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N° 3805

——

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 12 octobre 2011.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2012 (n° 3775),

TOME II


PAR M. GILLES CARREZ

Rapporteur général,

Député.

——

SOMMAIRE

____

PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

I.– IMPÔTS ET RESSOURCES AUTORISÉS

A.– Autorisation de perception des impôts et produits

Article premier : Autorisation de percevoir les impôts existants 7

B.– Mesures fiscales

Article 2 : Barème applicable pour le calcul de l’impôt sur le revenu de l’année 2012 (imposition des revenus de l’année 2011) 14

Après l’article 2  20

Article 3 : Taxation des hauts revenus – contribution exceptionnelle de 3 % sur le revenu fiscal de référence 28

Après l’article 3  68

Article additionnel après l’article 3 : Assouplissement des conditions d’utilisation des sommes déposées dans un compte d’épargne assurance pour la forêt 85

Article additionnel après l’article 3 : Modification du régime fiscal des titres de sociétés d’investissements immobiliers cotées détenus par des particuliers 86

Article additionnel après l’article 3 : Exonération de la plus-value en cas de vente d’un logement lorsque le cédant n’est pas propriétaire de sa résidence principale et modification de l’imposition des cessions de participations dans des personnes morales à prépondérance immobilière 89

Après l’article 3  95

Article additionnel après l’article 3 : Suppression de l’abattement supplémentaire de 15 % par année de détention applicable aux plus-values sur les ventes de chevaux de course ou de sport 96

Article additionnel après l’article 3 : Aménagement des modalités d’exonération des plus-values de cessions d’actifs professionnels 97

Après l’article 3  98

Article 4 : Suppression du dispositif d’abattement d’un tiers sur le résultat des exploitations situées dans les départements d’outre-mer (article 217 bis du CGI) 109

Article additionnel après l’article 4 : Encadrement de la déductibilité des charges afférentes à l’acquisition, à la gestion et à la conservation de titres de participation 117

Article additionnel après l’article 4 : Encadrement de la déductibilité des redevances de concession de brevets 122

Article additionnel après l’article 4 : Prorogation du régime spécial des provisions pour investissements en faveur des entreprises de presse 125

Après l’article 4  126

Article additionnel après l’article 4 : Modification du régime des entreprises de paysage 130

Après l’article 4  131

Article 5 : Mise en conformité communautaire du financement des attributions de quotas de CO2 pour les nouveaux entrants 133

Après l’article 5  147

Article additionnel après l’article 5 : Suppression du régime fiscal dérogatoire applicable à l’exploration du plateau continental et à l’exploitation de ses ressources 150

Après l’article 5  151

Article additionnel après l’article 5 : Modification de la répartition du produit des impositions sur les concessions hydroélectriques 153

Articles additionnels après l’article 5 : Instauration d’une contribution sur les boissons contenant des sucres ajoutés ou des édulcorants et augmentation du tarif de la taxe intérieure de consommation sur le fioul domestique utilisé comme carburant diesel à usage professionnel 154

II.– RESSOURCES AFFECTÉES

A.– Dispositions relatives aux collectivités territoriales

Article 6 : Évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF) 158

Article 7 : Non indexation du montant de certaines dotations de fonctionnement et d’investissement 166

Article 8 : Reconduction du fonds de mobilisation départemental pour l’insertion (FMDI) 173

Article 9 : Évolution des compensations d’exonérations de fiscalité directe locale 187

Après l’article 9  208

Article 10 : Compensation des transferts de compétences aux régions par attribution d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) 209

Article 11 : Compensation des transferts de compétences aux départements par attribution d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) 218

Article 12 : Compensation aux départements des charges résultant de la mise en oeuvre du revenu de solidarité active (RSA) 224

Article 13 : Compensation au département de Mayotte des charges résultant de la mise en oeuvre du revenu de solidarité active (RSA) 246

Article 14 : Ajustement de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) 2012 et 2013 au vu des données définitives de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) liquidée en 2010 254

Article 15 : Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales 258

B.– Autres dispositions

Article 16 : Dispositions relatives aux affectations 266

Article 17 : Modification de la quotité du produit de la taxe de l’aviation civile (TAC) affectée au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) 267

Article 18 : Financement de nouveaux radars de sécurité routière 273

Article 19 : Aménagement du compte d’affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » 277

Article 20 : Création du compte de commerce « Renouvellement des concessions hydroélectriques » 282

Article 21 : Suppression de deux dispositifs d’avances du compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » 288

Article 22 Mesures relatives au compte de concours financiers « Avances à l’audiovisuel public » 293

Article 23 Prorogation de dégrèvement de contribution à l’audiovisuel public 297

Article additionnel après l’article 23 : Suppression du compte de concours financier « Avances au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres » 298

Article 24 : Redevance relative aux contrôles renforcés à l’importation des denrées alimentaires d’origine non animale 299

Article 25 : Perception de redevances sanitaires liées à la certification des animaux et des végétaux 302

Article 26 : Affectation à l’État d’une partie de la taxe sur la valeur ajoutée brute collectée par les fabricants de lunettes, dans le cadre de la budgétisation du financement de l’Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS) 311

Article 27 : Transfert à Pôle Emploi de la gestion des indus des allocations de solidarité 315

Article 28 : Modification des taxes perçues par l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) 323

Article 29 : Affectation d’une partie du produit de la vente des biens confisqués à l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC) 331

Article 30 : Évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l’État au titre de la participation de la France au budget de l’Union européenne 335

TITRE II

DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

Article 31 : Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois 340

TABLEAU COMPARATIF 353

AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION 503

PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

I.– ImpÔts et ressources autorisÉs

A.– Autorisation de perception des impôts et produits

Article premier

Autorisation de percevoir les impôts existants

Texte du projet de loi :

I.– La perception des impôts, produits et revenus affectés à l’État, aux collectivités territoriales, aux établissements publics et aux organismes divers habilités à les percevoir continue d’être effectuée pendant l’année 2012 conformément aux lois et règlements et aux dispositions de la présente loi.

II.– Sous réserve de dispositions contraires, la présente loi s’applique :

1° À l’impôt sur le revenu dû au titre de 2011 et des années suivantes ;

2° À l’impôt dû par les sociétés sur les résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 2011 ;

3° À compter du 1er janvier 2012 pour les autres dispositions fiscales.

Exposé des motifs du projet de loi :

Cet article reprend l’autorisation annuelle de percevoir les impôts et produits existants et fixe, comme chaque année, les conditions de l’entrée en vigueur des dispositions qui ne comportent pas de date d’application particulière.

491 dépenses fiscales sont recensées pour 2012 (pour un total de 504 en 2011). Le tome II annexé au présent PLF les détaille en précisant la norme de référence à laquelle chacune déroge.

Les évaluations actualisées des dépenses fiscales au titre de 2011 sont principalement liées :

– aux réévaluations suggérées au Gouvernement par le rapport de l’Inspection générale des finances relatif aux dépenses fiscales et aux niches sociales. Ces changements de méthode, qui concernent principalement l’exonération d’impôt sur le revenu des salaires perçus par les jeunes pour une activité exercée pendant leurs études et la franchise en base de TVA pour les activités lucratives accessoires des associations sans but lucratif, sont à l’origine d’une réévaluation à la hausse du montant des dépenses fiscales de 0,3 Md€ par année ;

– à la réévaluation du coût de certaines dépenses fiscales, en particulier de l’abattement de 10% sur le montant des pensions et des retraites, du crédit d’impôt recherche et des exonérations des produits retirés par les sociétés d’investissement immobilier cotées, pour un montant global de 0,5 Md€ ;

– à la dynamique de certaines dépenses fiscales en faveur de l’emploi, tels le taux réduit de TVA pour les travaux de rénovation (+ 0,2 Md€) et le crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile (+ 0,1 Md€) ;

– à la reconduction en 2011 du remboursement partiel de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers dont bénéficient les exploitants agricoles (+ 0,1 Md€).

Elles s’expliquent enfin par l’évolution tendancielle des autres dépenses fiscales.

Les principales réévaluations à la baisse sont les suivantes :

– le régime du bénéfice mondial consolidé (– 0,3 milliard d’euros) ;

– l’exonération des sommes versées au titre de la participation, de l'intéressement et de l'abondement aux plans d'épargne salariale (– 0,3 milliard d’euros).

Les changements de périmètre ont un impact négligeable. En effet, une seule dépense fiscale a été déclassée alors que son coût pour les finances publiques était inférieur à un million d’euros.

Pour l’année 2012, le Gouvernement prévoit que l’objectif de dépense fiscale atteindra 65,9 milliards d’euros, soit une nette diminution (-1,6 milliard d’euros) par rapport au coût total 2011.

Cette diminution permet de satisfaire pleinement à l’exigence de l’article 9 de la loi de programmation des finances publiques 2011-2014, qui prévoit la stabilisation en valeur, à périmètre constant, du coût des dépenses fiscales sur la période de programmation.

Elle s’explique tout d’abord par l’impact en 2012 de mesures prises antérieurement au PLF 2012. Les principales évolutions sont les suivantes :

– la montée en charge du recentrage du crédit d’impôt en faveur du développement durable (- 0,6 milliard d’euros) ;

– la limitation du bénéfice de la demi-part supplémentaire aux seuls contribuables vivant seuls ayant eu à charge un enfant pendant au moins cinq ans (- 0,4 milliard d’euros) ;

– la réduction homothétique des dépenses fiscales relatives à l'impôt sur le revenu (« rabot ») (- 0,4 milliard d’euros) ;

– la réduction d’impôt sur le revenu pour investissements productifs réalisés dans les DOM (- 0,3 milliards d’euros).

Par ailleurs, la suppression du bénéfice mondial consolidé en LFR 2 pour 2011 permet une économie de 0,2 milliard d’euros en 2012.

Le Gouvernement prévoit que le solde des créations, augmentations, suppressions et diminutions de dépenses fiscales adoptées depuis le dépôt du projet de loi de finances pour 2011 ou proposées dans le cadre du présent projet de loi de finances présente une économie nette chaque année, à partir de 2012 jusqu’à l’horizon 2015.

En particulier, les mesures proposées dans le présent projet de loi de finances généreront une économie de 0,5 milliard d’euros en 2013, puis un coût de respectivement 0,5 milliard d’euros et 0,6 milliard d’euros en 2014 et 2015, du fait de la prorogation du CIDD recentré.

Les principales mesures ayant un impact positif sur les finances publiques sont les suivantes :

– la réduction homothétique des dépenses fiscales relatives à l'impôt sur le revenu (« rabot ») qui permet de générer une économie supplémentaire de 0,3 milliard d’euros par an dès 2013 ;

– l’abattement d’un tiers sur les résultats provenant d’exploitations situées dans les départements d’outre-mer permet de générer une économie de 0,1 milliard d’euros par an dès 2012 ;

 

2011

2012

2013

2014

2015

           

Amendement au PLF 2011

0,0

– 0,2

– 0,2

0,3

0,3

dont réduction d’impôt au titre des investissements au capital

des PME

0,1

0,2

0,2

0,2

0,2

dont crédit d’impôt en faveur de l’intéressement

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

dont demi-part supplémentaire pour les contribuables vivant seuls

et ayant à charge des enfants pendant au moins 5 ans

 0,1

 0,2

 0,3

0,0

0,0

dont exonération de TICPE pour certains produits d’origine agricole

incorporés directement aux supercarburants et au superéthanol E85

0,0

–0,2

–0,2

0,0

0,0

dont autres

 0,1

 0,1

0,0

0,0

0,0

           

LFR 1 et LFR 2 2011

0,0

0,1

0 ,1

0,1

0,1

dont suppression du bénéfice mondial consolidé (BMC)

0,0

0,2

0,2

0,2

0,2

dont autres

0,0

 0,1

 0,1

 0,1

 0,1

           

Autres lois

– 0,1

0,2

0,2

0,3

0,5

dont remboursement partiel en faveur des agriculteurs de la TICPE

 0,1

0,0

0,0

0,0

0,0

dont crédit d’impôt recherche

0,0

0,2

0,2

0,3

0,4

dont autres

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

           

PLF 2012

0,0

0,1

0,5

– 0,5

– 0,6

dont abattement d’un tiers sur les résultats provenant d’exploitations

situées dans les DOM

0,0

0,1

0,1

0,1

0,1

dont crédit d’impôt pour dépenses d’équipements de l’habitation

principale en faveur des économies d’énergie et du développement

durable

0,0

0,0

0,1

–0,9

–0,9

dont réduction homothétique de l’avantage en impôt procuré

par certains avantages fiscaux à l’IR

0,0

0,0

0,3

0,3

0,3

dont autres

0,0

0,0

0,0

 0,1

 0,2

           

Gage des dépenses fiscales

– 0,2

0,2

0,7

0,2

0,3

* un signe négatif (respect. positif) représente un coût (respect. une économie) pour le budget de l’État

Observations et décision de la Commission :

L’article premier du projet de loi de finances renouvelle l’autorisation annuelle de percevoir les impôts, élément essentiel de la tradition démocratique selon laquelle l’impôt n’est légitime que parce qu’il est librement consenti par la Nation. Il revient donc au Parlement d’exprimer ce consentement qui, par nature, ne peut être que précaire et doit être réitéré régulièrement.

Le présent article autorise également la perception, par l’État et les autres personnes publiques, des recettes non fiscales – produits du patrimoine public, revenus commerciaux, amendes et pénalités... – et des fonds de concours.

Le 1° du I de l’article 34 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) dispose en ce sens que « la loi de finances de l’année autorise, pour l’année, la perception des ressources de l’État et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l’État ».

I.– L’AUTORISATION DE PERCEVOIR LES IMPÔTS

Le I du présent article autorise la perception des impôts, produits et revenus affectés à l’État, aux collectivités territoriales, aux établissements publics et organismes divers habilités à les percevoir.

Aux termes de l’article XIV de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789, « tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs Représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement... ». Pour que le consentement soit libre, encore faut-il qu’il soit éclairé. À cet égard, l’information relative aux ressources de l’État s’est substantiellement améliorée au cours des dernières années et les documents budgétaires, envoyés chaque année avec la régularité d’un pendule avant le premier mardi d’octobre, apparaissent globalement de qualité.

Le tome I de l’annexe relative à l’évaluation des voies et moyens décrit l’ensemble des recettes, fiscales ou non fiscales, du budget général de l’État ainsi que l’impact budgétaire des mesures fiscales adoptées depuis le dépôt du précédent projet de loi de finances initiale. Les recettes des budgets annexes et des comptes spéciaux sont présentées dans les projets annuels de performance.

Le tome II de l’annexe relative à l’évaluation des voies et moyens comporte, conformément aux dispositions de l’article 32 de la loi de finances pour 1980, une présentation des dépenses fiscales et des mesures considérées comme des modalités de calcul de l’impôt. L’exposé des motifs du présent article fixe également un objectif annuel de dépenses fiscales, commenté dans l’exposé général du présent rapport.

Enfin, le tome I de l’annexe relative à l’évaluation des voies et moyens comporte une présentation des fonds de concours, dont le montant global apparaît également à l’état A et à l’article d’équilibre.

La « nouvelle frontière » à franchir touche aux modalités de traitement des remboursements et dégrèvements d’impôt. Une telle évolution viendrait couronner les efforts réalisés en matière d’information du Parlement depuis plusieurs années. Elle a déjà été entamée dès le présent projet de loi avec une présentation détaillée, dans le tome I de l’annexe relative à l’évaluation des voies et moyens, des montants nets de l’impôt sur le revenu, de l’impôt sur les sociétés et de la taxe sur la valeur ajoutée. Cette première amélioration, que le Rapporteur général salue, pourrait être complétée sur deux points.

D’une part, il semble envisageable, sans remettre en cause le principe de non-contraction, de préciser, à l’état A, le montant net des principales impositions – impôt sur le revenu, impôt sur les sociétés, taxe sur la valeur ajoutée et taxe intérieure sur les produits pétroliers – en complément du montant brut qui y est inscrit. Une telle évolution limiterait le risque de confusion entre produits brut et net et rendrait plus lisible les révisions des prévisions de recettes découlant des amendements adoptés en cours de discussion parlementaire ou des réévaluations effectuées en cours d’année par les lois de finances rectificatives.

D’autre part, les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux ne doivent pas venir, à l’article d’équilibre, en diminution des impôts d’État. S’il est vrai qu’ils sont traités en moindres recettes en comptabilité nationale, ils sont dénués de tout lien avec les ressources de l’État et constituent, au sein du budget de l’État, une dépense. Le fait de les rapprocher avec les recettes fiscales nettes brouille la compréhension de celles-ci.

En matière d’impositions affectées à des personnes morales distinctes de l’État – principalement sécurité sociale, collectivités territoriales et opérateurs –, le tome I de l’annexe relative à l’évaluation des voies et moyens offre, sur le fondement du 1° de l’article 51 de la LOLF, un tableau quasi exhaustif du produit effectif et prévisionnel des impositions affectées, permettant au Parlement de se prononcer en toute connaissance de cause au moment de la délivrance annuelle de l’autorisation de prélever les impôts et les autres ressources.

La présentation ainsi faite ventile les différentes impositions par grands secteurs d’action publique. Elle est complétée par le rapport sur les prélèvements obligatoires, déposé par le Gouvernement au début de la session ordinaire. Il recense les prélèvements obligatoires, qui recouvrent une réalité proche de celle des impositions de toute nature, en les ventilant par sous-secteurs d’administration publique.

Le tableau ci-après récapitule ces impositions affectées. L’évolution la plus notable concerne l’exercice 2011 et la transformation du panier fiscal compensant les allègements généraux de charges en ressources pérennes de la sécurité sociale. Le panier dit « Fillon » n’est donc plus ajusté chaque année en fonction du coût du dispositif et la sécurité sociale peut bénéficier de sa dynamique sans qu’elle ne soit « reprise » par l’État.

LES IMPOSITIONS AFFECTÉES

(en millions d’euros)

 

2010

2011

2012

 

1. Secteur social

     

Contribution sociale généralisée

81 818

86 400

88 863

Contribution remboursement de la dette sociale

5 852

6 277

6 455

Droits de consommation sur les tabacs

9 745

10 491

10 961

Taxe sur les salaires

11 437

11 749

11 984

Contribution sociale de solidarité sur les sociétés

4 135

4 266

4 411

Prélèvement 2 % patrimoine et placements

2 085

2 478

3 928

Compensation exonérations heures supplémentaires (a)

2 970

3 153

3 110

Autres

23 486

26 863

27 758

Total secteur social

141 528

151 677

157 470

2. Emploi et formation professionnelle

     

Taxe d’apprentissage

1 565

1 594

1 648

Financements du congé individuel formation

194

198

204

Participation formation continue

5 294

5 395

5 578

Contribution de solidarité travailleurs privés d’emploi

1 349

1 336

1 350

Contribution 1,1 % patrimoine et placements (RSA)

-

-

-

Autres

1 881

1 919

1 906

Total formation

10 283

10 442

10 686

3. Organismes consulaires

1 800

1 890

2 099

4. Équipement, logement, transports

     

Versement transport Paris – Île-de-France

3 025

3 095

3 264

Versement transport province

2 966

3 034

3 171

Cotisations logement des employeurs

2 462

2 603

2 667

Participation à l’effort de construction

1 544

1 573

1 630

Autres

4 030

4 701

5 136

Total équipement, logement, transports

14 027

15 006

15 868

5. Secteur agricole

250

254

270

6. Industrie, recherche, commerce et artisanat

1 150

1 199

1 225

7. Collectivités territoriales

     

DMTO et taxes additionnelles

9 331

10 358

10 698

TIPP départements

6 203

6 538

6 572

TIPP régions

3 795

4 088

4 263

Taxe conventions d'assurance

3 208

6 154

6 445

Cartes grises

1 917

1 942

1 925

Taxe électricité

-

-

-

Taxe enlèvement des ordures ménagères

5 708

6 150

6 591

Autres

4 600

2 909

2 935

Total collectivités territoriales

34 762

38 139

39 429

8. Divers

     

Redevances agences de l’eau

1 396

1 536

1 604

Centre national du cinéma et de l’image animée

731

718

727

Autres

2 936

2 596

2 609

Total divers

5 063

4 850

4 940

TOTAL hors collectivités territoriales

174 101

185 318

192 558

TOTAL GÉNÉRAL

208 863

223 457

231 987

(a) Y compris une fraction de droits sur les tabacs.

     

Source : Tome I de l’annexe des voies et moyens jointe au présent projet de loi de finances.

 

II.– LA DATE D’APPLICATION DES DISPOSITIONS FISCALES CONTENUES
DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2012

Le II du présent article prévoit, dans les termes usuels, les conditions d’entrée en vigueur des dispositions fiscales de la loi de finances qui ne comportent pas de date d’application particulière. La règle générale reste l’application des dispositions fiscales à compter du 1er janvier 2012 (alinéa 5). Deux exceptions traditionnelles sont prévues : pour l’impôt sur le revenu, la loi de finances s’applique à l’impôt dû au titre de 2011 et des années suivantes ; l’impôt sur les sociétés est dû sur les résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 2011 (une mention particulière est nécessaire, en raison à la fois des différences de date de clôture de l’exercice d’une entreprise à l’autre et du mode de recouvrement par acomptes et soldes de cet impôt direct).

*

* *

La Commission adopte l’article premier sans modification.

*

* *

B.– Mesures fiscales

Article 2

Barème applicable pour le calcul de l’impôt sur le revenu de l’année 2012 (imposition des revenus de l’année 2011)

Texte du projet de loi :

I.– Le I de l’article 197 du code général des impôts est ainsi modifié :

1° Le 1 est ainsi rédigé :

« 1° L’impôt est calculé en appliquant à la fraction de chaque part de revenu qui excède 6 088 € le taux de :

« – 5,50 % pour la fraction supérieure à 6 088 € et inférieure ou égale à 12 146 € ;

« – 14 % pour la fraction supérieure à 12 146 € et inférieure ou égale à 26 975 € ;

« – 30 % pour la fraction supérieure à 26 975 € et inférieure ou égale à 72 317 € ;

« – 41 % pour la fraction supérieure à 72 317 € » ;

2° Dans le 2, les montants : « 2 336 € », « 4 040 € », « 897 € » et « 661 € » sont remplacés respectivement par les montants : « 2 385 € », « 4 125 € », « 916 € » et « 675 € » ;

3° Dans le 4, le montant : « 439 € » est remplacé par le montant : « 448 € ».

II.– Dans le second alinéa de l’article 196 B du même code, le montant : « 5 698 € » est remplacé par le montant : « 5 817 € ».

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article prévoit d’indexer les tranches de revenus et les seuils du barème qui lui sont associés, adoptés à l’article 2 de la loi de finances pour 2011, comme l’évolution de l’indice des prix hors tabac de 2011 par rapport à 2010, soit 2,1 %.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article viser à indexer les tranches de revenus du barème de l’impôt sur le revenu ainsi que les seuils et plafonds intervenant dans le calcul de cet impôt à hauteur de l’évolution des prix hors tabac prévue en 2011, soit 2,1 %.

Sont ainsi indexés :

– les limites des tranches du barème de l’impôt (1° du I) ;

– les plafonds applicables au bénéfice retiré du dispositif de quotient familial (2° du I) ;

– la décote (3° du I) ;

– l’abattement sur le revenu global net pour rattachement au foyer fiscal d’un enfant majeur marié ou ayant des enfants à charge (II).

I.– L’INDEXATION DES LIMITES DES TRANCHES DU BARÈME

Le 1° du I propose d’actualiser le niveau des tranches du barème. Ainsi, au titre des revenus perçus en 2011, l’impôt sera calculé en appliquant à la fraction de chaque part de revenu qui excède 6 088 euros le taux de :

– 5,5 % pour la fraction supérieure à 6 088 euros et inférieure ou égale à 12 146 euros ;

– 14 % pour la fraction supérieure à 12 146 euros et inférieure ou égale à 26 975 euros ;

– 30 % pour la fraction supérieure à 26 975 euros et inférieure ou égale à 72 317 euros ;

– 41 % pour la fraction supérieure à 72 317 euros.

Certains plafonds et limites prévus par le code général des impôts évoluent, de droit, chaque année, comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu.

On peut citer, par exemple, le plafond de la déduction forfaitaire de 10 % sur les traitements et salaires (3° de l’article 83 du code général des impôts). Il en est de même pour le plafond de la déduction de 10 % sur les pensions (a du 5 de l’article 158 du même code). Quant à la réduction d’impôt afférente aux dons effectués au profit d’associations venant en aide aux personnes en difficulté (qui procèdent notamment à la fourniture gratuite de repas), elle voit son plafond relevé comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu de l’année précédant celle du versement afin que l’évolution du plafond soit prévisible et n’entrave pas le versement des dons.

Le tableau suivant recense les plafonds et limites concernés par l’évolution des limites des tranches du barème.

SEUILS ET PLAFONDS ÉVOLUANT COMME LA LIMITE SUPÉRIEURE DE LA PREMIÈRE TRANCHE DU BARÈME DE L’IMPÔT SUR LE REVENU

(en euros)

Mesures afférentes aux revenus catégoriels et au revenu global

Référence au code général des impôts

2011

2012

Déduction forfaitaire de 10 % sur les traitements et salaires :

Article 83–3

   

– minimum …………………………………………………………...

421

430

– minimum pour les personnes inscrites en tant que demandeurs d’emploi depuis plus d’un an ………………………………………..

924

943

– maximum ……………………………………………………….. 

14 157

14 454

Plafond de la déduction de 10 % sur les pensions :

Article 158–5 a

   

– minimum …………………………………………………………...

374

382

– maximum ………………………………………………………...

3 660

3 737

Abattement pour personnes âgées de plus de 65 ans ou invalides :

Article 157 bis

2 312

2 361

– soit lorsque le revenu net global ne dépasse pas ………………...

14 220

14 518

ou

1 156

1 180

– si le revenu net global est supérieur à la limite précédente, sans excéder …………………………………………………………….

22 930

23 412

Réduction d’impôt afférente aux dons effectués au profit d’associations venant en aide aux personnes en difficulté (a) ………….

Article 200–4

521

532

(a) Cette réduction d’impôt, qui permet aux personnes en difficulté de déjeuner et d’accéder à des soins, voit son plafond relevé comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu de l’année précédant celle du versement.

II.– L’INDEXATION DES PLAFONDS APPLICABLES AU QUOTIENT FAMILIAL ET À L’ABATTEMENT POUR RATTACHEMENT AU FOYER FISCAL D’UN ENFANT MAJEUR MARIÉ OU AYANT DES ENFANTS À CHARGE

Le 2° du I propose de relever les plafonds applicables au bénéfice retiré du dispositif de quotient familial.

Le quotient familial vise à corriger la progressivité du barème de l’impôt en fonction des charges de famille du foyer fiscal. À une part pour les contribuables célibataires, divorcés ou veufs, ou deux parts pour les contribuables mariés ou liés par un pacte civil de solidarité, s’ajoute un nombre de demi-parts additionnelles qui varie selon le nombre des enfants à la charge du contribuable. À revenu égal, le quotient familial allège la charge fiscale des familles par rapport à celle des redevables taxés sur un nombre de parts inférieur.

Depuis la loi de finances pour 1982 (article 12 de la loi n° 81-1160 du 30 décembre 1981), l’avantage fiscal qui résulte de l’application du quotient familial est plafonné de sorte que, pour les contribuables soumis au plafonnement, cet avantage tend à diminuer, en valeur relative par rapport à l’impôt dû, à mesure qu’augmente le revenu.

Selon l’indexation proposée au présent article :

– le plafond de la demi-part de droit commun passera de 2 336 euros à 2 385 euros.

Le tableau suivant présente les revenus imposables (après abattement de 10 % au titre des frais professionnels) à partir desquels un couple marié entre dans le champ d’application du plafonnement du quotient familial ;

PLAFONNEMENT DES EFFETS DU QUOTIENT FAMILIAL EN 2010 ET 2011

(en euros)

Nombre de parts

Couple marié - Premier revenu imposable plafonné

Revenus 2010 – LFI 2011

Revenus 2011 – PLF 2012

3

73 674

75 220

4

94 504

96 487

5

115 334

117 754

Source : Direction de la législation fiscale.

– le plafond appliqué à l’avantage retiré des deux premières demi-parts correspondant au premier enfant à charge des contribuables célibataires, divorcés ou séparés ayant à charge un ou plusieurs enfants et les élevant seuls sera de 4 125 euros contre 4 040 euros aujourd’hui ;

– le plafond pour la demi-part bénéficiant aux contribuables célibataires, divorcés ou séparés, vivant effectivement seuls, sans personne à charge mais ayant élevé (seul ou non) un ou plusieurs enfants âgé(s) d’au moins 26 ans sera porté de 897 euros à 916 euros ;

– le montant de la réduction d’impôt accordée à certains contribuables lorsque l’avantage résultant de l’application du quotient familial est limité par le plafonnement pour des demi-parts supplémentaires spécifiques (personnes vivant seules ayant élevé un ou plusieurs enfants, sans personne à charge, dont le dernier enfant est âgé de 25 ans au plus et personnes se trouvant dans les situations suivantes : invalidité personnelle, du conjoint ou d’une personne à charge, qualité d’ancien combattant ou de pensionné de guerre) sera de 675 euros contre 661 euros en l’état du droit. Cette réduction d’impôt ne peut toutefois excéder la perte liée au plafonnement du quotient. En fait, ce dispositif en deux étapes (quotient familial plafonné auquel s’ajoute une réduction d’impôt elle-même plafonnée) constitue simplement un plafond spécifique pour les situations décrites ci-dessus.

Le II du présent article relève l’abattement sur le revenu global net pour rattachement au foyer fiscal d’un enfant majeur marié ou ayant des enfants à charge (article 196 B du code général des impôts).

Il convient de noter qu’afin de préserver la neutralité fiscale des décisions de rattachement, le montant de cet abattement constitue le plafond de la déduction du revenu imposable de la pension alimentaire versée à un enfant majeur (2° du II de l’article 156 du code général des impôts) de sorte que celui-ci est également relevé.

Il est proposé de porter l’abattement de 5 698 euros à 5 817 euros.

Le coût de l’indexation des plafonds applicables au bénéfice retiré du dispositif de quotient familial est estimé à 76 millions d’euros.

III.– L’INDEXATION DE LA DÉCOTE

La loi de finances pour 1982 (loi n° 81-1160 du 30 décembre 1981) a institué en faveur des contribuables imposés sur une part ou une part et demie de quotient familial une décote, afin de limiter les cotisations d’impôt résultant de l’application du barème. La loi de finances pour 1987 (loi n° 86–1317 du 30 décembre 1986) a élargi le mécanisme à l’ensemble des contribuables.

Le 3° du I propose de porter la base de calcul de la décote de 439 euros à 448 euros. Les contribuables bénéficieront d’une décote égale à la différence entre 448 euros et la moitié de leur cotisation d’impôt (4 du I de l’article 197 du code général des impôts).

Le tableau suivant présente le premier revenu net imposable (après abattement de 10 % au titre des frais professionnels) et le dernier revenu net imposable permettant de bénéficier de la décote en fonction du nombre de parts du foyer.

CHAMP D’APPLICATION DE LA DÉCOTE EN 2012

(en euros)

Revenus 2011 – Projet de loi de finances pour 2012

NOMBRE DE PARTS

Premier revenu net imposable bénéficiant de la décote (cotisation de 62 €)

Dernier revenu net imposable bénéficiant de la décote (cotisation de 894 €)

1

12 192

16 162

1,5

15 305

21 045

2

18 349

25 928

2,5

21 393

30 811

3

24 437

34 545

3,5

27 481

37 589

Source : Direction de la législation fiscale.

Le coût de l’indexation de la limite de la décote est évalué à 61 millions d’euros.

Le coût total des dispositions du présent article, évalué à 1 752 millions d’euros, se décompose comme suit :

(en millions d’euros)

 

2012

Moindres recettes d’impôt sur le revenu

1 584

Moindres recettes d’impôt de solidarité sur la fortune

44

Moindres recettes DMTG

42

Moindres recettes de taxe foncière

9

Moindres recettes de taxe d’habitation

73

Coût total de la mesure

1 752

*

* *

La Commission est tout d’abord saisie de l’amendement I-CF 74 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. Si les recettes fiscales sont moindres aujourd’hui, cela résulte pour une large part de l’abaissement continu du taux marginal de l’impôt sur le revenu. Pour à la fois restaurer ces recettes et rétablir la justice de la fiscalité des revenus, il faudrait supprimer les niches fiscales ainsi que les prélèvements forfaitaires libératoires, ce que nous proposerons dans des amendements ultérieurs, et, une fois cela fait, créer une nouvelle tranche d’impôt sur le revenu à 45 %. Tel est l’objet de cet amendement.

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Avis défavorable. La contribution exceptionnelle qu’il est prévu d’instituer, assise sur le revenu fiscal de référence, est beaucoup plus juste.

M. Pierre-Alain Muet. Peut-on vraiment parler de justice fiscale lorsque le taux moyen d’imposition des contribuables les plus aisés n’atteint même pas 20 % ? La justice exige d’une part de supprimer les niches fiscales – le rapporteur général devrait sans mal nous suivre sur ce point –, d’autre part de rétablir la progressivité de l’impôt.

M. Jean-Claude Sandrier. L’impôt sur le revenu est le plus juste qui soit parce qu’il est progressif. Mais on n’a cessé de rogner cette progressivité et d’abaisser le taux marginal qui, de 64 % il y a une vingtaine d’années, n’est plus aujourd’hui que de 41 % – et je ne parle même pas de la multiplication des niches. Tout cela a conduit à ce que les 1 % les plus aisés ne s’acquittent que de 17 % du produit total de cet impôt. C’est donc une question de justice fiscale que d’augmenter le taux marginal et de restaurer une réelle progressivité du barème. Cela accroîtrait aussi les rentrées fiscales.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 158 de M. Daniel Garrigue.

M. Daniel Garrigue. Dans l’un de ses récents rapports, la Cour des comptes relevait que l’impôt sur le revenu avait été totalement « dévitalisé » et son effet redistributif quasiment réduit à néant. Dans l’attente d’une réforme plus complète, cet amendement, qui tend à instituer deux nouvelles tranches, permettrait une meilleure redistribution tout en permettant de lutter contre les déficits publics – il n’est pas sérieux en effet de prétendre que des économies suffiront à les combler.

M. le rapporteur général. Avis défavorable pour les mêmes raisons que précédemment.

M. Henri Emmanuelli. M. Garrigue a raison.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 2 sans modification.

*

* *

Après l’article 2

La Commission examine les amendements I-CF 13 et I-CF 11 de M. Dominique Baert, qui peuvent faire l’objet d’une présentation commune.

M. Dominique Baert. Les anciens combattants bénéficient aujourd’hui d’une demi-part supplémentaire au titre de l’impôt sur le revenu à partir de 75 ans. J’avais en son temps proposé que cet âge soit abaissé à 70 ans. N’ignorant pas ce qui me serait objecté aujourd’hui si je réitérais cette proposition, je demande par l’amendement I-CF 13 qu’il soit ramené à 73 ans, et par l’amendement I-CF 11, de repli, à 74 ans.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Le Gouvernement a choisi une autre voie, préférable, qui consiste à revaloriser l’indice de calcul de la retraite du combattant, en le portant de 44 à 48 points.

M. le président Jérôme Cahuzac. Le Président de la République en avait pris l’engagement. Mais l’entrée en vigueur de la mesure au 1er juillet fait qu’elle n’aura pas à être financée avant le 1er janvier 2013. C’est donc dans le projet de loi de finances initiale pour 2013 que les crédits nécessaires devront être dégagés. Écoutant hier les explications du rapporteur spécial, Jean-François Lamour, lors de l’examen des crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation », je n’ai pu m’empêcher de penser à un précédent, celui de la revalorisation de la retraite complémentaire des exploitants agricoles, dont la majorité en avait décidé le principe sans en prévoir le financement. C’est une autre qui avait ultérieurement dû en trouver les moyens ! Les chefs d’exploitation n’avaient pas été dupes de la manœuvre. Les anciens combattants ne le seront pas davantage : le budget pour 2012 ne comporte pas d’effort budgétaire en leur faveur.

M. Jean-François Lamour. Cette revalorisation de quatre points constitue une grande avancée ! Jamais n’avait ainsi été reconnu à sa juste valeur l’engagement de nos forces armées sur l’ensemble des terrains : en effet, la participation à des opérations extérieures (OPEX) permet aujourd’hui, sous certaines conditions, d’obtenir la carte du combattant et, partant, la retraite du combattant. Celle-ci a été revalorisée de près de 40 % ces dernières années. Conformément aux engagements pris par le Président de la République en 2007, elle a progressé continûment et il est désormais acquis que la mesure prend effet chaque année le 1er juillet, ce qui permet un effort à la fois juste, raisonnable et raisonné.

Vous craignez un marché de dupes, monsieur le président. Mais pourquoi l’opposition, lorsqu’elle était au pouvoir, n’a-t-elle pas augmenté cette retraite d’un centime ? Elle en avait tout loisir ! Vous êtes donc aujourd’hui particulièrement mal placés pour critiquer cette mesure, attendue par le monde combattant.

M. le président Jérôme Cahuzac. L’avancée est incontestable. Il n’en reste pas moins que la mesure reste à financer. Il appartiendra à la majorité issue des urnes en 2012 d’en trouver le premier euro dans le budget pour 2013.

M. Dominique Baert. Mes amendements seraient, eux, d’application immédiate et nos collègues de la majorité seraient bien avisés de les voter.

M. Philippe Vigier. Félicitons-nous de cette revalorisation de quatre points. Souvenons-nous que l’an passé, nous défendions sur tous les bancs, une revalorisation de deux points, que l’on nous contraignit, à une heure tardive de la nuit, à ramener à un point.

La Commission rejette successivement les deux amendements.

Elle examine ensuite les amendements I-CF 47 et I-CF 45 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. Après avoir commencé par supprimer le dispositif de subvention aux heures supplémentaires, d’un coût annuel estimé à 4,5 milliards d’euros, ce qui est absurde alors que la conjoncture exigerait qu’on soutienne l’emploi, il conviendrait d’affecter trois milliards à la création de 300 000 emplois au profit des jeunes – et le milliard et demi restant à une augmentation de la prime pour l’emploi au bénéfice des salariés les plus modestes. L’amendement I-CF 47 augmenterait donc la prime pour l’emploi de 40 % - l’amendement I-CF 45 est un amendement de repli.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Les 4,5 milliards d’euros d’exonérations sociales et fiscales sur les heures supplémentaires profitent pour près de 90 % aux salariés. Or ce sont les salariés modestes, notamment les ouvriers, qui effectuent des heures supplémentaires. Sous couvert de justice, votre proposition pénaliserait en fait les couches populaires.

M. Henri Emmanuelli. Ce n’est pas sérieux !

M. Charles de Courson. Je suis toujours étonné de la persistance dans l’erreur de nos collègues. Ces exonérations bénéficient massivement aux salariés modestes…

M. Henri Emmanuelli. Et créent des chômeurs !

M. Charles de Courson. Je pensais que nous nous accordions tous, y compris nos collègues de gauche, à reconnaître que la prime pour l’emploi n’avait aucun caractère incitatif et à considérer qu’une vraie réforme consisterait à la fusionner avec de réelles mesures en faveur de l’emploi. La majorer irait donc dans le mauvais sens.

M. Christian Eckert. Le rapporteur général pourrait-il nous indiquer le coût des exonérations sur les heures supplémentaires dans la fonction publique ? Avec le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant en retraite, le volume d’heures supplémentaires explose chez les fonctionnaires, en particulier chez les enseignants. Comment se répartissent les 4,5 milliards d’euros entre privé et public ?

M. Marc Le Fur. La mesure préconisée, qui serait préjudiciable aux ouvriers, repose en outre sur une conception erronée du marché du travail, dont nos collègues socialistes persistent à penser qu’il est homogène. C’est cette même erreur qui les avait amenés à considérer que le passage aux 35 heures créerait mécaniquement de l’emploi. Tel n’a pas été le cas, précisément parce que le marché du travail est segmenté. Dans certains secteurs, comme l’agro-alimentaire, on ne peut se passer des heures supplémentaires tout simplement parce qu’on n’arrive pas à trouver les salariés nécessaires.

M. Louis Giscard d'Estaing. L’exposé sommaire dit que notre pays serait « le seul au monde à avoir institué un système de destruction d’emplois financé par des fonds publics ». Mais que pensent nos collègues des exonérations destinées à compenser les 35 heures ? Un peu de cohérence !

Les exonérations sociales sur les heures supplémentaires s’appliquent aussi aux cotisations salariales – c’est d’ailleurs le seul dispositif de la sorte dans lequel elles sont concernées – , ce qui en fait l’une des principales mesures en faveur du pouvoir d’achat.

M. le président Jérôme Cahuzac. Soyons objectifs. Pour les salaires jusqu’à 1,3 fois le SMIC, les exonérations résultent de la ristourne Juppé. Pour les salaires jusqu’à 1,7 fois – maintenant 1,6 fois ce montant –, il s’agit de la compensation des 35 heures.

M. Henri Emmanuelli. Une fois n’est pas coutume, je ne suis pas en total désaccord avec notre collègue Giscard d’Estaing. Toutes ces exonérations ont provoqué de formidables effets d’aubaine. Les chefs d’entreprise ont continué d’affirmer que les 35 heures leur coûtaient 11 %, quand il n’en allait pas de plus de 3 %, parce qu’avait aussi entre-temps été supprimée la part salariale de la taxe professionnelle. La mesure avait à l’époque coûté 75 milliards de francs mais chacun semble l’avoir oublié. Ne répétez-vous pas à l’envi que la gauche n’a jamais rien fait en matière de taxe professionnelle ?

Dans mon département des Landes, les entreprises de l’agro-alimentaire, plutôt que d’embaucher, recourent massivement aux heures supplémentaires, ne cachant d’ailleurs pas que cela leur coûte moins cher. Jusqu’à quand nierez-vous l’évidence ? Vous avez inventé avec les exonérations sociales et fiscales sur les heures supplémentaires une machine à fabriquer du chômage.

Pour le reste, cet amendement a trait à la prime pour l’emploi. Vous vous égarez donc dans vos commentaires…

M. Jean-Claude Mathis. Marc Le Fur a raison, certaines entreprises ne trouvent pas de personnel, comme je le constate pour les viticulteurs en Champagne.

M. Henri Emmanuelli. Il ne faut pas s’en étonner quand il s’agit d’emplois peu intéressants, mal payés !

M. Jean-Claude Mathis. Cela concerne des emplois permanents dans les vignes ou dans les caves, et la convention collective du secteur est pourtant très avantageuse.

M. le rapporteur général. Je m’efforcerai d’obtenir pour le débat en séance publique les chiffres précis que souhaite Christian Eckert. La défiscalisation des heures supplémentaires dans le secteur public, concentrée pour l’essentiel dans l’Éducation nationale, concerne plusieurs centaines de milliers de personnels. Son coût n’est donc pas négligeable.

Je voudrais apporter mon témoignage, complétant celui de Marc le Fur. En proche banlieue parisienne, notamment dans mon secteur, on compte encore beaucoup de petites entreprises industrielles. Lorsqu’elles reçoivent des commandes supplémentaires, elles ne trouvent pas à Pôle emploi les personnels très spécialisés pour faire face. Heureusement qu’elles peuvent recourir aux heures supplémentaires ! Cela étant, il est vrai que la défiscalisation est plus appropriée en période de croissance, quand peuvent exister des tensions sur le marché du travail, et que le dispositif était donc plus pertinent dans le contexte économique de 2007.

Un dernier mot sur les 35 heures. Fin 2001-début 2002, j’avais été frappé dans ma circonscription à la sociologie très contrastée, de constater que la population aisée de cadres moyens et supérieurs de Bry-sur-Marne et du Perreux se réjouissait des 35 heures tandis que les ouvriers et la population beaucoup plus modeste du secteur de Champigny se plaignaient de ce qu’elles avaient fait baisser leur pouvoir d’achat, en réduisant le volume d’heures supplémentaires qu’ils pouvaient effectuer. À l’évidence, les cadres et les ouvriers n’étaient pas du même avis !

M. Henri Emmanuelli. Quel était celui des chômeurs ?

M. le président Jérôme Cahuzac. Convenons ensemble que les 35 heures sont sans doute plus adaptées en période de stagnation ou de récession qu’en période de croissance, et que c’est l’inverse pour les exonérations de charges et la défiscalisation des heures supplémentaires.

Un rapport du Comité d’évaluation et de contrôle (CEC), élaboré comme c’est la règle dans cette instance par deux collègues, l’un de la majorité, l’autre de l’opposition, a établi que le volume d’heures supplémentaires effectuées dans notre pays depuis la défiscalisation est en gros resté le même. Il y a certes peut-être eu des transferts mais j’ai du mal à imaginer que, sur les 750 millions d’heures supplémentaires effectuées chaque année, il n’y ait pas eu d’effet d’aubaine, pour le coup très coûteux.

M. Jean-Pierre Gorges. Le coût de la mesure dans la fonction publique est estimé à 300 millions d’euros, monsieur Eckert.

On ne pouvait espérer beaucoup du dispositif en période de récession, mais il conserve tout son intérêt car nous sommes convaincus que la croissance va redémarrer. Ce sont 9,4 millions de personnes qui en ont bénéficié, parmi lesquelles beaucoup de salariés qui avaient continué en 2002 de travailler 39 heures. Ce serait une profonde injustice que de reprendre aujourd’hui à ces personnes, qui n’avaient donc pas bénéficié pleinement de l’instauration des 35 heures, l’avantage financier que leur ont procuré l’exonération de charges et la défiscalisation des heures supplémentaires. En réalité, aux 12 milliards d’exonérations de charges accordées pour compenser le passage aux 35 heures payées 39, nous avons ajouté très précisément 3,2 milliards au titre de la défiscalisation, mais ce n’était qu’un avantage dû aux salariés qui restaient à 39 heures.

Il est vrai que dans le contexte économique de 2008-2009, le dispositif n’a pas accru le volume d’heures supplémentaires, mais il a contribué à une plus grande justice sociale. Cela n’a pas concerné les emplois rémunérés au SMIC, vite passés aux 35 heures, mais plutôt ceux rémunérés 1,3 ou 1,4 fois le SMIC. Il serait raisonnable, me semble-t-il, d’en rester au dispositif actuel. Plutôt que de nous affronter stérilement sur le sujet, débattons vraiment, notamment du fait de savoir si la durée du travail doit être fixée par le Parlement ou plutôt branche par branche, voire entreprise par entreprise. N’oublions jamais que les victimes sont à chaque fois les mêmes. Les 35 heures avaient réduit le volume d’heures supplémentaires. Supprimer le gain que procure l’actuel dispositif aux salariés les plus modestes serait une autre erreur.

M. Christian Eckert. Je ne remets pas en question les conclusions du rapport que nos collègues Jean-Pierre Gorges et Jean Mallot ont rendu au CEC sur le sujet. Mais, d’après les travaux que nous menons actuellement pour le CEC aussi, François Cornut-Gentille et moi-même, sur le thème de la révision générale des politiques publiques (RGPP), il semble que le coût de la mesure dans la fonction publique serait supérieur à celui indiqué.

Par ailleurs, comment nier l’aubaine scandaleuse que constituent ces exonérations quand un groupe comme Arcelor-Mittal ferme des hauts fourneaux en Lorraine et fait faire des heures supplémentaires à ses salariés sur d’autres sites français, comme à Fos-sur-Mer, tout simplement parce que cela revient moins cher ?

M. Olivier Carré. Les 35 heures sont obligatoires, pas les heures supplémentaires. Et dans les périodes d’ajustement, c’est loin d’être neutre, monsieur le président.

L’effet d’aubaine né des avantages dits Fillon sera corrigé dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012.

M. Yves Censi. Sans rouvrir le débat sur les 35 heures, force est de constater qu’elles ont constitué une aubaine pour de grandes entreprises qui avaient tout à fait les moyens de les financer parce qu’elles avaient déjà en projet d’organiser en leur sein une plus grande flexibilité du travail.

Pour le reste, nul ne peut nier l’extrême difficulté de trouver de la main-d’œuvre qualifiée pour certains métiers dans certains secteurs géographiques. Pour recruter un chaudronnier dans le nord de l’Aubrac, il faut chercher activement dans la France entière pendant plusieurs mois, avant de pouvoir, avec de la chance, pourvoir le poste ! Il aurait fallu tenir compte de la diversité des situations selon les territoires, et cela, les lois Aubry ne l’ont pas permis.

M. le président Jérôme Cahuzac. Quand Olivier Carré nous dit que les 35 heures sont obligatoires, sans doute veut-il dire qu’il s’agit de la durée légale du travail. Mais cette durée légale a été fortement affectée par la loi sur les heures supplémentaires…

M. Pierre-Alain Muet. Je veux d’abord rappeler que l’amendement dont nous discutons vise à augmenter la prime pour l’emploi, même si son exposé sommaire mentionne le dispositif des heures supplémentaires.

Je suis frappé du caractère idéologique de notre débat. M. le président et M. le rapporteur général nous ont expliqué que certaines mesures pouvaient être pertinentes ou non en fonction de la conjoncture économique, mais subventionner les heures supplémentaires ou réduire le temps de travail, cela relève exactement de la même logique, cela fait jouer les mêmes mécanismes économiques. Simplement, il faudrait se demander quelle est la situation conjoncturelle et s’interroger sur ce qui est opportun dans ce contexte. C’est d’ailleurs ce que font des pays comme l’Allemagne, qui abordent le sujet non pas de façon idéologique, mais de façon pragmatique. Dans les années cinquante et soixante, lorsque nous étions dans une situation de plein emploi et de pénurie massive de travailleurs, subventionner les heures supplémentaires aurait été la seule façon d’accroître la production, mais le raisonnement ne vaut pas dans la situation de sous-emploi et de demande restreinte que nous connaissons actuellement. Subventionner les heures supplémentaires dans ce dernier cas produit un effet de substitution : ceux qui ont un emploi travaillent plus mais, en contrepartie, les entreprises embauchent moins. Au total, selon l’OFCE, l’effet sur le revenu global est nul, comme dans toute situation où jouent seulement les effets de substitution. Cette mesure, qui peut être intelligente dans une conjoncture donnée, devient donc absurde dans notre situation. Et je m’étonne que le Gouvernement n’ait pas changé de politique à partir du moment où la conjoncture a changé. En Allemagne, la question de la durée du travail est, je le répète, une question pragmatique, pas idéologique.

M. François Goulard. Et avec Martine Aubry, ce n’est pas une question idéologique ?

M. Pierre-Alain Muet. En 2000, les 35 heures étaient adaptées à la conjoncture !

Face à la crise, les Allemands ont mis en place le Kurzarbeit – travail court –, équivalent du chômage partiel chez nous, pour maintenir les salariés dans l’entreprise, et ils ont réduit le temps de travail. La durée hebdomadaire du travail y est de 35 heures et demie, contre 38 heures en moyenne chez nous. Résultat : le taux de chômage, qui était identique au nôtre à la veille de la crise, a baissé, passant de 7,5 % à 6 % entre l’été 2008 et aujourd’hui alors que nous en sommes à 10 %.

Notre politique de subvention des heures supplémentaires est totalement inadaptée à notre situation. C’est une hérésie économique dans la conjoncture actuelle et je suis persuadé que tous les enseignants d’économie la prendront comme exemple d’absurdité conjoncturelle.

La Commission rejette les amendements I-CF 47 et I-CF 45 de M. Pierre-Alain Muet.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 58 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. Je propose une mesure d’indexation automatique des seuils et barèmes de la prime pour l’emploi.

Suivant l’avis du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

*

* *

Article 3

Taxation des hauts revenus – contribution exceptionnelle de 3 % sur le revenu fiscal de référence

Texte du projet de loi :

I.– La section 0I du chapitre III du titre premier de la première partie du livre premier du code général des impôts est intitulée : « Contribution exceptionnelle sur les hauts revenus » et il est rétabli un article 223 sexies ainsi rédigé :

« Art. 223 sexies.– I. – 1° Il est institué à la charge des contribuables passibles de l’impôt sur le revenu, une contribution de 3 % sur la fraction du revenu fiscal de référence du foyer fiscal, tel que défini au 1° du IV de l’article 1417 sans qu’il soit fait application des règles de quotient définies à l’article 163-0 A, qui excède les limites suivantes :

« – 500 000 euros pour les contribuables célibataires, veufs, séparés ou divorcés ;

« – 1 000 000 euros pour les contribuables soumis à imposition commune.

« 2° La contribution est déclarée, contrôlée et recouvrée selon les mêmes règles et sous les mêmes garanties et sanctions qu’en matière d’impôt sur le revenu.

« II.– 1° Les contribuables qui remplissent les conditions mentionnées au 1° du I ne sont toutefois pas redevables de la contribution lorsque la moyenne des revenus fiscaux de référence du foyer fiscal de l’année d’imposition et des deux années précédentes est inférieure à 500 000 euros pour les contribuables célibataires, veufs, séparés ou divorcés et 1 000 000 euros pour les contribuables soumis à imposition commune.

« Cette disposition est applicable aux contribuables qui ont été passibles de l’impôt sur le revenu au titre des deux années antérieures à celle de l’imposition.

« 2° En cas de modification de la situation de famille du contribuable au cours de la période de référence, la moyenne mentionnée au 1° est établie selon les modalités suivantes :

« a) En cas d’union, à partir des revenus fiscaux de référence du couple et de la somme des revenus fiscaux de référence des foyers fiscaux auxquels les conjoints ont appartenus.

« Toutefois, en cas d’option au titre de l’année d’établissement de la contribution pour l’imposition séparée définie au second alinéa du 5 de l’article 6, les dispositions du présent 2° ne sont pas applicables ;

« b) En cas de divorce, séparation ou décès, à partir des revenus fiscaux de référence du foyer fiscal auquel le contribuable passible de la contribution a appartenu au cours de cette période.

« Le bénéfice des dispositions du présent 2° est subordonné au dépôt d’une réclamation comprenant les informations nécessaires au calcul de la moyenne calculée selon les modalités ainsi précisées.

« Les réclamations sont adressées au service des impôts dans le délai prévu aux articles R. 196-1 et R. 196-3 du livre des procédures fiscales. Elles sont présentées, instruites et jugées selon les règles de procédure applicables en matière d'impôt sur le revenu ;

« 3° Pour le calcul de la moyenne mentionnée au présent II, le revenu fiscal de référence déterminé au titre des années 2009 et 2010 s’entend de celui défini au 1° du IV de l’article 1417. Il s’entend de celui défini au 1° du I du présent article pour les revenus fiscaux de référence déterminés à compter de 2011. »

II.– La fin du dernier alinéa du 1 de l’article 170 du même code est ainsi modifiée :

« 1° Après la référence : « 163 quinquies C bis », le mot : « et » est remplacé par le signe : « , » ;

« 2° Après la référence : « 7 du III de l’article 150-0 A », sont insérés les mots : « et le montant net imposable des plus-values mentionnées aux articles 150 U à 150 UD. »

III.– 1° Le I est applicable à compter de l’imposition des revenus de l’année 2011 et jusqu’à l’imposition des revenus de l’année 2013 ;

2° Le II s’applique aux plus-values réalisées au titre des cessions intervenues à compter du 1er janvier 2011.

Exposé des motifs du projet de loi :

Dans un contexte de réduction des déficits publics et de redressement de nos finances publiques, le Gouvernement propose, dans un esprit de justice fiscale, de demander un effort exceptionnel aux contribuables les plus aisés qui prendrait la forme d’un prélèvement assis sur le revenu fiscal de référence.

Le revenu fiscal de référence permet d’appréhender la plupart des ressources effectivement perçues par un foyer fiscal au cours d’une année civile, c’est-à-dire, notamment, les revenus professionnels et les revenus et profits tirés du capital (intérêts, dividendes, plus-values mobilières et immobilières), sans tenir compte des crédits et réductions d’impôt.

Il s’agirait d’une base d’imposition mieux adaptée pour apprécier les ressources des foyers fiscaux qu’il est envisagé de soumettre à un effort supplémentaire.

La contribution serait égale à 3 % de la fraction de ces revenus qui excède un seuil fixé à 500 000 euros pour un célibataire et 1 000 000 pour un couple. Il serait tenu compte des évolutions importantes du revenu, souvent dues à des revenus exceptionnels, pour déterminer le champ de la contribution, en faisant la moyenne de ces revenus au titre de l’année d’imposition et des deux années antérieures.

La contribution serait applicable à compter de l’imposition des revenus de l’année 2011 et jusqu’à l’imposition des revenus de l’année 2013.

Cette mesure génèrerait un gain budgétaire de 200 millions d’euros en 2012.

Enfin, les obligations déclaratives seraient complétées concernant les plus-values immobilières imposables.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à instaurer une contribution supplémentaire à la charge des contribuables les plus aisés assise sur leur revenu fiscal de référence (RFR). Exceptionnelle au regard de sa durée d’application puisqu’elle a vocation à disparaître dès le retour du déficit public sous le seuil de 3 % de PIB, cette contribution accroît la progressivité de l’imposition des contribuables disposant des plus hauts revenus, tout en poursuivant :

– un objectif de justice fiscale avec la fixation d’un seuil de taxation acceptable au regard du niveau de contribution actuelle des foyers fiscaux concernés ;

– un objectif d’efficacité fiscale reposant sur la définition d’une nouvelle assiette taxable neutralisant les différences de traitement selon la composition des revenus dont disposent les contribuables visés et permettant d’appliquer un taux bas.

Cette contribution très ciblée doit donc rester exceptionnelle et tendre uniquement à mieux répartir la charge des efforts à réaliser entre les différents contribuables pour parvenir aux résultats de réduction du déficit public que la France s’est engagée à respecter.

I.– CHARGE DE L’IMPÔT PORTANT SUR LES CONTRIBUABLES LES PLUS AISÉS ET PROGRESSIVITÉ DE LEUR IMPOSITION

S’ajoutant aux impositions déjà acquittées au titre de l’impôt sur le revenu, la contribution exceptionnelle renforce la progressivité de l’imposition des contribuables les plus aisés. Elle s’inscrit en ce sens dans la continuité des réformes menées depuis 2008, notamment en matière d’encadrement des avantages fiscaux, tout en marquant une étape supplémentaire puisqu’il ne s’agit plus seulement de préserver l’imposition, mais bien de l’augmenter si la capacité contributive du contribuable le permet.

Au travers de cette nouvelle contribution, le présent article souligne également en creux les imperfections de l’impôt sur le revenu pour parvenir au résultat recherché. Celles-ci sont bien connues et n’appellent pas de réponse simple. Néanmoins, elles contribuent à expliquer la perte du poids de cet impôt dans l’ensemble des prélèvements obligatoires, sa moindre progressivité sur la dernière décennie et la légitimité d’une solution temporaire visant à introduire une nouvelle contribution plutôt que de majorer les taux d’imposition en vigueur.

A.– LA CHARGE DE L’IMPÔT PORTANT SUR LES PLUS AISÉS

Le Conseil des prélèvements obligatoires souligne dans son rapport de mai 2011, « Prélèvements obligatoires sur les ménages : progressivité et effets redistributifs », que la concentration de l’impôt sur le revenu n’a cessé de s’accroître depuis vingt ans.

Sur le fondement de l’impôt acquitté sur les revenus de 2009, il apparaît ainsi que les 10 % des foyers disposant des plus hauts revenus ont supporté 74 % de l’impôt net alors qu’ils n’en acquittaient que 62 % en 1975.

La concentration de l’imposition est d’autant plus forte que le niveau des revenus progresse. À titre d’illustration, les contribuables représentant 1 % des foyers les plus aisés (soit 360 000 foyers) concentrent 8,1 % du revenu brut déclaré contre 37,3 % de l’impôt acquitté.

Cette concentration rend compte notamment de la hausse du nombre des contribuables non imposables qui représentent actuellement 46,5 % du total des foyers fiscaux (1) (avec un effet difficilement mesurable des dispositifs PPE et RSA « chapeau ») et de la hausse des revenus des contribuables les plus aisés. La concentration de l’impôt ne signifie donc pas que les contribuables les plus aisés s’acquittent d’une plus forte imposition pour un même niveau de revenu et donc que l’impôt soit devenu plus progressif qu’il ne l’était.

Cette plus forte concentration ne signifie pas non plus que l’impôt est plus redistributif. L’effet redistributif de l’impôt sur le revenu est ainsi resté stable depuis la fin des années 1990 et ce malgré l’instauration de la PPE et du RSA, du fait du moindre poids de l’impôt sur le revenu dans l’ensemble des prélèvements obligatoires (il ne représente ainsi plus que 5,7 % en 2009 contre 9 % en 1995).

B.– LE MOINDRE POIDS DE L’IMPÔT SUR LE REVENU AU REGARD DU REVENU BRUT DES MÉNAGES

Cette évolution est d’autant plus remarquable que l’impôt sur le revenu est assis sur une assiette très dynamique, dont le taux de croissance annuelle moyen sur la décennie est de 3,6 % (2), ce qui traduit une augmentation de 37 % du revenu brut déclaré depuis 2000.

(en milliards d’euros)

Revenu de l’année

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Produit net de l’IR

47,3

44,5

46,5

48,5

49,9

49,9

45,9

49,1

44,9

47,5

Indice

100

94

94

98

102

106

97

104

95

100

Revenu brut déclaré

702,3

731,6

763,5

784,7

819,3

843,2

884,9

921,8

935,5

963,1

Indice

100

104

109

112

117

120

126

131

133

137

Part de l’IR dans le revenu brut déclaré

6,7 %

6,1 %

6,1 %

6,2 %

6,1 %

5,9 %

5,2 %

5,3 %

4,8 %

4,9 %

Source : CPO, données DGFIP.

Certaines mesures d’allègement de l’impôt sur le revenu ont donc permis de minorer progressivement les montants d’imposition, de sorte que le produit net de l’impôt sur le revenu n’évolue plus depuis dix ans.

C.– LA MOINDRE PROGRESSIVITÉ DE L’IMPOSITION DES PLUS AISÉS ET LES MESURES PRISES DEPUIS 2008 POUR LA RENFORCER

La baisse de produit de l’impôt s’accompagne d’une moindre progressivité : le taux d’effort (3) au regard de l’impôt sur le revenu des ménages appartenant aux cinq premiers déciles est resté stable (notamment parce qu’ils demeurent peu ou pas imposables), alors que ce taux d’effort a fortement baissé depuis 2000 à mesure que le niveau des revenus des contribuables augmente.

Les causes de la moindre progressivité de l’impôt sur le revenu sont à rechercher dans les nombreux leviers dont ont bénéficié les plus aisés pour s’acquitter d’une imposition plus faible. Ce constat doit néanmoins être nuancé pour la période récente au regard des réformes entreprises depuis 2008 visant notamment à encadrer le recours à la défiscalisation.

1.– La moindre progressivité des taux marginaux, liée notamment à la simplification du barème de l’impôt sur le revenu, devrait pour partie être corrigée par la remontée des taux moyens d’imposition au barème

Plusieurs réformes du barème de l’impôt sur le revenu ont été menées depuis 2000, la plus décisive étant la réforme de simplification du barème et d’allègement de l’imposition de l’ensemble des contribuables entreprise en 2006 qui reposait sur une réduction du nombre de tranches et sur l’intégration de l’abattement de 20 % dans le barème (qui s’est traduite par une baisse de 20 % des taux). La suppression de cet abattement ne s’est toutefois pas accompagnée de mesure visant à neutraliser la suppression du plafonnement de cet avantage qui fonctionnait comme une huitième tranche pour les contribuables concernés. La répartition du gain de la réforme s’est donc faite en faveur des contribuables les plus aisés. Les contribuables appartenant au dernier décile de RFR en 2005 ont ainsi bénéficié au total d’un peu moins du tiers de l’allègement d’imposition opéré par la réforme, soit de plus d’un milliard d’euros.

Cependant, l’évolution des seuls taux marginaux ne permet pas d’appréhender la progressivité réelle de l’imposition du fait de l’existence de nombreux avantages fiscaux venant minorer le montant de l’imposition et de modalités particulières du calcul de l’impôt reposant sur l’application de taux forfaitaires. Pour ces mêmes raisons, la seule modification du barème par l’ajout d’une tranche supplémentaire n’est pas en mesure de répondre à l’objectif d’une meilleure progressivité de l’impôt sur le revenu si aucune correction n’est apportée à son assiette ou si son montant est constamment minoré par l’activation d’avantages fiscaux. Ainsi, le choix a été fait depuis 2008 d’encadrer au préalable le recours à la défiscalisation, puis de majorer progressivement l’imposition des plus aisés.

Depuis les années 1990, le nombre de réductions d’impôt et de crédits d’impôt a fortement augmenté. Or, l’avantage en impôt retiré de ces dispositifs est très différent selon le décile de revenu auquel le contribuable appartient. Ainsi, les déciles supérieurs sont d’autant plus fortement incités à réduire leur imposition qu’ils disposent des moyens d’actionner les niches fiscales et qu’ils peuvent maximiser le montant de l’avantage obtenu. Selon le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires précité, les contribuables appartenant au dernier décile concentrent ainsi 62 % des réductions d’impôt. Au contraire, les contribuables appartenant aux quatre premiers déciles bénéficient en moyenne de moins d’un quart du montant de réductions d’impôt auquel ils pourraient prétendre en raison de la faiblesse de leur imposition. Hors PPE, les crédits d’impôt auraient également un impact régressif puisqu’ils bénéficient à 63 % aux 20 % des contribuables les plus aisés (48 % si l’on inclut la PPE).

Parmi les contribuables imposables à la dernière tranche du barème de l’impôt sur le revenu au titre des revenus 2009, 6 497 ont ainsi annulé leur imposition grâce aux réductions d’impôt et crédits d’impôt dont ils ont bénéficié (4 799 au titre des revenus de 2010), 3 738 ont réduit leur imposition de 90 % à 100 % (3 222 au titre des revenus 2010) et 6 229 l’ont réduite entre 70 % et 90 % (5 897 au titre des revenus de 2010). Néanmoins, ces comportements d’optimisation importante du montant de l’imposition devraient très fortement diminuer dans les années à venir du fait de la mise en œuvre de plus en plus stricte du plafonnement global et des rabots opérés sur les taux des principales niches fiscales.

En effet, les nombreuses mesures d’encadrement de la dépense fiscale votées ces trois dernières années devraient, après épuisement du stock de réductions d’impôt acquises au titre d’années antérieures, se traduire par une augmentation sensible du taux d’imposition des contribuables les plus aisés au titre de l’imposition au barème. Quatre mesures principales ont ainsi été prises :

– le plafonnement individuel des réductions d’impôt dont l’avantage n’était pas limité (à l’exception du régime fiscal des monuments historiques) et un plafonnement spécifique aux niches outre-mer ;

– la transformation des mesures d’assiette en réductions d’impôt plafonnées, à l’instar du dispositif Malraux ou des dispositifs en faveur du logement locatif ;

– l’introduction d’un plafonnement global de l’avantage retiré de l’utilisation de certaines niches dont le niveau n’a cessé d’être abaissé depuis sa première application aux revenus 2009. Il limite actuellement l’avantage en impôt obtenu par les contribuables à un montant égal à 18 000 euros plus 6 % de leur revenu imposable ;

– la mise en œuvre d’un rabot sur les taux des principales niches à l’impôt sur le revenu en loi de finances pour 2011 qui est doublé dans le cadre du présent projet de loi.

En 2012, l’effet de ces mesures sera d’ailleurs sensible puisque le coût prévisionnel de certaines des niches les plus mobilisées par les contribuables souhaitant minorer leur imposition ne progresse plus ou diminue même pour la première fois. À titre d’exemple, le coût annuel de la réduction d’impôt en faveur de l’investissement productif en outre-mer baisse de 730 millions d’euros en 2011 à 470 millions prévus pour 2012.

2.– L’effet des modalités d’imposition particulières selon la composition des revenus sur les taux d’imposition moyens à l’impôt sur le revenu

La faiblesse relative des taux d’imposition moyens à l’impôt sur le revenu (sans distinction des modalités d’imposition) s’explique également par l’existence de prélèvements forfaitaires libératoires et de taux forfaitaires inférieurs à ceux applicables au barème. Or, on constate que la part des revenus imposés au barème diminue fortement avec le niveau de revenu perçu. Par conséquent, les taux des prélèvements forfaitaires libératoires et les taux forfaitaires étant moins élevés pour ces contribuables que ceux du barème de l’impôt sur le revenu, le taux moyen total d’imposition aura tendance à baisser au fur et à mesure que le niveau de revenu augmente.

Les trois tableaux ci-dessous permettent ainsi d’apprécier la répartition des différents revenus composant le revenu des contribuables imposés à la tranche marginale de 41% de l’impôt sur le revenu, puis de ceux des contribuables disposant de plus de, respectivement, 250 000 euros et 500 000 euros de RFR par parts de quotient conjugal(4). Ils détaillent également les catégories de revenus entrant dans la composition du revenu fiscal de référence.

REVENUS COMPOSANT LE RFR DES CONTRIBUABLES IMPOSÉS
À LA DERNIÈRE TRANCHE MARGINALE DU BARÈME DE L’IMPÔT SUR LE REVENU

328 396 foyers

Montant (M€)

Répartition (%)

Traitements et salaires

28 336

43,40

Pensions et retraites

3 451

5,29

Autres revenus catégoriels dont :

   

– RCM barème

2 970

4,55

– RF

6 297

9,64

– BIC

3 195

4,89

– BNC

12 979

19,88

– BA

885

1,36

– Autres revenus

27

0,04

Revenu brut global

58 140

89,04

Minoration de revenu, dont déficits antérieurs, charges et abattements spéciaux

– 1 325

– 2,03

Total Revenu net imposable

56 815

87,01

Revenus soumis au PFL

4 414

6,76

Plus-values et gains taxables au taux proportionnel

2 743

4,20

Total revenu imposé hors barème

7 157

10,96

Total revenu avant retraitement

65 297

100

Autres retraitements (revenus exonérés, abat sur dividendes, cotisations d'épargne retraite, etc…)

3 212

 

Revenu fiscal de référence

67 185

 

Les contribuables imposés à la dernière tranche marginale de l’impôt sur le revenu disposent donc d’une part de revenus imposés en dehors du barème de 11%.

REVENU COMPOSANT LE RFR DES CONTRIBUABLES DISPOSANT DE PLUS DE 250 000 EUROS PAR PART DE RFR

25 779 foyers

Masse de revenus (M €)

Répartition (%)

Traitements et salaires

5 282

27,96

Pensions et retraites

366

1,94

Autres revenus catégoriels dont :

   

RCM barème

1 180

6,25

RF

1 351

7,15

BIC

489

2,59

BNC

2 153

11,40

BA

107

0,57

autres revenus

1

0,01

Revenu brut global

10 929

57,85

Minoration de revenu, dont déficits antérieurs, charges et abattements spéciaux

-273

-1,44

Total revenu net imposable

10 656

56,40

Revenus soumis au PFL

3 993

21,13

Plus-values et gains taxables au taux proportionnel

3 971

21,02

Total revenu imposé hors barème

7 964

42,15

Total revenu avant retraitement

18 893

100

Autres retraitements (revenus exonérés, abat sur dividendes, cotisations d'épargne retraite, etc…)

2 934

 

Revenu fiscal de référence

21 554

 

Les contribuables disposant de 250 000 euros par part conjugalisée de RFR bénéficient de 42,15% de revenus non imposés au barème sur le total de leurs revenus.

REVENU COMPOSANT LE RFR DES CONTRIBUABLES DISPOSANT DE PLUS DE 500 000 EUROS PAR PART DE RFR

7 162 foyers

Masse de revenus (M €)

Répartition (%)

Traitements et salaires

2 311

23,50

Pensions et retraites

126

1,28

Autres revenus catégoriels dont :

   

RCM barème

726

7,38

RF

501

5,09

BIC

199

2,02

BNC

755

7,68

BA

41

0,42

Autres revenus

1

0,01

Revenu brut global

4 660

47,38

Minoration de revenu, dont déficits antérieurs, charges et abattements spéciaux

– 116

– 1,18

Total revenu net imposable

4 544

46,20

Revenus soumis au PFL

2 401

24,41

Plus-values et gains taxables au taux proportionnel

2 891

29,39

Total revenu imposé hors barème

5 292

53,80

Total revenu avant retraitement

9 952

100,00

Autres retraitements (revenus exonérés, abat sur dividendes, cotisations d'épargne retraite, etc…)

2 186

 

Revenu fiscal de référence

12 023

 

La part des revenus imposés hors barème des contribuables disposant de plus de 500 000 euros par part conjugalisée de RFR est donc de 53,80 % dans le total de leurs revenus.

Par conséquent, alors que le taux moyen d’imposition des contribuables répartis selon leur tranche d’imposition au barème augmente rapidement pour atteindre 20,75 % pour les contribuables imposés à la tranche marginale, l’imposition n’est plus progressive à partir du niveau de revenus pour lequel les revenus imposés hors barème sont prépondérants.

Taux marginal

Nombre de foyers

Revenu brut global moyen

RFR
(milliards €)

Impôt barème
(milliards €)

Impôt PFL
(millions €)

Impôt effectivement acquitté

Hors PFL (milliards €)

Moyenne des taux moyens

Nombre

moyen de parts

0 %

9 725 265

5 948

56,0

0,1

22,5

– 1,32

0,09 %

1,8

5,50 %

10 405 790

17 364

178,4

3,2

22,4

– 2,01

0,25 %

1,9

14 %

13 082 553

27 837

370,2

21,5

86,3

15,18

4,12 %

1,7

30 %

3 057 193

55 557

176,7

21,9

301,0

19,80

10,87 %

1,7

40 %

328 396

177 719

67,2

13,7

624,4

13,81

20,75 %

2,2

TOTAL

36 599 197

284 425

848,38

60,30

1 056,6

45,47

2,66  %

1,8

Source : Direction de la législation fiscale, revenus 2009.

Ainsi, on peut estimer que les contribuables disposant de plus de 250 000 euros de RFF par part conjugalisée sont soumis à un taux moyen d’imposition de 28,5 % contre 26% pour les contribuables disposant de 500 000 euros de RFR par part conjugalisée. La dégressivité de ces taux au regard de l’évolution des taux moyens d’imposition des contribuables répartis par tranche s’explique notamment par la part de plus en plus importante des revenus non imposés au barème dans le total de ces RFR.

Ces exemples permettent de souligner le tassement des niveaux d’imposition moyens au barème au sein de la dernière tranche d’imposition et la dégressivité de l’imposition moyenne totale des contribuables dont les revenus imposés hors barème sont majoritaires dans leur revenu global.

2.– Les réformes entreprises depuis 2010 pour majorer l’imposition des plus aisés

Le meilleur encadrement des possibilités d’optimisation s’est accompagné de la majoration de certains taux d’imposition depuis la loi de finances pour 2011. Le tableau ci-dessous retrace ainsi les mesures prises et les suppléments d’imposition dont devront s’acquitter désormais les contribuables disposant de hauts revenus ou de patrimoines importants. Ces mesures représenteront en 2012 un recette fiscale de 1,9 milliard d’euros, hors effet de la contribution prévue par le présent article.

 

Rendement 2011

Rendement 2012

Taux marginal à 41 % à l’IR (LFI 2011)

230 millions

230 millions

Augmentation des PFL de 1% et de 3 % pour PVI (LFI 2011)* 

277 millions

277 millions

Augmentation de 0,2 % des PS sur les revenus du patrimoine (LFI 2011)*

103 millions

103 millions

Contribution supplémentaire retraites par capitalisation (LFI 2011)

55 millions

60 millions

Majoration de 2,5 % à 8 % de la contribution salariale sur les stock-options et attributions gratuites d’actions (LFSS 2011)

-

10 millions

Suppression du bouclier fiscal (LFR 2011 I)

-

720 millions

Réforme de l’ISF (LFR 2011 I)

- 400 millions

- 1 857 millions

Augmentation de 5 % des DMTG (LFR 2011 I)

23 millions

185 millions

Suppression de l’abattement pour les donations (LFR 2011 I)*

65 millions

145 millions

Augmentation du délai du rapport fiscal (LFR 2011 I)*

9 millions

225 millions

Augmentation de 5 % pour la transmission de l’assurance vie (LFR 2011 I)

10 millions

20 millions

Imposition des trusts à l’ISF (LFR 2011 I)

-

30 millions

Exit tax (LFR 2011 I)

-

87 millions

Augmentation de 1,2 % des PS sur les revenus du patrimoine (LFR 2011 II)*

95 millions

665 millions

Réduction des abattements sur les PVI (LFR 2011 II)*

90 millions

1 000 millions

Total

557 millions

1 900 millions

: Les lignes comprenant l’astérisque correspondent à des chiffrages pour lesquels seule la moitié du rendement a été retenue (en raison d’un champ d’application dépassant les seuls hauts revenus et hauts patrimoines)

II.– ÉLÉMENTS DE COMPARAISON INTERNATIONALE

La France n’est pas le seul pays à avoir consenti un relèvement de l’imposition des plus aisés. La présentation de l’imposition des revenus de ces contribuables chez certains de nos plus proches partenaires permet en effet d’illustrer la proximité des niveaux d’imposition applicables.

Depuis la réforme de 2007, l’Allemagne applique un taux marginal de 42 % pour la fraction de revenus supérieure à 52 882 euros, puis de 45 % pour les revenus supérieurs à 250 730 euros. Une taxe supplémentaire de solidarité de 5,5 % et, le cas échéant, l’impôt cultuel de 8 à 9 % s’ajoutent à ces taux marginaux. L’ensemble des revenus financiers (produits de taux, dividendes, gains de change, plus-values de cession) sont imposés au taux de 25 % (auquel s’ajoutent la taxe de solidarité de 1,375 % et l’impôt cultuel). Si le contribuable est imposé à un taux inférieur au titre du barème à l’impôt sur le revenu, il peut néanmoins opter pour une taxation de ses revenus du capital au barème.

Au Royaume-Uni, un nouveau taux de 50 % s’applique aux revenus supérieurs à 150 000 livres (soit 170 000 euros) depuis 2010. Les revenus du capital sont imposés, en vertu de la capital gain tax au taux unique de 18 % (après application d’un abattement plafonné à 10 600 livres en 2011). Cette imposition vise les gains perçus sur des biens de toute nature. On notera qu’à partir de juin 2010 a été introduit un taux supérieur de 28 % réservé aux contribuables les plus aisés.

Aux États-Unis, le taux marginal résulte de la somme de l’impôt fédéral, de l’impôt de l’État et de l’impôt de la ville (et/ou du comté). À New York, par exemple, la somme des taux marginaux atteint 47,846 %. Le taux marginal du barème de l’impôt sur le revenu est quant à lui de 35 % pour la fraction des revenus supérieure à 379 150 euros. Les revenus du capital détenus depuis plus d’un an sont taxés au taux forfaitaire de 15 % ou, s’ils ont été détenus pendant moins d’un an, au barème de l’impôt sur le revenu.

En Italie, le taux maximum est de 43 % au titre de l’impôt d’État pour la fraction des revenus supérieure à 75 000 euros. Si les plus values-immobilières sont soumises au barème de l’impôt sur le revenu, les revenus du capital sont taxés au taux forfaitaire de 12,5 %.

Par ailleurs, les projets de contribution exceptionnelle sur les contribuables les plus aisés font l’objet de débats au sein de l’opinion publique notamment aux États-unis, en Italie, en Espagne et en Allemagne.

III.– LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article introduit (5) une contribution exceptionnelle sur les hauts revenus à la charge des contribuables passibles de l’impôt sur le revenu. Cette contribution donne lieu à la définition d’une nouvelle assiette et de modalités d’imposition particulières.

A.– L’ASSIETTE DE LA CONTRIBUTION

L’assiette de la nouvelle contribution est assise sur le revenu fiscal de référence prévu au 1° du IV de l’article 1417 du CGI. Ce revenu, introduit dans la loi de finances pour 1991 afin de garantir l’octroi des dégrèvements d’impôts locaux et de la prime du plan d’épargne populaire aux contribuables les plus modestes, était utilisé jusqu’à présent comme une référence permettant d’apprécier le niveau de revenu total d’un contribuable.

De plus en plus utilisé pour conditionner les bénéfices de dispositifs fiscaux dérogatoires du droit commun et de certaines politiques en faveur des populations les plus fragiles (inactifs, personnes âgées ou invalides), le RFR propose une assiette de revenus large, à même de représenter la capacité contributive réelle du contribuable. En effet, ce revenu agrège différentes catégories de revenus (revenu d’activité, de capital et de patrimoine), réintègre certains revenus exonérés et neutralise une partie des niches minorant le montant de l’imposition à l’impôt sur le revenu.

Le revenu fiscal de référence reconstitue ainsi une assiette composée de revenus nets imposés à l’impôt sur le revenu (sauf revenus non réintégrés et retraitement de revenus particuliers qui peuvent n’avoir jamais été imposés).

Exemples de régimes conditionnés par un niveau de RFR

– les exonération et dégrèvement de taxe foncière en faveur des personnes âgées et des titulaires de l’allocation aux adultes handicapées ;

– le plafonnement de la taxe foncière afférente à l’habitation principale en fonction du revenu ;

– l’exonération de taxe d’habitation en faveur des personnes âgées de plus de 60 ans, des veufs et des veuves, des personnes atteintes d’une invalidité ou d’une infirmité et des titulaires de l’allocation aux adultes handicapés ;

– le plafonnement de la taxe d’habitation en fonction du revenu ;

– les abattements en matière de taxe d’habitation ;

– le crédit d’impôt en faveur des jeunes salariés exerçant un métier connaissant des difficultés de recrutement ;

– la prime pour l’emploi ;

– l’exonération des plus-values immobilières réalisées par les titulaires de pensions de vieillesse ou de la carte d’invalidité ;

– l’exonération de CSG et de CRDS sur certains revenus de remplacement ;

– les chèques-vacances ;

– le dispositif Scellier intermédiaire pour l’appréciation des plafonds de ressources des locataires 

Le champ des bénéficiaires de ces régimes et les nombreuses situations de ressaut d’imposition important en cas de dépassement d’un plafond de RFR (notamment du fait du cumul de différents allègements fiscaux pour les contribuables les plus modestes) appellent à considérer avec prudence toute modification du périmètre de cette assiette qui ne soit pas strictement applicable à la nouvelle contribution. En effet, si ce périmètre reste perfectible, comme le montre l’analyse des revenus concernés, une telle évolution ne peut être envisagée que dans le cadre d’une refonte plus générale de la fiscalité des personnes.

1.– Les éléments de revenus pris en compte pour l’appréciation du revenu fiscal de référence

Le RFR est l’outil codifié le plus satisfaisant en termes d’appréciation des revenus réels dont disposent les contribuables. Son montant s’entend du montant net des revenus (après application du système de quotient pour les revenus différés ou exceptionnels) et des plus-values retenus pour l’établissement de l’impôt sur le revenu. Par ailleurs, il est majoré de certaines charges déduites, de revenus bénéficiant d’allégements fiscaux (exonération, abattement) ou qui sont soumis à l’impôt par un prélèvement ou une retenue à la source libératoire. À l’inverse, il est également minoré de certaines charges.



Schéma des revenus pris en compte pour la détermination du revenu fiscal de référence 
(6)

Afin de présenter de façon plus précise les différentes composantes du RFR, le tableau suivant détaille les revenus, ainsi que les déficits, charges et abattement pris en compte pour son calcul.

Revenus composant le RFR

– les traitements et salaires (après déduction des frais professionnels forfaitaires ou réels) ;

– les rémunérations nettes des gérants et associés de certaines sociétés / art. 62 du CGI (après déduction des frais professionnels) ;

– les pensions et retraites nettes (après l’abattement de 10 %), rentes viagères nettes

– les revenus professionnels nets imposés à l’IR au barème progressif (BIC, BNC, BA)

– les revenus professionnels nets imposés à l’IR selon le régime dit des « auto-entrepreneurs » ;

– les plus-values professionnelles nettes soumises à l’impôt au taux proportionnel ;

– les revenus de capitaux mobiliers (RCM) nets soumis au barème progressif de l’IR (pour leur montant avant abattement de 40 % mais après l’abattement forfaitaire) ;

– les revenus de capitaux mobiliers (RCM) nets soumis au prélèvement forfaitaire libératoire (pas d’abattement) ;

– les revenus fonciers nets

– les revenus exceptionnels ou différés soumis à l’IR selon le système du quotient

– les revenus soumis à l’IR selon une base moyenne ou fractionnée

– les plus-values et gains divers nets sur cessions de valeurs mobilières soumis à l’impôt au taux proportionnel (PVM)

– les plus-values et gains nets exonérés (JEI, SCR, FCPR, régime des impatriés, ou du fait de l’abattement pour durée de détention)

– les plus-values immobilières (PVI) imposables

– les revenus professionnels nets exonérés (BIC, BNC, BA)

– les plus-values professionnelles soumises à l’impôt au taux proportionnel (BA, BNC, BIC)

– certaines plus-values professionnelles exonérées (BA, BNC, BIC)

– les traitements et salaires afférents aux heures supplémentaires ou complémentaires exonérés d’IR

– les droits tirés d’un compte-épargne temps (CET) versés sur un plan d’épargne retraite collectif (PERCO)

– l’indemnité de fonction perçue par les élus locaux soumise à la retenue à la source prévue par l’article 204-0 bis du CGI

– l’indemnité de fonction perçue par les élus locaux imposée à l’IR selon les règles des traitements et salaires

– les revenus exonérés d’IR en France (fonctionnaire des organisations internationales ou application d’une convention fiscale internationale)

– les revenus exonérés d’IR en France (régimes des impatriés et des expatriés)

– les revenus de capitaux mobiliers exonérés (FCPR, SUIR, SCR, régime des impatriés)

– les produits tirés des contrats d’assurance-vie en euros imposés à l’IR au barème progressif

– les produits tirés des contrats d’assurance-vie en unités de compte imposés à l’IR au barème progressif

– les produits tirés des contrats d’assurance-vie en euros imposés au prélèvement forfaitaire libératoire

– les produits tirés des contrats d’assurance-vie en unités de compte imposés au prélèvement forfaitaire libératoire

Déficits imputables

– les déficits globaux imputables des années antérieures

– les déficits professionnels imputables (BIC, BNC, BA)

– le déficit foncier imputable

Charges et abattements

– les pensions alimentaires versées aux ascendants et descendants (sous certaines conditions et limites)

– l’abattement en faveur des personnes de condition modeste âgées ou invalides

– l’abattement en faveur des enfants majeurs mariés rattachés au foyer

– les charges foncières des monuments historiques ou assimilés qui ne produisent pas de recettes

– les prestations compensatoires (versement en capital ou en rente) et contributions aux charges du mariage

– les frais d’accueil des personnes âgées de plus de 75 ans

– les dépenses supportées par le nu-propriétaire au titre des grosses réparations (sous certaines conditions)

– les versements effectués à titre de cotisations de sécurité sociale, à l'exception de ceux effectués pour les gens de maison

– les versements en vue de la retraite mutualiste du combattant

– les cotisations mentionnées aux articles L612-2 et L612-13 du code de la sécurité sociale, lorsqu’elles n’ont pas été déduites d’un revenu catégoriel

– les primes ou cotisations des contrats d'assurances conclus en application des articles L. 752-1 à L. 752-21 du code rural relatifs à l'assurance obligatoire contre les accidents de la vie privée, les accidents du travail et les maladies professionnelles des non salariés des professions agricoles

– les cotisations versées par les chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole au titre des contrats d'assurance de groupe mentionnés au 2° de l'article L. 144-1 du code des assurances, dans les limites prévues par l'article 154 bis-0 A du CGI (déduction des cotisations facultatives d’épargne retraite « Madelin agricole du revenu global à titre supplétif)

Charges réintégrées dans le RFR

– les cotisations ou primes d’épargne-retraite versées à titre facultatif aux plans d’épargne retraite populaire (PERP), au volet facultatif des plans d’épargne retraite d’entreprise (PERP d’entreprise ou « PERE »), aux régimes PREFON, COREM et CRH (article 163 quatervicies du CGI) ;

– souscription de parts de copropriétés de navires de commerce

– souscription au numéraire au capital des Sofipêche

Par ailleurs, certains revenus ne sont pas pris en compte. Parmi ceux-ci, on peut mentionner (7) :

Revenus non pris en compte dans le RFR

– les revenus des produits d’épargne réglementée exonérés d’IR (livret A, LDD, LEP …) ;

– les produits exonérés d’IR tirés des comptes épargne logement, PEP et de certains contrats d’assurance-vie (DSK, NSK notamment) ;

– les prestations sociales et familiales exonérées d’IR (RMI, allocation logement, allocation parent isolé…) ;

– les produits de l’épargne salariale (droits en principal et revenus) exonérés d’IR

– Salaires des étudiants (notamment perçus les samedis et dimanches)

– la plupart des indemnités versées au titre de l’emploi exercé (indemnité de licenciement, indemnité de fonction des parlementaires…)

– prise en charge par l’employeur des frais de déplacement domicile-travail

– Abondement de l’employeur pour le financement des services à la personne (aide ménagère, cours pour apprendre à nager, jardinage…)

– les prestations familiales, AAH, AFEAMA, AGED, APJE

– Bénéfices provenant d'activités créées par les entreprises dans les bassins d'emploi à redynamiser

– Revenus des immeubles dont le propriétaire se réserve la jouissance

– Plus-values immobilières des premières cessions des non-résidents

– Plus-values immobilières des titulaires de pensions de vieillesse ou carte d’invalidité

– Plus-values immobilières en cas de cessions aux organismes concourant au logement social

– Plus-values professionnelles en cas cession d’une entreprise individuelle ou d’une branche complète d’activité (à l’instar d’entreprises spécialisées dans la production de biens (pendules, carrioles…) ou de distribution).

– Plus-values professionnelles en cas de départ à la retraite

– Plus-values professionnelles en cas de cession au profit de sociétés agrées pour la recherche scientifique

– Abattement annuel applicable aux produits tirés de certains bons de capitalisation et contrats d’assurance-vie, pour la détermination de l’assiette du prélèvement libératoire au taux réduit de 7,5 %

– Abattement fixe sur certains revenus distribués

Cette présentation illustre les avantages du RFR pris comme assiette de la nouvelle taxation. Il permet une taxation supplémentaire plus juste au regard de celle qui aurait résulté de la création d’une nouvelle tranche d’impôt sur le revenu et du relèvement des taux des PFL puisqu’il intègre l’ensemble des revenus d’activité et de patrimoine et neutralise ainsi tout traitement distorsif selon la composition des revenus des contribuables visés. Par ailleurs, cette assiette permet d’assurer que le seuil de revenus requis corresponde réellement aux capacités contributives des contribuables, grâce à la prise en compte de certains revenus exonérés.

2.– Le RFR retenu dans le cadre de la nouvelle contribution

Le présent article propose de modifier à la marge la définition du RFR dans le cadre de son utilisation comme assiette de la nouvelle contribution. Il est ainsi prévu de ne plus prendre en compte les effets du quotient prévu à l’article 163-0 A du CGI visant à atténuer la progressivité du barème de l’impôt sur le revenu lors de la perception d’un revenu exceptionnel au motif que la contribution est dotée d’un dispositif de lissage propre pour traiter les cas de ressaut d’imposition.

Une disposition particulière a également été prévue au II de l’article afin d’assurer la prise en compte des montants de plus-values immobilières perçues par les contribuables à l’occasion de la cession d’un bien sur leur déclaration d’impôt sur le revenu. En effet, bien que le RFR intègre en théorie ce revenu, faute de déclaration par le contribuable (8), l’administration fiscale ne prend actuellement pas en compte cet élément de revenu dans le RFR.

Par conséquent, deux RFR distincts coexisteront : celui prévu dans le cadre de l’article 1417 du CGI intégrant les effets du quotient et celui présenté par le présent article, excluant le lissage des revenus exceptionnels en amont de la nouvelle contribution. Par ailleurs, tous deux intégreront désormais les plus-values immobilières nettes, soit après application, le cas échéant, du mécanismes d’abattement.

B.– LE SEUIL D’ASSUJETTISSEMENT DES CONTRIBUABLES ET LA PRISE EN COMPTE DE LEUR SITUATION FAMILIALE

La nouvelle contribution serait acquittée sur la fraction de RFR supérieure à :

– 500 000 euros pour les contribuables célibataires, veufs, séparés ou divorcés ;

– 1 million d’euros pour les contribuables soumis à imposition commune.

Le seuil d’assujettissement retenu repose donc sur la seule application d’un quotient conjugal, sans prise en compte des autres personnes à la charge du foyer.

Ainsi, un couple s’étant uni l’année de réalisation des revenus imposables à la nouvelle contribution bénéficie d’un seuil de un million d’euros pour apprécier le montant de l’assiette imposable.

Au contraire, dans le cas d’un couple qui divorce en cours d’année d’imposition, les deux nouveaux contribuables seront imposés, au titre de l’année, à compter d’un seuil de 500 000 euros. Il en va de même en cas de séparation ou de veuvage. On notera que seul ce dernier cas est ainsi moins favorablement traité qu’en matière d’impôt sur le revenu (9).

La non prise en compte de la composition du foyer au-delà de l’application du quotient conjugal est justifiée pour plusieurs raisons. En premier lieu, les contribuables soumis à la contribution ont bénéficié, dans la grande majorité des cas, des dispositifs de familialisation existants au titre de l’impôt sur le revenu à leur plafond. La composition familiale a donc été prise en compte en amont de la contribution.

En second lieu, les niveaux de seuil d’assujettissement sont suffisamment élevés pour assurer que la capacité contributive des contribuables ait été bien prise en compte. La solution proposée par le Conseil constitutionnel lors d’une récente décision (10) relative à l’ISF pourrait ainsi être retenue. Le Conseil a en effet considéré qu’« en prenant en compte les capacités contributives selon d'autres modalités, (le législateur) n'a pas méconnu l'exigence résultant de l'article 13 de la Déclaration de 1789, qui ne suppose pas l'existence d'un quotient familial ».

Une solution contraire aurait d’ailleurs eu pour conséquence de remettre en cause la constitutionnalité de l’ensemble des impositions qui n’appliquent pas de quotient familial, à l’instar de la CSG.

Le Conseil constitutionnel reconnaît dans cette même décision l’incidence particulière du quotient familial dans la détermination de l’imposition des foyers à l’impôt sur le revenu au regard des autres impositions. Selon l’objet et la structure des impositions, ainsi que le niveau du seuil d’assujettissement des contribuables, le législateur peut apprécier, dans le respect des règles constitutionnelles, la justesse de la contribution supplémentaire demandée.

En troisième lieu, l’application d’un quotient familial distinct de celui applicable au barème de l’impôt sur le revenu aurait pour conséquence de favoriser davantage les contribuables les plus aisés au regard de leurs charges de famille que les contribuables non soumis à la nouvelle taxation. Une telle réintégration pourrait remettre en cause l’objectif de plus grande progressivité de l’imposition des contribuables visés, alors même que tous les dispositifs de redistribution horizontale ont fonctionné en amont de la taxation. En effet, la contribution vise à alourdir l’imposition de revenus déjà taxés aux différents impôts existants afin de répartir en fonction de la capacité contributive des contribuables les efforts nécessaires à la réduction des déficits publics. Elle prend donc intrinsèquement en compte cette capacité et ne nécessite pas de correctifs.

Par ailleurs, l’effet du quotient familial tel qu’il existe au barème (avec notamment l’application de plafonds spécifiques selon la qualité des personnes à charge) n’aurait pas la même portée dans le cadre de la nouvelle contribution. Celle-ci étant forfaitaire, le principal effet du quotient familial, soit corriger la progressivité de l’impôt sur le revenu en permettant aux contribuables ayant de nombreuses personnes à charge de descendre dans les tranches du barème, serait très limité et, par conséquent, ce mécanisme fonctionnerait davantage comme un abattement forfaitaire ou comme un mécanisme d’exonération.

Or, les montants de la contribution exceptionnelle devant être beaucoup plus modestes que ceux de l’imposition au barème (le taux étant de 3 % alors que le taux moyen d’imposition au barème est de plus de 30 % pour les contribuables visés), le maintien d’un plafond d’avantage équivalent à celui de l’impôt sur le revenu n’est pas souhaitable, sauf à exonérer la majeure partie des redevables.

On perçoit donc, qu’à moins de fixer à un montant symbolique l’avantage procuré par les demi-parts supplémentaires, un tel mode de prise en compte de la composition familiale aurait des effets très différents de ceux que l’on constate à l’impôt sur le revenu, puisque dans bien des cas, ils conduiraient à fortement affaiblir le montant de la contribution sans que le nombre d’enfants soit élevé ou à exonérer totalement les contribuables, ce qui serait simplement impossible à l’impôt sur le revenu pour ce niveau de revenus.

C.– L’IMPOSITION À LA CONTRIBUTION EXCEPTIONNELLE

Les contribuables disposant d’une fraction de RFR supérieure à 500 000 euros pour un célibataire ou à un million d’euros pour un couple seraient donc imposés sur cette assiette au taux de 3 %.

Les exemples ci-dessous illustrent le supplément d’imposition qui sera à verser par ces contribuables selon le niveau de richesse dont ils bénéficient.

 

RFR

Montant d’imposition

Célibataire 1

550 000

1 500

Célibataire 2

900 000

12 000

Célibataire 3

1 500 000

30 000

Couple 1

1 005 000

150

Couple 2

1 500 000

15 000

Couple 3

2 000 000

30 000

Les montants d’imposition supplémentaires sont donc relativement bas au regard des niveaux de revenus de ces mêmes contribuables. Ils sont également modestes au regard des autres impositions qui touchent cette population.

La contribution est déclarée, contrôlée et recouvrée selon les mêmes règles et sous les mêmes garanties et sanctions qu’en matière d’impôt sur le revenu. Ce sont donc les revenus perçus lors de l’année d’imposition qui donneront lieu au recouvrement de l’impôt l’année suivante. Ainsi, la contribution s’appliquant à compter des revenus de l’année d’imposition 2011, les premiers recouvrements interviendront au cours de l’année 2012. Le présent article prévoit par ailleurs que la contribution s’appliquera jusqu’à l’imposition des revenus de l’année de retour sous le seuil des 3 % de PIB du déficit public.

Cependant, afin de préserver les contribuables qui ne seraient assujettis à la nouvelle contribution que de manière exceptionnelle (par exemple, du fait de la réalisation d’une plus-value), le présent article propose un mécanisme de lissage.

D.– LE MÉCANISME DE LISSAGE

Le II du nouvel article 223 sexies prévoit un dispositif visant à lisser l’imposition des revenus exceptionnels. En effet, l’esprit de la nouvelle contribution est d’augmenter l’imposition des seuls contribuables disposant d’un niveau de revenus élevé. Or, la vente d’une résidence secondaire ou la réalisation occasionnelle d’une plus-value, si elles constituent des événements exceptionnels, ne concernent pas nécessairement que des contribuables très aisés. Le choix a donc été fait d’instaurer un dispositif de lissage de ces revenus exceptionnels afin de s’assurer que l’objectif de la contribution ne soit jamais dévoyé.

Le dispositif de lissage proposé a pour principal avantage la simplicité. Cependant, l’examen des deux étapes préalables à l’application de ce dispositif, soit l’appréciation du caractère exceptionnel des revenus à lisser et la prise en compte de la modification de la situation familiale du contribuable, appelle ainsi certains commentaires.

1.– La définition des revenus exceptionnels

a) La définition des revenus exceptionnels proposée par le présent article

Le présent article propose que lorsque la moyenne des revenus fiscaux de référence du foyer de l’année d’imposition et des deux années précédentes est inférieure au seuil d’imposition, le revenu de l’année d’imposition est considéré comme exceptionnel et ne donne pas lieu à imposition. Ce système de lissage serait appliqué automatiquement sans que le contribuable ait besoin d’opter pour son bénéfice. Ainsi, seule la moyenne des revenus perçus sur une période de trois ans permet de déterminer si le revenu est exceptionnel ou non. Cette appréciation pourrait créer des effets de seuil au sein de la population visée.

En effet, ce dispositif s’inspire du mécanisme de quotient applicable à l’impôt sur le revenu, tout en le simplifiant. Il ne reprend qu’une partie de la définition des revenus exceptionnels applicable à l’impôt sur le revenu et ne propose qu’une imposition totale ou une exonération totale plutôt qu’un mode de calcul différent de l’imposition liée à ces revenus. Les exemples suivants tentent de mettre en lumière les avantages et les inconvénients de cette solution.

CAS EXONÉRÉS

 

n-2

n-1

n (année d’imposition)

Moyenne des 3 années

Montant d’imposition

Revenus personne aisée qui vend un bien de façon exceptionnelle

200 000

200 000

900 000

430 000

0

Revenus personne aisée qui ne perçoit pas de revenus exceptionnels

400 000

450 000

550 000

466 000

0

Revenus personne aisée dont les revenus varient fortement et régulièrement

700 000

100 000

699 900

499 960

0

CAS IMPOSABLES

 

n-2

n-1

n (année d’imposition)

Moyenne des 3 années

Montant d’imposition

Revenus personne aisée qui vend un bien de façon exceptionnelle

200 000

200 000

1 150 000

516 000

19 500

Revenus personne aisée qui ne perçoit pas de revenus exceptionnels

500 000

450 000

550 000

500 000

1 500

Revenus personne aisée dont les revenus varient fortement et régulièrement

700 000

100 000

700 500

500 200

6 015

Le principal avantage de ce mécanisme de lissage est qu’il permet d’exonérer totalement les contribuables qui, ayant bénéficié de revenus ordinaires très inférieurs au seuil d’imposition, perçoivent un revenu exceptionnel. En effet, le niveau de leurs revenus ordinaires permet d’atteindre une moyenne de revenus inférieure au seuil, même dans le cas d’un revenu exceptionnel important. Cet avantage disparaît néanmoins si le revenu exceptionnel est très élevé et qu’il suffit à rendre la moyenne des revenus supérieure au seuil d’imposition. On soulignera que l’objectif recherché par le dispositif est donc moins de lisser l’imposition des revenus pour limiter tout ressaut d’imposition, plutôt que d’exonérer totalement les contribuables bénéficiant du dispositif. En ce sens, il est plus favorable aux contribuables que les mécanismes de lissage existant à l’impôt sur le revenu.

Deux inconvénients persistent cependant :

– il exonère a priori les personnes qui sont juste en dessous du seuil et le dépassent au titre d’une année de peu alors même que ce dépassement n’est pas lié à un revenu exceptionnel ;

– il crée un effet de seuil important puisque selon que la moyenne est inférieure ou supérieure au seuil, le contribuable est soit totalement exonéré, soit totalement imposé sur la fraction dépassant le seuil.

Les impositions de contribuables dans des situations très semblables pourraient être différentes, alors même que les différences de revenus sur la période de référence sont minimes.

Enfin, comme le mécanisme de moyenne proposé par le présent article repose sur un écart de revenu par rapport au seuil d’imposition, un célibataire devra avoir perçu au moins 1,5 million d’euros sur trois ans pour être imposable au titre de l’année où son RFR dépasse 500 000 euros. Un couple devra quant à lui avoir perçu 3 millions d’euros.

Par conséquent, comme le montre l’exemple ci-dessous, un contribuable pourra être totalement exonéré de la contribution deux années de suite ou même davantage à la condition d’optimiser la répartition de ses revenus et ce bien qu’il ait régulièrement des revenus supérieurs à 500 000 euros.

CAS D’EXONÉRATIONS CONSÉCUTIVES

 

n-2

n-1

n (année d’imposition)

n+1

n+2

Revenus personne aisée dont les revenus varient fortement et régulièrement

700 000

100 000

600 000

700 000

100 000

Imposition

-

0

0

0

0

Par rapport au traitement des revenus exceptionnels à l’impôt sur le revenu par le système de quotient, le dispositif proposé par le présent article apprécie différemment les revenus exceptionnels.

Les revenus exceptionnels sont définis, dans le cadre de l’impôt sur le revenu, à l’article 163-0 A du CGI. Cet article prévoit notamment l’application d’un système de quotient permettant de limiter le ressaut d’imposition lié à la perception d’un tel revenu en divisant son montant par quatre et en l’ajoutant au revenu ordinaire. L’imposition supplémentaire ainsi obtenue est alors multipliée par quatre. Le principal effet du quotient est de permettre d’assouplir les effets de la progressivité de l’impôt sur le revenu.

Il faut souligner que ce système de quotient ne s’applique qu’aux revenus soumis au barème. Les revenus assujettis aux prélèvements forfaitaires libératoires ou à des taux forfaitaires profitent en effet de dispositifs spécifiques d’abattement ou d’exonération. Cette différence de traitement s’explique par la volonté du législateur à une époque récente de traiter les revenus exceptionnels de façon à aboutir le plus souvent à des situations d’exonération de fait. Au regard des conditions budgétaires actuelles, cette volonté a été progressivement remise en cause, tout en préservant les possibilités de lisser l’imposition ou d’en optimiser le montant dans le respect de certaines conditions.

Le système de quotient au barème ne s’applique qu’aux revenus qui remplissent la double condition suivante :

– ils sont exceptionnels par nature et ne sont donc pas susceptibles d’être recueillis annuellement ;

– leur montant dépasse la moyenne des revenus nets d’après lesquels le contribuable a été soumis à l’impôt sur le revenu au titre des trois dernières années.

L’appréciation de la nature d’un revenu exceptionnel permet a priori de ne pas considérer comme tel tous les revenus qui peuvent se reproduire chaque année. À titre d’exemple, ne sont donc pas considérés comme tels :

– les indemnités représentatives d’avantages en nature (visant par exemple des situations où le salarié déjeune chez son employeur ou s’il déjeune au restaurant et se fait rembourser) ;

– les variations, mêmes particulièrement importantes que peuvent connaître les recettes ou les rémunérations procurées par une activité professionnelle (comme la vente de ses œuvres par un artiste ou d’omnibus anciens par un antiquaire, mais aussi les honoraires d’un avocat) ;

– les revenus distribués susceptibles d’être recueillies chaque année (ex : dividendes) ;

– le profit exceptionnel mais résultant d’opérations sur les marchés à terme ordinairement effectuées par le contribuable.

Or, le mécanisme de lissage proposé par le présent article n’intègre plus ce critère de nature afin de simplifier le dispositif. Des revenus amenés à se reproduire chaque année sont donc potentiellement considérés comme exceptionnels.

Par ailleurs, ces revenus doivent être exceptionnels au regard de leur montant apprécié par rapport à la moyenne des précédents revenus ordinaires du contribuable. Si ce dernier bénéficie de revenus ordinaires de 200 000 euros depuis trois années et que la quatrième il bénéficie d’un revenu exceptionnel de 300 000 euros, ce revenu fera l’objet de l’application du système de quotient. Si le montant du revenu exceptionnel est inférieur à 200 000 euros, le système de quotient ne s’applique pas.

Le dispositif existant à l’impôt sur le revenu consiste donc à imposer différemment le seul revenu exceptionnel. Pour cette raison, seul son montant est comparé à la moyenne de l’ensemble des revenus des trois années précédent sa perception par le contribuable. Au contraire, dans le dispositif du présent article, ce sont les montants totaux de revenus de l’année d’imposition et des deux années précédentes qui sont comparés au travers de la moyenne de trois revenus.

Les exemples suivants illustrent les différences de qualification qui résultent des deux mécanismes :

 

n-3

n-2

n-1

n (année d’imposition)

Qualification du revenu

Moyenne du lissage de la contribution exceptionnelle

-

300 000

300 000

600 000

Exceptionnel

-

200 000

200 000

500 000

Exceptionnel

-

400 000

450 000

550 000

Exceptionnel

-

700 000

100 000

700 000

Non exceptionnel

-

200 000

200 000

1 200 000

Non exceptionnel

 

Moyenne du Système de quotient

300 000

300 000

300 000

600 000

Non exceptionnel

200 000

200 000

200 000

500 000

Exceptionnel

350 000

400 000

450 000

550 000

Non exceptionnel

100 000

700 000

100 000

700 000

Exceptionnel

200 000

200 000

200 000

1 200 000

Exceptionnel

On constate que le système de quotient prend davantage en compte les fortes variations annuelles de revenus que le dispositif du présent article qui, au contraire, lisse davantage des variations relativement plus faibles.

b) Les solutions alternatives

 Un mécanisme de lissage reposant sur l’écart des revenus de l’année d’imposition et de ceux de l’année précédente

Il pourrait être envisagé de maintenir un mécanisme de lissage fondé sur l’écart de revenus perçus entre l’année d’imposition et l’année précédente. Cette solution poursuivrait le même objectif de simplicité que celui défendu par le présent article. On considérerait ainsi que le revenu de l’année d’imposition est exceptionnel s’il représente plus de 50 % du revenu de l’année précédente. Ce dispositif ne s’appliquerait qu’aux contribuables dont le RFR de l’année précédente est inférieur aux seuils d’imposition à la contribution.

Par exemple, si un contribuable a bénéficié en 2010 de 200 000 euros et de 700 000 euros en 2011, son revenu exceptionnel est de 500 000 euros (soit un écart de revenus représentant bien plus de 50% du revenu de l’année précédente).

On appliquerait alors à ce revenu exceptionnel un système de quotient : il serait divisé par deux, puis ajouté au revenu ordinaire. Si le revenu ainsi reconstitué est supérieur au seuil d’imposition, l’imposition obtenue serait multipliée par deux. Si le revenu est inférieur, le contribuable serait exonéré.

EXEMPLES PROPOSITION ALTERNATIVE 1

(en euros)

 

n-1

n (année d’imposition)

Revenu exceptionnel

Nouvelle assiette taxable

Imposition

Revenus d’une personne aisée qui vend un bien procurant une plus value importante

200 000

700 000

500 000

450 000

(200 000 + 500 000/2)

Revenus personne aisée qui vend un bien procurant une forte plus value

200 000

900 000

700 000

550 000

(200 000+700 000/2)

3 000

Revenus personne aisée qui ne perçoit pas de revenus exceptionnels

450 000

550 000

Revenu pas exceptionnel

550 000

1 500

Même dans des situations d’optimisation et sauf à ce que le contribuable ait la possibilité de faire varier son revenu très fortement, cette solution permet de récupérer une partie de l’assiette taxable.

 Un mécanisme de lissage reposant sur la prise en compte de revenus exceptionnels ainsi définis au regard de leur nature et de leur montant

Une autre solution serait de réintroduire le critère de la nature des revenus pour apprécier leur caractère exceptionnel, comme cela se fait à l’impôt sur le revenu.

Les revenus exceptionnels seraient ceux pris en compte dans le cadre de l’article 163-0 A du CGI, ainsi que certains revenus non imposés au barème dont on considérerait a priori qu’ils peuvent constituer des revenus exceptionnels, à l’instar des plus-values réalisées sur des biens immobiliers ou mobiliers, à condition de représenter un montant significativement plus important que le montant des revenus ordinaires du contribuable.

Par ailleurs, l’appréciation du caractère exceptionnel du montant perçu reposerait, comme dans la première solution, sur un écart significatif (50%) entre le revenu « ordinaire » de l’année précédente et le revenu de l’année donnant lieu à imposition.

Les revenus ainsi définis bénéficieraient d’un dispositif de quotient visant à diviser leur montant par deux, à l’ajouter au revenu ordinaire, puis si l’assiette taxable ainsi reconstituée est supérieure à 500 000 euros, à multiplier par deux l’imposition obtenue.

EXEMPLES PROPOSITION ALTERNATIVE 2

 

n-1

n (année d’imposition)

Revenu exceptionnel

Nouvelle assiette taxable

Imposition

Revenus personne aisée qui vend un bien et réalise une plus-value importante

200 000

600 000

400 000

400 000

(200 000+400 000/2)

0

Revenus personne aisée qui vend un bien et réalise une très forte plus-value

200 000

900 000

700 000

550 000

(200 000+700 000/2)

3 000

(1 500*2)

Revenus personne aisée qui ne touche pas de revenus exceptionnels

450 000

550 000

Non car pas plus de 50 %

550 000

1 500

À l’instar de la première proposition, ce mécanisme de quotient ne s’appliquerait qu’aux seuls contribuables dont le RFR de l’année précédente est inférieur aux seuils d’imposition à la contribution. Cependant, une telle option serait beaucoup plus complexe et nécessiterait d’adapter, à la présente taxe, la définition des revenus exceptionnels actuellement applicable à l’impôt sur le revenu.

2.– La prise en compte des modifications de la situation familiale du contribuable

a) La prise en compte des modifications de situation familiale pour l’application du dispositif de lissage prévu par le présent article.

Dans le cadre du dispositif d’exonération prévu par le Gouvernement, l’article prévoit une série de dispositions afin de prendre en compte les modifications de la situation de famille du contribuable au cours de la période dite de référence, couvrant l’année d’imposition et les deux années précédentes. En effet, les seuils applicables étant fonction de l’application du quotient conjugal, la situation familiale du contribuable détermine in fine l’assujettissement et le montant d’imposition.

Ainsi, le 2° du II du nouvel article 223 sexies prévoit qu’en cas de modification de la situation de famille, la moyenne des revenus est calculée de façon à prendre en compte les revenus des foyers auxquels le contribuable a appartenu au cours de la période de référence.

On notera que, dans le cadre du système de quotient applicable à l’impôt sur le revenu pour lequel les revenus sont également appréciés au regard de la moyenne des revenus d’années passées, il n’existe aucune précision légale ou réglementaire sur la prise en compte de ces modifications de situation familiale. Par conséquent, les services des impôts gèrent ces situations au cas par cas. L’article a donc pour mérite de proposer des règles précises.

 Les cas d’union au cours de l’année d’imposition ou des années précédentes.

Si l’union intervient l’année d’imposition ou si cette union, intervenue au cours de la période de référence, perdure jusqu’à l’année d’imposition, le seuil d’imposition est de 1 million d’euros pour le couple. Les revenus pris en compte seront alors ceux des deux conjoints au cours de la période de référence.

EXEMPLES – REVENUS NON EXCEPTIONNELS

 

n-2

n-1

n (année d’imposition et de conclusion de l’union)

Montant d’imposition

Conjoint 1

400 000

600 000

1 500 000

15 000

Conjoint 2

200 000

800 000

 

n-2

n-1(année de conclusion de l’union)

n (année d’imposition)

Montant d’imposition

Conjoint 1

400 000

1 400 000

1 500 000

15 000

Conjoint 2

200 000

EXEMPLE – REVENUS EXCEPTIONNELS

 

n-2

n-1

n (année d’imposition et de conclusion de l’union)

Montant d’imposition

Conjoint 1

400 000

500 000

1 100 000

0

Conjoint 2

400 000

550 000

 

n-2

n-1(année de conclusion de l’union)

n (année d’imposition)

Montant d’imposition

Conjoint 1

400 000

1 050 000

1 100 000

0

Conjoint 2

400 000

 Les cas d’unions au cours de l’année d’imposition ayant conduit à l’option d’une imposition séparée au cours de la première année :

Le texte précise que « toutefois, en cas d’option au titre de l’année de l’établissement de la contribution pour l’imposition séparée » prévue à l’article 6 du CGI (11), les dispositions relatives à la prise en compte de l’évolution de la situation de famille au cours de la période de référence ne sont pas applicables.

A priori, cette disposition prend acte que les contribuables mariés ayant décidé d’être imposés séparément seront considérés comme des célibataires pour la détermination du seuil de taxation. Ils seront donc imposés séparément à la contribution exceptionnelle. Toutefois, il faut souligner que cette disposition particulière privilégie potentiellement ces contribuables au regard du traitement des personnes mariés et imposés conjointement.

EXEMPLE – CAS D’UNION AVEC IMPOSITION CONJOINTE

 

n-2

n-1

année de séparation entre conjoint A et conjoint B

n (année d’imposition et de conclusion de l’union entre conjoint A et célibataire C)

Montant d’imposition

Contribuable 1 (conjoint A et conjoint B)

1 100 000

400 000

1 200 000

6 000

Contribuable 2

(Célibataire C)

350 000

500 000

   

EXEMPLE – CAS D’UNION AVEC IMPOSITION SÉPARÉE

 

n-2

n-1

année de séparation entre conjoint A et conjoint B

n (année d’imposition et de conclusion de l’union entre conjoint A et célibataire C)

Montant d’imposition

Contribuable 1 (conjoint A et conjoint B)

1 100 000

400 000

600 000

3 000

Contribuable 2

(Célibataire C)

350 000

500 000

600 000

0

Cet avantage constitue un effet d’aubaine pour certains des contribuables qui optent pour l’imposition séparée, alors même que ce choix d’imposition est davantage dicté par la moindre imposition attendue de l’impôt sur le revenu que de la contribution exceptionnelle.

 Les cas de divorce, de séparation ou de décès l’année d’imposition ou les années précédentes.

En cas de divorce, séparation ou décès intervenu au cours de la période de référence, la moyenne des revenus est calculée en fonction des RFR des foyers fiscaux auxquels le contribuable a appartenu. Un contribuable célibataire récemment divorcé dont le RFR dépasse 500 000 euros ne se verra appliquer le dispositif de lissage que si la moyenne de ses revenus actuels et des revenus de son couple au titre des deux années précédentes est inférieure à 500 000 euros. Il en va de même pour un contribuable devenu veuf au cours de l’année d’imposition, puisque contrairement aux règles applicables à l’impôt sur le revenu, il ne conserve pas son quotient conjugal pour la détermination du seuil d’imposition la première année de veuvage.

n-2

revenus du couple

n-1

revenus du couple

n

revenus de chacun des contribuables séparés

Montant d’imposition

1 000 000

700 000

550 000

1 500

600 000

3 000

On soulignera que, dans le cadre des propositions alternatives présentées supra, l’appréciation du caractère exceptionnel des revenus se faisant à partir des revenus de la seule année précédente, la question de la prise en compte des revenus d’anciens conjoints est résolue plus rapidement, ce qui peut être plus favorable aux contribuables.

b) La subordination de la prise en compte des modifications de famille à l’envoi d’une réclamation

Le présent article est rédigé de telle sorte que les dispositions relatives aux modifications de situation de famille telles que présentées ci-dessus ne s’appliquent que si le contribuable adresse une réclamation au service des impôts dans le cadre des délais applicables à l’impôt sur le revenu. Cette réclamation est alors présentée, instruite et jugée selon les règles de procédure également applicables à l’impôt sur le revenu.

Étant donné que le lissage s’applique automatiquement sans que le contribuable ait besoin d’opter pour un tel dispositif (ce qui est possible à partir du moment où ne sont pas dissociés revenus ordinaires et revenus exceptionnels(12)), la rédaction proposée indique que les revenus pris en compte pour réaliser la moyenne n’intégreront ces modifications que si le contribuable a adressé une réclamation aux services des impôts.

L’intention des rédacteurs de l’article est en fait d’assurer qu’en cas de modification de la situation familiale, le dispositif de lissage ne s’applique que si le contribuable adresse une réclamation au service des impôts. En effet, tout changement de situation familiale conduit à la création de nouveaux contribuables et il n’est pas possible pour l’administration fiscale de déterminer quel était leur RFR au titre des années précédant celle donnant lieu à imposition.

3.– Le principe de non-application du lissage aux personnes qui n’ont pas été passibles de l’impôt sur le revenu au titre des deux années précédant celle de l’imposition

Le lissage ne s’applique qu’aux contribuables qui ont été passibles de l’impôt sur le revenu au titre des deux années antérieures à celle de l’imposition. Cette disposition tend à éviter que les contribuables qui ont réalisé la totalité de leurs revenus à l’étranger au titre des deux années précédant l’année d’imposition bénéficient systématiquement du dispositif de lissage. En effet, en l’absence de déclaration et donc de RFR, le montant de ce dernier serait considéré comme nul. Les contribuables célibataires qui rentreraient en France auraient bénéficié ainsi du dispositif de lissage au titre de l’année d’imposition jusqu’à 1,5 million d’euros.

Si l’intention est légitime, le dispositif proposé ne permet pas de répondre à l’objectif d’encadrement des situations abusives. En effet, il suffira à un contribuable qui réalise la majeure partie de ses revenus à l’étranger de déclarer une somme minime à l’impôt sur le revenu pour bénéficier du mécanisme de lissage comme le montre l’exemple ci-dessous.

 

n-1

n-2

n (année d’imposition)

Imposition

Contribuable non passible de l’impôt sur le revenu au titre des 2 années précédant l’année d’imposition

0

0

700 000

6 000

Contribuable passible de l’impôt sur le revenu au titre des 2 années précédant l’année d’imposition

1 000

1 000

700 000

0

Pour éviter ces distorsions de traitement, il pourrait être envisagé de n’appliquer le lissage qu’aux seuls contribuables qui ont été passibles de l’impôt sur le revenu au titre des deux années précédant celle de l’imposition pour la moitié au moins de leurs revenus de source française ou étrangère de même nature que ceux entrant dans la composition du RFR. Ainsi, on s’assurerait de l’existence d’un RFR représentatif de la richesse du contribuable, quelle que soit sa situation (primo-déclarant, résident étranger, résident français bénéficiant d’importants revenus de source étrangère…), avant d’appliquer le dispositif de lissage.

4.– Le RFR pris en compte pour l’application du mécanisme de lissage

Pour le calcul de la moyenne des revenus perçus au titre de l’année d’imposition et des deux années précédentes, le RFR des années 2009 et 2010 s’entend comme le RFR défini à l’article 1417 du CGI, tandis que le RFR de l’année 2011 correspond au RFR tel que prévu par le présent article (soit sans application du système de quotient).

Si la solution retenue par le présent article répond aux difficultés techniques que poserait la correction a posteriori de RFR anciens de deux années au cours desquelles les plus-values immobilières ne sont pas prises en compte alors même que la loi le prévoit, et qui intègrent le système de quotient, on peut regretter que la justesse du mécanisme de lissage, déjà limitée par l’absence de prise en compte d’un écart significatif avec les revenus perçus l’année précédente et de la nature du revenu pour la détermination de son caractère exceptionnel, soit encore plus relative si les RFR de référence diffèrent d’une année sur l’autre.

Les solutions de lissage alternatives proposées supra auraient pour mérite de solder plus vite le passé, puisque dès l’imposition des revenus de 2012, les RFR pris en compte seraient identiques, alors qu’il faudrait attendre l’imposition des revenus de 2013 pour atteindre ce résultat dans le cadre du dispositif proposé par le présent article.

E.– LE RENDEMENT DE LA CONTRIBUTION

Le rendement attendu de la nouvelle contribution est de 200 millions d’euros à compter de 2012, la première année d’imposition portant sur les revenus de 2011.

Cette évaluation a été réalisée sur le fondement du fichier exhaustif et définitif des déclarations d’impôt sur les revenus de 2009 (13). 7 162 contribuables seraient ainsi concernés par la contribution avant les effets du lissage des revenus exceptionnels.

RÉPARTITION DU SUPPLÉMENT D’IMPOSITION À ACQUITTER POUR LES CONTRIBUABLES RÉPARTIS PAR DÉCILES DE RFR
AVEC DES SEUILS A 500 000 ET 1 MILLION D’EUROS

Déciles de revenu fiscal de référence

Nombre de foyers

Montant de la contribution avec taux de 3 %(en M€)

Répartition de la contribution en %

< 574 341 €

716

0,74

0,38

Entre 574 341 et 694 490 €

716

2,78

1,42

Entre 694 490 et 922 108 €

716

6,3

3,22

Entre 922 108 et 1 068 036 €

716

4,53

2,32

Entre 1 068 036 et 1 179 462 €

717

4,73

2,42

Entre 1 179 462 et 1 327 838 €

716

7,28

3,73

Entre 1 327 838 et 1 577 571 €

716

11,69

5,98

Entre 1 577 571 et 1 942 128 €

716

18,36

9,40

Entre 1 942 128 et 2 763 062 €

716

29,6

15,15

>= 2 763 062 €

717

109,35

55,97

Total

7 162

195,36

100


Source : direction de la Législation fiscale

MONTANT MOYEN DE L’IMPOSITION ACQUITTÉE PAR LES CONTRIBUABLES RÉPARTIS PAR DÉCILE DE RFR

(en euros)

Il pourrait être envisagé d’abaisser le seuil d’imposition de façon à imposer les contribuables célibataires, divorcés, séparés ou veufs sur la fraction de leur RFR supérieure à 250 000 euros et les contribuables soumis à une imposition commune sur la fraction de leur RFR supérieure à 500 000 euros. Le rendement de la contribution serait alors de 350 millions d’euros (14) en 2012, tandis que 25 778 contribuables seraient concernés avant les effets du lissage des revenus exceptionnels.

Ces nouveaux seuils d’imposition ne remettraient pas en cause l’objectif poursuivi par le Gouvernement de ne taxer que les foyers disposant de revenus composés d’une part importante de revenus du capital ou du patrimoine puisqu’à partir de ce niveau de RFR, seul 58 % des revenus constituent des revenus d’activité.

RÉPARTITION DU SUPPLÉMENT D’IMPOSITION À ACQUITTER POUR LES CONTRIBUABLES RÉPARTIS PAR DÉCILES DE RFR AVEC DES SEUILS A 250 000 ET 500 000 EUROS

Déciles de revenu fiscal de référence

Nombre de foyers

Montant de la contribution avec taux de 3 %(en M€)

Répartition de la contribution en %

< 283 803 €

2 577

1,25

0,36

Entre 283 803 et 337 505 €

2 578

4,5

1,29

Entre 337 505 et 439 561 €

2 578

10,29

2,94

Entre 439 561 et 527 402 €

2 578

8,99

2,57

Entre 527 402 et 580 723 €

2 578

7,44

2,13

Entre 580 723 et 652 627 €

2 577

12,44

3,56

Entre 652 627 et 768 027 €

2 578

19,77

5,66

Entre 768 027 et 967 830 €

2 578

31,41

8,98

Entre 967 830 et 1 415 420 €

2 578

54,03

15,46

>= 1 415 420 €

2 578

199,47

57,06

Total

25 778

349,59

100,00

MONTANT MOYEN DE L’IMPOSITION ACQUITTÉE PAR LES CONTRIBUABLES RÉPARTIS PAR DÉCILE DE RFR

(en euros)

Il faut souligner que, avec des seuils fixés à 250 000 et 500 000 euros, l’imposition est plus concentrée sur les hauts revenus notamment parce que ceux-ci ne bénéficient pas du dispositif de lissage tel que proposé par le présent article, la moyenne de leurs revenus sur trois années ne devant pas être, dans la grande majorité des cas inférieure au seuil d’imposition. Contrairement aux premiers déciles de RFR, peu de contribuables des derniers déciles échappent ainsi à l’imposition.

*

* *

La Commission examine, en discussion commune, les amendements I-CF 169 du rapporteur général, I-CF 14 de M. Dominique Baert, I-CF 160 de M. Daniel Garrigue, I-CF 12 de M. Dominique Baert, les amendements identiques I-CF 5 de M. Marc Le Fur et I-CF 161 de M. Daniel Garrigue, et l’amendement I-CF 18 de M. Hervé Mariton.

M. le rapporteur général. L’amendement I-CF 169 tend, d’une part, à abaisser de 500 000 à 250 000 euros le seuil d’imposition à la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus, pour la part conjugalisée et, d’autre part, à porter le taux de cette contribution de 3 à 4 % au-delà du seuil de 500 000 euros par part.

Le revenu fiscal de référence, qui est l’assiette de cette contribution, présente l’énorme avantage, contrairement à l’assiette actuelle de l’impôt sur le revenu au titre du barème, d’intégrer sur un pied d’égalité à la fois les revenus du travail et les revenus du patrimoine, y compris les plus-values. Or, plus le revenu augmente, plus la composante « revenus du patrimoine » devient prépondérante. Au-delà de 250 000 euros, elle le demeure par rapport aux revenus du travail. En abaissant le seuil de 500 000 à 250 000 euros, nous ne pénalisons donc pas le travail, même s’il est correctement rémunéré : nous faisons porter l’effort essentiellement sur les revenus du patrimoine. Ce faisant, nous nous inscrivons dans le cadre de la politique de réduction des déficits publics conduite par le Gouvernement depuis deux ans. En effet, la quasi-totalité des mesures adoptées au titre de la réforme des retraites, puis dans les différents collectifs, y compris dans le dernier, il y a un mois, a tendu à alourdir la fiscalité sur cette composante patrimoine des revenus. Nous préservons ainsi le pouvoir d’achat, moteur de la consommation. Nous cherchons plutôt à alourdir la fiscalité sur les revenus de l’épargne à un moment où ceux-ci augmentent.

Quant aux revenus très élevés, au-delà de 500 000 euros par part, il nous paraît juste d’accroître leur participation à l’effort qui est demandé à tous les Français en cette période de crise. Voilà pourquoi nous proposons, pour ces revenus, de porter le taux de la contribution de 3 à 4 %.

En abaissant le seuil de 500 000 euros à 250 000 euros par part, nous toucherions environ 25 000 ménages au lieu de quelque 7 000 – il faut néanmoins observer une certaine prudence car ces chiffres exigent un croisement statistique entre les revenus et les éléments de patrimoine – en particulier les plus-values – dont nous ne disposons pas de façon fiable. Quant à la recette engendrée par la mesure, elle passerait de 200 millions à 410 millions environ.

Enfin, j’insiste sur le fait qu’il faut raisonner de façon conjugalisée. En effet, à ce niveau de revenu, y compris en descendant à 250 000 euros, le ménage a épuisé son quotient familial puisque celui-ci est plafonné depuis 1982 – aujourd’hui, le plafond est de 2 385 euros. À 250 000 euros, une famille normale, qui n’a pas plus de sept ou huit enfants (Exclamations), a déjà atteint le plafond du quotient familial. Il a donc été décidé de conjugaliser et de ne pas appliquer un quotient supplémentaire qui serait un avantage indu.

M. Dominique Baert. Puisque la majorité elle-même parle de taxe sur les riches à propos de ce prélèvement exceptionnel, et compte tenu des besoins de nos finances publiques et des inégalités relevées par le Conseil des prélèvements obligatoires, l’amendement I-CF 14 vise à faire passer de 3 % à 10 % le taux de cette taxe, dont le rendement passerait de 200 à 700 millions.

Quant à l’amendement I-CF 12, il vise à ramener de 500 000 à 100 000 euros de revenus par part le seuil à partir duquel s’appliquerait la contribution exceptionnelle.

M. Daniel Garrigue. Cette taxation n’est qu’un pis-aller. C’est une réponse à l’initiative de certains bourgeois de Calais qui sont venus, la corde au cou, demander une taxation exceptionnelle, mais nous sommes loin de la création de tranches supplémentaires de l’impôt sur le revenu que je demandais tout à l’heure. La tête des bourgeois de Calais mérite d’être estimée à un prix un peu plus élevé !

M. Hervé Mariton. J’étais tout à fait favorable à l’idée, exprimée sur différents bancs ici et par l’exécutif il y a quelques mois, d’une taxation des revenus extravagants, dont le rendement serait toujours bon à prendre mais qui était surtout proposée pour des raisons de cohésion sociale. Mais à partir du moment où l’on baisse le plancher à partir duquel l’impôt est prélevé, des questions de principe d’une autre nature apparaissent.

Ma première question est à la fois technique et politique. Pourquoi seuls les contribuables passibles de l’impôt sur le revenu sont-ils assujettis à cette taxation ? Dès lors que l’on prend en compte le revenu fiscal de référence, il est en effet techniquement possible que certains contribuables ayant des revenus fiscaux de référence élevés, voire très élevés, n’acquittent pas cette nouvelle contribution parce qu’ils ne paient pas l’impôt sur le revenu. Il y a là quelque chose dont je ne comprends pas la cohérence.

Ensuite, il nous est proposé de baisser le plancher. Je comprends que notre majorité n’ait pas rejoint les positions de la gauche qui met en cause, de façon très générale, la notion de prélèvement libératoire. Avec un niveau de plancher très élevé, la prise en compte du revenu fiscal de référence a le mérite de renvoyer à un impôt différent, par construction, de l’impôt sur le revenu, mais à mesure que l’on abaisse le plancher, l’impôt que l’on invente commence à se rapprocher curieusement, et à certains égards dangereusement, de l’impôt sur le revenu. Et plus le plancher est bas, plus la mise en œuvre du revenu fiscal de référence fragilise les modalités actuelles de calcul de cet impôt.

J’en viens à la non-familialisation. Initialement, le Gouvernement avait envisagé la familialisation. Comme le dit très justement M. le rapporteur général – en utilisant une expression qui confine sans doute à l’humour mais que je ne trouve pas très heureuse –, pour un grand nombre de foyers, le quotient familial est saturé avant que le nouvel impôt ne soit déclenché. Mais cela peut ne pas être le cas. Sans doute y a-t-il très peu de familles concernées, mais il y a bien là une injustice, fût-elle faite à un seul contribuable. Il n’est pas interdit par la loi d’avoir quinze enfants – ce n’est pas anormal ! Je ne sais d’ailleurs ce qu’est une famille « normale ».

M. le rapporteur général. Il faudrait remplacer « normale » par « exceptionnelle » !

M. Michel Bouvard. La normalité est à la mode !

M. Hervé Mariton. Assumez votre propos, monsieur le rapporteur général ! En outre, dans un contexte de familles recomposées, la situation peut ne pas être si rare. La question de la familialisation est donc légitime. Mon amendement n’est pas parfait et je suis ouvert à des modifications de rédaction, mais il est anormal d’imaginer un prélèvement qui ne s’appliquerait pas à des contribuables sous prétexte qu’ils ne paient pas l’impôt sur le revenu, si élevé que soit leur revenu fiscal de référence, mais qui par ailleurs ne serait pas familialisé alors même que le quotient familial peut ne pas être saturé s’agissant de familles très nombreuses.

L’amendement I-CF 5 est retiré.

M. le rapporteur général. Je suis défavorable aux amendements I-CF 14, I-CF 160, I-CF 12 et à l’amendement I-CF 18 qui donnerait un avantage indu. Que l’on traite le cas de la famille de quinze enfants, pour la beauté de la pensée, je veux bien, mais je suis défavorable à tout amendement qui viserait à dupliquer le quotient familial pour l’application de la contribution exceptionnelle.

M. le président Jérôme Cahuzac. Monsieur Mariton, vous avez utilisé l’expression « passibles de l’impôt sur le revenu ». Il s’agit de préciser que les personnes concernées sont dans le champ de l’impôt. C’est donc une condition de territorialité plus que d’éligibilité stricto sensu à l’impôt sur le revenu.

M. Hervé Mariton. Merci, monsieur le président, pour cette précision. Si je comprends bien, le rapporteur général serait ouvert à un amendement qui jouerait jusqu’à la saturation du quotient familial ! Je comprends qu’il considère comme abusif d’aller au-delà de celle-ci, mais serait-il favorable à un dispositif permettant au contribuable d’aller jusqu’à ce que serait cette saturation du quotient familial dans l’impôt sur le revenu tel qu’il est aujourd’hui ?

M. le rapporteur général. Non, j’y suis défavorable. Je comprends l’objectif théorique, mais la loi doit être simple et juste. J’ai accepté, lors de la réforme de l’ISF, un amendement portant l’avantage familial de 150 à 300 euros, et je le regrette parfois un peu.

M. Jean-Claude Sandrier. Cette imposition des hauts revenus n’est qu’un coup d’épingle qui, de surcroît, ne sera que provisoire. C’est contraint et forcé que le Gouvernement a été amené à faire cette proposition, après avoir très longtemps résisté à la taxation des plus hauts revenus et à la suppression du bouclier fiscal. En outre, c’est une très mauvaise imitation de la mesure demandée par les milliardaires américains lorsque, par la voix de Warren Buffett, ils ont dit que la seule solution face à la crise était d’augmenter fortement les impôts des plus hauts revenus. Ce n’est pas ce que vous faites. En outre, cette petite piqûre de 200 millions d’euros, de 400 millions peut-être, a déjà été compensée au mois de juin par la réforme de l’ISF grâce à laquelle vous avez fait un cadeau de 1,8 milliard aux plus riches. Je rappelle à cet égard que, selon la Cour des comptes, pour le 1 % des Français les plus riches, le taux réel d’impôt sur le revenu n’est que de 17 %. Il y a donc une marge énorme pour récupérer des recettes. En outre, les 500 plus grosses fortunes françaises qui, il y a dix ans, possédaient 6 % du produit intérieur brut, en possèdent aujourd’hui 12 %, soit le double. Il faudrait donc relever rapidement le taux marginal de l’impôt sur le revenu, augmenter les tranches, et taxer le capital comme le travail. Cela permettrait d’engranger plusieurs dizaines de milliards d’euros. L’argent est là !

Henri Emmanuelli. Monsieur le rapporteur général, vous avez parlé tout à l’heure des gens qui étaient venus dans votre permanence se plaindre de ne pouvoir faire des heures supplémentaires, mais vous rendez-vous compte de ce que la majorité est en train de faire ? Moi, je ne cesse de voir des gens qui ne parviennent pas à croire qu’on puisse gagner 250 000 euros par an ! Ignorez-vous que le salaire moyen tourne autour de 1 800 euros ? Si j’étais pervers, je voterais votre mesure parce qu’elle fera plus de dégâts que de bien !

M. Michel Piron. Je suis favorable à l’abaissement du seuil d’imposition à la contribution exceptionnelle à 250 000 euros. Compte tenu des difficultés économiques extrêmes auxquelles l’Europe est confrontée, l’effort collectif qu’il va falloir consentir est en effet davantage devant nous que derrière nous, mais, pour que cet effort soit acceptable, il doit être justement partagé.

Je suis cependant étonné de constater, monsieur le rapporteur général, que vous placez le seuil à partir duquel les revenus du patrimoine l’emportent sur les revenus du travail à 250 000 euros. L’an dernier, il se situait à 100 000 euros. Vous avez évoqué l’intégration des plus-values : est-ce l’élément qui explique cette remontée du seuil ? Ou s’agit-il de la barémisation éventuelle d’une partie des revenus du patrimoine ?

M. Charles de Courson. Nous étions nombreux, tant au sein de la majorité que de l’opposition, à demander une nouvelle tranche d’imposition à 45 % avec un seuil à 150 000 euros de revenu fiscal, qui correspondait à peu près au seuil de 250 000 euros prévu en Allemagne. D’autres, en revanche, souhaitaient taxer les revenus extravagants à titre exceptionnel. Ce type de revenus étant difficile à définir, la baudruche s’est peu à peu dégonflée et le Gouvernement nous a finalement proposé d’instituer un prélèvement exceptionnel de 3 % au-delà de 500 000 euros par part.

Nous avons considéré pour notre part que cette mesure n’était pas cohérente au regard de la nécessaire convergence franco-allemande, ni en ce qui concerne le taux – il fallait 4 % pour atteindre les 45 % allemands – ni pour ce qui est du seuil.

Après bien des débats, le rapporteur général nous a finalement proposé un amendement de compromis, l’amendement I-CF 169. Les montants prévus étant « conjugalisés » et non pas « familialisés », veillons cependant, comme l’a souligné notre collègue Mariton, à ne pas démanteler notre système fiscal qui prend en compte, normalement, le nombre d’enfants dans le calcul de l’impôt. Nous portons là un coup de canif dans le contrat.

S’agissant enfin de la durée de la mesure, le Gouvernement avait prévu qu’elle s’applique pendant trois ans. Nous considérons pour notre part qu’elle devrait rester en vigueur tant que nous n’aurons pas supprimé le déficit de fonctionnement du budget de l’État, actuellement de l’ordre de 63 milliards. C’est le respect de la règle d’or.

Nous sommes donc favorables à l’amendement I-CF 169 sous les réserves que je viens de formuler.

M. Christian Eckert. Le seuil doit-il être de 500 000 ou de 250 000 euros ? Le taux de 3 % ou de 3,5 % ? Je n’entrerai pas dans ce débat. Je resituerai simplement ces chiffres dans le contexte : il s’agissait de trouver 11 ou 12 milliards d’euros de recettes supplémentaires. Or, avec la mesure proposée, on ne parviendra à récupérer que, au mieux, 500 millions d’euros, ce qui est de l’ordre du cosmétique. Certes, cela va occuper les journalistes et animer une bonne partie de nos discussions. Mais le cœur du débat n’est pas là. Vous allez vous entre-déchirer pour trouver quelque 400 ou 500 millions mais vous n’hésitez pas à faire porter l’effort sur les mutuelles, pour 1,2 milliard ! Ce prélèvement exceptionnel ne touchera que deux ou trois foyers fiscaux par département mais, dans ma circonscription, j’ai déjà reçu plus de 500 pétitions protestant contre votre ponction sur les mutuelles.

Monsieur le rapporteur général, j’ai bien entendu ce que vous avez dit et vous ne pourrez donc pas émettre un avis défavorable sur celui de nos amendements qui vise à supprimer le doublement de l’avantage de 150 euros consenti sur l’ISF !

M. Olivier Carré. Monsieur Sandrier, depuis deux ans, les très hauts revenus ont fait l’objet d’une imposition supplémentaire de 3,8 milliards, desquels il faut effectivement retirer 1,8 milliard. Mais, compte tenu de l’évolution du barème, cette diminution ne concerne que les premières tranches touchées par l’ancien ISF. Si nous ajoutons à ces 2 milliards les 450 millions que devrait rapporter l’amendement I-CF 169, nous en serions donc à 2,4 milliards d’impôt supplémentaire. Selon les spécialistes, nous remontons ainsi de près de trois points la fin de la fameuse courbe qui concerne les 20 000 ou 30 000 personnes les plus aisées de notre pays. Cela va dans le sens de l’égalité. Et comme l’a souligné Michel Piron, c’est absolument nécessaire compte tenu des efforts qu’il nous faut consentir et qu’il faudra sans doute accentuer.

De grâce, chers collègues, cessez de caricaturer ! Considérez simplement les chiffres : les additions s’alourdissent – et je ne le regrette pas : comme l’ensemble de mes collègues de l’UMP, j’ai voté toutes les mesures qui allaient dans le sens de cette augmentation. Cela a rarement été votre cas.

M. Pierre-Alain Muet. Notre discussion montre que vous avez conscience que cette taxe n’est pas une vraie taxe sur les plus riches ! Dans un système d’imposition totalement mité, cette taxe ne va augmenter le taux de prélèvement sur les plus aisés que de quelque 3 %. Au sommet de l’échelle, Mme Bettencourt ne paie que 15 % de son revenu en impôt sur le revenu. Avec la nouvelle taxe, elle passera peut-être à 17 %, ce qui n’est pas considérable.

Notre débat montre qu’il faut une réforme de l’assiette de l’impôt sur le revenu. Charles de Courson se félicitait que la nouvelle taxe ne puisse faire l’objet de niche. Eh bien, supprimons toutes les niches et les prélèvements forfaitaires, l’impôt sera ainsi plus progressif. Alignons-nous sur ce que font l’Allemagne et le Royaume-Uni et portons la tranche la plus élevée du barème à 46 %. Voilà une vraie réforme, bien loin du petit bricolage que vous proposez !

M. François Goulard. Je suis favorable à l’amendement du rapporteur général qui répond à plusieurs préoccupations.

Tout d’abord, il est normal de demander une contribution supplémentaire aux plus aisés en période de crise et de déficits exceptionnels.

Il importe ensuite de prendre en compte l’apparition, depuis un certain nombre d’années, de revenus tout à fait extravagants. Le défenseur du système libéral que je suis ne peut que constater la dérive des rémunérations offertes aux dirigeants d’entreprise. Chacun le déplore mais aucun pays n’a réussi à trouver de réponses convaincantes. Le plafonnement étant absurde car facile à contourner et pouvant donner lieu à des effets pervers considérables, la seule parade d’une démocratie, c’est l’imposition. Le prélèvement prévu va donc dans le bon sens. Je rejoins à cet égard l’opposition, il va falloir instaurer un prélèvement plus élevé sur les revenus très élevés. Il faut contrer l’emballement délirant des revenus des dirigeants d’entreprise.

Enfin, je veux revenir sur les remarques de M. Mariton et sur le mode de calcul de l’impôt en France. On peut contester le quotient familial, la France fait d’ailleurs exception en la matière. J’y suis pour ma part attaché. Il est plafonné et ses effets sont limités, mais il existe en tant que principe. Le prélèvement conjugalisé est donc pour moi un inconvénient. Que risque-t-il de se produire à l’avenir ? Je connais par exemple un parti politique qui, s’il arrive au pouvoir prochainement, abaissera le seuil de la contribution exceptionnelle. Or cela entraînera une transformation de principe de l’impôt sur le revenu en France avec la disparition, à terme, du quotient familial. Heureusement, il n’y a pas de famille de taille « normale » dans notre pays ! Il est tout à fait légitime que le nombre d’enfants soit pris en compte dans l’établissement de l’impôt sur le revenu, quel que soit le niveau de ces revenus.

M. Philippe Vigier. Ces revenus extravagants sont effectivement perçus comme un scandale par l’opinion publique. Il fallait donc agir. Je me félicite à cet égard que le seuil de taxation exceptionnelle soit passé à 250 000 euros. C’est une avancée importante. On instaure ainsi dans les faits une tranche à 45 % et on progresse sur la voie de l’harmonisation franco-allemande. Enfin, le rapporteur général a souligné qu’à partir de 250 000 euros, les revenus du patrimoine étaient supérieurs à ceux du travail : on prend justement en compte l’ensemble des revenus dans le revenu fiscal de référence.

M. Jean-Michel Fourgous. Il est dommage que nous ne disposions pas d’une étude d’impact. Est-on certain de récupérer 200 millions d’euros ? Quelle incidence cette disposition aura-t-elle sur les rémunérations des dirigeants du CAC 40, sachant que des montages à l’étranger sont toujours possibles ? Ces questions sont-elles taboues ?

Par ailleurs, il m’avait semblé que la commission des finances avait culturellement évolué ces dernières années et qu’elle considérait à présent qu’au lieu de taxer le riche, le fameux riche, il fallait plutôt l’inciter à investir en France. Ne vaudrait-il donc pas mieux développer des dispositifs de type ISF-PME qui, au final, se révèlent beaucoup plus rentables pour l’État ? L’enjeu, aujourd’hui, c’est de réussir à attirer tous les talents, pas de montrer du doigt les acteurs économiques, qui ont aujourd’hui toute facilité pour organiser leur rémunération à l’étranger. Ne se fait-on pas un peu plaisir avec ce débat ?

Je rappellerai enfin à nos collègues qui en sont restés au discours marxiste sur le capital et les riches que 10 % seulement des Français paient 80 % de l’impôt sur le revenu. Arrêtons de stigmatiser ces gens ! Ce n’est pas en attirant des personnes sous-qualifiées et en faisant fuir les sur-qualifiées qu’on sortira notre pays de la crise.

M. Marc Le Fur. Philosophiquement, je suis très attaché à la familialisation de l’impôt. Mais j’ai été convaincu par le rapporteur général qu’en l’occurrence, le problème ne se posait pas puisque le quotient familial est saturé. Ce problème peut néanmoins devenir bien réel demain. Dès lors, pourquoi ne pas préciser qu’il n’y a pas familialisation que dans la mesure où il y a saturation de l’avantage lié au quotient familial ? Nous préserverions ainsi l’avenir. N’oublions pas que l’impôt, c’est comme le pétrole : on est amené à forer de plus en plus bas. Et on risque de creuser très profondément dans les années à venir…

M. Jean-Yves Cousin. J’étais de ceux qui souhaitaient qu’on aille plus loin dans la taxation des hauts revenus. Je me rallierai cependant à la proposition de Gilles Carrez. S’agissant de revenus extravagants, la familialisation n’a plus de sens et prendre en compte le revenu fiscal de référence me paraît aller dans le sens d’une plus grande équité. C’est une idée moderne vers laquelle il faut évoluer.

M. Jean-Claude Sandrier. Il ne s’agit pas de montrer les riches du doigt : il faut répondre à un problème de justice fiscale et d’efficacité économique. Certains ont pu considérer qu’il valait mieux taxer les pauvres parce qu’ils étaient plus nombreux ; nous préférons quant à nous taxer les riches parce qu’ils ont plus d’argent. C’est un débat de fond.

Olivier Carré nous a dit qu’on avait alourdi de 2 à 3 milliards d’euros la taxation des plus riches. Mais à quoi cela se rapporte-t-il ? Le montant des 500 plus grosses fortunes françaises est passé de 6 % du PIB il y a dix ans à 12 % aujourd’hui, soit une augmentation de quelque 120 milliards d’euros. La nouvelle taxe revient donc à prendre 3 à 4 milliards sur 120 milliards, soit 2 ou 2,5 %. Qui donc a augmenté sa richesse de 100 % en dix ans en France ? Il faut que les personnes dans ce cas soient amenées à contribuer plus fortement que les autres. C’est là que la progressivité de l’impôt prend tout son sens.

M. le rapporteur général. Je partage l’avis de François Goulard sur les rémunérations extravagantes. La contribution exceptionnelle, qui est un bon instrument pour la prise en compte des revenus du patrimoine, n’est cependant pas celui qui convient pour régler ce problème. Il faudra donc revenir sur ce point.

Monsieur Piron, j’ai introduit dans le commentaire de cet article une série de tableaux qui compare tous les éléments de revenus figurant dans le revenu fiscal de référence des contribuables les plus aisés. Il apparaît qu’à partir de 250 000 euros, 42 % du revenu moyen sont soumis aux prélèvements fiscaux libératoires ou aux taux forfaitaires. Pour tout ce qui relève des revenus de capitaux mobiliers au barème, la proportion est d’un peu plus de 6 %. On atteint donc près de 50 % sans même prendre en compte la catégorie des bénéfices non commerciaux.

Pour l’ensemble des 330 000 foyers imposés à la tranche marginale à 41 % – je rappelle qu’on y entre à partir de 72 000 euros par part de quotient familial – les revenus soumis aux prélèvements forfaitaires libératoires et aux taux forfaitaires ne représentent que 11 % et ceux du patrimoine au barème que 4,5 %. On est alors à 15,5 %, et non plus à 50 %.

Entre 250 000 et 500 000 euros, on constate une déformation à la hausse, mais beaucoup plus lente, du pourcentage des revenus du patrimoine. Le seuil de 250 000 euros présente donc un grand intérêt.

S’agissant des comparaisons internationales, les Anglais ont adopté une tranche supplémentaire à 50 % à partir de 150 000 livres, soit à peu près 170 000 euros ; en Allemagne, elle est de l’ordre de 45 % et frappe les revenus supérieurs à 250 000 euros. Mais, et c’est fondamental, les Allemands ont gardé un système de prélèvement forfaitaire libératoire sur les revenus du capital de 26,375 % en prenant en compte le prélèvement social. Il est donc très inférieur à notre prélèvement qui est de 32,5 % – 19 % de prélèvement fiscal, plus 13,5 % de CSG.

Je mets en garde la Commission : ne divergeons pas trop de nos voisins européens proches. Jean-Michel Fourgous l’a dit, les talents sont mobiles mais les capitaux le sont plus encore.

Sur la familialisation, je suggère à Hervé Mariton de déposer un amendement prenant en compte les contribuables qui, tout en étant au-delà de 250 000 euros au titre du revenu fiscal de référence, n’auraient pas saturé leurs droits à quotient familial. Comme le quotient familial ne peut pas donner lieu à un crédit d’impôt, le supplément d’avantage non imputé serait reporté sur la contribution exceptionnelle. Cela vous convient-il, monsieur Mariton ?

M. Hervé Mariton. C’est parfait.

La Commission adopte l’amendement I-CF 169 (amendement n° I–42).

En conséquence, les amendements I-CF 14, I-CF 160, I-CF 12, I-CF 161 et I-CF 18 deviennent sans objet.

La Commission examine ensuite, en discussion commune, les amendements I-CF 111 de M. Charles de Courson et I-CF 170 du rapporteur général.

M. Charles de Courson. Le Gouvernement souhaite que la contribution exceptionnelle soit appliquée pendant trois ans. Nous préconisons qu’elle le soit tant que persistera le déficit de fonctionnement du budget de l’État, actuellement de l’ordre de 63 milliards comme je l’ai dit. Pour la définition de l’équilibre de fonctionnement, je vous renvoie à l’article 51 de la loi organique relative aux lois de finances.

M. le rapporteur général. L’amendement de M. de Courson, qui s’adosse à l’article 51 de la LOLF, porte sur le seul équilibre du budget de l’État. Celui que je propose avec Olivier Carré fixe quant à lui comme limite le moment où sera rétabli « l’équilibre des comptes des administrations publiques », conformément à l’expression inscrite dans la Constitution en 2008.

M. Charles de Courson. Les « administrations publiques » comprennent l’État, la sécurité sociale et les collectivités territoriales. Mais la notion d’« équilibre des comptes des administrations publiques » n’est pas définie avec précision.

M. le rapporteur général. Elle figure dans la Constitution.

M. Charles de Courson. Mais celle-ci n’en donne aucune définition précise. Mon amendement, outre qu’il est « lolfien », a l’avantage de la clarté.

La Commission rejette l’amendement I-CF 111.

Elle adopte l’amendement I-CF 170 (amendement n° I–43).

Puis elle adopte l’article 3 ainsi modifié.

*

* *

Après l’article 3

La Commission est saisie de plusieurs amendements portant articles additionnels après l’article 3.

Elle examine d’abord l’amendement I-CF 63 de M. Christian Eckert.

M. Christian Eckert. La taxe que notre Commission vient de voter ne s’applique qu’à la fraction des revenus qui excède 500 000 euros, si bien qu’un couple qui gagne 510 000 euros ne paiera que 300 euros au titre de cette taxe. Nous ne nous priverons pas de le faire savoir !

L’amendement I-CF 63 vise à revenir sur la fiscalisation des indemnités journalières des accidents du travail, mesure qui, je le rappelle, ne devrait rapporter que 125 millions d’euros à l’État. Nombre de nos amendements procureraient des recettes fiscales bien supérieures.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

Elle rejette également, suivant l’avis défavorable du rapporteur général, l’amendement I-CF 46 de M. Pierre-Alain Muet.

Puis elle examine l’amendement I-CF 89 de M. Michel Bouvard.

M. Michel Bouvard. Cet amendement concerne l’allocation pour frais d’emploi de 7 650 euros dont bénéficient les professionnels de la presse. Je propose de maintenir cette allocation pour ceux d’entre eux qui ont des revenus inférieurs à la quatrième tranche de l’impôt sur le revenu, les autres gardant la possibilité d’opter pour les frais réels.

M. le rapporteur général. Avis défavorable : les journalistes ne sont pas les seuls concernés.

La Commission rejette l’amendement.

L’amendement I-CF 159 de M. Daniel Garrigue est retiré.

La Commission examine ensuite les amendements I-CF 69, I-CF 33, I-CF 27, I-CF 43 et I-CF 44 de M. Pierre-Alain Muet, pouvant faire l’objet d’une présentation commune.

M. Pierre-Alain Muet. Nous proposons, avec l’amendement I-CF 69, de transformer en crédit d’impôt l’actuelle réduction d’impôt pour les dépenses liées à l’hébergement de personnes dépendantes, afin d’étendre le bénéfice de la disposition aux foyers non imposables.

L’amendement I-CF 33 vise à inclure dans le périmètre de la réduction de 10 % des niches fiscales, d’une part, le crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile et, d’autre part, le crédit d’impôt pour les frais de garde de jeunes enfants.

Le plafond des revenus déductibles pour l’emploi d’un salarié à domicile ayant fortement augmenté, il fournit un moyen d’échapper à l’impôt : l’amendement I-CF 27 tend donc à l’abaisser.

M. le président Jérôme Cahuzac. Il est proposé de ramener les plafonds de 12 000, 20 000 et 15 000 euros à, respectivement, 7 000, 10 000 et 10 000 euros.

M. Pierre-Alain Muet. L’amendement I-CF 43 a pour objectif de réduire le plafonnement global de 18 000 à 10 000 euros, sans ajout d’une fraction de revenu imposable.

M. le rapporteur général. Avis défavorable à ces amendements, pour des raisons budgétaires. La seule transformation de la réduction d’impôt que vous mentionnez en un crédit d’impôt représenterait une dépense de 517 millions d’euros selon la Direction de la législation fiscale.

M. le président Jérôme Cahuzac. Cet argument ne vaut pas pour l’abaissement du plafond des dépenses déductibles, laquelle générerait des recettes supplémentaires…

M. le rapporteur général. La première incitation à l’emploi à domicile fut créée en 1992 ; le montant de son plafond fut une première fois doublé en 1994, avant d’être ramené à 6 800 euros en 1997 et de nouveau augmenté en 2002-2003. Gardons-nous de remettre en cause l’équilibre qui a été trouvé.

M. le président Jérôme Cahuzac. Quid de l’amendement I-CF 43, qui propose de plafonner l’avantage fiscal global en valeur absolue ?

M. Pierre-Alain Muet. En toute logique, M. le rapporteur général devrait y être favorable.

M. le rapporteur général. Depuis 2002, la majorité a trouvé le juste équilibre. Pour être lisible, une politique fiscale doit rester stable.

M. Louis Giscard d'Estaing. Nous avons déjà modifié le régime fiscal du chèque emploi service par la remise en cause de l’abattement de 15 points sur les charges sociales, charges que l’employeur doit désormais verser en plus du salaire net. Nos collègues du groupe SRC devraient préciser l’impact de leurs amendements sur l’emploi, puisque l’objectif du chèque emploi service fut de réintégrer dans le champ des emplois déclarés ceux qui ne l’étaient pas.

M. Jean-Michel Fourgous. On demande souvent à la commission des finances de développer ses capacités d’évaluation. De fait, dans la sphère de l’économie réelle, toute décision de ce genre serait précédée d’une étude de marché. Quel est l’impact de tels amendements, notamment sur le travail au noir ?

Mme Chantal Brunel. Je suis d’accord pour maintenir le plafond à son niveau actuel. En revanche, en tant que rapporteure spéciale pour la mission « Travail et emploi », je déposerai un amendement visant à mieux définir les métiers entrant dans la catégorie des « emplois à domicile », et en particulier à en exclure les services de loisirs, même si la question est peut-être d’ordre réglementaire.

M. Pascal Terrasse. L’argument selon lequel un abaissement du plafond favoriserait le travail dissimulé, vrai problème que la puissance publique devrait d’ailleurs combattre avec plus de détermination, me semble faux.

J’emploie personnellement une personne à domicile : son salaire est presque intégralement financé par les exonérations fiscales. Grâce à ce dispositif, je ne paie pas d’impôt sur le revenu alors que ma femme de ménage, elle, le paie ! Pis, l’administration fiscale m’a envoyé un chèque de restitution du trop-perçu de l’année précédente. Voilà l’indécence fiscale où nous nous trouvons. La transparence voudrait d’ailleurs qu’à l’avenir, chaque parlementaire révèle ce qu’il paie au titre de l’impôt sur le revenu.

Outre que le plafond actuel de 20 000 euros est très élevé, il convient de redéfinir la liste des métiers concernés, comme le propose Mme Brunel. Défiscaliser les salaires versés à un coach de Power Plate à domicile est proprement scandaleux.

(M. Charles de Courson, vice-président de la Commission, remplace le président Jérôme Cahuzac à la présidence de la séance.)

M. Henri Emmanuelli. À cause des salaires versés à ma femme de ménage - 1 400 euros nets – et de mes cotisations au parti socialiste – 500 euros par mois –, je ne paie pas d’impôt sur le revenu, bien que je sois parlementaire et président de conseil général. Les trois personnes qui travaillent pour moi à Paris, elles, paient cet impôt !

M. Jean-Michel Fourgous. Allons, votre présentation est tendancieuse !

M. Henri Emmanuelli. Voulez-vous que je vous montre ma feuille d’impôt, comme je l’ai fait un jour à la télévision ?

Que l’on puisse financer les salaires d’une femme de ménage – sinon en intégralité, du moins à 60 % – grâce aux déductions fiscales, voilà qui démontre qu’on est allé trop loin. Il n’est pas normal, par exemple, que des parlementaires ayant aussi un mandat local ne paient pas d’impôt sur le revenu.

M. Christian Eckert. Corapporteur de la mission « Travail et emploi », je suis prêt à cosigner avec Chantal Brunel un amendement redéfinissant les emplois concernés. Si la garde d’enfants, par exemple, ne fait pas débat, on peut s’interroger sur le soutien scolaire ou le coaching.

La majorité, l’an dernier, a fait une erreur en votant la baisse de cotisations pour les personnes qui déclarent leur employé à domicile au forfait. Cette mesure tend en effet à encourager l’activité au noir. Les programmes dont nous parlons représentent, je le rappelle, près de 3 milliards d’euros.

La baisse du plafond n’affecterait nullement les services concernés, si l’on en redéfinit précisément la liste. Actuellement, le dispositif est complètement dévoyé.

Mme Arlette Grosskost. Dans une entreprise, les sommes qui contribuent au chiffre d’affaires ou au bénéfice sont déductibles ; un certain parallélisme des formes veut qu’il en soit de même, par exemple, pour les frais de garde d’enfants des couples qui travaillent. En revanche, toutes les dépenses sans lien avec la perception d’un revenu ne devraient pas être prises en compte.

M. Charles de Courson, président. Cela fait un an que nous discutons du sujet. Il faut peut-être le régler par voie d’amendement, même si l’on a dit qu’il relevait du domaine réglementaire.

Mme Chantal Brunel. Il appartient effectivement au Gouvernement de traiter la question, mais nous réfléchirons à un amendement pour lui imposer de limiter la liste des métiers ouvrant droit à déduction fiscale.

M. Charles de Courson, président. Nous attendons cet amendement avec impatience.

M. Hervé Mariton. En ce domaine, on est passé d’une réduction d’impôt à un crédit d’impôt, et voici que l’on parle d’un crédit d’impôt soumis à des conditions de ressources.

M. Henri Emmanuelli. Mais non !

M. Hervé Mariton. C’est le sens du raisonnement, qui revient à dire qu’il n’est pas normal de déduire des services à partir d’un certain niveau de revenus. La France, pour des raisons idéologiques et morales, est traditionnellement mal à l’aise avec la notion d’emplois de service, notamment de service à la personne. Corriger des abus peut sembler légitime, mais nous devons veiller à ne pas remettre en question, par une restriction trop sévère du champ concerné, une évolution des mentalités et le développement économique d’un secteur. On a parlé des deux extrêmes que représentent le coaching et la garde d’enfants ; mais quid, par exemple, du ménage à domicile ? Certains vous diront qu’il s’agit seulement d’un élément de confort, d’autres parleront d’un élément indispensable à l’activité professionnelle du couple employeur. Si nous nous montrons trop rigoristes, c’est tout le développement des services à la personne qui s’en trouvera affecté.

M. Pierre-Alain Muet. La justification principale du crédit d’impôt est la lutte contre le travail dissimulé. Nous sommes bien entendu favorables aux emplois à domicile, mais il faut réfléchir aux incitations fiscales. Le dispositif doit profiter à tout le monde, d’où le crédit d’impôt ; mais il ne doit pas être un moyen d’échapper à l’impôt, d’où la nécessité d’un nouveau plafond. La même question se pose pour toutes les incitations fiscales.

M. Richard Dell’Agnola. L’économie sociale et solidaire représentant plus de 2 millions d’emplois, nous devons faire preuve de prudence : veillons en particulier à ne pas réduire, au nom de préjugés idéologiques, le champ des services à la personne, qui répondent à des besoins bien réels dans nos territoires.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette successivement les amendements I-CF 69, I-CF 33, I-CF 27, I-CF 43 et I-CF 44.

La Commission examine l’amendement I-CF 65 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. Les personnes qui résident au sein du périmètre d’un plan de prévention des risques technologiques (PPRT) sont tenues de réaliser des investissements pour sécuriser leurs logements. Pour aider ces personnes souvent modestes, dont le logement a déjà perdu beaucoup de valeur, quand il n’est pas devenu invendable, l’amendement prévoit de porter de 30 % à 40 % le taux du crédit d’impôt s’appliquant aux travaux.

M. le rapporteur général. Il y a deux ans, nous avions réduit le taux de 40 % prévu par le Grenelle à 15 %, soit le taux applicable avant le Grenelle, ce qui était manifestement trop bas. L’an dernier, en commission mixte paritaire, nous avons trouvé un équilibre à 30 %, sur la base d’un amendement de M. David Habib. Considérant en conséquence que la question a été traitée, je ne puis qu’être défavorable à l’amendement.

M. Pierre-Alain Muet. L’amendement, dont j’étais signataire, traduisait une proposition de repli. Nous souhaitons revenir au taux de 40 %, ne serait-ce que pour des raisons de stabilité fiscale.

M. le rapporteur général. Nous avons eu une longue discussion sur ce point l’an dernier. Nous verrons à l’usage ce que donne l’application du taux de 30 %.

M. Nicolas Perruchot. Si l’amendement I-CF 65 était voté, la disposition pourrait-elle s’étendre aux zones couvertes par un plan de prévention du risque inondation (PPRI), où des propriétaires modestes sont souvent contraints par la réglementation de réaliser des travaux importants ?

M. le rapporteur général. Non car le problème n’est pas de même nature. En outre, il y a beaucoup plus de PPRI que de PPRT.

La Commission rejette l’amendement I-CF 65.

Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF 66 de M. Christian Eckert.

M. Christian Eckert. Nous proposons d’appliquer aux zones concernées par les plans de prévention des risques miniers (PPRM) une disposition similaire à celle qui s’applique dans les PPRT. Il y a deux ans, vous avez accepté d’aligner l’exonération de la taxe foncière dans les PPRT et les PPRM. Au nom du parallélisme des formes, il serait juste de voter un crédit d’impôt similaire dans les deux zones.

M. le rapporteur général. Avis défavorable : il n’y a pas lieu d’étendre de manière excessive le dispositif qui s’applique dans les PPRT.

M. Christian Eckert. Les dispositions prévues par les PPRM et les PPRT sont comparables : dans les deux cas, il s’agit de conforter des bâtiments pour assurer leur avenir. Le fonds d’indemnisation prévu à cet effet, basé, on ne sait pourquoi, sur le Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages (FGAO), ne fonctionne pas. L’amendement prévoit une mesure de justice, dont le coût n’a rien d’excessif comparé aux sommes que nous avons évoquées tout à l’heure.

M. le rapporteur général. Pourquoi le fonds dédié ne fonctionne-t-il pas ?

M. Christian Eckert. Demandez-le à Mme Nathalie Kosciusko-Morizet : un rapport consacré au sujet dort en ce moment sur son bureau. Dès lors que le dispositif ne fonctionne pas, il faut trouver un moyen de régler le problème, alors que certaines maisons présentent des fissures depuis cinq ans !

(M. Jérôme Cahuzac reprend la présidence de la séance.)

M. le rapporteur général. Les contraintes qu’induisent les PPRT sont beaucoup plus importantes, puisque ceux-ci imposent de faire des travaux, ce qui n’est pas le cas des PPRI ou des PPRM.

Ma commune est confrontée à un problème lié aux risques naturels, la baisse de la nappe phréatique provoquant des fissures dans les immeubles. Pour le régler, va-t-on ouvrir encore l’accès au crédit d’impôt, qui n’a été conçu que pour aider les gens à faire face à l’obligation d’effectuer les travaux prévus par les PPRT ?

M. Michel Bouvard. Les PPRT, qui obligent à créer des pièces de confinement ou à prévoir des travaux d’isolation spécifiques, sont très différents des autres plans. Dans un PPRI, les travaux portent rarement sur les bâtiments eux-mêmes : ils portent plutôt sur les digues ou les merlons. Dans les PPRM, ils concernent le sous-œuvre. Je connais bien la palette des risques, car ils se rencontrent tous dans ma circonscription. C’est le risque technologique qui pose réellement problème. Pour les autres, mieux vaudrait prévoir un dispositif d’ensemble, qui s’appliquerait aux risques d’inondations, aux risques miniers et aux risques naturels : érosion, avalanches et glissements de terrain. Un fonds spécifique pourrait leur être dédié. À cet égard, il faut avancer avec le ministère, sachant que seuls les PPRT relèvent de mesures fiscales.

M. Marc Goua. Les PPRI aussi sont contraignants : ils imposent d’aménager des pièces à l’étage pour faire face à la montée des eaux. Par ailleurs, je peux témoigner que l’éligibilité d’une partie de ma commune à un PPRM a fait chuter les prix de l’immobilier dans le périmètre concerné. Les dépenses liées aux travaux s’ajoutent donc à une décote. Il faudra tout ou tard examiner le problème.

M. Philippe Vigier. Comme M. Bouvard, je pense qu’il serait bon de mettre en place un dispositif adapté à tous les risques. Dans ma commune, régie par un PPRI, dès qu’on dépose une déclaration de travaux visant à modifier des ouvrants, les préconisations entraînent immédiatement des surcoûts considérables, qui s’ajoutent aux conséquences de l’effondrement du coût de l’immobilier.

M. Michel Bouvard. Ce qui prouve qu’on doit cesser d’édicter sans cesse de nouvelles normes !

M. Nicolas Perruchot. Pour faire face aux dépenses induites par un PPRI, on peut solliciter le fonds Barnier, même si les normes évoluent plus vite que sa dotation.

La Commission rejette l’amendement I-CF 66.

Elle en vient à l’amendement I-CF 34 de Mme Aurélie Filippetti.

M. Christian Eckert. Nous proposons de revenir sur la déduction fiscale qui s’applique au financement des partis politiques, en limitant les dons à 7 500 euros par parti. On éviterait ainsi qu’une même personne puisse effectuer des versements non seulement à un parti, mais à des micropartis ou à des associations de financement. Notre but est moins de réduire les exonérations fiscales – les contribuables concernés ne sont pas à cela près – que d’assurer une plus grande transparence.

M. le rapporteur général. Avis défavorable, mais je soutiendrai volontiers l’amendement que M. Le Fur déposera afin de plafonner les versements ouvrant droit à réduction d’impôt à deux fois 7 500 euros quel que soit le nombre de partis soutenus.

M. Charles de Courson. M. Eckert fait l’hypothèse qu’on ne peut aider qu’un seul parti, alors qu’on peut très bien vouloir aider en même temps les Verts et les socialistes, par exemple. Mieux vaudrait limiter le nombre de dons !

M. Nicolas Perruchot. Décidément, la gauche est fâchée avec les riches ! Elle veut à la fois les taxer, voire les surtaxer, et les empêcher d’effectuer des dons. Je l’appelle à plus de cohérence !

M. François de Rugy. L’amendement I-CF 34 traite d’une niche fiscale dont on parle peu, mais qui est très injuste, puisque la déduction de 20 % des revenus permet aux riches de voir diminuer leur impôt beaucoup plus que les autres. Par ailleurs, je m’étonne que le rapporteur général propose de modifier le code général des impôts afin de contourner l’esprit de la loi, qui limite à 7 500 euros les dons aux partis.

M. Jean-Pierre Balligand. Le fond du problème n’est pas la niche fiscale, mais le fait que les mêmes personnes puissent à la fois financer un parti et des micropartis fictifs, qui n’ont été créés que pour des raisons financières. L’amendement, visant à moraliser une pratique dont nous devrions tous nous préoccuper, devrait être voté par l’ensemble de la représentation nationale !

M. Hervé Mariton. M. de Rugy dénonce une injustice supposée, qui tiendrait au calcul de l’avantage fiscal. Est-ce à dire qu’il voudrait supprimer la progressivité de l’impôt ?

M. Henri Emmanuelli. Je ne sais pas quelle crise vous traversez en ce moment, monsieur Mariton, mais vous tenez des propos hallucinants !

Je voterai l’amendement, mais je poserai plus largement le problème des micropartis, dont la création contourne la loi comme l’intention du législateur. Il faut interdire aux petits malins de créer une structure purement fictive pour encaisser de l’argent à titre personnel. Nous nous honorerions en mettant fin à de telles pratiques, qui, même si elles restent exceptionnelles, pèsent lourd sur la morale publique !

Mme Chantal Brunel. Je suis prête à voter l’amendement de M. Le Fur. On peut interdire de verser plus de deux fois 7 500 euros aux partis politiques, mais on pourrait aussi réfléchir à ce qu’est un parti politique. Aujourd’hui, il est sans doute trop facile d’en créer un.

M. Christian Eckert. M. de Courson a mal lu notre amendement, qui propose de remplacer les mots « même parti politique » par les mots « ou de plusieurs partis politiques ». Il ne vise qu’à limiter les versements à 7 500 euros par an.

Quant à l’amendement de M. Le Fur, je pourrais d’autant moins le soutenir que notre collègue ne l’a pas encore déposé…

M. Nicolas Perruchot. Abstraction faite du problème fiscal, je ne suis pas sûr qu’au nom du principe de liberté on puisse empêcher quelqu’un de financer le même jour, pendant la même campagne, un parti de droite et un parti de gauche.

M. le président Jérôme Cahuzac. Ce n’est pas le sujet ! L’amendement prévoit un plafond, afin que coïncident enfin la lettre et l’esprit de la loi.

M. Jean Launay. Discutons sur un amendement réel, et non sur un amendement virtuel, qui pourrait être au surplus considéré comme un cavalier. Puisque nous débattons d’une niche, nous pourrions poser le problème de son utilité et des montants concernés. Adoptons du moins le principe d’un plafonnement !

M. Daniel Garrigue. Proscrire les micropartis, qui posent un vrai problème, serait contraire à l’article 2 de la Constitution. Peut-être faudrait-il interdire à une même personne d’appartenir à plusieurs partis, puisqu’on sait que les créateurs des micropartis étaient affiliés en même temps à une autre formation.

M. Charles de Courson. Nous convenons tous qu’il faut modifier le système existant mais, pour ce faire, il faut réformer, non la fiscalité, mais le financement des partis. La mesure proposée n’est pas à sa place dans une loi de finances car elle n’est pas d’ordre fiscal...

M. le président Jérôme Cahuzac. Si, puisqu’elle affecte les recettes et les dépenses !

M. Marc Le Fur. M. Eckert a raison de soulever le problème des micropartis. Mais posons aussi celui des associations qui exercent de fait une fonction partisane sans être soumis aux contraintes législatives qui interdisent aux partis de recevoir des dons d’une personne morale. Certes, les premiers ont fleuri plutôt à droite, les secondes plutôt à gauche,…

M. Henri Emmanuelli. Ce n’est pas vrai !

M. Marc Le Fur. ...mais les uns ne sont pas plus sains que les autres. Il faut donc trouver une rédaction plus cohérente, sans exclure la logique de clarification adoptée par M. Eckert.

Nous proposerons un dispositif dans le cadre de l’article 88 du Règlement.

La Commission rejette l’amendement I-CF 34.

Elle examine, en discussion commune, les amendements I-CF 50 de M. Pierre-Alain Muet et I-CF 151 de M. Laurent Hénart.

M. Christian Eckert. Puisque notre proposition de supprimer le prélèvement forfaitaire libératoire (PFL) pour les revenus du capital – intérêts et dividendes – est régulièrement rejetée, nous proposons, par l’amendement I-CF 50, d’en porter le taux de 19 à 35 %. Rappelons qu’aux termes de la directive « Épargne », à défaut d’un échange d’informations, les revenus du capital perçus par les non-résidents font l’objet d’un prélèvement à la source dont le taux initial de 15 % est progressivement porté à 20, puis à 35 %.

Vous ne pouvez pas invoquer l’alignement de la fiscalité des revenus du capital sur celle des revenus du travail tout en maintenant un prélèvement forfaitaire libératoire à 19 % !

M. le rapporteur général. Avis défavorable : l’amendement passe sous silence les 13,5 % de prélèvements sociaux, qu’il faut ajouter au taux de 35 %, ce qui porterait en réalité le taux du PFL à 48,5 %, sans compter les 3 %, voire 4 %, de contribution exceptionnelle. M. Eckert, élu d’une circonscription frontalière, ne peut ignorer que ce taux est de 26,375 % en Allemagne, tout compris.

M. Laurent Hénart. Dans le même esprit, mais de manière plus modérée, l’amendement I-CF 151 tend à porter le taux du prélèvement forfaitaire libératoire de 19 à 25 %. Le PFL soustrayant les revenus du capital à la progressivité de l’impôt, il s’agit de rétablir l’équilibre entre leur imposition et celle des revenus du travail. En outre, la mesure rapporterait quelques milliards au budget de l’État.

M. le rapporteur général. Je suis également défavorable à cet amendement, même s’il est plus raisonnable que le précédent. Un taux de 38,5 % – si l’on ajoute au taux de 25 % les prélèvements sociaux – nous ôterait toute compétitivité.

La Commission rejette successivement les amendements I–CF 50 et I-CF 151.

Elle est saisie des amendements I-CF 102 du président Jérôme Cahuzac et I-CF 39 de M. Pierre-Alain Muet.

M. le président Jérôme Cahuzac. L’amendement I-CF 102 vise à allonger la durée de détention des contrats d’assurance-vie ouvrant droit au bénéfice de taux réduits de prélèvements forfaitaires. Il est proposé de porter de quatre à six ans la durée de détention ouvrant droit à un taux de prélèvement de 15 %, et de huit à dix ans celle qui permet de bénéficier d’un taux de 7,5 %. Ainsi les entreprises, en une période où leur accès au crédit bancaire est singulièrement restreint, bénéficieraient-elles davantage des investissements que permettent ces produits.

M. le rapporteur général. Je ne suis pas favorable à cet amendement.

L’assurance-vie a fait l’objet d’importantes discussions lors du projet de loi de finances rectificative du mois de juin. Suivant l’avis de nombre d’entre vous, nous avons alors souhaité faire de l’assurance-vie un îlot de stabilité au sein d’une fiscalité sur les revenus de l’épargne qui s’est, hélas, beaucoup alourdie ces dernières années. La seule modification que nous ayons votée consistait donc à porter de 20 à 25 % le taux d’imposition en cas de décès lorsque la fraction taxable du contrat dépasse 900 000 euros.

Même si l’on peut en comprendre l’objet, l’amendement modifierait considérablement les règles du jeu. Le moment semble mal choisi : pour la première fois, la collecte de l’assurance-vie s’essouffle, alors que les produits d’assurance-vie financent une part substantielle de la dette publique.

M. Louis Giscard d’Estaing. Je souscris entièrement à l’argumentation du rapporteur général. Si compréhensible que soit l’amendement, il ne faut pas modifier les règles du jeu quelques mois après avoir touché, fût-ce de manière marginale, aux contrats d’assurance-vie, qui concernent des millions de Français – surtout eu égard à l’incertitude qui plane sur les portefeuilles d’assurance-vie incluant de la dette souveraine d’États européens.

M. Michel Bouvard. Je comprends moi aussi les motivations du président Cahuzac. Toutefois, au-delà de l’impératif de stabilité fiscale, l’impression d’une constante évolution de la fiscalité ne ferait qu’accroître la désaffection dont ces produits sont victimes. Or, comme l’a rappelé M. Giscard d’Estaing, la présence de dettes souveraines dans certains portefeuilles va de toute façon nuire au rendement de l’assurance-vie.

En outre, les compagnies d’assurance doivent tenir compte des règles de Solvency. Ne bouleversons pas davantage les équilibres en termes de collecte, lesquels affectent indirectement les modèles prudentiels auxquels elles se conforment, et donc leur capacité à investir non seulement dans la dette publique, mais dans l’économie elle-même.

M. Christian Eckert. En m’exprimant sur l’amendement I-CF 102, je défendrai également l’amendement I-CF 39, qui tend à ramener de 152 500 à 100 000 euros le plafond au-delà duquel la transmission de l’assurance-vie est taxée à 20 %. En effet, il obéit au même esprit, et il s’expose peut-être aux mêmes objections.

On a rappelé que la dette souveraine était en partie détenue par les contrats d’assurance-vie. Dans quelle mesure ? Il me semble que la dette française est détenue à environ 35 % en France et pour moitié en Europe.

M. le rapporteur général. Une grosse moitié, en effet.

M. Christian Eckert. Jérôme Chartier a évoqué l’éventualité de dispositions incitant les particuliers, directement ou par l’intermédiaire des banques ou des compagnies d’assurance, à loger en France une part plus importante de la dette. Cette piste mérite d’être explorée, et j’y suis personnellement favorable.

Le fait d’en passer systématiquement par les banques conduit les Français qui détiennent de la dette française par l’intermédiaire de leurs contrats d’assurance-vie à acquitter des frais – d’entrée, de charge, de gestion – relativement élevés. Sans en revenir aux bons du Trésor distribués par la Poste et stockés sous le matelas, peut-être faudrait-il créer un dispositif plus transparent. C’est une question de confiance. On nous dit que la gestion en serait trop coûteuse, mais, à l’heure de l’informatique et au vu des progrès déjà réalisés en matière de gestion du papier et de l’argent, il ne devrait pas être si difficile de créer un accès direct ou un dispositif incitatif pour les compagnies d’assurance.

Mme Marie-Christine Dalloz. Je suis d’accord avec le rapporteur général. Depuis quelques années, ce secteur de l’épargne a subi de profondes modifications. Il n’en est pas moins le placement le plus durable, ce qui le distingue et des valeurs mobilières et des autres produits bancaires. Il n’est pas souhaitable de prolonger davantage la durée de détention, car les souscripteurs de ce produit d’épargne, le préféré des Français, ont besoin de stabilité, surtout compte tenu des éléments relatifs aux dettes souveraines qui ont été évoqués.

M. Yves Deniaud. S’agissant de l’amendement I-CF 39, je rappelle que le plafond de 152 500 euros – soit 1 million de francs – date de l’époque du franc ; du seul fait de l’inflation, il a donc déjà singulièrement baissé depuis sa fixation. Ne changeons pas les règles tous les quatre matins si nous ne voulons pas détourner nos compatriotes de ces produits. En outre, l’importance de l’épargne privée des Français fait partie des raisons qui justifient le maintien de notre triple A malgré notre niveau élevé d’endettement public.

M. le président Jérôme Cahuzac. Deux objections ont été opposées à mon amendement : un argument d’opportunité et un argument de fond. Ces arguments ne sont pas sans intérêt et je devine que la Commission leur sera majoritairement sensible. Permettez-moi néanmoins d’y répondre.

Sur le premier, s’il est vrai que l’amendement a déjà été défendu en juin, la situation est bien plus préoccupante aujourd’hui, notamment pour les entreprises, qui vont finir par être victimes de la crise bancaire si elles ne le sont pas déjà. Dès lors que le crédit bancaire, incontestablement, se restreint, toute mesure prolongeant la durée de détention de l’épargne est souhaitable dans la mesure où cette épargne est investie dans les entreprises ou dans la dette. L’investissement dans la dette n’est pas appelé à diminuer, bien au contraire. L’argument d’opportunité, qui pouvait être recevable en juin, ne l’est donc plus : au contraire, l’opportunité voudrait que l’on prolonge la durée de détention de ces produits au lieu de hâter la sortie des contrats.

Quant à l’argument de fond, je crains un contresens. C’est précisément parce que l’assurance-vie souffre d’une amorce de décollecte à l’entrée que nous avons intérêt à freiner la sortie entre huit et dix ans, puisque c’est le seul paramètre sur lequel nous puissions agir et que les États vont avoir besoin d’épargne et les entreprises d’investisseurs. On peut ne pas retenir cet argument, mais on peut difficilement arguer du besoin de financement de la dette et des entreprises pour rejeter l’amendement, qui vise à satisfaire plus facilement ce besoin.

En outre, un élément préoccupant peut être opposé à mes contradicteurs : la décollecte relative des produits d’assurance-vie est concomitante d’une augmentation du taux d’épargne. En d’autres termes, l’épargne augmente, mais elle ne s’oriente pas de préférence vers les produits d’assurance-vie, lesquels permettent de financer la dette et les entreprises.

Enfin, je suis convaincu qu’au-delà des arguments évoqués, la crise économique dans laquelle nous replongeons et les tensions budgétaires auxquelles elle va soumettre les États, notamment la France, rendront inévitables les mesures que je propose.

Je devine le sort que vous allez réserver à mon amendement mais, je n’en doute pas, quelques mois suffiront à vous convaincre de l’adopter.

M. le rapporteur général. Je ne suis pas non plus favorable à l’amendement I–CF 39.

La Commission rejette successivement les amendements I–CF 102 et I-CF 39.

Elle en vient à l’amendement I-CF 165 de M. Daniel Garrigue.

M. Daniel Garrigue. Aux termes de cet amendement, l’emploi d’une fraction des ressources collectées au titre de l’assurance-vie, dans le cadre de certains contrats dont la fiscalité est particulièrement favorable – les contrats dits « Sarkozy » et « DSK » –, est affecté en priorité, pour un taux minimum, aux PME innovantes.

Le problème du financement des PME innovantes devient très préoccupant. Nous aurons lundi prochain une réunion sur les conséquences du démantèlement de Dexia et sur l’appel à la Caisse des dépôts et consignations pour financer les collectivités territoriales. Les financements consentis par la Caisse des dépôts vont ainsi se concurrencer de plus en plus et cette concurrence menace notamment le Fonds stratégique d’investissement.

En outre, conséquence paradoxale de la réduction de l’assiette de l’ISF, une partie des contribuables ne sont plus incités à investir dans les PME pour se soustraire à cet impôt. Enfin, les nouvelles règles Solvency incitent les compagnies d’assurance à constituer des réserves plus importantes.

Tout cela ne favorise guère le financement des investissements industriels, en particulier dans les PME.

M. le rapporteur général. Avis défavorable : les contrats dits « DSK » et « NSK » ne représentent que quelques dizaines de milliards d’euros sur les 1 400 milliards investis dans l’assurance-vie, et ce parce que les conditions auxquelles on peut bénéficier de ces avantages fiscaux supplémentaires sont déjà extrêmement strictes : 30 % des sommes doivent être investies en actions françaises ou européennes et 10 % en actions à risque, dont 5 % non cotées. Il serait contre-productif de durcir davantage ces conditions.

En revanche, l’incitation fiscale à investir dans les jeunes entreprises innovantes pose effectivement un problème depuis la suppression de l’avantage fiscal il y a deux ans. Je suis donc disposé à étudier, d’ici à la discussion du projet de loi de finances rectificative de décembre, le rétablissement d’une incitation de ce type. Les entreprises ont indéniablement de plus en plus de mal à être financées…

M. le président Jérôme Cahuzac. D’où la nécessité de conserver une épargne plus longue !

M. Jérôme Chartier. L’amendement de M. Garrigue est un très bon amendement. Nous devons résoudre le problème du financement des jeunes entreprises innovantes, d’autant que, Gilles Carrez l’a dit, les conditions de financement sur les marchés tendent à se durcir. Même si les tensions sur les marchés prenaient fin, le crédit risque de se raréfier mécaniquement.

J’approuve donc la proposition de Gilles Carrez : nous devons trouver, en vue du projet de loi de finances rectificative de fin d’année, une solution astucieuse permettant de financer les jeunes entreprises innovantes et, d’une manière générale, les jeunes entreprises en phase d’amorçage. Je suggère par conséquent à M. Garrigue de retirer pour l’heure son amendement au profit de ce travail collectif à venir.

M. Charles de Courson. Les fonds d’assurance-vie ne bénéficient pas suffisamment aux PME ; le problème se pose depuis plusieurs années. Nous avons retiré les amendements que nous avions déposés afin d’y remédier, en contrepartie d’un engagement de la profession à placer 2 % des encours des contrats d’assurance-vie dans les PME. Pourtant, le chiffre ne dépassait pas 1,7 % il y a un an ou un an et demi, et la profession se désengage en raison des nouvelles règles prudentielles, si bien qu’il n’est peut-être plus que de 1,5 %, voire 1,4 %. Nous devons donc réfléchir à une solution. On constate en effet un désamorçage qui découle, c’est vrai, de la réforme de l’ISF, mais aussi des risques considérables auxquels s’exposent les PME. Il serait normal qu’en contrepartie du régime fiscal très favorable dont elle bénéficie, l’assurance-vie contribue au développement des PME.

Reste la question de la forme à donner au dispositif. Mais si le rapporteur général est d’accord avec nous, ne pourrions-nous constituer un petit groupe de travail pour rédiger un amendement d’ici au projet de loi de finances rectificative ?

M. Nicolas Forissier. On peut en effet réfléchir à la contribution de l’assurance-vie au financement des PME. Mais il y a d’autres priorités, en particulier le financement par les business angels des entreprises en phase d’amorçage – nous y reviendrons à propos de mes amendements. C’est essentiel si l’on veut faire contrepoids aux conséquences néfastes de Solvency II et de Bâle III sur la capacité de financement des banques et des fonds d’investissement.

Il va falloir trancher, monsieur le rapporteur général !

M. Olivier Carré. Dans les faits, la durée des contrats est très supérieure à la durée légale, puisqu’elle est plutôt de quinze ans. Soyez donc rassuré, monsieur le président !

D’autre part, le problème n’est pas le financement des entreprises, mais le financement de leurs fonds propres. Les compagnies d’assurance financent beaucoup de LBO et une part importante de leurs actifs est investie dans les entreprises, mais sous forme de dette. Dès lors, la stabilité du financement à long terme des entreprises, objet de l’amendement, n’est pas garantie. On l’a dit, les compagnies d’assurance se sont même désengagées ces dernières années du fait de Solvency II. Comment restaurer leur intérêt pour les actions directes ou indirectes telles que les obligations convertibles, par exemple, en les soulageant quant aux fonds propres exigibles ? Il faut donc étudier des mécanismes de provisionnement leur permettant d’afficher une capacité à investir une plus grande part de leurs actifs dans ce type de fonds, sans grande incidence fiscale sur les recettes budgétaires finales. Cela permettrait d’orienter un nouveau flux vers les entreprises et leurs fonds propres.

M. Jean-Michel Fourgous. Un peu de benchmarking : les Anglais, pourtant moins touchés que nous par les nouvelles normes comptables, ont déjà porté de 20 à 30 % l’exonération à laquelle ouvre droit l’investissement du capital dans une entreprise et relevé le plafond de 500 000 livres sterling à 1 million. C’est un exemple à méditer.

Plusieurs propositions ont été formulées en ce sens. Celle de M. Garrigue concerne un produit qui n’est pas inintéressant, mais dont le succès n’a pas été phénoménal. Sans vouloir me faire de publicité, il est un autre dispositif assez proche qui a permis de transférer, non pas entre 8 et 10 milliards, mais plus de 65 milliards d’euros. Je songe à un amendement voté ici même, sans doute l’un de ceux qui a conduit à transférer le plus d’argent sous la Ve République. Puisque ce dispositif fonctionne, pourquoi ne pas le mettre à profit, en le ciblant mieux, comme le disait M. Carré, par exemple en l’ouvrant davantage aux titres non cotés ? Il s’agit d’un produit qui est compris du marché et apprécié des experts, ce qui est essentiel.

Lors d’un colloque récent sur le sujet, tous les participants ont donné l’alerte : le financement des PME s’assèche.

Seul un patron de PME peut comprendre un marché, identifier le produit à créer, demander de l’argent à la banque. Et il lui faut cet argent, car c’est lui qui crée la croissance : ce ne sont ni les patrons du CAC 40 ni les députés. Or il ne peut plus investir comme avant sur le marché qui est source de croissance.

J’appelle donc votre attention sur l’amendement relatif au PEA-PME qui sera examiné cet après-midi.

M. Nicolas Forissier. Il faut en effet poursuivre la réflexion sur une amélioration des flux de financement vers les PME. Mais la première préoccupation concerne l’amorçage, le démarrage de l’activité de ces entreprises. Par la suite, lorsque les besoins atteignent environ 1 million d’euros, elles peuvent compter sur les fonds d’investissement ou sur les banques - ce sera le cas même après Bâle III. Le vrai problème, toutes les études le montrent, c’est le financement des petites entreprises qui ont besoin de quelques centaines de milliers d’euros pour commencer à se développer et à créer de l’emploi.

M. le président Jérôme Cahuzac. La dernière loi de finances a supprimé le dispositif favorable aux jeunes entreprises innovantes, pour faire bénéficier l’État d’un modeste surcroît de recettes – une vingtaine de millions d’euros. J’estime que c’était une erreur. On peut sans doute envisager d’adopter un nouveau dispositif en faveur des entreprises concernées, mais la solution la plus simple n’est-elle pas le retour au statu quo ante ?

Je relève au passage que l’économie réalisée grâce à la suppression du dispositif équivaut au coût du doublement de l’avantage familial pour les redevables de l’ISF.

M. Daniel Garrigue. Je ne suis pas particulièrement attaché au contenu de l’amendement lui-même, mais je tiens à ce qu’il donne lieu à un débat en séance publique. Il serait par ailleurs souhaitable que la Commission crée en son sein un groupe de travail sur ce sujet très important.

M. le président Jérôme Cahuzac. Nous sommes désormais tous d’accord pour juger qu’il n’aurait pas fallu supprimer aussi brutalement le dispositif en faveur des jeunes entreprises innovantes. Le rapporteur général souhaite donc, à l’occasion de l’examen du collectif budgétaire de fin d’année, nous proposer une formule susceptible de faire consensus au sein de la Commission.

M. Daniel Garrigue. Dans ce cas, je retire mon amendement, quitte à le redéposer lors de l’examen du texte en séance publique.

L’amendement est retiré.

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Article additionnel après l’article 3

Assouplissement des conditions d’utilisation des sommes déposées dans un compte d’épargne assurance pour la forêt

La Commission examine l’amendement I-CF 21 de M. Nicolas Forissier.

M. Nicolas Forissier. Il s’agit d’assouplir l’utilisation du compte épargne assurance pour la forêt (CEAF), créé en 2010 par la loi de modernisation de l’agriculture et de la pêche. Pendant six ans, les propriétaires forestiers privés peuvent constituer une épargne privée, en vue de soutenir leur assurance contre l’incendie ou la tempête, mais, durant cette période, ils ne peuvent retirer d’argent que pour réparer les dégâts causés par une tempête ou une catastrophe. Après cette date, ils peuvent s’en servir pour effectuer des investissements de prévention des tempêtes.

Dans les faits, ce compte, qui manque de souplesse, est peu attractif : seuls 5 % des propriétaires y recourent. L’amendement, qui résulte d’une concertation avec les professionnels, prévoit d’élargir pendant la seconde période les règles d’utilisation des sommes épargnées, en ajoutant aux travaux de prévention des tempêtes, les travaux de repeuplement forestier et de modernisation de l’exploitation forestière.

M. le rapporteur général. Avis défavorable : le principe d’une défiscalisation presque totale de la cotisation versée au fonds d’assurance a été retenu afin de mieux assurer les forêts contre les risques d’incendie. Dès lors que l’amendement prévoit l’utilisation des sommes concernées à d’autres fins, notamment pour reconstituer le patrimoine forestier, il crée une nouvelle niche fiscale.

M. Nicolas Forissier. Il s’agit, non d’ouvrir une nouvelle niche fiscale, mais d’assouplir de manière pragmatique l’utilisation d’une partie du compte, au terme des six premières années. Par ailleurs, les personnes concernées ne pourraient utiliser que 1 000 euros sur 2 000 par hectare. Le peuplement forestier est aussi une manière de lutter contre les catastrophes naturelles ou les tempêtes et les incendies.

M. le rapporteur général. La disposition a été rejetée lors de l’examen de la loi de modernisation agricole, qui n’était pourtant pas avare d’incitations fiscales !

M. Charles de Courson. L’amendement pose le problème de l’assurabilité des forêts. Du fait de la multiplication des tempêtes, les compagnies qui acceptent de les garantir sont de moins en moins nombreuses. Or, sans assurance, on ne peut reconstituer un massif, quelle que soit l’aide que l’on perçoive. Avant d’améliorer le dispositif existant, il faudrait déjà savoir si celui-ci fonctionne.

M. Henri Emmanuelli. Votre collègue M. Bussereau est l’auteur d’un magnifique rapport dont il ressort que la forêt, assurable juridiquement, ne l’est pas économiquement, en raison du montant des primes. La majorité actuelle, qui n’a rien fait pour régler le problème, a même décidé de supprimer à partir de 2017 le dispositif relatif aux catastrophes naturelles.

Avant la réunion qui se tiendra dans le cadre de l’article 88 du Règlement, je déposerai un amendement proposant une déductibilité pour assurer le repeuplement forestier. La succession des catastrophes et l’impossibilité d’accéder aux assurances découragent un grand nombre de propriétaires. Comme M. de Courson, je considère que c’est sur ce point qu’il faut agir, plutôt que sur le CEAF. À mon sens, si l’on tient à repeupler, il faut prévoir une incitation publique, qui pourrait trouver sa place dans la réforme de la PAC. Plusieurs pays, comme la Suède, la Norvège et la Finlande, qui possèdent de vastes forêts, sont intéressés par le sujet.

La Commission adopte l’amendement I-CF 21 (amendement n° I–44).

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Article additionnel après l’article 3

Modification du régime fiscal des titres de sociétés d’investissements immobiliers cotées détenus par des particuliers

Le I cet article additionnel vise à supprimer l’abattement de 40 % sur les dividendes issus des bénéfices distribués par les sociétés d’investissements immobiliers cotées (SIIC), bénéfices qui font par ailleurs l’objet d’une exonération d’impôt sur les sociétés. Cet abattement s’impute sur le calcul de l’impôt sur le revenu des bénéficiaires de ces produits, avant application du barème.

Les SIIC sont des sociétés ayant pour objet principal l’acquisition ou la construction d’immeubles en vue de la location, ou la détention de participations dans des sociétés ayant le même objet.

Particulièrement complexe, coûteux, et ne répondant à aucun objectif d’intérêt général, ce dispositif revient en fait à subventionner les bénéfices réalisés par lesdites SIIC et leurs actionnaires personnes physiques :

– il rend les premières quasiment transparentes au regard de l’impôt sur les sociétés en leur permettant d’exonérer d’IS les bénéfices réalisés par elles au titre de leur activité principale (loyers, plus-values de cession d’immeubles et revenus tirés de certaines participation), sous condition de distribution de tout ou partie desdits bénéfices à leurs associés (85 % des produits de la location ou sous-location d’immeubles par exemple) ;

– il permet aux seconds de bénéficier d’un abattement de 40 % au titre de l’impôt sur le revenu pour les dividendes issus des résultats préalablement exonérés d’IS, les contribuables pouvant en outre opter pour le prélèvement forfaitaire libératoire à 19 % (PFL prévu à l’article 117 quater du CGI).

Le Trésor public est ainsi doublement perdant : au titre de l’IS avec une perte de recettes due à une exonération large ; au titre de l’IR du fait d’un abattement conséquent et de la possibilité d’opter pour le PFL.

Le régime de l’abattement au titre de l’IR pourrait se justifier si le Trésor enregistrait des recettes au titre de l’IS. Il n’est ni légitime ni cohérent dès lors que les SIIC peuvent exonérer d’IS les bénéfices qu’elles distribuent. C’est pourquoi il convient de supprimer cet abattement.

En outre, pour que cette suppression atteigne toute sa portée, il est nécessaire de prévoir, en complément, que les titres de sociétés d’investissement immobilier cotées (SIIC) et de sociétés foncières européennes comparables ne puissent plus être logés dans un PEA et bénéficier à ce titre de l’exonération de l’impôt sur le revenu sur les dividendes distribués (II).

Afin d’aménager l’exclusion des titres de SIIC des PEA, il est proposé (IV) de laisser aux détenteurs de PEA une période transitoire (jusqu’au 1er janvier 2013) pour régulariser leur situation, soit en retirant les titres de SIIC du PEA (sans que ce retrait ait pour conséquence de mettre un terme au PEA ou de remettre en cause le régime fiscal du PEA) soit en les vendant dans le cadre de leurs arbitrages internes au PEA (la plus-value éventuelle étant alors exonérée mais venant abonder le compte en espèces du PEA).

Il est par ailleurs proposé d’exclure du bénéfice de l’exonération d’impôt sur le revenu les dividendes de SIIC versés en 2012 dans le cadre d’un PEA (III), afin de ne pas inciter au maintien des titres de SIIC dans les PEA durant la période transitoire.

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La Commission examine l’amendement I-CF 103 du président Jérôme Cahuzac.

M. le président Jérôme Cahuzac. Les dividendes distribués par les SIIC (sociétés d’investissements immobiliers cotées) à des actionnaires personnes morales sont soumis à un prélèvement de 20 %. Prélevé à la source, il est acquitté par la société avant distribution des dividendes.

Toutefois, ce prélèvement n’est pas dû pour les dividendes versés à des personnes morales françaises imposées à l’impôt sur les sociétés ou détenant moins de 10 % du capital de la société, ni pour les dividendes versés à des personnes morales domiciliées hors de France, si elles acquittent, dans leur pays de domiciliation, l’équivalent d’au moins un tiers de l’impôt sur les sociétés français. On ne comprend pas bien ce qui justifie pareils avantages.

L’amendement prévoit en conséquence d’augmenter le taux du prélèvement et d’en étendre l’application aux produits distribués à l’ensemble des personnes morales susceptibles d’en bénéficier, sans condition de détention du capital de la SIIC.

M. le rapporteur général. Cet amendement, dont je comprends l’intention, exige un minimum de concertation avec les professionnels, car il peut induire des bouleversements en matière de fiscalisation – au détriment, notamment, de la Caisse des dépôts et de sa filiale Icade, qui a été transformée en SIIC.

L’idée générale n’en est pas moins intéressante, notamment en ce qui concerne les investisseurs étrangers. Ainsi, les Espagnols ont, ces dernières années, beaucoup investi dans les SIIC françaises – ils ont par exemple repris le groupe Gecina – tout en bénéficiant d’un avantage fiscal très important.

La SIIC elle-même n’est pas imposée ; seuls ses actionnaires, particuliers ou personnes morales, le sont. Quitte à jouer la transparence totale, autant que les personnes morales soient assujetties au taux normal de l’impôt sur les sociétés, et les particuliers au taux normal de l’impôt sur les dividendes. Cependant, dans la mesure où des investisseurs publics sont concernés, je dois prendre le temps de la réflexion avant de pouvoir donner un avis favorable.

M. le président Jérôme Cahuzac. Naturellement, la Caisse des dépôts n’est pas visée par cet amendement. Son directeur général m’a d’ailleurs confirmé qu’elle ne serait que très marginalement concernée. Cela étant, je peux comprendre vos craintes, et je suis donc prêt à retirer l’amendement si nous pouvons envisager l’élaboration conjointe d’une nouvelle rédaction qui serait examinée dans le cadre du collectif de fin d’année.

Il reste que nous avons besoin de reconstituer nos recettes fiscales, et que les sociétés étrangères bénéficient en France d’un régime très favorable. Voilà donc au moins deux raisons de résoudre cette question avant le 31 décembre.

M. le rapporteur général. Je suis d’accord, d’autant qu’il y a deux ou trois ans, on m’avait déjà signalé le caractère excessivement favorable du régime fiscal dont bénéficient les groupes européens détenteurs de SIIC françaises.

L’amendement I-CF 103 est retiré.

La Commission en vient à l’amendement I-CF 101 du président Jérôme Cahuzac, lequel fait l’objet du sous-amendement I-CF 172 du rapporteur général.

M. le président Jérôme Cahuzac. Les personnes physiques à qui les SIIC distribuent des dividendes bénéficient d’un abattement de 40 % sur leur impôt sur le revenu, ce qui n’est en principe l’usage que lorsque la société distributrice est redevable de l’impôt sur les sociétés. Or les bénéfices distribués par les SIIC sont justement exonérés de cet impôt. La disposition n’a donc aucune légitimité.

Le Trésor public est doublement perdant : au titre de l’impôt sur les sociétés en raison d’une perte de recettes due à une exonération trop large, et au titre de l’impôt sur le revenu, d’autant que les redevables peuvent opter pour le prélèvement forfaitaire libératoire. L’amendement vise à corriger cette anomalie, tout en reconstituant les recettes fiscales – sans pour autant augmenter les impôts.

M. le rapporteur général. Pour avoir proposé il y a deux ans de prendre en compte la totalité du dividende dans le calcul du bouclier fiscal, je ne peux qu’être d’accord avec cette proposition. Dès lors qu’il y a transparence au niveau de la SIIC, rien ne justifie un avoir fiscal représentatif d’un impôt qui n’a pas été perçu.

Je suis donc favorable à l’amendement, sous réserve du sous-amendement I-CF 172, qui tend, par cohérence, à exclure les titres de SIIC des PEA, dans lesquels ils n’ont pas leur place.

D’une part, les dividendes versés à partir du 1er janvier 2012 seront soumis à une fiscalisation normale ; d’autre part, les détenteurs disposeront d’un délai d’un an pour retirer les titres de SIIC de leur PEA ou procéder à leur vente dans le cadre des arbitrages internes au PEA. On rejoint ainsi la préoccupation exprimée à l’instant par Jean-Michel Fourgous et Nicolas Forissier : le système du PEA doit bénéficier aux entreprises.

La Commission adopte le sous-amendement I-CF 172.

Elle adopte ensuite l’amendement I-CF 101 ainsi sous-amendé (amendement n° I–45).

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Article additionnel après l’article 3

Exonération de la plus-value en cas de vente d’un logement lorsque le cédant n’est pas propriétaire de sa résidence principale et modification de l’imposition des cessions de participations dans des personnes morales à prépondérance immobilière

Le présent article additionnel propose, afin de tenir compte de la réforme de la taxation des plus-values immobilières intervenue dans la loi de finances rectificative pour 2011 du 19 septembre 2011, d’étendre l’exonération de la plus-value en cas de vente de la résidence principale à la première cession d’un logement lorsque le cédant n’est pas propriétaire de sa résidence principale.

Une disposition exonérant de la taxation des plus-values la première cession d’un logement qui n’est pas la résidence principale lorsque le cédant n’est pas propriétaire de sa résidence principale a existé jusqu’à la réforme de la taxation des plus-values immobilières en loi de finances pour 2004. Il est donc légitime de rétablir un dispositif de ce type dès lors qu’est rétabli un régime plus sévère de taxation des plus-values immobilières.

Dans la mesure où la réforme des plus-values immobilières ne doit entrer en vigueur que pour les cessions intervenant à compter du 1er février 2012, il est logique de retenir la même date pour l’entrée en vigueur de cette nouvelle adaptation.

Par ailleurs, le présent article additionnel modifie le calcul de l’assiette du droit d’enregistrement au taux de 5 % applicable lors de la cession des participations dans des personnes morales à prépondérance immobilière. L’assiette de ce droit d’enregistrement est actuellement la valeur nette des parts cédées, après déduction des emprunts contractés par la société à prépondérance immobilière. Or, cette méthode de calcul conduit à des comportements d’optimisation fiscale, les cessions de sociétés à prépondérance immobilière étant précédées de l’apport de dettes au compte courant de la société, à seule fin de minorer l’assiette du droit d’enregistrement. Il est donc proposé de ne déduire de la valeur brute des participations cédées que les dettes afférentes à l’acquisition des biens et droits immobiliers, à l’exclusion de tout autre élément de passif.

Le surplus de recettes fiscales qui devrait être produit par cette modification permet de gager la première disposition, dont le coût peut être estimé à 150 millions d’euros.

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La Commission examine, en discussion commune, les amendements I-CF 93 de M. Michel Bouvard et I-CF 171 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Mon amendement reprend une proposition que nous avions formulée, Jean-François Lamour et moi-même, lors de la réforme de la taxation des plus-values immobilières en septembre dernier. Dans certaines zones urbaines où le marché est très tendu, beaucoup de jeunes ménages, même avec des revenus supérieurs, ne peuvent pas devenir directement propriétaires de leur résidence principale. Beaucoup d’entre eux cherchent alors à acheter un bien afin de se constituer un apport personnel substantiel pour, le moment venu, acquérir leur résidence principale. Cet amendement vise à faciliter ce parcours en exonérant les plus-values réalisées lors de la première cession d’un bien immobilier lorsqu’on n’est pas propriétaire de sa résidence principale.

En réalité, ce dispositif, à la fois simple et équitable, existait avant la réforme de 2004 ; nous proposons tout simplement d’y revenir. Je précise que nous avons renoncé à exiger une condition de remploi car ce serait trop compliqué.

M. Charles de Courson. Ne faudrait-il pas durcir quelque peu ce dispositif en exigeant par exemple que le logement concerné ait au moins été occupé un certain temps à titre de résidence principale par le propriétaire qui le vend ? Sinon il y a un vrai risque de détournement.

M. le rapporteur général. Cette exonération n’est accordée qu’une seule fois. La cession ne doit pas non plus intervenir dans les deux ans de celle de la résidence principale.

Le dispositif en vigueur jusqu’en 2004 a parfaitement fonctionné pendant vingt ans. Nous l’avons repris plutôt que d’en imaginer un nouveau. Pourquoi y aurait-il un problème alors même que les plus-values étaient alors exonérées au bout de vingt-deux ans, alors qu’elles ne le seront désormais qu’au bout de trente ans ?

M. Henri Emmanuelli. Cette exonération sera-t-elle accordée quel que soit le prix de vente du bien ?

M. le rapporteur général. Ce type de raisonnement est dangereux. S’il n’était plus possible de prétendre à une quelconque aide à l’accession à la propriété au-delà d’un certain niveau de revenus, pourquoi n’en irait-il pas de même demain pour les allocations familiales ? Il ne serait pas raisonnable de fixer un plafond.

M. Hervé Mariton. D’autant que celui-ci ne pourrait être le même partout !

M. le président Jérôme Cahuzac. La mesure proposée aura un coût pour les finances publiques, puisqu’elle leur sera moins favorable que ce qu’aurait été le droit si rien n’était changé aux dispositions du collectif de septembre dernier qui doivent s’appliquer au 1er février 2012. Pourrions-nous connaître son coût exact ?

M. Jean-François Lamour. Je remercie le rapporteur général d’avoir proposé de rétablir cet ancien dispositif tout en gageant la dépense. Il est en effet quasiment impossible aujourd’hui aux jeunes couples d’accéder à la propriété dans certaines zones urbaines, où le prix du mètre carré s’est envolé. Certains s’exilent en banlieue, parfois lointaine, mais d’autres souhaitent continuer à habiter près de leur lieu de travail, ou ne peuvent faire autrement. Il est normal d’aider les familles concernées, très nombreuses, à se constituer un patrimoine par le biais d’abord d’un bien qu’elles n’habitent pas.

M. le rapporteur général. Le gage est le suivant. Aujourd’hui, il arrive que des propriétaires de parts de SCI, habilement conseillés, fassent un apport de dettes au compte courant d’une SCI juste avant de vendre leurs parts, à seule fin de minorer par le passif ainsi créé l’assiette du droit d’enregistrement. C’est pourquoi je propose que ne soient plus déductibles de la valeur brute des participations cédées que les dettes afférentes à l’acquisition des biens et droits immobiliers. Je précise que ce droit d’enregistrement est une recette au profit de l’État, ce qui autorise ce gage. Cela devrait rapporter quelque 300 millions d’euros, quand l’exonération proposée ne coûterait, elle, que 150 millions.

M. Hervé Mariton. L’exonération ne sera certes pas applicable si la cession intervient moins de deux ans avant celle de la résidence principale. Mais on peut avoir été plusieurs fois propriétaire d’une résidence principale et à chaque fois attendre plus de deux ans après sa vente pour vendre un autre bien. N’y a-t-il pas là un risque de dérives ?

Par ailleurs, qu’entend-on juridiquement par « personne interposée » ?

Enfin, on peut imaginer des formes d’organisation de couple dans lesquelles l’un est propriétaire d’une résidence déclarée comme sa résidence principale mais dans laquelle vivent les deux membres du couple, tandis que l’autre est propriétaire d’une autre résidence, déclarée, elle, comme sa résidence principale à lui ?

M. Henri Emmanuelli. N’auriez-vous pas dû appliquer l’article 40, monsieur le président, car les recettes prévues à l’article d’équilibre seront bien diminuées ?

M. le président Jérôme Cahuzac. S’il est vrai qu’il n’y a pas de traditionnel gage « à due concurrence », une recette nouvelle est bien prévue au II pour compenser les moindres rentrées fiscales qui résulteront de l’application du I. Avec d’un côté 150 millions d’euros, de l’autre 300, on peut considérer que cet amendement est gagé.

Pour le reste, le rapporteur général nous présente la mesure sous un jour sympathique en expliquant que dans des zones de forte tension immobilière, elle aidera de jeunes couples à acquérir leur résidence principale, après s’être d’abord constitué un apport au travers de la revente d’un premier bien. Il n’en reste pas moins que, comme l’a fait remarquer M. Mariton, le dispositif pourra bénéficier aussi à des personnes ayant déjà été propriétaires de leur résidence principale et l’ayant vendue depuis plus de deux ans. On serait loin dans ce cas du parcours louable du jeune couple qui constitue progressivement sa « pelote » pour devenir propriétaire.

M. François Goulard. Cet amendement est tout à fait utile. Certaines personnes ne disposent pas des moyens suffisants pour acheter d’emblée leur résidence principale. Face à la flambée des prix, elles n’ont d’autre solution pour parvenir à le faire un jour que de commencer par investir dans un bien qu’elles n’occupent pas. Or, si l’on s’en tient au collectif, à compter du 1er février 2012, la plus-value que ces personnes retireraient de la vente de ce bien se retrouverait taxée, au risque de contrecarrer leurs projets.

Par ailleurs, le dispositif proposé ayant déjà existé par le passé, s’il avait été source d’une évasion fiscale notable, on s’en serait aperçu.

M. Michel Piron. Tout en approuvant l’esprit de cet amendement, je trouverais dommage que des dérives entachent le dispositif. J’apprécierais donc qu’on apporte des réponses aux questions posées par le président.

Pour le reste, il est impossible de fixer un plafond, étant donné la disparité du marché immobilier selon les lieux. Un zonage encore plus fin que ceux qui existent déjà dans les zones tendues serait nécessaire. En résulterait une extrême complexité.

Une autre question est de savoir jusqu’où on peut aller dans les aides à la pierre ou à la personne sans nourrir parallèlement la flambée des prix. À moins de condamner toute une partie de la population dans les zones tendues à rester à jamais locataire, ces aides, pour indispensables qu’elles soient, ont en effet des effets indirects sur les prix.

M. Christian Eckert. Je ne comprends pas du tout la justification de cet amendement. Pourquoi une plus-value immobilière échapperait-elle à la taxation au motif qu’elle sera affectée à l’acquisition d’une résidence principale ? Et ce, contrairement à une plus-value mobilière, qui peut tout aussi bien être utilisée à la même fin ? Toutes les plus-values, quelles que soient leur origine et leur destination, doivent être taxées.

En réalité, vous organisez le moyen d’échapper aux dispositions adoptées le mois dernier. Vous créez un dispositif complexe, ouvrant la porte à tous les abus de par sa complexité même, là où avaient été prises des dispositions simples.

Pourquoi ne pas conserver seulement la proposition du II de l’amendement ?

M. le rapporteur général. Le dispositif auquel je propose de revenir a été institué par la loi de finances pour 1982 avec deux objectifs. Tout d’abord, faciliter aux ménages l’acquisition de leur résidence principale dans les zones tendues. Ensuite, ne pas pénaliser la mobilité professionnelle. La gauche, qui l’a introduit, ne l’a à aucun moment remis en question lorsqu’elle a été au pouvoir.

Cela étant, ce dispositif avait perdu de son intérêt dès lors que, par le jeu des abattements, les plus-values se trouvaient exonérées au bout de quinze ans. Il en retrouve alors que celles-ci ne le seront plus, à compter du 1er février 2012, qu’au bout de trente ans.

Il n’est pas possible d’ignorer les difficultés des jeunes ménages ni les contraintes pouvant résulter d’une mobilité professionnelle. Cet amendement répond à une exigence d’équité.

Pour le reste, monsieur Mariton, si un couple vit en concubinage, je vous concède qu’on ne peut rien vérifier, pas plus d’ailleurs que pour l’ISF. En revanche, s’il est pacsé ou marié, il constitue un foyer fiscal unique qui ne peut posséder qu’une seule résidence principale.

Par « personne interposée », on entend une SCI car on peut être propriétaire de sa résidence principale par le biais d’une SCI.

Enfin, l’exonération ne pourra être utilisée qu’une seule fois.

M. Charles de Courson. Imaginons un couple marié qui possède deux appartements, l’un qu’il occupe, l’autre qu’il loue. Ce couple divorce. L’un reste dans l’appartement qui était auparavant la résidence principale des deux, l’autre récupère pour lui l’autre appartement qui devient sa résidence principale. Le tour est joué !

M. le rapporteur général. Deux garde-fous sont prévus. D’une part, l’exonération n’est pas applicable si la cession intervient dans les deux ans de celle de la résidence principale. D’autre part, il faudra pour en bénéficier avoir détenu le bien pendant au moins cinq ans.

M. Charles de Courson. S’il ne s’agit que de répondre aux difficultés nées d’une mobilité professionnelle, il faudrait encadrer plus strictement le dispositif.

M. le rapporteur général. L’objet premier de l’amendement est de donner un moyen à de jeunes ménages de devenir propriétaires de leur résidence principale dans certaines zones urbaines, où le marché est très tendu. C’est une mesure d’équité.

M. Henri Emmanuelli. De grâce, cessez d’invoquer l’équité !

M. Jean-François Lamour. Vous n’avez pas tort sur le fond, monsieur Eckert. Encore faudrait-il que le prix du mètre carré soit partout le même ! Aujourd’hui, à Boucicaut, quartier moyen du quinzième arrondissement de Paris, les programmes neufs se vendent 15 000 euros le mètre carré.

M. le président Jérôme Cahuzac. Le véritable problème à Paris, c’est le prix du mètre carré. On n’y réglera pas le problème du coût du foncier par la fiscalité.

M. Michel Bouvard. Je retire mon amendement au profit de celui du rapporteur général, qui a une portée plus générale.

L’amendement I-CF 93 est retiré.

La Commission adopte l’amendement du rapporteur général (amendement n° I–46).

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Après l’article 3

La Commission examine l’amendement I-CF 145 de M. Nicolas Forissier.

M. Nicolas Forissier. Cet amendement tend à remédier à une inéquité pouvant résulter de la réforme de la taxation des plus-values immobilières qui s’appliquera au 1er février 2012. En effet, certains propriétaires de terrains, bien qu’ayant signé une promesse de vente avant l’annonce de la réforme, ne pourront en finaliser la vente avant cette date, parce que des fouilles archéologiques préventives doivent avoir lieu ou bien parce que certaines autorisations administratives restent à obtenir, ce qui retarde la cession, sans la remettre en question à terme. Mon amendement vise à corriger cette anomalie en prévoyant que sont exclues du nouveau régime de taxation les ventes pour lesquelles une promesse avait été signée avant le 19 septembre 2011, date de promulgation de la loi.

M. le rapporteur général. En septembre, notre Commission a adopté un amendement permettant que l’application du nouveau dispositif soit repoussée du 24 août 2011, comme initialement prévu par le Gouvernement parce que c’était la date de l’annonce du projet de loi, au 1er février 2012.

M. Nicolas Forissier. Cela ne règle pas le problème que je soulève. Il est des situations où l’acte authentique ne pourra pas, en raison de certaines conditions suspensives, être signé avant le 1er février, bien que la promesse l’ait été avant le 19 septembre.

La Commission rejette l’amendement.

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Article additionnel après l’article 3

Suppression de l’abattement supplémentaire de 15 % par année de détention applicable aux plus-values sur les ventes de chevaux de course ou de sport

La Commission en vient à deux amendements identiques, I-CF 15 de Mme Chantal Brunel et I-CF 37 de M. Christian Eckert.

Mme Chantal Brunel. Mon amendement vise à supprimer l’abattement supplémentaire de 15 % par année de détention applicable aux plus-values sur les ventes de chevaux de course ou de sport. Ces ventes bénéficient déjà d’un abattement de 10 % par année de détention au-delà de la deuxième. Au bout de quatre ans, elles sont donc totalement exonérées d’imposition sur la plus-value. C’est une niche fiscale qui ne me paraît pas extraordinairement utile en cette période de difficultés, d’autant que les personnes qui investissent dans les chevaux sont particulièrement aisées.

M. Christian Eckert. Une fois n’est pas coutume, Mme Brunel a présenté le même amendement que nous. C’est un amendement d’équité, de bon sens.

M. le président Jérôme Cahuzac. Avez-vous une idée du bénéfice pour les finances publiques d’une telle proposition ?

Mme Chantal Brunel. Il existe déjà beaucoup d’avantages fiscaux pour les personnes qui investissent dans les chevaux. Supprimer cette niche fiscale serait donc une bonne idée.

M. Louis Giscard d'Estaing. Je découvre une argumentation qui ne correspond absolument pas à la vérité. En France, la filière des courses de chevaux génère près de 1 milliard d’euros de recettes fiscales, mais le propriétaire de chevaux de course perd en moyenne 40 % de ce qu’il investit. C’est ce qui justifie l’abattement supplémentaire. Si nous le supprimons, nous courons le risque de voir les chevaux de course quitter le sol français pour des pays comme l’Irlande, qui ont des régimes fiscaux beaucoup plus favorables.

M. Hervé Mariton. Qu’est-ce que l’abattement de droit commun en matière de plus-values mobilières de 10 % par année de détention au-delà de la deuxième année ?

M. le rapporteur général. Quand on achète un cheval, on peut bénéficier d’un abattement pour durée de détention de 10 % à partir de la seconde année. Par ailleurs, il existe un abattement supplémentaire de 15 % par année de détention, que Mme Brunel et M. Eckert souhaitent supprimer. Si le cheval est vendu au bout de quatre ans, l’abattement sera donc de deux fois 10 % plus quatre fois 15 %, donc 20 % plus 60 %, soit 80 %. Cela représente une dépense fiscale de 2 millions d’euros.

M. Christian Eckert. Dans les voies et moyens annexés au PLF, cette dépense est en effet estimée à 2 millions d’euros. Adopter cet amendement ne changerait pas la face du monde et permettrait d’éviter certains abus. Quand on a une passion, on l’assume.

M. le rapporteur général. Sagesse.

La Commission adopte par un seul vote les amendements identiques (amendement n° I–47).

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Article additionnel après l’article 3

Aménagement des modalités d’exonération des plus-values de cessions d’actifs professionnels

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 130 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Le texte actuel prévoit que la limite de chiffre d’affaires retenue pour l’exonération des plus-values s’apprécie sur les exercices clos au cours des deux années civiles qui précédent l’exercice de réalisation des plus-values. Cette formulation autorise deux interprétations différentes lorsque l’exercice de réalisation de la plus-value ne coïncide pas avec l’année civile : il convient de retenir soit les deux années civiles qui précèdent la clôture de l’exercice, soit les deux années civiles qui précèdent l’ouverture de l’exercice. Cette ambiguïté, qui a généré des contentieux, est source d’insécurité juridique et il convient de fixer clairement la règle applicable. Dans la mesure où les plus-values sont réputées fiscalement réalisées à la clôture de l’exercice au cours duquel intervient leur fait générateur, il semble plus cohérent de se placer à cette date pour apprécier les conditions d’exonération plutôt qu’à la date d’ouverture de l’exercice.

M. le rapporteur général. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement (amendement n° I–48).

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Après l’article 3

La Commission procède à l’examen de l’amendement I-CF 51 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. Il s’agit de réduire de 40 % à 20 % le niveau de l’abattement proportionnel sur le montant des dividendes perçus. C’est une proposition que le Conseil des prélèvements obligatoires fait depuis longtemps.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF 24 de M. Nicolas Forissier.

M. Nicolas Forissier. Cet amendement avait été adopté en séance à l’Assemblée, mais il a mystérieusement disparu en CMP.

L’article 38 de la loi de finances pour 2011, qui a réformé les réductions d’impôts sur le revenu – avantage Madelin – et d’impôt de solidarité sur la fortune au titre de l’investissement au capital d’une PME – ISF PME – en vue d’en améliorer l’efficacité économique et de prévenir certains abus, a introduit une clause d’effectif de deux salariés minimum pour les sociétés éligibles. Ainsi, ces sociétés doivent-elles employer au moins deux salariés à la clôture de leur premier exercice, ou un salarié si elles sont tenues de s’inscrire à la chambre de métiers et de l’artisanat.

Une telle condition peut être préjudiciable aux investissements directs dans les PME, qui, quand elles sont en phase d’amorçage ou de démarrage, ne disposent pas des moyens financiers leur permettant de rémunérer du personnel salarié. Elle est également préjudiciable aux investissements indirects via des holdings, structures légères peu susceptibles de compter deux salariés dans leurs effectifs.

Cet amendement tend donc à supprimer cette clause d’effectif salarié pour l’éligibilité à la réduction d’impôt sur le revenu ou d’ISF de souscriptions, directes ou par le biais d’une holding, au capital d’une PME. C’est une mesure de bon sens dont l’objectif est de faciliter le financement des petites entreprises en démarrage. J’ajoute que l’amendement ne concerne pas les investissements réalisés par le biais de FCPI ou de FIP.

M. le rapporteur général. Les collectifs se sont succédé à un rythme tellement effréné que l’on en vient à oublier certaines choses ! Monsieur Forissier, cette question a été réglée par le collectif du 29 juillet 2011. Après un bras de fer avec le Gouvernement, nous avons en effet obtenu que la condition d’effectif ne soit appréciée qu’au terme du second exercice.

M. Nicolas Forissier. Mon amendement est plus clair et me semble aller plus loin que le compromis qui a été adopté. En tout cas, le message n’est pas passé auprès des gens qui travaillent dans ce domaine.

L’amendement est retiré.

La Commission examine, en présentation commune, les amendements I-CF 144, I-CF 22 et I-CF 23 de M. Nicolas Forissier.

M. Nicolas Forissier. Mes amendements I-CF 144, I-CF 22 et I-CF 23 visent à combler un grand vide dans la chaîne de financement des petites entreprises, qui est le financement en fonds propres des entreprises en amorçage-démarrage. Toutes les études montrent en effet qu’il y a là une vraie faiblesse.

La solution maximaliste est celle proposée par l’amendement I-CF 144 qui s’inspire de ce qui a été fait en Angleterre et concentre l’incitation à investir pour les contribuables sur les entreprises ayant moins de dix millions d’euros de chiffre d’affaires et employant moins de cinquante salariés. Ce sont celles qui vont créer les emplois de demain, mais qui ont le plus de difficulté à trouver 300 000 ou 500 000 euros car les banques et les fonds d’investissement n’interviennent pas en dessous d’un million d’euros.

Cela dit, je suis bien conscient que cette proposition ne correspond pas à l’air du temps. J’ai donc rédigé un autre amendement – l’amendement I-CF 22 – qui vise à relever les plafonds des deux dispositifs de réduction d’impôt sur le revenu pour les personnes investissant dans une PME employant moins de 250 salariés ou dans une petite entreprise de moins de 50 salariés et ayant un chiffre d’affaires inférieur à 10 millions.

Quant à l’amendement I-CF 23, il propose une réévaluation inférieure à celle proposée par l’amendement précédent et vise à faire passer les plafonds des deux dispositifs de réduction d’impôt de 50 000 euros à 100 000 euros pour un contribuable célibataire et de 100 000 euros à 200 000 euros pour un couple, à condition d’investir dans des entreprises de moins de cinquante salariés ; de 20 000 à 25 000 euros et de 40 000 à 50 000 euros s’agissant des investissements dans les entreprises de moins de 250 salariés. Adopter cet amendement serait le minimum pour faire progresser concrètement le financement des petites entreprises en amorçage et en démarrage.

Pour conclure, je souligne que de telles dispositions s’inscrivent dans le cadre du plafonnement global des niches. Il s’agit simplement d’inciter les contribuables à investir dans les petites entreprises.

M. le rapporteur général. Il faut en effet faire quelque chose pour les PME qui sont victimes du resserrement de l’accès au crédit, de la suppression de la première tranche de l’ISF et des deux années de rabot qui vont faire chuter le taux de la réduction d’impôt de 25 % à 19 %. À cette fin, Nicolas Forissier propose de concentrer un effort supplémentaire sur le Madelin pour les entreprises en amorçage. Pour autant, je lui demanderai de retirer ses amendements car on ne peut pas les examiner en première partie : en effet, si nous les adoptions, une personne ayant investi en février dans le cadre du Madelin actuel bénéficierait d’un supplément de réduction d’impôt, ce qui serait un pur effet d’aubaine. Ce retrait nous laissera un peu de temps pour calibrer le système.

M. Nicolas Forissier. Pourquoi faudrait-il attendre la seconde partie ? Nous pourrions ajouter une date dans l’amendement !

M. le rapporteur général. Non ! L’impôt sur le revenu est payé avec un an de décalage. L’amendement n’aura de conséquences que sur l’équilibre 2013, pas sur l’équilibre 2012. Il doit donc être examiné en seconde partie, mais ce n’est pas une façon d’évacuer la question. La Commission des finances pourrait la traiter le 8 novembre prochain.

M. Nicolas Forissier. Je prends acte du fait qu’il me faudra revoir la rédaction de ces amendements et les déposer à nouveau en seconde partie. Je vais donc les retirer, mais je suggère que le dispositif soit concentré sur les petites entreprises de moins de cinquante salariés avec des plafonds d’investissement beaucoup plus élevés pour le calcul de la réduction d’impôt.

Les amendements I-CF 144, I-CF 22 et I-CF 23 sont retirés.

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 131 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Dans le cadre du Grenelle de l’environnement, nous avons essayé de développer l’énergie à partir de la biomasse, mais les tarifs de reprise de l’électricité produite de cette façon ne permettent pas de rentabiliser de tels investissements. Certes, le Gouvernement a fait un effort en remontant récemment les tarifs de 20 %, mais nous sommes encore en dessous des tarifs allemands. Mon amendement vise donc à encourager ceux qui investissent dans les dispositifs en question en alignant ces tarifs sur ceux de l’électricité d’origine éolienne ou photovoltaïque.

M. le rapporteur général. Monsieur de Courson, la Commission de régulation de l’énergie fait une analyse qui est l’inverse de la vôtre. Elle a en effet estimé, dans sa délibération du 28 avril dernier, que les tarifs envisagés risquaient d’entraîner des rentabilités trop élevées. Elle a, au contraire, préconisé une baisse de 7 % des tarifs et prix. Par ailleurs, nous l’avons vu avec le photovoltaïque, il faut éviter le cumul des avantages fiscaux. Il me semblerait donc plus sage de s’abstenir.

M. Charles de Courson. Si la CRE avait raison, nous aurions une prolifération de projets. Or, il n’y en a pratiquement pas. Nous avons un retard énorme par rapport à l’Allemagne. Adopter cet amendement nous aurait permis d’aider la filière à se développer.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 126 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Les versements ouvrant droit à la réduction d’impôt sur le revenu ou d’impôt de solidarité sur la fortune au titre des souscriptions au capital des petites et moyennes entreprises ne peuvent, en application des lignes directrices communautaires du capital-investissement, dépasser un plafond commun de versements de 2,5 millions apprécié par période « glissante » de douze mois.

Ce plafond de versements se révèle trop faible au regard des besoins de financement des entreprises solidaires qui exercent leur activité dans le secteur du logement social à destination des personnes les plus défavorisées, la défaillance du marché étant particulièrement caractérisée dans le secteur d’intervention de ces entreprises en raison de la faible rentabilité de l’investissement.

Le présent amendement, déjà proposé en 2011, voté puis rejeté en commission mixte paritaire, propose que ce plafond de versements ne s’applique pas aux souscriptions au capital des entreprises solidaires du secteur immobilier répondant à certaines conditions.

M. le rapporteur général. Je suis favorable à cet amendement à condition qu’il soit présenté en seconde partie. J’espère que cette fois nous n’aurons pas l’obstacle du Sénat !

L’amendement I-CF 126 est retiré.

La Commission en vient à l’amendement I–CF 64 de M. Christian Eckert.

M. Christian Eckert. Cet amendement est destiné à apaiser les esprits puisqu’il vise tout simplement à exclure du bénéfice de la réduction de l’ISF au titre des dons les établissements d’enseignement n’étant pas liés par un contrat avec l’État. C’est un sujet qui doit pouvoir faire consensus.

M. François Goulard. Absolument pas !

M. Christian Eckert. L’amendement vise aussi à éviter qu’un seul établissement soit financé pour plus d’un cinquième par un seul donateur afin d’assurer la pluralité dans ces établissements scolaires.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

M. Christian Eckert. Le ministre s’était montré ouvert, notamment à la deuxième disposition !

M. François Goulard. L’enseignement Diwan en Bretagne ne peut obtenir de contrat avant cinq ans et les dons sont ses seules ressources. Si on veut le tuer, il n’est pas de meilleur moyen !

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements I–CF 30 et I-CF 29 de M. Pierre-Alain Muet, I-CF 113 de M. Yvan Lachaud et I–CF 153 de M. Laurent Hénart.

M. Pierre-Alain Muet. La loi de finances rectificative de septembre dernier a légèrement modifié la niche Copé en portant le taux de la quote-part représentative de frais et charges de 5 % à 10 %, s’agissant de l’exonération des plus-values sur titres de participation. Avec cet amendement, qui tend à faire passer ce pourcentage de 10% à 20% et à allonger la durée de détention des titres, nous vous proposons simplement de suivre l’avis du Conseil des prélèvements obligatoires selon lequel cette niche est très favorable comparativement aux dispositifs en vigueur dans d’autres pays.

Quant à l’amendement I–CF 29, il relève de la même démarche mais pour les fonds communs de placement à risque.

M. Charles de Courson. Le régime d’imposition sur le montant net des plus-values à long terme afférentes à des titres de participation et à des titres de placement est censé aligner la France sur le régime plus favorable de ses voisins, notamment les Pays-Bas. Or il s’agit d’une niche qui permet à une personne physique ou morale, holding, par exemple, qui vend des parts d’entreprise détenues depuis plus de deux ans de défiscaliser la plus-value réalisée à l’occasion de cette vente. Son coût n’a cessé de croître depuis trois ans : 3,4 milliards en 2007, 12,5 milliards en 2008 et 6,1 milliards en 2009, soit un total de 22 milliards d’euros.

Nous proposons donc de revenir à un système plus juste, où les plus-values de long terme bénéficieraient d’une défiscalisation plus limitée, en fixant à 19 % le taux d’imposition sur le montant net des plus-values à long terme afférentes à des titres de participation et à des titres de placement. Cette mesure aura à s’appliquer aux plus-values intra-groupe qui ont un rôle particulièrement spéculatif et représenterait un gain de 2 milliards d’euros pour les finances publiques.

M. Laurent Hénart. L’amendement I-CF 153 vise à revenir sur l’exonération fiscale des plus-values de cession sur les filiales et titres de participation détenus depuis plus de deux ans par les entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés.

M. le rapporteur général. Cette exonération fiscale des plus-values de cessions sur les filiales et titres de participation a été introduite pour s’aligner sur le régime européen. À la fin des années 90, on avait observé en effet que, lorsqu’une entreprise devait procéder à une telle opération, elle créait une holding aux Pays-Bas. Les cas d’EADS et de Renault appelèrent l’attention du Premier ministre de l’époque. Dans son rapport, M. Charzat proposa notamment cet alignement sur le régime d’exonération des pays voisins. Le dispositif a été introduit en 2004 mais avec une mauvaise appréciation du chiffrage de ses effets. Les groupes se sont en effet empressés de purger les plus-values en faisant tourner les titres de participation au sein de leurs filiales. Si l’on élimine ce phénomène ponctuel, on en revient cependant à des montants de l’ordre de 2 à 3 milliards d’euros. Certes ce n’est pas négligeable. Faut-il pour autant corriger le dispositif ? Il me paraît suffisant d’intervenir à la marge, comme nous venons de le faire dans le collectif de septembre : nous avons fait passer la quote-part de 5 à 10 %.

Pourquoi ne faut-il pas aller au-delà ? Si l’on refiscalise à 19 %, les entreprises logeront leurs futurs titres de participation à l’étranger. Les titres en stock ne seront pas cédés. Les entreprises auront intérêt à vider de l’intérieur leurs titres de participation en obtenant le versement d’un maximum de dividendes, qui, eux, bénéficient de l’exonération liée au régime mère-fille, avec une quote-part de 5 % seulement.

En fait, la suppression de l’avantage fiscal modifie le comportement du contribuable, et l’assiette dont on espérait tirer une recette a tendance à disparaître.

M. Henri Emmanuelli. C’est le régime fiscal des Pays-Bas qui est en cause, monsieur le rapporteur général. Et votre argument ne tient pas car, si l’on peut délocaliser le siège d’une entreprise, pour ce qui est des filiales, il faut procéder à une cession.

M. le rapporteur général. Je parle des nouveaux titres.

M. Henri Emmanuelli. Quant à vider les titres de participation en distribuant des dividendes, cela me semble difficilement faisable. En fait, vous êtes gêné par ces amendements. On nous avait parlé d’un coût de 1,3 milliard mais nous sommes bien au-delà. Cependant, au lieu de l’admettre et de faire marche arrière, vous vous entêtez, comme vous l’avez fait avec le bouclier fiscal.

La Commission rejette successivement les amendements I-CF 30, I-CF 29, I-CF 113 et I-CF 153.

Puis elle est saisie de l’amendement I-CF 129 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. L’allégement de l’ISF est principalement compensé par un alourdissement des droits de mutation à titre gratuit. Or cette évolution porte préjudice à la transmission familiale des exploitations agricoles. En effet, lors de leur transmission à titre gratuit, les biens ruraux loués par bail à long terme ne bénéficient d’une exonération de 75 % que dans la limite de 101 897 euros. Nous proposons de porter ce plafond, qui n’a pas été révisé depuis 2008, à 250 000 euros.

M. le rapporteur général. Défavorable. Ce plafond a déjà été fortement relevé puisqu’il est passé de 76 000 à 100 000 euros en décembre 2008. En outre, il est indexé annuellement. Par ailleurs, l’ISF a été diminué. Enfin, c’est le seul cas pour lequel le délai de reprise demeure de six ans, afin d’apprécier la saturation du plafond par des donations antérieures. La concentration d’avantages fiscaux est déjà considérable, il ne me semble pas utile d’en rajouter.

L’amendement I-CF 129 est retiré.

La Commission procède à l’examen de l’amendement I-CF 68 de M. Christian Eckert.

M. Christian Eckert. L’article 885-I quater du code général des impôts permet à un contribuable de bénéficier d’un abattement de trois quarts de la valeur réelle de ses placements dans une ou plusieurs entreprises, à la condition qu’il y exerce des fonctions de salarié ou de mandataire social. Il exonère ainsi à due concurrence d’ISF. En 2011, cela coûtera 119 millions d’euros au budget de l’État. Plus grave, cette exonération est accordée pour les titres détenus depuis plus de trois ans par un mandataire ou salarié qui quitte une entreprise pour partir en retraite. En proposant la suppression de cet article, nous visons très directement ceux qui ont acquis des titres à travers des stock-options.

M. le rapporteur général. Je ne vois pas la relation avec les stock-options. Vous devez faire une erreur sur l’article du code général des impôts.

L’amendement I-CF 68 est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 56 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. Cet amendement vise à maintenir l’entrée dans le barème de l’ISF à 800 000 euros et le nombre de tranches de cet impôt à six de façon qu’il ait le même rendement qu’antérieurement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

Puis, elle examine l’amendement I-CF 16 de Mme Chantal Brunel.

Mme Chantal Brunel. Si je me suis abstenue sur la réforme de la fiscalité du patrimoine c’est parce que, d’une part, j’étais favorable à la suppression du bouclier fiscal et que, d’autre part, je considérais que nous étions allés trop loin en matière de seuil pour l’ISF. Cet amendement vise donc à créer une nouvelle tranche au barème de l’ISF pour les patrimoines dont la valeur nette taxable dépasse 15 millions d’euros, avec un taux de 0,75 %. Je précise que ce taux ne conduirait pas à alourdir l’ISF des contribuables concernés par rapport à l’ISF antérieur à la réforme de juillet 2011. En cette période extrêmement difficile, il n’est pas anormal que ceux qui ont plus de 15 millions de patrimoine – 1 600 familles environ – paient une contribution supérieure à ceux dont le patrimoine s’élève à 3,1 millions.

M. le président Jérôme Cahuzac. Je précise que, depuis la réforme, l’imposition intervient au premier euro.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement I-CF 56.

L’amendement I-CF 17 de Mme Chantal Brunel est retiré.

La Commission examine ensuite l’amendement I-CF 38 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. Il s’agit d’aligner le dispositif ISF PME sur le dispositif Madelin.

M. le rapporteur général. Nous sommes déjà passés de 75 à 50 %. Nous n’allons changer sans arrêt !

L’amendement est rejeté.

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 57 de M. Christian Eckert.

M. Christian Eckert. Cet amendement a été en quelque sorte défendu ce matin par le rapporteur général, qui nous a dit tout le regret qu’il avait eu d’accepter le doublement de la réduction pour enfant à charge pour les assujettis à l’ISF. Elle est ainsi passée de 150 à 300 euros.

Connaissant votre constance dans vos argumentations, je ne doute pas, monsieur le rapporteur général, que cet amendement, qui tend à supprimer cette réduction, va recevoir un avis favorable. C’est bien d’avouer ses péchés mais il faut aussi faire acte de contrition.

M. Hervé Mariton. Lorsque le rapporteur général a indiqué qu’il regrettait le doublement de la réduction, il faisait preuve d’humour, bien entendu.

Nous n’allons pas refaire la réforme de l’ISF toutes les trois semaines : un peu de stabilité fiscale ne nuit pas. Je rappelle en outre que l’abattement de 150 euros n’avait pas été actualisé depuis plusieurs dizaines d’années. Par ailleurs, en dépit des progrès réalisés, le nouvel ISF continue de poser des problèmes de lissage que ce dispositif permet de corriger. Enfin, l’évaluation présentée par M. Eckert est erronée. Du fait de la réforme de l’ISF, le nombre de foyers concernés est en effet très inférieur à ce qu’il était jusqu’à présent. Dans un souci de stabilité et de justice, il faut donc s’en tenir au dispositif que nous avons voté.

M. le président Jérôme Cahuzac. On ne peut assimiler cette disposition à la réforme de l’ISF. Nul n’ignore dans quelles conditions l’amendement a été adopté. Revenir sur cet avantage ne remettrait aucunement en cause la réforme de l’ISF telle qu’elle a été votée. Quant au coût, je crains qu’il ne soit que d’une vingtaine de millions d’euros. Mais il y a des choix à faire dans la dépense fiscale.

M. le rapporteur général. Je suis défavorable à l’amendement I-CF 57.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement I-CF 55 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. Il s’agit de revenir sur la très forte diminution de l’ISF consentie en juillet 2011 du fait du rehaussement du seuil d’entrée dans le barème et de la diminution du nombre des tranches d’imposition.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement I-CF 31 de M. Christian Eckert.

M. Christian Eckert. Il s’agit de retenir, dans le revenu pris en compte pour la détermination du droit à restitution au titre du bouclier fiscal, les revenus du patrimoine et les produits de placement avant déduction de la CSG.

Après que le rapporteur général eut émis un avis défavorable, la Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 54 de M. Christian Eckert.

M. Christian Eckert. Le présent amendement conditionne le bénéfice du bouclier fiscal à un contrôle fiscal approfondi.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement I-CF 168 de M. Jean-Michel Fourgous.

M. Jean-Michel Fourgous. La crise assèche les financements des entreprises. Lors d’un colloque qui s’est tenu à l’Assemblée jeudi dernier et qui rassemblait des think tanks, tous les intervenants ont tiré la sonnette d’alarme. Alors que la Grande-Bretagne a déjà anticipé, la France va à contre-sens. Pourtant l’épargne a encore augmenté dans notre pays et nous occupons le premier rang en Europe en la matière. Par ailleurs, un récent sondage montre que 88 % des Français sont favorables à une incitation à l’investissement dans les PME. Seuls les parlementaires, dont le rôle est pourtant d’anticiper, restent silencieux et inactifs. Or il faut agir si nous ne voulons pas subir la déflagration que va provoquer sur le taux de croissance l’assèchement des financements en faveur des PME. Pour faire face à la crise économique, nous proposons donc d’instituer un nouveau PEA aux PME, le PEA-PME.

M. le rapporteur général. Défavorable. Si l’on s’oriente sur cette voie, mieux vaut créer un compartiment spécifique dans le cadre des actuels PEA au lieu d’en prévoir un nouveau.

S’agissant des financements des PME, le Gouvernement va nous soumettre une proposition visant à recentrer l’exonération des plus-values des valeurs mobilières sur les seules PME.

Si je souscris à l’objectif général, monsieur Fourgous, la création d’un second PEA ne me paraît pas appropriée.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement I-CF 19 de M. Nicolas Forissier.

M. Nicolas Forissier. Cet amendement vise à rétablir une égalité de traitement entre les sociétés cotées et les sociétés non cotées en matière de rachat d’actions, celui-ci permettant de conforter le capital de l’entreprise. Or les sociétés non cotées sont obligées de le faire par l’intermédiaire de holdings. Le régime de rachat d’actions proposé sera très encadré et comparable à celui qui existe pour les sociétés cotées.

Ce dispositif a fait l’objet d’une longue discussion entre les entreprises, leurs représentants, le ministère de l’économie et des finances et la Chancellerie. L’accord de principe auquel ils sont parvenus a été acté sur la base d’un avis favorable de l’AMF au premier semestre 2010. L’accord a également été acté par Mme Lagarde, alors ministre de l’économie et des finances.

Cet amendement vise à aller au bout du processus en prévoyant un dispositif très encadré et totalement transparent. Cela ne représentera aucun coût pour l’État ; il devrait plutôt en tirer de nouvelles recettes. En l’état actuel des choses, il y a en effet très peu de flux. Si nous adoptons cette mesure, les entreprises familiales notamment pourront conforter leur capital et résoudre leur problème d’actionnariat.

M. le rapporteur général. Je suis incapable d’expertiser cet amendement. Je propose à Nicolas Forissier de le représenter en séance publique. En l’état actuel, je ne peux mesurer ses conséquences notamment en matière fiscale. J’émets donc un avis défavorable. Le Gouvernement nous dira où en sont les discussions interministérielles.

M. Olivier Carré. Ce serait un parallélisme des formes. Il s’agit de simplifier les portages occasionnels au sein de sociétés qui ne sont pas cotées et qui sont obligées aujourd’hui de recourir à des montages complexes pour arriver au résultat que permet d’atteindre la loi de modernisation de l’économie. Cela étant, je comprends qu’il soit nécessaire d’avoir une meilleure expertise et de connaître l’avis du Gouvernement. Pour ce qui est de la partie fiscale, elle est déjà traitée dans le cadre des sociétés cotées.

M. le rapporteur général. Je vous propose de retirer votre amendement pour le déposer en séance publique.

M. Nicolas Forissier. Je prends acte de cette suggestion et retire donc mon amendement. Il me semble essentiel que le Gouvernement se prononce officiellement en faveur de cette mesure, puisqu’il l’a déjà fait officieusement à l’issue des négociations.

L’amendement I-CF 19 est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 112 de M. Yvan Lachaud.

M. Charles de Courson. Par cet amendement nous souhaitons demander au Gouvernement un rapport d’information sur les revenus spéculatifs, qui, par leurs montants, choquent beaucoup de nos concitoyens.

La notion de « revenus spéculatifs » n’est pas définie par le droit fiscal ; pourtant, ils peuvent atteindre 15 millions d’euros par an, sans participer à la création de richesses. Il s’agit donc de limiter l’économie spéculative en réfléchissant à une taxation spécifique.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. On peut réfléchir à la taxation des transactions financières, mais il est difficile de définir les « revenus spéculatifs ». Peut-être faudrait-il, sans viser l’exhaustivité, cibler quelques catégories de revenus.

M. Charles de Courson. Je retire mon amendement, bien que nous manquions d’une réflexion approfondie sur la spéculation.

L’amendement I-CF 112 est retiré.

*

* *

Article 4

Suppression du dispositif d’abattement d’un tiers sur le résultat des exploitations situées dans les départements d’outre-mer
(article 217 bis du CGI)

Texte du projet de loi :

I.– Le code général des impôts est ainsi modifié :

A. Le VI de l’article 44 quaterdecies est ainsi modifié :

1° Le premier alinéa est supprimé ;

2° Au deuxième alinéa, les mots : « avant imputation de celui prévu à l’article 217 bis » sont supprimés ;

3° Au troisième alinéa, les mots : « et à l’article 217 bis » sont supprimés.

B. Au trente-et-unième alinéa du I de l’article 199 undecies B et au cinquième alinéa du IV de l’article 199 undecies C, les mots : « aux articles 217 bis et » sont remplacés par les mots : « à l’article ».

C. L’article 217 bis est abrogé.

D. Au premier alinéa du IV bis de l’article 217 undecies, les mots : « des abattements prévus aux articles 44 quaterdecies et 217 bis » sont remplacés par les mots : « de l’abattement prévu à l’article 44 quaterdecies ».

E. Au premier alinéa par deux fois et au sixième alinéa de l’article 223 A, au premier alinéa de l’article 223 B et au premier alinéa des d et i du 6 de l’article 223 L, les mots : « aux articles 214 et 217 bis » sont remplacés par les mots : « à l’article 214 ».

F. Au premier alinéa de l’article 223 D, les mots : « et 217 bis » sont supprimés.

G. Le 4 de l’article 223 L est abrogé.

II.– Au 1° de l’article L. 3324–1 du code du travail, les mots : « , 208 C et 217 bis » sont remplacés par les mots : « et 208 C ».

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article vise à supprimer les dispositions de l’article 217 bis du code général des impôts qui prévoient que les résultats provenant d’exploitations situées dans les départements d’outre-mer sont retenus pour l’assiette de l’impôt sur les sociétés pour les deux tiers de leur montant, à la condition que ces exploitations appartiennent aux secteurs éligibles à la défiscalisation outre-mer, tels que mentionnés au I de l’article 199 undecies B du CGI.

En effet, il s’avère que l’avantage fiscal profite essentiellement à des entreprises qui bénéficient déjà d’autres mesures en faveur de l’investissement ou de l’emploi et sont d’ores et déjà rentables, ce qui aboutit à créer ou renforcer une inégalité devant l’impôt entre ces entreprises bénéficiaires de l’aide fiscale et les autres entreprises.

Observations et décision de la Commission :

En application de l’article 217 bis du code général des impôts et depuis 1979, le résultat imposable à l’impôt sur les sociétés de certaines activités réalisées dans un département d’outre-mer fait l’objet d’un abattement d’un tiers. Le présent article vise à supprimer cet abattement.

I.– L’ÉTAT DU DROIT

A.– L’ABATTEMENT DU TIERS

L’article 217 bis du code général des impôts dispose que « les résultats provenant d’exploitations situées dans les départements d’outre-mer (...) ne sont retenus pour l’assiette de l’impôt sur les sociétés que pour les deux tiers de leur montant », lorsqu’ils sont issus d’activités éligibles à la réduction d’impôt sur le revenu pour investissement productif outre-mer (dispositif dit « Girardin industriel » régi par l’article 199 undecies B du code général des impôts).

En pratique, les activités éligibles couvrent l’ensemble des activités agricole, industrielle, commerciale ou artisanale (à l’exception, a contrario, des activités imposées, à l’impôt sur le revenu, dans la catégorie des bénéfices non-commerciaux) à l’exception de certains secteurs dits exclus.

Les secteurs exclus sont :

– le commerce,

– la restauration (sauf les restaurants dont le dirigeant est titulaire du titre de « maître restaurateur » et les restaurants de tourisme classés avant le 24 juillet 2009 (15)),

– l’éducation, la santé et l’action sociale,

– la banque, les services financiers, l’assurance, le conseil et les activités postales,

– les services aux entreprises sauf les centres d’appel, la maintenance et le nettoyage,

– les activités immobilières,

– la navigation de croisière,

– la réparation automobile,

– les locations sans opérateur, sauf les locations de moins de deux mois d’automobiles et de navires de plaisance,

– les activités sportives, culturelles et de loisirs autres que celles s’intégrant à titre principal dans une activité hôtelière ou touristique.

Il convient de noter que l’abattement du tiers du résultat imposable fonctionne « dans les deux sens ». De même qu’un bénéfice est imposable pour les deux tiers de son montant avant abattement, le déficit dégagé est également abattu dans les mêmes proportions. Les stocks de déficits en report des entreprises issus d’exploitations couvertes par l’abattement du tiers sont donc inférieurs du tiers à ce qu’ils auraient été en application du régime de droit commun.

Il convient de noter que cet abattement est également applicable aux plus-values taxées à des taux réduits (16).

B.– UN AVANTAGE POUVANT ÊTRE CUMULÉ AVEC D’AUTRES

Le bénéfice de l’abattement du tiers peut être cumulé avec celui d’autres avantages fiscaux, spécifiques à l’outre-mer ou d’application nationale.

1.– Les avantages spécifiques à l’outre-mer

Deux dispositifs spécifiques à l’outre-mer peuvent être cumulés avec l’abattement du tiers : l’abattement du résultat dans les zones franches d’activité (ZFA) et la déduction pour investissement outre-mer (article 217 undecies).

a) Les zones franches d’activité

Créé par la loi d’orientation pour le développement économique des outre-mer (LODEOM) du 27 mai 2009, le régime des zones franches d’activité est applicable aux entreprises des secteurs éligibles à la réduction d’impôt pour investissement productif (comme l’abattement général du tiers) à la condition qu’il s’agisse de PME au sens communautaire (moins de 250 salariés, chiffre d’affaires inférieur à 50 millions d’euros).

Les entreprises éligibles bénéficient, en principe, d’un abattement de 50 % de leur bénéfice imposable (17), plafonné à 150 000 euros.

Cet abattement est porté à 80 % (18) (avec un plafond de 300 000 euros) sous le régime de la ZFA dite bonifiée ouvert dans certaines zones (toute la Guyane et certaines communes des autres DOM) ou, sans critère géographique, lorsque l’entreprise exerce son activité principale dans le secteur du tourisme, de l’agro-nutrition, de l’environnement, des énergies renouvelables, de la recherche ou des technologies de l’information.

En pratique, l’abattement du tiers porte donc sur 1/6ème du bénéfice (1/3 de 50 %) pour les entreprises ne relevant pas de la ZFA bonifiée et sur 1/15ème du bénéfice (1/3 de 20 %) pour les entreprises relevant de la ZFA bonifiée. Il convient toutefois de noter que l’abattement du tiers est ouvert à toutes les entreprises (et non aux seules PME) et qu’il n’est pas plafonné.

b) La déduction pour investissement outre-mer

Comme les contribuables relevant de l’impôt sur le revenu (au titre des articles 199 undecies B et 199 undecies C), les entreprises imposées à l’impôt sur les sociétés bénéficient d’un avantage fiscal au titre de certains investissements outre-mer. L’avantage peut être acquis au titre d’un investissement mis à la disposition d’un exploitant tiers, mais est également acquis, comme à l’impôt sur le revenu, au titre d’un investissement directement exploité par le contribuable. En pratique, une entreprise ultra-marine bénéficiera donc de l’avantage au titre de ces investissements.

Le régime général concerne l’acquisition d’immobilisations corporelles amortissables neuves affectées à une activité productive (au sens des secteurs éligibles à la réduction d’impôt régie par l’article 199 undecies B). Le prix de revient hors taxes et hors frais d’acquisition de ces immobilisations est déductible du résultat imposable. Un agrément préalable est nécessaire lorsque l’investissement excède un million d’euros (19).

Depuis la loi de finances pour 1999, l'abattement du tiers prévu à l'article 217 bis n'est pas applicable pour le calcul de la déduction prévue au I de l'article 217 undecies, ni aux résultats, qu'ils soient bénéficiaires ou déficitaires, provenant de l'exploitation des investissements réalisés à compter du 1er janvier 1999 ayant ouvert droit à cette déduction. Toutefois, l'entreprise peut renoncer à la déduction fiscale de ses investissements productifs si elle souhaite être maintenue dans le champ d'application de l'article 217 bis à raison du résultat provenant de l'exploitation de ces investissements.

Ainsi, une entreprise éligible à l’abattement du tiers prévu à l’article 217 bis, dégageant un résultat de 300 et réalisant un investissement ouvrant droit à une déduction de 100 en application de l’article 217 undecies aura un résultat taxable de 100 (20).

2.– Les avantages d’application nationale

L’abattement prévu par l’article 217 bis est également cumulable avec deux dispositifs de portée nationale :

– l’exonération d’impôt pour certaines entreprises nouvelles régie par l’article 44 sexies du code général des impôts,

– l’exonération d’impôt pour certaines entreprises sises dans des zones franches urbaines (articles 44 octies et 44 octies A du même code).

Alors que le cumul des dispositifs spécifiques à l’outre-mer est organisé par la loi, le cumul de l’abattement du tiers et de ces régimes nationaux d’exonération a été autorisée par la doctrine administrative en l’absence de disposition légale l’interdisant. La question ne se pose naturellement que lorsque l’exonération n’est pas complète soit en raison de son plafonnement soit au titre des périodes de sortie des dispositifs pour lesquelles un abattement dégressif est prévu.

Il convient de noter que l’article 64 du présent projet de loi de finances, rattaché à la mission Ville et logement, organise la prorogation pour trois ans du régime fiscal et social des zones franches urbaines qui, en l’état du droit, n’est plus applicable à compter du 1er janvier 2012 (sauf pour les activités nouvelles).

II.– LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de supprimer l’article 217 bis du code général des impôts qui prévoit l’abattement du tiers sur le résultat d’exploitations outre-mer et de procéder, en conséquence, à de nombreuses coordinations.

L’abrogation de l’article 217 bis est prévue par le C du I.

Les modifications de coordination concernent :

– au A du I, l’article 44 quaterdecies du même code relatif aux zones franches d’activité outre-mer,

– au B du I, les articles 199 undecies B et 199 undecies C du même code relatifs aux réductions d’impôt à l’occasion d’investissements outre-mer,

– au D du I, l’article 217 undecies du même code relatif à la déduction du résultat imposable à l’impôt sur les sociétés à l’occasion d’investissements outre-mer,

– aux E, F et G du I, les articles 223 A, 223 B, 223 D et 223 L du même code organisant la mise en œuvre de l’article 217 bis dans le cadre des groupes en intégration fiscale,

– au II, l’article L. 3324-1 du code du travail qui neutralise l’effet de l’abattement du tiers pour le calcul de la participation.

Il n’est pas prévu de disposition spécifique d’entrée en vigueur. En application des dispositions générales de l’article 1er du présent projet de loi de finances, la suppression de l’abattement s’appliquera donc aux résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 2011.

III.– L’IMPACT DE LA MESURE

La dépense fiscale afférente à l’abattement prévu par l’article 217 bis était estimée à 100 millions d’euros au titre de 2011 par le fascicule Voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2011. Le gain tiré de sa suppression est chiffré au même montant par le présent projet de loi de finances.

En l’absence d’une déclaration spécifique de l’avantage fiscal correspondant, cette estimation est d’une fiabilité incertaine. Il ressort des travaux du comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales que la méthode de chiffrage retenue consiste à additionner :

– d’une part, un coût de la mesure au titre des entreprises déposant leur liasse fiscale dans les DOM, calculé en faisant l’hypothèse que l’intégralité de leur impôt est afférent à une activité exercée dans les DOM et en appréciant l’éligibilité de leurs activités à l’abattement du tiers en fonction de leur code d’activité. Au titre de 2009, ce calcul aboutit à estimer que 26 % de l’impôt sur les sociétés payé par des entreprises ultra-marines (soit 425 millions d’euros) sont payés par des entreprises relevant des secteurs éligibles et à évaluer conséquemment le coût de l’abattement à 40,3 millions d’euros ;

– d’autre part, un coût de la mesure au titre des exploitations outre-mer des entreprises déposant leur liasse fiscale en métropole, lequel est évalué en appliquant au coût estimé pour les entreprises déposant leur liasse fiscale dans le DOM le ratio constaté entre l’avantage fiscal tiré de la déduction des investissements productifs outre-mer (article 217 undecies) par des entreprises métropolitaines et le même avantage fiscal obtenu par les entreprises ultra-marines. La déduction au titre de la défiscalisation productive des entreprises métropolitaines étant égale à 128 % du montant de la déduction des entreprises ultra-marines, la dépense fiscale afférente à l’abattement du tiers au titre des exploitations ultra-marines des entreprises déposant leur liasse fiscale en métropole est conséquemment estimée à 51,8 millions d’euros.

Ces calculs aboutissent donc à estimer à environ 90 millions d’euros la dépense fiscale au titre de 2009.

L’évaluation préalable du présent article précise qu’« afin de tenir compte de la dynamique de la dépense (+ 9 % sur la période 2000-2009), le coût a été arrondi à 100 millions d’euros ».

Ce chiffrage appelle trois observations.

En premier lieu, il convient de noter la forte augmentation du coût estimé de la dépense fiscale au titre de 2009 entre le projet de loi de finances pour 2010 et le projet de loi de finances pour 2011. Selon le fascicule Voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2010, la dépense fiscale n’était, en effet, estimée qu’à 50 millions d’euros. La fiche d’évaluation de la mesure par le comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales indique sobrement que « la justification de l’ampleur de cette variation n’a pas pu être documentée au cours des travaux de la mission ».

En second lieu, cette augmentation d’une année à l’autre est particulièrement surprenante compte tenu de la création des zones franches d’activité par la loi d’orientation pour le développement économique des outre-mer du 27 mai 2009. Comme cela a été rappelé ci-dessus, ce dispositif instaure un abattement d’au moins 50 % du bénéfice imposable pour l’ensemble des PME (au sens communautaire) éligibles à l’abattement du tiers. À l'exception des grandes entreprises, relativement peu présentes outre-mer, les entreprises bénéficiant de l’abattement du tiers bénéficient donc également de l’abattement ZFA (dans la limite du plafond de celui-ci) lequel intervient préalablement (21).

Pour une entreprise réalisant un résultat imposable de 300 000 euros qui bénéficiaient antérieurement d’une minoration de 100 000 euros de ce résultat au titre de l’abattement du tiers, le bénéfice du régime de la ZFA au taux normal se traduit donc par un abattement de 150 000 euros au titre de la ZFA et par un abattement du tiers du résultat net de cet abattement (soit 50 000 euros) au titre de l’article 217 bis. Naturellement, dans les secteurs et zones géographiques où l’abattement ZFA est bonifié à 80 %, la diminution de l’abattement au titre de l’article 217 bis est plus importante encore (puisqu’il diminue de 80 %).

En d’autres termes, et puisque l’abattement ZFA intervient préalablement dans le calcul de l’impôt, l’instauration des ZFA se traduit mécaniquement par une fonte de l’assiette de l’abattement du tiers et devrait donc entraîner une baisse importante de son coût, en pratique reporté sur celui du dispositif ZFA.

Il convient de noter que le coût de la dépense fiscale au titre du dispositif ZFA, chiffré à 90 millions au titre des années 2009 à 2011 par le fascicule Voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2011 (chiffre repris par le comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales), est révisé fortement à la baisse par le fascicule Voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2012 qui en estime le coût à 44 millions d’euros au titre des années 2010 à 2012.

Des précisions ont été demandées au Gouvernement afin de mieux comprendre, d’une part, comment un abattement (l’abattement ZFA), certes plafonné et réservé aux PME, mais dont le taux est compris entre 50 % et 100 %, peut représenter un coût inférieur de plus de la moitié à un abattement du tiers du résultat net de l’abattement précédent et, d’autre part, pourquoi le chiffrage du premier a été divisé par deux quand celui du second (qui s’applique après le premier) a doublé.

Enfin, en troisième lieu, le chiffrage suppose implicitement que l’essentiel du rendement de la mesure résultera du rehaussement d’imposition d’entreprises métropolitaines (ou, plus précisément, déposant leur liasse fiscale en métropole) au titre de leurs établissements ultra-marins. Comme cela a été indiqué, la part de ces entreprises dans la dépense fiscale a été estimée au regard de leur part dans la déduction pour investissement productif outre-mer.

Or, on sait que la déduction pour investissement productif outre-mer à l’impôt sur les sociétés comme la réduction d’impôt comparable à l’impôt sur le revenu constituent des dispositifs largement utilisés pour des montages externalisés dans lesquels le contribuable investisseur n’est pas l’exploitant. Il paraît donc déraisonnable de s’appuyer sur la répartition de cet avantage fiscal pour estimer la part de l’activité outre-mer des entreprises métropolitaines.

On notera d’ailleurs que cette méthode, qui estime la dépense fiscale afférente à l’abattement du tiers au titre des établissements ultra-marins d’entreprises métropolitaines à 128 % de la dépense fiscale au titre des établissements ultra-marins des entreprises ultra-marines, n’est pas celle suivie pour le chiffrage de la dépense fiscale afférente à l’abattement ZFA. Il ressort en effet des travaux du comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales que, pour l’abattement ZFA, la dépense fiscale au titre des entreprises métropolitaines est chiffrée à 50 % de celle au titre des entreprises ultra-marines.

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La Commission adopte l’article 4 sans modification.

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Article additionnel après l’article 4

Encadrement de la déductibilité des charges afférentes à l’acquisition, à la gestion et à la conservation de titres de participation

Cet article additionnel vise à préciser les règles de territorialité encadrant le rattachement au résultat imposable français des charges liées à des titres de participation. Il s’agit d’un dispositif anti-abus visant à lutter contre la minoration du résultat imposable en France par le rattachement artificiel à ce résultat des charges afférentes à des participations qui ne sont pas effectivement contrôlées depuis la France.

Il est donc proposé d’interdire la déduction des charges afférentes à des titres de participation au sens fiscal lorsque ces titres ne sont pas effectivement gérés depuis la France. Il appartiendra donc au contribuable de démontrer par tous moyens (notamment les éléments de fait établissant la réalité des processus de décisions et les organigrammes) qu’une entreprise française constitue, pour la gestion de ces titres, un centre de décision disposant d’une autonomie propre, critères qui ont été précisés par la jurisprudence s’agissant de la définition du concept d’établissement stable. Naturellement, la régularité de la déduction de charges répondant à ces critères restera, par ailleurs, subordonnée aux conditions de droit commun, par exemple au fait qu’elles soient supportées dans l’intérêt de l’entreprise.

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La Commission examine, en discussion commune, les amendements I-CF 28 de M. Pierre-Alain Muet, I-CF 72 de M. Christian Eckert, I-CF 115 de M. Yves Lachaud, I-CF 104 du président Jérôme Cahuzac et I-CF 174 du rapporteur général.

M. Pierre-Alain Muet. Nous avons déjà proposé cette mesure préconisée par le Conseil des prélèvements obligatoire : il s’agit de plafonner à 30 % les charges d’intérêts déductibles du bénéfice imposable, comme c’est le cas en Allemagne, pays avec lequel on parle toujours de convergence fiscale.

Cette possibilité de déduction conduit en effet certains groupes à s’endetter pour racheter des sociétés, ce qui n’est pas forcément souhaitable.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Il est dangereux de décalquer le plafonnement allemand sans tenir compte de l’écart entre les taux d’imposition sur les sociétés, qui atteignent respectivement 15 % en Allemagne au titre du seul impôt fédéral et 33,1/3 % en France.

De part et d’autre du Rhin, les gouvernements ont engagé une réflexion sur la convergence de la fiscalité des sociétés, mais cette convergence doit porter à la fois sur l’assiette et sur le taux. J’ajoute que l’Allemagne a modifié presque tous les deux ans le plafonnement dont nous parlons.

L’amendement I-CF 174 que je défendrai tout à l’heure est beaucoup plus ciblé.

M. Jean Launay. L’amendement I-CF 72 concerne les opérations Leverage buy-out, dites « LBO », que la crise a rendues encore plus dangereuses. De nombreuses sociétés, achetées par des fonds d’investissements via l’emprunt, sont en situation de surendettement. Si la procédure n’est pas en elle-même à l’origine des difficultés, elle a de toute évidence un effet aggravant. Il s’agit donc de supprimer l’avantage fiscal dû à la déductibilité des intérêts d’emprunt, lorsque le rapport entre les capitaux propres et la dette financière est inférieur à 66 %.

M. Charles de Courson. Selon le rapport Carrez, la déductibilité des intérêts d’emprunt est l’un des trois facteurs qui expliquent l’écart de productivité de l’impôt sur les sociétés entre la France et l’Allemagne.

M. le rapporteur général. Il y a d’abord le problème de la moindre rentabilité.

M. Charles de Courson. Sans oublier les reports déficitaires.

L’amendement I-CF 115, qui s’inspire du modèle allemand, propose donc de plafonner la déductibilité de ces intérêts pour éviter le surendettement de certaines filiales, surendettement que les banquiers acceptent parce que la société mère se porte garante.

Selon les annexes du rapport économique et financier, l’endettement des entreprises françaises continue d’augmenter par rapport à leur valeur ajoutée. Ce mécanisme, qui consiste à démultiplier le bilan par l’endettement via la garantie de la société mère, n’est pas le signe d’une économie solide. Il convient de mener une réflexion approfondie sur le sujet.

M. le président Jérôme Cahuzac. Depuis trois ou quatre ans, le montant global des dividendes des grandes sociétés n’a pas évolué, l’investissement ayant constitué une variable d’ajustement. Or ces sociétés ont continué de s’endetter, se mettant à la merci d’un retournement d’attitude de leurs banquiers, avec les conséquences que cela impliquerait pour leur trésorerie. Les politiques publiques doivent donc limiter leurs possibilités d’endettement.

Mon amendement I-CF 104 s’inspire en ce sens d’une mesure qui a fait ses preuves outre-Rhin. S’agissant de l’IS, l’écart entre les taux français et allemand n’est au demeurant pas celui que vient d’indiquer le rapporteur général, puisque le taux global, en Allemagne, doit prendre en compte non seulement le taux fédéral mais aussi celui des États fédérés : il est donc de l’ordre de 25 à 30 %. De surcroît, comme l’ont indiqué le rapporteur général lui-même et la direction du Trésor, le taux implicite, en d’autres termes le taux effectif, ne dépasse pas 10 à 15 % en France.

Dans ces conditions je propose de plafonner, de manière progressive, la déductibilité des intérêts d’emprunt à 30 % du résultat brut, avec une franchise de 3 millions d’euros – contre 1 million en Allemagne – afin d’exclure les PME du dispositif. Je crois savoir que le rapporteur général émettra un avis défavorable ; je le regrette d’autant plus que mon amendement tient scrupuleusement compte de toutes les objections formulées, souvent à juste titre, contre ce type de proposition.

M. le rapporteur général. L’amendement du président me semble en effet plus réaliste que d’autres qui furent déposés dans le passé, puisqu’il prévoit une franchise et un étalement dans le temps ; néanmoins, il risque de bouleverser le modèle de financement de nos entreprises, qui repose sur l’endettement : le sujet mériterait une étude d’impact. Une telle réflexion doit par ailleurs être menée dans le cadre franco-allemand : attendons les résultats du travail actuellement mené par les administrations fiscales des deux pays.

Notre pays vient enfin d’adopter une série de mesures importantes sur la fiscalité des charges financières. Depuis la loi de finances pour 2011, les intérêts des prêts garantis par des entreprises liées ne sont plus déductibles si le montant de ces prêts excède 1,5 fois les fonds propres de l’emprunteur, si les intérêts versés à la société mère ou liée dépassent 25 % du résultat, et si les intérêts que la société paie excèdent ceux qu’elle reçoit. Ces mesures ont entraîné des redressements d’assiette importants.

Le collectif budgétaire de septembre dernier a limité les reports déficitaires – avec la sanctuarisation de 40 % du résultat –, supprimé le bénéfice mondial consolidé et fait passer la quote-part de 5 à 10 %, sans oublier le plafonnement des reports en arrière à 1 million d’euros.

L’amendement du président préfigure peut-être ce qui sera proposé à l’issue de la réflexion franco-allemande, mais il me semble prématuré.

Mon amendement I-CF 174 part du constat qu’un groupe étranger ayant une filiale en France peut déduire la totalité des intérêts payés dans le cadre de l’acquisition d’une société étrangère, en imputant ces intérêts dans le compte d’exploitation de sa filiale française. Pour remédier à cet abus, je propose de supprimer la déductibilité des intérêts versés au titre d’acquisitions de parts de sociétés contrôlées hors de la filiale française.

M. le président Jérôme Cahuzac. Ce très bon amendement s’inscrit dans le cadre de la convergence franco-allemande ; mais, pour le coup, le rapporteur général ne juge pas nécessaire d’attendre. Je pense qu’il a raison, mais je regrette qu’il en juge différemment pour d’autres amendements. Le même raisonnement vaut d’ailleurs pour toutes les dispositions qu’il a rappelées et qui, bien qu’elles s’inscrivent dans le cadre de la convergence franco-allemande, ont été votées par le Parlement. Bref, si la convergence franco-allemande peut être une raison ou un prétexte, j’ai tendance à penser qu’elle est davantage un prétexte qu’une raison quand on l’oppose à mon amendement.

Si celui-ci n’a pas fait l’objet d’une étude d’impact, l’amendement du rapporteur général et les différentes mesures qu’il a rappelées non plus. Cette objection me semble donc, là encore, un prétexte plutôt qu’une raison.

Si mon amendement était adopté, il entraînerait en effet des redressements d’assiette ; c’est d’ailleurs son but. Le rapporteur général ne nous a-t-il pas appris, dans son rapport de juillet dernier, que sur les 3 milliards d’euros versés par les entreprises du CAC 40 au titre de l’impôt sur les sociétés, les deux tiers provenaient d’entreprises publiques ? Or l’un des mécanismes d’optimisation fiscale les plus utilisés par les entreprises cotées pour échapper à l’impôt sur les sociétés est précisément la déductibilité des intérêts financiers. Ces entreprises peuvent, me semble-t-il, contribuer au redressement des finances publiques davantage qu’elles ne le font aujourd’hui ; au demeurant, si ce ne sont pas elles qui le font, ce sont des PME, voire des personnes physiques, qui devront le faire.

En l’occurrence, il ne s’agit que d’encadrer, non de supprimer, la déductibilité des intérêts d’emprunt, à travers un mécanisme inspiré du modèle allemand. Le rapporteur général suggère d’attendre un an pour éviter toute déstabilisation ; mais si le redressement d’assiette en est une, la même objection pourra être soulevée dans un an. En d’autres termes, les arguments que l’on m’oppose me paraissent seulement dilatoires.

Je le regrette d’autant plus que, depuis trois ans, si la distribution des dividendes reste constante, l’endettement va croissant, et ce en dépit d’une baisse des investissements. Nous devons donc adopter des dispositifs incitant au réinvestissement plutôt qu’à la distribution des bénéfices. Nos entreprises s’en trouveraient moins exposées aux aléas du secteur bancaire – avec lequel elles entretiennent des rapports qui ne sont pas les mêmes que les entreprises allemandes – et renforcerait notre tissu industriel, dont on connaît la grande fragilité.

Mon amendement poursuit donc plusieurs objectifs : demander aux entreprises qui le peuvent de contribuer davantage, car il y va de la justice ; les inciter à investir sans trop s’endetter, car cela les place sous la dépendance des banques ; enfin, assurer dès à présent une convergence fiscale avec l’Allemagne. Pourquoi le Parlement se contenterait-il d’attendre la conclusion de travaux menés sous l’égide de l’exécutif ? Il doit avoir une capacité d’initiative, d’autant plus que les mesures proposées, raisonnables et encadrées, prennent en compte les arguments légitimes qu’on leur opposait jusqu’alors.

M. le rapporteur général. Après acquittement de l’impôt, le résultat des entreprises françaises est bien plus faible que celui des entreprises allemandes. J’ajoute qu’une partie du résultat après impôt est réinjectée dans les fonds propres : tout n’est pas distribué en dividendes. Plus on limitera l’imputation des charges, plus on augmentera les divergences, même si celles-ci tiennent aussi à d’autres raisons. On ne peut pas réfléchir à l’harmonisation des règles fiscales sans prendre en compte la différence substantielle de rentabilité.

M. le président Jérôme Cahuzac. Si le produit de l’impôt sur les sociétés est en effet bien plus faible en Allemagne, c’est que les entreprises assujetties à l’impôt sur le revenu y sont beaucoup plus nombreuses. On ne peut comparer le produit de l’IS dans les deux pays en méconnaissant cette donnée. Je vous renvoie sur ce point à l’étude de Bernard de Montferrand, qui fut ambassadeur de France en Allemagne.

M. Daniel Garrigue. S’agissant de l’harmonisation des assiettes de l’impôt sur les sociétés, je m’étonne que l’on se focalise sur la comparaison entre la France et l’Allemagne, alors que l’on était, semble-t-il, très près de réaliser cette harmonie au niveau européen.

Je soutiens l’amendement I-CF 72. Rappelons que l’objectif initial des LBO était de permettre à des salariés de reprendre leur entreprise. Toutefois, depuis que ces opérations sont tombées dans la main des fonds alternatifs, elles sont devenues des instruments spéculatifs qui ruinent les perspectives de développement des entreprises.

M. Marc Goua. Je soutiens l’amendement du président Cahuzac. L’endettement des entreprises depuis quelques années s’explique aussi par le véritable safari qui a consisté, pour elles, à racheter leurs propres actions. De telles opérations peuvent les protéger contre les OPA hostiles, mais ce n’est sans doute pas la raison qui les a inspirées.

La sous-capitalisation des entreprises françaises tient moins au taux de l’IS qu’à la distribution des dividendes, elle-même liée au rachat d’actions puisqu’elle contribue à en faire baisser le prix. Il convient donc, comme nous le proposerons, d’appliquer un taux d’IS différencié pour les résultats réinvestis et ceux qui sont distribués.

Enfin, en Allemagne, il existe beaucoup de sociétés en commandite, lesquelles sont redevables de l’impôt sur le revenu.

M. le président Jérôme Cahuzac. Effectivement : on ne peut donc pas comparer.

M. Charles de Courson. Cet amendement est utile pour le contrôle fiscal, mais je m’interroge sur sa rédaction. Si le contrôle est une donnée objective, qu’on peut évaluer par l’importance de la participation ou le nombre d’administrateurs, il est plus difficile de prouver qu’une influence s’exerce depuis la France sur la gestion de l’entreprise.

M. le rapporteur général. L’organigramme d’une société permettra notamment de juger de la réalité des liens entre entreprises. Si le patron de la filiale française n’a aucune relation avec celui de la filiale allemande, qui est sous l’autorité directe du patron de l’entreprise américaine, c’est à l’évidence il n’y a pas lieu de passer par la filiale française.

M. Charles de Courson. C’est la première fois que je vois apparaître le concept d’influence.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette successivement les amendements I-CF 28, I-CF 72, I-CF 115 et I-CF 104.

Puis elle adopte l’amendement I-CF 174 du rapporteur général (amendement n° I–49).

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Article additionnel après l’article 4

Encadrement de la déductibilité des redevances de concession de brevets

La loi de finances pour 2011 a prévu plusieurs assouplissements du régime d’imposition des brevets. Afin de protéger la recette d’impôt sur les sociétés, il vous est proposé deux corrections techniques à ces dispositions.

La première concerne la déduction des redevances versées à des entreprises liées, à l’intérieur d’un groupe économique.

La loi de finances pour 2011 a autorisé la déduction à taux plein de ces redevances dont le produit est imposé à taux réduit. Pour limiter les risques d’optimisation à l’intérieur des groupes économiques, une mesure anti-abus a été prévue.

Le présent article additionnel vise à renforcer et à préciser cette mesure anti-abus. En l’état du droit, la déduction à taux plein est possible dès lors que le brevet concédé fait l’objet d’une exploitation effective au sens juridique (ce qui permet de considérer qu’un brevet est exploité lorsque la société concessionnaire se borne à importer en France des biens objets du brevet).

Le présent article additionnel propose de limiter le bénéfice de la mesure aux entreprises créant de la valeur en exploitant le brevet. La déduction à taux plein ne sera possible que lorsque l’entreprise démontre qu’elle prévoit de tirer de l’exploitation du brevet un revenu supérieur à la redevance versée (par exemple, en documentant son plan d’affaires) et qu’elle s’efforce effectivement de le faire (cette condition établissant une obligation de moyens, des circonstances extérieures pouvant naturellement dégrader l’équilibre économique initialement prévu).

Ce dispositif reprend ainsi l’esprit du dispositif applicable en matière de sous-concessions sans innover sur le plan juridique. Il devrait permettre de garantir qu’une entreprise ne transférera pas à l’étranger son bénéfice en versant à des entreprises liées des redevances correspondant à des opérations dépourvues de substance économique.

Le second ajustement vise à limiter le bénéfice du régime des sous-concessions.

En l’état du droit, l’entreprise concessionnaire d’un brevet qu’elle sous-concède ensuite déduit la redevance qu’elle paie au taux normal et est imposée au taux réduit sur la redevance qu’elle perçoit.

Ainsi, pour une entreprise payant 100 la concession d’un brevet qu’elle sous-concède à un tiers 300, le résultat fiscal net est – 33,33 (au titre de la redevance versée) et + 45 (au titre de la redevance perçue) soit un impôt net de 11,66 sur un produit net de 200, soit un taux d’imposition réel de ce produit de 200 égal à 5,83 %,

Avec un taux de marge inférieur, on aboutit même à une subvention nette, puisque pour une entreprise payant 100 la concession d’un brevet qu’elle sous-concède 150, le résultat fiscal net est – 33,33 (au titre de la redevance versée) et + 22,5 (au titre de la redevance perçue) soit un impôt net négatif de 10,83.

Ce régime particulièrement avantageux n’est possible que si le propriétaire du brevet n’a pas lui-même bénéficié du taux réduit. Or si ce propriétaire est une société française, elle bénéficie du taux réduit ce qui revient à réserver quasiment le bénéfice du régime de la sous-concession à des opérations afférentes à des brevets dont les propriétaires sont étrangers.

On arrive donc à avantager fiscalement la valorisation d’un brevet détenu à l’étranger sur l’exploitation directe d’un droit détenu en France.

Il est donc proposé de recentrer ce dispositif en prévoyant d’imposer à 15 % la valeur créée par l’opération de sous-concession. A cet effet, il est proposé de ne pas autoriser la déduction à taux plein de la redevance versée et d’imposer conséquemment le résultat net de la concession au taux réduit. Ainsi, une entreprise payant 100 la concession d’un brevet qu’elle sous-concède 300 sera imposée à 15 % sur 200.

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La Commission examine l’amendement I-CF 173 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Cet amendement vise à renforcer et à préciser une mesure anti-abus. Quand une filiale d’un groupe loue un brevet à une autre entreprise, elle déduit la redevance au taux de 33 %, mais elle bénéficie d’un taux réduit de 15 % si elle sous-loue le brevet. Cette dissymétrie incite à optimiser, grâce à des montages. Je propose un taux identique à l’entrée et à la sortie, afin que seule la valeur créée par l’entreprise qui a obtenu la concession et qui pratique la sous-concession bénéficie du taux réduit de 15 %.

J’avais envisagé de proposer l’amendement dès le collectif de septembre, mais j’ai préféré rencontrer au préalable les représentants des entreprises concernées.

M. Charles de Courson. A-t-on évalué l’impact de l’amendement sur les entreprises ? Je songe au groupe Walt Disney, dont les bénéfices tiennent en grande partie aux licences qu’il fait payer très cher à ses filiales, ce qui explique d’ailleurs les difficultés qu’elles rencontrent.

M. le rapporteur général. Le taux réduit ne s’applique pas dans ce cas, puisque le groupe Walt Disney perçoit des redevances de marques et non de brevets.

M. Charles de Courson. On m’a expliqué il y a bien longtemps qu’on avait toujours intérêt à faire remonter la propriété des brevets à la maison mère, généralement située à l’étranger, pour qu’elle les loue aux filiales, ce qui offre au groupe une variable d’ajustement et d’optimisation fiscale. L’amendement ne va-t-il pas accentuer le phénomène ?

M. Marc Goua. Le montant colossal de ces remontées explique qu’EuroDisney affiche des pertes en France, ce qui permet au groupe de faire payer à la fois les banques et l’État français. Il faut absolument limiter le montant des redevances, qui rend la situation insoutenable.

M. le rapporteur général. J’ai eu à examiner cette affaire et une renégociation des royalties est intervenue.

La Commission adopte l’amendement I-CF 173 (amendement n° I–50).

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Article additionnel après l’article 4

Prorogation du régime spécial des provisions pour investissements en faveur des entreprises de presse

La Commission étudie l’amendement I-CF 3 de M. Patrice Martin-Lalande.

M. Patrice Martin-Lalande. Je propose de proroger d’un an le régime spécial de provision pour investissement prévu à l’alinéa 1 de l’article 39 bis du code général des impôts. Il s’agit d’aider les investissements qui feront évoluer la presse vers le numérique.

M. le rapporteur général. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement (amendement n° I–51).

Elle en vient à l’amendement I-CF 1 de M. Patrice Martin-Lalande.

M. Patrice Martin-Lalande. Il s’agit de proroger d’un an la réduction d’impôt dont bénéficient les entreprises qui investissent au capital des sociétés de presse, ce qui limitera la sous-capitalisation chronique de la presse française.

M. le président Jérôme Cahuzac. La Commission Guillaume, chargée d’examiner les niches fiscales, n’a-t-elle pas jugé ces aides inefficaces et coûteuses ?

M. Daniel Garrigue. La mesure risque aussi d’encourager la concentration des groupes de presse.

M. Patrice Martin-Lalande. Les entreprises de presse françaises doivent souvent chercher des capitaux auprès d’autres sociétés. Notre presse nationale et régionale connaît des tirages moins importants que la presse étrangère, et des coûts d’impression et de distribution plus lourds. Cette situation justifie le système d’aide à la presse, qui est en train de se réformer, comme le signale mon rapport sur le budget des médias. On s’oriente vers une concentration des aides sur les secteurs stratégiques et vers une contractualisation, liée à la réalisation des objectifs et à l’évaluation des résultats.

M. le rapporteur général. Tenez-vous vraiment à cet amendement ?

M. Patrice Martin-Lalande. Il ne coûte pas bien cher.

M. le rapporteur général. Tout à l’heure, nous avons supprimé une niche sur les chevaux qui ne coûtait que 2 millions d’euros.

M. Patrice Martin-Lalande. L’amendement permettra peut-être de sauver des titres.

M. Charles de Courson. Cette niche ne sert à rien.

M. le président Jérôme Cahuzac. C’est ce que pense en tout cas l’inspection des finances.

M. Charles de Courson. Ceux qui investissent dans la presse sont plus assoiffés d’influence que de rentabilité économique. Les mesures proposées ne rendront pas le secteur viable. Mieux vaudrait le reconsidérer dans son ensemble, et laisser disparaître ces niches.

M. le rapporteur général. Sagesse.

La Commission rejette l’amendement.

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Après l’article 4

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 36 de M. Christian Eckert.

M. Christian Eckert. Je propose de supprimer l’article 39 F du code général des impôts, qui permet aux membres de copropriétés de cheval de course ou d’étalon d’amortir le prix de revient de leur part au titre des revenus industriels et commerciaux non professionnels, ce qui constitue manifestement un régime de faveur.

M. le rapporteur général. L’article transpose au régime de détention en copropriété d’un cheval le régime que nous avons examiné tout à l’heure pour les personnes détenant l’intégralité du cheval. Voter l’amendement reviendrait à pénaliser les petits investisseurs, qui ne peuvent acheter un cheval.

M. Louis Giscard d'Estaing. Les auteurs de l’amendement semblent tout ignorer de la fiscalité applicable aux propriétaires de chevaux de course, galopeurs ou trotteurs. Dans le régime fiscal français, les entraîneurs propriétaires, qui interviennent sur la carrière des trotteurs, sont imposés au régime des bénéfices non commerciaux (BNC), et les propriétaires non intervenants à celui des BNC non professionnels. J’ai rappelé que 98 % des propriétaires sont déficitaires, leur seul avantage était de pouvoir reporter ce déficit pendant cinq ans – en l’imputant sur les seuls revenus non commerciaux et non professionnels, à la différence d’autres pays. Notre fiscalité sur les étalons a déjà fait fuir nos meilleurs reproducteurs, les trotteurs vers les pays scandinaves et les galopeurs en Irlande.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle se penche sur l’amendement I-CF 32 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. Il s’agit de réserver le bénéfice du régime « mère-fille » aux seuls cas dans lesquels la société mère détient plus de 10 % des titres de sa filiale.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. En Allemagne, il n’existe pas de seuil de ce type.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement I-CF 41 de M. Christian Eckert.

M. Christian Eckert. Je reprends une proposition qui nous est chère, visant à instaurer une taxe additionnelle de 10 % à l’impôt sur les sociétés pour les entreprises qui distribuent leurs bénéfices à leurs actionnaires au lieu d’augmenter leurs fonds propres. Elle avait déjà été votée en Commission des finances, avant d’être repoussée en séance publique sous la pression du Gouvernement.

Il s’agit ici d’un amendement de repli puisqu’il ne concerne que les établissements bancaires. On nous répondra peut-être qu’il ne faut pas les soumettre à une pression trop forte au moment où ils doivent se recapitaliser, mais M. Barroso suggère justement de leur interdire de verser des bonus et des dividendes tant qu’ils n’y seront pas parvenus.

À bien y réfléchir, une surtaxe de 10 % est sans doute insuffisante. Peut-être proposerons-nous en séance un taux plus important, car les bénéfices des banques, surtout des banques de dépôt, restent substantiels. L’amendement va dans le sens des mesures que préconise désormais Mme Lagarde, mais qu’elle se gardait de mettre en œuvre quand elle était à Bercy.

M. le rapporteur général. La proposition est intéressante. Elle pourrait être formulée dans le cadre européen, mais l’imposer uniquement en France reviendrait à pénaliser nos établissements de crédit.

La Commission rejette l’amendement.

Elle étudie ensuite l’amendement I-CF 105 du président Jérôme Cahuzac.

M. le président Jérôme Cahuzac. Les dispositions relatives au régime de l’intégration fiscale permettent aux groupes de sociétés de déduire de leurs résultats la quote-part pour frais et charges sur les dividendes distribués et sur les plus-values intragroupe. L’amendement vise à supprimer ce régime dont la Cour des comptes et le Conseil des prélèvements obligatoires ont dénoncé l’inefficacité économique, alors qu’il coûte 1,5 milliard par an.

M. le rapporteur général. Je comprends votre analyse, mais je suggère de limiter le dispositif. Quand les groupes effectuent des distributions en cascade, on ne peut chaque fois pénaliser les dividendes. L’amendement serait plus acceptable s’il ne portait que sur la première distribution, en prévoyant une franchise.

M. le président Jérôme Cahuzac. Je retire l’amendement, et redéposerai une nouvelle rédaction, sur cette base, au titre de l’article 88.

L’amendement est retiré.

La Commission en vient à l’amendement I-CF 42 de M. Pierre-Alain Muet. 

M. Pierre-Alain Muet. Pour stimuler l’investissement, nous proposons de fixer le taux de l’impôt sur les sociétés à 40 % pour la part des bénéfices distribués et à 20 % pour la part des bénéfices réinvestis.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement I-CF 59 de M. Christian Eckert.

M. Christian Eckert. Cet amendement relève du même esprit que le précédent. Il joue sur le taux d’imposition, en même temps qu’il prévoit un plafond.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement I-CF 114 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Le taux d’imposition des entreprises du CAC 40 étant inférieur au taux minimum de 15 % applicable aux PME, l’amendement propose qu’une entreprise réalisant des bénéfices ne puisse pas payer moins de 15 % d’impôt, afin que les PME ne soient pas plus mal traitées que les grands groupes.

M. le président Jérôme Cahuzac. On parviendrait sans doute au même résultat en encadrant la déductibilité des frais financiers.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. On ne peut lier la fixation de l’assiette au document administratif que constitue l’« Évaluation des voies et moyens ». Le Conseil des prélèvements obligatoires souligne d’ailleurs qu’une partie des dépenses fiscales, notamment la déductibilité des charges financières, n’y figure pas. Le dispositif n’est donc pas opérant. Disons qu’il s’agit d’un amendement de réflexion.

L’amendement I-CF 114 est retiré.

La Commission en arrive à l’amendement I-CF 152 de M. Laurent Hénart.

M. Laurent Hénart. L’amendement vise à instaurer pendant trois ans une contribution exceptionnelle de 2 % sur les bénéfices avant impôt de toutes les entreprises cotées en bourse.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement I-CF 40 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Jean Launay. L’amendement propose de majorer le taux d’imposition des compagnies pétrolières, qui ont largement profité de l’augmentation des prix des carburants. L’argument selon lequel le bénéfice mondial consolidé de Total aurait disparu ne nous convainc pas.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Au reste, même si l’on portait le taux à 100 %, l’impôt continuerait à ne rien rapporter si l’assiette est nulle. Or, Total n’affiche pas de résultat positif en France.

La Commission rejette l’amendement.

Elle étudie ensuite l’amendement I-CF 26 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Dominique Baert. Nous proposons que la taxe de risque systémique sur les banques ne soit pas déductible de l’impôt sur les sociétés. C’est déjà le cas en Allemagne et en Angleterre.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement I-CF 82 de M. Michel Bouvard.

M. Michel Bouvard. Il est défendu.

M. le rapporteur général. Il n’y a pas lieu de revenir sur les ajustements relatifs au crédit impôt recherche, que nous avons votés l’an dernier à l’unanimité.

L’amendement I-CF 82 est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 91 de M. Michel Bouvard.

M. Michel Bouvard. C’est un amendement que j’avais déjà déposé l’an dernier. Je le dépose à nouveau, puisque le problème n’a pas été réglé.

M. le rapporteur général. Je réitère mon avis défavorable, en attendant que le Gouvernement vous réponde plus précisément.

La Commission rejette l’amendement.

Les amendements I-CF 81, 92 et 87 de M. Michel Bouvard sont successivement retirés après avis défavorable du rapporteur général.

La Commission étudie l’amendement I-CF 90 de M. Michel Bouvard.

M. Michel Bouvard. Alors que le Gouvernement avait promis d’ajuster les dispositifs relatifs aux zones de revitalisation rurale (ZRR), la concertation n’a jamais abouti, de sorte que certaines zones dont la population diminue ne peuvent toujours pas intégrer le périmètre des ZRR. Mes amendements 90 et 80 proposent une meilleure prise en compte du déclin démographique.

M. Charles de Courson. Lors de la concertation sur le sujet à la DATAR, qui incluait des députés et des sénateurs, les simulations ont produit des résultats parfois surprenants. On est parti des bassins de vie, essayant plusieurs critères ; cela a entraîné d’importantes modifications. Les cantons doivent être redécoupés. De même, la définition des établissements publics de coopération intercommunale est appelée à changer après l’introduction du schéma départemental de coopération intercommunale dans le cadre de la réforme des collectivités territoriales.

M. Michel Bouvard. De réforme en réforme, on ne changera jamais rien ! Du pur Lampedusa !

M. Charles de Courson. Il faut attendre que les définitions du canton et de l’EPCI aient été clarifiées pour refaire des simulations.

M. le rapporteur général. Il convient de redéposer l’amendement en séance publique : cela fait quatre ans que cela dure !

L’amendement I-CF 90 est retiré, de même que les amendements I-CF 80 et I-CF 85 de M. Bouvard.

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Article additionnel après l’article 4

Modification du régime des entreprises de paysage

La Commission examine l’amendement I-CF 132 de M. de Courson.

M. Charles de Courson. Les entrepreneurs de paysage relèvent du régime des professionnels non salariés agricoles au regard du droit social, mais du régime des bénéfices industriels et commerciaux au regard du droit fiscal. En outre, la loi Madelin a permis aux exploitants individuels de renforcer leur protection sociale.

L’amendement tend à mettre fin à cette inégalité de traitement et à permettre aux entreprises de paysage de souscrire des contrats d’assurance de groupe au même titre que les non salariés non agricoles relevant des BIC.

M. le rapporteur général. Si je comprends bien, le système mixte sera conservé, mais les entreprises de paysage relèveront des BIC pour ce qui concerne le dispositif Madelin.

M. Charles de Courson. Oui.

M. le rapporteur général. Sagesse.

M. le président Jérôme Cahuzac. Quel est le coût de la mesure ?

M. Charles de Courson. Quelques millions d’euros : il s’agit d’un petit secteur.

La Commission adopte l’amendement (amendement n° I–52).

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Après l’article 4

La Commission examine l’amendement I-CF 4 de M. Scellier.

M. François Scellier. Il s’agit de modifier les plafonds de ressources ouvrant droit au PTZ+ afin d’en réserver le bénéfice aux demandeurs qui en ont le plus besoin. Le coût est nul car il y a compensation entre les recettes et les dépenses.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Ne modifions pas un barème qui ne date que du 1er janvier dernier. En revanche, la distribution des 200 000 PTZ+ déjà souscrits confirme ce que nous pensions il y a un an : mieux vaudrait supprimer la dernière tranche. L’amendement suivant le permet, à condition qu’il soit réécrit.

L’amendement est retiré.

La Commission examine ensuite l’amendement I-CF 83 de M. Bouvard.

M. Michel Bouvard. Défendu.

M. le rapporteur général. Je suggère à M. Bouvard de réécrire l’amendement et de le redéposer au titre de l’article 88. En effet, on ne peut se contenter de supprimer la dernière tranche de revenus ouvrant droit au PTZ+ sans adapter les neuf tranches restantes en fonction de cette suppression.

M. Olivier Carré. L’universalisation du PTZ a remplacé la déductibilité des intérêts d’emprunt, qui risquait de coûter plus cher que prévu. Cela étant, la primo-accession, qui concerne tous les Français, est prise en considération dans le calcul des aides de sorte que les aides au titre du PTZ conservent leur effet incitatif sans coûter trop cher à la collectivité. Pour des raisons politiques, nous devrions donc y regarder à deux fois avant de modifier un dispositif qui n’a pas encore un an d’existence. La primo-accession est un problème même pour des ménages que la distribution des revenus en France autorise à qualifier d’aisés.

L’amendement est retiré.

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Article 5

Mise en conformité communautaire du financement des attributions de quotas de CO2 pour les nouveaux entrants

Texte du projet de loi :

I.– Il est institué au titre de 2012 une taxe due par les personnes qui exploitent une ou plusieurs installations dont l’activité relève de l’une des catégories prévues par l’annexe I à la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil, et qui ont reçu au titre de la période allant du 1er janvier 2008 au 31 décembre 2012, pour l’ensemble des installations exploitées, au moins 60 000 quotas d’émission de gaz à effet de serre au sens de l'article L. 229-7 du code de l’environnement dans le cadre du plan national d’affectation des quotas prévu à l’article L. 229-8 du même code.

II.– Cette taxe est perçue à un taux fixé par arrêté conjoint des ministres chargés de l’économie et du budget dans des limites comprises entre 0,08 et 0,12 % du montant total, hors taxe sur la valeur ajoutée, des livraisons de biens et services effectuées en 2011 par les personnes mentionnées au I.

III.– La taxe est exigible le 1er janvier 2012.

IV.– Les redevables déclarent et liquident la taxe sur l’annexe à la déclaration mentionnée au 1 de l’article 287 du code général des impôts, déposée au titre du mois de mars ou du premier trimestre de l’année d’exigibilité. Elle est acquittée lors du dépôt de cette déclaration.

Les redevables qui, du fait d’affectations de quotas postérieures au 1er janvier 2012, excèdent le seuil mentionné au I, déclarent et liquident la taxe sur la déclaration mentionnée à l’alinéa précédent, déposée au titre du troisième mois qui suit la date d’affectation des quotas.

V.– La taxe est recouvrée et contrôlée selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties, sûretés et privilèges que la taxe sur la valeur ajoutée.

VI.– L’article 64 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2011 de finances pour 2011 est abrogé.

VII.– Le présent article ainsi que l’arrêté mentionné au II entrent en vigueur le 1er janvier 2012.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article a pour objet d’assurer l’abondement de la réserve des quotas d’émission de gaz à effet de serre destinés aux nouveaux entrants dans le cadre du plan national d’allocation des quotas (PNAQ) 2008-2012.

Les entreprises déjà présentes sur les marchés industriels couverts par les installations ETS au moment des allocations au titre de la période 2008-2012, ont une position de marché qui leur donne un avantage compétitif justifiant qu’elles participent à l’abondement de la réserve des nouveaux entrants.

Le dispositif prévu à cet effet par l’article 64 de la loi de finances initiale pour 2011, consistant en la cession à titre onéreux d’une proportion de quotas alloués dans le cadre du PNAQ 2008-2012, n’a pu être mis en œuvre pour des raisons juridiques. Le dispositif prévu au présent article s’y substitue.

La taxe ainsi créée permettra de partager entre l’ensemble des entreprises allocataires initiales de quotas d’émissions de gaz à effet de serre l’effort financier lié à l’achat de quotas de gaz à effet de serre au bénéfice des nouveaux entrants. Pour des raisons d’équité, les entreprises ayant bénéficié de quotas d’une quantité inférieure à 60 000 tonnes de CO2 sur l’ensemble du PNAQ 2008-2012 sont exonérées de cette contribution.

Cet effort financier, estimé à 223 millions d’euros, est exceptionnel et limité à la durée du PNAQ 2008-2012. La taxe ne sera donc applicable que pour la seule année 2012. Le taux de la taxe sera arrêté conjointement par les ministres chargés de l’économie et du budget au vu du besoin de financement effectif de la réserve des nouveaux entrants et des prévisions actualisées de l’assiette de la taxe.

Observations et décision de la Commission :

Le plan national d’allocation des quotas de CO2 (PNAQ) français pour la période 2008-2012 n’a pas prévu un volume de réserve de quotas suffisant pour répondre aux besoins des extensions d’installation ou des entreprises nouvelles entrant dans le système européen d’échange de quotas. Deux dispositifs visant à abonder cette réserve ont été adoptés en 2008 et en 2011, mais n’ont pu être mis en œuvre du fait de leur non-conformité au droit européen. Le présent article vise à financer l’abondement de cette réserve grâce à une taxe sur le chiffre d’affaires des entreprises soumises au système européen d’échange des quotas d’émissions de gaz à effet de serre (SCEQE, ou ETS).

I.– LE MARCHÉ EUROPÉEN DES QUOTAS DE CO2

A.– LE SYSTÈME EUROPÉEN D’ÉCHANGE DE QUOTAS D’ÉMISSIONS (SCEQE)

1.– Un système cohérent avec le protocole de Kyoto

Dans le cadre du protocole de Kyoto adopté en 1997, l’Union européenne s'est engagée à réduire de 8 % ses émissions de gaz à effet de serre entre 2008 et 2012, par rapport aux taux enregistrés en 1990. Dans le cadre de sa feuille de route pour 2050, la Commission européenne propose d’atteindre une réduction de 20 % en 2020 et de 80 % en 2050. La France s’est engagée, avec la loi Grenelle 1, à diminuer en moyenne ses émissions de 3 % par an, pour ramener ses émissions totales annuelles à un niveau inférieur à 140 millions de tonnes de CO2 par an.

Afin de respecter les engagements pris dans le cadre du protocole de Kyoto, l’Union européenne a mis en place, en son sein, un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre. Ainsi, sur la période 2008-2012, chaque État dispose d’une quantité de quotas qu’il distribue à ses sites industriels les plus émetteurs de tels gaz, selon des modalités fixées dans un plan national d’allocation (PNAQ), approuvé par la Commission européenne.

La situation est très incertaine à partir de 2013, la conférence internationale de Copenhague en décembre 2009 n’ayant pas permis d’aboutir à un accord contraignant permettant le prolongement du protocole de Kyoto. Cette question sera à nouveau à l’ordre du jour à la conférence de Durban, fin 2011. Si plusieurs États membres de l’Union européenne plaident pour un relèvement de 20 à 30 % de l’objectif de réduction des émissions de l’UE d’ici 2020 sans que cet objectif soit conditionné à des efforts comparables d’autres grands pays émetteurs, la France n’a pas encore défini sa position sur cette question.

2.– Un système concentré sur les installations les plus émettrices

Un système de quotas d’émissions n’étant pas adapté à la pollution diffuse, seule une minorité des installations industrielles européennes – les plus grandes, au nombre de 11 400 environ – est soumise au SCEQE, dans des secteurs limitativement énumérés par l’annexe I à la directive 2003/87/CE du 13 octobre 2003, modifiée par la directive 2009/29/CE du 29 avril 2009 : activités de combustion et de production d’énergie, production et transformation de métaux ferreux, industrie minérale (ciment, verre, produits céramiques), installations industrielles destinées à la fabrication de papier et carton. Elles représentent cependant ensemble environ 40 % du volume total des émissions de CO2 au niveau européen.

Jusqu’à présent exclu du SCEQE, comme les secteurs du bâtiment et des transports, le transport aérien sera cependant soumis aux quotas à compter du 1er janvier 2012, en application de la directive 2008/101/CE du 19 novembre 2008. Le champ d’application de la directive 2003/87/CE recoupe ainsi très largement le « hors champ » de la directive 2003/96/CE du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques.

En 2010, 12 815 installations participaient au SCEQE. L’Allemagne est le pays comprenant le plus grand nombre d’installations visées (1 985 soit 15,5 % du total), la France n’en comptant que 1 125, soit 8,8 %. Le PNAQ II actuellement en vigueur ne couvre que 38 % des émissions de CO2 en France, dont 93 % des émissions industrielles.

B.– LES TROIS PHASES DES PLANS NATIONAUX D’ALLOCATION DE QUOTAS

En application de l’article 9 de la directive 2003/87/CE, les États membres doivent élaborer « un plan national précisant la quantité totale de quotas qu'ils ont l'intention d'allouer pour la période considérée et la manière dont ils se proposent de les attribuer » entre les installations. Ce plan est fondé sur les critères énumérés à l'annexe III de ladite directive et doit être compatible avec les objectifs de réduction des émissions découlant du protocole de Kyoto. Ce plan est notifié à la Commission et aux autres États membres.

Les États membres ont la liberté d’attribuer gratuitement la totalité de leurs quotas d’émissions. L’article 10 de la directive leur permet cependant de rendre payants 5 % du total de ceux-ci pendant la phase I et 10 % pendant la phase II. Seule l’Allemagne, le Grande-Bretagne et l’Autriche ont utilisé cette possibilité. En outre, les installations qui dépassent leurs quotas tels que fixés par le PNAQ sont soumises à une amende non libératoire de 100 euros par tonne.

Enfin, l’annexe IV à la directive définit les principes applicables en matière de surveillance et de déclaration des émissions ; elle impose notamment aux États membres de se doter d’un registre national de quotas d’émission de gaz à effet de serre afin d’assurer le suivi informatisé de toutes les opérations sur quotas.

L’ordonnance n° 2004-330 du 15 avril 2004 a transposé les principes de la directive 2003/87, renvoyant au décret n° 2004-832 du 19 août 2004 les modalités d’application. L’arrêté du 28 juillet 2005 a quant à lui établi les modalités de vérification et de quantification des émissions déclarées en France dans le cadre du système ETS.

La mission d’établissement et de tenue du registre national a été confiée à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) par le décret n° 2004-1412 du 23 décembre 2004, mais les frais de tenue des comptes sont assurés par leurs détenteurs. Le registre français est intégré au système européen qui assure la liaison, la cohérence et la coordination entre les registres des États membres.

La délivrance des quotas s'effectue par virement, opéré par la CDC vers le compte de dépôt de l'exploitant sur le registre national. Cette opération doit avoir été faite dès l'ouverture des comptes, et au plus tard le 28 février de chaque année. Tous les ans, le compte de chaque installation est crédité de la fraction annuelle des quotas telle que fixée par le PNAQ. Une fois validées par l'inspection des installations classées, les déclarations d’émissions de CO2 sont transmises à la CDC, par le ministère de l’Écologie. La CDC constate alors la conformité (émissions d'un niveau inférieur égal à celui des quotas affectés) ou la non-conformité.

1.– Le PNAQ 2005-2007, expérimental et mal calibré

Le premier plan national d’allocation de quotas, couvrant la phase I (2005-2007), a été adopté par le décret n° 2005-1902 du 25 février 2005. Il s’est élevé à 156,51 millions de tonnes de CO2 par an, dont 5,69 millions de tonnes pour les nouveaux entrants. Ces quotas ont été répartis entre les secteurs concernés à partir des critères suivants : émissions passées (les trois années de plus fortes émissions parmi les émissions 1996-2002), prévisions de l'évolution de l'activité et possibilités techniques de réduction des émissions spécifiques (coefficients de progrès). Enfin, l’arrêté du 25 février 2005 a fixé la liste des installations auxquelles sont alloués les quotas d’émissions et le montant de ceux-ci, calculés au prorata de leurs émissions.

La répartition des quotas est concentrée pour les deux tiers dans seulement quatre secteurs : la production d’électricité, l’acier, le raffinage et le ciment.

Les PNAQ 2005-2007 ont, pour l’ensemble des États membres, péché par un excès de prudence et une mauvaise analyse des données qui les ont conduits à allouer un volume de quotas excédant largement les émissions réelles des secteurs concernés. Le tableau suivant rapproche, pour la France, les quotas alloués en application du PNAQ 2005-2007 avec les émissions réelles des secteurs concernés en 2006 :

(en millions de tonnes)

Secteurs d’activité

Volume de quotas

Émissions réelles

Écart en %

Production d’électricité

36,3

29,0

– 20,1

Acier

28,7

27,6

– 3,9

Raffineries

19,7

17,7

– 10,3

Ciment

14,2

14,5

+ 1,7

Combustion chimie

11,3

8,7

– 23,7

Chauffage urbain

7,9

5,8

– 27,4

Combustion agro-alimentaire

7,1

4,9

– 30,7

Papier et carton

5,3

3,4

– 35,1

Combustion autre

4,0

2,4

– 39,6

Verre

4,0

3,7

– 8,7

Combustion externalisée de l’industrie

3,8

2,5

– 35,1

Chaux

3,2

3,1

– 4,7

Combustion industrie

1,6

1,0

– 35,3

Tuiles et briques

1,4

1,0

– 26,6

Transport de gaz

0,9

0,8

– 14,6

Combustion énergie

0,6

0,3

– 46,1

Cokeries

0,3

0,2

– 44,6

Céramique

0,03

0,02

– 46,6

Total

156,1

126,4

– 19,0

Source : MEEDDM (2008)

Lorsque le mauvais calibrage des PNAQ est apparu clairement, l’effet sur le marché d’échange de quotas a été immédiat. Le cours de la tonne de CO2, qui était monté jusqu'à environ 30 euros, s'est immédiatement effondré pour chuter ensuite à quasiment zéro à compter de 2007, jetant le doute sur la crédibilité du système SCEQE. En effet, à un tel cours, les entreprises ne sont guère incitées à réduire leurs émissions (22).

2.– Le PNAQ 2008-2012

Après que son projet de PNAQ pour la période 2008-2012 a été rejeté par la Commission européenne, celle-ci a validé le deuxième projet PNAQ II présenté par la France pour la période 2008-2012. La quantité totale de quotas annuels est de 132,4 millions de tonnes de CO2 (dont 125 millions de tonnes pour les installations existantes) répartis de la manière suivante :

Secteurs d’activité

Volume de quotas
(en millions de tonnes)

Pourcentage

Acier

25,7

20,6

Production d’électricité

25,6

20,5

Raffineries

16,5

13,2

Ciment

15,4

12,3

Combustion chimie

9,8

7,8

Chauffage urbain

5,5

4,8

Papier et carton

4,3

3,5

Combustion agro-alimentaire

4,0

3,5

Verre

3,7

3

Chaux

3,2

2,5

Combustion autre

2,9

2,3

Combustion externalisée de l’industrie

2,6

2,1

Combustion amylacés

1,7

1,4

Tuiles et briques

1,1

0,9

Combustion industrie

1,1

0,9

Transport de gaz

0,8

0,7

Combustion énergie

0,4

0,3

Cokeries

0,2

0,2

Combustion levuriers

0,1

0,1

Céramique

0,02

-

Total

125,0

100

Source : Décret n° 2007-979 du 15 mai 2007

La France se distingue ainsi par la faible quantité des quotas qui lui sont alloués ainsi que par la réduction de celle-ci entre les deux phases, en comparaison avec d’autres États membres, comme le montre le tableau suivant :

(en millions de tonnes)

 

PNAQ 2005-2007

PNAQ 2008-2012

Évolution en %

Allemagne

499,0

453,1

– 9,2

Royaume-Uni

245,3

246,2

+ 0,3

Pologne

239,1

208,5

– 12,8

Italie

223,1

195,8

– 12,2

Espagne

174,4

152,3

– 12,7

France

156,5

132,4

– 15,4

République Tchèque

97,6

86,8

– 11

Pays-Bas

95,3

85,8

– 10

Grèce

74,4

69,1

– 7,1

Belgique

62,1

58,5

– 5,8

Source : Commission européenne (2007)

La performance de l’industrie française repose essentiellement sur le fait que l’électricité est pour une large part d’origine nucléaire et hydraulique, au contraire des autres États membres qui ont largement recours au charbon. En contrepartie, notre pays dispose de faibles marges de réduction de ses émissions dans ce secteur qui, à lui seul, totalise plus de 20 % des quotas nationaux.

La réserve des nouveaux entrants, qui regroupe les nouvelles installations industrielles et l’extension des sites existants, a été fixée, dans le PNAQ II, à 2,74 millions de tonnes de CO2 par an. Dès 2008, il apparaissait qu’un quota annuel de 9 millions de tonnes était en fait nécessaire. Sans modification du dispositif, les nouveaux entrants devraient acheter les deux tiers de leurs quotas, à moins que l’État ne supporte cette charge.

Selon le rapport annuel sur les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs en matière d’émissions publié par la Commission le 12 octobre 2010, le SCEQE porte ses fruits, il est vrai dans un contexte de crise économique, et l’Union européenne respecte les engagements de réduction des émissions qu’elle a contractés au titre du protocole de Kyoto. Fixée à 8 % par rapport aux émissions de l’année de référence 1990, la réduction des émissions a atteint 6,2 % en 2008 pour l’Europe des quinze et 12,9 % en 2009. Les émissions de l’Europe des 27 ont été inférieures de 17,3 % en 2009 par rapport au niveau de 1990. La baisse était de 8,3 % pour la France.

3.– Vers le PNAQ III à compter du 1er janvier 2013

La Commission a présenté le 23 janvier 2008 une proposition de réforme du système ETS pour la période post 2012, devenue la directive 2009/29/CE modifiant la directive 2003/87/CE afin d’améliorer et d’étendre le système communautaire d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre. Les principales dispositions sont les suivantes :

 L’ensemble des émissions de l’industrie européenne sera limité à 21 % en 2020 par rapport au niveau de 2005, soit un maximum de 1 720 millions de tonnes de CO2 par an.

– Le SCEQE sera étendu à de nouveaux secteurs, notamment la pétrochimie, le secteur de l’ammoniaque et de l’aluminium ainsi qu’au transport aérien dès le 1er janvier 2012. Il comprendra également deux nouveaux gaz (oxyde d’azote et perfluorocarbone). Ainsi, près de 50 % de l’ensemble des émissions européennes sera couvert, même si les secteurs du bâtiment et des transports routier et maritime restent exclus (23).

– Afin de parvenir, d’ici 2020, à une réduction moyenne de 10 % des émissions de gaz à effet de serre des secteurs non couverts par le SCEQE, comme le transport, la construction, l’agriculture et les déchets, la Commission a fixé des objectifs nationaux en fonction du PIB de chaque pays. Les pays les plus riches devront opérer des réductions plus importantes (jusqu’à 20 % pour le Danemark, l’Irlande et le Luxembourg), tandis que les pays plus pauvres (notamment le Portugal, ainsi que tous les pays ayant adhéré à l’UE après 2004, excepté Chypre) seront en fait autorisés à augmenter leurs émissions de gaz à effet de serre dans ces secteurs – jusqu’à respectivement 19 et 20 % pour la Roumanie et la Bulgarie.

– Les petites installations, émettant moins de 10 000 tonnes de CO2 par an, seront autorisées à sortir du SCEQE, à condition de mettre en place d’autres mesures de réduction.

– Les émissions industrielles de gaz à effet de serre qui ne seront pas rejetées dans l’atmosphère grâce à l’utilisation des technologies dites de capture et de stockage de carbone (CSC) seront comptabilisées comme non émises dans le cadre du système européen d’échange de quotas d’émissions.

– Enfin, alors qu’au moins 90 % des quotas doivent actuellement être alloués gratuitement, la directive 2009/29/CE prévoit une mise aux enchères progressive de ceux-ci dès le 1er janvier 2013. Celle-ci sera totale dès le 1er janvier 2013 pour le secteur de l’électricité, ce qui devrait conduire à une hausse des prix de l’électricité dans les pays où son contenu en CO2 est important. Certains secteurs à forte consommation d’énergie continueront d’obtenir gratuitement tous leurs quotas à long terme, si la Commission identifie un risque significatif de « fuite de carbone », c’est-à-dire un risque de délocalisation dans des pays tiers où les lois relatives à la protection du climat sont moins strictes. Pour les autres secteurs, 20 % des quotas seront mis aux enchères en 2013. Ce taux augmentera au même rythme chaque année, pour atteindre 70 % en 2020 et 100 % en 2027.

II.– LE DROIT EXISTANT : DES DISPOSITIONS D’ABONDEMENT DE LA RÉSERVE DES NOUVEAUX ENTRANTS RESTÉES INAPPLICABLES

A.– L’ARTICLE 8 DE LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2008 RENDAIT PAYANTS UNE PARTIE DES QUOTAS DES PRODUCTEURS D’ÉLECTRICITÉ

L'article 8 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 a créé un compte de commerce consacré à la « Gestion des actifs carbone de l'État » pour « abonder en quotas d'émission de gaz à effet de serre la réserve destinée aux nouveaux entrants ».

Cet abondement devait être permis grâce à « une réduction annuelle maximale de 10 % en 2009, 20 % en 2010, 35 % en 2011 et 60 % en 2012 de l'enveloppe des quotas d'émission destinés aux installations du secteur de la production d'électricité, affectés mais non encore délivrés au 31 décembre 2008, tels que définis dans le plan national d'affectation des quotas pour la période 2008-2012 ». Le choix de faire porter la charge du financement de la réserve des nouveaux entrants par les électriciens résultait de plusieurs facteurs, notamment leur faible exposition aux délocalisations.

Le décret n° 2009-231 du 26 février 2009 a fixé à 10 % la réduction de quotas des producteurs d'électricité pour 2009. Cependant, ce dispositif a entraîné une contestation au regard de sa conformité au droit communautaire, la quantité de quotas alloués à des sites ne pouvant être modifiée au cours de la période d'application du PNAQ. Devant l'impossibilité de trouver un accord sur ce point avec la Commission européenne, le Gouvernement a abrogé le décret n° 2009-231 précité.

B.– L’ARTICLE 64 DE LA LOI DE FINANCES POUR 2011 PRÉVOYAIT UN DOUBLE FINANCEMENT, PESANT SUR L’ENSEMBLE DES SECTEURS

En 2010, la perspective de l’épuisement de la réserve se rapprochant, le risque augmentait, pour tout industriel désirant ouvrir ou étendre un site en France, de devoir acheter la totalité de ses quotas sur le marché, ce qui posait d’évidents problèmes d’équité et de compétitivité puisque, si rien n’était fait, les industriels concrétisant des projets auraient dû acquérir sur le marché des quotas pour l’ensemble de leurs émissions, alors que leurs concurrents déjà installés recevraient les leurs gratuitement, conformément au PNAQ français.

En outre, l’état des finances publiques rendait difficilement envisageable un scénario (juridiquement possible) dans lequel l’État acquerrait lui-même les quotas nécessaires sur le marché, pour un coût total estimé entre 350 et 400 millions d’euros sur les années 2011 et 2012.

Lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2011, le Sénat a adopté un amendement présenté par son Rapporteur général, M. Philippe Marini, tendant à augmenter les recettes du compte de commerce « Gestion des actifs carbone de l’État » :

– d’une part, par le produit de la vente d’une fraction des quotas aux industriels soumis au SCEQE. La directive 2003/87/CE autorise en effet les États membres à vendre leurs quotas, possibilité que seule l’Allemagne, l’Autriche et la Grande-Bretagne ont utilisée. Un décret en Conseil d’État déterminerait la proportion de quotas (entre 5 et 15 %) délivrés à titre onéreux par secteurs et sous-secteurs industriels, selon que ces secteurs ou sous-secteurs sont, ou non, considérés comme exposés à un risque significatif de fuite de carbone.

Sans modifier les volumes de quotas tels que fixés par le PNAQ validé par la Commission européenne, l’article 64 de la loi de finances pour 2011 se bornait à prévoir qu’une certaine partie de ceux-ci serait désormais attribuée à titre onéreux. Cette mesure semblait donc compatible avec le droit communautaire.

– d’autre part, si nécessaire, par l’affectation de tout ou partie du produit de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE), prévue par la loi n° 2010-1488 du 7 décembre 2010 portant nouvelle organisation du marché de l'électricité (NOME). L’État utiliserait les ressources ainsi dégagées pour acheter sur le marché les quotas manquants qu’il attribuerait ensuite gratuitement aux « nouveaux entrants ».

Cette solution aurait pu entraîner une répartition de la charge fiscale assez largement différente de celle qui résulterait de la vente d’une part des quotas industriels, comme de celle qui résultera de la taxe proposée par le présent article, puisqu’est exonérée de TICFE la consommation d’électricité d'une puissance souscrite supérieure à 250 kVA et utilisée par des personnes grandes consommatrices d'énergie soumises au SCEQE pour les besoins des sites relevant de ce système.

Sont considérées comme grandes consommatrices d’énergie les personnes :

– dont les achats d'électricité de puissance souscrite supérieure à 250 kVA et de produits énergétiques soumis aux taxes intérieures de consommation visées aux articles 265, 266 quinquies et 266 quinquies B du code des douanes atteignent au moins 3 % du chiffre d'affaires ;

– ou pour lesquelles le montant total de la taxe applicable à l'électricité de puissance souscrite supérieure à 250 kVA et des taxes intérieures de consommation visées au précédent alinéa est au moins égal à 0,5 % de la valeur ajoutée.

Les producteurs d’électricité, soumis au SCEQE, ne sont pas assujettis à la TICFE.

Afin de limiter les effets d’aubaine, l’article 64 de la loi de finances pour 2011 prévoyait enfin, conformément à un sous-amendement de Mme Fabienne Keller, une réduction à due proportion de l'enveloppe des quotas destinés aux installations ayant diminué leur activité de plus de 25 % par rapport à l'année 2007.

Le Gouvernement avait émis un avis de sagesse, et soulevé en séance le risque que la Commission européenne s’oppose à ce dispositif en ce qu’il remet en cause le PNAQ français tel qu’elle l’a validé en 2007. La crainte du Gouvernement reposait sur le fait qu’il avait tenté, dans la loi de finances rectificative pour 2008, d’abonder cette réserve « nouveaux entrants » par une diminution des quotas alloués aux producteurs d’électricité, se faisant immédiatement sanctionner par la Commission en ce qu’il modifiait le PNAQ lui-même.

En février 2011 le Conseil d’État a considéré que le décret fixant la proportion de quotas alloués à titre onéreux portait atteinte à l’intangibilité des règles d’attribution des quotas et exposait l’État à un risque communautaire important. L’article 64 de la loi de finances pour 2011 n’a donc pas non plus trouvé d’application.

III.– LA SOLUTION PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE

La mesure proposée par le présent article répond aux deux contraintes posées : ne pas alourdir le déficit du budget de l’État et ne pas heurter le droit européen en modifiant la répartition des quotas alloués ou en remettant en cause le choix de la France de les allouer gratuitement.

Le Gouvernement applique donc les recommandations formulées par les services de la Commission européenne dans un courrier du 24 avril 2010, désapprouvant toute taxe assise sur la valeur monétaire de quotas délivrés gratuitement et suggérant soit la création d’une taxe spécifique sur les opérateurs soumis au SCEQE, soit l’acquisition de quotas par l’utilisation des revenus de la mise aux enchères de quotas pour la troisième période d’échanges, suivant le modèle allemand.

Compte tenu de l’entrée en vigueur du PNAQ III à compter de 2013, la taxe proposée par le présent article n’a qu’un caractère temporaire, et ses dispositions ne sont donc pas codifiées.

Sont soumises à la taxe les personnes exploitant une ou plusieurs installations exerçant l’une des activités concernées par le SCEQE, ayant reçu, au titre de la période allant du 1er janvier 2008 au 31 décembre 2012, pour l’ensemble des installations exploitées, des quotas d’émission de gaz à effet de serre à hauteur d’au moins 60 000 tonnes, dans le cadre du PNAQ.

Le seuil de 60 000 tonnes de CO2, qui s’apprécie sur l’ensemble de la période, vise à placer hors du dispositif les plus petites entreprises ainsi que celles, comme la Banque de France ou des établissements hospitaliers, soumis au SCEQE pour une part marginale de leur activité. Les personnes placées ainsi hors du champ de la taxe sont à l’origine de 0,5 % des émissions de CO2 soumises à quotas.

Près de 400 sociétés seront redevables de la taxe, les principaux secteurs mis à contribution étant la production d’électricité et de gaz, les industries alimentaires, la chimie et la métallurgie.

POIDS DE LA TAXE PAR SECTEUR D’ACTIVITÉ

Production et distribution d’électricité, de gaz, de vapeur et d’air conditionné

34 %

Industries alimentaires

7 %

Industrie chimique

7 %

Métallurgie

6 %

Industrie automobile

6 %

Industrie du papier et du carton

3 %

Fabrication d’autres produits minéraux non métalliques

3 %

divers

35 %

Total

100 %

Source : PLF 2012.

L’assiette de la taxe est constituée par le montant total hors TVA des livraisons de biens et de services effectuées en 2011. Le principe d’une taxe sur le chiffre d’affaires a été préféré à celui d’une taxe sur les bénéfices, pour ne pas exonérer les entreprises déficitaires, alors qu’elles ont toutes reçu des quotas gratuits dans le cadre du PNAQ.

Sont soumises à la taxe les personnes bénéficiaires de quotas gratuits depuis 2008, ainsi que celles soumises au SCEQE en tant que nouveaux entrants de 2009 à 2011. En 2012, aucune entreprise nouvellement créée ne devrait recevoir plus de 60 000 quotas ; le fait que la taxe ne porte que sur le chiffre d’affaires de 2011 ne pose donc pas de problème d’égalité. Quant aux entreprises procédant en 2012 à l’extension d’installations existantes, elles sont dans le champ de la mesure au titre de ces dernières et paieront la taxe sur leur chiffre d’affaires de 2011.

Le taux de la taxe est compris entre 0,08 % et 0,12 % du chiffre d’affaires hors TVA. Il sera fixé par arrêté du ministre chargé du Budget, en fonction des liasses fiscales de 2010 et des dernières évolutions du cours des quotas. L’estimation proposée est construite à partir des liasses de 2009, avec un taux de 0,1 %. Le prix de la tonne de CO2 devrait être de l’ordre de 15 euros fin 2011 et pourrait atteindre 18,50 euros au premier trimestre 2012. Cette prévision est relativement optimiste. Le cours de la tonne de CO2 ayant connu de nombreux mouvements pendulaires, fluctuant d’abord entre 25 et 30 euros en 2005, tombant à 15 euros en 2006, remontant à 25 euros en 2008. Atteignant 15 euros en 2009, il valait 13 euros début septembre 2011, et moins de 11 euros à la fin de ce mois sur le marché spot Bluenext.

Selon les informations transmises au Rapporteur général, le déficit de la réserve des nouveaux entrants pour la période 2010-2012 est estimé à 30 millions de quotas : 16 millions au titre de 2011 et 14 millions au titre de 2012.

Le besoin de financement dépendra du cours du quota, qui fluctue en permanence. Le besoin de recettes fiscales au titre de 2012 a été calculé pour permettre l’acquisition en 2012 des 16 millions de quotas dus au titre de 2011, et un retour à l’équilibre du compte de commerce fin 2012. En 2012, le produit de la taxe proposée par le présent article devrait s’élever à 223 millions d’euros. 60 millions d’euros, soit la moitié des recettes des enchères effectuées fin 2012 dans le cadre du PNAQ III viendraient s’y ajouter. L’autorisation de découvert du compte de commerce sera utilisée pour permettre des décaissements pour l’acquisition des quotas début 2012 en attendant des encaissements plus tard dans l’année.

L’acquisition en 2013 des 14 millions quotas dus au titre de 2012 devrait être financée grâce aux recettes des enchères de phase III.

La Commission européenne a proposé que 120 millions de quotas de CO2 soient mis aux enchères dès 2012, avant le démarrage officiel de la phase III au 1er janvier 2013, afin de faciliter la transition avec la phase III et de permettre aux producteurs d’électricité, qui vendent l’électricité à terme, de disposer des outils de couverture du risque de fluctuation du prix du CO2. Le secteur électrique, qui sera le seul à devoir acheter aux enchères 100 % de ses quotas en phase III, est en France le premier secteur émetteur de CO2. Ces enchères anticipées se dérouleront au second semestre 2012, à une date qui dépendra de la mise en place de la plate-forme européenne d’enchères. Les premiers quotas destinés au secteur aérien seront également mis aux enchères en 2012. Le volume mis aux enchères de façon anticipée sera déduit, pour moitié des volumes mis aux enchères en 2013 et pour moitié en 2014.

À partir de 2013, les enchères se dérouleront selon un rythme hebdomadaire, les volumes étant répartis tout au long de l’année. La plate-forme d’enchères publiera son calendrier au début de l’année n-1. Le produit des enchères reviendra aux États membres, la moitié devant être affectée à des politiques de développement durable.

Par ailleurs, l’allocation des quotas gratuits de phase III se déroule selon le calendrier suivant :

– juillet 2011 : dépôt des demandes d’allocation par les entreprises assujetties avec questionnaire rempli et rapport méthodologique ;

– octobre 2011 : vérification des dossiers par les DREAL transmission au ministère chargé de l’écologie des fiches d’allocation. Examen des fiches d’allocation par le ministère ;

– décembre 2011 : consultation du public pour une durée de trois semaines ;

– janvier 2012 : notification à la Commission européenne de la liste des installations avec quotas attribués ;

– courant 2012 : approbation par la Commission de la liste des installations et prise d’un arrêté du ministre chargé de l’écologie fixant la liste des exploitants et des quotas attribués.

Une réserve pour les nouveaux entrants est fixée au niveau européen, à 5 % du plafond total de quotas attribués pour toute l’Union.

Les marchés du CO2 font l’objet d’une régulation, dans laquelle interviennent, pour la France, l’Autorité des marchés financiers et la Commission de régulation de l’énergie.

Les redevables déclarent et liquident la taxe sur l’annexe à la déclaration de recettes prévue par l’article 287 du CGI pour la liquidation de la TVA, déposée au titre du mois de mars ou du premier trimestre. Exigible le 1er janvier 2012, la taxe est acquittée lors du dépôt de cette déclaration. Contrairement à la TVA, elle est acquittée en une seule fois. Les redevables dont les allocations de quotas interviennent après le 1er janvier 2012, et qui excèdent le seuil de 60 000 tonnes, déclarent et liquident la taxe lors du dépôt de la déclaration de recettes déposée au titre du troisième mois qui suit la date d’attribution des quotas.

La taxe est recouvrée et contrôlée selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties, sûretés et privilèges que la TVA. Les réclamations sont présentées, instruites et jugées selon les règles applicables à cette même taxe.

Ce dispositif se substitue à l’article 64 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011, qui est abrogé au 1er janvier 2012. Outre la vente d’une fraction des quotas aux industriels soumis au SCEQE, est donc supprimée la possibilité d’affecter tout ou partie du produit de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité, estimé à 75 millions d'euros, au compte de commerce « Gestion des actifs carbone de l’État » afin de ne pas priver le budget général d’une telle ressource.

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La Commission examine l’amendement I-CF 116 de M. de Courson.

M. Charles de Courson. Pour éviter l’annulation de la taxe ad valorem proposée par le Gouvernement et contraire – je me tue à le répéter – à la directive TVA, je propose de lui substituer un droit d’accise de 1,69 euro par tonne de CO2.

M. le rapporteur général. Je suggère à M. de Courson de retirer son amendement et à la Commission de ne pas adopter l’article 5. En effet, si l’article déconnecte totalement la distribution de la taxe des émissions de CO2, l’amendement les lie trop directement, puisqu’il fait payer les entreprises par tonne de CO2. C’est à cet obstacle que s’était heurté, devant le Conseil d’État, l’amendement adopté l’an dernier au Sénat et repris en commission mixte paritaire. Une solution eurocompatible pourrait peut-être consister à distribuer la taxe au prorata des quotas attribués.

En réalité, la distribution de quotas dans le cadre du PNAQ n’a pas suffisamment tenu compte du nombre de nouveaux entrants, si bien qu’en fin de période, il n’est plus possible ni d’accueillir de nouveaux entrants ni de procéder à des extensions. L’État n’ayant pas les moyens de payer, il faut trouver des financements pour acheter de nouveaux quotas. Tel est l’objet de cette taxe, imposée aux entreprises dont les quotas dépassent 60 000 tonnes de CO2 sur la durée totale du PNAQ, mais distribuée au prorata du chiffre d’affaires, ce qui n’a plus rien à voir avec le principe pollueur-payeur.

L’amendement est retiré.

La Commission rejette l’article 5 qui est donc supprimé (amendement n° I–53).

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Après l’article 5

La Commission examine l’amendement I-CF 125 de M. de Courson.

M. Charles de Courson. J’ai déjà déposé cet amendement. On constate malheureusement une délocalisation du commerce de l’or, qui s’explique par la taxe à laquelle celui-ci est soumis, très supérieure à celle qui s’applique à la vente de bijoux. En alignant le premier taux sur le second, font valoir les professionnels, on relocalisera l’activité en France, ce qui assurera davantage de recettes à l’État.

M. le rapporteur général. Avis défavorable à cet amendement bien connu. Même en abaissant le taux, nous ne serons pas compétitifs face au Luxembourg, à la Belgique ou à la Suisse, qui n’appliquent aucune taxe. En outre, la mesure pourrait être mal interprétée à un moment où le cours de l’or s’envole.

M. Charles de Courson. Mais pourquoi n’applique-t-on pas le même taux à l’or et aux bijoux ?

M. le rapporteur général. Parce que les bijoux sont de l’or travaillé !

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement I-CF 8 de Mme Brunel.

M. Louis Giscard d’Estaing. Je propose une contribution sur les transferts de sportifs, sur le modèle de la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus.

M. le rapporteur général. Ou plutôt sur le modèle de la taxe Tobin, puisqu’il s’agit de taxer des transactions ! Avis défavorable, car l’amendement est intéressant, mais inapplicable en l’état : il devrait être retravaillé et redéposé au titre de l’article 88.

M. le président Jérôme Cahuzac. À cette condition, il pourrait susciter un large consensus.

M. Daniel Garrigue. Pourquoi le taux serait-il inférieur lorsque la transaction est franco-française ? Ne risque-t-on pas de retenir les personnes entrées sur le marché des transferts en France ?

M. Louis Giscard d’Estaing. Je le reconnais, l’amendement est mal rédigé.

M. Dominique Baert. Il serait préférable d’affecter le produit de la taxe au financement des clubs amateurs. Ce ne serait que justice !

M. le président Jérôme Cahuzac. Mais alors l’amendement serait censuré au titre de l’article 40 !

M. Charles de Courson. Le stock humain est-il pris en considération du point de vue comptable ? D’éminents juristes y verraient une négation des droits de l’homme… Après tout, il s’agit d’une transaction sur le capital humain. En outre, un taux unique serait préférable.

L’amendement est retiré.

La Commission examine successivement les amendements I-CF 60 et I-CF 67 de M. Eckert.

M. Christian Eckert. En assujettissant à la taxe sur les salaires l’avantage tiré de la levée d’options de souscription ou la plus-value d’acquisition, l’amendement I-CF 60 tend à dissuader les établissements financiers d’accorder des rémunérations extravagantes à leurs salariés.

Quant à l’amendement I-CF 67, il pérennise une disposition soutenue en son temps par le rapporteur général : la taxation des rémunérations variables instaurée début 2010 sur les bonus versés en 2009, et qui n’a rapporté à ce jour que 300 millions d’euros, soit beaucoup moins que prévu.

M. le rapporteur général. Avis défavorable à ces deux amendements.

Avec la non-déductibilité de l’assiette de l’impôt sur les sociétés, la taxation des salaires était l’une des hypothèses envisagées en juin pour mettre à contribution les revenus très élevés. Ces deux hypothèses ont été heureusement écartées au profit de la contribution exceptionnelle, beaucoup plus efficace, que nous avons votée ce matin.

Quant à l’amendement I-CF 67, il concerne une taxe instaurée à titre temporaire, en accord avec Londres, où elle n’existe plus : il serait risqué de la pérenniser.

M. Christian Eckert. Quand il s’agit d’harmonisation européenne, vous défendez toujours le moins-disant fiscal ! Et l’aspect social ? Cette mesure n’est pas extravagante, puisque vous l’avez votée ! En outre, elle ne porte que sur 200 à 300 millions d’euros, bien loin des 1,2 milliards d’euros que vous avez prélevés sur les mutuelles il y a un mois. Je conçois que vous jugiez excessif le premier amendement, mais pas le second.

M. le président Jérôme Cahuzac. Je vous renvoie au compte rendu des débats qui ont précédé le vote de cette taxe. Née de la volonté du Gouvernement, approuvée par le rapporteur général, votée par nous, elle avait pour but de décourager certaines pratiques. Celles-ci ont-elles disparu ? Non ! L’argument selon lequel la place de Londres aurait renoncé à s’y attaquer est bien faible : faut-il tout accepter parce que d’autres le font ? Nous devons veiller à la continuité de l’action publique. Si nous n’en sommes pas capables, ne nous étonnons plus de voir ces pratiques prospérer malgré la crise !

La Commission rejette successivement les amendements I-CF 60 et I-CF 67.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 52 de M. Muet.

M. Pierre-Alain Muet. L’Assemblée nationale a adopté à la quasi-unanimité une résolution demandant à l’Europe de s’engager à créer une taxe sur les transactions financières. Avec d’autres partis socialistes européens, nous avons décidé d’en proposer l’instauration au moment du débat budgétaire, qui par un amendement au projet de loi de finances, qui par une proposition de résolution, qui par une proposition de loi. Tel est le sens de notre amendement.

En la matière, nous pourrions agir à quelques-uns. Les Anglais ont bien conservé depuis la création de la Banque d’Angleterre un stamp duty de 0,5 %. Cela étant, il est préférable de réunir le plus de pays possible pour aller vers une taxation générale des transactions financières.

M. Daniel Garrigue. Je suis tout à fait favorable à cet amendement, mais qu’en est-il de l’identification du fait générateur lorsqu’il s’agit d’opérations de gré à gré ?

M. Olivier Carré. C’est un vrai problème.

M. Pierre-Alain Muet. Il faut taxer de la même manière les opérations de gré à gré. Celles-ci passant pour l’essentiel par les banques, il est tout à fait possible de le faire, selon l’Autorité des marchés financiers, qui souhaite même que ces opérations soient davantage taxées que celles qui passent par des plateformes, car cela contribuerait à la régulation.

M. Michel Bouvard. Ce n’est pas admissible !

M. Pierre-Alain Muet. Pour faire simple, nous proposons un seul taux. Mais on pourrait même envisager de taxer plus lourdement les opérations spéculatives des banques pour compte propre, par opposition aux opérations de crédit habituelles.

M. Charles de Courson. Au risque de ne pas être populaire, j’ai toujours trouvé cette taxe démagogique. Destinée à briser la spéculation, elle ne sera efficace qu’universelle ; or plusieurs pays d’Europe, dont certains, mes chers collègues, sont gouvernés par des socialistes, ne l’ont toujours pas instaurée. Il n’y a rien de pire que ce double langage. Pour briser la spéculation, il faut soit l’interdire, soit exiger des dépôts de garantie importants, de 5 à 10 % : il ne serait plus possible de spéculer sans investir un euro de capital.

M. Jean Launay. Le rapport de la taxe est évalué à 12 milliards d’euros, ce qui n’est pas à négliger dans le contexte actuel. D’autre part, 97 % des transactions financières sont fictives. La mesure stabiliserait donc les marchés en leur épargnant les effets de ces manipulations purement financières.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Ce thème est inscrit à l’ordre du jour du G20 prévu en novembre. On sait que la taxe se heurte à l’opposition des États-Unis et du Royaume-Uni. Il n’est pas impossible qu’une initiative franco-allemande voie le jour à la suite du G20, mais je pense comme Charles de Courson que cela ne suffira pas. On peut toujours envisager un amendement au projet de loi de finances rectificative de décembre, mais je suis sceptique.

La Commission rejette l’amendement.

Elle rejette ensuite successivement, sur avis défavorable du rapporteur général, l’amendement I-CF 53 de M. Muet et l’amendement I-CF 154 de M. Hénart.

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Article additionnel après l’article 5

Suppression du régime fiscal dérogatoire applicable à l’exploration du plateau continental et à l’exploitation de ses ressources

La Commission examine l’amendement I-CF 86 de M. Bouvard.

M. Michel Bouvard. Jusqu’à présent, les compagnies pétrolières qui exploraient le plateau continental bénéficiaient d’une niche qui ne coûtait rien à l’État, puisque aucun forage n’était pratiqué : il n’y avait rien à explorer. La découverte des champs pétrolifères de Guyane pourrait changer la donne. Or, étant donné les bénéfices réalisés par les compagnies pétrolières, nous n’avons aucune raison de leur accorder quelque avantage fiscal que ce soit.

Suivant l’avis favorable du rapporteur général, la Commission adopte l’amendement (amendement n° I–54).

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Après l’article 5

La Commission examine l’amendement I-CF 162 de M. Garrigue.

M. Daniel Garrigue. Pour réduire les déficits et l’endettement, on ne peut se contenter de faire des économies : il faut aussi des recettes. L’institution d’un second taux réduit de TVA atteignant 12 % et s’étendant à des opérations jusqu’alors assujetties au taux de 5,5 % en fournirait une.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 2 de M. Martin-Lalande.

M. Patrice Martin-Lalande. Le taux de TVA applicable à la presse en ligne est de 19,6 %, contre 2,1 % seulement pour la presse imprimée. Je le dis depuis plusieurs années, cela nuit à l’implantation en ligne du contenu de presse. La gratuité faisant des ravages sur Internet, si la presse veut pouvoir rendre payant l’accès à ses contenus, ce qui est indispensable à son développement en ligne, elle doit bénéficier d’une fiscalité allégée.

Nous avons adopté l’année dernière un texte qui applique au livre numérique un taux réduit de TVA. L’évolution est aussi européenne : le Parlement suédois, comme les professionnels de quinze pays d’Europe, ont approuvé la mesure. La mission confiée à Jacques Toubon sur la fiscalité des biens culturels en ligne va dans le même sens. Dans ce contexte, le Parlement français devrait se déclarer favorable à un taux réduit de TVA sur l’écrit en ligne.

M. le rapporteur général. Avis défavorable, tant qu’un accord européen ne sera pas intervenu.

M. Patrice Martin-Lalande. La réponse est toujours la même, mais cette année, le Parlement français a adopté un taux réduit de TVA pour le livre numérique. Une forme d’écrit bénéficie d’un taux réduit, l’autre non : quelle incohérence !

M. le rapporteur général. Un cas de figure a été résolu ; pour l’autre, les discussions continuent. En attendant, nous ne pouvons pas adopter cette disposition euro-incompatible.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 35 de M. Christian Eckert.

M. Dominique Baert. La loi de finances pour 2011 a institué, après un vif débat, un forfait d’accès à l’aide médicale d’État, exigible depuis le 1er mars lors de toute demande. Depuis, un rapport de l’IGAS a souligné la bonne gestion de l’AME, montrant que les suspicions de la majorité n’avaient pas lieu d’être.

Nous proposons la suppression de cette disposition, car le droit de se soigner est la première des dignités.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient ensuite à l’amendement I-CF 25 de M. Jean Launay.

M. le président Jérôme Cahuzac. M. de Courson nous expliquerait sans doute que l’amendement est contraire à la Convention de Chicago, norme supérieure à la loi nationale, et ne peut donc être adopté. Par conséquent, le rapporteur général y est défavorable…

La Commission rejette l’amendement.

Puis, elle est saisie de l’amendement I-CF 135 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Cet amendement répond à une triple motivation : soutenir les efforts de recherche et de développement sur les matières alternatives aux matières d’origine fossile, développer et consolider le tissu agricole et industriel à travers le développement des bioraffineries, et favoriser la valorisation des déchets organiques. L’objectif est d’étendre aux emballages de fruits et légumes – qu’il est plus compliqué de rendre biodégradables – le dispositif adopté pour les sacs de caisse.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

M. le président Jérôme Cahuzac. Pourtant, une telle disposition ne coûterait rien, tout en laissant aux professionnels concernés un délai suffisant pour s’adapter.

M. Charles de Courson. En effet : elle ne s’appliquerait qu’à partir de 2014, dans l’hypothèse où la profession n’aurait pas effectué les efforts nécessaires.

Mme Marie-Christine Dalloz. Les industriels de la plasturgie n’ont pas encore trouvé le dispositif technique adéquat.

M. Charles de Courson. Mais ce sera sûrement le cas d’ici à 2014.

M. le rapporteur général. Nous avons déjà longuement discuté de ce sujet, et une solution a été trouvée.

M. Charles de Courson. Elle fonctionne très bien pour les sacs de caisse, mais il reste le problème des sacs pour déchets et des sacs pour fruits et légumes.

La Commission rejette l’amendement.

Article additionnel après l’article 5

Modification de la répartition du produit des impositions sur les concessions hydroélectriques

La Commission examine l’amendement I-CF 84 de M. Michel Bouvard.

M. Michel Bouvard. Il y a quelques années, nous avons adopté un amendement destiné à partager entre l’État et le département le produit de la redevance sur les concessions hydroélectriques. Depuis, le Sénat a modifié cette répartition de façon à affecter une partie de la somme aux communes. Or, les communes accueillant un ouvrage hydroélectrique bénéficient déjà d’un montant très important de ressources fiscales. Je propose donc d’en revenir à la situation antérieure, c’est-à-dire à une consolidation, au bénéfice des départements, entre la redevance domaniale, l’IFER – impôt forfaitaire sur les entreprises de réseau – et la CVAE – cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises –, quitte à laisser les départements pratiquer une péréquation au profit des communes.

M. le rapporteur général. Aucune compensation n’est prévue pour les communes intéressées.

M. Michel Bouvard. La redevance domaniale n’est pas concernée par la réforme de la taxe professionnelle.

M. le rapporteur général. Justement : cela représenterait une perte nette pour les communes.

M. Michel Bouvard. Non, parce qu’elles n’ont pas encore touché cette part de la redevance.

M. le rapporteur général. S’il s’applique pour l’avenir – et dans ce cas seulement –, je suis favorable à l’amendement.

M. Michel Bouvard. Le décret sur les mises en concession a été publié cet été : pour l’instant, aucune concession hydraulique n’a donc été renouvelée.

La Commission adopte l’amendement (amendement n° I–55).

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Articles additionnels après l’article 5

Instauration d’une contribution sur les boissons contenant des sucres ajoutés ou des édulcorants et augmentation du tarif de la taxe intérieure de consommation sur le fioul domestique utilisé comme carburant diesel à usage professionnel

La Commission examine l’amendement I-CF 107 de M. Charles de Courson, faisant l’objet des sous-amendements I-CF 176 de M. Bernard Carayon, I-CF 180 de M. Michel Diefenbacher et d’un sous-amendement I-CF 183 de M. Daniel Garrigue, et l’amendement I-CF 106 rectifié de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Après un long débat, il a été convenu d’abaisser les charges sociales patronales dans l’agriculture. La réduction s’appliquerait, selon le cas, aux salaires ne dépassant pas 1,1 ou 1,4 SMIC horaire. Elle serait de 0,96 euro pour les premiers. Il reste cependant à financer cette mesure, dont le coût est estimé à 200 millions d’euros. Une partie de la somme pourrait être obtenue par le doublement de la taxe prévue à l’article 46 du projet de
loi de finances : c’est ce que propose cet amendement. Le supplément de
recettes – 120 millions d’euros – serait affecté au budget général, ce qui conduit au rattachement de la disposition à la première partie du PLF, tandis que la part destinée à la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs
salariés – CNAMTS – serait préservée.

L’autre partie de la somme – 80 millions d’euros – viendrait de l’augmentation, à hauteur de 1,54 euro par hectolitre, de la taxe intérieure de consommation applicable au fioul domestique utilisé comme carburant diesel dans le secteur agricole et celui des bâtiments et travaux publics. Tel est l’objet de mon second amendement.

M. Louis Giscard d’Estaing. Mon sous-amendement vise à étendre l’application du dispositif aux boissons contenant des édulcorants, mais d’en réduire l’impact sur celles qui contiennent au moins 10 % de fruits.

M. Michel Diefenbacher. Quant à moi, je propose d’élargir la base de la contribution en y incluant les boissons contenant des édulcorants. Bien qu’elles ne soient pas des produits de première nécessité, ces boissons bénéficient en effet d’un taux réduit de TVA, et doivent donc pouvoir supporter une charge supplémentaire.

Corrélativement, le taux de la contribution serait réduit de 7,16 à 6,22 euros par hectolitre. Son produit global serait ainsi porté à 250 millions d’euros. Une partie, dans la limite de 120 millions d’euros, serait attribuée à la CNAMTS, tandis que le reste, 130 millions, s’ajouterait au surplus de recettes généré par l’application de l’amendement I-CF 106 rectifié et permettrait de financer l’exonération de charges dans le secteur agricole, dont le coût est estimé à 210 millions d’euros, et non 200 millions.

Dans le contexte actuel, il me paraît important de dégager une ressource dont le montant soit exactement à la hauteur des besoins de financement : ni plus, ni moins.

M. Jean Dionis du Séjour. Les départements du sud de la France ont été confrontés, cet été, à une crise extrêmement violente dont les racines sont profondes, due aux différences de coût du travail agricole entre pays européens. En France, ce coût est de 13 euros de l’heure, contre 6 à 8 euros en Allemagne, pays dont la protection sociale est pourtant conséquente. Toutes les filières intensives en main-d’œuvre – arboriculture, viticulture, etc. – subissent ainsi la concurrence brutale de nos voisins européens, qu’il s’agisse des pays méditerranéens, de l’Allemagne ou de la Hollande. Il est donc urgent d’agir.

La restructuration du financement de la sécurité sociale est un immense chantier, qu’il est essentiel d’aborder en commençant par le secteur de l’agriculture. Un groupe de députés a donc travaillé avec le ministère à partir de la solution proposée par M. Bernard Reynès : baisser de 1 euro le coût horaire minimum du travail permanent agricole grâce à un allègement de cotisations sociales. La mesure que nous avions d’abord envisagée pour le financer aurait généré une recette d’environ 380 millions d’euros, mais l’entrée en scène de Bercy et le jeu des lobbies ont finalement abouti à cette proposition de doubler la taxe sur les sodas et de relever le montant de la TIC.

Je souhaite que cette disposition ne soit pas vue par le milieu agricole comme une mesurette, mais qu’elle marque bien le début d’une amélioration de la compétitivité du secteur.

Je suis par ailleurs favorable à l’inclusion, dans l’assiette de la taxe sur les boissons sucrées, des produits contenant des édulcorants. Mais justifier cette taxe par une exigence de santé publique me paraît conduire à une impasse.

M. le rapporteur général. Ce n’est plus le cas.

M. Jean Dionis du Séjour. Sans doute, mais la distinction entre boissons sucrées et boissons contenant des édulcorants est le résidu d’un tel discours. Les sodas ne sont mis à contribution que pour une seule raison : ce secteur bénéficie d’un environnement fiscal agricole alors qu’il est en marge de l’agriculture. L’application du taux réduit de TVA à cette industrie constitue donc une niche fiscale.

Enfin, l’entrée des boissons avec édulcorants dans l’assiette de la taxe doit-elle servir à réduire le taux ou à financer la mesure en faveur de l’agriculture ? Pour ma part, je suis favorable à cette dernière solution.

M. Daniel Garrigue. L’objectif de mon sous-amendement est d’affecter la moitié du produit de la taxe à la Caisse nationale de la Mutualité sociale agricole et non à la CNAMTS. En effet, lorsque j’ai proposé, il y a deux ans, d’instituer une taxe sur les boissons sucrées, c’était précisément pour alimenter le régime des retraites agricoles. Dans ce domaine, deux problèmes restent en suspens : les pensions sont minorées en dessous d’une certaine durée de cotisation, ce qui n’existe dans aucun autre régime, alors que de nombreux retraités du monde agricole sont des polypensionnés ; par ailleurs, les veuves d’exploitants agricoles reçoivent souvent une pension d’un montant dérisoire. Mon amendement n’enlève pas beaucoup à la CNAMTS, mais il représente un élément important de solution pour les retraités agricoles.

M. le président Jérôme Cahuzac. La situation des agriculteurs s’est considérablement aggravée cet été, mais elle était déjà difficile depuis de nombreuses années.

Par ailleurs, je me réjouis que le discours ait évolué s’agissant des industriels de la boisson. L’exigence de santé publique, chacun l’avait deviné, était plus un affichage qu’une raison de fond – même si la ministre du budget a, devant nous, défendu vigoureusement l’opinion contraire. Depuis, toutefois, les choses ont évolué. Il me paraît inutile de stigmatiser ces industriels en plus de les taxer.

Quant au mécanisme consistant à prélever une partie de la richesse produite dans un secteur économique pour l’affecter au secteur agricole, situé en amont, il ne me paraît pas illégitime.

Enfin, je comprends la position de Daniel Garrigue concernant les retraites des chefs d’exploitation et surtout de leurs conjoints, car les engagements pris en ce domaine n’ont pas été tenus. Or pour les tenir, il faudrait entre 180 et 200 millions d’euros, soit précisément le produit de la taxation que nous mettons en place.

M. le rapporteur général. Je suis favorable aux deux amendements de M. de Courson, qui résultent d’un travail approfondi réalisé par plusieurs de nos collègues. Et je partage l’analyse de M. Dionis du Séjour sur le coût du travail agricole.

Par ailleurs, j’appelle M. Giscard d’Estaing à se rallier au sous-amendement de M. Diefenbacher, qui me paraît plus équilibré. En effet, s’il est logique d’intégrer les boissons avec édulcorants dans l’assiette de la taxe, il me paraît préférable d’appliquer un taux unique plutôt que de le moduler en fonction de la teneur en fruits de la boisson. En outre, le sous-amendement Diefenbacher prévoit un surcroît de recettes de 10 millions d’euros, ce qui permettra de sécuriser la ressource. Enfin, l’élargissement de l’assiette permet de réduire le taux, ce qui limite le risque d’un transfert de consommation d’un type de produit vers un autre – en l’occurrence, des boissons sucrées vers les boissons « light ». Nous devons en effet traiter tous ces produits sur un pied d’égalité.

Je comprends la préoccupation de M. Garrigue, mais si nous acceptons d’affecter le produit de la taxe à des besoins d’une nature aussi différente, la discussion avec le Gouvernement deviendra très compliquée. Je préfère donc que la Commission s’appuie sur le travail effectué par le groupe réuni autour de Charles de Courson.

M. Daniel Garrigue. Je ne peux accepter cet argument, dans la mesure où j’avais proposé cette mesure il y a deux ans pour financer la simple application du droit commun aux retraités agricoles. Mon intention n’est pas de jouer une catégorie de Français contre une autre, mais 120 millions d’euros représentent une goutte d’eau dans le budget de la CNAMTS, alors que c’est précisément la somme dont nous avons besoin pour tenir les promesses faites aux agriculteurs.

M. Jean-François Mancel. D’un point de vue procédural, je m’étonne qu’il ait été question de la contribution sur les boissons contenant des sucres ajoutés dans le cadre de l’article additionnel après l’article 5 alors que cela devait arriver à l’article 46, sur lequel j’avais déposé un amendement.

M. le rapporteur général. Cette question relevait en effet de la seconde partie du budget, mais l’affectation partielle d’une telle contribution à l’État explique ce déplacement. Les amendements à l’article 46 qui n’ont pas été transférés pourront être discutés sous la forme de sous-amendements à l’amendement I-CF 107.

M. le président Jérôme Cahuzac. Leur discussion en séance publique implique en effet de les présenter sous forme de sous-amendements à l’article additionnel après l’article 5. Je suis désolé, Monsieur Mancel, que tous les amendements à l’article 46 n’aient pas été déplacés.

La Commission rejette le sous-amendement I-CF 176.

Elle adopte le sous-amendement I-CF 180.

En conséquence, le sous-amendement I-CF 183 de M. Daniel Garrigue devient sans objet.

Puis, la Commission adopte successivement l’amendement I-CF 107 ainsi sous-amendé (amendement n° I–56) et l’amendement I-CF 106 rectifié (amendement n° I–57).

*

* *

II.– ressources affectées

A.– Dispositions relatives aux collectivités territoriales

Article 6

Évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF)

Texte du projet de loi :

Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° L’article L. 1613-1 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« En 2012, ce montant est égal à 41 466 752 000 €. »

2° Les quatrième et cinquième alinéas de l’article L. 3334-1 sont abrogés et cet article est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« En 2012, le montant de la dotation globale de fonctionnement des départements mise en répartition est augmenté de 64 millions d’euros par rapport à 2011. »

3° Au premier alinéa de l’article L. 4332-4, après les mots : « est reconduit », sont insérés les mots : « et en 2012, le même montant est augmenté de 13 millions d’euros par rapport à 2011 ».

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article fixe le montant global de la dotation globale de fonctionnement (DGF) en application de l’article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, qui prévoit que le montant de la DGF est fixé chaque année en loi de finances. Il détermine également, pour les départements et pour les régions, le montant d’augmentation de la DGF.

Le montant de la DGF pour 2012 est fixé à 41,467 Md€. Ce montant est égal au montant mis en répartition en 2011 majoré de 77 M€, ce qui correspond à une progression de + 0,2 % à périmètre constant.

Une diminution de la DGF à hauteur de 2,105 M€ est également intégrée dans le montant 2012, suite aux décisions prises par les départements du Finistère, de la Sarthe et de la Vendée de mettre fin à l’exercice de certaines compétences dans le domaine de la santé publique : les crédits ainsi prélevés majorent ceux du programme 204 : « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » du budget de l’État.

S’agissant des départements, l’augmentation de la DGF s’élève à 64 M€, montant correspondant aux coûts prévisionnels d’accroissement de la population et d’augmentation de la péréquation.

Pour les régions, l’augmentation par rapport à 2011 s’établit à 13 M€, qui viendront alimenter le solde disponible pour la péréquation.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article prévoit de fixer directement le montant en valeur de la DGF pour l’année 2012, confirmant ainsi l’abandon de son indexation sur l’inflation.

Ce montant de 41 466 752 000 euros représente une augmentation de 0,2 % à périmètre constant (24), ce qui, dans le contexte budgétaire actuel, doit être interprété comme une prise en compte, par le Gouvernement, des contraintes importantes qui pèsent cette année sur le financement de cette dotation.

Faut-il en déduire que les collectivités locales ont été épargnées par l’effort de rigueur prévu pour 2012 ? Une réponse négative s’impose, pour au moins deux raisons :

– en premier lieu, toute augmentation de la DGF s’opère au sein de l’enveloppe normée et doit donc absorbée par la baisse, à l’euro près, d’autres concours financiers également versés aux collectivités locales ;

– en outre, cette augmentation globale cache des évolutions internes qui peuvent être importantes. La progression de certaines composantes de la dotation forfaitaire et surtout des dotations de péréquation se fera, cette année encore, par un écrêtement d’autres dotations internes à la DGF qui pourront être, pour certaines collectivités et singulièrement certaines communes, significatifs.

Au sein de la DGF s’opère donc un effort des collectivités les mieux dotées en direction des collectivités les moins bien dotées qui mérite d’être mis en lumière.

Le Rapporteur général se limitera, dans la présentation du présent article, à expliciter ces enjeux de manière globale, sachant que l’examen des articles 54, 56 et 57 du présent projet de loi portent plus spécifiquement sur la dotation forfaitaire et d’aménagement des communes ainsi que la dotation de péréquation des régions.

I.– UNE AUGMENTATION LIMITÉE DE LA DGF POUR FINANCER

LA PÉRÉQUATION ET LES CONTRAINTES INTERNES

Les options générales sur lesquelles a été bâtie la DGF pour 2012 restent les mêmes que l’année dernière :

– l’accroissement de la DGF doit être en priorité affecté à la péréquation ;

– l’augmentation mécanique de certaines dotations forfaitaires doit être, autant que possible, absorbée par des redéploiements internes.

A.– LES CONTRAINTES MÉCANIQUES CONTINUENT DE PESER SUR LE MONTANT TOTAL DE LA DGF

1.– Le recensement rénové entraîne une augmentation de la dotation forfaitaire des communes et des départements

Depuis 2009, le dispositif de recensement rénové permet l’actualisation annuelle de la population à prendre en compte pour les dotations de l’État.

D’après les simulations de la DGCL, la population DGF des communes et des départements devrait augmenter de 0,6 %. Compte tenu de ces prévisions et des montants par habitant retenus, cette augmentation de la population devrait entraîner une augmentation de 40 millions d’euros de la dotation forfaitaire des communes et de 30 millions d’euros pour la dotation forfaitaire des départements. Ces augmentations étaient respectivement de 43 et de 35 millions d’euros l’année dernière.

2.– L’évolution de l’intercommunalité entraîne un surcoût similaire à celui de l’année 2011

La dotation d’intercommunalité évolue chaque année à la fois en fonction de la population DGF et de l’évolution des structures intercommunales.

MONTANT PAR HABITANT DE LA DOTATION D’INTERCOMMUNALITÉ

(en euros par habitant)

Communauté de communes à fiscalité additionnelle

20,05

Communauté de communes à FPU

24,48

Communauté de communes à FPU bonifiée

34,06

Communauté d’agglomération

45,4

Syndicat d’agglomération nouvelle

48,42

Communautés urbaines

60

D’après les prévisions de la DGCL, ces deux variables devraient entraîner en 2012 une augmentation de 90 millions d’euros, soit sensiblement le même montant que l’année dernière (89 millions d’euros).

D’après les chiffres fournis lors du Comité des finances locales du 8 février 2011, notre pays compte 2 611 EPCI à fiscalité propre, soit 10 de plus qu’en 2009 (3 communautés de communes et 7 communautés d’agglomération). Compte tenu de l’achèvement de la carte intercommunale projeté par la réforme des collectivités, il est cependant prévisible que ces chiffres évolueront beaucoup en 2012 et 2013 : l’impact d’une telle évolution sur la dotation d’intercommunalité sera probablement très important. Plusieurs élus ont d’ailleurs exprimé leurs craintes à ce sujet lors des dernières réunions du Comité des finances locales.

Le Rapporteur général estime donc que ce sujet, qui ne se pose pas immédiatement pour 2012, devra faire l’objet d’un travail particulier en vue de la préparation de la loi de finances pour 2013.

B.– LES FAIBLES MARGES DE MANœUVRE DOIVENT ÊTRE EXPLOITÉES EN FAVEUR DE LA PÉRÉQUATION

Cette année, le Gouvernement prévoit d’affecter les nouvelles marges de manœuvre en priorité aux dotations de péréquation.

1.– L’augmentation de la DGF sera affectée en priorité à la péréquation des départements et des régions

L’augmentation de 0,2 % de la DGF se traduira en effet par une augmentation de 77 millions d’euros de l’enveloppe globale que le présent article prévoit explicitement d’affecter à la DGF des départements (64 millions d’euros) et des régions (13 millions d’euros).

Compte tenu de l’augmentation mécanique de la dotation forfaitaire des départements à hauteur de 30 millions d’euros, le solde sera affecté à la dotation de péréquation des départements (34 millions d’euros) et des régions (13 millions d’euros). Le présent projet de loi, en restaurant les marges de manœuvre traditionnelles du Comité des finances locales, prévoit toutefois prudemment que celui-ci « peut majorer les montants consacrés à l’augmentation de la dotation de péréquation urbaine et de la dotation de fonctionnement minimale ». En réalité, ce pouvoir consistera pour l’essentiel à répartir l’augmentation de l’enveloppe destinée à la péréquation entre la DPU et la DFM, car toute augmentation de l’enveloppe globale de la péréquation des départements devrait automatiquement être répercutée sur le montant global de la DGF et donc, compte tenu du mécanisme de l’enveloppe normée, sur les variables d’ajustement.

Ces deux augmentations, qui représentent un accroissement de respectivement 2,4 % et 7 % de l’enveloppe consacrée à la péréquation des départements et des régions, répondent à des préoccupations légèrement différentes :

– l’effort en direction des départements vise en effet à apporter une solution à la situation financière difficile dans laquelle se trouvent certains d’entre eux. L’abondement en faveur de la péréquation est d’ailleurs strictement identique en 2011 et en 2012, l’État recherchant dans ce domaine une certaine constance ;

– s’agissant de l’effort de péréquation en direction des régions, il est présenté par le Gouvernement comme une nécessité liée à la réforme du potentiel fiscal des régions et à son remplacement par un indicateur resserré de ressources fiscales. Cette modification se traduirait en effet par une augmentation du nombre de régions éligibles – entre 6 et 7 nouvelles régions suivant les options retenues – impliquant une augmentation de l’enveloppe destinée à la péréquation, ce qui devrait permettre d’éviter que les régions actuellement bénéficiaires ne soient perdantes dans la réforme.

S’agissant des régions, on rappellera que la progression limitée de la péréquation (6 millions d’euros) avait en 2011 été financée par un abattement sur la dotation forfaitaire, les régions assurant ainsi seules la progression de leur propre effort de péréquation.

En tout état de cause, on constate que l’ensemble des contraintes liées aux départements et aux régions sont financées par un abondement externe à la DGF, ce qui n’est pas le cas pour le bloc communal.

2.– L’effort de péréquation à destination des communes devra donc être financé par des redéploiements internes

En plus des 130 millions nécessaires pour couvrir l’augmentation mécanique de la dotation forfaitaire des communes et de la dotation d’intercommunalité, le Gouvernement prévoit, comme l’année dernière, de donner un coup de pouce en faveur de la péréquation des communes.

Ce coup de pouce, sans être explicitement prévu dans le présent projet de loi qui renvoie la décision au Comité des finances locales, serait de 110 millions d’euros (39 millions d’euros pour la DSR, 60 millions d’euros pour la DSU et 11 millions d’euros pour la DNP). Ces montants représentent une augmentation de respectivement + 4,6 % (DSU et DSR) et + 1,45 % (DNP).

Ces augmentations sont légèrement inférieures à celles de l’année dernière, puisque l’article 178 de la loi de finances pour 2010 avait fixé la progression de la DSU à 77 millions d’euros (+ 6,2 %) et celle de la DSR à 50 millions d’euros (+ 6,2 %).

Au total, le besoin de financement du bloc communal s’élève donc à 240 millions d’euros. Ce besoin de financement sera absorbé exclusivement par deux minorations au sein de la dotation forfaitaire de la DGF des communes, sans peser au sein de l’enveloppe normée.

Ce montant devrait en effet être absorbé :

– par un écrêtement du complément de garantie à hauteur de 140 millions d’euros (contre 130 millions d’euros l’année dernière). Toutefois, les modalités de répartition de cet écrêtement entre les collectivités concernées seront très différentes de la solution retenue l’année dernière. En effet, en 2011, cet écrêtement avait été réparti entre les communes dont le potentiel fiscal par habitant était supérieur à 0,75 fois la moyenne nationale au prorata de l’écart à cette moyenne ; ce mode de calcul avait entraîné une concentration de l’écrêtement sur les communes les plus importantes.

Cette année, cet écrêtement serait réparti entre les communes dont le potentiel fiscal par habitant serait supérieur à 0,9 fois la moyenne de leur strate, en proportion de l’écart à cette moyenne stratifiée ; cette solution conduira à mieux répartir cet écrêtement entre les communes en fonction de leur taille et de leur richesse ;

– par une minoration de la dotation de compensation de la suppression de la part salaire de la TP à hauteur de 100 millions d’euros. Au moment de la présentation du PLF 2011, une minoration de 98 millions d’euros avait également été prévue par le Gouvernement mais son examen par le Parlement s’était traduit, in fine, par un gel en valeur.

BESOIN DE FINANCEMENT EXTERNE DE LA DGF

(en millions d’euros)

Collectivités

Contraintes / marges

Besoin de financement

Bloc communal

Recensement

+ 40

Intercommunalité

+ 90

Péréquation

+ 110

Écrêtement du complément de garantie

– 140

Abattement de la dotation de compensation

– 100

TOTAL

0

Départements

Recensement

+ 30

Péréquation

+ 34

TOTAL

+ 64

Régions

Péréquation

+ 13

Abattement de la dotation forfaitaire

0

TOTAL

+ 13

BESOIN DE FINANCEMENT TOTAL

+ 77

Source : DGCL

II.– CE BESOIN DE FINANCEMENT SERA ABSORBÉ PAR LES VARIABLES D’AJUSTEMENT DU PÉRIMÈTRE

A.– UN ABONDEMENT EXTERNE EXCLUSIVEMENT DESTINÉ AUX DÉPARTEMENTS ET AUX RÉGIONS

Comme le Rapporteur général vient de le souligner, le bloc communal devra être, cette année, « autosuffisant » dans la mesure où la progression de la péréquation et de la part forfaitaire sera financée par la baisse de dotations versées aux communes touchées soit par la suppression de la part salaire de la TP soit par la réforme de la DGF opérée en 2004.

Tel n’est pas le cas pour les départements et les régions dont les contraintes, qu’elles soient mécaniques ou résultant d’un choix politique de péréquation, seront automatiquement répercutées sur les variables du périmètre.

À ce montant de 77 millions d’euros s’ajoutera par ailleurs celui de 12 millions d’euros résultant du prélèvement sur le FARU opéré l’an dernier. Le Rapporteur général avait en effet défendu un amendement opérant un prélèvement sur ce fonds majorant, en 2011, le montant de la DGF. Cette opération n’ayant été réalisée qu’en 2011, elle doit être neutralisée pour pouvoir déterminer la clé de passage entre la DGF de l’année 2011 et celle de l’année 2012.

Au total, le montant de l’abondement externe à répercuter sur les variables d’ajustement est donc de 89 millions d’euros.

B.– LA CLÉ DE PASSAGE DE L’ANNÉE 2011 À L’ANNÉE 2012 SUPPOSE LA PRISE EN COMPTE DE PLUSIEURS MOUVEMENTS DE PÉRIMÈTRE

Afin de comprendre la clé de passage du montant inscrit en 2011 au montant inscrit en 2012, il faut intégrer dans le calcul les éléments suivants :

– outre le retraitement lié à l’abondement du FARU, le montant brut de la DGF de l’année 2011 doit être augmenté du montant de 115 millions d’euros qui, à l’initiative du Rapporteur général, a été reversé dans la DGF. Dans son projet initial, le Gouvernement avait en effet prévu de neutraliser la baisse de la dotation pour perte de base de TP pour le calcul de la clé de passage de l’année 2010 à l’année 2011.

La réforme de la taxe professionnelle a en effet supposé la transformation de dotation pour perte de base de TP en dotation pour perte de base de CET. Compte tenu de la diminution de l’assiette imposée, la dotation de compensation est automatiquement passée de 184 millions d'euros en 2010 à 35 millions d’euros en 2011 ; cette baisse de 149 millions d'euros a été neutralisée par le Gouvernement – et donc sortie de l’enveloppe normée – alors qu’en toute logique, cette baisse devait être redéployée à l’intérieur de l’enveloppe normée.

Ces 149 millions ont donc été récupérés, 115 millions d'euros ayant servi à abonder la DGF et le reliquat ayant permis de soulager les variables d’ajustement du périmètre.

Formellement, le dernier alinéa de l’article 51 de la loi de finances pour 2011 a prévu la création d’un nouveau prélèvement sur recettes de 115 millions d’euros majorant la DGF.

À compter de l’année prochaine, ce PSR arrive à son terme mais le montant correspondant est définitivement intégré au montant de la DGF ;

– le montant de l’année 2012 doit en outre être diminué de 2,1 millions d’euros suite aux décisions des départements du Finistère, de la Sarthe et de la Vendée de mettre fin à l’exercice de certaines compétences dans le domaine de la santé ; les crédits ainsi prélevés majorent ceux du programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins ».

CLÉ DE PASSAGE DE LA DGF 2011–2012

(en millions d’euros)

 

Montants

DGF LFI 2011

diminution consécutive au retraitement du périmètre

PSR supplémentaire (redéploiement de la dotation pour perte de base)

41 307

– 42,8

+ 115

Total DGF 2011 pour le calcul DGF 2012

41 379,9

Majoration consécutive à la non reconduction du prélèvement FARU

+ 12

Minoration au titre de la recentralisation sanitaire

– 2,1

Majoration pour couvrir les nouvelles contraintes

+ 77

TOTAL inscrit à l’article 27 du présent projet de loi de finances

41 466,7

Source : DGCL

*

* *

La Commission adopte l’article 6 sans modification.

*

* *

Article 7

Non indexation du montant de certaines dotations de fonctionnement et d’investissement

Texte du projet de loi :

Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° Au second alinéa de l'article L. 1614-1, les mots : « et au 1° du II de l'article L. 6173-9 » sont supprimés et les mots : « en 2009, 2010 et 2011 » sont remplacés par les mots : « à compter de 2009 » ;

2° La deuxième phrase du deuxième alinéa de l’article L. 2334-26 est remplacée par une phrase ainsi rédigée :

« À compter de 2011, cette évolution ne s’applique pas. » ;

3° Les deux dernières phrases de l’article L. 2334-32 sont supprimées ;

4° La dernière phrase du deuxième alinéa de l’article L. 2335-1 est remplacée par une phrase ainsi rédigée : « À compter de 2011, cette évolution ne s’applique pas. » ;

5° La dernière phrase de l’article L. 3334-12 est remplacée par la phrase suivante : « Cette évolution ne s’applique pas à compter de 2009 » ;

6° Les articles L. 3334-16 et L 4332-3 sont ainsi modifiés :

a) Au troisième alinéa, les mots : « De 2009 à 2011 » sont remplacés par les mots : « À compter de 2009, » ;

b) Le quatrième alinéa est supprimé.

7° À la dernière phrase du dernier alinéa de l’article L. 4425-2 et à la dernière phrase du premier alinéa de l'article L. 4425-4, les mots : « À titre dérogatoire, cette » sont remplacées par les mots : « Cette » et les mots : « en 2009, en 2010 et en 2011 » sont remplacés par les mots : « à compter de 2009 ».

8° L’article L. 6364-5 est ainsi modifié :

a) Au début du cinquième alinéa, les mots : « En 2011, » sont remplacés par les mots : « À compter de 2011, » ;

b) Le sixième alinéa est supprimé.

II.– À la dernière phrase du dernier alinéa du I de l'article 98 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État, les mots : « À titre dérogatoire, cette» sont remplacés par les mots : « Cette » et les mots : « en 2009, en 2010 et en 2011. » sont remplacés par les mots : « à compter de 2009. ».

III.– Au premier alinéa du II de l'article 134 de la loi de finances pour 2003 (n° 2002-1575 du 30 décembre 2002), les mots « L. 118-7 du code du travail « sont remplacés par les mots « L. 6243-1 du code du travail » et au dernier alinéa, les mots : « À titre dérogatoire, l’évolution » sont remplacés par les mots : « L’évolution » et les mots : « en 2009, en 2010 et en 2011. » sont remplacés par les mots : « à compter de 2009. ».

Exposé des motifs du projet de loi :

Afin d’assurer le respect de l’objectif de stabilisation en valeur de l’enveloppe des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales en 2012, le présent article vise à suspendre l’indexation sur la progression de la DGF des dotations de fonctionnement suivantes : dotation générale de décentralisation (DGD), DGD pour la formation professionnelle, DGD de la collectivité territoriale de Corse, dotation de continuité territoriale de la collectivité territoriale de Corse, dotation spéciale instituteurs et dotation particulière relative aux conditions d’exercice des mandats locaux. Le montant de ces dotations est stabilisé en valeur par rapport à 2011.

Par ailleurs, comme en 2009, 2010 et 2011, l’article stabilise en valeur les dotations d’investissement, indexées jusqu’en 2009 sur la formation brute du capital fixe des administrations publiques. Cette stabilisation correspond à la norme appliquée à la somme des concours de l’État aux collectivités territoriales (« enveloppe normée ») indiquée précédemment. Elle permet également, par rapport aux règles appliquées jusqu’en 2009, de limiter la contrainte pesant sur l’évolution des autres composantes de l’enveloppe, au premier rang desquelles les compensations d’exonérations. Sont concernées par le dispositif prévu au présent article : la dotation globale d’équipement (DGE) des départements, la dotation départementale d’équipement des collèges (DDEC), la dotation régionale d’équipement scolaire (DRES), la dotation globale de construction et d’équipement scolaire (DGCES) allouée à la collectivité de Saint-Martin, ainsi que la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), créée par la loi de finances pour 2011 et dont le montant en 2012 reste identique à celui de 2011.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article gèle de manière pérenne plusieurs dotations de fonctionnement et d’investissement appartenant à l’enveloppe normée, de manière à ne pas alourdir la contrainte qui pèsera au final sur les variables d’ajustement.

Les dotations visées sont sensiblement les mêmes que celles visées l’année dernière : y a été ajoutée la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), créée par la LFI 2011 à partir de la fusion de la DGE des communes et de la DDR. Par ailleurs, le présent article ne fait plus référence à la dotation pour les titres sécurisés dont le gel a été voté l’année dernière de manière pérenne (alors que les autres ne l’ont été que pour l’année 2011).

Compte tenu du gel de l’enveloppe normée au moins jusqu’en 2014 et afin d’éviter de voter chaque année une disposition législative, le présent article prévoit un gel qui s’appliquera à compter de 2012 jusqu’à une éventuelle nouvelle intervention du législateur.

I.– LE POIDS DES DOTATIONS DE FONCTIONNEMENT ET D’INVESTISSEMENT AU SEIN DE L’ENVELOPPE NORMÉE

A.– LES DOTATIONS DE FONCTIONNEMENT

1.– Les dotations générales de décentralisation (DGD)

La DGD a été créée en 1983 en vue d’assurer un complément de financement de l'ensemble des compétences transférées (25). Elle est le solde entre les charges transférées et les impôts d’État qui ont eux-mêmes été transférés en compensation. Il s’agit d’une dotation globale et libre d’emploi. En réalité, il convient plutôt de parler de plusieurs DGD, puisqu’à la suite de l’intégration dans la DGF en 2004 de l’essentiel des montants versés aux départements et aux régions, seuls demeurent identifiables certains concours particuliers.

a) Les DGD de la mission Relations avec les collectivités territoriales

– Les dotations destinées à la Corse

La loi n° 91-428 du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse ainsi que la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse ont organisé le transfert de compétences à la collectivité territoriale de Corse et conduit à l’émergence d’une DGD spécifique à cette collectivité. Par ailleurs, la loi du 13 mai 1991 a instauré parallèlement à la DGD une dotation de continuité territoriale visant à financer les obligations de service public définies par la collectivité territoriale en matière de liaisons aériennes et maritimes entre l’île et le continent. Ces deux dotations sont retracées au sein de la mission Relations avec les collectivités territoriales.

– Les DGD de droit commun

Cette même mission retrace également la DGD résiduelle, obéissant au principe de compensation supplétive des transferts de compétences. Il s’agit de la somme de l’ensemble des concours particuliers créés ponctuellement (26) et des montants de DGD visant à compenser les transferts des actes I ou II de la décentralisation pour les communes, les départements et les régions.

Au sein de cet ensemble, il convient également de distinguer la DGD versée aux régions d’outre-mer en compensation des transferts de compétences prévus par la loi du 13 août 2004. Dans la mesure où la TIPP ne s’applique pas dans ces régions, leur compensation est versée uniquement sous forme de DGD, qui perd de ce fait, pour ces collectivités, son caractère résiduel.

b) Les DGD « Formation professionnelle »

L’historique de la DGD Formation professionnelle prend sa source dans la création par les premières lois de décentralisation des Fonds régionaux de l’apprentissage et de la formation professionnelle. En effet, la dotation servait initialement à alimenter ces fonds. Elle est aujourd’hui retracée sur le programme 103 de la mission Travail et emploi.

Ici encore, l’appellation de dotation est trompeuse tant les compensations sont multiples. Elles résultent du transfert progressif de 1983 à 2004 de nouvelles charges de l’État vers les régions.

2.– Les autres dotations indexées comme la DGF

a) La dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSI)

La DSI a été créée par l’article 94 de la loi du 2 mars 1982, afin de compenser aux communes le transfert de la charge du logement des instituteurs. La création du corps des professeurs des écoles a cependant vocation à éteindre progressivement la DSI, puisque l’indemnité de logement est désormais intégrée au traitement de ces fonctionnaires. C’est pourquoi la DSI est diminuée chaque année, après indexation, pour tenir compte du nombre exact d’instituteurs bénéficiaires d’un droit au logement.

b) La dotation « élu local »

La loi n° 92-108 du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux a prévu des dispositions relatives à la revalorisation des indemnités des maires et des adjoints, aux autorisations d'absence et à la formation. La dotation « élu local » vise à assurer, aux petites communes rurales, les moyens financiers adaptés à la mise en œuvre de ce statut de l'élu.

c) Le fonds « catastrophes naturelles »

L’article 110 de la loi de finances pour 2008 (n° 2007-1822 du 24 décembre 2007) a instauré un Fonds de solidarité en faveur des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des catastrophes naturelles. Il doit permettre de contribuer à la réparation de dégâts causés par certains événements climatiques ou géologiques. En effet, certains sinistres, bien qu’importants pour les collectivités territoriales concernées, ne relèvent pas d’une ampleur telle, ou sont trop localisés, pour qu’ils justifient la mise en œuvre de la solidarité nationale. L’article L. 1613-6 du code général des collectivités territoriales, créé par la loi de finances pour 2008, prévoit que le Fonds sera « doté de 20 millions d'euros par an », cette somme étant prélevée sur le montant de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP).

d) La dotation pour les titres sécurisés

La dotation pour les titres sécurisés a été créée par l’article 136 de la loi de finances pour 2009 (n° 2008-1425 du 27 décembre 2008), dans l’objectif d’indemniser les communes équipées par l’État en stations d’enregistrement des demandes et remise des titres d’identité et de voyage sécurisés, pour l’activité générée par les demandes de titres émanant de citoyens ne résidant pas dans la commune d’implantation. Il s’agit d’une compensation forfaitaire et annuelle versée aux communes disposant de tels équipements au 1er janvier de l’année en cours. Son montant, indexé comme la DGF, s’élève ainsi en 2010 à 5 030 euros par an et par station.

B.– LES DOTATIONS D’INVESTISSEMENT

Les concours de l’État aux dépenses d’équipement des collectivités locales sont répartis sur trois types de supports : des crédits budgétaires de la mission Relations avec les collectivités territoriales gérés de façon déconcentrée à l’échelle départementale, des prélèvements sur les recettes de l’État répartis sous forme d’enveloppe dite « fermée » en fonction de critères légaux (DRES et DDEC) et des prélèvements sur les recettes de l’État ayant un caractère évaluatif, le versement à chaque collectivité étant fonction de paramètres non budgétaires mais fixés par la loi. Les dotations entrant dans les deux premières catégories sont concernées par la présente mesure.

1.– Les subventions dont la gestion est déconcentrée

Il s’agit de la dotation globale d’équipement, elle-même décomposée en DGE des communes et DGE des départements dont les régimes diffèrent, et de la dotation de développement rural (DDR), la DGE des communes et la DDR ayant été fusionnées en LFI pour 2011 au sein de la DETR. Ces dotations doivent normalement évoluer chaque année comme la FBCF des administrations publiques.

2.– Les concours en faveur des équipements scolaires

Créées par les articles 16 et 17 de la loi du 22 juillet 1983, la dotation départementale d’équipement des collèges (DDEC) et la dotation régionale d’équipement scolaire (DRES) ont vocation à compenser les dépenses d'équipement et d’investissement des établissements publics d’enseignement transférés à ces collectivités. La loi de finances pour 2008 n’a pas modifié la règle d’indexation des masses de la DRES et de la DDEC, qui demeure l’évolution de la FBCF des administrations publiques. En revanche, les deux dotations sont devenues des prélèvements sur les recettes de l’État. Par ailleurs, l’article 104 de la loi de finances rectificative pour 2007 a organisé le financement des collectivités de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy et fixé les modalités de calcul et d'attribution d’une dotation globale de construction et d'équipement scolaire (DGCES), prévue en faveur de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy au titre des collèges et lycées transférés par le département et la région de Guadeloupe.

3.– Les concours dépourvus de pilotage 

Deux autres prélèvements sur recettes sont versés en section d’investissement sur les budgets des collectivités territoriales. Ils partagent la caractéristique d’être inscrits sous forme évaluative dans le budget de l’État, puisqu’il ne s’agit pas d’enveloppe normée. In fine leur total réel n’est inscrit qu’en loi de règlement après constatation en exécution des effets de la loi. Il s’agit du FCTVA et du produit des amendes de police.

II.– LA MESURE PROPOSÉE : UN GEL PÉRENNE TIRANT LES CONSÉQUENCES DE L’ENVELOPPE NORMÉE

A.– UN GEL PÉRENNE DES DOTATIONS DE FONCTIONNEMENT ET D’INVESTISSEMENT

Le présent article prévoit de geler de manière pérenne toutes dotations qui n’avaient, dans la LFI 2011, été gelées que de manière transitoire. Le tableau ci-dessous récapitule les dotations ainsi visées en précisant les alinéas du présent article procédant à leur gel ainsi que leur montant reconduit en 2012.

DOTATIONS GELÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE

(en millions d’euros)

Noms de la dotation

alinéa opérant le gel

Montants 2012

Dotation générale de décentralisation (mission RCT)

1° du paragraphe I

1 513

Dotation spéciale pour le logement des instituteurs

2° du paragraphe I

26

Dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR)

3° du paragraphe I

615,7

Dotation « élu local »

4° du paragraphe I

65

DGE des départements

5° du paragraphe I

224,5

DDEC

6° du paragraphe I

326,3

DRES

6° du paragraphe I

661,2

Dotation générale de décentralisation (Corse)

7° du paragraphe I

40

Dotation globale de construction et d’équipement scolaire de Saint-Martin

7° du paragraphe I

2,6

DGD formation professionnelle

Paragraphe III

1 702

Source : Documents budgétaires

B.– LE GEL DE CES DOTATIONS EST-IL SUFFISANT DANS LE CONTEXTE ACTUEL ?

Le Rapporteur général s’interroge toutefois sur ce gel en valeur des dotations de fonctionnement et d’investissement mentionnées ci-dessus, au vu du besoin de financement de la DGF qui pèse considérablement sur les composantes de la DGF elle-même ainsi que sur les compensations d’exonérations de fiscalité locale. En effet, une baisse relative de ces dotations pourrait permettre de soulager la DGF, notamment du bloc communal, ou encore de modérer la baisse des compensations d’exonérations de fiscalité locale, afin de financer un accroissement des sommes allouées à la péréquation.

Le Rapporteur général souligne en ce sens que les dotations de fonctionnement concernées par le présent article ne participent pas à la péréquation, certaines d’entre elles correspondant par ailleurs à des constantes historiques. À titre d’exemple, il est difficile de cerner l’impératif qui commande de minorer les compensations d’exonération de taxe foncière, plutôt que les vieilles compensations sous forme de DGD.

*

* *

La Commission adopte l’article 7 sans modification.

*

* *

Article 8

Reconduction du fonds de mobilisation départemental pour l’insertion (FMDI)

Texte du projet de loi :

L’article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° À la première phrase du premier alinéa, après les mots : « les départements », sont insérés les mots : « , à l’exception de celui de Mayotte », et à la seconde phrase, ainsi qu’aux 1°, 2° et 3° du I, l’année : « 2011 » est remplacée par l’année : « 2012 » ;

2° Le II est ainsi modifié :

a.– Les mots « du transfert de compétence » sont remplacés par les mots : « des transferts de compétences » ;

b.– Les mots : « et, le cas échéant, de l’extension de compétences résultant » sont remplacés par le signe de ponctuation « , » ;

c.– Après les mots : « politiques d’insertion » sont ajoutés les mots : « et de l’ordonnance n° 2010-686 du 24 juin 2010 portant extension et adaptation dans les départements d’outre-mer, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d’insertion » ;

3° Le III est ainsi modifié :

a.– À la première phrase du deuxième alinéa, les mots : « revenu minimum d’insertion dans les départements d’outre-mer et le nombre cumulé au niveau national de bénéficiaires du revenu minimum d’insertion et de bénéficiaires du montant forfaitaire mentionné au 2° de l’article L. 262-2 du code de l’action sociale et des familles diminué du nombre total de bénéficiaires du montant forfaitaire majoré mentionné à l’article L. 262-9 du même code » sont remplacés par les mots : « montant forfaitaire mentionné au 2° de l’article L. 262-2 du code de l’action sociale et des familles dans les départements d’outre-mer et le nombre total de bénéficiaires de ce même montant forfaitaire » ;

b.– À la seconde phrase du deuxième alinéa, après les mots : « revenu minimum d’activité » sont insérés les mots : « , d’une part, et du transfert de compétence résultant de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 et de l’ordonnance n° 2010-686 du 24 juin 2010 précitées, d’autre part » ;

c.– Au troisième alinéa, les mots : « du transfert de compétence » sont remplacés les mots : « des transferts de compétences », les mots : « précitée et de l’extension de compétence résultant » sont remplacés par le mot : « et », et après les mots : « 1er décembre 2008 », le mot : « précitée » est remplacé par le mot : « mentionnées ci-dessus » ;

4° Le IV est ainsi modifié :

a.– Le deuxième alinéa est ainsi rédigé :

« Le montant de cette quote-part est égal au montant cumulé des crédits attribués à chaque département d’outre-mer en 2011 au titre de la répartition de la troisième part réalisée cette même année. Cette quote-part est répartie entre les départements d’outre-mer par application du rapport entre le nombre total des contrats d’insertion par l’activité mentionnés à l’article L. 522-8 du code de l’action sociale et des familles, des contrats d’accompagnement dans l’emploi mentionnés à l’article 5134-20 du code du travail et des contrats d’accès à l’emploi mentionnés à l’article L. 5522-5 du même code, constaté dans chaque département d’outre-mer, au 31 décembre de l’année qui précède l’année au titre de laquelle le versement est réalisé, et le même nombre total constaté à la même date pour l’ensemble des départements d’outre-mer. Ces nombres de contrats sont constatés par le ministre chargé du travail. » ;

b.– Au troisième alinéa les mots : « constatés au 31 décembre de l’année qui précède l’année au titre de laquelle le versement est opéré par le ministre chargé de l’action sociale dans chaque département de métropole » sont remplacés par les mots : « constaté par le ministre chargé du travail, dans chaque département de métropole, au 31 décembre de l’année qui précède l’année au titre de laquelle le versement est réalisé » ;

5° Aux premier et troisième alinéas du V, les mots : « du transfert de compétence réalisé » sont remplacés par les mots : « des transferts de compétences réalisés », les mots : « précitée et de l’extension de compétence opérée » sont remplacés par le signe de ponctuation : « , » et, après les mots : « 1er décembre 2008 », le mot « précitée » est remplacé par les mots : « et par l’ordonnance du 24 juin 2010 mentionnées ci-dessus » ;

6° Il est ajouté un VI ainsi rédigé :

« VI.– Il est procédé aux éventuelles régularisations à réaliser sur le montant d’une ou plusieurs des parts prévues aux II, III et IV, attribué à un ou plusieurs départements au titre d’un précédent exercice, lorsque les données prises en compte pour répartir les crédits de cet exercice sont ultérieurement rectifiées, notamment en application d’une décision juridictionnelle passée en force de chose jugée.

« Les sommes nécessaires aux régularisations sont prélevées sur les crédits de l’exercice en cours affectés aux parts auxquelles se rapportent ces régularisations, avant leur répartition entre les départements bénéficiaires ».

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article a pour objet la reconduction en 2012 du Fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI), créé par l’article 37 de la loi de finances pour 2006. L’article 14 de la loi de finances rectificatives pour 2006 a doté ce fonds de 500 millions d’euros et limité la mise en œuvre de ce dispositif à la période 2006-2008. Il a ensuite été reconduit à trois reprises : en 2009, par l’article 47 de la loi de finances pour 2009, en 2010, par l’article 46 de la loi de finances pour 2010 et, en 2011, par l’article 50 de la loi de finances pour 2011.

Le FMDI étant réparti à partir de données recensées au cours de l’année qui précède celle de son versement, la proposition de reconduction de ce fonds comporte plusieurs dispositions de coordination permettant de prendre en compte la généralisation au 1er janvier 2011 du revenu de solidarité active dans les DOM, qui s’est accompagnée dans ces territoires de la mise en œuvre, selon un régime particulier, du contrat unique d’insertion. La principale disposition proposée vise ainsi à modifier les critères retenus pour la répartition entre les DOM de la quote-part leur revenant au sein de la part insertion (prise en compte des contrats d’accès à l’emploi et des contrats d’insertion par l’activité, réservés à l’insertion des allocataires du RSA installés dans les DOM, et des contrats d’accompagnements dans l’emploi existant déjà en métropole et mis en œuvre dans les DOM selon le même régime juridique).

Par ailleurs, il est apparu nécessaire de prévoir des dispositions légales permettant de régulariser les dotations des départements lorsque de nouvelles données, utilisées pour la répartition de chacune des parts du fonds et présentant des garanties de sincérité, sont portées à la connaissance de l’État, notamment dans le cadre de recours administratifs ou contentieux dirigés contre les montants de dotations notifiés.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article reconduit, pour l’exercice 2012, le fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI), doté chaque année de 500 millions d’euros et destiné à soutenir l’effort financier des départements en faveur de l’insertion.

Cette reconduction prend en compte la généralisation du revenu de solidarité active (RSA) dans les départements d’outre-mer (DOM), à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon. Il est aussi proposé de retenir de nouveaux critères de répartition – en tenant compte de l’instauration de nouvelles formes de contrats aidés – afin de répartir les crédits des quotes-parts spécifiques aux DOM.

En outre, un mécanisme de régularisation des dotations versées aux départements est introduit afin de prévenir les conséquences éventuelles de recours contentieux.

I.– LE SOUTIEN DE L'ÉTAT AUX DÉPARTEMENTS POUR LA GESTION

DES POLITIQUES D'INSERTION EST RÉITÉRÉ POUR 2012

A.– UN DISPOSITIF NON PÉRENNE, DOTÉ DE 500 MILLIONS D'EUROS, PROROGÉ CHAQUE ANNÉE

1.– Un dispositif créé par la loi de finances pour 2006 dans le cadre du transfert de la gestion du revenu minimum d’insertion (RMI) aux départements

La création du fonds de mobilisation départementale (FMDI) est à replacer dans le contexte du transfert par l’État aux départements de la gestion RMI, prévu par la loi du 18 décembre 2003. Ce transfert s’est traduit par l’attribution de l’État aux départements d’une partie des recettes de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) dont le montant minimum garanti correspondait à ses propres dépenses de RMI-RMA au 31 décembre 2003, soit 4 942 millions d’euros, conformément au principe de compensation intégrale prévu par l’article 72-2 de la Constitution.

Compte tenu de l’effet de ciseau induit par l’augmentation plus rapide des dépenses transférées que des ressources de TIPP allouées en compensation du transfert de gestion du RMI, il a été décidé d’instituer ce fonds dont les objectifs ont par la suite été élargis :

– l’article 37 de la loi de finances pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005) a, dans un premier temps, prévu la création du FMDI doté de 100 millions d’euros afin de renforcer les actions d’insertion des départements ;

– l’article 14 de la loi de finances rectificative pour 2006 (n° 2006-1771 du 30 décembre 2006) a modifié les règles de fonctionnement du FMDI prévoyant sa division en trois parts (compensation, péréquation et insertion), son prolongement à l’année 2008 et l’augmentation de son montant à 500 millions d’euros annuels.

Depuis, les lois de finances pour 2009, 2010 et 2011 ont chacune reconduit le FMDI pour une année supplémentaire.

2.– Un dispositif réorienté vers la compensation du transfert du revenu de solidarité active (RSA) aux départements

L’article 46 de la loi de finances pour 2010 (n° 2009-1673 du 30 décembre 2009) a adapté les objectifs du FMDI à l’entrée en vigueur du RSA dans les départements de métropole, au 1er juin 2009. Ces dispositions, prenant en compte les dépenses résultant de l’extension de compétence opérée par la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le RSA, ont fait évoluer les modalités de répartition de chacune des trois parts du FMDI et ont instauré un mécanisme d’écrêtement pour les départements surcompensés.

ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE NETTE DE RMI-RSA DE 2006 À 2010

(EN FRANCE MÉTROPOLITAINE)

(en millions d’euros)

 

2006

2007

2008

2009**

2010

Nombre de bénéficiaires

1 124 576

1 028 050

1 005 205

1 316 387

1 373 749

Allocation brute*

5 380

5 405

5 322

5 844

6 657

Indus RMI-RSA*

73

101

122

106

79

Allocation nette avant déduction des apports de l’État

5 307

5 304

5 199

5 738

6 577

TIPP + FMDI

4 721

4 718

4 718

5 091

5 446

Charge nette

(après déduction des apports

de l’État)

586

586

482

646

1 131

Source : direction générale des Collectivités locales

Légende :

n. d : non disponible.

* À compter de 2009, les dépenses de RSA socle majoré sont intégrées dans le montant de « l’allocation brute » et les indus correspondant également.

** Pour 2009, sont prises en compte pour les ressources (« TIPP+FMDI »), la part des départements de métropole de la compensation historique du transfert du RMI, le droit à compensation provisionnel ouvert en LFI 2009, les 7,7 M€ ouverts en LFI 2010, l’ajustement pour 2009 prévu par la LFI 2011 (38,53 M€) et le montant cumulé des crédits alloués aux départements de métropole au titre de la tranche 2009 du FMDI.

Le Rapporteur général avait déjà eu l’occasion d’expliquer, il y a deux ans, que les dépenses qui sont retenues pour la répartition de chaque tranche du FMDI, par symétrie avec le périmètre des charges transférées aux départements, étaient celles liées au RMI-RSA, au RMA et, depuis 2010, au RSA socle majoré en métropole.

Pour les départements d’outre-mer, les dépenses de RSA socle majoré ne sont intégrées qu’à compter de cette année sur la base des dépenses constatées au titre de l’année 2011 (cf. infra).

ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE NETTE DE RMI-RSA DE 2006 À 2010

(DANS LES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER)

(en millions d’euros)

 

2006

2007

2008

2009

2010

Nombre de bénéficiaires

154 177

156 096

149 428

149 691

140 183

Allocation brute

803

800

794

782

797

Indus RMI-RSA

4

11

19

16

15

Allocation nette avant déduction des apports de l’État

799

790

775

766

782

TIPP + FMDI

720

723

724

719

714

Charge nette

(après déduction des apports de l’État)

78

66

51

48

67

Source : direction générale des Collectivités locales

Légende :

n.d : non disponible.

L’alinéa 1 du présent article poursuit l’effort d’accompagnement des départements par l’État dans la gestion de ces politiques d’insertion en prorogeant pour l’année 2012 l’existence du FMDI. Les sommes versées via le fonds permettront, cette année encore, de couvrir une part déterminante du déficit enregistré par les départements entre la recette transférée et la dépense exécutée.

B.– UNE DOTATION RÉPARTIE EN TROIS PARTS

Avant de détailler plus avant les nouvelles dispositions introduites par cet article, il est nécessaire de rappeler brièvement l’architecture de ce fonds, dont les crédits sont versés un an après l’exécution de la dépense servant de référence pour le calcul de la répartition.

Le FMDI, prévu par l’article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales, est ainsi divisé en trois parts :

● la 1ère part au titre de la compensation est destinée à assurer une compensation pour les départements qui auraient des dépenses de RSA supérieures au droit à compensation ;

● la 2ème part au titre de la péréquation poursuit un objectif de péréquation entre les départements ;

● la 3ème part au titre de l’insertion est la part « originelle » du fonds et vise à activer les dépenses passives en encourageant les départements à faire preuve de performance dans ce domaine.

STRUCTURE DU FMDI SUR LES EXERCICES 2009–2012

 

2006

2007

2008

2009

2010

2011 (prévision)

2012 (prévision)

 

%

M€

%

M€

%

M€

%

M€

%

M€

%

M€

%

M€

Compensation

50

250

40

200

40

200

40

200

40

200

40

200

40

200

Péréquation

30

150

30

150

30

150

30

150

30

150

30

150

30

150

Insertion

20

100

30

150

30

150

30

150

30

150

30

150

30

150

1.– La part au titre de la compensation

Le montant de la première part versée au titre de la compensation est égal, depuis 2007, à 40 % du montant total du fonds, soit 200 millions d’euros. Les crédits de cette part sont répartis entre l’ensemble des départements - métropolitains ou d’outre-mer – pour lesquels un écart positif est constaté entre la dépense exposée par le département et le droit à compensation résultant pour ce département du transfert de compétence prévu par la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003.

Montant de la 1ère part = (Dépenses 2011 – Droit à compensation) x Montant de la 1ère part

∑ (Dépenses 2011 – Droit à compensation)

2.– La part au titre de la péréquation

Le montant de la deuxième part versée au titre de la péréquation est égal à 30 % du montant total de ce fonds, soit 150 millions d’euros. Les crédits de cette part sont répartis entre les départements de métropole, après prélèvement d’une quote-part destinée aux départements d’outre-mer.

● Détermination de la quote-part :

Cette quote-part est répartie entre les départements d’outre-mer pour lesquels il existe un écart relatif entre la dépense exposée par le département et le droit à compensation, au prorata des écarts relatifs de l’ensemble des départements d’outre-mer.

Autrement dit, elle était calculée jusqu’à présent par application au total de la masse à répartir du rapport entre, d’une part, le nombre d’allocataires du RMI résidant dans les DOM et, d’autre part, le nombre total d’allocataires du RMI dans les DOM et des bénéficiaires du RSA socle diminué du nombre de bénéficiaires du RSA majoré constaté dans tous les départements en France. Avec l’entrée en vigueur du RSA dans les départements d’outre-mer au 1er janvier 2011, cette formule doit être actualisée pour les exercices 2012 et suivants.

Quote-part 2ème part = Masse totale 2ème part x Nombre RMI/RSA OM

Nombre RMI/RSA total

● Calcul de la seconde fraction de la deuxième part :

Le solde de la deuxième part est réparti entre les départements métropolitains sur la base d’un indice synthétique de ressources et de charges, défini par l’article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales et constitué de la somme de :

– 25 % du rapport entre le potentiel financier moyen par habitant des départements et celui de chaque département, au titre de l’année précédente ;

– 75 % du rapport entre la proportion du nombre d’allocataires du RSA à la charge du département divisé par la population INSEE du département (en année N-1).

3.– La part au titre de l’insertion

Le montant de la troisième et dernière part au titre de l’« insertion » est fixé à 30 % du montant total du FMDI, soit 150 millions d’euros. Là encore, il est réparti entre les départements de métropole, après prélèvement des sommes nécessaires à la quote-part destinée aux départements d’outre-mer.

● La quote-part réservée aux départements d’outre-mer :

Cette quote-part est répartie en proportion du nombre de bénéficiaires dans le département d’outre-mer des contrats aidés mentionnés ci-après, constaté au 31 décembre de l’année précédente, par rapport au nombre de contrats constatés à la même date pour l’ensemble des départements d’outre-mer.

La répartition de cette quote-part entre les départements d’outre-mer s’effectuait donc depuis son introduction en 2010 de manière indépendante de celle des départements métropolitains, en raison de l’absence de généralisation du RSA dans les départements d’outre-mer.

Les contrats aidés pris en compte dans cette clé de calcul étaient :

– les primes mentionnées à l'article L. 262-11 du code de l'action sociale et des familles ;

– les contrats d’avenir, mentionnés à l’article L. 5134-35 du code du travail ;

– les contrats d'insertion-revenu minimum d'activité (CI-RMA) mentionnés à l'article L. 5134-74 du même code ;

– les contrats conclus dans le cadre de l’expérimentation de la réforme des contrats aidés, conduite sur le fondement de l'article 142 de la loi de finances pour 2007 (n° 2006-1666 du 21 décembre 2006).

EFFECTIFS DES CONTRATS AIDÉS DANS LES DOM

Départements

Nombre de primes intéressement au 31/12/2009

Nombre de contrats d'avenir au 31/12/2009

Nombre de CI-RMA au 31/12/2009

Nombre de contrats conclus dans le cadre de l'expérimentation des contrats aidés au 31/12/2009

Guadeloupe

1 261

659

0

 

Martinique

1 950

6

0

 

Guyane

582

283

53

 

Réunion

4 445

54

0

7 677

Source : DARES

NB : Le département de la Réunion est le seul DOM qui a expérimenté la réforme des contrats aidés.

En 2011, les quatre départements d’outre-mer ont perçu 15,9 millions d’euros au titre de la part « insertion » du FMDI.

● La répartition du solde entre les départements de métropole :

Le solde de la troisième part est réparti entre les départements de métropole proportionnellement au nombre de contrats uniques d’insertion constaté dans le département par rapport à ceux constatés pour l’ensemble des départements de métropole.

Les crédits du FMDI pour 2011 seront définitivement répartis au mois de novembre, après exploitation des comptes administratifs des départements pour 2010. Les tableaux ci-dessous détaillent la répartition opérée l’an dernier et celle – sur la base de données provisoire – qui le sera cette année.

RÉPARTITION DU FMDI VERSÉ EN 2010 (SUR LA BASE DES DONNÉES 2009)

(en millions d’euros)

 

Montant des dépenses de RMI/RSA et de RSA socle majoré pour 2009

Montant du droit à compensation résultant du transfert du RMI

Montant du droit à compensation du RSA socle majoré dû pour 2009
(au titre de 2009 résultant des LFI 2009 et 2010*)

Reste à charge des départements

Taux de couverture des dépenses par les droits à compensation

Montant du FMDI 2010 (réparti à partir des données de 2009)

Reste à charge après intégration du FMDI dans les ressources des départements

Taux de couverture des dépenses par la totalité des recettes (droits à compensation + FMDI)

 

a

b

c

d =a-(b+c)

e = (b+c) / a

f

g = a - (b+c+f)

h = (b+c+f) / a

Total

6 504

4 942

330

1 232

81,05 %

500

732

88,74 %

Métropole

5 738

4 273

330

1 135

80,22 %

450

685

88,07 %

Outre-mer

766

669

0

97

87,30 %

50

48

93,78 %

Source : direction générale des Collectivités locales

Légende : la répartition du FMDI ayant été réalisé en novembre 2010 et donc avant le vote de la LFI 2011, il n'a pas été possible d'intégrer les ajustements des droits à compensation prévus pour 2009 par le PLF 2011 en discussion à la même époque.

RÉPARTITION DU FMDI À VERSER EN 2011 (SUR LA BASE DES DONNÉES 2010)

(en millions d’euros)

 

Montant des dépenses de RMI/RSA et de RSA socle majoré en 2010 (provisoire)

Montant du droit à compensation résultant du transfert

du RMI

Montant du droit à compensation du RSA socle majoré dû pour 2010 (résultant des LFI 2010 et 2011)

Reste à charge

des départements

Taux de couverture des dépenses par les droits à compensation

Montant du FMDI 2011 (qui sera réparti à partir des données de 2010) Répartition provisoire

Reste à charge après intégration du FMDI dans les ressources des départements

Taux de couverture des dépenses par la totalité des recettes (droits à compensation + FMDI)

 

a

b

c

d =a- (b+c)

e = (b+c) / a

f

g = a - (b+c+f)

h = (b+c+f) / a

Total

7 359

4 942

719

1 698

76,92 %

500

1 198

83,71 %

Métropole

6 577 

4 273

719

1 585

75,89 %

455

1 131

82,80%

Outre-mer

782

669

0

113

85,57 %

45

67

91,37 %

Source : direction générale des Collectivités locales

4.– La part complémentaire au titre de l’écrêtement

Introduite par l’article 46 de la loi de finances pour 2010, la part d’écrêtement vise à assurer une juste allocation de la ressource et à éviter la création d’un effet d’aubaine pour les départements surcompensés du fait de l’attribution du FMDI.

Ce mécanisme est appliqué aux départements qui reçoivent un montant de ressources, constitué du droit à compensation et de la dotation FMDI, supérieur au montant de leurs dépenses exposées au titre des politiques d’insertion. Sans affecter le droit à compensation, les sommes prélevées sont réparties entre les départements supportant une dépense nette à leur charge au prorata du montant de cette dépense.

Selon une première répartition réalisée à partir de données provisoires, trois départements seraient concernés par l’écrêtement : les départements des Bouches-du-Rhône, de la Corse-du-Sud et de la Haute-Corse. Le montant total provisoire des sommes écrêtées s’élèverait à 7,26 millions d’euros. Ces départements subiraient un écrêtement total, le montant de leurs droits à compensation étant à lui seul supérieur à celui des dépenses.

II.– AU DELÀ D’UNE SIMPLE RECONDUCTION, LE CADRE JURIDIQUE

ET LES MODALITÉS DE RÉPARTITION DU FMDI SONT ADAPTÉS

AUX ÉVOLUTIONS RÉCENTES

A.– L'ACTUALISATION DE LA CLÉ DE CALCUL DE LA QUOTE-PART DES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER

1.– Les conséquences de l'entrée en vigueur du RSA au 1er janvier 2011 outre-mer

Le présent article adapte les modalités de répartition du FMDI à la généralisation du RSA dans les départements d’outre-mer.

a) La modification des modalités de calcul de la première part « compensation » et de la quote-part outre-mer de la deuxième part « péréquation » du fonds

Les alinéas 3 à 6 du présent article (2°) modifient le II de l’article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales afin d’adapter le calcul de la première part au titre de la compensation. Ils intègrent dans la formule du droit à compensation la hausse des dépenses exposées par les départements d’outre-mer au titre de l’extension de compétences prévue par l’ordonnance n° 2010-686 du 24 juin 2010 généralisant le RSA en outre-mer au 1er janvier 2011.

De même, les alinéas 7 à 10 (3°) adaptent, au sein du III du même article, les éléments de calcul de la quote-part réservée aux départements d’outre-mer au titre de la part « péréquation » du fonds sans toutefois modifier la répartition du solde revenant aux départements de métropole :

– l’alinéa 8 intègre la généralisation du RSA dans la formule de la quote-part elle-même. Désormais, la quote-part est calculée en rapportant le nombre de bénéficiaires du RSA socle (mentionné à l’article L. 262-2 du code de l’action sociale et des familles) en outre-mer au nombre total de bénéficiaires au niveau national ;

– l’alinéa 9 en tire les conséquences au niveau la répartition de la quote-part opérée entre les départements d’outre-mer pour lesquels il existe un écart relatif entre la dépense exposée par le département et le droit à compensation. Une référence à l’extension de compétences résultant de la loi du 1er décembre 2008 et de l’ordonnance du 24 juin 2010 est ainsi ajoutée ;

– l’alinéa 10 assure la coordination sans remettre en cause les modalités de répartition du solde de la part « péréquation » entre les départements de métropole.

b) Le cas particulier du département de Mayotte

Conformément au pacte de départementalisation, le RSA est mis en place à Mayotte à compter du 1er janvier 2012, pour un montant représentant environ le quart de ce qu’il représente en métropole ou dans les départements d’outre-mer, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.

En application de l’article 30 de la loi n° 2010-1487 du 7 décembre 2010 relative au département de Mayotte, cette extension se réalisera par voie d’ordonnance, avec la possibilité d’introduire un partage du financement de cette allocation identique à celui existant dans les autres départements : le département de Mayotte supporterait la partie RSA socle (uniquement le montant forfaitaire, le montant forfaitaire majoré et le RSA jeunes n’étant pas mis en œuvre en 2012) et l’État la partie RSA activité.

Du fait du décalage d’un an entre la prise en compte des dépenses et le versement des crédits qui caractérise le FMDI, la situation de Mayotte ne pourra pas être prise en compte avant le projet de loi de finances pour 2013, sous réserve que le fonds soit reconduit.

Par conséquent, l’alinéa 2 du présent article (1°) exclut logiquement Mayotte des départements éligibles aux crédits du FMDI en 2012.

La situation est identique pour Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin et Saint-Barthélemy : en l’absence de mention expresse à l’article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territorial, ces trois collectivités d’outre-mer ne bénéficient pas des crédits du FMDI.

Le Rapporteur général estime cependant qu’il pourrait être envisagé de rendre ces trois collectivités éligibles au fonds, dès lors que les services en charge du recensement des données utilisées pour la répartition de ces crédits seront en mesure de renseigner leurs situations respectives.

2.– La prise en compte des nouvelles formes de contrats aidés dans la détermination de la quote-part de la troisième part « insertion » et sa répartition

Le présent article, s’il ne modifie pas l’architecture générale du FMDI, tire les conséquences de l’entrée en vigueur du contrat unique d’insertion (CUI) en outre-mer au 1er janvier 2011.

Les alinéas 11 à 14 (4°) prennent en compte les nouvelles formes de contrats aidés dans la détermination et la répartition de la troisième part et, au sein de celle-ci, de la quote-part outre-mer.

Le Rapporteur général rappelle que l’absence du RSA dans les départements d’outre-mer avait justifié en loi de finances pour 2010 la mise en place de cette quote-part au sein de la troisième part. La généralisation du RSA en outre-mer aurait logiquement dû conduire à supprimer cette quote-part et à répartir la troisième part « insertion » selon des critères communs à tous les départements – de métropole et d’outre-mer.

Toutefois, cette généralisation s'accompagne de la mise en place de dispositifs spécifiques aux départements d’outre-mer – les contrats d’accès à l’emploi et les contrats d’insertion par l’activité – qui sont réservés notamment aux allocataires du RSA installés dans ces territoires. Faute de disposer d’une clé de calcul commune, s’appuyant sur les mêmes contrats aidés, il est indispensable de maintenir une quote-part outre-mer de la part « insertion » du FMDI et d’intégrer ces deux types de contrats aidés pour sa répartition.

Cette quote-part sera désormais répartie en proportion du nombre de bénéficiaires (27) des contrats suivants, constaté au 31 décembre de l’année 2011, dans chaque département d’outre-mer par rapport au nombre de contrats constatés à la même date pour l’ensemble des départements d’outre-mer :

– contrats d’insertion par l’activité (CIA), mentionnés à l’article L. 522-8 du code de l’action sociale et des familles ;

– contrats d’accès à l’emploi propres aux départements d’outre-mer (CAE-DOM), mentionnés à l’article L. 5522-5 du code du travail ;

– et contrats d’accompagnement dans l’emploi (CUI-CAE), mentionnés à l’article L. 5134-20 du code du travail.

Compte tenu des modalités de répartition du solde de la troisième part « insertion », qui s’effectue proportionnellement sans référence au droit à compensation, il n’y a pas lieu de procéder aux mêmes adaptations que pour le solde de la deuxième part.

Enfin, l’alinéa 15 du présent article (5°) tire les conséquences des modifications opérées sur les trois parts du FMDI en adaptant le mécanisme d’écrêtement introduit par la loi de finances pour 2010.

B.– LE RÈGLEMENT DES LITIGES RELATIFS À LA RÉPARTITION DES CRÉDITS DU FONDS

1.– la mise en place à titre préventif d’un cadre juridique pour d’éventuelles régularisations

La nouveauté du dispositif défini par le présent article vient de la possibilité pour le Gouvernement de procéder à des régularisations des montants attribués à un ou plusieurs départements au titre d’un exercice précédent.

En effet, les alinéas 16 à 18 (6°) complètent l’article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales par un nouveau paragraphe VI.

L’alinéa 17 prévoit ainsi qu’en application d’une décision juridictionnelle passée en force de chose jugée dans un département réduisant le montant des dépenses exposées par ce dernier au titre du transfert de compétence résultant de la loi du 18 décembre 2003, il puisse être procédé à d’éventuelles régularisations.

Selon les informations recueillies par le Rapporteur général, cette disposition se justifie par les recours administratifs et contentieux introduits récemment par les départements de la Seine-Saint-Denis et du Val-d’Oise. Ces deux collectivités contestent la répartition de la tranche 2010 du FMDI suite à la baisse de leur dotation entre 2009 et 2010.

Interrogés, les services de la DGCL ont indiqué qu’ils sécurisaient, avant la répartition, la collecte des données avec les ministères contributeurs, en s’efforçant de faire converger les différentes sources de données – par exemple : le montant des dépenses de RSA socle et des dépenses de RSA socle majorés est obtenu après croisement des comptes de gestion des payeurs département aux transmis par la DGFiP, des comptes administratif retraités par l’outil DESL et des résultats de l’enquête de la DREES sur les dépenses sociales des départements – et en retenant des données qui ont fait l’objet d’une publication – comme le nombre de bénéficiaires du RSA, qui est mis en ligne sur le site Internet de la DREES.

2.– Les régularisations éventuelles seront opérées à l’intérieur de l’enveloppe du FMDI

Même si le Gouvernement a justifié les baisses de dotation et la fiabilité des données retenues, il lui est apparu nécessaire de prévoir une disposition qui permet de procéder à des régularisations sans porter atteinte à la dotation des autres départements.

En ce sens, l’alinéa 18 du présent article précise que la régularisation du montant d’une ou plusieurs parts du FMDI, attribuées à un ou plusieurs départements, se fera non sur l’exercice en cours mais bien sûr les exercices suivants. Plus précisément, si une rectification de la dotation d'une année N d'un département ou de plusieurs départements doit être réalisée en application d’une décision juridictionnelle, celle-ci interviendra l’année suivante ou plusieurs années après, sans toucher à la dotation de l'année N des autres départements.

Enfin, après avoir calculé le montant des crédits complémentaires nécessaires au rétablissement des droits d'un ou de plusieurs départements, ces crédits viendront en minoration du montant des crédits affectés à l'une des trois parts, avant de procéder à la répartition du FMDI de l’année au cours de laquelle un jugement est devenu définitif.

*

* *

La Commission examine l’amendement I-CF 70 de M. Thierry Carcenac.

M. Dominique Baert. Il s’agit de supprimer le Fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI) dont la création, en 2006, a eu pour conséquence perverse de ne pas permettre une compensation intégrale des transferts de charge du RMI puis du RSA.

Après avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 8 sans modification.

*

* *

Article 9

Évolution des compensations d’exonérations de fiscalité directe locale

Texte du projet de loi :

I.– Le 2.1.2 et le III du 5.3.2 de l’article 2 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 sont complétés par deux alinéas ainsi rédigés :

« À compter de 2012, la compensation des pertes de recettes pour chacune des mesures d’exonération donnant lieu aux compensations visées à l’alinéa précédent est égale, pour chaque collectivité ou groupement doté d’une fiscalité propre, au produit de la valeur ajoutée imposable au titre de l’année précédant celle du versement de la compensation, localisée en application du III de l’article 1586 octies du code général des impôts, et exonérée en application de cette mesure pour la part revenant à la collectivité ou à l’établissement public doté d’une fiscalité propre bénéficiaire en application de ces mêmes mesures, par le taux mentionné au 2 du II de l’article 1586 ter du même code.

« Au titre de 2012, à l’exclusion des compensations des exonérations de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises correspondant aux exonérations de cotisation foncière des entreprises mentionnées aux articles 1466 C et 1466 F du code général des impôts et au II de l’article 2 de la loi n° 94-1131 du 27 décembre 1994 portant statut fiscal de la Corse, les compensations calculées selon les modalités prévues à l’alinéa précédent sont minorées par application des taux d'évolution fixés au titre de 2009, 2010 et 2011, mentionnés à l’article L. 2335-3 du code général des collectivités territoriales, et du taux de minoration prévu pour 2012 au III de l'article □□ de la loi n° 2011-□□□ du □□ décembre 2011 de finances pour 2012. ».

II.– A. Le code général des collectivités territoriales est modifié comme suit :

1° L'article L. 2335-3 est complété par un alinéa ainsi rédigé : « Au titre de 2012, les mêmes compensations, auxquelles sont appliquées les taux d’évolution fixés au titre de 2009, 2010 et 2011, sont minorées par application du taux prévu pour 2012 au III de l'article □□ de la loi n° 2011-XXXX du ZZ décembre 2011 de finances pour 2012. » ;

2° L'article L. 3334-17 est complété par un alinéa ainsi rédigé : « Au titre de 2012, les mêmes compensations, auxquelles sont appliqués les taux d'évolution fixés au titre de 2009, 2010 et 2011, sont minorées par application du taux prévu pour 2012 au III de l'article □□ de la loi n° 2011-□□□ du □□ décembre 2011 de finances pour 2012. » ;

B. Les articles 1384 B et 1586 B du code général des impôts sont complétés par un alinéa ainsi rédigé : « Au titre de 2012, la même compensation, à laquelle sont appliqués les taux d’évolution fixés au titre de 2009, 2010 et 2011, est minorée par application du taux prévu pour 2012 au III de l'article □□ de la loi n° 2011-□□□ du □□ décembre 2011 de finances pour 2012. » ;

C. Le dernier alinéa du IV de l'article 42 de la loi de finances pour 2001 (n° 2000-1352 du 30 décembre 2000) est complété par une phrase ainsi rédigée : « Au titre de 2012, la même compensation, à laquelle sont appliqués les taux d’évolution fixés au titre de 2009, 2010 et 2011, est minorée par application du taux prévu pour 2012 au III de l'article □□ de la loi n° 2011-□□□ du □□ décembre 2011 de finances pour 2012. » ;

D. Le cinquième alinéa du II de l'article 21 de la loi de finances pour 1992 (n° 91-1322 du 30 décembre 1991) est complété par une phrase ainsi rédigée : « Au titre de 2012, la même compensation, à laquelle sont appliqués les taux d’évolution fixés au titre de 2009, 2010 et 2011, est minorée par application du taux prévu pour 2012 au III de l'article □□ de la loi n° 2011-□□□ du □□ décembre 2011 de finances pour 2012. » ;

E. 1° Le dernier alinéa du A du IV de l'article 29 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances et du A du III de l'article 27 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine sont complétés par une phrase ainsi rédigée : « Au titre de 2012, la même compensation, à laquelle sont appliqués les taux d’évolution fixés au titre de 2009, 2010 et 2011, est minorée par application du taux prévu pour 2012 au III de l'article □□ de la loi n° 2011-□□□ du □□ décembre 2011 de finances pour 2012. » ;

2° Le cinquième alinéa du III de l'article 7 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville est complété par une phrase ainsi rédigée : « Au titre de 2012, les mêmes compensations, auxquelles sont appliqués les taux d’évolution fixés au titre de 2009, 2010 et 2011, sont minorées par application du taux prévu pour 2012 au III de l'article □□ de la loi n° 2011-□□□ du □□ décembre 2011 de finances pour 2012. » ;

F. Le dernier alinéa du IV de l'article 6 de la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt ainsi que le dernier alinéa du II de l'article 137 et du B de l'article 146 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux sont complétés par une phrase ainsi rédigée : « Au titre de 2012, la même compensation, à laquelle sont appliqués les taux d’évolution fixés au titre de 2009, 2010 et 2011, est minorée par application du taux prévu pour 2012 au III de l'article □□ de la loi n° 2011-□□□ du □□ décembre 2011 de finances pour 2012. » ;

G. Le dernier alinéa du IV bis de l'article 6 de la loi de finances pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986) est complété par une phrase ainsi rédigée : « Au titre de 2012, la même compensation, à laquelle sont appliqués les taux d’évolution fixés au titre de 2008, 2009, 2010 et 2011, est minorée par application du taux prévu pour 2012 au III de l'article □□ de la loi n° 2011-□□□ du □□ décembre 2011 de finances pour 2012. » ;

H. Le dernier alinéa du B de l’article 4 de la loi du 14 novembre 1996 mentionnée ci-dessus, du III de l'article 52 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire et du B du III de l'article 27 de la loi du 1er août 2003 mentionnée ci-dessus, ainsi que le huitième alinéa du III de l'article 95 de la loi de finances pour 1998 (n° 97-1269 du 30 décembre 1997) et le neuvième alinéa du B du IV de l'article 29 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 mentionnée ci-dessus sont complétés par une phrase ainsi rédigée :

« Au titre de 2012, les mêmes compensations, auxquelles sont appliqués les taux d’évolution fixés au titre de 2009, 2010 et 2011, sont minorées par application du taux prévu pour 2012 au III de l'article □□ de la loi n° 2011-□□□ du □□ décembre 2011 de finances pour 2012. » ;

I. Le dernier alinéa du I du III de l’article 51 de la loi de finances n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 pour 2011 est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Au titre de 2012, le montant de la même dotation, à laquelle est appliqué le taux d’évolution fixé pour 2011, est minoré par application du taux prévu pour 2012 au III de l'article □□ de la loi n° 2011-□□□ du □□ décembre 2011 de finances pour 2012. » ;

J. Le 8 de l'article 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 mentionnée ci-dessus est ainsi modifié :

1° Le dernier alinéa du XVIII est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Au titre de 2012, cette minoration s’effectue par application à chacun de ces éléments, avant leur agrégation pour former la dotation au profit des départements, du taux d’évolution fixé pour 2011 et du taux prévu pour 2012 au III de l'article □□ de la loi n° 2011-□□□ du □□ décembre 2011 de finances pour 2012. » ;

2° Le dernier alinéa du XIX est complété par une phrase ainsi rédigée : « Au titre de 2012, cette minoration s’effectue par application à chacun de ces éléments avant leur agrégation pour former la dotation au profit des régions et de la collectivité territoriale de Corse, du taux d’évolution fixé pour 2011 et du taux prévu pour 2012 au III de l'article □□ de la loi n° 2011-□□□ du □□ décembre 2011 de finances pour 2012. » ;

K. Le II de l'article 154 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales est complété par un G ainsi rédigé :

« G. Au titre de 2012, les compensations calculées selon les A, B et C, auxquelles sont appliqués les taux d'évolution fixés par le D au titre de 2009, le E au titre de 2010 et le F au titre de 2011, sont minorées par application du taux prévu pour 2012 au III de l'article □□ de la loi n° 2011-□□□ du □□ décembre 2011 de finances pour 2012. ».

III.– A. Le taux d’évolution en 2012 des compensations mentionnées au troisième alinéa du I et au II correspond au ratio entre un montant total à retenir pour 2012 et le montant total à verser au titre de l’année 2011 pour l'ensemble de ces compensations en application des dispositions susmentionnées.

B. Le montant total, à retenir pour 2012 en application du A, est de 1 237 142 087 €, et il en résulte un taux de 14,5 %.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article vise :

– d’une part, à définir les modalités de calcul des allocations compensatrices d’exonération de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) prévues en loi de finances pour 2010 et à distinguer la part de ces allocations compensatrices intégrée aux variables d’ajustement pour l’évolution de l’enveloppe normée des concours de l’État ;

– d’autre part, à l’instar de ce qui a été fait depuis 2008, à définir le taux de minoration de l’ensemble des compensations ajustables, afin d’assurer le respect de la norme d’évolution de l’enveloppe des concours de l’État aux collectivités territoriales.

Le I définit les modalités de calcul des compensations d’exonérations des dispositifs d’allégement de cotisation sur la valeur ajoutée prévus par la loi de finances pour 2010. Ces derniers représentent soit la poursuite des dispositifs d’allégement temporaire de taxe professionnelle qui n’étaient pas arrivés à leur terme au 31 décembre 2009 (§ 5.3.2 de la loi de finances initiale pour 2010), soit, dans certaines zones (zones de revitalisation rurale, zones franches urbaines, zone franche globale d’activité dans les départements d’outre-mer, et allégements spécifiques à la Corse), le bénéfice d’un allégement sur demande des entreprises, concomitant et proportionnel à celui dont elles peuvent bénéficier au titre de leur cotisation foncière des entreprises (§ 2.1.2 de la loi de finances initiale pour 2010).

Dans les deux cas, afin d’uniformiser les dispositions applicables à la contribution économique territoriale constituée de la cotisation foncière des entreprises et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, il est proposé d’étendre le statut d’allocations compensatrices ajustables en matière de cotisation foncière des entreprises aux allocations compensatrices de CVAE afférentes aux mêmes dispositifs d’allégement de fiscalité. Cela permet de maintenir un niveau d’allocations compensatrices ajustables suffisant en vue d’assurer la stabilisation de l’enveloppe des concours de l’État et comparable, dans son périmètre, à ce qui était mis en œuvre en matière d’allocations compensatrices d’exonérations de taxe professionnelle. Ainsi, toutes les allocations compensatrices d’exonérations de CVAE dites « de zone », sauf celles afférentes à des dispositifs d’allégements spécifiques à la Corse et aux départements d’outre-mer, intègrent le périmètre des allocations compensatrices ajustables, tel que défini au dernier alinéa du I. Ces allocations se voient donc appliquer les coefficients de minorations définis jusqu’en 2012.

Le II liste l’ensemble des autres allocations compensatrices d’exonération de fiscalité directe locale entrant dans le périmètre des variables d’ajustement, pour lequel la minoration au titre de 2012 s’applique :

– de A à E, les dispositifs concernant le foncier bâti ;

– F : dispositifs portant sur le foncier non bâti ;

– G et H : les dispositifs relatifs à la cotisation foncière des entreprises ;

– I : la dotation unifiée de compensation d’anciens allégements spécifiques à la taxe professionnelle au profit des communes et des établissements publics de coopération intercommunale ;

– J : certains éléments des dotations pour transfert des compensations d’exonérations de fiscalité directe locale des départements et des régions ;

– K : pour les cas de substitution des établissements publics de coopération intercommunale aux communes pour le bénéfice des compensations d’exonérations de fiscalité directe locale.

Le III définit le montant cible de ces allocations compensatrices ajustables pour 2012 permettant d’établir le taux de minoration pour 2012 à – 14,5 %. Ainsi, en 2012, les compensations seront calculées selon les règles propres à chacune, puis minorées par application du taux d'évolution précédant, éventuellement cumulé aux taux d’évolution définis depuis 2009, voire 2008.

De la même manière qu’en loi de finances pour 2011, dans la mesure où la détermination des compensations, généralement à bases évolutives, peut entraîner un écart entre les allocations réellement versées au titre de l’année 2012 et celles prévues en loi de finances initiale pour la même année, le taux d’évolution calculé ci-dessus sera ajusté pour prendre en compte cette différence afin de respecter l’enveloppe des crédits alloués aux collectivités territoriales.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article détermine les variables d’ajustements et fixe leur taux de minoration permettant de respecter le gel en valeur de l’enveloppe normée.

À cette fin, il reprend les mêmes variables d’ajustements que l’année dernière, lesquelles résultent des choix opérés dans la loi de finances pour 2008 et 2009. Du fait de la réforme de la fiscalité locale, l’architecture des dotations de compensation d’exonération de fiscalité directe locale (FDL) auxquelles ces variables d’ajustement ont été intégrées a toutefois été très largement transformée.

La principale innovation du présent article consiste par ailleurs à élargir le périmètre de ces variables aux allocations de compensation d’exonération de CVAE en précisant leurs modalités de calcul.

Il prévoit enfin d’appliquer à l’ensemble de ces variables un taux de minoration de 14,5 %.

I.– VERS UN NOUVEL ÉLARGISSEMENT DES VARIABLES D’AJUSTEMENT

Par-delà la réforme de la fiscalité locale, dont les effets sur les dotations de compensation d’exonération ont été neutralisés au mieux dans les lois de finances pour 2009 et 2010, la politique constante depuis plusieurs années consiste à élargir autant que possible le nombre des allocations (28) faisant office de variables d’ajustement.

De cette façon, il est possible d’amortir les augmentations des autres composantes de l’enveloppe normée en évitant que le taux de minoration de ces dotations ne soit trop important.

A.– LES PRINCIPES ARRÊTÉS EN 2008 ET 2009 SERONT PRÉSERVÉS

Le périmètre des variables d’ajustement a fait l’objet d’une réforme d’envergure en 2008 et 2009 dont les principes ont été conservés malgré les changements liés à la réforme de la fiscalité locale opérée en 2010 et 2011.

La nécessité d’élargir les variables permettant l’ajustement de l’enveloppe normée résulte en grande partie du contrat de stabilité instauré par l’article 36 de la loi de finances pour 2008, puis au gel en volume et en valeur des concours financiers de l’État aux collectivités locales arrêtés successivement par l’article 7 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 et l’article 7 de la loi de programmation pour les années 2011 à 2014 ; ces disp