi comporte une importante réforme de la justice militaire. S’il n’est pas question de remettre en cause les juridictions et les procédures d’exception compétentes à l’égard des membres des forces armées en temps de guerre, en revanche, dans le prolongement des réformes initiées en 1982 et 1999, une nouvelle étape majeure en direction du droit commun va être franchie pour les affaires intervenant en temps de paix. Cette « normalisation » est d’autant plus opportune qu’elle ne conduit pas, pour autant, à la suppression de tous les garde-fous procéduraux prévus pour tenir compte des spécificités inhérentes à la condition militaire.

a) Le point d’orgue de l’intégration de la justice militaire en temps de paix dans le cadre du droit commun

La singularité de la justice militaire a été établie sous l’Ancien Régime puisque c’est un mandement de Philippe VI au sénéchal de Beaucaire, en date du 1er mai 1347, qui a instauré un privilège de juridiction pour les militaires tandis que la procédure pénale militaire, elle, a vu le jour avec l’ordonnance signée le 25 juillet 1665 par Louis XIV. La période révolutionnaire, le second Empire puis la IIIème République, s’ils ont apporté quelques changements à l’organisation juridictionnelle et aux modalités de jugement, n’en ont pas moins conservé ces particularismes par rapport au droit commun.

Sous la Vème République, le code de justice militaire de 1965 a maintenu d’importantes caractéristiques procédurales propres au jugement des forces armées, tout en instillant les prémices d’un rapprochement avec le droit commun, notamment à travers le détachement de magistrats civils auprès du ministère de la défense pour assurer une certaine mixité dans la composition des juridictions. Huit tribunaux permanents des forces armées étaient ainsi compétents dans les huit régions militaires pour statuer sur les infractions militaires les plus graves et celles de droit commun commises par les militaires en service ou dans des établissements de la défense, les contraventions des quatre premières classes relevant des tribunaux prévôtaux ; de même, des tribunaux militaires aux armées pouvaient être créés en temps de paix, en cas de stationnement des forces en dehors du territoire national.

Le déroulement de l’instruction et du procès relevait de règles particulièrement dérogatoires, puisque : la mise en mouvement de l’action publique incombait au seul ministre de la défense ; aucune personne lésée ne pouvait se constituer partie civile ; l’appel était exclu ; le ministre de la défense pouvait suspendre l’exécution des peines, sans avoir à motiver sa décision.

La loi n° 82-621 du 21 juillet 1982 relative à l’instruction et au jugement des infractions en matière militaire et de sûreté de l’État a constitué la première grande étape de rapprochement de la justice militaire avec le droit commun. Elle a en effet supprimé, pour le temps de paix, les tribunaux permanents des forces armées et transféré leur compétence de connaître des infractions commises par les militaires sur le territoire national à des chambres spécialisées des tribunaux de grande instance. Dans le même ordre d’idées, l’engagement de l’action publique a été confié au procureur de la République, sous réserve de l’obligation pour celui-ci de solliciter préalablement l’avis du ministre de la défense ou de l’autorité militaire habilitée, hors cas de flagrance. Néanmoins, certaines règles dérogatoires en vigueur jusqu’alors n’ont pas été abrogées, des juridictions spécifiques (tribunal militaire aux armées de Baden Baden et tribunal des forces armées siégeant à Paris) étant même conservées pour le jugement des infractions commises en temps de paix hors du territoire national.

Deuxième grande étape vers une plus large convergence entre justice militaire et justice de droit commun, la loi n° 99-929 du 10 novembre 1999 portant réforme du code de justice militaire et du code de procédure pénale s’est attachée à simplifier les modalités de jugement des infractions commises par les militaires en temps de paix, hors du territoire national. Une seule juridiction (le tribunal aux armées de Paris) s’est ainsi vue reconnaître la compétence de statuer sur de telles infractions, en lieu et place des deux tribunaux spéciaux existant auparavant. En outre, une voie d’appel a été ouverte à l’encontre de ses décisions, tandis que les plaintes avec constitution de partie civile ont été admises, à la condition toutefois qu’ait été sollicité l’avis préalable du ministre de la défense.

La refonte du code de justice militaire, opérée le 1er juin 2006 par voie d’ordonnance suite à l’habilitation de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, n’a pas fondamentalement fait évoluer ces équilibres, la réécriture du code devant être effectuée à droit constant. Pour l’essentiel, il a été procédé à certaines harmonisations terminologiques avec les codes pénal et de procédure pénale.

C’est dire, par conséquent, que le projet de loi relatif à la répartition des contentieux et à l’allègement de certaines procédures juridictionnelles s’apparente à la troisième réforme d’envergure du code de justice militaire depuis 1982. En supprimant le tribunal aux armées de Paris et en transférant ses attributions à une chambre spécialisée du tribunal de grande instance de Paris (article 23), il approfondit le rapprochement de la justice militaire appliquée en temps de paix avec le fonctionnement de la justice civile et s’inscrit ainsi dans la lignée des lois n°s 82-621 et 99-929. Ce faisant, le droit en vigueur en France sera identique, sur ce point, à celui de l’Allemagne et de la Belgique.

b) Le maintien de certaines spécificités, liées à la condition des militaires

Si les formations de jugement compétentes pour connaître des infractions des militaires en temps de paix présenteront, au terme de la réforme, de fortes similitudes avec les juridictions de droit commun, elles ne devront pas pour autant appliquer exactement et intégralement les règles qui s’imposent pour les justiciables civils. Certes, la procédure répondra largement aux exigences de la procédure pénale normale (compétence du procureur pour la mise en mouvement de l’action publique, possibilité d’interjeter appel des décisions, etc.) ; toutefois, plusieurs caractéristiques liées à la prise en compte de la condition et des sujétions particulières des membres des forces armées perdureront.

Il n’est pas inutile de souligner, à cet égard, que la réforme ne remet pas en cause l’obligation pour le parquet de solliciter l’avis du ministre de la défense ou de l’autorité militaire habilitée par lui avant d’engager tout acte de poursuite à l’encontre d’un militaire, hors crime ou flagrant délit. Le législateur a prévu cette exigence en 1982, dans un double but : d’une part, éclairer le parquet sur les impératifs et les missions assignés aux intéressés, de même que sur les éventuelles sanctions disciplinaires déjà décidées ; d’autre part, informer l’autorité militaire des velléités de poursuite de l’autorité judiciaire, susceptibles d’avoir des répercussions sur le plan disciplinaire et aussi sur la disponibilité opérationnelle des intéressés. L’avis du ministre de la défense ou de l’autorité hiérarchique ne lie aucunement le parquet, seul juge de l’opportunité des poursuites. L’an passé, plus de 3 000 avis de ce type ont été rendus et 800 décisions de poursuite ont été prises.

Autre singularité, si la mise en mouvement de l’action publique peut, depuis le 1er janvier 2002, résulter d’une plainte avec constitution de partie civile, la victime d’une infraction commise par un militaire ne peut en revanche faire citer directement son agresseur devant la juridiction de jugement. Seul le ministère public dispose donc de cette possibilité (21). Cette règle, justifiée par la crainte de plaintes abusives, sources de déstabilisation potentielle des forces armées, continuera elle aussi à prévaloir.

S’ajouteront enfin à ces traits particuliers, le fait que les investigations au sein d’un établissement militaire devront toujours être précédées de réquisitions adressées à l’autorité militaire, celle-ci se faisant représenter lors de ces opérations, l’absence de jury populaire dans la cour d’assises spécialisée en cas de risque de divulgation d’une information couverte par le secret de la défense nationale, la détention des prévenus dans des locaux séparés des détenus civils ou encore l’absence de contrôle judiciaire et de régime de semi-liberté pour les militaires, ce dernier particularisme s’expliquant par le fait que l’autorité exercée sur les personnels militaires est supposée suffisante à garantir leur représentation en justice.

Au total, même plus proches du régime de droit commun, les règles procédurales applicables aux prévenus militaires en temps de paix demeureront marquées par des particularismes qui, aussi justifiables soient-ils, restent non négligeables.

c) La non remise en cause du cadre d’exception applicable en temps de guerre

La réforme portée par le présent projet de loi ne vise en aucun cas les procédures et le droit applicables en temps de guerre – au sens constitutionnel du terme, c’est-à-dire à l’issue d’une déclaration de guerre autorisée par le Parlement en application de l’article 35 de la Constitution – ainsi qu’en période de mobilisation ou de mise en garde – situations présageant une entrée en guerre, définies par le code de la défense –, dès lors que le Gouvernement décide par la voie réglementaire que le cadre du temps de guerre doit s’imposer. Dans de telles circonstances, pour le moins exceptionnelles et graves, le code de justice militaire prévoit l’institution de trois catégories de juridictions d’exception :

– les tribunaux territoriaux des forces armées, compétents sur l’ensemble du territoire national et composés de cinq juges, dont trois à statut militaire (article L. 112-1) ;

– le haut tribunal des forces armées, appelé à juger les maréchaux et amiraux de France, les officiers généraux ou assimilés ainsi que les membres du contrôle général des armées (article L. 112-3) ;

– pour les forces opérant ou stationnant hors du territoire de la République, les tribunaux militaires aux armées, comprenant un magistrat civil comme président et quatre juges militaires (article L. 112-27).

La procédure en vigueur devant ces juridictions demeure assez logiquement dérogatoire du droit commun et même de la justice militaire en temps de paix. En effet, le commissaire du Gouvernement, représentant du ministère public cantonné en l’espèce à un rôle de simple conseiller juridique des autorités militaires, n’est alors pas doté de pouvoirs propres aux fins de mise en mouvement de l’action publique ; cette prérogative incombe aux seuls ministre chargé de la défense et autorités militaires. La police judiciaire militaire est d’ailleurs exercée sous le contrôle et la direction de ces dernières autorités.

D’autre part, la garde à vue obéit à des modalités plus rigoureuses qu’en temps normal : ainsi, une prolongation de vingt-quatre heures du plafond de deux jours autorisés est-elle prévue, aussi bien pour des prévenus militaires que pour des prévenus relevant d’un autre statut. En outre, les exigences en matière de notification des droits aux gardés à vue sont elles-mêmes fortement allégées.

Enfin, pour ce qui concerne les débats, chaque juridiction militaire peut, en temps de guerre, interdire en tout ou partie l’établissement d’un compte rendu de manière à préserver le secret d’informations touchant à l’intérêt de la défense nationale. De même, si le prévenu passible d’une contravention ne comparaît pas sans fournir une excuse valable, il est procédé au jugement et la décision est réputée contradictoire.

Il convient malgré tout de souligner que la loi n° 2007-289 du 5 mars 2007 a modifié le code de justice militaire afin d’étendre aux procédures en vigueur en temps de guerre la possibilité de faire appel des jugements rendus en premier ressort par les juridictions des forces armées. Jusqu’alors, en effet, seul le recours en cassation était possible. Le droit d’appel appartient désormais au prévenu, au commissaire du gouvernement et à la partie civile, sur les seuls intérêts civils pour cette dernière. Le recours doit être interjeté dans le délai de cinq jours francs à compter du prononcé du jugement contradictoire. Reste qu’en temps de guerre, le délai de pourvoi en cassation est ramené à vingt-quatre heures seulement.

Toutes ces modalités procédurales ont vocation à ne s’appliquer que dans des circonstances rares et peu communes. Elles s’expliquent par le fait qu’elles poursuivent un objectif de préservation du fonctionnement des institutions en charge de la pérennité de la nation, dans un contexte où l’existence même de la République peut se trouver en danger.

2. L’abrogation de la perte automatique du grade en cas de condamnation pénale et de la peine de prison substitutive à l’amende

Les sanctions qui frappent les militaires condamnés sur le plan pénal sont actuellement plus sévères que celles applicables aux agents de la fonction publique se trouvant dans la même situation. En effet, en application des articles L. 311-7 à L. 311-9 du code de justice militaire, toute condamnation pour crimes ou certains délits à des peines supérieures ou égales à trois mois d’emprisonnement, y compris avec sursis, entraîne de plein droit la perte du grade de l’intéressé et, par voie de conséquence, sa radiation des cadres de l’armée.

L’automaticité de cette peine complémentaire est sujette à caution au regard de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et aussi du principe de nécessité des peines, figurant à l’article 8 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Il est donc apparu opportun au Gouvernement de mettre un terme à cette singularité (article 24). Les sénateurs ont approuvé cette démarche.

Par ailleurs, le code de justice militaire se distingue également à son article L. 311-11, en ce qu’il prévoit que le tribunal puisse substituer un emprisonnement de quelques jours à l’amende encourue par un militaire ou assimilé ayant commis une infraction de droit commun, le condamné disposant toutefois de la faculté de payer l’amende au lieu d’être placé en détention. Cette disposition tranche singulièrement avec les aménagements récemment apportés au code pénal pour privilégier les alternatives à l’emprisonnement, tels les jours-amende, les sanctions réparation ou les travaux d’intérêt général.

Avant même que le présent projet de loi ne vienne en discussion, le Parlement s’est interrogé sur la pertinence et le bien-fondé de ces règles. C’est ainsi que le 2° de l’article 184 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 relative à la simplification et à l’amélioration de la qualité du droit a retiré les contraventions de leur champ d’application, la substitution de l’emprisonnement aux amendes ne devant plus intervenir que pour les délits. Le Gouvernement souhaite néanmoins aller plus loin en abrogeant intégralement l’article L. 311-11 du code de justice militaire, qui n’a jamais été appliqué par les juridictions compétentes. Il a été suivi, en cela, par les sénateurs.

3. Les compléments apportés par le Sénat

Sur proposition de sa commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, le Sénat a adopté plusieurs articles additionnels au sein du présent projet de loi afin d’amplifier la démarche de simplification poursuivie par le Gouvernement, tout en veillant à mieux prendre en compte la spécificité militaire.

Les sénateurs ont tout d’abord saisi l’opportunité de l’examen de ce texte pour clarifier les compétences juridictionnelles à l’égard des infractions commises à bord des navires et aéronefs militaires (article 23 bis). En l’état, il existe une certaine ambiguïté du fait que l’article 697-3 du code de procédure pénale pose le principe de la compétence des juridictions du lieu d’affectation ou de débarquement, tandis que le code de justice militaire prévoit la compétence du tribunal aux armées de Paris pour les infractions commises en temps de paix hors du territoire national. Compte tenu de la suppression du TAAP, il a été décidé que les seules juridictions désignées explicitement comme compétentes en la matière seraient, à l’avenir, les juridictions spécialisées dans le ressort desquelles est situé le port d’attache ou l’aérodrome de rattachement des navires et aéronefs concernés.

Le Sénat a ensuite précisé que les dispositions relatives à l’avis préalable du ministre de la défense ou des autorités militaires habilitées (article 698-1 du code de procédure pénale) s’appliquent également en cas de plainte contre personne non dénommée, de plainte avec constitution de partie civile ou de réquisitoire supplétif (article 23 ter). Cette initiative a été prise afin de contrecarrer une jurisprudence constante de la Cour de cassation posant le principe contraire (22), le juge considérant jusqu’à présent que l’avis préalable ne concernait que les poursuites contre des militaires nommément visés et non celles contre ceux identifiés en cours de procédure.

Enfin, les sénateurs ont souhaité moderniser et clarifier le régime juridique applicable aux déserteurs sur le territoire national et à l’étranger, la frontière entre ces deux situations apparaissant relativement poreuse du fait des interprétations jurisprudentielles (article 24 bis). Ce complément concerne un phénomène important puisque, en 2006, quelque 2 400 actes de désertion ont été recensés. Les modifications apportées consistent pour l’essentiel à donner une définition plus moderne et objective de la désertion à l’intérieur et de la désertion à l’étranger, tout en précisant plus clairement les juridictions compétentes et en proportionnant davantage les sanctions pénales encourues. Reste, toutefois, que les délais de grâce prévus jusqu’alors, qui permettaient aux intéressés de faire cesser une absence injustifiée avant que celle-ci ne soit officiellement considérée comme un acte de désertion, ont été revus à la baisse, le Sénat les considérant inadaptés à la professionnalisation des forces armées.

III. VOTRE COMMISSION DES LOIS, DONT LA POSITION SUR DE NOMBREUX ARTICLES N’EST PAS ÉLOIGNÉE DE CELLE DU SÉNAT, A SENSIBLEMENT ENRICHI LE TEXTE

A. DE NOMBREUX POINTS D’ACCORD AVEC LE SÉNAT

1. De nombreux articles ont été adoptés sans modification substantielle par votre Commission

Ont été adoptés conformes ou quasi conformes – car n’ayant fait l’objet que de modifications de nature rédactionnelle :

—  en matière civile, les articles 2 (coordinations avec la suppression des juridictions de proximité), 3 (extension de l’injonction de payer au TGI et instauration des procédures européennes d’injonction de payer et de règlement des petits litiges), 4 (spécialisation des juges départiteurs), 5 et 6 (spécialisation des TGI en matière de propriété intellectuelle), 7 (compétence du TGI en matière de contentieux douanier), 8, 9, 10 et 12 (répartition de certains petits contentieux entre le TI et le TGI), 11 (abrogation de la loi de 1909 sur les biens de famille), 14 (obligation pour les avocats de conclure une convention d’honoraires en matière de divorce) 15 (expérimentation d’une médiation familiale obligatoire avant la saisine du juge aux affaires familiales sur toute demande tendant à la modification de l’exercice de l’autorité parentale), et 24 ter (motivation des refus d’inscription sur les listes nationales d’experts judiciaires) ;

—  en matière pénale, les articles 17 (création de juridictions spécialisées en matière d’accidents collectifs), 18 (extension de la compétence des juridictions du littoral spécialisées), 21 (extension du champ d’application de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité), 22 (extension de la procédure d’amende forfaitaire aux contraventions de la cinquième classe), 22 bis et 22 quater (extension du champ de la transaction pénale), 25 bis (possibilité pour les associations et fédérations d’associations de victimes d’accidents collectifs d’obtenir réparation des frais qu’elles ont exposés en lien avec l’accident), 25 ter (simplification des règles de dépôt des fonds saisis dans le cadre de procédures pénales) ;

—  en matière de justice militaire, les articles 23 (suppression du tribunal aux armées de Paris et transfert de sa compétence au TGI de Paris), 23 bis et 23 ter (clarification des règles procédurales applicables aux instances concernant les militaires), 24 (abrogation de la perte automatique de grade en cas de condamnation pénale) et 24 bis (régime des déserteurs).

2. L’accord des deux chambres pour refuser l’allègement de la procédure de divorce par consentement mutuel

Reprenant les préconisations du rapport de la commission présidée par le recteur Serge Guinchard, le projet de loi propose de dispenser de toute comparution devant le juge aux affaires familiales les couples sans enfants mineurs souhaitant divorcer par consentement mutuel. L’article 13 du projet de loi organise un allègement de la procédure de divorce par consentement mutuel en l’absence d’enfants mineurs : les époux n’auraient plus à comparaître personnellement et systématiquement devant le juge, ce dernier conservant la faculté d’ordonner cette comparution s’il l’estime nécessaire ou si un des époux en fait la demande.

Considérant que la réforme du divorce réalisée en 2004 a déjà grandement simplifié la procédure du divorce par consentement mutuel, le Sénat, à l’initiative de sa commission des Lois, a supprimé l’article 13 du projet de loi.

Le rapporteur Yves Détraigne a estimé que la séparation des époux devait rester marquée par une certaine solennité, symétrique à celle du mariage. La comparution devant le juge permet par ailleurs à ce dernier de vérifier la réalité du consentement de chaque époux et l’absence de toute contrainte qui s’exercerait sur l’une des parties.

Votre rapporteur qui partage pleinement les craintes du rapporteur du Sénat s’est réjoui de la décision prise par le Gouvernement de ne pas proposer par amendement le rétablissement de l’article 13.

3. Un refus commun de supprimer l’action possessoire

Tant le Sénat que votre commission des Lois ont refusé d’adopter un amendement du Gouvernement visant à abroger l’article 2279 du code civil, qui jette les fondements de l’action possessoire en droit national.

L’action possessoire est une action en justice qui permet de protéger les détenteurs de droits réels (propriété, mais aussi usufruit, usage, habitation ou servitudes diverses) sur un bien immobilier, lorsqu’ils s’en trouvent privés dans les faits par un trouble volontaire et porteur de préjudice. Depuis la loi n° 2005-47 du 26 janvier 2005 relative aux compétences du tribunal d’instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance, l’action possessoire relève de la compétence du tribunal de grande instance.

Parallèlement à ce recours, le possédant dispose d’autres moyens pour faire valoir ses intérêts devant le juge. En 1995, la Cour de cassation a effectivement admis que toute personne troublée dans sa possession puisse agir devant le juge des référés sur le fondement de l’article 809 du code de procédure civile (23). Ce faisant, le possesseur troublé peut obtenir des mesures conservatoires ou de remise en état, soit pour prévenir un dommage imminent, soit pour faire cesser un trouble manifestement illicite, indépendamment de l’action possessoire. Ainsi, la procédure du référé offre en pratique une solution plus rapide et efficace, quoique provisoire, même en présence d’une contestation sérieuse et sans qu’il soit nécessaire d’établir l’urgence de la mesure sollicitée.

Constatant un relatif délaissement de l’action possessoire ces dernières années (entre 220 et 250 affaires par an), le Gouvernement en a conclu à sa relative inutilité. Déjà, en 2008, la commission sur la réforme du livre II du code civil relatif aux biens, présidée par le Professeur Hugues Perinet-Marquet et mise en place par l’association Henri Capitant des amis de la culture juridique française, puis, en 2009, la Cour de cassation avaient préconisé sa suppression.

Votre commission des Lois, comme le Sénat avant elle, n’a pas été convaincue par ces arguments. Elle a jugé que l’action possessoire pouvait, dans certains cas, se révéler utile au justiciable et qu’elle devait, par conséquent, être maintenue.

B. LA COMMISSION EST REVENUE SUR LE MAINTIEN DES COMPÉTENCES DES JUGES DE PROXIMITÉ POUR STATUER À JUGE UNIQUE SUR LE PETIT CONTENTIEUX CIVIL

À l’initiative de votre rapporteur, la Commission a adopté un amendement de suppression du 3° bis de l’article 1er qui avait été introduit par le Sénat en première lecture à l’initiative de MM. Michel et Bockel et maintenait les compétences des juges de proximité statuant à juge unique sur les affaires civiles d’un montant inférieur à 4 000 euros.

Si l’intention des sénateurs était tout à fait louable et partagée par votre rapporteur – il s’agissait de ne pas alourdir encore la charge, déjà lourde, pesant sur les juges d’instance – les conséquences pratiques d’une telle disposition posent difficulté, les magistrats d’instance entendus par votre rapporteur l’ont d’ailleurs souligné. À leurs yeux, cette disposition complexifierait plus qu’elle ne simplifierait leur tâche dans la mesure où ils sont appelés à suppléer l’absence du juge de proximité. Un tel dispositif nuirait à la lisibilité de l’organisation du contentieux de première instance. C’est pourquoi votre Commission a décidé de revenir au texte initial du Gouvernement.

C. LES DISPOSITIONS COMPLÉMENTAIRES ADOPTÉES PAR VOTRE COMMISSION

1. Certains articles ont été complétés

L’article 16 du projet de loi a été doublement complété : en premier lieu, à l’initiative du Gouvernement, il a été prévu que puissent être adjoints au pôle nouvellement créé en matière de crimes internationaux des assistants spécialisés, à l’image des juridictions spécialisées en matière économique et financière ainsi qu’en matière sanitaire : compte tenu de la technicité de ce type de contentieux et du fait que les dossiers impliqueront des investigations hors du territoire national, votre Commission a jugé très opportun de prévoir que des assistants spécialisés possédant des compétences particulières pourront assister la nouvelle juridiction.

En second lieu, votre Commission a adopté un amendement de notre collègue Patrice Verchère étendant, par souci de cohérence, un dispositif adopté par le Sénat en première lecture s’agissant des investigations que les magistrats français peuvent mener à l’étranger. Le Sénat avait introduit à l’article 16 une disposition prévoyant de manière expresse la possibilité pour le juge d’instruction de procéder, dans le cadre d’une commission rogatoire internationale, à des auditions à l’étranger. Dans un souci de cohérence, votre Commission a adopté un amendement prévoyant également cette possibilité pour le procureur de la République dans le cadre d’une demande d’entraide.

L’article 20, qui étend le champ d’application de la procédure d’ordonnance pénale, a été complété par votre Commission à l’initiative de son président Jean-Luc Warsmann, pour renforcer davantage encore les garanties entourant cette procédure, en rendant possible l’opposition au jugement rendu par défaut sur une opposition formée à l’encontre d’une ordonnance pénale délictuelle.

L’article 22 ter, qui clarifie les règles applicables en matière de responsabilité pénale du vendeur et de l’acquéreur d’un véhicule d’occasion, a été complété à l’initiative du Gouvernement. L’article adopté par votre Commission, d’une part, crée un nouveau délit de déclaration mensongère de cession de véhicule, d’autre part, permet au propriétaire d’un véhicule qui avait été confisqué d’obtenir le remboursement des frais de garde en fourrière lorsqu’il bénéficie d’une relaxe, et, enfin, améliore les dispositions issues de la LOPPSI relatives à l’augmentation du droit fixe de procédure dû par les personnes condamnées pour le délit de conduite sous l’emprise de stupéfiants.

L’article 25 quater, qui prévoyait initialement la possibilité pour le juge pénal, lorsqu’il prononce une relaxe pour un délit non intentionnel, de condamner la personne civilement responsable d’un dommage à payer à la partie civile une somme au titre des frais qu’elle a exposés et non payés par l’État, a été complété à l’initiative du Gouvernement pour donner à la Cour de cassation également possibilité de condamner toute partie – personne poursuivie ou partie civile – dont le pourvoi est rejeté à payer à l’autre partie une somme au titre des frais qu’elle a exposés et non payés par l’État, conformément à la décision n° 2011-112 QPC du Conseil constitutionnel en date du 1er avril 2011.

2. Des dispositions nouvelles ont été introduites

Votre Commission a adopté quarante et un articles additionnels.

a) Les dispositions nouvelles en matière civile et commerciale

Sur proposition du Gouvernement, votre Commission a décidé d’apporter divers aménagements à la procédure de saisie sur rémunérations, afin de la rendre plus attractive et efficace (article 2 bis).

À l’initiative du Gouvernement a également été adopté un nouvel article 15 quater C étendant les compétences du tribunal saisi d’une demande d’adoption simple au profit d’un mineur : dans le but de rationaliser et d’alléger le contentieux, il tend à permettre au tribunal qui statue sur la demande d’adoption d’octroyer une modification des prénoms du mineur adopté alors qu’aujourd’hui les parents doivent engager une seconde procédure devant le juge aux affaires familiales ;

Par ailleurs, à l’initiative du Gouvernement a été adopté un nouvel article 25 A revenant sur le vote intervenu dans le cadre de la loi du 28 mars 2011 sur les professions juridiques et judiciaires réglementées qui autorisait la multipostulation des avocats inscrits aux barreaux des TGI de Bordeaux et Libourne en Gironde et de Nîmes et Alès, dans le Gard. À l’appui de son amendement, le Gouvernement a fait valoir que des désaccords se faisaient jour localement ; votre Commission, estimant que l’extension au cas par cas du régime de multipostulation existant en région parisienne n’était pas satisfaisant, a adopté cet amendement.

Sur proposition du Gouvernement, malgré l’avis défavorable de votre rapporteur, un nouvel article a également été introduit afin d’exonérer les sociétés mères de l’obligation d’établir les comptes consolidés de leurs filiales lorsque ces dernières présentent un intérêt négligeable au regard de l’objectif des comptes consolidés (article 25 bis A). Ce faisant, la France transposerait l’article 2 de la directive 2009/49/CE du 18 juin 2009, relatif à la simplification des obligations comptables, alors que la date limite de transposition a expiré il y a six mois.

À l’initiative de notre collègue Étienne Blanc, votre Commission a adopté un article additionnel (article 25 octies) visant, dans le prolongement de l’introduction par la loi du 22 décembre 2010 relative à l’exécution des décisions de justice, dite « loi Béteille », d’une procédure simplifiée de constatation de la résiliation du bail d’habitation et de reprise des locaux abandonnés par leurs occupants, à permettre au juge d’instance chargé de constater la résiliation du bail, de statuer sur le sort des meubles meublants éventuellement abandonnés dans les locaux. Il ne sera ainsi plus nécessaire de recourir au juge de l’exécution sur ce dernier point, ce qui simplifiera la procédure pour le justiciable.

Votre Commission a par ailleurs adopté un amendement du même auteur portant article additionnel (article 25 septies) visant, à réduire le délai minimal autorisant les parents de victimes à saisir le juge pour obtenir une déclaration judiciaire de décès à la suite d’une catastrophe aérienne. Aujourd’hui, ce délai est fixé à trois mois à compter de la disparition de l’aéronef ; il est proposé de le ramener à un mois.

b) Les dispositions nouvelles en matière pénale

Plusieurs articles additionnels ont été adoptés dans le domaine de la procédure pénale.

À l’initiative du Président de la commission des Lois Jean-Luc Warsmann, votre Commission a adopté plusieurs articles mettant en œuvre des propositions de réforme formulées par la Cour de cassation dans ses rapports annuels : articles 21 bis (possibilité pour une personne condamnée pour une contravention de former opposition contre le jugement rendu par défaut sur son opposition à l’ordonnance pénale), 25 quater D (introduction d’un délai d’examen par la chambre de l’instruction de l’appel d’une ordonnance de placement sous contrôle judiciaire), 25 quater F (information du prévenu comparaissant sans avocat devant le tribunal correctionnel de son droit à bénéficier d’un avocat commis d’office) et 25 quinquies (application du principe du contradictoire aux requêtes en renvoi d’une affaire dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice).

À l’initiative de M. Patrice Verchère, ont été adoptés des articles relatifs aux actes d’enquête judiciaire et à l’instruction : articles 25 ter A (précisions relatives aux attributions des officiers de douane judiciaire et des officiers discaux judiciaires), 25 quater A (amélioration du processus de fixation de la consignation en cas de plainte avec constitution de partie civile formée par une personne morale à but lucratif), 25 quater B (clarification des dispositions relatives à l’exécution des mandats d’arrêt en cas d’arrestation à plus de deux cents kilomètres du lieu de la juridiction du juge mandant) et 25 quater C (amélioration des dispositions concernant le placement sous surveillance électronique).

À l’initiative du Gouvernement, a été adopté un article 25 quater E procédant à des modifications de répartition des contentieux et à des allègements procéduraux justifiés par des spécificités d’organisation judiciaire, concernant les départements de la Corrèze et de Mayotte.

Enfin, également à l’initiative du Gouvernement, votre Commission a adopté un article 25 sexies dont l’objet est d’améliorer les dispositions du code de la santé publique relatives à l’injonction thérapeutique.

c) Les dispositions nouvelles relatives aux juridictions financières

À l’initiative du président Jean-Luc Warsmann, ont été adoptés plusieurs articles additionnels relatifs aux juridictions financières (article 24 quater à 24 vicies). Ces articles reprennent les dispositions adoptées par votre commission des Lois le 15 septembre 2010 à l’occasion de l’examen du projet de loi portant réforme des juridictions financières (texte adopté n° 2790). Les dispositions adoptées par votre Commission dans le cadre du présent texte reprennent l’ensemble des dispositions relatives à l’organisation des juridictions financières et les règles de procédures applicables. En revanche, les dispositions de nature statutaire, qui ne semblaient pas avoir un lien même indirect avec le présent projet de loi, n’ont pas été reprises. La disposition concernant la responsabilité des comptables publics n’a pas, non plus, été introduite dans le projet de loi.

d) Les dispositions nouvelles en matière de justice administrative

À l’initiative du président Jean-Luc Warsmann, ont été adoptés plusieurs articles additionnels destinés à renforcer la cohérence des règles applicables aux juridictions administratives et à améliorer leur fonctionnement. Ces dispositions visent, notamment, à étendre aux présidents adjoints de la section du contentieux du Conseil d’État la possibilité de régler certaines affaires par ordonnance (article 24 unvicies), procéder à un aménagement des règles de répartition des compétences entre les différents niveaux de juridictions (article 24 duovicies), supprimer des dispositions en voie de désuétude (articles 24 quatervicies et 24 septvicies), ou encore améliorer la procédure de référé fiscal, par laquelle un contribuable contestant le bien-fondé de son imposition peut saisir le juge administratif pour que celui-ci apprécie le caractère suffisant des garanties financières qu’il a apportées (article 24 quinvicies).

DISCUSSION GÉNÉRALE

La Commission examine le présent projet de loi lors de sa séance du mercredi 29 juin 2011.

Après l’exposé du rapporteur, une discussion générale a lieu.

M. Dominique Perben. Merci au rapporteur pour son analyse de ce texte très technique. Toutefois, la partie du texte relative aux juges de proximité reste obscure à mes yeux. S’agit-il de les faire disparaître, oui ou non ? On supprime déjà la juridiction, qui pourtant, après des débuts difficiles, fonctionne de mieux en mieux. Même les magistrats professionnels, qui étaient assez réservés, disent aujourd’hui que sa présence soulage la juridiction d’instance. Ils commencent aussi à regretter que les juges de proximité ne soient pas renouvelés, compte tenu de l’expérience qu’ils ont acquise. Vous les transformez en assesseurs, ce qui est un bon moyen de ne plus avoir de candidats du tout : je ne vois pas qui ferait de tels efforts pour devenir simple assesseur. Bref, j’ai l’impression qu’on veut liquider les juges de proximité, quelques jours seulement après avoir introduit des jurés dans les tribunaux correctionnels. Où est la cohérence ?

M. Jean-Michel Clément. On est allé puiser cette fois dans le rapport Guinchard pour s’essayer à faire enfin fonctionner notre justice. Parmi les très diverses dispositions du texte, celles qui touchent à la justice de proximité posent effectivement question, au lendemain d’une semaine de débats visant à faire entrer dans les juridictions, des assesseurs aux compétences limitées. Il est vrai que les résultats de la justice de proximité, même si des progrès ont été accomplis, restent très inégaux selon les lieux et les personnes. Mais vous ne faites pas que supprimer un niveau de juridiction : vous remettez des assesseurs de justice dans le circuit. En réalité, les juges de proximité n’ont pas assez de moyens. Faute de formation, ils sont propulsés dans leurs fonctions dans des conditions dangereusement proches de celles de nos futurs instituteurs ou professeurs du second degré. Et ils sont démunis de tout moyen matériel, sans ordinateur ni accès aux bases de données juridiques, voire au code civil. On peut s’inquiéter de savoir comment justice est rendue dans pareilles circonstances.

La spécialisation des juridictions peut être nécessaire en certains domaines, et votre texte contient des éléments positifs. Mais elle ne doit pas conduire à éloigner la justice du justiciable. Les grands accidents collectifs soulèvent une émotion très forte. S’ils devaient être dépaysés à deux cents, cinq cents, voire mille kilomètres, les attentes seraient déçues. Une répartition plus rationnelle est possible. Nous avons déposé des amendements s’inspirant de la justice administrative, qui a concilié spécialisation et proximité.

Vos dispositions en matière d’ordonnances pénales découlent manifestement de votre obsession de gagner du temps et de décharger les juges de certaines tâches. Mais cette simplification, outre qu’elle affaiblit les droits de la défense, puisque l’avocat n’interviendra plus, risque de conduire à une justice à la sauvette, où le travail du juge sera de plus en plus accompli par le parquet et celui du parquet transmis aux officiers de police judiciaire. Ce glissement est condamnable car il suffirait de changer subrepticement les seuils ou le montant des peines par exemple, pour en arriver à une justice rendue sans le moindre débat. On met le doigt dans un engrenage qui éloignera l’avocat du justiciable et risque de se révéler contraire à nos principes républicains.

Bref, ce projet de loi ne résulte pas d’une réflexion profonde sur les moyens d’améliorer le fonctionnement de la justice au quotidien, mais d’une conception toujours plus répressive où les textes se succèdent sans autre motivation que de répondre à des peurs habilement suscitées. Comme les moyens ne suivent pas, c’est la question du fonctionnement de notre système judiciaire qui se pose : à moyens constants, comment faire appliquer des lois trop nombreuses et mal évaluées ? La réponse n’est pas dans la réforme et la simplification des procédures, elle appelle des réflexions de fond.

M. Philippe Houillon. Je ne suis pas sûr de posséder toutes les qualités intellectuelles nécessaires pour appréhender un texte aussi technique. La juridiction de proximité est supprimée. Les juges de proximité, eux, ne le sont pas, mais à défaut de renouvellement, ils vont sans doute s’éteindre au bout de sept ans de mandat. Avez-vous procédé à une étude d’impact ? Les juges d’instance les considèrent en effet comme très utiles pour juger les petits litiges. Par ailleurs, dès lors que le mécanisme de l’injonction de payer peut être utilisé devant les TGI, qu’en est-il de la postulation ? J’ai cru comprendre qu’elle était prévue en cas d’opposition, mais rien n’est précisé quant à la présentation de la requête.

Vous préconisez le maintien de la suppression de l’article 13, mais une autre disposition rend obligatoire une tentative préalable de médiation familiale, à peine d’irrecevabilité de la demande, avant de saisir le juge de mesures modificatives – sous réserve d’exceptions cependant, lorsque cette tentative repousserait la réponse au-delà d’un délai raisonnable… Tout cela est un peu flou. Comment régler précisément la procédure, sachant que la médiation familiale suppose l’accord des deux parties mais que sans cette tentative, la demande est frappée d’irrecevabilité ?

Par ailleurs, la CRPC va pouvoir s’étendre à l’ensemble des délits, y compris financiers. Si j’ai bien compris, dans l’hypothèse où la personne mise en examen reconnaîtrait la réalité du délit et accepterait la qualification pénale retenue par le juge d’instruction, il serait possible de renvoyer au procureur de la République qui mettrait en œuvre une CRPC.

Enfin, notre président proposera d’excellents amendements sur la réforme du code des juridictions financières, mais je n’ai pas eu le temps d’en prendre entièrement connaissance. Ils réforment la matière de manière substantielle, bien que ce ne soit pas vraiment le sujet du texte qui nous occupe. Qu’en pense le rapporteur ? S’il s’agit d’une vraie réforme, peut-être faut-il plus de temps pour les examiner.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Ce sont des dispositions que la Commission connaît et a déjà votées précédemment.

M. Michel Hunault. De nombreuses interrogations ont déjà été exprimées sur la suppression des juges de proximité. Y avait-il urgence, alors que tout le monde s’accorde sur leur utilité ? Cette décision est-elle fondée sur des éléments précis ou résulte-t-elle plutôt d’une défiance à l’égard de ce qui fonctionne ? Par ailleurs, je vous informe que je vais retirer les amendements visant les experts judiciaires que j’allais vous présenter au nom de M. Jardé, car il a changé de position. Mais sur les juges de proximité, après examen au Sénat, le texte est encore moins clair qu’avant.

M. Jérôme Lambert. Voici un texte fourre-tout, très compliqué, qui balaye une large palette de sujets – bref, particulièrement difficile à examiner. On y trouve des choses intéressantes et d’autres qui sont critiquables. Parmi les points positifs, l’article 14 sur la convention d’honoraires conclue entre l’avocat et son client en matière de divorce, qui clarifiera bien les choses. En revanche, la suppression des juges de proximité, après celle de plus de deux cents tribunaux d’instance, sera un nouveau signe négatif pour nos compatriotes. Cela suppose des explications, voire des corrections. La justice de proximité paraissait devoir être une sorte de palliatif, bien qu’incomplet, à la disparition des tribunaux d’instance. Ce deuxième étage de la fusée continue d’éloigner la justice de nos concitoyens.

M. Jean-Pierre Schosteck. Je m’interroge moi aussi sur la suppression des juges de proximité, qui se sont bien développés malgré les réticences initiales. Quelle en est la raison ?

M. le rapporteur. La suppression des juridictions de proximité soulève un certain émoi – mais il ne s’agit que des juridictions, pas des juges. C’est une préconisation du rapport Guinchard. La commission sur la répartition des contentieux a en effet estimé que ce nouvel ordre de juridiction avait compliqué l’organisation judiciaire en matière civile, « conduisant à des situations qualifiées par plusieurs auteurs d’ubuesques et de kafkaïennes – en particulier lorsqu’en l’absence de juge de proximité, ses fonctions sont exercées par un juge d’instance… » Elle préconise de donner aux juges de proximité des attributions de nature à les intégrer véritablement dans le fonctionnement de la justice de première instance. Dans notre dispositif, les juges de proximité élisent domicile au tribunal de grande instance comme assesseurs et peuvent connaître de la procédure d’injonction de payer, sauf opposition. Certes, comme l’a souligné M. Perben, des problèmes de coordination peuvent se poser avec les nouveaux assesseurs citoyens. La coordination reste parfois une notion philosophique… Mais en tout état de cause, en formation collégiale, les juges citoyens ne peuvent siéger avec les juges de proximité. Ceux-ci renaissent de leurs cendres dans le contexte de la formation collégiale du TGI alors que l’Association nationale des juges d’instance n’était pas particulièrement convaincue par le dispositif proposé par le Sénat.

Pour ce qui est de la postulation en matière d’injonction de payer devant le TGI, elle est obligatoire en cas d’opposition. En revanche, l’injonction de payer pourra être déposée avec les pièces nécessaires par le créancier lui-même, dans un souci de rapidité et de coût, ainsi que par les huissiers de justice ou tout autre mandataire – à titre personnel, les sociétés de recouvrement ne me paraissent pas offrir en la matière les mêmes garanties que l’huissier ou l’avocat. Quant à la médiation familiale obligatoire, le texte prévoit une exception pour les cas où elle empêcherait que la décision soit rendue avec la rapidité attendue. C’est une mesure d’expérimentation prévue pour trois années seulement.

La CRPC est effectivement étendue à l’ensemble des délits, sauf atteintes aux personnes, menaces et agressions sexuelles. La nouveauté réside dans le fait qu’elle pourra être utilisée à l’issue d’une instruction : si les faits sont parfaitement établis et relativement simples et si la victime est d’accord, le juge d’instruction pourra renvoyer le dossier au procureur de la République. Quant à l’ordonnance pénale, son succès a été souligné par le rapport Guinchard et l’extension de son champ est une évolution nécessaire. Elle s’accompagne d’une liste d’exceptions qui constitue une soupape de sécurité.

Enfin, pour ce qui est des pôles spécialisés en matière d’accidents collectifs, le texte réussit à concilier deux éléments primordiaux : la proximité de la juridiction qui doit traiter de ces affaires et la technicité qui les caractérise. Il n’y aura pas qu’un pôle spécialisé : le TGI concerné aura compétence territoriale sur plusieurs cours d’appel, mais la notion de proximité demeure.

*

* *

La Commission passe ensuite à l’examen des articles.

EXAMEN DES ARTICLES

Chapitre Ier

Suppression de la juridiction de proximité et maintien de juges de proximité

Article 1er

(Chapitre Ier bis du titre II du livre Ier [nouveau], art. L. 121-5 à L. 121-8 [nouveaux], L. 212-3-1 [nouveau], L. 212-4, L. 221-10, L. 222-1-1 [nouveau], L. 223-1, L. 532-15-2 [nouveau], L. 552-8, L. 562-8, titre III du livre II, section 2 du chapitre II du titre III du livre V, section 3 du chapitre II du titre V du livre V, section 3 du chapitre II du titre VI du livre V du code de l’organisation judiciaire ; art. 521, 522-1, 522-2, 523 et 523-1 du code de procédure pénale ; art. 41-18 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958)


Suppression des juridictions de proximité et nouvelles missions confiées aux juges de proximité, désormais rattachés aux tribunaux de grande instance

Le présent article porte suppression des juridictions de proximité, tout en maintenant les juges de proximité, désormais rattachés aux tribunaux de grande instance et dont les missions sont redéfinies.

Les compétences actuelles de la juridiction de proximité

La juridiction de proximité a été créée par la loi d’orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 afin de statuer, à juge unique, sur les petits litiges de la vie quotidienne, tant en matière civile que pénale. Ce dispositif a par la suite été complété par la loi organique du 26 février 2003 relative aux juges de proximité et par la loi du 26 janvier 2005 relative aux compétences du tribunal d’instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance.

● En l’état actuel du droit, en matière civile, la juridiction de proximité est compétente dans trois domaines :

—  les actions personnelles ou mobilières d’une valeur maximale de 4 000 euros (24) (le juge de proximité statue alors en dernier ressort et sa décision ne peut faire l’objet que d’un pourvoi en cassation, en application des articles L. 231-3 et R. 231-3 du code de l’organisation judiciaire) ;

—  les demandes indéterminées ayant pour origine l’exécution d’une obligation dont le montant n’excède pas 4 000 euros (la décision du juge de proximité est alors susceptible d’appel) ;

—  les injonctions de payer et de faire, dès lors que le montant en jeu n’excède pas 4 000 euros.

● En matière pénale, la juridiction de proximité est compétente pour statuer sur les quatre premières classes de contravention (article 521 du code de procédure pénale), hormis les contraventions de la quatrième classe pour diffamation ou injure publique, pour lesquels le tribunal de police demeure compétent (article R. 41-11 du code de procédure pénale).

Les requêtes en validation des compositions pénale peuvent, selon la nature de la contravention, être portées devant la juridiction de proximité, le président du tribunal de grande instance pouvant même déléguer au juge de proximité la validation de l’ensemble des compositions pénales contraventionnelles du ressort (article 41-3 du code de procédure pénale).

Enfin, depuis la loi du 26 janvier 2005 précitée, le président du tribunal de grande instance peut désigner des juges de proximité de son ressort pour siéger en qualité d’assesseurs au sein de la formation collégiale du tribunal correctionnel.

Selon les éléments d’information transmis par l’Association nationale des juges de proximité, le nombre d’affaires civiles traitées par la juridiction de proximité et terminées au cours de l’année 2009 s’est élevé à près de 104 000, soit 22,80 % du contentieux cumulé de l’instance et de la juridiction de proximité, hors référés. Au cours de la même année, les juges de proximité ont par ailleurs rendu plus de 347 000 décisions en matière pénale (contraventions des quatre premières classes).

Le présent article reprend largement les préconisations du rapport de la commission sur la répartition des contentieux présidée par M. Serge Guinchard (25), dont les propositions nos 1 et 22 tendaient à intégrer les juridictions de proximité au sein des tribunaux de grande instance, tout en maintenant les juges de proximité appelés à exercer de nouvelles fonctions au sein des tribunaux de grande instance et des tribunaux d’instance.

Dans son rapport, la commission avait en effet estimé que « l’institution d’un nouvel ordre de juridiction a considérablement compliqué l’organisation judiciaire en matière civile et conduit à des situations que plusieurs auteurs ont pu qualifier d’ubuesques ou de kafkaïennes, notamment lorsqu’en absence de juge de proximité, les fonctions de ce dernier sont exercées par un juge d’instance » (26). Elle avait dès lors préconisé le redéploiement des juges de proximité « vers des attributions qui leur permettraient une véritable intégration dans le fonctionnement de la justice judiciaire de première instance ».

Les juges de proximité

Les juges de proximité sont nommés pour sept ans ; sans être membres du corps judiciaire, ils sont néanmoins soumis au statut de la magistrature, sont inamovibles, prêtent serment et relèvent en matière disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature. Ils sont évalués par le Premier président de la cour d’appel dont ils relèvent, après avis du juge chargé de l’administration et de la direction du tribunal d’instance auquel ils sont rattachés.

L’article 41-17 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature précise que peuvent être nommés juges de proximité :

—  les anciens magistrats de l’ordre judiciaire et de l’ordre administratif ;

—  les personnes, âgées de trente-cinq ans au moins, que leur compétence et leur expérience qualifient pour exercer ces fonctions (notamment les membres ou anciens membres des professions libérales juridiques et judiciaires justifiant de quatre années au moins dexercice professionnel dans le domaine juridique) ;

—  d’anciens fonctionnaires des services judiciaires des catégories A et B, que leur expérience qualifie pour l’exercice des fonctions judiciaires ;

—  les conciliateurs de justice ayant exercé leurs fonctions pendant au moins cinq ans.

La formation initiale des juges de proximité comprend, d’une part, lors du recrutement, deux jours d’information et de formation à Paris, suivis de dix jours de formation à l’École Nationale de la Magistrature à Paris, ainsi que, depuis la loi organique n° 2007-287 du 5 mars 2007 relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats, un stage probatoire obligatoire en juridiction (27) (article 41-19 de l’ordonnance du 22 décembre 1958).

La formation continue, réformée par le décret n° 2007-17 du 4 janvier 2007, est obligatoire pour tout juge de proximité en exercice, à raison de cinq jours par an pendant les trois premières années, et comprend un total maximum de trente-cinq jours sur la durée de ses fonctions.

Dans sa décision n° 2003-466 DC du 20 février 2005 portant sur la loi organique relative aux juges de proximité, le Conseil constitutionnel a jugé que « si les fonctions de magistrat de l’ordre judiciaire doivent en principe être exercées par des personnes qui entendent consacrer leur vie professionnelle à la carrière judiciaire, la Constitution ne fait pas obstacle à ce que, pour une part limitée, des fonctions normalement réservées à des magistrats de carrière puissent être exercées à titre temporaire par des personnes qui n’entendent pas pour autant embrasser la carrière judiciaire ».

Selon les éléments d’information transmis à votre rapporteur par la Chancellerie, en mai 2011, on comptait 643 juges de proximité en exercice, dont 44 % sont des juristes titulaires d’un niveau Bac + 4 ayant au moins quatre années d’expérience juridique ; 41 % appartiennent aux professions libérales juridiques et judiciaires ; 8 % sont d’anciens magistrats de l’ordre judiciaire ou administratif.

Les juges de proximité exercent leurs fonctions à temps partiel et perçoivent une indemnité de vacation. La masse salariale des juges de proximité s’est élevée en 2010 à environ 7,3 millions d’euros.

Compte tenu de la nécessité de remplacer les juges de proximité arrivés au terme de leur mandant de 7 ans (ils seront 140 en 2010-2011 et 205 en 2012), le ministère de la justice et des libertés poursuit le recrutement de nouveaux juges de proximité : au 1er février 2011, 206 candidats étaient en stage probatoire.

Si le Sénat n’a pas remis en cause la suppression de la juridiction de proximité et le rattachement des juges de proximité au tribunal de grande instance, il a en revanche modifié les dispositions relatives aux nouvelles attributions juridictionnelles de ces derniers en maintenant, contre l’avis du Gouvernement, leur compétence comme juge unique sur les litiges d’un montant maximal de 4 000 euros.

1. L’organisation du service des juges de proximité et la définition des nouvelles missions qui leur sont confiées

Le du I du présent article insère un nouveau chapitre Ier bis au sein du titre II – relatif aux règles générales d’organisation et de fonctionnement – du livre Ier – relatif aux dispositions communes aux juridictions judiciaires – du code de l’organisation judiciaire.

Ce chapitre nouveau, consacré spécifiquement aux juges de proximité, est composé de quatre nouveaux articles L. 121-5 à L. 121-8 précisant les modalités d’organisation du service des juges de proximité, ainsi que les règles de répartition de ces juges dans les différents services dans lesquels ils peuvent exercer leurs fonctions, respectivement par le président du tribunal de grande instance et le magistrat chargé de la direction et de l’administration d’un tribunal d’instance.

Le nouvel article L. 121-5 prévoit le rattachement des juges de proximité au tribunal de grande instance : il dispose que le service des juges de proximité est fixé conformément aux dispositions du nouveau chapitre Ier bis, en précisant que ces juges sont appelés à exercer des fonctions de juge d’un tribunal de grande instance et à être chargés de fonctions juridictionnelles dans un tribunal d’instance.

Les nouveaux articles L. 121-6 et L. 121-7 définissent respectivement la compétence du président du tribunal de grande instance et du magistrat chargé de la direction et de l’administration du tribunal d’instance pour organiser le service des juges de proximité :

—  le président du tribunal de grande instance sera chargé de répartir chaque année les juges de proximité dans les différents services de la juridiction auxquels ils peuvent participer, en tenant compte de leurs fonctions au tribunal d’instance à l’activité duquel ils concourent ;

—  le magistrat chargé de la direction et de l’administration du tribunal d’instance devra quant à lui organiser chaque année, par ordonnance, le service dont les juges de proximité sont chargés au sein de ce tribunal, en tenant compte de celui auquel ils sont astreints au tribunal de grande instance.

Enfin, le nouvel article L. 121-8 renvoie à un décret en Conseil d’État le soin de fixer les conditions d’application du nouveau chapitre Ier bis. Ce décret devra notamment préciser les conditions dans lesquelles la répartition des juges de proximité peut être modifiée en cours d’année.

Initialement, le du I du présent article réécrivait l’article L. 212-3 du même code qui, dans sa rédaction actuelle, se borne à préciser que la formation collégiale du tribunal de grande instance « se compose d’un président et de plusieurs assesseurs ».

Votre rapporteur a jugé plus clair de laisser inchangé l’article L. 212-3 et d’insérer à sa suite un nouvel article L. 212-3-1 relatif aux juges de proximité, précisant d’une part que ceux-ci « peuvent être appelés à siéger dans cette formation », consacrant ainsi leur rôle d’assesseurs au sein de la formation collégiale du tribunal de grande instance, et d’autre part qu’ils pourront désormais exercer de nouvelles fonctions en matière civile, à savoir statuer sur requête en injonction de payer, sauf sur opposition (28), et procéder à certaines mesures d’instruction consistant à se transporter sur les lieux à l’occasion des vérifications personnelles du juge, à entendre les parties à l’occasion de leur comparution personnelle et à entendre les témoins à l’occasion d’une enquête. 

Le du I modifie le dernier alinéa de l’article L. 212-4 du code de l’organisation judiciaire afin d’étendre à la matière civile l’obligation pour la formation de jugement du tribunal de grande instance de comporter une majorité de juges professionnels. Dans sa rédaction actuelle, cet article précise que la formation de jugement du tribunal de grande instance ne peut comprendre, en matière pénale, une majorité de juges non professionnels. Rappelons que dans sa décision n° 2004-510 DC du 20 janvier 2005 sur la loi relative aux compétences du tribunal d’instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance, le Conseil constitutionnel avait estimé qu’en application de l’article 66 de la Constitution, le pouvoir de prononcer des mesures privatives de liberté ne pouvait être confié à une juridiction qui ne serait composée que de juges non professionnels et que « s’agissant des formations correctionnelles de droit commun, la proportion des juges non professionnels doit rester minoritaire ».

Tirant la conséquence de l’ouverture de la fonction d’assesseurs civils aux juges de proximité, juges non professionnels, le présent 3° supprime de l’article L. 212-4 du code de l’organisation judiciaire les termes « en matière pénale ».

Le bis du I était issu de l’adoption par le Sénat, en séance publique, de deux amendements déposés respectivement par MM. Michel et Bockel et adoptés avec l’avis favorable de la commission des Lois mais contre l’avis du Gouvernement : il visait à maintenir les compétences des juges de proximité pour le « petit contentieux civil » impliquant des montants inférieurs à 4 000 euros (29). Le rapporteur au nom de la commission des Lois du Sénat, Yves Détraigne, a estimé que la suppression de cette compétence aujourd’hui dévolue aux juges de proximité impliquerait, en compensation, le recrutement d’environ soixante équivalents temps plein de magistrats dans les tribunaux d’instance. En l’absence de telles perspectives de recrutement, il a jugé plus raisonnable de maintenir les compétences actuelles des juges de proximité en la matière, afin d’éviter un fort accroissement du délai de traitement des dossiers par les juridictions, aux détriments des justiciables.

Votre rapporteur s’est interrogé sur la question du maintien du 3° bis introduit par le Sénat.

Il apparaît tout d’abord que cette disposition ne consacre pas le maintien de la situation actuelle, puisqu’elle confierait des compétences aux juges de proximité pour statuer à juge unique au sein du tribunal d’instance et non plus au sein d’une juridiction distincte. Il n’apparaît pas certain à votre rapporteur qu’une telle situation soit de nature à renforcer la lisibilité de notre organisation judiciaire pour les justiciables, notamment lorsqu’ils seront confrontés à des renvois d’audience pour avoir saisi le mauvais juge au sein d’une même juridiction.

Sur un plan pratique, de la même manière qu’aujourd’hui, en l’absence de juge de proximité au sein d’un tribunal d’instance, il reviendra au juge d’instance d’assumer l’ensemble du contentieux civil. Certains magistrats entendus par votre rapporteur ont à ce sujet craint que le rattachement des juges de proximité au tribunal de grande instance ne conduise les présidents de TGI à les affecter prioritairement comme assesseurs, au pénal comme au civil, ne leur laissant qu’un temps résiduel à consacrer à leurs missions au sein du tribunal d’instance, ce déséquilibre étant accentué par le fait que le nombre de juges de proximité a tendance à diminuer.

Votre rapporteur juge peu cohérent de confier au juge de proximité la compétence pour statuer sur le contentieux civil inférieur à 4 000 euros, d’exclure leur compétence pour les contentieux impliquant des montants de 4 000 à 10 000 euros et de leur confier une compétence, au sein d’une collégialité, pour les contentieux supérieurs à 10 000 euros.

Pour toutes ces raisons, votre rapporteur a proposé la suppression du 3° bis du présent article ; la Commission a adopté son amendement.

Le du I du présent article supprime de l’article L. 221-10 du code de l’organisation judiciaire la référence aux seules contraventions de la cinquième classe s’agissant des compétences du tribunal de police : désormais, le tribunal de police sera compétent pour connaître de l’ensemble des contraventions. Cette mesure est la contrepartie de la suppression de la juridiction de proximité, jusqu’ici compétente pour les contraventions des quatre premières classes. Il est à noter que le du II du présent article prévoit, pour le jugement des contraventions des quatre premières classes, que le tribunal de police serait désormais composé d’un juge de proximité ou, à défaut, d’un juge du tribunal d’instance.

Le du I insère après l’article L. 222-1 du même code, au sein du chapitre relatif au service juridictionnel du tribunal d’instance, un nouvel article L. 222-1-1 précisant que « le juge de proximité peut statuer sur requête en injonction de payer, sauf sur opposition », disposition miroir de celle qui figurera désormais à l’article L. 212-3 dans le cadre du tribunal de grande instance (cf. 2° du I). Le projet de loi prévoit ainsi que l’intégralité des requêtes en injonction de payer, sauf opposition, pourront être désormais confiées aux juges de proximité.

Votre rapporteur note que le maintien d’une telle disposition était incohérent avec le rétablissement de la compétence des juges de proximité pour le petit contentieux civil, le juge de proximité retrouvant la plénitude de sa compétence pour statuer sur requête en injonction de payer, y compris sur opposition. La suppression du 3° bis redonne en revanche tout son sens au présent 5°.

L’article L. 223-1 du même code relevant des dispositions relatives au tribunal d’instance particulières aux départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, est modifié par le du I du présent article afin d’en simplifier la rédaction : les dispositions du premier et du troisième alinéas sont fusionnées, si bien qu’il est désormais clairement précisé que le tribunal d’instance connaît de manière exclusive, en matière commerciale comme patrimoniale, de toutes actions réelles et immobilières jusqu’à une valeur de 10 000 euros. Le second alinéa est supprimé, qui fondait la compétence exclusive du tribunal d’instance en matière d’actions ayant pour origine l’exécution d’une obligation d’un montant compris entre 4 000 euros et 10 000 euros. Cette disposition a été réécrite par votre commission des Lois afin de corriger une erreur de rédaction qui aurait pu être interprétée comme faisant perdre aux tribunaux d’instance d’Alsace-Moselle leur compétence exclusive en matière d’actions personnelles ou mobilières d’une valeur inférieure à 10 000 euros, ainsi que pour les demandes indéterminées ayant pour origine l’exécution d’une obligation dont le montant est inférieur à 10 000 euros.

Les àdu I de l’article traitent de l’application outre-mer des nouvelles dispositions introduites par le présent article :

—  l’article L. 222-1-1 qui permet aux juges de proximité de statuer au sein du tribunal d’instance sur requête en injonction de payer, sauf sur opposition, est rendu applicable à Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle Calédonie.

—  la nouvelle rédaction de l’article L. 212-4 relatif à la composition des formations de jugement des tribunaux de grande instance – cet article prévoit une majorité de juges professionnels dans les formations collégiales, en matière civile comme pénale - est rendue applicable en Polynésie française et en Nouvelle Calédonie.

Le II du présent article modifie les articles 521 et 523 du code de procédure pénale.

Dans sa rédaction actuelle, l’article 521 établit la ligne de partage des compétences entre tribunal de police et juridiction de proximité en matière de jugement des contraventions, le premier connaissant des contraventions de la seule cinquième classe, les contraventions des quatre premières classes relevant de la compétence de la juridiction de proximité.

Le du II du présent article réécrit bien plus simplement l’article 521, par coordination avec la suppression de la juridiction de proximité, en confiant l’intégralité des contraventions au tribunal de police.

Le du II complète quant à lui l’article 523 relatif à la composition du tribunal de police – qui précise que « le tribunal de police est constitué par le juge du tribunal d’instance, un officier du ministère public (…) et un greffier » - par un alinéa précisant que, lorsqu’il connaît des contraventions des quatre premières classes, le tribunal de police est « constitué par un juge de proximité et à défaut par un juge du tribunal d’instance ».

Il continue d’être renvoyé à un décret en Conseil d’État pour la définition de la liste de contraventions des quatre premières classes ne relevant pas de la compétence du juge de proximité.

Votre rapporteur note qu’il était en tout état de cause impossible de confier les contraventions de la cinquième classe aux juges de proximité : dans sa décision du 20 janvier 2005 (30), le Conseil constitutionnel avait en effet considéré que ces contraventions « sont les plus graves, les plus complexes et les seules susceptibles de faire l’objet d’une inscription au casier judiciaire et d’être prises en compte pour retenir l’état de récidive ; que, de ce fait, la part attribuée à la juridiction de proximité doit être regardée comme limitée par rapport à l’activité des tribunaux de police ».

2. La suppression de la juridiction de proximité

Le III du présent article abroge une série de dispositions législatives relatives aux juridictions de proximité :

—  Il abroge le titre III du livre II du code de l’organisation judiciaire, relatif à la juridiction de proximité, comprenant les articles L. 231-1 à L. 232-3 qui instituent la juridiction de proximité, en définissent les compétences, tant civiles que pénales, et précisent les règles relatives à son organisation et son fonctionnement ;

—  Au sein du livre V relatif aux dispositions spécifiquement applicables outre-mer, il abroge la section 2 du chapitre II du titre III (articles L. 532-19 à L. 532-24 relatifs à la juridiction de proximité à Wallis-et-Futuna), la section 3 du chapitre II du titre V (articles L. 552-13 à L. 552-18 relatifs à la juridiction de proximité en Polynésie française) et la section 3 du chapitre II du titre VI (articles L. 562-29 à L. 562-34 relatifs à la juridiction de proximité en Nouvelle-Calédonie. Dans le texte initial était également abrogée la section 3 du chapitre II du titre II (articles L. 522-28 à L. 522-29-1 relatifs à la juridiction de proximité à Mayotte), mais le Sénat, à l’initiative de sa commission des Lois, a supprimé l’alinéa correspondant en raison de la publication de l’ordonnance n° 2011-337 du 29 mars 2011 modifiant l’organisation judiciaire à Mayotte qui a d’ores et déjà procédé à une abrogation de l’ensemble du titre II du livre V du code de l’organisation judiciaire (3° de l’article 1er de l’ordonnance).

—  Sont également abrogés trois articles du code de procédure pénale, issus de la loi n° 2005-47 du 26 janvier 2005 relative aux compétences du tribunal d’instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance et figurant au sein du chapitre Ier du titre III du livre II de la partie législative du code, intitulé « De la compétence du tribunal de police et de la juridiction de proximité », dont il convenait en conséquence de modifier l’intitulé (du III) . Sont ainsi abrogés l’article 522-1, relatif aux ressorts territoriaux de compétence des juridictions de proximité, l’article 522-2, relatif aux renvois d’affaires pour lesquelles la juridiction de proximité ou le tribunal de police se déclareraient incompétents et l’article 523-1, relatif à la constitution de la juridiction de proximité. Ne subsisterait dès lors plus dans ce chapitre que l’article 523, modifié par le 2° du II du présent article.

—  Est abrogé l’article 41-18 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature qui dispose que « le magistrat du siège du tribunal de grande instance chargé de l’administration du tribunal d’instance organise l’activité et les services de la juridiction de proximité » et précise que ce magistrat « fixe par une ordonnance annuelle la répartition des juges de proximité dans les différents services de la juridiction ». Une telle abrogation par une loi simple ne présente pas de difficulté car le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2003-466 DC du 20 février 2003, a jugé que l’article 41-18 n’avait pas le caractère d’une disposition organique (31). Sur le fond, cette disposition est remplacée par les nouveaux articles L. 121-5 et suivants du code de l’organisation judiciaire (cfdu I du présent article).

Votre rapporteur note que d’autres articles de l’ordonnance, de nature organique, devront également être modifiés, notamment l’article 41-22 qui précise que les membres des professions libérales juridiques et judiciaires réglementées peuvent exercer des fonctions de juge de proximité dans le ressort du tribunal de grande instance où ils ont leur domicile professionnel, mais qu’ils « ne peuvent effectuer aucun acte de leur profession dans le ressort de la juridiction de proximité à laquelle ils sont affectés ».

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* *

La Commission adopte successivement l’amendement rédactionnel CL 65 du rapporteur et son amendement CL 84 qui supprime le 3° bis de l’article.

Elle examine les amendements identiques CL 16 de M. Jean-Michel Clément et CL 28 de M. Michel Hunault.

M. Jean-Michel Clément. La rédaction issue du Sénat pose un important problème technique.

M. Michel Hunault. Le rapporteur vient de confirmer qu’en cas d’opposition à une injonction de payer, la postulation sera obligatoire. Vous rendez-vous compte du public visé, et des conséquences financières de cette disposition ? Les juges de proximité ont souligné le coût aberrant que cela induit pour le justiciable. Je vous demande de revenir sur la décision du Sénat, ou au moins d’accepter nos amendements de cohérence.

M. le rapporteur. Mais ils ne sont plus cohérents avec la suppression du dispositif ajouté par le Sénat que nous venons de voter.

La Commission rejette les amendements identiques.

Elle est saisie de l’amendement CL 85 du rapporteur.

M. le rapporteur. La rédaction actuelle ampute les tribunaux d’instance du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle d’une partie de leurs compétences. Il faut réparer cette erreur.

La Commission adopte l’amendement.

Elle adopte aussi l’amendement de cohérence CL 86 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article premier modifié.

Article 2

(art. L. 123-1, L. 533-1, L. 553-1 et L. 563-1 du code de l’organisation judiciaire ; art. 39, 41-3, 44, 44-1, 45, 46, 47, 48, 80, 178, 179-1, 180, 213, 525, 528, 528-2, 529-5-1, 529-11, 530-2, 531, 533, 535, 538, 539, 540, 541, 542, 543, 544, 546, 549, 658, 677, 678, 705, 706-71, 706-76, 706-109, 706-134 et 708 du code de procédure pénale ; art. L. 121-3 du code de la route ; art. 1018 A du code général des impôts ; art. 21 de l’ordonnance du 2 février 1945 ; art 2 de la loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007)


Suppression de multiples références aux juridictions de proximité
dans divers textes

Le présent article assure des coordinations dans de très nombreux articles qui, au sein de divers codes et textes législatifs, font référence à la juridiction de proximité. Il s’agit selon les cas, soit de supprimer purement et simplement la référence à la juridiction de proximité, soit, en matière pénale, de lui substituer une référence au tribunal de police.

1. Suppression de diverses références aux juridictions de proximité

La référence à la juridiction de proximité est purement et simplement supprimée d’articles établissant une liste de juridictions ou leur conférant certaines compétences.

Au sein du code de l’organisation judiciaire sont supprimées toutes les occurrences qui n’étaient pas supprimées ou réécrites par d’autres articles du projet de loi : rappelons que l’article 1er du projet de loi abroge les articles L. 231-1 à L. 232-3 (titre III du livre II), ainsi que les articles L. 522-28 à L. 522-29-1, L. 532-19 à L. 532-24, L. 552-13 à L. 552-18 et L. 562-29 à L. 562-34 ; l’article 3 quant à lui réécrit l’article L. 221-7 qui, dans sa rédaction actuelle, fait référence aux compétences de la juridiction de proximité en matière d’injonction de payer.

De la même manière, de nombreux articles du code de procédure pénale sont modifiés afin de supprimer la référence à la ou aux juridictions de proximité, sous des formes diverses. À noter que l’article 521 est réécrit par l’article 1er du projet de loi qui, par ailleurs, abroge les articles 522-1, 522-2 et 523-1.

Enfin, l’article 2 supprime la référence aux juridictions de proximité dans d’autres textes qui les mentionnent de manière plus sporadique : le dernier alinéa de l’article 21 de l’ordonnance du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante - relatif aux compétences des juridictions de proximité en matière de contraventions de police des autres premières classes commises par des mineurs -, l’article 1018 A du code général des impôts – qui fixe le montant du droit fixe de procédure dû par toute personne condamnée par une juridiction pénale et dont le 2° précise aujourd’hui que ce montant est de 22 euros pour les décisions des juridictions de proximité – et l’article L. 121-3 du code de la route – qui fait référence à la juridiction de proximité pour le jugement de certaines contraventions.

2. Remplacement de certaines références aux juridictions de proximité par une référence au tribunal de police

Au sein du code de procédure pénale, le présent article substitue une référence au tribunal de police à la mention de la juridiction de proximité dès lors qu’il s’agit de viser la compétence pour connaître des contraventions des quatre premières classes.

Est ainsi notamment modifié l’article 41-3 du code de procédure pénale ( du XX) qui rend la procédure de composition pénale applicable aux contraventions et précise quelle juridiction connaît de la requête en validation de la composition pénale : le présent article supprime la référence au « juge de la juridiction de proximité », la requête devant désormais être portée devant le juge compétent du tribunal de police, hormis les cas de désignation du juge de proximité par le président du tribunal.

Est également modifié l’article 44-1 du code de procédure pénale ( du XX) qui permet au maire dont la commune a connu un préjudice sur ses biens de proposer au contrevenant une transaction consistant en la réparation de ce préjudice, à la condition que l’action publique n’ait pas encore été mise en mouvement. La transaction proposée par le maire et acceptée par le contrevenant doit alors être homologuée par le procureur de la République. La transaction peut toutefois également consister en l’exécution, au profit de la commune, d’un travail non rémunéré pendant une durée maximale de trente heures. Dans ce cas, elle doit être homologuée, selon la nature de la contravention, par le juge du tribunal de police ou par le juge de la juridiction de proximité. Le présent article remplace cette double compétence par une référence au « juge compétent du tribunal de police ».

L’article 525 du code de procédure pénale, relatif à la procédure applicable en cas de mise en œuvre par le ministère public d’une procédure simplifiée de jugement d’une contravention de police est également modifié par le présent article. Dans sa rédaction actuelle, il dispose que le ministère public communique soit au tribunal de police soit à la juridiction de proximité le dossier de la procédure ainsi que ses réquisitions et que le juge, hormis les cas où il estime nécessaire d’organiser un débat public, statue par ordonnance pénale. Le présent article ( du XX) supprime la référence à la juridiction de proximité et la remplace par « le juge compétent du tribunal de police ».

Le Sénat, à l’initiative de sa commission des Lois, a complété le dispositif par un 5° bis modifiant l’article 529-5-1 du code de procédure pénale relatif aux compétences du parquet en matière de d’établissement des titres exécutoires de certaines amendes forfaitaires majorées en cas de non-paiement des amendes dues dans le cadre de contraventions des quatre premières classes à la police des services publics de transports ferroviaires et des services de transports publics de personnes. Dans sa rédaction actuelle, l’article vise les « officiers du ministère public près d’une ou plusieurs juridictions de proximité » ; le présent 5° bis substitue à cette référence celle des tribunaux de police.

À l’initiative de sa commission des Lois, le Sénat a, par coordination, modifié l’article 2 de la loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit qui faisait référence à la juridiction de proximité parmi l’ensemble des juridictions devant lesquelles les parties peuvent se faire assister ou représenter par leur concubin ou la personne avec laquelle elles ont conclu un pacte civil de solidarité (XIX bis).

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La Commission adopte l’amendement de précision CL 87 du rapporteur.

Elle adopte l’article 2 modifié.

Chapitre Ier bis (nouveau)

Dispositions de simplification de la procédure de saisie des rémunérations

Article 2 bis (nouveau)

(art. L. 3252-3, L. 3252-4, L. 3252-8, et L. 3252-10 du code du travail)


Amélioration de la procédure de saisie des rémunérations

Le présent article additionnel, qui s’inscrit dans un nouveau chapitre Ier bis, a été introduit par le Gouvernement afin de simplifier la procédure de saisie des rémunérations. Lors de l’examen du texte au Sénat, le 14 avril 2011, le garde des Sceaux s’était engagé à examiner la question à l’occasion du débat d’un amendement du sénateur André Reichardt, qui visait à déléguer aux huissiers de justice la notification de la saisie sur rémunération, de l’encaissement des sommes dues et de leur répartition entre créanciers. Cette dernière option aurait engendré une augmentation des coûts à la charge des justiciables de l’ordre de 10 % sur cinq ans, ce qui a conduit l’exécutif à privilégier une voie alternative, consistant à améliorer les règles en vigueur aux articles L. 3252-1 à L. 3252-13 du code du travail.

Les mesures prévues à cet article visent principalement à renforcer l’effectivité des répartitions en saisie des rémunérations et à diminuer la durée des procédures.

Il est patent que, depuis la généralisation du revenu de solidarité active (RSA) par la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008, la procédure de la saisie des rémunérations a perdu de son intérêt pour les créanciers. Par l’effet d’une erreur de coordination, il est doublement tenu compte de la composition du foyer du débiteur. En effet, en application de l’article L. 3252-3 du code du travail, il est laissé au débiteur faisant l’objet d’une saisie de ses rémunérations une fraction insaisissable. Alors que cette fraction était fixée par référence au revenu minimum d’insertion pour un allocataire, la loi n° 2008-1249 y a substitué une référence variable : le RSA applicable au foyer du débiteur. Il est proposé de revenir à une référence fixe (I).

D’autre part, afin d’optimiser la procédure, il est envisagé de ne plus prévoir, à l’article L. 3252-4 du code du travail, que c’est le juge qui fixe la quotité saisissable lorsqu’il y a plusieurs employeurs, dans la mesure où le greffe, qui dispose du logiciel adéquat, peut procéder à cette formalité et en avertir les tiers saisis concernés (II).

De même, lorsqu’une procédure de saisie des rémunérations est en cours et que plusieurs créanciers se trouvent être en concours, la régie du tribunal d’instance, qui perçoit les fonds du tiers saisi, répartit les sommes en fonction du montant de la créance de chacun et éventuellement des causes de préférence entre eux, et ce tous les six mois. Or, souvent la fraction saisissable de la rémunération est faible ce qui aboutit pour les petits créanciers à ne percevoir parfois que des montants en centimes, et pour les créanciers plus importants, de n’obtenir que quelques euros tous les six mois, ce qui n’a que peu d’effet sur ces créances. Il apparaît donc opportun, à l’instar de ce qui se fait dans les procédures collectives, de prévoir, à l’article L. 3252-8 du code du travail, que les petites créances seront payées par priorité (III).

Enfin, le juge doit pouvoir, en vue de délivrer éventuellement une contrainte à l’encontre du tiers saisi qui, par définition n’aura pas donné les informations sur la situation du débiteur, accéder aux informations de nature à lui permettre de déterminer le montant de la retenue à laquelle ce tiers saisi peut être condamné, et donc au montant de la rémunération du débiteur, par le biais des organismes sociaux notamment. En l’absence d’éléments fournis par l’employeur, le juge retient en général le salaire minimum interprofessionnel de croissance comme référence, ce qui n’est pas satisfaisant si le débiteur gagne plus ou moins. La nouvelle rédaction du deuxième alinéa de l’article L. 3252-10 du code du travail permettra au juge de saisir les organismes fiscaux et sociaux pour obtenir des indications plus précises et exactes (IV).

Toutes ces mesures de simplification et d’allègement seront précisées et complétées par voie réglementaire.

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Sur l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 113 du Gouvernement.

Chapitre II

Extension au tribunal de grande instance de la procédure d’injonction de payer et institution d’une procédure européenne d’injonction de payer et d’une procédure européenne de règlement des petits litiges

Article 3

(art. L. 221-4-1 [nouveau] et L. 221-7 du code de l’organisation judiciaire,
art. L. 721-3-1 et L. 722-3-1 [nouveaux] du code de commerce)


Adaptation de l’organisation judiciaire aux règlements (CE) du Parlement et du Conseil n° 1896/2006 du 12 décembre 2006 et n° 861/2007 du 11 juillet 2007
et extension au TGI de la procédure d’injonction de payer

Cela fait plus de dix ans, désormais, que les institutions communautaires réfléchissent aux moyens d’améliorer et d’accélérer les procédures de règlement des litiges transfrontaliers de faible importance ou incontestés. Le livre vert publié sur le sujet par la Commission européenne en 2002 (32) a donné lieu à l’élaboration de deux règlements, qui sont aujourd’hui opposables à la France. Le présent article vise à en parfaire l’applicabilité en droit interne.

1. L’intérêt avéré des procédures issues du livre vert du 20 décembre 2002

Dans le droit fil du Conseil européen de Tampere, en 1999, la Commission européenne a élaboré un programme de reconnaissance mutuelle des décisions en matière civile et commerciale (33) . Constatant que la disparité des procédures applicables à l’échelle européenne et la nécessité de reconnaître la force exécutoire de certaines décisions de justice portaient un préjudice certain à l’intensification des échanges communautaires, elle a soumis au Conseil et au Parlement européens l’établissement de règles communes prévoyant une procédure spécifique pour un recouvrement rapide et efficace des créances incontestées (procédure européenne d’injonction de payer) et une simplification du traitement des litiges transfrontaliers de faible importance. Si cette harmonisation est limitée dans sa portée – à savoir les litiges transfrontaliers –, elle n’en revêt pas moins une grande importance dans la mesure où elle doit résoudre un nombre significatif de difficultés pour les acteurs économiques.

a) La procédure européenne d’injonction de payer, mise en place par le règlement (CE) n° 1896/2006 du 12 décembre 2006

Chaque année, 30 à 40 milliards de factures sont émises en Europe. Un milliard d’entre elles ne sont pas réglées et présentent ainsi le caractère de créances non recouvrées.

La majorité des États membres de l’Union européenne a mis en place une procédure nationale d’injonction de payer. Des disparités existent cependant, selon que les plaignants doivent produire la preuve écrite de leur préjudice à l’appui de leur demande (en France, Italie, Espagne, Belgique, Grèce et Luxembourg, notamment), ou non (cas de l’Allemagne, de l’Autriche, la Suède, la Finlande ou du Portugal).

En France, quelque 110 000 entrepreneurs recourent chaque année à une procédure d’injonction de payer pour un montant moyen de créance avoisinant 5 500 euros (34). Or, bien souvent, les dépenses à engager pour obtenir une décision judiciaire sur de telles créances apparaissent disproportionnées par rapport aux sommes en jeu, tout particulièrement s’agissant des litiges transfrontaliers dans lesquels les parties mises en cause ne contestent pas la justification de leur dette.

Le règlement (CE) du Parlement et du Conseil n° 1896/2006 du 12 décembre 2006, applicable dans tous les États membres de l’Union européenne à l’exception du Danemark, a posé les premiers jalons susceptibles de remédier à une situation fondamentalement favorable aux débiteurs de mauvaise foi et conduisant dans de nombreux cas à des retards de paiement ainsi que, parfois, à des insolvabilités d’entreprises. Son objectif est double :

– en premier lieu, simplifier – grâce notamment à un formulaire-type dématérialisé –, accélérer – en obligeant le juge à statuer dans les 30 jours – et réduire les coûts procéduraux dans les litiges transfrontaliers concernant les créances pécuniaires incontestées qui découlent d’obligations contractuelles en matière civile et commerciale, ce qui exclut les litiges relatifs aux régimes matrimoniaux, testaments, successions, faillites et à la Sécurité sociale ;

– en second lieu, faciliter l’application des injonctions de payer portant sur des litiges transfrontaliers au sein de l’Union européenne, en établissant des normes minimales qui rendent inutile toute procédure intermédiaire préalable à leur reconnaissance et exécution, du type de l’exequatur notamment.

Cette procédure se veut avant tout complémentaire et facultative, puisqu’elle ne remplace ni n’harmonise les procédés de recouvrement de créances existants dans les droits nationaux.

b) La procédure européenne de règlement des petits litiges, instituée par le règlement (CE) n° 861/2007 du 11 juillet 2007

Le règlement (CE) du Parlement et du Conseil n° 861/2007 vise à simplifier et à accélérer le règlement des litiges transfrontaliers d’un montant inférieur à 2 000 euros, hors intérêts, frais et débours. Sont exclus de son champ d’application, tous les litiges touchant aux domaines fiscal et douanier, à la responsabilité de l’État, à l’état et à la capacité des personnes physiques, aux régimes matrimoniaux et successoraux, aux faillites, au droit du travail et à la Sécurité sociale, notamment.

Aux termes de l’étude d’impact élaborée par la Commission européenne à l’occasion de la présentation de sa proposition de règlement, près de 5 millions de litiges seraient concernés chaque année, pour un montant moyen de 1 000 euros (35). Ces chiffres démontrent, si besoin, que la démarche communautaire répond à un réel besoin, né des carences et des imperfections des procédures nationales.

Le règlement poursuit également un but de réduction des coûts supportés par les justiciables, dont les institutions communautaires évaluent la charge globale à 3 milliards d’euros. Pour ce faire, tant la reconnaissance et l’exécution des décisions judiciaires au sein de l’ensemble des pays de l’Union européenne que la réduction à quelques mois seulement de la durée des procédures jouent un rôle essentiel.

À l’instar de la procédure européenne d’injonction de payer, cette procédure commune de règlement des petits litiges est exonérée d’exequatur ; au demeurant, son déclenchement reste facultatif. Elle se veut donc tout à la fois souple, facile et pragmatique, ce qui est un gage certain d’efficacité.

2. Les orientations retenues pour rendre plus effectives, en droit interne, ces procédures communautaires

Les règlements (CE) du Parlement et du Conseil n° 1896/2006 du 12 décembre 2006 et n° 861/2007 du 11 juillet 2007 laissent aux États membres toute latitude pour déterminer les juges compétents pour traiter des procédures qu’ils instaurent. Conformément au principe de subsidiarité, le droit procédural reste en effet du domaine des législations nationales.

En France, par-delà les dispositions directement applicables des règlements (CE) n°s 1896/2006 et 861/2007, les procédures européennes d’injonction de payer et de règlement des petits litiges sont respectivement régies par les articles 1424-1 à 1424-15 et les articles 1382 à 1391 du code de procédure civile, introduits par le décret n° 2008-1346 du 17 décembre 2008. De manière assez paradoxale, alors que seuls les tribunaux d’instance, les juges de proximité et les tribunaux de commerce sont compétents pour traiter des procédures nationales, deux autres juridictions s’y adjoignent pour les procédures européennes, en fonction de la nature et du montant des demandes : d’une part, le tribunal de grande instance et, d’autre part, le conseil des prud’hommes.

Afin de simplifier les démarches des justiciables, le projet de loi, à travers son article 3, s’attache à rationaliser cet état des choses, en posant explicitement la compétence des seuls tribunaux d’instance et de commerce pour les procédures européennes d’injonction de payer et de règlement des petits litiges.

S’agissant des juridictions civiles, cette reconnaissance passe par l’introduction d’un article L. 221-4-1 dans le code de l’organisation judiciaire, afin de préciser que le tribunal d’instance connaît des demandes formées en application du règlement (CE) n° 861/2007 et, pour ce qui concerne la procédure européenne d’injonction de payer, par une réécriture de l’article L. 221-7 du même code. En l’état actuel de sa rédaction, ce dernier dispose que, « Lorsqu’il statue selon la procédure d’injonction de payer, sous réserve de la compétence de la juridiction de proximité, le juge d’instance est compétent à quelque valeur que la demande puisse s’élever. » ; dans leur rédaction issue du projet de loi, ces dispositions préciseront désormais que le juge du tribunal d’instance connaît des demandes formées en application du règlement (CE) n° 1896/2006.

La base légale de la compétence des tribunaux de commerce pour statuer sur les procédures européennes d’injonction de payer et de règlement des petits litiges reposera, quant à elle, sur l’insertion de deux nouveaux articles au sein du code de commerce. L’article L. 721-3-1, tout d’abord, vise à habiliter les juridictions consulaires à connaître, dans les limites de leur compétence d’attribution, des demandes formées en application du règlement (CE) n° 861/2007. L’article L. 722-3, ensuite, consacre l’aptitude du président du tribunal de commerce, dans les limites de la compétence d’attribution dudit tribunal (36), à examiner les demandes de règlement des petits litiges transfrontaliers, en application du règlement (CE) n° 1896/2006.

3. L’extension incidente de la procédure d’injonction de payer au tribunal de grande instance

L’instauration de la procédure d’injonction de payer, en droit national, remonte à 1937 pour les créances commerciales et à 1957 pour celles de nature civile. Elle vise à contraindre, dans de brefs délais, les débiteurs à honorer leurs engagements. Près de 650 000 injonctions de ce type sont prononcées chaque année.

En l’état actuel de sa rédaction, l’article L. 221-7 du code de l’organisation judiciaire dispose que le juge d’instance est compétent pour statuer à quelque valeur que la demande puisse s’élever, sous réserve de la compétence de la juridiction de proximité ou du président du tribunal de commerce. De fait, les règles de compétences juridictionnelles obéissent aux principes suivants :

– toutes les demandes à objet civil, à l’exclusion des créances en matière de crédit à la consommation ou de location d’immeubles, d’un montant inférieur à 4 000 euros incombent aux juridictions de proximité ;

– les mêmes demandes d’un montant supérieur à 4 000 euros, ainsi que celles portant sur des créances en matière de crédit à la consommation ou de location d’immeubles relèvent du juge d’instance ;

– les injonctions relatives à des dettes commerciales, quant à elles, sont examinées par le président du tribunal de commerce.

Chaque requête, dès lors qu’elle est accompagnée des pièces justificatives prouvant son bien-fondé, fait l’objet d’une ordonnance, dont le créancier doit informer le débiteur dans un délai de six mois pour la rendre exécutoire. Le débiteur dispose alors d’un délai d’un mois pour contester l’injonction de payer (5 % des cas), ouvrant ainsi une phase contradictoire devant la juridiction qui a rendu l’ordonnance. S’il ne forme pas opposition, l’ordonnance devient pleinement exécutoire.

La commission sur la répartition des contentieux présidée par le recteur Serge Guinchard a déploré que les règles actuelles de dévolution en matière d’injonctions de payer conduisent le tribunal d’instance à statuer sur les créances supérieures à 10 000 euros, alors que ces dernières devraient plus logiquement relever du tribunal de grande instance. « Il en résulte qu’en cas d’opposition, le défendeur peut soulever l’incompétence du tribunal d’instance au profit du tribunal de grande instance. C’est là une source de lenteur et de complexité. » (37).

La substitution des dispositions relatives à la procédure européenne d’injonction de payer à la rédaction actuelle de l’article L. 221-7 du code de l’organisation judiciaire, en supprimant la levée de tout plafond de montant des demandes adressées au tribunal d’instance, a pour conséquence de satisfaire la préconisation de la commission sur la répartition des contentieux. Désormais, le tribunal d’instance sera uniquement habilité à connaître des créances inférieures à 10 000 euros ainsi que des créances d’un montant supérieur entrant dans son domaine exclusif de compétences (crédit à la consommation, baux d’habitation, etc.). Le tribunal de grande instance, lui, sera compétent pour les créances supérieures à 10 000 euros, hors attributions naturelles du tribunal d’instance.

Ainsi que l’a remarqué le rapporteur de la commission des Lois du Sénat : « Si cette extension constitue une simplification et une clarification, elle aura pour conséquence d’obliger les justiciables souhaitant demander une injonction de payer d’un montant supérieur à 10 000 euros à recourir aux services d’un avocat. La procédure sera donc plus coûteuse pour le justiciable » (38). Désireux d’éviter tout renchérissement pour les justiciables, le sénateur Yves Détraigne a fait adopter par le Sénat, lors de la séance publique du 13 avril 2011, un amendement consistant à permettre la présentation de la requête en injonction de payer par le requérant lui-même ou, en dérogation du monopole de représentation des avocats, par tout mandataire de celui-ci. Selon lui, cette dispense du ministère de l’avocat n’aura vocation à s’appliquer qu’à l’introduction de la demande, les parties demeurant en tout état de cause obligées de constituer avocat lors de la phase contradictoire consécutive à une opposition du débiteur.

Votre rapporteur observe que si l’initiative sénatoriale apparaît entourée de suffisamment de garanties s’agissant de l’intervention de mandataires exerçant une profession règlementée, à l’instar des huissiers de justice par exemple, il en va différemment d’autres intervenants, telles les sociétés de recouvrement par exemple. Toutefois, même s’il s’est interrogé sur la cohérence de ces dispositions avec les règles de procédure civile générales, il n’a pas souhaité les remettre en cause pour plusieurs raisons :

– en premier lieu, l’introduction de l’injonction de payer ne constitue pas, stricto sensu, une action en justice. La demande ne revêt ce caractère qu’en cas d’opposition par le défendeur, à l’occasion de laquelle l’examen contradictoire de l’affaire et la représentation par un professionnel du droit et de la justice deviennent nécessaires ;

– en deuxième lieu, l’injonction de payer est plus proche de la procédure en référé devant le président du tribunal de grande instance, dispensée de représentation par avocat, que de la procédure ordinaire au fond (avec mise en état, ordonnance de clôture, rapport à l’audience, etc.), seule concernée par l’obligation de constitution ;

– enfin et surtout, en dernier lieu, la dispense de constitution d’avocat est seule à même d’assurer la cohérence du dispositif avec la procédure européenne d’injonction de payer, pour laquelle, en application de l’article 24 du règlement (CE) du Parlement et du Conseil n° 1896/2006 du 12 décembre 2006, l’auteur de la demande n’est pas tenu de constituer avocat.

La Commission adopte l’article 3 sans modification.

Chapitre III

Spécialisation des juges départiteurs

Article 4

(art. L. 1454-2 du code du travail)


Spécialisation des juges chargés de la départition prud’homale

Le départage en matière prud’homale est le recours à un juge d’instance professionnel dans le cas où les conseillers salariés et les conseillers employeurs des prud’hommes, en nombre égal, ne parviennent pas à trancher une affaire qui leur est soumise. Autrement dit, à défaut d’échevinage – comme dans la plupart des autres pays européens, exceptée l’Irlande –, ce procédé s’apparente à un mode de régulation permettant de surmonter les blocages d’instances inhérents à la composition paritaire des conseils de prud’hommes.

La procédure de départage, inscrite dans le code du travail, est l’héritière de la technique du partage qui a figuré dans le code de procédure civile entre 1806 et le XXème siècle.

Pour mémoire, les conseils de prud’hommes ont été organisés par la loi du 18 mars 1806. Par décret du 27 mai 1848, il fut décidé d’établir la parité entre employeurs et travailleurs ; deux collèges élus furent créés, la présidence du conseil étant alternativement confiée à un représentant de chaque collège qui avait voix prépondérante en cas de partage. Après le Second Empire, la loi du 12 février 1880 rétablit une parité effective en conservant une voix prépondérante au président élu de manière alternative par l’un et l’autre collège.

Le départage est apparu, quant à lui, à l’article 1er de la loi du 15 juillet 1905, lequel disposait : « les délibérations en bureau de jugement sont prises à la majorité des membres présents. En cas de partage, l’affaire est renvoyée dans les plus brefs délais devant le bureau de jugement présidé par le juge de paix de la circonscription ou son suppléant. »

Aujourd’hui, en vertu de l’article L. 1454-2 du code du travail, le juge départiteur ne peut intervenir que lors d’un incident de délibéré rendant impossible le recueil d’une majorité dans la formation paritaire du conseil de prud’hommes, soit dans moins de 10 % des dossiers. Le texte se borne à préciser que le juge départiteur est issu du tribunal d’instance dans le ressort duquel est situé le siège du conseil de prud’hommes et se trouve désigné pour une année par le premier président de la cour d’appel.

Si le juge départiteur n’intervient que sur un volume assez faible de contentieux pendants devant les prud’hommes, il lui revient néanmoins de trancher les affaires les plus complexes et sensibles. C’est la raison pour laquelle la commission sur la répartition des contentieux présidée par le recteur Serge Guinchard avait proposé, le 30 juin 2008, de spécialiser davantage ces magistrats départiteurs, notamment grâce à l’instauration de la possibilité, pour le premier président de la cour d’appel, de désigner l’un des juges du tribunal des instances de proximité pour exercer ces fonctions pour l’ensemble des conseils de prud’hommes situés dans le ressort du tribunal de grande instance (39).

Le Gouvernement a repris à son compte cette idée, qui trouve sa concrétisation dans le présent article 4 du projet de loi. Les modifications apportées à l’article L. 1454-2 du code du travail consistent :

– à prévoir une faculté pour le premier président de la cour d’appel, si l’activité des différents conseils de prud’hommes situés dans le ressort d’un même tribunal de grande instance le justifie, de désigner comme juges départiteurs le juges du tribunal d’instance dans le ressort duquel est situé le siège dudit tribunal de grande instance (2°) ;

– par coordination, à préciser que le juge d’instance présidant la formation du conseil de prud’hommes en cas de partage des voix est soit un juge du tribunal d’instance dans le ressort duquel est situé le siège du conseil, soit un juge d’instance spécialisé désigné par le premier président de la cour d’appel du fait de la pluralité de conseils de prud’hommes dans le ressort du tribunal de grande instance et de l’activité de ceux-ci (1°).

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La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 66 du rapporteur.

Elle adopte l’article 4 modifié.

Chapitre IV

Spécialisation des tribunaux de grande instance
en matière de propriété intellectuelle

Article 5

(art. L. 211-10 du code de l’organisation judiciaire)


Coordination relative à la spécialisation des tribunaux de grande instance
en matière d’indications géographiques

Le mouvement de concentration des compétences juridictionnelles en matière de droits de propriété intellectuelle a été amorcé en 1964, dans le domaine du droit des marques. Néanmoins, c’est à l’occasion de l’adoption de la loi n° 2007-1544 du 29 octobre 2007 de lutte contre la contrefaçon qu’à l’initiative du Parlement, une étape majeure a été franchie en matière de spécialisation des juges ayant à connaître du contentieux de la propriété intellectuelle.

En effet, aux cours des débats sur ce texte, l’article L. 211-10 du code de l’organisation judiciaire a été modifié afin de compléter l’énumération des différents droits pour la protection desquels certains tribunaux de grande instance spécialement désignés par voie réglementaire sont seuls compétents.

Auparavant, cette spécialisation des juridictions ne prévalait que pour les brevets d’invention, les certificats d’utilité et complémentaires de protection, la topographie des produits semi-conducteurs et les certificats d’obtention végétale. Corrélativement à la suppression de la compétence résiduelle des tribunaux de commerce, il est apparu logique au législateur d’intégrer les marques nationales, les dessins et modèles, ainsi que les droits de propriété littéraire et artistique dans le champ de la dévolution exclusive à certains tribunaux de grande instance spécialement désignés, fixé par l’article L. 211-10 précité.

Cet article 5 du projet de loi entend compléter l’étendue de cette compétence exclusive en y adjoignant les actions en matière d’indications géographiques, terme générique qui englobe tous les dispositifs de dénominations ou d’appellations d’origine. Se trouvent ainsi plus particulièrement concernés, conformément à la définition donnée par l’article L. 722-1 du code de la propriété intellectuelle, les contentieux relatifs au respect en France de :

– toute dénomination de pays, région ou localité servant à désigner un produit qui en est originaire et dont la qualité ou les caractères sont dus au milieu géographique, comprenant des facteurs naturels et des facteurs humains (c’est-à-dire toute « appellation d’origine », aux termes de l’article L. 115-1 du code de la consommation) ;

– toute appellation équivalente, dans un autre État membre de l’Union européenne, à l’instar de la dénomination d’origine contrôlée italienne ;

– toute dénomination de vin de qualité produit dans une région déterminée ou indication géographique prévue par la réglementation communautaire portant organisation commune du marché vitivinicole ;

– enfin, toute dénomination géographique prévue par la réglementation communautaire établissant les règles générales relatives à la définition, à la désignation et à la présentation des boissons spiritueuses.

Dans les faits, la mesure n’aura toutefois qu’une faible portée pratique en ce qu’elle s’apparente essentiellement à une coordination avec le droit existant, et non à une extension de la spécialisation des juridictions compétentes en matière de droits de propriété intellectuelle. En effet, l’article L. 722-8 du code de la propriété intellectuelle dispose d’ores et déjà que les actions civiles et les demandes relatives aux indications géographiques sont exclusivement portées devant les tribunaux de grande instance, y compris lorsqu’elles portent à la fois sur une question d’indications géographiques et sur une question connexe de concurrence déloyale. Il prévoit également que les tribunaux de grande instance appelés à connaître des actions et des demandes en matière d’indications géographiques – au nombre de dix (40) – sont déterminés par voie réglementaire. La modification apportée à l’article L. 211-10 du code de l’organisation judiciaire répare donc un oubli plus qu’elle ne crée du droit positif en la matière.

La Commission adopte l’article 5 sans modification.

Article 6

(art. L. 623-31 du code de la propriété intellectuelle)


Abrogation du nombre plancher de tribunaux de grande instance
compétents pour le contentieux relatif aux obtentions végétales

Le contentieux touchant aux différentes composantes de la propriété intellectuelle se caractérise tout à la fois par sa spécificité, sa technicité et sa diversité. Pour cette raison, le législateur s’est d’ores et déjà évertué, ces dernières années, à en confier le traitement à un nombre limité de juridictions, afin de mieux garantir la compétence des magistrats habilités à en connaître et, par voie de conséquence, une plus grande cohérence de la jurisprudence ainsi qu’une meilleure sécurité juridique pour les titulaires de droits.

Publié avant la parution des décrets d’application de la loi n° 2007-1544 de lutte contre la contrefaçon, le rapport de la commission sur la répartition des contentieux présidée par le recteur Serge Guinchard préconisait, en juin 2008 :

– d’une part, la désignation de la juridiction parisienne pour traiter le contentieux des brevets, des produits semi-conducteurs et des obtentions végétales ;

– d’autre part, de confier à un tribunal de grande instance du ressort de chaque cour d’appel le traitement du contentieux des marques nationales, de la propriété littéraire et artistique, des dessins et modèles et des indications géographiques (41).

Ces suggestions ont été suivies, en grande partie, par les décrets n°s 2009-1204 et 2009-1205 du 9 octobre 2010 et n° 2010-1369 du 12 novembre 2010. En effet, désormais, le tribunal de grande instance de Paris est seul compétent pour le contentieux des brevets ; de même, au-delà de ce que proposait la commission présidée par le recteur Serge Guinchard, seulement dix tribunaux de grande instance (Bordeaux, Lille, Lyon, Marseille, Nanterre, Nancy, Paris, Rennes, Strasbourg et Fort de France) ont été désignés pour connaître des litiges portant sur les marques nationales, la propriété littéraire et artistique, les dessins et modèles ainsi que les indications géographiques.

Sur un point toutefois – celui du contentieux des obtentions végétales –, le pouvoir réglementaire n’a pu s’inscrire dans le droit fil des préconisations de la commission sur la répartition des contentieux, et pour cause, l’article L. 623-31 du code de la propriété intellectuelle l’en empêchant explicitement en fixant un nombre plancher de dix tribunaux compétents.

ÉVOLUTION DE LA SPÉCIALISATION DES JURIDICTIONS EN MATIÈRE
DE PROPRIÉTÉ INTELLECTUELLE DU FAIT DE L’ADOPTION
DE LA LOI N° 2007-1577 ET DE LA PARUTION DE SES DÉCRETS D’APPLICATION

 

Marques

Dessins et modèles, indications géographiques, propriété littéraire et artistique

Brevets et semi-conducteurs

Obtentions végétales

Avant 2007

Seuls les TGI

Toutes les juridictions d’instance et les tribunaux de commerce

7

10

Depuis 2009

10 TGI

10 TGI

TGI de Paris

10

Le droit français présente ainsi le paradoxe de confier à un seul tribunal, celui de Paris, le contentieux des brevets et des semi-conducteurs, soit 350 affaires annuelles, et à dix juridictions les litiges afférant aux obtentions végétales, qui ne représentent en moyenne que cinq dossiers chaque année.

LES OBTENTIONS VÉGÉTALES

Selon l’article L. 623-1 du code de la propriété intellectuelle, l’obtention végétale est la variété nouvelle, créée ou découverte qui cumule trois caractéristiques :

– tout d’abord, elle se différencie des variétés analogues déjà connues par un caractère important, précis et peu fluctuant, ou par plusieurs caractères dont la combinaison est de nature à lui donner la qualité de variété nouvelle ;

– ensuite elle est homogène pour l’ensemble de ses caractères ;

– enfin, elle demeure stable, c’est-à-dire identique à sa définition initiale à la fin de chaque cycle de multiplication.

Une obtention végétale n’est pas brevetable (article L. 623-2 du même code), mais peut faire l’objet d’un certificat d’obtention végétale qui confère à son titulaire un droit exclusif à produire, à introduire sur le territoire, à vendre le végétal concerné. Il en est de même pour tous les éléments de reproduction ou de multiplication végétale de la variété considérée et des variétés qui en sont issues par hybridation, lorsque leur reproduction exige l’emploi répété de la variété initiale.

Une telle incohérence sur le traitement contentieux des divers objets du droit de la propriété intellectuelle ne pouvant perdurer, le présent article du projet de loi entend y mettre un terme. À cet effet, le texte supprime le plancher de dix tribunaux de grande instance prévu par l’article L. 623-31 du code de la propriété intellectuelle.

En théorie, la rédaction résultant de cette modification permettra toujours à l’exécutif de retenir plusieurs tribunaux pour connaître des contentieux relatifs aux obtentions végétales. Toutefois, l’intention du Gouvernement est bien de ne conserver que la juridiction parisienne et, ainsi, de se conformer à la proposition de la commission présidée par le recteur Serge Guinchard, le Parlement ne pouvant qu’adhérer à cet objectif.

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La Commission adopte l’amendement CL 67 du rapporteur, de coordination avec l’article 196 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011.

Elle adopte l’article 6 modifié.

Chapitre V

Transfert de compétences entre le tribunal de grande instance
et le tribunal d’instance

Le présent chapitre contient plusieurs dispositions tendant à assurer une meilleure rationalisation du partage des contentieux entre tribunaux d’instance et de grande instance et un rééquilibrage entre les différentes juridictions.

Article 7

(art. 103, 185, 186, 188, 341 bis, 344, 347, 349, 357 bis, 358, 375,
389, 389 bis, 390 et 468 du code des douanes)


Transfert aux tribunaux de grande instance du contentieux douanier

L’objet du présent article, qui n’a pas été modifié par le Sénat, est de transférer le contentieux douanier – c’est-à-dire essentiellement les contestations relatives au paiement, à la garantie ou au remboursement des créances douanières – des tribunaux d’instance, aujourd’hui seuls compétents, aux tribunaux de grande instance : un tel rattachement, préconisé par la commission sur la répartition des contentieux (42), semble en effet logique, le contentieux fiscal dont se rapproche le contentieux douanier relevant déjà de la compétence de ces tribunaux.

Le du présent article modifie trois articles du code des douanes afin de transférer au président du tribunal de grande instance des compétences jusqu’ici dévolues aux tribunaux d’instance.

Il modifie en premier lieu l’article 103 du code des douanes qui précise la juridiction compétente en cas de refus du déclarant de marchandises d’assister aux vérifications des douanes. Dans le cadre des opérations de dédouanement, toutes les marchandises qui entrent ou sortent de notre territoire doivent faire l’objet d’une déclaration. Le service des douanes peut procéder, s’il l’estime utile, à la vérification de tout ou partie des marchandises ainsi déclarées. Cette vérification, qui s’effectue en principe dans les bureaux de douane et pendant les heures légales d’ouverture, doit, en tout état de cause, être réalisée en présence du déclarant. Lorsque le déclarant ne se présente pas pour assister à la vérification, le service des douanes lui notifie par lettre recommandée son intention de commencer les opérations de visite, ou de les poursuivre s’il les avait suspendues ; si, à l’expiration d’un délai de huit jours après cette notification, celle-ci est restée sans effet, l’article 103 du code des douanes prévoit aujourd’hui que « le tribunal d’instance dans le ressort duquel est situé le bureau de douane désigne d’office, à la requête du receveur des douanes, une personne pour représenter le déclarant défaillant et assister à la vérification ». Le du présent article confie ce rôle non plus au tribunal d’instance mais au président du tribunal de grande instance.

Le 1° du présent article modifie également l’article 344 du code qui précise que, dans le cas où l’auteur d’un délit ou d’une contravention douaniers décède avant l’intervention d’un jugement définitif ou d’une transaction, l’administration des douanes peut exercer contre les héritiers une action tendant à faire prononcer par le juge la confiscation des objets passibles de cette sanction ou, à défaut, la condamnation au paiement d’une somme égale à la valeur de ces objets et calculée d’après le cours du marché intérieur à l’époque où la fraude a été commise. En l’état actuel du droit, c’est le tribunal d’instance qui est compétent. Le présent 1° confie cette compétence au président du tribunal de grande instance.

Le 1° du présent article modifie enfin l’article 468 du même code qui, s’agissant de la présentation en douane de produits soumis à certaines restrictions de circulation dans les échanges avec les autres États membres de la Communauté européenne, précise que lorsque de détenteur refuse d’assister aux contrôles que souhaite exercer un service des douanes, celui-ci notifie au destinataire ou à l’exportateur des produits son intention de commencer le contrôle ; si à l’expiration d’un délai de quarante-huit heures la notification est restée sans effet, le tribunal d’instance dans le ressort duquel est situé le bureau de douane désigne d’office une personne pour représenter le destinataire ou l’exportateur des marchandises, défaillant. C’est désormais le président du tribunal de grande instance qui sera chargé de cette compétence.

Tirant la conséquence du 1°, le procède à la même substitution à l’article 185 qui fait référence à la personne désignée en application de l’article 103, cette personne pouvant être habilitée, en l’absence du propriétaire ou du destinataire de biens placés en dépôt de douane – par exemple parce qu’elles n’ont pas fait l’objet de la déclaration dans les délais légaux -, à assister à l’ouverture des colis par les agents des douanes.

En application de l’article 186 du même code, les marchandises qui n’ont pas été enlevées dans le délai de quatre mois à compter de leur inscription au registre de dépôt sont vendues aux enchères publiques (43). Toutefois, le deuxième alinéa de l’article précise que les marchandises périssables ou en mauvais état de conservation peuvent être vendues immédiatement avec l’autorisation du juge d’instance. Le 2° du présent article transfère cette compétence au président du tribunal de grande instance.

L’article 188 précise quant à lui les règles d’affectation du produit de la vente. Il s’agit, par ordre de priorité, du règlement des frais engagés par la douane et du recouvrement des droits et taxes dont sont passibles les marchandises, l’éventuel excédant étant versé à la Caisse des dépôts et consignations où il reste pendant deux ans à la disposition du propriétaire des marchandises ou de ses ayants droit. Passé ce délai, il est acquis au Trésor. En revanche, si le produit de la vente est insuffisant pour régler les créances, les sommes obtenues sont versées à la Caisse des dépôts et consignations et réparties, s’il y a lieu, selon la procédure de distribution par contribution, à la diligence de l’administration. Il est précisé que le juge compétent est le juge d’instance du lieu de dépôt. Le 2° du présent article transfère cette compétence au président du tribunal de grande instance.

L’article 389 relatif à la vente avant jugement des marchandises périssables et des moyens de transport est également modifié par le 2° du présent article : ladministration peut « en vertu de la permission du juge dinstance le plus voisin ou du juge dinstruction » procéder à la vente aux enchères dobjets saisis dont la conservation induirait la détérioration, étant précisé que lappel interjeté par le redevable ne serait pas suspensif. La compétence ainsi dévolue au tribunal dinstance serait confiée au président du tribunal de grande instance.

De manière analogue, le 2° modifie l’article 389 bis, relatif à la procédure permettant la destruction avant jugement de certaines catégories de marchandises dangereuses ou nuisibles : l’autorisation ne serait plus donnée par le tribunal dinstance mais par le président du tribunal de grande instance, l’appel n’étant pas suspensif.

Le du présent article modifie l’article 341 bis du même code qui précise quel est le juge compétent pour connaître de la procédure d’inscription en faux contre un procès-verbal de douane, y compris les demandes en validité, en mainlevée, en réduction ou cantonnement des saisies. En l’état actuel du droit, il s’agit du juge d’instance du lieu de rédaction du procès-verbal ; cette compétence est transférée par le présent article au juge de l’exécution de ce même lieu.

Les créances constatées et recouvrées par l’administration des douanes font l’objet, sous réserve de la saisine du juge judiciaire, d’un avis de mise en recouvrement. Les articles 346 et 347 déterminent la procédure de contestation de la créance par le redevable : celui-ci doit adresser sa contestation, dans les trois ans qui suivent la notification, à l’autorité qui a signé l’avis. Le directeur régional des douanes doit alors statuer dans un délai de six mois. L’article 347 prévoit que dans un délai de deux mois suivant la réception de la réponse du directeur régional des douanes ou, à défaut de réponse, à l’expiration du délai de six mois, le redevable peut saisir le tribunal d’instance. Désormais, c’est le tribunal de grande instance qui devra être saisi ( du présent article).

L’article 357 bis précise aujourd’hui que ce sont les tribunaux d’instance qui connaissent des contestations concernant le paiement, la garantie ou le remboursement des créances de toute nature recouvrées par l’administration des douanes et des autres affaires de douane n’entrant pas dans la compétence des juridictions répressives. Le du présent article transfère cette compétence au tribunal de grande instance.

Le 4° modifie en outre l’article 375 qui précise que l’administration des douanes peut demander au tribunal d’instance, sur simple requête, la confiscation en nature des objets saisis sur des inconnus ou sur des individus qui n’ont pas fait l’objet de poursuites en raison du peu d’importance de la fraude. C’est désormais le tribunal de grande instance qu’il conviendra de saisir.

L’article 348 du même code précise que le redevable qui conteste un avis de recouvrement peut demander à différer le paiement de la créance jusqu’à l’issue du litige ; ce sursis de paiement est accordé à la condition que des garanties jugées suffisantes soient apportées pour assurer le recouvrement de la créance contestée. L’article 349 dispose que toute contestation des décisions du comptable des douanes relatives aux garanties exigées du redevable peut être portée, dans un délai de quinze jours à compter de la notification de la réponse du comptable des douanes ou de l’expiration du délai imparti pour répondre, devant le juge d’instance, statuant en référé. Le juge, saisi par simple demande écrite, dispose d’un délai d’un mois pour statuer. Le a) du du présent article confie cette compétence au président du tribunal de grande instance. Demeure inchangé le fait que le redevable et le comptable des douanes peuvent faire appel de la décision de ce juge devant la cour d’appel.

Dans le cas où le redevable n’aurait pas constitué de garanties suffisantes et que le comptable des douanes aurait mis en place des mesures conservatoires sur ses biens, le redevable peut aujourd’hui demander au juge d’instance, statuant en référé, de prononcer la limitation ou l’abandon de ces mesures ; cette compétence est transférée au président du tribunal de grande instance par le b) du  du présent article. Demeure inchangé le fait que les recours dirigés contre la régularité des mesures conservatoires relèvent du juge de l’exécution dans les conditions de droit commun.

Le abroge le paragraphe 3 de la section 2 du chapitre III du titre XII, comportant un unique article 361 relatif à l’appel devant la cour d’appel des jugements rendus par les tribunaux d’instance en matière douanière (44), la compétence des cours d’appel pour statuer sur les jugements des tribunaux de grande instance étant une compétence de droit commun.

Le quant à lui modifie l’article 390 du code relatif à l’aliénation des marchandises confisquées ou abandonnées par transaction, dont le deuxième alinéa précise que les jugements et ordonnances portant confiscation de marchandises saisies sur des particuliers inconnus et non réclamées ne sont exécutés qu’un mois après leur affichage « tant à la porte du bureau qu’à celle de l’auditoire du juge d’instance » ; désormais c’est à la porte du tribunal de grande instance que devront être affichés ces jugements et ordonnances.

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La Commission adopte l’amendement de précision CL 88 du rapporteur.

Elle adopte l’article 7 modifié.

Article 8

(art. L. 322-8 du code forestier)


Compétences respectives des tribunaux de grande instance et des tribunaux d’instance en matière de servitudes sur le passage des voies ferrées

Le présent article, qui n’a pas été modifié par le Sénat, vise à répartir entre tribunaux d’instance et de grande instance le contentieux lié à la contestation de servitudes de débroussaillement imposées aux riverains de voies ferrées. Il modifie à cette fin l’article L. 322-8 du code forestier.

Dans le cadre des mesures préventives nécessaires à la conservation des bois et forets contre le risque d’incendies, l’article L. 322-8 du code forestier crée une servitude au bénéfice des propriétaires d’infrastructures ferroviaires sur une bande longitudinale de vingt mètres de la limite de l’emprise des voies ferrées sur des terrains en nature de bois, forêt ou lande boisée : dans ce périmètre, les propriétaires d’infrastructures ferroviaires ont le droit de débroussailler, sous réserve de l’application de l’article 1382 du code civil et après en avoir avisé les propriétaires fonciers. Dans le mois qui suit le débroussaillement, ces derniers peuvent enlever tout ou partie des produits, les compagnies restant chargées de faire disparaître le surplus. Il est en outre précisé que l’exercice de la servitude ne doit restreindre en rien le droit pour le propriétaire d’exploiter sa propriété à son gré.

Dans sa rédaction actuelle, le troisième alinéa de l’article précise que « les contestations auxquelles peuvent donner lieu l’exercice de la servitude et le règlement des indemnités sont portées, en dernier ressort, devant le juge chargé du tribunal d’instance ».

Le présent article confie ce contentieux soit au tribunal d’instance, soit au tribunal de grande instance, « selon la nature et le montant de la demande », conformément aux dispositions du code de l’organisation judiciaire : l’article L. 221-4 de ce code précise que le tribunal d’instance est compétent pour les litiges dont l’enjeu financier ne dépasse pas 10 000 euros. Les litiges portant sur des montants plus importants relèveront donc désormais du tribunal de grande instance.

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La Commission est saisie de l’amendement de suppression CL 20 de M. Jean-Michel Clément.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Cet article transcrit l’une des préconisations du rapport Guinchard.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte l’article 8 sans modification.

Article 9

(art. L. 622-4 du code du patrimoine)


Compétences respectives des tribunaux de grande instance et des tribunaux d’instance en matière d’indemnisation du préjudice liée au classement de biens mobiliers au titre des monuments historiques

Le présent article établit une compétence concurrente des tribunaux d’instance et de grande instance, selon les montants en jeu, pour fixer, à défaut d’accord amiable, l’indemnité à laquelle peut donner lieu le classement d’un bien mobilier appartenant à une personne privée.

L’article L. 622-1 du code du patrimoine précise que les objets mobiliers « dont la conservation présente, au point de vue de l’histoire, de l’art, de la science ou de la technique, un intérêt public » peuvent être classés au titre des monuments historiques par décision de l’autorité administrative.

Quels sont les effets du classement pour le propriétaire ?

—  Les objets classés au titre des monuments historiques ne peuvent être modifiés, réparés ou restaurés sans l’autorisation de l’autorité administrative compétente (article L. 622-7) ;

—  Une fois autorisés, les travaux sont exécutés sous le contrôle scientifique et technique des services de l’État chargés des monuments historiques (article L. 622-7) ;

—  Les propriétaires ou détenteurs de ces objets sont tenus, lorsqu’ils en sont requis, de les présenter aux agents accrédités par l’autorité administrative (article L. 622-8) ;

—  Tous les objets mobiliers classés au titre des monuments historiques sont imprescriptibles (article L. 622-13) ;

—  Tout particulier qui aliène un objet classé au titre des monuments historiques est tenu de faire connaître à l’acquéreur l’existence du classement et de notifier la vente dans les quinze jours à l’autorité administrative (article L. 622-16) ;

—  L’exportation hors de France des objets classés au titre des monuments historiques est interdite, sauf application des dispositions relatives à l’exportation temporaire (article L. 622-18).

Le présent article modifie l’article L. 622-4 du code du patrimoine ; cet article prévoit que les objets mobiliers appartenant à une personne privée peuvent être classés au titre des monuments historiques, avec le consentement du propriétaire, par décision de l’autorité administrative. À défaut de consentement du propriétaire, une procédure de classement d’office est prévue : c’est alors un décret en Conseil d’État, pris après avis de la Commission nationale des monuments historiques, qui procède à un tel classement.

Le dernier alinéa de l’article L. 622-4 prévoit que le classement peut donner lieu au paiement d’une indemnité représentative du préjudice résultant pour le propriétaire de l’application de la servitude de classement d’office. Le propriétaire doit faire sa demande dans les six mois à dater de la notification du décret de classement.

Il est aujourd’hui prévu qu’à défaut d’accord amiable, l’indemnité est fixée par le tribunal d’instance.

Le présent article a pour objet de confier ce contentieux alternativement au tribunal d’instance ou au tribunal de grande instance, « selon le montant de la demande » : les litiges dont l’enjeu financier n’excède pas 10 000 euros demeureront donc de la compétence du tribunal d’instance. Les autres litiges devront être soumis au tribunal de grande instance, où le ministère d’avocat est obligatoire.

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Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement de suppression CL 21 de M. Jean-Michel Clément.

Elle adopte l’article 9 sans modification.

Article 10

(art. 2 et 5 de la loi du 31 mars 1896)


Compétences respectives des tribunaux de grande instance et des tribunaux d’instance en matière de vente d’objets laissés en gage ou abandonnés chez des hôteliers

Le présent article, qui n’a pas été modifié par le Sénat, confie une compétence concurrente, selon la valeur des sommes en jeu, aux tribunaux d’instance et tribunaux de grande instance pour les requêtes portant sur la vente des objets abandonnés chez des hôteliers. Il modifie à cette fin deux articles de la loi du 31 mars 1896 relative à la vente des objets abandonnés ou laissés en gage par les voyageurs aux aubergistes ou hôteliers.

Cette loi ancienne fixe les conditions dans lesquelles les effets mobiliers laissés en gage par un voyageur ayant logé chez un hôtelier ou abandonnés par lui au moment de son départ, peuvent être vendus par un officier public ministériel : la créance du dépositaire est payée sur le produit de la vente, le surplus étant versé à la Caisse des dépôts et consignations, au nom du propriétaire. Le montant de la consignation en principal et intérêts est acquis de plein droit au Trésor public, deux ans après le dépôt, s’il n’y a eu, dans l’intervalle, réclamation de la part du propriétaire, de ses représentants ou de ses créanciers.

L’article 2 de cette loi précise, en son premier alinéa, que « le dépositaire pourra présenter au juge du tribunal d’instance du canton où les effets mobiliers ont été laissés en gage ou abandonnés une requête qui énoncera les faits, désignera les objets et leur valeur approximative ». C’est l’ordonnance du juge qui fixe le jour et le lieu de la vente - qui ne peut intervenir, sauf en cas d’extrême urgence, que passé un délai de six mois à compter du départ du voyageur - ainsi que la mise à prix des objets.

Le du présent article réécrit cet alinéa afin de confier la compétence pour recevoir une telle requête alternativement au juge du tribunal d’instance ou au président du tribunal de grande instance « selon la valeur des effets mobiliers laissés en gage ou abandonnés ». Ainsi, les affaires dont l’enjeu financier n’excède pas 10 000 euros demeureront de la compétence du tribunal d’instance ; les autres devront être soumises au tribunal de grande instance.

Le modifie par coordination l’article 5 de la même loi relatif aux possibilités qu’a le propriétaire des biens de s’opposer à la vente : celui-ci peut, par exploit signifié à l’hôtelier, faire connaître son opposition qui emporte de plein droit citation à comparaître à la première audience utile du juge du tribunal d’instance qui a autorisé la vente, nonobstant toute indication d’une audience ultérieure. Le juge devra statuer dans le plus bref délai. Le présent article substitue le terme de « juridiction » à la mention du juge d’instance afin de viser également les cas où c’est le tribunal de grande instance qui sera compétent.

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Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement de suppression CL 22 de M. Jean-Michel Clément.

Elle adopte l’article 10 sans modification.

Article 11

(loi du 12 juillet 1909 ; art. L 215-1 du code de l’action sociale et des familles, art. 775 du code rural et art. 35 du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955)


Abrogation de la loi du 12 juillet 1909 sur la constitution d’un bien de famille insaisissable avec effet pour l’avenir

Le présent article, qui a été réécrit par le Sénat à l’initiative du Gouvernement, visait initialement à transférer du tribunal d’instance au tribunal de grande instance le contentieux relatif à la constitution, la transmission et la protection d’un bien de famille. Il modifiait à cette fin plusieurs articles de la loi du 12 juillet 1909 relative aux conditions dans lesquelles peut être constitué, au profit de toute famille, un bien insaisissable portant le nom de bien de famille. L’objet de cette loi ancienne était de permettre au « constituant » de protéger une partie de son patrimoine qui échapperait aux poursuites des créanciers et à protéger le conjoint survivant.

Le rapporteur de la commission des Lois du Sénat avait dans un premier temps déposé un amendement réécrivant l’article 11 afin que celui-ci abroge la loi précitée. Le rapporteur Yves Détraigne avait estimé que la loi de 1909 institue un mécanisme daté, qui ne présente plus aujourd’hui d’intérêt manifeste : d’autres dispositifs permettent en effet à l’entrepreneur individuel ou l’exploitant agricole de « mettre à l’abri » une partie de son patrimoine propre ou de protéger le conjoint survivant. En outre, le dispositif est largement obsolète, faute de réévaluation régulière de la valeur maximale des biens de famille, fixée à 7 622,45 euros (45) ce qui, s’agissant de biens immobiliers ou de terres agricoles, semble dérisoire.

Pourtant, en l’état des informations disponibles lors de l’examen du projet de loi en Commission, il n’était pas apparu certain que cette abrogation ne lèse pas les intérêts de quelques personnes pouvant continuer de bénéficier de la protection de cette loi, ce qui avait conduit le rapporteur du Sénat à renoncer à abroger la loi de 1909.

En séance publique, le Gouvernement a présenté et fait adopter un amendement portant abrogation de la loi de 1909, dont le ministre a rappelé qu’elle était tombée en désuétude notamment du fait du montant dérisoire de la valeur maximale du bien de famille - la dernière revalorisation datant de 1953 – et de l’existence d’autres dispositifs permettant la protection des biens personnels des entrepreneurs individuels - la loi n° 2003-721 du 1er août 2003 pour l’initiative économique permet d’ores et déjà à l’entrepreneur d’effectuer une déclaration d’insaisissabilité par laquelle il protège sa résidence principale de ses créanciers professionnels tandis que la loi n° 2010-658 du 15 juin 2010 relative à l’entrepreneur individuel à responsabilité limitée permet à celui-ci de décider de n’affecter qu’une partie de son patrimoine à son activité professionnelle, ce qui interdit en principe à ses créanciers professionnels, y compris antérieurs dans certains cas, de pouvoir procéder à des voies d’exécution sur ses biens personnels ou familiaux.

Dans un souci de respect du principe de sécurité juridique, l’amendement a toutefois prévu que cette abrogation ne concernera pas les biens de famille constitués avant la publication de la loi.

Les représentants des notaires entendus par votre rapporteur lui ont confirmé que l’application de la loi de 1909 était tombée en désuétude, tout en faisant remarquer que cette loi avait le mérite de protéger certains biens de toutes les créances, y compris de nature non professionnelle.

Votre rapporteur a fait adopter un amendement tirant les conséquences de l’abrogation de la loi du 12 juillet 1909 au sein de trois textes qui mentionnent expressément les biens de famille.

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La Commission adopte successivement les amendements CL 89 de précision et CL 90 de conséquence du rapporteur.

Elle adopte l’article 11 modifié.

Article 12

(art. 2 et 4 de la loi du 31 décembre 1903)


Compétences respectives des tribunaux de grande instance et des tribunaux d’instance en matière de vente d’objets abandonnés

Le présent article modifie deux articles de la loi du 31 décembre 1903 relative à la vente de certains objets abandonnés. Cette loi précise les conditions dans lesquelles peuvent être vendus aux enchères publiques les objets mobiliers confiés à un professionnel pour être travaillés, façonnés, réparés ou nettoyés et qui n’ont pas été retirés dans un délai d’un an, le délai étant réduit à six mois s’il s’agit de véhicules. Elle s’applique également aux objets mobiliers détenus par les officiers publics ou ministériels, soit en vue d’une vente publique non poursuivie, soit après leur adjudication, ainsi qu’aux objets mobiliers déposés en garde-meuble.

Aujourd’hui, l’article 2 de cette loi précise que le professionnel souhaitant user de cette faculté doit présenter « au juge du tribunal d’instance du canton de son domicile » une requête énonçant les faits et donnant pour chaque objet la date de réception, la désignation, le prix de façon réclamé, le nom du propriétaire et le lieu où l’objet aura été confié. L’objet du présent article est de confier ce contentieux alternativement au tribunal d’instance ou au tribunal de grande instance, selon la valeur des objets abandonnés, une valeur supérieure à 10 000 euros impliquant la compétence du second. La demande devra être portée devant la juridiction dans le ressort de laquelle se trouve le domicile du professionnel.

L’article 4 de la loi, qui précise dans quelles conditions le propriétaire peut s’opposer à la vente, est modifié par coordination : dans sa rédaction actuelle, il précise que l’opposition par le propriétaire, réalisée par exploit signifié au professionnel, emporte de plein droit citation à comparaître à la première audience utile du juge du tribunal d’instance qui a autorisé la vente, nonobstant toute indication d’une audience ultérieure. Ce sera désormais suivant les cas soit devant le tribunal de grande instance, soit devant le tribunal d’instance que sera ouverte la citation.

Demeure en revanche non modifié l’article 5 de la loi qui précise ce qu’il advient du produit de la vente : celui-ci, minoré des frais, sert au paiement par l’officier public de la créance du professionnel, le surplus étant versé à la Caisse des dépôts et consignations, au nom du propriétaire. Si le produit de la vente est insuffisant pour couvrir les frais, le surplus est payé par le professionnel, sauf recours contre le propriétaire. Passé un délai de cinq ans après le dépôt, le montant de la consignation, en principal et intérêts, est acquis de plein droit au Trésor public s’il n’y a eu dans l’intervalle réclamation de la part du propriétaire, de ses représentants ou de ses créanciers.

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Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement de suppression CL 23 de M. Jean-Michel Clément.

Elle adopte l’article 12 sans modification.

Après l’article 12

La Commission examine l’amendement CL 39 du Gouvernement.

M. Michel Mercier, garde des Sceaux, ministre de la justice et des libertés. Il s’agit, pour faire suite à plusieurs rapports, notamment de la Cour de cassation, de supprimer l’action possessoire, qui n’est quasiment plus utilisée. On peut le regretter parce qu’elle a été un sujet d’oral extrêmement intéressant, mais la justice doit être modernisée.

M. Patrick Devedjian. Vous assassinez Portalis !

M. Alain Vidalies. Je ne suis pas convaincu par le raisonnement juridique du Gouvernement. Selon lui, les actions possessoires sont devenues inutiles puisque le juge des référés peut être saisi dans les mêmes conditions : en cas de trouble, il ne serait plus nécessaire de saisir le juge du fond. Sauf que si l’une des parties évoque une difficulté sérieuse, le juge des référés se déclare incompétent ! On est alors obligé d’en revenir à des actions beaucoup plus compliquées, qui exigent de faire d’abord la preuve de la propriété. L’intérêt de l’action possessoire est qu’on n’y discute pas de la propriété : on ne règle que la question du trouble. Votre disposition représente peut-être une économie en termes de gestion, mais elle ferme une procédure qui, même rare, reste d’une grande utilité et qui représentait en son temps une simplification puisqu’elle évitait de plaider inutilement sur la question de la propriété.

Mme George Pau-Langevin. L’action possessoire n’est peut-être pas utilisée très souvent, mais elle est extrêmement utile pour protéger un certain nombre de possessions de fait, notamment en l’absence de preuve d’un contrat de location. Il serait dommage de supprimer cette procédure.

M. Étienne Blanc. Je suis quant à moi convaincu par les arguments du garde des Sceaux. Dans certains cas particuliers, le juge des référés peut statuer sur des difficultés juridiques de fond, lorsqu’il s’agit de faire cesser des troubles manifestement illicites.

La Commission rejette l’amendement.

Chapitre VI

Aménagement des règles régissant la procédure en matière familiale

Article 13 (supprimé)

(art. 250 et 250-2 du code civil)


Simplification de la procédure de divorce par consentement mutuel
en l’absence d’enfants mineurs

Le présent article, qui assouplissait la procédure de divorce par consentement mutuel, a été supprimé par le Sénat à l’initiative de sa commission des Lois.

1. Une réflexion déjà ancienne

Se fondant sur le constat que les divorces par consentement mutuel représentent un coût non négligeable, tant pour les justiciables – honoraires d’avocats, le cas échéant émoluments des notaires – que pour les finances publiques - dans un tiers des divorces par consentement mutuel, l’un au moins des deux époux est bénéficiaire de l’aide juridictionnelle – le Gouvernement avait étudié en 2007, dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), la piste d’une déjudiciarisation du divorce par consentement mutuel, dont le prononcé aurait pu être, sous réserve d’expertise, être confié aux notaires.

La commission présidée par le recteur Serge Guinchard s’est quant à elle penchée sur différentes pistes de réforme, tendant qui à confier à l’officier d’état civil, par parallélisme des formes avec le mariage et en l’absence d’enfants mineurs, le constat du « démariage », qui à confier au notaire le rôle de rédiger la convention et de constater le divorce après s’être assuré de la réalité des consentements, qui encore à confier une fonction juridictionnelle au greffier ou au notaire qui seraient alors habilités à réellement prononcer un divorce.

Elle a écarté l’ensemble de ces suggestions au regard des importantes critiques qu’elles pouvaient susciter :

—  Il est apparu que la déjudiciarisation du divorce n’induirait pas réellement d’avantages économiques pour le justiciable : « l’absence de juge ne les dispenserait pas de devoir payer les honoraires d’avocat et, même sans patrimoine immobilier, ils devraient s’acquitter des frais de notaire, conformément au tarif qui aurait été déterminé par l’État » (46;

—  La déjudiciarisation du divorce n’induirait pas non plus d’avantages financiers pour l’État, sauf à ne pas étendre à la nouvelle procédure le bénéfice de l’aide juridictionnelle aux époux pouvant y prétendre, exclusion qui serait contraire à l’article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme. Le rapport montre en outre que les gains en termes de postes de juges ou de greffiers seraient très limités, respectivement de quatre équivalents temps plein de juge et du double de greffiers (47).

—  Les différentes hypothèses de réforme étudiées induiraient en outre un grave risque de déstabilisation de l’équilibre, unanimement salué, mis en place par la loi du 26 mai 2004. La déjudiciarisation emporterait un risque d’accroissement du contentieux post-divorce, notamment s’agissant de la résidence des enfants, ce qui irait à l’opposé du désengorgement judiciaire escompté ; en outre, elle mettrait à mal la logique de la loi de 2004 qui a mis en place des passerelles permettant, à tout moment de la procédure, de passer d’un divorce contentieux à un divorce plus consensuel : « il est à craindre que la nécessité de passer devant un notaire, si une telle hypothèse était retenue, pourrait avoir un effet contre-productif et dissuader les époux de passer des accords en cours de procédure, en raison du surcoût que cela impliquerait pour eux » (48).

—  L’éviction du juge poserait en outre de graves difficultés de principe s’agissant de la protection de l’intérêt de chacun des époux : c’est le juge qui s’assure de la réalité de leur consentement et de l’équilibre des intérêts de chacun dans la convention, c’est le juge qui fixe le montant de la prestation compensatoire.

Le rapport de rappeler qu’en matière de divorce, « l’expertise conjuguée de plusieurs professionnels, avocats, notaires et juges, est une garantie supplémentaire pour le justiciable » et que l’homologation par le juge présente des « vertus de pacification » (49).

La commission a préconisé la suppression du caractère obligatoire de l’audience devant le juge pour les époux sans enfant (proposition n° 25) ; preuve serait apportée par le ou les avocats qu’après avoir été clairement informés du droit d’être entendu par le juge, ils y ont expressément renoncé ; un document serait signé séparément par chacun d’eux établissant la preuve de ce renoncement. Le juge conserverait dans tous les cas, la possibilité, au vu du dossier, de demander à entendre les époux, comme c’est le cas en Angleterre, en Finlande et en Suède.

La commission a toutefois rappelé la portée des engagements internationaux liant la France en la matière : l’article 12 de la Convention internationale sur les droits de l’enfant du 20 novembre 1989 consacre le droit pour le mineur muni de discernement de demander à être entendu dans toute procédure judiciaire ou administrative le concernant. Depuis la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance, l’article 388-1 du code civil fait obligation au juge aux affaires familiales d’entendre l’enfant ou de le faire entendre par un tiers désigné par lui, si l’enfant, capable de discernement, en fait la demande ; le juge doit également informer l’enfant qu’il a le droit d’être assisté d’un avocat dans cette procédure.

En pratique, il arrive que l’accord des parents n’aille pas dans le sens de l’intérêt de l’enfant : il revient alors au juge de refuser d’homologuer un tel accord. Il peut demander une enquête sociale ou une mesure d’expertise psychologique ou psychiatrique et dispose, via le greffe, de l’information d’un éventuel suivi de l’enfant en assistance éducative.

2. Le dispositif initial de l’article

Le présent article entendait simplifier la procédure de divorce par consentement mutuel en dispensant les époux sans enfants mineurs communs de l’entretien préalable devant le juge aux affaires familiales, traduisant ainsi la préconisation n° 25 du rapport de la commission présidée par le recteur Serge Guinchard.

Un tel dispositif s’inscrivait dans le prolongement de la loi du 26 mai 2004, entrée en vigueur au 1er janvier 2005, qui a d’ores et déjà simplifié la procédure de divorce par consentement mutuel, en ne prévoyant qu’une seule audience obligatoire devant le juge, contre deux auparavant, et en a grandement raccourci les délais.


La procédure de divorce par consentement mutuel
depuis la loi du 26 mai 2004

Depuis le 1er janvier 2005, date d’entrée en vigueur de la loi du 26 mai 2004, les époux préparent la convention de divorce avec l’assistance d’un ou plusieurs avocats et, s’ils possèdent des biens soumis à publicité foncière, avec celle d’un notaire qui leur fournit un état liquidatif du régime matrimonial.

Le juge est ensuite saisi par requête conjointe.

La loi du 26 mai 2004 a posé le principe d’une audience unique, contre deux audiences obligatoires avant la réforme.

Lors de cette audience, le juge reçoit séparément chaque époux et s’assure de la réalité de la volonté de chacun et du fait que leur consentement est libre et éclairé.

Il peut alors :

—  soit homologuer la convention et prononcer le divorce,

—  soit, s’il estime que le consentement n’est pas réel ou insuffisamment éclairé, ou si l’un des époux fait part de ses réticences sur l’un des points de la convention, demander à ce que les parties corrigent ou modifient immédiatement certaines dispositions de la convention, ou refuser d’homologuer la convention et ajourner sa décision sur le prononcé du divorce jusqu’à présentation d’une nouvelle convention dans un délai maximum de six mois.

En 2010, sur les 132 933 décisions de divorce prononcées, 72 342 étaient rendues dans le cadre de divorces par consentement mutuel (soit 54,4 % de l’ensemble des procédures), au sein desquels on compte 33 944 affaires concernant des couples sans enfants mineurs, soit 46,9 % des divorces par consentement mutuel et 25 % du nombre total de divorces).

Le de l’article réécrivait l’article 250 du code civil relatif à la procédure applicable en cas de divorce par consentement mutuel.

Dans sa rédaction actuelle, le premier alinéa de cet article précise que la demande en divorce par consentement mutuel doit être présentée par les avocats respectifs des parties ou par un avocat choisi d’un commun accord.

Le second alinéa précise que le juge examine la demande avec chacun des époux avant de les réunir et qu’il appelle ensuite le ou les avocats.

Le 1° du présent article, qui ne modifie par le premier alinéa, remplace le second par deux alinéas, le premier relatif aux couples ayant un ou plusieurs enfants mineurs, le second aux couples sans enfant.

Dans le cas où le couple a un ou plusieurs enfants mineurs, l’article reconduit la procédure existante à l’identique, conformément aux préconisations du rapport de la commission sur la répartition des contentieux. Le juge continuerait de s’entretenir avec chaque époux, et le cas échéant, avec le ou les enfants.

En revanche, dans le cas où le couple n’a pas d’enfant mineur commun, le juge n’entendrait les époux que « s’il l’estime nécessaire » ou si les époux le demandent.

Par coordination avec le 1°, le de l’article complétait l’article 250-2 relatif au cas de refus d’homologation de l’accord entre les parties par le juge, par une phrase subordonnant expressément tout refus d’homologation à une comparution préalable des époux.

3. L’article a été supprimé par le Sénat

Le rapporteur Yves Détraigne a estimé que la comparution systématique des époux devant le juge aux affaires familiales pour un divorce par consentement mutuel permet au juge de s’assurer de la réalité du consentement de chacun ; cette comparution constitue dès lors une garantie essentielle du respect des droits de chaque époux et doit, à ce titre, être maintenue. Le rapporteur de la commission des Lois du Sénat a en outre estimé qu’elle confère une solennité adaptée à la séparation, symétrique de la solennité du mariage.

En séance publique, le Sénat n’a pas adopté l’amendement du Gouvernement tendant au rétablissement de l’article. Le ministre avait fait valoir qu’« en l’absence d’enfant mineur, il serait opportun d’éviter tout formalisme excessif » et plaidé pour le rétablissement de l’article, mais le Sénat, suivant l’avis du rapporteur Yves Détraigne, a rejeté l’amendement.

Votre rapporteur partage cet avis. Il convient à ses yeux de maintenir la solennité du divorce, qui n’est pas un acte anodin, les avocats entendus par votre rapporteur le lui ont confirmé. La comparution devant le magistrat permet de s’assurer que des pressions au sein du couple ne sont pas exercées, de nature à vicier le consentement de l’époux le plus influençable ou le plus faible.

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* *

La Commission maintient la suppression de l’article 13.

Article 14

(art. 10 de la loi du 31 décembre 1971)


Encadrement des honoraires perçus par les avocats dans le cadre
de procédures de divorce par consentement mutuel

Le présent article, qui a été réécrit par le Sénat à l’initiative de sa commission des Lois, modifie l’article 10 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques relatif aux honoraires des avocats.

L’article 10 de la loi de 1971 précise que les honoraires de consultation, d’assistance, de conseil, de rédaction d’actes et de plaidoirie sont en principe fixés en accord avec le client dans une convention d’honoraires.

1. Les préconisations de la commission présidée par le recteur Serge Guinchard

Il convient de rappeler que la commission présidée par le recteur Guinchard avait fait le constat de la faible lisibilité des tarifs appliqués par les avocats en matière de divorce par consentement mutuel et avait conséquent préconisé la régulation ou la tarification de leurs honoraires, corollaire de la protection des droits concrets et effectifs des justiciables que défend la Cour de Strasbourg. La commission de rappeler que dans un arrêt Airey contre Irlande (50), la Cour de Strasbourg a condamné l’Irlande en raison du coût prohibitif de la séparation de corps telle qu’elle était alors organisée et de l’obstacle financier que l’État dressait ainsi au droit à se séparer, qu’il avait pourtant lui-même instauré.

Dans le but d’assurer une meilleure prévisibilité des honoraires des avocats, la commission préconisait que soit remise aux parties, avant toute intervention d’un avocat, une proposition de convention d’honoraires. Plus encore, dans le but d’assurer une meilleure mise en concurrence des avocats, elle a préconisé « une véritable politique d’affichage des honoraires », reconnaissant que cela supposerait « un engagement fort de la part des professionnels » (51).

Dans l’hypothèse où cette régulation se révèlerait insuffisante, la commission s’est penchée sur la question d’une tarification générale du divorce par consentement mutuel et a préconisé un tarif maximum dans le but de rendre effectif le droit de divorcer.

2. Le présent article a été réécrit au Sénat

Dans sa rédaction initiale, le présent article complétait l’article 10 de la loi de 1971 précitée par un nouvel alinéa précisant que, pour les divorces par consentement mutuel, l’honoraire que pourrait demander l’avocat ne pourrait excéder un montant fixé par arrêté du garde des Sceaux, pris après avis du Conseil national des barreaux (CNB) (52), sauf en cas de conclusion d’une convention entre l’avocat et son client préalablement au début de la mission.

Le Sénat, à l’initiative de sa commission des Lois, a réécrit cet article. Le rapporteur Yves Détraigne a fait valoir que les préconisations du rapport Guinchard proposaient deux solutions alternatives, que la rédaction initiale de l’article tentait de combiner.

Il a jugé préférable :

—  de ne retenir que l’obligation de conclusion d’une convention d’honoraires, en la généralisant à toutes les procédures de divorce,

—  et de préciser que des barèmes indicatifs des honoraires pratiqués par les avocats seront établis par la Chancellerie, à partir des usages observés dans la profession et en collaboration avec le CNB, puis publiés, ce qui permettra aux justiciables d’être pleinement informé sur les frais auxquels ils s’exposent.

En séance publique, a été adopté un amendement du rapporteur, ayant reçu un avis favorable du Gouvernement, précisant que les barèmes indicatifs - auxquels la convention pourra toujours déroger - devront être révisés tous les deux ans, le rapporteur Yves Détraigne ayant indiqué qu’il s’agissait de répondre à une demande exprimée par le CNB.

3. La position de votre commission des Lois

Les représentantes des avocats entendus par votre rapporteur, rappelant leur attachement à la liberté contractuelle pour la fixation des honoraires en toutes matières, ne se sont pas déclarées opposées à l’établissement d’une convention d’honoraires en matière de divorce (déjà largement pratiquées) mais se sont déclarées réservées quant à l’utilité d’un barème indicatif : les cas sont par nature tous différents et il sera bien délicat à leurs yeux d’établir une échelle générale.

Sous réserve de trois amendements rédactionnels présentés par votre rapporteur, l’article n’a pas été modifié par votre Commission.

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La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CL 91 et CL 92 du rapporteur.

Elle examine ensuite l’amendement CL 17 de M. Jean-Michel Clément. 

M. Jean-Michel Clément. L’amendement tend, pour l’essentiel, à ce que le Conseil national des barreaux rende un avis conforme, et non un avis simple, sur la question des barèmes indicatifs d’honoraires en matière de divorce.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Cela reviendrait à donner une injonction au Gouvernement, ce qui pose un problème constitutionnel.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL 93 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 14 modifié.

Article 15

Expérimentation pour trois ans d’une procédure de médiation familiale obligatoire préalablement à une saisine du juge aux affaires familiales sur les modalités d’exercice de l’autorité parentale

Cet article instaure une expérimentation pour trois ans d’une tentative de médiation préalable obligatoire, sauf exceptions, dans le cadre d’actions tendant à modifier les modalités de l’exercice de l’autorité parentale : il s’agit notamment des modifications portant sur les modalités de visite et d’hébergement ou sur la contribution à l’éducation et à l’entretien de l’enfant.

Le présent article reprend la proposition n° 52 du rapport établi par le recteur Serge Guinchard qui avait préconisé le recours préalable obligatoire à la médiation familiale pour les actions tendant à faire modifier les modalités de l’exercice de l’autorité parentale, précédemment fixées par une décision de justice.

1. La médiation familiale aujourd’hui

L’article 373-2-7 du code civil précise que des parents séparés peuvent saisir le juge aux affaires familiales « afin de faire homologuer la convention par laquelle ils organisent les modalités d’exercice de l’autorité parentale et fixent la contribution à l’entretien et à l’éducation de l’enfant ». Le juge homologue la convention – et lui confère ainsi force exécutoire - à la condition qu’elle préserve l’intérêt de l’enfant et que le consentement des parents ait été donné librement. L’article 373-2-8 prévoit que le juge aux affaires familiales peut également être saisi par l’un des deux parents ou le ministère public - lui-même pouvant être saisi par un tiers - afin de statuer sur les modalités d’exercice de l’autorité parentale et sur la pension alimentaire.

L’article 373-2-40 précise qu’en cas de désaccord entre les parents, le juge aux affaires familiales peut, afin de faciliter la recherche d’un exercice consensuel de l’autorité parentale, proposer une mesure de médiation réalisée par un médiateur familial. Ce dernier a pour mission d’entendre les parties et de confronter leurs points de vue afin de les aider à rétablir une communication et à trouver elles-mêmes une solution au litige qui les oppose. Le Conseil national consultatif de la médiation familiale, chargé de définir le champ d’intervention de la médiation familiale, les règles déontologiques de la profession, ainsi que le contenu de la formation définit la médiation familiale comme le « processus de construction ou de reconstruction du lien familial axé sur l’autonomie des personnes concernées par des situations de rupture ou de séparation dans lequel un tiers impartial indépendant, qualifié et sans pouvoir de décision, le médiateur familial, favorise à travers l’organisation d’entretiens confidentiels, la gestion de leur conflit dans le domaine familial entendu dans sa diversité et dans son évolution ».

2. Les dispositions du présent article ont été précisées par le Sénat

Dans le cadre de cet article, il sera permis de déroger, pendant la durée de l’expérimentation, aux dispositions de l’article 373-2-13 qui précisent que « les dispositions contenues dans la convention homologuée ainsi que les décisions relatives à l’exercice de l’autorité parentale peuvent être modifiées ou complétées à tout moment par le juge, à la demande des ou d’un parent ou du ministère public, qui peut lui-même être saisi par un tiers, parent ou non ».

a) Une expérimentation pour une durée et une application géographique limitées

Il est mis en place une expérimentation pour une durée de trois ans : si le projet de loi est promulgué au cours de l’année 2011, l’expérimentation s’achèvera au plus tard le 31 décembre 2014. Il est prévu qu’à l’issue de l’expérimentation, six mois avant la fin de celle-ci, le Gouvernement remet au Parlement un rapport procédant à l’évaluation du dispositif mis en place afin de décider des suites qu’il conviendra de donner à l’expérimentation : sa généralisation, son adaptation ou son abandon.

Le champ d’application de l’expérimentation est en outre limité à une liste de tribunaux de grande instance qui sera déterminée par arrêté du garde des Sceaux.

b) Un dispositif qui prévoit des exceptions, que le Sénat a étendues

Il est prévu une médiation obligatoire pour les actions tendant à modifier les modalités de l’exercice de l’autorité parentale précédemment fixées par une décision de justice, et non pour les actions aux fins de fixation initiale des modalités d’exercice de l’autorité parentale, conformément à la préconisation du rapport de la commission sur la répartition des contentieux, qui avait estimé que « ces demandes concernent des problématiques plus complexes, n’intéressant pas seulement l’enfant et justifiant bien souvent, dans un contexte conflictuel, qu’une décision intervienne rapidement pour régler les modalités de la séparation des parents ».

Cette exigence nouvelle de médiation préalable serait prescrite à peine d’irrecevabilité, relevée d’office par le juge et non régularisable en cours de l’instance.

Des exceptions sont toutefois ménagées ; initialement, le projet de loi en prévoyait deux :

—  dans le cas où les parents sollicitent conjointement l’homologation d’une convention selon les modalités de l’article 373-2-7 du code civil ;

—  ou en présence d’un motif légitime justifiant l’absence de recours à une médiation préalable, tel, par exemple qu’un contexte de violences intrafamiliales.

Le Sénat, à l’initiative de sa commission des Lois, avait élargi la première exception à tous les cas où les parents sont d’accord entre eux (y compris du fait du silence de l’un d’eux) ou déposent conjointement une demande de décision relative aux modalités d’exercice de l’autorité parentale. Le rapporteur Yves Détraigne avait estimé que dans ces cas, rien ne justifie une obligation de médiation préalable. En séance publique, le Sénat est cependant revenu sur cette modification par l’adoption d’un amendement du Gouvernement. Le garde des Sceaux a fait valoir qu’un parent peut ne pas s’opposer à une demande de modification parce qu’il n’entretient plus aucun dialogue avec l’autre parent et que c’est justement dans ce type de cas qu’une médiation peut être utile.

Le Sénat, à l’initiative de sa commission des Lois, a en outre ajouté une troisième exception tenant aux effets négatifs que peut induire une systématisation des tentatives de médiation préalable sur les délais des procédures. Ce troisième cas de figure permet aux parties de saisir directement le juge lorsque l’étape de la médiation sera susceptible de différer excessivement le moment où leur litige sera tranché. Le rapporteur Yves Détraigne a ainsi estimé que, si l’obligation de médiation préalable est « judicieuse dans son principe », sa généralisation à l’ensemble du contentieux de l’exercice de l’autorité parentale est susceptible d’aboutir à une forte augmentation de la demande de médiation à laquelle les moyens actuels ne pourront faire face. Faute d’un nombre suffisant de médiateurs, le risque est grand que les délais dans lesquels ceux-ci pourront recevoir les parties s’étendent significativement au préjudice du droit des intéressés à accéder rapidement au juge.

En séance publique, le Gouvernement avait dans un premier temps proposé par amendement de supprimer ce troisième cas ; devant l’opposition de la commission des Lois et notamment de son président Jean-Jacques Hyest, il a renoncé à la suppression de la référence au délai raisonnable.

Ainsi, dans la rédaction issue des travaux du Sénat, le recours à une médiation obligatoire serait écarté dans trois cas :

—  lorsque les parents se sont accordés sur une convention et en sollicitent conjointement l’homologation par le juge ;

—  en présence d’un motif légitime justifiant l’absence de recours à la médiation ;

—  si la tentative de médiation préalable risque, pour des questions de délais de la médiation, priver les intéressés d’un accès au juge dans un délai raisonnable.

3. La position de votre commission des Lois

Votre rapporteur juge favorablement l’extension par le Sénat des exceptions à l’obligation de tenter une médiation : si la médiation familiale peut s’avérer cruciale pour désamorcer certaines situations de fortes tensions entre les parents, sa systématisation ne doit pas conduire à un allongement trop important des délais de jugement. Il souligne en outre que la médiation est d’autant plus efficace qu’elle intervient tôt dans la séparation du couple et qu’elle est effectivement consentie par les parents.

Votre rapporteur s’est par ailleurs interrogé sur l’articulation entre l’expérimentation d’une médiation préalable obligatoire à une décision du juge et la nouvelle procédure de convention de procédure participative négociée par avocats, introduite par la loi n° 2010-1609 du 22 décembre 2010 relative à l’exécution des décisions de justice, aux conditions d’exercice de certaines professions réglementées et aux experts judiciaires et qui entrera en vigueur au 1er septembre prochain. Il semble que tout conflit entre les deux procédures soit réglé par le deuxième alinéa du nouvel article 2066 du code civil qui précise que lorsque, faute de parvenir à un accord au terme de la convention de procédure participative, les parties soumettent leur litige au juge, « elles sont dispensées de la conciliation ou de la médiation préalable le cas échéant prévue ».

Sous réserve de trois amendements rédactionnels présentés par votre rapporteur, l’article n’a pas été modifié par votre Commission.

*

* *

La Commission adopte successivement les amendements CL 94, CL 95 et CL 96, du rapporteur, rédactionnels ou de précision.

Elle adopte ensuite l’article 15 modifié.

Article 15 bis A (supprimé)

(art. L. 670-1-1 [nouveau] du code de commerce)


Adaptation du régime de la faillite civile pour tenir compte de l’instauration
de l’entrepreneur individuel à responsabilité limitée

Cet article a été introduit dans le projet de loi à l’initiative des sénateurs André Reichardt et Catherine Troendle. Il vise à adapter le régime de la faillite civile, spécifique au droit local alsacien-mosellan, afin de tenir compte de la création de l’entrepreneur individuel à responsabilité limitée (EIRL) par la loi n° 2010-658 du 15 juin 2010.

1. La faillite civile : une spécificité du droit applicable en Alsace et Moselle

Lorsque les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle furent annexés à l’empire allemand, les lois germaniques – et notamment la Konkursordnung de février 1877 sur les faillites – trouvèrent à s’appliquer. Après la réintégration de ces départements dans la République, le législateur français a adopté la loi du 1er juin 1924 portant introduction des lois commerciales françaises dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle.

Ce texte a maintenu certaines spécificités de la loi allemande pour les territoires de l’Alsace Moselle. C’est ainsi que, la législation germanique n’excluant pas de son champ d’application les non-commerçants, le régime de la faillite en vigueur dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle concerne tout aussi bien les entrepreneurs que les non-commerçants ; dans le dernier cas, on parle de « faillite civile ».

Codifié au titre VII du livre VI du code de commerce, ce régime de la faillite civile – qui permet d’aboutir à une décision judiciaire d’effacement des dettes –, est subordonné au respect des conditions requises par l’article L. 670-1 du code de commerce, à savoir, outre le fait d’être une personne physique domiciliée dans les trois départements concernés :

– ne pas être un commerçant, un artisan immatriculé au répertoire des métiers, un agriculteur ou un professionnel libéral indépendant à statut législatif ou réglementaire. Sont donc visés essentiellement les particuliers, les anciens commerçants personnes physiques radiés du registre du commerce depuis plus d’un an et les dirigeants d’une personne morale qui doivent supporter le passif de leur société ;

– être de bonne foi, cette condition ayant été introduite par la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine ;

– et être en état d’« insolvabilité notoire ». Selon la jurisprudence, l’insolvabilité notoire ne se confond pas avec la notion comptable et objective de cessation des paiements. Elle est caractérisée, de manière plus subjective, lorsque des faits et circonstances extérieurs, notamment des mesures d’exécution demeurées infructueuses, sont de nature à accréditer l’opinion que cette insolvabilité existe et révèle en outre une situation patrimoniale irrémédiablement compromise et sans issue. Dans ce cas, le bénéficiaire d’une telle procédure ne se voit pas appliquer les interdictions et déchéances prévues au titre de la faillite personnelle.

Déclenchée par saisine de la chambre commerciale du tribunal de grande instance dans le ressort duquel le débiteur est domicilié ou possède le centre de ses intérêts principaux, soit à l’initiative du débiteur lui-même, soit sur celle d’un créancier ou du procureur de la République, la faillite civile a les mêmes conséquences qu’une liquidation judiciaire en ce qu’elle exige la réalisation des actifs du débiteur mais n’efface ni les cautions, ni les dettes alimentaires. La loi n° 2003-710, qui a instauré la procédure de rétablissement personnel pour les personnes surendettées en France (y compris en Alsace-Moselle), a complété le dispositif afin d’empêcher que le débiteur ne cherche qu’à se soustraire à ses obligations grâce à l’apurement du passif.

2. La nécessité de prendre en considération l’institution de l’EIRL

L’entrepreneur individuel à responsabilité limitée a été mis en place afin de dissocier plus efficacement le patrimoine personnel du patrimoine professionnel. Entrée en vigueur au début de cette année, la réforme a de fait créé une nouvelle catégorie de personnes susceptibles de rencontrer des difficultés à l’égard de leurs débiteurs. Si l’ordonnance n° 2010-1512 du 9 décembre 2010 a permis d’en tirer les conséquences en droit interne, aucune adaptation n’est intervenue au niveau de la faillite civile du droit local alsacien-mosellan. Cet article 15 bis vise à y remédier.

a) Les caractéristiques de l’EIRL

La loi n° 2010-658 du 15 juin 2010 relative à l’entrepreneur individuel à responsabilité limitée a instauré un cadre protecteur pour les individus désireux d’exercer une activité indépendante sans pour autant créer une personne morale à cet effet.

L’opportunité d’instituer un patrimoine d’affectation pour les entrepreneurs individuels n’est pas une question nouvelle. Lors des débats parlementaires sur la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie, plusieurs députés avaient déjà défendu cette idée. Le Gouvernement s’était alors engagé à diligenter une étude approfondie sur le sujet, tant il apparaissait remettre en cause la théorie de l’unité du patrimoine, formalisée depuis le XIXème siècle par les professeurs Aubry et Rau (53).

Jusqu’alors, le législateur s’était contenté d’aménager les conséquences patrimoniales potentielles des difficultés de l’entrepreneur individuel, notamment en en limitant la portée (par l’insaisissabilité de certains biens immobiliers et fonciers) ou en améliorant l’attractivité et la simplicité des statuts alternatifs (tel celui de l’entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée – EURL). Les faits démontrent néanmoins que ces démarches n’ont pas porté leurs fruits (11 650 déclarations d’insaisissabilité recensées par Infogreffe en 2009, concernant moins de 1 % de l’ensemble des entreprises individuelles ; seulement 6,2 % des entreprises à statut d’EURL).

Surtout, le rapport remis au Gouvernement par notre ancien collègue Xavier de Roux, le 5 novembre 2008, a clairement montré que « la théorie d’Aubry et Rau, qui est elle-même datée, ne constitue pas un principe supérieur de droit auquel le législateur ne pourrait déroger » (54). Devant ce constat, il a donc été décidé de franchir une nouvelle étape dans la protection des entrepreneurs individuels.

Conscient que la très grande souplesse du régime de l’entreprise individuelle – absence de statuts à rédiger mais immatriculation au registre du commerce et des sociétés, absence d’associés, pas de capital mais un apport personnel – est une des principales raisons de son succès (plus de la moitié des créations d’entreprises), le législateur s’est évertué à préserver ce paramètre essentiel. En revanche, l’EIRL a apporté des changements notables sur l’étendue et la portée de la responsabilité de l’entrepreneur à l’égard de l’exercice de son activité en permettant à l’intéressé de disposer de deux patrimoines distincts l’un de l’autre :

– l’un personnel, répondant des créances familiales ;

– l’autre professionnel, destiné à couvrir les gages pris dans le cadre de l’activité accomplie.

Cette formule vise à limiter plus sûrement l’étendue des engagements financiers des entrepreneurs individuels en sanctuarisant un patrimoine dévolu à leur vie courante ainsi qu’à celle de leur entourage. D’autre part, à l’instar des EURL, les entrepreneurs individuels à responsabilité limitée peuvent désormais choisir entre impôt sur le revenu (avec abattement dans le cas de l’adhésion à un centre de gestion) et impôt sur les sociétés (alternative plus intéressante en cas de bénéfices non distribués).

D’ici la fin de 2012, le Gouvernement espère l’apparition de 100 000 EIRL : 60 000 par créations nouvelles, 35 000 par transformation d’entreprises individuelles existantes et 5 000 par transformation d’EURL.

b) Les modifications apportées par le Sénat au titre VII du livre VI du code de commerce

Les articles L. 670-1 et suivants du code de commerce ne tiennent pas compte de la situation particulière des EIRL, qui sont des particuliers possédant deux patrimoines et exerçant, grâce à l’un de ceux-ci, une activité commerciale. Les sénateurs ont souhaité corriger cet état des choses, sur le modèle de l’ordonnance n° 2010-1512 du 9 décembre 2010 portant adaptation du droit des entreprises en difficulté et des procédures de traitement des situations de surendettement à l’entrepreneur individuel à responsabilité limitée.

À cet effet, ils ont prévu l’insertion d’un nouvel article L. 670-1-1 au sein du titre VII du livre VI du code de commerce, disposant expressément que les EIRL domiciliés dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle pourront eux aussi relever du régime de la faillite civile, dès lors que leur activité agricole, commerciale, artisanale ou indépendante est exclusivement exercée avec affectation de patrimoine.

Pour autant, et par cohérence avec les exclusions touchant les professionnels à l’article L. 670-1 du même code, la faillite civile ne saura concerner que les biens, droits ou obligations non affectés au patrimoine professionnel des intéressés. De même, les débiteurs et les contrats en cause ne pourront également qu’être en dehors du patrimoine d’affectation.

Cette clarification équivaut finalement à réserver la faillite civile aux aspects proprement personnels et non professionnels des EIRL, ce qui est totalement logique avec le champ d’application actuel de cette procédure. Il n’est pas étonnant, dans ces conditions, que les auteurs de cette disposition aient pu se revendiquer d’un avis favorable de l’institut du droit local.

Pour autant, il apparaît plutôt incohérent que cet article figure parmi les dispositions du projet de loi aménageant les règles de la procédure en matière familiale. Votre Commission l’a donc transféré au sein des dispositions diverses, en fin de texte.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement de suppression CL 68 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit transférer cet article au chapitre X, endroit plus approprié compte tenu de l’objet d’une telle disposition.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’article 15 bis A est supprimé.

Article 15 bis

(art. 55 du code civil)


Règles de dévolution du nom de famille
en cas de déclaration de naissance tardive

Cet article, issu d’un amendement du Gouvernement adopté par la commission des Lois du Sénat, tend à compléter l’article 55 du code civil relatif aux déclarations de naissance qui précise qu’en principe ces déclarations sont faites dans les trois jours de l’accouchement, à l’officier de l’état civil du lieu. Passé ce délai, ce dernier ne peut enregistrer la naissance qu’en vertu d’un jugement rendu par le tribunal de l’arrondissement dans lequel est né l’enfant.

C’est à la suite de ces dispositions que le présent article ajoute une phrase ainsi rédigée : « Le nom de l’enfant est déterminé en application des règles énoncées aux dispositions des articles 311-21 et 311-23 ». Il s’agit d’étendre expressément aux déclarations judiciaires de naissance le dispositif prévu par les articles 311-21 et 311-23 du code civil s’agissant du choix du nom de famille par les parents : dans ces cas, les parents pourront désormais choisir, par déclaration conjointe devant l’officier de l’état civil, de donner à leur enfant le nom de l’un d’entre eux ou leurs deux noms accolés dans l’ordre choisi par eux et dans la limite d’un nom de famille pour chacun d’eux.

La rédaction ainsi retenue est proche de celle figurant à l’article 357 du code civil en matière d’adoption plénière par deux époux.

La Commission adopte l’article 15 bis sans modification.

Article 15 ter

(art. 58 du code civil)


Suppression de la référence à l’acte de naissance provisoire en cas d’accouchement secret

Cet article, issu d’un amendement du Gouvernement adopté par la commission des Lois du Sénat, tend à mettre en cohérence l’article 58 du code civil avec la rédaction de l’article 57 de ce même code, issue de la loi n° 96-604 du 5 juillet 1996 relative à l’adoption.

Depuis cette loi, l’article 57 du code civil prévoit qu’un acte de naissance de droit commun est dressé en cas d’accouchement secret.

Dès lors, les dispositions plus anciennes de l’article 58, selon lesquelles, dans cette même hypothèse, un acte de naissance provisoire était dressé, ne trouvent plus à s’appliquer et doivent donc être supprimées.

La Commission adopte l’article 15 ter sans modification.

Article 15 quater A

(art. 74 du code civil)


Assouplissement des règles relatives à la détermination
de la mairie compétente pour célébrer un mariage

Cet article, issu d’un amendement du Gouvernement adopté par le Sénat en séance publique avec avis favorable de la commission des Lois, tend à modifier l’article 74 du code civil relatif au lieu de célébration d’un mariage.

Dans sa rédaction actuelle, issue d’une loi du 21 juin 1907, cet article limite le choix du lieu de célébration d’un mariage à la commune de résidence ou de domicile de l’un des deux époux.

Estimant que cette rédaction n’est plus adaptée au mode de vie actuel des postulants au mariage, le Gouvernement a proposé d’étendre ce choix à la commune de résidence ou de domicile du père ou de la mère d’un des époux. Le garde des Sceaux a indiqué que cette modification répondait à une demande exprimée par nombre de futurs époux, qui souhaitent souvent célébrer leur mariage dans le lieu du berceau familial, mais aussi par des communes, la concentration urbaine des lieux d’activités conduisant à réduire peu à peu le nombre de mairies célébrant des mariages. Le Gouvernement a en revanche exclu la solution consistant à laisser le lieu de la célébration à la seule appréciation des futurs époux afin de préserver les impératifs de lutte contre les mariages de complaisance.

Votre rapporteur se réjouit de l’adoption de ce dispositif, qui confère aux futurs époux une plus grande liberté de choix du lieu de célébration de leur union, répondant ainsi à une réelle demande ; il note qu’il garantit en outre le principe d’égalité entre les citoyens en ne laissant plus à l’appréciation des maires l’opportunité d’une dispense aux règles posées par l’article 74.

La Commission adopte l’article 15 quater A sans modification.

Article 15 quater B

(art. 317 du code civil)


Compétence du tribunal d’instance pour la réalisation d’actes
de notoriété en matière de filiation

Cet article est issu d’un amendement du Gouvernement adopté par le Sénat en séance publique avec avis favorable de la commission des Lois. Cet amendement précise que le juge compétent pour l’établissement des actes de notoriété en matière de filiation est le juge d’instance. Une telle précision est devenue nécessaire à la suite de la modification de l’article 71 du code civil par l’article 13 de la loi n° 2011-331 du 28 mars 2011 de modernisation des professions judiciaires ou juridiques et certaines professions réglementées.

L’article 317 du code civil prévoit, au titre des modalités d’établissement de la filiation par la possession d’état, la possibilité pour l’enfant concerné ou ses parents de se faire délivrer un acte de notoriété faisant foi de cette possession d’état.

Les conditions d’établissement de cet acte étaient, jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi précitée, renvoyées aux articles 71 et 72 du code civil, qui donnaient ainsi compétence au juge d’instance du lieu de naissance ou du domicile.

Or, depuis la loi précitée, l’article 71 du code civil ne concernant plus que les notaires, compétents pour établir les actes de notoriété délivrés aux futurs époux dans l’impossibilité de se procurer leur acte de naissance, la rédaction de l’article 317 a été modifiée.

Toutefois, sa nouvelle rédaction omet de préciser quel est le juge compétent, n’indiquant ni s’il s’agit du juge du tribunal d’instance ou du juge du tribunal de grande instance, ni le critère de compétence territoriale devant être retenu.

L’ambiguïté est d’autant plus prégnante que le juge normalement compétent en matière de filiation est le juge du tribunal de grande instance. Le maintien de la rédaction actuelle de l’article 317 pourrait ainsi être interprété comme induisant une modification de la répartition des contentieux entre le tribunal d’instance et le tribunal de grande instance. Le présent article prévient ce risque en précisant la compétence du juge d’instance selon les critères territoriaux qui prévalaient précédemment (lieu de naissance ou lieu du domicile).

La Commission adopte l’article 15 quater B sans modification.

Article 15 quater C (nouveau)

(art. 361 et 370-2 du code civil)


Simplification de la procédure de changement de prénom
d’un enfant mineur dans le cadre d’une adoption simple

Le présent article est issu d’un amendement du Gouvernement adopté par votre commission des Lois.

Son I modifie l’article 361 du code civil afin d’étendre les compétences du tribunal saisi d’une demande d’adoption simple au profit d’un mineur, en lui permettant de modifier les prénoms de l’adopté, comme cela est déjà le cas en matière d’adoption plénière. Il s’agit ainsi d’éviter aux parents adoptifs d’engager, à l’issue de la procédure d’adoption, une seconde procédure devant le juge aux affaires familiales.

Son II modifie l’article 370-2 du code civil afin de prévoir, dans l’intérêt supérieur de l’enfant, que la révocation de l’adoption n’entraîne pas la remise en cause automatique du changement de prénoms, cette demande restant alors, le cas échéant, de la compétence du juge aux affaires familiales.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CL 40 du Gouvernement.

M. le garde des Sceaux. Cet amendement de simplification donnera compétence au tribunal de grande instance pour changer le prénom de l’enfant qui fait l’objet d’une adoption simple – il ne sera donc plus nécessaire de saisir un second juge.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.

Article 15 quater

(art. 365 et 372 du code civil)


Suppression de l’exigence de comparution des parents devant le greffier en chef pour l’établissement d’une déclaration conjointe d’exercice en commun de l’autorité parentale

Cet article, issu d’un amendement du Gouvernement adopté par la commission des Lois du Sénat, tend à supprimer l’exigence de la comparution des parents devant le greffier en chef du tribunal de grande instance pour l’établissement d’une déclaration conjointe d’exercice en commun de l’autorité parentale dans deux cas :

—  dans le cadre d’une adoption simple pour la fixation de l’exercice de l’autorité parentale par le parent de l’enfant et son conjoint adoptant (article 365 du code civil) ;

—  dans le cadre d’une procédure de reconnaissance tardive, pour l’exercice de l’autorité parentale par les deux parents lorsque l’un d’eux n’a reconnu l’enfant que plus d’un an après la naissance ou de la filiation a été déclarée judiciairement.

Il est apparu au Gouvernement que le caractère volontaire et commun de la démarche résulte de la déclaration conjointe, sans que la présence physique des parents n’apparaisse nécessaire. L’amendement ainsi adopté reprend d’ailleurs la proposition n° 44 formulée par la commission présidée par le recteur Serge Guinchard.

Le modifie larticle 365 du code civil relatif à ladoption simple ; cet article précise que ladoptant qui est le conjoint du père ou de la mère de ladopté détient lautorité parentale concurremment avec son conjoint, lequel en conserve néanmoins seul lexercice, « sous réserve dune déclaration conjointe avec ladoptant devant le greffier en chef du tribunal de grande instance aux fins dun exercice en commun de cette autorité » ; le présent article remplace les mots « devant le » par les mots « adressée au » .

Le procède à la même substitution à l’article 372 du même code relatif à l’exercice de l’autorité parentale dans certains cas particuliers : cet article précise que, lorsque la filiation est établie à l’égard du père ou de la mère plus d’un an après la naissance d’un enfant dont la filiation est déjà établie à l’égard de l’autre, celui-ci reste seul investi de l’exercice de l’autorité parentale. La même règle s’applique lorsque la filiation est judiciairement déclarée à l’égard du second parent de l’enfant. L’article précise que l’autorité parentale peut néanmoins être exercée en commun en cas de « déclaration conjointe des père et mère devant le greffier en chef du tribunal de grande instance ou sur décision du juge aux affaires familiales ». Le présent 2° entend ne plus exiger la comparution personnelle des parents également dans ce cas.

La Commission adopte l’article 15 quater sans modification.

Chapitre VII

Regroupement de certains contentieux en matière pénale au sein de juridictions spécialisées

Article 16

(art. 41, 93-1 [nouveau] et 628 à 628-9 [nouveaux] du code de procédure pénale)


Création d’un pôle judiciaire spécialisé compétent pour les crimes
contre l’humanité, les crimes et délits de guerre et les actes de torture

Cet article, dont la rédaction a été sensiblement remaniée par le Sénat, à l’initiative de sa commission des Lois, vise à créer à Paris un pôle spécialisé compétent pour les crimes contre l’humanité, les crimes et délits de guerre ainsi que les actes de torture et exerçant une compétence concurrente avec les juridictions compétentes en application des règles du droit commun, conformément à la préconisation n° 18 du rapport de la commission présidée par le recteur Serge Guinchard.

À cette fin, il procède tout d’abord à une réorganisation du titre Ier du livre IV du code de procédure pénale, désormais intitulé : « Des règles de procédure applicables aux crimes contre l’humanité et aux crimes de guerre » ( du présent article). Son premier sous-titre, intitulé « De la coopération avec la Cour pénale internationale » ( du présent article) reprend les dispositions actuelles du code de procédure pénale (articles 627-1 à 627-20), tandis qu’est créé, par le du présent article, un second sous-titre, intitulé « Des juridictions compétentes pour la poursuite, l’instruction et le jugement des crimes contre l’humanité et des crimes et délits de guerre » et comprenant dix nouveaux articles (art. 628 à 628-9).

1. L’état actuel du droit : la compétence des juridictions de droit commun

En l’état actuel du droit, si un crime contre l’humanité ou un crime de guerre était commis sur le territoire français, les règles de droit commun s’appliqueraient pour déterminer la juridiction compétente : il s’agirait, en application de l’article 43 du code de procédure pénale, soit de la juridiction du lieu où ont été commis les faits, soit de celle du domicile de l’auteur présumé des faits, soit enfin de celle de son lieu d’arrestation ou de son lieu de détention.

Si un tel crime était commis à l’étranger, les juridictions françaises pourraient également être compétentes si l’auteur des faits est Français, si la ou les victimes sont françaises ou si trouve à s’appliquer le principe de dit de « compétence universelle » permettant la poursuite et le jugement de personnes étrangères résidant habituellement en France qui auraient commis à l’étranger des crimes contre l’humanité ou des crimes de guerre relevant de la compétence de la Cour pénale internationale.

La compétence universelle reconnue en vertu de l’article 689-11 du code de procédure pénale, issu de la loi n° 2010-930 du 9 août 2010 portant adaptation du droit pénal à l’institution de la Cour pénale internationale, ne peut être mise en œuvre que sous plusieurs conditions :

— les faits doivent être punis par la législation de l’État où ils ont été commis ou cet État ou l’État dont l’auteur des faits a la nationalité doit être partie à la convention portant statut de la Cour pénale internationale signée à Rome le 18 juillet 1998 ;

—   aucune juridiction nationale ou internationale ne doit avoir demandé la remise ou l’extradition de la personne : il est par conséquent indispensable que le ministère public s’assure que la Cour de La Haye décline expressément sa compétence et vérifie qu’aucune autre juridiction internationale compétente, ni aucun autre État, n’a demandé la remise ou l’extradition de la personne.

Dans les différentes hypothèses de compétence des juridictions françaises pour un crime contre l’humanité ou un crime de guerre commis à l’étranger, l’article 693 du code de procédure pénale dispose que la juridiction compétente est « celle du lieu où réside le prévenu, celle de sa dernière résidence connue, celle du lieu où il est trouvé, celle de la résidence de la victime ou, si l’infraction a été commise à bord ou à l’encontre d’un aéronef, celle du lieu d’atterrissage de celui-ci ». Si ces règles de compétence ne sont pas applicables, la juridiction compétente est celle de Paris, sauf si l’affaire est renvoyée par la Cour de cassation à une juridiction plus voisine du lieu de l’infraction.

Toute juridiction nationale peut donc, en l’état actuel des textes, avoir à connaître de crimes et délits de guerre et de crimes contre l’humanité.

2. Les préconisations de la commission sur la répartition des contentieux

La commission sur la répartition des contentieux a relevé l’incohérence entre cette absence de spécialisation et la technicité de ce type de contentieux, concernant des crimes commis à l’étranger, dans un contexte historique spécifique, avec un nombre souvent élevé de victime, et a préconisé la création d’un pôle spécialisé en matière de crimes contre l’humanité et de crimes de guerre (préconisation n° 18 du rapport).

Relevant que la pratique faisait déjà apparaître un regroupement des plaintes déposées en France par les victimes d’un même crime contre l’humanité au sein du tribunal de grande instance de Paris, elle a proposé que le procureur de la République, le juge d’instruction et la cour d’assises de Paris soient compétents pour la poursuite, l’instruction et le jugement de ces crimes, y compris lorsque la compétence des juridictions françaises résulte du principe de compétence universelle. La localisation du pôle spécialisé serait en outre cohérente avec la compétence exclusive que détient aujourd’hui la cour d’appel de Paris pour les demandes d’extradition émanant du tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie ou du tribunal pénal international pour le Rwanda.

3. La création d’un pôle compétent en matière de crimes et délits internationaux

Dans sa rédaction initiale, le présent article confiait au nouveau pôle la seule compétence de juger des crimes contre l’humanité.

Or, depuis le dépôt du projet de loi, le Parlement a adopté la loi n° 2010-930 du 9 août 2010 portant adaptation du droit pénal à l’institution de la Cour pénale internationale qui a introduit dans notre code pénal la notion de « crimes et délits de guerre ». Ces infractions sont définies au sein du nouveau livre IV bis du code pénal.

Tirant la conséquence du vote de cette loi, le Sénat a étendu aux crimes et délits de guerre la compétence du pôle juridictionnel ainsi créé.

Par ailleurs, la commission des Lois du Sénat a souhaité étendre la compétence du nouveau pôle judiciaire spécialisé aux actes de torture, visés par la convention de New York du 10 décembre 1984 (nouvel article 628-9 du code de procédure pénale).

Votre rapporteur, qui note qu’une telle extension avait été préconisée par le rapport de la commission présidée par le recteur Serge Guinchard (55), estime qu’elle donne au futur pôle un champ de compétence cohérent, étendu à l’ensemble des crimes et délits internationaux.

4. Un pôle spécialisé exerçant une compétence concurrente avec les autres juridictions nationales

Reprenant la préconisation du rapport précité, le présent article crée à Paris un pôle judiciaire spécialisé pour les crimes internationaux, sur le modèle du pôle compétent pour les actes de terrorisme, en application des articles 706-16 à 706-25-1 du code de procédure pénale.

Le nouvel article 628-1 confie, pour la poursuite, l’instruction et le jugement des crimes contre l’humanité et crimes et délits de guerre, au procureur de la République, au juge d’instruction et à la cour d’assises de Paris une compétence concurrente de celle des juridictions compétentes en application des règles de droit commun (56). Il est ainsi créé un pôle spécialisé, non doté d’une compétence exclusive. Comme le note le rapport de la commission sur la répartition des contentieux, une compétence exclusive empêcherait qu’à l’avenir des procès du type de ceux de Klaus Barbie ou Maurice Papon ne se tiennent à Lyon ou à Bordeaux.

Il est en outre précisé que, lorsqu’ils seront compétents pour la poursuite et l’instruction de ce type d’infractions, le procureur de la République et le juge d’instruction de Paris pourront exercer leurs attributions sur toute l’étendue du territoire national, par dérogations aux règles habituelles de ressorts de compétence.

Le nouvel article 628-2 prévoit, sur le modèle de l’article 706-18 applicable en matière de terrorisme, la possibilité pour le procureur de la République près un autre tribunal de grande instance que celui de Paris de requérir un juge d’instruction précédemment saisi de se dessaisir au profit de la juridiction d’instruction de Paris. Les parties en seraient alors avisées et invitées par le juge d’instruction à faire part de leurs observations. Ce dernier devrait rendre son ordonnance au plus tôt huit jours et au plus tard un mois à compter de l’avis des parties. L’ordonnance par laquelle le juge d’instruction se dessaisit ne prendrait effet qu’à compter d’un délai de cinq jours pendant lequel le ministère public ou les parties pourraient la déférer à la chambre criminelle de la Cour de cassation (nouvel article 628-6). Dans l’hypothèse d’un tel recours, le juge d’instruction resterait saisi jusqu’à ce que l’arrêt de la chambre criminelle soit porté à sa connaissance. Le procureur de la République devrait adresser le dossier de la procédure au procureur de la République de Paris dès que l’ordonnance de dessaisissement serait devenue définitive.

Le nouvel article 628-3 prévoit que s’il apparaît au juge d’instruction de Paris que les faits dont il aurait été saisi ne sont pas constitutifs d’un des crimes visés à l’article 628 (crimes contre l’humanité et crimes et délits de guerre) et ne relèvent pas de sa compétence à un autre titre, ce magistrat doit se déclarer incompétent, soit sur requête du procureur de la République, soit, après avis de ce dernier, d’office ou sur requête des parties. Dès que l’ordonnance par laquelle le juge d’instruction se déclare incompétent est devenue définitive, le procureur de la République de Paris devra adresser le dossier de la procédure au procureur de la République territorialement compétent (57).

Le nouvel article 628-4 précise la procédure applicable lorsque le prévenu est mineur : si le tribunal pour enfants de Paris se déclarait incompétent, il devrait renvoyer le ministère public à se pourvoir ainsi qu’il avisera. Il pourrait en outre, après avoir entendu le ministère public, décerner mandat de dépôt ou d’arrêt contre le mineur poursuivi.

Le nouvel article 628-5 prévoit que toute ordonnance de dessaisissement d’incompétence peut, à l’exclusion de toute autre voie de recours, être déférée, par le ministère public ou par des parties, dans les cinq jours de sa notification, à la chambre criminelle de la Cour de cassation. Cette dernière devrait alors désigner, dans les huit jours suivant réception du dossier, le juge d’instruction chargé de poursuivre l’information judiciaire (58).

Le nouvel article 628-7 centralise l’application des peines des personnes condamnées pour crime contre l’humanité ou crime ou délit de guerre : par dérogation à l’article 712-10 du code de procédure pénale, relatif à la compétence territoriale du juge de l’application des peines, seuls le juge de l’application des peines de Paris et, en appel, la chambre de l’application des peines de la Cour d’appel de Paris, seraient compétents pour prendre les décisions concernant les personnes condamnées pour de tels crimes, quel que soit le lieu de détention ou de résidence du condamné.

Le dernier alinéa de l’article précise que les magistrats de la juridiction parisienne pourront, pour l’exercice de leurs attributions, se déplacer sur l’ensemble du territoire national et recourir à la visio-conférence, dans les conditions définies par l’article 706-71 du code de procédure pénale.

Votre rapporteur a souligné l’importance cruciale des moyens qui seront affectés au nouveau pôle, notamment la constitution d’équipes d’enquêteurs spécialement formés pour ce type d’enquêtes.

Votre Commission a d’ailleurs adopté un amendement du Gouvernement prévoyant que le pôle pourra bénéficier, à l’image d’autres juridictions spécialisées, de l’aide d’« assistants spécialisés » possédant des compétences particulières en matière de crimes internationaux.

L’amendement précise que ces assistants « participent aux procédures sous la responsabilité des magistrats », sans pouvoir toutefois recevoir délégation de signature, sauf pour certaines réquisitions (pour l’obtention de documents détenus par toute personne publique ou privée ou l’obtention de toute information utile à la manifestation de la vérité).

Ils accomplissent toutes les tâches qui leur sont confiées par les magistrats et peuvent notamment assister les juges d’instruction dans tous les actes d’information, mais aussi les magistrats du ministère public dans l’exercice de l’action publique et les officiers de police judiciaire agissant sur délégation des magistrats ; ils peuvent aussi remettre aux magistrats des documents de synthèse ou d’analyse pouvant être versés au dossier de la procédure.

Ils ont accès au dossier de la procédure pour l’exécution des tâches qui leur sont confiées et sont soumis au secret professionnel.

Cette disposition est à rapprocher de dispositions analogues prévues par le code de procédure pénale pour les pôles spécialisés dans les affaires économiques financières (article 706) et pour les pôles santé (article 706-2). C’est d’ailleurs de la rédaction de l’article 706 que s’est très largement inspiré le Gouvernement pour le présent amendement. La disposition doit aussi être rapprochée du dispositif retenu par le projet de loi à son article 17 en matière d’accidents collectifs.

5. Extension des moyens d’investigation pour lutter contre ce type de crimes et délits

Le Sénat a en outre, à l’initiative du rapporteur Yves Détraigne, souhaité renforcer les moyens d’investigation du futur pôle judiciaire spécialisé pour les crimes contre l’humanité et les crimes et délits de guerre.

En l’état actuel du droit, le code de procédure pénale ne permet pas l’utilisation, dans ce type d’enquêtes, des mesures spécifiques d’investigations, dérogatoires au droit commun, prévues en matière de terrorisme ou de criminalité organisée, tels l’infiltration, la sonorisation de lieux ou les perquisitions de nuit.

Il est apparu aux praticiens, notamment les magistrats du tribunal de grande instance de Paris actuellement chargés de l’instruction d’affaires relatives à des crimes contre l’humanité, que de telles mesures pourraient être particulièrement utiles pour l’élucidation de ce type de crimes.

Prenant acte de ces remarques, la commission des Lois du Sénat a adopté un amendement permettant l’utilisation des mesures d’investigation prévues en matière de criminalité organisée pour les enquêtes ou instructions portant sur des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou des actes de torture (nouvel article 628-8 du code de procédure pénale).

S’agissant des mesures de garde à vue de personnes soupçonnées d’avoir commis ce type d’infractions, il sera possible au juge des libertés et de la détention de différer l’intervention de l’avocat jusqu’à la 72ème heure, comme le prévoit, en matière de terrorisme ou de trafic de stupéfiants, loi n° 2011-392 du 14 avril 2011 relative à la garde à vue.

Il est en outre logiquement précisé que ne seront pas applicables les nouveaux articles 706-88-1 et 706-88-2 issus de cette même loi relatifs aux règles spécifiquement applicables aux gardes à vue en matière terroriste.

6. Prérogatives des magistrats français dans le cadre de commissions rogatoires internationales

Dans le souci de faciliter les investigations réalisées à l’étranger, le rapporteur de la commission des Lois du Sénat a par ailleurs fait adopter un amendement donnant expressément aux juges d’instruction français la possibilité de réaliser eux-mêmes des auditions à l’étranger dans le cadre de commissions rogatoires internationales, avec l’accord des autorités compétentes de l’État concerné ( du présent article).

Dans sa rédaction actuelle, l’article 92 du code de procédure pénale ne permet pas au juge de procéder lui-même à ce type d’auditions, mais seulement d’y assister, ce qui pose parfois des difficultés pratiques.

L’article 92 est donc complété afin de prévoir que le juge d’instruction, agissant dans le cadre d’une commission rogatoire internationale adressée à un État étranger, peut, sous réserve dobtenir laccord des autorités compétentes de lÉtat concerné, procéder à des auditions sur le territoire de cet État. Les dispositions du code de procédure pénale relatives aux auditions conduites par le juge d’instruction seraient applicables à ces auditions dans un État étranger.

À l’initiative de notre collègue Patrice Verchère, votre Commission a réécrit cette disposition afin de la compléter par une modification symétrique de l’article 41 du code de procédure pénale relatif aux prérogatives du procureur de la République. Par ailleurs, la disposition relative au juge d’instruction a été déplacée, pour des raisons de cohérence du code, dans un nouvel article 93-1, inséré après l’article 93 qui dispose que le juge d’instruction peut procéder à des auditions sur l’ensemble du territoire national.

*

* *

La Commission adopte successivement les amendements de précision CL 97, CL 98, CL 99, CL 100 et CL 101 du rapporteur.

Elle examine ensuite l’amendement CL 25 du Gouvernement.

M. le garde des Sceaux. L’amendement permet de recruter des assistants spécialisés en matière de crimes contre l’humanité, comme c’est déjà le cas dans d’autres domaines.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 7 de M. Patrice Verchère.

M. Patrice Verchère.  Le code de procédure pénale permet aux officiers de police judiciaire, sur commission rogatoire du juge d’instruction ou sur réquisition du procureur de la République, de procéder à des auditions sur le territoire d’un État étranger avec l’accord des autorités de cet État. Le Sénat a introduit dans le texte une disposition accordant expressément au juge d’instruction la possibilité de procéder à de telles30 auditions. Par cohérence, l’amendement tend à en faire aussi bénéficier le procureur de la République.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 16 modifié.

Article 17

(Titre XXIX [nouveau] et art. 706-176 à 706-182 [nouveaux] du code de procédure pénale)


Création de juridictions spécialisées en matière d’accidents collectifs

Le présent article a pour objet de créer des juridictions spécialisées en matière d’accidents collectifs. Préconisée par la commission sur la répartition des contentieux pour répondre à la problématique spécifique posée par les accidents collectifs (1), la création de ces juridictions est réalisée par le présent article en s’inspirant des dispositions existantes prévoyant le regroupement des contentieux en matière sanitaire ou de criminalité organisée (2).

1. Les accidents collectifs : une problématique spécifique nécessitant un regroupement du contentieux

Un accident collectif peut être défini, en reprenant une définition issue d’un guide méthodologique du ministère de la justice publié en 2004, comme un « événement soudain provoquant directement ou indirectement des dommages corporels ou matériels à l’égard de nombreuses victimes. Ayant pour origine ou pour facteur contributif une intervention humaine susceptible de recevoir une qualification pénale, cet événement nécessite, par son ampleur ou son impact, la mise en œuvre, par les autorités judiciaires, de mesures spécifiques dans l’intérêt des victimes » (59).

La question du traitement par la justice des accidents collectifs a pris, ces dernières années, une importance croissante dans l’appréciation portée par les citoyens sur le fonctionnement de l’institution judiciaire. Ces accidents – que l’on pense à l’accident aérien du Mont Sainte-Odile en 1992, à l’incendie du tunnel du Mont-Blanc en 1999, à l’explosion de l’usine AZF à Toulouse en 2001 ou à l’incendie d’un immeuble insalubre du boulevard Vincent Auriol à Paris en 2005 – revêtent en effet une charge émotionnelle et symbolique telle que la façon dont la justice est amenée à en connaître, à se prononcer sur l’existence de responsabilités pénales et à prendre en compte leurs victimes fait l’objet d’une attention particulière de l’ensemble de nos concitoyens. Dans ces affaires, la justice devrait donc, plus encore qu’elle ne doit l’être quotidiennement dans des affaires moins exposées, être irréprochable. Pourtant, dans un certain nombre de cas, le traitement judiciaire de ces affaires a, pour des raisons variables mais avec un résultat toujours déplorable pour la confiance de nos concitoyens dans la qualité du fonctionnement de l’institution judiciaire, cumulé trop des reproches qui sont malheureusement souvent adressés à la justice : lenteur de l’instruction, attention insuffisante à l’égard des victimes, durée et lieu du procès inadaptés…

Chargée par la lettre de mission qu’elle avait reçue du garde des Sceaux de réfléchir à une spécialisation du traitement des catastrophes en matière de transport, la commission présidée par le recteur Serge Guinchard avait élargi sa réflexion à l’ensemble des accidents collectifs. Elle avait relevé, en effet, que l’ensemble de ces accidents présente des caractéristiques similaires : « un nombre de victimes extrêmement important, la nécessité de mener des expertises techniques complexes et l’existence d’un traumatisme non seulement pour les victimes et leurs proches mais également pour l’ensemble de la population ». Elle avait estimé que les règles actuelles de compétence des juridictions ne permettent pas toujours de traiter ces affaires de manière satisfaisante : « une catastrophe avec un nombre important de victimes nécessitera au stade de l’enquête, de l’instruction mais aussi du jugement des moyens humains et matériels importants et peu compatibles avec une juridiction de petite taille. La prise en charge immédiate des victimes, leur audition dans le cadre de l’instruction ou encore la taille nécessaire des locaux lors du jugement constitueront autant d’obstacles. Dans la meilleure des hypothèses, si une telle juridiction concentrait ses efforts afin de traiter une catastrophe avec de nombreuses victimes, sa capacité à gérer les autres contentieux serait gravement obérée. Par ailleurs, les spécificités de ces affaires peuvent nécessiter la saisine d’une juridiction comportant des magistrats spécialisés » (60).

Pour remédier à ces difficultés, elle avait préconisé la création d’une juridiction spécialisée par cour d’appel, dont la compétence serait concurrente de celle de la juridiction naturellement compétente en application des règles ordinaires de compétence territoriale.

Si le Gouvernement a partagé le diagnostic de la commission sur la répartition des contentieux quant à la nécessité d’une spécialisation des juridictions pour le traitement des accidents collectifs, il a en revanche estimé préférable, dans le dispositif proposé dans le présent article, de prévoir une compétence interrégionale, sur le modèle des juridictions interrégionales spécialisées en matière sanitaire ou de criminalité organisée.

2. Un regroupement du contentieux des accidents collectifs opéré sur le modèle existant des juridictions spécialisées en matière sanitaire ou de criminalité organisée

Le dispositif prévu au présent article est strictement calqué sur les dispositions légales déjà existantes dans le code de procédure pénale pour le traitement des affaires en matière sanitaire ou de criminalité organisée (61). Dans ces deux catégories d’affaires, les articles 706-2 et 706-2-1, d’une part, et 706-75 à 706-79-1, d’autre part, prévoient la possibilité d’une extension de compétence territoriale d’un tribunal de grande instance au ressort d’une ou plusieurs cours d’appel pour l’enquête, la poursuite, l’instruction et le jugement, respectivement, des infractions en matière sanitaire et des infractions en matière de criminalité organisée. Dans les deux cas, ces juridictions ne sont pas compétentes de plein droit, mais ont une compétence concurrente de celle des juridictions compétentes en application des règles ordinaires de compétence territoriale. Dans les deux cas également, la fixation de la liste et du ressort de ces juridictions est renvoyée à des décrets, lesquels décrets ont prévu un nombre de juridictions et des ressorts de compétence adaptés à l’importance et à la nature de chaque type de contentieux. En matière sanitaire, l’article D. 47-5 du code de procédure pénale prévoit deux juridictions spécialisées, à Marseille et Paris, tandis qu’en matière de criminalité organisée, l’article D. 47-13 prévoit huit juridictions interrégionales spécialisées (JIRS), à Bordeaux, Lille, Lyon, Marseille, Nancy, Paris, Rennes et Fort-de-France (62).

Les règles prévues pour les accidents collectifs dans le présent article sont insérées dans le code de procédure pénale, à la fin du Livre quatrième relatif aux « procédures particulières », au sein d’un nouveau titre XXXIII intitulé « De la procédure applicable en cas d’accident collectif » comprenant sept articles nouveaux numérotés 706-176 à 706-182 (63).

●  L’article 706-176 fixe l’étendue territoriale, le champ et les critères de compétence des nouvelles juridictions spécialisées en matière d’accidents collectifs :

—  S’agissant du ressort territorial de compétence de ces juridictions, le premier alinéa de l’article prévoit, comme pour les juridictions compétentes en matière sanitaire et les JIRS, que «  la compétence territoriale d’un tribunal de grande instance peut être étendue au ressort d’une ou plusieurs cours d’appel ». Le dernier alinéa de l’article 706-176 dispose qu’« Un décret fixe la liste et le ressort de ces juridictions, qui comprennent une section du parquet et des formations d’instruction et de jugement spécialisées pour connaître de ces infractions ».

Cette rédaction exclut donc la solution d’une juridiction par cour d’appel, préconisée par la commission présidée par le recteur Serge Guinchard, mais qui aurait présenté le risque d’une dispersion du contentieux et n’aurait pas permis d’atteindre l’objectif de la spécialisation des magistrats. Mais elle exclut également la solution d’une juridiction nationale unique, qui aurait quant à elle présenté l’inconvénient d’un trop grand éloignement entre le lieu d’instruction et de jugement et le lieu de l’accident (64). C’est au pouvoir réglementaire qu’il appartiendra, en tenant compte de la nature particulière de ce contentieux et de son volume, a priori relativement faible en termes de nombre d’affaires, de fixer la liste des futures juridictions chargées des accidents collectifs, qui devra concilier la nécessaire spécialisation du traitement de ces affaires avec la préservation d’une proximité suffisante avec les justiciables.

—  S’agissant de la compétence rationæ materiæ des juridictions, le texte prévoit qu’elles pourront être compétentes « pour l’enquête, la poursuite, l’instruction et le jugement des délits prévus par les articles 221-6, 221-6-1, 222-19, 222-19-1, 222-20 et 222-20-1 du code pénal ». Ces infractions d’atteinte involontaire à la vie ou à l’intégrité de la personne sont en effet celles qui sont les plus susceptibles d’être retenues dans les hypothèses d’« accidents collectifs », qui constituent des atteintes à la sécurité des personnes mais qui sont par définition des infractions involontaires. Le deuxième alinéa de l’article 706-176 prévoit toutefois que la compétence des juridictions « s’étend aux infractions connexes », ce qui permettra que soient poursuivies, instruites et jugées dans les mêmes conditions et le même temps toutes les infractions liées au même accident, y compris si elles ne rentrent pas dans le champ de compétence visé au premier alinéa.

Dans son rapport, la commission sur la répartition des contentieux avait estimé que les affaires d’accidents collectifs ne présentaient pas de technicité juridique particulière, les qualifications retenues étant « dans la plupart de ces affaires, les blessures involontaires ou l’homicide involontaire, éventuellement aggravés, (…) infractions maniées quotidiennement par l’ensemble des juridictions françaises, [et qui] ne présentent pas de complexité justifiant une spécialisation ». En revanche, elle avait fait valoir que « ces affaires recèlent des difficultés particulières liées aux domaines techniques abordés afin de déterminer la chaîne causale ayant abouti à l’accident. Les questions soulevées peuvent être d’une grande complexité et concerner plusieurs domaines dans une même affaire : ainsi, l’accident survenu dans le tunnel du Mont-Blanc a donné lieu à des expertises en matière informatique, de combustion, de mécanique des fluides… ». S’agissant de la question de la chaîne causale, l’on peut souligner que l’application des dispositions de l’article 121-3 du code pénal, qui requiert des juridictions qu’elles caractérisent une faute pénale de nature différente selon le caractère direct ou indirect de la causalité, peut tout de même, dans ces affaires techniquement complexes, présenter une réelle difficulté juridique rendant plus justifiée encore la spécialisation de ce contentieux (65).

—  Enfin, le texte de l’article 706-176 fixe comme critère de saisine de ces juridictions deux conditions : d’une part, que les affaires « comportent une pluralité de victimes », et, d’autre part, qu’elles soient ou apparaissent « d’une grande complexité ».

●  L’article 706-177 prévoit les modalités de désignation de magistrats spécialement chargés de ces affaires, au sein de chacune des juridictions dont la compétence sera étendue pour connaître des accidents collectifs. Il prévoit que, au sein de chaque juridiction spécialisée, le procureur général et le premier président désigneront respectivement, après avis du procureur de la République et du président du tribunal, un ou plusieurs magistrats du parquet, juges d’instruction et magistrats du siège chargés spécialement de l’enquête, de la poursuite, de l’instruction et du jugement des infractions concernées. De même, pour le traitement en appel – par la chambre de l’instruction pendant la phase d’instruction, puis en cas d’appel du jugement de première instance –, est prévue une désignation par le premier président et le procureur général, au sein de chaque cour d’appel dont la compétence territoriale sera étendue, de magistrats du siège et du parquet général chargés spécialement de ces affaires.

●  Les articles 706-178 à 706-180 fixent les règles régissant l’attribution de compétence entre la juridiction normalement compétente et la juridiction spécialisée, en prévoyant une compétence concurrente de ces deux juridictions. Le premier alinéa de l’article 706-178 dispose ainsi que « Le procureur de la République, le juge d’instruction et la formation correctionnelle spécialisée du tribunal de grande instance visés à l’article 706-176 exercent, sur toute l’étendue du ressort fixé en application de cet article, une compétence concurrente à celle qui résulte de l’application des articles 43, 52, 382 et 706-42 ». Afin d’éviter des changements de compétence qui nuiraient à l’efficacité du traitement judiciaire de l’affaire, le second alinéa de ce même article prévoit que « La juridiction saisie demeure compétente, quelles que soient les incriminations retenues lors du règlement ou du jugement de l’affaire ». Ce n’est que dans le cas où les qualifications finalement retenues seraient de nature contraventionnelle que le juge d’instruction devrait prononcer le renvoi de l’affaire devant le tribunal de police territorialement compétent selon les règles ordinaires de l’article 522 du code de procédure pénale.

L’article 706-179, reprenant les règles de procédure prévues par l’article 706-77 pour les JIRS, définit les modalités permettant la saisine de la juridiction spécialisée. Lorsqu’une infraction entrant dans le champ de l’article 706-176 a fait l’objet de l’ouverture d’une information judiciaire dans une juridiction n’ayant pas le statut de juridiction spécialisée, le procureur de la République près ce tribunal de grande instance peut « requérir le juge d’instruction de se dessaisir au profit de la juridiction d’instruction compétente en application de l’article 706-176 ». Dans ce cas, les parties doivent être « préalablement avisées et invitées à faire connaître leurs observations par le juge d’instruction » et l’ordonnance du juge d’instruction acceptant ou refusant le dessaisissement doit être « rendue huit jours au plus tôt et un mois au plus tard à compter de cet avis ».

Aux termes de l’article 706-180, l’ordonnance du juge d’instruction « peut, à l’exclusion de toute autre voie de recours, être déférée dans les cinq jours de sa notification, à la requête du ministère public ou des parties, soit à la chambre de l’instruction si la juridiction spécialisée au profit de laquelle le dessaisissement a été ordonné ou refusé se trouve dans le ressort de la cour d’appel dans lequel se situe la juridiction initialement saisie, soit, dans le cas contraire, à la chambre criminelle de la Cour de cassation ». La chambre de l’instruction ou la chambre criminelle dispose alors de huit jours à compter de la date de réception du dossier pour statuer et désigner le juge d’instruction chargé de poursuivre l’information. La saisine directe par le ministère public de la chambre de l’instruction ou de la chambre criminelle de la Cour de cassation est également possible, dans le cas où le juge d’instruction n’a pas rendu son ordonnance dans le délai d’un mois à compter de la demande de dessaisissement.

Dans le cas où le juge d’instruction décide de se dessaisir, son ordonnance ne prend effet qu’à compter du délai de recours de cinq jours. Si un recours est exercé, le juge d’instruction demeure saisi et peut donc continuer à procéder aux actes d’instruction nécessaires jusqu’à ce que soit porté à sa connaissance l’arrêt de la chambre de l’instruction ou de la chambre criminelle.

Dès que le dessaisissement acquiert un statut définitif, le procureur de la République du tribunal dessaisi doit adresser le dossier de la procédure au procureur de la République de la juridiction spécialisée saisie.

●  L’article 706-181 prévoit que les magistrats des juridictions spécialisées peuvent bénéficier de l’assistance d’assistants spécialisés, dont le statut et le rôle sont définis à l’article 706 du code de procédure pénale.

Les assistants spécialisés des juridictions

Institués par la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d’ordre économique et financier, les assistants spécialisés peuvent actuellement intervenir en matière économique et financière, sanitaire et de criminalité organisée auprès des juridictions spécialisées compétentes en ces domaines (66). Ces assistants sont soit des « fonctionnaires de catégorie A ou B », soit des « personnes titulaires, dans des matières définies par décret, d’un diplôme national sanctionnant une formation d’une durée au moins égale à quatre années d’études supérieures après le baccalauréat qui remplissent les conditions d’accès à la fonction publique et justifient d’une expérience professionnelle minimale de quatre années ». Dans tous les cas, les assistants spécialisés doivent suivre une formation obligatoire préalable à leur entrée en fonction.

L’article 706 prévoit qu’ils « participent aux procédures sous la responsabilité des magistrats », sans pouvoir toutefois recevoir délégation de signature sauf pour certains actes limitativement énumérés (67). Sont énumérées dans ce même article les tâches qui peuvent « notamment » leur être confiées par les magistrats : assister les juges d’instruction dans tous les actes d’information ; assister les magistrats du ministère public dans l’exercice de l’action publique ; assister les officiers de police judiciaire agissant sur délégation des magistrats ; remettre aux magistrats des documents de synthèse ou d’analyse qui peuvent être versés au dossier de la procédure ; mettre en œuvre le droit de communication reconnu aux magistrats en application de l’article 132-22 du code pénal. Ils peuvent également, à la demande du procureur général, être amenés à assister le ministère public devant la juridiction d’appel.

Enfin, le dernier alinéa de l’article 706 dispose qu’« Ils ont accès au dossier de la procédure pour l’exécution des tâches qui leur sont confiées et sont soumis au secret professionnel sous les peines prévues à l’article 226-13 du code pénal ».

Au 1er juin 2011, dix-sept assistants spécialisés exerçaient leurs fonctions au sein des JIRS ou des pôles économiques et financiers, et sept au sein des deux pôles de santé de Paris et Marseille.

●  Enfin, comme les articles 706-1-1 en matière économique et financière, 706-2-1 en matière sanitaire et 706-79-1 en matière de criminalité organisée, le nouvel article 706-182 confie au procureur général près la cour d’appel, dans le ressort de laquelle se trouve une juridiction compétente en application de l’article 706-176, un rôle d’animation et de coordination de la conduite de la politique d’action publique pour l’application de cet article, en concertation avec les autres procureurs généraux du ressort interrégional.

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* *

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 45 du rapporteur.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 18 de M. Jean-Michel Clément. 

M. Jean-Michel Clément. Comme je l’indiquais tout à l’heure, il convient d’assurer une répartition équitable des juridictions sur le territoire. Afin de concilier les impératifs de spécialisation et de proximité, l’amendement propose de créer huit juridictions spécialisées.

M. le rapporteur. Le nombre et l’implantation des juridictions spécialisées pour les accidents collectifs relèvent du domaine réglementaire. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels CL 46, CL 47, CL 48, CL 49 et CL 50 du rapporteur.

La Commission adopte enfin l’article 17 modifié.

Article 18

(art. 706-107 et 706-108 du code de procédure pénale)


Extension de la compétence des juridictions du littoral spécialisées
aux infractions de pollution involontaire

Cet article a pour objet d’étendre la compétence des juridictions du littoral spécialisées (JULIS) aux infractions de pollution accidentelle commises dans la zone économique exclusive ou dans la zone de protection écologique.

La loi n° 2001-380 du 3 mai 2001 relative à la répression des rejets polluants des navires a introduit dans le code de procédure pénale cinq articles 706-107 à 706-111 prévoyant la possibilité d’une extension de compétence d’un tribunal de grande instance au ressort d’une ou plusieurs cours d’appel. L’article D. 47-14 a prévu la création de six JULIS, situées à Brest, Le Havre, Marseille, Fort-de-France, Saint-Denis-de-la-Réunion et Saint-Pierre-et-Miquelon. Ce regroupement du contentieux a permis de spécialiser et d’améliorer le traitement judiciaire des dommages occasionnés par les rejets polluants en mer.

L’article 706-107 prévoit les infractions pour lesquelles les JULIS sont compétentes : les « infractions en matière de pollution des eaux marines et des voies ouvertes à la navigation maritime prévues et réprimées par la sous-section 2 de la section 1 du chapitre VIII du titre Ier du livre II du code de l’environnement, qui sont commises dans les eaux territoriales, les eaux intérieures et les voies navigables », ainsi que les infractions de pollution volontaire commises dans la zone économique exclusive (ZEE) ou dans la zone de protection écologique. Pour ces infractions, la compétence des JULIS est toutefois concurrente avec celle du tribunal de grande instance de Paris dans les affaires « qui sont ou apparaissent d’une grande complexité ». En revanche, en application du deuxième alinéa de l’article 706-107 et de l’article 706-108, la compétence des JULIS est exclue pour les infractions de pollution involontaire prévues à l’article L. 218-19 du code de l’environnement commises dans la ZEE, la zone de protection écologique et en haute mer, pour lesquelles le tribunal de grande instance de Paris détient une compétence exclusive.

Depuis leur création, le nombre d’affaires traitées (affaires classées ou jugées, définitivement ou non) par chaque JULIS s’établit de la façon suivante : 50 affaires pour la JULIS de Brest, 21 affaires pour la JULIS de Marseille, 5 affaires pour la JULIS du Havre, 1 affaire pour la JULIS de Saint-Denis de la Réunion et 3 affaires pour le TGI de Paris. Les JULIS de Fort-de-France et Saint-Pierre-et-Miquelon n’ont traité aucune affaire.

Dans son rapport, la commission sur la répartition des contentieux a estimé satisfaisantes ces règles de compétence, ainsi que le nombre et la localisation des JULIS, sous réserve d’une « simplification de la grille de compétence » qu’elle a jugée nécessaire : l’alignement des règles de compétence en matière de pollution involontaire sur celles prévues en cas de pollution volontaire. En effet, l’attribution d’une compétence exclusive au TGI de Paris avait initialement pour but de permettre une centralisation, notamment, du traitement des grandes marées noires survenues en dehors des eaux territoriales. Toutefois, aujourd’hui, les JULIS ont acquis une compétence spécialisée dans ces domaines, qui leur permettra de disposer de la technicité et des moyens nécessaires à la poursuite, à l’instruction et au jugement de l’ensemble des affaires de pollution maritime.

Le présent article, que le Sénat a adopté sans modification, procède donc à cette simplification des règles de compétence des JULIS, en supprimant au deuxième alinéa de l’article 706-107 l’exception écartant leur compétence pour les infractions de pollution involontaire prévues à l’article L. 218-19 du code de l’environnement commises dans la ZEE ou la zone de protection écologique (I), et en supprimant le second alinéa de l’article 706-108 qui donnait compétence exclusive au TGI de Paris pour le traitement de ces infractions (II). Désormais, les JULIS seront donc par principe compétentes pour l’ensemble des infractions de pollution maritime, qu’elles soient volontaires ou involontaires, le TGI de Paris conservant toutefois une compétence concurrente pour les affaires complexes.

La Commission adopte l’article 18 sans modification.

Article 19

(art. 693 du code de procédure pénale)


Coordination et amélioration des règles définissant la juridiction compétente
pour les infractions commises en dehors de France relevant
de la compétence des juridictions françaises

Le présent article a pour objet d’apporter deux modifications à l’article 693 du code de procédure pénale, article qui fixe les règles permettant de déterminer la juridiction compétente pour les infractions commises hors de France mais relevant de la compétence des juridictions françaises.

En application de l’article 689 du code de procédure pénale, « Les auteurs ou complices d’infractions commises hors du territoire de la République peuvent être poursuivis et jugés par les juridictions françaises soit lorsque, conformément aux dispositions du livre Ier du code pénal ou d’un autre texte législatif, la loi française est applicable, soit lorsqu’une convention internationale ou un acte pris en application du traité instituant les Communautés européennes donne compétence aux juridictions françaises pour connaître de l’infraction ». Les conventions internationales auxquelles la France est partie et lui donnant compétence pour juger les auteurs d’infractions au regard du droit international sont énumérées aux articles 689-2 à 689-12 du code de procédure pénale ; en application de l’article 689-2, « peut être poursuivie et jugée par les juridictions françaises, si elle se trouve en France, toute personne qui s’est rendue coupable hors du territoire de la République de l’une des infractions énumérées par ces articles ».

Liste des conventions internationales visées au code de procédure pénale prévoyant
des infractions pour lesquelles les juridictions françaises peuvent être compétentes

Article 689-2 : convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, adoptée à New York le 10 décembre 1984

Article 689-3 : convention européenne pour la répression du terrorisme, signée à Strasbourg le 27 janvier 1977, et accord entre les États membres des Communautés européennes concernant l’application de la convention européenne pour la répression du terrorisme, fait à Dublin le 4 décembre 1979

Article 689-4 : convention sur la protection physique des matières nucléaires, ouverte à la signature à Vienne et New York le 3 mars 1980

Article 689-5 : convention pour la répression d’actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime et pour l’application du protocole pour la répression d’actes illicites contre la sécurité des plates-formes fixes situées sur le plateau continental, faits à Rome le 10 mars 1988

Article 689-6 : convention sur la répression de la capture illicite d’aéronefs, signée à La Haye le 16 décembre 1970, et convention pour la répression d’actes illicites dirigés contre la sécurité de l’aviation civile, signée à Montréal le 23 septembre 1971

Article 689-7 : protocole pour la répression des actes illicites de violence dans les aéroports servant à l’aviation civile internationale, fait à Montréal le 24 février 1988, complémentaire à la convention pour la répression d’actes illicites dirigés contre la sécurité de l’aviation civile, faite à Montréal le 23 septembre 1971

Article 689-8 : protocole à la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes fait à Dublin le 27 septembre 1996 et convention relative à la lutte contre la corruption impliquant des fonctionnaires des Communautés européennes ou des fonctionnaires des États membres de l’Union européenne faite à Bruxelles le 26 mai 1997

Article 689-9 : convention internationale pour la répression des attentats terroristes, ouverte à la signature à New York le 12 janvier 1998

Article 689-10 : convention internationale pour la répression du financement du terrorisme, ouverte à la signature à New York le 10 janvier 2000

Article 689-11 : convention portant statut de la Cour pénale internationale signée à Rome le 18 juillet 1998

Article 689-12 : règlement (CE) n° 561/2006 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2006 relatif à l’harmonisation de certaines dispositions de la législation sociale dans le domaine des transports par route

L’article 693 fixe les règles d’attribution de compétence permettant de déterminer la juridiction française qui doit être saisie. Aux termes du premier alinéa de cet article, est compétente la juridiction « du lieu où réside le prévenu, celle de sa dernière résidence connue, celle du lieu où il est trouvé, celle de la résidence de la victime ou, si l’infraction a été commise à bord ou à l’encontre d’un aéronef, celle du lieu d’atterrissage de celui-ci ». Toutefois, ce même alinéa précise que ces dispositions ne sont pas exclusives de l’application éventuelle des règles particulières de compétence prévues par des articles du code de procédure pénale qu’il énumère : pour les crimes et délits en matière militaire commis en temps de paix (article 697-3), en matière économique et financière (article 705), en matière de corruption et de trafic d’influence (article 706-1) et en matière de terrorisme (article 706-17).

Si aucune de ces règles d’attribution de compétence ne trouve à s’appliquer alors même que les juridictions françaises sont compétentes en application de l’article 689, le second alinéa de l’article 693 prévoit la compétence de la juridiction de Paris, sous réserve de la possibilité « que la connaissance de l’affaire ne soit renvoyée à une juridiction plus voisine du lieu de l’infraction par la Cour de cassation statuant sur la requête du ministère public ou à la demande des parties ».

Le présent article apporte deux modifications à cet article 693 :

—  D’une part, par coordination avec la création, depuis la dernière modification de l’article 693 en juin 2000 mais aussi par le présent projet de loi, de nouvelles règles particulières de compétence territoriale destinées à favoriser le regroupement de contentieux spécialisés, la liste des dispositions du code de procédure pénale susceptibles de primer sur l’application des règles de compétence prévues par la première phrase de l’article 693 est complétée :

●  par l’article 628-1, créé par l’article 16 du projet de loi, qui prévoit la compétence d’un pôle judiciaire spécialisé à Paris pour les crimes contre l’humanité et les crimes et délits de guerre ;

●  par l’article 706-75, créé par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, qui prévoit la compétence des JIRS en matière de criminalité organisée ;

●  par les articles 706-107 et 706-108, créés par la loi n° 2001-380 du 3 mai 2001 relative à la répression des rejets polluants des navires, qui prévoient la compétence des JULIS en matière de pollution maritime ;

●  par l’article 706-141, créé par l’article 17 du projet de loi, qui prévoit la compétence de juridictions interrégionales spécialisées pour le traitement des accidents collectifs.

—  D’autre part, le second alinéa de l’article est modifié pour remplacer la compétence subsidiaire de la juridiction parisienne par une compétence concurrente. En effet, la compétence seulement subsidiaire – par défaut, pourrait-on dire – de la juridiction parisienne ne permet pas d’attribuer une affaire particulière à cette juridiction dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, pour tenir compte notamment de la difficulté pour une juridiction française de petite ou moyenne taille à juger une affaire importante dévolue à la France en application de règles de compétence universelle.

Le 2° du présent article prévoit donc une compétence concurrente de la juridiction parisienne, en renvoyant pour la procédure permettant de déterminer la juridiction qui sera effectivement saisie aux dispositions prévues par les nouveaux articles 628-2 et 628-6 du code de procédure pénale, créés par l’article 16 du projet de loi. Ainsi, le procureur de la République d’une juridiction saisie en application du premier alinéa de l’article 693 pourra requérir le juge d’instruction de se dessaisir au profit de la juridiction d’instruction de Paris. Les parties seront préalablement avisées et invitées à faire connaître leurs observations par le juge d’instruction. L’ordonnance devra être rendue huit jours au plus tôt et un mois au plus tard à compter de cet avis. Cette ordonnance pourra, à l’exclusion de toute autre voie de recours, être déférée dans les cinq jours de sa notification, à la requête du ministère public ou des parties, à la chambre criminelle de la Cour de cassation qui désignera, dans les huit jours suivant la réception du dossier, la juridiction chargée de poursuivre l’information. Une saisine directe de la chambre criminelle de la Cour de cassation par le ministère public sera également possible, dans le cas où le juge d’instruction n’aura pas rendu son ordonnance dans le délai d’un mois.

Dans le cas où le juge d’instruction décide de se dessaisir, son ordonnance ne prendra effet qu’à compter du délai de recours de cinq jours. Si un recours est exercé, le juge d’instruction demeurera saisi et pourra donc continuer à procéder aux actes d’instruction nécessaires, jusqu’à ce que soit porté à sa connaissance l’arrêt de la chambre criminelle. Dès que le dessaisissement sera devenu définitif, le procureur de la République du tribunal dessaisi devra adresser le dossier de la procédure au procureur de la République de Paris.

*

* *

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 51 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 19 modifié.

Chapitre VIII

Développement des procédures pénales simplifiées

Article 20

(art. 398-1, 495, 495-1, 495-2, 495-2-1 [nouveau], 495-3, 495-3-1 [nouveau], 495-4, 495-5,
495-5-1 [nouveau], 495-6-1 et 495-6-2 du code de procédure pénale)


Ordonnance pénale : extension du champ d’application,
amélioration des garanties et possibilité pour la victime d’exercer
l’action civile dans le cadre de cette procédure

L’ordonnance pénale est une procédure simplifiée permettant de juger les infractions entrant dans son champ d’application sans comparution du prévenu et sans audience du tribunal, tout en garantissant effectivement les droits de la défense grâce à la motivation obligatoire et à la faculté pour la personne de former opposition en vue de bénéficier d’un procès public et contradictoire. Le présent article a un triple objet : étendre le champ d’application de l’ordonnance pénale ; améliorer les garanties encadrant le recours à cette procédure ; permettre à la victime d’exercer l’action civile dans le cadre de cette procédure.

1. L’extension du champ d’application de l’ordonnance pénale

a) L’ordonnance pénale aujourd’hui

Prévue par les articles 495 à 495-6-2 (pour les délits) et 524 à 528-2 (pour les contraventions) du code de procédure pénale, la « procédure simplifiée » – dite couramment procédure d’ordonnance pénale – est une procédure de jugement écrite et non contradictoire. Lorsque le parquet décide d’y recourir, il communique le dossier de la poursuite et ses réquisitions à un magistrat du siège (président du tribunal correctionnel pour les délits, juge du tribunal de police ou juridiction de proximité pour les contraventions) qui statue sans débat préalable par une ordonnance portant relaxe ou condamnation. Si le magistrat estime un débat contradictoire nécessaire, il renvoie le dossier au ministère public. Lorsque l’ordonnance est rendue, le ministère public et le mis en cause peuvent former opposition s’ils sont en désaccord avec la décision.

L’ordonnance pénale n’était, lors de sa création par la loi du 3 janvier 1972 (68), prévue que pour les contraventions. Elle n’a été rendue applicable en matière correctionnelle que par la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d’orientation et de programmation pour la justice, qui l’avait du reste limitée à certains délits routiers. Cette procédure ayant fait la preuve de son efficacité et de son équilibre entre rapidité des poursuites et respect des droits de la défense, son champ d’application en matière correctionnelle a depuis lors été étendu à cinq reprises (69). Le champ d’application de la mesure, défini limitativement par les articles 495, 495-6-1 et 495-6-2 du code de procédure pénale, ne permet toutefois aujourd’hui de la mettre en œuvre que pour les délits suivants :

—  délits prévus par le code de la route et contraventions connexes prévues par ce code (1° de l’article 495) ;

—  délits en matière de réglementations relatives aux transports terrestres (2° de l’article 495) ;

—  délits prévus au titre IV du livre IV du code de commerce (délits d’atteintes à la transparence, pratiques restrictives de concurrence et pratiques commerciales prohibées) pour lesquels une peine d’emprisonnement n’est pas encourue (3° de l’article 495) ;

—  délit d’usage de produits stupéfiants prévu par le premier alinéa de l’article L. 3421-1 du code de la santé publique (4° de l’article 495) ;

—  délit d’occupation en réunion des espaces communs des immeubles collectifs d’habitation en entravant délibérément l’accès ou la libre circulation des personnes, prévu par l’article L. 126-3 du code de la construction et de l’habitation (5° de l’article 495) ;

—  délits de contrefaçon d’œuvres régies par le code de la propriété intellectuelle prévus aux articles L. 335-2, L. 335-3 et L. 335-4 du code de la propriété intellectuelle, lorsqu’ils sont commis au moyen d’un service de communication au public en ligne (article 495-6-1) ;

—  infractions « prévues au second alinéa de l’article L. 152-1 du code de la construction et de l’habitation » (article 495-6-2). Cette disposition semble viser certaines infractions de non-respect des dispositions prévues par le code de la construction et de l’habitation en matière de caractéristiques et de performances techniques et environnementales des constructions nouvelles (second alinéa de l’article L. 111-9 du code de la construction et de l’habitation). Toutefois, comme l’a justement souligné le rapporteur de la commission des Lois du Sénat, M. Yves Détraigne, « le champ exact de cet article [paraît] toutefois obscur puisqu’il ne paraît pas viser spécifiquement d’incrimination » et ne semble faire « manifestement référence à aucune incrimination de nature délictuelle » (70).

Aux termes de l’article 495, la procédure simplifiée de l’ordonnance pénale est exclue dans trois cas : pour les mineurs ; si la victime a formulé au cours de l’enquête une demande de dommages et intérêts ou de restitution, ou a fait directement citer le prévenu avant que l’ordonnance pénale ait été rendue ; si le délit prévu par le code de la route a été commis en même temps qu’une contravention ou qu’un délit d’homicide involontaire ou d’atteinte involontaire à l’intégrité de la personne.

Le tableau ci-après montre l’utilité qu’ont eue les extensions successives du champ de l’ordonnance pénale, à laquelle les tribunaux recourent largement, efficacement et de façon appropriée, comme en atteste le taux d’opposition qui – en dépit d’une légère progression depuis 2005 – révèle la pertinence dans plus de neuf cas sur dix du choix de cette procédure par le parquet.

ÉVOLUTION DES DÉCISIONS DES TRIBUNAUX CORRECTIONNELS RENDUES
DANS LE CADRE DE LA PROCÉDURE D’ORDONNANCE PÉNALE

 

2005

2006

2007

2008

2009

Nombre d’ordonnances pénales portant condamnation

88 831

119 743

122 738

127 332

139 307

Évolution par rapport à l’année 2005

 

+ 35 %

+ 38 %

+ 43 %

+ 57 %

Nombre d’ordonnances pénales portant relaxe

318

317

246

418

525

Nombre de renvois d’ordonnances pénales devant le Procureur de la République

1 379

2 236

2 079

1 641

2 984

Nombre d’oppositions à ordonnances pénales

3 593

5 681

7 195

8 035

8 598

Taux d’opposition aux ordonnances pénales portant condamnation

4,04 %

4,74 %

5,86 %

6,31 %

6,17 %

Source : Ministère de la justice – cadres du parquet

b) Une extension nécessaire et possible du champ d’application de l’ordonnance pénale

L’ordonnance pénale, tant contraventionnelle que délictuelle, est aujourd’hui pleinement entrée dans les pratiques judiciaires, car elle concilie pleinement respect des droits de la défense et efficacité des poursuites dans des contentieux de masse et peu complexes. Ainsi, l’étude d’impact du projet de loi relève-t-elle que, en 2007, sur 306 286 infractions entrant dans le champ d’application actuel de l’ordonnance pénale ayant donné lieu à condamnation, 119 597 soit 39 % ont été prononcées par cette voie. Ces données attestent à la fois de l’intérêt de cette procédure pour traiter des contentieux volumineux mais peu complexes, mais aussi du discernement des praticiens judiciaires dans le recours, fréquent mais non systématique, à cette procédure simplifiée.

À l’heure où la justice doit relever le défi de la spécialisation pour les contentieux les plus complexes, un recours accru à l’ordonnance pénale constitue indéniablement un moyen pertinent pour mieux concentrer les moyens humains et matériels de l’institution judiciaire sur les affaires les plus complexes. Ce sont ces considérations qui ont amené la commission présidée par le recteur Serge Guinchard à proposer une extension très large de la procédure d’ordonnance pénale, en préconisant de la rendre applicable « à l’ensemble des délits, quelle que soit la peine encourue », à l’exception toutefois des « délits du droit du travail » et de « certains délits peu compatibles, de par leur nature, avec une procédure simplifiée. Il est donc recommandé d’écarter les délits pour lesquels la loi ne permet pas la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité et la composition pénale : les délits de presse, les délits d’homicides involontaires, les délits politiques ou les délits dont la procédure de poursuite est prévue par une loi spéciale » (71).

Si la solution d’une extension globale, assortie de quelques exceptions, de la procédure d’ordonnance pénale n’est pas la solution qu’a retenue le projet de loi (voir infra), le constat de l’intérêt pour l’institution judiciaire et la qualité du service public de la justice d’une extension du domaine de l’ordonnance pénale n’en est pas moins pleinement pertinent. L’extension de l’ordonnance pénale est donc nécessaire, mais elle est aussi possible sans obstacle ni constitutionnel ni conventionnel.

Sur le plan constitutionnel, rappelons que, dans sa décision n° 2002-461 DC du 29 août 2002 relatif à la loi d’orientation et de programmation pour la justice, le Conseil constitutionnel a considéré que les dispositions relatives à la procédure d’ordonnance pénale en matière délictuelle « apportent à la personne qui fait l’objet d’une ordonnance pénale, quant au respect des droits de la défense, des garanties équivalentes à celles dont elle aurait bénéficié si l’affaire avait été directement portée devant le tribunal correctionnel ; qu’en effet, l’ordonnance doit être motivée ; que le prévenu dispose d’un délai de quarante-cinq jours à compter de la notification de l’ordonnance pour former opposition ; que, dans cette hypothèse, l’affaire fait l’objet devant le tribunal correctionnel d’un débat contradictoire et public au cours duquel l’intéressé a droit à l’assistance d’un avocat ; qu’il doit être informé de ces règles ; que l’ensemble de ces dispositions garantit de façon suffisante l’existence d’un procès juste et équitable » (72).

La constitutionnalité de cette procédure et de son extension à de nouveaux délits a ensuite été confirmée dans la décision n° 2009-590 DC du 22 octobre 2009 sur la loi relative à la protection pénale de la propriété littéraire et artistique sur internet. Dans cette décision, après avoir rappelé qu’il avait déjà estimé en 2002 que « la procédure simplifiée prévue par les articles 495 à 495-6 du code de procédure pénale ne méconnaît pas le principe d’égalité devant la justice », le Conseil constitutionnel a considéré que « l’extension du champ d’application de cette procédure aux délits de contrefaçon commis au moyen d’un service de communication au public en ligne et la possibilité qu’une peine de suspension de l’accès à un tel service soit prononcée par ordonnance pénale ne méconnaissent pas davantage ce principe » (73).

Sur le plan conventionnel, l’étude d’impact du projet de loi relève que « L’examen des exigences conventionnelles en matière de procès équitable n’a pas mis non plus en évidence d’obstacle au recours et à l’extension de la procédure simplifiée de l’ordonnance pénale telle que définie dans le projet de loi ».

c) Les dispositions du projet de loi

Le projet de loi procède à deux séries de modifications quant au champ d’application de l’ordonnance pénale : il en étend le domaine et en adapte les cas d’exclusion.

—  Un domaine étendu

L’article 20 du projet de loi étend le champ d’application de la procédure d’ordonnance pénale, en l’alignant sur le champ des délits pouvant être jugés par le tribunal correctionnel statuant à juge unique, défini par l’article 398-1 du code de procédure pénale, mais en excluant toutefois certains délits pour lesquels cette procédure est inadaptée, à savoir principalement les atteintes aux personnes, les menaces ou encore les vols aggravés.

Le Sénat a, à l’initiative du Gouvernement, complété la liste des délits susceptibles de donner lieu à une ordonnance pénale par le nouveau délit de vente à la sauvette, créé par la LOPPSI  (74). La vente à la sauvette, qui constituait auparavant une contravention, est désormais prévue et réprimée par les articles 446-1 et 446-2 du code pénal. Les peines prévues sont de six mois d’emprisonnement et de 3 750 € d’amende ; elles sont portées à un an d’emprisonnement et à 15 000 € d’amende « lorsque la vente à la sauvette est accompagnée de voies de fait ou de menaces ou lorsqu’elle est commise en réunion ». Comme l’a relevé le rapporteur de la commission des Lois du Sénat, il s’agit d’une « infraction relativement simple à établir » dont « l’inclusion dans le champ des infractions pouvant donner lieu à une ordonnance pénale délictuelle ne [paraît] pas soulever de difficultés »  (75).

Par ailleurs, le Sénat a apporté deux autres modifications qui concernent champ de l’ordonnance pénale, en abrogeant les articles 495-6-1 et 495-6-2 du code de procédure pénale. S’agissant de l’article 495-6-1, le fait qu’il ne soit pas abrogé était une omission du projet de loi initial, réparée par le Sénat, puisque l’infraction qu’il visait est incluse dans le nouveau champ de l’ordonnance pénale par le 11° du nouvel article 495. Quant à l’article 495-6-2, il est abrogé en raison de son défaut de clarté manifeste, M. Yves Détraigne ayant à juste titre souligné que ses dispositions ne faisaient « manifestement référence à aucune incrimination de nature délictuelle ».

Le tableau ci-après récapitule l’ensemble des délits qui pourront désormais être traités par ordonnance pénale, ainsi que ceux qui – bien que pouvant relever de la compétence du tribunal correctionnel statuant à juge unique – en seront exclus.

CHAMPS D’APPLICATION DE LA COMPÉTENCE DU TRIBUNAL CORRECTIONNEL STATUANT À JUGE UNIQUE ET DE LA PROCÉDURE D’ORDONNANCE PÉNALE TELLE QU’ÉTENDUE PAR L’ARTICLE 20 DU PROJET DE LOI

DÉLITS SUSCEPTIBLES DE RELEVER DE LA COMPÉTENCE DU TRIBUNAL CORRECTIONNEL STATUANT À JUGE UNIQUE
(ART. 398-1 DU CODE DE PROCÉDURE PÉNALE)

APPLICABILITÉ
DE LA PROCÉDURE D’ORDONNANCE PÉNALE

RÉFÉRENCE ART. 398-1

INFRACTION

TEXTE D’INCRIMINATION

ACTUELLEMENT

SELON L’ARTICLE 20
DU PROJET

Délits en matière de chèques

Art. L. 163-2 et L. 163-7 du code monétaire et financier

NON

OUI (12°)

Délits prévus par le code de la route

Code de la route

OUI (actuel 1° de l’article 495)

OUI (6°)

Délit de blessures involontaires commis à l’occasion de la conduite d’un véhicule

Art. 222-19-1, 222-20-1, 223-1 du code pénal

NON

NON

Délit de fuite commis à l’occasion de la conduite d’un véhicule

Art. 434-10 du code pénal

NON

OUI (5°)

Délits en matière de réglementations relatives aux transports terrestres

-

OUI (actuel 2° de l’article 495)

OUI (7°)

Délits de port ou transport d’armes de 6e catégorie

Art. L. 2339-9 du code de la défense

NON

OUI (13°)

Atteintes volontaires à l’intégrité de la personne

Art. 222-11, 222-12 (1° à 15°), 222-13 (1° à 15°), 222-16, 222-17, 222-18 du code pénal

NON

NON

Exhibition sexuelle

Art. 222-32 du code pénal

NON

NON

Racolage

Art. 225-10-1 du code pénal

NON

NON

Abandon de famille et atteintes à l’exercice de l’autorité parentale

Art. 227-3 à 227-11 du code pénal

NON

NON

Vol simple

Art. 311-3 du code pénal

NON

OUI (1°)

Vol aggravé par une seule circonstance aggravante

Art. 311-4 (1° à 11°) du code pénal

NON

NON

Filouterie

Art. 313-5 du code pénal

NON

OUI (2°)

Détournement de gage ou d’objet saisi

Art. 314-5 et 314-6 du code pénal

NON

OUI (3°)

Recel

Art. 321-1 du code pénal

NON

OUI mais uniquement pour le recel du vol (1°)

Destructions ou dégradations de biens sans danger pour les personnes

Destruction ou dégradation simple

NON

OUI (4°)

Destruction ou dégradation de registre, minute ou acte original de l’autorité publique

NON

OUI (4°)

Destruction pour motif raciste

NON

NON

Autres destructions ou dégradations

NON

NON

Menaces de destruction et fausses alertes

Art. 322-12, 322-13 et 322-14 du code pénal

NON

NON

Intrusion dans un établissement scolaire

Art. 431-22 à 431-24 du code pénal

NON

NON

Menaces contre personnes dépositaires de l’autorité publique, outrage, rébellion

Art. 433-3 (1er et 2ème alinéas), 433-5, 433-6 à 433-8 (1er alinéa) et 433-10 (1er alinéa) du code pénal

NON

NON

Vente à la sauvette

Art. 446-1 et 446-2
du code pénal

NON

OUI (5° bis)

Actes de cruauté envers les animaux ou abandon d’animal domestique

Art. 521-1 du code pénal

NON

NON

Usage de stupéfiants

Art. L. 3421-1 du code
de la santé publique

OUI (actuel 4° de l’article 495)

OUI (9°)

Délits en matière de chasse, pêche et protection de la faune et de la flore prévus par le code de l’environnement

Code de l’environnement et titre VIII du livre V du même code

NON

NON

Délits prévus par le code forestier et par le code de l’urbanisme pour la protection des bois et forêts

Code forestier et code de l’urbanisme

NON

NON

7° bis

Occupation des espaces communs ou des toits des immeubles collectifs d’habitation

Art. L. 126-3 du code de la construction et de l’habitation

OUI (actuel 5° de l’article 495)

OUI (10°)

Délits pour lesquels une peine d’emprisonnement n’est pas encourue, à l’exception des délits de presse

OUI mais uniquement pour les délits prévus au titre IV du livre IV du code de commerce (actuel 3° de l’article 495)

OUI mais uniquement pour les délits prévus au titre IV du livre IV du code de commerce (8°)

Délits prévus par le code rural et de la pêche maritime en matière de garde et de circulation des animaux

Code rural et de la pêche maritime

NON

NON

10°

Délits de contrefaçon commis au moyen d’un service de communication au public en ligne

Art. L. 335-2, L. 335-3 et L. 335-4 du code de la propriété intellectuelle

OUI (actuel article 495-6-1)

OUI (11°)

11°

Infractions de non-respect des dispositions prévues par le code de la construction et de l’habitation en matière de caractéristiques et de performances techniques et environnementales des constructions nouvelles

Art L. 152-1 (2ème alinéa) du code de la construction et de l’habitation

OUI (actuel article 495-6-2)

NON

—  Des cas d’exclusion adaptés

S’agissant des cas dans lesquels la procédure d’ordonnance pénale est exclue, le projet de loi apporte également plusieurs modifications. Le III de l’article 495 modifié dispose, dans le texte adopté par le Sénat, que « La procédure simplifiée de l’ordonnance pénale n’est pas applicable :

«  Si le prévenu était âgé de moins de dix-huit ans au jour de l’infraction ;

« 2° Si la victime a fait directement citer le prévenu avant qu’ait été rendue l’ordonnance prévue à l’article 495-1 du présent code ; 

« 3° Si le délit a été commis en même temps qu’un délit ou qu’une contravention pour lequel la procédure d’ordonnance pénale n’est pas prévue ;

« 4° Si les faits ont été commis en état de récidive légale. »

Par comparaison avec le droit actuel, la procédure d’ordonnance pénale demeure donc totalement exclue pour les mineurs (1° du III de l’article 495 modifié), mais les autres cas d’exclusion sont ainsi modifiés :

●  L’exclusion actuelle de l’ordonnance pénale dans les cas où « la victime a formulé au cours de l’enquête une demande de dommages et intérêts ou de restitution, ou a fait directement citer le prévenu avant que l’ordonnance pénale ait été rendue » est remplacée par une exclusion dans le seul cas où « la victime a fait directement citer le prévenu avant qu’ait été rendue l’ordonnance » (2° du III de l’article 495 modifié). L’impossibilité de recourir à l’ordonnance pénale dès lors qu’une demande de réparation est formulée disparaît, puisque le projet de loi crée la possibilité pour la victime d’exercer l’action civile dans le cadre de la procédure d’ordonnance pénale (voir infra, 3).

Il s’agissait là d’un important verrou à une utilisation élargie de l’ordonnance pénale qu’il était indispensable de lever, dès lors que le recours à cette procédure devient possible pour un nombre accru de délits susceptibles d’engendrer des préjudices pour des victimes personnes physiques ou morales, tels que vol, filouterie, destructions ou dégradations.

●  L’exclusion de l’ordonnance pénale « lorsque le délit prévu par le code de la route a été commis en même temps qu’une contravention ou qu’un délit d’homicide involontaire ou d’atteinte involontaire à l’intégrité de la personne » est supprimée. Pour autant, le recours à l’ordonnance pénale dans la situation jusqu’ici visée par le 3° de l’actuel article 495 demeurera exclu par l’application du nouveau cas d’exclusion prévu par le nouveau 3° du III de l’article 495 : en effet, l’ordonnance pénale ne sera pas possible « si le délit a été commis en même temps qu’un délit ou qu’une contravention pour lequel la procédure d’ordonnance pénale n’est pas prévue ».

Cette disposition, plus large que le cas d’exclusion supprimé, garantira ainsi qu’il ne soit pas recouru à l’ordonnance pénale pour des délits liés à un autre délit qui ne peut pas en faire l’objet, tels que des menaces ou des atteintes à l’intégrité physique des personnes. Ainsi, les délits d’homicide involontaire et d’atteinte involontaire à l’intégrité physique de la personne étant précisément exclus du nouveau champ de l’ordonnance pénale, il ne sera donc pas possible, comme aujourd’hui, d’y recourir pour un accident de la circulation mortel ou ayant entraîné une atteinte à l’intégrité de la personne.

●  Enfin, le Sénat a ajouté un 4° au III du nouvel article 495, qui exclut l’application de la procédure d’ordonnance pénale lorsque les faits ont été commis en état de récidive légale. Le rapporteur de la commission des Lois du Sénat, M. Yves Détraigne, a relevé que « si le recours à l’ordonnance pénale peut être justifié pour traiter certains contentieux simples et répétitifs, il peut également (…) alimenter chez certains auteurs d’infractions, qui ne sont à aucun moment présentés devant un juge, le sentiment de ne pas avoir été réellement condamnés par l’institution judiciaire » (76). C’est donc dans un « souci de pédagogie de la réponse pénale et afin de mieux prévenir la récidive » que la commission des Lois du Sénat a, à l’initiative de son rapporteur, exclu les faits commis en état de récidive légale du champ de l’ordonnance pénale.

2. L’amélioration des garanties entourant la procédure d’ordonnance pénale

Parallèlement à l’extension de son champ d’application, l’article améliore les garanties entourant la procédure d’ordonnance pénale s’agissant de ses conditions de mise en œuvre et de la peine pouvant être prononcée :

—  Tout d’abord, les conditions pouvant autoriser le ministère public à recourir à la procédure d’ordonnance pénale sont définies de façon plus précise et stricte.

Aujourd’hui, l’article 495 ne pose que deux conditions, assez peu exigeantes, pour permettre la mise en œuvre de l’ordonnance pénale : il faut, d’une part, qu’il « résulte de l’enquête de police judiciaire que les faits reprochés au prévenu sont établis », et, d’autre part, « que les renseignements concernant la personnalité de celui-ci, et notamment ses charges et ses ressources, sont suffisants pour permettre la détermination de la peine ».

Le projet de loi conserve l’actuelle seconde condition, complète la première et en ajoute deux nouvelles :

●  S’agissant de la première condition relative aux faits, ceux-ci ne devront plus seulement être « établis », mais également être « simples » ;

●  La première condition ajoutée a trait à la faible gravité des faits : ils devront être tels qu’il « n’apparaît pas nécessaire, compte tenu de la faible gravité des faits, de prononcer une peine d’emprisonnement ou une peine d’amende d’un montant supérieur à celui fixé par l’article 495-1 » (cet article, modifié par le projet de loi, limite le montant de la peine d’amende susceptible d’être prononcée par ordonnance pénale : cf. infra) ;

●  Enfin, est également ajoutée la condition que « le recours à cette procédure [ne soit] pas de nature à porter atteinte aux droits de la victime ». Le respect de cette condition sera du reste facilité par le fait que, désormais, l’exercice de l’action civile sera possible dans le cadre de l’ordonnance pénale (cf. infra, 3).

—  S’agissant de la peine pouvant être prononcée par ordonnance pénale, le projet de loi modifie l’article 495-1 du code de procédure pénale pour instaurer un double plafond au montant de l’amende pouvant être prononcée par ordonnance pénale : « Le montant maximum de l’amende pouvant être prononcée est de la moitié de celui de l’amende encourue sans pouvoir excéder 5 000 € ». Ainsi, si l’amende encourue est de 7 500 €, le montant maximal de l’amende qui pourra être prononcée sera de 3 750 € ; si le montant de l’amende encourue excède 10 000 €, le montant maximal de l’amende sera plafonné à 5 000 €.

Après avoir relevé qu’« une telle limitation est de nature à réduire davantage l’incitation du prévenu à former opposition à l’ordonnance pénale – un jugement par le tribunal correctionnel étant susceptible de l’exposer, dans le cas où sa culpabilité serait reconnue, au risque de se voir condamné à une peine de prison avec ou sans sursis et/ou à une amende d’un montant supérieur au plafond précité », le rapporteur de la commission des Lois du Sénat, M. Yves Détraigne, a toutefois approuvé cette limitation en considérant qu’elle permettait de « conforter le principe, posé au 1° du présent article, selon lequel le recours à l’ordonnance pénale ne peut être justifié que lorsque les faits sont de faible gravité » et en soulignant qu’« en pratique, les montants d’amende prononcés par la voie de l’ordonnance pénale n’excèdent pas quelques centaines d’euros » (77).

—  Votre Commission a adopté un amendement de son président Jean-Luc Warsmann modifiant l’article 495-4 du code de procédure pénale afin de rendre possible l’opposition à un jugement rendu par défaut sur une opposition à une ordonnance pénale rendue en matière délictuelle.

Cette modification met en œuvre une proposition formulée par la Cour de cassation dans son rapport annuel pour 2010. Celle-ci a en effet relevé que l’article 528 du code de procédure pénale, relatif à la procédure simplifiée suivie en matière contraventionnelle, excluait que le jugement rendu par défaut par le tribunal de police saisi d’un recours par le ministère public ou le prévenu contre une ordonnance pénale puisse faire l’objet d’une opposition. La seule voie de recours ouverte est celle du pourvoi en cassation, lequel ne peut, comme l’a souligné la Cour, « se substituer à un examen au fond de la procédure ». Elle a en conséquence estimé qu’« une telle impossibilité n’est pas justifiable au regard du droit pour toute personne à ce que sa cause soit entendue équitablement » (78).

De la même façon, le jugement rendu par défaut sur une opposition à ordonnance pénale rendue en matière délictuelle devrait pouvoir faire l’objet d’une opposition. L’amendement adopté par votre Commission ouvre donc à la personne condamnée pour un délit selon la procédure simplifiée de l’ordonnance pénale la possibilité de former opposition contre le jugement rendu par défaut.

—  Enfin, l’on pourra noter que la proposition formulée par la commission présidée par le recteur Serge Guinchard de rendre possible par ordonnance pénale le prononcé d’une peine d’emprisonnement assortie du sursis (79) n’a pas été retenue par le projet de loi.

3. La possibilité pour la victime d’exercer l’action civile dans le cadre de la procédure d’ordonnance pénale

Dernière modification contenue dans l’article 20, la possibilité pour la victime d’exercer l’action civile dans le cadre de la procédure d’ordonnance pénale est également une proposition issue du rapport de la commission présidée par le recteur Serge Guinchard (80). Trois nouveaux articles 495-2-1, 495-3-1 et 495-5-1 sont créés dans le code de procédure pénale, tandis que les articles 495-3, 495-4 et 495-5 du même code sont modifiés, pour définir les modalités d’exercice de l’action civile dans le cadre de la procédure d’ordonnance pénale.

En préalable à la présentation de ces modalités, il convient de rappeler que, aux termes du I du nouvel article 495 du code de procédure pénale, le recours à l’ordonnance pénale ne sera possible que lorsque « le recours à cette procédure n’est pas de nature à porter atteinte aux droits de la victime ». Non seulement l’ordonnance pénale permettra désormais l’exercice de l’action civile, mais, en outre, l’ordonnance pénale sera exclue si elle est susceptible de nuire aux intérêts de la victime. C’est donc à un double niveau que seront préservés les intérêts des victimes : en amont, pour empêcher le recours à l’ordonnance pénale si elle porte atteinte aux intérêts de la victime, et en aval, en lui permettant d’exercer son droit à l’indemnisation dans le cadre de cette procédure.

La procédure prévue pour l’exercice de l’action civile dans le cadre de l’ordonnance pénale est extrêmement précise et détaillée, ce qui est une exigence constitutionnelle. En effet, dans sa décision n° 2009-590 DC précitée, le Conseil constitutionnel a considéré que le législateur avait méconnu sa compétence en matière de procédure pénale, prévue par l’article 34 de la Constitution, en ne définissant pas dans la loi les modalités d’exercice de l’action civile dans le cadre d’une ordonnance pénale : « Considérant, toutefois, que l’article 34 de la Constitution réserve à la loi le soin de fixer les règles de procédure pénale ; que le deuxième alinéa de l’article 495-6-1 du code de procédure pénale prévoit que, dans le cadre de la procédure simplifiée, la victime pourra former une demande de dommages et intérêts et, le cas échéant, s’opposer à l’ordonnance pénale ; que, toutefois, cette disposition ne fixe pas les formes selon lesquelles cette demande peut être présentée ; qu’elle ne précise pas les effets de l’éventuelle opposition de la victime ; qu’elle ne garantit pas le droit du prévenu de limiter son opposition aux seules dispositions civiles de l’ordonnance pénale ou à ses seules dispositions pénales ; qu’ainsi le législateur a méconnu l’étendue de sa compétence » (81).

Les modalités d’exercice de l’action civile définies par le projet de loi tel qu’adopté par le Sénat, largement calquées sur celles prévues à l’article 495-13 du code de procédure pénale dans le cadre de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, sont les suivantes. Aux termes du nouvel article 495-2-1 du code de procédure pénale, lorsque la victime aura formulé au cours de l’enquête de police une demande de dommages et intérêts ou de restitution valant constitution de partie civile, le président du tribunal statuera dans l’ordonnance pénale sur cette demande. Toutefois, dans les cas prévus au dernier alinéa de l’article 420-1 du code de procédure pénale (contestation sur la propriété des objets dont la restitution est demandée ou absence dans la demande, dans les pièces jointes à celles-ci ou dans le dossier, de motifs suffisants pour statuer), le président sera tenu de renvoyer le dossier au ministère public aux fins de saisir le tribunal sur les intérêts civils. Dans ces cas, en application du nouvel article 495-5-1, la victime devra être informée par le ministère public de son droit de faire citer l’auteur des faits à une audience du tribunal correctionnel, lequel statuera alors sur les seuls intérêts civils, au vu du dossier de la procédure qui sera versé au débat.

L’article 495-3-1 (nouveau) prévoit que, lorsqu’il est statué sur les intérêts civils par ordonnance pénale, celle-ci devra être portée à la connaissance de la partie civile, selon les modalités prévues au deuxième alinéa de l’article 495-3 (soit par lettre recommandée avec demande d’avis de réception, soit par le procureur de la République, directement ou par l’intermédiaire d’une personne habilitée). Ce même article dispose que la victime devra être « informée qu’elle dispose d’un délai de quarante-cinq jours à compter de cette notification pour former opposition aux dispositions civiles de l’ordonnance ».

Le Conseil constitutionnel ayant, dans sa décision précitée, fait grief au dispositif censuré de la loi du 28 octobre 2009 (82) de ne pas garantir « le droit du prévenu de limiter son opposition aux seules dispositions civiles de l’ordonnance pénale ou à ses seules dispositions pénales », l’article 495-3 du code de procédure pénale est modifié pour prévoir le droit pour le prévenu de limiter son opposition « aux dispositions civiles ou pénales de l’ordonnance lorsqu’il a été statué sur une demande présentée par la victime ». Enfin, l’article 495-4 est modifié pour prévoir qu’« En cas d’opposition formée par le prévenu sur les seules dispositions civiles ou par la partie civile, le tribunal correctionnel statue conformément au quatrième alinéa de l’article 464 » du code de procédure pénale, lequel dispose que « la présence du ministère public à cette audience n’est pas obligatoire »et que « le tribunal est composé du seul président siégeant à juge unique ».

*

* *

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement de suppression CL 19 de M. Jean-Michel Clément.

Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels CL 52, CL 53 et CL 54, l’amendement de précision CL 55, l’amendement CL 56, tendant à rectifier une erreur matérielle, et l’amendement de coordination CL 57, tous déposés par le rapporteur.

La Commission est ensuite saisie de l’amendement CL 42 du président.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Il s’agit d’une proposition formulée par la Cour de cassation au sujet de la procédure simplifiée en matière contraventionnelle.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.

Elle adopte ensuite l’article 20 modifié.

Article 21

(art. 180-1 [nouveau] et 495-7 du code de procédure pénale)


Possibilité de recourir à la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité à l’issue d’une instruction – Extension du champ d’application de cette procédure

Le présent article a pour objet de permettre un recours accru à la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC), d’une part en rendant possible sa mise en œuvre à l’issue d’une instruction, et d’autre part en étendant son champ d’application quant aux délits pouvant y donner lieu.

La CRPC : une procédure rapide, efficace et respectueuse
des droits de la défense et des droits de la victime

Créée par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, la procédure de CRPC fait l’objet des articles 495-7 à 495-16 du code de procédure pénale.

La CRPC est applicable aux délits punis à titre principal d’une peine d’amende ou d’une peine d’emprisonnement d’une durée inférieure ou égale à cinq ans (article 495-7). Elle est toutefois exclue pour les mineurs, ainsi qu’« en matière de délits de presse, de délits d’homicides involontaires, de délits politiques ou de délits dont la procédure de poursuite est prévue par une loi spéciale » (article 495-16).

La mise en œuvre de la CRPC suppose que la personne reconnaisse les faits qui lui sont reprochés (article 495-7). Lorsque ce préalable est satisfait, la CRPC se déroule en deux phases : une phase de proposition d’une peine par le ministère public à l’auteur des faits, puis une phase d’homologation de cette peine par le président du tribunal ou son juge délégué. L’assistance de la personne par un avocat est, tout au long de la procédure, obligatoire.

Dans la première phase de proposition, le procureur de la République peut proposer à la personne qui reconnaît sa culpabilité d’exécuter une ou plusieurs des peines principales ou complémentaires encourues pour le délit considéré, dans le respect du principe de personnalisation des peines de l’article 132-24 du code pénal. Si une peine d’emprisonnement est proposée, sa durée ne peut être supérieure à un an ni excéder la moitié de la peine encourue. La personne doit être avisée par le procureur qu’elle peut demander à disposer d’un délai de dix jours avant de faire connaître si elle accepte ou refuse la ou les peines proposées (article 495-8).

En cas d’acceptation de la peine proposée, l’intéressé est aussitôt présenté, par requête en homologation du procureur, devant le président du tribunal de grande instance ou le juge délégué par lui. Toutefois, depuis la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures, une convocation dans un délai maximal d’un mois est également possible, à condition que la personne ne soit pas détenue. Lors de l’audience d’homologation, qui est une audience publique, le juge entend cette personne ainsi que son avocat (article 495-9).

Le juge peut soit décider d’homologuer, soit refuser d’homologuer la ou les peines proposées par le procureur et acceptées par le prévenu, sans pouvoir substituer une autre peine – plus douce ou plus sévère – à celle proposée par le ministère public. L’appel de l’ordonnance d’homologation est possible, nonobstant la reconnaissance par la personne de sa culpabilité et l’acceptation de la peine, afin de préserver les droits de la défense et d’éviter le risque d’une peine acceptée sans réflexion suffisante (article 495-11).

Lorsque l’intéressé déclare ne pas accepter la ou les peines proposées ou lorsque le juge rend une ordonnance de refus d’homologation, le procureur, sauf élément nouveau, saisit le tribunal correctionnel ou requiert l’ouverture d’une information judiciaire (article 495-12).

Enfin, l’article 495-14 définit les conditions dans lesquelles s’exerce l’action civile dans le cadre de la CRPC. Lorsque la victime de l’infraction est identifiée, elle est informée sans délai et par tout moyen de cette procédure. Elle est invitée à comparaître, le cas échéant assistée de son avocat, en même temps que l’auteur des faits devant le juge pour se constituer partie civile et demander réparation de son préjudice. Le juge statue sur sa demande, même si la partie civile n’a pas comparu à l’audience, par une ordonnance qui peut faire l’objet d’un appel par la partie civile. Si la victime n’a pu exercer ses droits, le procureur doit l’informer qu’elle peut lui demander de citer l’auteur des faits à une audience du tribunal correctionnel pour lui permettre de se constituer partie civile. Dans ce cas, le tribunal statuera alors sur les seuls intérêts civils.

Dans son rapport présenté en 2008 sur la proposition de loi de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures, qui avait apporté certains aménagements à la procédure de CRPC, notre collègue Étienne Blanc, rapporteur, avait souligné qu’après presque cinq années de pratique, la CRPC était « entrée dans les mœurs judiciaires. Les craintes qui s’étaient exprimées au cours de la discussion de la loi du 9 mars 2004 d’affaiblissement des droits de la défense et de volonté d’occultation de certaines affaires ne se sont pas avérées fondées. Bien au contraire, la CRPC a prouvé toute son utilité pour apporter une réponse rapide et proportionnée à des affaires simples, en état d’être jugées et ne justifiant pas, du fait des circonstances et de la personnalité de l’auteur des faits, une audience devant le tribunal correctionnel » (83).

Le tableau ci-dessous montre la croissance rapide du recours à la CRPC depuis sa création en 2004, attestant de sa pleine intégration dans les modes de traitement de la délinquance.

ÉVOLUTION DES DÉCISIONS DES TRIBUNAUX CORRECTIONNELS RENDUES DANS LE CADRE DE LA COMPARUTION SUR RECONNAISSANCE PRÉALABLE DE CULPABILITÉ

 

2005

2006

2007

2008

2009

Nombre d’affaires ayant fait l’objet d’une requête en homologation dans le cadre de la procédure de CRPC

28 296

51 379

50 678

57 497

79 055

Évolution par rapport à l’année 2005

 

+ 82 %

+ 79 %

+ 103 %

+ 179 %

Nombre d’ordonnances homologuant la ou les peines proposées par le procureur de la République dans le cadre de la procédure de CRPC

21 945

37 181

48 749

56 241

64 047

Source : Ministère de la justice – cadres du parquet

Le présent article a donc pour objet de permettre de recourir plus largement à cette procédure désormais parfaitement intégrée dans le paysage procédural français, en permettant sa mise en œuvre à l’issue d’une instruction (1) et en étendant son champ d’application (2).

1. Possibilité de recourir à la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité à l’issue d’une instruction

Le 1° de l’article 21, qui crée dans le code de procédure pénale un nouvel article 180-1 permettant de recourir à la CRPC à l’issue d’une instruction, a été ajouté par la commission des Lois du Sénat à l’initiative du Gouvernement.

Aujourd’hui, la mise en œuvre de la CRPC n’est possible qu’à l’issue d’une enquête préliminaire ou de flagrance, mais pas à l’issue d’une instruction. Or, comme le soulignait le Gouvernement dans l’exposé des motifs de son amendement, « certaines procédures d’instruction pourraient opportunément faire l’objet d’une procédure de CRPC ». En effet, si la personne mise en examen reconnaît les faits et si les conditions de mise en œuvre de la CRPC sont remplies, l’on ne voit plus très bien aujourd’hui, compte tenu des garanties en termes de droit de la défense et de publicité qui entourent la procédure, quels motifs juridiques justifient l’impossibilité de mettre en œuvre la CRPC à l’issue d’une instruction ouverte pour des faits délictuels. De fait, l’impossibilité d’engager une CRPC à l’issue d’une instruction semble surtout constituer une survivance des quelques réticences qui avaient précédé sa création et avaient motivé un encadrement particulier, devenu aujourd’hui trop strict, de son champ d’application.

La possibilité, ouverte par le nouvel article 180-1, de mettre en œuvre la procédure de CRPC à l’issue d’une instruction est encadrée de telle sorte que les droits des parties soient pleinement garantis. Ainsi, la CRPC ne pourra être retenue que pour les délits entrant dans le champ de l’article 495-7 du code de procédure pénale, à l’exclusion de ceux visés à l’article 495-16. Ensuite, la CRPC ne pourra être mise en œuvre que si « la personne mise en examen reconnaît les faits et qu’elle accepte la qualification pénale retenue ». En troisième lieu, la mise en œuvre de la CRPC ne sera possible qu’avec l’accord de l’ensemble des parties, y compris la partie civile : le texte prévoit ainsi que, lorsque les conditions précédentes sont remplies, le juge d’instruction « peut, à la demande ou avec l’accord du procureur de la République, du mis en examen et de la partie civile, prononcer par ordonnance le renvoi de l’affaire au procureur de la République aux fins de mise en œuvre d’une comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité ». Le dernier alinéa du nouvel article 180-1 prévoit que la demande ou l’accord du ministère public et des parties « doivent faire l’objet d’un écrit ou être mentionnés par procès-verbal ». La demande ou l’accord peuvent être recueillis « au cours de l’information ou à l’occasion de la procédure de règlement » ; dans le premier cas, la demande ou l’accord en vue de la mise en œuvre d’une CRPC dispense le juge d’instruction de la procédure de règlement prévue à l’article 175, ce qui peut faire gagner plusieurs semaines ou mois pour aboutir à un jugement de l’affaire.

Conformément aux règles prévues par l’article 179 du code de procédure pénale s’agissant du règlement de l’instruction, le nouveau texte prévoit que « La détention provisoire, l’assignation à résidence sous surveillance électronique ou le contrôle judiciaire de la personne prend fin », sauf décision contraire spécialement motivée prise en application du troisième alinéa de l’article 179.

Le texte prévoit que le prévenu est de plein droit renvoyé devant le tribunal correctionnel dans deux cas : premièrement, « en cas d’échec de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité » ; deuxièmement, « si, dans un délai de trois mois ou, lorsque la détention a été maintenue, dans un délai d’un mois à compter de celle-ci, aucune décision d’homologation n’est intervenue ». Les prérogatives du juge d’instruction en matière de règlement de l’information sont ainsi préservées, puisque le ministère public, saisi de la demande du juge d’instruction de mettre en œuvre une CRPC, ne retrouverait pas l’opportunité des poursuites et serait tenu de faire en sorte que la personne soit effectivement et rapidement jugée, soit par CRPC, soit en étant renvoyée devant le tribunal correctionnel.

Enfin, comme le prévoit déjà l’article 495-15-1 (84) en matière de CRPC faisant suite à une enquête préliminaire ou de flagrance, l’article 180-1 donne au parquet la possibilité, « tout en mettant en œuvre la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, [d’]assigner le prévenu devant le tribunal correctionnel ». Cette assignation devient caduque si une ordonnance d’homologation intervient avant l’expiration du délai précité de trois mois ou d’un mois.

2. Extension du champ d’application de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité

La commission présidée par le recteur Serge Guinchard avait dans son rapport relevé les atouts de la procédure de CRPC et la large acceptation dont elle fait désormais l’objet : « Cette procédure, garante d’une justice mieux comprise, fait également une large place aux droits de la défense en prévoyant l’assistance obligatoire du prévenu par un avocat. Il est apparu au cours des travaux de la commission que cette procédure était très appréciée par l’ensemble des intervenants judiciaires, aussi bien les magistrats que les avocats ». Relevant que son extension ne poserait, « sur un plan constitutionnel, (…) a priori, pas de difficulté », le Conseil constitutionnel n’ayant dans sa décision sur la loi du 9 mars 2004 « pas conditionné la constitutionnalité de la CRPC à sa limitation aux délits punis d’une peine maximum de cinq ans », la commission avait considéré que « sur un plan pratique, l’exclusion des délits punis de plus de cinq ans d’emprisonnement de cette procédure prive le ministère public d’une voie de poursuite qui pourrait s’avérer appropriée pour certaines infractions », telles que la détention ou le transport de petites quantités de stupéfiants ou certaines atteintes aux biens aggravées par plusieurs circonstances aggravantes pour lesquelles les faits sont reconnus. En conséquence, la commission sur la répartition des contentieux avait préconisé l’extension de la CRPC à l’ensemble des délits, tout en maintenant les cas actuels d’exclusion, pour les mineurs, d’une part, et en matière de délits de presse, de délits d’homicides involontaires, de délits politiques ou de délits dont la procédure de poursuite est prévue par une loi spéciale, d’autre part (85).

Telle était la solution retenue par le Gouvernement dans l’article 21 tel qu’il était rédigé dans le projet de loi initial : le texte initial (86) prévoyait que la CRPC serait applicable « pour tous les délits, à l’exception de ceux mentionnés à l’article 495-16 ».

Le Sénat a toutefois, à l’initiative du rapporteur de la commission des Lois du Sénat, M. Yves Détraigne, modifié le dispositif initial afin d’exclure du champ de la CRPC afin d’exclure « certaines infractions particulièrement graves, telles que les agressions sexuelles aggravées ou les violences habituelles commises au sein du couple ou à l’encontre d’un mineur par exemple ». Relevant que « l’audience d’homologation est souvent très brève », le rapporteur a fait valoir que « certaines infractions particulièrement graves justifient, au regard notamment du préjudice subi par la victime, de donner lieu à une audience au cours de laquelle l’ensemble des faits seront examinés par la juridiction » (87).

En conséquence, l’article adopté par le Sénat valide l’extension de la procédure de CRPC à l’ensemble des délits, sans condition de peine maximale, mais en exclut toutefois l’application pour les « délits de violences volontaires et involontaires contre les personnes, de menaces et d’agressions sexuelles prévus aux articles 222-9 à 222-31-2 du code pénal lorsqu’ils sont punis d’une peine d’emprisonnement d’une durée supérieure à cinq ans ».

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* *

La Commission adopte successivement l’amendement rédactionnel CL 58, les amendements de précision CL 59 et CL 60, et l’amendement rédactionnel CL 61, tous déposés par le rapporteur.

Puis elle adopte l’article 21 modifié.

Article 21 bis (nouveau)

(art. 528 du code de procédure pénale)


Possibilité de former opposition à un jugement rendu par défaut
sur opposition à une ordonnance pénale en matière contraventionnelle

Issu de l’adoption par votre commission d’un amendement de son président Jean-Luc Warsmann, le présent article a pour objet d’ouvrir la possibilité à une personne condamnée pour une contravention la possibilité de former opposition contre le jugement rendu par défaut sur son opposition à l’ordonnance pénale.

Dans son rapport annuel pour 2010, la Cour de cassation a en effet relevé que l’article 528 du code de procédure pénale, relatif à la procédure simplifiée suivie en matière contraventionnelle, excluait que le jugement rendu par défaut par le tribunal de police saisi d’un recours par le ministère public ou le prévenu contre une ordonnance pénale puisse faire l’objet d’une opposition. La seule voie de recours ouverte est celle du pourvoi en cassation, lequel ne peut, comme l’a souligné la Cour, « se substituer à un examen au fond de la procédure ». Elle a en conséquence estimé qu’« une telle impossibilité n’est pas justifiable au regard du droit pour toute personne à ce que sa cause soit entendue équitablement ». Le présent article met donc en œuvre la proposition de modification formulée par la Cour de cassation pour la matière contraventionnelle (88).

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La Commission examine l’amendement CL 34 du président Jean-Luc Warsmann.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Là encore, il s’agit d’une préconisation de la Cour de cassation.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.

Article 22

(art. 529 et 850 du code de procédure pénale ; art. L. 216-14, L. 331-25 et L. 437-14
du code de l’environnement ; art. L. 1721-2 du code des transports)


Extension de la procédure de l’amende forfaitaire
aux contraventions de cinquième classe

Le présent article a pour objet d’étendre le champ d’application de la procédure de l’amende forfaitaire, aujourd’hui limité aux contraventions des quatre premières classes, aux contraventions de la cinquième classe.

La procédure de l’amende forfaitaire, instituée par une loi du 6 juillet 1966, est définie par les articles 529 à 529-2 du code de procédure pénale. Aux termes de l’article 529 du code de procédure pénale, l’action publique peut, pour les contraventions des quatre premières classes dont la liste est fixée par décret en Conseil d’État, être éteinte par le paiement d’une amende forfaitaire. La procédure d’amende forfaitaire est toutefois exclue dans le cas où « plusieurs infractions, dont l’une au moins ne peut donner lieu à une amende forfaitaire, ont été constatées simultanément » (second alinéa de l’article 529). L’amende peut être payée « soit entre les mains de l’agent verbalisateur au moment de la constatation de l’infraction, soit auprès du service indiqué dans l’avis de contravention dans les quarante-cinq jours qui suivent la constatation de l’infraction ou, si cet avis est ultérieurement envoyé à l’intéressé, dans les quarante-cinq jours qui suivent cet envoi » (article 529-1). Une requête en exonération peut également être adressée au service compétent dans ces délais. À défaut de paiement dans ces délais et en l’absence d’exonération, « l’amende forfaitaire est majorée de plein droit et recouvrée au profit du Trésor public en vertu d’un titre exécutoire rendu par le ministère public » (article 529-2).

Les contraventions pouvant faire l’objet de la procédure de l’amende forfaitaire sont définies par l’article R. 48-1. Complété à de nombreuses reprises par le pouvoir réglementaire, cet article comprend des contraventions routières, en matière de transport et de circulation, en matière de protection de l’environnement, en matière de protection ou de contrôle des animaux domestiques et des animaux sauvages, ainsi que des contraventions réprimées par le code des postes et des communications électroniques et par le code de la santé publique. Les montants de l’amende forfaitaire et de l’amende forfaitaire majorée sont prévus respectivement par les articles R. 49 et R. 49-7 et récapitulés dans le tableau ci-après.

MONTANTS DES AMENDES CONTRAVENTIONNELLES

Classe de la contravention

Montant maximal (art. 131-13 du code pénal)

Montant de l’amende forfaitaire (art. R. 49 du code de procédure pénale)

Montant de l’amende forfaitaire majorée (art. R. 49-7 du code de procédure pénale)

1ère

Contraventions au code de la route commises par des piétons (89)

38 €

4 €

7 €

Autres contraventions

11 €

33 €

2ème

150 €

35 €

75 €

3ème

450 €

68 €

180 €

4ème

750 €

135 €

375 €

5ème

1 500 € (3 000 € en cas de récidive si le règlement le prévoit)

   

Dans son rapport, la commission sur la répartition des contentieux présidée par le recteur Serge Guinchard a relevé que « cette procédure, simple et efficace, est particulièrement adaptée à des contentieux de masse sans grande complexité. Elle garantit dans le même temps les droits du justiciable puisqu’elle réserve le droit à l’intervention d’un membre de l’autorité judiciaire ». Analysant les raisons de la limitation de la procédure de l’amende forfaitaire aux seules contraventions des quatre premières classes, la commission a relevé que « cette procédure a été limitée historiquement aux contraventions des quatre premières classes car les cinquièmes classes étaient punies de peine d’emprisonnement, ce qui n’est plus le cas depuis la réforme du code pénal ». Elle a considéré, en conséquence, « que l’exclusion des contraventions de la cinquième classe de cette procédure ne se justifiait plus ». La commission avait assorti cette proposition d’un tempérament, considérant qu’il était « nécessaire de tenir compte de la particularité des contraventions de cinquième classe devenant délictuelles en cas de récidive. En effet, la forfaitisation ne permet pas de prendre en compte la récidive. Si cette procédure demeure bien évidemment une simple possibilité et peut être écartée par le ministère public en cas de récidive, la commission a préféré exclure la forfaitisation lorsque la récidive entraîne un changement de nature de l’infraction » (90).

Dans le texte initial du projet de loi, seule la première partie de la proposition formulée par la commission sur la répartition des contentieux avait été retenue. En effet, l’article 21 du texte déposé sur le bureau du Sénat se bornait à supprimer, dans l’article 529 du code de procédure pénale, la limitation du champ d’application de la procédure d’amende forfaitaire aux contraventions des quatre premières classes.

En revanche, la seconde partie de la proposition formulée par cette commission n’avait pas été retenue, puisque l’article n’excluait pas expressément l’application de la procédure d’amende forfaitaire dans les cas où la contravention, lorsqu’elle est commise en récidive, devient un délit. À l’initiative de son rapporteur, M. Yves Détraigne, la commission des Lois du Sénat a complété l’article 21 pour exclure expressément du champ d’application de l’amende forfaitaire le cas où une contravention de cinquième classe commise en récidive devient un délit, en considérant que cette modification était nécessaire « dans un souci de cohérence du droit pénal », « dans la mesure où l’utilisation de la procédure de l’amende forfaitaire fait échec à l’application des règles de la récidive » (91).

Cependant, une chose est d’ouvrir la possibilité d’appliquer la procédure de l’amende forfaitaire aux contraventions de la cinquième classe, autre chose est de fixer la liste des contraventions qui pourront être effectivement soumises à cette procédure. Rappelons que la fixation des contraventions de la cinquième classe qui pourront donner lieu à la procédure d’amende forfaitaire relèvera d’un décret en Conseil d’État. Toutefois, il est utile d’indiquer ici que la commission présidée par le recteur Serge Guinchard avait dans son rapport défini trois « principes susceptibles de régir la répartition entre les contraventions pouvant être forfaitisées et les autres » : « Premièrement, la procédure d’amende forfaitaire n’est pas adaptée aux contraventions pouvant comporter des victimes puisque celles-ci sont exclues par principe de cette procédure. Deuxièmement, les contraventions comportant des éléments constitutifs difficiles à caractériser ne doivent pas non plus être forfaitisées. Ces contraventions nécessitent la rédaction de procès-verbaux précis, et non d’un simple timbre-amende, permettant de mettre en évidence la matérialité de l’infraction en cas de poursuite devant le tribunal. La forfaitisation suppose également des incriminations simples afin d’encadrer les pouvoirs des agents de constatation, qui pourront eux-mêmes sanctionner les contrevenants, et afin de réduire au maximum le nombre de recours. Troisièmement, la commission a considéré que la procédure forfaitaire n’était pas opportune pour certaines infractions symboliques telles que l’intrusion dans un établissement scolaire ou l’atteinte volontaire à la vie d’un animal. Il n’est pas possible de prévoir un "forfait" pour ces infractions pour lesquelles la tenue d’une audience paraît plus appropriée ».

Ces principes apparaissent pertinents et fondés tant en droit qu’en opportunité. Il conviendra donc de s’assurer que la liste des contraventions de la cinquième classe auxquelles le pouvoir réglementaire rendra la procédure d’amende forfaitaire applicable ne contiendra pas de contravention pour laquelle cette procédure serait inadaptée.

Votre Commission a adopté un amendement de coordination de votre rapporteur complétant l’article par trois paragraphes II à IV ayant pour objet supprimer dans un article du code de procédure pénale, trois articles du code de l’environnement et un article du code des transports des mentions de l’actuelle limitation de la procédure d’amende forfaitaire aux contraventions des quatre premières classes.

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La Commission adopte l’amendement de coordination CL 62 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 22 modifié.

Article 22 bis

(art. L. 141-2 du code de la consommation,
art. L. 310-6-1 [nouveau] du code de commerce)


Extension des pouvoirs de règlement transactionnel de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes

Sur le fondement de l’article 83 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, l’exécutif a introduit dans les codes de la consommation et du commerce, par voie d’ordonnance (92), un mode de règlement transactionnel pour les pratiques passibles de contraventions constatées par les agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF). La loi n° 2005-882 du 2 août 2005 relative aux petites et moyennes entreprises a étendu cette possibilité à plusieurs délits mentionnés dans le titre IV du livre IV du code de commerce pour lesquels aucune peine d’emprisonnement n’est prévue.

Il n’est pas inutile de rappeler que si le ministère public, représentant la société et ses intérêts généraux, exerce l’action publique sans en disposer et n’a donc pas, en principe, la faculté de transiger avec l’auteur des faits incriminés pour lui éviter les poursuites, l’article 6 du code de procédure pénale permet néanmoins d’y déroger « lorsque la loi en dispose expressément ». Ainsi, la transaction pénale est possible dans certains contentieux spécifiques, tels que le contentieux fiscal et douanier (articles L. 248 à L. 251 du livre des procédures fiscales et 350 du code des douanes), les contraventions dressées en cas d’atteinte aux biens communaux (article 44-1 du code de procédure pénale), les délits et contraventions commis dans les bois et forêts soumis au code forestier (article L. 153-2 du code forestier), les infractions aux dispositions sur la pêche en eau douce (article L. 437-14 du code de l’environnement) ou certaines infractions et quelques délits en matière d’alimentation, de santé publique vétérinaire et de protection des végétaux (article L. 205-10 du code rural et de la pêche).

Dans les hypothèses prévues par la loi, l’administration a le droit d’abandonner les poursuites en contrepartie, d’une part, de la reconnaissance de l’infraction par l’intéressé – le Conseil constitutionnel exigeant que son accord soit « libre et non équivoque » et qu’il puisse être assisté d’un avocat (93) – et, d’autre part, du versement d’une somme d’argent au Trésor public ou de l’accomplissement d’une prestation déterminée.

C’est la jurisprudence qui a précisé les effets de la transaction. Ainsi, dans la mesure où celle-ci vaut reconnaissance de l’infraction, l’action de la partie civile est recevable (94). En outre, si la transaction est intervenue avec une personne morale, elle met également fin aux poursuites exercées contre le préposé.

Du point de vue de l’administration de la justice, le règlement transactionnel du délit présente un triple avantage :

– tout d’abord, il permet d’apporter une solution définitive au conflit pénal dans un délai rapide ;

– ensuite, le versement d’une certaine somme d’argent représente à la fois une sanction dissuasive et plus efficace que certaines amendes pénales dont le taux de recouvrement demeure traditionnellement faible ;

– enfin, certaines infractions dont la gravité reste limitée ne justifient pas toujours la publicité de l’audience correctionnelle, la transaction offrant alors une réponse plus appropriée.

Sur proposition du Gouvernement, le Sénat a adopté le présent article additionnel afin d’étendre de nouveau le procédé du règlement transactionnel à des délits et infractions qu’il ne recouvre pas actuellement.

En application des articles L. 141-2 et L. 216-11 du code de la consommation, les agents de la DGCCRF disposent d’ores et déjà de la possibilité de recourir à ce procédé pour toutes les contraventions prévues par le code de la consommation (celles relatives à l’information des consommateurs, aux pratiques commerciales et à la formation des contrats, figurant au livre Ier ; celles portant sur la conformité et la sécurité des produits et des services, prévues au livre II ; enfin, celles concernant le crédit à la consommation et le crédit immobilier, qui découlent du livre III ), ainsi que pour les délits de pratiques commerciales trompeuses mentionnés à l’article L. 121-1 du même code. Le paragraphe I prévoit de compléter l’article L. 141-2 susmentionné, afin d’englober dans le champ du règlement transactionnel les délits qui ne sont pas punis d’une peine d’emprisonnement prévus aux seuls livres Ier et III. A contrario, l’extension ne concerne aucunement les délits non punis d’emprisonnement qui touchent à la conformité et à la sécurité des produits et des services, notamment en raison de l’impact potentiel de ces délits sur l’intégrité corporelle ou la santé des consommateurs.

Les agents de la DGCCRF disposent également d’un pouvoir transactionnel en matière pénale sur le fondement de l’article L. 470-4-1 du code de commerce, pour les délits non punis d’emprisonnement prévus au titre IV du livre IV du même code, ainsi que pour toutes les infractions figurant audit livre IV (pratiques de prix illicites, opérations promotionnelles sur des produits alimentaires périssables, ventes sauvages, notamment). Le paragraphe II entend élargir ce champ d’application du règlement transactionnel aux infractions en matière de liquidations, de ventes au déballage, de soldes et de ventes en magasins d’usine, à travers l’insertion d’un article L. 310-6 au sein du titre Ier du livre III du code de commerce. Seront plus particulièrement concernées les infractions définies par l’article L. 310-5 du même code (absence de déclaration préalable de liquidation ou de vente au déballage, soldes d’articles détenus depuis moins d’un mois, usurpation des dénominations de soldes et de magasins d’usine, notamment) et les contraventions de cinquième classe définies à l’article R. 310-19.

Le Gouvernement et le Sénat ont considéré que de telles dispositions sont de nature à moderniser les moyens d’action de la DGCCRF et à unifier ses compétences transactionnelles en matière pénale.

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La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 69 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 22 bis modifié.

Article 22 ter

(art. 529-6 et 529-10 du code de procédure pénale ; art. L. 121-2 et L. 121-3,
L. 322-3 [nouveau] et L. 325-1-1 du code de la route ;
art. 1018 A du code général des impôts)


Clarification des règles applicables en matière de responsabilité pénale
du vendeur et de l’acquéreur d’un véhicule d’occasion

Issu d’un amendement du Gouvernement adopté par la commission des Lois du Sénat, cet article a pour objet de clarifier les règles applicables en matière de responsabilité pénale du vendeur et de l’acquéreur d’un véhicule d’occasion.

Actuellement, lorsqu’une personne cède son véhicule et que l’acquéreur commet une contravention au code de la route avant d’avoir accompli les formalités permettant l’établissement à son nom du certificat d’immatriculation, l’acquéreur peut recevoir l’avis d’amende forfaitaire prévue pour cette infraction. Or, en application des articles L. 121-2 et L. 121-3, la responsabilité pécuniaire pour les infractions visées à ces articles (95) pèse sur le titulaire du certificat d’immatriculation, à moins qu’il n’établisse l’existence un événement extérieur (force majeure ou vol) ou qu’il apporte la preuve qu’il n’est pas l’auteur de l’infraction. Cependant, en application de l’article 529-10 du code de procédure pénale, la demande en exonération pour l’un de ces motifs n’est recevable que si elle est accompagnée de l’un des documents suivants :

—  soit le récépissé du dépôt de plainte pour vol ou destruction du véhicule ou pour le délit d’usurpation de plaque d’immatriculation, ou une copie de la déclaration de destruction de véhicule ;

—  soit une lettre signée de l’auteur de la requête ou de la réclamation précisant l’identité, l’adresse, ainsi que la référence du permis de conduire de la personne qui était présumée conduire le véhicule lorsque la contravention a été constatée ;

—  soit un document démontrant qu’il a été acquitté une consignation préalable d’un montant égal à celui de l’amende forfaitaire ou à celui de l’amende forfaitaire majorée.

Le texte de cet article 529-10 ne visant pas, parmi les documents pouvant accompagner la demande en exonération, la déclaration de cession du véhicule, la personne se trouvant dans la situation décrite ci-dessus ne peut demander à être exonérée du paiement de l’amende que si elle s’acquitte du paiement de la consignation prévue par le code de procédure pénale. Il s’agit là d’une contrainte tout à fait injuste pour une personne qui, ayant vendu son véhicule à la date d’établissement de la contravention, ne saurait en être l’auteur.

Pour remédier à cette difficulté, le présent article :

●  complète l’article 529-10 du code de procédure pénale, pour ajouter à la liste des documents pouvant accompagner la demande en exonération et dispensant la personne de l’obligation de consignation, par les « copies de la déclaration de cession du véhicule et de son accusé d’enregistrement dans le système d’immatriculation des véhicules » ;

●  modifie les articles L. 121-2 et L. 121-3 du code de la route pour prévoir que, lorsque le véhicule a été cédé, la responsabilité pécuniaire des amendes pèsera l’acquéreur du véhicule, sous réserve des possibilités d’exonération prévues par ces articles.

Votre Commission a, à l’initiative du Gouvernement, complété l’article par deux modifications supplémentaires apportées au code de la route et une modification apportée au code général des impôts :

►  Premièrement, est créé dans le code de la route un nouvel article L. 322-3 punissant de deux ans d’emprisonnement, de 30 000 € d’amende et de la peine complémentaire de confiscation de son véhicule le fait pour un propriétaire de véhicule de faire une déclaration mensongère certifiant la cession de son véhicule.

À l’appui de son amendement, le Gouvernement a fait valoir qu’il était indispensable, afin de sécuriser la déclaration de cession du vendeur du véhicule, de créer ce nouveau délit. Il a pour but d’empêcher les fausses déclarations réalisées par le conducteur dans le but d’échapper à sa responsabilité, tout en mettant injustement en cause une personne présentée comme l’acheteur du véhicule. Le Gouvernement a indiqué que les peines prévues avaient été fixées par analogie avec celles du délit de fausse déclaration en vue d’obtenir un droit ou une qualité prévu par l’article 441-6 du code pénal, qui réprime des comportements voisins, mais qui ne pourrait s’appliquer en l’espèce, la fausse déclaration n’ayant pas pour objet d’obtenir un droit ou une qualité.

►  Deuxièmement, l’article L. 325-1-1 du code de la route est complété par un alinéa ayant pour objet de préciser les conséquences de la mise en fourrière d’un véhicule ordonnée par le procureur en application de cet article L. 325-1-1 en cas d’infraction punie de la peine de confiscation du véhicule, le cas échéant après une mise en fourrière ordonnée par le préfet en application de l’article L. 325-1-2 de ce code qui prévoit des cas où le prononcé de la peine de confiscation est obligatoire.

L’article L. 325-9 de ce code prévoyant que les frais de fourrière sont toujours à la charge du propriétaire, le Gouvernement a considéré qu’il était nécessaire de préciser qu’en cas de relaxe, le propriétaire pourra obtenir de l’État le remboursement, au titre des frais de justice, des frais de garde en fourrière qu’il a dû acquitter pour récupérer son véhicule.

►  Troisièmement, l’article modifie l’article 1018 A du code général des impôts afin, selon le Gouvernement, de rectifier des erreurs figurant dans les dispositions insérées dans cet article par la loi d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure du 14 mars 2011 (LOPPSI). En effet, dans le cadre de ce texte, avait été adopté un amendement du Gouvernement prévoyant, pour les personnes condamnées pour le délit de conduite après avoir fait usage de stupéfiants, une augmentation du droit fixe de procédure correspondant aux frais d’analyses toxicologiques. Cependant, le Gouvernement a indiqué que cette augmentation s’était substituée à celle prévue par la loi n° 2008-644 du 1er juillet 2008 créant de nouveaux droits pour les victimes et améliorant l’exécution des peines, augmentant de 90 euros le droit fixe dû par une personne qui ne se présente pas à l’audience, rendant alors totalement inapplicable pour ce délit le dispositif adopté par le législateur afin d’inciter les prévenus à comparaître devant le tribunal.

Le Gouvernement a également fait valoir que la modification issue de la LOPPSI avait omis de viser le cas de l’usage de stupéfiants par un conducteur ayant commis un homicide ou des blessures involontaires. Enfin, ce texte nétait applicable que devant le tribunal correctionnel, et non pas en matière d’ordonnance pénale ou en cas d’appel.

La nouvelle rédaction de l’article 1018 A du code général des impôts vise donc à supprimer ces différents défauts de la disposition issue de la LOPPSI.

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La Commission adopte successivement l’amendement de coordination CL 63 et l’amendement rédactionnel CL 64 du rapporteur.

Elle examine ensuite l’amendement CL 26, 2e rectification, du Gouvernement

M. le garde des Sceaux. L’article 22 ter clarifie les règles applicables en matière de responsabilité pénale et pécuniaire aux personnes ayant cédé leur véhicule lorsque l’acquéreur n’a pas encore procédé au changement du certificat d’immatriculation : l’amendement crée un délit de fausse déclaration de cession de véhicule, il précise les conséquences de la mise en fourrière d’un véhicule ordonnée par le procureur ou le préfet, et il remédie à une imperfection dans la rédaction d’une disposition adoptée dans le cadre de la loi d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure du 14 mars 2011.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 22 ter modifié.

Article 22 quater

(art. L. 3355-9 et L. 3512-5 [nouveaux] du code de la santé publique)


Possibilité de règlement transactionnel pour les infractions aux réglementations relatives aux débits de boissons et au tabagisme

Cet article 22 quater est issu de l’adoption par le Sénat d’un amendement gouvernemental visant à prévoir, pour le traitement de quelques délits et infractions aux règlementations relatives au tabagisme et aux débits de boisson, la possibilité pour l’administration de contrôle de transiger avec les fautifs. Ainsi que cela a été souligné à l’article 22 bis, le règlement transactionnel présente plusieurs avantages pour toutes les parties : pour l’administration, il permet un traitement plus rapide, simplifié et efficace que les amendes pénales, tout en revêtant une dimension dissuasive assez forte à l’encontre des justiciables ; pour ces derniers, il évite le passage devant les juridictions pénales sans pour autant leur ôter toute garantie procédurale, puisque le mécanisme est placé sous le contrôle du parquet.

Jusqu’à présent, le code de la santé publique ne comportait aucun dispositif de règlement transactionnel. Le Gouvernement a souhaité changer cet état des choses pour deux catégories de sanctions pénales.

L’insertion d’un nouvel article L. 3355-9 (objet du paragraphe I), tout d’abord, autorisera désormais, dans des modalités précisées par décret en Conseil d’État – comme toujours en pareille procédure –, le recours au règlement transactionnel pour quelques délits et infractions touchant à la commercialisation et aux débits de boissons. A l’instar des autres éventualités actuellement couvertes par le droit positif, la transaction ne pourra intervenir que si l’action publique n’a pas été mise en mouvement ou est éteinte par le paiement d’une amende forfaitaire et si le procureur de la République a donné son aval.

Les délits concernés portent sur le non-respect des obligations et interdictions liées à la vente d’alcool (articles L. 3351-1 à L. 3351-7) ainsi que sur le non-respect de celles concernant l’ouverture, la tenue et le fonctionnement des débits de boissons (articles L. 3352-1 à L. 3352-9). Les infractions visées, quant à elles, sont relatives à l’établissement, à l’occasion d’une foire, d’une vente ou d’une fête ouverte au public, d’un débit de boissons sans avoir obtenu l’autorisation de l’autorité municipale, ou à l’établissement d’un débit de boissons à consommer sur place en violation des distances règlementaires avec les débits de même catégorie existants.

La proposition de transaction devra être déterminée en fonction de la gravité du délit ou de l’infraction, ce qui est naturel, mais aussi en fonction des circonstances, de la personnalité de l’auteur ainsi que des ressources et charges de ce dernier. Le montant de l’amende transactionnelle ne pourra par ailleurs excéder le tiers de l’amende encourue. L’intéressé devra en outre être avisé de ses obligations (cesser l’infraction, réparer les dommages, etc.), ainsi que les délais lui étant impartis.

Le texte précise enfin que l’accord du procureur de la République à la transaction sera interruptif de la prescription de l’action publique, dont l’extinction découlera de l’exécution par l’intéressé de l’intégralité de ses obligations transactionnelles.

Le nouvel article L. 3512-5 du code de la santé publique (objet du paragraphe II), quant à lui, permettra à l’autorité administrative d’utiliser le règlement transactionnel :

– en matière de délits s’agissant de la fabrication, la vente, la distribution ou l’offre à titre gratuit de produits de tabac, de la publicité sur ce type de distribution et du non-respect des teneurs en goudron, nicotine et monoxyde de carbone dans les cigarettes (article L. 3512-2 du code de la santé publique) ;

– en matière d’infractions à la réglementation sur le tabagisme dans les lieu à usage collectif (installation de fumeurs dans les endroits non prévus à cet effet, absence de signalisation adaptée, etc.).

Le recours à ce procédé interviendra dans les mêmes conditions et selon les mêmes modalités que celles prévues à l’article L. 3355-9 du code de la santé publique.

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La Commission adopte successivement l’amendement rédactionnel CL 70 et l’amendement de précision CL 71 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 22 quater modifié.

Chapitre IX

Aménagement des compétences juridictionnelles en matière militaire

Article 23

(intitulés du titre XI du livre IV et du chapitre Ier du titre XI du livre IV, art. 697-1, art. 697-4 et 697-5 [nouveaux], art. 698 à 698-8 du code de procédure pénale ;
art. L. 1, L. 2, L. 3, L. 111-1, L. 111-10 à L. 111-17, L. 112-22, L. 121-1, L. 121-6, L. 121-7, L. 121-8, L. 123-1, L. 123-4, L. 211-1, L. 211-3, L. 211-4, L. 211-7, L. 211-8, L. 211-10, L. 211-11, L. 211-12, L. 211-14, L. 211-15, L. 211-17, L. 211-24, L. 211-25 [nouveau], L. 221-1, L. 221-2, L. 221-4, L. 231-1, L. 233-1, L. 241-1, L. 261-1, L. 262-1, L. 262-2, L. 265-1, L. 265-3, et L. 271-1 du code de justice militaire)


Suppression du tribunal aux armées de Paris
et transfert de ses attributions à une juridiction de droit commun

Dans le prolongement de l’intensification de la spécialisation des juridictions pénales françaises, suggérée par la commission sur la répartition des contentieux, cet article 23 vise à supprimer le tribunal aux armées de Paris (TAAP), créé en 1999 pour juger des infractions des militaires commises hors du territoire national. L’objectif est de rationaliser le traitement des affaires – les juridictions de droit commun étant déjà compétentes pour connaître, en formations spécialisées, des infractions militaires et de droit commun commises par les soldats français dans l’exécution de leur service –, tout en tenant compte de certaines spécificités inhérentes à la condition militaire.

1. Vers une « normalisation » plus grande du droit pénal militaire

L’avènement de la justice militaire française est habituellement attribué au roi Philippe VI qui, par le mandement de Montdidier du 1er mai 1347, avait soustrait aux juridictions ordinaires « les sergents et soldats employés à la garde des châteaux ». Depuis, notre pays a connu une multitude de juridictions militaires, parmi lesquelles le tribunal de la connétablie, les prévôts, les conseils de guerre, les cours martiales et même les juges du point d’honneur.

Le premier code de justice militaire fut élaboré en 1857. Il donnait compétence au conseil de guerre pour connaître de l’ensemble des infractions commises par des militaires. En 1928, les tribunaux militaires succédèrent au conseil de guerre dans l’armée de terre, puis dans les deux autres armées. Enfin, en 1965, une nouvelle version du code de justice militaire créa les tribunaux permanents des forces armées (TPFA), compétents pour juger des infractions commises pendant le service ou dans un établissement militaire.

Ce n’est que depuis 1982 que la procédure a été progressivement rapprochée du droit commun pour le jugement des infractions commises en temps de paix. En transférant la compétence juridictionnelle au tribunal de grande instance de Paris, le présent projet de loi constitue, à cet égard, une ultime étape et un aboutissement logique des réformes entreprises depuis trente ans.

a) Le prolongement logique de la convergence, engagée en 1982, avec les droits communs en matières pénale et de procédure pénale

Jusqu’en 1982, les infractions militaires et celles commises par des militaires en service ou dans un établissement de la défense étaient soumises aux tribunaux permanents des forces armées ; les autres infractions relevaient de la compétence des juridictions ordinaires. Devant les TPFA, le droit de mettre en mouvement l’action publique appartenait au seul ministre de la défense et aux autorités militaires désignées par décret. Les jugements rendus par ces tribunaux n’étaient pas susceptibles d’appel et ne pouvaient être mis en cause que par un pourvoi en cassation.

La loi n° 82-621 du 21 juillet 1982 relative à l’instruction et au jugement des infractions en matière militaire et de sûreté de l’État a profondément modifié cette situation, en supprimant les TPFA et en attribuant aux juridictions pénales de droit commun (96), statuant pour ce faire en formations spécialisées, la compétence de juger les infractions commises par des soldats en service. Deux juridictions militaires étaient néanmoins maintenues pour connaître des infractions militaires perpétrées hors du territoire national : le tribunal des forces armées stationnées en Allemagne, d’une part, et le tribunal des forces armées siégeant à Paris, d’autre part.

Une nouvelle évolution majeure est intervenue à l’occasion de l’adoption de la loi n° 99-929 du 10 novembre 1999. Ce texte a substitué le TAAP aux deux juridictions militaires maintenues en 1982, en lui conférant le soin de connaître de l’ensemble des infractions commises par les membres des forces armées hors du territoire national, sous réserve des engagements internationaux. Ainsi, la ligne de partage des compétences respective du TAAP et des juridictions de droit commun est essentiellement géographique, le premier s’occupant des infractions commises hors de France tandis que les autres jugent celles perpétrées sur le territoire national.

Au-delà de ce particularisme juridictionnel, force est de constater que le droit pénal applicable aux militaires ne s’écarte pas beaucoup de celui en vigueur pour les autres justiciables. La plupart des infractions et des peines sont identiques, si ce n’est que s’y ajoutent, dans le code de justice militaire, certaines incriminations liées à la spécificité des obligations militaires (infractions contre la discipline, violation des consignes, notamment) et des peines complémentaires (destitution ou perte de grade, entre autres). Par ailleurs, les modalités de poursuite, d’instruction et de jugement des infractions relevant du TAAP répondent des mêmes exigences procédurales que celles en vigueur devant les formations spécialisées des juridictions de droit commun ; et pour cause, puisqu’elles relèvent des mêmes dispositions du code de procédure pénale.

En définitive, en supprimant le TAAP et en transférant ses contentieux à des juridictions de droit commun spécialisées (en l’occurrence, à Paris), le présent projet de loi s’inscrit dans la lignée de la normalisation des règles procédurales applicables aux justiciables militaires, amorcée en 1982. En cela, il correspond à l’aboutissement logique d’un processus souhaitable.

b) L’abandon d’une singularité juridictionnelle, assorti toutefois d’une prise en considération des spécificités propres aux opérations militaires

Nonobstant de multiples aménagements terminologiques (aux 1° du I et 7° du II) ou modifications de coordination (aux c) du 2° du I, 7° et 8°, 10° à 14°, 16° à 18°, 20° et 22° à 25° du II) et de conséquence (au 26° du même II, s’agissant du secret de l’instruction), l’article 23 du projet de loi apporte des changements importants aux codes de procédure pénale (paragraphe I) et de justice militaire (paragraphe II) afin de donner toute sa portée à l’uniformisation procédurale découlant de la suppression du TAAP.

Les modifications touchant à l’article 697-1 du code de procédure pénale, tout d’abord (au a) du 2° du I), visent à ne plus distinguer les infractions militaires et les crimes et délits de droit commun dans la définition du champ des compétences des juridictions de droit commun spécialisées. Pour des raisons évidentes d’intelligibilité, le texte se référera désormais à l’ensemble des crimes et délits commis sur le territoire de la République par des militaires dans l’exercice du service.

De même, les nouveaux articles 697-4 et 697-5 introduits dans le même code (au b) du 2° du I) ont pour objet de conférer les compétences actuelles du TAAP en matière d’infractions commises hors du territoire national en temps de paix aux juridictions spécialisées en matière militaire de Paris, certains magistrats devant à cet effet être chargés, par le président du tribunal de grande instance et le procureur de la République, des missions d’instruction et de ministère public, tandis que d’autres seront, par ordonnance du président du tribunal de grande instance, désignés pour le jugement des contraventions. Pour tenir compte des contraintes inhérentes aux engagements sur des théâtres d’opérations éloignés, une chambre détachée du tribunal de grande instance de Paris spécialisée en matière militaire pourra être instituée à titre temporaire hors du territoire de la République par décret en Conseil d’État, dans les conditions prévues par les traités et accords internationaux.

Le choix d’une centralisation des instances à Paris a été dicté par le souci de tenir compte des particularismes liés aux opérations extérieures et s’inscrit dans le prolongement de la juridiction unique prévue en 1999. Cette considération accordée aux spécificités du service effectué par les militaires se retrouve également dans le maintien des dispositions de l’article 698-1 du code de procédure pénale, lequel soumet la décision de poursuite du procureur – hors cas de flagrance – à l’avis consultatif préalable du ministre de la défense, de manière à permettre que l’autorité judiciaire soit éclairée dans ses décisions sur une matière aussi complexe par des indications expertes. La même analyse prévaut s’agissant de la conservation de l’article 698-2 du même code, qui interdit la citation directe devant le tribunal correctionnel tout en autorisant la mise en mouvement de l’action publique par les parties lésées devant le juge d’instruction.

À l’initiative du Gouvernement, le Sénat a complété le dispositif afin de poser expressément la compétence des juridictions spécialisées en matière de terrorisme pour connaître des attentats commis hors du territoire de la République à l’encontre des membres des armées françaises ou par certains d’entre eux (au e) du 2° du I). Actuellement, de telles infractions relèvent de la compétence du TAAP ; compte tenu des ajouts introduits à l’article 706-16 du code de procédure pénale, elles n’incomberont pas ultérieurement aux juridictions de droit commun de la capitale spécialisées en matière militaire mais bien aux juridictions spécialisées en matière de terrorisme, ce qui est effectivement plus cohérent. De même, sur proposition du rapporteur pour avis de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées, les dispositions de l’article 698-6 du code de procédure pénale, relatives aux cours d’assises spécialisées ont été complétées pour tenir compte de l’insertion du nouvel article 697-4 les concernant (au d) du 2° du I).

Votre commission des Lois, pour sa part, a adopté un amendement que lui a soumis le rapporteur pour avis de la commission de la Défense nationale et des forces armées, M. Alain Marty, visant à réécrire l’article 698-5 du code de procédure pénale afin de substituer aux références obsolètes qu’il contient les références adéquates, résultant de la refonte du code de justice militaire par l’ordonnance n° 2006-637 du 1er juin 2006 (c) bis du I).

Elle a également adopté un amendement de votre rapporteur pour compléter les dispositions de l’article 698-9 du code de procédure pénale, relatif au huis clos des débats devant les juridictions militaires spécialisées lorsque la publicité ferait courir un risque à la défense nationale, afin de tirer les conséquences de l’instauration, au sein d’un nouvel article 697-5 du même code de procédure, d’une chambre spécialisée du tribunal de grande instance de Paris pour connaître, hors du territoire national, des crimes et contraventions commis par des membres des forces armées en opérations extérieures ou à l’encontre de celles-ci (d) bis du I). Il s’est uniquement agit, par là, de lever toute ambiguïté sur la possibilité d’assortir certaines instances d’un huis clos dans les hypothèses de divulgation d’éléments susceptibles de faire courir un risque aux forces armées.

Du fait de l’objet de la réforme, les modifications portant sur les dispositions du code de justice militaire sont nécessairement les plus nombreuses et substantielles.

Les changements affectant les articles L. 1 à L. 3 de ce code posent concrètement le principe de la suppression du TAAP. En effet, le 1° de l’article L. 1, abrogé par le texte (1° du II), est la base légale actuelle de la compétence de ce tribunal militaire spécial pour les infractions commises hors du territoire national par les membres des forces armées en service. L’article L. 2, quant à lui, se trouve réécrit (2° du II), afin de préciser que les infractions relevant jusqu’alors du TAAG seront à présent de la compétence des juridictions de droit commun spécialisées en matière militaire. La procédure applicable, actuellement précisée par l’article L. 3 et rattachée à l’article précédent – l’article L. 3 ne devant plus traiter que de la procédure applicable pour les infractions commises en temps de guerre (3° du II) –, restera celle en vigueur pour tout justiciable civil, sous réserve des dispositions particulières prévues par les articles 698-1 à 698-9 du code de procédure pénale pour les juridictions de droit commun et des dispositions particulières du code de justice militaire pour les juridictions parisiennes statuant sur les infractions commises en dehors de la France.

La suppression du TAAP se traduit également par l’abrogation des articles L. 111-1 à L. 111-9 du même code (5° du II), qui en définissaient jusqu’à présent l’établissement, la composition et le fonctionnement de la chambre de l’instruction, ainsi que par l’abrogation des articles L. 221-1 à L. 221-4, qui précisaient les règles de procédure applicables aux instances pendantes devant cette juridiction, et des articles L. 231-1, relatif au pourvoi en cassation des jugements rendus en dernier ressort par le TAAP, et L. 233-1, concernant les demandes en révision (19° du même II). Seul à subsister parmi les articles susmentionnés, l’article L. 111-1 déterminera, dans sa nouvelle rédaction, la compétence des juridictions de droit commun spécialisées dans les contentieux militaires en temps de paix et il renverra, pour leur institution, leur organisation et leur fonctionnement, au code de procédure pénale.

Par ailleurs, les règles précisant le statut des personnels du TAAP, ainsi que les incompatibilités les concernant et le serment qu’ils avaient à prêter lors de leur affectation ne trouveront désormais à s’appliquer que pour les personnels des tribunaux territoriaux des forces armées compétents en temps de guerre (5° et 6° du II), la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat ayant opportunément procédé à un ajustement terminologique pour tenir compte de l’appellation du représentant du ministère public devant les juridictions compétentes en temps de guerre.

La possibilité pour les prévenus de désigner un militaire pour assurer leur défense, lorsque l’éloignement fait obstacle au recours d’un avocat, perdurera puisque son fondement légal se trouve seulement transféré dans les dispositions du code de justice militaire relatives à l’exercice de l’action publique et à l’instruction (15°du II).

Alors que, s’agissant des modalités d’appel offertes aux militaires condamnés en première instance, le projet de loi modifiait initialement l’article L. 221-2 du code de justice militaire pour que cet appel soit examiné par la cour d’assises de Paris spécialisée en matière militaire ou par une autre cour d’assises spécialisée en cette matière, sur décision de la chambre criminelle de la cour de cassation, le Sénat a supprimé cette précision. Le rapporteur pour avis de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées a fait valoir, à l’appui de cette prise de position, qu’une telle indication n’était pas utile, d’une part, en raison de l’existence du renvoi devant une autre cour d’assises pour les juridictions de droit commun spécialisées et, d’autre part, parce que le dernier alinéa de l’article 698-6 du code de procédure pénale prévoit déjà la possibilité de désigner la même cour d’assises autrement composée.

De manière générale, sur proposition du sénateur Marcel-Pierre Cléach, le Sénat a supprimé tous les ajouts au code de justice militaire rappelant, sans qu’il en soit véritablement besoin (pour le pourvoi en cassation, le pourvoi dans l’intérêt de la loi, les demandes en révision, la réhabilitation légale ou judiciaire, le casier judiciaire, notamment), l’application des règles de droit commun devant les juridictions de droit commun spécialisées en matière militaire désormais compétentes. Un tel « toilettage » procède d’un louable souci d’amélioration de l’intelligibilité dudit code sans aucunement affecter le droit applicable.

2. Une réforme dans l’intérêt de l’administration de la justice et des militaires justiciables

La suppression des règles dérogatoires applicables au traitement judiciaire des militaires en service hors du territoire national répond à une double justification. Tout d’abord, elle va rationaliser une organisation judiciaire qui obéit aujourd’hui à un éclatement peu justifié. Ensuite, elle va accorder davantage de garanties procédurales aux militaires concernés, confortant le caractère équitable de leur procès.

a) La pertinence matérielle de la substitution de juridictions de droit commun spécialisées à une juridiction militaire spéciale

Situé géographiquement dans la caserne de Reuilly-Diderot, le tribunal aux armées de Paris comporte actuellement une juridiction d’instruction composée d’un magistrat et d’un greffier, ainsi qu’un parquet comprenant un procureur, un substitut et deux secrétaires. La formation de jugement, elle, mobilise des magistrats du ressort de la cour d’appel de Paris, qui se déplacent pour les audiences. Le greffe, quant à lui, est assuré par neuf greffiers militaires.

L’activité du TAAP n’apparaît pas considérable. En moyenne, il est saisi de 1 600 procédures chaque année et prononce un peu moins de 200 jugements. La plupart des infractions en cause relèvent du droit commun (violences, stupéfiants, accidents de la route), seules 10 % se révélant être spécifiquement militaires (désertions, violations de consignes, etc.). Les affaires les plus graves ou les plus complexes, instruites par le juge d’instruction rattaché au TAAP, ne représentent qu’un volume réduit de dossiers, de l’ordre d’une trentaine par an.

BILAN D’ACTIVITÉ DU TAAP ENTRE 2006 ET 2010

 

2006

2007

2008

2009

2010

Activité juridictionnelle du tribunal

Dossiers enregistrés

1 643

1 632

1 692

1 570

1 242

Jugements prononcés

179

198

176

193

111

Arrêts criminels

3

1

0

0

0

Dossiers à l’instruction

35

33

31

28

22

Dossiers en stock

448

553

828

327

370

Répartition par catégorie d’infractions

Atteintes aux personnes

19,6 %

14,5 %

20,3 %

28 %

32,7 %

Atteintes aux biens

41,2 %

41,2 %

45,3 %

45 %

44,2 %

Stupéfiants

3,5 %

3,8 %

2,6 %

3 %

2 %

Infractions diverses (délinquance routière, détention ou transport illégal d’armes)

25,3 %

30,6 %

19,2 %

7 %

3 %

Infractions militaires

10,4 %

9,9 %

12,5 %

17 %

17,29 %

Par cohérence avec l’effort de modernisation de la carte judiciaire engagé depuis 2007, la charge de travail effective du TAAP plaide pour sa disparition. L’attribution de ses compétences aux juridictions spécialisées en matière militaire de Paris, dont certains magistrats pourront être dédiés à ces questions, apparaît en effet préférable.

À l’issue de la réforme, le ministère de la justice reprendra en gestion les trois magistrats actuellement détachés auprès du ministère de la défense pour exercer les tâches d’instruction et du parquet du TAAP. De même, le budget de fonctionnement du tribunal devrait être imputé sur les crédits de la mission budgétaire « Justice ». Ainsi que l’illustre le tableau ci-après, les montants en cause ne sont pas très significatifs. Il est toutefois permis d’attendre du transfert des affaires aux juridictions parisiennes des économies ou, à tout le moins, que soit jugulée l’évolution des frais de justice militaire constatée depuis 2006.

ÉVOLUTION DU BUDGET DE FONCTIONNEMENT DU TAAP ENTRE 2006 ET 2010

 

2006

2007

2008

2009

2010 (1)

Total des frais de fonctionnement

91 850 €

144 863 €

103 043 €

113 958 €

128 000 €

Frais de justice

73 953 €

103 072 €

70 043 €

85 526 €

90 000 €

(1) Estimations

Source : ministère de la Justice et des libertés

b) Les avantages d’un alignement plus poussé des règles procédurales sur le droit commun

Ainsi que le souligne l’étude d’impact accompagnant le présent projet de loi, en dépit d’une harmonisation des règles de procédure applicables devant le TAAP avec le droit commun, cette juridiction militaire spécifique est régie par des règles dérogatoires au code de l’organisation judiciaire tout à la fois désuètes et en décalage avec l’évolution du statut de la magistrature, conduisant à ce qu’elles « alimentent les suspicions infondées de dépendance et de partialité (…), voire entretiennent le mythe d’une juridiction servant à assurer l’impunité de la hiérarchie militaire » (97).

Il n’apparaît pas inutile de rappeler, à cet égard, que le TAAP est une formation rattachée à la direction des affaires juridiques du ministère de la défense. De ce fait, les magistrats de son parquet reçoivent un grade d’assimilation, même s’ils restent sous l’autorité du procureur général de la cour d’appel de Paris, et ils sont soumis aux obligations de la discipline générale des armées. En outre, le ministre de la défense les nomme sans avis préalable du Conseil supérieur de la magistrature, dont la consultation porte seulement sur la conformité du détachement des intéressés au regard des règles d’ancienneté requise.

Ces caractéristiques particulières sont de nature à entacher l’équité du procès et apparaissent d’autant moins justifiées, désormais, que le fond du droit pénal applicable est largement similaire à celui en vigueur pour les justiciables civils. Le transfert de ces dossiers à des juridictions de droit commun spécialisées apportera ainsi des garanties plus fortes aux militaires renvoyés en justice, sans pour autant nuire à l’efficacité des procédures. En unifiant le traitement contentieux des justiciables, civils et militaires, le projet de loi réalise donc clairement une réforme dans l’intérêt des soldats français, autant que dans celui de l’organisation judiciaire.

*

* *

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 72 du rapporteur, puis l’amendement CL 1 de coordination de la commission de la Défense.

La Commission adopte ensuite successivement les amendements rédactionnels CL 73, CL 74, CL 75 et CL 76, l’amendement de conséquence CL 77, l’amendement rédactionnel CL 78 et l’amendement de conséquence CL 79, tous déposés par le rapporteur.

La Commission adopte ensuite l’article 23 modifié.

Article 23 bis

(art. 697-2 du code de procédure pénale)


Compétence des juridictions spécialisées en matière militaire du port ou de l’aérodrome d’attache pour les infractions commises dans ces équipements, en tout lieu qu’ils se trouvent

Cet article a été introduit dans le projet de loi à l’initiative de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat. Il reprend certaines dispositions figurant dans une proposition de loi déposée, en février dernier, par son rapporteur pour avis, le sénateur Marcel-Pierre Cléach (98).

L’objectif de cette disposition consiste à lever une certaine ambiguïté s’agissant de la détermination de la juridiction compétente pour connaître des infractions – terme générique englobant en fait les contraventions, les infractions, les délits et les crimes – commises à bord de navires ou d’aéronefs en opérations extérieures, donc hors de France. Assimilés à un démembrement du territoire national, ces équipements militaires doivent s’y voir appliquer les lois de la République comme en tout lieu de celle-ci.

En application de l’article 697-3 du code de procédure pénale, la compétence des juridictions spécialisées appelées à connaître des éventuels manquements à la législation dans leur cas précis est déterminée conformément au droit commun, en fonction du lieu de la commission de l’infraction, du délit ou du crime, de la résidence du prévenu, de son arrestation ou sa détention. L’article 697-3 ajoute néanmoins que « Sont également compétentes les juridictions du lieu de l’affectation ou du débarquement ».

Toute l’ambiguïté concernant les situations de déploiement de navires ou d’aéronefs militaires réside dans le fait qu’en l’espèce les personnels servants se trouvent le plus souvent hors des eaux territoriales ou de l’espace aérien français. Cela conduit à un risque de conflits de compétences entre les juridictions spécialisées des ports et aérodromes d’attache et la juridiction spécialisée pour connaître des infractions, délits et crimes commis hors du territoire national en temps de paix (le TAAP et, aux termes de la réforme prévue par l’article 23 du présent projet de loi, le tribunal de grande instance de Paris).

Afin d’éviter ce type de conflits de compétences, le Sénat a fait le choix de postuler, à travers un nouvel article 697-2 inséré dans le code de procédure pénale – en lieu et place de celui qui avait été abrogé par la loi n° 99-929 du 10 novembre 1999 –, la compétence exclusive des juridictions spécialisées en matière militaire dans le ressort desquelles est situé le port d’attache d’un navire militaire ou l’aérodrome de rattachement d’un aéronef militaire, quel que soit le lieu où se trouvait l’équipement militaire concerné lors de la commission d’une infraction en son sein ou à son encontre.

La Commission adopte l’article 23 bis sans modification.  

Article 23 ter

(art. 698-1 du code de procédure pénale)


Avis préalable du ministre de la défense et des autorités militaires habilitées
à toute poursuite du parquet dans le cadre d’un réquisitoire
contre personne non dénommée, supplétif ou consécutif
à une plainte avec constitution de partie civile

Parmi les spécificités subsistantes de la procédure pénale militaire, figure l’obligation pour le procureur de la République, hors cas de flagrance, de solliciter l’avis du ministre de la défense ou de l’autorité militaire habilitée – chaque commandement organique, selon une liste fixée par arrêté du 14 février 2001 – avant d’engager toute poursuite sur des infractions dont il est saisi et n’ayant pas fait l’objet d’une dénonciation par ces autorités militaires. Il faut voir dans cette règle, posée à l’article 698-1 du code de procédure pénale, une survivance du droit applicable avant 1982, lorsque l’action publique était mise en mouvement par le seul ministre de la défense.

Avant de prendre des réquisitions à fin de poursuite ou de signer un réquisitoire introductif, le procureur de la République doit donc obtenir une dénonciation des faits par l’autorité militaire ou demander l’avis préalable du ministre de la défense ou de l’autorité habilitée. Cet avis doit intervenir dans un délai d’un mois à compter de la demande, formalisée par un acte de procédure.

La demande d’avis par le parquet est une formalité substantielle, puisqu’elle est exigée à peine de nullité de la procédure. À défaut, si celle-ci peut suivre son cours, elle peut néanmoins être annulée jusqu’en appel (99).

L’objet de cette demande d’avis a pour but d’éclairer le parquet sur les particularités de la vie militaire et ses incidences sur la commission de l’infraction. Elle vise également à informer les autorités de poursuite sur la manière de servir des militaires impliqués (envoi de bulletins de notations ou de sanctions, rapports, résultats d’enquêtes de commandement, etc.). Dans cet avis, le ministre ou l’autorité habilitée peuvent tout autant indiquer si, au regard des circonstances de l’espèce ou de la nature des faits, des poursuites leur semblent nécessaires : il peut ainsi être fait état de circonstances et d’un contexte propres à l’action combattante, lorsque les faits sont intervenus lors d’une opération extérieure notamment. Enfin, l’avis permet d’aviser le procureur de la République des cas particuliers de poursuites pénales susceptibles de porter atteinte aux intérêts de la défense nationale.

Dans tous les cas de figure, l’avis du ministre de la défense ou de l’autorité militaire habilitée ne lie aucunement le parquet. En application de sa liberté d’appréciation de l’opportunité des poursuites, le procureur de la République décide seul des suites judiciaires à donner.

Selon le ministère de la défense, plus de 3 040 avis ont été formulés en 2010, les principaux parquets destinataires étant ceux de la juridiction spécialisée de Marseille (292) et du TAAP (238). Dans plus de 400, l’autorité militaire a souhaité l’engagement de poursuites et dans 570 autres elle a recommandé le classement sans suite. La même année, les parquets ont engagé des poursuites à l’encontre de militaires dans plus de 800 affaires, 680 ayant donné lieu à un classement sans suite. Sur cette base, plus de 800 condamnations ont été prononcées par les juridictions compétentes.

La portée de cette exigence d’avis préalable des autorités hiérarchiques des militaires mis en cause a été précisée par voie jurisprudentielle s’agissant des procédures ouvertes à la suite d’une plainte contre personne non dénommée, d’une plainte avec constitution de partie civile ou d’un réquisitoire supplétif, ne portant pas initialement, par définition, sur des militaires nommément désignés et identifiés comme tels. En l’espèce, la Cour de cassation a, à plusieurs reprises, estimé que l’absence de demande d’avis auprès des autorités susmentionnées n’était pas requise par l’article 698-1 du code de procédure pénale, les magistrats étant saisis in rem et la qualité des militaires n’étant apparue qu’au cours de l’enquête (100).

Sur proposition de sa commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées, le Sénat a souhaité mettre un terme à cette interprétation jurisprudentielle et exiger que le parquet sollicite également l’avis du ministre de la défense et des autorités militaires habilitées préalablement à l’engagement de poursuites, consécutivement à un réquisitoire contre personne non dénommée, à un réquisitoire supplétif ou à des réquisitions faisant elles-mêmes suite à une plainte avec constitution de partie civile. C’est le sens de la disposition figurant à cet article 23 ter, qui complète à cet effet l’article 698-1 du code de procédure pénale.

La Commission adopte l’article 23 ter sans modification.

Article 24

(art. L. 311-7, L. 311-8 et L. 311-11 du code de justice militaire)


Abrogation de la perte automatique de grade en cas de condamnation pénale et de l’exécution des peines d’amende sous forme d’emprisonnement

Cet article du projet de loi vise à abroger des sanctions qui figurent actuellement dans le code de justice militaire et dont le bien-fondé juridique est sujet à caution.

La réécriture de l’article L. 311-7 – et l’abrogation, par coordination, de l’article L. 311-9 – dudit code a en effet pour but de supprimer la perte automatique du grade des militaires condamnés à des peines d’emprisonnement, ferme ou avec sursis, égales ou supérieures à trois mois pour crimes ou pour certains délits (vol, extorsion, escroquerie, abus de confiance et recel, nuisances à la défense nationale, corruption et trafic d’influence, ainsi que banqueroute). En revanche, toute condamnation à une peine d’interdiction des droits civiques ou d’exercer une fonction publique continuera, comme actuellement, à déboucher sur une telle perte de grade.

Les dispositions auxquelles le texte entend mettre fin apparaissent pour le moins discutables au regard du principe de nécessité des peines, énoncé par l’article 8 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, au regard du droit à un procès équitable découlant de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, puisque l’automaticité de la sanction peut trouver à s’appliquer sans que l’intéressé ait été en mesure de faire valoir ses observations, et enfin au regard du principe d’égalité, dès lors qu’aucune révocation n’est symétriquement prévue à l’encontre des fonctionnaires civils condamnés sur le plan pénal. La suppression de ces règles semble d’autant plus inéluctable qu’elles auraient vraisemblablement pu être mises en cause par le biais d’une question prioritaire de constitutionnalité.

De fait, à l’issue de la réforme, la juridiction pénale conservera la possibilité de prononcer la déchéance des droits civiques, civils et de famille, lorsqu’elle estimera que le comportement incriminé est incompatible avec la fonction militaire. Une telle décision entraînera, dans ce cas précis, une perte de grade conforme au principe général de valeur législative selon lequel nul ne peut accéder à un emploi public ni être maintenu dans un tel emploi s’il ne jouit de l’intégralité de ses droits civiques (101).

L’autre disposition du code de justice militaire supprimée par cet article du projet de loi est la possibilité, ouverte par l’article L. 311-11, de substituer une peine d’emprisonnement à la peine d’amende prononcée pour une infraction de droit commun contre des militaires ou assimilés n’ayant pas le rang d’officier. L’article 184 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit a modifié cet article afin de le mettre en conformité avec les principes généraux du nouveau code pénal, qui ne mentionne plus de peines minimales encourues et qui écarte le recours aux peines d’emprisonnement en cas de contravention. En l’état actuel de sa rédaction, il permet désormais au tribunal de décider, par une disposition spéciale, de substituer à l’amende prévue de droit un emprisonnement de six mois au plus, en cas de délit ; dans cette éventualité, le militaire condamné a toutefois la possibilité de payer l’amende au lieu de subir un emprisonnement.

Toutefois, en dépit des spécificités de la condition militaire, cette règle se révèle encore trop singulière par rapport au droit pénal commun. Désormais, en effet, le code pénal comporte des mécanismes de substitution à l’emprisonnement, tels les jours-amende (prévus aux articles 131-3, 131-5 et 131-25), les sanctions-réparation (articles 131-8-1, 131-15-1, 131-39-1 et 131-44-1), et les travaux d’intérêt général (articles 131-8, 131-17, 132-54 et 434-42), en matière délictuelle. L’abrogation à laquelle il est procédé apparaît donc justifiée.

*

* *

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 80 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 24 modifié.

Article 24 bis

(art. L. 321-2, L. 321-3, L. 321-4, L. 321-5, L. 321-6, L. 321-7, L. 321-8,
L. 321-9 et L. 321-10 du code de justice militaire)


Clarification du régime juridique applicable
aux déserteurs à l’intérieur et à l’étranger

Cet article a été adopté par le Sénat sur proposition de sa commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Reprenant plusieurs articles d’une proposition de loi déposée par son rapporteur pour avis, M. Marcel-Pierre Cléach (102), il modifie les sous-sections 2 et 3 de la section 2 du chapitre Ier du titre II du livre III du code de justice militaire, afin de moderniser les règles applicables en cas de désertions à l’intérieur et à l’étranger, dont les fondements remontent à 1965 et auxquelles la jurisprudence a apporté des interprétations de nature à en altérer la cohérence.

1. Un phénomène non marginal

La désertion consiste, de la part d’un militaire régulièrement incorporé, à se soustraire volontairement à ses obligations de service. La répression de cette infraction est prévue par les articles L. 321-2 à L. 321-21 du code de justice militaire. Le droit français reconnaît plusieurs catégories de désertions :

– les désertions imputables aux militaires ou à des personnes assimilées, telles que la désertion à l’intérieur (articles L. 321-2 à L. 321-4 du code de justice militaire), la désertion à l’étranger (articles L. 321-5 à L. 321-11 du même code), la désertion à bande armée (article L. 321-12), la désertion à l’ennemi (article L. 321-13) et la désertion en présence de l’ennemi (articles L. 321-14 à L. 321-16) ;

– les désertions imputées aux jeunes gens qui accomplissent leur service de défense ou affectés au titre de la réserve (article L. 4271-2 du code de la défense), aux policiers auxiliaires (articles L. 149-6 et L. 149-7 du code du service national), aux jeunes gens qui effectuent le service de sécurité civile (article L. 149-11 du même code), notamment.

Du point de vue quantitatif, le nombre des désertions constaté par le ministère de la défense n’a pas diminué avec la professionnalisation des armées. C’est même plutôt le phénomène inverse qui s’est produit puisque, entre 1997 et 2006, elles ont quasiment été multipliées par cinq en passant de moins de 500 à un peu plus de 2 400. Si les militaires du rang sont les principaux concernés, quelques sous-officiers semblent également en cause.

Selon le ministère de la Justice, la majorité des dossiers conduit au prononcé de peines d’emprisonnement. Toutefois, des peines alternatives d’amende et de travail d’intérêt général sont parfois requises.

ÉVOLUTION DES CONDAMNATIONS POUR DÉSERTION
ET ABANDON DE POSTE MILITAIRE ENTRE 2007 ET 2009

 

2007

2008

2009

Abandon de poste par militaire en temps de paix

8

7

3

Désertion à l’étranger en temps de paix

26

18

34

Désertion à l’étranger par militaire en service en temps de paix

1

Désertion à l’intérieur en temps de paix : absence au départ

2

Désertion à l’intérieur en temps de paix : absence sans autorisation

355

427

371

Désertion à l’intérieur en temps de paix : non-retour dans les délais

491

505

446

Désertion à l’intérieur en temps de paix par objecteur de conscience

1

TOTAL

883

958

854

Source : Natinf.

2. Un cadre juridique modernisé pour la désertion à l’intérieur

Les 1° à 3° de cet article réécrivent sensiblement les dispositions des articles L. 321-2 à L. 321-4 du code de justice militaire pour rendre plus cohérent et logique l’objet de la désertion à l’intérieur et le régime qui lui est applicable.

En l’état, l’aspect matériel de ce type de désertion se concrétise sous trois formes :

– l’absence, plus de six jours, sans autorisation du corps ou détachement, de la base ou formation, du bâtiment ou de l’hôpital militaire ou civil où l’intéressé se trouvait pour un traitement, voire son évasion d’un établissement pénitentiaire où il était détenu provisoirement ;

– le fait de ne pas se présenter, dans les quinze jours suivant l’échéance fixée pour le retour d’une mission, d’un congé ou d’une permission, à un corps ou détachement, une base, une formation ou un bâtiment ;

– l’absence sans permission au moment du départ pour une destination étrangère du bâtiment ou de l’aéronef d’affectation.

L’abandon irrégulier ou le non-retour au corps après une absence irrégulière ne suffit pas à constituer le délit de désertion : l’infraction n’est établie que si l’absence – évoquée pour les deux premiers motifs – dure au-delà d’un délai de grâce. Un retour dans ce délai conduit à ne retenir que la faute passible de sanctions disciplinaires.

Au-delà d’une rédaction plus simple et intelligible, les modifications apportées à ce dispositif par le Sénat précisent que la désertion à l’intérieur concerne les militaires dont la formation de rattachement (à savoir le corps, le détachement, la base ou formation, le bâtiment ou aéronef, l’établissement civil ou militaire de santé) est située sur le territoire de la République. L’objectif est ainsi de mettre un terme aux interprétations jurisprudentielles qui ont privilégié le lieu de commission de la désertion sur la matérialisation géographique du lien d’incorporation (à savoir, la base de rattachement) (103).

Le texte adopté par les sénateurs conduit également à modifier sensiblement les délais de grâce reconnus par la loi, en réduisant à six jours celui prévu, en temps de paix, en cas de refus de rejoindre sa formation ou de ne pas s’y présenter à l’issue d’une permission et en alignant la situation des militaires mis en route pour rejoindre leur formation de rattachement située hors du territoire national sur celle des équipages d’aéronefs ou de navires, à travers le refus de tout délai de grâce les concernant.

Enfin, les sénateurs ont logiquement pris soin de préciser que la juridiction compétente pour connaître des faits de désertion à l’intérieur sera celle dans le ressort de laquelle est située la formation de rattachement de départ.

Pour ce qui concerne les sanctions, le texte adopté par le Sénat maintient la peine de trois ans d’emprisonnement pour la désertion à l’intérieur, en temps de paix, ainsi que le quantum de dix ans d’emprisonnement, en temps de guerre. Il crée néanmoins une sanction intermédiaire, d’une durée de cinq ans d’emprisonnement, pour le cas spécifique d’une désertion à l’intérieur assortie d’un franchissement des limites du territoire de la République ou d’un établissement hors de ces limites. Cette novation vise à diversifier et proportionner un peu plus l’éventail des mesures à la disposition de l’autorité judiciaire à l’encontre des déserteurs à l’intérieur.

Aucune modification substantielle n’affecte, en revanche, le contenu de l’article L. 321-4 du code de justice militaire, relatif aux sanctions applicables en cas de désertion avec complot. Seul un aménagement rédactionnel, visant à remplacer par une perte du grade la sanction complémentaire de destitution pour ceux qui s’en rendent coupables, en plus des cinq et dix ans d’emprisonnement en temps de paix et de guerre, est prévu.

3. Des règles plus claires s’agissant de la désertion à l’étranger

Les 4° à 5° de cet article additionnel, quant à eux, substituent aux actuels articles L. 321-5 à L. 321-11 du code de justice militaire quatre articles L. 321-5 à L. 321-7 et L. 321-11, qui forment en quelque sorte pour la désertion à l’étranger les dispositions « miroir » des nouveaux articles L. 321-2 à L. 321-4 du même code pour la désertion à l’intérieur.

Aux termes de la rédaction actuelle des articles L. 321-5 à L. 321-7 du code de justice militaire, la désertion à l’étranger apparaît constituée :

– trois jours après l’absence constatée, dès lors que le militaire a franchi, sans autorisation, les limites du territoire de la République ou a abandonné, en dehors de ce territoire, son corps ou détachement, sa base ou la formation à laquelle il appartient ou le bâtiment ou aéronef à bord duquel il est affecté ;

– six jours après l’absence constatée, lorsque l’intéressé, hors du territoire national, ne s’est pas présenté à son corps de détachement, à sa base ou formation, ou à son bâtiment ou aéronef, à l’expiration de sa permission, de ses congés, de sa mission ou de son déplacement ;

– s’il se trouve absent, sans permission, au moment du départ de son lieu d’escale étrangère du bâtiment ou de l’aéronef à bord duquel il est affecté.

La nouvelle rédaction de ces dispositions retenue par les sénateurs procède à leur regroupement sous la référence de l’article L. 321-5. Si les trois cas envisagés désormais sont identiques, dans leur formulation, à ceux de l’article L. 321-2, ils s’appliqueront en l’espèce à tout militaire qui est affecté dans une formation de rattachement située hors du territoire de la République. Ce trait de différenciation par rapport à la désertion à l’intérieur vise, là encore, à lever les ambiguïtés nées de certaines interprétations jurisprudentielles, qui ont notamment assimilé à un déserteur à l’étranger tout militaire dont le corps de formation ou de rattachement est situé sur le territoire français et qui s’absente et franchit sans autorisation la frontière pour demeurer à l’étranger.

Une fois encore, les délais de grâce seront raccourcis à trois jours pour les absences sans autorisation, les refus de rejoindre les formations de rattachement ou les retards de retours de permission, tandis qu’ils seront tout simplement abandonnés dans les autres cas, liés à des déploiements d’unités. De même, le délai de quinze jours accordé aux militaires de moins de trois mois de service est supprimé.

Les juridictions compétentes pour connaître de ces infractions seront les juridictions spécialisées en matière militaire au sein du tribunal de grande instance de Paris, succédant au TAAP en vertu de l’article 23 du projet de loi.

Au titre des sanctions, qui figureront désormais aux articles L. 321-6 et L. 321-7, les sénateurs ont maintenu la peine de cinq ans d’emprisonnement (portée à dix ans pour les officiers) pour le temps de paix et celle de dix ans en cas de désertion avec emport d’une arme ou d’un matériel de l’État, en cas de désertion en service ou en cas de désertion avec complot (c’est-à-dire à plusieurs). Innovation notable, toutefois, le Sénat a prévu que le militaire désertant à l’étranger et se maintenant ou revenant sur le territoire de la République encourra une peine allégée de trois ans d’emprisonnement seulement.

Enfin, conséquence de la rationalisation de la sous-section 2 du chapitre Ier du titre II du livre III du code de justice militaire autour de quatre articles seulement – l’article L. 321-11, relatif aux sanctions applicables en cas de désertion en temps de guerre étant conservé dans sa rédaction présente –, les actuels articles L. 321-8 à L. 321-10 se voient abrogés.

*

* *

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 81 du rapporteur.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, elle adopte ensuite l’amendement de précision CL 2 de la Commission de la défense.

L’amendement CL 3 de la Commission de la défense est retiré.

La Commission adopte ensuite l’amendement d’harmonisation rédactionnelle CL 82 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 24 bis modifié.

Chapitre IX bis

Dispositions relatives aux experts judiciaires

Article 24 ter

(art. 2 de la loi n° 71-498 du 29 juin 1971)


Motivation des refus d’inscription initiale d’un expert judiciaire
sur une liste de cour d’appel et sur la liste nationale

L’établissement de listes d’experts est né d’une pratique des cours d’appel qui souhaitaient faciliter l’exercice de leur choix. Cette pratique a été consacrée, en matière pénale, par la loi n° 57-1426 du 31 décembre 1957 instituant un code de procédure pénale, puis, en matière civile, par la loi n° 71-498 du 29 juin 1971 relative aux experts judiciaires.

Aux termes du paragraphe I de l’article 2 de la loi du 29 juin 1971, pour la seule matière civile, une liste nationale d’experts est dressée par le bureau de la Cour de cassation et une liste locale est établie par chaque cour d’appel.

Le paragraphe II du même article dispose, quant à lui, que l’inscription initiale sur la liste dressée par la cour d’appel est faite, dans une rubrique particulière, à titre probatoire pour une durée de trois ans. À l’issue de celle-ci et sur présentation d’une nouvelle candidature, l’expert peut être réinscrit pour une durée de cinq années supplémentaires, après avis motivé d’une commission associant des représentants des juridictions et des experts. Sont alors évaluées l’expérience de l’intéressé et la connaissance qu’il a acquise des principes directeurs du procès et des règles de procédure applicables aux mesures d’instruction confiées à un technicien.

S’agissant de la liste nationale, le paragraphe III précise qu’aucun expert ne peut y figurer s’il ne justifie de son inscription sur une liste dressée par une cour d’appel depuis au moins cinq ans. L’inscription sur la liste nationale court sur une période de sept ans et toute réinscription, pour la même durée, se trouve soumise à l’examen d’une nouvelle candidature.

Le paragraphe IV, enfin, se borne à exiger la motivation des refus de réinscription sur les listes de cour d’appel ou nationale.

Au cours de la première lecture du Sénat, le Gouvernement a souhaité étendre cette obligation de motivation des refus aux décisions rejetant l’inscription initiale sur la liste nationale des experts judiciaires et sur les listes de cour d’appel. Il a donc fait adopter le présent article additionnel, qui complète le paragraphe IV de l’article 2 de la loi n° 71-498 à cet effet.

Cette initiative s’explique par le fait qu’une telle disposition est devenue nécessaire pour conformer la législation nationale à une décision récente de la cour de justice de l’Union européenne, en réponse à une question préjudicielle expressément posée sur ce point par la cour de cassation. En effet, le 17 mars 2011, la juridiction communautaire a en effet posé l’obligation de motiver les refus d’inscription initiale sur les listes des cours d’appel et sur la liste nationale des experts judiciaires, dans les termes suivants : « force est de constater que les décisions portant refus d’inscription d’experts judiciaires traducteurs sur des listes d’experts dans des conditions telles que celles en cause au principal échappent à un contrôle juridictionnel effectif en ce qui concerne la prise en compte de l’expérience et de la qualification acquises et reconnues dans d’autres États membres. (…) Afin que ce contrôle juridique soit efficace, il importe que l’intéressé puisse obtenir connaissance des motifs de la décision prise à son égard, ce qui lui permettra de se défendre dans les meilleures conditions possibles et de décider, en pleine connaissance de cause, s’il est utile pour lui de saisir la juridiction. Il en résulte que l’autorité nationale compétente a l’obligation de lui faire connaître les motifs sur lesquels son refus est fondé soit dans la décision elle-même, soit dans une communication ultérieure faite à sa demande » (104).

Le présent article concrétise également l’une des trente-huit préconisations de la commission de réflexion sur l’expertise, présidée par Mme Chantal Bussière et M. Stéphane Autin – respectivement première présidente de la cour d’appel de Bordeaux et procureur général près de la cour d’appel de Pau –, dont les conclusions ont été remises au garde des Sceaux le 31 mars dernier.

La Commission adopte l’article 24 ter sans modification.

Après l’article 24 ter

L’amendement CL 29 de M. Michel Hunault et l’amendement CL 30 de M. Olivier Jardé sont successivement retirés.

Chapitre IX ter (nouveau)

Dispositions relatives aux juridictions financières

Les articles 24 quater à 24 vicies (nouveaux), adoptés à l’initiative du président Jean-Luc Warsmann, reprennent les dispositions adoptées par votre commission des Lois le 15 septembre 2010 à l’occasion de l’examen du projet de loi portant réforme des juridictions financières (texte adopté n° 2790). Les dispositions adoptées par votre commission des Lois dans le cadre du présent texte reprennent l’ensemble des dispositions relatives à l’organisation des juridictions financières et les règles de procédures applicables. En revanche, les dispositions de nature statutaire ou concernant la responsabilité des comptables publics n’ont pas été reprises.

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* *

La Commission est saisie de l’amendement CL 116 du président Jean-Luc Warsmann visant à introduire dans le projet de loi un chapitre IX ter intitulé « Dispositions relatives aux juridictions financières ».

M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous en venons à une série d’amendements concernant les juridictions financières, sujet sur lequel un long travail a été entrepris conformément au souhait de Philippe Séguin, alors Premier président de la Cour des comptes, à l’égard duquel des engagements avaient été pris. Je rappelle, en effet, qu’un projet de loi a ensuite été adopté par notre Commission le 15 septembre 2010 après un travail commun avec la Commission des finances. Bien que ce texte n’ait pas l’objet du moindre vote défavorable, il semblerait qu’il ne puisse pas être inscrit prochainement à l’ordre du jour.

S’il n’est pas question de reprendre les dispositions statutaires que nous avions initialement examinées, car elles n’ont sans doute pas de lien indirect avec le texte actuel, je vous propose de suivre l’exemple donné par la Commission des finances à la faveur d’une récente loi de finances rectificative en adoptant, par voie d’amendements portant articles additionnels, les dispositions que la Commission des lois avait adoptées au sujet des juridictions financières et de leur contentieux. Les amendements que je vous propose ne font que reprendre, mot pour mot, ces dispositions.

Une telle évolution des juridictions financières me paraît très opportune dans le contexte actuel des finances publiques. Je ne parviens pas à expliquer l’inertie que nous avons constatée, sauf à admettre que certaines fractions de la haute administration ne sont pas mues par l’intérêt général dans cette affaire.

M. René Dosière. Il me semble que la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes mériteraient un autre traitement, plus global. Puisque vous avez fait allusion à la loi de finances rectificative, je dois rappeler que deux amendements ont été déposés au dernier moment, dont un en séance par le Gouvernement pour modifier le recrutement des magistrats des CRC. Ce n’est pourtant pas une mince affaire !

Même si vous ne faites que reprendre le texte déjà adopté par la Commission des lois, la méthode est assez regrettable : je rappelle que nous avions dû examiner en Commission une nouvelle rédaction du projet de loi présenté par le Gouvernement, afin de répondre aux vœux formulés par M. Didier Migaud, à la suite des remous que le texte initial avait provoqués. Dans ces conditions, nous n’avions pas pu réellement déposer d’amendements – nous avions prévu de le faire dans le cadre de l’article 88 du Règlement, mais la réunion prévue à cet effet n’a pas eu lieu.

Une des questions auxquelles nous sommes très sensibles est le regroupement des chambres régionales des comptes : on ne sait pas aujourd’hui s’il en restera six, douze ou vingt à l’issue du processus dans lequel nous sommes engagés. Je trouverais dangereux que le nombre de ces chambres soit fixé par décret, car cela permettrait à tout Gouvernement de le modifier à sa guise. Vous avez répondu, à l’époque, que la disposition était de nature réglementaire. Or, la loi de 1982 a prévu qu’il y ait une chambre régionale des comptes par région.

Je le répète : je comprends votre souhait de faire avancer un texte que l’exécutif se refuse à inscrire à l’ordre du jour, mais ce n’est pas tout à fait digne pour la Cour des comptes et les chambres régionales.

M. Charles de Courson. Ce qui importe, c’est d’avancer, même si la méthode n’est pas très orthodoxe. N’attendons pas un texte qui ne sera probablement pas inscrit à l’ordre du jour avant la fin de la législature !

Cela dit, il me semble que vous n’allez pas jusqu’au bout de ce que nous souhaitions : il conviendrait, en particulier, de mettre un terme au dernier vestige de la justice déléguée qu’est le mécanisme de mise en débet des comptables. En effet, le ministre remet presque toujours le débet. Nous avions proposé, et la Commission nous avait suivis sur ce point, de remplacer le système actuel par une amende proportionnée au salaire. Or, cela ne fait pas partie de vos amendements. Pensez-vous que nous pourrions reprendre cette mesure en loi de finances pour compléter le dispositif ?

M. le président Jean-Luc Warsmann. Ce que je vous propose est non seulement orthodoxe, mais aussi très pragmatique, car nous avons réalisé un travail considérable sur ce sujet avec le Premier président Didier Migaud.

La loi de finances rectificative n’ayant permis de reprendre qu’une faible partie des dispositions concernées, il reste deux types de mesures en suspens : des dispositions statutaires que nous ne pouvons pas adopter par voie d’amendements sur ce texte, et des dispositions concernant l’organisation et le contentieux des juridictions financières que nous pouvons voter dès maintenant.

Je précise que nous allons, bien sûr, continuer notre travail jusqu’à lundi pour bien « caler » le texte, et que j’ai eu l’occasion de m’entretenir tout à l’heure avec Jean-Jacques Hyest sur cette initiative.

Pour ma part, je ne vois pas quel autre texte pourrait nous permettre d’avancer si nous ne saisissions pas l’occasion qui s’offre aujourd’hui. Ce projet de loi viendra en discussion publique lundi prochain, et la commission mixte paritaire doit avoir lieu mercredi dans la perspective d’une adoption définitive du texte avant le 14 juillet.

S’agissant de la responsabilité des comptables, je rappelle que nous n’étions pas parvenus à un consensus. J’ai considéré qu’il fallait s’en tenir, par loyauté envers la Commission, au texte qu’elle avait adopté, et je n’ai pas réussi à proposer une réforme de la responsabilité du comptable public. Je n’y ai rien ajouté de ma propre initiative, mais je suis ouvert aux dispositions que le Gouvernement pourrait proposer avant lundi prochain.

M. le garde des Sceaux. Le Gouvernement n’a pas d’objection de méthode à formuler. Nous nous sommes rendu compte, en effet, qu’il était impossible d’adopter un projet de loi global sans prolonger la session extraordinaire au-delà de ce que nous souhaitons tous. Comme le Premier ministre l’a indiqué au Premier président de la Cour des comptes, le Gouvernement est d’accord pour que l’on reprenne, à la faveur des textes inscrits à l’ordre du jour qui le permettent, un certain nombre de dispositions ayant déjà fait l’objet de discussions ou d’avancées.

Il y a un certain nombre de réserves ; il faut que l’on regarde les amendements. Le président Warsmann vient de répondre à l’une de mes préoccupations, à savoir le fait que le Sénat allait découvrir ces amendements en CMP, sans avoir l’occasion d’en délibérer préalablement : il a, en effet, indiqué que les présidents des deux Commissions des lois avaient pu entamer un dialogue.

Pour ma part, je m’en remets à la sagesse de votre Commission.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Je remercie le Gouvernement pour son ouverture d’esprit. Je rappelle, en outre, que l’assemblée saisie en second conserve un pouvoir entier d’amendement – et c’est heureux car dans le cas inverse, le Sénat ne pourrait pas enrichir la loi de finances.

M. Jean-Michel Clément. Nous avons déjà connu des textes de simplification du droit allégés, en cours d’examen, d’un certain nombre de dispositions grâce au dépôt de projets de loi distincts ; nous allons maintenant insérer dans un projet de loi des dispositions ayant fait l’objet d’un examen dans un cadre différent.

Je m’étonne que l’on décide de réformer ainsi les juridictions financières : ce sont des institutions très sensibles compte tenu de leurs responsabilités. La CMP sera la seule occasion pour le Sénat d’aborder la question ! Étrange manière de légiférer !

M. Jacques Alain Benisti. Vous proposez de faire obligation à la Cour des comptes de transmettre au procureur général les infractions découvertes dans le cadre d’une de ses missions. N’est-ce pas déjà le cas ?

M. le président Jean-Luc Warsmann. Certaines dispositions déjà en vigueur peuvent faire l’objet d’une réécriture par souci de cohérence.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 116 du président Jean-Luc Warsmann.

Article 24 quater (nouveau)

(art. L. 111-1 du code des juridictions financières)


Compétence de la Cour des comptes en matière
de discipline budgétaire et financière

Le présent article, issu d’un amendement du président Jean-Luc Warsmann, adopté par votre Commission, reprend les dispositions de l’article 1er du texte adopté (n° 2790) par votre commission des Lois, au cours de sa séance du 15 septembre 2010 (projet de loi portant réforme des juridictions financières).

Il propose de faire de la Cour des comptes la juridiction unique en matière de discipline budgétaire et financière.

*

* *

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 117 du président Jean-Luc Warsmann.

Article 24 quinquies (nouveau)

(art. L. 111-11 [nouveau] du code des juridictions financières)


Transmission obligatoire, pour les membres de la Cour des comptes, des faits susceptibles de constituer une infraction commise par un gestionnaire public

Le présent article, issu d’un amendement du président Jean-Luc Warsmann, adopté par votre Commission, reprend les dispositions de l’article 1er bis du texte adopté (n° 2790) par votre commission des Lois, au cours de sa séance du 15 septembre 2010 (projet de loi portant réforme des juridictions financières).

Il propose d’instaurer une obligation de transmission, pesant sur toutes les formations délibérantes de la Cour des comptes, des infractions découvertes à l’occasion de la mise en œuvre d’une des missions confiées à la Cour des comptes par le premier chapitre du code des juridictions financières.

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* *

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 118 du président Jean-Luc Warsmann.

Article 24 sexies (nouveau)

(art. L. 131-2 du code des juridictions financières)


Regroupement des dispositions relatives aux comptables publics

Le présent article, issu d’un amendement du président Jean-Luc Warsmann, adopté par la Commission, reprend les dispositions de l’article 1er ter du texte adopté (n° 2790) par la commission des Lois, au cours de sa séance du 15 septembre 2010 (projet de loi portant réforme des juridictions financières).

Il reprend, en l’améliorant, une disposition prévue dans le projet d’ordonnance relatif aux missions des juridictions financières. Il vise à modifier l’organisation du code, afin de créer une section destinée, au sein du chapitre relatif aux compétences juridictionnelles de la Cour des comptes, à distinguer les compétences juridictionnelles relatives aux comptables publics.

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Suivant l’avis favorable du rapporteur, elle adopte ensuite l’amendement CL 119 du président Jean-Luc Warsmann.

Article 24 septies (nouveau)

(art. L. 131-13 [nouveau] du code des juridictions financières)


Liste des justiciables de la Cour des comptes

Le présent article, issu d’un amendement du président Jean-Luc Warsmann, adopté par la Commission, reprend les dispositions de l’article 3 du texte adopté (n° 2790) par la commission des Lois, au cours de sa séance du 15 septembre 2010 (projet de loi portant réforme des juridictions financières).

Il dresse la liste des justiciables de la Cour des comptes, en application du dernier alinéa de l’article L. 111-1 du code des juridictions financières, introduit par l’article premier du présent projet de loi portant réforme des juridictions financières, repris par l’article 24 quater du présent projet de loi.

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Suivant l’avis favorable du rapporteur, elle adopte ensuite l’amendement CL 120 du président Jean-Luc Warsmann.

Article 24 octies (nouveau)

(art. L. 131-14 à L. 131-28 [nouveaux] du code des juridictions financières)


Sanctions des irrégularités commises par les gestionnaires publics

Le présent article, issu d’un amendement du président Jean-Luc Warsmann, adopté par la Commission, reprend les dispositions de l’article 4 du texte adopté (n° 2790) par la commission des Lois, au cours de sa séance du 15 septembre 2010 (projet de loi portant réforme des juridictions financières).

Il reprend, en y apportant des modifications, la définition des infractions et des sanctions figurant aux articles L. 313-1 à L. 313-14 du code des juridictions financières, pour les transférer dans le livre premier du même code, compte tenu du transfert des attributions de l’actuelle cour de discipline budgétaire et financière à la Cour des comptes.

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La Commission est saisie de l’amendement CL 121 du président Jean-Luc Warsmann.

M. Jean-Pierre Schosteck. La complexité des textes est telle que je ne suis pas certain que les maires et leur administration soient parfaitement au courant de leurs obligations. Il peut donc arriver que l’on commette des irrégularités en toute bonne foi. Est-il juste d’infliger une sanction maximale dans ce cas?

M. le président Jean-Luc Warsmann. De manière générale, nous ne faisons que reprendre, dans un même article, les infractions et les sanctions.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 121.

Article 24 nonies (nouveau)

(art. L. 142-1-1 et art. L. 142-1-2 [nouveaux] du code des juridictions financières)


Procédure applicable aux activités juridictionnelles
concernant les gestionnaires publics

Le présent article, issu d’un amendement du président Jean-Luc Warsmann, adopté par la Commission, reprend les dispositions de l’article 5 du texte adopté (n° 2790) par la commission des Lois, au cours de sa séance du 15 septembre 2010 (projet de loi portant réforme des juridictions financières).

Il tire les conséquences des dispositions faisant de la Cour des comptes la juridiction unique de laquelle relèveraient, en plus des comptables, les ordonnateurs et gestionnaires.

En premier lieu, il modifie l’intitulé du chapitre II (« dispositions relatives aux activités juridictionnelles ») du titre IV du livre Ier du code des juridictions financières, qui devient : « dispositions relatives aux procédures applicables en matière juridictionnelle » et crée deux sections, l’une consacrée aux activités juridictionnelles des comptables publics (qui comprendrait l’actuel article L. 142-1), l’autre consacrée aux activités juridictionnelles concernant les gestionnaires publics et comprenant deux nouveaux articles L. 142-1-1 et L. 142-1-2).

En second lieu, il fixe, dans deux nouveaux articles L .142-1-1 et L. 142-1-2 du code des juridictions financières, la procédure applicable devant la Cour des comptes en matière de jugement des gestionnaires publics.

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Suivant l’avis favorable du rapporteur, elle adopte l’amendement CL 122 du président Jean-Luc Warsmann.

Article 24 decies (nouveau)

(art. L. 211-2 et L. 231-7 à L. 231-9 du code des juridictions financières)


Seuils de l’apurement administratif des comptes

Le présent article, issu d’un amendement du président Jean-Luc Warsmann, adopté par la Commission, reprend les dispositions de l’article 5 bis du texte adopté (n° 2790) par la commission des Lois, au cours de sa séance du 15 septembre 2010 (projet de loi portant réforme des juridictions financières).

Afin de simplifier les procédures et alléger les charges portant sur les petites et moyennes collectivités et intercommunalités, le présent amendement vise à étendre le champ des organismes soumis au régime efficace de l’apurement administratif. Il englobe ainsi des collectivités de taille plus importante ainsi que les établissements publics locaux d’enseignement.

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Suivant l’avis favorable du rapporteur, elle adopte l’amendement CL 123 du président Jean-Luc Warsmann.

Article 24 undecies (nouveau)

(art. L. 111-9-1 du code des juridictions financières)


Simplification du fonctionnement des formations inter-juridictions

Le présent article, issu d’un amendement du président Jean-Luc Warsmann, adopté par la Commission, reprend les dispositions de l’article 7 bis du texte adopté (n° 2790) par la commission des Lois, au cours de sa séance du 15 septembre 2010 (projet de loi portant réforme des juridictions financières).

Il vise à adapter le mode de fonctionnement des formations inter-juridictions. Ce serait désormais cette formation inter-juridictions qui conduirait les travaux, mènerait la contradiction et délibérerait sur leurs résultats et non plus chacune des juridictions concernées, comme c’est le cas actuellement.

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Suivant l’avis favorable du rapporteur, elle adopte l’amendement CL 124 du président Jean-Luc Warsmann.

Article 24 duodecies (nouveau)

(chap. II du titre III du livre Ier du code des juridictions financières)


Modification de l’intitulé d’un chapitre du code des juridictions financières

Le présent article, issu d’un amendement du président Jean-Luc Warsmann, adopté par la Commission, reprend les dispositions de l’article 7 ter du texte adopté (n° 2790) par la commission des Lois, au cours de sa séance du 15 septembre 2010 (projet de loi portant réforme des juridictions financières).

Il vise à modifier l’intitulé du chapitre II du titre III du livre Ier du code des juridictions financières pour tenir compte du fait qu’en application de l’article 47-2 de la Constitution, le Gouvernement peut demander la réalisation d’enquêtes à la Cour des comptes.

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Suivant l’avis favorable du rapporteur, elle adopte l’amendement CL 125 du président Jean-Luc Warsmann.

Article 24 terdecies (nouveau)

(art. L. 132-4 et L. 132-5-1 [nouveau] du code des juridictions financières)


Assistance de la Cour des comptes au Gouvernement

Le présent article, issu d’un amendement du président Jean-Luc Warsmann, adopté par la Commission, reprend les dispositions de l’article 8 du texte adopté (n° 2790) par la commission des Lois, au cours de sa séance du 15 septembre 2010 (projet de loi portant réforme des juridictions financières).

Il organise l’assistance de la Cour au Gouvernement. L’organisation de l’assistance de la Cour au Parlement est prévue par l’article 27 de la loi de fiances rectificative pour 2011 en cours de discussion devant le Parlement.

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Suivant l’avis favorable du rapporteur, elle adopte l’amendement CL 126 du président Jean-Luc Warsmann.

Article 24 quaterdecies (nouveau)

(chapitre Ier du titre IV du livre Ier et art. L. 141-1 A [nouveau], L. 141-1, L. 141-3-1 [nouveau], L. 141-4, L. 141-5, L. 141-6, L. 141-8, L. 141-10, L. 262-45, L. 272-41-1, L. 272-43 du code des juridictions financières)


Réorganisation des dispositions fixant les règles de procédure

Le présent article, issu d’un amendement du président Jean-Luc Warsmann, adopté par la Commission, reprend les dispositions de l’article 8 bis du texte adopté (n° 2790) par la commission des Lois, au cours de sa séance du 15 septembre 2010 (projet de loi portant réforme des juridictions financières).

Il propose de restructurer le chapitre du code des juridictions financières relatif aux règles générales de procédure, mises en œuvre par la Cour des comptes quelle que soit la compétence au titre de laquelle elle intervient.

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Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 127 du président Jean-Luc Warsmann.

Article 24 quindecies (nouveau)

(art. L. 141-3 du code des juridictions financières)


Échanges d’informations entre les commissaires aux comptes
et la Cour des comptes

Le présent article, issu d’un amendement du président Jean-Luc Warsmann, adopté par la Commission, reprend les dispositions de l’article 8 ter du texte adopté (n° 2790) par la commission des Lois, au cours de sa séance du 15 septembre 2010 (projet de loi portant réforme des juridictions financières).

Il vise à permettre les échanges d’informations réciproques entre les commissaires aux comptes et la Cour des comptes en matière de certification des comptes de la Sécurité sociale.

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Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 128 du président Jean-Luc Warsmann.

Article 24 sexdecies (nouveau)

(art. L. 135-1 à L. 135-5, L. 136-1 à L. 136-6, L. 143-1 à L.143-11 [nouveaux], L. 111-8-1, L. 251-1 et L. 314-9 du code des juridictions financières ; art. 6 de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958)


Réorganisation des dispositions fixant les règles applicables
en matière non juridictionnelle

Le présent article, issu d’un amendement du président Jean-Luc Warsmann, adopté par la Commission, reprend les dispositions de l’article 8 quater du texte adopté (n° 2790) par la commission des Lois, au cours de sa séance du 15 septembre 2010 (projet de loi portant réforme des juridictions financières).

Il propose de regrouper, dans le code des juridictions financières, les dispositions applicables en matière non juridictionnelle. Un député ou un sénateur pourrait saisir – dans la limite de deux demandes par an – la Cour des comptes sur les suites données à ses recommandations.

Ces dispositions étant partiellement reprises par l’article 28 de la loi de fiances rectificative pour 2011 en cours de discussion devant le Parlement, le présent article procède aux coordinations nécessaires.

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Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 129 du président Jean-Luc Warsmann.

Article 24 septdecies (nouveau)

(art. L. 143-14 [nouveau] du code des juridictions financières)


Communication au Premier ministre des enquêtes de la Cour des comptes

Le présent article, issu d’un amendement du président Jean-Luc Warsmann, adopté par la Commission, reprend les dispositions de l’article 8 quinquies du texte adopté (n° 2790) par la commission des Lois, au cours de sa séance du 15 septembre 2010 (projet de loi portant réforme des juridictions financières).

Il vise à prévoir les modalités de communication au Premier ministre des enquêtes de la Cour des comptes.

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Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 130 du président Jean-Luc Warsmann.

Article 24 octodecies (nouveau)

(art. L. 211-10 et L. 252-12-1, L. 262-13-1 et L. 272-14-1 [nouveaux]
du code des juridictions financières)


Transmission obligatoire, pour les membres des chambres régionales
des comptes, des faits susceptibles de constituer une infraction
d’un gestionnaire public

Le présent article, issu d’un amendement du président Jean-Luc Warsmann, adopté par la Commission, reprend les dispositions de l’article 78 sexies du texte adopté (n° 2790) par la commission des Lois, au cours de sa séance du 15 septembre 2010 (projet de loi portant réforme des juridictions financières).

Il propose d’instaurer une obligation de transmission, pesant sur toutes les chambres régionales des comptes, des infractions liées à la discipline budgétaire et financière des gestionnaires publics, découvertes à l’occasion de la mise en œuvre d’une de leurs missions à la Cour des comptes.

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Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 131 du président Jean-Luc Warsmann.

Article 24 novodecies (nouveau)

(chapitre préliminaire du titre Ier de la première partie du livre II
et art. L. 210-1 et L. 212-1 du code des juridictions financières)


Nombre et ressort des chambres régionales des comptes

Le présent article, issu d’un amendement du président Jean-Luc Warsmann, adopté par la Commission, reprend les dispositions de l’article 10 sexdecies du texte adopté (n° 2790) par la commission des Lois, au cours de sa séance du 15 septembre 2010 (projet de loi portant réforme des juridictions financières).

Il propose d’encadrer les prérogatives du pouvoir règlementaire, qui fixera le siège et les ressorts des chambres régionales des comptes.

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La Commission est saisie de l’amendement CL 132 du président Jean-Luc Warsmann.

M. René Dosière. Cet amendement permettrait à tout Gouvernement de modifier à sa guise le nombre des chambres régionales des comptes, alors que ce nombre est aujourd’hui fixé par la loi. Mon groupe n’est pas hostile à une certaine mutualisation des tâches, voire à un léger regroupement des chambres régionales, mais il faut veiller à ce que leur mission essentielle de contrôle de la gestion des collectivités territoriales continue à être assurée, à côté des tâches qui leur sont confiées par ailleurs. Ce n’est pas seulement le problème de la dimension du ressort territorial des chambres, il faut aussi s’assurer qu’elles ont la possibilité d’accomplir leur mission essentielle de contrôle de la gestion des collectivités territoriales.

D’après les informations dont je dispose, les magistrats financiers constatent aujourd’hui un certain nombre de dérives dans la gestion des collectivités territoriales, ce qui va nécessiter une plus grande attention de leur part – jusqu’à présent, les chambres régionales des comptes réalisaient un travail de contrôle plus proche d’un travail de conseil que d’un véritable contrôle budgétaire. Au moment où l’on demande à tous des sacrifices, la gestion des fonds publics doit être absolument irréprochable. Le rôle des chambres régionales des comptes doit donc être préservé, voire renforcé. N’adoptons pas des dispositions qui iraient à l’encontre de cet objectif.

M. Charles de Courson. Les chambres régionales des comptes de petite taille ont, de fait, beaucoup de mal à fonctionner ; un certain regroupement s’impose donc pour préserver la qualité des décisions rendues.

Il ressort cependant de nos échanges avec le Gouvernement que ce regroupement devrait être limité à environ six chambres sur vingt-deux – il n’est nullement question de ramener à dix le nombre des chambres régionales des comptes, comme certains ont pu le craindre.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Le ressort territorial des juridictions relève du domaine réglementaire. Si les chambres régionales des comptes font aujourd’hui exception, c’est que la loi a institué une chambre par région. A partir du moment où l’on modifie la carte, il faut revenir à la règle commune.

La rédaction initialement adoptée par notre Commission était la suivante : « le siège et le ressort des chambres régionales des comptes sont fixés par décret en Conseil d’État ; leur nombre ne peut excéder vingt ». J’ai demandé au Gouvernement s’il pouvait nous nous informer de ses intentions, pour arriver à un consensus. 

M. René Dosière. Cela fait un an que nous attendons ces précisions de la part du Gouvernement. Espérons qu’il pourra nous les apporter avant lundi.

La Commission adopte l’amendement CL 132.

Article 24 vicies (nouveau)

(titre Ier du livre III du code des juridictions financières)


Abrogation des dispositions relatives à la Cour de discipline
budgétaire et financière

Le présent article, issu d’un amendement du président Jean-Luc Warsmann, adopté par la Commission, reprend les dispositions de l’article 15 du texte adopté (n° 2790) par la commission des Lois, au cours de sa séance du 15 septembre 2010 (projet de loi portant réforme des juridictions financières).

Puisque la compétence de la Cour de discipline budgétaire et financière serait exercée par la Cour des comptes, le présent article propose d’abroger le titre Ier  du livre III du code des juridictions financières relatif à la Cour de discipline budgétaire et financière comprenant les articles L. 311-1 à L. 316-1 du code des juridictions financières.

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Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 133 du président Jean-Luc Warsmann.

Chapitre IX quater (nouveau)

Dispositions relatives aux juridictions administratives

Les articles 24 unvicies à 24 septvicies, adoptés à l’initiative du président Jean-Luc Warsmann, visent à renforcer la cohérence des règles applicables aux juridictions administratives et à améliorer leur fonctionnement.

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La Commission est saisie de l’amendement CL 112 du président Jean-Luc Warsmann visant à introduire dans le projet de loi un chapitre IX quater intitulé « Dispositions relatives aux juridictions administratives ».

M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous en venons à des amendements concernant le contentieux administratif. Je précise qu’ils ont reçu l’assentiment du Conseil d’État – je l’ai vérifié auprès de son Vice-président – ainsi que celui du Gouvernement, exception faite d’un amendement sur lequel je reviendrai tout à l’heure.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 112 du président Jean-Luc Warsmann.

Article 24 unvicies (nouveau)

(art. L. 122-1 du code de justice administrative)


Extension aux présidents adjoints de la section du contentieux
du Conseil d’État de la possibilité de régler certaines affaires par ordonnance

Cet article, issu de l’adoption d’un amendement du président Jean-Luc Warsmann, permet d’étendre aux présidents adjoints de la section du contentieux du Conseil d’État la possibilité de régler, par ordonnance, les affaires dont la nature ne justifie pas l’intervention d’une formation collégiale. Jusqu’ici, cette possibilité était, en application de l’article L. 122-1 du code de justice administrative, réservée au président de la section du contentieux et aux dix présidents de sous-section.

L’auteur de l’amendement a fait valoir qu’il s’agit d’une mesure de cohérence, car les présidents adjoints se trouvent dans une position hiérarchique supérieure à celle des présidents de sous-section ; cette disposition vise en outre à favoriser une meilleure répartition du contentieux. Au total, le nombre de membres du Conseil d’État concernés serait porté de onze à quatorze.

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La Commission examine l’amendement CL 107 du président Jean-Luc Warsmann.

M. le président Jean-Luc Warsmann. L’amendement CL 107 étend aux présidents adjoints de la section du contentieux du Conseil d’État la possibilité de régler certaines affaires par ordonnance.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 107.

Article 24 duovicies (nouveau)

(art. L. 211-1 et L. 311-1 du code de justice administrative)


Répartition des compétences entre les différents niveaux
de juridictions administratives

Cet article, issu de l’adoption d’un amendement du président Jean-Luc Warsmann, vise à prévoir, aux articles L. 211-1 et L. 311-1 du code de justice administrative, que l’affirmation de la compétence de droit commun des tribunaux administratifs en premier ressort réserve la compétence de l’ensemble des autres juridictions administratives.

En l’état actuel du droit, les tribunaux administratifs sont désignés comme les juridictions de premier ressort de droit commun du contentieux administratif, la seule exception expressément prévue visant le Conseil d’État.

Or dans le cadre de la réforme de la juridiction administrative, un important travail de redéfinition des compétences respectives des trois degrés de juridiction (tribunaux administratifs, cours administratives d’appel et Conseil d’État) a été entrepris. Ainsi, aux termes du décret n° 2010-164 du 22 février 2010 relatif aux compétences et au fonctionnement des juridictions administratives, les compétences en premier et dernier ressort du Conseil d’État ont été recentrées sur les affaires dont la nature ou l’importance justifient effectivement qu’il soit dérogé à la compétence naturelle du juge de première instance et au principe du double degré de juridiction (105). La philosophie générale de ces travaux est de renforcer les compétences naturelles de chaque degré de juridiction : premier ressort pour les tribunaux administratifs, appel pour les cours administratives d’appel et cassation pour le Conseil d’État.

Néanmoins, ainsi que le souligne l’exposé sommaire de l’amendement, les réflexions conduites ont, dans le même temps, montré l’intérêt qu’il pourrait y avoir à confier, par dérogation à cet ordre, une compétence de premier ressort aux cours administratives d’appel ou à l’une d’entre elles, en lieu et place du Conseil d’État, à l’instar des dispositions qui confient des compétences de premier et dernier ressort aux cours d’appel (106) ou à la cour d’appel de Paris (107).

La modification effectuée aux articles L. 211-1 et L. 311-1 du code de justice administrative vise donc à permettre un tel transfert de compétences.

Elle ne saurait, en revanche, être comprise comme permettant la création, par voie réglementaire, d’une nouvelle catégorie de juridictions administratives spécialisées, celle-ci demeurant, en tout état de cause, subordonnée, selon l’article 34 de la Constitution, à l’intervention du législateur.

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Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 108 du président Jean-Luc Warsmann.

Article 24 tervicies (nouveau)

(art. L. 211-4 du code de justice administrative)


Organisation de missions de conciliation
par les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel

Cet article, issu de l’adoption d’un amendement du président Jean-Luc Warsmann, modifie le régime de la conciliation que peut mettre en œuvre le juge administratif, d’une part en ouvrant cette faculté aux cours administratives d’appel, d’autre part en permettant au chef de juridiction de désigner, pour conduire une telle mission, des personnes extérieures à la juridiction.

En l’état actuel du droit, l’article L. 211-4 du code de justice administrative prévoit que les «  tribunaux administratifs peuvent exercer une mission de conciliation ».

L’exposé sommaire de l’amendement souligne le fait que cette disposition est doublement restrictive : d’une part, parce que seuls les tribunaux administratifs sont mentionnés, à l’exclusion des cours administratives d’appel ; d’autre part, dans la mesure où le texte suggère que la mission de conciliation doit être conduite par des magistrats eux-mêmes.

Cet encadrement a, dans les faits, constitué un frein majeur au développement de la conciliation comme mode alternatif de règlement des litiges, postérieurement à la saisine du juge administratif. En pratique, la conduite de procédures de conciliation devant les juridictions administratives demeure marginale, de l’ordre de quelques unités par année.

Le recours à une procédure de conciliation devrait donc pouvoir être encouragé et étendu aux cours administratives d’appel. Cela suppose aussi que le juge administratif puisse déléguer cette mission à un tiers, la charge proprement juridictionnelle qui pèse sur lui ne permettant pas d’envisager que la procédure de conciliation soit effectivement conduite par des magistrats en activité. La nouvelle rédaction proposée pour l’article L. 211-4 autorise une telle délégation.

Le juge administratif pourra ainsi recourir, comme le juge civil (108), à des conciliateurs, dans des conditions qui pourraient être assez comparables à celles prévues par le décret n° 78-381 du 20 mars 1978 relatif aux conciliateurs de justice. En particulier, on peut penser qu’une telle mission pourrait être confiée à des magistrats ou à des fonctionnaires honoraires.

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La Commission examine l’amendement CL 31 du président Jean-Luc Warsmann.

M. le garde des Sceaux. Sous réserve d’une précision qui sera apportée par un amendement déposé en vue de la réunion que la Commission tiendra en application de l’article 88 afin de tenir compte de la directive « Médiation », le Gouvernement n’a pas d’objection à formuler.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 31.

Article 24 quatervicies (nouveau)

(art. L. 221-2 du code de justice administrative)


Suppression d’une disposition inusitée permettant
à un tribunal administratif de délibérer par l’adjonction d’un avocat

Cet article, issu de l’adoption d’un amendement du président Jean-Luc Warsmann, vise à supprimer une disposition figurant à l’article L. 221-2 du code de justice administrative, aujourd’hui inusitée, qui permet à un tribunal administratif de délibérer, en cas de vacance ou d’empêchement d’un de ses membres, grâce à l’adjonction d’un avocat.

Subsiste en revanche la possibilité pour un tribunal administratif, prévue par le même article, de « délibérer en se complétant, en cas de vacance ou d’empêchement, par l’adjonction (…) d’un membre appartenant à un autre tribunal administratif ».

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La Commission examine l’amendement CL 110 du président Jean-Luc Warsmann.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Il s’agit de supprimer une disposition inusitée permettant à un tribunal administratif de délibérer en cas de vacance ou d’empêchement d’un de ses membres par l’adjonction d’un avocat.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 110.

Article 24 quinvicies (nouveau)

(art. L. 552-1 et L. 552-3 du code de justice administrative
et art. L. 279 du livre des procédures fiscales)


Aménagement de la procédure du référé fiscal

Cet article, issu de l’adoption d’un amendement du président Jean-Luc Warsmann, modifie la procédure de référé fiscal prévue à l’article L. 552-1 du code de justice administrative et à l’article L. 279 du livre des procédures fiscales, procédure qui permet à un contribuable contestant le bien-fondé ou le montant des impositions mises à sa charge, et dont la demande de sursis de paiement a été rejetée par le comptable, de saisir, en référé, le juge administratif, pour qu’il apprécie le caractère suffisant des garanties apportées afin d’assurer le recouvrement de la créance du Trésor.

La modification proposée est double :

– d’une part, elle consiste à abroger le mécanisme qui permettait, à défaut de décision rendue dans le délai d’un mois imparti tant au juge des référés de première instance qu’au juge d’appel, d’acter l’existence d’une décision implicite de rejet. Conformément aux explications présentées dans l’exposé sommaire de l’amendement, le respect des délais prévus par l’article L. 279 du livre des procédures fiscales ne nécessite pas de telles dispositions ; cela est d’autant plus vrai que, si les dispositifs de décision implicite sont courants en procédure administrative, ils conduisent, en matière juridictionnelle, à remettre en cause le principe fondamental de motivation des décisions de justice ;

– d’autre part, cet article prévoit que la compétence d’appel, en cette matière, relève du président de la cour administrative d’appel et non plus, comme c’était le cas dans le droit aujourd’hui en vigueur, du tribunal administratif lui-même.

Par ailleurs, le présent article effectue une mise à jour, pour coordination, de l’article L. 552-3 du code de justice administrative relatif au référé prévu en cas de mise en œuvre de la procédure de flagrance fiscale ou de saisies conservatoires, de manière à tenir compte de la modification des articles L. 201 A et L. 201 B du livre des procédures fiscales effectuée par le décret n° 2008-295 du 1er avril 2008 portant incorporation au livre des procédures fiscales de divers textes modifiant et complétant certaines dispositions de ce livre.

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La Commission est saisie de l’amendement CL 32 du président Jean-Luc Warsmann. 

M. le président Jean-Luc Warsmann. Il s’agit ici de modifier la procédure du référé fiscal en supprimant, tout d’abord, le mécanisme de décision implicite de rejet, qui paraît peu compatible avec le principe de motivation des décisions de justice consacré par la Cour européenne des droits de l’homme, puis en attribuant la compétence d’appel en la matière aux cours administratives d’appel, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui.

M. le rapporteur. Avis favorable.

M. le garde des Sceaux. Le Gouvernement n’est pas favorable à cet amendement très technique. La suppression du mécanisme permettant, à défaut d’une décision rendue dans un délai d’un mois, au juge des référés de première instance et au juge d’appel d’acter l’existence d’une décision implicite de rejet n’est pas rendue nécessaire par l’exigence de motivation des décisions de justice. En effet, le contentieux fiscal n’entre pas dans le champ d’application de l’article 6 de la convention européenne des droits de l’homme lorsqu’il est dépourvu de caractère pénal – la Cour européenne l’a rappelé dans une décision Joubert contre France rendue le 10 décembre 2009.

Par ailleurs, même si le Conseil constitutionnel a jugé que la motivation des décisions en matière répressive constitue une garantie de l’exigence constitutionnelle faite au législateur d’empêcher tout pouvoir arbitraire des juridictions, il n’impose pas la motivation des décisions de justice en dehors du cadre pénal.

La Commission adopte l’amendement CL 32.

Article 24 sexvicies (nouveau)

(chapitre IX [nouveau] du titre VII du livre VII
et art. L. 779-1 [nouveau] du code de justice administrative)


Contentieux du stationnement des résidences mobiles des gens du voyage

Cet article, issu de l’adoption d’un amendement du président Jean-Luc Warsmann, vise à préciser le régime du contentieux du stationnement des résidences mobiles des gens du voyage, en insérant un nouvel article L. 779-1 dans le code de justice administrative.

Le II bis de l’article 9 de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage a organisé une procédure d’urgence imposant au juge administratif de statuer, dans un délai de soixante-douze heures, sur une requête dirigée contre une mise en demeure adressée par le préfet à des gens du voyage qui stationnent en dehors des aires d’accueil aménagées.

Pour ce type de procédures, la loi prévoit, en principe, de dispenser de plein droit le rapporteur public de prononcer des conclusions à l’audience : c’est notamment le cas de l’article L. 522-1 du code de justice administrative pour les procédures de référé, des articles L. 213-9 et L. 512-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile pour le contentieux des décisions de refus d’entrée sur le territoire français opposées aux demandeurs d’asile ou le contentieux des arrêtés de reconduite à la frontière, ou encore de l’article L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l’habitation pour le contentieux du droit au logement opposable.

Aussi le présent article, renvoyant à un décret en Conseil d’État le soin de fixer les règles selon lesquelles les requêtes dirigées contre les décisions de mise en demeure de quitter les lieux mentionnées au II bis précité sont présentées, instruites et jugées, prévoit également qu’en principe, l’audience se déroule sans conclusions du rapporteur public. Le dispositif réserve la possibilité d’un renvoi à une formation collégiale, de sorte qu’en cas de difficulté particulière, un rapporteur public puisse être invité à conclure sur une affaire donnée.

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La Commission examine l’amendement CL 109 du président Jean-Luc Warsmann.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Il s’agit de dispenser le rapporteur public de prononcer des conclusions dans certains contentieux.

La Commission adopte l’amendement CL 109.

Article 24 septvicies (nouveau)

(art. 62 à 65 de la loi n° 70-632 du 15 juillet 1970
et art. L. 211-3 du code de justice administrative)


Contentieux de l’indemnisation des Français dépossédés de biens situés dans un territoire antérieurement placé sous la souveraineté, le protectorat
ou la tutelle de la France

Cet article, issu de l’adoption d’un amendement du président Jean-Luc Warsmann, procède à l’abrogation de dispositions en voie de désuétude :

– d’une part, les articles 62 à 65 de la loi n° 70-632 du 15 juillet 1970, relative à une contribution nationale à l’indemnisation des Français dépossédés de biens situés dans un territoire antérieurement placé sous la souveraineté, le protectorat ou la tutelle de la France : ces articles prévoient les règles de recours contentieux contre les décisions administratives relatives à l’admission du droit à indemnisation, à la liquidation et au versement de l’indemnité versée, règles concernant, notamment, la composition et le fonctionnement des commissions du contentieux de l’indemnisation ;

– d’autre part, l’article L. 211-3 du code de justice administrative, aux termes duquel les cours administratives d’appel connaissent également des appels formés contre les jugements rendus par les commissions du contentieux de l’indemnisation des Français dépossédés de biens situés dans un territoire antérieurement placé sous la souveraineté, le protectorat ou la tutelle de la France.

Le contentieux résiduel relèvera, dès lors, de la compétence des tribunaux administratifs, par application du droit commun.

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Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 111 du président Jean-Luc Warsmann.

Chapitre X

Dispositions diverses

Article 25 A (nouveau)

(art. 1er de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971)


Limitation de la multipostulation à la région parisienne

Cet article est issu d’un amendement du Gouvernement adopté par votre Commission. Il porte abrogation des paragraphes IV à VI de l’article 1er de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques, introduits par la loi du 28 mars 2011 précitée de modernisation des professions judiciaires ou juridiques.

À l’appui de son amendement, le Gouvernement a fait valoir que l’extension du régime de multipostulation au cas par cas n’était pas satisfaisante et qu’il convenait de la limiter à la région parisienne.

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La Commission est saisie de l’amendement CL 37 du Gouvernement.

M. le garde des Sceaux. Je rappelle, tout d’abord, que les avocats disposent normalement d’un monopole de la postulation devant le tribunal de grande instance auprès duquel est établi leur barreau, exception faite de la région parisienne où s’applique une clause de multipostulation. La réforme de la carte judiciaire est toutefois venue modifier la situation dans un certain nombre de cas.

En Gironde, où le ressort du TGI de Libourne a été étendu à celui du tribunal d’instance de Blaye, la loi a ainsi autorisé la multipostulation devant les TGI de Bordeaux et de Libourne, suivant un accord entre les bâtonniers de ces deux villes, qui semble avoir été remis ensuite en cause par le barreau de Libourne. Dans le Gard, le TGI d’Alès s’est vu adjoindre le canton du Vigan en compensation de la perte du tribunal de commerce ; comme ce canton était antérieurement rattaché au tribunal de grande instance de Nîmes, un autre amendement a permis la multipostulation devant les tribunaux d’Alès et de Nîmes.

Si les deux principaux barreaux concernés, ceux de Bordeaux et de Nîmes, sont plutôt satisfaits, les petits barreaux sont en revanche très hostiles à une telle évolution. Le Gouvernement a donc essayé, jusqu’à présent sans succès, de régler ces difficultés par voie d’amendements déposés sur plusieurs textes. C’est de nouveau l’objet de cet amendement, qui tend à limiter la multipostulation à la seule région parisienne.

M. Jean-Paul Garraud. Sur le fond, je suis d’accord avec le ministre. Si le système de multipostulation initialement instauré dans la région parisienne peut se comprendre, ce n’est pas le cas dans de plus petits barreaux. Mieux vaut donc légiférer de façon générale plutôt que procéder au cas par cas.

M. Max Roustan. La loi étant générale et impersonnelle, je m’interroge : pourquoi ne pas avoir appliqué ce système à tous les départements qui ont perdu des tribunaux ? Je ne connais pas précisément le problème qui affecte Bordeaux, mais je sais que personne n’est satisfait dans le Gard : ni les barreaux, ni le président de la Cour d’appel de Nîmes ne sont en faveur de la multipostulation.

La Commission adopte l’amendement.

Article 25 (supprimé)

Habilitation du Gouvernement à rationaliser et à moderniser
par voie d’ordonnances le droit maritime national

Cet article visait initialement à habiliter le Gouvernement à refondre, par ordonnances, le code disciplinaire et pénal de la marine marchande ainsi que l’implantation, le fonctionnement et les compétences des juridictions spécialisées compétentes en la matière. Il a été supprimé par le Sénat, non en raison d’un quelconque désaccord sur le fond mais du fait de l’insertion d’un article poursuivant le même objet dans la loi de simplification et d’amélioration de la qualité du droit, définitivement adoptée par le Parlement en avril dernier (109).

1. Des objectifs pertinents : la réforme des tribunaux maritimes commerciaux et une clarification du code disciplinaire et pénal de la marine marchande

Le Parlement ne peut consentir à se dessaisir de ses prérogatives de législateur qu’à deux conditions cumulatives : d’une part, l’objet des ordonnances doit rester très technique et revêtir, autant que possible, un faible enjeu politique ; d’autre part, l’habilitation doit être suffisamment précise pour donner lieu, lors de son vote, à une appréciation de la portée de la réforme que l’exécutif souhaite mettre en œuvre. Ces deux conditions étaient réunies dans le cas présent.

a) Une réorganisation juridictionnelle utile

Le décret n° 56-1219 du 26 novembre 1956 sur les tribunaux maritimes commerciaux et la forme de procéder devant ces tribunaux fixe à quatorze le nombre de ces juridictions en métropole. Celles-ci sont rattachées aux chefs-lieux des quartiers des affaires maritimes de Dunkerque, Boulogne-sur-mer, Le Havre, Rouen, Saint-Malo, Brest, Lorient, Saint-Nazaire, Nantes, La Rochelle, Bordeaux, Sète, Marseille et Ajaccio.

Le fonctionnement de ces tribunaux est assuré par un ensemble de douze greffiers, issus du corps des contrôleurs des affaires maritimes et exerçant cette mission à temps partiel (10 à 20 % de leur temps de travail, dans les tribunaux maritimes commerciaux les plus actifs). Les audiences se tiennent soit dans les locaux des affaires maritimes, soit au siège d’un tribunal civil.

L’étude d’impact accompagnant le projet de loi révèle que de 2003 à 2006, les tribunaux maritimes commerciaux ont globalement traité 744 affaires et tenu 55 audiences, soit une moyenne de 186 affaires et 14 audiences par an. Par rapport au début de la décennie, leur activité a donc doublé. Dans les faits, cependant, la charge de travail de ces juridictions reste inégale et variable, notamment en raison de la difficulté de mobiliser les assesseurs. Aussi, il n’est pas rare que la mise en œuvre de sanctions administratives soit préférée à la saisine des tribunaux maritimes commerciaux.

L’habilitation sollicitée par le Gouvernement prévoyait expressément, parmi ses objectifs, une rationalisation et une modernisation de l’implantation, de l’organisation, du fonctionnement, de la composition et des règles de procédures et de compétences des tribunaux maritimes commerciaux, afin notamment :

– de regrouper certains de ces tribunaux en les adossant à un tribunal de grande instance – si possible reconnu comme juridiction du littoral spécialisée. L’objectif est de rationaliser les moyens mis en œuvre, par mutualisation des greffes et des magistrats représentant le ministère public, et d’améliorer la conduite des procédures pénales applicables ;

– de faire évoluer la composition des formations de jugement, en diminuant de cinq à trois le nombre de juges – le président étant un magistrat professionnel –, par analogie avec les tribunaux correctionnels, les conditions à remplir devant parallèlement être assouplies et adaptées à l’évolution de la législation en matière de titres de formation professionnelle maritime tout en prévoyant une ouverture à des assesseurs issus de la plaisance.

b) Une simplification du droit disciplinaire et pénal maritime nécessaire

L’autre grande finalité des ordonnances que l’exécutif souhaite prendre est l’adaptation du code disciplinaire et pénal de la marine marchande, institué par la loi du 17 décembre 1926 aux standards du procès pénal posés par la convention européenne des droits de l’homme et la Cour de Strasbourg.

En l’état, le code disciplinaire et pénal de la marine marchande soulève deux difficultés rédhibitoires. En premier lieu, il autonomise la procédure pénale applicable à la marine marchande par rapport au système judiciaire de droit commun, ce qui ne manque pas de provoquer des conflits de compétences s’agissant des autorités de poursuite et des juridictions saisies, notamment du fait des recoupements entre infractions prévues par le code pénal et par le code disciplinaire et pénal de la marine marchande. En second lieu, il définit des règles procédurales inadaptées au regard des exigences conventionnelles, comme en attestent la confusion des phases d’enquête et d’instruction, l’absence de parquet à l’audience pour certaines infractions délictuelles, ou encore la présence de fonctionnaires en activité comme assesseurs au sein du tribunal maritime commercial.

Dans ces conditions, le code disciplinaire et pénal de la marine marchande apparaît en décalage avec les exigences de l’État de droit. Sa réécriture, par ordonnances, doit y remédier grâce notamment à :

– l’instauration d’une définition unifiée et transversale de la notion d’infraction maritime, qui précisera son champ d’application et les conséquences procédurales et juridictionnelles s’y attachant, de manière à mieux prévenir les conflits de compétences entre tribunaux spécialisés et juridictions de droit commun ;

– l’application de principe des règles générales du code de procédure pénale pour ce qui concerne la recherche, la poursuite et le jugement des infractions maritimes ;

– l’harmonisation des critères de compétence territoriale relatifs à l’enquête, la poursuite et l’instruction des infractions maritimes ou commises à bord de navires ;

– l’actualisation et l’harmonisation vis-à-vis du code pénal des agents habilités à constater les infractions maritimes, de manière à éviter que la qualification des faits et le support légal des sanctions applicables ne soient illogiquement déterminés par le statut des agents verbalisateurs ;

– la mise en place de procédures de coopération entre l’administration des affaires maritimes et les parquets pour la mise en œuvre de l’action publique à l’encontre d’infractions maritimes, afin d’éviter les cas actuels de concurrence et de conflits sur la qualification des faits ou lors de la connexité d’infractions relevant de codes différents (code disciplinaire et pénal de la marine marchande et code pénal) ;

– l’instruction des infractions maritimes par les juridictions d’instruction de droit commun, et non plus par l’administration des affaires maritimes ;

– la reconnaissance de la compétence exclusive du futur tribunal maritime (nouvelle dénomination du tribunal maritime commercial) pour les infractions maritimes, à l’exception des contraventions qui relèveront, dans un souci de proximité de la justice avec les justiciables, des tribunaux de police ;

– l’instauration d’une possibilité de prononcer certaines peines complémentaires (retrait de prérogatives attachées aux brevets) requérant aujourd’hui l’ouverture d’une procédure distincte de sanctions administratives ;

– enfin, l’alignement sur des procédures utilisées en matière de pollution ou de pêche, sur la mise en jeu de la responsabilité pénale en matière de rejets illicites en mer pour les donneurs d’ordres et sur les modalités d’immobilisation des navires contrevenants prévues en matière d’infraction à la réglementation des pêches maritimes.

Toutes ces évolutions seront porteuses d’avancées pour les justiciables, en renforçant les garanties procédurales entourant leur mise en cause, mais aussi pour la puissance publique, du fait d’une meilleure articulation des procédures administratives et contentieuses.

2. Une habilitation déjà donnée par le Parlement, rendant effectivement caduc cet article

Désireux de mettre en œuvre sa réforme dans les meilleurs délais et conditions, le Gouvernement a décidé d’introduire la présente habilitation à revoir par ordonnances l’organisation et le fonctionnement des tribunaux maritimes commerciaux et à clarifier le code disciplinaire et pénal de la marine marchande dans la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit. Le Sénat en a logiquement tiré les conséquences sur le présent article devenu ainsi redondant, en le supprimant.

Adoptée en première lecture par le Sénat en des termes identiques à ceux de cet article 25, l’habilitation prévue par la loi n° 2011-525 a fait l’objet de réaménagements et de précisions lors de la deuxième lecture du texte à l’Assemblée nationale, fin janvier 2011.

Il est en effet apparu nécessaire à la représentation nationale de prendre en compte l’entrée en vigueur du code des transports, publié par l’ordonnance n° 2010-1307 du 28 octobre 2010, ainsi que la codification au sein de celui-ci des dispositions du code du travail maritime et de certaines dispositions du code disciplinaire et pénal de la marine marchande. De ce fait, les références légales à la loi n° 83-581 du 5 juillet 1983 sur la sauvegarde de la vie humaine, l’habitabilité à bord des navires et la prévention de la pollution, à la loi du 17 décembre 1926 portant code disciplinaire et pénal de la marine marchande de même qu’à la loi du 13 décembre 1926 portant code du travail maritime étaient devenues soit caduques, soit erronées. Le Parlement ne pouvait donc qu’en tirer les conséquences.

La rédaction de l’habilitation a également été simplifiée par l’Assemblée nationale, sans que cela n’affecte en rien sa portée. Les buts poursuivis sont restés les mêmes, à savoir : rationaliser l’organisation et le fonctionnement des tribunaux maritimes commerciaux, définir la notion d’infraction maritime et préciser les infractions y afférant, abroger des dispositions obsolètes ou sans objet, adapter le code disciplinaire et pénal de la marine marchande aux exigences procédurales contemporaines et assurer la cohérence de la réforme ainsi que son application outre-mer.

Enfin, la référence qui était faite à Mayotte a été supprimée, en raison de la départementalisation de cette collectivité fin mars 2011.

Le Sénat n’a pas remis en cause ces aménagements et adopté ces dispositions dans les mêmes termes que ceux de l’Assemblée nationale. Désormais entrée en vigueur, l’habilitation laisse au Gouvernement un délai de dix-huit mois pour publier ses ordonnances, les projets de loi de ratification devant être déposés au Parlement au plus tard avant l’expiration du troisième mois suivant cette publication. Quelques mois ont ainsi été gagnés dans la mise en œuvre de cette réforme technique mais nécessaire.

La Commission maintient la suppression de l’article 25.

Article 25 bis A (nouveau)

(art. L. 233-17-1 [nouveau] du code de commerce)


Exemption de l’obligation d’établir des comptes consolidés
dans certaines sociétés commerciales

Cet article, introduit à l’initiative du Gouvernement, vise à exonérer les sociétés mères de présenter des comptes consolidés englobant leurs filiales revêtant un intérêt négligeable au regard de l’objectif inhérent de tels comptes, afin de transposer l’article 2 de la directive 2009/49/CE du Parlement européen et du Conseil du 18 juin 2009. Votre rapporteur s’est déclaré défavorable à son adoption, en considérant que le lien d’une telle disposition avec l’objet du projet de loi n’était pas évident.

En soi, la mesure n’est pas contestable. La France aurait dû transposer cette directive avant le 1er janvier 2011 et elle pourrait faire l’objet d’une procédure en manquement à l’automne prochain. Il reste que le Gouvernement avait le loisir de choisir, dans les délais impartis, un vecteur législatif approprié pour conformer notre droit des sociétés à nos obligations communautaires.

Depuis le début de l’année, l’exécutif s’est déjà évertué à faire adopter par le Parlement le dispositif qui a été retenu par votre Commission. C’est ainsi que, lors de l’examen en deuxième lecture de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit, un article similaire avait été voté. Or, en raison du non-respect des critères fixés par le Conseil constitutionnel au sujet de la recevabilité des amendements en deuxième lecture, la disposition a été censurée le 12 mai dernier (110).

Arguant de l’urgence dans laquelle il se trouve, le Gouvernement a convaincu votre commission des Lois, en dépit d’une hypothèque procédurale bien réelle, de souscrire de nouveau à cette mesure de transposition. En vertu du nouvel article L. 233-17-1 introduit au sein du code de commerce, les sociétés mères n’auront pas à présenter de comptes consolidés englobant toutes leurs filiales revêtant un intérêt négligeable au regard de l’objectif inhérent aux comptes consolidés, lequel consiste – pour mémoire – à être réguliers et sincères et à donner une image fidèle du patrimoine, de la situation financière ainsi que du résultat de l’ensemble constitué par les entreprises comprises dans la consolidation.

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* *

La Commission est saisie de l’amendement CL 114 du Gouvernement.

M. le rapporteur. Avis défavorable.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Il me semble, en effet, que cet amendement a peu à voir avec les juridictions et les contentieux.

M. le garde des Sceaux. Cet amendement est très important, et il n’est pas sans rapport avec le texte : il évitera une condamnation de la France par la juridiction communautaire en assurant la transposition de l’article 2 de la directive 2009/49 du 18 juin 2009, relatif à la simplification des obligations comptables – il s’agit d’instaurer un nouveau cas d’exemption de l’obligation d’établir des comptes consolidés. Comme la directive devait être transposée avant le 1er janvier 2011, la France fait l’objet d’un avis motivé depuis le mois de mars 2011 ; la Cour de justice de l’Union européenne est ensuite appelée à se prononcer. Cet amendement vise donc à éviter une dépense publique inutile.

La Commission adopte l’amendement CL 114.

Article 25 bis B (nouveau)

(art. L. 670-1-1 [nouveau] du code de commerce)


Exclusion du patrimoine affecté à l’EIRL du champ de la faillite civile

Sur proposition de votre rapporteur, la commission des Lois a transféré au sein de ce chapitre X, relatif aux dispositions diverses contenues dans le projet de loi, le contenu de l’article 15 bis A adopté par le Sénat.

L’objet de ces mesures, dont il n’est nullement question de contester le bien-fondé, est sans rapport direct avec le contenu du chapitre relatif à l’aménagement des règles régissant la procédure en matière familiale. En effet, s’il convient de tenir compte de la distinction entre patrimoine affecté à une activité professionnelle et patrimoine personnel d’une même personne physique EIRL pour la mise en œuvre d’une faillite civile, seul le second pouvant bénéficier de l’effacement des dettes, une telle clarification ne peut s’apprécier comme une règle de procédure touchant au droit de la famille.

Il est donc apparu préférable, dans un souci de lisibilité et d’intelligibilité de la loi, de transférer l’article 15 bis A au sein de l’ultime chapitre du projet de loi. Au passage, quelques clarifications rédactionnelles ont été apportées sans que le sens de ces dispositions ne s’en trouve affecté.

La Commission adopte l’amendement CL 83 du rapporteur.

Article 25 bis

(art. 2-15 du code de procédure pénale)


Droit pour les associations et fédérations d’associations de victimes d’accidents collectifs à obtenir réparation des frais exposés

Issu d’un amendement du Gouvernement adopté par la commission des Lois du Sénat, le présent article a pour objet de permettre aux associations et fédérations d’associations de victimes d’accidents collectifs d’obtenir réparation des frais qu’elles ont en lien avec l’accident.

L’article 2-15 du code de procédure pénale, qui fait partie d’une série de vingt-et-un articles du code de procédure pénale permettant à des associations de défense d’intérêts divers d’exercer les droits reconnus à la partie civile, permet à « toute association régulièrement déclarée ayant pour objet statutaire la défense des victimes d’un accident survenu dans les transports collectifs ou dans un lieu ou local ouvert au public ou dans une propriété privée à usage d’habitation ou à usage professionnel et regroupant plusieurs de ces victimes » d’exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne cet accident, à condition d’avoir été agréée à cette fin.

Cependant, la Cour de cassation semble – dans une décision du 3 juin 2009 à la formulation sibylline et dont la portée n’est de ce fait pas entièrement certaine – avoir rejeté la possibilité pour ces associations ou fédérations d’obtenir des dommages et intérêts en réparation des dommages indirects qu’elles ont subis : la chambre criminelle de la Cour de cassation a en effet considéré que deux associations déboutées de leur demande d’indemnisation pour les frais qu’elles avaient exposées « ne sauraient faire grief à l’arrêt de les avoir renvoyées à mieux se pourvoir, dès lors que ces deux associations, régulièrement intervenues à l’instance pour exercer les droits reconnus à la partie civile en application de l’article 2-15 du code de procédure pénale, ont été à bon droit bénéficiaires d’une somme allouée à ce titre en vertu de l’article 475-1 du même code et que, pour le surplus, le préjudice invoqué ne découle pas directement de l’infraction » (111). La demande de dommages et intérêts formulée par ces associations ou fédérations ne serait donc recevable qu’au titre de l’article 475-1 du code de procédure pénale, qui prévoit seulement la condamnation de l’auteur de l’infraction au paiement à la partie civile d’une somme déterminée par la juridiction « au titre des frais non payés par l’État et exposés par celle-ci ».

Afin de contrer les effets indésirables de cette décision très restrictive, qui risque de mettre en péril l’action menée par les associations d’aide aux victimes d’accidents collectifs, le présent article complète l’article 2-15 du code de procédure pénale, afin de prévoir expressément que « Les associations et fédérations d’associations prévues par le présent article peuvent demander réparation des frais exposés en lien avec l’accident et qui sont la conséquence directe ou indirecte de l’infraction pour laquelle elles ont exercé les droits reconnus à la partie civile ».

La Commission adopte l’article 25 bis sans modification.

Article 25 ter A (nouveau)

(art. 28-1 et 28-2 du code de procédure pénale)


Précisions relatives aux attributions des officiers
de douane judiciaire et des officiers fiscaux judiciaires

Issu d’un amendement de M. Patrice Verchère, le présent article a pour objet d’apporter des précisions relatives aux attributions des officiers de douane judiciaire et des officiers discaux judiciaires.

À l’appui de son amendement, M. Patrice Verchère a fait valoir que les officiers de douane judiciaire et les officiers fiscaux judiciaires sont spécialement habilités par la loi à exercer des missions de police judiciaire. Ils disposent d’une compétence légale d’attribution pour rechercher et constater, conformément aux dispositions du code de procédure pénale, les infractions entrant dans leur champ de compétence.

Le VI de l’article 28-1 et le IV de l’article 28-2 du code de procédure pénale dressent limitativement la liste des articles du code de procédure pénale dont ces agents peuvent faire application au cours des enquêtes judiciaires qui leur sont confiées.

Sur la forme, ces dispositions sont d’une lecture complexe et sont sources de difficultés puisqu’elles supposent des coordinations législatives en cas de modification des articles du code de procédure pénale cités, comme ce fut par exemple récemment le cas avec la loi n° 2011-392 du 14 avril 2011 relative à la garde à vue, ou en cas de création d’un nouvel acte d’enquête.

Sur le fond, dans la mesure où les officiers de douane judiciaire et les officiers fiscaux judiciaires ne mettent en œuvre leurs pouvoirs que lorsqu’ils agissent « sur réquisition du procureur de la République ou sur commission rogatoire d’un juge d’instruction », l’auteur de l’amendement a estimé souhaitable que leurs prérogatives soient alignées sur celles des officiers de police judiciaire

Cette disposition n’a toutefois pour objet ni de conférer à ces agents la qualité d’OPJ, ces agents restant seulement habilités à exercer des missions de police judiciaire, ni de modifier leurs modalités de saisine, puisque les enquêtes d’initiative demeureront exclues.

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Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 11 de M. Patrice Verchère. 

Article 25 ter

(art. 56 et 97 du code de procédure pénale)


Simplification des règles de dépôt des fonds saisis
dans le cadre de procédures pénales

Issu d’un amendement du Gouvernement adopté par la commission des Lois du Sénat, le présent article a pour objet de simplifier les règles de dépôt des fonds saisis dans le cadre de procédures pénales.

Actuellement, en application des articles 56 et 97 du code de procédure pénale, lorsque des fonds (112) sont saisis dans le cadre d’une enquête de police ou d’une instruction, le procureur de la République ou le juge d’instruction peut autoriser leur dépôt à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) ou à la Banque de France, lorsque leur conservation en nature « n’est pas nécessaire à la manifestation de la vérité ou à la sauvegarde des droits des personnes intéressées ». En pratique, lorsque cette décision de dépôt est prise par le procureur de la République ou le juge d’instruction, c’est au service d’enquête qui a opéré la saisie qu’il est demandé de procéder à la remise des fonds en vue de leur versement sur le compte du tribunal, en se rendant dans une agence de la CDC ou auprès de la trésorerie générale.

Cependant, la loi n° 2010-768 du 9 juillet 2010 visant à faciliter la saisie et la confiscation en matière pénale a créé l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRACS), qui compte parmi ses missions la « gestion centralisée de toutes les sommes saisies lors de procédures pénales » (2° de l’article 706-160 du code de procédure pénale). Cette nouvelle gestion centralisée rend donc désormais obligatoire, à chaque fois que la conservation des fonds en nature n’est pas nécessaire à la manifestation de la vérité ou à la sauvegarde des droits des personnes intéressées, la remise des fonds par les tribunaux à la CDC préalablement à leur virement sur le compte de l’Agence.

En application de l’article 706-163 du code de procédure pénale, le compte de l’Agence destiné à recevoir les sommes saisies dans le cadre des procédures pénales est obligatoirement ouvert auprès de la CDC. Mais, l’Agence étant un établissement public à caractère administratif (article 706-159 du code de procédure pénale), aucune disposition supra-légale ne s’opposerait à ce qu’elle puisse déposer ses fonds auprès d’autres établissements que le Trésor ou la CDC. En effet, si l’article 25 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) réserve aux lois de finances la capacité de déterminer comment l’État lui-même peut placer ses disponibilités, l’article 43 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique permet au ministre des finances de déroger à l’obligation pour les organismes publics autres que l’État de déposer leurs fonds auprès du Trésor (113). Ne serait la disposition de l’article 706-163 du code de procédure pénale, l’Agence pourrait donc, sur simple autorisation ministérielle et comme tout établissement public administratif de l’État, déposer ses fonds auprès de tout organisme bancaire.

Or, la possibilité de déposer les fonds saisis auprès de n’importe quel établissement bancaire, et non auprès des seules agences de la CDC ou des trésoreries générales (114), permettrait aux enquêteurs de verser plus rapidement les espèces saisies sans être contraints de les laisser transiter voire séjourner plusieurs jours dans les services de police ou de gendarmerie ou dans les greffes des tribunaux dans l’attente de leur remise effective. C’est à cette simplification que procède le présent article, en complétant les articles 56 et 97 du code de procédure pénale pour prévoir la possibilité pour le procureur de la République ou le juge d’instruction de décider le dépôt des fonds saisis « sur un compte ouvert auprès d’un établissement bancaire par l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués ».

La Commission adopte l’article 25 ter sans modification.

Article 25 quater A (nouveau)

(art. 85 et 392-1 du code de procédure pénale)


Amélioration du mécanisme de consignation, en vue d’une responsabilisation des personnes morales à but lucratif qui se constituent partie civile

Cet article additionnel, adopté sur proposition de notre collègue Patrice Verchère, complète les articles 85 et 392-1 du code de procédure pénale afin d’améliorer le processus de fixation de la consignation en cas de plainte avec constitution de partie civile formée par une personne morale à but lucratif.

Aux termes de l’article 85 du code de procédure pénale, toute personne qui se prétend lésée par un crime ou un délit peut, en portant plainte, se constituer partie civile devant le juge d’instruction compétent. Sauf en cas de crimes ou en cas de délits de presse ou électoral, cette plainte n’est recevable qu’à condition que le procureur de la République a fait connaître qu’il n’engagera pas lui-même des poursuites ou qu’un délai de trois mois s’est écoulé depuis que l’intéressé a déposé plainte devant ce magistrat ou copie de sa plainte devant un service de police judiciaire.

L’article 392-1 du même code, quant à lui, définit les modalités de la consignation à déposer auprès du greffe du tribunal, à peine d’irrecevabilité de la constitution de partie civile, cette consignation devant garantir le paiement de l’amende civile susceptible d’être prononcée en application du second alinéa.

Les modifications introduites aux dispositions en vigueur par le présent article visent à subordonner la recevabilité de la plainte d’une personne morale à but lucratif à la justification, par celle-ci, de ses ressources par la production de son bilan et de son compte de résultat. Ces documents comptables doivent permettre au juge d’instruction ou au tribunal correctionnel de fixer une consignation en adéquation avec les capacités financières de cette personne.

De telles dispositions tendent notamment à limiter les plaintes avec constitution de partie civile abusivement déposées afin de déstabiliser un concurrent économique. En outre, le juge conservera toute latitude pour définir le montant de la consignation afin de ne pas priver les intéressés de leur droit à s’associer à la procédure.

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Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 10 de M. Patrice Verchère.

Article 25 quater B (nouveau)

(art. 133 du code de procédure pénale)


Clarification des dispositions relatives à l’exécution des mandats d’arrêt
en cas d’arrestation à plus de deux cents kilomètres du lieu
de la juridiction du juge mandant

Issu de l’adoption par votre Commission d’un amendement de M. Patrice Verchère, le présent article a pour objet d’apporter une clarification aux dispositions relatives à l’exécution des mandats d’arrêt en cas d’arrestation à plus de deux cents kilomètres du lieu de la juridiction du juge mandant.

En application de l’article 133 du code de procédure pénale, toute personne interpellée en vertu d’un mandat d’arrêt délivrée par un juge d’instruction doit être présentée dans les vingt-quatre heures à ce juge. Toutefois, le deuxième alinéa de ce même article prévoit des dispositions spécifiques applicables lorsque la personne recherchée est arrêtée à plus de deux cents kilomètres de la juridiction à laquelle appartient le juge ayant délivré le mandat. Dans une telle hypothèse, la personne doit être présentée dans les vingt-quatre heures au juge des libertés et de la détention qui peut ordonner son incarcération dans l’attente du transfèrement de la personne qui doit intervenir dans les quatre jours devant le juge ou la juridiction mandant.

Toutefois, contrairement à ce qui est expressément prévu par les articles 127 et 135 du code de procédure pénale en cas de mandat de mise à exécution d’un mandat d’amener ou d’un mandat d’arrêt à l’encontre d’une personne trouvée à plus de deux cents kilomètres du juge ou de la juridiction mandant, l’article 133 ne précise pas que ces dispositions dérogatoires ne s’appliquent que si la personne ne peut être conduite dans les vingt-quatre heures devant le juge ou la juridiction mandant.

À l’appui de son amendement, M. Patrice Verchère a indiqué que cette lacune pouvait laisser supposer qu’une personne interpellée dans de telles circonstances doit, même si la présentation au juge d’instruction dans les vingt-quatre heures est possible, être préalablement présentée au juge des libertés et de la détention qui ordonnerait ensuite le transfert vers le juge d’instruction. Une telle interprétation de la loi allongerait inutilement la privation de liberté et alourdirait la procédure du mandat d’arrêt.

Afin de clarifier ces dispositions et d’alléger cette procédure, l’article adopté par votre Commission prévoit donc expressément que les dispositions dérogatoires applicables en cas de mise à exécution d’un mandat d’arrêt d’un juge d’instruction ne s’appliquent que si la présentation de la personne à ce juge n’est pas possible dans les vingt-quatre heures.

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Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 8 de M. Patrice Verchère.

Article 25 quater C (nouveau)

(art. 142-6, 145, 706-53-19, 723-30, 763-3 et 763-10 du code de procédure pénale)


Améliorations et coordinations aux dispositions relatives au placement
sous surveillance électronique et à l’assignation à résidence
avec surveillance électronique

Issu de l’adoption par votre Commission d’un amendement de M. Patrice Verchère, le présent article a pour objet d’améliorer sur plusieurs points les dispositions concernant le placement sous surveillance électronique, soit dans le cadre du placement sous assignation à résidence avec surveillance électronique (ARSE) que la loi pénitentiaire n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 a institué avec l’objectif de « réduire le recours à la détention provisoire (…) par la mise en place d’un système de contrôle plus strict que le simple contrôle judiciaire » (115), soit dans le cadre du placement sous surveillance électronique mobile (PSEM).

En premier lieu, bien que l’ARSE puisse être décidée par le juge d’instruction comme par le juge des libertés et de la détention (JLD), lorsque ce dernier est saisi par le magistrat instructeur aux fins d’un placement en détention, une coordination a été omise par la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 pour faciliter la décision du JLD. En effet, il n’est pas possible pour le JLD de décider de différer le débat contradictoire en vue de prononcer une ARSE plutôt qu’une détention, alors qu’il peut le faire, en application de l’article 145, en vue de prononcer un simple contrôle judiciaire. Le présent article complète donc l’article 145 à cette fin, afin que le contentieux de l’ARSE puisse être correctement réparti entre le juge d’instruction et le JLD (2° de l’article).

En second lieu, il importe, avant qu’une ARSE ou un PSEM soit ordonné qu’en pratique le juge vérifie la disponibilité du procédé de surveillance et sa faisabilité technique. Les articles du code de procédure pénale relatifs à l’ARSE et au PSEM sont donc complétés pour prévoir que la juridiction qui ordonne l’une ou l’autre de ces mesures statue après que la faisabilité technique de la mesure a été vérifiée (1°, 3° et 4° de l’article).

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Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 9 de M. Patrice Verchère.

Article 25 quater D (nouveau)

(art. 194 du code de procédure pénale)


Introduction d’un délai d’examen par la chambre de l’instruction
de l’appel d’une ordonnance de placement sous contrôle judiciaire

Issu d’un amendement du président Jean-Luc Warsmann adopté par votre Commission, le présent article a pour objet, suivant une recommandation formulée par la Cour de cassation dans son rapport annuel pour 2009, d’introduire un délai d’examen par la chambre de l’instruction de l’appel d’une ordonnance de placement sous contrôle judiciaire.

Aujourd’hui, la chambre de l’instruction doit statuer dans un délai de vingt jours si elle est directement saisie d’une demande de mainlevée partielle ou totale du contrôle judiciaire (deuxième alinéa de l’article 148-2 du code de procédure pénale). Dans ces conditions, il apparaît paradoxal que l’examen du recours contre une décision de placement sous contrôle judiciaire ou de refus d’un tel placement ne soit soumis à aucun délai, alors même que, comme l’a relevé la Cour de cassation, « l’examen des pourvois montre que le contrôle judiciaire est souvent assorti d’obligations particulièrement astreignantes, notamment d’interdiction professionnelle ou de cautionnement ».

En conséquence, le présent article introduit dans l’article 194 du code de procédure pénale un délai de deux mois dans lequel la chambre de l’instruction devra se prononcer, faute de quoi la mainlevée de la mesure sera acquise de plein droit à la personne mise en examen, comme le prévoit déjà l’article 140 du code de procédure pénale lorsque la chambre de l’instruction ne statue pas dans le délai légal sur une demande de mainlevée.

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Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 135 du président Jean-Luc Warsmann.

Article 25 quater E (nouveau)

(art. 234-1 [nouveau] et 884 du code de procédure pénale)


Prise en compte de spécificités locales d’organisation judiciaire

Issu d’un amendement du Gouvernement adopté par votre Commission, le présent article a pour objet de procéder à des modifications de répartition des contentieux et à des allègements procéduraux justifiés par des spécificités d’organisation judiciaire, concernant les départements de la Corrèze, d’une part, et de Mayotte, d’autre part.

À l’appui de son amendement, le Gouvernement a fait valoir les éléments suivants :

—  Le I de l’article crée un nouvel article 234-1 dans le code de procédure pénale, permettant à une cour d’assises de siéger au chef lieu du département même s’il n’existe pas de tribunal de grande instance dans cette ville. Dans ce cas, c’est le tribunal de grande instance dans le ressort duquel se trouve cette ville qui sera pris en compte pour, par exemple, qu’y soient choisis les assesseurs de la cour, ou servir de greffe à celle-ci.

Cette disposition permet de répondre à une difficulté concernant la cour d’assises de la Corrèze, dans la mesure où la réforme de la carte judiciaire a supprimé le tribunal de grande instance de Tulle, chef lieu du département, où avaient lieu auparavant les assises.

Un décret en Conseil d’État du 14 février 2011 a modifié l’article R. 41 du code de procédure pénale afin que, pour l’année 2011, le siège de la cour d’assises de la Corrèze soit, en vertu des dispositions du dernier alinéa de l’article 234 de ce code, juridiquement fixé, de manière exceptionnelle, à Brive-la-Gaillarde. Cette solution permet à cette cour d’assises de continuer de fonctionner, sans interdire que les assises se tiennent à Tulle sur décision de la cour d’appel prise en application de l’article 235 de code. Il s’agit toutefois là de dispositions provisoires, prises dans l’attente des dispositions législatives devant remédier à cette difficulté, ce qui est l’objet du nouvel article 234-1.

—  Le II de l’article prévoit la possibilité de recourir à un moyen de télécommunication audiovisuelle pour toutes les demandes formées devant la cour d’appel de Saint-Denis de La Réunion concernant une procédure suivie à Mayotte, et notamment en cas de « saisine directe » en matière de détention. Le Gouvernement a indiqué que cette modification répondait à une demande du Procureur général près la cour d’appel de Saint-Denis de la Réunion.

L’ordonnance du 29 mars 2011 relative à l’organisation judiciaire dans le département de Mayotte a inséré dans le code de procédure pénale un article 884 prévoyant que, pour toutes les audiences de la chambre de l’instruction de la cour d’appel de Saint-Denis de La Réunion statuant sur l’appel d’une ordonnance du juge de l’instruction ou du juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance de Mamoudzou, il peut être recouru à un moyen de télécommunication audiovisuelle.

Cet article n’a toutefois envisagé que la saisine de la chambre de l’instruction suite à un appel, alors qu’elle peut dans certaines hypothèses être saisie directement. Il en est notamment ainsi en cas d’omission de statuer sur une demande de mainlevée de contrôle judiciaire (troisième alinéa de l’article 140 du code de procédure pénale), en cas d’omission de statuer sur une demande de mise en liberté (article 148) ou en cas de demande de nullité d’acte de procédure formulée directement par une partie (article 173). Le présent article remédie donc à cette omission.

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La Commission est saisie de l’amendement CL 27 du Gouvernement.

M. le garde des Sceaux. Cet amendement permet à une cour d’assises de siéger au chef-lieu de département même s’il n’existe pas de tribunal de grande instance dans cette ville.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 27.

Article 25 quater F (nouveau)

(art. 417 du code de procédure pénale)


Information du prévenu comparaissant sans avocat devant le tribunal
correctionnel de son droit à bénéficier d’un avocat commis d’office

Issu de l’adoption par votre Commission d’un amendement de son président Jean-Luc Warsmann, le présent article a pour objet, suivant une proposition formulée par la Cour de cassation dans son rapport annuel pour 2010, de prévoir que le prévenu comparaissant sans avocat devant le tribunal correctionnel doit être informé de son droit à bénéficier d’un avocat commis d’office, s’il n’a pas reçu cette information avant l’audience.

Actuellement, l’article 417 du code de procédure pénale prévoit que « le prévenu qui comparaît a la faculté de se faire assister par un défenseur » et que « s’il n’a pas fait choix d’un défenseur avant l’audience et s’il demande cependant à être assisté, le président en commet un d’office ». Toutefois, dans un arrêt en date du 24 novembre 2010, la chambre criminelle de la Cour de cassation a jugé que « l’exercice de la faculté reconnue au prévenu qui comparaît devant la juridiction correctionnelle de se faire assister d’un avocat, et, s’il n’en a pas fait le choix avant l’audience et demande cependant à être assisté, de s’en faire désigner un d’office par le président implique, pour être effectif, y compris en cause d’appel, que ce dernier l’ait préalablement informé de cette faculté s’il n’a pas reçu cette information avant l’audience » (116).

Le présent article traduit la proposition formulée par la Cour de cassation dans son rapport, en prévoyant expressément dans la loi que le prévenu comparaissant sans avocat doit obligatoirement être informé par le président du tribunal correctionnel de son droit à être assisté par un avocat, sauf s’il a déjà reçu cette information avant l’audience.

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Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 43 du président Jean-Luc Warsmann.

Article 25 quater

(art. 475-1, 618-1 et 800-2 du code de procédure pénale)


Possibilités pour les juridictions pénales de condamner une partie
à payer à l’autre partie une somme au titre des frais non payés par l’État

Issu d’un amendement du Gouvernement adopté par la commission des Lois du Sénat et reprenant une proposition de loi déposée par le président Jean-Luc Warsmann le 13 juillet 2010 (117), le présent article a pour objet de permettre au juge pénal, lorsqu’il prononce une relaxe pour un délit non intentionnel, de condamner la personne civilement responsable d’un dommage à payer à la partie civile une somme au titre des frais qu’elle a exposés et non payés par l’État (1). L’article a été complété par votre Commission, à l’initiative du Gouvernement, pour mettre en conformité avec la Constitution une disposition censurée par le Conseil constitutionnel, en prévoyant la possibilité pour la Cour de cassation de condamner toute partie – personne poursuivie ou partie civile – dont le pourvoi est rejeté à payer à l’autre partie une somme au titre des frais qu’elle a exposés et non payés par l’État (2).

1. Possibilité pour le juge pénal, lorsqu’il prononce une relaxe pour un délit non intentionnel, de condamner la personne civilement responsable d’un dommage à payer à la partie civile une somme au titre des frais qu’elle a exposés et non payés par l’État

Dans son rapport annuel pour 2009, la Cour de cassation avait soulevé une difficulté dans l’application de l’article 470-1 du code de procédure pénale. Cet article prévoit que le tribunal correctionnel, lorsqu’il avait été saisi à l’initiative du ministère public ou sur renvoi d’une juridiction d’instruction et qu’il prononce une relaxe pour une infraction non intentionnelle, « demeure compétent, sur la demande de la partie civile ou de son assureur formulée avant la clôture des débats, pour accorder, en application des règles du droit civil, réparation de tous les dommages résultant des faits qui ont fondé la poursuite ». Cette disposition permet à la partie civile qui n’était pas à l’origine de la saisine de la juridiction pénale de demander, malgré la relaxe de la personne prévenue, réparation du préjudice subi en application des règles de la responsabilité civile sans avoir à intenter une instance devant le juge civil.

Toutefois, cet article ne prévoit pas la possibilité pour la juridiction saisie de condamner la personne civilement responsable à payer à la partie civile, outre des dommages et intérêts, une somme au titre des frais non payés par l’État et exposés par celle-ci. Or, dans un arrêt en date du 22 septembre 2009 (118), la Cour de cassation a jugé que ni l’article 700 du code de procédure civile, applicable uniquement dans les instances civiles, ni l’article 475-1 du code de procédure pénale, qui prévoit la possibilité pour le tribunal correctionnel de condamner « l’auteur de l’infraction à payer à la partie civile la somme qu’il détermine, au titre des frais non payés par l’État et exposés par celle-ci », n’étaient applicables lorsque le tribunal statue sur les intérêts civils en application de l’article 470-1 du code de procédure pénale. L’article 475-1 visant « l’auteur de l’infraction », il ne saurait en effet être appliqué dans les hypothèses de l’article 470-1 dans lesquelles, par définition, il n’y a pas d’auteur d’infraction puisqu’une relaxe a été prononcée.

L’inapplicabilité des articles 700 du code de procédure civile et 475-1 du code de procédure pénale dans les cas où la décision civile est rendue dans les conditions prévues par l’article 470-1 du code de procédure pénale est lourde de conséquences : elle aboutit à empêcher les victimes d’un dommage civil d’obtenir une compensation des frais qu’elles ont pu exposer au cours de la procédure judiciaire et qui n’ont pas été pris en charge par l’État, alors qu’elles auraient pu prétendre à une telle compensation si elles avaient exercé leur action devant une juridiction civile. L’injustice de cette situation est encore aggravée par le fait que la saisine de la juridiction pénale n’était pas même de leur fait, l’article 470-1 prévoyant que ses dispositions s’appliquent lorsque le tribunal était saisi « à l’initiative du ministère public ou sur renvoi d’une juridiction d’instruction ».

C’est donc pour remédier à cette difficulté que le présent article modifie l’article 475-1 du code de procédure pénale, en donnant à la juridiction se prononçant sur le fondement de l’article 470-1 du même code la possibilité d’accorder à la partie civile la somme qu’elle détermine, au titre des frais non payés par l’État et exposés par celle-ci.

2. Possibilité pour la Cour de cassation de condamner toute partie dont le pourvoi est rejeté à payer à l’autre partie une somme au titre des frais qu’elle a exposés et non payés par l’État

L’article a été complété par votre Commission, à l’initiative du Gouvernement, afin de tirer les conséquences de la décision n° 2011-112 QPC du Conseil constitutionnel en date du 1er avril 2012, qui a déclaré contraire à la Constitution l’article 618-1 du code de procédure pénale, en fixant au 1er janvier 2012 la date d’effet de cette déclaration d’inconstitutionnalité.

Actuellement, l’article 618-1 du code de procédure pénale prévoit que la Cour de cassation « condamne l’auteur de l’infraction à payer à la partie civile la somme qu’elle détermine, au titre des frais non payés par l’État et exposés par celle-ci ». Dans sa décision précitée du 1er avril 2011, le Conseil a jugé que cette disposition portait atteinte à l’équilibre des droits entre les parties au procès pénal, considérant que cette disposition réservait à la seule partie civile la possibilité d’obtenir le remboursement des frais qu’elle a engagés dans le cas où la personne poursuivie est reconnue auteur de l’infraction, mais qu’elle privait en revanche la personne dont la relaxe ou l’acquittement a acquis un caractère définitif de la faculté d’obtenir de la partie civile le remboursement de tels frais.

Le II du présent article réécrit donc l’article 618-1 du code de procédure pénale, afin de prévoir que la Cour de cassation peut également condamner la partie civile, en cas de rejet d’un pourvoi formé par celle-ci, à payer à l’autre partie la somme qu’elle détermine, au titre des frais non payés par l’État et exposés par celle-ci, en tenant compte de l’équité ou de la situation économique de la partie

Enfin, le III de l’article complète également les dispositions de l’article 800-2 du code de procédure pénale, pour tenir compte de la motivation de la décision précitée du Conseil constitutionnel. En effet, l’article 800-2 prévoit actuellement la possibilité pour toute juridiction prononçant un non-lieu, une relaxe ou un acquittement d’accorder à la personne poursuivie une indemnité qu’elle détermine au titre des frais non payés par l’État et exposés par celle-ci. Cet article prévoit que cette indemnité est à la charge de l’État, mais que la juridiction peut toutefois ordonner qu’elle soit mise à la charge de la partie civile lorsque l’action publique a été mise en mouvement par cette dernière. Le présent article complète l’article 800-2, qui serait susceptible de se voir opposer les mêmes griefs constitutionnels que ceux retenus par le Conseil constitutionnel concernant l’article 618-1. L’article 800-2 sera donc désormais également applicable en cas de rejet d’un pourvoi contre une décision de non-lieu, de relaxe ou d’acquittement.

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La Commission examine l’amendement CL 41 du Gouvernement.

M. le garde des Sceaux. Cet amendement tire la conséquence d’une question prioritaire de constitutionnalité.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 25 quater modifié.

Article 25 quinquies (nouveau)

(art. 665 du code de procédure pénale)


Application du principe du contradictoire aux requêtes en renvoi
d’une affaire dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice

Issu de l’adoption par votre Commission d’un amendement de son président Jean-Luc Warsmann, le présent article a pour objet, suivant une recommandation formulée par la Cour de cassation dans son rapport annuel pour 2010, de soumettre au principe du contradictoire les requêtes en renvoi d’une affaire dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice.

En effet, dans un arrêt en date du 2 septembre 2010 (pourvoi n° 10-86.257), la chambre criminelle de la Cour de cassation a jugé que les requêtes en renvoi d’une affaire dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, présentées en application du deuxième alinéa de l’article 665 du code de procédure pénale, devaient être soumises à la contradiction entre les parties. La Cour de cassation a donc suggéré une adaptation de l’article 665, à laquelle procède le présent article.

L’article 665 du code de procédure pénale est donc complété par un alinéa prévoyant que « La requête doit être signifiée à toutes les parties intéressées qui ont un délai de huit jours pour déposer un mémoire au greffe de la Cour de cassation ».

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La Commission examine l’amendement CL 44 du président Jean-Luc Warsmann.

M. le rapporteur. Il s’agit, une fois encore, de mettre en œuvre une proposition de la Cour de cassation. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement CL 44.

Article 25 sexies (nouveau)

(art. L. 3413-1 à L. 3413-3 et L. 3423-1 du code de la santé publique)


Améliorations des dispositions relatives à l’injonction thérapeutique

Le présent article, issu de l’adoption par votre Commission d’un amendement du Gouvernement, a pour objet d’améliorer les dispositions du code de la santé publique relatives à l’injonction thérapeutique.

À l’appui de son amendement, le Gouvernement a fait valoir que les procédures pour usage de produits stupéfiants, délit dont les auteurs peuvent faire l’objet d’une injonction thérapeutique, constituent un contentieux relativement important devant les juridictions pénales – justifiant notamment le recours à l’ordonnance pénale, dont le champ d’application est étendu par le présent projet de loi –, mais qu’elles soulèvent actuellement des difficultés justifiant un allègement des règles applicables, allègement qui correspond aux objectifs du présent projet.

L’article adopté à l’initiative du Gouvernement a ainsi pour objet de faciliter le recours à la mesure de l’injonction thérapeutique en permettant d’assouplir les conditions de sa mise en œuvre. Il vise également à mettre en concordance les dispositions du code de la santé publique avec les articles 41-2 du code de procédure pénale prévoyant que ce dispositif décidé par le procureur de la République s’applique également en cas de consommation habituelle et excessive d’alcool, ce qui est en outre conforme à la recommandation n°27 du deuxième rapport de la mission d’information sur l’exécution des décisions de justice pénale (119).

L’article 47 de la loi n°2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance a en effet rendu obligatoire l’interface d’un médecin-relais pour pouvoir orienter les usagers de produits stupéfiants et informer l’autorité judiciaire.

Depuis lors, la mise en œuvre de la mesure de l’injonction thérapeutique issue de la loi du 31 décembre 1970 se trouverait fortement entravée par l’instauration de cette interface, alors que le nombre de médecins-relais effectivement recruté est demeuré très faible depuis le vote de la loi. Cette situation a, selon le Gouvernement, déjà entraîné une diminution sensible du nombre des injonctions thérapeutiques prononcées, dispositif pourtant jugé indispensable à la lutte contre la toxicomanie et la réduction des risques sanitaires y afférant.

En conséquence, l’article prévoit d’ajouter au dispositif du médecin-relais la possibilité de faire procéder à une première évaluation de l’usager-toxicomane par un professionnel de santé qualifié notamment par des psychologues justifiant d’une formation ou d’une expérience professionnelle dans le domaine de la prise en charge des addictions. La liste des professionnels de santé qualifiés pour connaître de la prise en charge des toxicomanes et pouvant être localement habilités par le directeur général de l’Agence Régionale de Santé sera fixée par un décret en Conseil d’État, conformément aux dispositions de l’article L. 3413-4 du code de la santé publique.

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La Commission examine l’amendement CL 115 du Gouvernement.

M. le garde des Sceaux. Il s’agit d’améliorer les dispositions relatives à l’injonction thérapeutique.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 115.

Article 25 septies (nouveau)

(art. L. 6132-3 du code des transports)


Raccourcissement de la procédure de demande d’une déclaration judiciaire de décès en cas de disparition d’un aéronef

Cet article est issu d’un amendement présenté par notre collègue Étienne Blanc, adopté par votre Commission ; il vise à raccourcir le délai minimal suivant la disparition d’un aéronef à compter duquel la procédure de déclaration judiciaire de décès peut être engagée.

En l’état actuel du droit, l’article L. 6132-3 du code des transports dispose que, dans le cas de la disparition d’un aéronef, l’appareil est réputé perdu trois mois après la date de l’envoi des dernières nouvelles et qu’à l’expiration de ce délai, il est possible de mettre en œuvre les dispositions des articles 87 à 90 du code civil relatifs à l’établissement de l’acte de décès. À cette fin, l’autorité administrative déclare la présomption de disparition et adresse au procureur général près la cour d’appel compétente les réquisitions nécessaires pour la constatation judiciaire du décès des personnes disparues.

Le présent article apporte deux modifications à cet article du code des transports : il réduit à un mois le délai à partir duquel l’appareil est réputé perdu et corrige une erreur dans le renvoi aux articles du code civil relatifs à la déclaration judiciaire de décès en supprimant l’article 87 qui lui est étranger.

L’article 88 du code civil dispose que lorsqu’une personne française disparaît, en France ou hors de France, dans des circonstances de nature à mettre sa vie en danger et lorsque son corps n’a pu être retrouvé, son décès peut être judiciairement déclaré. De la même manière peut être judiciairement déclaré le décès d’une personne étrangère disparue sur un territoire relevant de l’autorité de la France, notamment à bord d’un aéronef français.

L’article 89 précise les règles de compétence territoriale du tribunal devant lequel la requête doit être présentée : il s’agit du tribunal de grande instance du lieu de la disparition - si celle-ci s’est produite sur un territoire relevant de l’autorité de la France - ou au tribunal du domicile ou de la dernière résidence du disparu ou, à défaut, au tribunal du lieu du port d’attache de l’aéronef ou du bâtiment qui le transportait. À défaut de tout autre, le tribunal de grande instance de Paris est compétent.

Si plusieurs personnes ont disparu au cours du même événement, une requête collective peut être présentée au tribunal du lieu de la disparition, à celui du port d’attache du bâtiment ou de l’aéronef, au tribunal de grande instance de Paris ou à tout autre tribunal de grande instance que l’intérêt de la cause justifie.

L’article 90 du code civil précise la procédure suivie : lorsqu’elle n’émane pas du procureur de la République, la requête est transmise par son intermédiaire au tribunal. Elle est ensuite instruite et jugée en chambre du conseil. Le ministère d’avocat n’est pas obligatoire.

Si le tribunal estime que le décès n’est pas suffisamment établi, il peut ordonner toute mesure d’information complémentaire et requérir notamment une enquête administrative sur les circonstances de la disparition.

Si le décès est déclaré, sa date doit être fixée en tenant compte des présomptions tirées des circonstances de la cause et, à défaut, au jour de la disparition. Cette date ne doit jamais être indéterminée.

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La Commission est saisie de l’amendement CL 13 de M. Étienne Blanc. 

M. Étienne Blanc. Je propose notamment d’aligner le délai prévu dans le cadre des constats d’accident d’aéronef sur les dispositions du code civil relatives à la déclaration judiciaire de décès des personnes disparues.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 13.

Article 25 octies (nouveau)

(art. 14-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989)


Coordination avec la nouvelle procédure simplifiée de constatation
de la résiliation d’un bail d’habitation en matière mobilière

Cet article est issu d’un amendement adopté par votre Commission à l’initiative de notre collègue Étienne Blanc ; il vise à assurer une coordination avec la procédure simplifiée de constatation de la résiliation du bail d’habitation et de reprise des locaux en cas d’abandon des lieux par leurs occupants, introduite par la loi du 22 décembre 2010 relative à l’exécution des décisions de justice, aux conditions d’exercice de certaines professions réglementées et aux experts judiciaire.

L’objectif de cette procédure est d’éviter l’application des formalités applicables en matière d’expulsion d’un local d’habitation, inutilement protectrices dans l’hypothèse où celui-ci n’est plus habité.

Toutefois, une coordination a été omise s’agissant du sort des meubles meublants éventuellement abandonnés dans le local, ce qui pourrait rendre nécessaire l’intervention successive de deux juges, le juge d’instance, chargé de constater la résiliation du bail, puis le juge de l’exécution, chargé de statuer sur le sort de ces meubles en vertu de l’article 66 de la loi n°91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d’exécution.

Le présent article entend confier au seul juge d’instance, chargé de constater la résiliation du bail, la compétence pour statuer sur le sort des meubles meublants.

Votre rapporteur note que l’article 14-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 prévoit que l’huissier de justice chargé de dresser un constat d’abandon mentionne si des biens ont été abandonnés, ainsi le cas échéant que leur valeur : ce constat permettra au juge d’instance, dès le stade du constat de la résiliation, de pouvoir statuer sur le sort de ces meubles.

Une telle disposition renforce la cohérence du bloc de compétences du juge d’instance.

*

* *

La Commission examine l’amendement CL 15 de M. Étienne Blanc. 

M. Étienne Blanc. Lorsqu’on veut faire évacuer un appartement vacant, il est aujourd’hui nécessaire de saisir le juge d’instance pour obtenir la résiliation du bail, puis le juge de l’exécution pour régler la question des meubles. Afin de gagner du temps, je vous propose de confier l’ensemble de la procédure au seul juge d’instance. Il y a une très forte demande en ce sens.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 15.

Article 26

Date d’entrée en vigueur des dispositions de la loi

Le I du présent article précise que la loi, à l’exception de certains articles (15 à 24 ter), entre en vigueur « le premier jour du treizième mois » suivant la publication de la loi.

Un délai d’un an est en effet nécessaire à la réorganisation induite non seulement par la suppression de la juridiction de proximité, mais aussi par la simplification de la répartition de certains contentieux.

En revanche, entreront en vigueur dès le lendemain de la publication de la loi :

—  l’article 15, relatif à l’expérimentation de la médiation familiale obligatoire avant toute saisine du juge aux affaires familiales sur les modalités d’exercice de l’autorité parentale ;

—  l’article 15 bis A, adaptant le régime de la faillite civile pour tenir compte de l’instauration de l’entrepreneur individuel à responsabilité limitée ;

—  les nouveaux articles 15 bis (règles de dévolution du nom de famille en cas de déclaration de naissance tardive), 15 ter (suppression de la référence à l’acte de naissance provisoire en cas d’accouchement secret), 15 quater A (assouplissement des règles relatives à la détermination de la mairie compétente pour célébrer un mariage), 15 quater B (compétence du tribunal d’instance pour la réalisation d’actes de notoriété en matière de filiation) et 15 quater (suppression de l’exigence de comparution des parents devant le greffier en chef pour l’établissement d’une déclaration conjointe d’exercice en commun de l’autorité parentale) ;

—  les articles 16 à 19, portant création de juridictions spécialisées ;

—  les articles 20 à 22, relatif aux procédures pénales simplifiées ;

—  les nouveaux articles 22 bis à 22 quater, respectivement relatifs aux procédures pénales de règlement transactionnel et aux règles applicables en matière de responsabilité pénale du vendeur et de l’acquéreur d’un véhicule d’occasion ;

—  les articles 23 à 24 sur la justice militaire ;

—  ainsi que, à la suite de l’adoption d’un amendement de coordination présenté par le Gouvernement au Sénat, les nouveaux articles 24 bis, portant clarification du régime juridique applicable aux déserteurs, à l’intérieur et à l’étranger, et 24 ter, relatif à la motivation de la décision de refus d’inscription initiale d’un expert sur une liste de cour d’appel.

Votre rapporteur, notant que la rédaction du I, issue du Sénat, devait être revue afin que les articles 25 bis et suivants soient également d’application immédiate, a proposé d’écrire, plus simplement et plus lisiblement, que « les articles 1er à 14 entrent en vigueur le premier jour du treizième mois suivant sa promulgation », tous les autres articles entrant en vigueur au lendemain de la publication.

Le II, relatif à la date d’entrée en vigueur de l’article 23, a été réécrit par le Sénat à l’initiative de sa commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées, saisie pour avis.

Initialement, l’entrée en vigueur de la suppression du TAAP et le transfert des procédures pendantes devant les juridictions spécialisées en matière militaire ayant leur siège à Paris devaient intervenir un semestre après la publication de la loi. Le Sénat a jugé préférable, au vu du retard pris dans l’examen de ce texte, de définir une échéance fixe, le 1er janvier 2012 semblant à cet égard compatible avec les engagements pris par le ministère de la défense à l’égard de la mairie de Paris quant à la cession de la caserne de Reuilly-Diderot. À cette date, les dossiers se verront transférés en l’état aux nouvelles juridictions compétentes sans qu’il y ait lieu de renouveler les actes, formalités et jugement intervenus antérieurement, à l’exception des convocations et citations données aux parties et aux témoins qui n’auraient pas été suivies d’une comparution devant le TAAP.

Par ailleurs, afin de garantir la sécurité juridique du déroulement des procédures ainsi que leur continuité lors du basculement de compétence juridictionnelle, les citations et convocations à une comparution devant les juridictions parisiennes de droit commun spécialisées en matière militaire pourront être délivrées avant le 1er janvier 2012. De même, les parties ayant comparu devant le TAAP seront informées qu’il leur appartient d’accomplir les actes de procédure devant les juridictions de droit commun désormais compétentes.

Enfin, les sénateurs ont également tenu à préciser que les archives et minutes du greffe du TAAP seront transférées, à la disparition dudit tribunal, au greffe des juridictions de droit commun reprenant ses attributions, les frais de ce transfert étant imputés sur les crédits de la mission « Justice ».

Le III, qui précise le régime transitoire applicable aux procédures en cours devant les juridictions de proximité (articles 1er et 2) et aux nouvelles prérogatives des juges de proximité, a été réécrit par le Sénat à l’initiative du rapporteur Yves Détraigne afin de le mettre en cohérence avec les modifications récentes apportées au code de l’organisation judiciaire à l’occasion de la mise en œuvre de la réforme de la carte judiciaire.

Ce paragraphe précise que la juridiction de proximité restera compétente pour connaître des procédures en cours en matière civile jusqu’au premier jour du septième mois suivant sa suppression (soit 18 mois après la publication de la présente loi) ; passée cette date, les procédures seront transférées au tribunal d’instance. Il précise par ailleurs que, dans l’année précédant la disparition de la juridiction de proximité pourront être délivrées des assignations à comparaître devant le tribunal d’instance à une date postérieure à cette disparition.

En matière pénale, les procédures en cours seront transférées en l’état au tribunal de police ; pour les contraventions relevant du tribunal de police, les convocations et citations données aux parties et aux témoins pourront être délivrées devant le tribunal de police à une date postérieure à la disparition des juridictions de proximité.

Il est en outre précisé, afin de sécuriser les procédures en cours, qu’il ne sera pas nécessaire de renouveler les actes, formalités et jugements régulièrement intervenus avant le transfert des procédures civiles ou pénales, à l’exception des actes valant convocation d’une partie ou d’un témoin devant la juridiction de proximité.

Le IV, non modifié par le Sénat, précise que les articles 3 à 15 portant modification de certaines règles de compétences, ne sont pas applicables aux procédures en cours.

Le IV bis est issu d’un amendement présenté par le président Jean-Luc Warsmann. Il vise à reprendre les dispositions de l’article 14 du projet de loi portant réforme des juridictions financières, adopté par votre commission des Lois le 15 septembre 2010 : il s’agit de préciser le sort des procédures en cours devant la Cour de discipline budgétaire et financière avant l’entrée en vigueur de la loi.

Le V, issu d’un amendement du rapporteur Yves Détraigne, précise qu’à compter de l’entrée en vigueur de la collégialité de l’instruction, en application du II de l’article 30 de la loi n° 2007-291 du 5 mars 2007 tendant à renforcer l’équilibre de la procédure pénale – date d’entrée en vigueur reportée au 1er janvier 2014 par la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 – la rédaction des articles 628-1 à 628-6 du code de procédure pénale introduits par l’article 16 du projet de loi est modifiée : il s’agit d’appliquer la collégialité de l’instruction, lorsqu’elle entrera en vigueur, au nouveau pôle spécialisé pour les crimes contre l’humanité et crimes et délits de guerre. À compter de cette date, la compétence du juge d’instruction sera transférée au pôle de l’instruction ou au collège de l’instruction.

*

* *

La Commission adopte l’amendement de précision CL 102 du rapporteur.

Puis elle examine l’amendement CL 24 de M. Jean-Michel Clément.

M. Jean-Michel Clément. Compte tenu du nombre de charges transférées aux juridictions de droit commun à partir du 1er janvier 2011, il n’est pas réaliste de prévoir le transfert de compétence en matière militaire en temps de paix pour le 1er janvier 2012 ! Je propose d’aligner cette date d’entrée en vigueur avec celle qui s’applique aux autres dispositions de la loi.

M. le rapporteur. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte successivement l’amendement de précision CL 103 du rapporteur, l’amendement de coordination CL 134 de M. le président Jean-Luc Warsmann, et l’amendement de précision CL 104 du rapporteur.

Elle adopte enfin l’article 26 modifié.

Article 26 bis (nouveau)

(art. 63 de la loi n° 2010-737 du 1er juillet 2010)


Habilitation du Gouvernement à recodifier
le code de la consommation par voie d’ordonnance

En vertu de l’article 35 de la loi n° 2008-3 pour le développement de la concurrence au service des consommateurs, le Gouvernement a été habilité à procéder, par ordonnance, à la refonte du code de la consommation. Le délai qui lui était imparti, qui devait expirer le 3 janvier 2010, a été prorogé par la loi n° 2010-737 du 1er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation.

Compte tenu des évolutions importantes apportées par la loi n° 2010-737 aux dispositions du livre III du code de la consommation relatif à l’endettement, la commission supérieure de codification avait légitimement souhaité suspendre ses travaux de recodification dans l’attente de la parution des ses textes d’application. Ce travail, essentiel pour l’intelligibilité d’un code important pour la vie quotidienne de millions de Français, n’a malheureusement pu aboutir dans les temps impartis.

Le Gouvernement a donc sollicité et obtenu de votre commission des Lois une habilitation similaire à celles de 2008 et 2010, tout en prévoyant l’abrogation de l’habilitation précédente, désormais caduque. Celle-ci portera sur deux volets :

– d’une part, un aménagement du plan du code et l’inclusion des dispositions de nature législative qui n’ont pas encore été codifiées ;

– d’autre part, l’extension à l’outre-mer de l’application des nouvelles dispositions codifiées, avec les adaptations nécessaires selon le régime juridique de chacune des collectivités.

L’aménagement du plan entraînera une modification du nombre des livres, puisque le nouveau code en comportera sept au lieu de cinq.

COMPARAISON DES PLANS DE L’ACTUEL ET DU FUTUR
CODES DE LA CONSOMMATION

Code actuel

Code futur

Livre Ier : Information des consommateurs et formation des contrats

Livre Ier : Information des consommateurs et pratiques commerciales

Livre II : ConformitÉ et sÉcuritÉ des produits et des services

Livre II : Dispositions relatives aux contrats

Livre III : Endettement

Livre III : CrÉdit

Livre IV : Les associations de consommateurs

Livre IV : ConformitÉ, sÉcuritÉ et valorisation des produits et des services

Livre V : Les institutions

Livre V : Surendettement

Livre VI : ProcÉdures et pouvoirs d’enquÊte

Livre VII : Associations de consommateurs agrÉÉes et institutions de la consommation

Conformément aux recommandations de la commission supérieure de codification, une modification de la structure interne des livres permettra de regrouper les sanctions, à la fin de chacun d’eux, alors qu’elles sont actuellement dispersées dans une centaine d’articles et figurent à la suite de chaque infraction ou manquement sanctionné. De même, les dispositions relatives aux pouvoirs des agents et aux procédures devraient se voir regroupées au sein d’un même livre et ordonnées selon la nature des enquêtes ; seules les procédures applicables à l’ensemble des contrôles prévus par le code de la consommation, telles que la transaction, figureront en facteur commun. Enfin, plusieurs dispositions implicitement abrogées seront supprimées, tandis que la compatibilité des dispositions anciennes avec le droit communautaire se verra examinée attentivement ; par ailleurs, des renvois aux autres dispositions relatives à la protection du consommateur, qui figurent dans neuf codes différents, figureront également dans la nouvelle mouture du code de la consommation, afin de mieux informer ses utilisateurs.

Selon les informations transmises à votre rapporteur, le projet de nouveau code de la consommation est désormais bien avancé, de sorte que le Conseil d’État pourrait prochainement se voir saisi des ordonnances sollicitées par le Gouvernement.

L’ordonnance procédant à la refonte du code de la consommation sera prise dans un délai de neuf mois suivant la publication de la loi. Un projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de cette ordonnance. Les ordonnances relatives aux adaptations du droit applicable outre-mer bénéficieront d’un délai plus long, leur publication intervenant dans l’année suivant la recodification du code de la consommation.

*

* *

Après avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 38 du Gouvernement.

Article 27

Application outre-mer

Le présent article précise les modalités d’application des dispositions de la présente loi dans les collectivités ultramarines. Sa rédaction a été complétée par votre Commission à l’initiative du Gouvernement.

Il dresse tout d’abord la liste des articles applicables à Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle Calédonie, dont les statuts imposent mention expresse pour l’application de dispositions législatives relevant de la compétence de l’État ; y sont rendus expressément applicables les articles relatifs à l’organisation judiciaire (articles 1er, 2, 5 et 16 à 19), à la rémunération de l’avocat dans le cadre de la procédure de divorce par consentement mutuel (article 14), à la procédure pénale (articles 20 à 22), à la justice militaire (articles 23 à 24 bis), à la motivation de la décision de refus d’inscription initiale d’un expert sur une liste de cour d’appel (article 24 ter), ainsi qu’aux dispositions introduites par votre Commission au sein des chapitres IX ter (dispositions relatives aux juridictions financières), IX quater (dispositions relatives aux juridictions administratives) et X (dispositions diverses).

Il précise en outre que le III de l’article 3 est applicable à Wallis et Futuna et que l’article 6 est applicable à Wallis et Futuna et en Nouvelle Calédonie : le Gouvernement a fait valoir que l’article 200 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit a exclu l’application des dispositions de l’article 196 de ladite loi à la Polynésie française lesquelles sont codifiées à l’article L. 623-31 du code de la propriété intellectuelle que le projet de loi entend modifier dans son article 6.

*

* *

La Commission adopte l’amendement de cohérence CL 105 du Gouvernement, puis l’article 27 modifié.

*

* *

M. Guy Geoffroy. Comme je ne comprends toujours pas l’intérêt de l’article 1er, je m’abstiendrai sur l’ensemble du texte.

La Commission adopte l’ensemble du projet de loi modifié.

En conséquence, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République vous demande d’adopter le projet de loi, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, relatif à la répartition des contentieux et à l’allègement de certaines procédures juridictionnelles (n° 3373), dans le texte figurant dans le document annexé au présent rapport.

TABLEAU COMPARATIF

___

Texte en vigueur

___

Texte adopté par le Sénat

___

Texte adopté par la Commission

___

 

Projet de loi relatif à la répartition des contentieux et à l’allègement de certaines procédures juridictionnelles

Projet de loi relatif à la répartition des contentieux et à l’allègement de certaines procédures juridictionnelles

 

CHAPITRE IER

CHAPITRE IER

 

Suppression de la juridiction de proximité et maintien des juges de proximité

Suppression de la juridiction de proximité et maintien des juges de proximité

 

Article 1er

Article 1er

 

I. – Le code de l’organisation judiciaire est ainsi modifié :

I. – (Alinéa sans modification)

 

1° Après le chapitre Ier du titre II du livre Ier, il est inséré un chapitre Ier bis ainsi rédigé :

1° (Sans modification)

 

« CHAPITRE IER BIS

 
 

« Les juges de proximité

 

Ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature

Art. 41-17. – Cf. annexe.

« Art. L. 121-5. – Le service des juges de proximité mentionnés à l’article 41-17 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, appelés à exercer des fonctions de juge d’un tribunal de grande instance et à être chargés de fonctions juridictionnelles dans un tribunal d’instance, est fixé conformément aux dispositions du présent chapitre.

 
 

« Art. L. 121-6. – Chaque année, le président du tribunal de grande instance répartit les juges de proximité dans les différents services de la juridiction auxquels ils peuvent participer en tenant compte de leurs fonctions au tribunal d’instance à l’activité duquel ils concourent.

 
 

« Art. L. 121-7. – Chaque année, le magistrat chargé de la direction et de l’administration du tribunal d’instance organise par ordonnance le service dont les juges de proximité sont chargés au sein de ce tribunal, en tenant compte de celui auquel ils sont astreints au tribunal de grande instance.

 
 

« Art. L. 121-8. – Un décret en Conseil d’État fixe les conditions d’application du présent chapitre. Il précise les conditions dans lesquelles la répartition des juges de proximité peut être modifiée en cours d’année. » ;

 

Code de l’organisation judiciaire

2° L’article L. 212-3 est ainsi rédigé :

2° Après l’article L. 212-3, il est inséré un article L. 212-3-1 ainsi rédigé :

Art. L. 212-3. – La formation collégiale du tribunal de grande instance se compose d’un président et de plusieurs assesseurs.

« Art. L. 212-3. – La formation collégiale du tribunal se compose d’un président et de plusieurs assesseurs.

Alinéa supprimé

 

« Les juges de proximité peuvent être appelés à siéger dans cette formation.

Alinéa supprimé

 

« Ils peuvent également :

« Art. L. 212-3-1. – Les juges de proximité peuvent être appelés à siéger dans la formation mentionnée à l’article L. 212-3. Ils peuvent …

(amendement CL65)

Code de procédure civile

« 1° Statuer sur requête en injonction de payer, sauf sur opposition ;

« 1° (Sans modification)

Livre Ier
Dispositions communes à toutes les juridictions

Titre VII
L’administration judiciaire de la preuve

Sous-titre II
Les mesures d’instruction

« 2° Procéder, dans les cas et conditions prévus par le sous-titre II du titre VII du livre Ier du code de procédure civile, aux mesures d’instruction suivantes :

« 2° (Sans modification)

 

« a) Se transporter sur les lieux à l’occasion des vérifications personnelles du juge ;

 
 

« b) Entendre les parties à l’occasion de leur comparution personnelle ;

 

Code de l’organisation judiciaire

« c) Entendre les témoins à l’occasion d’une enquête. » ;

 

Art. L. 212-4. – Les avocats peuvent être appelés, dans l’ordre du tableau, à suppléer les juges pour compléter le tribunal de grande instance.

   

Toutefois, la formation de jugement ne peut comprendre, en matière pénale, une majorité de juges non professionnels.

3° Au second alinéa de l’article L. 212-4, les mots : « , en matière pénale, » sont supprimés ;

3° (Sans modification)

 

3° bis (nouveau) L’article L. 221-4 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

3° bis Supprimé

(amendement CL84)

Art. L. 221-5. – Cf. annexe.

« Lorsqu’il connaît des actions personnelles ou mobilières jusqu’à la valeur de 4 000 euros ou des demandes indéterminées qui ont pour origine l’exécution d’une obligation dont le montant n’excède pas 4 000 euros, sous réserve des dispositions légales ou réglementaires fixant la compétence des autres juridictions et à l’exception des compétences particulières visées par l’article L. 221-5, le tribunal d’instance est constitué par un juge de proximité et à défaut par un juge du tribunal d’instance. » ;

 

Art. L. 221-10. – Le tribunal de police connaît des contraventions de la cinquième classe, sous réserve de la compétence du juge des enfants et sans préjudice des autres compétences qui lui sont attribuées par le code de procédure pénale.

4° À l’article L. 221-10, les mots : « de la cinquième classe » sont supprimés ;

4° (Sans modification)

 

5° Après l’article L. 222-1, il est inséré un article L. 222-1-1 ainsi rédigé :

5° (Sans modification)

 

« Art. L. 222-1-1. – Le juge de proximité peut statuer sur requête en injonction de payer, sauf sur opposition. » ;

 
 

6° L’article L. 223-1 est ainsi modifié :

6°  … ainsi rédigé :

Art. L. 223-1. – En matière patrimoniale, le tribunal d’instance connaît, de manière exclusive, de toutes actions réelles et immobilières jusqu’à la valeur de 10 000 €.

a) Au premier alinéa, les mots : « matière patrimoniale » sont remplacés par les mots : « matières patrimoniale et commerciale, » ;

« Art. L. 223-1. – Le tribunal d’instance connaît, de manière exclusive, en matière civile et commerciale, de toute action patrimoniale jusqu’à la valeur de 10 000 €.

Il connaît également, de manière exclusive, de toutes actions personnelles ou mobilières de la valeur de 4 000 € à la valeur de 10 000 €. Il connaît aussi des demandes indéterminées qui ont pour origine l’exécution d’une obligation dont le montant est compris entre 4 000 € et 10 000 €.

b) Les deuxième et dernier alinéas sont supprimés ;

« Il connaît aussi, dans les mêmes conditions, des demandes indéterminées qui ont pour origine l’exécution d’une obligation dont le montant n’excède pas 10 000 €. » ;

(amendement CL85)

En matière commerciale, le tribunal d’instance connaît, de manière exclusive, de toutes actions jusqu’à la valeur de 10 000 €.

   
 

7° Après l’article L. 532-15-1, il est inséré un article L. 532-15-2 ainsi rédigé :

7° (Sans modification)

Art. L. 222-1-1. – Cf. supra.

« Art. L. 532-15-2. – L’article L. 222-1-1 est applicable à Wallis-et-Futuna. » ;

 
 

8° L’article L. 552-8 est ainsi rédigé :

8° (Sans modification)

Art. L. 552-8. – Les avocats peuvent être appelés, dans l’ordre du tableau, à suppléer les juges pour compléter le tribunal de première instance.

« Art. L. 552-8. – Les articles L. 212-4 et L. 222-1-1 sont applicables en Polynésie française. » ;

 

La formation de jugement du tribunal de première instance ne peut comprendre, en matière pénale, une majorité de juges non professionnels.

   

Art. L. 212-4 et L. 222-1-1. – Cf. supra.

   
 

9° L’article L. 562-8 est ainsi rédigé :

9° (Sans modification)

Art. L. 562-8. – Les avocats peuvent être appelés, dans l’ordre du tableau, à suppléer les juges pour compléter le tribunal de première instance.

« Art. L. 562-8. – Les articles L. 212-4 et L. 222-1-1 sont applicables en Nouvelle-Calédonie. »

 

La formation de jugement du tribunal de première instance ne peut comprendre, en matière pénale, une majorité de juges non professionnels.

   

Art. L. 212-4 et L. 222-1-1. – Cf. supra.

   
 

II. – Le code de procédure pénale est ainsi modifié :

II. – (Sans modification)

Code de procédure pénale

1° L’article 521 est ainsi rédigé :

 

Art. 521. – Le tribunal de police connaît des contraventions de la cinquième classe.

« Art. 521. – Le tribunal de police connaît des contraventions. » ;

 

La juridiction de proximité connaît des contraventions des quatre premières classes.

   

Un décret en Conseil d’État peut toutefois préciser les contraventions des quatre premières classes qui sont de la compétence du tribunal de police.

   

Le tribunal de police est également compétent en cas de poursuite concomitante d’une contravention relevant de sa compétence avec une contravention connexe relevant de la compétence de la juridiction de proximité.

   

Art. 523. – Le tribunal de police est constitué par le juge du tribunal d’instance, un officier du ministère public ainsi qu’il est dit aux articles 45 et suivants, et un greffier.

2° L’article 523 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

 
 

« Lorsqu’il connaît des contraventions des quatre premières classes, à l’exception de celles déterminées par un décret en Conseil d’État, le tribunal de police est constitué par un juge de proximité et, à défaut, par un juge du tribunal d’instance. »

 

Art. 522-1, 522-2 et 523-1. – Cf. annexe.

Code de l’organisation judiciaire

Art. L. 231-1 à L. 232-3, L. 532-19 à L. 532-24, L. 552-13 à L. 552-18 et L. 562-29 à L. 562-34. – Cf. annexe.

Ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 précitée

Art. 41-18. – Cf. annexe.

III. – Le titre III du livre II du code de l’organisation judiciaire, au livre V du même code, la section 2 du chapitre II du titre III, la section 3 du chapitre II du titre V et la section 3 du chapitre II du titre VI, les articles 522-1, 522-2 et 523-1 du code de procédure pénale et l’article 41-18 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature sont abrogés.

III. – 1. Le …

Code de procédure pénale

   

Chapitre Ier
De la compétence du tribunal de police et de la juridiction de proximité

 

2 (nouveau). À l’intitulé du chapitre Ier du titre III du livre II du code de procédure pénale, les mots : « et de la juridiction de proximité » sont supprimés.

(amendement CL86)

Code de l’organisation judiciaire

Article 2

Article 2

Art. L. 123-1. – La Cour de cassation, les cours d’appel, les tribunaux de grande instance, les tribunaux d’instance, les tribunaux d’instance ayant compétence exclusive en matière pénale, les juridictions de proximité et les conseils de prud’hommes comprennent un greffe composé de fonctionnaires de l’État.

I. – À l’article L. 123-1 du code de l’organisation judiciaire, les mots : « , les juridictions de proximité » sont supprimés.

I. – (Sans modification)

Art. L. 533-1. – Le service des greffes du tribunal de première instance et de la juridiction de proximité est assuré par des fonctionnaires de l’État ou, lorsque des dispositions législatives ou réglementaires l’autorisent, par des fonctionnaires des cadres territoriaux ou des agents territoriaux.

II. – À l’article L. 533-1 du même code et dans l’intitulé des chapitres Ier et III du titre III du livre II du code de procédure pénale, les mots : « et de la juridiction de proximité » sont supprimés.

II. – (Sans modification)

Code de procédure pénale

Livre II
Des juridictions de jugement

Titre III
Du jugement des contraventions

Chapitre Ier
De la compétence du tribunal de police et de la juridiction de proximité

Chapitre III
De la saisine du tribunal de police et de la juridiction de proximité

   

Art. 39. – . . . . . . . . . . . . . . .

Il représente de même, en personne ou par ses substituts, le ministère public auprès du tribunal de police ou de la juridiction de proximité dans les conditions fixées par l’article 45 du présent code.

III. – Au dernier alinéa de l’article 39, à la première phrase du premier alinéa de l’article 528 et au second alinéa de l’article 549 du code de procédure pénale, les mots : « ou de la juridiction de proximité » sont supprimés.

III. – (Sans modification)

Art. 528. – En cas d’opposition formée par le ministère public ou par le prévenu, l’affaire est portée à l’audience du tribunal de police ou de la juridiction de proximité dans les formes de la procédure ordinaire. Le jugement rendu par défaut, sur l’opposition du prévenu, ne sera pas susceptible d’opposition.

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Art. 549. – . . . . . . . . . . . . . .

La cour d’appel, saisie de l’appel d’un jugement d’incompétence du tribunal de police ou de la juridiction de proximité, si elle constate que le fait poursuivi constitue un délit, prononce la peine et statue, s’il y a lieu, sur les dommages-intérêts.

   

Art. 80. – . . . . . . . . . . . . . . .

En cas de renvoi devant la juridiction de jugement, l’affaire est renvoyée, selon le cas, devant la juridiction de proximité, le tribunal de police, le tribunal correctionnel, le tribunal pour enfants ou la cour d’assises initialement compétents.

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IV. – Au dernier alinéa du II de l’article 80 et à la première phrase de l’article 179-1 du même code, les mots : « la juridiction de proximité, » sont supprimés.

IV. – (Sans modification)

Art. 179-1. – Toute ordonnance renvoyant la personne mise en examen devant la juridiction de proximité, le tribunal de police ou le tribunal correctionnel informe celle-ci qu’elle doit signaler auprès du procureur de la République, jusqu’au jugement définitif de l’affaire, tout changement de l’adresse déclarée lors de sa mise en examen, par lettre recommandée avec demande d’avis de réception. L’ordonnance l’informe également que toute citation, notification ou signification faite à la dernière adresse déclarée sera réputée faite à sa personne.

   

Art. 45. – Le procureur de la République près le tribunal de grande instance occupe le siège du ministère public devant le tribunal de police pour les contraventions de la 5e classe. Il peut l’occuper également en toute matière devant le tribunal de police ou devant la juridiction de proximité, s’il le juge à propos, au lieu et place du commissaire de police qui exerce habituellement ces fonctions.

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V. – À la première phrase du premier alinéa de l’article 45, à la fin du premier alinéa de l’article 178, aux premier et dernier alinéas de l’article 213, au premier alinéa de l’article 528-2 et au troisième alinéa de l’article 706-71 du même code, les mots : « ou devant la juridiction de proximité » sont supprimés.

V. – À la deuxième phrase …

… et à la première phrase du troisième …

(amendement CL87)

Art. 178. – Si le juge estime que les faits constituent une contravention, il prononce, par ordonnance, le renvoi de l’affaire devant le tribunal de police ou devant la juridiction de proximité.

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Art. 213. – Si la chambre de l’instruction estime que les faits constituent un délit ou une contravention, elle prononce le renvoi de l’affaire, dans le premier cas devant le tribunal correctionnel, dans le second cas devant le tribunal de police ou devant la juridiction de proximité.

   

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En cas de renvoi devant le tribunal de police ou devant la juridiction de proximité, le prévenu détenu est immédiatement remis en liberté ; le contrôle judiciaire prend fin.

   

Art. 528-2. – Les dispositions du présent chapitre ne font pas échec au droit de la partie lésée de citer directement le contrevenant devant le tribunal de police ou devant la juridiction de proximité, dans les conditions prévues par le présent code.

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Art. 706-71. – Lorsque les nécessités de l’enquête ou de l’instruction le justifient, l’audition ou l’interrogatoire d’une personne ainsi que la confrontation entre plusieurs personnes peuvent être effectués en plusieurs points du territoire de la République se trouvant reliés par des moyens de télécommunications garantissant la confidentialité de la transmission. Dans les mêmes conditions, la présentation aux fins de prolongation de la garde à vue ou de la retenue judiciaire peut être réalisée par l’utilisation de moyens de télécommunication audiovisuelle. Il est alors dressé, dans chacun des lieux, un procès-verbal des opérations qui y ont été effectuées. Ces opérations peuvent faire l’objet d’un enregistrement audiovisuel ou sonore, les dispositions des troisième à huitième alinéas de l’article 706-52 sont alors applicables.

   

Les dispositions de l’alinéa précédent prévoyant l’utilisation d’un moyen de télécommunication audiovisuelle sont applicables devant la juridiction de jugement pour l’audition des témoins, des parties civiles et des experts. Elles sont également applicables, avec l’accord du procureur de la République et de l’ensemble des parties, pour la comparution du prévenu devant le tribunal correctionnel si celui-ci est détenu.

   

Ces dispositions sont également applicables à l’audition ou à l’interrogatoire par un juge d’instruction d’une personne détenue, au débat contradictoire préalable au placement en détention provisoire d’une personne détenue pour une autre cause, au débat contradictoire prévu pour la prolongation de la détention provisoire, aux audiences relatives au contentieux de la détention provisoire devant la chambre de l’instruction ou la juridiction de jugement, à l’interrogatoire de l’accusé par le président de la cour d’assises en application de l’article 272, à la comparution d’une personne à l’audience au cours de laquelle est rendu un jugement ou un arrêt qui avait été mis en délibéré ou au cours de laquelle il est statué sur les seuls intérêts civils, à l’interrogatoire par le procureur ou le procureur général d’une personne arrêtée en vertu d’un mandat d’amener, d’un mandat d’arrêt ou d’un mandat d’arrêt européen, ou à l’interrogatoire du prévenu devant le tribunal de police ou devant la juridiction de proximité si celui-ci est détenu pour une autre cause. Lorsqu’il s’agit d’une audience au cours de laquelle il doit être statué sur le placement en détention provisoire ou la prolongation de la détention provisoire, la personne détenue peut refuser l’utilisation d’un moyen de télécommunication audiovisuelle, sauf si son transport paraît devoir être évité en raison des risques graves de trouble à l’ordre public ou d’évasion.