N° 4238
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 1er février 2012.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI (N° 4224), ADOPTÉ PAR LE SÉNAT APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, relatif à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique,
PAR M. Pierre MOREL-A-L’HUISSIER,
Député.
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Voir les numéros :
Sénat : 1ère lecture : 784 (2010-2011), 260, 261 et T.A. 58 (2011-2012).
LES PRINCIPALES MODIFICATIONS APPORTÉES AU PROJET DE LOI PAR LA COMMISSION DES LOIS 15
INTRODUCTION 17
I. L’ÉTAT DES LIEUX DE L’EMPLOI DES AGENTS NON TITULAIRES DANS LA FONCTION PUBLIQUE 19
A. LE CADRE JURIDIQUE DU RECOURS AUX AGENTS NON TITULAIRES 19
1. L’occupation d’emplois correspondant à des besoins permanents ou à des besoins temporaires 20
a) L’occupation d’emplois correspondant à des besoins permanents 20
b) L’occupation d’emplois correspondant à des besoins temporaires 23
2. La question du recours aux contrats à durée indéterminée et à durée déterminée 26
a) Les règles applicables au moment du premier recrutement 26
b) Les règles applicables en cas de renouvellement du contrat 28
B. L’EMPLOI DES AGENTS NON TITULAIRES, UNE RÉALITÉ PLURIELLE 32
1. Les agents non titulaires présents dans chacun des versants de la fonction publique 32
a) Dans la fonction publique de l’État 32
b) Dans la fonction publique territoriale 32
c) Dans la fonction publique hospitalière 33
2. Un ensemble d’emplois marqué par la diversité 33
a) Des emplois caractérisés par une relative hétérogénéité 33
b) Une forte volatilité des parcours professionnels 39
II. LA NÉCESSITÉ DE FAVORISER L’ACCÈS À L’EMPLOI TITULAIRE ET D’AMÉLIORER LES CONDITIONS D’EMPLOI DES AGENTS NON TITULAIRES 43
A. AMÉLIORER LES PERSPECTIVES PROFESSIONNELLES DES AGENTS NON TITULAIRES 43
1. L’indispensable poursuite de la lutte contre la précarité 43
a) Une préoccupation qui n’est pas nouvelle 43
b) Un enjeu spécifique : la professionnalisation du recrutement 45
2. L’exigence d’un nouvel effort en faveur de la sécurisation des perspectives professionnelles 46
a) Des avancées récentes, en particulier à la suite de la loi du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique 46
b) Des améliorations complémentaires encore indispensables 46
B. RENFORCER LA COHÉRENCE DU CADRE JURIDIQUE APPLICABLE AUX AGENTS NON TITULAIRES 47
1. Des différences entre les trois versants de la fonction publique qui ne sont pas toujours justifiées 47
a) Certaines différences liées aux spécificités d’un versant donné de la fonction publique 47
b) D’autres divergences plus difficiles à expliquer 48
2. Les enjeux spécifiques du dispositif de reconduction des contrats en contrats à durée indéterminée 48
a) Plusieurs précisions juridiques déjà apportées 48
b) De nombreuses incertitudes qui subsistent dans les faits 49
3. Des imprécisions qui affectent le régime juridique de l’emploi des contractuels 50
a) Les cas de recours aux agents contractuels 50
b) Les procédures de renouvellement des contrats 52
c) La gestion des fins de contrat 52
III. UN PROJET DE LOI AMBITIEUX POUR UNE AMÉLIORATION GLOBALE DES PERSPECTIVES PROFESSIONNELLES DES AGENTS DES TROIS FONCTIONS PUBLIQUES 55
A. UN PROJET DE LOI PRÉPARÉ SUR LA BASE DU PROTOCOLE D’ACCORD DU 31 MARS 2011 55
1. Le protocole d’accord du 31 mars 2011, fruit de négociations menées par le Gouvernement avec les partenaires sociaux 55
2. La traduction du protocole d’accord dans le projet de loi 62
a) La lutte contre la précarité dans la fonction publique 62
b) L’encadrement des cas de recours aux agents contractuels 65
B. DES MESURES COMPLÉMENTAIRES DIVERSES RELATIVES À LA FONCTION PUBLIQUE 67
1. La lutte contre les discriminations dans la fonction publique 67
a) L’égalité professionnelle entre les hommes et les femmes 67
b) La lutte contre les discriminations envers les personnes handicapées 68
2. Le renforcement de la mobilité des fonctionnaires 68
3. L’évolution du statut des membres du Conseil d’État et du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel ainsi que des membres du corps des chambres régionales des comptes 69
a) L’évolution du statut des membres du Conseil d’État et du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel 69
b) L’évolution du statut des membres du corps des chambres régionales des comptes 70
C. LES AJOUTS ET MODIFICATIONS EFFECTUÉS PAR LE SÉNAT 72
1. Les dispositifs d’accès à l’emploi titulaire et d’encadrement du recours aux contrats 72
a) Le dispositif d’accès à l’emploi titulaire 72
b) L’encadrement des cas de recours aux agents contractuels 73
2. Des modifications et des ajouts aux dispositions relatives au recrutement et à la mobilité 73
3. L’évolution du statut des membres du Conseil d’État et du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel ainsi que des membres du corps des chambres régionales des comptes 74
a) L’évolution du statut des membres du Conseil d’État et du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel 74
b) L’évolution du statut des membres de la Cour des comptes et du corps des chambres régionales des comptes 75
a) Diverses dispositions complémentaires 76
b) La réforme spécifique de l’encadrement supérieur territorial 77
c) L’évolution des centres de gestion de la fonction publique territoriale 78
IV. LES PRINCIPAUX ENRICHISSEMENTS APPORTÉS AU PROJET DE LOI PAR LA COMMISSION DES LOIS 79
A. L’ACCÈS À L’EMPLOI TITULAIRE ET L’ENCADREMENT DES RECOURS AU CONTRAT 79
B. DES DISPOSITIONS ADDITIONNELLES RELATIVES À L’ÉGALITÉ ENTRE LES FEMMES ET LES HOMMES 80
1. Le constat d’inégalités persistantes entre les femmes et les hommes dans la fonction publique 80
2. Les dispositions proposées par le présent projet de loi 83
C. DES DISPOSITIONS RELATIVES À LA MOBILITÉ ET AU RECRUTEMENT DANS LES CORPS MILITAIRES SUBSTANTIELLEMENT ENRICHIES 84
D. L’ÉVOLUTION DU STATUT DES MEMBRES DU CONSEIL D’ÉTAT ET DU CORPS DES TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS ET DES COURS ADMINISTRATIVES D’APPEL AINSI QUE DES MEMBRES DE LA COUR DES COMPTES ET DU CORPS DES CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES 85
1. L’évolution du statut des membres du Conseil d’État et du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel 85
2. L’évolution du statut des membres de la Cour des comptes et du corps des chambres régionales des comptes 86
E. LA CLARIFICATION DU DROIT APPLICABLE EN MATIÈRE DE REPRÉSENTATION DU PERSONNEL AU SEIN DE LA CAISSE NATIONALE DE SOLIDARITÉ POUR L’AUTONOMIE 86
F. DES PRÉCISIONS CONCERNANT LES CARRIÈRES DE LA FONCTION PUBLIQUE HOSPITALIÈRE 87
G. UN NOUVEAU CADRE EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT DU TÉLÉTRAVAIL DANS LA FONCTION PUBLIQUE 87
1. La notion de télétravail et le contexte de son développement 87
2. Le rapport du Conseil général de l’industrie, de l’énergie et des technologies et le suivi de ses recommandations 89
3. Un nouveau cadre juridique 90
DISCUSSION GÉNÉRALE 93
EXAMEN DES ARTICLES 97
TITRE IER — DISPOSITIONS RELATIVES À LA LUTTE CONTRE LA PRÉCARITÉ DANS LA FONCTION PUBLIQUE 97
Chapitre Ier – Dispositions relatives aux agents contractuels de l’État et de ses établissements publics 97
Article 1er : Principe de l’accès à l’emploi titulaire dans la fonction publique de l’État par la voie de modes de recrutement réservés valorisant les acquis professionnels 97
Article 2 : Conditions requises pour l’accès à l’emploi titulaire dans la fonction publique de l’État 101
Article 2 bis : Situation des agents recrutés dans des établissements publics administratifs qui ne seraient plus autorisés à employer des agents contractuels 108
Article 3 : Conditions d’ancienneté pour les agents titulaires d’un contrat à durée déterminée – Accès à la fonction publique de l’État des agents remplissant les conditions d’accès à un contrat à durée indéterminée 111
Article 4 : Modalités du recrutement pour l’accès à l’emploi titulaire dans la fonction publique de l’État 116
Article 5 : Conditions d’intégration pour l’accès à l’emploi titulaire dans la fonction publique de l’État 118
Article 6 :Modalités d’application réglementaire du dispositif d’accès à l’emploi titulaire dans la fonction publique de l’État 121
Article 7 : Proposition obligatoire de transformation des contrats en contrats à durée indéterminée dans la fonction publique de l’État 122
Article 8 : Modifications des fonctions de l’agent de la fonction publique de l’État à l’occasion de la proposition de transformation du contrat en contrat à durée indéterminée 128
Chapitre II – Dispositions relatives aux agents contractuels des collectivités territoriales et de leurs établissements publics par la voie de recrutements réservés valorisant les acquis professionnels 129
Article 9 : Principe de l’accès aux cadres d’emplois de fonctionnaires territoriaux par la voie de modes de recrutement réservés valorisant les acquis professionnels 129
Article 10 : Conditions requises pour l’accès à l’emploi titulaire dans la fonction publique territoriale 131
Article 11 : Conditions d’ancienneté pour les agents titulaires d’un contrat à durée déterminée – Accès à la fonction publique territoriale des agents remplissant les conditions d’accès à un contrat à durée indéterminée 133
Article 12 : Modalités d’application réglementaire du dispositif d’accès à l’emploi titulaire dans la fonction publique territoriale 136
Article 13 : Rapport sur la situation des agents remplissant les conditions d’accès – Programme pluriannuel d’accès à l’emploi titulaire 137
Article 14 : Modalités du recrutement pour l’accès à l’emploi titulaire dans la fonction publique territoriale 139
Article 15 : Autorité mettant en œuvre les sélections professionnelles 142
Article 16 : Procédure de mise en œuvre des sélections professionnelles 144
Article 17 : Proposition obligatoire de transformation des contrats en contrats à durée indéterminée dans la fonction publique territoriale 145
Article 18 : Modification des fonctions de l’agent territorial à l’occasion de la proposition de transformation du contrat à durée indéterminée 147
Article 18 bis : Applicabilité du dispositif d’accès à l’emploi titulaire territorial aux agents contractuels de droit public des administrations parisiennes 148
Chapitre III – Dispositions relatives aux agents contractuels des établissements mentionnés à l’article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière 149
Article 19 : Principe de l’accès à l’emploi titulaire dans la fonction publique hospitalière par la voie de modes de recrutement réservés valorisant les acquis professionnels 149
Article 20 : Conditions requises pour l’accès à l’emploi titulaire dans la fonction publique hospitalière 150
Article 21 : Conditions d’ancienneté pour les agents titulaires d’un contrat à durée déterminée – Accès à la fonction publique hospitalière des agents remplissant les conditions d’accès à un contrat à durée indéterminée 152
Article 22 : Modalités du recrutement pour l’accès à l’emploi titulaire dans la fonction publique hospitalière 154
Article 23 : Conditions d’intégration pour l’accès à l’emploi titulaire dans la fonction publique hospitalière 156
Article 24 : Modalités d’application réglementaire du dispositif d’accès à l’emploi titulaire dans la fonction publique hospitalière 158
Article 25 : Proposition obligatoire de transformation des contrats en contrats à durée indéterminée dans la fonction publique hospitalière 158
Article 26 : Modification des fonctions de l’agent hospitalier à l’occasion de la proposition de transformation du contrat en contrat à durée indéterminée 160
TITRE II — ENCADREMENT DES CAS DE RECOURS AUX AGENTS CONTRACTUELS 161
Chapitre Ier – Dispositions relatives aux agents contractuels de l’État et de ses établissements publics 161
Article 27 (art. 3 et 4 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) : Actualisation de références dans la loi du 11 janvier 1984 – Déplacement de dispositions encadrant les cas de recours aux agents contractuels pour clarification 163
Article 27 bis (art. 3 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) : Sécurisation de la situation des agents recrutés dans des établissements administratifs ou institutions administratives qui ne seraient plus autorisés à employer des agents contractuels 164
Article 28 (art. 6 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) : Clarification du dispositif de recours à des agents contractuels pour répondre à des besoins permanents à temps incomplet de l’État et de ses établissements publics 167
Article 29 : Expérimentation de la conclusion de contrats à durée indéterminée en l’absence de corps de fonctionnaires correspondants 168
Article 30 (art. 6 bis à 6 septies [nouveaux] de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) : Motifs du recours au contrat dans la fonction publique de l’État – Conditions de durée et de renouvellement des contrats 171
Article 31 (art. 7 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) : Coordination 183
Article 32 (art. L. 523-3 du code du patrimoine) : Suppression de la possibilité pour l’Institut national de recherches archéologiques préventives de recourir au contrat d’activités 183
Article 32 bis : Registre unique du personnel dans les trois versants de la fonction publique 186
Chapitre II – Dispositions relatives aux agents contractuels des collectivités territoriales et de leurs établissements publics 188
Article 33 (art. 3 et 3-1 A de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Recrutements temporaires sur des emplois non permanents dans la fonction publique territoriale 190
Article 34 (art. 3-1 et 3-2 et 3-3 à 3-6 [nouveaux] de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Recrutements sur des emplois permanents dans la fonction publique territoriale 195
Article 35 (art. 3-1 et 3-2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et art. L. 2131-2, L. 3131-2 et L. 4141-2 du code général des collectivités territoriales) : Coordination 203
Article 36 (art. 33 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Rapport de la collectivité territoriale au comité technique 204
Article 37 (art. 34 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Procédure de création des emplois permanents par les collectivités territoriales 205
Article 38 (art. 41 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Procédure à suivre par l’autorité territoriale en vue de pourvoir un emploi créé ou devenu vacant 206
Article 38 bis (art. 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Commission consultative paritaire pour les contractuels 211
Chapitre III – Dispositions relatives aux agents contractuels des établissements mentionnés à l’article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière 212
Article 39 (art. 9 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) : Modalités du recrutement des agents contractuels sur des emplois permanents de la fonction publique hospitalière 212
Article 40 (art. 9-1 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) : Remplacement d’agents, pourvoi d’emploi en cas de vacance temporaire et recrutement en cas de besoin temporaire dans la fonction publique hospitalière 215
TITRE III — DISPOSITIONS RELATIVES À LA LUTTE CONTRE LES DISCRIMINATIONS ET PORTANT DIVERSES DISPOSITIONS RELATIVES À LA FONCTION PUBLIQUE 217
Chapitre Ier – Dispositions relatives à l’égalité professionnelle entre les hommes et les femmes et à la lutte contre les discriminations 217
Article 41 (art. 6 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983) : Rapport sur les mesures mises en œuvre pour assurer l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes 217
Article 41 bis (nouveau) : Présentation devant les comités techniques d’un rapport relatif à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes 220
Article 41 ter (nouveau) : Représentation équilibrée des femmes et des hommes parmi les personnalités qualifiées des conseils d’administration et conseils de surveillance des établissements publics de l’État 222
Article 41 quater (nouveau) : Représentation équilibrée des femmes et des hommes au Conseil commun et dans les conseils supérieurs de la fonction publique 223
Après l’article 41 225
Article 41 quinquies (nouveau) : Représentation équilibrée des femmes et des hommes au sein des commissions administratives paritaires de la fonction publique 228
Article 41 sexies (nouveau) : Représentation équilibrée des femmes et des hommes au sein des jurys et comités de sélection 229
Article 42 (art. 9 ter de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983) : Remise du rapport annuel du comité national du Fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique au Conseil commun de la fonction publique 230
Chapitre II – Dispositions relatives au recrutement et à la mobilité 231
Article 43 (art. 13 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983) : Assouplissement des modalités de comparabilité entre corps et cadres d’emplois pour l’accès par la voie du détachement ou de l’intégration 231
Article 44 (art. 2 de la loi n° 53-39 du 3 février 1953 et art. 13 ter de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983) : Extension des droits à détachement et à intégration des agents de la DGSE 233
Article 45 (art. 14 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983) : Bénéfice de l’avancement et de la promotion dans le corps ou cadre d’emplois de détachement 234
Article 46 (art. L. 4132-13 et L. 4132-14 [nouveau] du code de la défense) : Assouplissement des conditions d’accès aux corps militaires 234
Article 46 bis (nouveau) (art. L. 4132-1 du code de la défense) : Date de vérification des conditions requises pour être militaire 235
Article 46 ter (nouveau) (art. L. 4133-1 du code de la défense) : Assouplissement de la procédure de changement d’armée ou de corps 236
Article 46 quater (nouveau) (art. L. 4136-1 du code de la défense) : « Saut de grade » en cas d’action d’éclat ou de services exceptionnels 237
Article 46 quinquies (nouveau) (art. L. 4139-1 du code de la défense) : Procédure de détachement d’un militaire admis sans concours dans un corps ou un cadre d’emplois de catégorie C de la fonction publique civile 238
Article 46 sexies (nouveau) (art. L. 4139-5 du code de la défense) : Suppression de la condition d’ancienneté exigée pour l’obtention d’un congé de reconversion pour les militaires blessés en opérations 239
Article 46 septies (nouveau) (art. L. 4139-16 du code de la défense) : Fixation des limites d’âge applicables aux corps des infirmiers en soins généraux et spécialisés et des commissaires des armées 241
Article 46 octies (nouveau) (art. L. 4221-3 du code de la défense) : Compétence du ministre de l’Intérieur pour accorder le grade attribué aux spécialistes volontaires recrutés en tant que réservistes de la gendarmerie nationale 242
Article 47 (art. 64 ter [nouveau] de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) : Garantie du plafond indemnitaire le plus élevé pour les agents de la DGSE en cas de restructuration 243
Article 48 (art. 44 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Extension du délai de validité de la liste d’aptitude et des cas de suspension du décompte du délai 243
Après l’article 48 245
Article 49 (art. 45 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, art. 66 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et art. 52, 55 et 57 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) : Clarification concernant le détachement 245
Article 50 (art. 42 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, art. 61-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et art. 49 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) : Mises à disposition de collectivités publiques étrangères 246
Article 50 bis (nouveau) (art. L. 755-1 du code de l’éducation) : Réforme de la gouvernance de l’École Polytechnique 247
Article 51 (art. 41 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, art. 61 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et art. 48 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) : Clarification des règles applicables aux fonctionnaires mis à disposition d’organismes soumis au code du travail 248
Article 52 (art. 63 bis de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, art. 68-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et art. 58-1 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) : Intégration directe – Coordination 249
Article 52 bis : Date d’effet du reclassement des personnels du corps des permanenciers auxiliaires de régulation médicale 249
Article 52 ter (art. 29-5 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990) : Prolongation de la période d’intégration des fonctionnaires de La Poste dans un corps ou un cadre d’emplois 250
Chapitre III – Dispositions relatives au recrutement et à la mobilité des membres du Conseil d’État et du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, des membres de la Cour des comptes et du corps des chambres régionales des comptes 251
Article 53 (art. L. 133-8 du code de justice administrative) : Adaptation du recrutement des membres du Conseil d’État au tour extérieur propre aux magistrats des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel 251
Article 53 bis (art. L. 133-9 à L. 133-12 [nouveaux] et L. 121-2 du code de justice administrative) : Maîtres des requêtes en service extraordinaire 255
Article 53 ter (art. L. 221-2-1 du code de justice administrative) : Renforcement ponctuel et immédiat des effectifs d’un tribunal administratif 258
Article 54 (art. L. 233-4-1 [nouveau] du code de justice administrative) : Report des nominations au tour extérieur au titre du grade de premier conseiller sur le grade de conseiller des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel 259
Article 55 (section 4 du chapitre III du titre III du livre II et art. L. 233-6 du code de justice administrative) : Pérennisation du concours complémentaire de conseiller des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel sous la forme d’un concours direct 261
Article 56 (art. L. 234-3, L. 234-4 et L. 234-5 du code de justice administrative) : Affectation de présidents des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel auprès de la mission permanente d’inspection à l’égard des juridictions administratives (MIJA) – Création de nouveaux emplois de premier vice-président de tribunaux administratifs et cours administratives d’appel 264
Article 56 bis (art. L. 222-4 et L. 234-6 du code de justice administrative) : Limitation à sept du nombre d’années passées à la tête d’une même juridiction par les présidents des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel 268
Article 56 ter (art. L. 231-1 du code de justice administrative) : Statut de magistrats administratifs des membres des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel 269
Article 56 quater (nouveau) (art. L. 112-7-1-A [nouveau] du code des juridictions financières) : Détachement dans le corps des magistrats de la Cour des comptes 270
Article 57 (art. L. 212-5 du code des juridictions financières) : Détachement dans le corps des chambres régionales des comptes 272
Après l’article 57 272
Article 57 bis A (art. L. 123-5 et L. 223-1 du code des juridictions financières) : Saisine par le premier président de la Cour des comptes des conseils supérieurs, en matière disciplinaire 273
Article 57 bis (section 4 bis du chapitre II du titre Ier du livre Ier [nouvelle] et art. L. 112-7-1 du code des juridictions financières) : Participation de magistrats des chambres régionales et territoriales des comptes aux travaux de la Cour des comptes 274
Article 57 ter (art. L. 122-2 du code des juridictions financières) : Âge minimal pour la nomination au tour extérieur des conseillers maîtres 274
Après l’article 57 ter 275
Article 57 quater (art. L. 122-5 du code des juridictions financières) : Diversification de la nomination au tour extérieur au grade de conseiller référendaire à la Cour des comptes 276
Article 57 quinquies (art. L. 141-4 du code des juridictions financières) : Statuts des experts près la Cour des comptes 277
Article 57 sexies (art. L. 221-2 du code des juridictions financières) : Suppression des quotas pour les nominations des présidents des chambres régionales des comptes 277
Article 57 septies (art. L. 224-1 du code des juridictions financières et art. 31 de la loi n° 2001-1248 du 21 décembre 2001) : Pérennisation du recrutement complémentaire de conseillers des chambres régionales des comptes 278
Article 57 octies (nouveau) (art. L. 112-8, L. 122-4, L. 123-14, L. 212-3, L. 212-16, L. 212-17, L. 221-2, L. 222-3, L. 222-4, L. 222-6 et L. 222-7 du code des juridictions financières) : Institution d’emplois de vice-présidents dans les chambres régionales des comptes comportant au moins quatre sections 279
Article 58 (art. L. 222-4 du code des juridictions financières) : Régime des incompatibilités dans le corps des chambres régionales des comptes 281
Chapitre IV – Dispositions relatives au dialogue social 282
Article 59 (art. 8 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983) : Certification et publicité des comptes des organisations syndicales 282
Article 60 (art. L. 6144-4 du code de la santé publique et art. L. 315-13 du code de l’action sociale et des familles) : Suppression des collèges des comités techniques d’établissement 283
Article 60 bis AA (nouveau) (art. L. 14-10-2 du code de l’action sociale et des familles) : Droit applicable en matière de représentation du personnel au sein de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie 284
Article 60 bis A (art. 100-1 [nouveau] de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Crédit de temps syndical dans la fonction publique territoriale 285
Article 60 bis B (art. 23 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Crédit de temps syndical dans la fonction publique territoriale – Coordination 286
Article 60 bis C (art. 59 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Autorisations spéciales d’absence dans la fonction publique territoriale 286
Article 60 bis D (art. 77 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Avancement des fonctionnaires territoriaux exerçant un mandat syndical 288
Article 60 bis E (art. 100 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Droits reconnus aux organisations syndicales dans la fonction publique territoriale 288
Article 60 bis F (art. 59 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) : Avancement des fonctionnaires de l’État exerçant un mandat syndical 290
Article 60 bis G (art. 70 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) : Avancement des fonctionnaires hospitaliers exerçant un mandat syndical 290
Article 60 bis (art. 13 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) : Composition du Conseil supérieur de la fonction publique de l’État siégeant comme organe supérieur de recours 290
Article 60 ter (art. 15 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984) : Composition des conseils régionaux d’orientation du Centre national de la fonction publique territoriale 291
Chapitre IV bis – Dispositions relatives aux centres de gestion de la fonction publique territoriale 292
Article 60 quater (art. 14 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Coordination des centres de gestion au niveau régional ou interrégional 293
Article 60 quinquies (art. 14-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Organisation au niveau national des coordinations régionales ou interrégionales des centres de gestion 295
Après l’article 60 quinquies 296
Chapitre V – Dispositions diverses 296
Article 61 : Habilitation gouvernementale à procéder par ordonnance à l’adoption de la partie législative du code de la fonction publique 296
Article 62 (art. 6-1 et 6-2 [nouveaux] de la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984, article L. 422-7 du code des communes et article 20 de la loi n° 47-1465 du 8 août 1947) : Limite d’âge des agents contractuels 299
Article 62 bis (art. 7-1 de la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984) : Maintien en activité au-delà de la limite d’âge d’agents territoriaux occupant certains emplois fonctionnels 303
Article 63 (art. 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Remboursement des frais médicaux pour les fonctionnaires territoriaux victimes d’une maladie professionnelle ou d’un accident – Compétences des commissions de réforme 304
Article 63 bis (art. 6-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Condition démographique pour la création de statuts d’emplois pourvus par détachement de fonctionnaires par des collectivités territoriales 306
Article 63 ter (art. 12-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Missions du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) à l’égard de l’encadrement supérieur territorial 308
Article 63 quater (art. 39 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Compétence pour l’établissement des listes d’aptitude relatives à la promotion interne 311
Article 63 quinquies (art. 53-1 [nouveau] de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Emplois de directeur général adjoint des services pouvant être créés par les collectivités territoriales 312
Article 63 sexies (art. 67 et 97 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Coordination dans la perspective de la scission du cadre d’emplois des ingénieurs territoriaux 314
Article 63 septies (art. 78-1 [nouveau] de la loi du 26 janvier 1984) : Modalités d’accès spécifiques aux échelons spéciaux dans les cadres d’emplois de la fonction publique territoriale 315
Article 64 : Congé spécial des fonctionnaires territoriaux occupant un emploi fonctionnel 318
Article 65 (art. 89 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Conditions de sursis en cas d’exclusion temporaire des fonctions 320
Article 66 (art. L. 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite) : Départ à la retraite anticipée des fonctionnaires ayant la qualité de travailleurs handicapés 321
Article 67 (Art. 23 de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009) : Conservation du statut de fonctionnaires des personnels recrutés par des syndicats interhospitaliers 323
Article 68 (nouveau) (art. 50-1 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) : Compétences du Centre national de gestion à l’égard des personnels en recherche d’affectation 324
Article 69 (nouveau) (art. 116 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) : Modalités de recrutement par le Centre national de gestion 328
Article 70 (nouveau) (art. L. 6143-7-2 du code de la santé publique, art. 8 [nouveau] et 9-2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) : Régimes de retraite et de recrutement des directeurs généraux de centre hospitalier régional ou universitaire et des personnels de direction détachés sur un contrat de droit public 329
Article 71 (nouveau) : Recours au télétravail dans le secteur public 331
TABLEAU COMPARATIF 335
ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF 479
AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION 515
PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR 535
LES PRINCIPALES MODIFICATIONS APPORTÉES
AU PROJET DE LOI PAR LA COMMISSION DES LOIS
● Dispositions relatives à l’accès à l’emploi titulaire et à l’encadrement des cas de recours aux agents contractuels
–– À l’initiative du rapporteur, la commission des Lois a supprimé l’article 32 bis, soumettant les employeurs des trois versants de la fonction publique à l’obligation de présenter annuellement à leurs comités techniques respectifs un registre unique du personnel, compte tenu des discussions en cours sur ce sujet avec les partenaires sociaux.
–– La commission des Lois, à l’initiative du Gouvernement, a rétabli la rédaction adoptée par la commission des Lois du Sénat s’agissant des modalités de recrutement des collaborateurs de groupes d’élus, en précisant qu’ils sont recrutés temporairement sur des emplois non permanents (article 33).
–– À l’initiative du Gouvernement également, elle a abaissé de quatre à deux années la limite fixée pour le renouvellement des contrats destinés à faire face à une vacance temporaire d’emplois dans la fonction publique territoriale (article 34).
● Dispositions relatives à l’égalité entre les femmes et les hommes
–– À la suite de l’adoption d’amendements de Mmes Françoise Guégot et Marie-Jo Zimmermann ainsi que du Gouvernement, plusieurs mesures nouvelles en faveur de l’égalité entre les femmes et les hommes ont été ajoutées au projet de loi : le contenu du rapport prévu à l’article 41 a été précisé et sa remise au Parlement a été prévue ; la présentation annuelle devant les comités techniques, dans le cadre du bilan social, d’un rapport sur l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes a été instituée ; des dispositions tendant à assurer une représentation équilibrée des femmes et des hommes parmi les personnalités qualifiées des conseils d’administration et de surveillance des établissements publics de l’État, au Conseil commun et dans les conseils supérieurs de la fonction publique, au sein des commissions administratives paritaires ainsi que dans les jurys et comités de sélection ont aussi été adoptées (articles 41 bis à 41 sexies).
● Dispositions relatives au recrutement et à la mobilité
— À l’initiative du rapporteur, la Commission a modifié le code de la défense afin de préciser que les conditions requises pour être recruté en tant que militaire sont vérifiées, au plus tard, à la date du recrutement, et non plus lors de l’inscription au concours (article 46 bis).
— La Commission, sur proposition du rapporteur, a supprimé le fait d’interdire que la procédure de changement d’armée ou de corps puisse entraîner l’admission dans un corps recruté exclusivement par la voie du concours (article 46 ter).
— Sur proposition du Gouvernement, la Commission a adopté un amendement visant à permettre de s’affranchir du principe des « promotions continues » et de permettre le « saut de grade » en cas d’action d’éclat ou de services exceptionnels (article 46 quater).
— La Commission, à l’initiative du rapporteur, a actualisé la procédure de détachement d’un militaire admis par un recrutement sans concours dans un corps ou cadre d’emplois de fonctionnaires de catégorie C de la fonction publique civile (article 46 quinquies).
— Sur proposition du Gouvernement, la Commission a supprimé la condition d’ancienneté de service exigée pour l’obtention d’un congé de reconversion pour les militaires blessés en opération extérieure, de maintien de l’ordre, de sécurité publique ou de sécurité civile (article 46 sexies).
— Les limites d’âge applicables aux corps des infirmiers en soins généraux et spécialisés et des commissaires des armées ont été fixées par la Commission, à l’initiative du Gouvernement (article 46 septies).
— Tirant les conséquences du transfert organique de la gendarmerie au ministère de l’Intérieur opéré par la loi n° 2009-971 du 3 août 2009, la Commission, sur proposition du rapporteur, a donné compétence au ministre de l’Intérieur pour conférer le grade attaché à l’exercice de la fonction de spécialiste dans la réserve opérationnelle dans l’un des corps de la gendarmerie (article 46 octies).
— La Commission, à l’initiative du Gouvernement, a rétabli la rédaction initiale de l’article 48 du projet de loi relatif aux listes d’aptitude dans la fonction publique territoriale, revenant notamment sur le relèvement de trois ans à quatre ans de la durée de validité de ces listes opéré par le Sénat (article 48).
— La Commission, à l’initiative de M. Hervé Mariton, a réformé la gouvernance de l’École Polytechnique, en renforçant le rôle du président de son conseil d’administration (article 50 bis).
● Dispositions relatives aux juridictions administratives et financières
–– S’agissant des juridictions administratives, à l’initiative du rapporteur, la Commission a prévu que la deuxième nomination annuelle au grade de maître des requêtes des membres du corps des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel serait facultative, conformément au projet de loi initial (article 53). En outre, à l’initiative du rapporteur également, elle a supprimé la possibilité de l’intégration au grade de maître des requêtes des maîtres des requêtes en service extraordinaire (article 53 bis).
–– Concernant les juridictions financières, la Commission, à l’initiative de M. Charles de Courson, a institué une possibilité nouvelle de détachement dans le corps des magistrats de la Cour des comptes (article 56 quater). À l’initiative du rapporteur, elle a supprimé l’article 57 quater modifiant les conditions de nomination au grade de conseiller référendaire de la Cour des comptes, et précisé le statut des experts pouvant participer aux travaux de la Cour des comptes (article 57 quinquies). À l’initiative du Gouvernement, elle a institué des emplois de vice-président dans les chambres régionales des comptes comportant au moins quatre sections (article 57 octies).
● Dispositions relatives au dialogue social
— Sur proposition du rapporteur, la Commission a adopté un article 60 bis AA clarifiant le droit applicable en matière de représentation du personnel au sein de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie.
● Dispositions diverses
–– À l’initiative du Gouvernement, la Commission a adopté plusieurs dispositions précisant les conditions de déroulement des carrières dans la fonction publique hospitalière (articles 68 à 70).
–– À l’initiative du rapporteur, la Commission a consacré un cadre juridique pour la mise en œuvre du télétravail dans la fonction publique (article 71).
Le présent projet de loi, adopté par le Sénat, relatif à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique vient répondre aux enjeux multiples que recouvrent les situations professionnelles diverses des agents contractuels de la fonction publique, conformément aux annonces du Président de la République du mois de janvier 2010.
Fruit d’une négociation engagée par le Gouvernement avec les partenaires sociaux et les représentants des employeurs territoriaux et hospitaliers, un protocole d’accord a, en effet, été signé avec six organisations syndicales (UNSA, CGT, FO, CFDT, CGC, CFTC) le 31 mars 2011, afin de « sécuris[er] [l]es parcours professionnels des agents contractuels dans les trois versants de la fonction publique ».
Les deux premiers titres du présent projet de loi tendent à assurer la transposition des dispositions de ce protocole d’accord, qui repose sur les principales orientations suivantes : apporter une réponse immédiate aux situations de précarité rencontrées sur le terrain, en favorisant l’accès à l’emploi titulaire de ces agents ; éviter de telles situations à l’avenir, notamment en encadrant mieux les cas de recours au contrat et les conditions de leur renouvellement ; améliorer les droits individuels et collectifs des agents contractuels et leurs conditions d’emploi dans la fonction publique.
C’est que ni le protocole d’accord du 31 mars 2011, ni le présent projet de loi, ne se limitent à l’appréhension de la situation présente des agents contractuels : l’un comme l’autre visent aussi à prévenir la reconstitution de l’emploi précaire dans la fonction publique. Se trouve prolongée, ce faisant, l’action mise en œuvre par le Gouvernement depuis plusieurs années maintenant pour améliorer les perspectives professionnelles des fonctionnaires.
Aussi le présent texte, conformément au protocole d’accord, prévoit-il de nombreuses mesures renforçant la cohérence du cadre juridique applicable aux agents non titulaires, avant tout pour apporter une réponse aux situations de renouvellement abusif des contrats à durée déterminée, mais aussi pour préciser le régime juridique du recours à l’emploi des agents contractuels et harmoniser le droit applicable dans les différents versants de la fonction publique.
Attentif, de manière plus globale encore, à la nécessité d’une adaptation du droit de la fonction publique aux évolutions des pratiques administratives et des besoins des agents, le Gouvernement a par ailleurs complété ce projet de loi d’un troisième titre dédié à des dispositions diverses au profit d’une amélioration des situations professionnelles des fonctionnaires, qu’il s’agisse, notamment, de la poursuite de la lutte contre les discriminations, du renforcement de la mobilité des agents publics ou de l’évolution du statut des membres du Conseil d’État et du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel ainsi que des membres du corps des chambres régionales des comptes.
Le Sénat a conforté, par ses travaux, les principaux axes du projet de loi, reprenant pour l’essentiel les mesures de transposition du protocole d’accord du 31 mars 2011 et validant, dans une large mesure, les dispositions diverses relatives au droit de la fonction publique.
Le Sénat a toutefois, dans le même temps, complété le texte sur de nombreux points, concernant différents volets du projet de loi, qu’il s’agisse des mesures portant sur le recrutement dans les juridictions administratives et financières, des dispositions en faveur du dialogue social ou encore d’articles additionnels concernant la mise en œuvre de la réforme de l’encadrement supérieur dans la fonction publique territoriale, pour ne retenir que certains exemples.
Finalement, c’est donc un projet de loi ambitieux qui se trouve soumis aujourd’hui à l’examen de l’Assemblée nationale, au profit d’une amélioration globale des conditions d’emploi des agents contractuels des trois versants de la fonction publique.
I. L’ÉTAT DES LIEUX DE L’EMPLOI DES AGENTS NON TITULAIRES DANS LA FONCTION PUBLIQUE
Les agents non titulaires de chacun des trois versants de la fonction publique sont recrutés sur des fondements juridiques divers, par dérogation au principe général selon lequel les emplois de la fonction publique sont pourvus par des agents titulaires.
Les agents non titulaires et les agents contractuels sont considérés, dans le présent rapport, comme renvoyant à la même réalité, conformément au raisonnement suivi – implicitement – dans l’étude d’impact du projet de loi, qui utilise l’une et l’autre dénomination. On rappelle que les agents qui ont un contrat en bonne et due forme, même s’ils sont, en quelque sorte, soumis à un statut qui ne dit pas son nom et se trouve fixé par décret, se distinguent des agents qui sont nommés par l’autorité administrative et relèvent d’un statut. En tout état de cause, on verra que les dispositifs d’accès à l’emploi titulaire et de transformation des contrats en contrats à durée indéterminée tels qu’ils sont prévus par le présent projet de loi font référence, sans ambiguïté possible sur le champ des agents concernés, à la situation des agents « contractuels de droit public ».
La possibilité de recourir à des agents non titulaires, déjà prévue dans le statut de 1946 (1), a permis, en particulier, de garantir la continuité du service public sur l’ensemble du territoire national et sa mutabilité. On dénombre aujourd’hui quelque 891 000 agents contractuels dans les trois versants de la fonction publique, correspondant à une proportion de 16 % sur un total d’environ 5,3 millions agents.
Aux termes de l’article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (2), « sauf dérogation prévue par une disposition législative, les emplois civils permanents de l’État, des régions, des départements, des communes et de leurs établissements publics à caractère administratif sont, à l’exception de ceux réservés aux magistrats de l’ordre judiciaire et aux fonctionnaires des assemblées parlementaires, occupés soit par des fonctionnaires régis par le présent titre, soit par des fonctionnaires des assemblées parlementaires, des magistrats de l’ordre judiciaire ou des militaires dans les conditions prévues par leur statut ».
À ce principe – qui correspond, en substance, à un principe d’affectation sur des emplois permanents de fonctionnaires titulaires –, s’ajoute la règle, d’une même inspiration, selon laquelle les fonctionnaires occupant des emplois permanents correspondant à un « besoin prévisible et constant » doivent être remplacés, le cas échéant, également par des fonctionnaires (article 3, alinéa 8, de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État).
Par sa formulation (le recours à l’expression : « sauf dérogation »), l’article 3 précité réserve des situations d’exception, dans lesquelles des contractuels peuvent être employés sur des postes permanents. Les différents statuts des trois fonctions publiques mentionnent expressément ces situations et les précisent (3). Par ailleurs, les emplois temporaires peuvent également être occupés par des fonctionnaires contractuels.
Cinq types de motifs justifient aujourd’hui le recours à des agents contractuels dans la fonction publique sur des emplois destinés à répondre à des besoins permanents (4) : l’impossibilité pratique de recruter des agents titulaires ; les spécificités inhérentes à certains emplois ; les situations de remplacement momentané de fonctionnaires ; le pourvoi d’emplois à temps non complet ; le recrutement d’agents en situation de handicap.
● L’impossibilité pratique de recruter des agents titulaires
Dans les trois fonctions publiques, le recours aux agents contractuels est prévu en l’absence de corps ou de cadres d’emplois susceptibles d’assurer les fonctions correspondantes. La jurisprudence veille cependant scrupuleusement à ce que l’administration ne procède pas, en invoquant ce fondement, au recrutement d’un agent contractuel en lieu et place de celui d’un agent titulaire. À titre d’exemple, ont été ainsi jugés illégaux les recours aux agents contractuels dans les cas suivants : pour le recrutement d’un attaché de presse, alors que le statut des attachés territoriaux prévoit qu’ils peuvent être chargés des actions de communication, interne et externe (5) ; dans l’hypothèse du recrutement d’un attaché de direction, quand ces fonctions pouvaient être confiées à un attaché territorial (6) ; s’agissant de l’embauche d’un responsable de la police municipale, alors que cet emploi pouvait aussi être confié à un attaché (7) ; pour le recrutement d’un « ingénieur méthode », aux fins d’identifier les besoins en personnel d’une commune, lorsqu’un directeur assurait déjà des fonctions voisines (8).
En outre, le recours à des agents contractuels est rendu possible dans l’hypothèse où il est justifié par la « nature des fonctions » ou les « besoins du service » (9). La jurisprudence encadre là aussi les conditions d’application de ces dispositions. Le juge administratif a notamment précisé que la satisfaction des besoins du service n’était pas subordonnée à l’absence de corps de fonctionnaires susceptibles d’assurer les fonctions correspondantes (10). En outre, il revient à la collectivité qui recrute d’établir la réalité du besoin (11).
● Les spécificités inhérentes à certains emplois
Dans chacun des versants de la fonction publique, il existe un certain nombre d’emplois dont la spécificité justifie qu’il soit fait appel à des agents contractuels :
– dans la fonction publique de l’État, il en va ainsi, notamment, des emplois supérieurs, des emplois de certains établissements publics ou certaines institutions publiques (12), des emplois des centres hospitaliers et universitaires occupés par des personnels médicaux et scientifiques, de ceux occupés par les ouvriers d’État ou encore les assistants d’éducation ; il en va de même des emplois des enseignants-chercheurs associés ou invités des établissements d’enseignement supérieur et de recherche ;
– dans la fonction publique territoriale, on peut citer la situation des secrétaires de mairies dans les communes de moins de 1000 habitants, ou bien les emplois dont la création s’impose à la commune pour des raisons liées à la réorganisation d’un service public, dans les communes de moins de 2000 habitants (13) ; par ailleurs, on recourt à la notion d’emplois fonctionnels pour désigner les emplois supérieurs laissés à la discrétion de l’autorité territoriale, pourvus par voie contractuelle (14) ; enfin, en application de l’article 110 de la loi du 26 janvier 1984, l’autorité territoriale peut, pour former son cabinet, librement recruter un ou plusieurs collaborateurs, par voie contractuelle ;
– dans la fonction publique hospitalière, il en va ainsi de certains emplois de directeurs d’établissements hospitaliers.
● Le remplacement momentané de fonctionnaires
Dans les trois fonctions publiques également, la situation particulière du remplacement momentané de fonctionnaires par des contractuels est prévue, et cela dans trois situations : lorsqu’un fonctionnaire est employé à temps partiel ; lorsqu’un fonctionnaire est indisponible en raison d’un congé ; dans l’hypothèse où il s’avère nécessaire de faire face temporairement à la vacance d’un emploi qui ne peut être immédiatement pourvu.
Cette possibilité a été prévue, s’agissant de la fonction publique de l’État, par la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique, sur le modèle des dispositions préexistantes dans les deux autres versants de la fonction publique.
● Le pourvoi d’emplois à temps non complet
Les statuts des trois fonctions publiques prévoient diverses situations dans lesquelles un agent contractuel peut être recruté pour occuper un emploi à temps incomplet : il en va ainsi dans la fonction publique de l’État pour les emplois d’une durée n’excédant pas 70 % d’un temps complet ; c’est le cas, dans la fonction publique territoriale, pour les communes de moins de 1000 habitants, s’agissant des emplois dont la durée du travail est inférieure ou égale à 50 % d’un temps complet ; enfin, dans la fonction publique hospitalière, des agents contractuels peuvent être recrutés pour occuper des emplois à temps non complet d’une durée inférieure au mi-temps.
● Le recrutement par contrat d’agents en situation de handicap
Chacune des lois statutaires des trois fonctions publiques prévoit la possibilité de recruter par contrat des agents en situation de handicap, pour une durée d’une année, le contrat étant renouvelable une fois. Au terme de cette période, l’intéressé est titularisé, sous réserve qu’il remplisse les conditions d’aptitude pour l’exercice de sa fonction.
Les statuts des trois fonctions publiques prévoient par ailleurs la possibilité de recruter des agents contractuels sur des emplois non plus permanents, mais de nature temporaire, pour exercer des fonctions correspondant à des besoins occasionnels (dans les trois fonctions publiques) ou bien pour exercer des fonctions correspondant à des besoins saisonniers (dans la fonction publique de l’État et dans la fonction publique territoriale, mais non dans la fonction publique hospitalière).
La durée des contrats susceptibles d’être conclus dans de telles hypothèses est cependant différente dans les différents versants de la fonction publique (voir les développements infra).
Le tableau présenté ci-après synthétise ces différentes hypothèses.
Les principaux cas de recours aux agents contractuels dans les trois fonctions publiques (dans le droit existant, compte non tenu du projet de loi) | ||
Agents contractuels de la fonction publique de l’État | ||
|
Emplois répondant à des besoins permanents |
Emplois spécifiques, notamment : 1 - emplois supérieurs ; 2 - emplois de certains établissements publics ou certaines institutions administratives ; 3 - emplois des centres hospitaliers et universitaires occupés par des personnels médicaux et scientifiques ; 4 - ouvriers d’État ; 5 - assistants d’éducation |
Article 3, alinéas 1 à 7, de la loi du 11 janvier 1984 |
Remplacement momentané de fonctionnaires : - à temps partiel - en congés - pour faire face à une vacance temporaire d’emploi |
Article 3, alinéa 9, de la loi du 11 janvier 1984 | |
- Absence de corps de fonctionnaires correspondants - Pour les emplois de catégorie A, lorsque la nature des fonctions ou les besoins du service le justifient |
Article 4 de la loi du 11 janvier 1984 | |
Enseignants-chercheurs des établissements d’enseignement supérieur et de recherche |
Article 5 de la loi du 11 janvier 1984 | |
Fonction correspondant à un besoin permanent impliquant un service à temps incomplet d’une durée n’excédant pas 70 % d’un temps complet |
Article 6, alinéa 1, de la loi du 11 janvier 1984 | |
Travailleurs handicapés |
Article 27 de la loi du 11 janvier 1984 | |
Emplois répondant à des besoins temporaires |
Fonctions correspondant à un besoin saisonnier ou occasionnel |
Article 6, alinéa 2, de la loi du 11 janvier 1984 |
Agents contractuels de la fonction publique territoriale | ||
|
Emplois répondant à des besoins permanents |
Remplacement momentané de fonctionnaires : - à temps partiel - en congés - pour faire face à une vacance temporaire d’emploi |
Article 3, alinéa 1, de la loi du 26 janvier 1984 |
- Absence de cadres d’emplois de fonctionnaires correspondants - Pour les emplois de catégorie A, lorsque la nature des fonctions ou les besoins du service le justifient |
Article 3, alinéas 3 à 5, de la loi du 26 janvier 1984 | |
|
Emplois répondant à des besoins permanents |
Cas spécifiques : - communes < 1000 hab. : durée du travail inférieure ou égale à 50 % d’un temps complet - communes < 1000 hab. : emplois de secrétaires de mairie - communes < 2000 hab. : cas où la création ou la suppression d’un emploi s’impose à l’autorité communale (réorganisation d’un service public) |
Article 3, alinéa 6, de la loi du 26 janvier 1984 |
Travailleurs handicapés |
Article 38 de la loi du 26 janvier 1984 | |
Emplois fonctionnels |
Article 47 de la loi du 26 janvier 1984 | |
Emplois de collaborateurs de cabinet |
Article 110 de la loi du 26 janvier 1984 | |
Emplois répondant à des besoins temporaires |
Fonctions correspondant à un besoin saisonnier ou occasionnel |
Article 3, alinéa 2, de la loi du 26 janvier 1984 |
Agents contractuels de la fonction publique hospitalière | ||
|
Emplois répondant à des besoins permanents |
Certains emplois de directeurs d’établissements mentionnés à l’art. 2 de la loi du 9 janvier 1986 |
Article 3 de la loi du 9 janvier 1986 |
Lorsque la nature des fonctions ou les besoins du service le justifient, notamment : - en l’absence de corps de fonctionnaires correspondant - pour des fonctions nouvellement prises en charge par l’administration - pour des fonctions nécessitant des connaissances techniques hautement spécialisées |
Article 9, alinéa 1, de la loi du 9 janvier 1986 | |
Emplois à temps non complet d’une durée inférieure au mi-temps |
Article 9, alinéa 2, de la loi du 9 janvier 1986 | |
Remplacement momentané de fonctionnaires : - à temps partiel - en congés - pour faire face à une vacance temporaire d’emploi |
Article 9-1, alinéas 1 et 2, de la loi du 9 janvier 1986 | |
Travailleurs handicapés |
Article 27 de la loi du 9 janvier 1986 | |
Emplois répondant à des besoins temporaires |
Fonctions occasionnelles |
Article 9-1, alinéa 3, de la loi du 9 janvier 1986 |
● Le principe du recours au contrat à durée déterminée
En principe, le recours aux seuls contrats à durée déterminée est pratiqué dans la fonction publique (15) : comme on l’a vu, conformément à l’article 3 de la loi du 13 juillet 1983 précitée, l’occupation d’un poste sans limitation de durée – soit un emploi permanent – suppose, en principe, le recrutement d’un fonctionnaire titulaire. Le Conseil d’État a ainsi affirmé que « les agents non titulaires de l’État doivent être recrutés par des contrats à durée déterminée qui ne peuvent être renouvelés que par reconduction expresse » (16).
Dans le droit existant, l’obligation du recours au contrat à durée déterminée résulte parfois de la loi, parfois du décret (17). Dans d’autres cas, cette précision peut aussi être apportée par la jurisprudence. Par exemple, le juge administratif a considéré que le contrat par lequel un agent est recruté pour remplacer un agent malade est un contrat à durée déterminée, quand bien même la durée de la maladie ne peut, par nature, être déterminée, et malgré la circonstance que ce contrat ait été prolongé à plusieurs reprises en raison des congés de maladie successifs de l’agent à remplacer (tribunal administratif de Clermont-Ferrand, Monier, 31 mai 1988). La durée maximale des contrats à durée déterminée varie selon les différents cas de recours (voir le tableau présenté ci-après).
● Le recours au contrat à durée indéterminée
Il existe cependant un certain nombre d’hypothèses dans lesquelles le primo-recrutement d’un agent contractuel peut être effectué en contrat à durée indéterminée. Les principaux cas sont les suivants :
– d’une part, dans la fonction publique hospitalière, lorsque le recours à un agent contractuel est motivé par la nature des fonctions ou les besoins du service, les agents ainsi engagés peuvent l’être par des contrats d’une durée indéterminée ou déterminée (article 9 de la loi du 9 janvier 1986) (18) ; il en va ainsi aujourd’hui, notamment, de certaines situations très spécifiques, telles celles de l’emploi des radio-physiciens ou des conseillers en génétique, dont l’effectif n’a pas justifié la création de corps régis par des statuts particuliers – on en dénombre de 100 à 200 pour l’ensemble de la France ; il en va de même de certains informaticiens ;
– d’autre part, dans l’ensemble des trois fonctions publiques, dans la situation où des agents sont recrutés pour satisfaire un besoin permanent impliquant un service à temps incomplet, le recrutement peut être effectué, de même, en contrat à durée déterminée ou indéterminée ;
– enfin, plusieurs cas particuliers de recours au contrat à durée indéterminée sont prévus par les textes : il en va ainsi, par exemple, pour certains établissements publics, certaines autorités administratives indépendantes ou encore pour les offices publics de l’habitat (19).
Par ailleurs, bénéficient d’un contrat à durée indéterminée les agents recrutés dans les deux situations suivantes :
– les agents qui, à l’occasion de l’adoption de la loi du 11 janvier 1984, n’ont pas demandé ou pas obtenu leur titularisation, ont pu continuer à être employés suivant les stipulations du contrat, le cas échéant à durée indéterminée, qu’ils avaient souscrit, en application de l’article 82 de cette loi (on évoque parfois la situation des agents dits « le porsiens » en référence au ministre de la Fonction publique de l’époque, M. Anicet Le Pors) ;
– les agents non titulaires qui, en application de l’article 34 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, bénéficient d’un contrat à durée indéterminée s’ils assurent soit des fonctions du niveau de la catégorie C concourant à l’entretien ou au gardiennage de services administratifs, soit des fonctions de même niveau concourant au fonctionnement de services administratifs de restauration, des hôtels de représentation du Gouvernement dans les régions et les départements, des hôtels de commandement ou des services d’approvisionnement relevant du ministère chargé de la défense (ces agents sont parfois dénommés « berkaniens », par référence à une décision du Tribunal des conflits de 1996 (20)).
● L’apport de la loi du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique
Comme le souligne l’étude d’impact du projet de loi, préalablement à la loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique, la majorité des agents contractuels de droit public étaient employés en contrat à durée déterminée d’une durée de trois années maximum, ces contrats étant renouvelés sans limitation particulière.
De manière à satisfaire aux exigences communautaires (21), la loi du 26 juillet 2005 a posé une nouvelle règle destinée à prévoir, dans l’ensemble des trois fonctions publiques, que la durée de contrats à durée déterminée successifs conclus pour répondre à un besoin permanent ne pouvait excéder six années.
Au-delà de cette durée de six ans, les contrats ne peuvent être reconduits, par décision expresse, qu’en contrats à durée indéterminée, pour autant que l’on se trouve dans l’un des cas de figure où le recours au contrat à durée indéterminée est rendu possible, aux termes des lois statutaires.
En outre, a été réaffirmée par cette même loi de 2005 la règle selon laquelle un contrat à durée déterminée est conclu pour une durée initiale maximale de trois années, ce contrat étant renouvelable par décision expresse.
● D’autres situations de renouvellement des contrats en contrats à durée indéterminée
Il existe par ailleurs un certain nombre de règles particulières applicables aux situations de renouvellements. À titre d’exemple, dans la fonction publique de l’État, sont reconduits sous la forme de contrats à durée indéterminée les contrats des agents non titulaires ayant refusé leur titularisation, si leur contrat a été renouvelé au moins une fois (article 8 du décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 (22)).
Le tableau présenté ci-après synthétise les différentes règles aujourd’hui applicables (cas de recours, pour les primo-recrutements, aux contrats à durée déterminée ou contrats à durée indéterminée) et leur fondement juridique.
Type de contrat pour les principaux cas de primo-recrutements dans la fonction publique – État du droit préexistant au projet de loi
Type de cas de recours au contrat |
Fonction publique |
Fonction publique territoriale |
Fonction publique hospitalière | ||||
Emplois permanents | |||||||
- absence de corps ou de cadre d’emploi correspondant - nécessité liée à la nature des fonctions ou besoins du service |
CDD (3 ans max., renouvelable dans la limite de 6 ans, puis CDI) |
Art. 4 de la loi du 11 janvier 1984 |
CDD (3 ans max., renouvelable dans la limite de 6 ans, puis CDI) |
Art. 3, alinéa 7, de la loi du 26 janvier 1984 |
CDD (3 ans max., renouvelable dans la limite de 6 ans, puis CDI) ou CDI |
Art. 9, alinéa 3, de la loi du 9 janvier 1986 | |
Emplois « spécifiques » |
Emplois supérieurs |
CDD |
Art. 3 (1°) de la loi du 11 janvier 1984 |
– |
– | ||
Emplois de certains établissements publics administratifs ou certaines institutions administratives |
CDD ou CDI |
Art. 3 (2° et 3°) de la loi du 11 janvier 1984 |
– |
– | |||
Emplois de centres hospitaliers universitaires (CHU) |
CDD ou CDI |
Art. 3 (4°) de la loi du 11 janvier 1984 |
– |
– | |||
Ouvriers d’État |
CDD ou CDI |
Art. 3 (5°) de la loi du 11 janvier 1984 |
– |
– | |||
|
Assistants d’éducation |
CDD (3 ans max., renouvelable dans la limite de 6 ans) |
Art. 3 (6°) de la loi du 11 janvier 1984 et art. L. 916-1 du code de l’éducation nationale |
– |
– | |||
|
Enseignants-chercheurs associés ou invités |
CDD |
Art. 5 de la loi du 11 janvier 1984 Art. L. 952-1 du code de l’éducation |
– |
– | |||
Dans les petites communes : emplois à temps non complet - secrétaires de mairie - créations de postes s’imposant l’autorité communale |
– |
CDD (3 ans max., renouvelable dans la limite de 6 ans, puis CDI) |
Art. 3, alinéa 7, de la loi du 26 janvier 1984 |
– | |||
|
Emplois de directeurs de grandes collectivités ou d’établissements hospitaliers |
– |
CDD |
Art. 47 de la loi du 26 janvier 1984 |
– contrats d’agents non fonctionnaires : CDD de 3 ans renouvelables une fois – détachement de fonctionnaires sur contrat : CDD de 2 ans renouvelable pour 1 an |
– Art. 1er du décret n° 2010-265 du 11 mars 2010 – Art. 1er du décret n° 2010-885 du 27 juillet 2010 | ||
Remplacement momentané de fonctionnaires |
Remplacement d’agents à temps partiel |
CDD |
Art. 3, alinéa 9, de la loi du 11 janvier 1984 |
CDD |
Art. 3, alinéa 1er, de la loi du 26 janvier 1984 |
CDD |
Art. 9-1, alinéa 1er, de la loi du 9 janvier 1986 |
Remplacement d’agents en congés |
CDD |
Art. 3, alinéa 9, de la loi du 11 janvier 1984 |
CDD |
Art. 3, alinéa 1er, de la loi du 26 janvier 1984 |
CDD |
Art. 9-1, alinéa 1er, de la loi du 9 janvier 1986 | |
Cas de vacance temporaire d’emploi |
CDD (1 an max.) |
Art. 3, alinéa 9, de la loi du 11 janvier 1984 |
CDD (1 an max.) |
Art. 3, alinéa 1er, de la loi du 26 janvier 1984 |
CDD (1 an max.) |
Art. 9-1, alinéa 2, de la loi du 9 janvier 1986 | |
Emploi à temps incomplet ou non complet |
CDD ou CDI |
Art. 6 du décret du 17 janvier 1986 |
– |
– |
CDD ou CDI |
Art. 5-1 du décret du 6 février 1991 | |
Emploi destiné à faciliter l’insertion professionnelle des travailleurs handicapés |
CDD (1 an renouvelable une fois – à l’issue de cette période, titularisation) |
Art. 27 de la loi du 11 janvier 1984 |
CDD (1 an renouvelable une fois – à l’issue de cette période, titularisation) |
Art. 38 de la loi du 26 janvier 1984 |
CDD (1 an renouvelable une fois – à l’issue de cette période, titularisation) |
Art. 27 de la loi du 9 janvier 1986 | |
Agents employés en application de l’art. 82 de la loi du 11 janvier 1984 |
CDI |
Art. 82 de la loi du 11 janvier 1984 |
– |
– |
– |
– | |
Emplois de collaborateurs de cabinet |
– |
– |
CDD |
Art. 110 de la loi du 26 janvier 1984 |
– |
– | |
Emplois temporaires | |||||||
Emploi temporaire |
Besoin occasionnel |
CDD (10 mois renouvellements inclus sur une durée de 12 mois) |
Art. 7 du décret du 17 janvier 1986 |
CDD (3 mois renouvelable une seule fois à titre exceptionnel) |
Art. 3, alinéa 2, de la loi du 26 janvier 1984 |
CDD (1 an max.) |
Art. 9-1, alinéa 3, de la loi du 9 janvier 1986 |
Besoin saisonnier |
CDD (6 mois renouvellements inclus sur 12 mois) |
Art. 7 du décret du 17 janvier 1986 |
CDD (6 mois max. sur 12 mois) |
Art. 3, alinéa 2, de la loi du 26 janvier 1984 |
– | ||
On dénombre, au 31 décembre 2009, un total de 891 263 agents non titulaires dans l’ensemble des trois fonctions publiques (23).
Ce nombre correspond à une part de 16,8 % – soit environ 1/6 – de l’ensemble des agents publics (part qui s’élevait à seulement 14,6 % en 1998).
Le nombre des agents non titulaires connaît une augmentation continue ces dernières années (+ 2,6 % en moyenne annuelle sur la période 1998-2009, + 1,6 % de 2008 à 2009).
La fonction publique de l’État comptait, fin 2009, 360 907 agents non titulaires, qui représentaient 15,1 % de l’ensemble des agents de ce versant de la fonction publique.
Depuis 1998, l’augmentation annuelle moyenne des non-titulaires est de 1,5 %, mais cette hausse est plus marquée ces dernières années : la part de non-titulaires est passée de 13,4 % fin 2007 à 14,3 % fin 2008 puis à 15,1 % fin 2009.
L’augmentation entre 2008 et 2009 est de 4 % (+ 13 832 personnes), mais celle-ci est essentiellement due à l’inclusion dans ce périmètre de 15 000 agents de Pôle emploi sous statut privé.
On dénombrait dans la fonction publique territoriale, fin 2009, 355 001 agents non titulaires, chiffre qui correspondait à environ un agent territorial sur cinq (19,7 % de l’ensemble des agents en 2009). On observe que la diminution tendancielle de la part des non-titulaires dans l’emploi territorial (20,9 % en 1998, 20,9 % en 2006, 20,8 % en 2007, 20,2 % en 2008 et 19,7 % en 2009) avait été ralentie en 2006 par le transfert des personnels ouvriers et de service en provenance des établissements d’enseignement de la fonction publique de l’État dans le cadre de la mise en œuvre de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République.
En moyenne, sur la période 1998-2009, l’évolution annuelle a été de 2,8 % ; de 2008 à 2009, le nombre des non-titulaires a diminué de 0,6 %.
La fonction publique hospitalière comptait, fin 2009, 175 355 agents non titulaires, qui représentent 15,9 % de l’ensemble des agents de cette fonction publique. En 1998, cette part n’était que de 11,7 %.
La progression moyenne annuelle sur la période 1998-2009 s’élève à 6,3 %. Entre 2008 et 2009, le nombre d’agents non titulaires s’est accru de 1,2 %.
Le tableau présenté ci-après synthétise ces différents résultats.
L’évolution des agents non titulaires dans les trois fonctions publiques depuis 1998
1998 |
2008 |
2009 |
Évolution |
Évolution | ||||||
Non-titulaires |
Part de non-titulaires (en %) |
Non-titulaires |
Part de non-titulaires |
Non-titulaires |
Part de non-titulaires (en %) |
En effectifs |
En moyenne par an (en %) |
En effectifs |
En % | |
FPE |
307 706 |
12,5 |
347 075 |
14,3 |
360 907 |
15,1 |
53 201 |
1,5 |
13 832 |
4,0 |
FPT |
260 959 |
20,9 |
357 304 |
20,2 |
355 001 |
19,7 |
94 042 |
2,8 |
- 2 303 |
- 0,6 |
FPH |
105 777 |
11,7 |
173 212 |
16,0 |
175 355 |
15,9 |
69 578 |
6,3 |
2 143 |
1,2 |
FPE + FPT + FPH |
674 442 |
14,6 |
877 591 |
16,6 |
891 263 |
16,8 |
216 821 |
2,6 |
13 672 |
1,6 |
Source : rapport annuel sur l’état de la fonction publique pour 2010-2011.
Ainsi que le souligne un ancien directeur général de l’administration et de la fonction publique, « la situation des agents non titulaires reste (…) marquée par une hétérogénéité telle qu’en parler globalement est une ineptie » (24). De fait, les emplois des agents non titulaires sont marqués par l’hétérogénéité et leurs parcours professionnels se révèlent extrêmement volatiles.
● Dans la fonction publique de l’État
En pratique, on peut distinguer trois catégories principales d’agents contractuels dans la fonction publique de l’État (25).
–– Les agents qui accompagnent et soutiennent la mise en œuvre de missions particulières de service public (115 764 agents, 32,1 % de l’ensemble des non-titulaires)
Cette catégorie regroupe les agents qui assistent les fonctionnaires dans l’exercice de missions de service public fondamentales pour l’État, tels l’enseignement et la sécurité, et qui occupent – certes à titre permanent – des emplois qui sont temporaires par nature (26) : il en va ainsi des assistants d’éducation, des enseignants temporaires et chercheurs temporaires, des agents recrutés à l’étranger ou dans les collectivités d’outre-mer, des adjoints de sécurité « classiques » de la police nationale ainsi que des personnels de service (27).
–– Les emplois statutaires de non-titulaires des établissements publics administratifs dérogatoires dont la liste est fixée par décret – voir plus haut (68 000 agents, soit 18,9 % de l’ensemble des agents non titulaires).
–– Les autres agents non titulaires (176 800 agents, 48,9 % de l’ensemble des agents non titulaires). Ils sont recrutés sur les autres fondements juridiques existants :
– l’article 4 de la loi du 11 janvier 1984 (en l’absence de corps de fonctionnaires susceptibles d’assurer les fonctions correspondantes ou lorsque la nature des fonctions ou les besoins du service le justifient) : comme l’indique la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) dans le rapport précité, en pratique, il s’agit d’emplois « pour lesquels il existe soit une difficulté de recrutement, soit un besoin urgent de pourvoir un emploi vacant, soit un besoin de compétence spécialisée ou très technique » ;
– le premier alinéa (fonctions impliquant un service à temps incomplet) et le deuxième alinéa (emplois destinés à répondre à des besoins occasionnels ou saisonniers) de l’article 6 de la loi du 11 janvier 1984 ;
– les articles 22 bis (les agents dans le dispositif PACTE (28)), 27 (les travailleurs handicapés avant leur titularisation) et 82 (les agents recrutés sur un contrat à durée indéterminée avant la loi du 13 juillet 1983, dits les « le-porsiens ») de la loi du 11 janvier 1984.
Le diagramme présenté ci-après présente et précise ces différents résultats.
TYPOLOGIE DES NON-TITULAIRES DE LA FONCTION PUBLIQUE DE L’ÉTAT
Source : rapport sur l’état de la fonction publique 2010-2011.
* MI/SE : maîtres d’internat et surveillants d’externat.
● Dans la fonction publique territoriale
De manière générale, comme le rappelle l’étude d’impact, toutes filières confondues, le recrutement d’agents non titulaires répond souvent à des besoins occasionnels ou saisonniers. Cette réalité ne peut cependant occulter l’hétérogénéité des situations en présence.
D’une part, les 355 000 agents non titulaires de la fonction publique territoriale se répartissent entre les différentes filières d’emploi dans des proportions très variables : par exemple, dans la filière de l’animation, les contractuels représentent plus de 40 % de l’ensemble des agents au 31 décembre 2009 ; à l’inverse, dans la filière technique, ils correspondent à seulement 14,6 % d’entre eux.
Le tableau suivant présente la répartition des effectifs physiques de la fonction publique territoriale par filières d’emploi (29).
Répartition des effectifs physiques de la fonction publique territoriale selon le statut
par filière d’emploi au 31 décembre 2009 (hors assistantes maternelles)
(en %)
Filière |
Titulaires |
Non-titulaires |
Total hors assistantes maternelles |
Part de non-titulaires dans la filière |
Administrative |
25,7 |
20,4 |
24,6 |
16,7 |
Animation |
3,2 |
8,4 |
4,2 |
40,3 |
Culturelle |
3,5 |
6,1 |
4,1 |
30,7 |
Incendie et secours |
2,8 |
0,1 |
2,2 |
0,5 |
Médico-sociale |
4,0 |
4,4 |
4,1 |
21,9 |
Médico-technique |
0,1 |
0,3 |
0,2 |
34,2 |
Sécurité |
1,4 |
0,2 |
1,1 |
3,8 |
Sociale |
8,9 |
9,6 |
9,0 |
21,5 |
Sportive |
1,0 |
1,4 |
1,1 |
26,8 |
Technique |
48,0 |
32,5 |
44,9 |
14,6 |
Hors filière (1) |
0,9 |
13,3 |
3,4 |
78,9 |
Non déterminée |
0,7 |
3,3 |
1,2 |
55,8 |
Total |
100 |
100 |
100 |
20,2 |
Source : rapport sur l’état de la fonction publique 2010-2011.
(1) Il s’agit, selon la nomenclature des emplois territoriaux, des emplois non classables dans une autre filière, tels ceux de collaborateurs de cabinet ou d’apprentis.
D’autre part, ainsi que le souligne un récent rapport consacré à la précarité dans la fonction publique territoriale (30), les fondements juridiques du recrutement sont divers, ce qui atteste l’hétérogénéité des situations concrètes motivant l’emploi d’agents non titulaires : environ 30 % des agents non titulaires dans la fonction publique territoriale sont recrutés sur un poste vacant (31), quelque 25 % le sont comme remplaçants (32) et un peu moins de 20 % des agents non titulaires sont recrutés en l’absence de cadre d’emplois existant (33) (voir le diagramme présenté ci-après).
RÉPARTITION DES NON-TITULAIRES SUR EMPLOI PERMANENT PAR STATUT JURIDIQUE
en %
Source : rapport sur la précarité dans la fonction publique territoriale, Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, mars 2011 (données émanant de la direction générale des collectivités locales – DGCL).
● Dans la fonction publique hospitalière
Les quelque 175 000 agents non titulaires de la fonction publique hospitalière – qui représentent environ 16 % de l’ensemble des agents hospitaliers – sont également dans des situations diverses.
D’une part, au regard de leur catégorie hiérarchique : comme le montre le tableau présenté ci-après, parmi le personnel non titulaire, la part des agents de catégorie C atteint les deux tiers, cependant que celles des agents de catégorie A et B ne s’élèvent respectivement qu’à 8,3 et 23,4 %.
La répartition par catégorie hiérarchique des effectifs
de la fonction publique hospitalière au 31 décembre 2009
(en %)
Catégorie A |
Catégorie B |
Catégorie C |
Catégorie indéterminée |
Total | |
Fonction publique hospitalière |
15,3 |
30,6 |
48,6 |
5,4 |
100 |
Personnel non médical |
8,9 |
33,9 |
53,9 |
3,3 |
100 |
Titulaires |
9,1 |
36,2 |
51,8 |
2,9 |
100 |
Non-titulaires |
8,3 |
23,4 |
63,0 |
5,3 |
100 |
Médecins (1) |
75 |
0 |
0 |
25 |
100 |
Source : « Jaune budgétaire » annexé au projet de loi de finances pour 2012, Rapport sur l’état de la fonction publique et les rémunérations.
(1) La qualité de la catégorie hiérarchique doit faire l’objet d’améliorations dans la nouvelle source d’information (SIASP) assurant le suivi statistique des agents de la fonction publique hospitalière.
L’étude d’impact avance deux motifs susceptibles de justifier les recrutements de personnels non titulaires dans la fonction publique hospitalière : les difficultés spécifiques de recrutement de certaines professions (les infirmiers ou les manipulateurs en électroradiologie médicale, par exemple) ; les difficultés propres à certaines zones géographiques.
D’autre part, les agents contractuels sont également répartis de manière très inégale entre les différentes filières professionnelles (voir le tableau présenté ci-après) : si, au 31 décembre 2009, la filière administrative comprend 19,8 % d’agents non titulaires, ce taux est de 13,9 % pour la filière soignante et de 22,2 % pour la filière technique et ouvrière. Le tableau présenté ci-après synthétise ces différents résultats.
Répartition des personnels non médicaux du secteur hospitalier
par filière d’emploi au 31 décembre 2009
Ensemble |
Titulaires |
Non-titulaires |
Part de non-titulaires dans la filière (en %) | |
Administrative |
11,5 |
11,0 |
14,2 |
19,8 |
Médico-technique |
4,7 |
4,8 |
4,0 |
13,5 |
Socio-éducative |
1,5 |
1,4 |
2,0 |
22,2 |
Soignante |
69,4 |
71,0 |
60,6 |
13,9 |
Technique et ouvrière |
11,6 |
10,7 |
16,1 |
22,2 |
Hors filières et indéterminée |
1,3 |
1,1 |
3,1 |
60,6 |
Total |
100 |
100 |
100 |
14,2 |
Source : rapport sur l’état de la fonction publique 2010-2011.
Quel que soit le versant de la fonction publique considéré, il s’avère que les emplois des agents contractuels sont non seulement divers, mais aussi évolutifs dans le temps.
● La fonction publique de l’État
Les données les plus détaillées disponibles aujourd’hui concernent la fonction publique de l’État (34).
–– L’évolution des parcours professionnels sur une même année
L’observation du parcours des agents de l’État au cours d’une même année (35) montre que les agents non titulaires connaissent des carrières marquées par des changements d’emplois nombreux.
D’une façon générale, les effectifs décomptés au 31 décembre sont environ deux fois inférieurs à ceux relevés en cours d’année, comme le montre le tableau suivant : quelque 50 % des agents non titulaires ayant, à un moment ou un autre, travaillé en cours d’année ne sont plus en poste au 31 décembre.
Cependant, le temps de présence en poste des agents au cours de l’année est très variable : en 2007, si un tiers environ des agents sont présents durant l’ensemble des douze mois, la moitié a travaillé six mois au plus et 16 % pendant seulement un mois.
–– L’évolution des parcours professionnels entre 2003 et 2007
Par ailleurs, si l’on observe l’évolution sur le moyen terme, il s’avère qu’environ trois quarts des agents (76 %) présents en 2003 dans la fonction publique de l’État y occupent toujours en emploi en 2007. Pour les agents non titulaires, ce taux n’est toutefois que de 45,5 % ; sur cette dernière part d’agents occupant toujours un emploi en 2007, plus d’un quart a changé de statut, essentiellement pour devenir titulaire.
Plusieurs facteurs expliquent ces résultats : le rapport annuel sur l’état de la fonction publique les synthétise en soulignant que « la durée de présence sur l’année et le profil d’activité, ainsi que l’âge et la catégorie hiérarchique de l’agent en 2003 sont les caractéristiques les plus influentes sur son " taux de maintien dans la fonction publique de l’État" en 2007 » (36).
● La fonction publique territoriale
La volatilité des parcours professionnels des agents territoriaux peut être appréhendée par l’analyse des facteurs à l’origine, dans certains cas, d’une réelle instabilité des parcours professionnels. Telle est la démarche suivie par le rapport précité sur la précarité dans la fonction publique territoriale.
Ce rapport a insisté, en particulier, sur le fait que, « conjuguée à des temps de travail réduits, l’instabilité de l’emploi rend les agents plus fragiles », en rappelant qu’en 2007, 37 % des agents non titulaires de la fonction publique territoriale occupaient un emploi à temps non complet ; plus précisément, étaient concernés 67 % des secrétaires de mairie, 45 % des agents sociaux, 25 % des agents d’animation et des agents techniques ou encore 20 % des agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM).
Il a également pointé la surreprésentation des femmes parmi les agents non titulaires, en rappelant que « plus de deux non-titulaires de la fonction publique territoriale sur trois sont des femmes. Celles-ci sont surreprésentées parmi ces effectifs, puisqu’au total, elles représentent environ 60 % des agents ». Le rapport en déduit que « les femmes sont donc plus souvent exposées à l’instabilité sous-jacente à l’emploi de non titulaire. La vulnérabilité des femmes est d’autant plus forte que certains métiers presque entièrement féminins, comme ceux d’assistante maternelle ou familiale, ne bénéficient pas d’un statut de titulaire ».
Prenant appui sur des analyses conduites par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) (37), le rapport indique que l’on retrouve par ailleurs « des agents moins qualifiés et plus jeunes au sein des non-titulaires sur emplois non permanents. Les emplois de non titulaires sur des postes permanents sont relativement plus souvent occupés par des agents mieux qualifiés et nettement plus âgés ». Bref, « la qualification moindre des non-titulaires sur postes non permanents souligne une forme de vulnérabilité supplémentaire ».
L’ensemble de ces facteurs, s’ils ne suffisent pas à rendre compte directement de la volatilité des parcours professionnels dans la fonction publique territoriale, montrent bien, toutefois, que certaines situations sont de nature à fragiliser ces parcours.
Les modalités d’accès à la fonction publique territoriale constituent un autre exemple révélateur de situations « d’instabilité et de précarité des non-titulaires » : en 2009, 45 % des entrées dans la fonction publique territoriale ont procédé du recrutement d’un agent non titulaire (alors que 31 % des recrutements ont été réalisés par concours).
Par ailleurs, le rapport énumère les différentes filières touchées par cette instabilité : la filière technique, les métiers des secteurs scolaires et périscolaires, la filière de l’animation, les métiers de la petite enfance, la filière culturelle ou encore le secteur des services à la personne.
Certains observateurs ont tenté d’analyser l’instabilité des parcours au sein de certaines filières : « réunissant des individus qui vivent leur activité sur un mode provisoire (petit boulot d’animateur pendant les études) ou vocationnel (être artiste avant d’être médiateur de musée), ces activités, aux confins des politiques publiques et du secteur associatif, sont assurées par des individus eux-mêmes aux marges de l’emploi public. Cette situation peut toutefois se révéler problématique pour les agents quand l’emploi public devient, qu’ils le veuillent ou non, leur activité principale, comme pour les employeurs, chargés d’assurer la continuité du service avec des personnels sans cesse renouvelés ». C’est ainsi que l’on peut conclure que « (…) l’incertitude associée au turnover plaide alors pour la stabilisation de la relation d’emploi » (38).
Un tel constat ne saurait certainement être généralisé, mais il atteste la prégnance de la problématique de la volatilité des trajectoires professionnelles dans la fonction publique territoriale.
● La fonction publique hospitalière
Pas davantage que pour la fonction publique territoriale, l’étude d’impact du projet de loi ne comporte de données sur les parcours professionnels des agents hospitaliers. Cependant, il est possible d’identifier certains critères favorisant une forme d’instabilité, voire de précarité, des parcours professionnels. Par exemple, au 31 décembre 2009, sur les 129 712 agents non titulaires, on en dénombre 41 812 en contrat à durée indéterminée : plus des deux tiers des agents se trouvent donc en contrat à durée déterminée.
Mais les données sont trop peu nombreuses et il est dès lors malaisé d’en tirer des conclusions précises. Comme l’indique le rapport sur l’état de la fonction publique 2010-2011, est aujourd’hui mise en place une nouvelle source de données, le Système d’information sur les agents des services publics (SIASP), instrument « encore en cours de consolidation » : « les travaux d’identification [des non-titulaires] devront être poursuivis avec la nouvelle source d’information, ou pour le suivi des caractéristiques statutaires des médecins ».
II. LA NÉCESSITÉ DE FAVORISER L’ACCÈS À L’EMPLOI TITULAIRE ET D’AMÉLIORER LES CONDITIONS D’EMPLOI DES AGENTS NON TITULAIRES
De nombreuses actions ont déjà été mises en œuvre, depuis plusieurs années, pour favoriser l’accès à l’emploi titulaire des agents contractuels et améliorer leurs conditions d’emploi. Parce que les agents non titulaires constituent une réalité plurielle au sein de la fonction publique, compte tenu de l’hétérogénéité et de la volatilité de leurs parcours telles qu’elles ont été présentées plus haut, il est indispensable aujourd’hui de franchir une nouvelle étape en améliorant les perspectives professionnelles des agents et en renforçant la cohérence du cadre juridique qui leur est applicable.
La mise en œuvre de « plans de titularisation », comme on les appelle, n’est certes pas une nouveauté et remonte même au statut des fonctionnaires de 1946. Depuis la loi n° 46-2294 du 19 octobre 1946 relative au statut général des fonctionnaires, on dénombre une quinzaine de ces plans. Outre les initiatives les plus anciennes – notamment la loi du 3 avril 1950 portant autorisation de transformation d’emplois et réforme de l’auxiliariat, ou encore les décrets du 29 juin 1965 et du 8 avril 1976 (39) –, on peut identifier trois « vagues législatives » depuis 1983 (40) :
– La loi n° 83-481 du 11 juin 1983 définissant les conditions dans lesquelles doivent être pourvus les emplois civils permanents de l’État et de ses établissements publics et autorisant l’intégration des agents non titulaires occupant de tels emplois et la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État (41) ont ouvert, au profit des agents contractuels, des possibilités de titularisation sous réserve de remplir les conditions générales d’admissibilité à la fonction publique et d’avoir accompli au moins deux ans de services effectifs à temps complet dans un emploi permanent normalement occupé par un fonctionnaire. Ces lois ont conduit à la titularisation d’environ 146 000 contractuels.
– La loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 relative à l’emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d’ordre statutaire (dite aussi « plan Perben ») a traduit le protocole d’accord signé le 14 mai 1996 entre le ministre de la Fonction publique et six fédérations syndicales de fonctionnaires.
Cette loi a prévu d’ouvrir, pour une durée de quatre années à compter de sa publication, des concours réservés aux agents non titulaires exerçant des fonctions du niveau de la catégorie C ou des fonctions d’éducation ou d’enseignement et justifiant de quatre années de services effectifs au cours des huit dernières années. Sur ce fondement, quelque 60 000 fonctionnaires ont été titularisés.
– La loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l’emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu’au temps de travail dans la fonction publique territoriale (dite aussi « loi Sapin ») a, comme la loi de 1996, traduit un protocole d’accord signé par le Gouvernement et les partenaires sociaux (42). Elle avait prévu, notamment, l’organisation de concours réservés au profit des candidats remplissant les conditions suivantes : avoir exercé à titre temporaire en qualité d’agent public, pendant au moins deux mois au cours des douze mois précédant l’accord, des missions normalement assurées par des fonctionnaires ; justifier d’une durée de services publics effectifs au moins égale à trois ans d’équivalent temps plein au cours des huit dernières années ; justifier des titres ou diplômes requis des candidats au concours externe d’accès aux corps concernés – une procédure de reconnaissance des expériences professionnelles ayant été instituée. Cette loi a, selon l’étude d’impact du présent projet de loi, été suivie de près de 33 000 titularisations dans la fonction publique de l’État, d’environ 4 600 dans la fonction publique territoriale et d’environ 2 160 dans la fonction publique hospitalière.
Pour autant, le présent projet de loi ne saurait être regardé comme mettant en œuvre un seul plan d’accès à l’emploi titulaire, ni même plus généralement d’accès à l’emploi pérenne. Certes, il vise à favoriser la titularisation de nombreux agents contractuels, au service d’une sécurisation indéniable de leur parcours professionnel. Il comporte en outre un dispositif important d’accès au contrat à durée indéterminée au profit d’agents pouvant justifier d’une ancienneté suffisante à la date de la publication de la loi qui sera issue du projet de loi.
Mais il s’inscrit aussi dans une perspective d’ensemble beaucoup plus vaste, qui comprend plusieurs facettes, notamment une professionnalisation plus grande du recrutement et un cadre juridique de l’emploi contractuel rénové.
La lutte contre la précarité passe notamment, depuis plusieurs années déjà, par une professionnalisation plus grande des voies de recrutement dans la fonction publique.
La loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique et la loi n° 2007-209 du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale ont commencé à développer la prise en compte des acquis de l’expérience, d’une double manière :
– d’une part, en consacrant dans le statut de la fonction publique deux nouveaux types de congés, le congé pour validation des acquis de l’expérience et le congé pour bilan de compétences ;
– d’autre part, en modifiant la procédure du concours : notamment, en développant les recrutements dits « sur titre » ou bien « sur titre et travaux » et en prévoyant que, pour les concours et examens professionnels organisés sur épreuves, l’une d’entre elle puisse donner la possibilité au candidat de présenter son expérience professionnelle, en relation avec les fonctions auxquelles donne accès le concours ou l’examen.
Au 30 juin 2011, des épreuves de reconnaissance des acquis de l’expérience professionnelle (RAEP) avaient déjà été mises en place pour 215 voies de recrutement par concours ou par examen professionnel.
En outre la loi du 2 février 2007 précitée a étendu la procédure – de nature dérogatoire – de recrutement sans concours aux situations de recrutement des fonctionnaires de catégorie C, pour l’accès au premier grade des corps, lorsque leur statut particulier le prévoit, et cela dans les trois versants de la fonction publique.
Par ailleurs, à la suite du rapport de la mission préparatoire au réexamen général du contenu des concours d’accès à la fonction publique de l’État (43) ainsi que du rapport établi par le Comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics sur les recrutements dans la fonction publique (44), a été mise en œuvre la révision générale du contenu des concours (RGCC), dont l’objectif principal est de remédier au caractère parfois trop académique des concours d’accès à la fonction publique, susceptible de valoriser de manière excessive le capital social et culturel des candidats. Au total, ce sont plus de 380 voies de recrutement (concours et examens professionnels de toutes catégories) qui ont été réformées en trois ans, sur la période 2008-2011.
L’étude d’impact du projet de loi (45) insiste en outre sur les actions qui ont été menées dans la fonction publique territoriale pour rénover et professionnaliser les conditions d’accès aux cadres d’emplois de toutes les filières.
La professionnalisation des procédures de recrutement, élément nécessaire, ne saurait toutefois constituer un effort suffisant pour l’établissement d’une politique globale de sécurisation des perspectives professionnelles. La question de la mobilité des agents publics excède en effet celle du recrutement. L’exigence d’un nouvel effort en faveur de la sécurisation des parcours professionnels concerne tant les fonctionnaires titulaires que les contractuels.
a) Des avancées récentes, en particulier à la suite de la loi du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique
La loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique a ouvert, au profit des fonctionnaires des trois versants de la fonction publique, des possibilités nombreuses par les dispositions multiples qu’elle prévoit : l’assouplissement des conditions de détachement ; l’institution de possibilités d’intégration directe d’un fonctionnaire dans un corps ou un cadre d’emplois ; la consécration du droit pour tout fonctionnaire de demander à être détaché, mis en disponibilité, placé en situation hors cadre ou être intégré dans une autre administration ; la reconnaissance des promotions dans le cadre d’un détachement ; l’amélioration de l’accompagnement financier des mobilités ; ou encore, l’ouverture de la possibilité du placement d’un fonctionnaire dont l’emploi est susceptible d’être supprimé en situation de réorientation professionnelle.
Il reste que des améliorations complémentaires sont indispensables. D’une part, concernant la situation des fonctionnaires titulaires, dans la mesure où certains ajustements restent à réaliser s’agissant des dispositifs de mobilité institués par la loi du 3 août 2009 précitée et où il pourrait être opportun de prévoir des possibilités nouvelles, notamment pour ce qui concerne le détachement d’agents entre corps de niveaux différents (voir aussi sur cette question la présentation des dispositions du projet de loi sur la mobilité, ci-après).
D’autre part, s’agissant spécifiquement des agents contractuels, certaines situations soulèvent encore des difficultés. Interrogés sur cette question par votre rapporteur, les services du Gouvernement ont indiqué que « depuis 2005, en effet, la mobilité des contractuels à durée indéterminée [est] rendue possible par l’utilisation d’outils permettant d’exercer temporairement une mobilité dans la fonction publique ou vers d’autres organismes publics ou privés, sans perdre le bénéfice de leur engagement à durée indéterminée dans leur administration, collectivité ou établissement public d’origine (mise à disposition, congé de mobilité).
« Toutefois, ces outils se sont révélés d’application délicate en gestion. Qu’il s’agisse de la mise à disposition ou du congé de mobilité, le lien maintenu avec l’administration d’origine est assez largement artificiel et celle-ci peut rencontrer des difficultés lors du réemploi des intéressés ».
C’est pourquoi il serait utile de prévoir de nouvelles possibilités pour une administration de recruter en contrat à durée indéterminée un agent bénéficiant déjà d’un engagement à durée indéterminée au sein de la même fonction publique : un tel dispositif serait de nature à favoriser l’organisation d’une véritable mobilité géographique ou fonctionnelle.
La sécurisation des perspectives professionnelles des agents contractuels ne saurait être envisagée de manière crédible sans une rénovation de la cohérence d’ensemble du cadre juridique qui leur est applicable.
1. Des différences entre les trois versants de la fonction publique qui ne sont pas toujours justifiées
Par-delà les nombreuses similitudes existantes, il existe certaines différences entre les régimes applicables dans les trois versants de la fonction publique
Certaines différences sont, dans plusieurs hypothèses, justifiées par les caractéristiques d’un versant donné de la fonction publique. Il en va ainsi tout particulièrement de la fonction publique territoriale, dont la spécificité est liée au principe de libre administration des collectivités territoriales garanti par l’article 72 de la Constitution ainsi qu’à la pluralité des employeurs publics locaux – plus de 50 000 collectivités et établissements publics. Ces éléments justifient de nombreux particularismes notamment en matière de recrutement, avec des possibilités de recours à des agents non titulaires plus variées que dans la fonction publique de l’État (46).
Cependant, certaines divergences – qui peuvent s’expliquer par des considérations historiques – ont, aujourd’hui, des justifications plus discutables, comme le montrent les exemples suivants.
– Le primo-recrutement, dans le cas d’absence de corps ou de cadre d’emplois correspondant, ou du fait de la nature des fonctions ou des besoins du service, ne peut être effectué, dans les fonctions publiques de l’État et territoriale, en contrat à durée indéterminée ; en revanche, tel peut être le cas dans la fonction publique hospitalière. Aujourd’hui, on peut légitimement s’interroger sur l’absence d’une telle possibilité, par exemple dans la fonction publique de l’État.
– Les régimes juridiques applicables aux contrats susceptibles d’être conclus à titre occasionnel ou saisonnier varient d’un versant de la fonction publique à l’autre : la durée du contrat à durée déterminée en cas de besoin occasionnel est de dix mois maximum, renouvellement inclus, sur une période de douze mois dans la fonction publique de l’État, tandis qu’elle est de trois mois renouvelable une seule fois à titre exceptionnel dans la fonction publique territoriale et d’un an maximum dans la fonction publique hospitalière ; s’agissant du contrat conclu en cas de besoin saisonnier, la durée maximale du contrat est de six mois, renouvellements inclus, sur une période de douze mois dans la fonction publique de l’État et dans la fonction publique territoriale, mais une telle possibilité n’est pas prévue pour la fonction publique hospitalière.
2. Les enjeux spécifiques du dispositif de reconduction des contrats en contrats à durée indéterminée
Depuis la loi précitée du 26 juillet 2005, chacun des trois statuts des différents versants de la fonction publique prévoit que, dans l’hypothèse où un agent contractuel a été recruté en raison de l’absence de corps ou cadre d’emplois correspondant ou en raison de la nature des fonctions ou des besoins du service, des contrats à durée déterminée peuvent être conclus pour une durée maximale de trois ans ; ces contrats sont, aux termes de cette loi, renouvelables, mais « la durée des contrats successifs ne peut excéder six ans ». Cette référence à des contrats « successifs » a donné lieu à de nombreuses discussions.
La notion de « contrats successifs » a été définie par le Conseil d’État dans un avis n° 381097 du 11 mars 2008, rendu à la demande du ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique (47).
Il résulte, notamment, de cet avis les éléments suivants :
– dans l’hypothèse particulière du recrutement d’un agent dans un service transféré, postérieurement à la conclusion du contrat, sous l’autorité d’un ministre différent de celui qui l’avait recruté, et si l’objet même du contrat n’a pas été modifié, c’est le même contrat qui se poursuit ; il en va de même lorsque l’activité d’une entité économique employant des salariés de droit privé est reprise, par transfert, dans le cadre d’un service public administratif ;
– de manière générale, on doit considérer qu’il y a « contrats successifs » lorsque l’objet du renouvellement est d’exercer des fonctions de même nature, ce qui implique, pour l’essentiel, que : la nouvelle mission réponde à un « besoin analogue » à celui pour lequel l’agent avait été initialement recruté ; les fonctions proposées soient « d’un niveau comparable » à celui des fonctions qu’il exerçait précédemment ;
– dans le cas où un agent non titulaire est recruté pour faire face à des vacances d’emplois déterminées, les contrats successivement conclus pour faire face à ces vacances différentes ne doivent pas être regardés comme des contrats successifs ;
– la notion de contrats successifs implique, en principe, une continuité du lien contractuel. Un laps de temps entre deux contrats caractérise une rupture de ce lien, sans que la durée de cette rupture puisse avoir une influence sur la qualification du deuxième contrat comme successif ou non du premier. Cependant, il en va autrement s’il apparaît que l’intervalle entre deux contrats n’est qu’un mode d’organisation de la poursuite de la relation contractuelle.
Ces éléments tendant à préciser le régime juridique applicable ne résolvent pas toutes les difficultés. La pratique montre en particulier qu’un agent ne bénéficie pas d’un contrat à durée indéterminée après une période de six ans dans deux situations :
– si son emploi permanent, auprès d’un même employeur, a changé, au sein d’une même catégorie hiérarchique ;
– dans le cas où plusieurs contrats à durée déterminée se sont succédés, avec des interruptions courtes (par exemple, inférieures à trois mois), invoquées par l’employeur pour justifier la conclusion d’un nouveau contrat à durée déterminée en lieu et place d’un contrat à durée indéterminée.
Comme le souligne l’étude d’impact, « au total, le cadre juridique régissant la situation des agents non titulaires apparaît trop complexe pour être bien appliqué par les gestionnaires et suffisamment connu par les agents eux-mêmes. Il en résulte une situation peu satisfaisante et qui autorise parfois des pratiques abusives, qu’elles soient ou non volontaires (utilisation excessive du recours au contrat occasionnel en catégorie B et C ; succession de contrats d’une année au titre de la vacance d’un emploi sans que toute diligence soit faite pour pourvoir cette vacance par un titulaire…).
« Ces situations, qui ne sont pas majoritaires, sont toutefois peu acceptables du point de vue de l’équité et au regard des responsabilités qui incombent aux employeurs publics ».
Cette question n’est d’ailleurs pas nouvelle. Dans le rapport d’information (n° 1089), présenté en juillet 2008 sur la mise en application de la loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique, les rapporteurs MM. Bertrand Pancher et Bernard Derosier avaient fait le constat suivant :
« (…) les agents non titulaires cumulent souvent des contrats différents et occupent successivement plusieurs postes dans la même administration. Par exemple, dans les établissements de santé, il est fréquent que des agents non titulaires remplacent successivement plusieurs agents et, de facto, travaillent en permanence dans un établissement de santé. Ils occupent cependant des postes différents à chaque fois. De même, les collectivités territoriales sont souvent tentées de proposer un autre contrat à un agent qui a effectué un remplacement et dont elles sont satisfaites. L’agent a alors une succession de contrats de durées et de natures différentes ».
Pour l’ensemble de ces raisons, une véritable amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels passe par une précision de ce régime de la reconduction des contrats en contrats à durée indéterminée.
Les différents cas dans lesquels des agents publics peuvent aujourd’hui être recrutés par contrat sont, en apparence au moins, bien identifiés, ainsi que le montre la présentation effectuée plus haut.
Néanmoins, la lisibilité des différents régimes est largement perfectible, sur le seul plan formel : par exemple, aux termes des différentes lois statutaires, les cas de recours aux contrats ne sont pas toujours identifiés au sein d’articles distincts, alors qu’il pourrait être préférable, au moins dans certains cas, de consacrer un article à chaque motif de recrutement d’un agent contractuel.
Par ailleurs, sur le fond, la formulation des différentes hypothèses dans lesquelles l’administration peut recourir à l’emploi d’agents contractuels, dans les statuts des trois versants de la fonction publique, souffre de certaines imprécisions. Par exemple, les statuts de la fonction publique de l’État et de la fonction publique territoriale mentionnent les notions de « besoins occasionnels » et de « besoins saisonniers », alors que le statut de la fonction publique hospitalière évoque celle de « fonctions occasionnelles ».
La pratique, là encore, révèle une difficulté à définir précisément ces notions et, partant, les circonstances exactes dans lesquelles l’administration pourra recourir à ces contrats.
Comme l’ont indiqué à votre rapporteur les services du Gouvernement, jusqu’à la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique, l’ensemble des besoins temporaires étaient pourvus, s’agissant de la fonction publique de l’État, sur le fondement du deuxième alinéa de l’article 6 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, qui autorise le recrutement d’agents contractuels pour faire face à un « besoin occasionnel » : « le flou de cette notion ne permettait cependant pas d’identifier la situation objective à laquelle répondait le recrutement d’un agent contractuel ».
C’est pourquoi la loi précitée du 3 août 2009 a entendu spécifier les différents motifs de recours au contrat, en distinguant deux cas de recours temporaires à des agents contractuels très fréquemment utilisés par les administrations : le remplacement d’un fonctionnaire pour la durée de son absence et le pourvoi d’une vacance temporaire d’emploi – ces deux hypothèses étant par ailleurs déjà distinguées en tant que telles dans les deux autres versants de la fonction publique (48).
Selon l’analyse des services du Gouvernement, le fait de spécifier les différents motifs temporaires de recours au contrat présente les deux séries d’avantages suivantes :
– d’une part, cette nouvelle disposition oblige les administrations à préciser clairement dans le contrat le motif du recrutement et à justifier le besoin de recourir au contrat. Comme le notent les services, « plus les mentions obligatoires du contrat sont définies avec précision, plus l’administration est tenue de justifier et d’expliciter le besoin qui [motive] le recours au contrat, moins les risques de requalification du besoin temporaire en besoin permanent sont grands » ;
– d’autre part, le fait de distinguer chaque motif de recours temporaire au contrat permet d’adapter à chacun de ces motifs la durée des contrats pouvant être conclus.
À la suite de ces avancées, la notion de besoin saisonnier ou occasionnel justifiant le recours au contrat, dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l’article 6 de la loi du 11 janvier 1984, ne concerne plus désormais que les seuls besoins qui ne correspondent pas à une activité permanente et durable de l’administration, mais justifient un renfort temporaire de personnels. Or la formulation qui subsiste dans le droit en vigueur – les besoins « occasionnels » ou « saisonniers » –, ne permet pas de rendre compte de cette réalité ; aussi une clarification de ce régime juridique serait-elle souhaitable.
Un autre élément d’incertitude concerne les procédures de renouvellement des contrats dans les trois versants de la fonction publique.
Sans doute est-il désormais clairement établi, pour l’ensemble des trois fonctions publiques, que le renouvellement d’un contrat doit être exprès, de sorte que l’administration puisse constater effectivement que le besoin ayant justifié le recrutement de l’agent titulaire n’a pas disparu.
En outre, il existe il est vrai certaines décisions jurisprudentielles tendant à préciser le régime du renouvellement des contrats, en particulier en cas de refus de renouvellement (49).
Cependant, l’étude d’impact du projet de loi souligne aussi les incertitudes qui entourent aujourd’hui la procédure de renouvellement, qu’il s’agisse : du respect d’un délai de prévenance ; de la conduite d’en entretien préalable ; ou encore de l’absence d’obligation de motivation du renouvellement.
L’étude d’impact souligne par ailleurs une autre difficulté dans l’encadrement juridique des contrats, à l’expiration de ceux-ci, en particulier pour ce qui concerne les modalités d’accompagnement et d’indemnisation des agents non titulaires.
Sur cette question également, des solutions jurisprudentielles ont été dégagées. Ainsi, le licenciement d’un agent non titulaire ouvre droit aux allocations d’assurance chômage prévues par le code du travail au profit des travailleurs privés d’emploi (50). La même solution prévaut en cas de rupture d’un contrat à durée déterminée par accord des parties (51).
Néanmoins, l’étude d’impact fait le constat d’une forte hétérogénéité des situations des agents concernés, des difficultés particulières apparaissant notamment dans l’hypothèse de la gestion de fins de contrats dans le cadre d’une réorganisation de services ou de transferts d’activités.
III. UN PROJET DE LOI AMBITIEUX POUR UNE AMÉLIORATION GLOBALE DES PERSPECTIVES PROFESSIONNELLES DES AGENTS DES TROIS FONCTIONS PUBLIQUES
Le présent projet de loi ne saurait s’analyser comme un seul « plan de titularisation ». Sans doute la question de l’accès à l’emploi titulaire est-elle essentielle – elle est l’objet du premier titre du projet. Conformément à son intitulé, celui-ci, fondé notamment sur le protocole d’accord signé le 31 mars 2011 par le Gouvernement et les partenaires sociaux, est toutefois beaucoup plus ambitieux.
Le protocole d’accord du 31 mars 2011 se place lui-même dans une perspective large, comme l’indiquent son intitulé (« protocole portant sécurisation des parcours professionnels des agents contractuels dans les trois versants de la fonction publique ») et son sous-titre (« accès à l’emploi titulaire et amélioration des conditions d’emploi »).
La vocation du présent projet est plus vaste encore, dans la mesure où son deuxième titre vise à améliorer l’encadrement des cas de recours aux agents contractuels et, partant, les conditions d’emploi des agents – reprenant là aussi, dans une large mesure, le protocole d’accord –, mais également où un troisième titre comporte de nombreuses autres dispositions tendant à moderniser les règles applicables à la fonction publique.
1. Le protocole d’accord du 31 mars 2011, fruit de négociations menées par le Gouvernement avec les partenaires sociaux
Le protocole d’accord a été mis en œuvre selon la triple procédure suivante (52) :
– en 2009, une concertation a été conduite avec les partenaires sociaux afin de dresser un état des lieux de l’emploi contractuel, examen qui a montré l’existence de distorsions entre le droit et la pratique ;
– lors d’une intervention télévisée le 25 janvier 2010, le Président de la République a ouvert la voie à la négociation avec les partenaires sociaux en se disant « tout à fait prêt à envisager la titularisation progressive des contractuels pour ne pas les laisser en situation de précarité ».
Au cours de l’année 2010, une série de cinq réunions de travail ont été organisées par la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP), en lien avec la direction générale des collectivités locales (DGCL) et la direction générale de l’offre de soins (DGOS) : ces réunions ont notamment montré l’existence d’un consensus sur l’opportunité d’une réforme en profondeur du cadre global, législatif et réglementaire, applicable aux agents non titulaires.
En particulier, les organisations syndicales ont insisté, selon les termes mêmes de l’étude d’impact, « sur la nécessité, au-delà de la mise en place de mesures de titularisation pour les agents aujourd’hui en fonction, d’une clarification et d’une harmonisation des règles applicables en matière de recrutement et de gestion des agents » : on trouve ici l’une des spécificités de la démarche engagée avec le présent projet de loi ;
– sur ces bases, une négociation commune aux trois fonctions publiques a été menée avec les partenaires sociaux, à partir du mois de janvier 2011. Après six réunions, cette négociation a permis l’élaboration d’un texte commun, le 7 mars 2011.
Le 31 mars 2011, ce texte a été signé par le ministre du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État, le secrétaire d’État en charge de la Fonction publique et six organisations syndicales (CGT, CFDT, FO, UNSA, CFTC et CGC).
Le protocole d’accord repose sur les trois axes suivants :
– apporter une réponse immédiate aux situations de précarité rencontrées sur le terrain en favorisant l’accès à l’emploi titulaire ;
– prévenir la reconstitution de situations de précarité pour l’avenir en encadrant mieux les cas de recours au contrat et les conditions de renouvellement des contrats ;
– améliorer les droits individuels et collectifs des agents contractuels et leurs conditions d’emploi dans la fonction publique.
De nombreuses mesures du protocole d’accord sont destinées à être reprises par la loi – c’est l’objet principal du présent projet.
En revanche, un nombre non négligeable d’autres dispositions n’ont pas vocation à figurer dans un texte législatif, soit qu’elles revêtent une nature réglementaire, soit qu’elles puissent être reprises par une circulaire, soit enfin qu’elles relèvent de la seule pratique administrative. Le tableau présenté ci-après reprend, de manière synthétique, et d’après des éléments fournis par le Gouvernement, les différentes mesures du protocole et les répartit selon le traitement qui devrait leur être réservé.
Les principales mesures contenues dans le protocole d’accord du 31 mars 2011
Axe 1 – Apporter une réponse immédiate aux situations de précarité rencontrées | |
Ouvrir un dispositif spécifique de titularisation |
Projet de loi |
Mettre en œuvre un état des lieux des personnels éligibles au dispositif de titularisation |
Mise en œuvre par les employeurs publics dès la signature du protocole |
Établir un rapport annuel devant les comités techniques sur les modalités pratiques d’application du dispositif de titularisation –Assurer l’information des agents par tout moyen – Établir un bilan annuel présenté dans le cadre du comité de suivi du présent protocole d’accord |
Circulaire |
Transformer automatiquement en contrats à durée indéterminée, à la date de publication de la loi, les contrats à durée déterminée des agents contractuels remplissant certaines conditions d’ancienneté |
Projet de loi |
Expertiser la situation des départements d’outre-mer |
Étude en concertation avec les organisations syndicales |
Axe 2 – Prévenir la reconstitution de situations de précarité pour l’avenir en encadrant mieux | |
Développer auprès des employeurs publics la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC) |
Circulaire |
Concernant le remplacement de fonctionnaires absents, dès lors que ces emplois correspondent à un besoin prévisible et constant, avoir recours en premier lieu aux agents titulaires |
Circulaire |
Assurer un suivi particulier de la situation des lauréats des concours inscrits sur liste d’aptitude dans la fonction publique territoriale |
Étude en concertation avec les organisations syndicales |
Encourager le recours, par les collectivités qui le souhaitent, aux services des centres de gestion pour pourvoir les postes momentanément vacants |
Circulaire |
1 – Clarifier le cadre juridique du recrutement des agents contractuels | |
Favoriser une transparence plus grande de la procédure de recrutement – Formaliser davantage les critères et procédures de sélection des agents contractuels |
Projet de loi pour la fonction publique territoriale + circulaire |
Rappeler les règles applicables en matière d’établissement et conclusion des contrats : - l’obligation d’un contrat écrit ; - la mention des clauses obligatoires ; - l’élaboration de contrats types pour chacun des cas de recours au contrat |
Modifications des décrets cadres relatifs aux agents contractuels des trois fonctions publiques + circulaire + contrats type |
Préciser la notion de clauses substantielles (ou dont la modification conduit à une modification substantielle du contrat) |
Circulaire |
Préciser les motifs de licenciement à partir d’une analyse approfondie de la jurisprudence administrative |
Décret |
Renforcer les règles relatives au délai de prévenance et à la conduite d’un entretien préalable ainsi qu’aux voies de recours des agents contractuels en la matière |
Décret |
Appeler l’attention des employeurs publics sur la situation des agents en état de grossesse ou en congé de maternité |
Circulaire |
Renforcer les garanties apportées aux agents contractuels concernés par des réorganisations de service, notamment en précisant les règles relatives au maintien des clauses substantielles des contrats des agents lors d’un changement d’employeur lié à un transfert d’activité |
Projet de loi |
2 – Mieux spécifier les cas de recours aux agents non titulaires dans le statut général | |
Examiner, en lien avec les employeurs, les conditions d’adaptation des missions des corps et cadres d’emplois pour mieux prendre en compte des activités nouvelles ou nécessitant des compétences techniques nouvelles |
Mise en œuvre par les employeurs publics (et, le cas échéant, décrets statutaires) |
Préciser les notions de « besoins occasionnels » ou de « besoins saisonniers » |
- Projet de loi - Explicitation par circulaire |
Harmoniser les durées maximales des contrats conclus pour répondre à des besoins occasionnels ou saisonniers |
Projet de loi |
Clarifier les notions de « nature des fonctions » et de « besoins du service », susceptibles de justifier le recrutement d’agents contractuels |
Circulaire |
Mener une étude sur les emplois de catégorie B (qui porterait sur la situation de la catégorie et les motifs de recrutement) |
Étude en concertation avec les organisations syndicales |
Examiner les modalités d’adaptation des règles actuelles de l’emploi contractuel dans les domaines de l’enseignement supérieur, de la recherche et de la formation professionnelle, en matière de projets informatiques et de fouilles archéologiques ou encore pour ce qui concerne la gestion des fonds européens et des subventions |
Étude en concertation avec les organisations syndicales |
Expérimenter une possibilité de recrutement direct des agents en contrat à durée indéterminée dans la fonction publique de l’État |
Projet de loi |
Réexaminer la portée des dérogations relatives aux agents contractuels sur des emplois permanents des établissements publics de l’État, fixées par voie réglementaire |
Étude en concertation avec les organisations syndicales |
Abroger le dispositif de conclusion de contrats d’activité par l’Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) |
Projet de loi |
Rénover et harmoniser dans les trois fonctions publiques les modalités de pourvoi d’un emploi en cas de vacance temporaire |
Projet de loi |
Conforter le rôle des centres de gestion dans la fonction publique territoriale, en généralisant la mise à disposition de fonctionnaires au profit des collectivités qui le demandent |
Circulaire |
3 – Clarifier les conditions de reconduction d’un contrat à durée déterminée | |
Assouplir et préciser les modalités de reconduction des CDD en CDI au terme d’une durée d’emploi de six ans |
Projet de loi |
4 – Mettre en place les conditions d’un meilleur contrôle et d’un dialogue social de qualité | |
Préciser les règles relatives au recours au contrat, au contenu des contrats et aux conditions de leur renouvellement |
Circulaire |
Mettre en œuvre des contrôles différenciés (selon les contrats) de l’application des nouvelles règles par les autorités chargées du contrôle de légalité ainsi que du contrôle budgétaire et financier et par les corps de contrôle pour les fonctions publiques de l’État et hospitalière |
Circulaire à l’attention des autorités de contrôle |
Conforter le rôle des comités techniques en matière de recrutement et de conditions d’emploi des agents contractuels |
Circulaire |
Préciser et harmoniser entre les trois versants de la fonction publique le contenu du bilan social en matière de suivi de l’emploi contractuel |
Circulaire |
Engager un dialogue avec les organisations syndicales représentatives sur le respect du caractère confidentiel des données nominatives liées aux conditions de mise en œuvre des registres d’entrées et de sorties |
- Bilan des expérimentations des registres d’entrées et de sorties - Recueil de bonnes pratiques |
Améliorer le système d’information et de suivi statistique |
- Suivi au niveau de chaque ministère et au niveau interministériel ainsi que pour chaque fonction publique - Suivi par la formation spécialisée dédiée à l’emploi public au sein du Conseil commun de la fonction publique |
Axe 3 – Améliorer les droits individuels et collectifs des agents contractuels et leurs conditions d’emploi dans la fonction publique | |
1 – Favoriser l’accès à l’emploi titulaire en confortant notamment les droits à évaluation et formation professionnelle des agents contractuels | |
Généraliser au profit de tous les agents en contrat d’une durée supérieure à un an le bénéfice d’un entretien professionnel |
Décrets cadres relatifs aux agents contractuels des trois fonctions publiques |
Assurer l’utilisation effective de nouveaux outils (droit individuel à la formation, bilan de compétences, période de professionnalisation) par les employeurs publics ainsi que l’information des agents sur leurs droits |
Circulaire |
Développer le recours à la reconnaissance des acquis de l’expérience professionnelle (RAEP) et au recrutement sans concours en catégorie C |
Arrêtés d’organisation des concours |
2 – Améliorer les droits à rémunération et les droits sociaux des agents contractuels | |
Examiner les moyens de clarifier la détermination de critères objectifs et harmonisés entre les trois versants de la fonction publique |
Travaux conduits en 2012 |
Élaborer une doctrine de fixation et d’évolution des rémunérations des contractuels (encadrement de la rémunération pour un emploi donné, règles d’évolution périodique) |
Étude dans le cadre d’un groupe de travail puis décrets cadre relatifs aux agents contractuels des trois fonctions publiques |
Dresser un état des lieux des politiques conduites en matière d’action sociale dans les trois fonctions publiques (notamment examen comparatif avec la situation des titulaires en matière de congés maladie, de droits familiaux et d’autorisations d’absence) |
Mission conduite dès 2011 – Conséquences à déterminer avec les organisations syndicales |
Améliorer les délais d’indemnisation du chômage des agents qui quittent l’administration |
- Convention de gestion avec Pôle emploi dès 2011 s’agissant de l’État - Circulaire d’application par le ministère de la Fonction publique après chaque nouvelle convention Unédic |
Étude des conditions de mise en place et de financement d’une indemnité de fin de contrat au profit des agents recrutés sur des besoins temporaires |
Mission en cours |
3 – Garantir la représentation des agents contractuels | |
Adapter les règles de composition, d’organisation et de fonctionnement des commissions consultatives paritaires de la fonction publique de l’État – Entamer une réflexion sur la mise en place d’instances susceptibles d’examiner les questions individuelles des agents contractuels des deux autres versants de la fonction publique |
Bilan des commissions consultatives paritaires et modification en conséquence des décrets cadres relatifs aux agents contractuels des trois fonctions publiques |
Conforter les droits et moyens syndicaux des agents contractuels |
Concertation sur les droits et moyens syndicaux |
4 – Faire évoluer les conditions de mobilité des agents contractuels en contrats à durée indéterminée dans une logique de parcours professionnels | |
Clarifier les règles de réintégration au terme d’une mise à disposition ou d’un congé de mobilité |
Décrets cadres relatifs aux agents contractuels des trois fonctions publiques |
Ouvrir la possibilité à tout employeur de recruter directement en contrat à durée indéterminée un agent bénéficiant déjà d’un engagement à durée indéterminée dès lors qu’il s’agit d’exercer des fonctions de même niveau hiérarchique |
Projet de loi |
Mise en œuvre du protocole | |
Examen des textes transversaux d’application du protocole, bilan de leur mise en œuvre, propositions d’évolutions juridiques |
Comité de suivi composé des signataires du protocole d’accord |
Examen de l’avancée des différents chantiers |
Création de groupes de travail spécifiques au sein du comité de suivi |
Votre rapporteur estime indispensable, dans le cadre de la présente discussion, de se concentrer sur les aspects législatifs du débat. Cette discussion sera l’occasion pour le Gouvernement de revenir, le cas échéant, sur telle ou telle mesure de nature non législative, afin que celui-ci puisse préciser ses intentions (initiative de nature réglementaire, type d’accompagnement pratique proposé, méthodologie, échéancier, etc.) ainsi que les vecteurs auxquels il se révélera le plus opportun de recourir in fine.
Le tableau présenté ci-dessus vise à clarifier la question de la mise en œuvre du protocole d’accord, mais il ne saurait être considéré comme définitif ou figé, bien au contraire. La discussion parlementaire pourra, de ce point de vue, être l’occasion de le modifier, voire de l’infirmer, l’essentiel restant, en tout état de cause, la question de l’efficacité de la mise en œuvre du protocole, en concertation avec les partenaires sociaux, quels que soient les moyens finalement retenus.
D’ores et déjà, l’étude d’impact comporte des indications sur « la mise en œuvre rapide des dispositifs non législatifs prévus par le Gouvernement pour améliorer le cadre de gestion des agents contractuels » (53). Quatre orientations principales sont retenues :
– le renforcement de la formation professionnelle des agents contractuels, qui implique : la généralisation de l’entretien professionnel au profit non seulement des agents en contrat à durée indéterminée, mais aussi des agents dont le contrat est d’une durée supérieure à un an ; le suivi de la mise en œuvre effective du droit individuel à la formation, du bilan de compétences ou de la période de professionnalisation ; le développement du recours à la reconnaissance des acquis de l’expérience professionnelle et la mobilisation du recrutement sans concours en catégorie C ;
– la clarification du mode de rémunération des agents contractuels, qui implique la détermination de critères objectifs et harmonisés entre les trois fonctions publiques ;
– la garantie des droits sociaux des agents contractuels avec, notamment, la garantie du bénéfice de prestations d’action sociale et de la protection sociale complémentaire dans les mêmes conditions que pour les fonctionnaires ;
– la clarification du cadre juridique du renouvellement des contrats et du licenciement (précisions des règles du licenciement, applicabilité ou non des règles relatives au délai de prévenance, à la conduite d’un entretien préalable, etc.).
Il faut enfin saluer la publication – le 21 novembre 2011 – d’une circulaire gouvernementale relative à la mise en œuvre du protocole d’accord du 31 mars 2011, qui revient de manière détaillée sur les grands axes, l’inspiration et les perspectives d’application de ce texte ainsi que, par voie de conséquence, du projet de loi qui avait été déposé quelques semaines plus tôt au Sénat (publication qui est donc intervenue avant même l’examen de ce projet de loi).
Le projet de loi s’articule autour des principales dispositions suivantes (voir pour une présentation détaillée les commentaires des différents articles).
Le titre Ier du projet de loi, dédié à la lutte contre la précarité dans la fonction publique, comporte des mesures de deux types, qui concernent chacun des trois versants de la fonction publique : les premières visent à favoriser l’accès à l’emploi titulaire ; les secondes facilitent l’accès à un contrat à durée indéterminée.
● Dans la fonction publique de l’État
–– D’une part, le projet comporte des dispositions relatives à l’accès à l’emploi titulaire (articles 1er à 6).
L’objectif est de répondre à certaines situations de précarité, en permettant aux agents qui bénéficient d’une importante expérience professionnelle mais n’ont pu, pour différents motifs, accéder à l’emploi titulaire, ni bénéficier d’une transformation de leur contrat en contrat à durée indéterminée (CDI), d’être titularisés.
À cet effet, sont définis des modes de sélection professionnalisés. Les modalités de cette sélection sont, pour l’essentiel, le passage d’examens professionnalisés ; il peut s’agir aussi de concours réservés (notamment dans la catégorie A) ou de recrutements sans concours fondés sur la seule reconnaissance des acquis de l’expérience professionnelle (notamment dans la catégorie C).
Pour être éligibles au dispositif, les agents doivent, à la date du 31 mars 2011 (date de conclusion de l’accord par les partenaires sociaux), avoir été en fonctions sur un emploi permanent ou en congé et être titulaires d’un contrat à durée indéterminée ou d’un contrat à durée déterminée (dans ce dernier cas, ils doivent justifier d’une ancienneté de quatre ans de services).
Ce nouveau dispositif est ouvert pour une durée de quatre années à compter de la publication de la loi.
–– D’autre part, le projet comporte des dispositions relatives à l’accès à un contrat à durée indéterminée (articles 7 et 8).
L’objectif est d’offrir un accès au contrat à durée indéterminée aux agents qui ne pourraient (ou ne voudraient) bénéficier du dispositif d’accès à l’emploi titulaire (notamment les agents ne remplissant pas les conditions requises, par exemple de nationalité, ou ceux qui sont recrutés pour pourvoir des besoins temporaires).
Pour être éligibles à ce dispositif, les agents doivent avoir été employés depuis six années au moins au cours des huit dernières années auprès du même département ministériel ou du même établissement public (cette condition étant abaissée à trois ans au cours des quatre dernières années pour les agents âgés d’au moins 55 ans à la date de publication de la loi). L’ancienneté pourra avoir été acquise de manière discontinue.
● Dans la fonction publique territoriale
–– Comme pour la fonction publique de l’État, le projet comporte, d’une part, des dispositions relatives à l’accès à l’emploi titulaire (articles 9 à 16).
Les agents susceptibles de bénéficier de la mesure sont, comme dans la fonction publique de l’État, des contractuels employés sur un emploi permanent, qu’ils bénéficient d’un contrat à durée indéterminée ou d’un contrat à durée déterminée (d’une durée d’au moins 4 ans) (54).
Des adaptations sont prévues pour tenir compte des spécificités d’organisation de la fonction publique territoriale : les agents non titulaires engagés sur un ou plusieurs emplois à temps non complet pourront être concernés par le dispositif si leur quotité de temps de travail est au moins égale à 50 % ; en principe, les services effectués pour satisfaire à la condition d’ancienneté dans le cadre d’un contrat à durée déterminée devront avoir été accomplis auprès de la même collectivité ou du même établissement public ; les services accomplis par les agents non titulaires auprès de groupes d’élus ne seront pas pris en compte.
Les modalités du recrutement seront décentralisées, de manière à favoriser une bonne adéquation entre le nombre de postes ouverts et le nombre de recrutements effectifs : les sélections professionnelles seront réalisées par une commission d’évaluation professionnelle locale, les collectivités ou établissements pouvant choisir de confier l’organisation des sélections professionnelles au centre de gestion de leur ressort géographique.
Enfin, une large place est laissée au dialogue social local, dans la mesure où le comité technique de chaque collectivité sera chargé de discuter et voter le programme pluriannuel d’accès à l’emploi titulaire proposé par l’autorité territoriale (ce programme détermine notamment les corps ou cadres d’emploi ouverts aux recrutements professionnalisés et le nombre de postes ouverts à chaque session).
–– Le projet comporte d’autre part des dispositions relatives à l’accès au contrat à durée indéterminée des fonctionnaires territoriaux (articles 17 et 18).
Seront éligibles à ce dispositif les agents employés depuis six ans au moins au cours des huit dernières années auprès de la même collectivité ou du même établissement public (cette condition d’ancienneté sera réduite à trois ans pour les agents d’au moins 55 ans).
Tous les agents seront éligibles, quel que soit le type de contrat à durée déterminée qui aura été conclu (au titre des besoins occasionnels ou saisonniers, pour assurer des remplacements, pour pourvoir un emploi temporairement vacant ou encore pour répondre à un besoin permanent d’une administration).
Des adaptations sont toutefois prévues pour tenir compte des spécificités des collectivités territoriales : les services effectués pour satisfaire à la condition d’ancienneté devront avoir été accomplis auprès de la même collectivité ou du même établissement ; les services accomplis par les agents non titulaires auprès de groupes d’élus ne sont pas pris en compte ; lorsque le représentant de l’État dans le département a déféré un contrat au tribunal administratif, le contrat ne peut être transformé en contrat à durée indéterminée qu’après l’intervention d’une décision définitive de justice confirmant sa légalité.
● Dans la fonction publique hospitalière
Le dispositif proposé est de même nature que celui qui prévaut pour la fonction publique de l’État (articles 19 à 26).
Le titre II du projet de loi est dédié à l’encadrement des cas de recours aux agents contractuels.
● Dans la fonction publique de l’État (articles 27 à 32)
–– Le projet de loi clarifie les cas de recours aux agents contractuels, en isolant chaque motif de recrutement d’un agent contractuel dans un article distinct du statut des fonctionnaires (loi du 11 janvier 1984).
–– Le projet prévoit aussi une possibilité d’expérimentation de recrutement direct en contrat à durée indéterminée (CDI) d’agents occupant des emplois permanents à temps complet ne pouvant être occupés par des fonctionnaires, faute de corps de titulaires susceptibles d’exercer les fonctions correspondantes.
–– La période maximale d’emploi en contrat à durée déterminée (CDD) au terme de laquelle le contrat conclu pour pourvoir un emploi permanent peut être reconduit en CDI est maintenue, comme dans le droit existant, à six ans, mais des modifications sont apportées :
– désormais, la reconduction en CDI est subordonnée à une décision expresse de renouvellement du contrat pour l’exercice de fonctions de même catégorie hiérarchique auprès du même département ministériel : le fait de changer d’emploi permanent auprès d’un même département ministériel ne fera plus perdre à l’agent sa perspective d’obtenir un CDI ;
– un agent pourra se prévaloir de l’ancienneté acquise sur des emplois relevant de la même catégorie hiérarchique auprès de son employeur, même si celle-ci a été acquise dans le cadre de contrats conclus pour des besoins temporaires ;
– les interruptions de contrat inférieures à trois mois ne pourront plus être invoquées pour justifier la conclusion d’un nouveau CDD.
–– Est ouverte une nouvelle possibilité pour une administration de recruter en CDI un agent bénéficiant déjà d’un engagement à durée indéterminée au sein de la même fonction publique, dès lors qu’il s’agit d’exercer des fonctions de même niveau hiérarchique ; cette disposition vise à favoriser l’organisation d’une mobilité géographique ou fonctionnelle dans l’ensemble de la fonction publique de l’État.
–– Plusieurs autres mesures sont prévues pour préciser le régime du recours aux contrats : la modification des modalités de recours au contrat pour assurer le remplacement d’agents absents ou l’occupation temporaire d’emplois vacants ; la modification des modalités du recours au contrat pour des besoins occasionnels ou saisonniers ; l’apport de garanties concernant la continuité des contrats des agents à l’occasion d’un transfert d’autorité ou de compétences entre deux ministères ; la suppression de la possibilité pour l’Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) de recourir au contrat d’activités (55).
● Dans la fonction publique territoriale (articles 33 à 38)
–– Le projet de loi identifie les différents cas de recours aux agents contractuels au sein d’articles distincts de la loi statutaire du 26 janvier 1984.
–– S’agissant des contrats répondant à des besoins temporaires, les notions d’accroissement saisonnier d’activité et d’accroissement temporaire d’activité se substituent à celles de besoin saisonnier et de besoin occasionnel.
–– Le projet facilite aussi l’accès au contrat à durée indéterminée des agents recrutés sur des emplois permanents pour répondre à des besoins permanents : dès lors que l’agent justifiera de six années de services publics dans des fonctions de même catégorie hiérarchique auprès du même employeur, tout contrat nouveau ou renouvelé ne pourra l’être que pour une durée indéterminée.
–– Est ouverte la possibilité pour une collectivité de recruter en CDI un agent bénéficiant déjà d’un engagement à durée indéterminée, dès lors qu’il s’agit d’exercer des fonctions de même catégorie hiérarchique que précédemment.
–– Le projet de loi comprend d’autres mesures, notamment :
– la présentation d’un rapport annuel sur l’état de l’emploi et de la formation par toute collectivité territoriale au comité technique, au moins tous les deux ans ;
– l’exclusion des emplois susceptibles d’être pourvus exclusivement par voie d’avancement de grade du champ de la publicité obligatoire pesant sur les centres de gestion (procédure dépourvue d’utilité s’agissant d’un emploi pourvu par un fonctionnaire déterminé inscrit sur un tableau d’avancement).
● Dans la fonction publique hospitalière (articles 39 et 40)
Le projet de loi procède également à une clarification des cas de recours aux agents contractuels et des conditions de leur emploi (à la fois pour répondre à des besoins permanents et à des besoins temporaires).
Au total, selon les estimations du Gouvernement, quelque 40 000 à 50 000 agents pourraient être concernés par le dispositif d’accès à l’emploi titulaire et quelque 100 000 agents pourraient voir leur contrat de plus de six ans requalifié en contrat à durée indéterminée (56).
Comme le rappelle le rapport sur l’état de la fonction publique pour 2010-2011, la question de l’égalité professionnelle figure dans l’agenda social du ministère de la Fonction publique tel qu’il a été présenté le 31 mars 2011. L’objectif imparti est « notamment d’améliorer la manière de concilier la vie privée et la vie professionnelle des agents et de donner toute leur place aux femmes dans l’encadrement supérieur et au sein des emplois de direction ».
C’est dans cette perspective qu’avait été confiée, le 15 septembre 2010, à notre collègue Françoise Guégot une mission d’étude sur la question de l’égalité professionnelle entre les hommes et les femmes dans la fonction publique. Mme Guégot a rendu son rapport au Président de la République en mars 2011. Ce rapport a révélé, notamment, la persistance des inégalités professionnelles entre les femmes et les hommes. Pour ne retenir qu’un seul exemple, alors que les femmes représentent environ 60 % des agents de la fonction publique, elles ne sont que quelque 20 % à occuper des emplois de direction.
Une concertation a été engagée par le Gouvernement avec les organisations syndicales sur ce sujet au mois de mai 2011, concertation qui a confirmé la nécessité de disposer d’un dispositif statistique permettant de nourrir le dialogue social sur la question de l’égalité professionnelle.
Aussi le présent projet de loi comporte-t-il un article 41 complétant l’article 6 bis de la loi du 13 juillet 1983, relatif à la lutte contre les discriminations dans la fonction publique, pour prévoir que le Gouvernement présentera devant le Conseil commun de la fonction publique un rapport sur les mesures mises en œuvre pour assurer l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes.
À ce sujet, l’article 43 du projet de loi complète l’article 9 ter de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 afin de prévoir la communication du rapport annuel du comité national du Fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP) au conseil commun de la fonction publique, créé par la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010. En l’état du droit, ce rapport est seulement transmis, en application de l’article L. 323-8-6-1 du code du travail, aux conseils supérieurs de la fonction publique de l’État, de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière, ainsi qu’au conseil national consultatif des personnes handicapées.
Le projet de loi comporte un ensemble de dispositions destinées à renforcer la mobilité des fonctionnaires, en clarifiant et en élargissant notamment les dispositions issues de la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique.
Le texte supprime ainsi la référence à la « nature des missions » figurant à l’article 13 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, afin de permettre le détachement entre corps et cadres d’emplois relevant de filières métiers différentes. La possibilité de mobilités plus larges entre corps et cadres d’emplois prévue par certains statuts particuliers est préservée. Le détachement entre agents de corps de niveaux différents est autorisé, lorsqu’un recrutement par concours est prévu dans un grade d’avancement du corps d’origine (article 43). Ces clarifications sont pour partie intégrées dans le code de la défense, pour les corps et cadres d’emplois militaires (article 46).
Le projet met fin à la possibilité, prévue par certains statuts particuliers, de réserver le bénéfice de la promotion interne aux seuls membres du corps, ce qui avait pour effet d’exclure les agents détachés (article 45). Il renforce la portée de la règle de reconnaissance mutuelle des promotions, en permettant aux fonctionnaires de l’État et aux fonctionnaires hospitaliers détachés dans la fonction publique territoriale de pouvoir bénéficier de l’avancement de grade auquel ils peuvent prétendre à la suite de la réussite à un concours interne ou à un examen professionnel dans la fonction publique territoriale, lors de leur réintégration dans leur administration d’origine (article 49).
Par ailleurs, plusieurs dispositions visent à étendre aux fonctionnaires de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) le bénéfice des droits à détachement et à intégration directe dans les corps civils et militaires, ainsi que l’accès aux dispositifs mis en place par la loi du 3 août 2009 pour accompagner les mobilités de fonctionnaires de l’État à l’occasion d’opérations de restructuration (articles 44, 46, et 47).
Enfin, le champ des mises à disposition est étendu aux administrations d’une collectivité publique ou d’un organisme public relevant d’un État étranger, afin de permettre une mise à disposition auprès d’un État fédéré, par exemple (article 50). Le texte précise également que les fonctionnaires mis à disposition sont soumis aux règles d’organisation et de fonctionnement de l’organisme où ils servent, sous réserve des articles du code du travail concernant la suspension, la rupture anticipée du contrat de travail à durée déterminée et l’indemnité de licenciement versée aux agents titulaires d’un contrat à durée indéterminée (article 51).
3. L’évolution du statut des membres du Conseil d’État et du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel ainsi que des membres du corps des chambres régionales des comptes
Le présent projet de loi contient par ailleurs plusieurs mesures pour moderniser les modalités du recrutement des membres du Conseil d’État et du corps des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel, ainsi que celles du recrutement des membres du corps des chambres régionales des comptes.
a) L’évolution du statut des membres du Conseil d’État et du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel
S’agissant des membres du Conseil d’État et du corps des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel, le projet de loi comporte plusieurs dispositions ciblées, qui tendent à prendre en compte certaines préoccupations bien identifiées relatives aux recrutements dans les juridictions administratives :
– reposant sur l’organisation des « tours de recrutement », les nominations au Conseil d’État au tour extérieur, en particulier des magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, sont, en l’état actuel du droit, étroitement dépendantes du calendrier de gestion des recrutements : ce dispositif se révèle, en pratique, assez fluctuant sur le long terme et pourrait porter préjudice à l’évolution des effectifs du Conseil d’État ;
– il existe une difficulté récurrente, relative à une forme de déséquilibre, s’agissant des recrutements au tour extérieur des premiers conseillers et conseillers de tribunaux administratifs, entre le vivier pour le grade de conseiller, toujours très bien pourvu, d’une part, et celui des postulants au grade de premier conseiller, qui se révèle parfois insuffisant ;
– il s’avère nécessaire de réviser les modalités de mise en œuvre de la procédure de recrutement complémentaire des membres des tribunaux administratifs : alors que ce mode de recrutement est essentiel aujourd’hui – sur les dix dernières années, il représente annuellement entre 40 % et 50 % des recrutements –, ses modalités d’organisation (notamment l’unicité du concours) sont, dans le même temps, à l’origine de réticences des candidats à se présenter, dans la mesure où ce concours ne s’adresse prioritairement ni aux étudiants, ni aux praticiens ;
– il serait opportun de pouvoir enrichir la mission permanente d’inspection à l’égard des juridictions administratives (MIJA) du Conseil d’État de l’expérience et de l’expertise de magistrats administratifs qui ont servi dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel.
Pour répondre à ces différentes préoccupations, le présent projet de loi comporte donc les mesures suivantes :
– l’assouplissement des modalités de nomination au Conseil d’État, par la voie du tour extérieur, de magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel (article 53) ;
– l’adaptation des modalités de recrutement dans le corps des magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel par la voie du tour extérieur (avec l’institution d’un système de report entre les deux types de recrutements aux grades de premier conseiller et de conseiller – article 54) ;
– la pérennisation de l’existence du concours complémentaire pour l’accès au corps des magistrats des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel et la révision de son organisation (avec la distinction entre une voie interne et une voie externe – article 55) ;
– l’ouverture de la possibilité de l’affectation de magistrats ayant accédé au grade de président des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, au Conseil d’État, auprès de la mission d’inspection des juridictions administratives (article 56).
S’agissant des membres du corps des chambres régionales des comptes, le projet de loi prévoit deux mesures spécifiques, destinées, là aussi, à répondre à deux problèmes bien identifiés : d’une part, l’existence de difficultés de recrutement dans les juridictions financières, faute d’un cadre statutaire adapté ; d’autre part, un régime des incompatibilités applicable aux magistrats des chambres régionales des comptes jugé trop restrictif, notamment au regard des dispositions en vigueur dans les autres pays de l’OCDE.
Aussi le présent projet de loi prévoit-il les dispositions suivantes :
– l’ouverture de la possibilité d’accueillir en détachement dans le corps des magistrats de chambres régionales des comptes des militaires et professeurs titulaires des universités (article 57) ;
– la réduction de 5 ans à 3 ans de la durée des incompatibilités applicables aux magistrats des chambres régionales des comptes, dans le ressort de la chambre régionale des comptes qu’ils quittent ou souhaitent rejoindre (article 58).
Le projet de loi comporte deux dispositions relatives au dialogue social.
L’article 59 habilite le pouvoir réglementaire à adapter, par la voie d’un décret en Conseil d’État, les obligations définies par les articles L. 2135-1 à L. 2535-6 du code du travail en matière de certification et de publicité des comptes des organisations syndicales et professionnelles, aux conditions particulières d’exercice du droit syndical dans la fonction publique. Cette adaptation permettra la valorisation financière des moyens humains accordés aux organisations syndicales de fonctionnaires.
L’article 60 supprime le mode d’élection par collège (un par catégorie A, B et C) applicable aux comités techniques d’établissement (CTE) des établissements publics sociaux et médico-sociaux. Cette suppression est la conséquence de la diminution du nombre maximum de sièges à pourvoir au sein de ces instances représentatives, porté de vingt à quinze dans le prolongement de la loi du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social, qui a pour effet d’augmenter le quotient électoral requis pour l’attribution des sièges. Cette suppression sera applicable à compter du premier renouvellement des CTE des établissements concernés qui suivra la publication de la loi.
Le projet de loi comprend enfin un certain nombre de dispositions diverses, notamment :
– la prolongation du délai autorisant le Gouvernement à procéder par voie d’ordonnance à l’adoption de la partie législative du code général de la fonction publique (article 61) ;
– l’extension aux agents non titulaires de la possibilité, ouverte aux fonctionnaires, de voir leur limite d’âge reculée d’une à trois années selon leurs charges de familles et de prolonger leur activité au-delà de la limite d’âge en cas de carrière incomplète (article 62) ;
– la prolongation, après leur mise à la retraite, du droit des fonctionnaires territoriaux victimes d’une maladie professionnelle ou d’un accident au remboursement des frais médicaux qui en résultent directement (article 63).
Le Sénat a, dans une large mesure, conforté l’économie générale du présent projet de loi, en en ajustant, sur quelques points ciblés, les modalités de mise en œuvre. Il a également assez substantiellement enrichi le texte, en ajoutant 40 nouveaux articles, portant ainsi leur nombre total à 103.
La commission des Lois du Sénat, à l’initiative de sa rapporteure, a procédé à un certain nombre d’ajustements et de compléments permettant de donner, conformément au protocole d’accord du 31 mars 2011, toute sa portée au dispositif d’accès à l’emploi titulaire prévu au titre Ier du projet de loi :
– elle a intégré dans le calcul de l’ancienneté requise les services accomplis pour assurer le remplacement de fonctionnaires momentanément absents ou autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ainsi que pour pourvoir à une vacance temporaire d’emploi (article 3) ;
– elle a précisé et clarifié les modalités d’accès à un emploi de même niveau hiérarchique, en distinguant la situation des agents en contrat à durée déterminée et celle des agents en contrats à durée indéterminée (articles 5, 14 et 23) ;
– la Commission a aussi ouvert la faculté de confier à la commission d’évaluation professionnelle mise en place pour conduire les sélections professionnelles l’examen de la correspondance entre le dossier du candidat et le cadre d’emplois territorial ouvert par le recrutement auquel il se présente (article 14) ;
– elle a étendu le dispositif de titularisation, d’une part, aux personnels des établissements exclus du bénéfice des dérogations à l’emploi titulaire et, d’autre part, aux contractuels des administrations parisiennes (articles 2 bis et 18 bis).
En séance publique, un amendement du Gouvernement a été adopté, et permet, notamment, d’ouvrir le bénéfice du dispositif d’accès à l’emploi titulaire aux agents recrutés chaque année sur des contrats d’une durée de dix mois, comme il en va par exemple dans l’Éducation nationale – sous la réserve d’une condition d’ancienneté (article 2).
En outre, à l’initiative du groupe Communiste, Républicain et Citoyen, a été adopté, au profit des agents reconnus handicapés, un dispositif plus favorable de prise en compte de l’ancienneté en vue de la titularisation (articles 11 et 21).
Ce second titre du projet de loi a également, pour l’essentiel, été approuvé par le Sénat, qui a cependant précisé, voire infirmé, le dispositif sur certains points :
– sur l’initiative de sa rapporteure, la commission des Lois a porté de trois à quatre mois la durée des interruptions entre deux contrats, qui autorise la prise en compte des services discontinus dans le calcul de la condition de six ans pour l’accès au contrat à durée indéterminée (articles 30, 34 et 39) ;
– de même, la commission des Lois du Sénat a sécurisé la situation des contractuels des établissements et institutions qui perdraient le bénéfice de la dérogation à la règle de l’emploi titulaire pour l’ensemble ou une partie de leurs emplois (article 27 bis) ;
– contrairement aux dispositions du projet initial, sur l’initiative du groupe Socialiste et apparentés, il a été prévu en séance publique que les collaborateurs des groupes politiques seraient recrutés sur des emplois non pas temporaires mais permanents (article 33) ;
– par ailleurs, contrairement aux dispositions du protocole d’accord du 31 mars 2011, à la suite de l’adoption de deux amendements identiques de M. Christian Bourquin et de M. Vincent Delahaye la durée maximale de renouvellement des contrats conclus pour faire face à une vacance temporaire d’emploi dans la fonction publique territoriale a été portée de deux à quatre ans (article 34).
Le Sénat a également procédé à deux ajouts au sein de ce titre II :
– d’une part, en commission des Lois, à la suite de l’adoption d’un amendement de M. Hugues Portelli, a été retenue l’institution de commissions consultatives paritaires pour les contractuels des collectivités territoriales (article 38 bis) ;
– d’autre part, en séance publique, sur l’initiative du groupe Communiste, Républicain et Citoyen, a été institué un document équivalent au registre unique du personnel des entreprises pour la fonction publique (article 32 bis).
Le Sénat a entièrement réécrit l’un des articles relatifs au recrutement et à la mobilité, en a complété un autre et a procédé à deux ajouts.
S’agissant du recrutement dans la fonction publique territoriale, le Sénat, sur proposition de notre collègue sénateur Michel Delebarre, a entièrement réécrit l’article 48. Il a relevé la durée de validité des listes d’aptitude de trois à quatre ans et a ajouté la période de détachement aux circonstances dans lesquelles le décompte de ce délai est suspendu, alors que le Gouvernement envisageait uniquement de prendre en compte le congé de longue durée des fonctionnaires de l’État et hospitaliers, sans modifier la durée de validité de trois ans.
Par ailleurs, la commission des Lois du Sénat, sur proposition de sa rapporteure, a complété l’article 44, afin de clarifier la situation statutaire des agents de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE). À cette fin, elle a actualisé l’article 2 de la loi n° 53-39 du 3 février 1953 relative au développement des crédits affectés aux dépenses de fonctionnement des services civils pour l’exercice 1953 (Présidence du Conseil), confirmant qu’ils ne relèvent pas du statut général de la fonction publique.
La commission des Lois a également procédé à deux ajouts. En premier lieu, elle a fixé au 16 juin 2011, date d’entrée en vigueur du décret n° 2011-660 du 14 juin 2011 classant en catégorie B, les agents du corps des permanenciers auxiliaires de régulation médicale, la date d’effet de leur intégration dans cette catégorie (article 52 bis). En second lieu, elle a prolongé de trois ans, jusqu’au 31 décembre 2016, la période durant laquelle les fonctionnaires de La Poste peuvent demander leur intégration dans un corps ou cadre d’emplois des fonctions publiques de l’État, territoriale ou hospitalière (article 52 ter).
3. L’évolution du statut des membres du Conseil d’État et du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel ainsi que des membres du corps des chambres régionales des comptes
a) L’évolution du statut des membres du Conseil d’État et du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel
Pour l’essentiel, le Sénat a retenu les dispositions prévues dans la rédaction initiale du projet de loi, en précisant toutefois, s’agissant du régime de nomination de maîtres des requêtes parmi les membres des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel, que la deuxième nomination annuelle serait obligatoire et non facultative (article 53).
Ces dispositions ont en outre été complétées par d’autres mesures concernant le statut des membres des juridictions administratives :
– la commission des Lois du Sénat, sur l’initiative de la rapporteure, a instauré la qualité de maître des requêtes en service extraordinaire (article 53 bis) ;
– à l’initiative de sa rapporteure également, la commission des Lois du Sénat a créé des emplois de premier vice-président d’un tribunal administratif comptant au moins huit chambres et de premier vice-président de chacune des huit cours administratives d’appel (à l’article 56) ; cette disposition est corrélée à la limitation à sept du nombre d’années que les présidents de tribunaux administratifs et de cours administratives d’appel peuvent passer à la tête d’une même juridiction, retenue en commission des Lois à l’initiative de la rapporteure également (article 56 bis) ;
– la qualité de magistrat administratif des membres des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel a été expressément consacrée dans le code de justice administrative, sur une initiative de M. Michel Delebarre en commission des Lois (article 56 ter) ;
– un amendement de M. Michel Delebarre également a été adopté, en séance publique, pour permettre le renforcement ponctuel et immédiat des effectifs d’un tribunal administratif par délégation d’un autre magistrat administratif en poste dans un autre tribunal (article 53 ter).
b) L’évolution du statut des membres de la Cour des comptes et du corps des chambres régionales des comptes
Concernant l’évolution du statut des membres de la Cour des comptes et du corps des chambres régionales des comptes, la commission des Lois du Sénat a complété le projet de loi sur plusieurs points :
– elle a assorti de garanties supplémentaires les détachements dans le corps des chambres régionales des comptes (article 57) ;
– elle a ouvert la possibilité, notamment pour les enquêtes communes ou les travaux d’évaluation concernant des politiques partagées entre l’État et les collectivités territoriales, d’une participation des magistrats des chambres régionales aux travaux de la Cour des comptes (article 57 bis) ;
– elle a porté de quarante à quarante-cinq ans l’âge minimal requis pour être nommé conseiller maître au tour extérieur à la Cour des comptes (article 57 ter) ;
– elle a diversifié le vivier des recrutements effectués par la voie du tour extérieur au grade de conseiller référendaire à la Cour des comptes (article 57 quater) ;
– elle a permis à des experts de participer aux activités d’évaluation des politiques publiques de la Cour des comptes (article 57 quinquies) ;
– elle a également supprimé les quotas pour les nominations des présidents des chambres régionales des comptes (article 57 sexies) ;
– elle a pérennisé le recrutement complémentaire de conseillers des chambres régionales des comptes (article 57 sexies).
En outre, en séance publique, le Sénat a adopté un amendement de M. Michel Delebarre permettant au premier président de la Cour des comptes de saisir, en matière disciplinaire, les Conseils supérieurs de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes (article 57 bis A).
S’agissant du dialogue social, le Sénat a adopté, sur proposition du Gouvernement, une série de sept amendements visant à mettre en œuvre les engagements pris par le Gouvernement à l’issue de la concertation entre le ministre de la Fonction publique et les organisations syndicales de fonctionnaires, formalisés dans le relevé de conclusions du 29 septembre 2011 relatif à la modernisation des droits et moyens syndicaux.
Les nouveaux articles 60 bis A, 60 bis B et 60 bis C traduisent ainsi, dans la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, les dispositions relatives au crédit de temps syndical et au régime des autorisations spéciales d’absence prévues par ce relevé de conclusions. Trois autres articles ont été ajoutés pour étendre la règle prévoyant que l’avancement des fonctionnaires bénéficiant, pour l’exercice de mandats syndicaux, d’une mise à disposition ou d’une décharge totale de service, a lieu sur la base de l’avancement moyen des fonctionnaires équivalents, aux fonctionnaires déchargés à temps partiel pour l’exercice de mandats syndicaux (articles 60 bis D, 60 bis F et 60 bis G). Enfin, un nouvel article 60 bis D renforce les moyens des organisations syndicales, en matière de diffusion (notamment par voie électronique) de leurs messages et de locaux (versement d’une subvention à défaut de la mise à disposition de locaux équipés).
Le Sénat a assez substantiellement enrichi le chapitre V du titre III consacré aux dispositions diverses.
Le projet de loi a été complété de dispositions complémentaires diverses :
– la commission des Lois du Sénat, à l’initiative du Gouvernement, a tiré les conséquences de la réforme des retraites de 2010 en prévoyant un dispositif transitoire pour les fonctionnaires territoriaux en congé spécial (article 64) et en alignant l’âge d’ouverture des droits à retraite des agents publics ayant la qualité de travailleur handicapé sur celui du régime général d’assurance vieillesse (article 66) ; en séance publique, un amendement de M. Jean-Vincent Placé a été adopté, pour assouplir le régime permettant à certains agents publics occupant des emplois fonctionnels dans la fonction publique territoriale de rester en activité au-delà de la limite d’âge légale (article 62 bis) ;
– la commission des Lois a abaissé la durée du sursis de l’exclusion temporaire des fonctions dans la fonction publique territoriale sur celle des deux autres versants (article 65) ;
– au cours de la séance publique, un amendement portant article additionnel a été adopté à l’initiative de MM. Jacky Le Menn et Yves Daudigny, tendant à assurer la sécurisation du statut de fonctionnaires des personnels des syndicats interhospitaliers qui se transforment en communautés hospitalières de territoire, groupements de coopération sanitaire ou groupements d’intérêt public (article 67).
Lors de son discours du jeudi 13 octobre 2011 à Brest, à l’occasion de 71e Congrès du Syndicat national des directeurs généraux des collectivités territoriales, le ministre de la Fonction publique avait résumé la teneur de la réforme de l’encadrement supérieur territorial dans les termes suivants – ces orientations s’inspiraient, notamment, du rapport qui avait été établi en 2009 par M. Philippe Laurent au nom du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, intitulé « Quels cadres dirigeants pour relever les défis de la République décentralisée ? » :
« Sur ce dossier, notre souci a été double. Il fallait en effet assurer une transposition harmonieuse de la réforme de l’encadrement supérieur telle qu’elle a été mise en œuvre dans la fonction publique de l’État tout en garantissant la cohérence d’ensemble des carrières et des emplois dans la fonction publique territoriale.
« C’est dans cet esprit que nous avons tout d’abord décidé de séparer les ingénieurs territoriaux en deux cadres d’emploi distincts. Cette mesure qui ouvrira aux ingénieurs de nouvelles perspectives de carrière mettra également cette filière en cohérence avec le reste de la fonction publique territoriale, pour mieux distinguer et valoriser les A+. Cela répondra également à un besoin des collectivités locales qui auront désormais la possibilité de reconnaître et de recruter un encadrement de haut niveau technique.
« Par ailleurs, nous avons décidé de mettre en place un mécanisme de sélection professionnelle des administrateurs territoriaux qui, en s’appuyant sur un tour extérieur, permettra aux employeurs locaux de choisir librement leurs collaborateurs sur une liste d’aptitude.
« Nous allons également créer un statut d’emploi pour les directeurs de projets. Les collectivités territoriales disposeront donc désormais d’emplois de haut niveau pour des fonctions spécifiques.
« Enfin, nous créerons, au bénéfice des administrateurs territoriaux, un grade à accès fonctionnel (GRAF) sur le modèle de ce qui va être fait dans la fonction publique d’État pour les administrateurs civils, afin de valoriser les carrières dans les emplois supérieurs de la territoriale ».
Six amendements du Gouvernement (articles 63 bis à 63 septies), tendant à réformer l’encadrement supérieur dans la fonction publique territoriale en traduisant ces orientations, ont été adoptés par le Sénat. Ils traitent les sujets suivants :
– l’institution d’une condition démographique pour la création de statuts d’emplois pourvus par détachement de fonctionnaires par des collectivités territoriales ;
– la redéfinition des missions du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) à l’égard de l’encadrement supérieur territorial, en particulier l’attribution d’une compétence nouvelle pour l’établissement des listes d’aptitude relatives à la promotion interne ;
– la régulation des emplois de directeur général adjoint des services pouvant être créés par les collectivités territoriales ;
– des mesures de coordination dans la perspective de la scission du cadre d’emplois des ingénieurs territoriaux ;
– la création de modalités d’accès spécifiques aux échelons spéciaux dans les cadres d’emplois de la fonction publique territoriale.
À la suite de l’adoption, en séance publique, d’un amendement du Gouvernement et de deux amendements de M. Jean-Pierre Vial ainsi que de M. Michel Delebarre, a été ajouté un nouveau chapitre au titre III du projet de loi, chapitre consacré aux centres de gestion de la fonction publique territoriale (57).
Ce chapitre comporte deux articles consacrés respectivement au développement de la coordination locale et nationale entre centres de gestion (articles 60 quater et 60 quinquies).
IV. LES PRINCIPAUX ENRICHISSEMENTS APPORTÉS AU PROJET DE LOI PAR LA COMMISSION DES LOIS
Pour l’essentiel, la commission des Lois a approuvé les modifications apportées par le Sénat au dispositif du projet de loi initial. Elle est toutefois revenue sur trois points particuliers :
– À l’initiative de son rapporteur, elle a supprimé l’article 32 bis, soumettant les employeurs des trois versants de la fonction publique à l’obligation de présenter annuellement à leurs comités techniques respectifs un registre unique du personnel, comparable à celui mentionné à l’article L. 1221-13 du code du travail : en effet, Le Gouvernement s’est engagé, dans le cadre du protocole d’accord du 31 mars 2011, à établir un bilan des expérimentations en cours de type « registre d’entrées et de sorties » qui existent dans certaines administrations et à inviter les employeurs à engager un dialogue avec les organisations syndicales, afin de convenir des conditions de mise en œuvre de ces registres dans le respect du caractère confidentiel des données nominatives.
Un groupe de travail rendra prochainement ses conclusions dans le cadre du comité de suivi du protocole d’accord. Compte tenu de la complexité des sujets, il ne convient pas de préempter la discussion avec les partenaires sociaux.
En outre, la mise en place d’un tel registre ne peut être la transposition pure et simple du registre unique de personnel prévu par le code du travail, qui vise notamment à permettre le contrôle par les inspecteurs du travail de l’application du droit du travail et de la législation relative à la sécurité sociale.
– La commission des Lois, à l’initiative du Gouvernement, a également rétabli la rédaction adoptée par la commission des Lois du Sénat s’agissant des modalités de recrutement des collaborateurs de groupes d’élus – recrutements qualifiés de temporaires, sur des emplois non permanents –, revenant sur la notion d’« emplois permanents » qui avait été retenue en séance publique au Sénat. Le Gouvernement a fait valoir que le recrutement des collaborateurs de groupes était réalisé « non pour les besoins de la collectivité, mais pour ceux, nécessairement temporaires, du groupe d’élus auquel l’agent est affecté » (article 33).
– Enfin, la commission des Lois, également à l’initiative du Gouvernement, a abaissé de quatre années à deux années la limite fixée pour le renouvellement des contrats destinés à répondre à une vacance temporaire d’emplois dans la fonction publique territoriale, conformément au texte du projet de loi initial et à celui du protocole d’accord du 31 mars 2011. Le Gouvernement a indiqué qu’il s’agissait d’autoriser le recours au contrat le temps nécessaire pour organiser le recrutement d’un agent titulaire afin de pourvoir le poste, de manière à permettre à l’administration de continuer à fonctionner ; il ne s’agit pas d’organiser le recrutement d’un agent contractuel à titre permanent par des contrats à durée déterminée indéfiniment renouvelés (article 34).
● Le constat d’inégalités persistantes entre les femmes et les hommes
Le rapport présenté à la suite de la mission confiée à notre collègue Françoise Guégot sur la question de l’égalité professionnelle entre les hommes et les femmes dans la fonction publique (58) a établi les principaux constats suivants :
– la fonction publique connaît un taux de féminisation important, qui s’élève à 59,8 % fin 2008 (59) ; ce taux ne saurait cependant masquer des disparités par filières d’emplois, qui attestent une représentation encore traditionnelle du rôle de la femme dans le monde du travail : d’aucuns parlent à cet égard, aux côtés d’un « plafond de verre », de « parois de verre », pour reprendre l’expression de l’étude d’impact ;
– en outre, si les femmes représentent plus de la moitié des cadres de la fonction publique (elles constituent 57 % des agents de la fonction publique de catégorie A au 31 décembre 2008), la fonction publique de l’État ne compte que 20,3 % de femmes occupant des emplois de direction à cette même date (60) ;
– on observe par ailleurs des inégalités salariales persistantes, alors même que le traitement dans la fonction publique est indexé sur une grille indiciaire censée constituer un gage d’égalité salariale : dans la fonction publique de l’État, cet écart salarial est de 15,6 % en 2006.
Sans doute ce différentiel s’explique-t-il très largement par la structure des emplois et le recours au temps partiel ; il résulte cependant aussi d’un écart dans les attributions indemnitaires (les primes), « systématiquement inférieures pour les femmes (16 % du traitement en moyenne) par rapport aux hommes (31 %) ». Le rapport fait état, s’agissant des emplois à la décision du Gouvernement et des emplois dits d’encadrement supérieur, d’un écart salarial de 7 % entre le salaire médian des hommes et celui des femmes en 2008, au désavantage de ces dernières ;
– le déroulement de la carrière des femmes est beaucoup moins linéaire que celui de la carrière des hommes, du fait des interruptions de ces carrières et du recours au temps partiel, ce qui n’est pas sans incidences sur le niveau de pension de leur retraite : en 2008, 16,8 % des femmes titulaires au sein de la fonction publique de l’État étaient à temps partiel, ce qui n’était le cas que pour 2,5 % des hommes ; en outre, on constate aussi une diminution progressive de la part des femmes dans les emplois de l’encadrement supérieur à partir de 30 ans, qui correspond en général à l’arrivée du premier ou du second enfant ;
– l’écart des pensions civiles respectivement attribuées aux femmes et aux hommes était de 15 % dans la fonction publique de l’État à la fin de l’année 2008, de 12 % dans la fonction publique territoriale et de 3,7 % dans la fonction publique hospitalière, toujours au détriment des femmes.
● Certaines mesures déjà mises en œuvre
Face à ces différents constats, les pouvoirs publics ont d’ores et déjà mis en œuvre plusieurs mesures, en particulier :
– des dispositions en faveur de la féminisation des jurys ainsi que des organismes consultatifs ;
– la suppression de plusieurs « verrous statutaires », tels les limites d’âge, au profit d’une meilleure prise en compte des interruptions de carrière des femmes ; le toilettage de statuts particuliers (par exemple avec la suppression de la condition d’ancienneté requise pour se présenter à des examens professionnels) ; ou encore le développement de la reconnaissance des acquis de l’expérience professionnelle ;
– la mise en œuvre de mesures d’action sociale, notamment le développement du chèque emploi service universel (CESU) ou des dispositifs de réservations de places en crèches ;
– la signature de la Charte pour la promotion de l’égalité dans la fonction publique, le 2 décembre 2008, fruit d’une coopération entre la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (Halde) et le ministère du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État.
De manière plus ponctuelle, d’autres efforts ont été accomplis, par exemple avec le plan d’action 2011-2013 en faveur de l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, signé au ministère chargé de l’économie le 8 avril 2011 par les sept fédérations syndicales qui y sont représentées. Ce plan comporte cinq volets : l’amélioration de la connaissance de la situation des femmes ; la mise en œuvre de mesures pour favoriser leurs carrières ; des adaptations de l’offre de formation ; certaines dispositions pour concilier la vie professionnelle et la vie privée ; une meilleure communication sur le sujet. Le ministère des Affaires étrangères a, quant à lui, établi une charte de l’égalité professionnelle et de l’égalité des chances, qui fixe des objectifs pour la période 2008-2011 en faveur de l’égalité entre les hommes et les femmes.
Par ailleurs, la réactivation, le 20 septembre 2011, par le ministre de la Fonction publique, du comité des directeurs des ressources humaines public-privé sur le thème de l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes constitue un autre exemple des politiques menées pour remédier à une situation encore beaucoup trop imparfaite.
Ainsi que le soulignait le Président de la République dans sa lettre de mission à Mme Françoise Guégot, dans la mesure où « le service public est le lieu d’incarnation des valeurs de la République » et où « plus que les autres employeurs, les administrations doivent être exemplaires dans la place et le traitement qu’elles accordent aux femmes », on ne saurait s’accommoder – alors même que le statut général des fonctionnaires garantit l’absence de distinction entre les hommes et les femmes (61) – de la situation actuelle.
Le rapport de notre collègue Françoise Guégot contenait six axes de propositions principaux en faveur de l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes : renforcer le dispositif statistique ; fixer des objectifs clairs et contraignants de proportion de femmes aux postes de direction ; agir sur la gestion des ressources humaines pour améliorer les déroulements de carrière des femmes ; favoriser la conciliation entre la vie privée et la vie professionnelle en installant des chartes de « gestion du temps » et proposer des services pour faciliter la vie quotidienne ; mettre en place un plan national de formation et de communication à l’égalité professionnelle ; partager ces objectifs avec les organisations syndicales et aboutir à la signature d’un accord national dans la fonction publique.
On observe en effet que c’est dans une perspective voisine que le Gouvernement a mené une concertation avec les organisations syndicales dès le mois de mai 2011 et que, sur la base de ces travaux, le Gouvernement a ensuite engagé une négociation avec ces mêmes organisations et les représentants des employeurs sur ces sujets.
Dans sa rédaction initiale, le présent projet de loi comportait un premier article consacré à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes (article 41), relatif à la présentation par le Gouvernement d’un rapport sur les mesures mises en œuvre pour assurer l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes devant le Conseil commun de la fonction publique.
Lors de la discussion en commission des Lois a été adopté un amendement du Gouvernement, reprenant l’inspiration d’un amendement de nos collègues Françoise Guégot et Marie-Jo Zimmermann, destiné à préciser que le rapport comprendrait, notamment, des données relatives au recrutement, à la féminisation des jurys, à la formation, au temps de travail, à la promotion professionnelle, aux conditions de travail, à la rémunération et à l’articulation entre l’activité professionnelle et la vie personnelle. Ce rapport devra en outre être remis au Parlement.
Par ailleurs, plusieurs autres amendements ont été adoptés en commission des Lois :
– un amendement du Gouvernement, reprenant l’inspiration d’un amendement déposé par nos collègues Françoise Guégot et Marie-Jo Zimmermann, prévoyant la présentation annuelle, devant les comités techniques, dans le cadre du bilan social, d’un rapport sur l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes comportant notamment des données relatives au recrutement, à la formation, au temps de travail, à la promotion professionnelle, aux conditions de travail, à la rémunération et à l’articulation entre l’activité professionnelle et l’exercice de la responsabilité familiale (article 41 bis) ;
– un amendement du Gouvernement, reprenant l’inspiration d’un amendement déposé par nos collègues Françoise Guégot et Marie-Jo Zimmermann, tendant à assurer une représentation équilibrée des femmes et des hommes parmi les personnalités qualifiées des conseils d’administration et conseils de surveillance des établissements publics de l’État (article 41 ter) ;
– trois amendements de nos collègues Françoise Guégot et Marie-Jo Zimmermann – précisés par des sous-amendements du Gouvernement – tendant à assurer la parité au Conseil commun et dans les conseils supérieurs de la fonction publique, sauf pour les membres représentant les organisations syndicales de fonctionnaires et pour les représentants des employeurs territoriaux (article 41 quater), au sein des commissions administratives paritaires de la fonction publique s’agissant des membres représentant l’administration ou l’autorité territoriale (article 41 quinquies) et au sein des jurys et comités de sélection (article 41 sexies).
C. DES DISPOSITIONS RELATIVES À LA MOBILITÉ ET AU RECRUTEMENT DANS LES CORPS MILITAIRES SUBSTANTIELLEMENT ENRICHIES
Les dispositions du projet de loi ont été complétées par un ensemble de mesures concernant le recrutement et la mobilité dans les corps militaires. À l’initiative du rapporteur, le code de la défense a été modifié afin de préciser que les conditions requises pour être recruté en tant que militaire sont vérifiées, au plus tard, à la date du recrutement, et non plus lors de l’inscription au concours (article 46 bis), et l’interdiction que la procédure de changement d’armée ou de corps puisse entraîner l’admission dans un corps recruté exclusivement par la voie du concours a également été supprimée (article 46 ter). Sur proposition du rapporteur également, la Commission a actualisé la procédure de détachement d’un militaire admis par un recrutement sans concours dans un corps ou cadre d’emplois de fonctionnaires de catégorie C de la fonction publique civile (article 46 quinquies).
Deux mesures d’équité et de reconnaissance des sacrifices consentis par les membres de nos forces armées ont été adoptées. Sur proposition du Gouvernement, la Commission a ainsi adopté un amendement visant à permettre de s’affranchir du principe des « promotions continues » et de permettre le « saut de grade » en cas d’action d’éclat ou de services exceptionnels (article 46 quater), et elle a supprimé la condition d’ancienneté de service exigée pour l’obtention d’un congé de reconversion pour les militaires blessés en opérations extérieure, de maintien de l’ordre, de sécurité publique ou de sécurité civile (article 46 sexies).
Par ailleurs, les limites d’âge applicables aux corps des infirmiers en soins généraux et spécialisés et des commissaires des armées ont été fixés par la Commission, à l’initiative du Gouvernement, dans le contexte de la réforme de ces deux corps (article 46 septies).
Tirant les conséquences du transfert organique de la gendarmerie au ministère de l’Intérieur opéré par la loi n° 2009-971 du 3 août 2009, votre Commission, sur proposition du rapporteur, a donné compétence à ce ministre pour conférer le grade attaché à l’exercice de la fonction de spécialiste dans la réserve opérationnelle dans l’un des corps de la gendarmerie (article 46 octies).
Enfin, à l’initiative de M. Hervé Mariton, la gouvernance de l’École polytechnique a été réformée, afin de renforcer le rôle du président de son conseil d’administration (article 50 bis)
En ce qui concerne la fonction publique territoriale, votre Commission, à l’initiative du Gouvernement, a rétabli la rédaction initiale de l’article 48 du projet de loi relatif aux listes d’aptitude dans la fonction publique territoriale, revenant notamment sur le relèvement de trois ans à quatre ans de la durée de validité de ces listes opéré par le Sénat (article 48).
D. L’ÉVOLUTION DU STATUT DES MEMBRES DU CONSEIL D’ÉTAT ET DU CORPS DES TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS ET DES COURS ADMINISTRATIVES D’APPEL AINSI QUE DES MEMBRES DE LA COUR DES COMPTES ET DU CORPS DES CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES
1. L’évolution du statut des membres du Conseil d’État et du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel
Concernant l’évolution du statut des membres du Conseil d’État et du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, la commission des Lois a apporté les deux modifications suivantes :
– À l’initiative de son rapporteur, elle est revenue à la formulation du projet de loi initial en ce qui concerne l’élargissement du recrutement au grade de maître des requêtes des membres du corps des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel (article 53).
La disposition adoptée par le Sénat, qui prévoyait la nomination obligatoire de deux maîtres des requêtes issus de ce corps chaque année, introduisait en effet une rigidité excessive. Il convient au contraire d’adapter le recrutement à la réalité des besoins du corps et à la qualité du vivier de ce recrutement : aussi la commission des Lois a-t-elle retenu la solution consistant à rendre la deuxième nomination facultative.
– En outre, s’agissant de l’institution par le Sénat, au profit des fonctionnaires détachés ou mis à disposition du Conseil d’État, d’un statut de « maître des requêtes en service extraordinaire », d’une durée maximale de quatre ans, la commission des Lois, à l’initiative de son rapporteur, a supprimé la possibilité donnée au Conseil d’État de proposer chaque année l’intégration directe au grade de maître des requêtes d’un maître des requêtes en service extraordinaire ainsi défini (article 53 bis).
Cette disposition crée en effet une quatrième voie de recrutement autonome à ce grade, limitée à un vivier restreint, sans répondre à un besoin spécifique dans la mesure où la diversité des profils est déjà assurée par les trois voies d’accès existantes (auditorat, recrutement des magistrats des cours et tribunaux et tour extérieur – par lequel sont régulièrement nommés des fonctionnaires ayant accompli une mobilité au Conseil d’État).
Elle contribuerait en outre à appauvrir le vivier de la haute fonction publique, alors que la vocation des fonctionnaires qui accomplissent leur mobilité au Conseil d’État est de faire bénéficier l’administration de l’expertise juridique qu’ils y ont acquise.
2. L’évolution du statut des membres de la Cour des comptes et du corps des chambres régionales des comptes
S’agissant de l’évolution du statut des membres de la Cour des comptes et du corps des chambres régionales des comptes, la commission des Lois a apporté les modifications suivantes au projet de loi :
– elle a ouvert, à l’initiative de M. Charles de Courson, la possibilité d’être détachés dans le corps des magistrats de la Cour des comptes à des magistrats de l’ordre judiciaire, des fonctionnaires appartenant à des corps recrutés par la voie de l’École nationale d’administration, des professeurs titulaires des universités ou encore des fonctionnaires civils et militaires de même niveau de recrutement (article 56 quater) ;
– elle a supprimé, à l’initiative de son rapporteur, l’article 57 quater, introduit en commission des Lois du Sénat pour modifier les conditions de nomination au grade de conseiller référendaire de la Cour des comptes. Les conditions actuelles d’accès à ce grade sont en effet satisfaisantes et garantissent à la Cour des comptes les recrutements diversifiés dont elle a besoin. Il n’y a donc pas lieu de les modifier ;
– la Commission a également précisé le régime permettant aux experts de participer aux activités d’évaluation des politiques publiques de la Cour des comptes, dans le cadre d’une convention conclue entre la Cour et les intéressés, de sorte que le positionnement des experts puisse rester clairement distinct de celui des membres de la Cour des comptes : elle a donc supprimé la mention selon laquelle ils bénéficient des mêmes prérogatives et sont soumis aux mêmes obligations que les magistrats de la Cour, de même que celle selon laquelle ils prennent, lorsqu’ils sont affectés en chambre, le titre de conseiller expert (article 57 quinquies) ;
– enfin, sur l’initiative du Gouvernement, la Commission a institué des emplois de vice-président dans les chambres régionales des comptes comptant au moins quatre sections (article 57 octies).
E. LA CLARIFICATION DU DROIT APPLICABLE EN MATIÈRE DE REPRÉSENTATION DU PERSONNEL AU SEIN DE LA CAISSE NATIONALE DE SOLIDARITÉ POUR L’AUTONOMIE
S’agissant du dialogue social, votre Commission, sur proposition du rapporteur, a clarifié le droit applicable en matière de représentation du personnel au sein de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie. En effet, cet organisme a le statut d’établissement public administratif, mais est habilité à employer des salariés de droit privé. Cette situation pourrait conduire à mettre en place au sein de cet établissement des instances de représentation du personnel ayant des attributions similaires, en application du code du travail et du statut de la fonction publique de l’État, ce qui serait redondant. L’amendement adopté clarifie la situation, en prévoyant notamment que les articles 15 et 16 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 sont applicables à l’ensemble du personnel de l’établissement (article 60 bis AA).
À l’initiative du Gouvernement, de manière, notamment, à compléter la loi n° 2011-940 du 10 août 2011 modifiant certaines dispositions de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires – loi issue d’une proposition de loi présentée par M. Jean-Pierre Fourcade – (62), la commission des Lois a adopté trois amendements destinés à préciser les compétences du Centre national de gestion (CNG) à l’égard des personnels en recherche d’affectation, les modalités des recrutements effectués par ce même Centre ainsi que certains éléments du régime de retraite des directeurs généraux de centre hospitalier régional ou universitaire et des personnels de direction détachés sur un contrat de droit public (articles 68 à 70).
Le télétravail peut être défini comme une « forme d’organisation du travail utilisant les technologies de l’information, dans le cadre d’une relation d’emploi, et dans laquelle un travail, qui aurait également pu être réalisé dans les locaux de l’employeur, est effectué hors de ces locaux de façon régulière » (63).
Si le télétravail a fait l’objet, pour le secteur privé, d’un accord national interprofessionnel le 19 juillet 2005 – accord étendu par un arrêté du 30 mai 2006 –, il ne bénéficie aujourd’hui d’aucun cadre juridique s’agissant de la fonction publique.
Le télétravail n’y est, dès lors, que très peu pratiqué : il ne concernerait que 1 % à 2 % des effectifs, alors que ce taux atteint 7 % à 15 % dans l’ensemble de la population active.
Il est essentiel aujourd’hui de favoriser le développement du télétravail, ainsi que l’avait souligné votre rapporteur à l’occasion du rapport d’application de la loi du 5 juillet 2010 sur la rénovation du dialogue social (64), et cela en particulier, à l’heure de l’essor de l’e-administration, de l’apparition des technologies de l’information et de la communication (TIC), du management à distance et des téléprocédures.
Votre rapporteur avait présenté au Premier ministre, dès le 7 novembre 2006, un rapport sur le télétravail et son développement dans les secteurs public et privé. Ce rapport, intitulé Du télétravail au travail mobile : un enjeu de modernisation de l’économie française, insistait sur le fait que le développement du télétravail, permis et encouragé par celui des technologies de l’information et de la communication, répondait désormais à une demande sociale de gestion du temps ainsi qu’à une demande de mobilité d’une partie croissante de la population et des entreprises.
Comme le soulignait le rapport, « l’enjeu du télétravail répond à des évolutions lourdes, qui se développent de manière massive, et qui ont pour dénominateur commun le mot « mobilité » :
– mobilité physique tout d’abord, puisqu’il s’agit d’une des caractéristiques essentielles des sociétés modernes, qu’il s’agisse des migrations quotidiennes ou des déplacements professionnels ou familiaux ;
– mobilité des mentalités, qui ont abandonné les vieilles typologies sociales, stables et rassurantes pour s’adapter en permanence à un monde mouvant ;
– mobilité professionnelle, puisqu’au modèle de la carrière déroulée dans une structure stable et protectrice a succédé un système où la vie professionnelle est rythmée par des ruptures ;
– mobilité de l’environnement professionnel et/ou familial, dont la pérennité est loin d’être assurée ».
On rappelle que le Centre d’analyse stratégique (CAS) avait aussi remis le 25 novembre 2009 un rapport sur le développement du télétravail dans la société numérique de demain, à la demande de Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, secrétaire d’État au Développement numérique. Parallèlement, ce sujet a fait l’objet de plusieurs discussions lors de l’examen des projets de loi tendant à mettre en œuvre le Grenelle de l’environnement.
Votre rapporteur a en outre déposé différentes propositions de loi, depuis plusieurs années, destinées à favoriser, de multiples manières, le développement du télétravail, notamment la proposition de loi (n° 3820) relative à la sécurité du télétravailleur (octobre 2011), la proposition de loi (n° 1194), présentée avec MM. Jean-Pierre Decool et Bernard Gérard, visant à promouvoir le télétravail en France (octobre 2008), la proposition de loi (n° 640) sur le télétravail (janvier 2008), portant modification du code du travail, ou la proposition de loi (n° 639) visant à inciter les employeurs à recourir au télétravail pour promouvoir l’embauche des personnes handicapées (janvier 2008).
Le télétravail constituait par ailleurs l’un des volets de la proposition de loi de M. Jean-Frédéric Poisson et plusieurs de ses collègues, dont votre rapporteur, pour faciliter le maintien et la création d’emplois, adoptée par l’Assemblée nationale en juin 2009, mais qui n’a pas été examinée par le Sénat. Ces dispositions tendaient à définir un cadre légal pour donner des garanties effectives à tous les salariés et à mobiliser la sphère publique.
Enfin, votre rapporteur avait proposé un amendement lors de la discussion du projet de loi portant rénovation du dialogue social – projet devenu loi du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique – permettant l’extension du champ de la négociation collective à la question du télétravail.
Certes, le télétravail commence à être expérimenté par les collectivités territoriales ou, s’agissant de la fonction publique de l’État, dans les ministères économique et financier, où une convention-cadre a été signée le 7 décembre 2010 avec six organisations syndicales. Son développement, rappelle le rapport sur l’état de la fonction publique pour 2010-2011, constitue « un des axes importants de la politique d’amélioration des conditions de travail dans la fonction publique ».
Il est cependant essentiel d’aller plus loin en favorisant l’émergence d’un cadre juridique global, seul à même de permettre l’extension plus générale du télétravail.
2. Le rapport du Conseil général de l’industrie, de l’énergie et des technologies et le suivi de ses recommandations
Le ministre de la Fonction publique a, compte tenu de ce contexte, confié, en janvier 2011, une mission au Conseil général de l’industrie, de l’énergie et des technologies (CGIET) du ministère de l’Économie, de l’industrie et de l’emploi, en vue de dresser un bilan des pratiques existantes et de formuler des propositions visant à en favoriser le développement.
Le CGIET a rendu public son rapport le 28 juillet 2011 (65), rapport qui tend à démontrer que le télétravail présente des avantages tant pour les agents que pour les employeurs publics.
Selon le rapport, « le télétravail apporte une réponse concrète aux problèmes quotidiens des personnels et se traduit par des gains réels pour les agents : réduction du stress dû au transport ; reconquête du temps au profit d’un meilleur équilibre entre la vie professionnelle et privée ; plus grande liberté d’organisation des journées ; conditions plus propices aux tâches demandant de la concentration, plus grande responsabilisation dans le travail ; et dans certains cas, gains substantiels en pouvoir d’achat ».
Du point de vue des employeurs, les gains consistent notamment dans la réduction des coûts immobiliers, la diminution de l’absentéisme et la hausse de la productivité.
Le rapport a énoncé plusieurs recommandations, qui peuvent être ainsi résumées. Elles s’articulent autour des axes suivants :
– la création d’un cadre juridique sécurisant, établi après concertation avec les organisations syndicales et qui pourrait porter, notamment, sur : la définition du télétravail, la détermination d’objectifs nationaux, la prise en compte d’une réversibilité (à savoir la possibilité de revenir à un mode d’activité sans télétravail) ainsi que la mise en œuvre d’actions de prévention et de formation relatives aux conditions de sécurité et aux maladies professionnelles ;
– la mise en œuvre d’outils de régulation du télétravail, le rapport rappelant qu’aucun télétravail n’est possible durant les congés ; l’adaptation des modalités du contrôle de l’activité ;
– le lancement de « projets pilotes », dans une perspective de généralisation du télétravail ; il pourrait s’agir de projets à vocation d’aménagement du territoire ou de la mise en œuvre d’expérimentations dans les différents ministères ; il serait aussi opportun de développer le télétravail dans la fonction publique hospitalière, par exemple en instituant dans les agences régionales de santé (ARS) des organisations du travail incluant la pratique du télétravail un ou deux jours par semaine.
C’est dans cette perspective que votre rapporteur a présenté un amendement en commission des Lois, amendement devenu l’article 71 du présent projet de loi. Aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoyant, à ce jour, le recours au télétravail dans le secteur public, cet article a pour objet d’établir un socle juridique spécifique pour la mise en œuvre du télétravail dans ce secteur.
On rappelle que dans le cadre de la discussion de la proposition de loi relative à la simplification du droit et à l’allègement des démarches administratives, actuellement en cours de navette parlementaire, un amendement de notre collègue M. Philippe Gosselin a permis la consécration du télétravail dans plusieurs articles du code du travail.
Votre rapporteur avait soutenu ce dispositif, en rappelant, d’une part, les grands items liés au télétravail, élaborés par les partenaires sociaux dans l’accord cadre européen de 2002 (nécessité d’un contrat ou d’un avenant, volontariat, réversibilité synallagmatique, …) et, d’autre part, qu’un certain nombre de pays, tels les États-unis et le Canada, ont désormais entre 28 % et 30 % de télétravailleurs dans leur population active.
Cet article 71 encadre le recours au télétravail pour les fonctionnaires en fixant des principes de portée très générale, qui devront être déclinés dans le cadre d’une concertation avec les organisations syndicales représentatives de la fonction publique :
– l’exercice des fonctions en télétravail sur la base du volontariat, mais qui doit cependant obligatoirement recevoir l’accord du supérieur hiérarchique ;
– le principe de réversibilité du télétravail, pour le fonctionnaire comme son administration ;
– une garantie d’égalité des droits entre télétravailleurs et fonctionnaires exerçant dans les locaux de leur employeur public.
La Commission examine le présent projet de loi lors de sa séance du mercredi 1er février 2012.
Après l’exposé du rapporteur, une discussion générale a lieu.
M. Bernard Derosier. Parler de calendrier contraint est un euphémisme, si l’on considère tous les textes que le Parlement est amené à examiner avant la suspension de ses travaux.
Mais le plus important est que ce texte, fondé sur l’accord signé avec les organisations syndicales de la fonction publique le 31 mars 2011, soit enfin présenté devant le Parlement.
Même si le projet de loi ne reprend pas tous les éléments de l’accord, il vaut reconnaissance par le Gouvernement de l’existence d’une forme de précarité dans la fonction publique, alors que le Président de la République a eu tendance à considérer les fonctionnaires comme des nantis. Non, les fonctionnaires ne sont pas des nantis : ils connaissent les mêmes problèmes que l’ensemble des Français en termes de pouvoir d’achat, de logement, de formation, etc.
Je prends donc acte de la volonté du Gouvernement, même si les solutions qu’il propose ne vont pas aussi loin que le souhaiteraient les fonctionnaires eux-mêmes. En effet, devant les deux conseils supérieurs de la fonction publique – celui de l’État et celui de la fonction publique territoriale –, les organisations syndicales, pourtant signataires de l’accord du 31 mars, ont considéré avoir été trompées, dans la mesure où le projet de loi ne comprend aucune disposition concernant les personnels saisonniers et contractuels temporaires.
J’ai vu, toutefois, que le Gouvernement avait présenté de nombreux amendements. Je n’ai pas eu le temps d’en prendre connaissance – et je regrette de telles conditions de travail –, mais cela traduit une certaine conscience de la nécessité d’apporter des modifications au texte initial.
Pour contribuer au débat sur la précarité dans la fonction publique, nous avons nous-mêmes présenté des amendements – même si l’application de l’article 40 de la Constitution a eu pour effet d’en éliminer quelques-uns. Nous verrons quelle réponse ils recevront de la part du Gouvernement et de la majorité.
M. François Deluga. En tant que président du Conseil national de la fonction publique territoriale (CNFPT), je me réjouis des avancées contenues dans l’article 63 ter du projet de loi. En revanche, je m’attends à des difficultés s’agissant de l’article 63 sexies, c’est-à-dire sur la création du grade d’ingénieur en chef. Nous sommes d’autant plus favorables à cette disposition que nous avons commencé à préparer la mise en place d’une formation spécifique. Le problème est que cette formation et l’organisation d’un concours coûtent plusieurs millions d’euros. Or vous avez amputé de 10 % les recettes du CNFPT, les réduisant de 33,8 millions d’euros. Dans ces conditions, non seulement l’exercice budgétaire 2012 sera difficile, mais, de plus, la création du grade d’ingénieur en chef risque de se réduire à un effet d’annonce.
Une solution simple serait de rétablir le montant initial de la cotisation des collectivités en le portant de nouveau à 1 % de leur masse salariale. J’ai déposé un amendement en ce sens, mais il a été déclaré irrecevable au titre de l’article 40. Cela permettrait pourtant de mettre en œuvre le nouveau concours dès 2013, et plus largement de trouver une issue satisfaisante aux difficultés que la baisse des cotisations a entraînées en matière de formation des agents territoriaux.
Cela n’a rien d’une lubie de ma part, puisque 6 600 conseils municipaux, généraux ou régionaux, de tous bords politiques, ont adopté une délibération en faveur du rétablissement du « 1 % » et du droit à la formation. Depuis le début de la décentralisation, aucune question n’avait fait l’objet d’une telle unanimité. Je vous invite donc, monsieur le ministre, à reprendre cet amendement, faute de quoi nous aurons des difficultés à appliquer le projet de loi lorsque le décret d’application sera publié.
M. Jacques Alain Bénisti. Nous sommes tous d’accord : il s’agit d’un bon texte, qui répond à une demande déjà ancienne. J’observe toutefois que depuis 2002, l’adoption de pas moins de huit projets de loi a entraîné une grande amélioration de la gestion des carrières dans les trois fonctions publiques – d’État, hospitalière ou territoriale. À cet égard, le projet que nous examinons aujourd’hui ne fait que clore un cycle. Tous ces textes ont été précédés d’accords signés avec les organisations syndicales de la fonction publique. Le Gouvernement a consenti un effort considérable pour répondre à leurs revendications, même s’il ne pouvait toutes les accepter.
Il est vrai, cependant, que sur certains points –notamment s’agissant du financement de la création du grade d’ingénieur en chef –, des solutions restent à trouver avant l’examen en séance publique. Cela étant, un grand nombre de missions du CNFPT ont été transférées aux centres de gestion, ce qui peut expliquer la réduction de 1 % à 0,9 % de la masse salariale du montant de la cotisation versée par les collectivités.
J’ai également présenté des amendements qui ont été déclarés irrecevables, même si certains n’avaient pas à mes yeux pour effet d’aggraver les dépenses publiques. L’un d’entre eux visait à réparer une inégalité de traitement entre fonctionnaires, liée à l’importance de la collectivité pour laquelle ils travaillent. En effet, le seuil en deçà duquel l’affiliation à un centre de gestion est obligatoire est toujours celui fixé en 1984, soit 350 agents, alors que les collectivités locales ont beaucoup évolué depuis. Je proposais donc de le porter à 500. J’espère qu’un accord pourra être trouvé sur ce point après consultation du CNFPT et des différents acteurs concernés.
On ne peut pas, heureusement, parler de précarité au sujet des fonctionnaires, même lorsqu’ils sont embauchés dans un cadre contractuel, car ils ont la chance d’avoir au moins un emploi. Mais il est vrai qu’il est difficile pour ces contractuels d’obtenir des prêts immobiliers, par exemple, même lorsqu’ils travaillent depuis longtemps pour une collectivité. Le texte présenté aujourd’hui devrait clarifier leur statut et permettre leur titularisation en accord avec les collectivités concernées.
M. François Deluga. Je précise que le transfert de compétences du CNFPT vers les centres départementaux de gestion, prévu par la loi de 2007, s’est accompagné d’un transfert financier de 20 millions d’euros pour l’année 2012. La baisse des cotisations n’a donc rien à voir avec ce transfert – ou alors, il faut l’inclure dans le calcul, et cela signifie que nous avons perdu une recette de 53,8 millions d’euros sur un budget de 350 millions.
M. le rapporteur. Je prends note des préoccupations de M. Deluga et M. Bénisti. Quant à M. Derosier, pour avoir assisté, avec moi, à toutes les auditions auxquelles j’ai procédé – ce dont je le remercie –, il sait que les syndicats se sont montrés totalement satisfaits de ce texte et de sa philosophie.
M. François Sauvadet, ministre de la Fonction publique. Les syndicats, en effet, approuvent ce texte qui n’est qu’une transcription législative de l’accord signé l’année dernière. Le seul point de désaccord concernait certains contrats conclus notamment dans le domaine de l’éducation pour une durée de dix mois, et qui peuvent être renouvelés par un nouveau contrat après une interruption de deux mois. Nous avons donc accepté la demande, légitime, d’inclure ces contrats « dix-douze » dans le dispositif prévu par la loi.
Je rappelle par ailleurs que nous avons installé hier le Conseil commun de la fonction publique, un élément majeur de modernisation, qui suscite, de la part des employeurs comme des organisations syndicales, un enthousiasme réel. C’est au sein de cette nouvelle instance que sera élaboré un rapport annuel sur l’égal accès des femmes et des hommes à des fonctions de responsabilité.
M. Bernard Derosier. Je n’ai pas dit autre chose que ce qu’ont précisé le rapporteur et le Gouvernement. J’ai simplement rappelé qu’au sein du Conseil supérieur de la fonction publique de l’État, puis au Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, les organisations syndicales avaient marqué, sur un point précis, leurs réserves, sinon leur insatisfaction devant le texte initialement prévu.
M. François Sauvadet. Je précise qu’un seul syndicat sur huit, Solidaires, a refusé de signer l’accord. La FSU n’a pas pu le signer, mais elle y était favorable.
*
* *
La Commission passe ensuite à l’examen des articles.
TITRE IER
DISPOSITIONS RELATIVES À LA LUTTE CONTRE LA PRÉCARITÉ
DANS LA FONCTION PUBLIQUE
Chapitre Ier
Dispositions relatives aux agents contractuels de l’État
et de ses établissements publics
Article 1er
Principe de l’accès à l’emploi titulaire dans la fonction publique de l’État par la voie de modes de recrutement réservés valorisant les acquis professionnels
Cet article pose le principe de l’accès à certains corps de fonctionnaires de l’État par la voie de modes de recrutement réservés valorisant les acquis professionnels.
Il transpose, ce faisant, le premier axe du protocole d’accord du 31 mars 2011 portant sécurisation des parcours professionnels des agents contractuels dans les trois versants de la fonction publique, selon lequel, « conformément à l’engagement pris par le Président de la République, un dispositif d’accès à l’emploi titulaire sera mis en place pour favoriser l’accès à l’emploi titulaire des agents contractuels ».
1. Le principe de l’accès à certains corps par la voie de modes de recrutement réservés
a) Des modes de recrutement réservés valorisant les acquis professionnels
–– Le principe du recrutement des fonctionnaires par concours connaît certaines exceptions
L’article 16 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires pose le principe selon lequel les fonctionnaires sont recrutés par concours sauf dérogation prévue par la loi. Il consacre ainsi une évolution amorcée dès la IIIe République. Dans cette perspective, le concours est considéré comme le mode de recrutement le plus à même de satisfaire aux exigences de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, selon lequel « tous les citoyens étant égaux [aux] yeux [de la loi], sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents ».
Le principe du recrutement des fonctionnaires par concours est repris, pour la fonction publique de l’État, à l’article 19 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, qui détaille en outre les trois modalités selon lesquelles les concours peuvent être organisés : le concours externe, ouvert aux candidats justifiant de certains diplômes ou d’une expérience professionnelle qualifiante ; le concours interne, réservé aux fonctionnaires ayant accompli une certaine durée de services publics et, le cas échéant, reçu une certaine formation ; le troisième concours, destiné aux candidats justifiant de l’exercice d’une activité professionnelle hors de l’administration et dont le Conseil d’État a considéré qu’il constitue une forme particulière de recrutement externe (Conseil d’État, 16 janvier 2008, École nationale d’administration).
Traditionnellement, il existe cependant, conformément à la possibilité expressément ouverte par l’article 16 de la loi du 13 juillet 1983, des dérogations nombreuses au principe du recrutement par concours, pour des raisons multiples (66). Le Conseil constitutionnel a expressément souligné que, si le principe du recrutement par concours constituait une garantie fondamentale pour les fonctionnaires (67), il ne revêtait cependant pas valeur constitutionnelle (68).
Différentes voies dérogatoires permettent aujourd’hui l’accès aux corps de la fonction publique sans concours, notamment : le dispositif des emplois réservés ou emplois au profit des personnes handicapées ; le parcours d’accès aux carrières de la fonction publique (PACTE) (69) ; les différentes modalités de promotion interne autres que le concours interne (examen professionnel ou inscription du fonctionnaire sur une liste d’aptitude établie après avis de la commission administrative paritaire du corps d’accueil, par exemple) ; les nominations au tour extérieur.
–– Une voie nouvelle d’accès dérogatoire aux corps de la fonction publique
Le présent article institue une voie d’accès nouvelle aux corps de la fonction publique de l’État en s’inscrivant dans cette logique dérogatoire, avec la référence expresse à une « dérogation à l’article 19 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État ».
Les modes de recrutement retenus sont des « modes de recrutement réservés valorisant les acquis professionnels ». Cette formulation correspond directement à l’inspiration centrale du protocole d’accord du 31 mars 2011, aux termes duquel les voies d’accès devront s’appuyer « sur la reconnaissance des acquis de l’expérience professionnelle (RAEP) » et auront pour objet « d’apprécier l’expérience professionnelle acquise par les agents concernés ». Le protocole en tire la conséquence directe selon laquelle « hormis le cas des professions réglementées, la condition de diplôme ne sera pas exigée ».
Les conditions de mise en œuvre du dispositif sont « définies par le présent chapitre » ; en particulier, l’article 4 du projet de loi détaille les différents modes de recrutement envisageables : examens professionnalisés réservés ; concours réservés ; recrutements réservés sans concours pour l’accès au premier grade des corps de catégorie C accessibles sans concours (70).
Le présent article renvoie en outre à un décret en Conseil d’État le soin de préciser les conditions d’application de cette nouvelle procédure. Cette précision d’ordre général est, en partie au moins, redondante avec la rédaction de l’article 6 qui prévoit quel sera l’objet précis des décrets « mentionnés à l’article 1er » (71).
b) L’accès à des corps de fonctionnaires de l’État dont les statuts particuliers prévoient un recrutement par la voie externe
Le présent article ouvre l’accès du dispositif aux corps de fonctionnaires dont les statuts particuliers prévoient un recrutement par la voie externe. La référence à des décrets « dont les statuts prévoient un recrutement par la voie externe » vise, selon les précisions transmises à votre rapporteur par les services du Gouvernement, à « éviter qu’à cette occasion, les recrutements ne s’effectuent dans des corps mis en extinction ».
L’étude d’impact du projet de loi indique qu’il reviendra à un décret de définir les corps de fonctionnaires de l’État auxquels les agents contractuels pourront accéder.
Elle ne comporte cependant pas d’éléments permettant de définir plus précisément les corps concernés. Interrogés par votre rapporteur sur ce point, les services du Gouvernement ont indiqué que « pour la détermination des corps éligibles, le recensement par les ministères de leur population de contractuels éligibles montre que ce sont principalement les corps de la filière administrative qui seront concernés (tous niveaux) ainsi que les corps d’enseignants des ministères de l’Éducation nationale, de l’Enseignement supérieur et de l’Agriculture. Les corps spécifiques à certains ministères pourront également être ouverts (ingénieurs et techniciens de l’agriculture, corps de la filière culturelle, corps de recherche…) ».
En tout état de cause, le protocole d’accord du 31 mars 2011 avait prévu que, dès sa signature, les employeurs publics dresseraient un état des lieux des personnels éligibles au dispositif de titularisation et détermineraient, en étroite concertation avec les organisations syndicales représentatives, les corps et cadres d’emplois concernés ainsi que les modes de sélection retenus et le nombre de sessions ouvertes en fonction de leur gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences. Les employeurs publics devraient également fixer le nombre d’emplois offerts à ces modes de sélection sur la durée du dispositif, afin que cette prévision tienne compte du nombre d’agents susceptibles de se présenter au dispositif.
Selon les services du Gouvernement, « les ministères ont entrepris un premier recensement qui fait apparaître une population éligible pour la fonction publique d’État d’environ 38 000 agents. Ce chiffre est à prendre avec précautions. Par ailleurs il convient de signaler que pour le ministère de l’Éducation nationale, le recensement des éligibles au dispositif d’accès à l’emploi titulaire n’a été établi que sur deux années et non quatre ». (72)
2. Un dispositif applicable pour une durée de quatre ans à compter de la date de publication de la loi
Le dispositif proposé est applicable « pendant une durée de quatre ans à compter de la date de publication de la [loi issue du présent projet] ». Cette durée est conforme à celle qui était prévue par le protocole d’accord.
Sur la forme, la vocation non pérenne du dispositif proposé explique que celui-ci ne soit pas codifié.
Sur le fond, l’étude d’impact justifie ce choix en soulignant que la durée de quatre années est assez « longue pour permettre aux administrations d’organiser un nombre suffisant de sessions pour [donner la possibilité] aux agents éligibles d’être candidats » et qu’elle est en outre également « adaptée (…) au caractère non pérenne d’un dispositif dérogatoire d’accès à l’emploi titulaire qui vise à sécuriser les parcours professionnels d’agents employés depuis plusieurs années dans la fonction publique ».
En pratique, selon une indication transmise par les services du Gouvernement, il pourrait être possible d’organiser au total, sur cette durée de quatre années, entre trois et quatre sessions de recrutement.
L’étude d’impact souligne par ailleurs que « cette mesure de titularisation vise (…) à appréhender le cas des agents contractuels actuellement en fonction et non les conditions d’accès à l’emploi titulaire des agents contractuels qui seront recrutés à l’avenir et pour lesquels la voie des concours internes professionnalisés sera privilégiée ».
La durée de quatre années sera décomptée à partir de la publication de la loi. Cependant, l’appréciation des conditions d’éligibilité au dispositif sera effectuée non à cette date mais au moment de la signature du protocole d’accord (voir ci-après le commentaire des articles 2 et 3) (73).
*
* *
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 39 du rapporteur.
Elle adopte ensuite l’article 1er modifié.
Article 2
Conditions requises
pour l’accès à l’emploi titulaire dans la fonction publique de l’État
Cet article définit les conditions cumulatives requises pour accéder aux corps de fonctionnaires de l’État en application de l’article 1er du projet de loi.
–– Les I à III de l’article détaillent trois types de conditions et en fixent la date d’appréciation : un accès réservé aux agents ayant la qualité de contractuels de droit public ; un accès réservé aux agents occupant un emploi répondant à un besoin permanent de l’État ; un accès réservé aux agents en fonction ou en congé.
1. Un accès réservé aux agents ayant la qualité de contractuels de droit public
L’accès à la fonction publique de l’État prévu par le présent chapitre est réservé aux agents ayant « la qualité d’agent contractuel de droit public ».
Conformément aux analyses figurant dans l’étude d’impact, on peut considérer qu’il y a équivalence entre la notion d’agent contractuel – peut être défini comme agent contractuel tout agent ayant conclu avec l’administration un contrat de droit public ou de droit privé – et la notion de non-titulaire (74).
Le dispositif prévu au présent article 2 exclut cependant de son champ d’application les agents contractuels de droit privé – c’est le cas notamment des contractuels des établissements publics industriels et commerciaux (75).
Enfin, en l’absence de disposition particulière relative à cette question, sont concernés tant les agents en contrat à durée déterminée que les agents en contrat à durée indéterminée.
Les agents en contrat à durée déterminée sont cependant soumis à des conditions d’ancienneté spécifiques (voir ci-après l’article 3).
2. Un accès réservé aux agents occupant un emploi répondant à un besoin permanent de l’État
a) Un emploi répondant à un besoin permanent de l’État, de l’un de ses établissements publics ou d’un établissement public local d’enseignement
Les agents concernés par le dispositif doivent, en principe (76), occuper un emploi destiné à « répondre à un besoin permanent de l’État, de l’un de ses établissements publics ou d’un établissement public local d’enseignement ».
• La notion de besoin permanent
Comme le souligne l’étude d’impact, « la pérennisation du lien avec l’administration qu’implique la titularisation exige en effet que le recrutement contractuel réponde bien à un tel besoin ».
L’objectif principal poursuivi est de privilégier la permanence des besoins, au regard de la pérennité du lien qu’entretiennent les agents titulaires avec l’administration. Ce lien est rappelé non seulement par l’article 3 de la loi du 13 juillet 1983 précitée, mais également par la jurisprudence.
Le Conseil d’État a ainsi considéré que des postes satisfaisant à des besoins permanents présentent le caractère d’emplois permanents dans lesquels ne peuvent être légalement recrutés que des agents titulaires (Conseil d’État, 6 juillet 1988, Chambres des métiers des Deux-Sèvres).
Plus encore, cette même juridiction exige, par une jurisprudence constante, que l’occupation de l’emploi permanent soit elle-même permanente (Conseil d’État, 15 février 1907, Moulié), autrement dit, en l’espèce, que l’emploi soit un emploi à temps complet. Cela n’exclut pas, pour autant, son occupation, pendant une période donnée, par une personne travaillant à temps partiel : à titre d’exemple, le Conseil d’État a estimé qu’un emploi pouvait être considéré comme permanent même si l’agent auquel il était confié n’effectuait qu’un service de 150 heures par mois (Conseil d’État, 27 mars 1991, Ministère de l’Équipement et ministère du Budget contre Mlle Peltier).
• Un emploi de l’État, d’un de ses établissements publics ou d’un établissement public local d’enseignement
L’agent doit en outre exercer son activité dans un service de l’État ou de l’un de ses établissements publics, ou encore d’un établissement public local d’enseignement. Les établissements publics locaux d’enseignement (EPLE) regroupent, aux termes de l’article L. 421-1 du code de l’éducation, l’ensemble des collèges, lycées et établissements d’éducation spéciale.
b) Les types d’emploi ouvrant droit à l’accès au dispositif
● Le projet de loi dans sa rédaction initiale
Le projet de loi détaille, dans sa rédaction initiale, trois types d’emplois ouvrant droit à l’accès au dispositif :
–– L’un des emplois mentionnés aux deuxième et troisième alinéas de l’article 4 de la loi du 11 janvier 1984 : il s’agit des emplois (77) ayant en principe vocation à être occupés par les contractuels, à savoir :
– les emplois pour lesquels il n’existe pas de corps de fonctionnaires susceptibles d’assurer les fonctions correspondantes. La jurisprudence veille scrupuleusement à l’absence totale de tels corps (78) ;
– les emplois de niveau de catégorie A (79) lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient. Le Conseil d’État a précisé que la satisfaction des besoins du service n’est pas subordonnée à l’absence de corps de fonctionnaires susceptibles d’assurer les fonctions correspondantes (Conseil d’État, 7 juillet 1997, Préfet de la Haute-Corse) (80).
–– L’un des emplois visés au premier alinéa de l’article 6 de la loi du 11 janvier 1984 : il s’agit du cas de recrutement pour les fonctions correspondant à un besoin permanent impliquant un service à temps incomplet d’une durée n’excédant pas 70 % d’un service à temps complet. L’article 6 du décret du 17 janvier 1986 (81) précise que le contrat peut être conclu à durée indéterminée. Il en va ainsi, par exemple, pour un enseignant bénéficiant d’un contrat verbal considéré comme contrat à durée indéterminée car conclu depuis plus de vingt ans (Conseil d’État, 15 juillet 2004, Lecuyer).
Le dispositif impose une quotité de travail au moins égale à 70 % d’un temps complet : en pratique, ce sont donc les agents recrutés sur le fondement de l’article 6 de la loi du 11 janvier 1984 pour une quotité égale à 70 % qui seront concernés.
Cependant, en application du II de l’article 14 de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l’emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu’au temps de travail dans la fonction publique territoriale, les agents recrutés antérieurement à la publication de cette loi avaient pu continuer à exercer leurs fonctions selon des quotités supérieures à 70 % – avant cette loi, aucune quotité maximale n’était fixée pour le temps incomplet. Ces agents seront dès lors également éligibles au dispositif d’accès à l’emploi titulaire.
Il faut souligner que la condition de quotité de travail concerne la situation de l’agent au 31 mars 2011. Celle-ci ne préjuge en rien de la quotité de travail qui a pu être celle de l’agent au cours des quatre années précédant cette date, qui correspondent à la condition d’ancienneté exigée. Par exemple, un agent peut avoir exercé ses fonctions pendant une durée de dix années à temps incomplet pour 40 % et être passé à 100 % au 1er janvier 2011, donc être éligible au dispositif. En revanche, la quotité de travail constatée au cours des quatre années précédant la signature du protocole d’accord sera prise en compte pour l’appréciation de cette ancienneté qui est considérée en années équivalent temps plein (voir ci-après le commentaire de l’article 3).
–– L’un des emplois régis par le I de l’article 34 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ; il s’agit des agents employés en contrat à durée indéterminée et qui assurent :
– des fonctions du niveau de la catégorie C concourant à l’entretien ou au gardiennage de services administratifs ;
– ou des fonctions de même niveau concourant au fonctionnement de services administratifs de restauration, des hôtels de représentation du Gouvernement dans les régions et les départements, des hôtels de commandement ou des services d’approvisionnement relevant du ministère chargé de la défense (82).
Concernant ces emplois mentionnés par l’article 34 de la loi du 12 avril 2000, dans l’hypothèse où les agents sont employés à temps incomplet, ceux-ci doivent avoir une quotité de temps de travail au moins égale à 70 % d’un temps complet.
On observe qu’en énumérant ainsi quatre catégories d’emplois répondant à un besoin permanent de la fonction publique de l’État, le dispositif restreint la portée de la mention très générale relative aux agents occupant un emploi répondant à un besoin permanent de l’État, de l’un de ses établissements publics ou d’un établissement public local d’enseignement.
Une lecture a contrario de ce dispositif conduit en effet à exclure de son bénéfice les catégories d’agents occupant un emploi destiné à répondre à un besoin permanent de l’État, de l’un de ses établissements publics ou d’un établissement public local d’enseignement non visées par ce dispositif (83).
● Les apports de la discussion au Sénat
Cependant, à la suite de l’adoption d’un amendement du Gouvernement en séance publique au Sénat, a en outre été ajouté un quatrième type d’emploi, s’agissant de la fonction publique de l’État, à savoir les emplois occupés, à la date du 31 mars 2011, par des agents contractuels de droit public de l’État, de l’un de ses établissements publics ou d’un établissement public local d’enseignement, qui ont le caractère d’un emploi occasionnel ou saisonnier (tel que mentionné au deuxième alinéa de l’article 6 de la loi du 11 janvier 1984) ou destinés à assurer un remplacement ou à faire face à une vacance temporaire (tels que visés au dernier alinéa de l’article 3 de la même loi).
Le Gouvernement a évoqué, à l’appui de la défense de son amendement, les situations dans lesquelles certaines administrations recrutent sur le fondement du deuxième alinéa de l’article 6 de la loi du 11 janvier 1984 des agents par contrats à durée déterminée de dix mois sur douze mois consécutifs. Ces agents sont, dans un nombre non négligeable de cas, réemployés, après une interruption de leur contrat de deux mois, pour exercer des fonctions identiques auprès du même employeur.
Par exemple, des professeurs contractuels de l’Éducation nationale peuvent être recrutés sur ce fondement pour remplacer des titulaires absents ou pourvoir des postes vacants d’une année scolaire sur l’autre, les contrats étant a priori bien conclus pour pourvoir des besoins occasionnels distincts : chaque année scolaire génère en effet des besoins occasionnels imprévisibles et le Conseil d’État a admis le principe de la légalité du recours au contrat pour répondre à de tels besoins (84). En outre, chaque contractuel est amené à remplacer des personnels titulaires différents ou pourvoir des postes vacants à des occasions diverses, ce qui caractérise bien des besoins distincts.
Dans ces conditions, a fait valoir le Gouvernement, il paraît justifié d’ouvrir l’accès au corps de titulaires d’agents non titulaires ayant été employés sur des besoins successifs occasionnels pendant une longue période.
Un tel emploi peut être, aux termes du dispositif proposé, à temps complet ou incomplet ; dans ce dernier cas, il doit correspondre à une quotité de temps de travail au moins égale à 70 % d’un temps complet.
De plus, l’intéressé doit justifier d’une durée de services publics effectifs au moins égale à quatre années en équivalent temps plein au cours des cinq années précédant le 31 mars 2011 (et non sur les six années précédant cette date).
Ainsi que l’a souligné le Gouvernement, dans la mesure où il s’agit de rendre éligibles des agents en contrats à durée déterminée, recrutés sur des périodes d’emploi de dix mois sur douze mois consécutifs, l’ancienneté requise doit être « adaptée à ces conditions particulières de discontinuité des contrats ».
3. Un accès réservé aux agents en fonction ou en congé
Les agents concernés doivent être en fonction ou « bénéficier d’un des congés prévus par le décret pris en application de l’article 7 de la loi du 11 janvier 1984 ».
Il s’agit du décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents non titulaires de l’État pris pour l’application de l’article 7 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État.
Ces congés sont les suivants : congé annuel, congé pour formation (formation syndicale, formation de cadres et d’animateurs pour la jeunesse, formation professionnelle, représentation), congé pour raison de santé (congé de maladie, de grave maladie, d’accident du travail, de maladie professionnelle, de maternité, de paternité ou d’adoption), congés non rémunérés pour raisons familiales ou personnelles, congés résultant d’une obligation légale et des activités dans une réserve.
Autant l’on comprend aisément l’exigence d’une condition d’activité, autant il est aussi important de ne pas exclure du dispositif des agents en congé pour des motifs légitimes.
4. Date à laquelle s’apprécient les trois conditions
Les agents doivent remplir les trois conditions précitées au 31 mars 2011, autrement dit à la date de signature du protocole d’accord.
Comme l’indique l’étude d’impact du projet de loi, cette date a été préférée à celle de la publication de la loi, en accord avec les partenaires sociaux – point dont l’étude d’impact souligne qu’il a fait l’objet « d’une attention particulière » de leur part –, de manière à ce que les agents « ne soient pas exclus du bénéfice de la titularisation, du fait du non renouvellement de leur contrat entre cette date et la date de publication de la loi ». Au reste, la date de signature du protocole, qui consacre l’accord des parties sur le contenu du dispositif, est traditionnellement retenue pour l’examen des conditions d’éligibilité à un dispositif de titularisation mis en place en application d’un tel accord.
–– Par ailleurs, le III de cet article 2 prévoit aussi une possibilité particulière d’accès à ce même dispositif, au profit des agents remplissant les trois conditions précitées ainsi que les conditions particulières de durée de services publics effectifs telles qu’elles sont définies à l’article 3 du projet de loi, mais dont le contrat a cessé entre le 1er janvier et le 31 mars 2011.
Il s’agit d’éviter une forme d’effet « couperet » qui aurait conduit à exclure du bénéfice de ce dispositif les agents qui, à quelques jours ou quelques semaines près, ne rempliraient plus les conditions requises. Cette possibilité figurait expressément dans le protocole d’accord du 31 mars 2011.
En revanche, les agents recrutés postérieurement à la signature du protocole – même peu après – n’entrent pas dans le champ du dispositif : ainsi que le précise l’exposé des motifs du projet de loi, l’objectif du Gouvernement est d’assurer, pour ces agents, la sécurisation des parcours professionnels par d’autres voies, telles la redéfinition des conditions d’accès au contrat à durée indéterminée au terme d’une durée d’emploi de six ans ou la possibilité pour les agents bénéficiaires d’un contrat à durée indéterminée d’être recrutés directement en contrat à durée indéterminée à l’occasion d’une mobilité dans la fonction publique de l’État.
–– Le IV de cet article exclut du bénéfice de ce dispositif les agents licenciés pour insuffisance professionnelle ou faute disciplinaire après le 31 décembre 2010.
Il paraît en effet légitime de ne pas prendre en compte la situation d’agents remplissant les conditions aux dates précitées (à savoir le 31 mars 2011 et même dès le 1er janvier 2011), mais ayant ensuite connu une fin de contrat liée à un comportement qui pourrait leur être imputable.
Une lecture a contrario de ce paragraphe conduit en revanche à inclure dans son champ d’application les agents licenciés après le 31 décembre 2010 pour un autre motif (par exemple pour une période d’essai non concluante, pour inaptitude physique ou encore faute de demande de réintégration à l’issue de certains congés).
Cependant, ces cas de fins de contrats devraient être résiduels : d’une part, parce que les conditions d’ancienneté exigées pour l’éligibilité au dispositif de titularisation sont telles que les agents concernés par le dispositif ont fait la preuve de leur aptitude à occuper leur emploi et, en pratique, auront passé le cap de leur période d’essai.
D’autre part, s’agissant du cas d’un agent contractuel licencié pour inaptitude physique (85), parce que l’intéressé ne remplira sans doute pas la condition d’aptitude physique qui sera exigée de tous les lauréats pour être titularisés en application du 5° de l’article 5 de la loi du 13 juillet 1983 (86). Ainsi, si son état de santé ne fait pas obstacle à son éligibilité, celui-ci fera sans doute obstacle à sa titularisation effective.
La Commission adopte l’article 2 sans modification.
Article 2 bis
Situation des agents recrutés dans des établissements publics administratifs qui ne seraient plus autorisés à employer des agents contractuels
Cet article, qui résulte de l’adoption d’un amendement du Gouvernement en commission des Lois au Sénat, vise à préciser la situation juridique des agents recrutés par des établissements publics administratifs qui ne seraient plus habilités à employer des agents contractuels sur le fondement du 2° de l’article 3 de la loi du 11 janvier 1984, en prévoyant un dispositif double :
– l’ouverture de la possibilité de l’accès de ces agents à l’emploi titulaire dans la fonction publique de l’État tel qu’il est ouvert par le présent projet de loi ;
– la sécurisation de la situation des agents qui n’accéderont pas à l’emploi titulaire, avec la mention expresse du maintien de leur situation contractuelle en cas de la suppression de l’habilitation de l’établissement public administratif considéré.
1. Le contexte dans lequel intervient la présente mesure
Aux termes du 2° de l’article 3 de la loi du 11 janvier 1984, peuvent déroger au principe de l’occupation des emplois permanents de la fonction publique par des fonctionnaires (87), notamment, certains établissements publics qui figurent, « en raison du caractère particulier de leurs missions », sur une liste établie par décret en Conseil d’État, après avis du Conseil supérieur de la fonction publique.
En application de cet article, le décret n° 84-38 du 18 janvier 1984 (dit « décret-liste ») (88) énumère 48 établissements publics de l’État à caractère administratif ainsi autorisés à recruter des agents par contrat – ces recrutements pouvant intervenir par contrat à durée déterminée ou par contrat à durée indéterminée.
Aujourd’hui, des établissements tels que l’établissement public du Louvre, l’établissement public du quai Branly ou encore l’établissement public du parc amazonien de Guyane sont inscrits sur cette liste, pour des emplois divers (par exemple, des emplois des services de l’auditorium, de l’informatique, des expositions temporaires ou de la communication) et de diverses catégories.
Le Gouvernement a décidé, en octobre 2011, de confier à l’inspection générale de l’administration, à l’inspection générale des affaires sociales ainsi qu’au contrôle général économique et financier la mission d’établir une classification de l’ensemble des dérogations consenties sur ce fondement, d’examiner si elles sont toujours d’actualité ainsi que d’analyser la situation des agents concernés – s’agissant notamment des conditions du déroulement de la carrière et des conditions de rémunération –, au regard de la situation de fonctionnaires exerçant des fonctions de niveau analogue.
Plusieurs évolutions récentes sont en effet de nature à modifier assez substantiellement le contexte dans lequel intervient une telle dérogation.
D’une part, certaines dispositions législatives spécifiques ont, indépendamment du régime prévu par le 2° de l’article 3 de la loi du 11 janvier 1984, institué de nouvelles dérogations ponctuelles : il en va ainsi des possibilités de recours aux agents contractuels accordées à l’Agence technique de l’information sur l’hospitalisation par la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale ou au Fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante par la loi n° 2000-1257 du 23 décembre 2000 de financement de la sécurité sociale pour 2001.
D’autre part, il est essentiel de prendre en considération le développement de la mobilité des parcours professionnels des agents titulaires, tel qu’il est favorisé par plusieurs textes récents :
– la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique a élargi les possibilités de mise à disposition des agents titulaires ;
– le décret n° 2008-370 du 18 avril 2008 organisant les conditions d’exercice des fonctions, en position d’activité, dans les administrations de l’État, a rendu possible l’affectation des fonctionnaires de l’État, quels que soient leur catégorie ou leur corps, dans tous les services centraux, services déconcentrés, services à compétence nationale, autorités administratives indépendantes sans personnalité morale et établissements publics de l’État ;
– la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique a levé des freins à la mobilité interministérielle et à la mobilité entre les différents versants de la fonction publique en organisant les conditions d’accès au détachement et à l’intégration entre les corps, ainsi qu’en créant une nouvelle voie d’accès aux corps, l’intégration directe.
2. Le dispositif proposé
Le dispositif proposé par le Gouvernement est double.
a) L’inclusion des personnels des établissements publics administratifs ne bénéficiant plus de la dérogation dans le public éligible au dispositif d’accès à l’emploi titulaire
Ainsi que l’a fait valoir le Gouvernement à l’appui de la présentation de son amendement, « si la mission devait conclure que certaines des dérogations consenties n’étaient plus justifiées, il conviendrait d’en tirer toutes les conséquences quant à l’éligibilité au dispositif d’accès à l’emploi titulaire prévu par le projet de loi des agents occupant un emploi retiré de la liste annexée au décret du 18 janvier 1984 ».
En effet, l’article 2 du présent projet de loi ne prévoit pas l’éligibilité au dispositif d’accès à l’emploi titulaire des agents employés par contrat en application de l’article 3 de la loi du 11 janvier 1984, au 31 mars 2011 – solution qui est, du reste, liée à la spécificité de tels emplois.
Cependant, dès lors que l’intéressé était employé, à cette date, par un établissement dont l’inscription sur la liste sera supprimée au cours de la période de quatre années prévue à l’article 1er – il s’agit de la période de validité du nouveau dispositif d’accès à l’emploi titulaire –, il est cohérent de le faire bénéficier du nouveau dispositif, ce que permet expressément le I du présent article.
b) La sécurisation de la situation des personnels des établissements publics administratifs ne bénéficiant plus de la dérogation qui n’accèdent pas au dispositif d’accès à l’emploi titulaire
Par ailleurs, il est également nécessaire de préciser la situation juridique des agents qui ne souhaiteront pas accéder à l’emploi titulaire ou qui ne pourront le faire (pour des raisons diverses qui peuvent tenir, par exemple, à la condition de nationalité – voir sur cette question le commentaire de l’article 7 du projet de loi).
S’agissant de ces agents qui seraient en poste dans un établissement dont l’inscription sur la liste serait supprimée au cours de la même période de quatre années prévue à l’article 1er du présent projet de loi, et qui n’accèderont pas à l’emploi titulaire, le II du présent article prévoit expressément qu’ils « continuent à être employés dans les conditions prévues par la réglementation qui leur est applicable ou suivant les stipulations du contrat qu’ils ont souscrit ».
De deux choses l’une :
– soit ces agents ont été recrutés en contrat à durée indéterminée, et celui-ci perdure conformément au régime réglementaire et contractuel applicable ;
– soit ces agents sont employés en contrat à durée déterminée. Dans cette hypothèse, aux termes du nouveau dispositif, le contrat devra être renouvelé selon les nouvelles conditions de droit commun telles que l’article 30 du présent projet de loi les définit dans un article 6 bis de la loi du 11 janvier 1984 : le renouvellement sera possible par reconduction expresse dans la limite d’une durée maximale de six ans – durée au-delà de laquelle le contrat ne pourra alors être reconduit, s’agissant de fonctions relevant de la même catégorie hiérarchique, que par décision expresse et pour une durée indéterminée (89).
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* *
Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 61 du Gouvernement.
Elle adopte ensuite l’article 2 bis, modifié.
Article 3
Conditions d’ancienneté pour les agents titulaires d’un contrat à durée déterminée – Accès à la fonction publique de l’État des agents remplissant les conditions d’accès à un contrat à durée indéterminée
Cet article vise, d’une part, à préciser les conditions d’ancienneté requises pour les agents en contrat à durée déterminée qui postulent à l’accès à la fonction publique de l’État tel qu’il est prévu par l’article 1er du projet de loi. D’autre part, il ouvre ce même accès aux agents susceptibles de bénéficier d’un contrat à durée indéterminée en application de l’article 7 du projet de loi.
1. La condition d’ancienneté des agents en contrat à durée déterminée
Le I de cet article – la décomposition en paragraphes résultant de l’adoption, en commission des Lois du Sénat, d’un amendement de sa rapporteure – définit la condition d’ancienneté que doivent remplir les agents en contrat à durée déterminée.
a) Le principe : une durée de services publics effectifs au moins égale à quatre années
Les agents titulaires d’un contrat à durée déterminée peuvent bénéficier de l’accès à la fonction publique de l’État s’ils ont accompli « une durée de services publics effectifs au moins égale à quatre années en équivalent temps plein ».
Ce principe appelle les observations suivantes :
– La notion de « services publics » renvoie aux seuls services accomplis sous un statut de droit public et exclut les services accomplis sous un régime de droit privé.
– La notion de « services publics effectifs » renvoie aux services civils réellement accomplis ou assimilés. Tous les congés pendant lesquels l’agent est réputé être en activité sont assimilés à du temps de travail effectif.
L’article 27 du décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 (90) dispose que « pour la détermination de la durée de services requise pour l’ouverture des droits à congés prévus aux titres III, IV et V (…), les congés prévus aux articles 10 [les congés payés], 11 [les congés pour formation syndicale], 12 [les congés de maladie], 13 [les congés pour grave maladie], 14 [les congés en cas d’accident du travail et de maladie professionnelle] et 15 [les congés de maternité] sont assimilés à des périodes d’activité effective ».
Les services du Gouvernement ont précisé à votre rapporteur que « toutes les périodes de congés mentionnés à l’article 27 [précité] par des agents potentiellement éligibles doivent donc être prises en compte pour le calcul de l’ancienneté requise par les dispositifs de titularisation et de cédéisation, même si l’assimilation à des périodes d’activité effectives prévue [par cet article] n’est faite que pour la détermination de la durée de services requise pour l’ouverture de droits à congé. (…) En outre, les services accomplis dans le cadre d’une décharge de services pour l’exercice d’un mandat syndical doivent être pris en compte pour le calcul de l’ancienneté requise dans la mesure où l’agent est réputé dans cette situation être en activité ».
En revanche, les congés non rémunérés pour raisons familiales ou personnelles prévus au titre V du décret du 17 janvier 1986 précité (dont le congé parental, le congé de présence parentale, le congé sans rémunération pour raisons familiales, le congé sans rémunération pour convenances personnelles ou le congé pour création d’entreprise) ne seront pas pris en compte pour le calcul de l’ancienneté exigée.
– Les quatre années se décomptent en équivalent temps plein : il s’agit d’éviter toute forme d’ambiguïté pour les administrations, s’agissant des modalités de décompte de l’ancienneté des agents. Par exemple, un agent qui aura travaillé pendant quatre années pour une quotité égale à 30 % n’aura pas, à l’évidence, la même expérience qu’un agent ayant travaillé quatre ans à 100 %.
– En l’absence de précision expresse dans le dispositif, ces quatre années ne doivent pas nécessairement être effectuées de manière continue – interprétation qui a été confirmée à votre rapporteur par les services du Gouvernement.
– Ces quatre années doivent avoir été effectuées au sein d’une période déterminée : soit au cours des six années précédant le 31 mars 2011 ; soit à la date de clôture des inscriptions au recrutement auquel l’intéressé postule (dans ce cas, au moins deux des quatre années de services exigées doivent avoir été accomplies au cours des quatre années précédant le 31 mars 2011).
L’étude d’impact souligne qu’il s’agit ainsi de « permettre aux agents employés en contrat à durée déterminée au 31 mars 2011, ne justifiant pas à cette date de la durée d’ancienneté requise, de parfaire leur ancienneté pendant toute la durée du dispositif qui a été fixée à quatre ans. Cependant, la condition supplémentaire d’une ancienneté de deux ans au moins accomplis durant les quatre années précédant le 31 mars 2011 permettra de s’assurer, compte tenu de la durée du dispositif, que cette mesure ne s’appliquera qu’à des contractuels anciennement recrutés et non aux nouveaux recrutements ».
– Ces quatre années doivent avoir été accomplies auprès de l’employeur public (département ministériel, autorité publique ou établissement public) auprès duquel l’intéressé est en service au 31 mars 2011 – ou à la date de cessation d’activité si elle est intervenue entre le 1er janvier 2011 et le 31 mars 2011 (91).
b) La prise en compte de certaines situations spécifiques
● La situation des agents à temps partiel : un dispositif d’équivalence des durées de travail
Pour l’appréciation de l’ancienneté des agents ayant accompli des services à temps partiel, la règle suivante s’applique :
– pour une quotité de travail supérieure ou égale à 50 % d’un temps complet, les services sont assimilés à du temps complet ;
– pour une quotité de travail inférieure à 50 % d’un temps complet, les services sont assimilés aux trois quarts d’un temps complet.
En pratique, un agent qui, au 31 mars 2011, est employé pour une quotité égale à 70 %, sera éligible au dispositif :
– s’il a quatre ans d’ancienneté, dans la mesure où il a toujours exercé ses fonctions à temps partiel ou incomplet selon cette quotité de temps de travail de 70 % ;
– dans l’hypothèse où l’agent a exercé auparavant ses fonctions selon une quotité inférieure à 50 %, l’ancienneté requise sera de cinq ans et quatre mois (les trois quarts de cette durée de 5 ans et quatre mois – soit 64 mois – équivalant à 48 mois, soit 4 ans en équivalent temps plein).
● Les cas de transfert d’activités entre deux autorités publiques : la conservation du bénéfice de l’ancienneté
Le dispositif prévoit expressément que le bénéfice de l’ancienneté reste acquis au profit des agents dont le contrat a été transféré ou renouvelé à la suite d’un transfert d’activités, d’autorités ou de compétences entre deux départements ministériels ou autorités publiques, mais aussi entre l’État et les collectivités territoriales ou établissements hospitaliers.
● Les cas de rémunération successive par plusieurs autorités publiques : la conservation du bénéfice de l’ancienneté
De même, le bénéfice de l’ancienneté reste acquis au profit des agents qui ont été rémunérés successivement par des autorités publiques ou personnes morales distinctes et qui continuent à pourvoir le poste de travail pour lequel ils ont été recrutés.
Selon les services du Gouvernement, il s’agit ainsi d’éviter d’« écarter de la titularisation des agents qui ont continué d’occuper le même poste de travail bien que l’emploi qu’ils occupent ait pu être imputé sur des budgets de personnes morales différentes : cette disposition vise en particulier le domaine de la recherche où une même activité de recherche exercée au sein d’un même laboratoire peut être financée successivement dans le temps par des personnes morales distinctes en fonction des ressources tirées de l’exécution de conventions de recherche ».
● Les situations de dérogation au principe selon lequel un emploi permanent est occupé par un agent titulaire : l’exclusion du bénéfice de l’ancienneté
En revanche, sont exclus du bénéfice de l’ancienneté les services effectués dans des emplois occupés par dérogation à la règle selon laquelle les emplois permanents ont vocation à être occupés par des fonctionnaires titulaires (principe énoncé à l’article 3 de la loi du 13 juillet 1983).
Il s’agit notamment des emplois supérieurs dont la nomination est laissée à la décision du Gouvernement, des emplois de certains établissements publics figurant sur une liste particulière en raison du caractère spécifique de leur mission (92), des emplois de certaines institutions administratives spécialisées de l’État dotées, de par la loi, d’un statut particulier garantissant le libre exercice de leur mission, des emplois des centres hospitaliers et universitaires occupés par des personnels médicaux et scientifiques, des emplois occupés par du personnel affilié à certains régimes de retraite (notamment les ouvriers d’État) ainsi que des emplois occupés par des assistants d’éducation, des maîtres d’internat et des surveillants d’internat des établissements d’enseignement (article 3 de la loi du 11 janvier 1984).
En revanche, conformément à une précision apportée au texte du Gouvernement par la commission des Lois du Sénat, à la suite de l’adoption d’un amendement de sa rapporteure, sont seuls exclus les emplois précités, qui figurent aux « 1° à 6° de l’article 3 », mais non les emplois visés au dernier alinéa de ce même article, à savoir les emplois destinés à assurer le remplacement momentané de fonctionnaires ou à faire face temporairement à la vacance d’un emploi.
Comme l’a fait valoir la rapporteure de la commission des Lois du Sénat, cela est cohérent avec le fait que ces contractuels pourront être titularisés : en effet, le II du présent article ouvre l’accès à la procédure de titularisation à l’ensemble des agents remplissant les conditions d’accès à un contrat à durée indéterminée en application de l’article 7 du présent projet de loi (sous réserve d’une condition de quotité de travail), dont font partie les contractuels occupant ces emplois.
Sont en outre exclus du bénéfice de l’ancienneté les services effectués dans des emplois permanents à temps complet d’enseignants chercheurs associés ou invités des établissements d’enseignement supérieur et de recherche (article 5 de la loi du 11 janvier 1984).
2. L’accès à la fonction publique de l’État prévu à l’article 1er au profit des agents remplissant les conditions d’accès à un contrat à durée indéterminée
Le II de cet article ouvre l’accès à la procédure de titularisation à un autre ensemble d’agents : ceux qui remplissent, à la date de publication de la loi issue du présent projet de loi, les conditions d’accès à un contrat à durée indéterminée en application de l’article 7 du présent projet. Cet article 7 est applicable aux agents occupant des postes répondant à des besoins permanents ou à des besoins temporaires, sous la réserve d’une condition d’ancienneté de six ans au cours des huit années précédant la publication de la loi issue du présent projet de loi (93).
Les agents employés à temps incomplet ne pourront toutefois accéder à la titularisation que si, à la date de publication de la loi, ils exercent leurs fonctions pour une quotité de temps de travail au moins égale à 70 % d’un temps complet.
En pratique, dans la mesure où la procédure d’accès au contrat à durée indéterminée était, dans la rédaction initiale du projet de loi, plus largement ouverte que le présent dispositif d’accès à l’emploi titulaire – elle concerne également les agents recrutés pour répondre à des besoins temporaires –, cette mesure avait pour effet d’étendre le champ de l’accès à la titularisation au profit des agents occupant des emplois non permanents, sous la réserve d’une quotité de travail suffisante.
*
* *
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 40 du rapporteur.
Elle adopte ensuite l’article 3 modifié.
Article 4
Modalités du recrutement
pour l’accès à l’emploi titulaire dans la fonction publique de l’État
Cet article fixe les modalités d’organisation de l’accès à la fonction publique de l’État tel qu’il est prévu à l’article 1er.
1. Les différentes modalités du recrutement
Trois modalités de recrutement sont prévues par cet article : des examens professionnalisés réservés ; des concours réservés (94) ; des recrutements réservés sans concours pour l’accès au premier grade des corps de catégorie C accessibles sans concours.
L’ensemble de ces voies sont fondées, notamment, sur la prise en compte des acquis de l’expérience professionnelle correspondant aux fonctions auxquelles destine le corps d’accueil sollicité par le candidat.
Cette précision est conforme à la volonté des partenaires sociaux qui, aux termes du protocole d’accord du 31 mars 2011, ont insisté sur le fait que les voies d’accès s’appuieront sur la reconnaissance des acquis de l’expérience professionnelle (RAEP).
Ils en ont tiré la conséquence selon laquelle, sauf pour les professions réglementées, la condition de diplôme ne doit pas être exigée.
Le Gouvernement a repris ce raisonnement dans l’étude d’impact du projet de loi, en précisant expressément que la condition de diplôme n’est en principe pas requise, sauf pour les professions réglementées : il en va ainsi par exemple, dans la fonction publique hospitalière, des professions paramédicales et médico-techniques ou de celle de sages-femmes.
Cette précision est également conforme à la politique générale menée par le Gouvernement en matière de recrutement dans la fonction publique (95).
2. L’établissement de la liste des candidats
Pour les examens et concours précités, est retenu le principe de l’établissement par les jurys, par ordre de mérite, de la liste des candidats déclarés aptes.
Le dispositif de cet article 4 prévoit en outre expressément que le régime des listes complémentaires (prévu aux deuxième à cinquième alinéas de l’article 20 de la loi du 11 janvier 1984) sera applicable et ce, même si sa mise en œuvre conduit à dépasser le délai de quatre années à compter de la date de publication de la loi issue du présent projet de loi (délai défini à l’article 1er du présent projet).
Le régime des listes complémentaires L’article 20 de la loi du 11 janvier 1984 permet aux jurys de concours d’établir des listes complémentaires afin de permettre le remplacement des candidats inscrits sur la liste principale qui ne peuvent être nommés ou, éventuellement, de pourvoir des vacances d’emplois survenant dans l’intervalle de deux concours. Pour chaque concours, le nombre des postes qui peuvent être pourvus par la nomination de candidats inscrits sur la liste complémentaire ne peut en principe excéder 200 % du nombre de postes offerts au concours. Les listes complémentaires perdent leur validité à l’ouverture des épreuves du concours suivant et, au plus tard, deux ans après leur établissement. Elles comportent, comme la liste principale, un ordre de mérite qui doit être respecté. L’inscription d’un candidat sur une liste complémentaire crée des droits et ne peut être retirée que si le candidat a été mis à même de présenter des observations écrites – et non seulement orales (Conseil d’État, 29 septembre 2004). |
Il est en effet essentiel de préserver la souplesse nécessaire dans l’organisation des concours, même si la durée d’organisation peut, in fine, s’avérer importante (aujourd’hui, en moyenne, la durée totale d’organisation d’un concours serait d’une année).
La Commission adopte l’article 4 sans modification.
Article 5
Conditions d’intégration
pour l’accès à l’emploi titulaire dans la fonction publique de l’État
Cet article apporte plusieurs précisions aux modalités d’accès aux corps de la fonction publique de l’État dans le cadre de la procédure définie à l’article 1er.
● La catégorie hiérarchique d’affectation
Le présent article pose d’abord le principe selon lequel les agents ne peuvent accéder, dans le cadre de la procédure prévue à l’article 1er, qu’aux corps dont les missions, définies par leurs statuts particuliers, relèvent d’une catégorie hiérarchique équivalente à celle des fonctions qu’ils ont exercées pendant leurs années de service antérieures (96).
Les services du Gouvernement ont précisé à votre rapporteur l’inspiration de ce dispositif dans les termes suivants : il s’agit d’« encadrer a minima le niveau des corps accessibles en exigeant que les agents contractuels aient exercé pendant une durée de quatre années des fonctions d’un niveau équivalent à celui des corps auxquels ils accèdent. La condition posée (…) doit s’appliquer aussi bien aux agents recrutés en contrat à durée indéterminée qu’à ceux recrutés en contrat à durée déterminée. Pour les premiers, en effet, même en l’absence de condition d’ancienneté exigée pour être éligible, il est nécessaire d’encadrer le niveau de titularisation à partir du niveau des fonctions précédemment exercées ».
Il est indispensable de s’assurer que les agents disposent d’une ancienneté suffisante dans des fonctions d’un niveau comparable à celui des corps d’accueil, ne serait-ce qu’au regard de la logique de reconnaissance des acquis de l’expérience professionnelle : il est dès lors cohérent de s’assurer que l’ancienneté acquise par les agents, en termes de durée et de niveau, les rend aptes à exercer les missions relevant du corps d’affectation.
Dans sa rédaction initiale, cet article ne distinguait pas entre les situations respectives des agents en contrat à durée déterminée et en contrat à durée indéterminée. En outre, dans l’hypothèse où les fonctions exercées antérieurement par l’agent – pendant la durée de quatre années requise – relevaient d’une catégorie hiérarchique différente, était posé le principe selon lequel le droit d’accès à la fonction publique de l’État « s’exerce dans la catégorie inférieure dans laquelle l’agent a exercé ses fonctions le plus longtemps ».
Cette rédaction, mêlant des conditions de niveau et de durée d’activité, pouvait ne pas apparaître parfaitement lisible. Aussi la commission des Lois du Sénat a-t-elle adopté un amendement de sa rapporteure proposant un nouveau dispositif pour clarifier la solution retenue dans une telle hypothèse, tout en distinguant entre la situation des agents en contrats à durée déterminée et celle des agents en contrats à durée indéterminée. Est conservé le principe figurant dans le texte initial, selon lequel les agents ne peuvent accéder qu’aux corps dont les missions, définies par leurs statuts particuliers, relèvent d’une catégorie hiérarchique équivalente à celle des fonctions qu’ils ont exercées pendant leurs années de service antérieures.
Désormais, le I de cet article 5 est consacré à la situation des agents titulaires d’un contrat à durée déterminée au 31 mars 2011 : il est précisé que ces agents ne peuvent accéder qu’aux corps dont les missions relèvent d’une catégorie hiérarchique équivalente à celle des fonctions qu’ils ont exercées pendant une durée de quatre ans, les quatre années devant être considérées en équivalent temps plein. Cette nouvelle rédaction indique en outre que la durée de quatre années s’apprécie « dans les conditions fixées au cinquième alinéa de l’article 3 », à savoir compte tenu du dispositif d’assimilation des durées de travail prévu à cet article (97).
Dans l’hypothèse où les quatre années d’ancienneté requises n’ont pas été effectuées dans des fonctions relevant de la même catégorie hiérarchique, deux situations doivent être distinguées :
– si l’ancienneté de l’agent concerné est de quatre années : l’agent accédera à la catégorie dans laquelle il a exercé le plus longtemps ;
– si cette ancienneté est supérieure à quatre années : l’agent pourra accéder à la catégorie la plus élevée dans laquelle il a exercé, quel que soit le temps qu’il y aura passé.
Le II du présent article 5 prévoit, s’agissant des agents en contrat à durée indéterminée, que ceux-ci ne peuvent accéder qu’aux corps de fonctionnaires dont les missions relèvent d’une catégorie hiérarchique équivalente à celle des fonctions exercées à cette date, sans autre précision.
Ainsi que l’a rappelé la rapporteure de la commission des Lois à l’appui de la défense de son amendement, pour ces agents, en effet, aucune condition d’ancienneté auprès du même employeur n’est posée par la loi pour l’éligibilité au dispositif de titularisation, dans la mesure où les agents titulaires d’un contrat à durée indéterminée au 31 mars 2011 en application de la loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique (98) ont nécessairement une ancienneté continue d’emploi de six ans sur des fonctions de même niveau : il n’est dès lors pas nécessaire d’ajouter une condition d’ancienneté dans des fonctions de même niveau.
Votre commission des Lois a adopté un amendement du Gouvernement reprenant l’inspiration de la proposition du Sénat, mais en modifiant la rédaction, en particulier sur l’ordre de présentation des différentes hypothèses envisagées.
● Les conditions de nomination et de classement
Le III de cet article prévoit les modalités de nomination et de classement des agents déclarés aptes. La rédaction de ce paragraphe résulte également de l’adoption, en commission des Lois du Sénat, d’un amendement de sa rapporteure.
– S’agissant des modalités de nomination, celles-ci seront prévues par les statuts particuliers des corps d’accueil. Contrairement à la rédaction initiale du projet de loi, il n’est plus fait mention, concernant la nomination, des clauses prévues spécifiquement pour les agents contractuels de droit public par le statut particulier du corps, celles-ci n’existant que pour le classement.
En outre, la commission des Lois du Sénat a ajouté, à la suite de l’adoption du même amendement, la condition selon laquelle la titularisation ne pourra être prononcée que « sous réserve du respect par l’agent des dispositions législatives et réglementaires régissant le cumul d’activité des agents publics ».
Comme l’a souligné la rapporteure, à l’appui de la défense de son amendement, lorsque l’agent susceptible d’être titularisé est un agent contractuel précédemment employé à temps incomplet pour une quotité au moins égale à 70 %, qui exerçait par ailleurs une activité privée lucrative, cet agent, une fois titularisé à temps complet, devra respecter les dispositions législatives et réglementaires relatives au cumul d’activités.
Ces dispositions sont plus restrictives pour les agents à temps complet que pour ceux exerçant à temps incomplet (99). Dès lors, le changement de quotité de temps de travail qu’implique la titularisation nécessitera, au moins, un réexamen des conditions de cumul, voire une modification de l’activité de l’intéressé.
–– Pour ce qui concerne les modalités de classement, celles-ci devront être conformes aux conditions prévues par les statuts particuliers pour les agents contractuels de droit public.
*
* *
Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 62 du Gouvernement.
Elle adopte ensuite l’article 5 modifié.
Article 6
Modalités d’application réglementaire du dispositif
d’accès à l’emploi titulaire dans la fonction publique de l’État
Cet article précise l’objet des décrets d’application du dispositif d’accès à la fonction publique de l’État prévu à l’article 1er.
L’article 1er dispose déjà que la procédure d’accès aux corps de fonctionnaires de l’État est mise en œuvre dans des conditions précisées par décret en Conseil d’État. Le présent article 6, faisant expressément référence à ces décrets, indique qu’ils auront pour objet :
– la détermination des corps auxquels les agents pourront accéder. Cette détermination prendra en compte à la fois les besoins du service et les objectifs de la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences.
Il s’agira, très concrètement, de définir les administrations auprès desquelles les agents seront éligibles à l’accès à l’emploi titulaire, en fonction des recensements effectués dans les différents ministères (100) ;
– les modalités selon lesquelles seront définis, pour chaque candidat, le ou les corps qui lui sont accessibles ; conformément aux informations transmises par le Gouvernement, seront ainsi fixées les règles générales d’organisation des recrutements ;
– le mode de recrutement retenu pour l’accès à chaque corps (entre les trois modes énumérés par l’article 4 du présent projet de loi : examens professionnalisés réservés, concours réservés ou recrutements réservés sans concours pour l’accès au premier grade des corps de catégorie C).
Par ailleurs, cet article 6 renvoie à des arrêtés ministériels le soin de fixer le nombre des emplois ouverts dans les corps intéressés en vue de l’ensemble de ces recrutements.
Votre rapporteur ne peut que souhaiter, dès lors que la loi issue du présent projet de loi aura été publiée, une édiction très rapide de l’ensemble de ces textes d’application, de sorte que les dispositions du protocole d’accord puissent être mises en œuvre de manière effective dans les meilleurs délais.
La Commission adopte l’article 6 sans modification.
Article 7
Proposition obligatoire de transformation des contrats en contrats à durée indéterminée dans la fonction publique de l’État
Cet article crée l’obligation pour les employeurs publics de proposer à un agent contractuel la transformation de son contrat à durée déterminée (CDD) en contrat à durée indéterminée (CDI).
1. L’inspiration de la mesure
L’inspiration de cette mesure, conformément au protocole d’accord du 31 mars 2011, est triple.
a) Une solution d’attente préalablement à la mise en place du dispositif d’accès à l’emploi titulaire
Comme le rappelle le Gouvernement dans l’étude d’impact du projet de loi, certains délais seront nécessaires à la mise en place du dispositif de titularisation – délais liés notamment à la publication des textes d’application – et il pourra s’avérer nécessaire, dans cette attente, de sécuriser la situation des agents susceptibles d’être éligibles.
Cette préoccupation de sécurisation des parcours professionnels apparaît formellement dans le protocole d’accord du 31 mars 2011 (101) et justifie la proposition de transformation automatique en CDI de leurs CDD pour certains agents.
En l’espèce s’agissant d’agents pouvant prétendre au dispositif d’accès à l’emploi titulaire, sont concernés des agents occupant des emplois correspondant à des besoins permanents.
b) Une solution de complément au dispositif d’accès à l’emploi titulaire au profit des agents ne pouvant ou ne voulant y accéder
Le protocole d’accord souligne par ailleurs qu’il est indispensable de « sécuriser la situation des agents qui ne peuvent pas accéder à l’emploi titulaire (notamment les ressortissants extracommunautaires) ou ne souhaitent pas y accéder ».
Deux cas de figure sont ici visés :
– celui des agents ne remplissant pas toutes les conditions pour accéder à l’emploi titulaire : ce peut être le cas des agents de nationalité extracommunautaire, mais aussi des agents qui n’occupent pas un emploi considéré comme permanent, en particulier dans la mesure où leur quotité de travail est trop faible ;
– celui des agents qui ne veulent pas, quel qu’en soit le motif, accéder à l’emploi titulaire. L’étude d’impact rappelle que l’accès à l’emploi titulaire « se fera sur la base du volontariat ».
c) Une solution spécifique au profit des agents recrutés sur des emplois non permanents mais qui se révèlent de fait pérennes en raison de l’ancienneté acquise
Comme le souligne le Gouvernement dans l’étude d’impact du projet de loi, il s’agit enfin « d’apporter une réponse à la situation d’agents qui, bien que recrutés sur des emplois non permanents ou sur des besoins temporaires, disposent d’une ancienneté de service auprès de leur employeur telle qu’il est possible de considérer que leur emploi est, de fait, pérenne ».
Cette mesure permettra, ce faisant, d’apporter une réponse aux situations caractérisées par certains abus (en cas de succession de contrats occasionnels par exemple).
Elle viendra de ce fait aussi compléter le dispositif qui avait été mis en place par la loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique et qui prévoyait la transformation de CDD en CDI à compter d’une période de six années, mais en exigeant la continuité de l’ancienneté, ce qui n’est pas le cas en l’espèce (voir ci-après les conditions d’accès au dispositif).
On observe par ailleurs que cette solution spécifique s’ajoute à la possibilité, prévue à la suite de l’adoption d’un amendement du Gouvernement en séance publique au Sénat, d’accès à l’emploi titulaire au profit des agents de la fonction publique de l’État occupant un emploi destiné à assurer le remplacement momentané de fonctionnaires ou à faire face temporairement à une vacance d’emploi, ou bien assurant des fonctions correspondant à un besoin saisonnier ou occasionnel (102).
2. Les conditions posées
Le premier alinéa de cet article 7 dispose qu’il « est obligatoirement proposé » à l’agent contractuel remplissant les conditions énumérées ci-après la transformation de son contrat à durée déterminée en contrat à durée indéterminée, à la date de publication de la loi issue du présent projet. La référence à la date de la loi résulte directement du protocole d’accord.
L’exposé des motifs du projet de loi précise que l’administration est tenue de proposer cette transformation à tout agent éligible à ce dispositif ; en pratique, comme l’ont indiqué à votre rapporteur les services du Gouvernement, l’employeur proposera la transformation du contrat en contrat à durée indéterminée par voie d’avenant. La proposition d’avenant visera l’article de la loi correspondant au présent article 7 du projet de loi, pour bien expliciter que la transformation du contrat en contrat à durée indéterminée procède de cette disposition législative.
Le champ des agents éligibles à ce dispositif est défini de la façon suivante.
Comme il en va pour le dispositif d’accès à l’emploi titulaire, les agents sont ceux qui sont employés par l’État, l’un de ses établissements publics ou un établissement public local d’enseignement.
Ils doivent être en fonction ou bénéficier d’un congé, dans les mêmes conditions que pour l’accès à l’emploi titulaire.
Par hypothèse, ne sont naturellement concernés que les agents en contrat à durée déterminée.
Les types d’emplois occupés et les conditions de durée de service sont les suivants :
a) Les types d’emplois occupés
La vocation du présent dispositif permet de prendre en compte toutes les situations d’emploi pérenne (103) :
– le recrutement de non-titulaires pour assurer le remplacement momentané de fonctionnaires à temps partiel ou en congé ou bien pour faire face à une vacance d’emploi (dernier alinéa de l’article 3 de la loi du 11 janvier 1984) ;
– le recrutement d’agents contractuels dans les deux situations où il n’existe pas de corps de fonctionnaires susceptible d’assurer les fonctions correspondantes ou bien lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient (article 4 de la loi du 11 janvier 1984) ;
– le recrutement de contractuels pour des fonctions correspondant à un besoin permanent impliquant un service à temps incomplet d’une durée n’excédant pas 70 % d’un service à temps complet, ou des fonctions correspondant à un besoin saisonnier ou occasionnel (article 6 de la loi du 11 janvier 1984).
b) La condition de durée d’emploi
La condition de durée d’emploi est définie par référence aux services publics effectifs, notion qui doit s’entendre, de la même manière que dans le cadre de l’article 3 du présent projet de loi, comme renvoyant aux services civils réellement accomplis ou assimilés – tous les congés pendant lesquels l’agent est réputé être en activité sont assimilés à du temps de travail effectif (104).
Ces services doivent en outre avoir été accomplis auprès du même département ministériel, de la même autorité publique ou du même établissement public. Il s’agit, comme pour le dispositif d’accès à l’emploi titulaire, d’une condition importante, considérée comme « un des points d’équilibre majeur du protocole », selon les services du Gouvernement, dans le sens où il existe une double forme de contrepartie entre :
– le développement de l’accès au contrat à durée indéterminée, y compris en cas d’occupation d’un emploi pour satisfaire à un besoin temporaire, et la nécessité d’avoir exercé ses fonctions auprès du même employeur ;
– la responsabilisation de chaque ministre comme autorité de recrutement d’un agent contractuel au titre de son pouvoir d’organisation du service et la prise en compte de l’ensemble des services effectués sur des fonctions de même niveau hiérarchique, indépendamment du fondement juridique du recrutement (voir l’encadré présenté ci-après).
Pourquoi une condition d’identité du département ministériel, « L’accord du 31 mars 2011 repose sur la volonté d’offrir un accès à l’emploi titulaire à des agents qui ont été employés de manière durable par les employeurs publics sans toutefois pouvoir bénéficier de l’accès à un contrat à durée indéterminée, soit en raison de la base juridique de leur recrutement, soit à raison d’interruption des contrats. C’est ainsi que la cédéisation pourra par exemple bénéficier à des agents recrutés sur des besoins temporaires. En contrepartie de cet élargissement très significatif des possibilités d’accès à l’emploi titulaire et au CDI, le Gouvernement a souhaité que les agents concernés par le protocole aient exercé leurs fonctions auprès de leur employeur de manière durable, cette durée permettant de considérer qu’ils remplissent bien des fonctions correspondant, de fait, à un besoin permanent de l’employeur concerné. De ce point de vue, le critère de l’exercice des fonctions auprès du même employeur, entendu au sens strict, est l’un des points d’équilibre majeur du protocole et s’inscrit en cohérence avec les autres dispositions du projet de loi qui visent à responsabiliser chaque collectivité ou administration dans leur politique de recours aux contractuels. « Recruté par dérogation au principe de l’occupation d’un emploi permanent par un fonctionnaire, un agent contractuel ne peut être recruté par un ministre qu’au titre de son pouvoir d’organisation du service. « Recrutés sur des fonctions exigeant a priori des compétences spécifiques et techniques propres à chaque ministère, les agents non titulaires n’ont pas vocation à déployer « une carrière interministérielle ». Le critère du département ministériel employeur permet de responsabiliser chaque ministre comme autorité de recrutement d’un agent contractuel au titre de son pouvoir d’organisation du service ; libre à lui d’apprécier : 1° si la spécificité des emplois placés sous son autorité peut justifier le recours à un contractuel ; 2° s’il souhaite au terme du contrat renouveler le contrat avec l’agent et pour quelle durée ; 3° si l’agent est apte à exercer d’autres types d’emplois au sein de ses services. « En contrepartie, est consacré dans le statut général le critère fonctionnel : il est ainsi « fait masse » de tous les services accomplis par l’agent auprès de son département ministériel, dès lors qu’il s’agit de services effectués sur des fonctions de même niveau hiérarchique et indépendamment du fondement juridique du recrutement. Ainsi, l’agent pourra accomplir une mobilité fonctionnelle au cours de la période des six ans sans perdre le bénéfice de l’ancienneté acquise dans la perspective de la cédéisation ». |
Source : ministère de la Fonction publique.
Cette durée doit être au moins égale à six années (et non pas quatre) au cours des huit années précédant la publication de la loi issue du présent projet de loi. L’objectif est de garantir une ancienneté suffisante pour justifier qu’un emploi en principe non permanent soit finalement occupé par un agent en contrat à durée indéterminée.
Cependant, pour les agents âgés d’au moins cinquante-cinq ans à la date de publication de la loi, cette durée est abaissée à trois années au moins de services publics effectifs accomplis au cours des quatre années précédant la même date de publication.
L’étude d’impact indique expressément que l’ancienneté pourra avoir été acquise de manière discontinue (105). Cela permettra, notamment, aux agents qui n’ont pas pu bénéficier d’un contrat à durée indéterminée en application de la loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique, en raison d’une interruption de leur période d’emploi ou d’un changement significatif de fonctions, de pouvoir néanmoins accéder à un tel contrat.
Comme il en va pour le dispositif d’accès à l’emploi titulaire, le bénéfice de l’ancienneté est conservé dans le cas de transfert ou de renouvellement de contrat du fait d’un transfert d’activités, d’autorités ou de compétences entre deux autorités publiques (voir plus haut la condition prévue à l’article 3).
De même, comme il en va pour le dispositif d’accès à l’emploi titulaire, est prévue une disposition écartant la prise en compte de l’ancienneté pour les emplois dérogeant à la règle selon laquelle les emplois permanents sont occupés par des fonctionnaires titulaires (mentionnée à l’article 3 de la loi du 13 juillet 1983), notamment en application de l’article 3 (106) ou de l’article 5 (107) de la loi du 11 janvier 1984.
De manière générale, le protocole d’accord insiste sur le fait qu’il reviendra au Gouvernement de donner toutes directives aux employeurs publics pour que l’appréciation des conditions d’ancienneté des personnels se fasse dans l’intérêt des agents.
En pratique, l’acceptation ou le refus de la proposition de transformation du contrat se matérialisera, pour l’agent considéré, par la signature ou non de l’avenant au contrat.
*
* *
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 41 du rapporteur.
Elle adopte ensuite l’article 7 modifié.
Article 8
Modifications des fonctions de l’agent de la fonction publique de l’État à l’occasion de la proposition de transformation du contrat
en contrat à durée indéterminée
Cet article tend à ouvrir la possibilité, pour les agents recrutés sur des besoins temporaires, d’une modification de leurs fonctions à l’occasion de la proposition de la transformation de leur contrat en contrat à durée indéterminée.
Ainsi que le précise l’étude d’impact, l’objectif est de sécuriser le parcours professionnel de l’intéressé, en l’affectant, dans la mesure où tel n’est pas encore le cas, sur un besoin permanent.
Sont concernés les agents dont le contrat a été conclu dans les hypothèses suivantes :
– pour assurer le remplacement momentané de fonctionnaires à temps partiel ou en congé, ou pourvoir à une vacance d’emploi (dernier alinéa de l’article 3 de la loi du 11 janvier 1984) ;
– pour remplir des fonctions correspondant à un besoin saisonnier ou occasionnel (dernier alinéa de l’article 6 de la loi du 11 janvier 1984).
Dans ces hypothèses, le présent article dispose que le contrat à durée indéterminée proposé en application de l’article 7 du présent projet de loi pourra « prévoir la modification des fonctions de l’agent », sous une seule réserve : il devra s’agir de fonctions de même niveau de responsabilités.
Comme l’ont exposé à votre rapporteur les services du Gouvernement, « à l’occasion de l’affectation sur un emploi permanent d’un agent précédemment recruté pour répondre à des besoins temporaires et de sa cédéisation, il est nécessaire de protéger l’agent d’un éventuel déclassement professionnel. Ainsi la notion de même « niveau de responsabilités » est-elle volontairement plus restrictive que celle de « même catégorie hiérarchique », afin de garantir aux agents que l’emploi proposé pour permettre sa cédéisation relève bien non seulement de la même catégorie hiérarchique, mais implique également un même niveau de responsabilités.
« Il peut en effet y avoir des écarts entre deux emplois de catégorie A par exemple et il convient donc de resserrer les changements susceptibles d’être proposés par l’administration. La proposition de CDI doit porter sur un emploi comportant une équivalence réelle de qualification et de responsabilités du poste ».
Par ailleurs, ces mêmes services ont indiqué à votre rapporteur que les notions de « niveau de responsabilités » et de « déclassement professionnel » doivent s’apprécier in concreto et « sont éclairées au demeurant par la jurisprudence relative aux modifications des clauses d’un contrat de travail qui précise dans quelles conditions une modification des fonctions ou attributions confiées à un agent constitue une modification substantielle du contrat (108) ».
Une telle modification ne saurait toutefois être imposée à l’agent, qui aura toujours la possibilité de la refuser. Dans une telle hypothèse, le dispositif proposé prévoit que l’agent reste alors régi par les stipulations du contrat en cours à la date de publication de la loi.
La Commission adopte l’article 8 sans modification.
Chapitre II
Dispositions relatives aux agents contractuels des collectivités territoriales
et de leurs établissements publics par la voie de recrutements réservés valorisant les acquis professionnels
Article 9
Principe de l’accès aux cadres d’emplois de fonctionnaires territoriaux par la voie de modes de recrutement réservés valorisant les acquis professionnels
Cet article prévoit une nouvelle modalité d’accès aux cadres d’emplois de la fonction publique territoriale par la voie de modes de recrutement réservés valorisant les acquis professionnels.
Le dispositif proposé est, par cohérence, calqué sur celui prévu pour la fonction publique de l’État (voir le commentaire de l’article 1er) (109), conformément aux orientations retenues dans le protocole d’accord du 31 mars 2011. Il revêt donc les caractéristiques suivantes :
– il est présenté expressément comme une dérogation au principe du recrutement des fonctionnaires territoriaux titulaires par la voie du concours, tel qu’il est posé à l’article 36 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale (110) ;
– les modes de recrutement retenus sont des modes de recrutement « réservés valorisant les acquis professionnels » ;
– l’article renvoie à l’ensemble de ce chapitre II le soin de définir les conditions de mise en œuvre de ces modes de recrutement (voir notamment ci-après les articles 14, 15 et 16), ainsi qu’à un décret en Conseil d’État le soin de les préciser ;
– cette nouvelle procédure est ouverte pour une durée de quatre ans à compter de la publication de la loi issue du présent projet de loi, de manière à la fois à favoriser l’organisation d’un nombre suffisant de sessions et à préserver la vocation non pérenne de ce dispositif dérogatoire qui vise à sécuriser le parcours professionnel de certains agents.
En revanche, conformément à la spécificité de la fonction publique territoriale, sont désignés non les corps mais les cadres d’emploi (111).
Par ailleurs, cet article 9 prévoit expressément l’applicabilité de l’ensemble des dispositions du chapitre II concernant les fonctionnaires territoriaux aux « corps de fonctionnaires des administrations parisiennes ». Cette dernière formulation a été substituée, à la suite de l’adoption d’un amendement de sa rapporteure par la commission des Lois du Sénat, à la référence au « corps de fonctionnaires de la ville et du département de Paris », qui figurait dans le texte initial du projet de loi, de manière à prendre en compte, conformément à l’article 118 de la loi du 26 janvier 1984 (112), l’existence d’un statut commun à la commune et au département (113).
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La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 42 du rapporteur.
Elle adopte ensuite l’article 9 modifié.
Article 10
Conditions requises pour l’accès à l’emploi titulaire
dans la fonction publique territoriale
Cet article fixe les conditions cumulatives requises pour accéder aux cadres d’emploi de la fonction publique territoriale en application de l’article 9 du présent projet de loi.
Le I de cet article détaille les trois conditions suivantes, qui sont semblables aux conditions retenues s’agissant de la fonction publique de l’État (114).
1. Des agents ayant la qualité de contractuels de droit public
L’accès au dispositif de titularisation est réservé aux agents ayant la qualité de contractuels de droit public : sont donc exclus du bénéfice du dispositif les agents contractuels de droit privé.
En l’absence de disposition expresse dans le dispositif, le contrat peut être un contrat à durée indéterminée ou déterminée.
2. Des emplois limitativement énumérés
Sont mentionnés de manière limitative les emplois suivants : d’une part, l’ensemble des emplois permanents pourvus conformément à l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984 (115). Au cours de la séance publique au Sénat, le ministre de la Fonction publique a expressément indiqué que cette expression devait s’entendre comme renvoyant aux seuls emplois de l’article 3 précité qui sont permanents – à l’exclusion des emplois prévus à cet article répondant à des besoins temporaires, qui n’entrent pas dans le champ du présent article. Il s’agit donc des cas de recrutement suivants :
– les emplois permanents occupés par des contractuels pour assurer le remplacement temporaire d’agents à temps partiel ou en congés, ou bien pour faire face à une vacance temporaire d’emploi (article 3, alinéa 1er, de la loi du 26 janvier 1984) ;
– les emplois permanents occupés par des agents contractuels dans les cas où il n’existe pas de cadres d’emplois de fonctionnaires susceptibles d’assurer les fonctions correspondantes, d’une part, ou, pour les emplois du niveau de la catégorie A, lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient, d’autre part (article 3, alinéas 3 à 5, de la loi du 26 janvier 1984) ;
– les emplois à temps non complet des communes de moins de 1 000 habitants et des groupements composés de communes dont la population moyenne est inférieure à ce seuil, pour lesquels la durée du travail n’excède pas la moitié de celle des agents publics à temps complet (article 3, alinéa 6, de la loi du 26 janvier 1984) ;
– les emplois de secrétaires de mairie des communes de moins de 1 000 habitants et de secrétaires des groupements composés de communes dont la population moyenne est inférieure à ce seuil (article 3, alinéa 6, de la loi du 26 janvier 1984) ;
– les emplois des communes de moins de 2 000 habitants et des groupements de communes de moins de 10 000 habitants dont la création ou la suppression dépend de la décision d’une autorité qui s’impose à la collectivité ou à l’établissement en matière de création, de changement de périmètre ou de suppression d’un service public (article 3, alinéa 6, de la loi du 26 janvier 1984).
D’autre part, les emplois mentionnés au I de l’article 35 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, à savoir les agents en contrat à durée indéterminée qui assurent des fonctions du niveau de la catégorie C concourant à l’entretien ou au gardiennage de services administratifs ou au fonctionnement de services administratifs de restauration.
Pour l’ensemble de ces emplois, est exigée, dans le cas des agents employés à temps non complet, une quotité de temps de travail au moins égale à 50 %.
L’exposé des motifs du projet de loi précise que cette quotité de travail peut être atteinte par le cumul de plusieurs emplois. Ce taux de 50 % correspond à l’exigence figurant à l’article 108 de la loi du 26 janvier 1984, qui ouvre la possibilité d’intégrer dans les cadres d’emplois les agents employés par une ou plusieurs collectivités ou établissements pendant une durée supérieure ou égale à la moitié de la durée légale du travail des fonctionnaires territoriaux.
Les services effectués pour satisfaire à la condition d’ancienneté doivent avoir été accomplis auprès de la même collectivité ou du même établissement public : ainsi que le souligne l’exposé des motifs du projet de loi, « cette exigence a pour objet de tenir compte du fait que chaque collectivité et établissement public local dispose de la personnalité morale de droit public, ainsi que de la liberté de déterminer, dans le cadre des lois qui en réglementent l’exercice, les conditions d’emploi des agents contractuels ».
3. Des agents en fonction ou en congé
Parallèlement à la condition exigible pour la fonction publique de l’État, il est prévu que les agents concernés doivent être en fonction ou bénéficier d’un congé.
Les congés visés sont ceux « prévus par le décret pris en application de l’article 136 de la loi du 26 janvier 1984 précitée », à savoir le décret n° 88-145 du 15 février 1988 (116). Ces congés sont les suivants : congés annuels, congés pour formation et congés de représentation ; congés pour raison de santé, de maternité, de paternité, d’adoption ou d’accident du travail ou de maladie professionnelle ; congés non rémunérés pour raisons familiales ou personnelles.
4. La date d’appréciation de ces trois conditions
Conformément au protocole d’accord du 31 mars 2011 et à la solution retenue pour la fonction publique de l’État, la date fixée pour l’appréciation de ces trois conditions est celle de l’accord.
Toutefois, le II de ce même article prévoit que les agents qui satisfont à ces conditions mais dont le contrat a cessé entre le 1er janvier et le 31 mars 2011 pourront bénéficier du dispositif (sous la réserve qu’ils remplissent par ailleurs la condition de durée de services publics effectifs définie à l’article 11), de manière à éviter tout effet « couperet ».
Enfin, pour des motifs légitimes déjà évoqués pour la fonction publique de l’État, le III exclut du bénéfice du dispositif les agents licenciés pour insuffisance professionnelle ou faute disciplinaire après le 31 décembre 2010.
La Commission adopte l’article 10 sans modification.
Article 11
Conditions d’ancienneté pour les agents titulaires d’un contrat à durée déterminée – Accès à la fonction publique territoriale des agents remplissant les conditions d’accès à un contrat à durée indéterminée
Cet article tend, d’une part, à poser les conditions d’ancienneté requises pour les agents en contrat à durée déterminée qui postulent au dispositif d’accès à la fonction publique territoriale tel qu’il est prévu par l’article 10 du projet de loi. D’autre part, il ouvre cet accès aux agents remplissant les conditions pour bénéficier d’un contrat à durée indéterminée dans les conditions fixées à l’article 17. Ces deux régimes juridiques figurent, à la suite de l’adoption d’un amendement de cohérence rédactionnelle de la rapporteure en commission des Lois du Sénat, respectivement dans deux paragraphes.
Ce faisant, le présent article s’inscrit dans un schéma voisin de celui prévu pour la fonction publique de l’État à l’article 3.
1. La condition d’ancienneté des agents en contrat à durée déterminée
Le I du présent article définit les modalités de prise en compte de l’ancienneté des agents en contrat à durée déterminée.
a) Le principe retenu : l’accomplissement d’une durée d’au moins quatre années de services publics effectifs
La condition d’ancienneté est, conformément au protocole d’accord du 31 mars 2011, présentée de manière très proche de celle retenue pour la fonction publique de l’État : les agents doivent avoir effectué au mois quatre années de services publics effectifs, considérés en équivalent temps plein, soit au cours des six années précédant le 31 mars 2011, soit à la date de clôture des inscriptions au recrutement auquel l’intéressé postule (dans cette hypothèse, au moins deux des quatre années de services exigées doivent avoir été accomplies au cours des quatre années précédant le 31 mars 2011).
Ces quatre années doivent avoir été effectuées auprès de la collectivité territoriale ou de l’établissement public qui emploie l’intéressé au 31 mars 2011 – ou à la date retenue entre le 1er janvier 2011 et le 31 mars 2011.
b) La prise en compte de certaines situations spécifiques
–– Un dispositif d’exclusion du bénéfice de l’ancienneté spécifique est cependant prévu ; il concerne :
– les services accomplis dans les fonctions de collaborateurs d’élus (117) au sein des assemblées délibérantes des collectivités locales, qu’il s’agisse des conseils municipaux des communes de plus de 100 000 habitants (article L. 2121-28 du code général des collectivités territoriales), des conseils généraux (article L. 3121-24 du même code), des conseils régionaux (article L. 4132-23 du même code) ou des conseils des communautés urbaines de plus de 100 000 habitants (article L. 5215-18 du même code).
Il est vrai que ces agents ont pu être recrutés sur le fondement de l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984 – en l’absence d’autre support juridique dans le statut de la fonction publique territoriale –, mais le régime juridique applicable est défini par le code général des collectivités territoriales et s’apparente à celui des collaborateurs de cabinet, dont les services ne sont de même pas pris en compte dans le cadre du présent dispositif (voir ci-après) ;
– les services accomplis dans des emplois de direction au sein des collectivités territoriales (emplois mentionnés à l’article 47 de la loi du 26 janvier 1984, qui prévoit déjà expressément que l’accès à ces emplois par la voie du recrutement direct n’entraîne pas titularisation dans la fonction publique territoriale) (118) ;
– les services effectués dans des emplois de collaborateurs de cabinet des autorités territoriales (emplois mentionnés à l’article 110 de la loi du 26 janvier 1984, qui prévoit également que la nomination de non-fonctionnaires à ces emplois ne leur donne aucun droit à être titularisés dans un grade de la fonction publique territoriale).
En outre, il est précisé que les services effectués par des agents mis à disposition des collectivités et établissements territoriaux par les centres de gestion (119) ne sont pris en compte que dans la mesure où la collectivité ou l’établissement a ensuite recruté l’intéressé par contrat.
–– Comme pour la fonction publique de l’État, un dispositif d’équivalence des durées de travail est prévu pour les agents à temps partiel, dispositif fondé sur la même règle : à partir d’une quotité de 50 % d’un temps complet, est effectuée une assimilation à un service à temps complet ; en deçà de ce taux, l’assimilation est faite aux trois quarts d’un temps complet.
En outre, lors de la discussion du projet de loi en séance publique au Sénat, un amendement de Mme Isabelle Pasquet et des membres du groupe Communiste, Républicain et Citoyen a été adopté, avec l’avis favorable de la commission des Lois mais contre l’avis du Gouvernement, tendant à établir un dispositif d’équivalence dérogatoire au profit des agents reconnus handicapés : pour ces derniers, les services accomplis à temps partiel et à temps incomplet ne correspondant pas à une quotité égale ou supérieure à 50 % seront également assimilés à du temps complet.
–– Comme pour la fonction publique de l’État également, la conservation du bénéfice de l’ancienneté est prévue en cas de transfert ou renouvellement d’un contrat du fait du transfert de compétences relatif à un service public administratif entre une personne morale de droit public et une collectivité ou un établissement public en relevant. Si le principe est celui de la prise en compte de l’ancienneté de services accomplis auprès d’un même employeur, dans les situations de transfert d’activité, on considère que le changement d’employeur public « n’affecte pas substantiellement la continuité de la relation contractuelle », selon l’expression retenue par le Gouvernement dans l’exposé des motifs du projet de loi.
2. L’accès à la fonction publique territoriale prévu à l’article 9 au profit des agents remplissant les conditions d’accès à un contrat à durée indéterminée
Comme il en va pour la fonction publique de l’État, le II de cet article ouvre l’accès à la procédure de titularisation prévue à l’article 9 à un autre ensemble d’agents que ceux qui satisfont aux conditions prévues à l’article 10, à savoir à ceux qui remplissent, à la date de publication de la loi issue du présent projet de loi, les conditions d’accès à un CDI en application de l’article 17.
Une seule condition est posée, pour les agents employés à temps non complet : exercer à la date de publication de la loi leurs fonctions pour une quotité de temps de travail au moins égale à 50 % d’un temps complet.
Cette procédure permettra en particulier à certains agents recrutés pour répondre à des besoins saisonniers ou occasionnels (qui ne sont pas dans le champ de l’article 10 du présent projet de loi) de pouvoir néanmoins accéder au dispositif de titularisation, sous réserve d’une ancienneté suffisante (120).
La Commission adopte l’article 11 sans modification.
Article 12
Modalités d’application réglementaire du dispositif
d’accès à l’emploi titulaire dans la fonction publique territoriale
Cet article vise à déterminer l’objet des décrets relatifs aux modalités d’application du dispositif d’accès à la fonction publique territoriale prévu à l’article 9.
Cet article 9 renvoie déjà, d’une manière générale, à un décret en Conseil d’État le soin de préciser les modalités d’application du dispositif.
Aux termes du présent article, seront, plus précisément, déterminés par décrets en Conseil d’État :
– les cadres d’emplois et grades auxquels les agents pourront accéder, compte tenu des objectifs de la gestion des cadres d’emplois ;
– les modalités selon lesquelles seront définis pour chaque candidat le ou les cadres d’emplois qui lui sont accessibles ;
– le mode de recrutement retenu pour l’accès à chaque cadre d’emplois et grade ;
– les conditions de nomination et de classement dans les cadres d’emplois des agents déclarés aptes.
La question de l’application réglementaire de l’ensemble de la loi issue du présent projet de loi a été abordée, notamment, par la circulaire du 21 novembre 2011 relative à la mise en œuvre du protocole d’accord du 31 mars 2011. S’agissant de la fonction publique territoriale, ce texte précise que les modalités concrètes d’application du dispositif doivent être établies en concertation avec les organisations syndicales. La circulaire indique également qu’il revient à la direction générale des collectivités locales (DGCL) de préparer, en concertation avec les partenaires sociaux et les représentants des employeurs territoriaux, les projets de texte nécessaires pour l’ouverture des recrutements dans ce versant de la fonction publique.
La Commission adopte l’article 12 sans modification.
Article 13
Rapport sur la situation des agents remplissant les conditions d’accès – Programme pluriannuel d’accès à l’emploi titulaire
Cet article précise les modalités de mise en œuvre des recrutements en vue des titularisations dans la fonction publique territoriale, en créant deux types de documents nouveaux, qui seront établis par l’autorité territoriale : d’une part, un rapport sur la situation des agents remplissant les conditions pour l’accès à l’emploi titulaire ; d’autre part, un programme pluriannuel d’accès à l’emploi titulaire.
L’objectif poursuivi, conformément à l’exposé des motifs du projet de loi, est d’accorder « une place prépondérante (…) au dialogue social local dans la détermination des modalités de mise en œuvre de l’accès à l’emploi titulaire au niveau de chaque collectivité ou établissement ».
La procédure prévue, qui implique à la fois l’autorité territoriale, le comité technique et l’organe délibérant, se compose des quatre étapes suivantes :
–– L’autorité territoriale présente au comité technique deux documents :
– d’une part, un rapport sur la situation des agents remplissant les conditions pour accéder à l’emploi titulaire ;
– d’autre part, un programme pluriannuel d’accès à l’emploi titulaire. Ce programme doit être réalisé compte tenu à la fois des besoins de la collectivité ou de l’établissement concerné et des objectifs impartis en termes de gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences.
Le programme pluriannuel définit : les cadres d’emplois ouverts aux recrutements réservés ; le nombre d’emplois ouverts ; la répartition des postes par sessions de recrutement.
En outre, à la suite de l’adoption d’un amendement du Gouvernement en séance publique au Sénat, avec l’avis favorable, à titre personnel, de la rapporteure de la commission des Lois, le programme pluriannuel mentionne également les prévisions sur quatre ans de transformation des contrats en contrats à durée indéterminée, dans le cadre du dispositif ponctuel de proposition de la transformation des contrats à la date de publication de la loi, tel qu’il est prévu à l’article 17 du projet de loi, ou du dispositif pérenne facilitant pour l’avenir la reconduction des contrats en contrats à durée indéterminée sur des fonctions relevant de la même catégorie hiérarchique, mentionné à l’article 34 (121).
–– Le comité technique donne ensuite un avis sur ces deux documents, conformément à la compétence qui lui est reconnue par l’article 33 de la loi du 26 janvier 1984 (122) : l’exposé des motifs du projet de loi précise qu’il est chargé de discuter et de voter ce programme.
–– L’organe délibérant approuve ensuite le programme pluriannuel, mais non le rapport : conformément aux explications apportées à votre rapporteur par les services du Gouvernement, « le programme pluriannuel d’accès à l’emploi titulaire a vocation à définir, à partir de l’état des lieux des personnels éligibles et des besoins de la collectivité, contenu dans le rapport, les modalités générales d’accès à l’emploi titulaire au sein de la collectivité ou de l’établissement, notamment, les cadres d’emplois ouverts ainsi que le nombres d’emplois ouverts aux sessions organisées. Dans la mesure où le programme pluriannuel constitue un acte d’engagement de la collectivité qui peut avoir une incidence financière, il appartient à l’assemblée délibérante de l’approuver. Le rapport ne contient quant à lui, aucune disposition susceptible de recevoir application, puisqu’il se borne à dresser un état des lieux ».
–– Enfin, l’autorité territoriale est chargée de la mise en œuvre du programme pluriannuel, celle-ci étant tenue, comme l’indique l’exposé des motifs, de le respecter lors de la nomination des agents dans les cadres d’emplois.
En pratique, ainsi que l’ont également indiqué les services du Gouvernement à votre rapporteur, « dans le cadre du programme pluriannuel qui aura été approuvé par l’assemblée délibérante, l’autorité exerce son pouvoir de nomination au sein de la collectivité ou de l’établissement. L’exécution du programme pluriannuel prendra la forme d’arrêtés de nomination des agents ayant été reconnus aptes. Cette mission sera donc mise en œuvre sous le contrôle de l’assemblée délibérante.
Par ailleurs, ce programme étant soumis à l’approbation du comité technique, ses membres, et notamment les représentants du personnel, exerceront une vigilance particulière quant à son application par l’organe exécutif de la collectivité ou de l’établissement ».
*
* *
La Commission adopte l’amendement de précision CL 35 du rapporteur.
Elle adopte ensuite l’article 13 modifié.
Article 14
Modalités du recrutement pour l’accès à l’emploi titulaire
dans la fonction publique territoriale
Cet article définit les modalités d’organisation de l’accès à la fonction publique territoriale dans le cadre de la procédure de titularisation.
1. Les différentes modalités du recrutement
Après avoir rappelé que les recrutements s’inscrivent dans la perspective définie par le programme pluriannuel d’accès à l’emploi titulaire (123), le I de cet article énumère les trois modalités de recrutement applicables :
– des sélections professionnelles, dont les modalités d’organisation sont définies par les articles 15 et 16 du présent projet de loi : cette modalité de recrutement est donc spécifique et se distingue des examens professionnalisés prévus dans la fonction publique de l’État ;
– des concours réservés ;
– des recrutements réservés sans concours pour l’accès au premier grade des cadres d’emplois de catégorie C accessibles sans concours.
Suivant la même démarche que pour la fonction publique de l’État (124), le présent article souligne que ces différentes procédures se fondent, notamment, sur les « acquis de l’expérience professionnelle » correspondant aux fonctions envisagées, ce qui implique en particulier, sauf exceptions, l’absence d’exigence de condition de diplôme.
2. La mise en œuvre des recrutements
a) Le contrôle de l’autorité territoriale et la question de la prise en compte de la catégorie hiérarchique des fonctions exercées préalablement par l’agent intéressé
Il revient à l’autorité territoriale de s’assurer de la correspondance entre les missions des cadres d’emplois envisagés, d’une part, et la nature et la catégorie hiérarchique (125) des fonctions exercées par l’intéressé au cours des quatre années de services précédant soit la date de clôture des inscriptions du recrutement auquel il postule, soit le terme de son dernier contrat, d’autre part.
Toutefois, ce contrôle peut aussi, à la suite d’un ajout issu de l’adoption d’un amendement de sa rapporteure en commission des Lois du Sénat, relever de la compétence, si elle en fait la demande, de la commission d’évaluation professionnelle mise en place par le centre de gestion lorsque la collectivité locale lui a confié l’organisation du recrutement (hypothèse prévue à l’article 15 du présent projet de loi). Lors de l’examen du projet en séance publique, la rapporteure de la commission des Lois du Sénat a indiqué qu’il s’agissait tout particulièrement de prendre en considération la situation des plus petites collectivités.
De la même manière qu’elle l’avait fait pour l’accès à l’emploi titulaire dans la fonction publique de l’État, la commission des Lois du Sénat, adoptant un amendement de sa rapporteure, a précisé le dispositif de prise en compte de la catégorie hiérarchique dans laquelle l’agent a exercé ses fonctions préalablement à son accès à l’emploi titulaire (126).
Le II du présent article est désormais dédié à la situation des agents titulaires d’un contrat à durée déterminée au 31 mars 2011. Ce dispositif est donc calqué sur celui applicable aux fonctionnaires de l’État :
– les agents doivent remplir l’ensemble des conditions requises pour l’accès à la titularisation, telles qu’elles sont prévues au présent chapitre II (qu’il s’agisse des conditions relatives au type d’emploi occupé ou aux modalités de la nomination, après audition par la commission d’évaluation professionnelle, notamment) ;
– le principe retenu est le suivant : les agents ne peuvent accéder qu’aux cadres d’emplois dont les missions, définies par leurs statuts particuliers, relèvent d’une catégorie hiérarchique « équivalente à celle des fonctions qu’ils ont exercées pendant une durée de quatre ans » ;
– la durée de quatre ans est appréciée en équivalent temps plein, compte tenu des possibilités d’assimilation de l’ancienneté telles qu’elles sont prévues au sixième alinéa de l’article 11 (127) ;
– dans l’hypothèse où les agents n’ont pas acquis auprès de cette administration quatre ans d’ancienneté dans des fonctions relevant de la même catégorie hiérarchique, un principe double, identique à celui qui prévaut pour la fonction publique de l’État, est retenu, à savoir : si l’agent n’a pas totalisé quatre ans d’ancienneté dans des fonctions relevant de la même catégorie hiérarchique, il accède à la catégorie dans laquelle il a exercé le plus longtemps ; s’il a exercé plus de quatre années auprès de la même administration, il pourra accéder à la catégorie la plus élevée, quel que soit le temps qu’il y aura passé.
Votre commission des Lois a adopté un amendement du Gouvernement reprenant l’inspiration de la proposition du Sénat, mais en modifiant la rédaction, en particulier sur l’ordre de présentation des différentes hypothèses envisagées.
Le III est consacré à la situation des contractuels en contrat à durée indéterminée au 31 mars 2011. Sous la réserve qu’ils remplissent les conditions fixées à l’article 10 (relatif au type d’emploi occupé) et au présent article 14 (relatif aux modalités de recrutement), ces agents contractuels ne peuvent accéder qu’aux cadres d’emplois dont les missions, définies par leurs statuts particuliers, relèvent d’une catégorie hiérarchique équivalente à celle des fonctions assurées à cette date.
L’absence de prise en compte d’une hypothèse où les agents n’auraient pas acquis auprès de l’administration quatre ans d’ancienneté dans des fonctions relevant de la même catégorie hiérarchique s’explique de la même manière que pour la fonction publique de l’État : pour avoir pu bénéficier d’un tel contrat à durée indéterminée, ces agents ont nécessairement une ancienneté continue d’emploi de six ans sur des fonctions de même niveau.
b) L’organisation des concours réservés
Le IV de cet article précise certaines modalités de mise en œuvre des concours réservés :
– ils sont organisés suivant les dispositions régissant les concours internes de la fonction publique territoriale (concours mentionnés au cinquième alinéa de l’article 36 de la loi du 26 janvier 1984), à savoir les règles prévues par le décret n° 85-1229 du 20 novembre 1985 (128) ;
– ils donnent lieu à l’établissement de listes d’aptitude classant par ordre alphabétique les candidats déclarés aptes par le jury ;
– le principe selon lequel l’inscription sur une liste d’aptitude ne vaut pas recrutement, de même que celui en application duquel toute personne déclarée apte depuis moins de trois ans peut être nommé dans l’un des emplois auxquels le concours correspondant donne accès – principes prévus aux deuxième et quatrième alinéas de l’article 44 de la loi du 26 janvier 1984 –, sont applicables, même s’ils conduisent à dépasser la date butoir de l’expiration des quatre années à compter de la publication de la loi prévue pour l’applicabilité du dispositif de titularisation par l’article 9.
Ainsi que l’a rappelé le rapport de la commission des Lois du Sénat, la période de validité de la liste ne prend pas en compte la durée des congés parental, de maternité, d’adoption, de présence parentale et d’accompagnement d’une personne en fin de vie ou encore de maladie de longue durée, qui en suspendent le décompte.
c) Les recrutements réservés sans concours, pour l’accès au premier grade des cadres d’emplois de catégorie C accessibles sans concours
Enfin, le dernier alinéa du présent article 14 précise les modalités de mise en œuvre de la procédure prévue pour les recrutements réservés sans concours, pour l’accès au premier grade des cadres d’emplois de catégorie C accessibles sans concours, sur deux points :
– d’une part, la nomination doit être effectuée par l’autorité territoriale ;
– d’autre part, celle-ci doit respecter les modalités prévues dans le programme pluriannuel d’accès à l’emploi titulaire de la collectivité ou de l’établissement, tel qu’il est prévu à l’article 13 du présent projet de loi.
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* *
Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte le sous-amendement rédactionnel CL 43 du rapporteur et l’amendement de précision CL 63 du Gouvernement.
Elle adopte enfin l’article 14 modifié.
Article 15
Autorité mettant en œuvre les sélections professionnelles
Cet article, qui vise à définir les autorités compétentes pour mettre en œuvre les sélections professionnelles, institue à cet effet des commissions d’évaluation professionnelle.
Comme l’indique l’exposé des motifs du projet de loi, il s’agit de « décentraliser au maximum » les modalités de recrutement, « afin de permettre une meilleure adéquation entre le nombre de postes ouverts et le nombre de recrutements effectifs et de limiter le nombre potentiel de "reçus-collés" » (129).
–– La compétence de principe pour l’organisation des sélections professionnelles revient aux collectivités ou établissements.
Ceux-ci peuvent, cependant, confier par convention cette organisation au centre de gestion de leur ressort géographique.
–– Dans les deux hypothèses, en pratique, la mise en œuvre des sélections professionnelles est confiée à une commission d’évaluation professionnelle, dont la composition est présentée dans le tableau figurant ci-après.
Composition de la commission d’évaluation professionnelle
Organisation de la sélection |
Organisation de la sélection |
Autorité territoriale (ou une personne désignée par elle) |
Président du centre de gestion (ou une personne désignée par lui, qui ne peut être l’autorité territoriale d’emploi), président de droit de la commission |
Personnalité qualifiée désignée par le président du centre de gestion du ressort de la collectivité ou de l’établissement, président de droit de la commission |
Personnalité qualifiée désignée par le président du centre de gestion |
Fonctionnaire de la collectivité ou de l’établissement appartenant au moins à la catégorie hiérarchique à laquelle le candidat souhaite accéder (ou, à défaut, fonctionnaire issu d’une autre collectivité ou d’un autre établissement) |
Fonctionnaire de la collectivité ou de l’établissement appartenant au moins à la catégorie hiérarchique à laquelle le candidat souhaite accéder (ou, à défaut, fonctionnaire issu d’une autre collectivité ou d’un autre établissement) |
La présence au sein de la commission d’évaluation professionnelle d’une personnalité qualifiée désignée par le président du centre de gestion est de nature à renforcer l’impartialité et le professionnalisme du recrutement, comme l’a fait valoir le ministre de la Fonction publique lors de la discussion en séance publique au Sénat.
Un débat a eu lieu en commission des Lois du Sénat concernant la présence, dans les deux hypothèses précitées, d’un fonctionnaire de la collectivité ou de l’établissement appartenant au moins à la catégorie hiérarchique à laquelle le candidat souhaite accéder : dans sa rédaction initiale, le texte du présent article prévoyait qu’à défaut d’un tel fonctionnaire, un fonctionnaire issu d’une autre collectivité ou d’un autre établissement pourrait faire partie de la commission. Sur l’initiative de sa rapporteure, la commission des Lois a adopté un amendement précisant qu’il s’agissait là d’une obligation, de sorte qu’en tout état de cause, le personnel puisse être représenté au sein de la commission.
Par ailleurs, le présent article précise que :
– la personnalité qualifiée ne peut être un agent de la collectivité ou de l’établissement qui procède aux recrutements ;
– le fonctionnaire désigné peut changer si la commission est appelée à se prononcer sur l’accès à des cadres d’emplois différents.
Il faut enfin souligner que la commission d’évaluation professionnelle a naturellement vocation à prendre en compte les objectifs de recrutement qui auront été déterminés localement par le programme pluriannuel d’accès à l’emploi titulaire, tel qu’il est prévu à l’article 14 du présent projet de loi.
La Commission adopte l’article 15 sans modification.
Article 16
Procédure de mise en œuvre des sélections professionnelles
Cet article définit la procédure à suivre pour la mise en œuvre des sélections professionnelles.
Il revient d’abord à la commission d’évaluation professionnelle de mener la procédure, suivant les différentes étapes suivantes :
– elle procède à l’audition de chaque agent candidat ;
– elle émet ensuite un avis sur l’aptitude du candidat à exercer les missions du cadre d’emplois concerné ;
– elle établit enfin la liste des agents considérés comme aptes à être intégrés. Cette liste, établie par ordre alphabétique, distingue entre les différents cadres d’emplois. Elle doit en outre tenir compte des objectifs du programme pluriannuel, défini à l’article 13 du présent projet de loi. Les lauréats seront, conformément à la règle prévue à l’article 44 de la loi du 26 janvier 1984, classés par ordre alphabétique.
Dans un deuxième temps, l’autorité territoriale procède, sur le fondement des listes ainsi établies, à la nomination des agents déclarés aptes comme fonctionnaires stagiaires.
Les éléments de mise en œuvre pratique de ce dispositif (telles les modalités de constitution du dossier) seront définis, selon les informations transmises par les services du Gouvernement à votre rapporteur, par décret.
La Commission adopte l’article 16 sans modification.
Article 17
Proposition obligatoire de transformation des contrats en contrats à durée indéterminée dans la fonction publique territoriale
Cet article institue l’obligation pour l’employeur territorial de proposer aux agents contractuels la transformation de leur contrat en contrat à durée indéterminée, à la date de publication de la loi issue du présent projet de loi – à l’image du dispositif proposé à l’article 7 pour la fonction publique de l’État.
On ne revient pas sur la triple inspiration de cet article, conçu à la fois comme un dispositif d’attente dans la perspective de la mise en place de l’accès à l’emploi titulaire, un dispositif de complément pour les agents ne pouvant ou ne voulant y prétendre et enfin un dispositif spécifique au profit des agents dont l’emploi revêt une certaine pérennité alors même qu’il ne s’agit pas d’un emploi permanent.
1. La reprise des conditions prévues pour la fonction publique de l’État (130)
Aux termes de cet article, à la date de publication de la loi issue du présent projet de loi, tout employeur territorial (collectivité territoriale ou établissement public territorial) est dans l’obligation de proposer à un agent public un contrat à durée indéterminée, dès lors que celui-ci est en fonction ou en congé (selon les mêmes modalités que pour le dispositif d’accès à l’emploi titulaire (131)) et qu’il satisfait aux conditions suivantes.
D’une part, l’emploi en question doit correspondre aux emplois mentionnés à l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984, à savoir :
– les emplois permanents pour assurer le remplacement de fonctionnaires à temps partiel ou en congés, ou bien pour faire face à une vacance d’emploi ne pouvant être immédiatement pourvu (premier alinéa de cet article 3) ;
– les emplois destinés à répondre à un besoin saisonnier ou occasionnel (deuxième alinéa) ;
– les emplois permanents occupés par des contractuels en l’absence de cadres d’emplois correspondants ou, pour les emplois du niveau de la catégorie A, lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient (troisième à cinquième alinéas) ;
– les emplois à temps non complet des communes de moins de 1 000 habitants et des groupements composés de communes dont la population moyenne est inférieure à ce seuil, pour lesquels la durée du travail n’excède pas la moitié de celle des agents publics à temps complet (sixième alinéa) ;
– les emplois de secrétaires de mairie des communes de moins de 1 000 habitants et de secrétaires des groupements composés de communes dont la population moyenne est inférieure à ce seuil (sixième alinéa) ;
– les emplois des communes de moins de 2 000 habitants et des groupements de communes de moins de 10 000 habitants dont la création ou la suppression dépend de la décision d’une autorité qui s’impose à la collectivité ou à l’établissement en matière de création, de changement de périmètre ou de suppression d’un service public (sixième alinéa).
D’autre part, la durée de services publics effectifs doit être égale à six années au moins au cours des huit années précédant la publication de la loi issue du présent projet de loi, durée abaissée à trois ans au cours des quatre années précédant la publication de la loi pour les agents âgés d’au moins cinquante-cinq ans à cette date.
Cette durée doit avoir été accomplie auprès de la même collectivité publique ou du même établissement public, mais pas nécessairement de manière continue.
Comme pour la fonction publique de l’État, il est précisé qu’en cas de transfert ou de renouvellement d’un contrat à la suite d’un transfert de compétences entre deux personnes morales de droit public, le bénéfice de l’ancienneté reste acquis.
2. La prise en compte des spécificités de la fonction publique territoriale
Deux dispositions particulières sont prévues pour prendre en compte les spécificités de la fonction publique territoriale :
– d’une part, comme il en va pour l’accès à l’emploi titulaire, ne sont pas pris en compte pour le décompte de l’ancienneté les services accomplis auprès de groupes d’élus : ainsi que le rappelle l’exposé des motifs du projet de loi, les collaborateurs des élus sont rattachés à un groupe d’élus donné et ne sont pas, contrairement aux autres agents contractuels, placés sous la responsabilité de l’autorité territoriale, mais sous celle de l’élu responsable du groupe d’élus auprès duquel ils sont placés ;
– d’autre part, de manière à prendre en compte le pouvoir du préfet, en application de l’article 72 de la Constitution, de veiller à la légalité des recrutements, il est prévu que dans l’hypothèse où celui-ci a déféré au tribunal administratif un contrat liant l’autorité locale à un agent, le contrat ne peut être transformé en contrat à durée indéterminée qu’après l’intervention d’une décision juridictionnelle définitive actant sa légalité, l’autorité territoriale devant alors confirmer sa proposition de transformation en contrat à durée indéterminée. En cas d’acceptation par l’intéressé, le contrat est réputé avoir été conclu à durée indéterminée à compter de la date de publication de la loi.
*
* *
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 44 du rapporteur.
Elle adopte ensuite l’article 17 modifié.
Article 18
Modification des fonctions de l’agent territorial à l’occasion de la proposition de transformation du contrat à durée indéterminée
Comme il en va pour la fonction publique de l’État (article 8 du présent projet), cet article tend à ouvrir la possibilité, au profit des agents recrutés sur des besoins temporaires, d’une modification des fonctions de l’intéressé à l’occasion de la proposition de la transformation de son contrat en contrat à durée indéterminée, dans le but de favoriser la sécurisation des parcours professionnels.
Parmi les agents susceptibles de faire l’objet du dispositif de transformation de leur contrat, sont concernés ceux dont le contrat a été conclu pour répondre à un besoin temporaire :
– pour assurer le replacement momentané de fonctionnaires à temps partiel ou en congé, ou pourvoir à une vacance temporaire d’emploi (premier alinéa de l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984) ;
– pour remplir les fonctions correspondant à un besoin saisonnier ou occasionnel (deuxième alinéa de l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984).
Dans ces hypothèses, le présent article dispose que le contrat à durée indéterminée proposé en application de l’article 17 du présent projet de loi pourra « prévoir la modification des fonctions de l’agent », sous la seule réserve qu’il s’agisse de fonctions de même niveau de responsabilités.
Comme on l’a vu s’agissant de la fonction publique de l’État, les notions de « niveau de responsabilités » et de « déclassement professionnel » doivent s’apprécier in concreto, compte tenu de la jurisprudence relative aux modifications des clauses d’un contrat de travail qui précise dans quelles conditions le changement des fonctions ou attributions confiées à un agent constitue une modification substantielle du contrat.
Le droit au refus de l’agent est expressément affirmé, celui-ci restant dans une telle hypothèse régi par les dispositions du contrat en cours à la date de publication de la loi.
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* *
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 45 du rapporteur.
Elle adopte ensuite l’article 18 modifié.
Article 18 bis
Applicabilité du dispositif d’accès à l’emploi titulaire territorial
aux agents contractuels de droit public des administrations parisiennes
Cet article, issu de l’adoption, en commission des Lois du Sénat, d’un amendement de sa rapporteure, tend à prévoir l’application des dispositions du chapitre II du titre Ier du présent projet de loi, dédié aux modalités d’accès à l’emploi titulaire dans la fonction publique territoriale, dans les mêmes conditions que celles définies pour l’ensemble des contractuels dans le champ du présent chapitre, aux « agents contractuels de droit public des administrations parisiennes ».
Cet article est à mettre en lien avec la modification, adoptée par la commission des Lois du Sénat également, à l’article 9 du présent projet de loi, tendant à préciser que les dispositions applicables aux cadres d’emplois de fonctionnaires territoriaux le sont « aux corps de fonctionnaires des administrations parisiennes » (132).
La portée du présent article est cependant plus générale, puisqu’elle permet d’inclure dans le champ d’application de l’ensemble du dispositif d’accès à l’emploi titulaire tous les agents contractuels des administrations parisiennes.
La référence aux « administrations parisiennes » (et non à la commune et au département de Paris) est justifiée par le fait que celles-ci sont, en application de l’article 118 de la loi du 26 janvier 1984 (133), dotées d’un statut commun, qu’il s’agisse de la commune ou du département : ce statut est défini par le décret n° 94-415 du 24 mai 1994 portant dispositions statutaires relatives aux personnels des administrations parisiennes, décret qui inclut, notamment, les personnels de la préfecture de police, du centre d’action sociale de la ville de Paris, du crédit municipal, de l’école supérieure de physique et de chimie industrielles de la ville de Paris, de l’école des ingénieurs de la ville de Paris ou encore des vingt caisses des écoles.
La Commission adopte l’article 18 bis sans modification.
Chapitre III
Dispositions relatives aux agents contractuels des établissements mentionnés à l’article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière
Article 19
Principe de l’accès à l’emploi titulaire dans la fonction publique hospitalière par la voie de modes de recrutement réservés valorisant les acquis professionnels
Comme l’article 1er pour la fonction publique de l’État et l’article 9 pour la fonction publique territoriale, le présent article institue une nouvelle voie d’accès à la fonction publique, concernant en l’espèce son versant hospitalier.
Conformément au protocole d’accord conclu le 31 mars 2011, ce nouveau dispositif présente, à l’image des dispositifs prévus pour les fonctions publiques de l’État et territoriale, les principales caractéristiques suivantes (134) :
– cette nouvelle voie est instituée par dérogation au principe posé à l’article 29 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière (135) ;
– ce nouvel accès est réservé, comme pour la fonction publique de l’État, aux corps de fonctionnaires dont les statuts particuliers prévoient un recrutement par la voie externe ;
– les modes de recrutement retenus sont des « modes de recrutement réservés valorisant les acquis professionnels » ;
– le dispositif de cet article renvoie le soin d’en définir les conditions de mise en œuvre à l’ensemble du présent chapitre III (voir notamment l’article 22 détaillant les différents modes de recrutement envisagés : examens professionnalisés, concours réservés et recrutements réservés sans concours) ainsi qu’à un décret en Conseil d’État ;
– ce nouvel accès est ouvert pour une durée de quatre années à compter de la date de publication de la loi issue du présent projet, durée susceptible à la fois de garantir un nombre suffisant de sessions et de ne pas dénaturer un dispositif dont la vocation n’est pas pérenne, mais tend à sécuriser les parcours professionnels des intéressés.
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La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 46 du rapporteur.
Elle adopte ensuite l’article 19 modifié.
Article 20
Conditions requises pour l’accès à l’emploi titulaire
dans la fonction publique hospitalière
Comme l’article 2 pour la fonction publique de l’État et l’article 10 pour la fonction publique territoriale, cet article fixe les conditions cumulatives requises pour accéder aux corps de la fonction publique hospitalière en application de l’article 19 du présent projet de loi.
Le I de cet article détaille les trois conditions suivantes, qui sont comparables aux conditions retenues s’agissant de la fonction publique de l’État (à l’article 2 du projet de loi) et de la fonction publique territoriale (à l’article 10).
1. Des agents ayant la qualité de contractuels de droit public
Comme il en va dans les deux autres versants de la fonction publique, l’accès au dispositif de titularisation, réservé aux agents ayant la qualité de contractuels de droit public, exclut de facto de son bénéfice les agents contractuels de droit privé.
2. Les emplois concernés
La présentation des emplois concernés est spécifique. L’emploi occupé doit « répondre à un besoin permanent d’un établissement mentionné à l’article 2 de la loi du 9 janvier 1986 [portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière] ».
L’article 2 mentionne les établissements qui occupent les fonctionnaires hospitaliers (à l’exception du personnel médical : médecins, biologistes, pharmaciens et orthodontistes), à savoir les établissements d’hospitalisation publics, les maisons de retraite publiques, les établissements publics ou à caractère public relevant des services départementaux de l’aide sociale à l’enfance, les établissements publics pour mineurs ou adultes handicapés ou inadaptés, les centres d’hébergement et de réadaptation sociale publics ou à caractère public.
Aux termes de l’article 9 de la loi du 9 janvier 1986, les emplois permanents peuvent être occupés par des agents contractuels lorsque la nature des fonctions ou les besoins du service le justifient, notamment lorsqu’il n’existe pas de corps de fonctionnaires hospitaliers susceptibles d’assurer ces fonctions ou lorsqu’il s’agit de fonctions nouvellement prises en charge par l’administration ou nécessitant des connaissances techniques hautement spécialisées.
La portée de la référence générale aux emplois occupés pour répondre à un besoin permanent est précisée par l’exclusion de deux types d’emplois :
– les emplois de directeur des établissements précités lorsque ceux-ci sont occupés par des personnes n’ayant pas la qualité de fonctionnaires (situation mentionnée à l’article 3 de la loi du 9 janvier 1986 ; cet article précise déjà que l’accès de non-fonctionnaires à ces emplois n’entraîne pas leur titularisation et que leur nomination à ces emplois a un caractère révocable – qu’elle concerne des fonctionnaires ou des non-fonctionnaires) ;
– tout autre emploi faisant exception au principe selon lequel les emplois permanents ont vocation à être occupés par des fonctionnaires (article 3 de la loi du 13 juillet 1983).
Les emplois entrant dans le champ d’application du dispositif peuvent être occupés à temps complet ou à temps non complet, sous la réserve d’une quotité de travail au moins égale à 50 % d’un temps complet.
3. Des agents en fonction ou en congé
Comme pour les deux autres versants de la fonction publique, il est prévu que les agents concernés par le dispositif doivent être en fonction ou bénéficier d’un congé.
Les congés visés sont ceux « prévus par le décret pris en application de l’article 10 de la loi du 9 janvier 1986 précitée », à savoir le décret n° 91-155 du 6 février 1991 (136). Ces congés sont les suivants : congés annuels ; congés pour formation et congés de représentation ; congés pour raison de santé, de maternité, d’adoption, de paternité ou d’accident du travail ou maladie professionnelle ; congés non rémunérés pour raisons familiales ou personnelles.
4. La date d’appréciation de ces trois conditions
Conformément au protocole d’accord du 31 mars 2011 et à la solution retenue pour les deux autres versants de la fonction publique, la date fixée pour l’appréciation de ces trois conditions est celle de l’accord, à savoir le 31 mars 2011.
Selon une même logique que celle qui prévaut pour les autres fonctions publiques – éviter tout effet « couperet » –, le II de ce même article prévoit que les agents qui satisfont à ces conditions, mais dont le contrat a cessé entre le 1er janvier et le 31 mars 2011, pourront bénéficier du dispositif (sous la réserve qu’ils remplissent par ailleurs la condition du durée de services publics effectifs définie à l’article 21).
Cependant, le III exclut du bénéfice du dispositif les agents licenciés pour insuffisance professionnelle ou faute disciplinaire après le 31 décembre 2010.
La Commission adopte l’article 20 sans modification.
Article 21
Conditions d’ancienneté pour les agents titulaires d’un contrat à durée déterminée – Accès à la fonction publique hospitalière des agents remplissant les conditions d’accès à un contrat à durée indéterminée
Cet article a deux objets. D’une part, il fixe les conditions d’ancienneté auxquelles sont soumis les agents en contrat à durée déterminée qui souhaitent accéder à l’emploi titulaire dans la fonction publique hospitalière. D’autre part, il ouvre l’accès à l’emploi titulaire au profit des agents remplissant les conditions pour voir leur contrat transformé en contrat à durée indéterminée (CDI – selon le régime prévu par l’article 25 du projet de loi) (137).
1. Les conditions d’ancienneté des agents en contrat à durée déterminée pour l’accès à l’emploi titulaire dans la fonction publique hospitalière
Aux termes du I du présent article, ces conditions sont semblables à celles qui prévalent pour la fonction publique de l’État et pour la fonction publique territoriale (138).
a) Le principe : une durée de services publics effectifs au moins égale à quatre années
La durée minimale retenue est de quatre années, exprimée en durée de services publics effectifs et en équivalent temps plein.
Elle est décomptée d’une double manière alternative : soit au cours des six années précédant la signature du protocole d’accord, à savoir entre le 31 mars 2005 et le 31 mars 2011 ; soit à la date de clôture des inscriptions au recrutement auquel les intéressés postulent : mais dans ce cas, au moins deux des quatre années doivent avoir été effectuées au cours des quatre années précédant le 31 mars 2001, à savoir entre le 31 mars 2007 et le 31 mars 2011.
En outre, ces quatre années doivent avoir été accomplies auprès de l’établissement qui employait l’intéressé au 31 mars 2011, ou à la date retenue entre celle du 1er janvier 2011 et celle du 31 mars 2011, dans l’hypothèse d’une fin de contrat intervenue au cours de cette période.
b) La prise en compte de certaines situations spécifiques
Comme pour les fonctions publiques de l’État et territoriale, est retenu un dispositif d’équivalence des durées de travail pour les agents qui travaillent à temps partiel : toute quotité de travail égale ou supérieure à 50 % d’un temps complet est assimilée à un temps complet ; toute quotité inférieure est assimilée à trois quarts d’un temps complet.
Lors de la discussion en séance publique au Sénat, un amendement de Mme Isabelle Pasquet et des membres du groupe Communiste, Républicain et Citoyen – analogue à celui qui avait été adopté pour la fonction publique territoriale – a été de même adopté, avec l’avis favorable de la commission des Lois et contre l’avis du Gouvernement, en vue de l’établissement d’un dispositif d’équivalence dérogatoire au profit des agents reconnus handicapés : pour ces derniers, les services accomplis à temps partiel et à temps incomplet ne correspondant pas à une quotité égale ou supérieure à 50 % seront également assimilés à du temps complet.
Par ailleurs, à l’image du dispositif retenu dans les deux autres versants de la fonction publique, il est prévu un mécanisme de conservation du bénéfice de l’ancienneté en cas de transfert d’activités entre deux administrations (139).
En revanche, sont exclus du calcul de l’ancienneté les services qui ont été accomplis dans deux types d’emplois :
– les emplois de directeur d’établissements lorsque des personnes n’ayant pas la qualité de fonctionnaires y sont nommées (en application de l’article 3 de la loi du 9 janvier 1986, cet article précisant expressément que l’accès de non-fonctionnaires à ces emplois n’entraîne pas leur titularisation dans l’un des corps de fonctionnaires) ;
– les emplois régis par une disposition qui déroge au principe général selon lequel les emplois permanents de la fonction publique ont vocation à être occupés par des fonctionnaires (principe prévu à l’article 3 de la loi du 13 juillet 1983).
2. L’accès à l’emploi titulaire dans la fonction publique hospitalière au profit des agents remplissant les conditions d’accès à un contrat à durée indéterminée
Le II de cet article ouvre l’accès à l’emploi titulaire dans la fonction publique hospitalière, tel qu’il est défini à l’article 19, au profit d’un autre ensemble d’agents : ceux qui remplissent, à la date de publication de la loi issue du présent projet de loi, les conditions d’accès à un CDI en application de l’article 25.
Une condition est cependant posée pour les agents employés à temps non complet : exercer à la date de publication de la loi leurs fonctions pour une quotité de temps de travail au moins égale à 50 % d’un temps complet.
Ce dispositif devrait permettre, notamment, de faciliter l’accès à l’emploi titulaire des agents occupant un poste répondant à un besoin occasionnel, mais pouvant justifier d’une certaine pérennité de cet emploi.
La Commission adopte l’article 21 sans modification.
Article 22
Modalités du recrutement pour l’accès à l’emploi titulaire
dans la fonction publique hospitalière
Cet article fixe les modalités d’organisation des procédures de recrutement pour l’accès à l’emploi titulaire dans la fonction publique hospitalière tel qu’il est prévu à l’article 19 du présent projet de loi.
1. Les différentes modalités du recrutement
Trois modalités de recrutement, identiques à celles retenues pour la fonction publique de l’État (voir le commentaire de l’article 4), sont prévues par cet article : des examens professionnalisés réservés ; des concours réservés ; des recrutements réservés sans concours pour l’accès au premier grade des corps de catégorie C accessibles sans concours.
2. Les modalités de mise en œuvre des recrutements
L’ensemble de ces voies de recrutement sont fondées, notamment, sur la prise en compte des acquis de l’expérience professionnelle, conformément à l’orientation retenue par les partenaires sociaux dans le protocole d’accord du 31 mars 2011.
● Les examens professionnalisés et concours
Le présent dispositif apporte les précisions suivantes au régime d’organisation des examens professionnalisés et concours :
– les jurys établissent par ordre de mérite la liste des candidats déclarés aptes ;
– de manière à favoriser la meilleure adéquation entre le nombre de postes ouverts et le nombre de recrutements effectifs, il est prévu que les examens professionnalisés et concours sont organisés par chaque établissement pour ses agents.
Toutefois, à la demande du directeur général de l’agence régionale de santé, ces examens et concours peuvent être organisés pour le compte de plusieurs établissements d’une même région ou d’un même département.
Dans cette hypothèse, l’autorité organisatrice est celle qui est investie du pouvoir de nomination de l’établissement qui compte le plus grand nombre de lits.
Comme le souligne la rapporteure de la commission des Lois du Sénat dans son rapport, la faculté de regrouper les procédures de sélection pour le compte de plusieurs établissements devrait permettre de rationaliser le dispositif de titularisation pour les plus petites structures. Les auditions conduites par votre rapporteur ont également montré que cette disposition répond à une réelle attente des établissements et doit être saluée.
Le régime de l’établissement d’une liste complémentaire est expressément prévu par le présent article 22 (régime défini aux troisième à sixième alinéas de l’article 31 de la loi du 9 janvier 1986 – voir l’encadré présenté ci-après), et cela même si sa mise en œuvre conduit à des nominations intervenant au-delà de l’expiration de la période de quatre années prévue pour l’application du dispositif d’accès à l’emploi titulaire (période mentionnée à l’article 19 du présent projet de loi).
La mise en œuvre des listes complémentaires dans la fonction publique hospitalière (régime prévu à l’article 31 de la loi du 9 janvier 1986) Le jury du concours établit par ordre alphabétique une liste complémentaire afin de permettre le remplacement des candidats qui ne peuvent pas être nommés ou, éventuellement, de pourvoir des vacances d’emplois. Le nombre d’emplois qui peuvent être ainsi pourvus ne peut excéder un pourcentage fixé par les statuts particuliers, en général 100 % du nombre des emplois offerts au concours – ce pourcentage est souvent, dans le silence du statut, fixé par le jury. La validité de la liste complémentaire cesse automatiquement à la date d’ouverture du concours suivant et, au plus tard, un an après la date d’établissement de la liste complémentaire. Les nominations sont prononcées dans l’ordre d’inscription sur la liste principale puis dans l’ordre d’inscription sur la liste complémentaire. |
● Les recrutements réservés sans concours
Le dernier alinéa du présent article prévoit que les recrutements réservés sans concours seront effectués par l’autorité investie du pouvoir de nomination de chaque établissement.
En pratique, chaque établissement est invité à établir un état des lieux des personnels éligibles et à déterminer les modalités d’accès à l’emploi titulaire, en concertation avec les organisations syndicales.
La Commission adopte l’article 22 sans modification.
Article 23
Conditions d’intégration
pour l’accès à l’emploi titulaire dans la fonction publique hospitalière
Cet article précise les modalités d’accès aux corps de la fonction publique hospitalière dans le cadre de la procédure d’accès à l’emploi titulaire prévue à l’article 19.
● La catégorie hiérarchique d’affectation
De manière identique à la procédure retenue pour la fonction publique de l’État, le I de cet article 23 pose le principe selon lequel les agents ne peuvent accéder qu’aux corps de fonctionnaires dont les missions (telles que définies par les statuts particuliers) relèvent d’une catégorie hiérarchique équivalente à celle des fonctions qu’ils ont exercées lors de leurs années de service antérieures.
Dans l’hypothèse où ces fonctions relèvent d’une catégorie hiérarchique différente, était posé, à l’image du dispositif initialement prévu pour la fonction publique de l’État, le principe selon lequel l’accès à la fonction publique hospitalière « s’exerce dans la catégorie inférieure dans laquelle l’agent a exercé ses fonctions le plus longtemps ».
Comme pour la fonction publique de l’État et pour la fonction publique territoriale, la commission des Lois du Sénat a précisé cette condition en adoptant un amendement de sa rapporteure.
Est conservé le principe initial, selon lequel les agents remplissant les conditions pour accéder à l’emploi titulaire ne peuvent accéder qu’aux corps dont les missions, définies par leurs statuts particuliers, relèvent d’une catégorie hiérarchique équivalente à celle des fonctions qu’ils ont exercées pendant leurs années de service antérieures.
Le I du présent article est désormais consacré à la situation des agents titulaires d’un contrat à durée déterminée au 31 mars 2011 : ceux-ci ne pourront accéder qu’aux corps dont les missions relèvent d’une catégorie hiérarchique équivalente à celle des fonctions qu’ils ont exercées pendant une durée de quatre ans, les quatre années devant être considérées en équivalent temps plein. En outre, la durée de quatre années s’apprécie « dans les conditions fixées au cinquième alinéa de l’article 21 », à savoir compte tenu du dispositif d’équivalence des durées de travail prévu à cet article (140).
Dans l’hypothèse où les quatre années d’ancienneté requises n’ont pas été effectuées dans des fonctions relevant de la même catégorie hiérarchique, deux situations doivent être distinguées :
– si l’ancienneté de l’agent concerné est de quatre années : celui-ci accédera à la catégorie dans laquelle il a exercé le plus longtemps ;
– si cette ancienneté est supérieure à quatre années : l’agent pourra accéder à la catégorie la plus élevée dans laquelle il a exercé, quel que soit le temps qu’il y aura passé.
Votre commission des Lois a adopté un amendement du Gouvernement reprenant l’inspiration de la proposition du Sénat, mais en modifiant la rédaction, en particulier sur l’ordre de présentation des différentes hypothèses envisagées.
Le II du présent article prévoit, s’agissant des agents en contrat à durée indéterminée, que ceux-ci ne peuvent accéder qu’aux corps de fonctionnaires dont les missions relèvent d’une catégorie hiérarchique équivalente à celle des fonctions exercées à cette date.
● Les conditions de nomination et de classement
Là où, pour la fonction publique de l’État, est retenu le principe de l’application des conditions de nomination et de classement prévues par le statut particulier du corps d’affectation, est posé, s’agissant de fonction publique hospitalière, le principe, de portée plus précise, selon lequel les conditions prévues « pour les agents contractuels lauréats des concours internes par le statut particulier du corps » s’appliquent.
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* *
Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 64 du Gouvernement.
Elle adopte ensuite l’article 23 modifié.
Article 24
Modalités d’application réglementaire du dispositif d’accès à l’emploi titulaire dans la fonction publique hospitalière
Cet article définit l’objet des décrets en Conseil d’État requis pour la mise en œuvre de l’accès à l’emploi titulaire dans la fonction publique hospitalière.
L’article 19 du présent projet de loi dispose déjà, d’une manière générale, que les modalités d’application de cette procédure seront prévues par décret en Conseil d’État.
Le présent article 24 renvoie plus précisément à des décrets en Conseil d’État le soin de fixer :
– les corps de fonctionnaires auxquels les agents pourront avoir accès, au regard, d’une part, des besoins du service et, d’autre part, des objectifs de la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences ;
– les modalités selon lesquelles seront définis, pour chaque candidat, le ou les corps qui lui sont accessibles ;
– le mode de recrutement retenu pour l’accès à chaque corps.
Par ailleurs, cet article 24 précise que l’autorité investie du pouvoir de nomination dans chaque établissement (en pratique, son directeur) fixe le nombre de postes ouverts à cette procédure, dans les corps concernés.
D’une certaine manière, avec la publication de la circulaire du 21 novembre 2011 relative à la mise en œuvre du protocole d’accord du 31 mars 2011, l’application réglementaire des dispositifs qui font l’objet du présent projet de loi a été engagée. Ce texte précise notamment les modalités de réalisation d’un état des lieux des personnels éligibles par les établissements concernés ; il souligne également la nécessité d’une concertation avec les organisations syndicales sur les modalités concrètes d’application du dispositif, qu’il s’agisse de la détermination des corps concernés, des modes de recrutement, du nombre de sessions ou encore du nombre d’emplois ouverts.
La Commission adopte l’article 24 sans modification.
Article 25
Proposition obligatoire de transformation des contrats en contrats à durée indéterminée dans la fonction publique hospitalière
Cet article institue l’obligation pour l’employeur de proposer aux agents contractuels de la fonction publique hospitalière la transformation de leur contrat en contrat à durée indéterminée à la date de publication de la loi issue du présent projet de loi, à l’image du dispositif proposé à l’article 7 pour la fonction publique de l’État (141) et à l’article 17 pour la fonction publique territoriale.
Sont donc reprises les conditions communes aux trois fonctions publiques, selon lesquelles tout employeur de la fonction publique hospitalière (tel que défini à l’article 2 de la loi du 9 janvier 1986) est dans l’obligation de proposer à un agent public un contrat à durée indéterminée dès lors que celui-ci est en fonction ou en congé (selon les mêmes modalités que pour le dispositif d’accès à l’emploi titulaire (142)) et qu’il satisfait aux conditions suivantes.
D’une part, l’emploi en question doit correspondre aux emplois mentionnés aux articles 9 et 9-1 de la loi du 9 janvier 1986, à savoir :
– les emplois permanents occupés par des contractuels lorsque la nature des fonctions ou les besoins du service le justifient, en particulier lorsqu’il n’existe pas de corps de fonctionnaires correspondant ou lorsqu’il s’agit de fonctions nouvellement prises en charge par l’administration (premier alinéa de l’article 9) ;
– les emplois correspondant à un besoin permanent, à temps non complet d’une durée inférieure au mi-temps (deuxième alinéa de l’article 9) ;
– les emplois destinés à assurer le remplacement momentané de fonctionnaires indisponibles ou à temps partiel, ou à faire face à une vacance temporaire d’emploi (premier et deuxième alinéas de l’article 9-1) ;
– les emplois destinés à assurer des fonctions occasionnelles (dernier alinéa de l’article 9-1).
D’autre part, la durée de services publics effectifs doit être égale à six années au moins au cours des huit années précédant la publication de la loi issue du présent projet de loi, durée abaissée à trois ans au cours des quatre années précédant la publication de la loi pour les agents âgés d’au moins cinquante-cinq ans à cette même date. Cette durée doit avoir été effectuée auprès du même établissement, mais pas nécessairement de manière continue.
Comme pour la fonction publique de l’État, il est précisé qu’en cas de transfert ou de renouvellement d’un contrat à la suite d’un transfert de compétences entre deux établissements, le bénéfice de l’ancienneté reste acquis.
Enfin, le présent article indique expressément que ce dispositif ne s’applique ni aux personnes non fonctionnaires nommées directeurs d’établissements (mentionnées à l’article 3 de la loi du 9 janvier 1986), ni à aucun agent occupant un emploi dérogeant au principe de l’occupation d’un emploi par un fonctionnaire (tel qu’il résulte de l’article 3 de la loi du 13 juillet 1983) (143).
Les services accomplis dans ces emplois ne sont par ailleurs pas pris en compte dans le calcul de l’ancienneté prévu par le présent article.
La Commission adopte l’article 25 sans modification.
Article 26
Modification des fonctions de l’agent hospitalier
à l’occasion de la proposition de transformation du contrat en CDI
Comme il en va pour la fonction publique de l’État (144) et pour la fonction publique territoriale, cet article tend à ouvrir la possibilité, pour les agents recrutés sur des besoins temporaires, d’une modification des fonctions de l’agent à l’occasion de la proposition de la transformation de son contrat en contrat à durée indéterminée, dans le but de favoriser la sécurisation des parcours professionnels des intéressés.
Parmi les agents susceptibles de faire l’objet du dispositif de transformation de leur contrat, sont concernés ceux dont le contrat a été conclu pour répondre à un besoin temporaire, tels que mentionnés à l’article 9-1 de la loi du 9 janvier 1986 (emplois destinés à assurer le remplacement de fonctionnaires indisponibles ou à temps partiel, ou à pourvoir une vacance temporaire d’emploi, ou encore à permettre l’exercice de fonctions occasionnelles).
Dans ces hypothèses, le présent article dispose que le contrat à durée indéterminée proposé en application de l’article 25 du présent projet de loi pourra « prévoir la modification des fonctions de l’agent », sous la seule réserve qu’il s’agisse de fonctions de même niveau de responsabilités. L’agent a le droit de refuser cette modification et reste alors régi par les dispositions du contrat en cours à la date de publication de la loi.
*
* *
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 47 du rapporteur.
Elle adopte ensuite l’article 26 modifié.
TITRE II
ENCADREMENT DES CAS DE RECOURS
AUX AGENTS CONTRACTUELS
Chapitre Ier
Dispositions relatives aux agents contractuels de l’État
et de ses établissements publics
Le présent chapitre Ier porte modification de nombreux articles du chapitre Ier de la loi du 11 janvier 1984, qui définissent les cas de recours aux agents contractuels. L’objectif général poursuivi est double :
– d’une part, conformément au protocole d’accord du 31 mars 2011, mieux encadrer les cas de recours au contrat et les conditions de leur renouvellement, de manière à prévenir la reconstitution des situations de précarité pour l’avenir(145) ;
– d’autre part, favoriser la lisibilité de ces règles en révisant leur répartition au sein des différents articles, de manière à isoler dans des articles distincts les différents cas de recours.
Le tableau présenté ci-après synthétise ces différentes modifications.
Encadrement des cas de recours aux agents contractuels
dans la fonction publique de l’État
Loi du 11 janvier 1984 |
Article du projet de loi |
Droit existant |
Projet de loi |
Article 3 |
– |
Emplois permanents non soumis à la règle de l’article 3 de la loi du 13 juillet 1983 (emplois supérieurs, certains établissements publics administratifs, emplois des centres hospitaliers universitaires, ouvriers d’État, assistants d’éducation) |
Dispositif inchangé |
Art. 27 |
Principe du remplacement de fonctionnaires pour des besoins prévisibles et constants par des fonctionnaires |
Dispositif transféré vers l’article 6 quater | |
Art. 27 |
Régime du remplacement ou du pourvoi temporaire à une vacance d’emploi par des agents contractuels |
Dispositif transféré vers les articles 6 quater (remplacements) et 6 quinquies (vacance d’emploi) | |
Article |
– |
Recours par les administrations d’État à des entreprises de travail temporaire |
Dispositif inchangé |
Article 4 |
– |
Recrutement de contractuels en l’absence de corps de fonctionnaires correspondant ou, pour des emplois de catégorie A, lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient |
Dispositif inchangé |
Art. 27 |
Durée des contrats et modalités de reconduction |
Dispositif transféré vers les articles 6 bis et 6 ter | |
Article 5 |
– |
Emplois d’enseignants-chercheurs associés ou invités des établissements d’enseignement supérieur et de recherche pourvus par des contractuels |
Dispositif inchangé |
Article 6 |
– |
Recrutement de contractuels sur des emplois permanents pour un service à temps incomplet inférieur ou égal à 70 % |
Dispositif inchangé |
Art. 28 |
Prise en charge des fonctions correspondant à un besoin saisonnier ou occasionnel par des contractuels |
Dispositif transféré vers l’article 6 sexies et remplacé par une précision jusqu’ici réglementaire sur la possibilité de la conclusion d’un CDI | |
Article 6 bis |
Art. 30 |
– |
Nouveau dispositif relatif aux durées des contrats et aux modalités de reconduction |
Article |
Art. 30 |
– |
Nouveau dispositif de recrutement en CDI d’un agent déjà engagé pour une durée indéterminée, pour exercer des fonctions de même niveau hiérarchique |
Article 6 quater |
Art. 30 |
– |
Dispositif modifié de remplacement des fonctionnaires |
Article |
Art. 30 |
– |
Dispositif modifié de pourvoi temporaire à une vacance d’emploi |
Article |
Art. 30 |
– |
Dispositif modifié de recrutement de contractuels pour faire face à un accroissement temporaire ou saisonnier d’activité |
Article |
Art. 30 |
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Nouveau dispositif de sécurisation des situations de transferts d’autorité ou de compétences entre deux départements ministériels ou autorités publiques |
Article 27
(art. 3 et 4 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984)
Actualisation de références dans la loi du 11 janvier 1984 – Déplacement de dispositions encadrant les cas de recours aux agents contractuels pour clarification
Cet article a deux objets principaux : d’une part, à la suite de l’adoption d’un amendement de sa rapporteure par la commission des Lois du Sénat, il vise à procéder à des rectifications de renvois dans la loi du 11 janvier 1984 ; d’autre part, il tire les conséquences, dans cette même loi, de la réécriture de deux dispositifs par l’article 30 du présent projet de loi (146).
1. L’actualisation de références dans la loi du 11 janvier 1984
–– Le I A du présent article procède à une substitution de références au 4° de l’article 3 de la loi du 11 janvier 1984, qui mentionne l’ordonnance n° 58-1373 du 30 décembre 1958 relative à la création de centres hospitaliers et universitaires, aujourd’hui abrogée : les personnels médicaux et scientifiques visés à l’article 5 de cette ordonnance relèvent désormais des articles L. 952-21 du code de l’éducation nationale et L. 6151-1 du code de la santé publique.
– De même, le I B procède à deux substitutions de références au 5° de ce même article 3 : d’une part, le décret du 24 septembre 1965 relatif au régime des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État a été remplacé par le décret n° 2004-1056 du 5 octobre 2004 relatif au régime des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État ; d’autre part, l’article L. 426-1 du code de l’aviation civile a été abrogé par l’ordonnance n° 2010-1037 du 28 octobre 2010 et recodifié à l’article L. 6527-1 du code des transports.
2. Le déplacement de dispositions encadrant les cas de recours aux agents contractuels pour clarification
Les I et II du présent article tirent les conséquences, dans la loi du 11 janvier 1984, de la réécriture de deux dispositifs par l’article 30 du présent projet de loi :
– d’une part, la réécriture, par la création de deux nouveaux articles 6 quater et 6 quinquies dans la loi du 11 janvier 1984, du double régime du remplacement de fonctionnaires ainsi que des recrutements pour pourvoir à une vacance temporaire d’emploi ; dès lors, il y a lieu de supprimer les deux derniers alinéas de l’article 3 de cette loi qui, jusqu’ici, définissaient ces règles, suppression à laquelle procède le I de cet article.
Cette réécriture non seulement permet de réviser ce régime, mais favorise en outre son identification au sein d’articles distincts.
De même, elle a pour effet de consacrer exclusivement l’article 3 de la loi du 11 janvier 1984 aux emplois permanents de l’État et des établissements publics de l’État qui ne sont pas soumis à la règle de l’occupation des emplois permanents par des titulaires (telle que définie à l’article 3 de la loi du 13 juillet 1983), à savoir, pour l’essentiel : les emplois supérieurs, certains emplois d’établissements publics administratifs, d’institutions administratives et des centres hospitaliers et universitaires, les emplois d’ouvriers d’État ainsi que d’assistants d’éducation ;
– d’autre part, la redéfinition des durées maximales des contrats et des modalités de leur reconduction, en cas de recrutement d’agents contractuels sur des emplois permanents, par la création d’un nouvel article 6 bis dans la loi du 11 janvier 1984 : il est donc également nécessaire de supprimer les quatre derniers alinéas de l’article 4 de la loi, qui jusqu’alors définissaient ce régime, suppression effectuée par le II du présent article.
Cette modification permet d’identifier plus clairement – au sein d’articles distincts – à la fois le régime de l’encadrement de la durée des contrats et de leurs modalités de reconduction, d’une part, et celui des recrutements en cas d’absence de corps de fonctionnaires correspondants ou lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient, d’autre part (147).
La Commission adopte l’article 27 sans modification.
Article 27 bis
(art. 3 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984)
Sécurisation de la situation des agents recrutés dans des établissements administratifs ou institutions administratives qui ne seraient plus autorisés à employer des agents contractuels
Cet article, issu de l’adoption d’un amendement du Gouvernement en commission des Lois au Sénat, tend à sécuriser la situation des agents occupant un emploi dans un établissement public administratif ou une institution administrative en application du 2° ou du 3° de l’article 3 de la loi du 11 janvier 1984, dans l’hypothèse où la dérogation permettant à cet organisme d’employer un agent contractuel serait supprimée.
Cet article complète, en quelque sorte, le dispositif figurant à l’article 2 bis, issu également de l’adoption d’un amendement du Gouvernement en commission des Lois au Sénat, destiné à ouvrir le bénéfice de l’accès à l’emploi titulaire aux agents contractuels employés dans des établissements publics administratifs en application du 2° de l’article 3 de la loi du 11 janvier 1984, dans l’hypothèse où ces établissements se verraient retirer leur dérogation (148).
On rappelle que l’article 3 de la loi du 11 janvier 1984 ouvre la possibilité, dans un certain nombre de situations caractérisées par la spécificité des emplois concernés, à l’autorité de nomination de pourvoir ces emplois par contrat, par dérogation au principe posé à l’article 3 de la loi du 13 juillet 1983 de l’occupation des emplois permanents de l’État par des fonctionnaires titulaires :
– le 2° de cet article concerne les emplois ou catégories d’emplois de certains établissements publics qui figurent, en raison du caractère particulier de leur mission, sur une liste établie par décret en Conseil d’État : le décret n° 84-38 du 18 janvier 1984 fixe la liste de ces établissements, qui sont au nombre de 48 (149) ;
– quant au 3° de cet article, il mentionne les emplois ou catégories d’emplois de certaines institutions administratives spécialisées de l’État dotées, de par la loi, d’un statut particulier garantissant le libre exercice de leur mission : le décret n° 84-455 du 14 juin 1984 fixe la liste de neuf institutions administratives spécialisées concernées par ce régime (150).
Le Gouvernement a rappelé, à l’appui de la défense de son amendement, que les listes prévues au 2° et au 3° de l’article 3 de la loi du 11 janvier 1984 sont « par nature ouvertes, le Gouvernement pouvant à tout moment inscrire de nouveaux établissements mais aussi en supprimer du fait des évolutions juridiques affectant le statut des structures inscrites, des évolutions des corps de fonctionnaires aptes à assumer les missions concernées et des évolutions des missions des structures elles-mêmes dont le caractère particulier ne serait en conséquence plus avéré ».
En outre, le Gouvernement a confié, en octobre 2011, une mission à l’inspection générale de l’administration, à l’inspection générale des affaires sociales ainsi qu’au contrôle général économique et financier, pour engager une réflexion sur l’état des lieux de ces dérogations. L’objectif est de prendre en compte les évolutions récentes qui ont favorisé un accroissement de la mobilité des agents publics dans les différentes fonctions publiques – en particulier les apports de la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique.
C’est pourquoi, s’agissant des emplois des établissements publics administratifs qui se verraient retirer cette possibilité, est-il opportun d’ouvrir aux agents concernés la possibilité d’accéder à l’emploi titulaire, dans les conditions prévues par le présent projet de loi, ce que permet l’article 2 bis.
Mais il importe aussi, de manière plus générale, de sécuriser la situation des agents qui se trouveraient dans une telle situation. Aussi le présent article institue-t-il un dispositif pérenne, inséré après le septième alinéa de l’article 3 de la loi du 11 janvier 1984, aux termes duquel : « les agents occupant un emploi d’un établissement public ou d’une institution administrative figurant sur les listes annexées aux décrets mentionnés au 2° et 3° et dont l’inscription sur cette liste est supprimée continuent à être employés dans les conditions prévues par la réglementation qui leur est applicable ou suivant les stipulations du contrat qu’ils ont souscrit. Lorsque ces agents sont recrutés sur un emploi permanent par contrat à durée déterminée, ce contrat est renouvelé dans les conditions prévues à l’article 6 bis de la présente loi ».
Ce dispositif appelle les observations suivantes :
– il concerne la situation des agents des établissements publics administratifs mais aussi des institutions administratives mentionnées au 3° de l’article 3 de la loi du 11 janvier 1984 (alors que le dispositif d’accès à l’emploi titulaire n’est ouvert, en application de l’article 2 bis du présent projet de loi, qu’aux agents des établissements publics administratifs) ;
– il favorise une forme de sécurisation de la situation des intéressés, dans la mesure où, alors même que l’organisme qui les emploie ne pourra plus recruter de contractuels sur le fondement de l’article 3 de la loi du 11 janvier 1984, ceux-ci continueront à être employés suivant les dispositions à la fois réglementaires et contractuelles qui étaient en vigueur préalablement au retrait de la dérogation ;
– ce dispositif, inséré dans la loi statutaire relative à la fonction publique de l’État, n’est pas d’application limitée dans le temps ;
– dans l’hypothèse où les agents ont été recrutés en contrat à durée indéterminée, celui-ci perdure conformément au régime réglementaire et contractuel applicable ; si ces agents sont employés en contrat à durée déterminée, le nouveau dispositif prévoit expressément que ce contrat devra être renouvelé selon les conditions de droit commun telles que l’article 30 du présent projet de loi les définit dans un nouvel article 6 bis de la loi du 11 janvier 1984 : le renouvellement sera possible par reconduction expresse dans la limite d’une durée maximale de six ans – durée au-delà de laquelle le contrat ne pourra alors être reconduit, s’agissant de fonctions relevant de la même catégorie hiérarchique, que par décision expresse et pour une durée indéterminée (151).
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La Commission adopte l’amendement de précision CL 38 du rapporteur.
Elle adopte ensuite l’article 27 bis modifié.
Article 28
(art. 6 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984)
Clarification du dispositif de recours à des agents contractuels
pour répondre à des besoins permanents à temps incomplet de l’État
et de ses établissements publics
Cet article a pour objet de clarifier le dispositif de recours aux agents contractuels pour des fonctions correspondant à un besoin permanent, qui impliquent un service à temps incomplet d’une durée n’excédant pas 70 % d’un service à temps complet.
Ce cas de recours est aujourd’hui prévu au premier alinéa de l’article 6 de la loi du 11 janvier 1984.
Dans sa rédaction actuelle, cet article 6 comporte en outre un second alinéa, consacré à une autre hypothèse de recrutement d’agents contractuels, à savoir le recrutement d’agents pour assurer des besoins saisonniers ou occasionnels.
Ce dernier cas de recours au contrat fait l’objet d’une modification pour clarification avec l’institution d’un nouvel article 6 sexies dans la loi du 11 janvier 1984, modification qui conduit en outre à isoler ce régime dans un article distinct (152).
Le présent article 28 procède à une nouvelle rédaction du second alinéa de l’article 6, dédié dès lors non plus au régime du recrutement pour des besoins saisonniers ou occasionnels, mais à la seule précision selon laquelle, s’agissant du dispositif prévu au premier alinéa de recrutement pour un besoin permanent à temps incomplet, le contrat peut être conclu pour une durée indéterminée.
Cette possibilité est déjà prévue par le droit existant, mais au niveau réglementaire (article 6 du décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 (153)).
L’insertion de cette précision au sein de cet article permet de conférer à cette règle une valeur législative : le type de contrats par lesquels il peut être procédé au recrutement de contractuels relèvera ainsi de manière générale de la loi du 11 janvier 1984 (il en va déjà ainsi pour les autres emplois permanents) (154).
La Commission adopte l’article 28 sans modification.
Article 29
Expérimentation de la conclusion de contrats à durée indéterminée
en l’absence de corps de fonctionnaires correspondants
Cet article prévoit d’expérimenter, dans la fonction publique de l’État, la possibilité de recruter directement des agents occupant des emplois permanents à temps complet sur des contrats à durée indéterminée, dans l’hypothèse où ces emplois ne peuvent être occupés par des fonctionnaires faute de corps de titulaires susceptibles d’exercer les fonctions correspondantes.
1. Le droit existant
Dans sa rédaction actuelle, l’article 4 de la loi du 11 janvier 1984 prévoit que, pour les recrutements de contractuels en l’absence de corps de fonctionnaires correspondants ou, pour les corps de catégorie A, lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient, les agents sont recrutés par des contrats à durée déterminée, d’une durée maximale de trois ans.
Ces contrats sont renouvelables par reconduction expresse. La durée de contrats successifs ne peut excéder six ans.
Si, à l’issue de la période maximale de six ans, ces contrats sont reconduits, ils ne peuvent l’être « que par décision expresse et pour une durée indéterminée ».
2. Le problème posé
Aux termes du protocole d’accord du 31 mars 2011, « dès lors que des emplois permanents compte tenu des compétences qu’ils requièrent ne peuvent être occupés par des fonctionnaires en l’absence de corps ou de cadres d’emplois, il sera envisagé que les agents puissent être recrutés directement en contrats à durée indéterminée. Dans un premier temps, une expérimentation sera conduite [dans la fonction publique de] l’État sur les emplois relevant de l’article 4, premier alinéa, de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984. Sur la base du bilan de cette expérimentation, il pourra être envisagé l’extension de ce dispositif à la fonction publique territoriale ».
L’objectif est conforme à la perspective générale du projet de loi – créer les conditions d’un plus large accès au contrat à durée indéterminée des agents occupant un emploi permanent de l’administration. Il s’agit de laisser ouverte une option, selon les situations, entre le recrutement en contrat à durée déterminée (CDD) et en contrat à durée indéterminée (CDI), comme le rappelle l’encadré présenté ci-après.
L’inspiration de l’expérimentation proposée « Au terme de la concertation avec les employeurs, il est apparu que le recours au CDI pouvait constituer une solution attractive pour pourvoir des emplois permanents spécialisés pour lesquels il n’existe pas de corps de fonctionnaires ou qui requièrent des compétences spécialisées insuffisamment répandues parmi les fonctionnaires. « Le recours au CDI permet en particulier de se mettre à égalité avec le secteur privé pour pourvoir ces emplois, qui bien souvent relèvent de secteurs d’activité en tension (par exemple, la médecine du travail) ou concurrentiels (par exemple, la régulation économique, l’informatique, l’immobilier). « Il est également cohérent avec le fondement juridique du recrutement pour lequel il est envisagé : dès lors qu’il n’existe pas de corps de fonctionnaires afférent, la vacance d’emploi est par définition durable sinon permanente. L’emploi ne peut par définition être pourvu par un fonctionnaire. Pourquoi dans ce contexte soumettre l’agent à une condition préalable d’emploi de six ans avant l’obtention d’un CDI ? « Le processus de fusion de corps engagé depuis 2006 dans la fonction publique de l’État favorise la mobilité et la polyvalence des fonctionnaires : il devrait avoir pour effet de réduire le nombre et la durée des vacances d’emplois et, en même temps, de recentrer ces vacances sur des emplois hautement spécialisés, pour lesquels un recrutement contractuel s’imposera. « Dans ces conditions, le dispositif envisagé par le projet de loi est extrêmement souple : « – d’une part, il n’y a pas de liste pré-établie de secteurs ou d’emplois pour lesquels le CDI peut être proposé en lieu et place du CDD (ni dans la loi, ni dans un éventuel décret d’application) ; « – d’autre part, il appartient à chaque employeur, au regard de la nature de son besoin, de pourvoir l’emploi soit par un CDI soit par un CDD. « De même, cet emploi pourra être pourvu pendant un certain nombre d’années en CDI, puis donner lieu ensuite uniquement à des CDD, selon les conditions du marché de l’emploi ». |
Source : ministère de la Fonction publique.
Un tel dispositif existe déjà dans la fonction publique hospitalière. En application de l’article 9 de la loi du 9 janvier 1986, les emplois permanents peuvent y être occupés par des agents contractuels « lorsque la nature des fonctions ou les besoins du service le justifient, notamment lorsqu’il n’existe pas de corps de fonctionnaires hospitaliers susceptibles d’assurer ces fonctions ou lorsqu’il s’agit de fonctions nouvellement prises en charge par l’administration ou nécessitant des connaissances techniques hautement spécialisées ». Il est précisé que « les agents ainsi recrutés peuvent être engagés par des contrats d’une durée indéterminée ou déterminée ».
Aujourd’hui, sont notamment employés en contrat à durée indéterminée, en application de l’article 9 de la loi du 9 janvier 1986, des agents occupant des fonctions très spécifiques, telles que celles de radio-physiciens ou de conseillers en génétique, dont le nombre – entre 100 et 200 emplois pour toute la France – n’a pas justifié la création de corps régis par des statuts particuliers. Il en va de même pour certains informaticiens, depuis l’abrogation par l’article 49 de la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique de l’article 8 de la loi du 9 janvier 1986 qui permettait la création de statuts locaux.
Mais, ainsi que l’ont indiqué à votre rapporteur les services du Gouvernement, il est cependant difficile de dire combien de contrats sont conclus chaque année sur cette base, la statistique annuelle des établissements de santé (dite statistique SAE) ne faisant pas la distinction, dans la rubrique « agents en contrats à durée indéterminée », entre les différents motifs de recrutement.
3. Le dispositif proposé
L’expérimentation proposée est prévue pour une durée de quatre années à compter de la date de publication de la loi issue du présent projet de loi.
Pendant cette période, un contrat conclu dans l’hypothèse où il n’existe pas de corps de fonctionnaires susceptibles d’assurer les fonctions correspondantes pourra l’être pour une durée indéterminée.
Il s’agit d’une possibilité, la conclusion d’un contrat à durée déterminée restant toujours possible.
Il est prévu un dispositif d’évaluation de l’expérimentation : au plus tard six mois avant son terme, le Gouvernement transmettra au Conseil supérieur de la fonction publique de l’État un rapport sur sa mise en œuvre.
Comme l’indique le Gouvernement dans l’exposé des motifs du projet de loi, ce rapport permettra d’« apprécier notamment si la pratique d’un primo recrutement en contrat à durée indéterminée dans la fonction publique de l’État permet de recruter plus facilement sur ces emplois qui ne peuvent, en raison des compétences spécialisées qu’ils requièrent, être pourvus dans les conditions de droit commun par les fonctionnaires ».
Ainsi que l’indique l’étude d’impact, cette expérimentation n’est pas étendue aux recrutements destinés à pourvoir des fonctions permanentes qui pourraient relever de corps de titulaires existants, y compris lorsque le recours au contrat est justifié par les besoins du service ou la nature des fonctions : « dans ces conditions en effet, la réaffirmation du principe de l’occupation des emplois permanents par des fonctionnaires conduit à privilégier un primo recrutement en contrat à durée déterminée dont le renouvellement sera conditionné à une nouvelle impossibilité au terme du contrat de pourvoir l’emploi par un titulaire ».
La Commission adopte l’article 29 sans modification.
Article 30
(art. 6 bis à 6 septies [nouveaux] de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984)
Motifs du recours au contrat dans la fonction publique de l’État – Conditions de durée et de renouvellement des contrats
Cet article modifie les modalités du recours aux agents contractuels dans la fonction publique de l’État.
À cet effet, le I insère après l’article 6 de la loi du 11 janvier 1984 six nouveaux articles (articles 6 bis à 6 septies), dédiés aux régimes suivants :
– le recours aux agents contractuels pour répondre à des besoins permanents ;
– le remplacement de fonctionnaires occupant des emplois permanents ;
– le recrutement de contractuels pour faire face à une vacance temporaire d’emploi ;
– le recrutement de contractuels pour faire face à un accroissement temporaire ou saisonnier d’activité ;
– les situations de transferts d’autorité ou de compétences entre deux départements ministériels ou autorités publiques (155).
1. Les règles définissant la durée des contrats et les modalités de leur reconduction
a) Le droit existant
● Le recrutement d’agents contractuels en l’absence de corps de fonctionnaires correspondants et lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient (article 4 de la loi du 11 janvier 1984)
L’article 4 de la loi du 11 janvier 1984, dans sa version aujourd’hui en vigueur, prévoit que les agents sont recrutés, sur ce fondement, en contrat à durée déterminée, pour une durée maximale de trois ans. Ces contrats sont renouvelables par reconduction expresse. La durée des contrats successifs ne peut excéder six ans.
En cas de reconduction d’un contrat à l’issue de cette période maximale de six ans, cette reconduction ne peut intervenir que par décision expresse et pour une durée indéterminée (156) – sous réserve, évidemment, que la loi autorise la conclusion d’un tel contrat à durée indéterminée.
● Le recrutement d’agents contractuels pour des fonctions correspondant à un besoin permanent impliquant un service à temps incomplet d’une durée n’excédant pas 70 % (article 6, premier alinéa, de la loi du 11 janvier 1984)
En l’état actuel du droit, le contrat conclu dans cette hypothèse peut être à durée déterminée ou à durée indéterminée (article 6 du décret n° 86-83 du 17 janvier 1986).
Lorsqu’il est conclu pour une durée déterminée, ce contrat a une durée maximale de trois ans. Il est renouvelable, par reconduction expresse, dans la limite maximale de six ans. À l’issue de cette période, le contrat ne peut être reconduit que par décision expresse et pour une durée indéterminée.
Ce régime – de nature réglementaire – est donc identique à celui – de niveau législatif – qui prévaut pour les contrats mentionnés à l’article 4 de la loi du 11 janvier 1984.
On rappelle en outre que, de manière à satisfaire aux exigences communautaires (157), la loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique a posé une nouvelle règle destinée à prévoir, dans l’ensemble des trois fonctions publiques, que la durée de contrats à durée déterminée successifs conclus pour répondre à un besoin permanent ne pouvait excéder six années. Au-delà de cette durée de six ans, les contrats ne peuvent être reconduits, par décision expresse, qu’en contrats à durée indéterminée.
b) Le problème posé
Le présent projet de loi ne revient ni sur la durée maximale initiale de trois ans, ni sur celle de six ans, au-delà de laquelle le contrat conclu pour pourvoir un emploi permanent doit être reconduit en CDI.
Comme le justifie le Gouvernement dans l’étude d’impact, celui-ci « n’a pas souhaité réduire cette durée, de façon à encourager les agents contractuels à accéder à l’emploi titulaire par la voie des concours internes, en cohérence avec l’objectif de professionnalisation de ces concours ».
En revanche, conformément au protocole d’accord du 31 mars 2011, l’objectif est de clarifier les conditions de l’accès à un CDI à l’issue de la période de six années.
Aujourd’hui, la pratique montre qu’un agent peut, aux termes de cette période, ne pas bénéficier d’un CDI en particulier si :
– son emploi permanent, auprès d’un même employeur, a changé, au sein d’une même catégorie hiérarchique ;
– différents CDD se sont succédés, avec des interruptions courtes, par exemple inférieures à une durée de trois mois, invoquées par l’employeur pour justifier la conclusion d’un nouveau CDD en lieu et place d’un CDI.
Le protocole d’accord a prévu que, « source d’interprétations divergentes, la notion de contrats successifs [soit] supprimée au profit d’une clarification des cas dans lesquels la reconduction du contrat en CDI est obligatoire. Désormais, la reconduction en CDI sera subordonnée à une décision expresse de renouvellement du contrat pour l’exercice de fonctions de même niveau hiérarchique auprès du même département ministériel ou du même établissement public pour la fonction publique de l’État ou du même employeur pour la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière ».
c) Le dispositif commun proposé concernant le recours au CDD
Le nouvel article 6 bis a vocation à définir le nouveau régime applicable.
La règle existante est reprise, selon laquelle lorsque les contrats sont conclus en application des articles 4 et 6 de la loi du 11 janvier 1984 (158) pour une durée déterminée, cette durée est au maximum de trois ans. En outre, ils sont renouvelables par reconduction expresse, dans la limite d’une durée maximale de six ans.
Une règle nouvelle est, en revanche, posée concernant la reconduction à l’échéance de la période de six ans : « tout contrat conclu ou renouvelé en application des articles 4 et 6 avec un agent qui justifie d’une durée de services publics effectifs de six ans dans des fonctions relevant de la même catégorie hiérarchique est conclu, par une décision expresse, pour une durée indéterminée ».
Cette nouvelle règle appelle les observations suivantes :
– Le principe retenu est celui d’une durée de six ans de « services publics effectifs » : il s’agit des périodes pendant lesquelles l’agent a réellement exercé des fonctions en qualité d’agent public ou des périodes assimilées (congés payés, congés pour formation syndicale, congés de maladie, congés pour grave maladie, congés en cas d’accident du travail et de maladie professionnelle, congés de maternité). En sont exclues les périodes de non activité (159).
– La seule condition imposée est celle consistant à avoir occupé des fonctions « relevant de la même catégorie hiérarchique » : ainsi que le souligne le Gouvernement dans l’étude d’impact, cette référence « permettra de lever les incertitudes et les rigidités attachées à la notion, actuellement retenue, de "contrats successifs" ».
La notion de catégorie hiérarchique à laquelle il convient de se référer est celle définie à l’article 29 de la loi du 11 janvier 1984, aux termes duquel les corps sont répartis en quatre catégories, désignées dans l’ordre hiérarchique décroissant par les lettres A, B, C et D. Le statut particulier de chaque corps fixe son classement dans l’une de ces catégories. Aujourd’hui, les anciens agents de la catégorie D sont intégrés dans la catégorie C.
À l’origine, en application d’une instruction du 3 avril 1947, à chaque catégorie correspondait un groupe de fonctions administratives relevant de degrés distincts de qualification professionnelle : fonctions de conception (catégorie A) ; fonctions d’application (catégorie B) ; fonctions d’exécution, spécialisées (catégorie C) ou non (catégorie D). Désormais, l’article 29 de la loi du 11 janvier 1984 (160) mentionne, pour classer les corps, le « niveau de recrutement ».
Les services du Gouvernement ont indiqué à votre rapporteur qu’il pourrait être envisagé, dans les décrets définissant les règles applicables aux agents contractuels, de faire de la mention de « la catégorie hiérarchique » dont l’emploi relève une mention obligatoire du contrat : dès lors que « l’exercice de fonctions de même catégorie hiérarchique pendant une durée de six ans auprès d’un même employeur devient le critère discriminant pour établir le renouvellement du contrat en contrat à durée indéterminée, il importe que la catégorie hiérarchique dont relève l’emploi puisse être établie clairement dans le contrat de recrutement ».
– La reconduction du contrat doit être effectuée « par une décision expresse », comme il en va déjà dans le droit existant.
– Il est expressément précisé que la durée de six ans est comptabilisée au titre de l’ensemble des services effectués comme contractuels, qu’il s’agisse des emplois suivants : emplois au titre des articles 4 et 6 de la loi du 11 janvier 1984 bien sûr, mais aussi au titre de l’article 6 quater (pour assurer un remplacement), 6 quinquies (pour faire face à une vacance temporaire d’emploi) ou 6 sexies (pour faire face à un accroissement temporaire ou saisonnier d’activité) ; a contrario, ne sont donc pas pris en compte les services effectués dans des emplois dérogeant à la règle de l’occupation d’emplois permanents par des titulaires (emplois supérieurs, emplois de certains établissements publics administratifs, emplois d’ouvriers d’État ou d’assistants d’éducation, notamment) ou les emplois d’enseignants-chercheurs associés ou invités des établissements d’enseignement supérieur et de recherche.
– Cette durée doit avoir été accomplie dans sa totalité auprès du même département ministériel, de la même autorité publique ou du même établissement public : le Gouvernement souligne, dans l’étude d’impact, que ce choix vise à éviter que l’on considère l’État comme un employeur unique, afin de responsabiliser les différents départements ministériels.
– Dans l’hypothèse où les services ont été accomplis à temps incomplet ou partiel, ils sont assimilés à du temps complet : un employeur ne pourra plus invoquer un changement dans la quotité de temps de travail du contrat pour reconduire un contrat en CDD.
– De manière à pallier les inconvénients des situations évoquées plus haut, le dispositif prévoit expressément que les services accomplis de manière discontinue sont pris en compte, sous réserve que la durée des interruptions entre deux contrats n’excède pas quatre mois.
Dans sa rédaction initiale, le projet de loi prévoyait qu’une durée de trois mois autoriserait la prise en compte des services discontinus pour le calcul de la condition de six années : la commission des Lois du Sénat a adopté un amendement de sa rapporteure pour porter cette durée à quatre mois et ainsi « assouplir », selon ses propres termes, les conditions d’accès au contrat à durée indéterminée. Lors de l’examen du projet de loi en séance publique, la rapporteure de la commission des Lois du Sénat a indiqué qu’il s’agissait, notamment, de prendre en compte la situation des agents contractuels de l’Éducation nationale.
En pratique, si l’agent contractuel atteint l’ancienneté de six années telle qu’elle a été définie avant l’échéance de son contrat à durée déterminée en cours, celui-ci est réputé conclu à durée indéterminée. Pour satisfaire à la condition précitée d’une reconduction expresse, le dispositif prévoit cependant que l’autorité d’emploi adresse à l’agent une proposition d’avenant confirmant cette nouvelle caractéristique du contrat.
Le dernier alinéa de ce nouvel article 6 bis précise le régime spécifique qui s’applique aux contrats conclus pour la mise en œuvre d’un programme de formation, d’insertion, de reconversion professionnelle ou d’apprentissage : seules les dispositions du premier alinéa s’appliquent (à savoir les dispositions relatives aux durées maximales de trois et six ans). Cette même règle figurait déjà à l’article 4 de la loi du 11 janvier 1984. Elle revient à écarter du dispositif de transformation du CDD en CDI l’ensemble de ces contrats.
d) Une distinction qui subsiste pour le recours direct au CDI
Concernant le recours direct au CDI, on rappelle que le régime applicable aux deux types de contrats conclus respectivement en application de l’article 4 et de l’article 6 de la loi du 11 janvier 1984 est distinct :
– les contrats conclus en application de l’article 4 ne peuvent en principe faire l’objet d’une conclusion directe en CDI, sauf dans le cadre de l’expérimentation prévue à l’article 29 du présent projet de loi pour les contrats conclus en l’absence de corps de fonctionnaires correspondants ;
– les contrats conclus en application de l’article 6 peuvent être conclus soit à durée déterminée, soit à durée indéterminée (161).
Cependant, le projet de loi institue – conformément au protocole d’accord du 31 mars 2011 – une nouvelle hypothèse de recrutement direct en CDI sur le fondement de l’article 4 ou de l’article 6 de la loi du 11 janvier 1984. Il s’agit d’enrichir les possibilités de mobilité au sein de la fonction publique de l’État : aux termes d’un nouvel article 6 ter inséré dans la loi du 11 janvier 1984, tout employeur public pourra recruter directement en CDI un agent bénéficiant déjà d’un engagement à durée indéterminée au sein de la même fonction publique, dès lors qu’il s’agira d’exercer des fonctions relevant de la même catégorie hiérarchique (au sens de l’article 29 de la loi du 11 janvier 1984).
L’étude d’impact souligne que, pour le Gouvernement, « la conservation du bénéfice de l’engagement à durée indéterminée ne vaudra pas conservation des stipulations du contrat, l’agent étant régi par les conditions d’emploi applicables dans sa nouvelle administration ».
Le Gouvernement retrace l’inspiration de cette disposition dans l’exposé des motifs : « les dispositions combinées de l’article 6 bis et de l’article 6 ter sécurisent les parcours professionnels des agents contractuels recrutés sur des emplois permanents de l’État : les premières permettent d’organiser une mobilité fonctionnelle des agents contractuels au sein de leur ministère ou de leur établissement public pendant la période initiale de six ans ; à l’issue de cette période au terme de laquelle l’agent bénéficiera d’un CDI, la mesure prévue à l’article 6 ter permet à l’agent d’organiser une mobilité géographique ou fonctionnelle dans l’ensemble de la fonction publique de l’État ».
2. Le recrutement de contractuels pour remplacer temporairement des agents occupant des emplois permanents
Le nouvel article 6 quater de la loi du 11 janvier 1984 reprend, en le modifiant, le dispositif prévu aujourd’hui aux deux derniers alinéas de l’article 3 de la loi du 11 janvier 1984, relatif au remplacement des fonctionnaires.
Ce dispositif se trouve donc à la fois précisé et mieux identifié – il fait l’objet d’un article distinct au sein de la loi.
Par coordination, l’article 27 du projet de loi a supprimé les deux derniers alinéas de l’article 3 de la loi (voir aussi le commentaire de cet article).
Ce nouvel article 6 quater reprend le principe existant selon lequel les remplacements de fonctionnaires occupant les emplois permanents de l’État et de ses établissements publics, dans la mesure où ils correspondent à un besoin prévisible et constant, doivent être assurés par l’appel à d’autres fonctionnaires.
En revanche, il modifie, en l’enrichissant, le régime définissant les modalités de l’appel à des agents contractuels pour assurer des remplacements :
– ce régime vaut pour le remplacement momentané de fonctionnaires à temps partiel ou en congés, mais aussi pour assurer le remplacement d’agents contractuels dans une même situation ;
– aux hypothèses expressément visées dans le droit existant (congés de maladie, de maternité, parental, de présence parentale, de l’accomplissement du service civil ou national, du rappel ou du maintien sous les drapeaux ou de la participation à des activités dans le cadre des réserves opérationnelles, de sécurité civile ou sanitaire (162)) sont ajoutés d’autres types de congés : congé annuel, congé de grave ou de longue maladie, congé de longue durée, congé pour adoption et congé de solidarité familiale ;
– le nouveau dispositif prévoit expressément que le contrat est conclu à durée déterminée ; ce contrat est renouvelable par décision expresse, dans la limite de la durée de l’absence de l’agent à remplacer.
3. Le cas de contractuels recrutés pour faire face à une vacance temporaire d’emploi
Le régime du recrutement d’agents contractuels pour faire face à une vacance temporaire d’emploi figure aujourd’hui – à la suite de l’adoption de la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique – au dernier alinéa de l’article 3 de la loi du 11 janvier 1984, qui prévoit qu’un tel recrutement peut intervenir pour faire face temporairement et pour une durée maximale d’un an à la vacance d’un emploi qui ne pourrait être immédiatement pourvu.
Le protocole d’accord a insisté sur la difficulté liée au fait que la durée d’une année pourrait parfois s’avérer insuffisante et qu’il conviendrait de prévoir la possibilité d’aller au-delà. Il a défini de manière assez précise les règles jugées plus opportunes, règles reprises par le présent dispositif.
Aux termes du nouveau régime tel qu’il résulte de la rédaction de l’article 6 quinquies (et qui se substitue aux dispositions figurant jusqu’ici au dernier alinéa de l’article 3 de la loi du 11 janvier 1984, alinéa supprimé par l’article 27 du présent projet de loi) :
– des agents contractuels peuvent être recrutés pour faire face à une vacance temporaire d’emploi, « pour les besoins de continuité du service », et « dans l’attente du recrutement d’un fonctionnaire » : ces deux mentions, de nature restrictive, conduisent à mettre l’accent sur le caractère nécessairement très temporaire d’un tel recrutement ;
– le contrat est conclu pour une durée déterminée, d’un an maximum, comme dans le droit existant ;
– il ne peut être conclu si la procédure prévue à l’article 61 de la loi du 11 janvier 1984 n’a pas été respectée (aux termes de cet article, les autorités compétentes sont tenues de faire connaître au personnel, dès qu’elles ont lieu, les vacances de tous emplois) ;
– la durée du contrat à durée déterminée peut être prolongée, dans la limite d’une durée totale de deux ans, et seulement lorsqu’au terme de la durée initialement fixée, « la procédure de recrutement pour pourvoir l’emploi par un fonctionnaire n’a pu aboutir » : comme le souligne l’exposé des motifs du projet de loi, la durée d’une année peut s’avérer insuffisante pour conduire la procédure du recrutement du titulaire jusqu’à son terme, compte tenu des délais moyens d’organisation des concours. Il reste que les services du Gouvernement ont aussi fait part à votre rapporteur des évolutions constatées récemment en cette matière, la durée du concours pour le recrutement dans les instituts régionaux d’administration (IRA), par exemple, étant passée de quinze à moins de neuf mois dans les dernières années.
4. Le recrutement de contractuels pour faire face à un accroissement temporaire ou saisonnier d’activité
Le nouvel article 6 sexies est consacré au recrutement de contractuels pour faire face à un accroissement temporaire ou saisonnier d’activité.
Il se substitue au dispositif prévu aujourd’hui au deuxième alinéa de l’article 6 de la loi du 11 janvier 1984 (qui fait l’objet d’une nouvelle rédaction aux termes de l’article 28 du présent projet de loi) (163).
Est ainsi distingué, au sein d’un article spécifique, ce cas de recours à des agents contractuels pour faire face à des besoins temporaires, cas dont les modalités de mise en œuvre sont en outre révisées.
a) La nécessité de préciser le droit existant
Dans le droit existant, le deuxième alinéa de l’article 6 de la loi du 11 janvier 1984 prévoit que les fonctions correspondant à un besoin saisonnier ou occasionnel sont prises en charge par des agents contractuels lorsqu’elles ne peuvent être assurées par des fonctionnaires titulaires.
Les notions de « besoin saisonnier » et de « besoin occasionnel » sont cependant jugées insuffisamment précises aujourd’hui (voir sur cette question la partie générale du présent rapport). En particulier, compte tenu des modifications effectuées par la loi du 3 août 2009 précitée (164), ces notions ne renvoient plus désormais, dans la pratique, qu’aux seuls besoins qui ne correspondent pas à une activité permanente et durable de l’administration, mais « justifient un renfort temporaire de personnels ».
b) La modification proposée
● Les cas de recours au contrat
C’est dans ce contexte que le présent dispositif substitue aux notions de « besoin saisonnier » et de « besoin occasionnel » respectivement les notions d’« accroissement saisonnier d’activité » et d’« accroissement temporaire d’activité » : il est ainsi prévu, selon une formulation par ailleurs identique à celle aujourd’hui en vigueur, que des agents contractuels peuvent être recrutés « pour faire face à un accroissement temporaire ou saisonnier d’activité », lorsque cette charge ne peut être assurée par des fonctionnaires.
Conformément aux explications fournies par les services du Gouvernement à votre rapporteur, « le remplacement des notions de « besoins occasionnels et saisonniers » par les notions « d’accroissement temporaire et saisonnier d’activités » permet ainsi de traduire ce recentrage du « besoin occasionnel » sur des situations de « surcroît temporaire d’activités » par rapport à l’activité normale et permanente des administrations, distinctes de celles du remplacement ou de la vacance temporaire d’emploi ».
● La durée maximale des contrats
En outre, est ajouté un nouvel alinéa indiquant expressément que la durée maximale des contrats ainsi conclus ainsi que leurs conditions de renouvellement sont fixées par décret (en l’espèce le décret prévu à l’article 7 de la loi du 11 janvier 1984 – soit le décret n° 86-83 du 17 janvier 1986).
Cette compétence réglementaire est déjà (en l’absence de disposition expresse il est vrai) consacrée dans le droit en vigueur. Aux termes de l’article 7 du décret précité, la durée totale d’un contrat conclu pour faire face à un besoin temporaire ou saisonnier ne peut, au cours d’une période de douze mois consécutifs, compte tenu des renouvellements éventuels, excéder six mois pour l’exercice de fonctions correspondant à un besoin saisonnier et dix mois pour l’exercice de fonctions correspondant à un besoin occasionnel.
Conformément au protocole d’accord, l’objectif du Gouvernement (selon l’exposé des motifs du projet de loi) est de mettre en cohérence ces durées avec les dispositions prévues pour les autres versants de la fonction publique : la durée maximale serait maintenue (renouvellement compris), pour le contrat destiné à faire face à un accroissement saisonnier d’activité, à six mois ; en revanche, pour le contrat destiné à faire face à un accroissement temporaire d’activité, cette durée serait portée de dix à douze mois.
5. Les situations de transferts d’autorité ou de compétences entre deux départements ministériels ou autorités publiques
a) Le régime existant de transfert d’activités entre personnes morales distinctes
L’article 14 ter de la loi du 13 juillet 1983, issu de la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique, a défini les modalités de transfert des contrats de droit public entre deux personnes morales de droit public lorsque l’activité de l’une d’elles est reprise par l’autre dans le cadre d’un service public administratif.
Cette mesure a fait suite à une longue évolution destinée à assurer progressivement la sécurisation des contrats de travail de différentes entités juridiques en cas de transfert d’activité, sous l’impulsion du droit communautaire (165).
Aux termes du dispositif ainsi adopté, la personne morale de droit public reprenant l’activité d’une autre personne morale de droit public est tenue de proposer à ses agents un contrat de droit public. Celui-ci peut être à durée déterminée ou à durée indéterminée, selon la nature du contrat initial.
Deux conditions sont posées :
– sauf disposition législative ou réglementaire contraire, les clauses substantielles du contrat, par exemple, celles relatives à la fixation des rémunérations, doivent être reconduites ;
– les services accomplis au sein de la personne publique d’origine sont assimilés aux services accomplis au sein de la personne publique d’accueil : cette précision est particulièrement importante pour garantir ce que l’on appelle parfois la « portabilité » des droits liés à l’ancienneté, autrement dit garantir aux agents qu’à l’occasion de la réorganisation administrative qui aboutit à un transfert de compétences ou d’autorité entre deux ministères, et donc à la proposition d’un nouveau contrat par l’administration d’accueil, l’ancienneté acquise par l’agent avant le transfert sera prise en compte pour le calcul des droits liés à l’ancienneté (166).
Si, à la suite de cette proposition, l’agent refuse le nouveau contrat, le contrat initial prend fin et les dispositions de droit commun relatives au licenciement s’appliquent.
b) Le dispositif proposé relatif aux situations de transferts d’activités ou de compétences au sein d’une même personne morale
En instituant un nouvel article 6 septies dédié aux situations de transferts, le présent article s’inscrit dans l’évolution précitée et tend à assurer la continuité des contrats des agents à l’occasion d’un transfert d’autorités ou de compétences entre deux ministères.
Comme l’ont indiqué les services du Gouvernement à votre rapporteur, « cette disposition vient combler un vide juridique et sécuriser la reprise des contrats en cas de transferts d’activités ou de compétences au sein d’une même personne morale, hypothèse non couverte par les dispositions actuelles organisant les transferts d’activités. (…) [Elle] est d’autant plus nécessaire qu’aux termes des nouvelles règles de reconduction des contrats en contrat à durée indéterminée, l’État n’est plus considéré comme un employeur unique et le recrutement par un nouveau département ministériel emporte rupture du lien contractuel conclu précédemment par un autre ministère ».
Le dispositif proposé est très voisin de celui prévu à l’article 14 ter de la loi du 13 juillet 1983.
La situation prise en compte est celle d’un transfert d’autorité ou de compétences entre deux départements ministériels ou autorités publiques.
Dans une telle hypothèse, le département ministériel ou l’autorité publique d’accueil doit proposer à l’agent transféré un nouveau contrat. Si le contrat précédent est un contrat à durée indéterminée, seul un tel contrat peut être proposé. Dans l’hypothèse où le contrat initial est un contrat à durée déterminée, un contrat à durée déterminée, mais aussi une reconduction en contrat à durée indéterminée, pourront être proposés.
Les deux garanties qui prévalent en cas de transfert d’activité entre deux personnes morales de droit public sont reprises :
– le nouveau contrat doit comporter, sauf dispositions de nature législative ou réglementaire contraires, les clauses substantielles du contrat dont était titulaire l’intéressé ;
– les services accomplis au sein du département ministériel ou de l’autorité publique d’origine sont assimilés à des services accomplis auprès du département ministériel ou de l’autorité d’accueil.
Comme dans le dispositif existant en cas de transfert entre deux personnes morales de droit public, dans l’hypothèse où l’agent refuse le contrat, son licenciement peut être prononcé.
Le II du présent article 30 comporte une disposition destinée à favoriser l’entrée en vigueur la plus rapide possible des nouvelles règles applicables aux contrats conclus soit en l’absence de corps correspondant, soit lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient, soit encore lorsqu’ils impliquent un service permanent qui n’excède pas 70 % d’un temps complet (articles 4 et 6 de la loi du 11 janvier 1984).
À la date de publication de la loi, pour l’ensemble des contrats en cours sur ces deux fondements, le nouveau régime de transformation, le cas échéant, de ces contrats en contrats à durée indéterminée s’appliquera.
*
* *
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 48 du rapporteur.
Elle adopte ensuite l’article 30 modifié.
Article 31
(art. 7 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984)
Coordination
Cet article procède à une mesure de coordination à l’article 7 de la loi du 11 janvier 1984 qui prévoit, notamment, que le décret fixant les dispositions générales applicables aux agents non titulaires de l’État recrutés dans les conditions définies aux articles 4 et 6 de la loi du 11 janvier 1984 est pris en Conseil d’État après avis du Conseil supérieur de la fonction publique.
Or les dispositions de l’article 4 relatives au recrutement d’agents contractuels pour remplacer un autre agent ou faire face à une vacance temporaire d’emploi sont transférées aux articles 6 quater et 6 quinquies de la loi du 11 janvier 1984 ; celles de l’article 6 relatives au recrutement d’agents pour faire face à des besoins occasionnels ou saisonniers sont quant à elles déplacées à l’article 6 sexies.
Aussi le présent article procède-t-il, par cohérence, à la substitution, dans cet article 7, à la référence « aux articles 4 et 6 » de la référence « aux articles 4, 6, 6 quater, 6 quinquies et 6 sexies ».
La Commission adopte l’article 31 sans modification.
Article 32
(art. L. 523-3 du code du patrimoine)
Suppression de la possibilité pour l’Institut national de recherches archéologiques préventives de recourir au contrat d’activités
Cet article vise à supprimer la possibilité pour l’Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) de recourir au contrat d’activité.
1. L’ouverture de la possibilité pour l’INRAP de conclure des contrats d’activité
L’article 9 de la loi n° 2009-179 du 17 février 2009 pour l’accélération des programmes de construction et d’investissement publics et privés – issu de l’adoption, au Sénat, d’un amendement de M. Yann Gaillard –, a inséré à l’article L. 523-3 du code du patrimoine un nouvel alinéa permettant à l’INRAP de recourir à un nouveau type de contrat, dit « contrat d’activité ».
L’Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) Aux termes de l’article L. 523-1 du code du patrimoine, les diagnostics d’archéologie préventive sont confiés à un établissement public national à caractère administratif qui les exécute conformément aux décisions délivrées et aux prescriptions imposées par l’État et sous la surveillance de ses représentants. L’INRAP réalise des fouilles d’archéologie préventive. Il assure l’exploitation scientifique des opérations d’archéologie préventive et la diffusion de leurs résultats. Il concourt à l’enseignement, à la diffusion culturelle et à la valorisation de l’archéologie. Pour l’exécution de ses missions, l’INRAP peut s’associer, par voie de convention, à d’autres personnes morales dotées de services de recherche archéologique. Conformément à l’article L. 523-2 du code du patrimoine, l’INRAP est administré par un conseil d’administration qui comprend, outre son président, des représentants de l’État, des personnalités qualifiées, des représentants des organismes et établissements publics de recherche et d’enseignement supérieur dans le domaine de la recherche archéologique, des représentants des collectivités territoriales et des personnes publiques et privées dont l’activité est affectée par l’archéologie préventive ou qui œuvrent en ce domaine, ainsi que des représentants élus du personnel. |
La possibilité de conclure un contrat d’activité est ouverte pour cinq ans à partir de l’entrée en vigueur de la loi, donc jusqu’en février 2014. Au cours de cette période, « lorsque les contrats sont conclus pour une activité définie dans le cadre d’une opération de fouilles d’archéologie préventive, leur terme est fixé à l’achèvement de l’activité pour la réalisation de laquelle ils ont été conclus ».
L’auteur de l’amendement avait alors fait valoir que celui-ci s’inscrivait « dans le cadre de la modernisation des modes de recrutement au sein de l’Institut national des recherches archéologiques préventives (INRAP) ».
Défini par son objet et non par sa durée, ce contrat « devait permettre à l’INRAP, dans le cadre de l’activité de fouilles de l’établissement, de faire face à un surcroît exceptionnel d’activité du type "grands travaux", sans remettre en cause ni les modes de recrutement ni la capacité opérationnelle de l’établissement au titre de ses besoins permanents ».
Conformément au premier alinéa de l’article L. 523-3 du code du patrimoine, les emplois permanents de l’INRAP sont en principe pourvus par des agents contractuels. Aux termes du décret n° 2002-450 du 2 avril 2002 portant dispositions applicables aux agents de l’Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP), sont prévues deux catégories de contrats :
– le contrat à durée indéterminée, pour répondre aux besoins permanents de l’établissement ;
– le contrat à durée déterminée, pour « répondre à un besoin précis, limité dans le temps et justifié par les nécessités du service » ; dans cette hypothèse, la durée maximale du contrat ne peut excéder dix mois, renouvellements compris.
Le contrat d’activité a donc été conçu comme une nouvelle catégorie de contrat, aux côtés de ces deux autres types de contrats.
Le décret n° 2009-1482 du 1er décembre 2009 a défini les modalités de mise en œuvre de ce contrat, notamment la liste des activités pour lesquelles il peut être conclu.
2. Les limites de la mise en œuvre de ce dispositif
Conformément aux indications figurant dans l’étude d’impact du projet de loi, « la mise en place de ce type de contrats a soulevé d’importantes difficultés de gestion pour l’établissement comme l’a souligné un rapport de l’inspection générale des affaires culturelles : la principale difficulté rencontrée a tenu au caractère trop court des contrats d’activités conclus, qui a alourdi la gestion de l’établissement, en l’obligeant à multiplier les contrats d’activités, mais surtout a placé les titulaires de ces contrats dans une situation de précarité, sans pour autant répondre de manière satisfaisante aux besoins de l’INRAP en matière de recrutement pour assurer ces missions de fouilles archéologiques ».
De fait, une note d’étape de l’inspection générale des affaires culturelles du 30 novembre 2010 a montré qu’un nombre non négligeable de contrats d’activité (CDA) avaient été conclus en 2010 : selon les chiffres produits par la direction générale de l’INRAP au 25 octobre 2010, 621 CDA avaient alors été conclus en 2010 ; ils avaient concerné 370 agents – pour un total s’élevant donc à 1,68 contrat par agent ; la durée moyenne des CDA avait été de 2,91 mois ; 52 contrats avaient eu une durée inférieure à un mois. Près de 150 agents avaient conclu 2 ou plus de 2 contrats ; 12 en avaient conclu plus de 3 ; 217 agents avaient alterné CDA et contrats à durée déterminée.
D’aucuns ont évoqué, il est vrai, des effets positifs de la mise en œuvre de ce contrat, par exemple la possibilité de compléter certaines périodes d’emploi sur des opérations le justifiant, à l’issue d’un contrat à durée déterminée.
Dans le même temps, de nombreux inconvénients de ce contrat ont été relevés :
– des inconvénients au regard des besoins de souplesse, de mobilité et de polyvalence des agents, inhérents à l’activité d’archéologie préventive ;
– l’alourdissement de la gestion administrative des contrats par l’INRAP, liée au nombre élevé des contrats, à la nécessité d’une réactualisation du dossier d’embauche à chaque nouveau contrat, à l’éventuel avis de prolongation au-delà du délai minimum inscrit au contrat, à la procédure spécifique de notification à l’agent puis de constatation de la fin d’activité ainsi qu’à la gestion de l’indemnité de précarité et des allocations de chômage ;
– l’insuffisante clarté des conditions de prise en compte de l’expérience professionnelle pour la fixation de la rémunération ;
– des difficultés de prévision de leur activité pour les agents ;
– d’autres difficultés liées à la nécessité de prendre les congés au sein de la période du CDA, pratique peu aisé en cas de contrat très courts ; de la même manière, le droit à la formation ne pouvait être exercé si la durée du contrat était trop brève ;
– la perte de crédit des agents auprès des banques et des bailleurs, engendrée par la segmentation des périodes d’emploi et de rémunération.
C’est dans ce contexte que le protocole d’accord du 31 mars 2011 a demandé qu’à compter de sa signature, l’INRAP soit « invité à ne plus conclure de contrats d’activité. Le dispositif d’expérimentation prévu par la loi du 17 février 2009 sera abrogé ».
3. La suppression proposée
Pour l’ensemble de ces raisons, le présent article 32 procède à la suppression du deuxième alinéa de l’article L. 523-3 du code du patrimoine, relatif à la possibilité de conclusion de contrats d’activité dans le cadre d’une opération de fouilles d’archéologie préventive.
La Commission adopte l’article 32 sans modification.
Article 32 bis
Registre unique du personnel
dans les trois versants de la fonction publique
Cet article, issu de l’adoption en séance publique au Sénat d’un amendement de M. Christian Favier et des membres du groupe Communiste, Républicain et Citoyen, avec l’avis favorable de la commission des Lois mais contre l’avis du Gouvernement, soumettait les employeurs publics des trois versants de la fonction publique à l’obligation de présenter annuellement à leurs comités techniques respectifs (167), un registre unique du personnel, comparable à celui mentionné à l’article L. 1221-13 du code du travail. Il a été supprimé par la commission des Lois, à l’initiative de votre rapporteur.
On rappelle qu’en application de ce dernier article, un registre unique du personnel est tenu dans tout établissement où sont employés des salariés (indépendamment du registre des conventions de stage). Les noms et prénoms de tous les salariés doivent y être inscrits dans l’ordre des embauches – ces mentions sont portées sur le registre au moment de l’embauche.
Doivent en outre être indiqués sur ce registre (168) : la nationalité, la date de naissance, le sexe, l’emploi, la qualification, les dates d’entrée et de sortie de l’établissement. Des mentions supplémentaires concernent les salariés suivants : les travailleurs étrangers, les jeunes travailleurs, les salariés sous contrats précaires (contrats à durée déterminée et contrats de travail temporaire), les travailleurs à temps partiel ainsi que les travailleurs mis à disposition par un groupement d’employeur.
Ce registre doit être tenu à la disposition des délégués du personnel et des inspecteurs du travail.
L’auteur de l’amendement a fait valoir qu’une telle procédure permettrait de s’assurer de la transparence des emplois dans chaque entreprise et donnerait la possibilité aux organisations syndicales de prendre la mesure des situations de précarité que subissent les salariés.
Le ministre de la Fonction publique, à l’appui de la position défavorable du Gouvernement au Sénat, a cependant posé la question de l’opportunité d’un tel ajout, sans concertation expresse avec les organisations syndicales et alors que des groupes de travail sont aujourd’hui constitués sur la question du développement du dialogue social.
Votre rapporteur s’est, à son tour, interrogé sur cette disposition, dont l’intention n’est certes, à l’évidence, pas contestable, mais qui soulève des questions de principe : dans quelle mesure les partenaires sociaux ont-ils été associés à la préparation de ce dispositif ? Quelle sera la place de ce registre au sein des procédures plus globales au service du dialogue social dans la fonction publique ? Par ailleurs, d’autres interrogations sont d’ordre pratique : une telle obligation ne doit-elle pas être adaptée aux spécificités de la fonction publique, plutôt que d’y être directement transposée à partir du code du travail ? Ne convient-il pas de l’intégrer aux différentes lois statutaires ? Pour l’ensemble de ces raisons, il a proposé un amendement tendant à supprimer cet article.
*
* *
La Commission est saisie de l’amendement de suppression CL 34 du rapporteur.
M. le rapporteur. Il convient de revenir sur l’institution, par le Sénat, d’un registre unique du personnel dans les trois fonctions publiques. En effet, des expérimentations sont en cours et le protocole d’accord du 31 mars 2011 a prévu une concertation avec les partenaires sociaux sur le sujet.
En outre, le dispositif proposé se contente de transposer directement l’obligation prévue par le code du travail, sans faire preuve de cohérence ni prendre en compte les spécificités de la fonction publique – où il n’existe pas, par exemple, d’équivalent direct des délégués du personnel, auxquels est communiqué le registre unique selon le droit du travail.
M. Bernard Derosier. Je comprends ces arguments, et je me réjouis de voir le rapporteur défendre la spécificité de la fonction publique. Cela étant, je trouverais dommage de supprimer le dispositif proposé par le Sénat, car il permettrait de suivre annuellement la situation dans les administrations de l’État, voire dans les collectivités territoriales, en distinguant les fonctionnaires statutaires et les agents contractuels.
La Commission adopte l’amendement.
En conséquence, l’article 32 bis est supprimé.
Chapitre II
Dispositions relatives aux agents contractuels des collectivités territoriales
et de leurs établissements publics
Le présent chapitre II modifie l’article 3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, qui énumère les différents cas de recours aux agents contractuels et définit le régime des contrats.
Comme pour la fonction publique de l’État, l’objectif poursuivi est double :
– d’une part, améliorer les modalités de recours aux contrats dans le but d’éviter la multiplication des situations de précarité ;
– d’autre part, favoriser la lisibilité de ce régime en identifiant chaque cas de recours au contrat au sein d’un article distinct de la loi du 26 janvier 1984.
Le tableau présenté ci-après synthétise ces différentes modifications.
Encadrement des cas de recours aux agents contractuels
dans la fonction publique territoriale
Loi du 26 janvier 1984 |
Article du projet de loi |
Droit existant |
Projet de loi |
Article 3, alinéa 1 |
Art. 33 |
Régime du remplacement de fonctionnaires ou du pourvoi temporaire à une vacance d’emploi |
Dispositif transféré vers les articles 3-1 (remplacements) et 3-2 (vacances temporaires d’emploi) |
Article 3, alinéa 2 |
Art. 33 |
Prise en charge des fonctions correspondant à un besoin saisonnier ou occasionnel par des contractuels |
Dispositif modifié |
Article 3, alinéas 3 à 5 |
Art. 33 |
Recrutement de contractuels en l’absence de cadres d’emplois correspondants et, pour les emplois de catégorie A, lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient |
Dispositif transféré vers l’article 3-3 |
Article 3, alinéa 6 |
Art. 33 |
Régime spécifique du recrutement de contractuels dans les petites communes (emplois permanents à temps non complet ; emplois de secrétaires de mairie ; emplois dont la création ou la suppression dépend de la décision d’une autorité qui s’impose) |
Dispositif transféré vers l’article 3-3 |
Article 3, alinéas 7 à 10 |
Art. 33 |
Modalités du recrutement (cas mentionnés aux alinéas 3 à 6 de l’article 3) |
Dispositif transféré vers l’article 3-4 |
Article 3-1 |
Art. 34 |
– |
Régime modifié du remplacement des fonctionnaires |
Article 3-2 |
Art. 34 |
– |
Régime modifié de pourvoi temporaire à une vacance d’emploi |
Article 3-3 |
Art. 34 |
– |
Régime du recrutement des contractuels en l’absence de cadres d’emplois correspondants et, pour les emplois de catégorie A, lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient, et régime spécifique du recrutement de contractuels dans les petites communes |
Article 3-4 |
Art. 34 |
– |
Régime modifié de détermination de la durée des contrats et de leurs modalités de reconduction |
Article 3-5 |
Art. 34 |
– |
Nouveau dispositif de recrutement par CDI d’un agent déjà engagé pour une durée indéterminée, pour exercer des fonctions de même niveau hiérarchique |
Article 33
(art. 3 et 3-1 A de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Recrutements temporaires sur des emplois non permanents
dans la fonction publique territoriale
Cet article procède à une nouvelle rédaction de l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984 et à la création d’un nouvel article 3-1 A dans cette même loi, dans un double objectif : d’une part, identifier au sein de ces articles le régime applicable aux recrutements temporaires sur des emplois non permanents ; d’autre part, réviser ce régime, conformément au protocole d’accord du 31 mars 2011.
Aux termes de la rédaction aujourd’hui en vigueur du deuxième alinéa de l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984, les collectivités territoriales et leurs établissements publics peuvent recruter des agents non titulaires pour exercer des fonctions correspondant à un besoin saisonnier pour une durée maximale de six mois pendant une même période de douze mois ; ils peuvent aussi recruter des agents non titulaires pour une durée maximale de trois mois, renouvelable une seule fois à titre exceptionnel, pour faire face à un besoin occasionnel.
Les modifications apportées à ce régime par le présent dispositif sont les suivantes. D’une part, aux notions de besoins saisonnier et occasionnel se substituent, dans un souci de plus grande précision, celles de besoins liés à un accroissement temporaire ou saisonnier d’activité, comme pour la fonction publique de l’État. Il s’agit d’insister sur le fait que ces situations par nature temporaire justifient un renfort lui-même temporaire de personnels (voir aussi le commentaire de l’article 30).
D’autre part, les durées maximales de conclusion des contrats sont harmonisées sur celles qui prévaudront pour la fonction publique de l’État (169), conformément au protocole d’accord du 31 mars 2011 :
– pour les contrats conclus pour faire face à un besoin lié à un accroissement temporaire d’activité, la durée maximale est de douze mois, compte tenu, le cas échéant, du renouvellement du contrat, sur une même période de dix-huit mois consécutifs ;
– pour les contrats conclus pour faire face à un besoin lié à un accroissement saisonnier d’activité, la durée maximale est de six mois, compte tenu le cas échéant du renouvellement du contrat, pendant une même période de douze mois consécutifs.
Par ailleurs, le dernier alinéa de la nouvelle rédaction proposée pour cet article 3 prévoyait, dans la rédaction initiale du projet de loi, que les collectivités et établissements qui y sont habilités pouvaient recruter temporairement des agents contractuels sur des emplois non permanents pour exercer les fonctions de collaborateurs de groupes politiques, telles qu’elles sont définies aux articles L. 2121-28, L. 3121-24, L. 4132-23 et L. 5215-18 du code général des collectivités territoriales (respectivement pour les communes, les départements, les régions et les communautés urbaines de plus de 100 000 habitants).
Ce complément permettait de rapprocher, au sein de la loi du 26 janvier 1984, ces deux hypothèses de recrutement temporaire des agents contractuels territoriaux sur des emplois non permanents (170).
En outre, dans un souci de clarification, la commission des Lois du Sénat avait adopté un amendement de sa rapporteure isolant dans un nouvel article 3-1 A les contrats de collaborateurs de groupes, de manière, comme le souligne son rapport, à « distinguer les contrats de collaborateurs de groupes politiques de ceux permettant d’assurer le fonctionnement normal des administrations locales [qui] ne sont pas de même nature : les premiers contribuent à l’exercice de la démocratie locale, les seconds à la continuité du service public ».
Cependant, la rédaction de cet article 3-1 A relatif au recrutement des collaborateurs de groupe a été substantiellement modifiée en séance publique au Sénat, à la suite de l’adoption d’un amendement de Mme Bariza Khiari et des membres du groupe Socialiste et apparentés, contre l’avis de la commission des Lois et du Gouvernement, de manière à faire de ce recrutement une embauche sur des emplois permanents.
Aux termes du dispositif adopté, les collaborateurs de groupe sont dès lors recrutés par contrats à durée déterminée, d’une durée maximale de trois ans. Ces contrats sont renouvelables, par reconduction expresse. La durée des contrats successifs ne peut excéder six ans. Si, à l’issue de la période maximale de six ans, ces contrats sont reconduits, ils ne peuvent l’être que par décision expresse et pour une durée indéterminée.
Les auteurs de l’amendement ont fait valoir que ce projet de loi « censé être progressif ne saurait être régressif pour les seuls collaborateurs de groupe ».
Toutefois, la commission des Lois, à l’initiative du Gouvernement, a rétabli la rédaction adoptée par la commission des Lois du Sénat, revenant sur la notion d’« emplois permanents » qui avait été retenue en séance publique au Sénat. Le Gouvernement a fait valoir que le recrutement des collaborateurs de groupes est réalisé « non pour les besoins de la collectivité, mais pour ceux, nécessairement temporaires, du groupe d’élus auquel l’agent est affecté ».
*
* *
La Commission examine l’amendement CL 65 du Gouvernement.
M. le ministre. Cet amendement vise à supprimer la disposition adoptée au Sénat tendant à appliquer aux collaborateurs de groupes politiques le statut des agents contractuels de la fonction publique recrutés sur des emplois permanents. Nous devons distinguer les agents qui contribuent à l’exercice de la démocratie politique de ceux qui participent au service public.
M. le rapporteur. Avis favorable.
M. Éric Straumann. Aujourd’hui, le contrat d’un collaborateur qui travaille depuis une dizaine d’années pour un groupe politique est juridiquement assimilé à un contrat à durée indéterminée. À l’avenir, il pourrait se retrouver dans une situation de précarité, quelle que soit la durée de sa collaboration.
M. le ministre. C’est justement pourquoi nous ne voulons pas changer la législation existante.
M. le président Jean-Luc Warsmann. En cas de rupture du contrat, qui paie les indemnités ?
M. le ministre. En général, c’est le président du groupe qui préside l’association chargée de gérer ce genre de situation, dont la résolution est complexe.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Je ne suis pas sûr qu’il existe systématiquement une telle association. Ensuite, l’enjeu financier peut être très lourd – jusqu’à deux années de salaire si la personne concernée ne retrouve pas rapidement un emploi.
M. le ministre. Les indemnités sont prises en charge par l’assemblée, et non par les groupes, qui n’ont pas de structuration juridique propre.
M. Charles de Courson. Le problème se pose plus particulièrement quand un groupe disparaît et licencie son personnel. Le cas s’est déjà présenté en ces lieux, et c’est l’Assemblée nationale qui a payé les indemnités. C’est en effet avec elle que les salariés de groupe passent contrat, ce qui est une bizarrerie dans la mesure où ce contrat est signé par le président du groupe.
M. le président Jean-Luc Warsmann. La situation n’est pas la même à l’Assemblée nationale et dans les assemblées délibérantes des collectivités territoriales.
M. Charles de Courson. Il convient justement d’éviter une jurisprudence différente selon que les collaborateurs de groupes d’élus travaillent dans des assemblées territoriales ou dans une des deux chambres du Parlement. Mais dans la mesure où c’est le président de l’assemblée territoriale qui signe le contrat de recrutement, sur demande du président du groupe concerné, il revient à cette assemblée de payer les indemnités de licenciement.
M. Bernard Derosier. Une fois n’est pas coutume, je me réjouis de l’initiative du Gouvernement qui devrait mettre fin à une certaine forme d’hypocrisie en matière de recrutement des collaborateurs de groupe. L’organisation actuelle, issue de la loi de 1984, est différente d’une collectivité à l’autre, mais, en général, les groupes ont recours aux moyens financiers que leur octroie le budget de la collectivité pour recruter leurs collaborateurs. Cela étant, le statut de ces derniers peut être varié : ils sont parfois directement salariés par la collectivité, et, dans ce cas, il revient à cette dernière de payer les indemnités, quitte à les déduire du montant qu’elle verse au groupe concerné pour financer son fonctionnement.
Quoi qu’il en soit, la situation doit être clarifiée, soit par des dispositions réglementaires, soit par la loi.
M. Dominique Bussereau. L’amendement du Gouvernement est satisfaisant. En réalité, les collaborateurs de groupes sont des quasi-salariés de la collectivité : leur recrutement est effectué par le président de celle-ci, à la demande du groupe, et fait intervenir le service des ressources humaines. La collectivité est donc responsable.
M. Olivier Dussopt. L’amendement est d’autant plus nécessaire que l’article 33 concerne les collaborateurs de groupes d’élus au sein de collectivités de plus de 100 000 habitants, soumises, de par leur taille, à l’obligation d’affecter des moyens humains au fonctionnement des groupes politiques. Ces salariés sont, de fait, des salariés de la collectivité, à qui il revient d’assumer les risques liés aux licenciements.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Tout le monde semble d’accord sur ce point. Reste la question de savoir si le paiement de ces indemnités doit s’imputer sur le budget de la collectivité ou sur celui du groupe. Il conviendrait peut-être de le préciser d’ici la réunion de la Commission au titre de l’article 88 de notre Règlement.
M. le ministre. À l’heure actuelle, c’est la collectivité qui, sur délibération, recrute les collaborateurs d’un groupe, sur proposition de ce dernier.
M. Bernard Derosier. Non, pas sur délibération !
M. le président Jean-Luc Warsmann. Il en faut une pour attribuer des moyens au groupe.
M. le ministre. Oui, y compris des moyens humains.
M. le président Jean-Luc Warsmann. La délibération vise à ouvrir des crédits dont une proportion déterminée peut être destinée à la masse salariale. Tant que cette enveloppe n’est pas dépassée, le président de la collectivité accède aux demandes de recrutement formulées par le président du groupe.
Si un collaborateur remplit les conditions requises, son contrat peut être requalifié en contrat à durée indéterminée. Le problème ne se pose que si le président du groupe décide de mettre fin au contrat.
M. Charles de Courson. Il convient de distinguer deux cas, selon que le groupe continue à exister ou disparaît. Dans le premier cas, il est logique que les conséquences financières d’une décision de licenciement soient imputées sur l’enveloppe budgétaire attribuée au groupe lui-même, afin d’en responsabiliser le président.
M. le président Jean-Luc Warsmann. D’un point de vue juridique, un groupe ne disparaît-il pas à la fin de chaque mandat ?
M. Éric Straumann. Deux situations sont possibles : soit le groupe recrute lui-même ses collaborateurs via une association, …
M. Dominique Bussereau. Non, ce cas de figure n’existe pas !
M. Éric Straumann. …soit la collectivité met des collaborateurs qu’elle recrute – fonctionnaires ou contractuels – à la disposition du groupe.
M. le rapporteur. Il demeure une ambiguïté dans le statut de ces agents : le président de la collectivité peut s’opposer à la demande de recrutement d’un président de groupe. L’autorité fonctionnelle est donc le président de la collectivité.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Je propose que nous nous saisissions à nouveau de la question lors de notre réunion tenue en application de l’article 88 de notre Règlement.
M. Christian Estrosi. La définition des groupes d’élus dépend du règlement intérieur de chaque collectivité, et certaines d’entre elles fixent à deux, voire à un seul, le nombre de membres nécessaires pour pouvoir constituer un groupe. Les moyens affectés aux groupes étant proportionnels à leur importance, l’enveloppe globale risque d’être insuffisante pour rétribuer les collaborateurs de tous les groupes, et on risque de voir se multiplier les recours, certains groupes bénéficiant de la part de la collectivité d’une dotation disproportionnée au regard de leur importance réelle.
Quid par ailleurs des structures intercommunales dont le règlement intérieur autorise la constitution de groupes d’élus, avec toutes les dépenses de fonctionnement supplémentaires que cela implique ?
M. le ministre. En tout état de cause, je suis favorable à la règle actuellement en vigueur, qui prévoit une transformation du contrat en contrat à durée indéterminée au bout de six ans d’activité. Je rappelle que les collaborateurs des groupes d’élus bénéficient de contrats de droit public, et sont à ce titre pris en charge par la collectivité et soumis à la convention Unédic.
La Commission adopte l’amendement CL 65.
Elle adopte ensuite l’amendement de coordination CL 52 du rapporteur.
Puis la Commission adopte l’article 33 modifié.
Article 34
(art. 3-1 et 3-2 et 3-3 à 3-6 [nouveaux] de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Recrutements sur des emplois permanents
dans la fonction publique territoriale
Cet article procède à l’insertion de cinq nouveaux articles avant l’article 3-1 de la loi du 26 janvier 1984 – article renuméroté dès lors article 3-6 – pour redéfinir le régime du recours aux agents contractuels dans la fonction publique territoriale sur des emplois permanents, dans la double perspective précitée : clarifier la présentation de ce régime en isolant chaque cas de recours au sein d’un article de la loi ; réviser l’ensemble de ces dispositions, conformément à l’objectif général d’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique.
1. Le recrutement de contractuels pour assurer le remplacement momentané d’agents occupant un emploi permanent
Le nouvel article 3-1 de la loi du 26 janvier 1984 est consacré au régime du remplacement momentané d’agents occupant un emploi permanent.
Par rapport au régime qui figure aujourd’hui au premier alinéa de l’article 3 de cette même loi, le nouveau dispositif présente les particularités suivantes :
– il prévoit expressément que la possibilité de remplacement temporaire est établie, d’une part, par dérogation au principe selon lequel les emplois permanents ont vocation à être occupés par des fonctionnaires titulaires (principe qui figure à l’article 3 de la loi du 13 juillet 1983), d’autre part, pour répondre à des besoins temporaires ;
– le remplacement à effectuer est celui non plus des seuls « fonctionnaires », mais plus généralement « de fonctionnaires ou d’agents contractuels » (cette formulation a été précisée par l’adoption d’un amendement de la rapporteure en commission des Lois du Sénat) ;
– comme dans le droit existant, cette possibilité de recrutement est ouverte dans l’hypothèse du remplacement d’un agent à temps partiel ou bien en congé. La liste des congés aujourd’hui en vigueur (congés de maladie, de maternité, parental, de présence parentale, de l’accomplissement du service civil ou national ou encore du rappel ou du maintien sous les drapeaux et de la participation à des activités dans le cadre des réserves opérationnelles, de sécurité civile ou sanitaire (171)) est enrichie de nouveaux congés : congés annuels, de grave ou de longue maladie, de longue durée ou de solidarité familiale – liste in fine identique à celle retenue pour la fonction publique de l’État. En outre, le remplacement pourra être celui d’un agent titulaire ou bien – ce qui n’était pas le cas dans le droit existant – d’un agent contractuel ;
– il est prévu, à l’image du dispositif retenu pour la fonction publique de l’État, que ces contrats sont conclus pour une durée déterminée et renouvelés, par décision expresse, dans la limite de la durée de l’absence du fonctionnaire ou de l’agent contractuel à remplacer ;
– il est enfin précisé – autre élément absent du droit existant – que ces contrats peuvent prendre effet avant le départ de l’agent appelé à être remplacé (172).
Ainsi que le souligne le rapport de la commission des Lois du Sénat, cette meilleure prise en compte des cas d’absence temporaire d’un fonctionnaire répond notamment aux difficultés rencontrées dans les plus petites collectivités territoriales, difficultés mentionnées par le rapport de M. Éric Doligé sur la simplification des normes applicables aux collectivités territoriales (2011) (173).
2. Le recrutement de contractuels pour faire face à une vacance temporaire d’emploi
Le premier alinéa de l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984 prévoit une possibilité d’embauche d’un agent contractuel pour « faire face temporairement et pour une durée maximale d’un an à la vacance d’un emploi qui ne peut être immédiatement pourvu dans les conditions prévues par [cette même loi] ».
Avec l’institution d’un nouvel article 3-2 dans la loi du 26 janvier 1984, ce régime est non seulement désormais identifié au sein d’un article spécifique du statut des fonctionnaires territoriaux, mais aussi, conformément au protocole d’accord du 31 mars 2011, révisé selon des modalités très proches de celles retenues pour les autres fonctions publiques (174) :
– les emplois permanents peuvent être occupés par des contractuels pour faire face à une vacance d’emploi « dans l’attente du recrutement d’un fonctionnaire », sans référence cependant à la sauvegarde de la continuité du service, évoquée pour la fonction publique de l’État et la fonction publique hospitalière ; cette distinction ne semble pas justifiée par des raisons de fond et il a paru utile à votre rapporteur de procéder à l’ajout de cette référence par voie d’amendement ;
– le contrat est conclu pour une durée déterminée qui ne peut excéder une année ;
– le contrat ne peut être conclu que si l’autorité territoriale a informé, conformément à l’article 41 de la loi du 26 janvier 1984, le centre de gestion compétent de la vacance d’emploi (il revient au centre de gestion d’assurer la publicité de cette vacance) ;
– le contrat peut être renouvelé dans la limite d’une durée totale de quatre années, mais seulement dans la mesure où la procédure de recrutement pour pourvoir l’emploi par un fonctionnaire n’a pu aboutir.
La durée totale maximale initialement prévue dans le projet de loi était de deux années. Elle a été portée à quatre ans à la suite de l’adoption de deux amendements identiques de M. Christian Bourquin et de M. Vincent Delahaye, en séance publique au Sénat, avec l’avis favorable de la commission des Lois et contre l’avis du Gouvernement.
Le vote de l’amendement a été précédé d’un débat au cours duquel la rapporteure de la commission des Lois a insisté sur la nécessité de prendre en compte les difficultés de recrutement et la durée de l’organisation des concours dans les plus petites communes, le ministre de la Fonction publique mettant l’accent, notamment, sur l’exigence de lutte contre la précarité.
Votre commission des Lois, à l’initiative du Gouvernement, est revenue sur cette solution en abaissant de quatre années à deux années la limite fixée pour le renouvellement de ces contrats destinés à répondre à une vacance temporaire d’emplois dans la fonction publique territoriale, conformément au texte du projet de loi initial et à celui du protocole d’accord du 31 mars 2011. Le Gouvernement a indiqué qu’il s’agit d’autoriser le recours au contrat le temps nécessaire pour organiser le recrutement d’un agent titulaire afin de pourvoir le poste, de manière à permettre à l’administration de continuer à fonctionner ; il ne s’agit pas d’organiser le recrutement d’un agent contractuel à titre permanent par des contrats à durée déterminée indéfiniment renouvelés.
3. Le recrutement de contractuels pour occuper de manière permanente des emplois permanents
La création d’un nouvel article 3-3 dans la loi du 26 janvier 1984 permet d’identifier les différentes hypothèses, aujourd’hui énumérées par les troisième à sixième alinéas de l’article 3 de la même loi, dans lesquelles un agent contractuel peut être recruté pour occuper, de manière permanente, un emploi permanent.
a) Les différents cas de recrutement
Ce faisant, cet article modifie quelque peu la rédaction de ces différents cas de recrutements, qui sont les suivants :
– comme dans le droit aujourd’hui en vigueur, l’absence de cadre d’emplois de fonctionnaires susceptibles d’assurer les fonctions correspondantes ;
– pour les emplois du niveau de la catégorie A, les situations où les besoins des services ou la nature des fonctions le justifient, mais sous la réserve – il s’agit d’un complément par rapport au droit existant – qu’aucun fonctionnaire n’ait pu être recruté dans les conditions statutaires (prévues par la loi du 26 janvier 1984) : ce complément vise à réaffirmer le principe de l’occupation des emplois permanents par des fonctionnaires, conformément à la jurisprudence du Conseil d’État sur cette question (175) ;
– les emplois de secrétaires de mairie des communes de moins de 1 000 habitants et de secrétaires des groupements composés de communes dont la population moyenne est inférieure à ce seuil (176) ;
– dans ces mêmes communes et groupements, les emplois à temps non complet lorsque la quotité de temps de travail est inférieure à 50 % ;
– les emplois des communes de moins de 2 000 habitants et des groupements de communes de moins de 10 000 habitants dont la création ou la suppression dépend de la décision d’une autorité qui s’impose à la collectivité ou l’établissement en matière de création, de changement de périmètre ou de suppression d’un service public.
Ces trois derniers cas correspondent à la reprise du droit existant. Votre rapporteur souhaite insister sur le rôle souvent capital joué par les secrétaires de mairie dans les plus petites communes. Il souligne son attachement à la valorisation de ces fonctions, essentielles pour le fonctionnement quotidien des collectivités territoriales. Aussi a-t-il souhaité interroger le Gouvernement sur l’avenir des secrétaires de mairie.
Les secrétaires de mairie dans les petites communes « Le projet de loi ne traite pas de manière spécifique la situation des secrétaires de mairie dans les petites communes. En effet, ces agents sont généralement des fonctionnaires de catégorie C ou B, assurant les fonctions de secrétaires de mairie, et non des contractuels. Il convient à cet égard de préciser que, contrairement à la fonction publique de l’État où l’emploi titulaire est réservé aux agents ayant une quotité de temps de travail supérieure à 70 %, les emplois permanents des collectivités à temps non complet ont vocation, quelle que soit la quotité de temps de travail attachée à ces emplois, à être occupés par des fonctionnaires (…). « Ce n’est que par exception à ce principe que la loi du 26 janvier 1984 a prévu, à son article 3, la possibilité de recruter par contrat d’une durée maximale de trois ans renouvelable [au sein d’une limite maximale de six ans], des agents non titulaires pour assurer des fonctions de secrétaires de mairie des communes de moins de 1 000 habitants et de secrétaires des groupements composés de communes dont la population moyenne est inférieure à ce seuil. L’article 3 de la loi du 26 janvier 1984, dans sa version actuellement en vigueur, précise que « si, à l’issue de la [durée de six ans précitée], ces contrats sont reconduits, ils ne peuvent l’être que par décision expresse, et pour une durée indéterminée ». Ainsi, la loi prévoit d’ores et déjà le recrutement, dans des conditions de sécurité d’emploi, des contractuels assurant les fonctions de secrétaires de mairie dans les petites communes. « Le projet de loi renforce les droits de ces derniers agents. À l’instar de [ce qu’il propose pour] l’ensemble des agents recrutés pour pourvoir un besoin permanent de l’administration, [le projet de loi] prévoit que les contractuels [ainsi] engagés (…) bénéficieront d’un contrat à durée indéterminée, dès lors qu’ils ont six ans d’ancienneté, non plus seulement sur les fonctions de secrétaire de mairie qu’ils occupent, mais aussi en tenant compte des services qu’ils ont pu effectuer au sein de la même collectivité ou du même établissement, ou encore des services effectués au titre des « missions de remplacement » du centre de gestion (dans le cadre de l’article 25 de la loi du 26 janvier 1984). Les secrétaires de mairie contractuels des petites communes pourront donc accéder plus facilement à des contrats à durée indéterminée. En outre, ils pourront bénéficier de la "portabilité" de la durée indéterminée en cas de changement d’employeur territorial si l’autorité territoriale en décide expressément, dans les conditions prévues par l’article 3-5 nouveau de la loi du 26 janvier 1984 (introduit par l’article 34 du projet de loi) ». |
Source : direction générale des collectivités locales (DGCL).
b) Les modalités de conclusion des contrats
Le régime défini par le présent article reprend le droit aujourd’hui en vigueur :
– les agents ainsi recrutés le sont par contrat à durée déterminée ;
– la durée maximale du contrat est de trois ans ;
– le contrat est renouvelable par reconduction expresse, dans la limite d’une durée maximale de six ans ; dans l’hypothèse où, à l’issue de cette durée, les contrats sont reconduits, ils ne le sont que par décision expresse et pour une durée indéterminée.
4. Les modalités du recrutement
a) L’accès à la fonction publique territoriale des lauréats des concours occupant comme contractuels un emploi permanent
Aux termes de la rédaction proposée pour le I du nouvel article 3-4, il est prévu une nouvelle obligation pour l’autorité territoriale de recruter l’agent contractuel occupant un emploi permanent lorsque celui-ci, à la suite d’un concours, a été inscrit sur une liste d’aptitude donnant accès à un cadre d’emploi dont les missions correspondent à l’emploi qu’il occupe.
Comme l’indique le Gouvernement dans l’exposé des motifs du projet de loi, il s’agit par cette mesure de réaffirmer la portée du principe d’occupation des emplois permanents par des fonctionnaires, en évitant que ces emplois soient durablement occupés par des agents contractuels – lesquels ont vocation à devenir fonctionnaires du fait de leur réussite au concours.
Le dispositif proposé appelle les observations suivantes :
– les emplois permanents concernés sont les emplois destinés à répondre à un besoin permanent, à savoir à faire face à une vacance temporaire d’emploi (emplois mentionnés au nouvel article 3-2 de la loi du 26 janvier 1984) ou pour répondre à tout autre besoin permanent (en application du nouvel article 3-3 de la même loi) ;
– l’agent contractuel doit être inscrit sur une liste d’aptitude d’accès à un cadre d’emplois dont les missions englobent l’emploi qu’il occupe ;
– l’agent sera nommé comme fonctionnaire stagiaire au plus tard au terme de son contrat – celui-ci étant nécessairement conclu à durée déterminée.
b) Les modalités de reconduction d’un contrat en contrat à durée indéterminée après six années
Pour les contrats occupés de manière permanente sur des emplois permanents (177), le nouvel article 3-4 précise les conditions dans lesquelles, après six années de services publics effectifs, un contrat sera reconduit en contrat à durée indéterminée.
Comme pour la fonction publique de l’État, l’objectif est d’apporter une réponse aux difficultés actuelles liées à l’absence d’accès à un CDI, même après six ans de services, dans les cas où l’agent a changé d’emploi au sein d’une même catégorie hiérarchique, ou encore lorsque cette durée a été entrecoupée de très brèves périodes d’interruption (178).
Aussi le principe général retenu par cet article est-il le suivant : dès lors qu’un contrat est conclu ou renouvelé pour pourvoir un emploi permanent (en application de l’article 3-3 de la loi du 26 janvier 1984) avec un agent qui justifie d’une durée de services de six années au moins, et que ces fonctions relèvent « de la même catégorie hiérarchique », ce contrat est conclu pour une durée indéterminée.
Comme il en va pour les autres versants de la fonction publique, ce principe est applicable selon les modalités suivantes :
– la durée de six années est décomptée en services publics effectifs ;
– ces six années doivent avoir été effectuées sur des fonctions relevant de la même catégorie hiérarchique ;
– ces services auront été accomplis auprès de la même collectivité ou du même établissement ;
– les emplois pris en compte pour la détermination de l’ancienneté sont limitativement énumérés : il s’agit des emplois non permanents (pour lesquels le recrutement est destiné à faire face à un accroissement temporaire ou saisonnier d’activité) mentionnés à l’article 3, ainsi que l’ensemble des emplois permanents prévus aux nouveaux articles 3-1 à 3-3 de la loi du 26 janvier 1984.
Compte tenu des spécificités de la fonction publique territoriale, sont également pris en compte : les emplois des agents mis à disposition des collectivités et établissements qui le demandent pour assurer des missions temporaires ou en cas de vacance d’un emploi qui ne peut être immédiatement pourvu ; les emplois pour lesquels des fonctionnaires sont mis à disposition des collectivités et établissements, en vue d’une affectation à des missions permanentes à temps complet ou non complet. Dans ces deux cas toutefois, la mise à disposition doit avoir été effectuée – en pratique, par le centre de gestion – auprès de la collectivité ou de l’établissement ayant ensuite recruté l’agent par contrat.
De manière comparable au régime qui prévaut concernant les autres versants de la fonction publique, les précisions suivantes sont apportées :
– les services accomplis à temps non complet ou à temps partiel sont assimilés à des services à temps complet ;
– une interruption de service inférieure ou égale à quatre mois n’empêche pas la prise en compte de contrats ainsi conclus de manière discontinue. C’est, comme pour la fonction publique de l’État, un amendement de la rapporteure en commission des Lois du Sénat qui a porté la durée initialement prévue de trois à quatre mois.
Enfin, il est précisé que, dans l’hypothèse où l’agent remplit les conditions d’ancienneté requises avant l’échéance de son contrat en cours, les parties peuvent conclure d’un commun accord un nouveau contrat qui sera nécessairement à durée indéterminée.
c) Le régime du recrutement direct en contrat à durée indéterminée
Parallèlement à la possibilité nouvelle instituée dans les autres versants de la fonction publique, le nouvel article 3-5 de la loi du 26 janvier 1984 crée un cas de recours direct au contrat à durée indéterminée (CDI) dans la fonction publique territoriale, de manière à accroître la mobilité professionnelle des agents et à sécuriser leurs parcours professionnels. Il s’agit de l’hypothèse où une collectivité ou un établissement propose un nouveau contrat à un agent lié par un CDI à une autre collectivité ou un autre établissement, pour exercer des fonctions relevant de la même catégorie hiérarchique : le nouveau contrat peut être conclu directement à durée indéterminée, sous la réserve d’une décision expresse dans ce sens.
En revanche, il n’est pas prévu, contrairement à ce qui prévaut pour la fonction publique de l’État (179) de possibilité de conclusion directe en CDI d’un contrat conclu en l’absence de corps ou de cadre d’emploi correspondant : comme l’indique l’étude d’impact, c’est justement au vu du résultat de l’expérimentation proposée dans la fonction publique de l’État que sera décidée, ou non, son extension à la fonction publique territoriale.
Le II de cet article tend à favoriser la mise en œuvre rapide du dispositif d’accès à l’emploi titulaire des agents contractuels occupant un emploi permanent inscrits sur une liste d’aptitude, ainsi que du nouveau régime de reconduction des contrats conclus pour répondre à des besoins permanents sur des emplois permanents en CDI : ces dispositions seront donc directement applicables, à la date d’entrée en vigueur de la loi, aux contrats déjà conclus, dans les hypothèses comparables, sur le fondement des quatrième à sixième alinéas de l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984 dans leur rédaction antérieure au présent projet de loi.
*
* *
La Commission adopte l’amendement de cohérence CL 37 du rapporteur.
Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements CL 66 du Gouvernement et CL 29 de M. Bernard Derosier.
M. le ministre. L’amendement du Gouvernement vise à limiter à deux ans, au lieu de quatre, la durée pendant laquelle un contractuel peut occuper un emploi de titulaire temporairement vacant.
M. Bernard Derosier. Je retire mon amendement au profit de la proposition du Gouvernement.
L’amendement CL 29 est retiré.
La Commission adopte l’amendement CL 66.
Elle adopte ensuite l’article 34 modifié.
Article 35
(art. 3-1 et 3-2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et art. L. 2131-2, L. 3131-2 et L. 4141-2 du code général des collectivités territoriales)
Coordination
Cet article procède à plusieurs mesures de coordination :
– au premier alinéa de l’article 3-1, devenu l’article 3-6, de la loi du 26 janvier 1984, relatif à l’applicabilité des dispositions de l’article 3 (dans sa version aujourd’hui en vigueur) aux services départementaux d’incendie et de secours pour assurer le remplacement momentané de sapeurs-pompiers professionnels ou pour exercer des fonctions correspondant à un besoin saisonnier ou occasionnel ; la référence à l’article 3 est remplacée par la référence aux articles 3 (cas des recrutements temporaires pour faire face à des besoins liés à un accroissement temporaire ou saisonnier d’activité) , 3-1 (cas des remplacements temporaires) et 3-2 (cas des recrutements pour faire face à une vacance temporaire d’emploi).
Votre rapporteur observe toutefois qu’à ce même article, le présent projet de loi ne tend pas à substituer à la référence à l’exercice de « fonctions correspondant à un besoin saisonnier ou occasionnel » la référence, retenue par ailleurs, aux fonctions destinées à faire face à un besoin lié à un « accroissement temporaire ou saisonnier d’activité » ; aussi a-t-il présenté un amendement destiné à procéder à une telle substitution.
– par coordination, l’article 3-2 de la loi du 26 janvier 1984 (relatif aux modalités du recours à des entreprises de travail temporaire) est renuméroté, à la suite de la création de cinq nouveaux articles intermédiaires (180), article 3-7 ;
– de manière à prendre en compte la formulation retenue par la nouvelle rédaction de l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984 – faire face à un accroissement temporaire ou saisonnier d’activité –, les termes « à l’exception de celles prises dans le cadre d’un besoin saisonnier ou occasionnel, en application du deuxième alinéa de l’article 3 » sont remplacés par les mots : « à l’exception de celles prises pour faire face à un besoin lié à un accroissement temporaire ou saisonnier d’activité, en application des 1° et 2° de l’article 3 » au 5° de l’article L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales (181).
À la suite de l’adoption d’un amendement de sa rapporteure par la commission des Lois du Sénat, cette même substitution a été prévue également au 5° de l’article L. 3131-2 et au 4° de l’article L. 4141-2 du code général des collectivités territoriales, relatifs au même régime, respectivement applicables dans les départements et dans les régions.
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La Commission adopte l’amendement de cohérence CL 36 du rapporteur.
Elle adopte ensuite l’article 35 modifié.
Article 36
(art. 33 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Rapport de la collectivité territoriale au comité technique
Cet article institue l’obligation nouvelle pour l’autorité territoriale de présenter, au moins tous les deux ans, au comité technique des éléments d’information sur l’emploi des agents non titulaires dans la collectivité concernée, de manière, conformément à l’expression retenue dans l’exposé des motifs du projet de loi, à « favoriser le dialogue social sur les conditions d’emploi de contractuels dans les collectivités territoriales ».
Il s’agit de mettre en œuvre la disposition du protocole du 31 mars 2011 selon laquelle « les comités techniques seront associés au suivi du recours aux agents contractuels au sein des administrations, collectivités et établissements qu’ils représentent dans le cadre de l’examen de la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences ».
À cet effet, le présent article procède à une nouvelle rédaction du dixième alinéa de l’article 33 de la loi du 26 janvier 1984, relatif au régime applicable au rapport annuel sur l’état de la collectivité qui doit, en l’état actuel du droit, être présenté au moins tous les deux ans au comité technique compétent par l’autorité territoriale.
Ce rapport doit d’ores et déjà comporter les éléments suivants, qui subsistent dans le nouveau régime applicable : les moyens budgétaires et en personnel dont dispose la collectivité, l’établissement ou le service ; le bilan des recrutements et des avancements, des actions de formation, des demandes de travail à temps partiel ; les conditions dans lesquelles la collectivité ou l’établissement respecte ses obligations en matière de droit syndical.
Aux termes de la nouvelle rédaction proposée par le présent article, ce rapport devra désormais en outre inclure « des données relatives aux cas et conditions de recrutement, d’emploi et d’accès à la formation des agents non titulaires ».
Le Gouvernement annonce, dans l’exposé des motifs du projet de loi, que des dispositions similaires seront adoptées par voie réglementaire pour les deux autres versants de la fonction publique.
La Commission adopte l’article 36 sans modification.
Article 37
(art. 34 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Procédure de création des emplois permanents
par les collectivités territoriales
Cet article modifie la procédure de création des emplois permanents par une autorité territoriale, telle qu’elle est prévue à l’article 34 de la loi du 26 janvier 1984.
L’architecture d’ensemble du dispositif est inchangée :
– la compétence pour créer les emplois de chaque collectivité ou établissement revient à l’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement ;
– la délibération par laquelle l’emploi est créé doit indiquer le ou les grades correspondant à l’emploi créé ;
– dans l’hypothèse où l’emploi permanent est pourvu par un agent contractuel en application des quatrième à sixième alinéas de l’article 3 dans sa rédaction aujourd’hui en vigueur (182), doivent être indiqués : le motif invoqué ; la nature des fonctions assurées ; les niveaux de recrutement et de rémunération de l’emploi créé.
Le dispositif proposé vise à compléter ce régime pour prendre en compte les exigences résultant de la jurisprudence du Conseil d’État, qui veille à ce que les organes délibérants ne soient pas autorisés à créer des emplois permanents exclusivement réservés à des agents contractuels.
Cette jurisprudence tient en deux temps :
– d’une part, le Conseil d’État considère que les dispositions de l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984 n’autorisent pas les organes délibérants des collectivités territoriales à créer des emplois permanents « exclusivement réservés » à des agents contractuels ;
– d’autre part, ces dispositions n’interdisent cependant pas aux autorités territoriales de préciser que les emplois permanents qu’ils créent « sont susceptibles d’être occupés » par de tels agents, ni de fixer les conditions de leur recrutement.
Le Conseil d’État en tire toute conséquence : par exemple, il a jugé qu’une communauté de communes ayant créé par une délibération un « emploi contractuel de catégorie A de conseiller en gestion » devait être regardée comme « ayant seulement entendu préciser que cet emploi pouvait être occupé par un agent contractuel » (183).
Le présent article substitue donc à la référence, prévue aujourd’hui à l’article 34 de la loi du 26 janvier 1984, aux délibérations afférentes aux emplois « créés en application » des quatrième, cinquième et sixième alinéas de l’article 3, la mention selon laquelle la délibération portant création d’un emploi devra indiquer « si l’emploi peut également être pourvu » par un agent contractuel recruté sur un emploi créé pour répondre à un besoin permanent, en application du nouvel article 3-3 de la loi du 26 janvier 1984 – article qui reprend les hypothèses précitées, prévues aujourd’hui aux quatrième à sixième alinéas de l’article 3.
La Commission adopte l’article 37 sans modification.
Article 38
(art. 41 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Procédure à suivre par l’autorité territoriale
en vue de pourvoir un emploi créé ou devenu vacant
Cet article modifie les règles définissant la procédure à suivre par l’autorité territoriale pour pourvoir un emploi créé ou devenu vacant. Ce régime est défini à l’article 41 de la loi du 26 janvier 1984.
Dans sa rédaction actuelle, cet article 41 prévoit que lorsqu’un emploi est créé ou devient vacant, l’autorité territoriale a l’obligation d’en informer le centre de gestion compétent, qui assure la publicité de cette création ou de cette vacance.
L’autorité territoriale peut pourvoir cet emploi en nommant l’un des fonctionnaires qui s’est déclaré candidat par voie de mutation, de détachement, d’intégration directe ou, le cas échéant et dans les conditions fixées par chaque statut particulier, de promotion interne et d’avancement de grade.
Elle peut également pourvoir cet emploi en nommant l’un des candidats inscrits sur une liste d’aptitude établie à la suite d’un concours.
Lorsqu’aucun candidat n’a été nommé dans un délai de quatre mois à compter de la publicité de la création ou de la vacance, l’emploi ne peut être pourvu que par la nomination d’un candidat inscrit sur une liste d’aptitude établie à la suite d’un concours.
Ce régime est modifié par le présent article sur trois points.
1. L’exclusion de ce régime de publicité des emplois susceptibles d’être pourvus exclusivement par voie d’avancement de grade
Le caractère systématique de l’obligation de publicité engendre aujourd’hui un formalisme jugé trop important, qui pèse sur les collectivités territoriales. C’est notamment le constat qui résulte du rapport présenté au Président de la République par le sénateur M. Éric Doligé en juin 2011.
Vacances d’emploi et déclarations aux centres de gestion « En vertu de l’article 12 de la loi [du 13 juillet 1983], toute nomination ou toute promotion dans un grade qui n’intervient pas exclusivement en vue de pourvoir à un emploi vacant et de permettre à son bénéficiaire d’exercer les fonctions correspondantes est nulle. Aux termes [des articles] 23 et 41 de la loi [du 26 janvier 1984], tout emploi vacant est soumis à une déclaration préalable auprès du centre de gestion. « Les collectivités et établissements publics sont ainsi tenus de communiquer au centre de gestion dans le ressort duquel ils se trouvent les créations et vacances d’emplois, sous peine d’illégalité des nominations (Conseil d’État, 22 mai 1981, n° 15397). « Si cette obligation liée au rôle des centres de gestion dans la publicité des postes vacants ne semble pas, en soi, poser de difficultés, le caractère très large de la notion de vacance de poste génère un formalisme trop important qui fait parfois l’objet d’un contrôle très précis de la préfecture, ou des chambres régionales des comptes sans que ces déclarations ne revêtent un caractère stratégique essentiel. « Ainsi l’obligation de vacance de poste porte non seulement sur les postes libres à la suite de la mutation ou du détachement d’un agent, du départ à la retraite mais également sur les postes transformés (Conseil d’État, 22 février 1995, n° 134148) [en raison de] la modification du grade nominal d’un emploi au tableau des effectifs de la collectivité et [de] l’inscription des crédits nécessaires par délibération, et cela quelle que soit l’origine de la transformation du poste, même lorsqu’il s’agit d’un avancement de grade (article 41 de la loi du 26 janvier 1984 et question parlementaire du 15 mai 1989) au titre de la commission administrative paritaire ou de la nomination d’un lauréat de concours en interne. « Le Conseil d’État (…) a ainsi rappelé qu’un recrutement en interne n’exonère pas la collectivité de l’obligation de déclarer la vacance d’emploi (Conseil d’État, 11 août 2009, n° 309132). Le juge a par ailleurs estimé qu’un délai raisonnable devait être respecté entre la déclaration de vacance de poste et le recrutement afin d’envisager les différents modes de recrutement de fonctionnaires. Il a ainsi estimé qu’un délai de 30 jours était insuffisant (Conseil d’État, 16 juin 1997, n° 149 088). « La plupart des centres de gestion ont mis en place des procédures spécifiques pour distinguer les véritables postes vacants des postes publiés par obligation. Lorsque tel n’est pas le cas, des lauréats de concours peuvent postuler à tort sur des postes déjà pourvus, et ont le sentiment que le processus de recrutement est parfaitement injuste et que tout serait joué d’avance ». |
Source : rapport au Président de la République de M. Éric Doligé, La simplification des normes applicables aux collectivités locales, 2011.
Pour l’ensemble de ces raisons, le rapport précité a proposé de supprimer l’obligation de déclaration de vacances de postes pour les postes pourvus consécutivement à la délibération d’une commission administrative paritaire. En effet, la publicité n’a pas de réelle utilité lorsque l’emploi doit être pourvu par un fonctionnaire déterminé inscrit sur un tableau d’avancement.
Aussi le présent article exonère-t-il les collectivités territoriales de l’obligation d’informer le centre de gestion compétent des créations ou vacances d’emplois dans le cas d’« emplois susceptibles d’être pourvus exclusivement par voie d’avancement de grade ».
2. L’amélioration de l’information sur les emplois vacants soumis à publicité
Le présent article vise aussi à améliorer l’information sur les emplois vacants soumis à publicité, en précisant que la publicité sur les vacances d’emploi devra :
– préciser le motif de la vacance ;
– comporter une description du poste à pourvoir.
Conformément à l’explication avancée par le Gouvernement dans l’exposé des motifs du projet de loi, il s’agit de « favoriser la rencontre entre l’offre et la demande d’emplois dans la fonction publique territoriale, et à limiter ainsi le phénomène des "reçus-collés" ».
On rappelle (184) que l’article 44 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale prévoit que la réussite à un concours ne vaut pas recrutement, mais donne lieu à l’inscription du lauréat sur une liste d’aptitude pendant un an, durée renouvelable deux fois à sa demande.
Pendant la durée d’inscription sur la liste d’aptitude, il appartient au lauréat de rechercher un emploi dans une collectivité locale. Ce système est lié aux spécificités de la fonction publique territoriale, le principe de libre administration des collectivités territoriales conduisant à laisser les employeurs locaux choisir librement leurs collaborateurs. Les collectivités seules ont donc compétence pour procéder à la nomination des agents qu’elles recrutent.
À l’issue de la période d’inscription sur la liste d’aptitude, à savoir de la période de trois ans, le lauréat qui n’a pas été recruté perd le bénéfice de sa réussite au concours.
L’état des lieux des « reçus-collés » dans la fonction publique territoriale « Une enquête a (…) été réalisée auprès du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et de la Fédération nationale des centres de gestion (FNCDG) afin de déterminer la part des lauréats restant inscrits sur les listes à l’issue de la période de validité de celles-ci. Elle a servi de base de travail [à un] groupe qui s’est réuni le jeudi 30 juin [2011], sous l’égide du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT), auquel ont participé les représentants des personnels et des employeurs siégeant au CSFPT ainsi que des représentants des autorités organisatrices des concours (CNFPT, FNCDG et Association nationale des directeurs des centres de gestion – ANDCDG). « Cette enquête a mis en évidence un taux de « reçus-collés » de 13,91 % en 2011 (soit, en nombre, 6 268 reçus-collés sur un total de 45 057 lauréats recensés), ce qui correspond à une augmentation par rapport à la précédente enquête, menée en 2006 sur le même périmètre et non publiée, dont le taux était de 9,88 %. C’est toujours la catégorie C qui est la plus représentée (15,49 %, soit 3 229 reçus-collés sur un total de 20 852 lauréats), devant la catégorie A (13,50 %, soit 860 reçus-collés pour 6 370 lauréats) et B (12,22 %, soit 2 179 reçus collés sur un total de 17 835 lauréats). « Toutefois, ces chiffres ne peuvent être considérés comme reflétant de façon réelle la situation des reçus-collés dans la fonction publique territoriale. En effet, cette enquête n’est pas exhaustive puisqu’elle synthétise les statistiques envoyées par 59 centres de gestion et par le CNFPT pour les concours qu’il organise. Par ailleurs, plusieurs centres, ainsi que le CNFPT, ont attiré l’attention sur la fiabilité des données ayant servi de support à cette enquête. En effet, les collectivités, comme les lauréats, n’informent pas systématiquement les organisateurs des concours de leur recrutement. Par exemple, des agents ayant réussi plusieurs concours (ce qui est souvent le cas), peuvent avoir été recrutés dans une autre fonction publique ou même dans le secteur privé, sans en avoir informé le centre de gestion ». |
Source : direction générale des collectivités locales (DGCL).
3. Une priorité nouvelle accordée au recrutement des candidats inscrits sur les listes d’aptitude
Aux termes de l’exposé des motifs du projet de loi, cet article tend également à « affich[er], parmi les différents modes de recrutement statutaire, la priorité donnée à la nomination des candidats inscrits sur les listes d’aptitude des concours ».
Dans ce but, la rédaction nouvelle proposée pour l’article 41 de la loi du 26 janvier 1984, d’une part, transforme la possibilité de procéder aux nominations sur cet emploi créé ou vacant (« peut pourvoir ») en une obligation (« pourvoit »).
Dès lors, il n’y a pas lieu de conserver le dispositif supplétif prévu au dernier alinéa de l’article 41 dans le droit existant, selon lequel en l’absence de nomination d’un candidat dans un délai de quatre mois à compter de la création ou de la vacance, l’emploi ne peut être pourvu que par la nomination d’un candidat inscrit sur liste d’aptitude. Aussi le présent article ne reprend-il pas, dans la nouvelle rédaction qu’il propose pour cet article, ce dernier alinéa.
Votre rapporteur observe toutefois, que c’est l’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement qui dispose, en vertu de l’article 34 de la loi du 26 janvier 1984, du pouvoir de création des emplois, ainsi que de la définition du grade correspondant (185).
Dès lors, comme l’ont confirmé les services du Gouvernement à votre rapporteur, « l’autorité territoriale peut librement décider de ne plus pourvoir l’emploi créé, si les besoins qui présidaient à sa création ont disparu ou ont été modifiés. Compte tenu du principe de libre administration [des collectivités] territoriales susmentionné, il n’est pas possible, dans ces conditions, d’obliger l’autorité territoriale à pourvoir l’emploi qu’elle avait initialement ouvert ».
D’autre part, cette nouvelle rédaction procède à une inversion des deux modes de recrutement alternatifs énoncés en plaçant en tête la référence à la nomination des candidats inscrits sur une liste d’aptitude et dans un second temps seulement la nomination d’un des fonctionnaires déclaré candidat par voie de mutation, détachement, intégration directe ou, le cas échéant, promotion interne et avancement de grade.
La Commission adopte l’article 38 sans modification.
Article 38 bis
(art. 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Commission consultative paritaire pour les contractuels
Cet article, issu de l’adoption, en commission des Lois du Sénat, d’un amendement de M. Hugues Portelli, vise à instituer des commissions consultatives paritaires au profit des agents contractuels territoriaux.
De tels organismes existent déjà, en application de l’article 1-2 du décret n° 86-83 du 17 janvier 1986, pour les agents non titulaires de l’État (186). Ainsi que le souligne le rapport de la commission des Lois du Sénat, il s’agit de « renforcer les garanties accordées aux non-titulaires et tenir compte de l’assouplissement de l’accès au contrat à durée indéterminée ».
À cet effet, cet article complète l’article 136 de la loi du 26 janvier 1984 d’un nouvel alinéa renvoyant à un décret le soin de fixer les conditions dans lesquelles des commissions consultatives paritaires seraient créées. Ces commissions sont définies par les caractéristiques suivantes :
– elles seraient organisées par catégorie et placées auprès des collectivités ou établissements, ou des centres de gestion pour les collectivités affiliées. Mais les collectivités affiliées qui le sont à titre facultatif pourraient décider d’en assurer elles-mêmes le fonctionnement, comme le prévoit déjà l’article 28 de la loi du 26 janvier 1984 pour les commissions administratives paritaires de fonctionnaires ;
– ces commissions connaîtraient des questions individuelles, des décisions de mutation interne à la collectivité ou l’établissement, des sanctions et du licenciement des agents non titulaires.
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La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 49 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 38 bis modifié.
Chapitre III
Dispositions relatives aux agents contractuels des établissements mentionnés à l’article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière
Article 39
(art. 9 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986)
Modalités du recrutement des agents contractuels sur des emplois permanents de la fonction publique hospitalière
Cet article vise à redéfinir, selon des modalités comparables à celles prévues pour la fonction publique de l’État et la fonction publique territoriale (187), le régime du recours au contrat pour les emplois destinés à répondre à un besoin permanent et occupés de manière permanente par les agents de la fonction publique hospitalière.
On rappelle qu’aux termes de l’article 9 de la loi du 9 janvier 1986, les emplois permanents de la fonction publique hospitalière peuvent être occupés par des agents contractuels dans les hypothèses suivantes :
– lorsque la nature des fonctions ou les besoins du service le justifient, notamment lorsqu’il n’existe pas de corps de fonctionnaires hospitaliers susceptibles d’assurer ces fonctions, ou lorsqu’il s’agit de fonctions nouvellement prises en charge par l’administration, ou qui nécessitent des connaissances acquises hautement spécialisées ;
– lorsque l’emploi considéré est un emploi à temps non complet d’une durée inférieure au mi-temps.
1. La reconduction du régime actuel de conclusion des contrats
Le nouveau régime, défini par le I de cet article 39, reprend les règles définissant aujourd’hui les modalités de la conclusion des contrats :
– ceux-ci peuvent être conclus indifféremment pour une durée déterminée ou pour une durée indéterminée : il s’agit d’une différence notable avec les deux autres versants de la fonction publique, où les emplois permanents comparables sont conclus uniquement, en principe, pour une durée déterminée (188) ;
– lorsqu’un contrat est conclu à durée déterminée, cette durée est au maximum de trois années ;
– le renouvellement est possible par l’autorité de nomination, par décision expresse, pour une durée maximale de six ans.
2. L’alignement du régime de conclusion ou renouvellement des contrats sur celui applicable dans les autres fonctions publiques en cas d’ancienneté de services de six ans
Le régime ainsi défini est en outre harmonisé avec celui prévu pour les deux autres versants de la fonction publique, s’agissant de la reconduction des contrats. L’objectif poursuivi est, de la même manière, d’éviter les reconductions abusives de contrats en contrats à durée déterminée, même au-delà d’une période de six années.
Le principe retenu est donc celui de la conclusion ou du renouvellement d’un contrat sous la forme d’un contrat à durée indéterminée, dès lors que l’agent concerné peut justifier de six années de services « sur des fonctions relevant de la même catégorie hiérarchique ».
Ce principe s’apprécie selon les modalités suivantes :
– la durée de six ans doit correspondre à une durée de services publics effectifs ;
– le contrat doit être conclu par décision expresse de l’autorité de nomination ;
– ces six années doivent avoir été accomplies en totalité auprès du même établissement ;
– sont pris en compte les services effectués dans les emplois permanents visés à l’article 9 de la loi du 9 janvier 1986 (tels qu’ils ont été rappelés ci-dessus) ainsi qu’à l’article 9-1, à savoir les emplois occupés par des agents contractuels pour assurer le remplacement de fonctionnaires indisponibles ou à temps partiel, pour faire face temporairement à une vacance d’emploi ou encore pour exercer des fonctions dites occasionnelles pour une durée maximale d’un an. A contrario, les services passés dans d’autres emplois, tels ceux de directeurs d’établissements occupés par des personnes n’ayant pas la qualité de fonctionnaires (en application de l’article 3 de la loi du 9 janvier 1986), ne sont pas pris en considération ;
– les services accomplis à temps non complet et partiel (189) sont assimilés à du temps complet ;
– les services accomplis de manière discontinue sont pris en compte dans la mesure où l’interruption entre deux contrats est inférieure ou égale à quatre mois, la commission des Lois du Sénat, sur l’initiative de sa rapporteure, ayant décidé – comme elle l’a fait s’agissant des deux autres versants de la fonction publique – de relever ainsi la durée initialement fixée dans le projet de loi à trois mois.
Enfin, il est précisé que si un agent remplit ces conditions d’ancienneté avant l’échéance de son contrat en cours, celui-ci est réputé conclu à durée indéterminée : cependant, afin de satisfaire à l’exigence de modification expresse du contrat, l’autorité d’emploi doit adresser à l’intéressé une proposition d’avenant confirmant cette nouvelle caractéristique du contrat.
De manière à favoriser la mise en œuvre effective rapide du présent dispositif, le II dispose enfin que le nouveau régime (tel qu’il résulte du I) est applicable aux contrats en cours à la date de publication de la loi issue du présent projet.
La Commission adopte l’article 39 sans modification.
Article 40
(art. 9-1 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986)
Remplacement d’agents, pourvoi d’emploi en cas de vacance temporaire
et recrutement en cas de besoin temporaire
dans la fonction publique hospitalière
Cet article vise à réviser, sur le modèle des dispositions retenues pour les deux autres versants de la fonction publique, les modalités du remplacement momentané d’agents, de pourvoi d’emploi en cas de vacance temporaire ainsi que de recrutement en cas de besoin temporaire, dans la fonction publique hospitalière.
À cette fin, il procède à une nouvelle rédaction de l’article 9-1 de la loi du 9 janvier 1986 – qui définissait déjà ces trois régimes – et identifie chacun d’eux au sein d’un paragraphe distinct.
1. Le remplacement momentané d’agents
Dans le droit existant, le premier alinéa de l’article 9-1 dispose que les établissements hospitaliers peuvent recruter des agents contractuels pour assurer le remplacement momentané de fonctionnaires hospitaliers indisponibles ou à temps partiel, les agents étant recrutés par des contrats à durée déterminée.
Le régime du remplacement momentané est précisé au sein du I de l’article 9-1, sur le modèle du dispositif prévu pour la fonction publique de l’État :
– le remplacement à effectuer est celui non plus de seuls « fonctionnaires », mais plus généralement de fonctionnaires ou d’agents contractuels ;
– comme dans le droit existant, cette possibilité de recrutement est ouverte pour remplacer un agent à temps partiel ou indisponible.
Cependant, la référence à la situation des agents « indisponibles » est précisée par l’ajout d’une liste limitative de congés, analogue à celle prévue pour les autres fonctions publiques, à savoir : congé annuel ; congé de maladie, de grave ou de longue maladie ; congé de longue durée ; congé pour maternité ou pour adoption ; congé parental ; congé de présence parentale ; congé de solidarité familiale ; congé pour l’accomplissement du service civil ou national, du rappel ou du maintien sous les drapeaux ou de la participation à des activités dans le cadre des réserves opérationnelles, de sécurité civile ou sanitaire (190) ;
– comme dans le droit en vigueur, il est prévu que ces contrats sont conclus pour une durée déterminée ;
– enfin, il est désormais précisé que le contrat est renouvelable par décision expresse, dans la limite de la durée de l’absence de l’agent à remplacer.
2. Le recrutement de contractuels pour faire face à une vacance temporaire d’emploi
Le deuxième alinéa de l’article 9-1 de la loi du 9 janvier 1986 prévoit aujourd’hui une possibilité d’embauche pour « faire face temporairement et pour une durée maximale d’un an à la vacance d’un emploi qui ne peut être immédiatement pourvu dans les conditions prévues par [cette même loi] ».
Le présent article, en créant un II au sein de ce nouvel article 9-1, définit, conformément au protocole d’accord du 31 mars 2011, de nouvelles modalités de mise en œuvre de ce régime très proches de celles retenues pour les autres fonctions publiques (191) :
– les emplois permanents peuvent être occupés par des contractuels pour faire face à une vacance d’emploi, « pour les besoins de la continuité du service », d’une part, et « dans l’attente du recrutement d’un fonctionnaire », d’autre part, de manière donc doublement restrictive, comme pour la fonction publique de l’État ;
– le contrat est conclu pour une durée déterminée qui ne peut excéder une année ;
– le contrat ne peut être conclu que si l’autorité investie du pouvoir de nomination a assuré la publicité des emplois vacants (ou dont la vacance est prévue) et en a informé l’autorité administrative compétente de l’État, conformément à l’article 36 de la loi du 9 janvier 1986 ;
– le contrat peut être renouvelé dans la limite d’une durée totale de deux années, mais seulement dans la mesure où la procédure de recrutement pour pourvoir l’emploi par un fonctionnaire n’a pu aboutir.
3. Le recrutement d’un agent contractuel en cas de besoin temporaire
Le dernier alinéa de l’article 9-1 de la loi du 9 janvier 1986 prévoit aujourd’hui la possibilité pour les établissements hospitaliers de recruter des agents contractuels en vue d’exercer des fonctions occasionnelles pour une durée maximale d’un an.
Le présent article substitue à ce régime, dans le III de l’article 9-1, un dispositif comparable à celui retenu pour la fonction publique de l’État et la fonction publique territoriale (192) – sans toutefois prévoir, comme il en va déjà aujourd’hui, le cas d’emplois destinés à répondre à des besoins « saisonniers » :
– un tel recrutement est possible « pour faire face à un accroissement temporaire d’activité ». De la même manière que pour les autres versants de la fonction publique, la formulation retenue est plus précise que la référence préexistante à l’exercice de « fonctions occasionnelles » ;
– le recrutement d’un agent contractuel est subordonné à la condition que l’emploi ne puisse être assuré par des fonctionnaires ;
– la durée maximale de ces contrats est fixée à douze mois, sur une période de dix-huit mois consécutifs.
La Commission adopte l’article 40 sans modification.
TITRE III
DISPOSITIONS RELATIVES À LA LUTTE CONTRE LES DISCRIMINATIONS ET PORTANT DIVERSES DISPOSITIONS RELATIVES À LA FONCTION PUBLIQUE
Chapitre Ier
Dispositions relatives à l’égalité professionnelle entre les hommes et les femmes et à la lutte contre les discriminations
Article 41
(art. 6 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983)
Rapport sur les mesures mises en œuvre pour assurer l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes
Cet article vise à prévoir la présentation par le Gouvernement devant le Conseil commun de la fonction publique d’un rapport sur les mesures mises en œuvre pour assurer l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes (voir la partie générale pour une présentation générale du contexte des mesures faisant l’objet du présent chapitre).
À cette fin, il insère la référence à un tel rapport dans un nouvel alinéa qui complète l’article 6 bis de la loi du 13 juillet 1983, article qui consacre le principe d’égalité entre les femmes et les hommes dans la fonction publique (193).
Cette disposition doit être comprise comme un premier pas dans la voie d’une amélioration de l’égalité entre les femmes et les hommes dans la fonction publique (194). On rappelle en effet que si la fonction publique connaît un taux de féminisation important, supérieur à 50 % des effectifs dans la fonction publique de l’État, les femmes n’occupent, dans ce même versant de la fonction publique, que quelque 20 % des emplois de direction. En outre, on observe des inégalités salariales persistantes, alors même que le traitement dans la fonction publique est indexé sur une grille indiciaire censée constituer un gage d’égalité salariale : dans la fonction publique de l’État, cet écart salarial est de 15,6 % en 2006.
Si des efforts ont déjà été entrepris par les pouvoirs publics pour atténuer ces distorsions (195), le rapport présenté par notre collègue Françoise Guégot en mars 2011 (196) a montré que des progrès importants restaient à accomplir.
Un processus de concertation a été engagé par le Gouvernement, avec les partenaires sociaux, en 2011. Ces échanges ont d’abord confirmé la nécessité d’instituer un dispositif statistique permettant de nourrir le dialogue social sur la question de l’égalité professionnelle.
Il est vrai que certaines données sont déjà disponibles aujourd’hui ; elles sont reprises chaque année dans le rapport sur l’état de la fonction publique établi par la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP). Celles-ci sont cependant insuffisantes, dans la mesure où elles ne portent pas sur l’ensemble des parcours professionnels respectifs des femmes et des hommes (197).
Le présent article entend tirer une première conséquence de ces discussions en proposant, comme le précise l’étude d’impact du projet de loi, la remise devant le Conseil commun de la fonction publique d’un document « spécifique comportant des données relatives à la situation comparée des hommes et des femmes dans les trois versants de la fonction publique à tous les moments clés de leur carrière ».
Cette même étude d’impact souligne que les données devront concerner le recrutement, la formation, le temps de travail, la promotion professionnelle, les conditions de travail et de rémunération ou encore le niveau des pensions. Le rapport devra fournir « une analyse objective des points de blocage et des causes de disparités persistant entre les hommes et les femmes tout au long de leur carrière, dans les trois versants de la fonction publique ». Il permettra ainsi de définir les actions pertinentes à mener pour remédier aux inégalités et de déterminer les progrès accomplis ou à effectuer.
La vocation transversale de ce document justifie la présentation devant le nouveau Conseil commun de la fonction publique. On rappelle que le Conseil commun de la fonction publique (CCFP) a été institué par l’article 5 de la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique, dans un nouvel article 9 ter de la loi du 13 juillet 1983.
L’objectif était de créer un lieu de concertation où pourraient être abordés des sujets d’intérêt commun aux trois fonctions publiques, les trois conseils supérieurs compétents pour chaque fonction publique aujourd’hui ayant naturellement vocation à subsister.
Aux termes de la loi du 5 juillet 2010 précitée, le CCFP est présidé par le ministre chargé de la fonction publique ou son représentant. Il comprend des représentants : des administrations et employeurs de l’État et de leurs établissements publics ; des employeurs publics territoriaux, dont le président du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, désignés par les représentants des communes, des départements et des régions au sein du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale ; des employeurs publics hospitaliers, désignés par les organisations syndicales les plus représentatives des établissements hospitaliers (le président du Conseil supérieur de la fonction publique hospitalière assiste aux réunions du CCFP avec voix délibérative) ; des organisations syndicales.
Le CCFP a été installé par le ministre de la Fonction publique le 31 janvier 2012.
Ainsi que l’indique l’étude d’impact également, « au sein de ce conseil, sans préjudice des travaux statistiques conduits par les autres conseils supérieurs [de chacun des trois versants de la fonction publique], la formation spécialisée dédiée à l’emploi public sera tout particulièrement chargée d’examiner les travaux ainsi conduits et de débattre sur les problématiques communes relatives à l’égalité professionnelle dans les trois versants de la fonction publique ».
Lors de l’examen du projet de loi en commission des Lois a été adopté un amendement du Gouvernement précisant que les modalités de la mise en œuvre de ce rapport seraient définies par décret. Ce même amendement a précisé que le rapport comprendrait, notamment, des données relatives au recrutement, à la féminisation des jurys, à la formation, au temps de travail, à la promotion professionnelle, aux conditions de travail, à la rémunération et à l’articulation entre l’activité professionnelle et la vie personnelle. Ce rapport sera remis au Parlement.
Cette initiative, comme l’ensemble de celles qui ont donné lieu à l’adoption de mesures nouvelles au sein du présent chapitre, reprend l’inspiration d’un amendement de nos collègues Françoise Guégot et Marie-Jo Zimmermann qui, en l’espèce, ont retiré cet amendement au profit du présent dispositif.
Le Gouvernement a fait valoir, à l’appui de la défense de son amendement, qu’il était important de tenir compte des spécificités de la fonction publique en termes de déroulement de carrière. C’est pourquoi les éléments contenus dans ce rapport « devront être définis par voie de décret après concertation avec les organisations syndicales ».
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La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL 1 de Mme Françoise Guégot et CL 71 du Gouvernement.
Mme Françoise Guégot. Force est de constater que l’égalité entre les sexes est loin d’être atteinte dans la fonction publique : les femmes souffrent d’écarts salariaux persistants et peu d’entre elles accèdent aux postes à responsabilité. C’est la raison pour laquelle nous proposons par cet amendement l’établissement d’un rapport sur la situation comparée des conditions générales d’emploi et de formation des femmes et des hommes dans les trois fonctions publiques. Il n’y a pas de raison pour que le secteur public s’exonère d’une obligation que nous avons déjà imposée au secteur privé.
M. le ministre. Le Gouvernement partage votre préoccupation et est déterminé à faire avancer l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes. C’est pourquoi je propose que le rapport prévu par l’article 41 comporte des données relatives au recrutement, à la féminisation des jurys, à la formation, au temps de travail, à la promotion professionnelle, aux conditions de travail, à la rémunération et à l’articulation entre activité professionnelle et vie personnelle.
Mme Marie-Jo Zimmermann. Je tiens à remercier le Gouvernement pour ces dispositions législatives, qui complètent de façon remarquable les dispositions que nous avons déjà adoptées pour le secteur privé. Son amendement révèle qu’il est sensible à la nécessité d’établir un rapport de situation comparée dans la fonction publique et de le soumettre au Parlement. C’est pourquoi nous retirons l’amendement CL 1 pour nous rallier à l’amendement du Gouvernement.
M. le rapporteur. Je suis favorable à l’amendement du Gouvernement.
L’amendement CL 1 est retiré.
La Commission adopte l’amendement CL 71.
Elle adopte ensuite l’article 41 modifié.
Article 41 bis (nouveau)
Présentation devant les comités techniques
d’un rapport relatif à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes
Cet article, issu de l’adoption, en commission des Lois, d’un amendement du Gouvernement reprenant l’inspiration d’un amendement proche présenté puis retiré par nos collègues Françoise Guégot et Marie-Jo Zimmermann, prévoit la présentation annuelle, devant les comités techniques, dans le cadre du bilan social, d’un rapport relatif à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes comportant notamment des données relatives au recrutement, à la formation, au temps de travail, à la promotion professionnelle, aux conditions de travail, à la rémunération et à l’articulation entre l’activité professionnelle et l’exercice de la responsabilité familiale.
La loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique a conforté le rôle des instances de concertation en matière d’égalité professionnelle. Elle a notamment prévu que le comité technique (198) est compétent pour débattre des questions relatives à l’égalité professionnelle.
Afin de donner toute leur portée à ces dispositions, le volet relatif à l’égalité professionnelle figurant obligatoirement dans le bilan social de chaque ministère, collectivité territoriale ou établissement relevant de la fonction publique hospitalière sera présenté au comité technique compétent. Il permettra, a indiqué le Gouvernement, d’ouvrir un débat au sein de cette instance sur l’égalité professionnelle afin d’évaluer les actions conduites en la matière et de proposer, le cas échéant, des mesures nouvelles.
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La Commission examine d’abord, en discussion commune, les amendements CL 2 de Mme Françoise Guégot et CL 72 du Gouvernement.
Mme Françoise Guégot. L’amendement CL 2 tend à imposer aux établissements publics administratifs de l’État les obligations qui prévalent dans les établissements publics industriels et commerciaux et les entreprises du secteur privé en matière d’égalité professionnelle.
M. le ministre. L’amendement du Gouvernement va encore plus loin que votre proposition, puisqu’il prévoit, conformément à la négociation que j’ai engagée avec les organisations syndicales, que le rapport relatif à l’égalité professionnelle entre les hommes et les femmes soit soumis aux comités techniques.
L’amendement CL 2 est retiré.
La Commission adopte l’amendement CL 72 du Gouvernement.
Article 41 ter (nouveau)
Représentation équilibrée des femmes et des hommes parmi les personnalités qualifiées des conseils d’administration et conseils de surveillance des établissements publics de l’État
Cet article, issu de l’adoption, en commission des Lois, d’un amendement du Gouvernement reprenant l’inspiration d’un amendement proche présenté puis retiré par nos collègues Françoise Guégot et Marie-Jo Zimmermann, tend à assurer une représentation équilibrée des femmes et des hommes parmi les personnalités qualifiées des conseils d’administration et conseils de surveillance des établissements publics de l’État.
Le dispositif adopté appelle les observations suivantes :
– sont concernés les conseils d’administrations et conseils de surveillance des établissements publics relevant de l’État (199) ;
– cette obligation s’applique aux seules personnalités qualifiées, à savoir les membres nommés en raison de leurs compétences, expériences ou connaissances en lien avec le champ d’activité de l’établissement concerné, indépendamment de la fonction exercée à la date de leur nomination ;
– la proportion de personnalités qualifiées de chaque sexe nommées ne peut être inférieure à 40 %.
La mise en œuvre de cette obligation est progressive : cette proportion doit être atteinte à compter du deuxième renouvellement de l’instance, à partir de la promulgation de la loi issue du présent projet de loi ; ce taux est de 20 % minimum à compter du premier renouvellement suivant la publication de la loi ; dans le cas où l’un des deux sexes n’est pas représenté au sein du conseil à la date de publication de la loi, au moins un représentant de ce sexe doit être nommé lors de la plus prochaine vacance, si elle intervient avant le premier renouvellement ;
– il est précisé que, dans l’hypothèse où l’organisme est composé au plus de huit membres, l’écart entre le nombre des administrateurs de chaque sexe ne peut être supérieur à deux.
Cet article prévoit un dispositif de sanction : la nullité des nominations intervenues en violation de ces nouvelles règles (à l’exception des nominations d’administrateurs appartenant au sexe sous-représenté au sein du conseil), sans nullité des délibérations.
Enfin, cet article renvoie à un décret en Conseil d’État le soin d’en préciser les conditions d’application.
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La Commission examine ensuite, en discussion commune, les amendements CL 3 de Mme Françoise Guégot et CL 73 du Gouvernement.
Mme Françoise Guégot. L’amendement CL 3 a pour but d’étendre aux établissements publics administratifs et aux établissements publics à caractère industriel et commercial les règles de mixité prévues pour les conseils d’administration et les conseils de surveillance de certaines sociétés anonymes par la loi du 27 janvier 2011 relative à la représentation équilibrée des femmes et des hommes au sein des conseils d’administration et de surveillance et à l’égalité professionnelle.
M. le ministre. Je suis totalement favorable à l’extension aux établissements publics de la règle posée par la loi « Copé-Zimmermann ». Je souhaiterais cependant limiter cette disposition aux personnalités qualifiées.
L’amendement CL 3 est retiré.
M. le rapporteur. Avis favorable à l’amendement CL 73. Il faut rappeler qu’alors que la fonction publique d’État compte plus de 50 % de femmes, ce taux tombe à 20 % s’agissant des fonctions d’encadrement.
M. Jean-Pierre Schosteck. Je ne vois pas pourquoi on excepte les représentants syndicaux de l’application de ces dispositions.
M. le ministre. Je vous rappelle que ces représentants sont élus. Nous pouvons cependant inviter les organisations syndicales à s’appliquer à elles-mêmes ce qu’elles préconisent pour la fonction publique.
La Commission adopte l’amendement CL 73.
Article 41 quater (nouveau)
Représentation équilibrée des femmes et des hommes au Conseil commun et dans les conseils supérieurs de la fonction publique
Cet article, issu de l’adoption, en commission des Lois, d’un amendement de nos collègues Françoise Guégot et Marie-Jo Zimmermann – sous-amendé par le Gouvernement – tend à prévoir une représentation équilibrée des femmes et des hommes au Conseil commun et dans les conseils supérieurs de la fonction publique.
Il prévoit à cet effet que les membres respectifs du Conseil commun de la fonction publique, du Conseil supérieur de la fonction publique de l’État, du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale et du Conseil supérieur de la fonction publique hospitalière sont désignés, dans chacune des catégories qu’ils représentent, en respectant une proportion minimale de 40 % de personnes de chaque sexe.
Les auteures de l’amendement ont fait valoir que, les trois fonctions publiques étant presque paritairement constituées de femmes et d’hommes, « il paraît évident que leurs instances représentatives doivent respecter cette même parité ».
N’entrent toutefois pas dans le champ d’application de ce dispositif :
– les organisations syndicales de fonctionnaires ;
– à la suite d’une précision apportée par le sous-amendement du Gouvernement, les représentants des employeurs territoriaux, compte tenu de leur mode de désignation par élection directe de la part des exécutifs locaux.
En outre, ce même sous-amendement a précisé que le nouveau dispositif s’appliquera au prochain renouvellement des membres du Conseil commun de la fonction publique, du Conseil supérieur de la fonction publique de l’État, du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale et du Conseil supérieur de la fonction publique hospitalière (200).
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Puis la Commission est saisie de l’amendement CL 4 de Mme Françoise Guégot, lequel fait l’objet du sous-amendement CL 74 du Gouvernement.
Mme Françoise Guégot. Cet amendement tend à assurer la quasi-parité de la composition des instances représentatives des trois fonctions publiques, à la seule charge des administrations et des employeurs publics désignant les représentants composant ces instances, les organisations syndicales n’entrant pas dans le champ de la loi.
M. le ministre. Je suis favorable à cet amendement, sous réserve de l’adoption du sous-amendement du Gouvernement, qui excepte de cette obligation les représentants des employeurs territoriaux, compte tenu de leur mode de désignation par élection directe de la part des exécutifs locaux.
Mme Marie-Jo Zimmermann. Les élus émanant de listes paritaires, il ne devrait pas y avoir de problème.
M. le ministre. Le problème se pose lorsqu’il n’y a qu’un seul représentant. C’est le cas pour les régions ou pour les régions au niveau du Conseil commun de la fonction publique. Le dispositif que vous proposez ne peut s’appliquer que sur la présentation de la liste.
M. le rapporteur. Favorable au sous-amendement et à l’amendement.
La Commission adopte le sous-amendement CL 74.
Puis elle adopte l’amendement CL 4 modifié.
La Commission est saisie de l’amendement CL 5 de Mme Françoise Guégot.
Mme Françoise Guégot. Cet amendement vise à soumettre au respect du principe de parité l’accès aux emplois les plus élevés des trois fonctions publiques, notamment à ceux pourvus en conseil des ministres.
M. le ministre. Je partage totalement votre objectif, car il n’est pas admissible que seules 10 à 12 % de femmes accèdent à des postes de responsabilité, alors qu’elles représentent 60 % des effectifs. C’est pourquoi le Gouvernement entend prendre des mesures fortes pour remédier à cet état de fait, notamment par le biais des nominations. Je m’engage par ailleurs à proposer, après discussion avec les organisations syndicales, un amendement visant à mettre en place de quotas pour les prochaines nominations de cadres supérieurs et de cadres dirigeants de la fonction publique, et je vous demande en contrepartie de retirer votre amendement.
M. Jean-Christophe Lagarde. La parité dans la fonction publique relève de l’action du Gouvernement et des chefs d’administration, et non d’une disposition législative encadrant de façon rigide leur pouvoir de nomination et qui risquerait de leur interdire de retenir les plus compétents. Une administration doit être dirigée par des choix, et non par des règles.
M. Charles de Courson. Je m’interroge sur la constitutionnalité de cet amendement s’agissant des emplois pourvus en conseil des ministres. Par ailleurs, je me demande sur quelle durée le respect du principe de parité sera apprécié.
Mme Françoise Guégot. Notre objectif est d’amener les administrations à mettre en œuvre des politiques d’accompagnement en matière de ressources humaines pour constituer un vivier de femmes susceptibles d’être nommées à des postes à responsabilité, comme cela a été fait dans le secteur privé à la suite de la loi « Copé-Zimmermann ». Il est essentiel de s’attaquer au « plafond de verre », qui empêche les femmes d’accéder aux postes à responsabilité.
Quant au soupçon d’inconstitutionnalité, il ne tient pas face à l’article 1er de la Constitution.
Mme Marie-Jo Zimmermann. En effet, celui-ci impose à la loi de favoriser l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, ainsi qu’aux responsabilités professionnelles et sociales.
Sans vouloir mettre en doute la volonté du Gouvernement, j’aurais aimé que la Commission puisse examiner aujourd’hui l’amendement promis par le ministre. Voilà pourquoi nous maintenons notre amendement, quitte à l’améliorer avant la séance publique.
Mme George Pau-Langevin. Il est regrettable qu’au moment où on prétend lutter pour l’égalité professionnelle, on qualifie d’inconstitutionnelle toute tentative concrète et précise de parvenir à la parité. Il est tout aussi regrettable qu’on renvoie à des mesures hypothétiques la satisfaction de l’exigence constitutionnelle d’égalité entre les hommes et les femmes dans la fonction publique, y compris aux emplois de responsabilité.
M. Claude Goasguen. Il n’est pas question de durée, monsieur de Courson, puisque ce sont les listes de nomination à ces emplois qui devront respecter le principe de parité.
Je vous ferai observer par ailleurs que c’est parfois au détriment des hommes que la parité n’est pas respectée : c’est le cas dans la magistrature, qui compte beaucoup plus de femmes que d’hommes.
M. Guénhaël Huet. Il me semble quelque peu malvenu de mettre en doute la constitutionnalité d’une proposition qui ne fait qu’appliquer un article de la Constitution. Cet amendement pose un principe, à charge pour le Gouvernement de proposer des dispositions pour le mettre en œuvre.
M. Jean-Christophe Lagarde. Cet amendement propose une mauvaise solution à un vrai problème. Cette proposition a le tort de faire fi de la volonté politique. Par ailleurs, il s’agit d’une véritable obligation, et pas seulement de l’affirmation d’un principe. Enfin, on ne voit pas pourquoi une telle logique ne vaudrait pas pour l’ensemble des niveaux hiérarchiques, jusqu’à se révéler dans certains cas discriminatoire.
M. Hervé Mariton. Il faudrait savoir si cette proposition concerne les stocks ou les flux. Dans sa rédaction actuelle, il pourrait imposer qu’on ne nomme que des femmes à la tête des administrations centrales, jusqu’à ce que la parité soit réalisée dans ces emplois.
M. Claude Goasguen. Si tel était le cas, le principe général de respect de la parité, déjà posé par la Constitution, aurait entraîné des épurations massives au sein de tous les corps constitués !
La vraie question posée par ce principe, c’est que l’exigence de parité s’inverse dans les administrations où le nombre de femmes explose – je pense notamment à la magistrature ou à l’enseignement. Le principe de parité doit valoir pour les deux sexes : nous avons besoin d’une administration équilibrée, et assurer cet équilibre via les nominations me paraît une très bonne chose.
Mme Françoise Guégot. S’il est vrai que les femmes sont nombreuses dans la fonction publique, elles occupent un peu moins de 10 % des postes à responsabilités. Il n’y a donc pas de problème pour constituer un vivier de femmes susceptibles d’exercer ces emplois.
M. Jean-Paul Garraud. Comment imposer le respect de la parité à des nominations intervenant à l’issue de concours de la fonction publique, dont les jurys sont indépendants, et dont les résultats lient l’autorité de nomination ?
M. Jacques Alain Bénisti. Cette disposition pose également problème s’agissant des administrateurs de la fonction publique territoriale, qui sont nommés en fonction du nombre de points qu’ils ont acquis au long de leur carrière, et non selon des critères de sexe.
M. Charles de Courson. Si je m’interrogeais sur la constitutionnalité de cet amendement, c’est qu’aux termes de la Constitution, la nomination en conseil des ministres est un pouvoir propre du Président de la République : il ne peut être encadré que par un texte de niveau constitutionnel.
Mme Marie-Jo Zimmermann. Je voudrais indiquer quelques chiffres propres à rassurer notre collègue Lagarde. Étant donné que sur un effectif de 145 directeurs d’administrations centrales, 24 % sont des femmes, cela représenterait une nomination sur deux en flux. Notre proposition n’a rien de révolutionnaire.
M. le ministre. Je regretterais de devoir émettre un avis défavorable à cet amendement, alors que le Gouvernement est déterminé à faire évoluer la situation, au prix de l’institution de quotas si nécessaire. Si je vous demande de retirer votre amendement, mesdames les députées, c’est par souci de garantir l’applicabilité des dispositions que nous sommes en train de mettre en place. Or nous ne sommes pas aujourd’hui en situation de nommer 50 % de femmes à des postes d’un tel niveau. D’ailleurs, madame Zimmermann, si la loi votée à votre initiative pour assurer la parité dans les conseils d’administration obtient de si bons résultats, c’est bien parce que vous avez laissé aux entreprises un délai pour réaliser les objectifs de la loi.
Je prends l’engagement de déposer un amendement s’inspirant très directement de vos propositions et de la loi « Zimmermann-Copé », fixant un objectif à l’horizon 2018, avec d’abord un cap à 20 % et une montée en puissance jusqu’à l’objectif de 40 %.
L’amendement CL 5 est retiré.
Article 41 quinquies (nouveau)
Représentation équilibrée des femmes et des hommes au sein des commissions administratives paritaires de la fonction publique
Cet article, issu de l’adoption, en commission des Lois, d’un amendement de nos collègues Françoise Guégot et Marie-Jo Zimmermann – sous-amendé par le Gouvernement – tend à prévoir une représentation équilibrée des femmes et des hommes au sein des commissions administratives paritaires de la fonction publique (201).
Sont concernés les membres représentant l’administration ou, à la suite d’une précision apportée par le sous-amendement d’origine gouvernementale, l’autorité territoriale.
Est prévue une représentation minimale à hauteur de 40 % de personnes de chaque sexe au sein des commissions administratives paritaires instituées au titre de chacun des trois versants de la fonction publique.
Cette mesure entrera en vigueur à compter du 1er janvier 2015.
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La Commission en vient à l’amendement CL 6 de Mme Françoise Guégot, qui fait l’objet d’un sous-amendement CL 75 du Gouvernement.
M. le rapporteur. Favorable au sous-amendement et à l’amendement.
M. Jacques Alain Bénisti. Le vrai problème est de trouver assez d’élus volontaires pour siéger au sein des commissions administratives paritaires. Imposer le principe de parité à la composition de ces commissions reviendra à interdire à des femmes d’y siéger au profit d’hommes peut-être moins sérieux. En revanche, on n’obtiendra pas une représentation paritaire entre les élus et les représentants des syndicats.
M. le ministre. Je suis favorable à la proposition de Mme Guégot et Mme Zimmermann, sous réserve de l’adoption du sous-amendement du Gouvernement.
La Commission adopte le sous-amendement CL 75.
Elle adopte ensuite l’amendement CL 6 modifié.
Article 41 sexies (nouveau)
Représentation équilibrée des femmes et des hommes
au sein des jurys et comités de sélection
Cet article, issu de l’adoption, en commission des Lois, d’un amendement de nos collègues Françoise Guégot et Marie-Jo Zimmermann – sous-amendé par le Gouvernement – tend à prévoir une représentation équilibrée des femmes et des hommes au sein des jurys et comités de sélection dans la fonction publique.
Il prévoit à cet effet que, pour la désignation des membres de ces jurys et comités, constitués pour le recrutement ou la promotion des fonctionnaires relevant des trois versants de la fonction publique, l’autorité administrative chargée de l’organisation du concours, de l’examen ou de la sélection devra respecter une proportion minimale de 40 % de personnes de chaque sexe.
Cette obligation sera applicable à compter du 1er janvier 2015.
Les auteures de l’amendement ont souligné que l’objectif poursuivi est de « mieux sensibiliser à l’égalité professionnelle et aux discriminations liées au sexe les jurys des concours et des examens professionnels ainsi que les comités de sélection des trois fonctions publique ».
À la suite de l’adoption du sous-amendement du Gouvernement, il a été précisé qu’à titre exceptionnel, les statuts particuliers pourraient, compte tenu des « contraintes de recrutement et des besoins propres des corps ou cadres d’emplois », fixer des dispositions dérogatoires à la proportion minimale de 40 %.
Comme l’a souligné le Gouvernement, il s’agit de prendre en compte la situation de certains corps ou cadres d’emploi dont la composition démographique rendrait délicate la mise en œuvre d’un tel dispositif (par exemple pour les pompiers ou les infirmières).
En outre, s’agissant des jurys ou comités de sélections composés de trois personnes, où la proportion de 40 % au moins est impossible à atteindre – il y a toujours une minorité d’au moins une personne –, une règle alternative est posée : il devra être procédé au moins à la nomination d’une personne de chaque sexe.
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Puis la Commission examine l’amendement CL 7 de Mme Françoise Guégot, qui fait l’objet du sous-amendement CL 76 du Gouvernement.
Mme Françoise Guégot. Cet amendement tend à proposer, pour la composition des jurys de concours, un dispositif équivalent à celui que nous avons proposé pour les commissions administratives paritaires.
M. le ministre. Le sous-amendement du Gouvernement prévoit la possibilité de déroger à cette disposition pour les corps à statut particulier.
M. le rapporteur. Favorable au sous-amendement et à l’amendement.
La Commission adopte le sous-amendement CL 76.
Elle adopte ensuite l’amendement CL 7 modifié.
Article 42
(art. 9 ter de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983)
Remise du rapport annuel du comité national du Fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique au Conseil commun de la fonction publique
Cet article complète l’article 9 ter de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, afin que le rapport annuel établi par le comité national du Fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP), en application du dernier alinéa de l’article L. 323-8-6-1 du code du travail, soit transmis au Conseil commun de la fonction publique.
Depuis 1987, tout employeur, public ou privé, dès lors qu’il emploie au moins 20 personnes, est soumis au respect de l’obligation d’emploi définie à l’article L. 323-1 du code du travail. Cette obligation d’emploi à l’égard des travailleurs handicapés, des mutilés de guerre et assimilés, fixe un taux minimal d’emploi de ces personnes de 6 % de l’effectif total concerné.
Le FIPHFP a été créé par l’article 36 de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées. Cette loi lui a confié la mission de favoriser l’insertion professionnelle des personnes handicapées au sein des trois fonctions publiques, ainsi que la formation et l’information des agents en prise avec elles. Il assure le financement et la mise en œuvre des parcours de formation professionnelle préqualifiante et certifiante des demandeurs d’emploi qui sont recrutés dans la fonction publique.
Les recettes du fonds sont constituées par la collecte d’une contribution annuelle auprès des employeurs publics ne respectant pas l’obligation d’emploi. Cette collecte est effectuée sur la base d’une déclaration annuelle. En contrepartie, les contributions ainsi collectées sont mises à la disposition des employeurs publics souhaitant obtenir un soutien financier, voire un financement total d’une action relative à l’insertion professionnelle d’un ou plusieurs travailleurs handicapés qu’ils emploient. Ces actions peuvent être techniques ou humaines (aménagement de postes de travail, rémunérations versées aux agents chargés d’accompagner une personne handicapée dans l’exercice de ses fonctions professionnelles, formation des travailleurs handicapés, etc.), de sensibilisation des acteurs, d’amélioration de la connaissance des populations de travailleurs handicapés ou d’études.
Depuis sa création, le FIPHFP a passé 232 conventions avec des employeurs publics, couvrant un effectif de 3 140 000 agents, soit 67 % de la fonction publique. Le taux d’emploi dans la fonction publique est passé de 3,74 % au 1er janvier 2005 à 4,88 % (hors éducation nationale) au 1er janvier 2009.
La gouvernance du fonds est assurée, au niveau national, par un comité national, organe délibérant de composition tripartite (représentants des employeurs publics, des personnels et des associations intervenant dans le domaine du handicap). Depuis la publication du décret n° 2009-1149 du 24 septembre 2009 modifiant le décret n° 2006-501 du 3 mai 2006 relatif au FIPHFP, le comité national est constitué de 20 membres titulaires.
En l’état du droit, le rapport annuel de ce comité national est soumis uniquement aux conseils supérieurs de la fonction publique de l’État, de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière, ainsi qu’au Conseil national consultatif des personnes handicapées. Le FIPHFP étant commun aux trois versants de la fonction publique, il est souhaitable que son rapport soit transmis au Conseil commun de la fonction publique. Cette communication devrait renforcer la cohérence de la politique d’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique.
La Commission adopte l’article 42 sans modification.
Chapitre II
Dispositions relatives au recrutement et à la mobilité
Article 43
(art. 13 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983)
Assouplissement des modalités de comparabilité entre corps et cadres d’emplois pour l’accès par la voie du détachement ou de l’intégration
Cet article vise à clarifier et élargir les conditions d’application de l’article 13 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, dans sa rédaction issue de la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique.
Aux termes de l’article 13 bis de la loi du 13 juillet 1983, tous les corps et cadres d’emplois sont accessibles aux fonctionnaires civils régis par le statut général de la fonction publique par la voie du détachement suivi, le cas échéant, d’une intégration, ou par la voie de l’intégration directe, nonobstant l’absence de disposition ou toute disposition contraire prévue par leurs statuts particuliers. L’application de cette disposition a cependant fait apparaître plusieurs difficultés, que le projet de loi s’attache à résoudre.
En premier lieu, le projet de loi supprime la référence à la « nature des missions », à laquelle il substitue le « niveau des missions prévues par les statuts particuliers ». En l’état du droit, le détachement ou l’intégration directe n’est permis qu’entre corps et cadres d’emplois appartenant « à la même catégorie et de niveau comparable, apprécié au regard des conditions de recrutement ou de la nature des missions ». La référence à la nature des missions a soulevé des difficultés, car elle peut laisser penser que le détachement ou l’intégration directe n’est possible qu’entre corps et cadres d’emplois relevant d’une même filière de métiers, alors qu’il convient de comparer le niveau hiérarchique des missions. La rédaction actuelle fait donc parfois obstacle à un détachement ou une intégration directe entre corps et cadres d’emplois relevant de filières métiers différentes (administrative, technique, médico-sociale, etc.). Pour mettre un terme à cette difficulté, le projet de loi substitue une identité du niveau hiérarchique des missions à celle de la nature des missions. Par ailleurs, la nouvelle rédaction du deuxième alinéa de l’article 13 bis proposée précise que les missions des corps et cadres d’emplois qu’il convient de comparer sont celles « prévues par les statuts particuliers », afin de clarifier qu’il ne s’agit pas de prendre en compte les missions exercées à titre individuel par un agent sur son dernier poste de travail.
En second lieu, la nouvelle rédaction du deuxième alinéa de l’article 13 bis de la loi du 13 juillet 1983 préserve l’application des dispositions plus favorables prévues par les statuts particuliers. En effet, en écartant systématiquement les dispositions des statuts particuliers relatives au détachement, la loi du 3 août 2009 a conduit à fermer – alors qu’elle ne visait qu’à élargir – certaines possibilités de détachement qui existaient dans des corps jusqu’alors ouverts aux membres de corps de niveau comparable, comme ceux des enseignants des premier et second degrés et ceux des attachés d’administration.
En troisième lieu, le 2° du présent article crée la possibilité de détacher des agents entre corps de niveaux différents lorsqu’un recrutement par concours est prévu dans le grade d’avancement du corps d’origine, sous réserve que le grade d’avancement soit de niveau comparable à celui du corps de détachement. Cette mesure vise à faciliter les mobilités pour les corps prévoyant un recrutement au niveau de plusieurs de leurs grades, par exemple le cadre d’emplois des ingénieurs territoriaux ou les corps de catégorie B relevant du nouvel espace statutaire (NES).
Le Sénat a adopté cet article sans modifications autres que rédactionnelles.
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 53 du rapporteur.
Elle adopte ensuite l’article 43 modifié.
Article 44
(art. 2 de la loi n° 53-39 du 3 février 1953
et art. 13 ter de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983)
Extension des droits à détachement et à intégration des agents de la DGSE
Cet article vise, d’une part, à clarifier la situation statutaire des agents de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) et, d’autre part, à étendre les dispositions relatives à la mobilité dans les corps et cadres d’emploi civils et les corps militaires aux fonctionnaires de la DGSE.
Le I de cet article, issu d’un amendement adopté par la commission des Lois du Sénat, a pour objet de clarifier la situation statutaire des agents de la DGSE, en confirmant qu’ils ne relèvent pas du statut général de la fonction publique.
Dans sa rédaction actuelle, l’article 2 de la loi n° 53-39 du 3 février 1953 relative au développement des crédits affectés aux dépenses de fonctionnement des services civils pour l’exercice 1953 (Présidence du Conseil) prévoit que les fonctionnaires des corps du service de documentation extérieure et de contre-espionnage (SDECE), auquel a succédé la DGSE, sont soustraits aux dispositions de la loi n° 46-2294 du 19 octobre 1946 relative au statut général des fonctionnaires.
Le Conseil d’État a jugé, dans deux arrêts du 24 juin 2002 (202) et du 17 mars 2010 (203), que l’article 2 de la loi du 3 février 1953 n’avait fait l’objet d’aucune abrogation expresse et ne saurait être regardé comme ayant été implicitement abrogé par l’intervention de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ou de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État. Selon la haute juridiction administrative, les agents de la DGSE sont donc uniquement régis par les dispositions du décret – non publié – du 27 novembre 1967 portant statut spécial des fonctionnaires titulaires de la direction générale de la sécurité extérieure, pris en application de cette disposition législative.
Il convient cependant d’observer que la loi n° 46-2294 du 19 octobre 1946 portant statut général des fonctionnaires a été abrogée par l’ordonnance n° 59-244 du 4 février 1959 relative au statut général des fonctionnaires, elle-même abrogée par la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État. Par ailleurs, la loi du 13 juillet 1983 fixe les règles applicables à l’ensemble des fonctionnaires civils ; seuls les fonctionnaires des assemblées parlementaires et les magistrats judiciaires en sont exclus expressément, aux termes de son article 2.
Compte tenu de cette ambiguïté et du fait que la situation dérogatoire au droit commun des agents de la DGSE reste justifiée, en raison des missions qui leur sont confiées, la substitution de la référence aux lois du 13 juillet 1983 et du 11 janvier 1984 à la référence à la loi du 19 octobre 1946 constitue une actualisation de l’article 2 de la loi du 3 février 1953 et une clarification bienvenue.
Le II du présent article étend aux fonctionnaires de la DGSE le bénéfice des droits à détachement et à intégration prévus par l’article 13 bis de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Cet alignement s’inscrit dans le mouvement de normalisation du décret statutaire de la DGSE du 27 novembre 1967, qui vise à permettre à ces agents une carrière plus diversifiée et à attirer dans le service les compétences nécessaires.
La Commission adopte l’article 44 sans modification.
Article 45
(art. 14 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983)
Bénéfice de l’avancement et de la promotion dans le corps ou cadre d’emplois de détachement
Cet article vise à aligner les droits, notamment à l’avancement et à la promotion, et les obligations des agents détachés sur ceux des membres du corps ou du cadre d’emplois dans lequel ils sont détachés.
En effet, certains statuts particuliers réservent l’application des règles relatives à la promotion interne aux seuls membres du corps, excluant ainsi les agents détachés de leur bénéfice. Le présent article écarte expressément l’application de ces règles discriminatoires, afin d’éviter toute inégalité de traitement et de supprimer un frein à la mobilité. Le fonctionnaire détaché bénéficiera pleinement d’une double carrière dans son corps ou cadre d’emplois d’origine et dans son corps ou cadre d’emplois de détachement.
La Commission adopte l’article 45 sans modification.
Article 46
(art. L. 4132-13 et L. 4132-14 [nouveau] du code de la défense)
Assouplissement des conditions d’accès aux corps militaires
Le I de cet article vise à favoriser les détachements et l’intégration entre corps et cadres militaires, en transposant au code de la défense les modifications opérées pour les fonctionnaires civils par l’article 43 du projet de loi. Il remplace ainsi, à la fin du deuxième alinéa de l’article L. 4132-13 du code de la défense, la référence à la « nature des missions » par celle au « niveau des missions prévues par les statuts particuliers ».
Le II de l’article 46 a pour objet d’ouvrir expressément les corps militaires à l’accueil en détachement et à l’intégration des fonctionnaires de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE). À cette fin, il insère un nouvel article L. 4132-14 dans le code de la défense, qui rend l’article L. 4132-13 applicable aux fonctionnaires régis par l’article 2 de la loi n° 53-39 du 3 février 1953.
Le Sénat a adopté cet article sans modifications autres que rédactionnelles.
La Commission adopte l’article 46 sans modification.
Article 46 bis (nouveau)
(art. L. 4132-1 du code de la défense)
Date de vérification des conditions requises pour être militaire
Cet article, issu d’un amendement du rapporteur, vise à préciser que les conditions requises pour devenir militaire sont vérifiées, au plus tard, à la date du recrutement.
En application de l’article L. 4132-1 du code de la défense, nul ne peut être militaire :
– s’il ne possède pas la nationalité française, sous réserve des dispositions de l’article L. 4132-7 du même code, qui permet aux étrangers de servir dans les armées françaises en vertu d’un contrat, à titre étranger, comme militaire commissionné ou pour tout ou partie de la durée de la guerre ;
– s’il est privé de ses droits civiques ;
– s’il ne présente les aptitudes exigées pour l’exercice de la fonction ;
– s’il n’est âgé de dix-sept ans au moins, ou de seize ans pour recevoir une formation générale et professionnelle en qualité de volontaire dans les armées ou en qualité d’engagé dans une école militaire.
En l’état du droit, le code de la défense ne précise pas si ces conditions doivent être vérifiées lors de l’inscription au concours ou lors du recrutement. En pratique, ces conditions sont vérifiées lors de l’inscription au concours, et non lors de l’admission en école. Cette pratique conduit à vérifier notamment l’aptitude médicale de la totalité des candidats, ce qui accroît les contraintes matérielles portant sur l’organisation des concours de recrutement dans la fonction publique militaire.
Pour mettre fin à cette situation et alléger ces contraintes matérielles, le présent article précise que les conditions requises pour devenir militaire sont vérifiées, au plus tard, à la date du recrutement. Il s’inspire de la solution retenue pour la fonction publique de l’État par la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 qui prévoit que la vérification des conditions requises pour concourir « doit intervenir au plus tard à la date de nomination » (ces conditions devant cependant être remplies au plus tard à la date de la première épreuve du concours ou, le cas échéant, à la date de la première réunion du jury chargé de la sélection des dossiers).
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La Commission examine l’amendement CL 54 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement modifie le code de la défense, afin que les conditions requises pour être recruté en qualité de militaire soient vérifiées, non plus lors de l’inscription au concours, mais lors de l’admission. Cela allégera de façon substantielle les contraintes matérielles d’organisation des concours, en particulier pour la vérification de l’aptitude médicale.
La Commission adopte l’amendement CL 54.
Article 46 ter (nouveau)
(art. L. 4133-1 du code de la défense)
Assouplissement de la procédure de changement d’armée ou de corps
Cet article supprime l’interdiction que la procédure de changement d’armée ou de corps puisse conduire à l’admission dans les corps recrutés exclusivement par concours.
En l’état du droit, le deuxième alinéa de l’article L. 4133-1 du code de la défense dispose que la procédure de changement d’armée ne peut entraîner l’admission dans les corps recrutés exclusivement par concours ou sur présentation de titres déterminés.
Cette interdiction est devenue obsolète, s’agissant des corps recrutés exclusivement par concours, depuis l’entrée en vigueur de la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels (LMPP). En effet, celle-ci permet le détachement puis l’intégration de fonctionnaires dans tous les corps militaires, y compris ceux qui recrutent exclusivement par concours.
Il est par conséquent opportun de modifier la rédaction de l’article L. 4133-1 en supprimant l’interdiction de recruter par voie de changement d’armée au sein des corps recrutant exclusivement par concours.
Le présent article clarifie donc l’ordonnancement juridique en autorisant le changement d’armée dans les corps recrutés exclusivement par concours.
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La Commission examine l’amendement CL 55 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement modifie également le code de la défense, afin d’assouplir la procédure de changement d’armée ou de corps. Il tire les conséquences de la loi du 3 août 2009 relative à la mobilité dans la fonction publique. En l’état actuel du droit, la procédure de changement d’armée ne peut entraîner l’admission dans les corps recrutés exclusivement par concours et sur présentation de titres déterminés. Or, depuis la loi précitée, le détachement, puis l’intégration des fonctionnaires est possible dans tous les corps militaires, y compris ceux qui recrutent par concours. La modification proposée en tire les conséquences, en supprimant l’interdiction de recruter par voie de changement d’armée au sein des corps recrutant exclusivement par concours.
La Commission adopte cet amendement.
Article 46 quater (nouveau)
(art. L. 4136-1 du code de la défense)
« Saut de grade » en cas d’action d’éclat ou de services exceptionnels
Cet article, issu d’un amendement du Gouvernement, vise, dans le cadre de l’avancement exceptionnel des militaires – qui peut intervenir à la suite d’un décès en service – à s’affranchir du principe des « promotions continues » et de permettre, en cas d’action d’éclat ou de services exceptionnels, le « saut de grade ».
En l’état du droit, dans le cadre de l’avancement à titre exceptionnel, s’il est possible de ne pas tenir compte de la durée minimale passée dans un grade pour pouvoir être promu, le principe des promotions continues (selon lequel « les promotions ont lieu de façon continue de grade à grade »), et donc de l’interdiction du « saut de grade » perdure.
L’état militaire exige un esprit de sacrifice pouvant aller jusqu’au sacrifice suprême. Dans le contexte de l’engagement de la France sur les théâtres d’opérations extérieures, notamment en Afghanistan, il est souhaitable que les militaires puissent, lorsqu’ils font l’objet d’un avancement de grade à titre exceptionnel, bénéficier d’un « saut de grade ».
Le deuxième alinéa de l’article L. 4136-1 du code de la défense est modifié en conséquence, afin de permettre, dans le cadre de l’avancement exceptionnel, de s’affranchir du principe des « promotions continues de grade à grade », en cas d’action d’éclat ou de services exceptionnels.
Les possibilités d’avancement à titre exceptionnel seront ainsi élargies et permettront, par exemple, à un capitaine inscrit au tableau d’avancement pour le grade de commandant, devant être promu au mois de mars et mortellement blessé en février, d’être promu directement au grade de lieutenant-colonel, à la date de son décès.
Il s’agit d’une mesure d’équité et de reconnaissance des sacrifices consentis par les membres de nos forces armées.
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Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 68 du Gouvernement, qui vise à s’affranchir du principe de « promotion continue » en cas d’action d’éclat ou de services exceptionnels.
Article 46 quinquies (nouveau)
(art. L. 4139-1 du code de la défense)
Procédure de détachement d’un militaire admis sans concours dans un corps ou un cadre d’emplois de catégorie C de la fonction publique civile
Cet article, ajouté par votre Commission sur proposition du rapporteur, vise à actualiser la procédure de détachement d’un militaire admis par un recrutement sans concours dans un corps ou cadre d’emplois de fonctionnaires de catégorie C de la fonction publique civile.
L’article L. 4139-1 du code de la défense prévoit que la demande de mise en détachement du militaire lauréat d’un concours de l’une des fonctions publiques civiles ou d’accès à la magistrature est acceptée, sous réserve que l’intéressé ait accompli au moins quatre ans de services militaires, ait informé son autorité d’emploi de son inscription au concours et ait atteint le terme du délai pendant lequel il s’est engagé à rester en position d’activité à la suite d’une formation spécialisée ou de la perception d’une prime liée au recrutement ou à la fidélisation.
Le deuxième alinéa du même article prévoit que sous réserve des dispositions de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, le militaire lauréat de l’un de ces concours est titularisé et reclassé, dans le corps ou le cadre d’emplois d’accueil dans des conditions équivalentes, précisées par décret en Conseil d’État, à celles prévues pour un fonctionnaire par le statut particulier de ce corps ou de ce cadre d’emploi.
La loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique, en ses articles 29, 30 et 32, a modifié les lois statutaires de chacun des trois versants de la fonction publique en instaurant un régime dérogatoire pour l’accès aux corps et cadres d’emplois de catégorie C. L’article 22 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat, l’article 38 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et l’article 32 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière prévoient ainsi que « le recrutement des fonctionnaires de catégorie C, pour l’accès au premier grade des corps, lorsque leur statut particulier le prévoit » peut s’effectuer sans concours.
Les dispositions de l’article L. 4139-1 du code de la défense prévoient la situation du militaire « lauréat d’un concours » et excluent donc le lauréat d’un recrutement sans concours dans le premier grade d’un corps de catégorie C lorsque ce recrutement est prévu par le statut particulier du corps concerné.
La possibilité de recruter sans concours dans les corps et cadres d’emplois de catégorie C a été créée par la loi du 2 février 2007 précitée, soit postérieurement à la publication du statut général des militaires. Il s’agit d’une évolution majeure du mode de recrutement de certains fonctionnaires, dont le statut général des militaires n’a pas tiré toutes les conséquences.
Il convient donc de modifier les dispositions de l’article L. 4139-1 du code de la défense afin de prévoir le cas des militaires lauréats d’un recrutement sans concours au premier grade d’un corps ou cadre d’emplois de catégorie C de la fonction publique lorsque le statut particulier d’accueil le prévoit.
Cette modification du code de la défense est sans incidence financière.
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La Commission est saisie de l’amendement CL 31 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement actualise la procédure de détachement d’un militaire admis sans concours dans un corps au cadre d’emplois de fonctionnaire de catégorie C de la fonction publique civile. En l’état du droit, l’article L. 4139-1 du code de la défense prévoit qu’un militaire, admis dans la fonction publique civile ou dans la magistrature par concours, bénéficie d’un détachement de droit, sous réserve notamment d’avoir accompli au moins quatre ans de service militaire. Une procédure de recrutement sans concours dans les corps ou cadres d’emplois des catégories C ayant été créée par la loi du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique, cet amendement adapte le code de défense en conséquence.
La Commission adopte cet amendement.
Article 46 sexies (nouveau)
(art. L. 4139-5 du code de la défense)
Suppression de la condition d’ancienneté exigée pour l’obtention d’un congé de reconversion pour les militaires blessés en opérations
Cet article, issu d’un amendement du Gouvernement, supprime la condition d’ancienneté de service exigée par l’article L. 4139-1 du code de la défense pour l’obtention d’un congé de reconversion pour les militaires blessés en opérations extérieure, de maintien de l’ordre, de sécurité publique ou de sécurité civile.
Le congé de reconversion a été créé par la loi n° 96-1111 du 19 décembre 1996 relative aux mesures en faveur du personnel militaire dans le cadre de la professionnalisation des armées et modifié par la loi n° 2011-14 du 5 janvier 2011 relative à la reconversion des militaires. Ce dernier texte a notamment porté sa durée à 120 jours ouvrés au lieu de six mois et en a permis le fractionnement, et il a introduit un congé de reconversion d’une durée plus courte (vingt jours ouvrés au maximum) pour les volontaires.
Il est souhaitable que soit facilitée la reconversion de militaires atteints dans leur intégrité physique au cours de leur participation à l’une des opérations précitées. Cette proposition s’inscrit dans la politique de soutien engagée depuis de nombreuses années par le ministère de la Défense au profit des militaires blessés dans ces circonstances et de leur famille.
Un deuxième alinéa est donc introduit au II de l’article L. 4139-5 du code de la défense, ouvrant à ces militaires le droit à congé de reconversion sans condition d’ancienneté de service (qui est en principe de quatre ans de services effectifs), sauf faute de la victime détachable du service. La durée maximale de ce congé de reconversion est de 120 jours ouvrés, et il peut être fractionné pour répondre aux contraintes de la formation suivie ou de l’accompagnement vers l’emploi.
Les opérations extérieures sont celles définies à l’article L. 4123-4 du code de la défense, et les opérations de maintien de l’ordre, de sécurité publique et de sécurité civile concernées seront définies par décret.
L’octroi de ce congé sera soumis à un agrément. Celui-ci sera délivré après avis d’un médecin des armées portant sur la capacité du militaire à suivre les actions de formation professionnelle ou d’accompagnement vers l’emploi pour lesquelles il sollicite ce congé.
Comme pour les congés prévus aux deux premiers alinéas actuels du II de l’article L. 4139-5 du code de la défense, durant ce congé, le militaire percevra la rémunération de son grade, qui sera suspendue ou réduite lorsque le bénéficiaire perçoit une rémunération publique ou privée. La durée de ce congé comptera pour les droits à avancement et pour les droits à pension.
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Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 67 du Gouvernement, qui vise à supprimer la condition d’ancienneté exigée pour l’obtention d’un congé de reconversion pour les militaires blessés en opérations.
Article 46 septies (nouveau)
(art. L. 4139-16 du code de la défense)
Fixation des limites d’âge applicables aux corps des infirmiers en soins généraux et spécialisés et des commissaires des armées
Cet article, issu d’un amendement du Gouvernement, vise à fixer les limites d’âge applicables aux corps des infirmiers en soins généraux et spécialisés et des commissaires des armées, dans le contexte de la réforme de ces deux corps.
Il s’agit, dans le cadre de deux réformes ayant des effets sur les statuts particuliers de certains corps de militaires, de prévoir la limite d’âge afférente :
– au corps des infirmiers en soins généraux et spécialisés, nouveau corps de recrutement des militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées, des différentes spécialités d’infirmier. La création du corps des infirmiers en soins généraux et spécialisés répond à la nécessité de transposer aux infirmiers militaires, les dispositions de la fonction publique hospitalière prévue par le protocole dit « Bachelot » (204). Ce corps sera soumis à une limite d’âge supérieure (62 ans) à celle des autres corps d’infirmiers qui seront mis en extinction.
– au corps des commissaires des armées, nouveau corps interarmées de direction de l’administration générale et du soutien commun des armées. La création d’un corps unique des commissaires des armées, constitué à partir des trois corps de commissaires (terre, marine, air) actuels et d’une partie des officiers des corps techniques et administratifs, répond à la volonté de modernisation et de rationalisation du paysage statutaire des différents corps militaires d’officiers exerçant à titre principal, au sein du ministère de la Défense, l’administration générale et le soutien commun des armées. La limite d’âge de ce corps sera fixée à 59 ans.
L’article L. 4139-16 du code de la défense est modifié en conséquence, afin de prévoir les limites d’âge des deux corps précités, préalable requis afin que les dispositions statutaires relatives à ces deux corps puissent être examinées par le Conseil d’État.
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Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 69 du Gouvernement, qui fixe les limites d’âge applicables aux corps des infirmiers en soins généraux et spécialisés et des commissaires des armées.
Article 46 octies (nouveau)
(art. L. 4221-3 du code de la défense)
Compétence du ministre de l’Intérieur pour accorder le grade attribué aux spécialistes volontaires recrutés en tant que réservistes de la gendarmerie nationale
Tirant les conséquences du transfert organique de la gendarmerie au ministère de l’Intérieur opéré par la loi n° 2009-971 du 3 août 2009, votre Commission, sur proposition du rapporteur, a donné compétence à ce ministre pour conférer le grade attaché à l’exercice de la fonction de spécialiste dans la réserve opérationnelle dans l’un des corps de la gendarmerie.
L’article L. 4221-3 du code de la défense prévoit que les forces armées peuvent avoir recours à des spécialistes volontaires pour exercer des fonctions déterminées correspondant à leur qualification professionnelle civile, sans formation militaire spécifique, et que « le grade attaché à l’exercice de cette fonction de spécialiste dans la réserve opérationnelle est conféré par arrêté du ministre de la défense ».
En dépit du transfert organique de la gendarmerie nationale au ministère de l’Intérieur, opéré par la loi n° 2009-971 du 3 août 2009 relative à la gendarmerie nationale, le code de la défense n’a pas été modifié en vue de confier au ministre de l’Intérieur, responsable de la gestion des personnels de la gendarmerie nationale, la compétence pour confier un grade de spécialiste dans la réserve opérationnelle de l’un des corps de la gendarmerie.
Le présent article modifie en conséquence la partie législative du code de la défense, afin de conférer cette compétence au ministre de l’Intérieur, en sus du ministre de la Défense.
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La Commission examine l’amendement CL 56 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement vise à tirer les conséquences du transfert organique de la gendarmerie nationale au ministère de l’Intérieur, en permettant au ministre de l’Intérieur, et non plus seulement au ministre de la Défense, de conférer le grade accordé aux spécialistes volontaires recrutés en tant que réserviste de la gendarmerie nationale.
La Commission adopte cet amendement.
Article 47
(art. 64 ter [nouveau] de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984)
Garantie du plafond indemnitaire le plus élevé pour les agents de la DGSE en cas de restructuration
Cet article vise à étendre aux fonctionnaires de la DGSE le bénéfice de la garantie du plafond indemnitaire le plus élevé en cas de changement d’emploi à la suite d’une restructuration de l’administration.
Ce principe figure à l’article 64 bis de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, introduit par la loi n° 2009-972 du 3 août 2009, qui prévoit que, en cas de restructuration d’une administration de l’État ou de l’un de ses établissements publics administratifs, un fonctionnaire de l’État conduit, à l’initiative de l’administration, à exercer un nouvel emploi au sein de l’une des trois fonctions publiques, a le droit de conserver, à titre personnel, le plafond indemnitaire le plus élevé en cas de différence entre les plafonds applicables à l’emploi d’origine et l’emploi d’accueil. Cette compensation prend la forme d’une indemnité d’accompagnement à la mobilité correspondant à la différence constatée.
Une modification législative était nécessaire sur ce point, car une modification du décret du 27 novembre 1967 portant statut particulier des fonctionnaires de la DGSE ne peut comporter de dispositions qui s’imposeront, le cas échéant, à une collectivité territoriale.
Le Sénat a adopté cet article sans modifications autres que rédactionnelles.
La Commission adopte l’article 47 sans modification.
Article 48
(art. 44 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Extension du délai de validité de la liste d’aptitude et des cas de suspension du décompte du délai
Cet article modifie les règles applicables aux listes d’aptitude dans la fonction publique territoriale.
Dans la fonction publique territoriale, chaque concours donne lieu à l’établissement d’une liste d’aptitude classant les candidats admis par ordre alphabétique. L’inscription sur une liste d’aptitude ne vaut pas recrutement, il appartient aux candidats de rechercher un emploi. L’inscription est valable un an ; si un candidat ne trouve pas d’emploi au cours de cette année, il peut demander sa réinscription sur la liste d’aptitude une deuxième et, si nécessaire, une troisième année. Si le candidat n’a pas été recruté au terme de ces trois années, il perd le bénéfice de son concours.
Le décompte de cette période de trois ans est suspendu pendant la durée des congés parental, de maternité, d’adoption, de présence parentale et d’accompagnement d’une personne en fin de vie, ainsi que du congé de longue durée prévu par le statut de la fonction publique territoriale et de celle de l’accomplissement des obligations du service national.
Le projet de loi prévoyait, dans sa version initiale, uniquement d’ajouter le congé de longue durée (205) dont peuvent également bénéficier les fonctionnaires de l’État et hospitaliers à la liste des congés durant lesquels le décompte de trois ans est suspendu. Il apparaît en effet inéquitable de ne pas prendre en compte le congé de longue durée similaire dont bénéficient les fonctionnaires des deux autres fonctions publiques, une telle différence de traitement ne se justifiant pas.
À l’initiative de notre collègue sénateur Michel Delebarre et des membres du groupe socialiste et apparentés, le Sénat, en première lecture, a entièrement réécrit cet article, lui apportant deux modifications importantes :
– il a relevé de trois à quatre ans la durée de validité des listes d’aptitude pour un agent lauréat d’un concours ;
– il a ajouté la période de détachement aux circonstances dans lesquelles le décompte de ce délai de validité est suspendu.
Votre commission des Lois, sur proposition du Gouvernement, a rétabli la rédaction initiale du projet de loi.
L’allongement de la durée de validité des listes d’aptitude de trois à quatre ans conduirait en effet à créer davantage de précarité, en maintenant les personnes inscrites dans une situation d’incertitude, alors que les chances d’être recrutés au-delà de la durée de validité actuelle sont, en pratique, très faibles.
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La Commission examine l’amendement CL 70 du Gouvernement.
M. le ministre. Cet amendement tend à maintenir à trois ans le délai de validité de la liste d’aptitude à l’issue d’un concours.
M. le rapporteur. Favorable.
M. Jean-Christophe Lagarde. La fonction publique territoriale compte un si grand nombre d’agents qui peuvent être promus mais qui ne le sont pas, qu’on finit par être tenté, pour qu’ils ne perdent pas le bénéfice du concours qu’ils ont passé, de les nommer dans des fonctions qui ne correspondent pas au grade auquel ils pourraient être promus. Allonger la durée de validité de la liste d’aptitude leur permettrait, du fait des départs ou des mutations, de mettre fin à une situation de blocage.
La Commission adopte cet amendement.
Elle adopte ensuite l’article 48 modifié.
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La Commission est saisie de l’amendement CL 28 de M. Bernard Derosier.
M. Bernard Derosier. Nous proposons que les agents remplissant les conditions nécessaires puissent rester inscrits sur les listes d’aptitude jusqu’à leur nomination.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Cet amendement prolongerait indéfiniment la durée de validité des listes après examen professionnel ou avis de la commission administrative paritaire (CAP), ce qui limiterait de manière excessive la liberté de recrutement des collectivités territoriales. Je rappelle que la durée est aujourd’hui d’un an, prolongeable jusqu’à trois ans.
La Commission rejette l’amendement.
Article 49
(art. 45 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, art. 66 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et art. 52, 55 et 57 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986)
Clarification concernant le détachement
Cet article vise, d’une part, à prendre en compte la nouvelle numérotation du code du travail et, d’autre part, à clarifier les modalités d’application de la règle dite « du plus favorable » en matière de reconnaissance mutuelle des promotions obtenues en position de détachement.
Les 1° du I et du II de cet article, ainsi que le I bis issu d’un amendement adopté par la commission des Lois du Sénat, procèdent à un « toilettage » des références au code du travail figurant à l’article 45 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, à l’article 66 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et à l’article 52 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986, afin de tenir compte de la nouvelle codification opérée par l’ordonnance n° 2007-329 du 12 mars 2007, ratifiée par la loi n° 2008-67 du 21 janvier 2008 et entrée en vigueur le 1er mai 2008.
Les 2° des I et des II de cette disposition modifient les statuts des fonctions publiques d’État et hospitalière afin de permettre la pleine application de la règle du « plus favorable » consacrée par la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 à l’article 45 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 et aux articles 55 et 57 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986.
Selon cette règle, il est tenu compte, lors de la réintégration d’un fonctionnaire détaché dans son corps d’origine, du grade et de l’échelon qu’il a atteints dans le corps ou cadre d’emplois de détachement, sous réserve qu’ils lui soient plus favorables. De même, le fonctionnaire détaché bénéficie du grade et de l’échelon qu’il a atteints dans le corps d’origine, s’ils lui sont plus favorables, en cas d’intégration dans le corps ou cadre d’emplois de détachement, ou de renouvellement du détachement.
La règle du « plus favorable » ne s’applique cependant pas lorsqu’un fonctionnaire de l’État ou de la fonction hospitalière détaché dans la fonction publique territoriale y a obtenu un avancement de grade à la suite de la réussite à un examen professionnel ou par inscription sur un tableau d’avancement au titre de la promotion au choix, sans avoir encore été nommé sur un poste correspondant à son nouveau grade. Dans cette situation, le principe de reconnaissance mutuelle des avancements de grade obtenus en position de détachement est inopérant.
Le projet de loi apporte les modifications nécessaires à l’article 45 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 et aux articles 55 et 57 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 pour mettre fin à cette situation.
La Commission adopte l’article 49 sans modification.
Article 50
(art. 42 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, art. 61-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et art. 49 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986)
Mises à disposition de collectivités publiques étrangères
En l’état du droit, un fonctionnaire, dans les trois fonctions publiques, peut être mis à disposition d’un État étranger, à condition de conserver, par ses missions, un lien fonctionnel avec l’État d’origine. Cette possibilité a été confirmée dans les trois statuts par la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique. Elle concerne notamment le cas des fonctionnaires de liaison ou des échanges internationaux de fonctionnaires.
L’article 50 vise à élargir, pour chaque fonction publique, le champ des mises à disposition de fonctionnaires au profit d’un État étranger, en autorisant expressément la mise à disposition « auprès de l’administration d’une collectivité publique ou d’un organisme public relevant de cet État ». L’exposé des motifs du projet de loi et l’étude d’impact soulignent que cette extension a pour objet de prendre en compte le cas des États fédéraux tels que l’Allemagne ou la Belgique, où les États fédérés assurent souvent des missions confiées en France à l’État.
Le Sénat, à l’initiative de sa commission des Lois, a jugé que les États fédérés ne pouvaient être considérés comme une collectivité publique relevant de l’État fédéral, et a donc ajouté une référence expresse aux États fédérés.
La Commission adopte l’article 50 sans modification.
Article 50 bis (nouveau)
(art. L. 755-1 du code de l’éducation)
Réforme de la gouvernance de l’École Polytechnique
Cet article, introduit à l’initiative de notre collègue Hervé Mariton, a pour objet de réformer la gouvernance de l’École polytechnique, en renforçant le rôle du président de son conseil d’administration.
Le code de l’éducation prévoit que l’École polytechnique constitue un établissement public doté de la personnalité civile et de l’autonomie financière, placé sous la tutelle du ministre chargé de la défense. La loi n° 70-631 du 15 juillet 1970 relative à l’École polytechnique, dont certaines dispositions ont été codifiées dans le chapitre sur les écoles supérieures militaires du code de l’éducation, précise que l’administration de l’établissement est assurée par un conseil d’administration et un directeur général, officier général qui assure en outre le commandement militaire de l’X.
Afin de conforter son rayonnement international, d’assurer sa place dans le système d’enseignement supérieur et de contribuer à la réussite du projet d’aménagement du campus de Paris-Saclay, l’École polytechnique doit aujourd’hui s’adapter pour continuer à remplir pleinement sa mission de formation aux emplois de haute qualification à caractère scientifique, technique et économique dans l’ensemble des activités de la nation.
Dans cette perspective, il apparaît nécessaire de modifier la gouvernance de l’École et de renforcer le rôle du président de son conseil d’administration, recruté selon les pratiques académiques reconnues internationalement. Le président représentera l’École. Il sera secondé par un directeur général qui, dans la logique du statut militaire de l’X (les élèves servent sous statut militaire), est un officier général chargé en particulier du commandement militaire de l’École, et dont les fonctions plus larges seront définies sous l’autorité du président.
Ces transformations nécessitent la modification de l’article L. 755-1 du code de l’éducation. Tel est l’objet du présent article.
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La Commission est saisie de l’amendement CL 20 rectifié de M. Hervé Mariton, portant article additionnel après l’article 50.
M. Hervé Mariton. Il s’agit de moderniser un aspect de la gouvernance de l’École polytechnique, sans toucher à son statut militaire : le président du conseil d’administration n’a aucune possibilité de représenter l’école ou de signer en son nom, ce qui suscite quelques difficultés dans le contexte actuel de concurrence académique au plan national comme au plan international.
L’amendement tend à préciser que l’administration de l’école est assurée par le conseil d’administration et par son président, ce qui permettrait de conforter la position de ce dernier. La direction générale et le commandement militaire continueraient à être confiés à un officier général, sous l’autorité du président du conseil d’administration.
M. le rapporteur. Avis très favorable.
M. le ministre. Même position que la Commission.
La Commission adopte l’amendement.
Article 51
(art. 41 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, art. 61 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et art. 48 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986)
Clarification des règles applicables aux fonctionnaires mis à disposition d’organismes soumis au code du travail
Cet article vise à préciser, pour chaque fonction publique, que les fonctionnaires mis à disposition sont soumis aux règles d’organisation et de fonctionnement de l’organisme où ils servent, à l’exception des articles L. 1234-9, L. 1243-1 à L. 1243-6 du code du travail, de toute disposition législative ou réglementaire ou de toute clause conventionnelle prévoyant le versement d’indemnités de licenciement ou de fin de carrière.
La mise à disposition étant autorisée auprès de tout organisme contribuant à la mise en œuvre d’une politique de l’État, des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics administratifs, pour l’exercice des seules missions de service public confiées à ces organismes, elle peut en effet intervenir auprès d’un organisme de droit privé relevant du code du travail. Dans une telle hypothèse, l’application des dispositions relatives à la suspension, à la rupture anticipée du contrat de travail à durée déterminée et au versement d’indemnités de licenciement ou de fin de carrière serait évidemment inadaptée.
Cette clarification est identique à celle déjà prévue en matière de détachement, par les articles 45 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, 67 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et 52 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986.
Le Sénat a adopté cet article sans modifications autres que rédactionnelles.
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La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 57 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 51 modifié.
Article 52
(art. 63 bis de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, art. 68-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et art. 58-1 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986)
Intégration directe – Coordination
Cet article tire les conséquences, dans les statuts des trois fonctions publiques, de la substitution du « niveau des missions » à la « nature des missions » opérée par l’article 43 du projet de loi. Il procède ainsi à une harmonisation des dispositions relatives au détachement et à l’intégration directe, en tenant compte de la nouvelle rédaction de l’article 13 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983.
À l’initiative de sa commission des Lois, le Sénat a précisé, dans un souci d’harmonisation complète, qu’il s’agit des missions « prévues par les statuts particuliers », comme le prévoit l’article 43.
La Commission adopte l’article 52 sans modification.
Article 52 bis
Date d’effet du reclassement des personnels du corps des permanenciers auxiliaires de régulation médicale
Cet article, issu d’un amendement du Gouvernement adopté par le Sénat en première lecture, vise à harmoniser la date d’intégration dans le corps des assistants médico-administratifs des agents titulaires et non-titulaires exerçant les fonctions de permanenciers auxiliaires de régulation médicale, en fixant cette date au 16 juin 2011, date d’entrée en vigueur du décret n° 2011-660 du 14 juin 2011 portant statuts particuliers des personnels administratifs de la catégorie B de la fonction publique hospitalière.
Par le protocole d’accord du 2 février 2010 relatif à l’intégration dans la catégorie A de la fonction publique hospitalière des infirmiers et des professions paramédicales aux diplômes reconnus dans le LMD, et à l’intégration des corps de catégorie B de la fonction publique hospitalière dans le nouvel espace statutaire (NES) de la catégorie B, le Gouvernement s’est engagé à ce que le corps des permanenciers auxiliaires de régulation médicale soit mis en voie d’extinction et que le recrutement des agents exerçant ces fonctions se fasse désormais en catégorie B. Le protocole prévoit que le classement de ces personnels dans la catégorie B et leur revalorisation salariale interviennent dès juin 2011.
La mise en œuvre de cet engagement s’est traduite par la publication du décret n° 2011-660 du 14 juin 2011, qui est entré en vigueur le 16 juin 2011. Celui-ci a prévu, à son article 20, l’intégration des agents titulaires et non-titulaires exerçant les fonctions de permanenciers auxiliaires de régulation médicale, par la voie de concours, examen professionnel ou liste d’aptitude. Les délais nécessaires à l’organisation de ces recrutements n’ont pas permis d’honorer l’engagement d’une intégration en catégorie B dès juin 2011. De plus, ces voies d’accès au corps étant déconcentrées au niveau de chaque établissement, la date d’intégration dans le corps varie d’un établissement à l’autre. L’opération a finalement été achevée en décembre 2011.
L’article 52 bis harmonise donc les dates de classement des agents concernés dans le corps des assistants médico-administratifs, en retenant la date de l’entrée en vigueur du décret, soit le 16 juin 2011, afin de respecter l’engagement pris par le Gouvernement.
La Commission adopte l’article 52 bis sans modification.
Article 52 ter
(art. 29-5 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990)
Prolongation de la période d’intégration des fonctionnaires de La Poste dans un corps ou un cadre d’emplois
Cet article vise à prolonger la validité du dispositif temporaire permettant aux fonctionnaires de La Poste d’intégrer un corps ou un cadre d’emplois d’une des trois fonctions publiques jusqu’au 31 décembre 2016, au lieu du 31 décembre 2013.
L’article 29-5 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l’organisation du service public de la poste et à France Télécom, introduit par l’article 48 de la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique, a offert aux fonctionnaires de La Poste la possibilité d’être intégrés dans les corps et cadres d’emplois des trois fonctions publiques. La validité de ce dispositif, initialement limitée au 31 décembre 2009, a été prolongée jusqu’au 31 décembre 2013 par l’article 39 de la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique.
L’intégration est subordonnée à une période de stage probatoire de quatre mois, suivie d’une période de détachement spécifique de huit mois, en application du décret n° 2008-58 du 17 janvier 2008.
Le Gouvernement estime que, compte tenu du taux de satisfaction élevée des fonctionnaires de La Poste ayant fait usage de cette possibilité et de l’intérêt qu’elle continue de susciter au sein des fonctionnaires de La Poste, dont l’effectif reste très important, la prolongation de ce dispositif pour une période supplémentaire de trois ans apparaît nécessaire et justifiée. La mesure concerne potentiellement 130 000 fonctionnaires, dont 3 500 environ intègrent chaque année l’une des trois fonctions publiques.
À cet effet, l’article 52 ter substitue, dans la première phrase du premier alinéa de l’article 29-5 de la loi du 2 juillet 1990, la date du 31 décembre 2016 à celle du 31 décembre 2013.
La Commission adopte l’article 52 ter sans modification.
Chapitre III
Dispositions relatives au recrutement et à la mobilité des membres du Conseil d’État et du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, des membres de la Cour des comptes et du corps des chambres régionales des comptes
À la suite de l’adoption d’un amendement de sa rapporteure, la commission des Lois du Sénat a modifié l’intitulé du présent chapitre III du titre III du projet de loi en le complétant d’une référence aux membres de la Cour des comptes, de manière à prendre en considération l’adoption de mesures la concernant aux articles 57 bis et suivants.
Article 53
(art. L. 133-8 du code de justice administrative)
Adaptation du recrutement des membres du Conseil d’État
au tour extérieur propre aux magistrats des tribunaux administratifs
et cours administratives d’appel
Cet article vise à modifier les règles relatives à la nomination de membres du Conseil d’État au tour extérieur au sein du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel.
1. Le droit existant
Les modalités de nomination des membres du Conseil d’État laissent place, depuis 1923, à un recrutement dit « au tour extérieur » (206) : les maîtres des requêtes peuvent être ainsi nommés jusqu’à hauteur d’un quart des emplois vacants (207). Quant aux conseillers d’État, ils peuvent être de même nommés au tour extérieur jusqu’à un tiers des emplois vacants (208).
Ce tour extérieur, qui peut s’analyser comme un dispositif de plafonds de postes (a contrario, un stock minimal de places est réservé aux membres issus du corps), est lui-même régi par des règles – aujourd’hui de nature réglementaire – réservant une partie des nominations, des maîtres des requêtes comme des conseillers d’État, aux membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel :
– un tour extérieur de conseiller d’État sur six est réservé aux membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel (article R. 133-3 du code de justice administrative) ;
– un tour extérieur de maître des requêtes sur quatre est réservé aux membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel (article R. 133-4 du code de justice administrative) ;
– en outre, lorsqu’entre deux nominations faites au titre de l’article R. 133-4 précité, un emploi vacant ne peut être pourvu ni par la nomination d’un auditeur justifiant de trois années de services effectifs dans le corps, ni par une nomination au tour extérieur, il peut être procédé à la nomination d’un autre maître des requêtes pris parmi les membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel.
2. Le problème posé
Reposant sur l’organisation des « tours de recrutement », les nominations au tour extérieur, en particulier des magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, sont étroitement dépendantes du calendrier de gestion des recrutements (209).
En outre, l’étude d’impact du projet de loi (210) montre qu’en l’absence de modification du cadre statutaire des membres du Conseil d’État, l’évolution prévisionnelle des effectifs pourrait être marquée par les trois tendances suivantes : une diminution du nombre des membres du Conseil d’État ; une déformation de la répartition des membres par grade (caractérisée par une augmentation du nombre de maîtres des requêtes au profit d’une diminution du nombre des conseillers d’État et auditeurs) ; une déformation de la répartition des membres par mode de recrutement (marquée par une augmentation du nombre de recrutements de membres issus de l’auditorat, une diminution du nombre de recrutements de membres issus des tribunaux administratifs, une stagnation du nombre des membres issus du tour extérieur « de droit commun », autres que ceux émanant du corps des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel).
Le présent article vise directement à remédier à cette dernière évolution, en assurant un recrutement plus important, par la voie du tour extérieur, de magistrats des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel.
3. Le dispositif proposé
Le dispositif proposé tend à réécrire l’article L. 133-8 du code de justice administrative, dédié aujourd’hui aux seules modalités de nomination des membres du Conseil d’État parmi ceux du corps des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel : cet article précise, en l’état actuel du droit, que ces nominations sont faites sur proposition du vice-président du Conseil d’État, délibérant avec les présidents de section.
a) Une nouvelle modalité de détermination du nombre des tours extérieurs au profit des membres des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel
Le présent article consacre dans la loi une modalité nouvelle de détermination du nombre des nominations au tour extérieur de membres issus du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel. Ce régime a vocation à se substituer aux règles préexistantes précitées, définies par voie réglementaire, le Gouvernement ayant annoncé dans l’exposé des motifs du projet de loi que les dispositions des articles R. 133-3 à R. 133-5 du code de justice administrative seraient abrogées.
La principale modification opérée par cette nouvelle rédaction est la suivante : la règle de détermination du nombre des tours extérieurs s’inscrira désormais au sein d’une période donnée (bisannuelle ou annuelle).
–– Concernant tout d’abord la nomination au grade de conseiller d’État, le premier alinéa de l’article L. 133-8 prévoit désormais que tous les deux ans, un membre du corps des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel sera nommé. Comme l’indique l’exposé des motifs, cette règle consacre la pratique actuelle.
Il est précisé que cette nomination n’entrera pas en considération pour le décompte prévu à l’article L. 133-3, qui réserve les deux tiers au moins des emplois vacants de conseillers d’État aux maîtres des requêtes.
–– En revanche, concernant la nomination de membres du corps des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel au grade de maître des requêtes, l’obligation de nomination est annuelle et concerne deux membres de ce corps.
Dans sa rédaction initiale, cet article prévoyait que la seconde nomination serait facultative (211).
La commission des Lois du Sénat l’a rendue obligatoire, à la suite de l’adoption d’un amendement de sa rapporteure.
Au cours de la séance publique, le Gouvernement a présenté un amendement tendant à revenir au texte initial, le ministre de la Fonction publique invoquant la nécessité de laisser une « marge de manœuvre » pour prendre en considération les besoins du corps, marge qui permettrait en outre de tenir compte des profils des candidats. Cet amendement n’a pas été adopté.
À l’initiative de son rapporteur, votre commission des Lois est revenue à la formulation du projet de loi initial. La disposition adoptée par le Sénat, qui prévoyait la nomination obligatoire de deux maîtres des requêtes issus de ce corps chaque année, introduisait en effet une rigidité excessive. Il convient au contraire d’adapter le recrutement à la réalité des besoins du corps et à la qualité du vivier de ce recrutement : aussi la commission des Lois a-t-elle retenu la solution consistant à rendre la deuxième nomination facultative.
Cette procédure n’entre pas en considération pour le décompte des emplois vacants de maîtres des requêtes réservés aux membres de l’auditorat (tel qu’il est défini à l’article L. 133-4 du code de justice administrative).
b) Les modalités de ces nominations
Comme il en va aujourd’hui, ces nominations seront prononcées sur proposition du vice-président du Conseil d’État, délibérant avec les présidents de section. En outre, cette délibération devra désormais être précédée de l’avis du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel.
4. Les effets escomptés de la mesure
L’étude d’impact procède à une simulation de l’application de la nouvelle procédure : sa mise en œuvre n’empêcherait pas, à moyen terme, une décroissance de l’effectif d’ensemble des membres du Conseil d’État, mais celle-ci serait moindre qu’en l’absence de réforme ; en outre, on observerait un rééquilibrage de la structure du corps par mode de recrutement au profit des magistrats issus des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel : les magistrats ainsi recrutés représenteraient (compte tenu de la réforme) une proportion de 28 % de l’ensemble du corps en 2030, alors que ce taux est de 10 % aujourd’hui (212).
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* *
La Commission examine l’amendement CL 78 du rapporteur.
M. le rapporteur. Je propose de revenir à la rédaction initiale du projet de loi en ce qui concerne l’élargissement du recrutement au grade de maître des requêtes pour les membres du corps des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte l’article 53 modifié.
Article 53 bis
(art. L. 133-9 à L. 133-12 [nouveaux] et L. 121-2 du code de justice administrative)
Maîtres des requêtes en service extraordinaire
Cet article, issu de l’adoption, en commission des Lois du Sénat, d’un amendement de sa rapporteure, vise à instituer un statut spécifique au profit des fonctionnaires effectuant leur mobilité auprès du Conseil d’État, afin de leur conférer la qualité de maître des requêtes en service extraordinaire et d’ouvrir la voie à leur intégration au Conseil d’État.
À cet effet, le I de cet article crée une nouvelle section 3 au chapitre III du titre III du livre Ier du code de justice administrative, dédiée à des « dispositions relatives aux maîtres des requêtes en service extraordinaire », qui comporte quatre nouveaux articles L. 133-9 à L. 133-12.
Ainsi que l’expose le rapport de la commission des Lois du Sénat, l’attribution de la qualité de maîtres des requêtes en service extraordinaire à ces fonctionnaires effectuant leur mobilité statutaire auprès du Conseil d’État « ouvre la voie à leur intégration, afin, par ce biais également, de remédier au tarissement du recrutement par la voie de l’ENA lié à la réduction du nombre d’élèves par promotion ».
Le nouvel article L. 133-9 du code de justice administrative énumère les fonctionnaires qui pourront être nommés par le vice-président du Conseil d’État afin d’exercer, en qualité de maître des requêtes en service extraordinaire, les fonctions dévolues aux maîtres des requêtes :
– les fonctionnaires appartenant à un corps recruté par la voie de l’École nationale d’administration ;
– les magistrats de l’ordre judiciaire ;
– les professeurs et maîtres de conférences titulaires des universités ;
– les administrateurs des assemblées parlementaires ;
– les administrateurs des postes et télécommunications ;
– les fonctionnaires civils ou militaires de l’État, de la fonction publique territoriale ou de la fonction publique hospitalière appartenant à des corps ou à des cadres d’emplois de niveau équivalent ;
– ainsi que les fonctionnaires de l’Union européenne de niveau équivalent.
L’article précise que la durée de la mobilité ne peut excéder quatre ans.
Aux termes du nouvel article L. 133-10, les maîtres des requêtes en service extraordinaire seront soumis aux mêmes obligations que les autres membres du Conseil d’État.
Le nouvel article L. 133-11 définit les modalités de cessation anticipée des fonctions des maîtres des requêtes en service extraordinaire : il ne pourra être mis fin au détachement ou à la mise à disposition des intéressés avant l’expiration du terme fixé que pour motif disciplinaire, à la demande du vice-président du Conseil d’État et sur proposition de la commission consultative mentionnée au chapitre II du titre III du code de justice administrative.
La commission consultative Une commission consultative est placée auprès du vice-président du Conseil d’État qui la préside. Elle comprend, d’une part, les présidents de section, d’autre part, un nombre égal de membres élus du Conseil d’État. La commission consultative peut être consultée sur toutes les questions intéressant le statut des membres du Conseil d’État. Elle doit donner son avis, notamment, sur les mesures individuelles concernant la discipline et l’avancement des membres du Conseil. La commission consultative peut être saisie pour avis de tous problèmes intéressant l’organisation et le fonctionnement du Conseil d’État. |
Le nouvel article L. 133-12 ouvre la possibilité d’une nomination au grade de maître des requêtes, chaque année, d’un fonctionnaire ou d’un magistrat ayant exercé, pendant une durée de quatre ans, les fonctions de maître des requêtes en service extraordinaire.
Cette nomination est prononcée sur proposition du vice-président du Conseil d’État délibérant avec les présidents de section.
L’article précise qu’une telle nomination n’est pas prise en considération pour le décompte des emplois vacants de maîtres des requêtes réservés aux membres de l’auditorat (tel qu’il est défini à l’article L. 133-4 du code de justice administrative (213)).
Le II du présent article tire la conséquence de la création de cette nouvelle catégorie de membres du Conseil d’État en insérant la référence aux maîtres des requêtes en service extraordinaire à l’article L. 121-2 du code de justice administrative, relatif à la composition du Conseil d’État (214).
Le III du présent article tend à prendre en compte la situation des fonctionnaires et magistrats qui ont exercé, avant même l’entrée en vigueur de la loi issue du présent projet de loi, les fonctions normalement dévolues aux maîtres des requêtes et aux auditeurs au titre de leur mobilité, afin de leur ouvrir le bénéfice du dispositif d’intégration annuelle au grade de maître des requêtes ; il renvoie à un décret en Conseil d’État le soin de fixer les modalités de sa mise en œuvre.
Lors de la séance publique au Sénat, le Gouvernement a présenté un amendement de suppression de cet article. Le ministre de la Fonction publique a avancé plusieurs arguments, notamment la nécessité de veiller à faire bénéficier l’administration d’origine de l’expérience acquise au Conseil d’État par l’intéressé, l’existence de diverses voies d’accès au Conseil d’État, les attentes multiples (et parfois trop nombreuses) qu’une telle disposition pourrait susciter ou encore les difficultés de mise en œuvre pratiques qu’elle pourrait occasionner. L’amendement de suppression n’a pas été adopté.
Votre commission des Lois, à l’initiative de son rapporteur, a supprimé la possibilité donnée au Conseil d’État de proposer chaque année l’intégration directe au grade de maître des requêtes d’un maître des requêtes en service extraordinaire ainsi défini.
Cette disposition crée en effet une quatrième voie de recrutement autonome à ce grade, limitée à un vivier restreint, sans répondre à un besoin spécifique dans la mesure où la diversité des profils est déjà assurée par les trois voies d’accès existantes (auditorat, recrutement des magistrats des cours et tribunaux et tour extérieur – par lequel sont régulièrement nommés des fonctionnaires ayant accompli une mobilité au Conseil d’État).
Elle contribuerait en outre à appauvrir le vivier de la haute fonction publique, alors que la vocation des fonctionnaires qui accomplissent leur mobilité au Conseil d’État est de faire bénéficier l’administration de l’expertise juridique qu’ils y ont acquise.
*
* *
La Commission en vient à l’amendement CL 79 du rapporteur.
M. le rapporteur. Le Sénat a créé un statut de « maître des requêtes en service extraordinaire », d’une durée maximale de quatre ans, pour des fonctionnaires détachés au Conseil d’État ou mis à sa disposition. C’est une bonne initiative, mais il conviendrait de supprimer la possibilité offerte au Conseil d’État de proposer, chaque année, l’intégration directe au grade de maître des requêtes des fonctionnaires ayant exercé ces fonctions pendant quatre ans. Les trois voies qui existent déjà permettent d’assurer la diversité des profils.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte l’article 53 bis modifié.
Article 53 ter
(art. L. 221-2-1 du code de justice administrative)
Renforcement ponctuel et immédiat
des effectifs d’un tribunal administratif
Cet article, issu de l’adoption, en séance publique au Sénat, d’un amendement de M. Michel Delebarre – avec avis favorable de la commission des Lois, le Gouvernement s’en remettant à la sagesse du Sénat –, vise à ouvrir la possibilité d’assurer, de façon ponctuelle et immédiate, le renforcement des effectifs d’un tribunal administratif par le recours à un, voire plusieurs, magistrats affectés au sein d’une autre juridiction administrative.
1. Le problème posé
Aux termes de l’article L. 221-2 du code de justice administrative, les tribunaux administratifs peuvent délibérer en se complétant, en cas de vacance ou d’empêchement, par l’adjonction d’un magistrat appartenant à un autre tribunal administratif.
Cependant, comme l’a fait valoir l’auteur de l’amendement, ce dispositif ne permet pas un ajustement immédiat et ponctuel des effectifs, comme cela peut cependant être parfois souhaitable, par exemple pour traiter certains contentieux du droit des étrangers.
Il n’existe pas en effet aujourd’hui, pour les juridictions administratives, de dispositif analogue à celui qui prévaut, pour les juridictions judiciaires, aux termes de l’article L. 121-4 du code de l’organisation judiciaire.
En application de cet article, « en cas de vacance d’emploi ou d’empêchement d’un ou plusieurs magistrats ou lorsque le renforcement temporaire et immédiat des juridictions du premier degré apparaît indispensable pour assurer le traitement du contentieux dans un délai raisonnable », est ouverte une possibilité de délégation, par le président d’une juridiction, de magistrats pour exercer des fonctions judiciaires dans d’autres tribunaux.
Les auditions conduites par votre rapporteur ont montré l’intérêt de la transposition d’une telle mesure aux juridictions administratives, transposition qui serait de nature à favoriser la mutualisation des moyens des tribunaux administratifs.
2. Le dispositif proposé
Aussi le présent article complète-t-il la section 2 du chapitre Ier du titre II du livre II du code de justice administrative d’un nouvel article L. 221-2-1 donnant la possibilité au vice-président du Conseil d’État, « en cas de nécessité d’un renforcement ponctuel et immédiat des effectifs d’un tribunal administratif », de déléguer un magistrat affecté auprès d’une autre juridiction administrative, afin qu’il exerce, pour une durée déterminée, toute fonction juridictionnelle auprès de ce tribunal.
Plusieurs précisions sont apportées à ce dispositif :
– l’accord de l’intéressé est requis ;
– les magistrats de tout grade peuvent être concernés ;
– l’ordonnance du vice-président doit préciser le motif et la durée de la délégation ainsi que la nature des fonctions qui seront exercées par le magistrat délégué.
Un décret en Conseil d’État fixera le nombre et la durée des délégations qui peuvent ainsi être confiées à un magistrat au cours de la même année.
Au cours de la séance publique, la rapporteure de la commission des Lois du Sénat a souligné qu’en effet, les effectifs des juridictions administratives étant de toute façon ajustés à chaque exercice, une telle délégation serait en pratique, en tout état de cause, limitée à la durée d’une année.
La Commission adopte l’article 53 ter sans modification.
Article 54
(art. L. 233-4-1 [nouveau] du code de justice administrative)
Report des nominations au tour extérieur au titre du grade de premier conseiller sur le grade de conseiller des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel
Cet article donne la possibilité au conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel de proposer, lorsque le nombre de nominations susceptibles d’être prononcées au grade de premier conseiller des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel n’est pas atteint, de reporter ces nominations sur le grade de conseiller.
1. Les modalités de recrutement au tour extérieur des conseillers de tribunaux administratif
Il existe aujourd’hui, pour les nominations aux grades de premier conseiller et de conseiller des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, une possibilité de recours à un tour extérieur (215), définie selon les modalités suivantes :
– pour deux membres du corps recrutés parmi les anciens élèves de l’École nationale d’administration au grade de conseiller, une nomination est prononcée au bénéfice de fonctionnaires civils ou militaires de l’État ou de fonctionnaires de la fonction publique territoriale ou hospitalière qui justifient d’au moins dix ans d’ancienneté, ou encore au bénéfice de magistrats de l’ordre judiciaire (article L. 233-3 du code de justice administrative) ;
– pour sept conseillers promus au grade de premier conseiller, une nomination est prononcée, à condition qu’ils justifient d’au moins huit années de services effectifs, au profit de fonctionnaires de l’un des corps recrutés par la voie de l’ENA (ou appartenant à un corps de même niveau), de magistrats de l’ordre judiciaire, de professeurs des universités, d’administrateurs territoriaux ou de directeurs d’établissements de santé (article L. 233-4 du code de justice administrative).
Dans la pratique, il existe de nombreux recoupements entre les deux dispositifs, comme le détaille l’étude d’impact du projet de loi (216) :
– les deux procédures pour les nominations de conseiller et de premier conseiller sont dans les faits organisées conjointement et les candidats peuvent postuler pour les deux grades ;
– les conditions pour être candidat se recoupent en partie (8 ans ou 10 ans d’ancienneté), sans grande rigueur dans la mesure où la durée exigée pour le grade de premier conseiller est inférieure à celle requise pour le grade de conseiller, alors même que les services sont supposés être d’un niveau supérieur.
Par ailleurs, on observe aujourd’hui une forme de concurrence entre le recrutement au tour extérieur dans le grade de premier conseiller et le détachement, depuis que la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique a étendu au profit des fonctionnaires hospitaliers relevant d’un corps de type A + (à savoir, les directeurs d’hôpitaux) la voie du détachement.
2. Le problème posé
Comme le note l’étude d’impact, on observe « une difficulté chronique à disposer d’un bon vivier de sélection au grade de premier conseiller alors que le vivier pour le grade de conseiller est toujours très bien pourvu ».
À titre d’exemple, en 2009, les 22 candidatures présentées n’ont pas permis de pourvoir l’ensemble des postes : trois candidats ont été admis au grade de premier conseiller pour cinq postes offerts.
C’est pourquoi l’article 37 de la loi du 2 février 2007 précitée avait substitué au ratio d’un recrutement par la voie du tour extérieur sur trois recrutements par la voie de l’ENA, le nouveau ratio d’un tour extérieur pour deux membres du corps recrutés par la voie de l’ENA. Cependant, cette disposition n’a pas suffi.
3. Le mécanisme de report de nominations proposé
Pour l’ensemble de ces raisons, le présent article institue un système de report entre les deux types de recrutements aux grades de premier conseiller et de conseiller (en créant à cet effet un nouvel article L. 233-4-1 dans le code de justice administrative).
Pour le cas, dont on a vu qu’il est le plus fréquent en pratique, où le nombre de nominations susceptibles d’être prononcées au grade de premier conseiller ne sera pas atteint, un mécanisme de report de ces nominations sur le grade de conseiller est établi.
Ce report est mis en œuvre à l’initiative du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, au titre de ses compétences générales en matière de recrutement et de suivi des carrières.
La Commission adopte l’article 54 sans modification.
Article 55
(section 4 du chapitre III du titre III du livre II et art. L. 233-6
du code de justice administrative)
Pérennisation du concours complémentaire de conseiller
des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel sous la forme d’un concours direct
Cet article vise à pérenniser le « concours complémentaire » qui existe aujourd’hui pour le recrutement des membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, tout en en modifiant ses modalités d’organisation.
1. Le concours complémentaire
Le « concours complémentaire » prévu aujourd’hui à l’article L. 233-6 du code de justice administrative remonte à la loi n° 77-1356 du 10 décembre 1977 relative au recrutement des membres des tribunaux administratifs.
Ce concours, en dépit de son caractère provisoire, a été, depuis 1977, régulièrement reconduit, pour répondre aux besoins en recrutement du corps.
Aux termes de l’article L. 233-6 du code de justice administrative, il est aujourd’hui ouvert jusqu’au 31 décembre 2015, selon les principales modalités suivantes :
– le nombre de postes pourvus ne peut excéder trois fois le nombre de postes offerts chaque année dans le corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel aux élèves sortant de l’École nationale d’administration et aux candidats au tour extérieur ;
– le concours est ouvert : aux fonctionnaires et autres agents publics civils ou militaires appartenant à un corps ou cadre d’emplois de la catégorie A ou assimilé et justifiant au 31 décembre de l’année du concours de sept ans de services publics effectifs, dont trois ans effectifs dans la catégorie A ; aux magistrats de l’ordre judiciaire ; ainsi qu’aux titulaires de l’un des diplômes exigés pour se présenter au premier concours d’entrée à l’École nationale d’administration.
Les articles R. 233-8 à R. 233-12 du code de justice administrative fixent les modalités d’application de ce concours. En particulier, l’article R. 233-9 prévoit (depuis un décret du 20 décembre 2002 (217)) que l’âge minimal pour se porter candidat est de vingt-cinq ans (et non plus vingt-sept ans).
2. Les limites de l’organisation et de la mise en œuvre du concours complémentaire
L’étude d’impact du projet de loi comporte des données statistiques détaillées relatives à la procédure de recrutement complémentaire. Il résulte de ces données (218) les principaux constats suivants :
– ce concours correspond désormais à une part importante du recrutement des membres des tribunaux administratifs : sur les dix dernières années, il représente annuellement entre 40 % et 50 % des recrutements ;
– cependant, l’unicité du concours et ses modalités d’organisation, qui conduisent les candidats à composer sur les mêmes épreuves, a créé une forme d’« effet dissuasif croisé », pour reprendre l’expression de l’exposé des motifs du projet de loi : « certains étudiants renoncent à concourir estimant qu’il s’agit d’un concours naturellement destiné à des praticiens quand certains fonctionnaires craignent, quant à eux, d’être disqualifiés par la concurrence d’étudiants mieux préparés, par leurs récentes études, aux épreuves d’un concours ».
3. Le dispositif proposé
Tirant les conséquences de ces évolutions, le présent dispositif est double :
– il pérennise le concours complémentaire : dès lors, il y a lieu de consacrer cette vocation pérenne par une dénomination nouvelle, qui atteste que sa nature n’est pas subsidiaire ;
– il modifie les modalités d’organisation de ce concours, en distinguant entre un concours externe, d’une part, et un concours interne, d’autre part.
Aussi l’intitulé de la section 4 du chapitre III du titre III du livre II du code de justice administrative, section consacrée jusqu’ici au « recrutement complémentaire », est-il modifié et renvoie-t-il désormais au « recrutement direct ».
De même, le premier alinéa de la nouvelle rédaction de l’article L. 233-6 ouvre-t-il désormais la possibilité de procéder au « recrutement direct » de membres du corps des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel par voie de concours.
La condition selon laquelle le nombre de postes pourvus au titre de ces concours ne peut excéder trois fois le nombre de postes offerts chaque année aux élèves sortant de l’ENA et aux « tours extérieurs » subsiste à l’identique.
Aux deux voies désormais ouvertes correspondent deux types de candidatures possibles :
– le concours externe est ouvert aux titulaires de l’un des diplômes requis pour postuler au premier concours d’entrée à l’ENA ;
– quant au concours interne, il est réservé aux seuls fonctionnaires ainsi qu’aux magistrats de l’ordre judiciaire ou autres agents publics, civils ou militaires, appartenant à un corps ou un cadre d’emplois de la catégorie A ou assimilé.
D’une certaine manière, le champ des candidats reste, in fine, le même qu’aujourd’hui, mais ceux-ci sont répartis entre les deux concours.
Par ailleurs, la condition d’ancienneté est modifiée : alors que les fonctionnaires et autres agents civils ou militaires devaient jusqu’ici justifier de sept années de services publics effectifs (dont trois années dans la catégorie A), cette condition est assouplie, les intéressés devant justifier de seulement quatre années de services publics effectifs, sans exigence relative à la catégorie au sein de laquelle les services ont été accomplis.
Les dispositions réglementaires fixant les modalités d’application du concours devront naturellement être modifiées en conséquence.
La Commission adopte l’article 55 sans modification.
Article 56
(art. L. 234-3, L. 234-4 et L. 234-5 du code de justice administrative)
Affectation de présidents des tribunaux administratifs
et cours administratives d’appel auprès de la mission permanente d’inspection à l’égard des juridictions administratives (MIJA) – Création de nouveaux emplois de premier vice-président de tribunaux administratifs et cours administratives d’appel
Cet article ouvre la possibilité aux présidents des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel d’occuper au Conseil d’État des fonctions d’inspection des juridictions administratives, au sein de la mission permanente d’inspection à l’égard des juridictions administratives (MIJA).
En outre, à la suite de l’adoption d’un amendement de la rapporteure en commission des Lois du Sénat, il crée deux types d’emplois : les emplois de premier vice-président d’un tribunal administratif comptant au moins huit chambres et les emplois de premier vice-président de chacune des huit cours administratives d’appel.
1. L’affectation de présidents des tribunaux administratifs
et cours administratives d’appel auprès de la mission permanente d’inspection des juridictions administratives
a) Le rôle de la mission permanente d’inspection des juridictions administratives
La mission d’inspection des juridictions administratives, instituée par une ordonnance du 31 juillet 1945, est aujourd’hui consacrée à l’article L. 112-5 du code de justice administrative, qui en confie la charge au Conseil d’État.
La mission permanente d’inspection des juridictions administratives (MIJA) Présidée par un conseiller d’État et comprenant plusieurs autres membres du Conseil d’État, la mission permanente d’inspection des juridictions administratives contrôle le bon fonctionnent des cours administratives d’appel et des tribunaux administratifs. Les inspections périodiques des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, qui complètent les rapports annuels d’activité adressés par les chefs de juridiction au vice-président du Conseil d’État, visent : – à expliciter les choix de gestion faits par les juridictions ; – à évaluer les résultats de leur activité et apprécier l’image externe de la juridiction ; – à faire le point avec chaque membre de la juridiction sur ses responsabilités et le déroulement de sa carrière ; – à aborder les questions d’ordre collectif ou individuel qui peuvent se poser aux agents du greffe ; – à analyser les problèmes concrets à résoudre ; – à recommander des voies de solution, selon le cas, au chef de juridiction ou au vice-président du Conseil d’État en sa qualité d’autorité gestionnaire du corps et d’ordonnateur principal des dépenses de fonctionnement et d’investissement des tribunaux et cours. La mission contribue ainsi à une circulation appropriée de l’information entre Conseil d’État, cours et tribunaux sur les questions concernant la carrière des magistrats et des personnels de greffe, l’évolution des besoins en matière de formation professionnelle continue, l’amélioration des outils informatiques de gestion de la procédure contentieuse et d’aide à la décision ou à la rédaction, l’application de la procédure administrative contentieuse et les jurisprudences récentes. Ces activités permettent enfin d’entretenir et de nourrir la réflexion commune, indispensable à la cohésion d’ensemble de la juridiction administrative, sur les facteurs d’efficacité des juridictions administratives et les modes de mesure de cette efficacité. En outre, le chef de la Mission permanente d’inspection des juridictions administratives, qui est membre du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel et en assure de plein droit la présidence en cas d’empêchement du vice-président du Conseil d’État, est doté de nombreuses compétences propres. Ainsi, il émet notamment un avis écrit sur les principales décisions relatives à la carrière des magistrats administratifs, préalablement aux délibérations du Conseil supérieur, et dispose également du pouvoir de notation des présidents des tribunaux administratifs. |
Source : site Internet du Conseil d’État.
b) La question de l’évolution de la composition de la mission
La MIJA est aujourd’hui composée uniquement de membres du Conseil d’État.
Il est vrai que, par ailleurs, en application de l’article R. 112-1-1 du code de justice administrative, des magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel peuvent être invités à participer à l’ensemble des missions de la MIJA – cependant, s’agissant du contrôle de l’organisation et du fonctionnement des juridictions, ainsi que de la mise en œuvre d’études sur un thème intéressant plusieurs juridictions, seuls les magistrats ayant le grade de président peuvent être associés aux missions.
En outre, conformément au même article, des agents ayant exercé les fonctions de greffier en chef dans un tribunal administratif ou une cour administrative d’appel peuvent être affectés auprès de la MIJA.
Il reste qu’aucune disposition ne permet aujourd’hui, plus généralement, à des magistrats des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel d’être affectés à la MIJA.
Comme le soulignent tant l’exposé des motifs que l’étude d’impact du projet de loi, il est particulièrement dommageable pour la mission de se priver ainsi de l’expérience et de l’expertise des magistrats administratifs qui ont effectivement servi dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel.
c) Le dispositif proposé
Aussi le présent article tend-il à modifier la rédaction de l’article L. 234-3 du code de justice administrative, relatif aux fonctions susceptibles d’être occupées par les présidents de tribunaux administratifs et de cours administratives d’appel (219).
Il complète le premier alinéa de cet article de la phrase selon laquelle les présidents de tribunaux administratifs et de cours administratives d’appel « peuvent également occuper au Conseil d’État des fonctions d’inspection des juridictions administratives ».
En pratique, l’étude d’impact souligne qu’est envisagée la création de deux emplois auprès de la MIJA.
La création de ces emplois devrait être effectuée par redéploiement au sein des crédits budgétaires du programme « Conseil d’État et autres juridictions administratives » de la mission budgétaire « Conseil et contrôle de l’État » (220).
2. La création d’emplois de premier vice-président d’un tribunal administratif comptant au moins huit chambres et de premier vice-président de chacune des huit cours administratives d’appel
La commission des Lois du Sénat a adopté, sur l’initiative de sa rapporteure, une nouvelle rédaction du présent article – préservant l’apport du texte initial du projet de loi – afin de créer en outre deux types de nouveaux emplois :
– des emplois de premier vice-président d’un tribunal administratif comptant au moins huit chambres : cette mesure concerne, dans les faits, cinq tribunaux administratifs, dont celui de Paris ;
– des emplois de premier vice-président dans chacune des huit cours administratives d’appel.
Ainsi que l’ont montré les auditions conduites par votre rapporteur, l’accomplissement des tâches de gestion administrative et organisationnelles au sein des juridictions constitue aujourd’hui une charge considérable pour les présidents, parfois au détriment de l’exercice de leurs fonctions juridictionnelles, et la création de ces nouveaux emplois permettrait de mieux répartir cette charge.
En outre, les mêmes auditions ont aussi mis l’accent sur la nécessité, en vue de favoriser la mobilité des intéressés, de limiter à sept le nombre des années que les présidents de tribunaux administratifs et de cours administratives d’appel pourraient passer à la tête d’une même juridiction (c’est l’objet de l’article 56 bis du présent projet de loi). La création d’emplois de vice-présidents vient dès lors compléter la mesure de limitation de la durée des postes, en élargissant les perspectives professionnelles.
Dès lors, la nouvelle rédaction proposée pour le présent article porte modification de trois dispositions du code de justice administrative :
– comme dans la version initiale du présent article, est modifié l’article L. 234-3 relatif aux fonctions susceptibles d’être occupées par les présidents de tribunaux administratifs et de cours administratives d’appel : mais outre la possibilité d’occuper au Conseil d’État des fonctions d’inspection des juridictions administratives, est désormais aussi mentionnée celle d’occuper les fonctions de vice-président de cour administrative d’appel ;
– l’article L. 234-4 énumère les fonctions accessibles aux magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel titulaires du grade de président depuis au moins deux ans : outre les fonctions de président de chambre dans une cour administrative d’appel, de président d’un tribunal administratif comportant moins de cinq chambres et de président de section au tribunal administratif de Paris, figurent désormais à cet article les fonctions de « premier vice-président d’un tribunal administratif comportant au moins huit chambres » ;
– l’article L. 234-5 fixe la liste des fonctions accessibles aux magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel titulaires du grade de président depuis au moins quatre ans : désormais, outre les fonctions de président ou de vice-président du tribunal administratif de Paris et de président d’un tribunal administratif comportant au moins cinq chambres, sont visées les fonctions de « premier vice-président d’une cour administrative d’appel ».
La Commission adopte l’article 56 sans modification.
Article 56 bis
(art. L. 222-4 et L. 234-6 du code de justice administrative)
Limitation à sept du nombre d’années passées à la tête d’une même juridiction par les présidents des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel
Cet article, issu de l’adoption d’un amendement de sa rapporteure par la commission des Lois du Sénat, vise à limiter à sept le nombre d’années que les présidents de tribunaux administratifs et de cours administratives d’appel peuvent passer à la tête d’une même juridiction.
Ainsi que l’a fait valoir le rapport de la commission des Lois du Sénat, l’objectif poursuivi est de faciliter la mobilité des parcours des intéressés.
La présente mesure est corrélée à la création de nouveaux emplois de premier vice-président d’un tribunal administratif comptant au moins huit chambres et de premier vice-président de chacune des huit cours administratives d’appel, à l’article 56 du présent projet de loi.
Cette limitation à une durée de sept ans est applicable à « un même poste ».
Elle concerne à la fois les présidents de cours administratives d’appel – le I du présent article modifie à cet effet l’article L. 222-4 du code de justice administrative – et les présidents de tribunal administratif – le II du présent article insère dans ce but un nouvel article L. 234-6 dans le code de justice administrative.
S’agissant des présidents de tribunal administratif, le présent article précise qu’à l’issue de la période de sept années, ceux qui n’auraient pas reçu une autre affectation comme chefs de juridiction seront affectés dans une cour administrative d’appel de leur choix, le cas échéant en surnombre de l’effectif des présidents de ladite juridiction – le surnombre étant résorbé à la première vacance utile.
L’ensemble de ces dispositions ne sont pas applicables aux présidents actuellement en fonctions, le III de cet article précisant qu’elles ne concernent que les chefs de juridiction dont la nomination est postérieure à l’entrée en vigueur de la loi issue du présent projet.
La Commission adopte l’article 56 bis sans modification.
Article 56 ter
(art. L. 231-1 du code de justice administrative)
Statut de magistrats administratifs
des membres des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel
Cet article, issu de l’adoption d’un amendement de M. Michel Delebarre en commission des Lois au Sénat, consacre la qualité de magistrat administratif des membres des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel.
Sans doute les membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel sont-ils couverts, depuis la loi n° 86-14 du 6 janvier 1986 fixant les règles garantissant l’indépendance des membres des tribunaux administratifs, par le principe de l’inamovibilité. On rappelle en effet qu’en application de l’article L. 231-3 du code de justice administrative, « lorsqu’ils exercent leurs fonctions de magistrats dans une juridiction administrative, les membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel ne peuvent recevoir, sans leur consentement, une affectation nouvelle, même en avancement ».
Néanmoins, comme l’a fait valoir M. Michel Delebarre à l’appui de la défense de son amendement :
– d’une part, le législateur n’a pas explicitement consacré le principe selon lequel les membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, « non seulement exercent des « fonctions de magistrat », mais sont, à proprement parler, des magistrats, à l’instar de ce que le législateur a indiqué pour les membres des juridictions financières » ;
– d’autre part, le statut législatif des membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel demeure, à ce jour, « subsidiaire » par rapport au statut général de la fonction publique.
En effet, aux termes de la rédaction actuelle de l’article L. 231-1 du code de justice administrative, « sous réserve des dispositions du présent titre, les dispositions statutaires de la fonction publique de l’État s’appliquent aux membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel ».
Or tel n’est pas le cas pour les membres du Conseil d’État : l’article L. 131-1 du code de justice administrative dispose en effet, en une logique inverse, que « le statut des membres du Conseil d’État est régi par le présent livre et, pour autant qu’elles n’y sont pas contraires, par les dispositions statutaires de la fonction publique de l’État ».
Les auditions conduites par votre rapporteur ont également permis de mettre l’accent sur l’ambiguïté du code de justice administrative, dans lequel on retrouve le terme de « magistrat » de manière seulement ponctuelle, à certains articles, sans raison manifeste motivant ce choix.
Aussi le présent article tend-il à consacrer expressément la qualité de magistrats des membres des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel, tout en inversant la logique statutaire aujourd’hui applicable.
À cet effet, il procède à une nouvelle rédaction de l’article L. 231-1 du code de justice administrative, aux termes duquel désormais « les membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel sont des magistrats dont le statut est régi par les dispositions du présent livre et, pour autant qu’elles n’y sont pas contraires, par les dispositions statutaires de la fonction publique de l’État ».
Comme l’a également souligné M. Michel Delebarre, la portée d’une telle disposition sera double :
– symbolique, de manière à éviter « que les ambiguïtés actuelles nuisent à la clarté et à la lisibilité [du] statut [des membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel] et jettent une ombre fausse sur leur qualité effective de magistrat » ;
– juridique, car elle devrait conduire à « émanciper les principales dispositions statutaires intéressant la carrière et l’activité des magistrats administratifs du statut général de la fonction publique pour permettre de les doter de règles propres adaptées à leur qualité ».
La Commission adopte l’article 56 ter sans modification.
Article 56 quater (nouveau)
(art. L. 112-7-1-A [nouveau] du code des juridictions financières)
Détachement dans le corps des magistrats de la Cour des comptes
Le présent article est issu d’un amendement de M. Charles de Courson, adopté par la commission des Lois, contre l’avis du Gouvernement.
Il vise à permettre le détachement de magistrats de l’ordre judiciaire, de fonctionnaires appartenant à un corps recruté par la voie de l’École nationale d’administration, de professeurs titulaires des universités, d’administrateurs des postes et télécommunications et de fonctionnaires civils ou de militaires de niveau équivalent, dans le corps des magistrats de la Cour, afin d’y exercer la plénitude des attributions de ces derniers.
Ces personnes devraient alors prêter le serment des magistrats de la Cour des comptes.
Il ne pourrait être mis fin à leurs fonctions avant le terme du détachement que sur demande des intéressés ou pour motif disciplinaire.
Pourraient également être accueillis pour exercer les fonctions normalement dévolues aux magistrats de la Cour des comptes, les agents de direction et les agents comptables des organismes de sécurité sociale ainsi que, dans les conditions prévues par leur statut, les fonctionnaires des assemblées parlementaires appartenant à des corps de même niveau de recrutement.
À l’appui de la défense de son amendement, M. Charles de Courson a rappelé que cet article reprenait le texte de l’article 10 quinquies voté par la commission des Lois de l’Assemblée nationale le 15 septembre 2010 lors de l’examen du projet de loi portant réforme des juridictions financières, qui n’a jamais été inscrit à l’ordre du jour du Parlement.
*
* *
La Commission est saisie de l’amendement CL 21 de M. Charles de Courson, portant article additionnel après l’article 56 ter.
M. Charles de Courson. Cet amendement reprend l’article 10 quinquies adopté par la commission des Lois, le 15 septembre 2010, lors de l’examen du projet de loi portant réforme des juridictions financières, qui n’a malheureusement jamais été inscrit à l’ordre du jour de la séance publique.
Je vous propose que les rapporteurs extérieurs puissent être détachés dans le corps des magistrats de la Cour des comptes pour exercer la plénitude des fonctions qui leur reviennent. Il y a aujourd’hui une anomalie : les rapporteurs extérieurs, aussi nombreux que les conseillers référendaires en fonction à la Cour, effectuent les mêmes tâches que les magistrats sans jouir des mêmes droits et obligations, contrairement à leurs homologues du Conseil d’État et des chambres régionales des comptes. Il faut aujourd’hui qu’un magistrat présente ès qualités le travail qu’ils réalisent.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Sur le plan formel, je vous suggère de modifier l’amendement en rédigeant ainsi le premier alinéa : « Après l’article L. 112-7 du code des juridictions financières, il est inséré un article ainsi rédigé ».
M. Charles de Courson. Vous avez raison. Je rectifie l’amendement.
M. le rapporteur. Avis favorable à ce dispositif, que notre Commission avait adopté en septembre 2010.
M. le ministre. Avis défavorable.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Je dois rappeler que nous avions précédemment adopté cette mesure par voie d’amendement déposé par le Gouvernement.
La Commission adopte l’amendement CL 21 ainsi rectifié.
Article 57
(art. L. 212-5 du code des juridictions financières)
Détachement dans le corps des chambres régionales des comptes
Le présent article vise à permettre d’accueillir des militaires et des professeurs titulaires des universités en détachement dans le corps des magistrats de chambre régionale des comptes. La rédaction proposée s'inspire de celle de l'article L. 233-5 du code de justice administrative. Une disposition similaire figurait au II de l’article 10 quinquies du texte adopté par la commission des Lois le 15 septembre 2010 (n° 2790) pour le projet de loi portant réforme des juridictions financières, qui n’a pas, à ce jour, été inscrit à l’ordre du jour des travaux de notre assemblée.
Cette opportunité, qui serait offerte aux universitaires et les militaires, semble cohérente avec les dispositions de la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique, qui vise notamment à faciliter et à développer les échanges entre fonctions publiques.
Alors que le texte initial permettait le détachement de fonctionnaires et de militaires « de niveau équivalent », la commission des Lois du Sénat a adopté un amendement de sa rapporteure précisant que ces fonctionnaires et militaires devaient appartenir « à la même catégorie » et « être de niveau comparable, apprécié au regard des conditions de recrutement ou du niveau des missions prévues par les statuts particuliers ». Cette dernière mention du « niveau des missions prévues par les statuts particuliers », qui peut paraître peu précise, est en fait conforme aux dispositions prévues à l’article 52 en matière de mobilité dans la fonction publique.
La Commission adopte l’article 57 sans modification.
La Commission est saisie de l’amendement CL 22 de M. Charles de Courson, portant article additionnel après l’article 57.
M. Charles de Courson. Le 5° de l’article L. 112-8 du code des juridictions financières précise que sont élus au conseil supérieur de la Cour des comptes, pour un mandat de trois ans renouvelable une fois, neuf représentants des magistrats, des conseillers maîtres en service extraordinaire et des rapporteurs extérieurs. Pour chacun de ces représentants, un suppléant est élu.
Du fait de la mobilité qui caractérise la carrière des magistrats, des conseillers maîtres en service extraordinaire et des rapporteurs extérieurs, nommés pour une durée limitée, il arrive qu’un titulaire n’ait plus de suppléant ou que seul le suppléant puisse siéger, le titulaire ayant quitté la Cour. À moins que l’on organise régulièrement des élections partielles, ce système conduit à ce qu’un ou plusieurs représentants élus soient absents lors des réunions du conseil supérieur.
Afin de remédier à cette difficulté, l’amendement ne rattache plus les suppléants à un seul représentant titulaire du même grade.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Je rappelle qu’il y a aujourd’hui neuf membres élus pour représenter les magistrats de la Cour, les conseillers maîtres en service extraordinaire et les rapporteurs extérieurs, pour un mandat de trois ans, renouvelable une fois, avec un suppléant pour chacun d’entre eux. Ce que nous propose l’amendement est très complexe et d’une utilité incertaine.
M. le ministre. Même avis que le rapporteur.
M. Charles de Courson. Ce n’est pas un amendement révolutionnaire : il s’agit d’éviter la vacance de certains sièges. Il arrive souvent que les rapporteurs extérieurs ne restent pas plus de deux ans. Quant aux conseillers maîtres en service extraordinaire, ils sont nommés pour une durée de cinq ans.
La Commission rejette l’amendement.
Article 57 bis A
(art. L. 123-5 et L. 223-1 du code des juridictions financières)
Saisine par le premier président de la Cour des comptes des conseils supérieurs, en matière disciplinaire
Le présent article est issu d’un amendement de M. Michel Delebarre, adopté par le Sénat avec l’avis favorable de la Commission, le Gouvernement s’en étant remis à la sagesse du Sénat.
Il vise à permettre au premier président de la Cour des comptes de saisir, selon le cas, le conseil supérieur de la Cour des comptes ou celui des chambres régionales ou territoriales des comptes.
Il reprend les dispositions que votre Commission avait adoptées à l’article 10 quaterdecies du texte adopté du projet de loi portant réforme des juridictions financières.
La Commission adopte l’article 57 bis A sans modification.
Article 57 bis
(section 4 bis du chapitre II du titre Ier du livre Ier [nouvelle] et art. L. 112-7-1 du code des juridictions financières)
Participation de magistrats des chambres régionales et territoriales des comptes aux travaux de la Cour des comptes
Le présent article est issu d’un amendement de la rapporteure de la Commission des Lois du Sénat. Il vise à permettre, notamment pour les enquêtes communes ou pour les travaux d’évaluation concernant des politiques partagées entre l’État et les collectivités locales, la participation des magistrats des chambres régionales aux travaux de la Cour des comptes.
Il reprend les dispositions que votre Commission avait adoptées à l’article 10 sexies du texte adopté du projet de loi portant réforme des juridictions financières.
La Commission adopte l’article 57 bis sans modification.
Article 57 ter
(art. L. 122-2 du code des juridictions financières)
Âge minimal pour la nomination au tour extérieur des conseillers maîtres
Le présent article est issu d’un amendement de la rapporteure de la commission des Lois du Sénat. Il vise à porter de 40 à 45 ans l’âge minimal requis pour être nommé conseiller maître au tour extérieur à la Cour des comptes. Cette modification alignerait l’âge requis pour être nommé conseiller maître à la Cour des comptes sur celui requis pour être nommé conseiller d’État, en application du code de justice administrative.
Cette précision figurait à l’article 10 undecies du texte adopté par votre Commission sur le projet de loi portant réforme des juridictions financières. Ce même article fixait, en outre, en valeur absolue et non plus en pourcentage de la vacance constatée dans le corps des conseillers maîtres, ce qui aurait notamment eu pour effet de limiter à deux le nombre de nominations au tour extérieur à la discrétion du Gouvernement contre un tiers aujourd’hui.
En séance publique, le Gouvernement a présenté un amendement de suppression du présent article, que le Sénat a rejeté.
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La Commission en vient à l’amendement CL 23 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. Cet amendement modifie la rédaction de l’article 57 ter, qui porte l’âge minimal pour être nommé conseiller maître au tour extérieur à la Cour des comptes de 40 à 45 ans, à l’instar des dispositions en vigueur au Conseil d’État.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Nous sommes parvenus à un bon équilibre.
M. le ministre. Même avis que le rapporteur.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle adopte l’article 57 ter sans modification.
La Commission est saisie de l’amendement CL 24 de M. Charles de Courson, portant article additionnel après l’article 57 ter.
M. Charles de Courson. Par cet amendement, je vous propose d’étendre à la sélection des candidats nommés conseillers maîtres au tour extérieur le dispositif prévu au 6e alinéa de l’article L. 122-5 du code des juridictions financières pour les conseillers référendaires : une commission siégeant auprès du Premier ministre est chargée d’émettre un avis sur l’aptitude des candidats.
J’appelle votre attention sur l’existence d’abus commis par différents gouvernements désireux de nommer, en fin de législature, des personnes sans compétences particulières. On peut quasiment nommer n’importe qui, ce qui dégrade l’image de la Cour des comptes, alors que nous sommes très attachés à la qualité de son travail et à son indépendance. Je vous propose donc qu’un avis soit rendu sur la qualité des candidats – cela n’empêchera pas le Gouvernement de passer outre s’il le souhaite.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Je comprends votre position, mais je ne souhaite pas que l’on encadre le tour extérieur. C’est un pouvoir discrétionnaire.
M. le ministre. Même avis que le rapporteur.
M. Charles de Courson. Que le Gouvernement soit défavorable à l’amendement, je peux le comprendre, car il n’aime pas qu’on limite son pouvoir de nomination, mais la position du rapporteur m’étonne. Dans l’intérêt du Parlement, il faut nommer des personnes de qualité. Je compte donc sur votre esprit d’indépendance pour adopter l’amendement.
M. Claude Goasguen. En votant contre, nous ferons preuve, au contraire, d’indépendance vis-à-vis d’un corporatisme éhonté !
La Commission rejette l’amendement.
Article 57 quater
(art. L. 122-5 du code des juridictions financières)
Diversification de la nomination au tour extérieur au grade de conseiller référendaire à la Cour des comptes
Le présent article, qui était issu d’un amendement de la rapporteure de la commission des Lois du Sénat, a été supprimé par votre commission des Lois. Il visait à diversifier le vivier des recrutements effectués par la voie du tour extérieur dans le grade de conseiller référendaire à la Cour des comptes.
Dans sa rédaction adoptée au Sénat, il précise que, chaque année, ce sont, au plus, deux premiers conseillers de chambre régionale, au lieu d’un actuellement, qui pourront être nommés. Il porte de un sur quatre, actuellement, à un sur deux, la proportion des nominations au tour extérieur destinée aux rapporteurs extérieurs, dont la Cour a pu apprécier la compétence pendant plusieurs années. Enfin, il précise que les nominations au tour extérieur dans le grade de conseiller référendaire à la Cour des comptes peuvent intervenir parmi les candidatures ayant obtenu l’avis favorable de la commission siégeant auprès du premier président de la Cour des comptes, qui aurait l’obligation de proposer à l’autorité de nomination deux fois plus de noms qu’il n’y a de postes à pourvoir.
En séance publique au Sénat, le Gouvernement a présenté un amendement de suppression du présent article, que le Sénat a rejeté.
Votre rapporteur a présenté un amendement de suppression de cet article en commission des Lois. Les conditions actuelles d’accès à ce grade sont en effet satisfaisantes et garantissent à la Cour des comptes les recrutements diversifiés dont elle a besoin. Il n’y a donc pas lieu de les modifier.
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La Commission examine l’amendement CL 80 du rapporteur.
M. le rapporteur. Les conditions d’accès au grade de conseiller référendaire étant aujourd’hui satisfaisantes, je propose de supprimer l’article.
La Commission adopte l’amendement.
En conséquence, l’article 57 quater est supprimé, et l’amendement CL 26 de M. Charles de Courson n’a plus d’objet.
Article 57 quinquies
(art. L. 141-4 du code des juridictions financières)
Statuts des experts près la Cour des comptes
Le présent article est issu d’un amendement de la rapporteure de la commission des Lois du Sénat. Il vise à permettre à des experts de participer aux activités d’évaluation des politiques publiques de la Cour des comptes
Il reprend des dispositions que votre Commission avait adoptées à l’article 8 bis du texte adopté du projet de loi portant réforme des juridictions financières.
La commission des Lois, à l’initiative de votre rapporteur, a précisé ce régime permettant aux experts de participer aux activités d’évaluation des politiques publiques de la Cour des comptes, dans le cadre d’une convention conclue entre la Cour et les intéressés, de sorte que le positionnement des experts puisse rester clairement distinct de celui des membres de la Cour des comptes : elle a donc supprimé la mention selon laquelle ils bénéficient des mêmes prérogatives et sont soumis aux mêmes obligations que les magistrats de la Cour, de même que celle selon laquelle ils prennent, lorsqu’ils sont affectés en chambre, le titre de conseiller expert.
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La Commission est saisie de l’amendement CL 81 du rapporteur.
M. le rapporteur. Le positionnement des experts doit rester clairement distinct de celui des membres de la Cour des comptes. C’est pourquoi l’amendement tend à supprimer la deuxième phrase de l’alinéa 2 de l’article, ainsi que sa dernière phrase.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte l’article 57 quinquies modifié.
Article 57 sexies
(art. L. 221-2 du code des juridictions financières)
Suppression des quotas pour les nominations des présidents des chambres régionales des comptes
Le présent article est issu d’un amendement de la rapporteure de la commission des Lois du Sénat. Il vise à supprimer les quotas encadrant les nominations à la présidence des chambres régionales des comptes.
La rédaction actuelle du cinquième alinéa de l’article L. 221-2 du code des juridictions financières prévoit qu’au moins la moitié des présidences de chambre régionale des comptes doit être occupée par des magistrats issus des chambres régionales des comptes et que la part des présidences de chambres régionales des comptes confiée à ces magistrats ne saurait excéder les trois quarts.
Concrètement, les magistrats issus des chambres régionales voient donc leurs perspectives de présider une de ces chambres encadrées par un plancher – ils bénéficient nécessairement de la moitié des nominations – et un plafond, fixé aux trois quarts, qui implique que les magistrats de la Cour des comptes peuvent prétendre à un quart des présidences de chambres régionales.
La rapporteure de la commission des Lois du Sénat estime que ces quotas « s’avèrent inutilement complexes et contraignants ». Le texte adopté par le Sénat tend donc à supprimer les quotas. Les présidents de chambre régionale des comptes seraient choisis indifféremment dans le corps des magistrats de la Cour et dans celui des magistrats de chambre régionale des comptes, après appel à candidatures, avis des conseils supérieurs, et en fonction du profil et des qualités des candidats.
À l’occasion de l’examen du projet de loi portant réforme des juridictions financières, votre Commission avait préféré maintenir un quota dans la loi. En adoptant l’article 10 septdecies, votre Commission avait souhaité faciliter l’accès des magistrats de chambre régionale des comptes, quel que soit leur corps d’origine, à la présidence des chambres en maintenant le plancher de la moitié des postes attribués en leur faveur mais en supprimant le plafond des trois quarts. En outre, il définissait les « magistrats issus des chambres régionales des comptes » comme ceux appartenant à ce corps au moment de leur nomination à la présidence d’une chambre, et non plus comme ceux dont le corps d’origine est celui des magistrats de chambre régionale des comptes.
La Commission adopte l’article 57 sexies sans modification.
Article 57 septies
(art. L. 224-1 du code des juridictions financières et art. 31 de la loi n° 2001-1248 du 21 décembre 2001)
Pérennisation du recrutement complémentaire de conseillers des chambres régionales des comptes
Le présent article est issu d’un amendement de la rapporteure de la commission des Lois du Sénat. Il vise à pérenniser le dispositif de recrutement complémentaire de conseillers des chambres régionales des comptes.
Le dispositif prévu par la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative permet le recrutement complémentaire de conseillers de chambres régionales des comptes afin de remédier aux difficultés démographiques que connaît le corps et pour diversifier les effectifs de ces juridictions. Ces dispositions sont en vigueur jusqu’au 31 décembre 2016.
Le présent article supprime cette limite afin d’aligner ce dispositif sur celui prévu à l’article 55 du projet de loi en matière de recrutement par voie de concours de membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel.
La Commission adopte l’article 57 septies sans modification.
Article 57 octies (nouveau)
(art. L. 112-8, L. 122-4, L. 123-14, L. 212-3, L. 212-16, L. 212-17, L. 221-2,
L. 222-3, L. 222-4, L. 222-6 et L. 222-7 du code des juridictions financières)
Institution d’emplois de vice-présidents dans les chambres régionales des comptes comportant au moins quatre sections
Cet article, issu de l’adoption d’un amendement du Gouvernement, est destiné à créer des emplois de vice-présidents dans les chambres régionales des comptes comportant au moins quatre sections.
Comme l’a indiqué le Gouvernement, l’objectif est d’améliorer le fonctionnement des plus grandes chambres régionales des comptes en prévoyant, comme c’est déjà le cas pour la chambre régionale des comptes d’Île-de-France depuis la loi n° 2001-1248 du 21 décembre 2001 relative aux chambres régionales des comptes et à la Cour des comptes, l’emploi de vice-présidents dans les chambres comptant au moins quatre sections.
À cet effet, le présent article procède à une nouvelle rédaction de l’article L. 212-3 du code des juridictions financières, aux termes de laquelle « chaque chambre régionale des comptes est présidée par un conseiller maître ou un conseiller référendaire à la Cour des comptes. Les chambres régionales des comptes qui comptent au moins quatre sections disposent d’un vice-président qui est un conseiller référendaire à la Cour des comptes ».
Le présent article procède également à une nouvelle rédaction de l’article L. 221-2 du code des juridictions financières – qui définit aujourd’hui, notamment, les modalités d’emploi du vice-président de la chambre régionale des comptes d’Île-de-France – en substituant à la référence à ce dernier la référence plus générale à l’emploi de vice-président de chambre régionale des comptes (221). Sont ainsi précisés les éléments suivants :
– l’emploi de vice-président de chambre régionale des comptes est pourvu par un conseiller référendaire à la Cour des comptes ;
– les nominations sont prononcées, à la demande des magistrats intéressés, par décret du Président de la République, sur proposition du premier président de la Cour des comptes après avis du conseil supérieur de la Cour des comptes et du Conseil supérieur des chambres régionales des comptes ;
– peuvent se porter candidats à ces emplois les magistrats de la Cour des comptes ainsi que les présidents de section de chambre régionale des comptes inscrits sur une liste d’aptitude établie à cet effet par le Conseil supérieur des chambres régionales des comptes ;
– les magistrats nommés à l’emploi de vice-président de chambre régionale des comptes sont placés en position de détachement pendant la durée de cet emploi. Dans cette position, ils peuvent participer, à l’exclusion de toute activité juridictionnelle, aux formations et aux comités de la Cour des comptes ayant à connaître des contrôles effectués par les chambres régionales des comptes ou avec leur concours ;
– la nomination est prononcée pour une durée de sept ans. Cette durée ne peut être ni prorogée ni renouvelée au sein d’une même chambre. Elle ne peut être réduite que si le magistrat intéressé demande, après avis du Conseil supérieur des chambres régionales des comptes, à être déchargé de ses fonctions.
Par ailleurs, le présent article procède à l’insertion à la référence à ces nouveaux emplois dans différents articles du code des juridictions financières, de manière à rendre applicables aux vice-présidents les régimes suivants – par assimilation aux règles applicables, selon les hypothèses, aux présidents des chambres régionales des comptes ou au vice-président de la chambre régionale des comptes d’Île-de-France :
– l’avis du Conseil supérieur de la Cour des comptes sur les nominations (article L. 112-8 du code des juridictions financières) ;
– les règles d’avancement (article L. 122-4 du code des juridictions financières) ;
– le régime disciplinaire (article L. 123-14 du code des juridictions financières) ;
– la compétence pour l’établissement des listes d’aptitude et la composition du Conseil supérieur des chambres régionales des comptes (articles L. 212-16 et L. 212-17 du code des juridictions financières) ;
– le régime des incompatibilités applicable (articles L. 222-3, L. 222-4, L. 222-6 et L. 222-7 du code des juridictions financières).
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La Commission est saisie de l’amendement CL 77 du Gouvernement, portant article additionnel après l’article 57 septies.
M. le ministre. Il s’agit d’améliorer le fonctionnement des chambres régionales des comptes en créant des emplois de vice-président.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Je précise que cet amendement, initialement déposé par Charles de Courson, avait été déclaré irrecevable au titre de l’article 40.
M. le rapporteur. J’avais, du reste, déposé le même amendement.
M. Charles de Courson. Je remercie le Gouvernement : cet amendement facilitera le processus de fusion des chambres régionales des comptes, qui se heurte à un certain nombre de difficultés. Je tiens également à préciser que ces dispositions ne constituent pas une nouveauté : de tels emplois existent déjà en Île-de-France.
M. Jean-Christophe Lagarde. J’ai du mal à comprendre la portée de cette mesure. L’exposé des motifs ne fait que quatre lignes, contre trois pages pour le dispositif.
La Commission adopte l’amendement.
Article 58
(art. L. 222-4 du code des juridictions financières)
Régime des incompatibilités dans le corps des chambres régionales des comptes
Le présent article vise à assouplir le régime des incompatibilités des membres des chambres régionales des comptes, pour le limiter à trois ans (contre cinq ans actuellement), sans en modifier la nature.
En effet, il est l’un des plus restrictifs parmi les différents corps de fonctionnaires puisqu’il s’applique pour une durée de cinq ans, contre une durée de trois ans, au maximum, pour l’ensemble des autres fonctionnaires.
Rappelons que la loi de modernisation de la fonction publique du 2 février 2007 a réduit de cinq à trois ans le délai pendant lequel un fonctionnaire ayant cessé notamment des fonctions de contrôle ou de surveillance, ne peut exercer une activité ou prendre directement ou indirectement des participations dans une entreprise privée visée par son activité dans la fonction publique (article 432-13 du code pénal).
Il reprend les dispositions que votre Commission avait adoptées à l’article 10 novodecies du texte adopté du projet de loi portant réforme des juridictions financières.
Le Sénat a adopté cet article sans modification.
La Commission adopte l’article 58 sans modification.
Chapitre IV
Dispositions relatives au dialogue social
Article 59
(art. 8 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983)
Certification et publicité des comptes des organisations syndicales
Cet article habilite le pouvoir réglementaire à adapter, par la voie d’un décret en Conseil d’État, les obligations définies par les articles L. 2135-1 à L. 2535-6 du code du travail en matière de certification et de publicité des comptes des organisations syndicales et professionnelles, aux conditions particulières d’exercice du droit syndical dans la fonction publique.
Les organisations syndicales de la fonction publique sont régies comme tous les syndicats professionnels par le code du travail. Celui-ci comporte, depuis la loi du 20 août 2008 portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail, des dispositions relatives à la certification et à la publicité des comptes des organisations syndicales, figurant aux articles L. 2135-1 à L. 2135-6. Ces dispositions ne permettent cependant pas de retracer de manière satisfaisante l’usage et la valorisation des moyens humains dont bénéficient les organisations syndicales de fonctionnaires.
L’habilitation prévue par l’article 59 permettra d’adapter ces dispositions relatives à la certification et à la publicité des comptes, afin de prévoir, en particulier, des règles spécifiques en matière de valorisation financière des moyens accordés à ces organisations. Les organisations syndicales seront ainsi tenues d’inscrire en comptabilité les mises à disposition de personnel dont elles bénéficient, quel qu’en soit le fondement juridique (détachement pour mandat syndical, décharge d’activité syndicale, autorisation spéciale d’absence, etc.), cette inscription devant se faire dans les comptes de l’organisme réellement bénéficiaire de cette contribution en nature et non de l’attributaire formel.
L’étude d’impact accompagnant le projet de loi souligne que la valorisation de ces mises à disposition est par ailleurs susceptible, par le franchissement du seuil de recettes prévu par le code du travail, de rendre obligatoire le recours à un commissaire aux comptes à des syndicats, qui n’en avaient pas auparavant l’obligation.
La Commission adopte l’article 59 sans modification.
Article 60
(art. L. 6144-4 du code de la santé publique et art. L. 315-13 du code de l’action sociale et des familles)
Suppression des collèges des comités techniques d’établissement
Cet article supprime le mode d’élection par collèges (un par catégorie A, B et C) applicable aux comités techniques d’établissement (CTE) des établissements publics sociaux et médico-sociaux, à compter du premier renouvellement des CTE des établissements concernés qui suivra la publication de la loi.
Actuellement, les représentants du personnel aux CTE des établissements publics sociaux et médico-sociaux sont élus au sein de collèges correspondants chacun aux trois catégories A, B et C, à la différence de ce qui est prévu pour les élections aux comités techniques dans les deux autres fonctions publiques.
Dans le prolongement de la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social, qui a harmonisé les cycles électoraux dans les trois fonctions publiques et pour l’ensemble des organismes consultatifs, le Gouvernement souhaite poursuivre la convergence des dispositions régissant les organismes consultatifs en fixant à 15 le nombre maximum de sièges à pourvoir dans les comités techniques de chacune des trois fonctions publiques.
Le nombre de représentants à élire au CTE est fixé par décret en fonction de la tranche d’effectifs dans laquelle se situe l’établissement et le nombre de représentants à élire est proportionnel à l’effectif des agents qui en relèvent. Auparavant, les CTE des établissements comptant plus de 2 000 agents comportaient 20 représentants titulaires. La diminution à 15 de ce nombre – sauf pour les établissements de plus de 5 000 agents, qui continueront de bénéficier, à titre transitoire et jusqu’en 2014, de 18 sièges au CTE, dans l’attente de la suppression des collèges – a pour conséquence d’augmenter sensiblement le quotient électoral exigé pour obtenir un siège, dans le contexte particulier de l’organisation en trois collèges propre aux CTE de la fonction publique hospitalière.
C’est pourquoi l’article 60 supprime le mode d’élection par collèges prévu pour les CTE de la fonction publique hospitalière. Cette suppression sera applicable lors du premier renouvellement général des CTE suivant la publication de la loi, c’est-à-dire en 2014, date à laquelle la convergence des élections professionnelles dans les trois versants de la fonction publique sera réalisée, en application de la loi du 5 juillet 2010.
L’étude d’impact souligne que cette mesure répond à une attente forte des organisations syndicales représentatives de la fonction publique hospitalière.
La Commission adopte l’article 60 sans modification.
Article 60 bis AA (nouveau)
(art. L. 14-10-2 du code de l’action sociale et des familles)
Droit applicable en matière de représentation du personnel au sein de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie
Cet article, ajouté à l’initiative du rapporteur, vise à clarifier le droit applicable en matière de représentation du personnel au sein de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA).
La CNSA, créée par la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l’autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées, est chargée notamment de financer les aides en faveur des personnes âgées dépendantes et des personnes handicapées. Elle a le statut d’établissement public administratif, mais est habilitée à employer des salariés de droit privé.
Cette situation pourrait conduire à mettre en place au sein de cet établissement des instances de représentation du personnel ayant des attributions similaires (des comités d’entreprise et des comités d’établissement, par exemple), en application du code du travail et du statut de la fonction publique de l’État, ce qui serait redondant.
Le présent article clarifie le droit applicable et évite de telles redondances, en prévoyant que :
– les articles 8 et 8 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, relatifs, respectivement, au droit syndical des fonctionnaires et au rôle des organisations syndicales de fonctionnaires dans les négociations, s’appliqueront à l’ensemble du personnel de l’établissement ;
– les articles 15 et 16 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, relatifs, respectivement, aux comités techniques et aux comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail, seront applicables à l’ensemble du personnel de l’établissement ;
– la quatrième partie du code du travail, relative à la santé et à la sécurité au travail, sera applicable, sous réserve de l’article 16 de la loi du 11 janvier 1984 et des adaptations qui seront prévues par décret en Conseil d’État, tenant compte de l’organisation de l’établissement et des dispositions particulières relatives aux fonctionnaires et aux agents contractuels ;
– les salariés de droit privé exerçant un mandat syndical ou de représentation du personnel bénéficieront naturellement de la protection prévue par le livre IV de la deuxième partie du code du travail, relatif aux salariés protégés. Il est précisé que l’avis du comité d’entreprise, qui doit être consulté sur le projet de licenciement d’un salarié protégé, sera donné par le comité technique de l’établissement.
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* *
La Commission examine l’amendement CL 58 du rapporteur.
M. le rapporteur. Par cet amendement, je vous propose de clarifier le droit applicable pour la représentation du personnel au sein de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA), établissement public administratif habilité à employer des salariés de droit privé. Les dispositions en vigueur conduiraient à créer plusieurs instances de représentation du personnel ayant des attributions similaires, ce qui serait redondant.
La Commission adopte l’amendement.
M. Bernard Derosier. J’aimerais savoir si ces dispositions seront applicables aux maisons départementales du handicap (MDH), établissements publics qui ont parfois du personnel de droit privé.
M. le ministre. Seule est concernée la CNSA.
M. Jean-Luc Warsmann. Nous pourrons peut-être regarder cette question d’ici notre réunion tenue en application de l’article 88 du Règlement.
Article 60 bis A
(art. 100-1 [nouveau] de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Crédit de temps syndical dans la fonction publique territoriale
Cet article, issu d’un amendement du Gouvernement adopté en première lecture par le Sénat, a pour objet d’insérer dans le statut de la fonction publique territoriale les dispositions relatives au crédit de temps syndical prévues par le relevé de conclusions du 29 septembre 2011 relatif à la modernisation des droits et moyens syndicaux, qui a conclu la concertation entre le ministre de la Fonction publique et les organisations syndicales de fonctionnaires sur ce sujet.
Le nouvel article 100-1 inséré dans la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 prévoit que le crédit de temps syndical comporte deux contingents.
Le premier de ces contingents, prévu au 1° du I de cette nouvelle disposition, correspond à des autorisations spéciales d’absence actuellement prévues par l’article 59 de la loi du 26 janvier 1984. Il s’agit de celles accordées aux représentants syndicaux mandatés pour participer au niveau local aux réunions statutaires d’organismes directeurs des organisations syndicales. Comme actuellement, les centres de gestion calculeront ce contingent pour l’ensemble des agents des collectivités territoriales et établissements publics affiliés dont le comité technique est placé auprès du centre de gestion, c’est-à-dire les collectivités employant moins de 50 agents, et rembourseront les charges salariales correspondantes. Le relevé de conclusion du 29 septembre 2011 précise que ce contingent sera calculé proportionnellement au nombre d’électeurs au comité technique de l’établissement ou de la collectivité dans les mêmes conditions que les autorisations d’absence attribuées au titre de l’article 14 du décret n° 85-397 du 3 avril 1985 relatif à l’exercice du droit syndical dans la fonction publique territoriale, dont l’objet sera adapté.
Le second contingent, prévu au 2° du I, est accordé sous forme de décharges d’activité de service, prévues, en l’état du droit, par l’article 100 de la même loi. Comme actuellement, les centres de gestion calculeront ce contingent de décharges d’activité de service pour les collectivités et établissements obligatoirement affiliés et leur verseront les charges salariales de toute nature afférentes à ces décharges. Le relevé de conclusions du 29 septembre 2011 précise que ce contingent sera calculé en fonction d’un barème identique à celui figurant aux articles 16 et 18 du décret n° 85-397 du 3 avril 1985.
Un décret en Conseil d’État fixera les conditions d’application du présent article.
Cette réforme intervient à moyens constants.
Dans la fonction publique d’État et la fonction publique hospitalière, ces règles relèvent du niveau réglementaire et devraient être adoptées, d’après les informations transmises à votre rapporteur, au cours du mois de février 2012.
La Commission adopte l’article 60 bis A sans modification.
Article 60 bis B
(art. 23 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Crédit de temps syndical dans la fonction publique territoriale – Coordination
Cet article, également issu d’un amendement du Gouvernement adopté en première lecture par le Sénat, tire les conséquences de l’insertion du nouvel article 100-1 relatif au crédit de temps syndical dans la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984. Il adapte la définition des compétences obligatoires des centres de gestion prévues au 11° et au 12° de l’article 23 de cette même loi, afin de tenir compte de cette nouvelle disposition.
La Commission adopte l’article 60 bis B sans modification.
Article 60 bis C
(art. 59 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Autorisations spéciales d’absence dans la fonction publique territoriale
Cet article, issu d’un amendement du Gouvernement adopté en première lecture par le Sénat, apporte plusieurs modifications au régime des autorisations spéciales d’absence figurant à l’article 59 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984. Il a pour objet de mettre en œuvre les engagements pris à ce sujet par le Gouvernement à l’issue de la concertation avec les organisations syndicales de fonctionnaires ayant conduit à l’adoption du relevé de conclusions du 29 septembre 2011 relatif à la modernisation des droits et moyens syndicaux.
La rédaction du 1° de l’article 59 de la loi du 26 janvier 1984, relatif aux autorisations spéciales d’absence accordées aux représentants des organisations syndicales mandatés pour assister aux congrès syndicaux et aux réunions des organismes directeurs dont ils sont membres élus, est modifiée sur deux points. En premier lieu, il est précisé que les organismes directeurs auxquels il est fait référence sont les organismes directeurs « des unions, fédérations ou confédérations » et le membre de phrase « quel que soit le niveau de cet organisme dans la structure du syndicat considéré » est supprimé, la détermination du niveau auquel doit se situer l’organisme dans la structure du syndicat considéré étant renvoyée à un décret en Conseil d’État, par le dernier alinéa de la nouvelle rédaction de l’article 59. En second lieu, il est précisé que les organisations syndicales qui sont affiliées à ces unions, fédérations ou confédérations disposent des mêmes droits.
Au 2° de l’article 59 de la même loi, les membres du Conseil commun de la fonction publique sont ajoutés aux membres des organismes statutaires créés en application de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984, qui pourront évidemment bénéficier eux aussi d’autorisations spéciales d’absence.
Les autorisations spéciales d’absence accordées aux membres des commissions mentionnées au deuxième alinéa de l’article 63 du code de la famille et de l’action sociale (devenu l’article L. 225-2 du code de l’action sociale et des familles) – c’est-à-dire des commissions d’agrément prévues en matière d’adoption des pupilles de l’État – qui figuraient au 4e alinéa de l’article 59 de la loi du 26 janvier 1984, inclus dans le 2°, font désormais l’objet d’un 3°. La référence au code de la famille et de l’action sociale a été remplacée par une référence à la disposition du code de l’action sociale et des familles en vigueur.
La rédaction du 4° de l’article 59 reste inchangée.
Les deux dernières phrases du dernier alinéa de l’article 59 sont supprimées, car elles sont reprises à l’article 100-1 [nouveau] de la loi n° 84-53 relatif au crédit de temps syndical, inséré par l’article 60 bis A du projet de loi.
Dans la fonction publique d’État et la fonction publique hospitalière, ces règles relèvent du niveau réglementaire et devraient être adoptées, d’après les informations transmises à votre rapporteur, au cours du mois de février 2012.
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La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CL 59 et CL 60 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 60 bis C modifié.
Article 60 bis D
(art. 77 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Avancement des fonctionnaires territoriaux exerçant un mandat syndical
Cet article, également issu d’un amendement du Gouvernement adopté en première lecture par le Sénat, vise à étendre le bénéfice des règles relatives à l’avancement des fonctionnaires territoriaux bénéficiant d’une mise à disposition ou d’une décharge totale de service pour l’exercice d’un mandat syndical aux fonctionnaires déchargés à temps partiel pour l’exercice d’un tel mandat.
En l’état du droit, l’article 77 de la loi n° 84-53 prévoit que l’avancement des fonctionnaires bénéficiant d’une mise à disposition ou d’une décharge totale d’activité de service pour l’exercice de mandats syndicaux a lieu sur la base de l’avancement moyen des fonctionnaires du cadre d’emploi, emploi ou corps auquel les intéressés appartiennent. Ces fonctionnaires bénéficient ainsi d’un avancement garanti, afin de faciliter l’exercice du droit syndical.
L’article 60 bis D a pour objet d’étendre ce dispositif aux agents déchargés à temps partiel pour une quotité minimale de temps complet dont le niveau sera fixé par décret en Conseil d’État. En l’état du droit, la jurisprudence du Conseil d’État a en effet confirmé que le dispositif n’est pas applicable à un agent ne bénéficiant que d’une décharge partielle pour l’exercice d’un mandat syndical (222).
Cette extension est la traduction de l’un des engagements pris par le Gouvernement à l’issue de la concertation avec les organisations syndicales de fonctionnaires ayant conduit à l’adoption du relevé de conclusions du 29 septembre 2011 relatif à la modernisation des droits et moyens syndicaux. Ce relevé de conclusions indique qu’un dispositif identique sera prévu pour les agents contractuels en contrat à durée indéterminée.
La Commission adopte l’article 60 bis D sans modification.
Article 60 bis E
(art. 100 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Droits reconnus aux organisations syndicales dans la fonction publique territoriale
Cet article, également issu d’un amendement du Gouvernement adopté en première lecture par le Sénat, met en œuvre plusieurs des engagements pris par le Gouvernement à l’issue de la concertation avec les organisations syndicales de fonctionnaires ayant conduit à l’adoption du relevé de conclusions du 29 septembre 2011 relatif à la modernisation des droits et moyens syndicaux. Il prévoit notamment le versement aux organisations syndicales, en cas d’absence de locaux équipés mis à disposition par l’administration, d’une subvention permettant de louer un local et de l’équiper.
L’article 60 bis E apporte cinq modifications à l’article 100 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984.
Le 1° ajoute, au premier alinéa de l’article 100, que les collectivités territoriales et les établissements publics doivent permettre l’affichage « et la diffusion » des informations d’origine syndicale. Cette modification a pour objet de donner une base légale à l’accès des organisations syndicales aux technologies de l’information et de la communication. Le décret en Conseil d’État fixant les conditions d’application de cet article sera modifié à cette fin. Le relevé de conclusions du 21 septembre 2011 précise que cette utilisation devra faire préalablement l’objet d’une charte ou d’un protocole d’accord entre l’administration et les organisations syndicales. Cette charte ou ce protocole « définira les règles applicables en matière d’utilisation des messages internes, de création d’espaces dédiés sur l’intranet et d’ouverture de forums de discussion selon l’architecture du réseau informatique et les contraintes de sécurité de l’administration, de la collectivité ou de l’établissement ».
Le 2° supprime, au deuxième alinéa de l’article 100, les décharges d’activité de service accordées aux responsables des organisations syndicales représentatives, qui sont désormais rattachées au crédit de temps syndical prévu par le nouvel article 100-1.
Le 3° de l’article 60 bis E prévoit que, à défaut de la mise à disposition des organisations syndicales représentatives, sur leur demande, de locaux à usage de bureau, les collectivités et établissements employant au moins cinquante agents devront verser à ces organisations une subvention permettant de louer un local et de l’équiper.
Le 4° supprime le sixième alinéa actuel de l’article 100, relatif au remboursement par les centres de gestion des charges salariales afférentes aux décharges d’activité de service. Ce dispositif de mutualisation financière est en effet repris au nouvel article 100-1.
Il supprime également le dernier alinéa de l’article 100, devenu obsolète, qui fait référence à la détermination par la loi du 2 mars 1982 des modalités de la répartition définitive de la charge financière des départements résultant de l’application de l’article 100.
La Commission adopte l’article 60 bis E sans modification.
Article 60 bis F
(art. 59 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984)
Avancement des fonctionnaires de l’État exerçant un mandat syndical
Cet article, également issu d’un amendement du Gouvernement adopté en première lecture par le Sénat, a le même objet que l’article 60 bis D, pour la fonction publique de l’État. Il étend le bénéfice des règles relatives à l’avancement des fonctionnaires de l’État bénéficiant d’une mise à disposition ou d’une décharge totale de service pour l’exercice d’un mandat syndical, prévu à l’article 59 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, aux fonctionnaires déchargés à temps partiel pour l’exercice d’un tel mandat.
La Commission adopte l’article 60 bis F sans modification.
Article 60 bis G
(art. 70 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986)
Avancement des fonctionnaires hospitaliers exerçant un mandat syndical
Cet article, également issu d’un amendement du Gouvernement adopté en première lecture par le Sénat, a le même objet que l’article 60 bis D, pour la fonction publique hospitalière. Il étend le bénéfice des règles relatives à l’avancement des fonctionnaires hospitaliers bénéficiant d’une mise à disposition ou d’une décharge totale de service pour l’exercice d’un mandat syndical, prévu à l’article 70 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986, aux fonctionnaires déchargés à temps partiel pour l’exercice d’un tel mandat.
La Commission adopte l’article 60 bis G sans modification.
Article 60 bis
(art. 13 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984)
Composition du Conseil supérieur de la fonction publique de l’État siégeant comme organe supérieur de recours
Cet article, issu d’un amendement du Gouvernement adopté par la commission des Lois du Sénat, tire les conséquences de la suppression du paritarisme au Conseil supérieur de la fonction publique de l’État, en adaptant sa composition lorsqu’il siège comme organe supérieur de recours.
L’article 13 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, relatif au Conseil supérieur de la fonction publique de l’État (CSFPE), a été substantiellement modifié par l’article 7 de la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social dans la fonction publique. La composition paritaire et le droit de vote des représentants de l’administration ont ainsi été supprimés, conformément aux accords de Bercy du 2 juin 2008.
Ces modifications ont eu pour effet d’altérer la composition et le fonctionnement du Conseil supérieur lorsqu’il siège en tant que commission de recours, le Conseil supérieur étant également l’organe supérieur de recours en matière disciplinaire, d’avancement et de licenciement pour insuffisance professionnelle.
Or, lorsqu’il siège en tant qu’organe de recours, il est préférable que le CSFPE soit composé de manière paritaire et qu’un droit de vote y soit reconnu tant aux représentants des organisations syndicales qu’aux représentants de l’administration.
L’article 60 bis complète l’article 13 de la loi du 11 janvier 1984 à cette fin, en y insérant un nouvel alinéa aux termes duquel le conseil, lorsqu’il siège en tant qu’organe supérieur de recours, comprend, en nombre égal, des représentants de l’administration et des représentants des organisations syndicales de fonctionnaires, tous appelés à prendre part aux votes.
La Commission adopte l’article 60 bis sans modification.
Article 60 ter
(art. 15 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984)
Composition des conseils régionaux d’orientation du Centre national de la fonction publique territoriale
Cet article, issu d’un amendement du Gouvernement adopté par la commission des Lois du Sénat, vise à adapter la composition des conseils d’orientation placés auprès des délégations interdépartementales et régionales du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) à la situation dans laquelle le nombre d’organisations syndicales susceptibles d’y disposer d’au moins un siège excéderait le nombre de sièges réservés aux représentants des fonctionnaires territoriaux désignés par les organisations syndicales représentatives.
L’article 15 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale prévoit que les délégués interdépartementaux et régionaux du CNFPT sont assistés par des conseils d’orientation, composés, en nombre égal, de représentants des collectivités territoriales (communes, départements et région) et de représentants des organisations syndicales. Ce nombre est compris entre 6 et 11, en fonction de l’importance de la délégation du CNFPT. Deux personnalités qualifiées complètent, avec voix consultative, la composition de chaque conseil d’orientation.
La représentation des organisations syndicales est établie par référence à leur représentativité dans le ressort territorial de la délégation. Toutefois, les organisations syndicales membres du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) disposent au moins d’un siège si elles ont obtenu des voix lors du renouvellement général des représentants du personnel aux comités techniques des collectivités territoriales et de leurs établissements publics du ressort de la délégation. Cette règle, lorsqu’elle se combine à la suppression des sièges dits « préciputaires » (223) au CSFPT opérée par la loi du 5 juillet 2010, est susceptible de soulever des difficultés : le nombre des organisations syndicales représentées au CSFPT étant susceptible d’augmenter, il peut excéder, dans certains cas, le nombre de sièges attribués à la représentation syndicale.
Une augmentation du nombre de sièges attribués aux organisations syndicales n’apparaît pas souhaitable, car elle s’accompagnerait d’une augmentation similaire du nombre de sièges attribués aux collectivités territoriales, ce qui conduirait à un effectif jugé trop important pour permettre un fonctionnement efficace des conseils d’orientation.
La solution retenue par l’article 60 ter consiste à attribuer les sièges « prioritaires » aux organisations syndicales en fonction du nombre de voix qu’elles ont obtenues lors du renouvellement général des représentants du personnel aux comités techniques des collectivités territoriales et de leurs établissements publics dans le ressort de la délégation, par ordre décroissant jusqu’à épuisement des sièges à pourvoir.
La Commission adopte l’article 60 ter sans modification.
Chapitre IV bis
Dispositions relatives aux centres de gestion
de la fonction publique territoriale
L’ajout d’un chapitre IV bis au présent projet de loi, chapitre consacré aux centres de gestion de la fonction publique territoriale, fait suite aux discussions qui ont eu lieu en commission des Lois du Sénat le mercredi 11 janvier 2012, à l’occasion de l’examen de la proposition de loi de M. Hugues Portelli et plusieurs de ses collègues tendant à modifier les dispositions relatives aux centres de gestion de la loi du 26 janvier 1984.
Cette proposition de loi s’inscrit dans le cadre de la réforme territoriale. Elle vise – selon les termes de son exposé des motifs – au « renforcement de l’intercommunalité », dans la mesure où « la constitution de métropoles et de communes nouvelles vont concentrer l’emploi autour d’employeurs fortement structurés. Les [actuelles] instances de gestion de la fonction publique territoriale (...) doivent aujourd’hui s’adapter afin de poursuivre leur vocation : appliquer de façon homogène le statut de la fonction publique sur l’ensemble du territoire national ».
La commission n’a retenu, au terme de ses travaux, qu’une partie des dispositions initiales de la proposition de loi (224). À la suite de ce débat, plusieurs amendements ont été déposés dans le cadre de la discussion du présent projet de loi, sur ce sujet, au Sénat. Certains n’ont toutefois pu être examinés compte tenu des exigences de l’article 40 de la Constitution. C’est dans ce contexte que le Gouvernement, s’inspirant de l’une de ces initiatives, a présenté un amendement, qui a été adopté (225), ajoutant ainsi au présent texte un nouveau chapitre IV bis consacré aux centres de gestion de la fonction publique territoriale.
Le ministre de la Fonction publique, lors de la discussion en séance publique, a indiqué que les échanges sur ce thème pourraient encore se poursuivre, en particulier dans le cadre d’un groupe de travail qu’il a suggéré de réunir rapidement à cet effet.
Article 60 quater
(art. 14 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Coordination des centres de gestion
au niveau régional ou interrégional
Cet article, issu de l’adoption d’un amendement du Gouvernement en séance publique au Sénat, avec l’avis favorable de la commission des Lois, vise à renforcer la coordination des centres de gestion au niveau régional ou interrégional.
On rappelle que les centres de gestion de la fonction publique territoriale, établissements publics locaux à caractère administratif, assurent, en lien avec les collectivités locales, la gestion des carrières de leurs fonctionnaires. Il existe en général un centre de gestion par département mais certains centres de gestion sont compétents pour plusieurs départements.
Le Gouvernement a fait valoir, à l’appui de la défense de cet amendement, la nécessité d’encourager les centres de gestion à mutualiser davantage certaines de leurs attributions à un niveau territorial pertinent, sans modifier, pour autant, l’équilibre des compétences entre les centres et les collectivités adhérentes ou non adhérentes, et sans augmenter les charges pesant sur ces collectivités.
À cet effet, le présent article modifie l’article 14 de la loi du 26 janvier 1984, qui définit aujourd’hui les modalités d’organisation, au niveau départemental, régional ou interrégional, des centres de gestion pour l’exercice de leurs missions.
Les grandes lignes de ce régime sont aujourd’hui les suivantes :
– les centres de gestion peuvent décider de constituer un centre commun organisé au niveau interdépartemental ;
– pour l’organisation régionale ou interrégionale de leurs missions, les centres de gestion élaborent une charte, qui détermine parmi eux un centre chargé d’assurer leur coordination ainsi que les modalités d’exercice des missions que les centres de gestion décident de gérer en commun ; des conventions particulières peuvent être conclues entre les centres de gestion dans des domaines non couverts par la charte ;
– les missions pouvant être exercées en commun au niveau régional ou interrégional sont les suivantes : l’organisation des concours et examens professionnels relatifs aux cadres d’emplois de catégorie A ; la publicité des créations et vacances d’emplois de catégorie A ; la prise en charge des fonctionnaires de catégorie A momentanément privés d’emplois ; le reclassement des fonctionnaires de catégorie A devenus inaptes à l’exercice de leurs fonctions.
Le présent article reprend l’essentiel des éléments de ce régime.
Dans le même temps, de manière à favoriser la coordination entre les centres au niveau interdépartemental, régional ou interrégional, il modifie ce dispositif sur plusieurs points.
D’une part, concernant la coordination au niveau interdépartemental, le présent article prévoit que les centres ayant constitué un centre commun organisé au niveau interdépartemental pourront lui confier tout ou partie de leurs missions.
D’autre part, s’agissant de la coopération au niveau régional ou interrégional, cet article prévoit les éléments nouveaux suivants :
– la charte précitée déterminera non plus seulement les modalités d’exercice des missions gérées en commun mais pourra aussi, plus encore, fixer « les modalités de remboursement des dépenses correspondantes » ;
– les centres communs créés pourront exercer une partie des attributions des centres de gestion : il reviendra à la charte de confier l’exercice d’une mission à l’un des centres pour le compte de tous ;
– aux missions pouvant être exercées en commun au niveau régional ou interrégional est ajoutée une mission nouvelle, à savoir la prise en charge du fonctionnement des conseils de discipline départementaux ou interdépartementaux de recours (prévus à l’article 90 bis de la loi du 26 janvier 1984 (226)).
Enfin, la nouvelle rédaction renvoie à un décret en Conseil d’État le soin de fixer les conditions d’application de l’ensemble de ce régime, ce que ne prévoit pas expressément le texte aujourd’hui en vigueur.
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La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 50 du rapporteur.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette ensuite l’amendement CL 11 de M. Jacques Alain Bénisti.
Puis la Commission adopte l’article 60 quater modifié.
Article 60 quinquies
(art. 14-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Organisation au niveau national des coordinations
régionales ou interrégionales des centres de gestion
Cet article, issu de l’adoption de deux amendements identiques de M. Jean-Pierre Vial et des membres du Groupe Union pour un mouvement populaire ainsi que de M. Michel Delebarre et des membres du groupe Socialiste et apparentés, avec l’avis favorable de la commission des Lois et du Gouvernement, tend à donner la possibilité aux coordinations régionales ou interrégionales des centres de gestion de s’organiser au niveau national par convention pour exercer en commun leurs missions.
À cet effet, il insère après l’article 14 de la loi du 26 janvier 1984 (donc au sein de la section III du chapitre Ier de la loi statutaire, dédiée aux centres de gestion) un nouvel article 14-1 ouvrant cette nouvelle possibilité.
Cet article renvoie à ladite convention le soin de fixer les modalités de mise en œuvre de cette organisation, mais aussi du remboursement des dépenses correspondantes.
Cette initiative complète donc l’amendement du Gouvernement tendant à développer la coordination entre centres de gestion au niveau local (article 60 quater). Il tend à favoriser, comme l’ont indiqué ses auteurs, la mise en place de plateformes mutualisées au niveau national.
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La Commission est saisie de l’amendement CL 12 de M. Jacques Alain Bénisti.
M. le rapporteur. Avis défavorable sur cet amendement tendant à supprimer l’article.
M. le ministre. Je m’en remets à la sagesse de la Commission. Il me semble que la discussion doit se poursuivre. Nous avons d’ailleurs prévu une réunion de travail.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous pourrons revenir sur cette question d’ici la tenue de la réunion prévue à l’article 88 de notre Règlement.
L’amendement CL 12 est retiré.
La Commission adopte l’article 60 quinquies sans modification.
La Commission est saisie de deux amendements portant articles additionnels après l’article 60 quinquies.
Elle est d’abord saisie de l’amendement CL 18 de M. Jacques Alain Bénisti.
M. Jacques Alain Bénisti. L’amendement tend à éviter les chevauchements de compétences entre les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et les centres de gestion en matière de ressources humaines.
M. le rapporteur. Je suis très défavorable à cet amendement.
M. le ministre. Même position que le rapporteur.
La Commission rejette l’amendement.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette ensuite l’amendement CL 13 de M. Jacques Alain Bénisti.
Chapitre V
Dispositions diverses
Article 61
Habilitation gouvernementale à procéder par ordonnance à l’adoption de la partie législative du code de la fonction publique
Cet article, qui a fait l’objet d’une nouvelle rédaction, globale, à l’initiative du Gouvernement en commission des Lois au Sénat, habilite le Gouvernement à procéder, par ordonnance, à l’adoption de la partie législative du code de la fonction publique, l’ordonnance devant être prise dans un délai de neuf mois à compter de la promulgation de la loi issue du présent projet de loi.
L’article 43 de la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique avait déjà autorisé le Gouvernement à procéder par ordonnance à l’adoption de la partie législative du code de la fonction publique – à droit constant (sous la seule réserve du respect de la hiérarchie des normes, de la cohérence rédactionnelle, de la correction d’éventuelles erreurs et de l’abrogation des dispositions obsolètes).
Ce processus de codification est indispensable pour une meilleure accessibilité au droit de la fonction publique de tous les citoyens. C’est, au reste, dans une perspective voisine qu’au début de l’année 2010, la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) a également revu l’accès à l’ensemble des données juridiques relatives à la fonction publique dans ses trois versants (État, territoriale et hospitalière), avec l’institution d’un nouvel outil, la Base de données juridiques de la fonction publique (BJFP).
Périmètre, plan et calendrier d’élaboration « Le code a vocation à rassembler l’ensemble des textes généraux (législatifs et réglementaires) applicables aux fonctionnaires et aux agents de droit public. Sont donc exclus des travaux de codification les statuts particuliers des corps et cadres d’emplois, les dispositions intéressant les ouvriers des établissements industriels de l’État ainsi que les régimes indemnitaires. « Le plan du code général de la fonction publique, tel qu’adopté par la Commission supérieure de codification le 18 janvier 2011, a pour principe un classement thématique des dispositions codifiées. « Le plan découpe les dispositions en vigueur en quatre livres : le premier, consacré aux dispositions communes aux trois versants de la fonction publique (de l’État, territoriale et hospitalière), les trois suivants, consacrés aux dispositions spécifiques à chacune de ces fonctions publiques. Le découpage en titres, à l’intérieur de chacun des livres, puis en chapitres à l’intérieur de chaque titre, suit assez fidèlement le découpage des lois statutaires en vigueur, qui constituent en quelque sorte l’armature du code. « La partie législative du projet de code a été examinée par la Commission supérieure de codification au cours du premier semestre de l’année 2011. L’avis rendu par la Commission supérieure de codification a permis la transmission du projet de partie législative du code général de la fonction publique au Conseil d’État, obligatoirement entendu tant sur le projet de code lui-même que sur l’ordonnance procédant à la codification. « Dès l’achèvement et la publication de sa partie législative, la rédaction de la partie réglementaire du code général de la fonction publique sera entreprise, afin de permettre une entrée en vigueur rapprochée de celle-ci. Le code, dans sa rédaction définitive, devrait comporter environ 1 100 articles législatifs et au moins 5 000 articles réglementaires. L’ensemble devrait être à disposition des usagers de ce droit, courant 2013 ». |
Source : rapport annuel sur l’état de la fonction publique 2010-2011.
L’article 43 de la loi du 5 juillet 2010 précitée précise que « l’ordonnance doit être prise dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la présente loi », délai qui expirait donc au 5 janvier 2012.
Dans sa version initiale, de manière à prendre en compte les modifications du droit de la fonction publique qui résulteront de la loi issue du présent projet de loi, le présent article tendait à porter à vingt-quatre mois le délai courant à compter de la promulgation de la loi du 5 juillet 2010, autrement dit à prévoir, pour la prise de l’ordonnance de codification, une échéance au 5 juillet 2012.
Cependant, l’expiration du délai initial rend nécessaire, formellement, une nouvelle habilitation, la première étant en quelque sorte tombée à l’échéance du 5 janvier 2012. On rappelle qu’aux termes de l’article 38 de la Constitution, c’est seulement « pendant un délai limité » que le Gouvernement peut, pour l’exécution de son programme, demander au Parlement l’autorisation de prendre par ordonnances des mesures qui sont normalement du domaine de la loi.
Aussi le présent article, reprenant la teneur exacte (excepté la date butoir pour la prise de l’ordonnance) du dispositif de la loi du 5 juillet 2010 précitée, prévoit-il que « dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à procéder par voie d’ordonnance à l’adoption de la partie législative du code général de la fonction publique ».
Cette codification doit se faire à droit constant, « sous réserve des modifications rendues nécessaires pour assurer le respect de la hiérarchie des normes et la cohérence rédactionnelle des textes, l’harmonisation de l’état du droit et l’adaptation au droit de l’Union européenne ainsi qu’aux accords internationaux ratifiés, ou des modifications apportées en vue :
« 1° De remédier aux éventuelles erreurs ;
« 2° D’abroger les dispositions obsolètes, inadaptées ou devenues sans objet ;
« 3° D’adapter les renvois faits respectivement à l’arrêté, au décret ou au décret en Conseil d’État à la nature des mesures d’application nécessaires ;
« 4° D’étendre, dans le respect des règles de partage des compétences prévues par la loi organique, l’application des dispositions codifiées, selon le cas, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Mayotte, à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française, aux Terres australes et antarctiques françaises et aux îles Wallis et Futuna, avec les adaptations nécessaires, et de procéder si nécessaire à l’adaptation des dispositions déjà applicables à ces collectivités ».
Le Gouvernement disposera de neuf mois à compter de la promulgation de la loi issue du présent projet de loi pour prendre l’ordonnance, un projet de loi de ratification devant être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance.
La Commission adopte l’article 61 sans modification.
Article 62
(art. 6-1 et 6-2 [nouveaux] de la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984, article L. 422-7 du code des communes et article 20 de la loi n° 47-1465 du 8 août 1947)
Limite d’âge des agents contractuels
Cet article modifie les règles définissant la limite d’âge des agents contractuels : d’une part, il étend aux agents non titulaires le régime, existant aujourd’hui au profit des seuls fonctionnaires titulaires, de recul de la limite d’âge lié à des charges de famille et de prolongation de l’activité au-delà de cette limite d’âge reculée ; d’autre part, il clarifie le champ d’application de la mesure de report de la limite d’âge de 65 à 67 ans tel qu’elle a été définie par la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites.
1. L’alignement des droits à recul de la limite d’âge des agents contractuels sur ceux des fonctionnaires
a) Le régime existant aujourd’hui au profit des fonctionnaires titulaires
Aux termes de l’article 4 de la loi du 18 août 1936 concernant les mises à la retraite par ancienneté, tout fonctionnaire ayant un ou plusieurs enfants à charge a la possibilité de bénéficier, sur sa demande, d’un recul d’une année par enfant de sa limite d’âge, dans la limite de trois années. En outre, tout agent qui était parent de trois enfants à l’âge de cinquante ans peut aussi bénéficier du recul d’un an de sa limite d’âge.
Par ailleurs, aux termes de l’article 1-1 de la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 relative à la limite d’âge dans la fonction publique et le secteur public, est ouverte une possibilité, pour les agents n’ayant pas une durée d’assurance suffisante pour liquider leur pension à taux plein, de prolonger leur activité au-delà de la limite d’âge, sur leur demande.
Cette possibilité est cependant subordonnée aux conditions suivantes : la prolongation est limitée à une durée de dix trimestres ; elle ne peut avoir pour effet de maintenir le fonctionnaire concerné en activité au-delà de la durée des services liquidables requise pour pouvoir bénéficier d’une pension à taux plein ; l’intérêt du service et l’aptitude physique de l’intéressé ne doivent pas s’opposer à une telle prolongation.
Ce double régime n’est pas applicable aujourd’hui aux agents non titulaires. Le présent projet de loi tend à remédier à cette situation, l’étude d’impact mettant l’accent sur les deux arguments principaux suivants : le souci de l’équité entre les différents agents, d’une part ; l’existence de « demandes nombreuses » de maintien dans l’emploi après la limite d’âge, d’autre part.
b) Le dispositif proposé
De manière à prévoir un régime analogue au profit des agents contractuels, le I du présent article 62 insère un nouvel article 6-1 dans la loi du 13 septembre 1984 précitée :
– Le I de ce nouvel article 6-1 rappelle que (sous réserve des exceptions existantes) la limite d’âge de l’ensemble des agents contractuels (227) est fixée à 67 ans. Ce principe était déjà posé, à la suite d’une modification de ces dispositions par l’article 38 de la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites, respectivement à l’article 20 de la loi n° 47-1465 du 8 août 1947 relative à certaines dispositions d’ordre financier (228) ainsi qu’à l’article L. 422-7 du code des communes (229), mais dans une rédaction jugée trop imprécise par le Gouvernement : c’est pourquoi ces deux articles font par ailleurs l’objet, par coordination, d’une abrogation (voir ci-après).
– Le II procède à un renvoi direct au régime précité de recul de la limite d’âge du fait de la situation familiale de l’intéressé, défini pour les fonctionnaires titulaires à l’article 4 de la loi du 18 août 1936, en vue de prévoir son application aux agents contractuels.
Cependant, la précision est apportée, selon laquelle le recul de la limite d’âge n’est possible que « sans préjudice des règles applicables en matière de recrutement, de renouvellement et de fin de contrat ». En pratique, par exemple, on ne saurait envisager que le recul de la limite d’âge de l’intéressé conduise à prolonger un contrat à durée déterminée au-delà de la durée légale, qui est de trois ans dans de nombreuses hypothèses : selon les cas, un nouveau contrat à durée déterminée ou un contrat à durée indéterminée devra être conclu (230).
– Le III définit le nouveau régime de prolongation de l’activité au-delà de la limite d’âge, reculée en application du II le cas échéant.
Les agents visés sont ceux dont la durée d’assurance (tous régimes pris en compte) est inférieure à celle définie à l’article 5 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003, à savoir la durée d’assurance requise pour pouvoir bénéficier d’une retraite à taux plein.
Le maintien en activité est borné, comme dans le régime aujourd’hui existant au profit des fonctionnaires titulaires, d’une double manière : par la durée d’assurance précitée, mentionnée à l’article 5 de la loi du 21 août 2003, une fois atteinte ; par une durée globale de dix trimestres.
En outre, comme dans le régime existant, sont posées les conditions suivantes : la prolongation est effectuée à la demande de l’intéressé ; elle ne peut avoir lieu que « sous réserve de l’intérêt du service » ainsi que de l’aptitude physique de l’intéressé.
Par ailleurs, la prolongation est opérée, de la même manière que pour le régime défini au II, « sans préjudice des règles applicables en matière de recrutement, de renouvellement et de fin de contrat ».
2. La clarification des dispositions relatives à la limite d’âge des agents contractuels
Aux termes de la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites, la limite d’âge de l’ensemble des agents publics, titulaires ou non, est progressivement portée de 65 à 67 ans (231).
Cette limite est aujourd’hui fixée, comme on l’a vu, par l’article 20 de la loi n° 47-1465 du 8 août 1947 relative à certaines dispositions d’ordre financier, qui mentionne la situation des « employé[s] auxiliaire[s] ou agent[s] contractuel[s] de l’État, des départements, des communes et de tous services publics ».
Ainsi que le souligne l’étude d’impact, le champ d’application de cette loi s’avère « insuffisamment précis quant à la situation des vacataires et collaborateurs occasionnels du service public appelés à effectuer une mission ponctuelle ou une prestation de service sans lien de subordination avec un employeur public ».
Aussi le I du présent article 62, après avoir posé le principe d’une limite d’âge générale à 67 ans (voir plus haut le I du nouvel article 6-1 de la loi du 13 septembre 1984 précitée), insère un nouvel article 6-2 dans cette même loi, aux termes duquel ce principe n’est pas applicable « aux personnes qui accomplissent, pour le compte et à la demande des employeurs publics [tels qu’ils sont mentionnés à l’article 6-1], une mission ponctuelle en l’absence de tout lien de subordination juridique ».
Ce nouvel article renvoie à un décret en Conseil d’État le soin d’en fixer les modalités d’application. Conformément aux explications figurant dans l’étude d’impact, il s’agit, en pratique, de « permettre aux employeurs publics de pouvoir faire appel de manière souple à des compétences particulières dans le cadre d’activités qui restent temporaires ». Le décret en Conseil d’État définirait une liste « qui pourrait notamment contenir des travaux tels que la rédaction d’études pour le compte d’une administration, de rapports d’expertise ou encore la participation à un jury de concours ».
Selon ce même document, cette disposition, n’ayant vocation à s’appliquer qu’à des contrats ou activités existants, serait sans incidence sur les charges des employeurs publics.
Les II et III du présent article 62 procèdent à des mesures de coordination :
– Le II précise que la limite d’âge de 67 ans (limite d’âge fixée au I du nouvel article 6-1 de la loi du 13 septembre 1984 précitée) évolue conformément aux conditions prévues par le décret prévu au II de l’article 28 de la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites : il s’agit du décret n° 2011-2103 du 30 décembre 2011 portant relèvement des bornes d’âge de la retraite des fonctionnaires, des militaires et des ouvriers de l’État (232), qui définit les différentes modalités de relèvement de la limite d’âge et des durées de service des fonctionnaires (en particulier le rythme de montée en charge progressive du relèvement de la limite d’âge, en fonction des différentes générations).
– Le III procède à l’abrogation, pour coordination, des dispositions qui jusqu’ici fixaient à 67 ans la limite d’âge des agents contractuels, à savoir l’article L. 422-7 du code des communes et l’article 20 de la loi du 8 août 1947 précitée, devenus sans objet.
La Commission adopte l’article 62 sans modification.
Article 62 bis
(art. 7-1 de la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984)
Maintien en activité au-delà de la limite d’âge d’agents territoriaux
occupant certains emplois fonctionnels
Cet article, qui résulte de l’adoption, avec l’avis favorable du Gouvernement, la rapporteure de la commission des Lois s’en étant remise à la sagesse du Sénat, d’un amendement de M. Jean-Vincent Placé en séance publique, tend à assouplir les modalités selon lesquelles les agents titulaires ou contractuels de la fonction publique territoriale occupant certains emplois fonctionnels peuvent demander leur maintien en activité au-delà de la limite d’âge légale.
Aux termes de l’article 7-1 de la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 relative à la limite d’âge dans la fonction publique et le secteur public, les fonctionnaires ou contractuels de droit public exerçant les fonctions énumérées aux deuxième et troisième alinéas de l’article 47 de la loi du 26 janvier 1984 (233) qui ont atteint la limite d’âge peuvent demander à être maintenus en activité jusqu’au renouvellement de l’assemblée délibérante de la collectivité territoriale (ou de l’organe délibérant de l’établissement public qui les emploie).
Cette possibilité est encadrée par plusieurs conditions :
– la prolongation d’activité ne peut être accordée que dans l’intérêt du service ;
– dans l’hypothèse où il s’agit de fonctionnaires d’État en détachement, elle doit être autorisée par l’administration d’origine ;
– le renouvellement de l’assemblée délibérante doit intervenir dans les dix-huit mois suivant le jour où les intéressés ont atteint la limite d’âge.
Le présent article vise à supprimer cette dernière condition. L’auteur de l’amendement a insisté sur le fait que, dans la mesure où il s’agit d’une « possibilité de demande offerte aux agents concernés, ce qui signifie clairement que la collectivité employeur peut la refuser et donc y mettre fin à tout moment (…), il semble superfétatoire d’imposer une limite chronologique particulière par crainte de reports excessifs, ce report étant effectué [dans] l’intérêt du service ».
La Commission adopte l’article 62 bis sans modification.
Article 63
(art. 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Remboursement des frais médicaux pour les fonctionnaires territoriaux victimes d’une maladie professionnelle ou d’un accident – Compétences des commissions de réforme
Cet article a pour objet principal de prolonger, après leur mise à la retraite, le droit des fonctionnaires territoriaux victimes d’une maladie professionnelle ou d’un accident au remboursement des frais médicaux qui en résultent directement. En outre, il tend à rendre les commissions de réforme compétentes pour apprécier l’imputabilité au service d’une maladie.
1. Le problème posé
Aux termes du cinquième alinéa de l’article 57 de la loi du 26 janvier 1984, « si la maladie provient de l’une des causes exceptionnelles prévues à l’article L. 27 du code des pensions civiles et militaires de retraite [à savoir une infirmité résultant de blessures ou de maladies contractées ou aggravées soit en service, soit en accomplissant un acte de dévouement dans un intérêt public, soit en exposant ses jours pour sauver la vie d’une ou plusieurs personnes] ou d’un accident survenu dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions, le fonctionnaire (…) a droit (…) au remboursement des honoraires médicaux et des frais directement entraînés par la maladie ou l’accident ».
Ce droit n’est cependant aujourd’hui pas applicable aux agents après la date de radiation des cadres pour mise à retraite.
Comme l’indique l’étude d’impact du projet de loi, il en va différemment :
– dans la fonction publique de l’État : la circulaire FP 4 n° 1711 du 30 janvier 1989 relative à la protection sociale des fonctionnaires et stagiaires de l’État contre les risques maladie et accidents de service dispose expressément que « le fonctionnaire victime d’un accident de service ou atteint d’une maladie professionnelle a droit au remboursement par l’administration des honoraires médicaux et des frais directement entraînés par la maladie ou l’accident même après sa mise à la retraite » ;
– dans la fonction publique hospitalière : la jurisprudence administrative a admis la pérennité d’un tel droit, même après le départ à la retraite (234) ;
– dans le secteur privé : tant la jurisprudence de la Cour de cassation qu’une circulaire de la direction de la sécurité sociale (DSS) ont de même admis, selon l’analyse retenue dans l’étude d’impact du projet de loi, une telle prise en charge au profit des salariés à la retraite.
2. Le dispositif proposé
De manière à aligner la situation des fonctionnaires territoriaux sur celle des autres fonctionnaires, le 1° du présent article 63 modifie l’article 57 de la loi du 26 janvier 1984 précité pour y insérer la mention : « , même après la date de radiation des cadres pour mise à la retraite » et garantir ainsi le droit au remboursement des frais médicaux également après le départ à la retraite d’un fonctionnaire territorial.
Le remboursement sera à la charge de l’employeur : l’étude d’impact justifie ce choix en soulignant qu’il en va ainsi dans les autres fonctions publiques. Elle propose une évaluation détaillée de l’impact financier du dispositif, aux termes de laquelle le coût global de la mesure s’élèverait à 6,3 millions d’euros (235).
3. Une mesure complémentaire
Par ailleurs, le 2° du présent article tend à rendre les commissions de réforme compétentes pour apprécier l’imputabilité au service d’une maladie.
On rappelle que les commissions de réforme sont instituées auprès de l’administration centrale de chaque département ministériel et dans chaque département. Composées de médecins du comité médical ainsi que de représentants de l’administration et du personnel, elles sont consultées notamment sur l’imputabilité au service des maladies et accidents professionnels.
Conformément à l’explication apportée par le Gouvernement dans l’étude d’impact, il s’agit d’une simple mesure d’ajustement, pour harmonisation, du sixième alinéa de l’article 57 de la loi du 26 janvier 1984 précitée, de manière à consacrer dans la loi une règle déjà prévue par voie réglementaire (236) et entérinée par la pratique, selon laquelle les commissions de réforme sont compétentes pour apprécier l’imputabilité au service non seulement d’un accident, mais aussi d’une maladie professionnelle.
Dans sa rédaction actuelle, ce sixième alinéa dispose que « dans le cas [d’une maladie professionnelle ou d’un accident tels que mentionnés au cinquième alinéa – voir supra], l’imputation au service de l’accident est appréciée par la commission de réforme instituée par le régime des pensions des agents des collectivités locales ». Aussi ce 2° insère-t-il après les mots : « de l’accident », les mots : « ou de la maladie ».
La Commission adopte l’article 63 sans modification.
Article 63 bis
(art. 6-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Condition démographique pour la création de statuts d’emplois pourvus par détachement de fonctionnaires par des collectivités territoriales
Cet article, issu de l’adoption, en séance publique au Sénat, d’un amendement du Gouvernement, avec l’avis favorable de la commission des Lois, tend à prévoir la limitation du nombre de statuts d’emplois pourvus par détachement de fonctionnaires pouvant être créés par une collectivité ou un établissement, en fonction de son importance démographique.
Il s’agit du premier d’une série de six articles, destinés à favoriser la mise en œuvre de la réforme de l’encadrement supérieur dans la fonction publique territoriale. Comme l’avait indiqué le ministre de la Fonction publique dans son intervention prononcée lors du 71e congrès du Syndicat national des directeurs généraux des collectivités territoriales, le 13 octobre 2011 à Brest, l’objectif poursuivi est double : assurer « une transposition harmonieuse de la réforme de l’encadrement supérieur telle qu’elle a été mise en œuvre dans la fonction publique de l’État, tout en garantissant la cohérence d’ensemble des carrières et des emplois dans la fonction publique territoriale ». Les mesures proposées s’inspirent, notamment, du rapport qui avait été établi en 2009 par M. Philippe Laurent au nom du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, intitulé « Quels cadres dirigeants pour relever les défis de la République décentralisée ? ».
Aux termes de l’article 6-1 de la loi du 26 janvier 1984, dont la rédaction résulte de l’article 36 de la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels, est prévue une possibilité pour les collectivités territoriales de créer des statuts d’emplois pourvus par détachement de fonctionnaires, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État. Ces statuts d’emplois, distincts du dispositif des emplois fonctionnels de direction mentionnés à l’article 53 de la même loi, peuvent concerner aussi bien des missions classiques d’encadrement que d’autres, plus transversales, d’expertise ou de direction de projet (237).
Dans l’exposé sommaire de son amendement, le Gouvernement a rappelé l’intérêt de tels statuts d’emplois. D’une part, « valoriser certaines fonctions particulières qui sont actuellement des emplois de grade » : le temps passé dans les postes dotés d’un statut d’emploi devrait notamment être pris en compte pour satisfaire aux conditions d’accès aux « grades à accès fonctionnel » en cours de création au sein de certains cadres d’emplois de catégorie A.
On rappelle en effet que l’article 39 de la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique a créé un grade à accès fonctionnel (Graf) dans les corps et cadres d’emplois de la catégorie A des trois fonctions publiques (respectivement à l’article 58 de la loi du 11 janvier 1984 s’agissant de la fonction publique de l’État, à l’article 79 de la loi du 26 janvier 1984 pour la fonction publique territoriale et à l’article 69 de la loi du 9 janvier 1986 concernant la fonction publique hospitalière).
En principe, l’avancement de grade a lieu sur le fondement de l’appréciation de la valeur professionnelle de l’agent et des acquis de l’expérience professionnelle, une sélection professionnelle opérée par examen ou concours, ou encore une durée minimale de formation professionnelle au cours de la carrière. En outre, les statuts particuliers des corps et cadres d’emploi prévoient, selon le cas, une condition d’ancienneté ou une condition d’échelon (ou bien encore les deux).
Le dispositif du Graf permet de subordonner l’avancement de grade à l’occupation préalable de certains emplois ou à l’exercice préalable de certaines fonctions correspondant à un niveau particulièrement élevé de responsabilités. De plus, s’agissant de la fonction publique de l’État, l’avancement de grade peut être subordonné à l’exercice préalable d’autres fonctions impliquant notamment des conditions d’exercice difficiles ou comportant des missions particulières.
La création de tels grades est en cours dans le corps des administrateurs civils ainsi que dans le corps interministériel des attachés.
D’autre part, ces emplois de nature nouvelle bénéficieront de grilles indiciaires spécifiques, « plus intéressantes pour les fonctionnaires qui ont vocation à les occuper que celle afférente à leur grade ».
Dans le même temps, le Gouvernement a aussi mis l’accent sur la nécessité d’une « maîtrise des coûts supplémentaires induits par cette mesure ».
Son choix s’est ainsi porté sur le critère de l’importance démographique des collectivités concernées.
Dans sa rédaction actuelle, le premier alinéa de l’article 6-1 dispose que « des décrets en Conseil d’État fixent les conditions de nomination et d’avancement dans certains emplois comportant des responsabilités d’encadrement, de direction de services, de conseil ou d’expertise, ou de conduite de projet ».
En complétant cet alinéa de la phrase selon laquelle « ils fixent également le nombre maximal d’emplois de cette nature que chaque collectivité territoriale ou établissement public peut créer, en fonction de son importance démographique », le présent article rend possible une forme de régulation de la création des emplois ainsi créés.
Votre rapporteur est sensible à l’argumentation développée par le Gouvernement. Il observe cependant que le décret requis pour l’application de l’article 6-1 de la loi du 26 janvier 1984 tel qu’il a résulté de la loi du 3 août 2009 précité n’a toujours pas été publié. Il souhaiterait dès lors que le Gouvernement puisse expliquer, à l’occasion de la séance publique, les raisons de ce délai et faire part de ses intentions quant aux modalités pratiques de mise en œuvre du nouveau dispositif proposé.
La Commission adopte l’article 63 bis sans modification.
Article 63 ter
(art. 12-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Missions du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) à l’égard de l’encadrement supérieur territorial
Cet article, issu de l’adoption, en séance publique au Sénat, d’un amendement du Gouvernement, avec l’avis favorable de la commission des Lois, tend à modifier les missions qu’assure le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) sur deux points : d’une part, il étend le champ des fonctionnaires couverts par l’action du CNFPT ; d’autre part, il accroît les missions du Centre en lui donnant notamment compétence pour l’établissement des listes d’aptitude relatives à la promotion interne.
1. L’extension du champ des fonctionnaires couverts par l’action du CNFPT
En application de l’article 12 de la loi du 26 janvier 1984, le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) est un établissement public à caractère administratif, doté de la personnalité morale et de l’autonomie financière, qui regroupe les collectivités et établissements mentionnés à l’article 2 de la même loi, à savoir les communes, les départements, les régions et les établissements publics en relevant.
Il est dirigé par un conseil d’administration paritairement composé de représentants des collectivités territoriales et de représentants des organisations syndicales de fonctionnaires territoriaux.
L’article 12-1 de la loi du 26 janvier 1984 définit les missions du Centre. Celui-ci assure la gestion de la carrière des cadres A + : il a l’obligation de collecter et diffuser des informations relatives aux vacances et créations d’emplois ; il organise les concours ; il assure la prise en charge temporaire de fonctionnaires privés de leur emploi et met en œuvre des actions de reclassement ; il contribue à la reconnaissance de l’expérience professionnelle en équivalence des titres ou diplômes requis pour l’accès aux cadres d’emplois dans la fonction publique territoriale.
Plus particulièrement, le Centre national de la fonction publique territoriale est chargé, aux termes du II de l’article 12-1, de l’organisation des concours et de la gestion des carrières « pour les fonctionnaires de catégorie A mentionnés à l’article 45 et les ingénieurs territoriaux en chef ».
Les fonctionnaires mentionnés à l’article 45 de la loi du 26 janvier 1984 sont ceux dont les statuts particuliers confèrent aux lauréats de leurs concours d’accès la qualité d’élèves du CNFPT.
S’agissant du statut particulier du cadre d’emplois des ingénieurs territoriaux, seul le troisième grade – celui d’ingénieur territorial en chef – constitue le niveau d’emploi supérieur de la filière technique. Ce statut ne prévoit pas la qualité d’élève du Centre au profit des lauréats des concours. C’est pourquoi les ingénieurs territoriaux en chef sont expressément mentionnés par le premier alinéa du II de l’article 12-1.
La nouvelle rédaction proposée par le 1° du I du présent article vise à supprimer cette référence aux « ingénieurs territoriaux en chef ».
Comme l’a indiqué le Gouvernement à l’appui de la présentation de son amendement, le projet de réforme de l’encadrement supérieur territorial instaurant notamment un cadre d’emplois supérieur pour la filière technique (celui des ingénieurs en chef territoriaux), les lauréats des concours d’accès à ce cadre d’emplois seront nommés en qualité d’élèves du CNFPT et la mention explicite des ingénieurs territoriaux en chef n’a dès lors plus de justification.
En outre, à la référence aux « fonctionnaires de catégorie A » est substituée la référence aux « cadres d’emplois de catégorie A », jugée plus précise – la portée de cette dernière modification étant toutefois essentiellement rédactionnelle.
2. L’extension du champ des missions du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) en matière de promotion interne des fonctionnaires
a) Le droit existant
En l’état actuel du droit, aux termes du 1° du II de l’article 12-1 de la loi du 26 janvier 1984, le CNFPT est compétent pour l’organisation des concours et des examens professionnels dans deux hypothèses :
– lorsqu’ils consistent en une inscription sur une liste d’aptitude après examen professionnel, en vue de favoriser la promotion interne (en application du 1° de l’article 39 de la loi du 26 janvier 1984) ;
– dans l’hypothèse où l’avancement de grade est établi par voie d’inscription à un tableau annuel d’avancement, établi après avis de la commission administrative paritaire, après une sélection par voie d’examen professionnel (en application du 2° de l’article 79 de la loi du 26 janvier 1984).
Le président du Centre est alors compétent pour :
– fixer le nombre de postes ouverts ;
– contrôler la nature des épreuves ;
– établir, au plan national, la liste des candidats admis.
En revanche, la compétence de l’établissement des listes d’aptitudes relatives à la promotion interne est expressément confiée à l’autorité territoriale ou au centre de gestion d’affiliation, en application du cinquième alinéa de l’article 39 de la loi du 26 janvier 1984 (238).
b) Le dispositif proposé
Comme l’a annoncé le Gouvernement en motivant son amendement, il est prévu d’instaurer un examen professionnel pour l’accès aux cadres d’emplois supérieurs des filières administrative et technique par la voie de la promotion interne. Organisée à un niveau national, cette sélection vise à retenir les meilleurs candidats et à uniformiser la promotion interne de ces agents sur le territoire.
Le Centre n’étant pas compétent pour l’inscription sur les listes d’aptitude, « (…) la réussite à l’examen organisé par le CNFPT n’emporterait donc pas systématiquement inscription sur une liste d’aptitude, ce qui pourrait rendre inopérant le dispositif envisagé ».
Aussi le 2° du I du présent article procède-t-il à une nouvelle rédaction du 1° du II de l’article 12-1 de la loi du 26 janvier 1984. Aux termes de cette rédaction, s’agissant des concours et examens professionnels de promotion interne :
– la compétence pour fixer le nombre de postes ouverts est maintenue, mais il est désormais précisé que celle-ci doit tenir compte « des besoins prévisionnels recensés par les collectivités territoriales et leurs établissements, ainsi que du nombre de candidats qui, inscrits sur les listes d’aptitude établies à l’issue des épreuves précédentes, n’ont pas été nommés » ;
– la compétence pour le contrôle de la nature des épreuves ainsi que pour l’établissement, au plan national, de la liste des candidats admis, est inchangée ;
– est confiée, enfin, au Centre la mission nouvelle d’établir les listes d’aptitude et d’en assurer la publicité.
Le II du présent article précise que la nouvelle rédaction du premier alinéa du II de l’article 12-1, relative au champ des fonctionnaires pour lesquels le CNFPT a compétence, prendra effet « à la date d’entrée en vigueur du décret portant statut particulier du cadre d’emplois des ingénieurs en chef territoriaux » : comme on l’a vu, la mention explicite des ingénieurs territoriaux en chef ne sera en effet, à cette échéance, plus justifiée.
La Commission adopte l’article 63 ter sans modification.
Article 63 quater
(art. 39 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Compétence pour l’établissement des listes d’aptitude
relatives à la promotion interne
Cet article, issu de l’adoption, en séance publique au Sénat, d’un amendement du Gouvernement, avec l’avis favorable de la commission des Lois, tend à modifier la compétence pour l’établissement des listes d’aptitude relatives à la promotion interne.
Il constitue, ce faisant, une forme de coordination avec le dispositif prévu à l’article 63 ter, dont l’un des objets est de donner au Centre national de la fonction publique territoriale compétence pour établir les listes d’aptitude relatives à la promotion interne et en assurer la publicité.
Cette disposition est liée à l’institution, prévue dans le cadre de la réforme de la promotion interne de la haute fonction publique territoriale, d’un examen professionnel organisé par le CNFPT pour l’accès aux cadres d’emplois supérieurs des filières administrative et technique. Sans la compétence du Centre pour établir les listes d’aptitude, la réussite d’un tel examen n’emporterait pas nécessairement inscription sur ces listes, ce qui pourrait, a fait valoir le Gouvernement, rendre inopérant le dispositif envisagé.
Aussi le présent article, par coordination avec l’extension du champ de compétences du CNFPT prévu à l’article 63 ter, procède-t-il à une nouvelle rédaction du cinquième alinéa de l’article 39 de la loi du 26 janvier 1984.
Dans le droit aujourd’hui en vigueur, cet alinéa donne compétence pour l’établissement des listes d’aptitude à l’autorité territoriale pour les collectivités non affiliées à un centre de gestion, d’une part, et au centre de gestion pour les fonctionnaires des cadres d’emplois, emplois ou corps relevant de sa compétence (sur proposition de l’autorité territoriale), d’autre part.
Cette double compétence est aujourd’hui seulement réservée dans une hypothèse, celle de l’organisation de concours communs par plusieurs centres de gestion, avec établissement de listes d’aptitude communes (239).
Aux termes de la nouvelle rédaction proposée pour cet alinéa par le présent article, est désormais réservée une deuxième hypothèse, celle prévue au 1° du II de l’article 12-1, à savoir le cas de l’organisation par le CNFPT des concours et examens professionnels de promotion interne.
Par ailleurs, cet article apporte deux précisions à la rédaction du cinquième alinéa de l’article 39 de la loi du 26 janvier 1984, en indiquant la nature des centres concernés (des centres « de gestion ») et en mentionnant la compétence du « président » du centre de gestion (en lieu et place de celle du centre).
La Commission adopte l’article 63 quater sans modification.
Article 63 quinquies
(art. 53-1 [nouveau] de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Emplois de directeur général adjoint des services
pouvant être créés par les collectivités territoriales
Cet article, issu de l’adoption, en séance publique au Sénat, d’un amendement du Gouvernement, avec l’avis favorable de la commission des Lois, tend à renvoyer à un décret en Conseil d’État le soin de déterminer le nombre maximal d’emplois de directeur général adjoint des services, mentionnés aux articles 47 et 53 de la loi du 26 janvier 1984, que chaque collectivité territoriale ou établissement public peut créer, en fonction de son importance démographique.
On rappelle que l’article 47 de la loi du 26 janvier 1984 fixe la liste des emplois fonctionnels (240) et que l’article 53 de la même loi régit aujourd’hui les situations de fin de détachement d’un fonctionnaire occupant un emploi fonctionnel. Ces articles mentionnent, notamment, les emplois de directeur général adjoint des services.
Comme l’a indiqué le Gouvernement pour motiver son amendement, la réforme de l’encadrement supérieur dans les collectivités territoriales prévoit l’extension du bénéfice de la prime de responsabilité aux emplois de directeur général adjoint.
En effet, aujourd’hui, les agents occupant un emploi fonctionnel de directeur général des services ou un poste équivalent dans certains établissements publics peuvent percevoir, si la collectivité dont ils relèvent le décide, la prime de responsabilité instituée par le décret n° 88-631 du 6 mai 1988 (241).
En revanche, les emplois de directeur général adjoint des services sont actuellement exclus du bénéfice de ce régime indemnitaire spécifique, alors même que le seul régime indiciaire de ces emplois d’encadrement à fortes responsabilités se révèle parfois peu attractif.
Cependant, dans le droit existant, il revient aux collectivités territoriales de déterminer par elles-mêmes le nombre d’emplois fonctionnels de direction qu’elles créent : selon le Gouvernement, « si l’emploi de directeur général est par nature unique, aucune limite ne s’impose actuellement aux collectivités quant au nombre d’emplois de directeur général adjoint dont elles peuvent se doter, dès lors qu’elles appartiennent à la strate démographique à partir de laquelle ces emplois peuvent être créés. Afin de permettre une maîtrise des coûts supplémentaires induits par [l’extension du bénéfice de la prime de responsabilité aux emplois de directeur général adjoint], il convient de prévoir une contrepartie à ce nouvel avantage en contingentant en amont le nombre de possibilités de création d’emplois de directeur général adjoint des services ».
Aussi le présent article insère-t-il, après l’article 53 de la loi du 26 janvier 1984, un nouvel article 53-1 renvoyant à un décret en Conseil d’État le soin de déterminer le nombre maximal d’emplois de directeur général adjoint des services que chaque collectivité ou établissement public pourra créer, en fonction de l’importance démographique de la collectivité concernée.
Votre rapporteur, tout en saluant cette mesure, considère qu’il sera utile que le Gouvernement puisse, lors de la séance publique, informer la représentation nationale de ses intentions concernant ce décret.
La Commission adopte l’article 63 quinquies sans modification.
Article 63 sexies
(art. 67 et 97 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Coordination dans la perspective de la scission
du cadre d’emplois des ingénieurs territoriaux
Cet article, issu de l’adoption, en séance publique au Sénat, d’un amendement du Gouvernement, avec l’avis favorable de la commission des Lois, tend à tirer les conséquences, dans la loi statutaire, de la réforme du cadre d’emplois actuel des ingénieurs territoriaux.
Comme l’a indiqué le ministre de la Fonction publique dès le 13 octobre 2011 (242), la réforme de l’encadrement supérieur de la fonction publique territoriale passe par la séparation des « ingénieurs territoriaux en deux cadres d’emploi distincts.
« Cette mesure qui ouvrira aux ingénieurs de nouvelles perspectives de carrière mettra également cette filière en cohérence avec le reste de la fonction publique territoriale, pour mieux distinguer et valoriser les A+.
« Cela répondra également à un besoin des collectivités locales qui auront désormais la possibilité de reconnaître et de recruter un encadrement de haut niveau technique ».
Pour ces raisons, le cadre d’emplois des ingénieurs territoriaux devrait être scindé en deux cadres d’emplois distincts, celui des ingénieurs territoriaux et celui des ingénieurs en chef territoriaux.
Aujourd’hui, les références de la loi du 26 janvier 1984 destinées à identifier le niveau supérieur d’emploi se fondent sur la dénomination réservée au troisième grade du cadre d’emplois des ingénieurs territoriaux, à savoir le grade des ingénieurs territoriaux en chef.
Cette dénomination n’aura plus lieu d’être avec la disparition du cadre d’emplois, aussi convient-il de la supprimer.
En outre, ainsi que l’a fait valoir le Gouvernement à l’appui de la défense de son amendement, le renvoi aux seules dispositions de l’article 45 de la loi du 26 janvier 1984 (243) suffira : en effet, le statut particulier du cadre d’emplois des ingénieurs en chef territoriaux prévoira que ces derniers effectuent une formation initiale d’application en qualité d’élèves du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), à laquelle renvoient les dispositions de l’article 45.
Aussi le présent article tend-il à substituer par trois fois, dans la loi du 26 janvier 1984, à la double référence aux cadres d’emplois mentionnés à l’article 45 de la loi et au grade d’ingénieur en chef du cadre d’emplois des ingénieurs territoriaux, la seule référence aux cadres d’emploi de catégorie A mentionnés à l’article 45 :
– au troisième alinéa de l’article 67 de la loi du 26 janvier 1984, relatif aux modalités selon lesquelles un fonctionnaire peut être pris en charge par le Centre national de la fonction publique territoriale, dans l’hypothèse d’absence d’emploi vacant à l’expiration d’un détachement (I du présent article) ;
– par deux fois, au deuxième alinéa du I de l’article 97 de la loi du 26 janvier 1984, relatif à la procédure mise en œuvre dans l’hypothèse où un emploi est susceptible d’être supprimé (II du présent article).
Le III du présent article précise que l’ensemble de ces dispositions prennent effet à la date d’entrée en vigueur du décret portant statut particulier du cadre d’emplois des ingénieurs en chefs territoriaux, puisque la référence à l’article 45 de la loi du 26 janvier 1984 sera alors suffisante.
*
* *
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 51 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 63 sexies modifié.
Article 63 septies
(art. 78-1 [nouveau] de la loi du 26 janvier 1984)
Modalités d’accès spécifiques aux échelons spéciaux
dans les cadres d’emplois de la fonction publique territoriale
Cet article, issu de l’adoption, en séance publique au Sénat, d’un amendement du Gouvernement, avec l’avis favorable de la commission des Lois, tend à permettre l’institution de modalités d’accès spécifiques aux échelons spéciaux pour l’avancement dans les cadres d’emplois de la fonction publique territoriale.
1. Le problème posé
L’objectif poursuivi est, notamment, de favoriser la transposition à la fonction publique territoriale du dispositif de revalorisation de la carrière prévu pour le corps des administrateurs civils.
Comme l’a fait valoir le Gouvernement, la transposition à la fonction publique territoriale de la réforme engagée pour les administrateurs civils de l’État ne peut être complète en l’état actuel du droit.
Les modalités de l’avancement définies par la loi du 26 janvier 1984 ne s’avèrent en effet pas compatibles avec la souplesse requise pour une telle transposition.
Le Gouvernement expose, dans l’exposé des motifs de l’amendement, les difficultés techniques qui se présentent dans les termes suivants :
« Les conditions d’avancement d’échelon dans la fonction publique territoriale sont inscrites à l’article 78 de la loi du 26 janvier 1984 où il est notamment précisé que cet avancement est accordé, de plein droit, à l’ancienneté maximale dans l’échelon.
« Cette formulation rend délicate l’instauration, dans la fonction publique territoriale, des échelons spéciaux mis en place dans la fonction publique de l’État au sommet d’un grade, plus particulièrement lorsque cet échelon spécial est accessible par tableau d’avancement ou est contingenté.
« Il apparaît en effet délicat de transposer à la fonction publique territoriale les échelons spéciaux placés au sommet d’un grade qui n’est pas le plus élevé du cadre d’emplois concerné. En effet, dans ce cas, la création d’échelons spéciaux, assimilables à des classes ou grades, conduirait à introduire dans les statuts particuliers, des « sauts de grade », peu compatibles avec les exigences de l’article 79 de la loi du 26 janvier 1984.
« À titre d’exemple, la transposition à la fonction publique territoriale de la réforme engagée pour les administrateurs civils de l’État ne peut être complète, dans la mesure où il n’apparaît pas possible de créer l’échelon spécial prévu au sommet du grade d’administrateur hors classe – grade intermédiaire, placé en dessous du grade d’administrateur général –, sans modification préalable de la loi du 26 janvier 1984 précitée.
« En effet, les conditions d’entrée dans cet échelon spécial, telles qu’elles sont prévues pour les administrateurs civils de l’État, correspondent à un avancement de grade. Or, l’article 79 de la loi du 26 janvier 1984 prévoit que l’avancement de grade a lieu de façon continue d’un grade au grade immédiatement supérieur. Il précise en outre qu’il ne peut être dérogé à cette règle – possibilité de « saut de grade » – que dans les cas où l’avancement est subordonné à une sélection professionnelle.
« Considérant que l’accès au grade d’administrateur général est conditionné à l’exercice d’emplois fonctionnels à haute responsabilité, il semble inenvisageable d’introduire un examen professionnel pour permettre l’accès des administrateurs hors classe au grade d’administrateur général, sans passer par « l’échelon spécial » ».
2. Le dispositif proposé
Pour contourner ces difficultés, le présent article tend à insérer, après l’article 78 de la loi du 26 janvier 1984, un nouvel article 78-1 assouplissant les modalités de l’avancement dans la fonction publique territoriale sur plusieurs points :
– cet article ouvre la possibilité à un statut particulier de prévoir que l’échelon sommital (à savoir, le dernier échelon) d’un ou de plusieurs grades du cadre d’emplois pourra être un échelon spécial : dès lors, la création de l’échelon spécial – constitutif d’une forme de « saut de grade » – ne sera pas incompatible avec la loi statutaire ;
– en outre, ledit échelon pourra être contingenté, soit conformément au deuxième alinéa de l’article 49 de la loi du 26 janvier 1984, en application duquel un « taux de promotion » peut être fixé par l’assemblée délibérante après avis du comité technique (244), soit en référence à un effectif maximal déterminé, en fonction de la strate démographique d’appartenance de la collectivité concernée, par le statut particulier.
Dans cette hypothèse d’un contingentement, par dérogation à l’article 78 précité, selon lequel l’avancement est accordé, de plein droit, à l’ancienneté maximale dans l’échelon, l’accès à l’échelon spécial s’effectuera selon les modalités prévues par les statuts particuliers, par voie d’inscription à un tableau annuel d’avancement établi après avis de la commission administrative paritaire ainsi que par l’appréciation de la valeur professionnelle et des acquis de l’expérience professionnelle des agents.
Ainsi, les règles statutaires ne feront plus obstacle à la mise en œuvre de modalités nouvelles d’avancement, qui constitue l’un des volets importants de la réforme de l’encadrement supérieur de la fonction publique territoriale.
Votre rapporteur tient à saluer la réforme ainsi proposée. Il souligne dans le même temps qu’il serait opportun, compte tenu de la technicité de certains de ces sujets, qui ne figuraient pas dans la version initiale du projet de loi, que le Gouvernement puisse, à la faveur de la discussion en séance publique, préciser encore l’impact des dispositifs soumis au vote de l’Assemblée nationale.
La Commission adopte l’article 63 septies sans modification.
Article 64
Congé spécial des fonctionnaires territoriaux
occupant un emploi fonctionnel
Cet article, issu de l’adoption d’un amendement du Gouvernement en commission des Lois au Sénat, ouvre aux fonctionnaires territoriaux titulaires d’un emploi fonctionnel la possibilité de prolonger un congé spécial dans certains cas, de manière à tirer les conséquences du recul de l’âge de la retraite résultant de la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites.
1. Le problème posé
L’article 99 de la loi du 26 janvier 1984 prévoit que les collectivités ou établissements dans lesquels des fonctionnaires territoriaux occupent un emploi fonctionnel ont la faculté d’accorder, sur demande des intéressés, un congé spécial d’une durée maximale de cinq ans dans des conditions fixées par décret. À l’expiration de ce congé, le fonctionnaire est admis d’office à la retraite.
Le décret n° 88-614 du 6 mai 1988 pris pour l’application des articles 98 et 99 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée et relatif à la perte d’emploi et au congé spécial de certains fonctionnaires territoriaux fixe les modalités d’application de ce dispositif.
En application de l’article 6 de ce décret, le congé spécial peut être accordé si le fonctionnaire concerné est âgé d’au moins cinquante-cinq ans. Cette disposition permettait, avant l’entrée en vigueur de la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites, aux fonctionnaires concernés de partir à la retraite à l’âge de soixante ans, au terme de la période de cinq ans du congé spécial.
Le décret n° 2011-2024 du 29 décembre 2011 (245) a tiré les conséquences de la réforme des retraites mise en œuvre par la loi du 9 novembre 2010 précitée, ainsi que par la loi n° 2011-1906 du 21 décembre 2011 de financement de la sécurité sociale pour 2012.
On rappelle que l’objet principal de la réforme est le recul progressif de la limite d’âge de l’ensemble des agents publics, portée de soixante à soixante-deux ans. Le rythme de montée en charge de cette disposition a fait l’objet d’une modification, à la suite de l’adoption d’un amendement du Gouvernement lors de la discussion du projet de loi devenu loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 (n° 2011-1906 du 21 décembre 2011) (246).
Aussi l’article 1er du décret du 29 décembre 2011 précité substitue-t-il – à compter de son entrée en vigueur, le 1er janvier 2012 – à la condition d’âge initialement prévue (être âgé d’au moins cinquante-cinq ans) la condition selon laquelle l’intéressé doit être « à moins de cinq ans de son âge d’ouverture du droit à une pension de retraite ». De cette manière, tout agent public territorial prenant un congé spécial en application de l’article 99 de la loi du 26 janvier 1984 pourra bénéficier de son congé puis, directement à l’issue de celui-ci, partir à la retraite.
Ainsi que l’a souligné le Gouvernement en motivant son amendement, « cette modification réglementaire ne vaut que pour le « flux » des fonctionnaires mis en congé spécial à compter du 1er janvier 2012 », sans prendre en compte « la situation du « stock », c’est-à-dire des fonctionnaires qui bénéficient déjà d’un congé spécial et qui arriveront au terme de celui-ci, le cas échéant parce qu’ils auront atteint la durée maximale de cinq ans, sans avoir atteint l’âge d’ouverture du droit à pension ». Il a pointé la difficulté selon laquelle « ceux-ci risquent d’être privés de ressources à l’expiration du congé spécial jusqu’à ce qu’ils atteignent l’âge d’ouverture du droit à pension ».
2. Le dispositif proposé
Le présent article a un double objet. D’une part, il prévoit un dispositif transitoire destiné à permettre aux fonctionnaires dont le congé spécial arriverait à expiration avant qu’ils ne puissent prétendre à leurs droits à retraite de bénéficier d’une prolongation de ce congé spécial, et donc des émoluments qui y sont afférents, jusqu’à l’âge à partir duquel leur pension pourra être liquidée.
À cet effet, le présent article dispose que (247), « par dérogation au premier et au quatrième alinéas de l’article 99 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, les fonctionnaires bénéficiant d’un congé spécial avant le 1er janvier 2012 peuvent continuer à bénéficier de ce congé, le cas échéant, au-delà de la durée maximale de cinq ans mentionnée au premier alinéa, jusqu’à ce que les intéressés atteignent l’âge d’ouverture du droit à une pension de retraite ».
On observe que ce dispositif est établi expressément « par dérogation » au premier alinéa de l’article 99, relatif à la durée maximale de cinq années du congé, et au quatrième alinéa de ce même article, qui dispose qu’à l’expiration du congé, le fonctionnaire est admis à la retraite.
D’autre part, le présent article prend en compte la situation très spécifique des fonctionnaires dont le congé spécial est arrivé à expiration entre le 1er juillet 2011 et la date d’entrée en vigueur de la loi issue du présent projet de loi : dans cette hypothèse, le congé spécial est prorogé – pour partie au moins, de manière donc rétroactive – jusqu’à la date à laquelle le fonctionnaire a atteint l’âge d’ouverture du droit à une pension de retraite.
La Commission adopte l’article 64 sans modification.
Article 65
(art. 89 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Conditions de sursis en cas d’exclusion temporaire des fonctions
Cet article, issu de l’adoption d’un amendement du Gouvernement en commission des Lois au Sénat, vise à abaisser de trois à un mois la durée minimale d’une exclusion assortie d’un sursis dans la fonction publique territoriale.
Aux termes de l’article 89 de la loi du 26 janvier 1984, qui définit le régime des sanctions disciplinaires des fonctionnaires territoriaux, figure parmi les sanctions du troisième groupe l’exclusion temporaire de fonctions lorsque sa durée est de seize jours à deux ans (248).
Ce même article prévoit que l’exclusion temporaire de fonctions, qui est privative de toute rémunération, peut être assortie d’un sursis total ou partiel. Celui-ci ne peut toutefois avoir pour effet, dans le cas de l’exclusion temporaire de fonctions du troisième groupe, de ramener la durée de cette exclusion à moins de trois mois.
Dans les faits, dans l’hypothèse où l’autorité territoriale détentrice du pouvoir de sanction disciplinaire souhaite appliquer une exclusion temporaire de moins de trois mois, aucun sursis n’est possible.
Le Gouvernement a estimé nécessaire de permettre à l’autorité prononçant les sanctions de moduler celles-ci de manière plus importante, invoquant les deux éléments suivants. D’une part, le fait que la limite fixée pour l’application du sursis est restée inchangée depuis 1984, alors que la durée de l’exclusion temporaire elle-même a été modifiée à plusieurs reprises :
– aux termes de la version initiale de la loi du 26 janvier 1984, cette durée allait de six mois à deux ans ;
– en application de la loi n° 87-529 du 13 juillet 1987 modifiant les dispositions relatives à la fonction publique territoriale, l’intervalle afférent à cette durée a été fixé entre seize jours et six mois ;
– la loi n° 2007-209 du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale a ensuite établi cet intervalle entre seize jours et deux ans.
D’autre part, le fait que, dans la fonction publique de l’État, en application de l’article 66 de la loi du 11 janvier 1984, depuis la loi n° 91-715 du 26 juillet 1991 portant diverses dispositions relatives à la fonction publique, l’exclusion temporaire de fonctions du troisième groupe peut aller de trois mois à deux ans (cette période courait, avant 1991, entre six mois et deux ans) ; en outre, en application de cette même loi, la durée minimale de l’exclusion assortie d’un sursis a été abaissée de trois mois à un mois.
Pour l’ensemble de ces raisons, le Gouvernement a donc proposé la présente mesure, qui tend à substituer, à l’article 89 de la loi du 26 janvier 1984, à la durée minimale de « trois mois » pour une exclusion assortie d’un sursis, la durée minimale d’« un mois ».
La Commission adopte l’article 65 sans modification.
Article 66
(art. L. 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Départ à la retraite anticipée des fonctionnaires
ayant la qualité de travailleurs handicapés
Cet article, issu de l’adoption d’un amendement du Gouvernement en commission des Lois au Sénat, tend à donner la possibilité aux fonctionnaires et aux ouvriers d’État bénéficiant de la reconnaissance de la qualité de travailleurs handicapés – comme cela a été fait au profit des salariés de droit privé – de faire le choix d’un départ anticipé à la retraite, sous certaines conditions.
1. Le régime ouvert au profit des salariés du secteur privé
Le dispositif de départ à la retraite anticipée à 55 ans pour handicap a été élargi par l’article 97 de la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites aux assurés du secteur privé qui ont travaillé en bénéficiant de la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (RQTH), alors que ce dispositif était auparavant réservé à ceux qui avaient travaillé en étant reconnus en situation de handicap pour un taux d’incapacité permanente d’au moins 80 % (249).
On rappelle qu’en application de l’article L. 5213-1 du code du travail, « est considérée comme travailleur handicapé toute personne dont les possibilités d’obtenir ou de conserver un emploi sont effectivement réduites par suite de l’altération d’une ou plusieurs fonctions physique, sensorielle, mentale ou psychique ».
Une personne reconnue travailleur handicapé peut donc désormais bénéficier du dispositif de départ à la retraite anticipée à partir de 55 ans, à condition d’avoir une durée minimale d’assurance validée, une durée minimale cotisée (ces durées respectives variant en fonction de l’année de naissance de l’assuré) et un taux d’incapacité de 80 % ou le bénéfice de la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé pendant les durées requises.
2. L’extension proposée
Cet article est destiné, pour reprendre les termes du Gouvernement au Sénat, à « assurer l’équité entre salariés de droit privé et agents publics ».
En l’état actuel du droit, le 5° de l’article L. 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite renvoie à un décret le soin de fixer les conditions dans lesquelles l’âge d’ouverture du droit à pension des agents publics est abaissé, par rapport à un âge de référence de soixante ans, pour les fonctionnaires handicapés qui totalisent, alors qu’ils étaient atteints d’une incapacité permanente d’au moins 80 %, une durée d’assurance minimale, tout ou partie de cette durée ayant donné lieu à versement de retenues pour pensions. Une majoration de pension est accordée aux fonctionnaires handicapés concernés.
En insérant, après la référence au taux de 80 %, les mots : « ou qu’ils avaient la qualité de travailleur handicapé au sens de l’article L. 5213-1 du code du travail », le I du présent article étend la portée de ce dispositif en ouvrant la possibilité d’un abaissement de l’âge d’ouverture du droit à pension, par rapport à l’âge de soixante ans, au profit des fonctionnaires handicapés pouvant justifier de la qualité de travailleurs handicapé au sens du code du travail, sous la réserve qu’ils totaliseront une durée d’assurance minimale.
Quant au II du présent article, il définit les agents qui pourront entrer dans le champ d’application de la présente mesure, à savoir, outre les agents relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite (250) :
– d’une part, l’ensemble des fonctionnaires relevant de la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales ;
– d’autre part, les ouvriers régis par le régime des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État.
La Commission adopte l’article 66 sans modification.
Article 67
(Art. 23 de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009)
Conservation du statut de fonctionnaires des personnels
recrutés par des syndicats interhospitaliers
Cet article, issu de l’adoption, en séance publique au Sénat, d’un amendement de MM. Jacky Le Menn et Yves Daudigny – avec l’avis favorable de la commission des Lois, le Gouvernement ayant demandé le retrait de l’amendement –, vise à garantir la qualité de fonctionnaire des personnels qui ont été recrutés par un syndicat interhospitalier subissant une transformation statutaire.
Le III de l’article 23 de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires (dite aussi loi HPST) a prévu que, dans un délai de trois ans à compter de l’entrée en vigueur de la loi, les syndicats interhospitaliers (SIH) seraient transformés soit en communautés hospitalières de territoire (CHT), soit en groupements de coopération sanitaire (GCS), soit en groupements d’intérêt public (GIP).
Des inquiétudes ont été formulées quant à l’évolution du statut des fonctionnaires recrutés par les syndicats hospitaliers, à la suite d’une telle transformation.
Ce sujet avait déjà été abordé, notamment, lors de la discussion au Sénat de la proposition de loi modifiant certaines dispositions de la loi du 21 juillet 2009 précitée, proposition présentée par M. Jean-Pierre Fourcade.
Lors de la séance publique du 9 mars 2011, Mme Raymonde Le Texier, défendant un amendement dont l’objet était similaire à celui du présent article, avait alors posé le problème dans les termes suivants : « [l’article 23 de la loi HPST] a des conséquences importantes pour les personnels fonctionnaires qui, en l’état du droit, ne peuvent être recrutés en tant que fonctionnaires dans les nouvelles structures. C’est pourquoi il convient d’accompagner la transformation des SIH en GIP ou en GCS et de permettre que, dans le cadre de ces transformations, les personnels titulaires de ces syndicats puissent poursuivre leur carrière de fonctionnaires dans les GIP jusqu’au bout.
« La réglementation actuelle implique en effet une mutation dans un établissement d’accueil, puis un détachement dans le GIP – des exceptions auraient déjà été prévues dans la loi HPST pour les GIP ASIP Santé – Agence des systèmes d’information partagés de santé – et ANAP – Agence nationale d’appui à la performance des établissements de santé et médico-sociaux.
« Pour cela, il faut l’accord d’un établissement, ce qui n’est pas sans poser un problème par rapport aux carrières des titulaires de l’établissement et vis-à-vis des contractuels de ces mêmes établissements, qui pourraient voir leur situation remise en cause. En effet, si l’un des agents choisissait de mettre fin à son détachement, la priorité dans l’établissement qui détache devrait lui être accordée ».
Aussi proposait-elle de permettre aux fonctionnaires concernés par ces transformations de poursuivre l’exercice de leurs fonctions dans le cadre du statut dans lequel ils avaient été régulièrement nommés, jusqu’à la cessation de leur activité au sein du groupement, sans qu’il soit besoin de les affecter à un établissement hospitalier qui aurait dû ensuite les mettre à disposition de la personne morale au sein de laquelle ils étaient précédemment en poste.
Le ministre chargé de la santé avait alors demandé – et obtenu – le retrait de l’amendement, en confirmant la nécessité de trouver des solutions rapides et suggérant la réunion d’un groupe de travail sur cette question.
C’est une solution analogue à celle qui avait été proposée l’année dernière que retient le présent article, en complétant le III de l’article 23 précité d’un nouvel alinéa aux termes duquel « les personnels recrutés en qualité de fonctionnaires par un syndicat interhospitalier conservent ce statut nonobstant [la] transformation [du syndicat] ».
Au cours de la séance publique au Sénat, le ministre de la Fonction publique a cependant jugé qu’une telle disposition n’était pas indispensable, une circulaire ministérielle existante répondant déjà à cette même préoccupation.
La Commission adopte l’article 67 sans modification.
Article 68 (nouveau)
(art. 50-1 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986)
Compétences du Centre national de gestion à l’égard des personnels
en recherche d’affectation
Cet article, issu de l’adoption d’un amendement du Gouvernement, vise à préciser les compétences du Centre national de gestion (CNG) (251) à l’égard des personnels en recherche d’affectation sur deux points :
– en renforçant l’efficacité de la procédure de recherche d’affectation dont peuvent bénéficier les personnels de direction et directeurs des soins de la fonction publique hospitalière ainsi que les praticiens hospitaliers ;
– en précisant les modalités de prise en charge financière des surcoûts résultant des affectations en surnombre des personnels précités.
1. Les procédures de gestion des professionnels dans le champ des missions du Centre national de gestion
a) La situation des personnels de direction et des directeurs des soins de la fonction publique hospitalière
Le I du présent article modifie l’article 50-1 de la loi du 9 janvier 1986 s’agissant de la procédure de recherche d’affectation dont peuvent bénéficier les personnels de direction et les directeurs des soins de la fonction publique hospitalière.
Aux termes de l’article 50-1 de la loi précitée, les personnels de direction – directeurs d’hôpital ou directeurs d’établissement sanitaire, social et médico-social – et les directeurs des soins peuvent être placés en recherche d’affectation pour une période maximale de deux ans auprès du Centre national de gestion (CNG). L’article 62 de la même loi indique que les fonctionnaires concernés sont placés en disponibilité d’office à l’issue de cette période.
Conformément aux explications fournies par le Gouvernement à l’appui de la défense de son amendement, l’objet de la présente disposition est de remédier aux difficultés rencontrées par le CNG pour aider les professionnels en recherche d’affectation dans l’hypothèse où, au terme de la période de deux années dans cette position, ils n’ont pas pu ou pas su trouver un repositionnement professionnel et se trouvent, en application de la législation actuelle, placés en disponibilité d’office.
Il en va ainsi notamment dans le cas de refus successifs de trois offres d’emploi public fermes et précises dûment constatés par le directeur général du CNG.
Cette procédure est actuellement impossible à respecter car si le directeur général du CNG est bien l’autorité investie du pouvoir de nomination à l’égard des professionnels considérés, les dispositions combinées des articles L. 6143-7 et L. 6143-7-2 du code de la santé publique, d’une part, et des articles L. 315-9 et L. 315-17 du code de l’action sociale et des familles, d’autre part, prévoient respectivement que c’est sur proposition du chef d’établissement que celui-ci nomme les directeurs-adjoints, les directeurs des soins et les praticiens hospitaliers, et que c’est sur proposition du directeur général de l’Agence régionale de santé (ARS) ou de l’autorité compétente de l’État dans le département, selon le type d’établissement concerné, qu’il nomme les chefs d’établissement.
Le Gouvernement a fait valoir que rien ne garantit la possibilité de proposition de trois offres fermes et précises.
Aussi le présent article permet-il – ce que ne faisait pas le droit existant – une nomination en surnombre des professionnels concernés, avec remboursement possible, à titre exceptionnel, par le CNG des rémunérations, charges sociales et taxes assises sur les salaires versés par les établissements aux fonctionnaires concernés.
b) La situation des praticiens hospitaliers placés en recherche d’affectation
Le II du présent article crée dans le code de la santé publique un nouvel article L. 6152-5-2 destiné à étendre aux praticiens hospitaliers placés en recherche d’affectation les nouvelles mesures précitées définies dans le 1° au bénéfice des directeurs de la fonction publique hospitalière, par dérogation aux dispositions du troisième alinéa de l’article L. 6143-7 du même code (252).
Par ailleurs, cet article donne compétence au CNG pour prendre en charge, en lieu et place du dernier employeur, les allocations pour perte involontaire d’emploi dues aux directeurs et praticiens.
2. Les modalités de prise en charge financière des surcoûts résultant des affectations en surnombre des personnels précités
Le III du présent article tend à préciser la portée du quatrième alinéa de l’article 116 de la loi du 9 janvier 1986, aux termes duquel « le Centre national de gestion peut également assurer le remboursement de la rémunération de praticiens hospitaliers, de personnels de direction (directeurs d’hôpital et directeurs d’établissement sanitaire, social ou médico-social) ou de directeurs des soins nommés en surnombre dans un établissement mentionné à l’article 2, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État ».
Il s’agit, conformément aux explications du Gouvernement, de confirmer que la disposition précitée a pour objet de compenser intégralement le surcoût résultant, pour les établissements concernés, de telles affectations en surnombre et que le remboursement concerne donc non seulement la rémunération des intéressés mais aussi l’ensemble des charges y afférentes – charges sociales, taxes sur les salaires et avantages en nature.
*
* *
La Commission est saisie de l’amendement CL 82 du Gouvernement portant article additionnel après l’article 67.
M. le ministre. Je présenterai ensemble les amendements CL 82, 83 et 84, qui ont déjà été examinés par votre commission à l’occasion de la proposition de loi dite « Fourcade », dont de nombreux articles ont été considérés l’année dernière comme des « cavaliers législatifs » par le Conseil constitutionnel.
L’amendement CL 82 permet une nomination en surnombre des directeurs d’hôpitaux en période de recherche d’affectation. Il précise, en particulier, les modalités de remboursement des rémunérations par le Centre national de gestion (CNG), en visant expressément les charges sociales.
L’amendement CL 83 vise à sécuriser les modalités de recrutement des personnels du CNG, tant pour l’avenir que pour le passé.
Quant à l’amendement CL 84, son objet est de permettre le recrutement d’agents contractuels ou le détachement de fonctionnaires, sur contrat, pour pourvoir des emplois de direction dans la fonction publique hospitalière, avec maintien des droits à pension des agents selon qu’ils sont affiliés à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) ou qu’ils relèvent du code des pensions civiles et militaires de retraite.
M. le rapporteur. Avis favorable. Cependant, j’aurais souhaité qu’il y ait une étude d’impact. Pouvez-vous vous engager à ce qu’elle soit réalisée avant l’examen du texte en séance publique ?
M. Charles de Courson. J’aimerais aussi connaître les conséquences financières de ces amendements. Il y a eu, dans ce domaine, des scandales qui ont fait l’objet d’un référé de la Cour des comptes. Les durées sont parfois excessives et il n’y a pas de piste de sortie : certains agents sont « déchargés de fonctions » pendant dix ou quinze ans auprès du Centre national de la fonction publique territoriale. Ces amendements apportent sans doute quelques améliorations, mais j’aimerais savoir s’ils permettront de mettre fin à la situation anormale qui existe aujourd’hui.
M. le ministre. Je prends note de votre demande concernant l’étude d’impact. Je rappelle que le texte améliore la situation et trace des perspectives.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Si nécessaire, nous pourrons apporter des aménagements d’ici la réunion prévue par l’article 88 du Règlement.
La Commission adopte l’amendement CL 82 du Gouvernement.
Article 69 (nouveau)
(art. 116 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986)
Modalités de recrutement par le Centre national de gestion
Cet article, issu d’un amendement du Gouvernement, tend à préciser le régime des recrutements effectués par le Centre national de gestion (CNG).
1. Les modalités du recrutement par le Centre national de gestion
Comme l’a indiqué le Gouvernement, le I du présent article a « principalement pour objet d’assurer la sécurité juridique du fonctionnement du CNG en ce qui concerne la situation des personnels contractuels de cet établissement ». À cet effet, le présent article complète l’article 116 de la loi du 9 janvier 1986 de deux nouveaux alinéas.
Il s’agit d’ouvrir la possibilité au CNG de déroger aux dispositions de l’article 4 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État :
– d’une part, pour permettre au CNG de recruter les personnels contractuels dont il a besoin pour remplir ses missions, en forte progression depuis sa création ;
– d’autre part, pour l’autoriser à conclure des contrats à durée indéterminée lorsque ces personnels sont recrutés sur des emplois permanents.
Il est précisé que le conseil d’administration délibère sur un règlement fixant les conditions de la gestion administrative et financière des agents ainsi recrutés.
2. Une mesure de validation législative
Par ailleurs, le II du présent article procède à une validation législative relative à la situation des agents contractuels actuellement en fonction au CNG, en disposant que « sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, les contrats conclus par le Centre national de gestion avant l’entrée en vigueur de la présente loi sont validés en tant qu’ils dérogent à l’article 4 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État ».
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* *
La Commission adopte l’amendement CL 83 du Gouvernement.
Article 70 (nouveau)
(art. L. 6143-7-2 du code de la santé publique, art. 8 [nouveau]
et 9-2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986)
Régimes de retraite et de recrutement des directeurs généraux de centre hospitalier régional ou universitaire et des personnels de direction détachés sur un contrat de droit public
Cet article, issu d’un amendement du Gouvernement, tend à préciser la situation juridique des directeurs généraux de centre hospitalier régional ou universitaire ainsi que des personnels de direction détachés sur un contrat de droit public d’un double point de vue :
– concernant les modalités de cotisation aux régimes de retraite de base et additionnels, d’une part ;
– s’agissant du cadre juridique du recrutement des personnels de direction, d’autre part.
1. Les modalités de cotisation aux régimes de retraite
Conformément aux éléments d’information transmis par le Gouvernement, le fonctionnaire, magistrat ou militaire qui est nommé sur un emploi de directeur général de centre hospitalier régional ou universitaire ou le fonctionnaire hospitalier qui est détaché sur un contrat de droit public dans le cadre de l’article 9-2 de la loi du 9 janvier 1986 n’est plus, depuis la mise en œuvre de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires (dite « loi HPST »), détaché sur un emploi conduisant à pension – soit au titre du code des pensions civiles et militaires de retraite, conformément aux dispositions de son article L. 15, soit au titre de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, conformément à l’article 17 du décret n° 2003-1306 du 26 décembre 2003.
En revanche, il peut continuer à verser ses cotisations sur la base de son indice dans son corps d’origine.
L’article 14-1 du décret n° 88-976 du 13 octobre 1988 modifié relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires hospitaliers et à certaines modalités de mise à disposition précise, notamment, que la nomination dans l’un des emplois de directeur général de centre hospitalier régional ou universitaire pour lesquels la nomination est laissée à la décision du Gouvernement emporte détachement dans l’emploi correspondant.
Afin de permettre à un fonctionnaire, magistrat ou militaire détaché sur un tel emploi de cotiser, d’une part, au titre du régime de retraite qu’il détient et, d’autre part, au régime public de retraite additionnel obligatoire, sur la base de la rémunération correspondant à cet emploi, il est nécessaire de modifier le dispositif législatif applicable (en l’espèce, l’article L. 6143-7-2 du code de la santé publique) – à l’instar de ce qui a été fait pour les membres du Conseil supérieur de l’audiovisuel (par une modification de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication) et pour les emplois de direction des agences régionales de santé (à l’article L. 1432-10 du code de la santé publique).
Ce sont ces modifications qu’opèrent les I et III du présent article, qui appliquent en outre ce même dispositif aux fonctionnaires hospitaliers détachés dans le cadre de l’article 9-2 de la loi du 9 janvier 1986.
2. Le cadre juridique du recrutement des personnels de direction
En outre, aux termes du II du présent article, désormais, la nomination sur un emploi de directeur général de centre hospitalier régional ou universitaire se fera dans le cadre d’un contrat de droit public. Il est proposé d’instituer ce nouveau mode de recrutement par l’insertion d’un nouvel article 8 dans la loi du 9 janvier 1986.
Par ailleurs, en application des II et III, les agents nommés dans le cadre des articles 8 et 9-2 de la loi du 9 janvier 1986 précitée bénéficieront d’une concession de logement pour nécessité absolue de service, compte tenu des responsabilités exercées.
3. La date d’application du dispositif
Le IV définit les modalités d’entrée en vigueur de ces différentes dispositions :
– les mesures relatives, d’une part, aux régimes de retraite de ces emplois et, d’autre part, au détachement sur contrat, sur l’emploi de directeur général de centre hospitalier régional ou universitaire, prendront effet à compter du 23 juillet 2009, afin de tenir compte des effets de la loi du 21 juillet 2009 précitée, publiée au Journal officiel du 22 juillet 2009 et tout particulièrement, a souligné le Gouvernement, de conforter les nominations intervenues depuis cette date ;
– les dispositions relatives au détachement sur contrat, prévues à l’article 9-2 de la loi du 9 janvier 1986, entreront en vigueur à compter du 30 juillet 2010, compte tenu de la publication du décret en portant application – décret n° 2010-885 du 27 juillet 2010 – au Journal officiel du 29 juillet 2010 et afin, également, de conforter les situations administratives (en matière de régime de retraite) des fonctionnaires concernés.
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La Commission adopte l’amendement CL 84 du Gouvernement.
Article 71 (nouveau)
Recours au télétravail dans le secteur public
Cet article, issu de l’adoption d’un amendement du rapporteur, tend à instituer un cadre juridique au profit du développement du télétravail dans le secteur public.
Aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoit, à ce jour, le recours au télétravail dans le secteur public. La présente mesure a pour objet de fixer le cadre juridique d’une telle pratique (253).
Le présent article prévoit que les fonctionnaires relevant de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires pourront exercer leurs fonctions dans le cadre du télétravail tel qu’il est défini au premier alinéa de l’article L. 1222-9 du code du travail.
Aux termes de cet article – actuellement en cours de discussion parlementaire, dans la proposition de loi relative à la simplification du droit et à l’allègement des démarches administratives – « sans préjudice de l’application, s’il y a lieu, des dispositions du présent code protégeant les travailleurs à domicile, le télétravail désigne toute forme d’organisation du travail dans laquelle un travail qui aurait également pu être exécuté dans les locaux de l’employeur est effectué par un salarié hors de ces locaux de façon régulière et volontaire en utilisant les technologies de l’information et de la communication dans le cadre d’un contrat de travail ou d’un avenant à celui-ci.
« Le télétravailleur désigne toute personne salariée de l’entreprise qui effectue soit dès l’embauche, soit ultérieurement du télétravail tel que défini au premier alinéa.
« Le refus d’accepter un poste de télétravailleur n’est pas un motif de rupture du contrat de travail.
« Le contrat de travail ou son avenant précise les conditions de passage en télétravail et les conditions de retour à une exécution du contrat de travail sans télétravail.
« À défaut d’accord collectif applicable, le contrat de travail ou son avenant précise les modalités de contrôle du temps de travail ».
Le présent article a une portée plus globale. Il fixe trois principes de portée générale :
– l’exercice des fonctions en télétravail est accordé à la demande du fonctionnaire et après accord du chef de service : autrement dit, l’exercice des fonctions en télétravail est opéré sur la base du volontariat, mais doit cependant obligatoirement recevoir l’accord du supérieur hiérarchique ;
– il peut être mis fin à tout moment à la pratique du télétravail, sous réserve d’un délai de prévenance : est ainsi consacré le principe de réversibilité du télétravail, pour le fonctionnaire comme son administration ;
– les fonctionnaires télétravailleurs bénéficient des droits prévus par la législation et la réglementation applicables aux agents exerçant leurs fonctions dans les locaux de leur employeur public : il y a donc là une garantie d’égalité des droits.
Ces principes seront déclinés par un décret en Conseil d’État, qui fixera les conditions d’application de la présente disposition, notamment en ce qui concerne les modalités d’organisation du télétravail. La publication de ce décret sera toutefois précédée d’une concertation avec les organisations syndicales représentatives de la fonction publique.
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Puis la Commission examine l’amendement CL 33 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement concerne le télétravail, qui a été intégré aux dispositions relatives au secteur privé grâce à la Proposition de loi de simplification du droit – j’en remercie notre président. Cet amendement tend à faire de même en fixant un cadre juridique spécifique pour la mise en œuvre du télétravail dans le secteur public.
Sur ce point, un accord cadre européen a certes été élaboré par les partenaires sociaux, puis repris dans un accord national interprofessionnel (ANI) en 2005, mais ces mesures n’étaient que partiellement applicables au secteur privé, et pas du tout au secteur public.
Par cet amendement, nous fixerons trois conditions pour le recours au télétravail : il doit être prévu par un contrat écrit ou par un avenant, sur la base du volontariat ; il doit y avoir un principe de réversibilité pour l’agent comme pour l’administration ; il faut garantir l’égalité des droits entre les télétravailleurs et les fonctionnaires exerçant dans les locaux de l’employeur. Pour le reste, nous laisserons aux partenaires sociaux le soin d’apporter des précisions.
M. le ministre. Avis très favorable.
La Commission adopte l’amendement.
M. Claude Goasguen. Je n’ai pas vu d’étude d’impact sur ce projet de loi. En a-t-on réalisé une ? C’est un texte complexe, qui mérite beaucoup d’attention, et qui a visiblement suscité beaucoup de réflexes corporatistes et de lobbying.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Je rappelle que le texte a d’abord été déposé au Sénat. L’étude d’impact qui figurait en annexe du projet de loi déposé dans cette chambre est également accessible sur le site Internet de l’Assemblée.
M. Bernard Derosier. De nombreux amendements du rapporteur et du Gouvernement ont permis de prendre en compte des observations dont nous avons pris connaissance au cours des auditions, et je m’en réjouis. Nous n’avons déposé, pour notre part, que deux modestes amendements, lesquels ont été rejetés. Compte tenu des ambiguïtés qui persistent, nous nous abstiendrons en commission sur ce texte.
La Commission adopte l’ensemble du projet de loi modifié.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Je note que personne n’a voté contre.
En conséquence, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République vous demande d’adopter le projet de loi, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, relatif à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique (n° 4224), dans le texte figurant dans le document annexé au présent rapport.
___
Constitution du 4 octobre 1958 481
Art. 38.
Code de l’action sociale et des familles 481
Art. L. 225-2.
Code de la défense 481
Art. L. 4123-4.
Code de l’éducation 482
Art. L. 952-21.
Code général des collectivités territoriales 482
Art. L. 2121-28, L. 3121-24, L. 4132-23 et L. 5215-18.
Code des juridictions financières 484
Art. L. 120-3, L. 221-3, L. 221-4 et L. 223-11.
Code de justice administrative 485
Art. L. 133-3, L. 133-4 et L. 233-4.
Code de la santé publique 486
Art. L. 6151-1 et L. 6152-1.
Code des transports 487
Art. L. 6527-1.
Code du travail 487
Art. L. 323-8-6-1, L. 1221-13, L. 1222-9, L. 1234-9, L. 1243-1 à L. 1243-4, L. 1243-6, L. 2135-1 à L. 2135-6, L. 2421-3, L. 5213-1 et L. 5424-1.
Loi du 18 août 1936 concernant les mises à la retraite par ancienneté 493
Art. 4.
Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires 493
Art. 2 et 3.
Loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public 493
Art. 1er.
Loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État 494
Art. 2, 3, 4, 5, 6, 15, 16, 19, 20, 29, 61 et 64 bis.
Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale 499
Art. 2, 5, 25, 28, 36, 47, 49, 53, 78, 90 bis, 99 et 110.
Loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 relative à la limite d’âge dans la fonction publique et le secteur public 504
Art. 1er.
Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière 505
Art. 2, 3, 4, 9-1, 10, 29, 31, 36 et 62.
Loi n° 86-1304 du 23 décembre 1986 relative à la limite d’âge et aux modalités de recrutement de certains fonctionnaires civils de l’État 509
Art. 1er.
Loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations 509
Art. 34 et 35.
Loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites 511
Art. 5.
Loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites 512
Art. 28.
Décret n° 2011-660 du 14 juin 2011 portant statuts particuliers des personnels administratifs de la catégorie B de la fonction publique hospitalière 513
Art. 20.
Constitution du 4 octobre 1958
Art. 38. – Le Gouvernement peut, pour l’exécution de son programme, demander au Parlement l’autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi.
Les ordonnances sont prises en Conseil des ministres après avis du Conseil d’État. Elles entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n’est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d’habilitation. Elles ne peuvent être ratifiées que de manière expresse.
À l’expiration du délai mentionné au premier alinéa du présent article, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif.
Code de l’action sociale et des familles
Art. L. 225-2. – Les pupilles de l’État peuvent être adoptés soit par les personnes à qui le service de l’aide sociale à l’enfance les a confiés pour en assurer la garde lorsque les liens affectifs qui se sont établis entre eux justifient cette mesure, soit par des personnes agréées à cet effet, soit, si tel est l’intérêt desdits pupilles, par des personnes dont l’aptitude à les accueillir a été régulièrement constatée dans un État autre que la France, en cas d’accord international engageant à cette fin ledit État.
L’agrément est accordé pour cinq ans, dans un délai de neuf mois, par le président du conseil général après avis d’une commission dont la composition est fixée par voie réglementaire. Le délai court à compter de la date à laquelle la personne confirme sa demande d’agrément dans les conditions fixées par voie réglementaire. L’agrément est délivré par un arrêté dont la forme et le contenu sont définis par décret.
L’agrément est délivré pour l’accueil d’un ou de plusieurs enfants simultanément. Une notice, dont la forme et le contenu sont définis par décret, décrivant le projet d’adoption des personnes agréées est jointe à l’agrément. Cette notice peut être révisée par le président du conseil général sur demande du candidat à l’adoption.
L’agrément est caduc à compter de l’arrivée au foyer d’au moins un enfant français ou étranger, ou de plusieurs simultanément.
Art. L. 4123-4. – Les militaires participant à des opérations extérieures ainsi que leurs ayants cause bénéficient :
1° Des dispositions des articles L. 2, L. 3, L. 5, L. 12, L. 13, L. 15, du septième alinéa de l’article L. 43, des articles L. 136 bis, L. 393 à L. 396, L. 461 à L. 490, L. 493 à L. 509, L. 515 et L. 520 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de la guerre ;
2° Des dispositions prévues en matière de blessures de guerre et de délégation de solde ;
3° Des dispositions de l’article L. 37 du même code pour les blessures ou les maladies contractées au cours de ces opérations dès lors que sont remplies les conditions relatives à la nature ou à la gravité de l’ infirmité ou des infirmités définies à cet article ;
4° Des dispositions de l’article L. 36 du même code, lorsque les conditions définies à cet article sont remplies.
Le champ d’application de chaque opération est défini par arrêté interministériel.
Art. L. 952-21. – Les membres du personnel enseignant et hospitalier des centres hospitaliers et universitaires créés en application de l’article L. 6142-3 du code de la santé publique, cité à l’article L. 713-5 du présent code, exercent conjointement les fonctions universitaire et hospitalière. L’accès à leur double fonction est assuré par un recrutement commun.
Ils sont nommés par les ministres chargés de l’enseignement supérieur et de la santé ou sur le rapport de ces ministres.
Ils consacrent à leurs fonctions hospitalières, à l’enseignement et à la recherche la totalité de leur activité professionnelle, sous réserve des dérogations qui peuvent être prévues par leur statut.
Les effectifs du personnel faisant l’objet du présent article sont fixés, pour chaque centre et pour chaque catégorie, par décision commune des ministres chargés de l’enseignement supérieur et de la santé.
Code général des collectivités territoriales
Art. L. 2121-28. – I. – Dans les conseils municipaux des communes de plus de 100 000 habitants, le fonctionnement des groupes d’élus peut faire l’objet de délibérations sans que puissent être modifiées, à cette occasion, les décisions relatives au régime indemnitaire des élus.
II. – Dans ces mêmes conseils municipaux, les groupes d’élus se constituent par la remise au maire d’une déclaration, signée de leurs membres, accompagnée de la liste de ceux-ci et de leur représentant.
Dans les conditions qu’il définit, le conseil municipal peut affecter aux groupes d’élus, pour leur usage propre ou pour un usage commun, un local administratif, du matériel de bureau et prendre en charge leurs frais de documentation, de courrier et de télécommunications.
Le maire peut, dans les conditions fixées par le conseil municipal et sur proposition des représentants de chaque groupe, affecter aux groupes d’élus une ou plusieurs personnes. Le conseil municipal ouvre au budget de la commune, sur un chapitre spécialement créé à cet effet, les crédits nécessaires à ces dépenses, sans qu’ils puissent excéder 30 % du montant total des indemnités versées chaque année aux membres du conseil municipal.
Le maire est l’ordonnateur des dépenses susmentionnées.
L’élu responsable de chaque groupe d’élus décide des conditions et des modalités d’exécution du service confié que ces collaborateurs accomplissent auprès de ces groupes au sein de l’organe délibérant.
Art. L. 3121-24. – Dans les conseils généraux, le fonctionnement des groupes d’élus peut faire l’objet de délibérations sans que puissent être modifiées, à cette occasion, les décisions relatives au régime indemnitaire des élus.
Dans ces mêmes conseils généraux, les groupes d’élus se constituent par la remise au président du conseil général d’une déclaration, signée de leurs membres, accompagnée de la liste de ceux-ci et de leur représentant.
Dans les conditions qu’il définit, le conseil général peut affecter aux groupes d’élus, pour leur usage propre ou pour un usage commun, un local administratif, du matériel de bureau et prendre en charge leurs frais de documentation, de courrier et de télécommunications.
Le président du conseil général peut, dans les conditions fixées par le conseil général et sur proposition des représentants de chaque groupe, affecter aux groupes d’élus une ou plusieurs personnes. Le conseil général ouvre au budget du département, sur un chapitre spécialement créé à cet effet, les crédits nécessaires à ces dépenses, sans qu’ils puissent excéder 30 % du montant total des indemnités versées chaque année aux membres du conseil général.
Le président du conseil général est l’ordonnateur des dépenses susmentionnées.
L’élu responsable de chaque groupe d’élus décide des conditions et des modalités d’exécution du service confié que ces collaborateurs accomplissent auprès de ces groupes au sein de l’organe délibérant.
Art. L. 4132-23. – Dans les conseils régionaux, le fonctionnement des groupes d’élus peut faire l’objet de délibérations sans que puissent être modifiées, à cette occasion, les décisions relatives au régime indemnitaire des élus.
Dans ces mêmes conseils régionaux, les groupes d’élus se constituent par la remise au président du conseil régional d’une déclaration, signée de leurs membres, accompagnée de la liste de ceux-ci et de leur représentant.
Dans les conditions qu’il définit, le conseil régional peut affecter aux groupes d’élus, pour leur usage propre ou pour un usage commun, un local administratif, du matériel de bureau et prendre en charge leurs frais de documentation, de courrier et de télécommunications.
Le président du conseil régional peut, dans les conditions fixées par le conseil régional et sur proposition des représentants de chaque groupe, affecter aux groupes d’élus une ou plusieurs personnes. Le conseil régional ouvre au budget de la région, sur un chapitre spécialement créé à cet effet, les crédits nécessaires à ces dépenses, sans qu’ils puissent excéder 30 % du montant total des indemnités versées chaque année aux membres du conseil régional.
Le président du conseil régional est l’ordonnateur des dépenses susmentionnées.
L’élu responsable de chaque groupe d’élus décide des conditions et des modalités d’exécution du service confié que ces collaborateurs accomplissent auprès de ces groupes au sein de l’organe délibérant.
Art. L. 5215-18. – Dans les conseils des communautés urbaines de plus de 100 000 habitants, le fonctionnement des groupes de délégués peut faire l’objet de délibérations sans que puissent être modifiées, à cette occasion, les décisions relatives au régime indemnitaire des délégués.
Dans ces mêmes conseils, les groupes de délégués se constituent par la remise au président d’une déclaration, signée de leurs membres, accompagnée de la liste de ceux-ci et de leur représentant.
Dans les conditions qu’il définit, le conseil de communauté peut affecter aux groupes de délégués, pour leur usage propre ou pour un usage commun, un local administratif, du matériel de bureau et prendre en charge leurs frais de documentation, de courrier et de télécommunications.
Le président peut, dans les conditions fixées par le conseil de communauté et sur proposition des représentants de chaque groupe, affecter aux groupes de délégués une ou plusieurs personnes. Le conseil de communauté ouvre au budget de la communauté urbaine, sur un chapitre spécialement créé à cet effet, les crédits nécessaires à ces dépenses, sans qu’ils puissent excéder 30 % du montant total des indemnités versées chaque année aux membres du conseil de communauté.
Le président du conseil de communauté est l’ordonnateur des dépenses susmentionnées.
L’élu responsable de chaque groupe d’élus décide des conditions et des modalités d’exécution du service confié que ces collaborateurs accomplissent auprès de ces groupes au sein de l’organe délibérant.
Code des juridictions financières
Art. L. 120-3. – Tout magistrat de la Cour des comptes, lors de sa nomination dans le corps, prête serment publiquement devant la cour réunie en audience solennelle, sur réquisition du procureur général, de bien et fidèlement remplir ses fonctions, de garder le secret des délibérations et de se comporter en tout comme un digne et loyal magistrat.
Il ne peut en aucun cas être relevé de ce serment.
Art. L. 221-3. – Les conseillers de chambre régionale des comptes sont recrutés parmi les anciens élèves de l’École nationale d’administration.
Art. L. 221-4. – Pour deux conseillers de chambre régionale des comptes recrutés en application de l’article L. 221-3, une nomination est prononcée au bénéfice des fonctionnaires civils ou militaires appartenant à un corps de catégorie A ou assimilé, des magistrats de l’ordre judiciaire, des fonctionnaires appartenant à des corps de même niveau de recrutement de la fonction publique territoriale ou de la fonction publique hospitalière justifiant, au 31 décembre de l’année considérée, d’une durée minimum de dix ans de services publics ou de services accomplis dans un organisme relevant du contrôle de la Cour des comptes ou des chambres régionales des comptes.
Art. L. 223-11. – Lorsqu’un membre d’une chambre régionale des comptes commet un manquement grave aux obligations résultant de son serment, qui rend impossible, eu égard à l’intérêt du service, son maintien en fonctions, et si l’urgence le commande, l’auteur de ce manquement peut être immédiatement suspendu.
Cette suspension est prononcée par le président du Conseil supérieur des chambres régionales des comptes, sur proposition du président de la chambre régionale intéressée ou sur proposition du procureur général près la Cour des comptes lorsque cette mesure concerne un magistrat délégué dans les fonctions du ministère public.
Cette suspension n’entraîne pas privation du droit au traitement ; elle ne peut être rendue publique.
Le Conseil supérieur est saisi d’office et sans délai d’une procédure disciplinaire.
Code de justice administrative
Art. L. 133-3. – Les conseillers d’État en service ordinaire sont nommés par décret pris en conseil des ministres, sur la proposition du garde des sceaux, ministre de la justice.
Les deux tiers au moins des emplois vacants de conseillers d’État sont réservés aux maîtres des requêtes.
Nul ne peut être nommé conseiller d’État en service ordinaire, en dehors des maîtres des requêtes, s’il n’est âgé de quarante-cinq ans accomplis.
Art. L. 133-4. – Les maîtres des requêtes sont nommés par décret, sur la proposition du garde des sceaux, ministre de la justice.
Les trois quarts au moins des emplois vacants des maîtres des requêtes sont réservés aux auditeurs de 1re classe.
Nul ne peut être nommé maître des requêtes, en dehors des auditeurs de 1re classe en exercice, s’il n’est âgé de trente ans et s’il ne justifie de dix ans de services publics, tant civils que militaires.
Art. L. 233-4. – Pour sept conseillers promus au grade de premier conseiller, une nomination est prononcée, à condition qu’ils justifient d’au moins huit ans de services effectifs dans un ou plusieurs des corps ou cadres d’emplois ci-après, au bénéfice :
1° De fonctionnaires de l’un des corps recrutés par la voie de l’École nationale d’administration ;
2° De fonctionnaires appartenant à un autre corps de catégorie A ou cadre d’emplois de même niveau, titulaires de l’un des diplômes exigés pour se présenter au concours externe d’entrée à l’École nationale d’administration ainsi que d’un grade et d’un échelon déterminés par décret en Conseil d’État ;
3° De magistrats de l’ordre judiciaire ;
4° De professeurs et maîtres de conférences titulaires des universités ;
5° D’administrateurs territoriaux ;
6° De personnels de direction des établissements de santé et autres établissements mentionnés aux 1°, 2° et 3° de l’article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.
Pour bénéficier de cette nomination, les membres des corps ou cadres d’emplois soumis à l’obligation statutaire de mobilité doivent avoir satisfait à cette obligation.
Art. L. 6151-1. – Comme il est dit à l’article L. 952-21 du code de l’éducation ci-après reproduit :
« Les membres du personnel enseignant et hospitalier des centres hospitaliers et universitaires créés en application de l’article L. 6142-3 du code de la santé publique, cité à l’article L. 713-5 du présent code, exercent conjointement les fonctions universitaire et hospitalière. L’accès à leur double fonction est assuré par un recrutement commun.
« Ils sont nommés par les ministres chargés de l’enseignement supérieur et de la santé ou sur le rapport de ces ministres.
« Ils consacrent à leurs fonctions hospitalières, à l’enseignement et à la recherche la totalité de leur activité professionnelle, sous réserve des dérogations qui peuvent être prévues par leur statut.
« Les effectifs du personnel faisant l’objet du présent article sont fixés, pour chaque centre et pour chaque catégorie, par décision commune des ministres chargés de l’enseignement supérieur et de la santé. »
Art. L. 6152-1. – Le personnel des établissements publics de santé comprend, outre les agents relevant de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière et les personnels enseignants et hospitaliers mentionnés à l’article L. 952-21 du code de l’éducation :
1° Des médecins, des odontologistes et des pharmaciens dont le statut, qui peut prévoir des dispositions spécifiques selon que ces praticiens consacrent tout ou partie de leur activité à ces établissements, est établi par voie réglementaire ;
2° Des médecins, des odontologistes et des pharmaciens recrutés par contrat dans des conditions déterminées par voie réglementaire. Les conditions dans lesquelles, à titre exceptionnel, ces personnels peuvent être recrutés par contrat de courte durée sans qu’il en résulte un manquement à la continuité des soins sont précisées par voie réglementaire ;
3° Des médecins, des odontologistes et des pharmaciens recrutés par contrat sur des emplois présentant une difficulté particulière à être pourvus ;
4° Des praticiens contractuels associés, exerçant sous la responsabilité directe d’un médecin, d’un odontologiste ou d’un pharmacien et qui participent à l’activité de médecine, d’odontologie ou de pharmacie.
Art. L. 6527-1. – Le personnel navigant professionnel civil salarié, nonobstant les dispositions du 2° de l’article L. 6521-2, qui exerce de manière habituelle la profession de navigant à titre d’occupation principale, bénéficie d’un régime complémentaire de retraite auquel il est obligatoirement affilié.
Les navigants stagiaires de l’aéronautique civile sont assujettis à ce régime de retraite.
Les personnels navigants répondant aux conditions du premier alinéa et employés hors de France par une entreprise étrangère peuvent également être affiliés sur la demande de ladite entreprise ou, à défaut, sur leur demande dans des conditions fixées par voie réglementaire.
Art. L. 323-8-6-1. – I. – Il est créé un fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique, géré par un établissement public placé sous la tutelle de l’État. Ce fonds est réparti en trois sections dénommées ainsi qu’il suit :
1° Section « Fonction publique de l’État » ;
2° Section « Fonction publique territoriale » ;
3° Section « Fonction publique hospitalière ».
Ce fonds a pour mission de favoriser l’insertion professionnelle des personnes handicapées au sein des trois fonctions publiques, ainsi que la formation et l’information des agents en prise avec elles. Il assure le financement et la mise en œuvre des parcours de formation professionnelle préqualifiante et certifiante des demandeurs d’emploi handicapés qui sont recrutés dans la fonction publique.
Peuvent bénéficier du concours de ce fonds :
1° Les employeurs publics mentionnés à l’article L. 323-2 ;
2° Les organismes ou associations contribuant par leur action à l’insertion professionnelle des personnes handicapées dans la fonction publique et avec lesquels le fonds a conclu une convention ;
3° La Poste jusqu’au 31 décembre 2011.
Peuvent également saisir ce fonds les agents reconnus travailleurs handicapés au sens de l’article L. 5212-13 et rémunérés par les employeurs publics mentionnés à l’article L. 323-2.
Un comité national, composé de représentants des employeurs, des personnels et des personnes handicapées, définit notamment les orientations concernant l’utilisation des crédits du fonds par des comités locaux. Le comité national établit un rapport annuel qui est soumis aux conseils supérieurs de la fonction publique de l’État, de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière, ainsi qu’au Conseil national consultatif des personnes handicapées.
II. – Les employeurs mentionnés à l’article L. 323-2 peuvent s’acquitter de l’obligation d’emploi instituée par cet article, en versant au fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique une contribution annuelle pour chacun des bénéficiaires de la présente section qu’ils auraient dû employer.
Les contributions versées par les employeurs mentionnés à l’article 2 du titre II du statut général des fonctionnaires et par La Poste sont versées dans la section « Fonction publique de l’État ».
Les contributions versées par les employeurs mentionnés à l’article 2 du titre III du statut général des fonctionnaires sont versées dans la section « Fonction publique territoriale ».
Les contributions versées par les employeurs mentionnés à l’article 2 du titre IV du statut général des fonctionnaires sont versées dans la section « Fonction publique hospitalière ».
III. – Les crédits de la section « Fonction publique de l’État » doivent exclusivement servir à financer des actions réalisées soit à l’initiative des employeurs mentionnés à l’article 2 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État et, jusqu’au 31 décembre 2011, de La Poste, soit, à l’initiative du fonds, en vue de favoriser l’insertion professionnelle des personnes handicapées au sein de la fonction publique de l’État, ainsi que la formation et l’information des agents participant à la réalisation de cet objectif.
Les crédits de la section « Fonction publique territoriale » doivent exclusivement servir à financer des actions réalisées soit à l’initiative des employeurs mentionnés à l’article 2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, soit, à l’initiative du fonds, en vue de favoriser l’insertion professionnelle des personnes handicapées au sein de la fonction publique territoriale, ainsi que la formation et l’information des agents participant à la réalisation de cet objectif.
Les crédits de la section « Fonction publique hospitalière » doivent exclusivement servir à financer des actions réalisées soit à l’initiative des employeurs mentionnés à l’article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, soit, à l’initiative du fonds, en vue de favoriser l’insertion professionnelle des personnes handicapées au sein de la fonction publique hospitalière, ainsi que la formation et l’information des agents participant à la réalisation de cet objectif.
Des actions communes à plusieurs fonctions publiques peuvent être financées par les crédits relevant de plusieurs sections.
IV. – La contribution mentionnée au II du présent article est due par les employeurs mentionnés à l’article L. 323-2.
Elle est calculée en fonction du nombre d’unités manquantes constatées au 1er janvier de l’année écoulée. Le nombre d’unités manquantes correspond à la différence entre le nombre total de personnes rémunérées par l’employeur auquel est appliquée la proportion de 6 %, arrondi à l’unité inférieure, et celui des bénéficiaires de l’obligation d’emploi prévue à l’article L. 323-2 qui sont effectivement rémunérés par l’employeur.
Le nombre d’unités manquantes est réduit d’un nombre d’unités égal au quotient obtenu en divisant le montant des dépenses réalisées en application du premier alinéa de l’article L. 323-8 et de celles affectées à des mesures adoptées en vue de faciliter l’insertion professionnelle des personnes handicapées dans la fonction publique par le traitement brut annuel minimum servi à un agent occupant à temps complet un emploi public apprécié au 31 décembre de l’année écoulée. Le nombre d’unités manquantes est également réduit dans les mêmes conditions afin de tenir compte de l’effort consenti par l’employeur pour accueillir ou maintenir dans l’emploi des personnes lourdement handicapées.
Le montant de la contribution est égal au nombre d’unités manquantes, multiplié par un montant unitaire. Ce montant ainsi que ses modalités de modulation sont identiques, sous réserve des spécificités de la fonction publique, à ceux prévus pour la contribution définie à l’article L. 323-8-2.
Pour les services de l’État, le calcul de la contribution est opéré au niveau de l’ensemble des personnels rémunérés par chaque ministère.
Les employeurs mentionnés à l’article L. 323-2 déposent, au plus tard le 30 avril, auprès du comptable public compétent une déclaration annuelle accompagnée du paiement de leur contribution. Le contrôle de la déclaration annuelle est effectué par le gestionnaire du fonds.
À défaut de déclaration et de régularisation dans le délai d’un mois après une mise en demeure adressée par le gestionnaire du fonds, l’employeur est considéré comme ne satisfaisant pas à l’obligation d’emploi. Le montant de la contribution est alors calculé en retenant la proportion de 6 % de l’effectif total rémunéré. Dans cette situation ou dans les cas de défaut de paiement ou de paiement insuffisant, le gestionnaire du fonds émet un titre exécutoire qui est recouvré par le comptable public compétent selon les règles applicables au recouvrement des créances étrangères à l’impôt et au domaine.
V. – Les modalités d’application du présent article sont précisées par un décret en Conseil d’État.
Art. L. 1221-13. – Un registre unique du personnel est tenu dans tout établissement où sont employés des salariés, indépendamment du registre des conventions de stage mentionné à l’article L. 612-13 du code de l’éducation.
Les noms et prénoms de tous les salariés sont inscrits dans l’ordre des embauches. Ces mentions sont portées sur le registre au moment de l’embauche et de façon indélébile.
Les indications complémentaires à mentionner sur ce registre, soit pour l’ensemble des salariés, soit pour certaines catégories seulement, sont définies par voie réglementaire.
Art. L. 1234-9. – Le salarié titulaire d’un contrat de travail à durée indéterminée, licencié alors qu’il compte une année d’ancienneté ininterrompue au service du même employeur, a droit, sauf en cas de faute grave, à une indemnité de licenciement.
Les modalités de calcul de cette indemnité sont fonction de la rémunération brute dont le salarié bénéficiait antérieurement à la rupture du contrat de travail. Ce taux et ces modalités sont déterminés par voie réglementaire.
Art. L. 1222-9. – Sans préjudice de l’application, s’il y a lieu, des dispositions du présent code protégeant les travailleurs à domicile, le télétravail désigne toute forme d’organisation du travail dans laquelle un travail qui aurait également pu être exécuté dans les locaux de l’employeur est effectué par un salarié hors de ces locaux de façon régulière et volontaire en utilisant les technologies de l’information et de la communication dans le cadre d’un contrat de travail ou d’un avenant à celui-ci.
Le télétravailleur désigne toute personne salariée de l’entreprise qui effectue soit dès l’embauche, soit ultérieurement du télétravail tel que défini au premier alinéa.
Le refus d’accepter un poste de télétravailleur n’est pas un motif de rupture du contrat de travail.
Le contrat de travail ou son avenant précise les conditions de passage en télétravail et les conditions de retour à une exécution du contrat de travail sans télétravail.
À défaut d’accord collectif applicable, le contrat de travail ou son avenant précise les modalités de contrôle du temps de travail.(254)
Art. L. 1243-1. – Sauf accord des parties, le contrat de travail à durée déterminée ne peut être rompu avant l’échéance du terme qu’en cas de faute grave, de force majeure ou d’inaptitude constatée par le médecin du travail.
Art. L. 1243-2. – Par dérogation aux dispositions de l’article L. 1243-1, le contrat de travail à durée déterminée peut être rompu avant l’échéance du terme à l’initiative du salarié, lorsque celui-ci justifie de la conclusion d’un contrat à durée indéterminée.
Sauf accord des parties, le salarié est alors tenu de respecter un préavis dont la durée est calculée à raison d’un jour par semaine compte tenu :
1° De la durée totale du contrat, renouvellement inclus, lorsque celui-ci comporte un terme précis ;
2° De la durée effectuée lorsque le contrat ne comporte pas un terme précis.
Le préavis ne peut excéder deux semaines.
Art. L. 1243-3. – La rupture anticipée du contrat de travail à durée déterminée qui intervient à l’initiative du salarié en dehors des cas prévus aux articles L. 1243-1 et L. 1243-2 ouvre droit pour l’employeur à des dommages et intérêts correspondant au préjudice subi.
Art. L. 1243-4. – La rupture anticipée du contrat de travail à durée déterminée qui intervient à l’initiative de l’employeur, en dehors des cas de faute grave, de force majeure ou d’inaptitude constatée par le médecin du travail, ouvre droit pour le salarié à des dommages et intérêts d’un montant au moins égal aux rémunérations qu’il aurait perçues jusqu’au terme du contrat, sans préjudice de l’indemnité de fin de contrat prévue à l’article L. 1243-8.
Toutefois, lorsque le contrat de travail est rompu avant l’échéance du terme en raison d’un sinistre relevant d’un cas de force majeure, le salarié a également droit à une indemnité compensatrice dont le montant est égal aux rémunérations qu’il aurait perçues jusqu’au terme du contrat. Cette indemnité est à la charge de l’employeur.
Art. L. 1243-6. – La suspension du contrat de travail à durée déterminée ne fait pas obstacle à l’échéance du terme.
Art. L. 2135-1. – Les syndicats professionnels et leurs unions mentionnés aux articles L. 2131-2, L. 2133-1 et L. 2133-2 relatifs à la création de syndicats professionnels et les associations de salariés ou d’employeurs régies par la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association ou, dans les départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, par le droit local sont soumis aux obligations comptables définies à l’article L. 123-12 du code de commerce. Lorsque leurs ressources annuelles n’excèdent pas un seuil fixé par décret, ils peuvent adopter une présentation simplifiée de leurs comptes avec la possibilité de n’enregistrer leurs créances et leurs dettes qu’à la clôture de l’exercice. Si leurs ressources annuelles n’excèdent pas un second seuil fixé par décret, ils peuvent tenir un livre enregistrant chronologiquement l’ensemble des mouvements de leur patrimoine. Les conditions d’application du présent article sont fixées par décret.
Art. L. 2135-2. – Les syndicats professionnels et leurs unions et les associations de salariés ou d’employeurs mentionnés à l’article L. 2135-1 qui contrôlent une ou plusieurs personnes morales au sens de l’article L. 233-16 du code de commerce, sans entretenir avec elles de lien d’adhésion ou d’affiliation, sont tenus, dans des conditions déterminées par décret pris après avis de l’Autorité des normes comptables :
a) Soit d’établir des comptes consolidés ;
b) Soit de fournir, en annexe à leurs propres comptes, les comptes de ces personnes morales, ainsi qu’une information sur la nature du lien de contrôle. Dans ce cas, les comptes de ces personnes morales doivent avoir fait l’objet d’un contrôle légal.
Art. L. 2135-3. – Les syndicats professionnels de salariés ou d’employeurs, leurs unions et les associations de salariés ou d’employeurs mentionnés à l’article L. 2135-1 peuvent, lorsque leurs statuts le prévoient, établir des comptes combinés intégrant la comptabilité des personnes morales et entités avec lesquelles ils ont des liens d’adhésion ou d’affiliation, dans des conditions déterminées par décret pris après avis de l’Autorité des normes comptables.
Art. L. 2135-4. – Les comptes sont arrêtés par l’organe chargé de la direction et approuvés par l’assemblée générale des adhérents ou par un organe collégial de contrôle désigné par les statuts.
Art. L. 2135-5. – Les syndicats professionnels de salariés ou d’employeurs, leurs unions et les associations de salariés ou d’employeurs mentionnés à l’article L. 2135-1 tenus d’établir des comptes assurent la publicité de leurs comptes dans des conditions déterminées par décret pris après avis de l’Autorité des normes comptables.
Le premier alinéa est applicable au syndicat ou à l’association qui combine les comptes des organisations mentionnées à l’article L. 2135-3. Ces organisations sont alors dispensées de l’obligation de publicité.
Art. L. 2135-6. – Les syndicats professionnels ou d’employeurs, leurs unions et les associations de salariés ou d’employeurs mentionnés à l’article L. 2135-1 dont les ressources dépassent un seuil fixé par décret sont tenus de nommer au moins un commissaire aux comptes et un suppléant.
Art. L. 2421-3. – Le licenciement envisagé par l’employeur d’un délégué du personnel ou d’un membre élu du comité d’entreprise titulaire ou suppléant, d’un représentant syndical au comité d’entreprise ou d’un représentant des salariés au comité d’hygiène de sécurité et des conditions de travail est soumis au comité d’entreprise, qui donne un avis sur le projet de licenciement.
Lorsqu’il n’existe pas de comité d’entreprise dans l’établissement, l’inspecteur du travail est saisi directement.
La demande d’autorisation de licenciement est adressée à l’inspecteur du travail dont dépend l’établissement dans lequel le salarié est employé.
En cas de faute grave, l’employeur peut prononcer la mise à pied immédiate de l’intéressé dans l’attente de la décision définitive.
Si le licenciement est refusé, la mise à pied est annulée et ses effets supprimés de plein droit.
Art. L. 5213-1. – Est considérée comme travailleur handicapé toute personne dont les possibilités d’obtenir ou de conserver un emploi sont effectivement réduites par suite de l’altération d’une ou plusieurs fonctions physique, sensorielle, mentale ou psychique.
Art. L. 5424-1. – Ont droit à une allocation d’assurance dans les conditions prévues aux articles L. 5422-2 et L. 5422-3 :
1° Les agents fonctionnaires et non fonctionnaires de l’État et de ses établissements publics administratifs, les agents titulaires des collectivités territoriales ainsi que les agents statutaires des autres établissements publics administratifs ainsi que les militaires ;
2° Les agents non titulaires des collectivités territoriales et les agents non statutaires des établissements publics administratifs autres que ceux de l’État et ceux mentionnés au 4° ainsi que les agents non statutaires des groupements d’intérêt public ;
3° Les salariés des entreprises inscrites au répertoire national des entreprises contrôlées majoritairement par l’État, les salariés relevant soit des établissements publics à caractère industriel et commercial des collectivités territoriales, soit des sociétés d’économie mixte dans lesquelles ces collectivités ont une participation majoritaire ;
4° Les salariés non statutaires des chambres de métiers, des services à caractère industriel et commercial gérés par les chambres de commerce et d’industrie territoriales, des chambres d’agriculture, ainsi que les salariés des établissements et services d’utilité agricole de ces chambres ;
5° Les fonctionnaires de France Télécom placés hors de la position d’activité dans leurs corps en vue d’assurer des fonctions soit dans l’entreprise, en application du cinquième alinéa de l’article 29 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l’organisation du service public de la poste et des télécommunications, soit dans l’une de ses filiales ;
6° Les salariés des entreprises de la branche professionnelle des industries électriques et gazières soumis au statut national du personnel des industries électriques et gazières.
Loi du 18 août 1936 concernant les mises à la retraite par ancienneté
Art. 4. – Les limites d’âge sont reculées d’une année par enfant à charge, sans que la prolongation d’activité puisse être supérieure à trois ans. Les enfants pris en compte pour l’application de la présente disposition sont ceux qui sont définis par les lois et règlements régissant l’attribution des prestations familiales, ainsi que ceux qui ouvrent droit au versement de l’allocation aux adultes handicapés.
Les limites d’âge seront également reculées d’une année pour tout fonctionnaire et employé civil qui, au moment où il atteignait sa cinquantième année, était parent d’au moins trois enfants vivants, à la condition qu’il soit en état de continuer à exercer son emploi. Toutefois, cet avantage ne peut se cumuler avec celui prévu à l’alinéa précédent que si l’un des enfants à charge est atteint d’une invalidité égale ou supérieure à 80 % ou ouvre droit au versement de l’allocation aux adultes handicapés.
Toutefois, la disposition de l’alinéa 1er ne pourra pas avoir pour résultat de retarder la limite d’âge au-delà de soixante-treize ans pour les fonctionnaires et employés civils classés dans la catégorie A et au-delà de soixante-huit ans pour les fonctionnaires et employés civils de la catégorie B, et celle de l’alinéa 2 de soixante et onze ans et soixante-six ans.
Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires
Art. 2. – La présente loi s’applique aux fonctionnaires civils des administrations de l’État, des régions, des départements, des communes et de leurs établissements publics y compris les établissements mentionnés à l’article 2 du titre IV du statut général des fonctionnaires de l’État et des collectivités territoriales, à l’exclusion des fonctionnaires des assemblées parlementaires et des magistrats de l’ordre judiciaire. Dans les services et les établissements publics à caractère industriel ou commercial, elle ne s’applique qu’aux agents qui ont la qualité de fonctionnaire.
Art. 3. – Sauf dérogation prévue par une disposition législative, les emplois civils permanents de l’État, des régions, des départements, des communes et de leurs établissements publics à caractère administratif sont, à l’exception de ceux réservés aux magistrats de l’ordre judiciaire et aux fonctionnaires des assemblées parlementaires, occupés soit par des fonctionnaires régis par le présent titre, soit par des fonctionnaires des assemblées parlementaires, des magistrats de l’ordre judiciaire ou des militaires dans les conditions prévues par leur statut.
Loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public
Art. 1er. – Sont régies par les dispositions de la présente loi les entreprises suivantes :
1. Établissements publics industriels et commerciaux de l’État, autres que ceux dont le personnel est soumis à un régime de droit public ; autres établissements publics de l’État qui assurent tout à la fois une mission de service public à caractère administratif et à caractère industriel et commercial, lorsque la majorité de leur personnel est soumise aux règles du droit privé.
2. Sociétés mentionnées à l’annexe I de la présente loi.
3. Entreprises nationales, sociétés nationales, sociétés d’économie mixte ou sociétés anonymes dans lesquelles l’État détient directement plus de la moitié du capital social ainsi que les sociétés à forme mutuelle nationalisées.
4. Sociétés anonymes dans lesquelles plus de la moitié du capital social est détenue, directement ou indirectement, depuis plus de six mois, à lui seul par l’un des établissements ou sociétés mentionnés au présent article, et dont le nombre de salariés employés en moyenne au cours des vingt-quatre derniers mois est au moins égal à 200.
5. Autres sociétés anonymes dans lesquelles plus de la moitié du capital social est détenue, directement ou indirectement, depuis plus de six mois, conjointement par l’État, ses établissements publics ou les sociétés mentionnés au présent article, et dont le nombre de salariés employés en moyenne au cours des vingt-quatre derniers mois est au moins égal à 200.
Loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État
Art. 2. – Le présent titre s’applique aux personnes qui, régies par les dispositions du titre Ier du statut général, ont été nommées dans un emploi permanent à temps complet et titularisées dans un grade de la hiérarchie des administrations centrales de l’État, des services déconcentrés en dépendant ou des établissements publics de l’État.
Art. 3. – Les emplois permanents de l’État et des établissements publics de l’État énumérés ci-après ne sont pas soumis à la règle énoncée à l’article 3 du titre Ier du statut général :
1° Les emplois supérieurs dont la nomination est laissée à la décision du Gouvernement, en application de l’article 25 du présent titre ;
2° Les emplois ou catégories d’emplois de certains établissements publics figurant, en raison du caractère particulier de leurs missions, sur une liste établie par décret en Conseil d’État après avis du conseil supérieur de la fonction publique ;
3° Les emplois ou catégories d’emplois de certaines institutions administratives spécialisées de l’État dotées, de par la loi, d’un statut particulier garantissant le libre exercice de leur mission ; la liste de ces institutions et des catégories d’emplois concernées est fixée par décret en Conseil d’État ;
4° Les emplois des centres hospitaliers et universitaires occupés par des personnels médicaux et scientifiques soumis aux dispositions de l’ordonnance n° 58-1373 du 30 décembre 1958 ;
5° Les emplois occupés par du personnel affilié aux régimes de retraite institués en application du décret du 24 septembre 1965 relatif au régime des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État, de l’article L. 426-1 du code de l’aviation civile et du code des pensions de retraite des marins ;
6° Les emplois occupés par les assistants d’éducation, les maîtres d’internat et les surveillants d’externat des établissements d’enseignement.
Les remplacements de fonctionnaires occupant les emplois de l’État et de ses établissements publics mentionnés à l’article 3 du titre Ier du statut général, dans la mesure où ils correspondent à un besoin prévisible et constant, doivent être assurés en faisant appel à d’autres fonctionnaires.
Toutefois, des agents non titulaires peuvent être recrutés pour assurer le remplacement momentané de fonctionnaires autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ou indisponibles en raison d’un congé de maladie, d’un congé de maternité, d’un congé parental, d’un congé de présence parentale, de l’accomplissement du service civil ou national, du rappel ou du maintien sous les drapeaux ou de leur participation à des activités dans le cadre de l’une des réserves mentionnées à l’article 53, ou pour faire face temporairement et pour une durée maximale d’un an à la vacance d’un emploi qui ne peut être immédiatement pourvu dans les conditions prévues par le présent titre.
Art. 4. – Par dérogation au principe énoncé à l’article 3 du titre Ier du statut général, des agents contractuels peuvent être recrutés dans les cas suivants :
1° Lorsqu’il n’existe pas de corps de fonctionnaires susceptibles d’assurer les fonctions correspondantes ;
2° Pour les emplois du niveau de la catégorie A et, dans les représentations de l’État à l’étranger, des autres catégories, lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient.
Les agents ainsi recrutés sont engagés par des contrats à durée déterminée, d’une durée maximale de trois ans. Ces contrats sont renouvelables, par reconduction expresse. La durée des contrats successifs ne peut excéder six ans.
Si, à l’issue de la période maximale de six ans mentionnée à l’alinéa précédent, ces contrats sont reconduits, ils ne peuvent l’être que par décision expresse et pour une durée indéterminée.
Les dispositions de l’alinéa précédent ne s’appliquent pas aux contrats conclus pour la mise en œuvre d’un programme de formation, d’insertion, de reconversion professionnelles ou de formation professionnelle d’apprentissage.
Pour l’ensemble des règles de droit applicables aux agents non titulaires qui occupent des emplois sur le fondement du présent article, le recrutement de ces personnels particuliers est une entrée au service, et la fin de leur engagement, une sortie de service.
Art. 5. – Par dérogation au principe posé à l’article 3 du titre Ier du statut général des emplois permanents à temps complet d’enseignants-chercheurs des établissements d’enseignement supérieur et de recherche peuvent être occupés par des personnels associés ou invités n’ayant pas le statut de fonctionnaire.
Art. 6. – Les fonctions qui, correspondant à un besoin permanent, impliquent un service à temps incomplet d’une durée n’excédant pas 70 % d’un service à temps complet, sont assurées par des agents contractuels.
Les fonctions correspondant à un besoin saisonnier ou occasionnel sont assurées par des agents contractuels, lorsqu’elles ne peuvent être assurées par des fonctionnaires titulaires.
Art. 15. – I. – Dans toutes les administrations de l’Etat et dans tous les établissements publics de l’État ne présentant pas un caractère industriel ou commercial, il est institué un ou plusieurs comités techniques.
En cas d’insuffisance des effectifs, la représentation du personnel d’un établissement public peut être assurée dans un comité technique ministériel ou dans un comité technique unique, commun à plusieurs établissements.
II. – Les comités techniques connaissent des questions relatives à l’organisation et au fonctionnement des services, des questions relatives aux effectifs, aux emplois et aux compétences, des projets de statuts particuliers ainsi que des questions prévues par un décret en Conseil d’État. Les incidences des principales décisions à caractère budgétaire sur la gestion des emplois font l’objet d’une information des comités techniques.
Les comités techniques établis dans les services du ministère de la défense, ou du ministère de l’intérieur pour la gendarmerie nationale, employant des personnels civils ne sont pas consultés sur les questions relatives à l’organisation et au fonctionnement des services.
III. – Les comités techniques comprennent des représentants de l’administration et des représentants du personnel. Seuls les représentants du personnel sont appelés à prendre part aux votes.
Les représentants du personnel siégeant aux comités techniques sont élus au scrutin de liste avec représentation proportionnelle dans les conditions définies à l’article 9 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée.
Par dérogation aux dispositions de l’alinéa précédent :
1° Les représentants du personnel siégeant aux comités techniques de proximité peuvent, en cas d’insuffisance des effectifs, être désignés après une consultation du personnel ;
2° Les représentants du personnel siégeant aux comités techniques autres que les comités techniques ministériels et les comités techniques de proximité peuvent, lorsque des circonstances particulières le justifient, être désignés, selon le cas, par référence au nombre de voix obtenues aux élections de ces comités techniques ministériels ou de proximité ou après une consultation du personnel.
IV. – Un décret en Conseil d’État précise les conditions d’application du présent article.
Art. 16. – I. – Dans toutes les administrations de l’État et dans tous les établissements publics de l’État ne présentant pas un caractère industriel ou commercial, il est institué un ou plusieurs comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail.
II. – Le comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail a pour mission de contribuer à la protection de la santé physique et mentale et de la sécurité des agents dans leur travail, à l’amélioration des conditions de travail et de veiller à l’observation des prescriptions légales prises en ces matières.
III. – Le comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail comprend des représentants de l’administration et des représentants désignés par les organisations syndicales. Seuls les représentants désignés par les organisations syndicales prennent part au vote.
IV. – Un décret en Conseil d’État fixe les modalités d’application du présent article.
Art. 19. – Les fonctionnaires sont recrutés par voie de concours organisés suivant l’une des modalités ci-après ou suivant l’une et l’autre de ces modalités :
1° Des concours ouverts aux candidats justifiant de certains diplômes ou de l’accomplissement de certaines études.
Lorsqu’une condition de diplôme est requise, les candidats disposant d’une expérience professionnelle conduisant à une qualification équivalente à celle sanctionnée par le diplôme requis peuvent, lorsque la nature des fonctions le justifie, être admis à se présenter à ces concours. Un décret en Conseil d’État précise la durée de l’expérience professionnelle prise en compte en fonction de la nature et du niveau des diplômes requis ;
2° Des concours réservés aux fonctionnaires de l’État, et, dans les conditions prévues par les statuts particuliers, aux agents de l’État, militaires et magistrats et aux fonctionnaires et agents des collectivités territoriales et des établissements publics, en activité, en détachement, en congé parental ou accomplissant le service national, ainsi qu’aux candidats en fonction dans une organisation internationale intergouvernementale. Les candidats à ces concours devront avoir accompli une certaine durée de services publics et, le cas échéant, reçu une certaine formation.
Pour l’application de cette disposition, les services accomplis au sein des organisations internationales intergouvernementales sont assimilés à des services publics.
Ces concours sont également ouverts aux candidats qui justifient d’une durée de services accomplis dans une administration, un organisme ou un établissement d’un État membre de la Communauté européenne ou d’un État partie à l’accord sur l’Espace économique européen autres que la France dont les missions sont comparables à celles des administrations et des établissements publics dans lesquels les fonctionnaires civils mentionnés à l’article 2 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée exercent leurs fonctions, et qui ont, le cas échéant, reçu dans l’un de ces États une formation équivalente à celle requise par les statuts particuliers pour l’accès aux corps considérés ;
3° En outre, pour l’accès à certains corps et dans les conditions fixées par leur statut particulier, des concours réservés aux candidats justifiant de l’exercice pendant une durée déterminée d’une ou plusieurs activités professionnelles, d’un ou de plusieurs mandats de membre d’une assemblée élue d’une collectivité territoriale ou d’une ou de plusieurs activités en qualité de responsable, y compris bénévole, d’une association, peuvent être organisés. La durée de ces activités ou mandats ne peut être prise en compte que si les intéressés n’avaient pas, lorsqu’ils les exerçaient, la qualité de fonctionnaire, de magistrat, de militaire ou d’agent public. Les statuts particuliers fixent la nature et la durée des activités requises, ainsi que la proportion des places offertes à ces concours par rapport au nombre total des places offertes pour l’accès par concours aux corps concernés.
Les concours mentionnés aux 1°, 2° et 3° et les concours et examens professionnels définis aux articles 26 et 58 peuvent être organisés sur épreuves, ou consister en une sélection opérée par le jury au vu soit des titres, soit des titres et travaux des candidats ; cette sélection peut être complétée d’épreuves.
Dans le cas d’un concours ou d’un examen professionnel organisé sur épreuves, l’une d’entre elles peut consister en la présentation par les candidats des acquis de leur expérience professionnelle en relation avec les fonctions auxquelles destine le concours ou l’examen professionnel. Ces acquis peuvent également être présentés en complément des titres ou des titres et travaux dans le cas des sélections qui en font usage.
Les concours peuvent être organisés au niveau national ou déconcentré. La compétence des ministres en matière d’organisation des concours peut être déléguée, par arrêté conjoint du ministre intéressé et du ministre chargé de la fonction publique, après consultation des comités techniques, au représentant de l’État dans la région, le département, le territoire ou la collectivité d’outre-mer, pour les personnels placés sous son autorité.
Art. 20. – Chaque concours donne lieu à l’établissement d’une liste classant par ordre de mérite les candidats déclarés aptes par le jury.
Ce jury établit, dans le même ordre, une liste complémentaire afin de permettre le remplacement des candidats inscrits sur la liste principale qui ne peuvent pas être nommés ou, éventuellement, de pourvoir des vacances d’emplois survenant dans l’intervalle de deux concours.
Pour chaque concours, le nombre des postes qui peuvent être pourvus par la nomination de candidats inscrits sur la liste complémentaire ne peut excéder un pourcentage, fixé par décret, du nombre des postes offerts au concours.
La validité de la liste complémentaire cesse automatiquement à la date du début des épreuves du concours suivant et, au plus tard, deux ans après la date d’établissement de la liste complémentaire.
Les nominations sont prononcées dans l’ordre d’inscription sur la liste principale, puis dans l’ordre d’inscription sur la liste complémentaire. S’il apparaît, au moment de la vérification des conditions requises pour concourir, laquelle doit intervenir au plus tard à la date de la nomination, qu’un ou plusieurs candidats déclarés aptes par le jury ne réunissaient pas lesdites conditions, il peut être fait appel, le cas échéant, aux candidats figurant sur la liste complémentaire.
Les candidats aux concours doivent remplir les conditions générales prévues aux articles 5 et 5 bis du titre Ier du statut général et par le statut particulier du corps auxquels ils postulent au plus tard à la date de la première épreuve du concours ou, s’il s’agit d’un concours comprenant un examen des titres des candidats, à la date de la première réunion du jury chargé de la sélection des dossiers, sauf indications contraires dans le statut particulier du corps concerné.
Le jury peut, si nécessaire, et pour toute épreuve, se constituer en groupes d’examinateurs. Toutefois, afin d’assurer l’égalité de notation des candidats, le jury opère, s’il y a lieu, la péréquation des notes attribuées par chaque groupe d’examinateurs et procède à la délibération finale.
Si nécessaire et pour toute épreuve, des examinateurs spécialisés peuvent en outre être nommés, au plus tard la veille de l’épreuve pour laquelle ils sont désignés, par l’autorité investie du pouvoir de nomination du jury. Les examinateurs spécialisés participent aux délibérations du jury, avec voix consultative, pour l’attribution des notes se rapportant aux épreuves qu’ils ont évaluées ou corrigées.
Art. 29. – Les fonctionnaires appartiennent à des corps qui comprennent un ou plusieurs grades et sont classés, selon leur niveau de recrutement, en catégories.
Ces corps groupent les fonctionnaires soumis au même statut particulier et ayant vocation aux mêmes grades.
Ils sont répartis en quatre catégories désignées dans l’ordre hiérarchique décroissant par les lettres A, B, C et D. Les statuts particuliers fixent le classement de chaque corps dans l’une de ces catégories.
Art. 61. – Les autorités compétentes sont tenues de faire connaître au personnel, dès qu’elles ont lieu, les vacances de tous emplois, sans préjudice des obligations spéciales imposées en matière de publicité par la législation sur les emplois réservés.
Art. 64 bis. – Lorsque, en cas de restructuration d’une administration de l’État ou de l’un de ses établissements publics administratifs, un fonctionnaire de l’État est conduit, à l’initiative de l’administration, à exercer ses fonctions dans un autre emploi de la fonction publique de l’État, de la fonction publique territoriale ou de la fonction publique hospitalière et qu’il est constaté une différence, selon des modalités définies par décret, entre le plafond des régimes indemnitaires applicable à l’emploi d’origine et celui correspondant à l’emploi d’accueil, le fonctionnaire bénéficie à titre personnel du plafond le plus élevé.
L’administration d’accueil lui verse, le cas échéant, une indemnité d’accompagnement à la mobilité dont le montant correspond à la différence entre le montant indemnitaire effectivement perçu dans l’emploi d’origine et le plafond des régimes indemnitaires applicable à l’emploi d’accueil.
Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale
Art. 2. – Les dispositions de la présente loi s’appliquent aux personnes qui, régies par le titre Ier du statut général des fonctionnaires de l’État et des collectivités territoriales, ont été nommées dans un emploi permanent et titularisées dans un grade de la hiérarchie administrative des communes, des départements, des régions ou des établissements publics en relevant, à l’exception des agents comptables des caisses de crédit municipal.
Elles ne s’appliquent pas aux personnels des établissements mentionnés à l’article 2 du titre IV du statut général des fonctionnaires de l’État et des collectivités territoriales.
Art. 5. – Les cadres d’emplois ou corps sont répartis en trois catégories désignées dans l’ordre hiérarchique décroissant par les lettres A, B et C.
Art. 25. – Les centres de gestion peuvent assurer toute tâche administrative concernant les agents des collectivités et établissements, à la demande de ces collectivités et établissements.
Ils peuvent mettre des agents à disposition des collectivités et établissements qui le demandent en vue d’assurer le remplacement d’agents momentanément indisponibles ou d’assurer des missions temporaires ou en cas de vacance d’un emploi qui ne peut être immédiatement pourvu. Ils peuvent également mettre des fonctionnaires à disposition des collectivités et établissements en vue de les affecter à des missions permanentes à temps complet ou non complet.
Les dépenses afférentes à l’accomplissement de ces missions sont financées dans les conditions fixées au septième alinéa de l’article 22.
Les centres de gestion peuvent assurer le conseil de la mise en œuvre des règles d’hygiène et de sécurité par la mise à disposition d’agents chargés de la fonction d’inspection des collectivités territoriales et établissements publics qui en font la demande. Cette mission fait l’objet d’une convention avec la collectivité bénéficiaire afin de définir les modalités de sa prise en charge financière.
Lorsque, dans le cadre des dispositions des alinéas précédents, les besoins des communes de moins de 3 500 habitants et des établissements publics de coopération intercommunale composés exclusivement de communes de cette catégorie permettent le recrutement d’un agent à temps non complet et pour une durée cumulée de service au moins égale à la moitié de la durée légale du travail, les centres de gestion peuvent procéder à un recrutement pour une durée supérieure et mettre l’agent, avec son accord, pour le temps restant disponible, à la disposition d’un ou plusieurs employeurs privés auprès desquels il peut accomplir toute activité compatible avec son emploi public au regard des règles relatives à la déontologie des agents publics. Cette mise à disposition fait l’objet d’une convention qui prévoit le remboursement par le ou les employeurs privés au centre de gestion du salaire et des charges afférentes au prorata du temps passé à son ou à leur service. La mise à disposition prévue au présent alinéa n’est pas possible auprès d’une entreprise dans laquelle l’agent ou les maires des communes concernées ont des intérêts.
Les centres de gestion peuvent assurer la gestion de l’action sociale et de services sociaux en faveur des agents, à quelque catégorie qu’ils appartiennent, des collectivités et établissements qui le demandent. Ils peuvent souscrire, pour le compte des collectivités et établissements de leur ressort qui le demandent, des contrats-cadres permettant aux agents de bénéficier de prestations d’action sociale mutualisées et conclure avec un des organismes mentionnés au I de l’article 88-2 une convention de participation dans les conditions prévues au II du même article.
Les collectivités et établissements publics peuvent adhérer à ces contrats par délibération, après signature d’une convention avec le centre de gestion de leur ressort.
Par convention, les centres de gestion peuvent assurer la gestion administrative des comptes épargne-temps des collectivités et établissements publics affiliés et non affiliés. Ils peuvent aussi affecter des agents pour remplacer les personnels en congé à ce titre.
Art. 28. – Une commission administrative paritaire est créée pour chaque catégorie A, B, et C de fonctionnaires auprès du centre de gestion auquel est affilié la collectivité ou l’établissement. Toutefois, lorsque l’affiliation n’est pas obligatoire, la collectivité ou l’établissement peut, à la date de son affiliation, se réserver d’assurer lui-même le fonctionnement des commissions ainsi que l’établissement des listes d’aptitude visées à l’article 39. Lorsqu’il est fait application du troisième alinéa de l’article 26, les commissions administratives paritaires siègent en formation commune.
Dans le cas où la collectivité ou l’établissement n’est pas affilié à un centre de gestion, la commission administrative créée pour chaque catégorie de fonctionnaires est placée auprès de la collectivité ou l’établissement. Toutefois, dans le cas où il a été fait application de la dernière phrase du premier alinéa de l’article 15 ci-dessus, il peut être décidé, par délibérations concordantes des organes délibérants de l’établissement public communal et de la commune, de créer auprès de cette dernière une commission administrative paritaire compétente à l’égard des fonctionnaires de la commune et de l’établissement. Les listes d’aptitude prévues à l’article 39, communes à cette collectivité et à cet établissement, sont alors établies par le maire de la commune.
Art. 36. – Les fonctionnaires sont recrutés par voie de concours organisés suivant l’une des modalités ci-après ou suivant l’une et l’autre de ces modalités :
1° Des concours ouverts aux candidats justifiant de certains diplômes ou de l’accomplissement de certaines études.
Ces concours peuvent être, dans les conditions prévues par les statuts particuliers, organisés soit sur épreuves, soit sur titres pour l’accès à des cadres d’emplois, emplois ou corps lorsque les emplois en cause nécessitent une expérience ou une formation préalable. Les concours sur titres comportent, en sus de l’examen des titres et des diplômes, une ou plusieurs épreuves.
Lorsqu’une condition de diplôme est requise, les candidats disposant d’une expérience professionnelle conduisant à une qualification équivalente à celle sanctionnée par le diplôme requis peuvent, lorsque la nature des fonctions le justifie, être admis à se présenter à ces concours. Un décret en Conseil d’État précise la durée de l’expérience professionnelle prise en compte en fonction de la nature et du niveau des diplômes requis ;
2° Des concours sur épreuves réservés aux fonctionnaires territoriaux et, dans des conditions prévues par les statuts particuliers, aux agents des collectivités territoriales et aux fonctionnaires et agents de l’État et des établissements publics ainsi qu’aux militaires et aux magistrats, en activité, en détachement, en congé parental ou accomplissant le service national ainsi qu’aux candidats en fonctions dans une organisation internationale intergouvernementale. Les candidats à ces concours devront avoir accompli une certaine durée de services publics et, le cas échéant, reçu une certaine formation. Pour l’application de cette disposition, les services accomplis au sein des organisations internationales intergouvernementales sont assimilés à des services publics.
Ces concours sont également ouverts aux candidats qui justifient d’une durée de services accomplis dans une administration, un organisme ou un établissement d’un État membre de la Communauté européenne ou d’un État partie à l’accord sur l’Espace économique européen autres que la France dont les missions sont comparables à celles des administrations et des établissements publics dans lesquels les fonctionnaires civils mentionnés à l’article 2 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée exercent leurs fonctions, et qui ont, le cas échéant, reçu dans l’un de ces États une formation équivalente à celle requise par les statuts particuliers pour l’accès aux cadres d’emplois considérés ;
3° Un troisième concours, pour l’accès à certains cadres d’emplois, dans les conditions fixées par leur statut particulier, ouvert aux candidats justifiant de l’exercice, pendant une durée déterminée, d’une ou plusieurs activités professionnelles ou d’un ou de plusieurs mandats de membre d’une assemblée élue d’une collectivité territoriale ou d’une ou de plusieurs activités en qualité de responsable d’une association. La durée de ces activités ou mandats ne peut être prise en compte que si les intéressés n’avaient pas, lorsqu’ils les exerçaient, la qualité de fonctionnaire, de magistrat, de militaire ou d’agent public. Les statuts particuliers fixent la nature et la durée des activités requises et la proportion des places offertes à ces concours par rapport au nombre total de places offertes pour l’accès par concours aux cadres d’emplois concernés. Ces concours sont organisés sur épreuves.
La durée de ces activités ou mandats ne peut être prise en compte que si les intéressés n’avaient pas, lorsqu’ils les exerçaient, la qualité de fonctionnaire, de magistrat, de militaire ou d’agent public. Les statuts particuliers fixent la nature et la durée des activités requises et la proportion des places offertes à ce concours par rapport au nombre total des places offertes pour l’accès par concours aux cadres d’emplois concernés.
Les matières, les programmes et les modalités de déroulement des concours mentionnés aux 1°, 2° et 3° sont fixés à l’échelon national par la voie réglementaire. Ces concours tiennent compte des responsabilités et capacités requises ainsi que des rémunérations correspondant aux cadres d’emplois, emplois ou corps auxquels ils donnent accès. Les épreuves de ces concours peuvent tenir compte de l’expérience professionnelle des candidats.
Art. 47. – Par dérogation à l’article 41, peuvent être pourvus par la voie du recrutement direct, dans les conditions de diplômes ou de capacités fixées par décret en Conseil d’État, les emplois suivants :
Directeur général des services et, lorsque l’emploi est créé, directeur général adjoint des services des départements et des régions ;
Directeur général des services et directeur général des services techniques des communes de plus de 80 000 habitants et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 80 000 habitants ;
Directeur général adjoint des services des communes de plus de 150 000 habitants et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 150 000 habitants.
Directeur général des établissements publics dont les caractéristiques et l’importance le justifient. La liste de ces établissements est fixée par décret en Conseil d’État.
L’accès à ces emplois par la voie du recrutement direct n’entraîne pas titularisation dans la fonction publique territoriale.
Art. 49. – La hiérarchie des grades dans chaque cadre d’emploi ou corps, le nombre d’échelons dans chaque grade, les règles d’avancement d’échelon et de promotion au grade supérieur sont fixés par les statuts particuliers.
Le nombre maximum de fonctionnaires appartenant à l’un des cadres d’emplois ou corps régis par la présente loi, à l’exception du cadre d’emplois des agents de police municipale, pouvant être promus à l’un des grades d’avancement de ce cadre d’emplois ou de ce corps est déterminé par application d’un taux de promotion à l’effectif des fonctionnaires remplissant les conditions pour cet avancement de grade. Ce taux de promotion est fixé par l’assemblée délibérante après avis du comité technique.
Les statuts particuliers peuvent déroger, après avis du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, à celles des dispositions relatives aux modalités de recrutement qui ne correspondraient pas aux besoins propres des ces corps, cadres d’emplois et emplois compte tenu des missions que leurs membres ou leurs titulaires sont destinés à assurer.
Art. 53. – Lorsqu’il est mis fin au détachement d’un fonctionnaire occupant un emploi fonctionnel mentionné aux alinéas ci-dessous et que la collectivité ou l’établissement ne peut lui offrir un emploi correspondant à son grade, celui-ci peut demander à la collectivité ou l’établissement dans lequel il occupait l’emploi fonctionnel soit à être reclassé dans les conditions prévues aux articles 97 et 97 bis, soit à bénéficier, de droit, du congé spécial mentionné à l’article 99, soit à percevoir une indemnité de licenciement dans les conditions prévues à l’article 98.
Ces dispositions s’appliquent aux emplois :
– de directeur général des services et, lorsque l’emploi est créé, de directeur général adjoint des services des départements et des régions ;
– de directeur général des services, de directeur général adjoint des services des communes de plus de 2 000 habitants ;
– de directeur général des services techniques ou de directeur des services techniques des communes de plus de 10 000 habitants ;
– de directeur général, de directeur général adjoint des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 10 000 habitants ;
– de directeur général des services techniques des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 10 000 habitants ;
– de directeur général, directeur général adjoint d’établissements publics dont la liste est fixée par décret ainsi que de directeur général, directeur général adjoint et directeur de délégation du centre national de la fonction publique territoriale.
Il ne peut être mis fin aux fonctions des agents occupant les emplois mentionnés ci-dessus, sauf s’ils ont été recrutés directement en application de l’article 47, qu’après un délai de six mois suivant soit leur nomination dans l’emploi, soit la désignation de l’autorité territoriale. La fin des fonctions de ces agents est précédée d’un entretien de l’autorité territoriale avec les intéressés et fait l’objet d’une information de l’assemblée délibérante et du Centre national de la fonction publique territoriale ; elle prend effet le premier jour du troisième mois suivant l’information de l’assemblée délibérante.
Art. 78. – L’avancement d’échelon a lieu de façon continue d’un échelon à l’échelon immédiatement supérieur. Il est fonction à la fois de l’ancienneté et de la valeur professionnelle, telle qu’elle est définie à l’article 17 du titre Ier du statut général, du fonctionnaire. Il se traduit par une augmentation de traitement.
L’avancement d’échelon est prononcé par l’autorité territoriale. L’avancement d’échelon à l’ancienneté maximale est accordée de plein droit. L’avancement d’échelon à l’ancienneté minimale peut être accordé au fonctionnaire dont la valeur professionnelle le justifie.
Art. 90 bis. – Il est créé un conseil de discipline départemental ou interdépartemental de recours, présidé par un magistrat de l’ordre administratif, en activité ou honoraire, désigné par le président du tribunal administratif dans le ressort duquel est situé le siège du conseil de discipline.
Le conseil de discipline départemental ou interdépartemental comprend en nombre égal des représentants des fonctionnaires territoriaux et des représentants des collectivités et des établissements publics territoriaux du département ou des départements concernés.
Un décret en Conseil d’État fixe les conditions d’application du présent article.
Art. 99. – Les collectivités ou établissements dans lesquels des fonctionnaires territoriaux occupent un emploi fonctionnel visé à l’article 53 ont la faculté d’accorder, sur demande des intéressés, un congé spécial d’une durée maximale de cinq ans dans des conditions fixées par décret.
La demande de congé spécial au titre du premier alinéa de l’article 53 peut être présentée jusqu’au terme de la période de prise en charge prévue au I de l’article 97. Le congé spécial de droit est accordé par la collectivité ou l’établissement public dans lequel le fonctionnaire occupait l’emploi fonctionnel, y compris lorsque la demande est présentée pendant la période de prise en charge.
Pendant ce congé, la rémunération des intéressés demeure à la charge de la collectivité ou de l’établissement public concerné.
À l’expiration de ce congé, le fonctionnaire est admis d’office à la retraite.
Toutefois, les fonctionnaires qui bénéficient d’un congé spécial de droit octroyé pendant la prise en charge sont mis à la retraite au plus tard à la fin du mois au cours duquel ils réunissent les conditions requises pour obtenir une pension à jouissance immédiate à taux plein.
Un décret en Conseil d’État fixe les modalités d’application du présent article.
Art. 110. – L’autorité territoriale peut, pour former son cabinet, librement recruter un ou plusieurs collaborateurs et mettre librement fin à leurs fonctions.
La nomination de non-fonctionnaires à ces emplois ne leur donne aucun droit à être titularisés dans un grade de la fonction publique territoriale.
Un décret en Conseil d’État détermine les modalités de rémunération des membres des cabinets ainsi que leur effectif maximal, en fonction, pour les communes, départements et régions, de leur importance démographique et, pour leurs établissements publics administratifs, du nombre de fonctionnaires employés.
Ces collaborateurs ne rendent compte qu’à l’autorité territoriale auprès de laquelle ils sont placés et qui décide des conditions et des modalités d’exécution du service qu’ils accomplissent auprès d’elle. Cette disposition ne saurait interdire aux juridictions compétentes et aux autorités administratives chargées du contrôle de légalité d’exercer leurs missions dans les conditions de droit commun.
Loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 relative à la limite d’âge dans la fonction publique et le secteur public
Art. 1er. – Sous réserve des reculs de limite d’âge pouvant résulter des textes applicables à l’ensemble des agents de l’État, la limite d’âge des fonctionnaires civils de l’État est fixée à soixante-sept ans lorsqu’elle était, avant l’intervention de la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites, fixée à soixante-cinq ans.
Toutefois, reste fixée à soixante-huit ans la limite d’âge du vice-président du Conseil d’État, du premier président et du procureur général de la Cour des comptes.
Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière
Art. 2. – Les dispositions du présent titre s’appliquent aux personnes qui, régies par les dispositions du titre premier du statut général, ont été nommées dans un emploi permanent à temps complet ou à temps non complet dont la quotité de travail est au moins égale au mi-temps, et titularisées dans un grade de la hiérarchie des établissements ci-après énumérés :
1° Établissements publics de santé ;
2° Hospices publics ;
3° Maisons de retraite publiques, à l’exclusion de celles qui sont rattachées au bureau d’aide sociale de Paris ;
4° Établissements publics ou à caractère public relevant des services départementaux de l’aide sociale à l’enfance et maisons d’enfants à caractère social ;
5° Établissements publics ou à caractère public pour mineurs ou adultes handicapés ou inadaptés, à l’exception des établissements nationaux et des établissements d’enseignement ou d’éducation surveillée ;
6° Centres d’hébergement et de réadaptation sociale, publics ou à caractère public, mentionnés à l’article L. 345-1 du code de l’action sociale et des familles ;
7° Centre d’accueil et de soins hospitaliers de Nanterre.
Le présent titre ne s’applique pas aux médecins, odontologistes et pharmaciens mentionnés aux 1° à 4° de l’article L. 6152-1 du code de la santé publique.
Les structures de coopération de droit public auxquelles adhèrent un ou plusieurs établissements mentionnés au présent article peuvent être assujetties, pour les personnels qu’elles rémunèrent, aux dispositions prévues aux articles 21 et 22 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, aux 6°, 6° bis et 6° ter de l’article 41 et à l’article 116-1 de la présente loi, aux articles 21 et 22 de la loi n° 90-579 du 4 juillet 1990 relative au crédit-formation, à la qualité et au contrôle de la formation professionnelle continue et modifiant le livre IX du code du travail, ainsi qu’aux dispositions du II de l’article 16 de l’ordonnance n° 2005-406 du 2 mai 2005 simplifiant le régime juridique des établissements de santé.
Art. 3. – Par dérogation à l’article 3 du titre Ier du statut général des fonctionnaires et à l’article L. 6143-7-2 du code de la santé publique, des personnes n’ayant pas la qualité de fonctionnaire peuvent être nommées sur les emplois de directeur des établissements mentionnés à l’article 2 :
– par le directeur général de l’agence régionale de santé pour les établissements mentionnés aux 1°, 3° et 5° de l’article 2, à l’exception des centres hospitaliers universitaires ;
– par le représentant de l’État dans le département pour les établissements mentionnés aux 4° et 6° du même article.
Ces personnes suivent, à l’École des hautes études en santé publique ou dans tout autre organisme adapté, une formation les préparant à leurs nouvelles fonctions.
L’accès de non-fonctionnaires à ces emplois n’entraîne pas leur titularisation dans l’un des corps ou emplois de fonctionnaires soumis au présent titre.
Les nominations à ces emplois sont révocables, qu’elles concernent des fonctionnaires ou des non-fonctionnaires.
Art. 4. – Les fonctionnaires appartiennent à des corps.
Toutefois, certains emplois hospitaliers, eu égard aux fonctions exercées et au niveau de recrutement, peuvent ne pas être organisés en corps.
Les corps, qui comprennent un ou plusieurs grades, groupent les fonctionnaires soumis au même statut particulier et ayant vocation aux mêmes grades.
Les corps et emplois sont répartis en quatre catégories désignées dans l’ordre hiérarchique décroissant par les lettres A, B, C et D.
Les corps et emplois sont recrutés et gérés dans le cadre de chaque établissement. Pour certains actes de gestion, les établissements peuvent se grouper dans les conditions fixées par décret en Conseil d’État.
Toutefois, les corps et emplois des personnels de direction et des directeurs des soins sont recrutés et gérés au niveau national. Leur gestion peut être déconcentrée. Le directeur général du Centre national de gestion est l’autorité investie du pouvoir de nomination des agents nommés dans ces corps et emplois sous réserve des dispositions de l’article L. 6143-7-2 du code de la santé publique.
Les statuts des emplois hospitaliers mentionnés au deuxième alinéa du présent article prévoient l’organisation de ces emplois en corps lorsque l’importance des effectifs ou la nature des fonctions le justifie.
Art. 9-1. – Les établissements peuvent recruter des agents contractuels pour assurer le remplacement momentané de fonctionnaires hospitaliers indisponibles ou autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel. Les agents ainsi recrutés sont engagés par des contrats d’une durée déterminée.
Ils peuvent également recruter des agents contractuels pour faire face temporairement et pour une durée maximale d’un an à la vacance d’un emploi qui ne peut être immédiatement pourvu dans les conditions prévues par le présent titre.
Ils peuvent, en outre, recruter des agents contractuels pour exercer des fonctions occasionnelles pour une durée maximale d’un an.
Art. 10. – Un décret en Conseil d’État pris après avis du Conseil supérieur de la fonction publique hospitalière fixe les dispositions générales applicables aux agents contractuels recrutés dans les conditions prévues aux articles 9 et 9-1. Il comprend notamment, compte tenu de la spécificité des conditions d’emploi de ces agents, des règles de protection sociale équivalentes à celles dont bénéficient les agents homologues des collectivités territoriales.
Art. 29. – Les fonctionnaires sont recrutés par voie de concours organisés suivant l’une des modalités ci-après ou suivant l’une et l’autre de ces modalités :
1° Des concours ouverts aux candidats justifiant de certains diplômes ou ayant accompli certaines études.
Lorsqu’une condition de diplôme est requise, les candidats disposant d’une expérience professionnelle conduisant à une qualification équivalente à celle sanctionnée par le diplôme requis peuvent, lorsque la nature des fonctions le justifie, être admis à se présenter à ces concours. Un décret en Conseil d’État précise la durée de l’expérience professionnelle prise en compte en fonction de la nature et du niveau des diplômes requis ;
2° Des concours réservés aux fonctionnaires soumis au présent titre et, dans les conditions prévues par les statuts particuliers, aux agents des établissements mentionnés à l’article 2, aux fonctionnaires et agents de l’État militaires et magistrats et aux fonctionnaires et agents des collectivités territoriales et de leurs établissements publics à caractère administratif en activité, en détachement, en congé parental ou accomplissant le service national, ainsi qu’aux candidats en fonctions dans une organisation internationale intergouvernementale. Les candidats à ces concours devront avoir accompli une certaine durée de services publics et, le cas échéant, reçu une certaine formation. Pour l’application de cette disposition, les services accomplis au sein des organisations internationales intergouvernementales sont assimilés à des services publics.
Ces concours sont également ouverts aux candidats qui justifient d’une durée de services accomplis dans une administration, un organisme ou un établissement d’un État membre de la Communauté européenne ou d’un État partie à l’accord sur l’Espace économique européen autres que la France dont les missions sont comparables à celles des administrations et des établissements publics dans lesquels les fonctionnaires civils mentionnés à l’article 2 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée exercent leurs fonctions, et qui ont, le cas échéant, reçu dans l’un de ces États une formation équivalente à celle requise par les statuts particuliers pour l’accès aux corps considérés ;
3° En outre, pour l’accès à certains corps et dans les conditions fixées par leur statut particulier, des concours réservés aux candidats justifiant de l’exercice pendant une durée déterminée d’une ou plusieurs activités professionnelles, d’un ou de plusieurs mandats de membre d’une assemblée élue d’une collectivité territoriale ou d’une ou de plusieurs activités en qualité de responsable, y compris bénévole, d’une association, peuvent être organisés. La durée de ces activités ou mandats ne peut être prise en compte que si les intéressés n’avaient pas, lorsqu’ils les exerçaient, la qualité de fonctionnaire, de magistrat, de militaire ou d’agent public. Les statuts particuliers fixant la nature et la durée des activités requises, ainsi que la proportion des places offertes à ces concours par rapport au nombre total des places offertes pour l’accès par concours aux corps concernés.
Les concours mentionnés aux 1°, 2° et 3° et les concours et examens professionnels définis aux articles 35 et 69 peuvent être organisés sur épreuves, ou consister en une sélection opérée par le jury au vu soit des titres, soit des titres et travaux des candidats ; cette sélection peut être complétée d’épreuves.
Dans le cas d’un concours ou d’un examen professionnel organisé sur épreuves, l’une d’entre elles peut consister en la présentation par les candidats des acquis de leur expérience professionnelle en relation avec les fonctions auxquelles destine le concours ou l’examen professionnel. Ces acquis peuvent également être présentés en complément des titres ou des titres et travaux dans le cadre des sélections qui en font usage.
Art. 31. – Le nombre d’emplois mis au concours est égal au nombre d’emplois déclarés vacants en vue de ce concours.
Chaque concours donne lieu à l’établissement d’une liste classant par ordre de mérite les candidats déclarés aptes par le jury. Dans des conditions prévues dans certains statuts particuliers, certains concours peuvent donner lieu à l’établissement d’une liste d’aptitude classant par ordre alphabétique les candidats déclarés aptes par le jury ; l’inscription sur cette liste ne vaut pas recrutement.
Le jury établit, dans le même ordre, une liste complémentaire afin de permettre le remplacement des candidats inscrits sur la liste principale qui ne peuvent pas être nommés ou, éventuellement, de pourvoir des vacances d’emplois survenant dans l’intervalle de deux concours.
Le nombre des emplois qui peuvent être pourvus par la nomination de candidats inscrits sur la liste complémentaire ne peut excéder un pourcentage, fixé par décret, du nombre d’emplois offerts au concours.
La validité de la liste complémentaire cesse automatiquement à la date d’ouverture du concours suivant et, au plus tard, un an après la date d’établissement de la liste complémentaire.
Les nominations sont prononcées dans l’ordre d’inscription sur la liste principale puis dans l’ordre d’inscription sur la liste complémentaire. S’il apparaît, au moment de la vérification des conditions requises pour concourir, laquelle doit intervenir au plus tard à la date de nomination, qu’un ou plusieurs candidats déclarés aptes par le jury ne réunissaient pas lesdites conditions, il peut être fait appel, le cas échéant, aux candidats figurant sur la liste complémentaire.
Lorsque les concours pourvoient aux emplois de plusieurs établissements, chaque candidat est affecté à un établissement en fonction de ses préférences prises en compte selon l’ordre de mérite ou l’ordre alphabétique dans des conditions prévues dans certains statuts particuliers.
Le jury peut, si nécessaire, et pour toute épreuve, se constituer en groupes d’examinateurs. Toutefois, afin d’assurer l’égalité de notation des candidats, le jury opère, s’il y a lieu, la péréquation des notes attribuées par chaque groupe d’examinateurs et procède à la délibération finale.
Si nécessaire et pour toute épreuve, des examinateurs spécialisés peuvent en outre être nommés, au plus tard la veille de l’épreuve pour laquelle ils sont désignés, par l’autorité investie du pouvoir de nomination du jury. Les examinateurs spécialisés participent aux délibérations du jury, avec voix consultative, pour l’attribution des notes se rapportant aux épreuves qu’ils ont évaluées ou corrigées.
Art. 36. – L’autorité investie du pouvoir de nomination est tenue d’assurer la publicité des emplois vacants ou dont la vacance a été prévue et d’en informer l’autorité administrative compétente de l’État.
Elle peut pourvoir les emplois vacants soit par la procédure de changement d’établissement définie au d de l’article 32 soit par détachement de fonctionnaires titulaires.
Les statuts particuliers prévoient les conditions dans lesquelles l’emploi est pourvu lorsque aucun candidat n’a pu être nommé selon les procédures mentionnées à l’alinéa précédent.
Art. 62. – La disponibilité est la position du fonctionnaire qui, placé hors de son établissement, cesse de bénéficier, dans cette position, de ses droits à l’avancement et à la retraite.
La disponibilité est prononcée soit à la demande de l’intéressé, soit d’office à l’expiration des congés prévus aux 2°, 3° et 4° de l’article 41 et à l’article 43 et dans les cas prévus aux articles 55 et 56 ou à l’issue de la période correspondant à la situation définie à l’article 50-1. Le fonctionnaire mis en disponibilité qui refuse successivement trois postes qui lui sont proposés en vue de sa réintégration peut être licencié après avis de la commission administrative paritaire.
Un décret en Conseil d’État détermine les cas et conditions de mise en disponibilité, sa durée ainsi que les modalités de réintégration des fonctionnaires intéressés à l’expiration de la période de disponibilité.
Loi n° 86-1304 du 23 décembre 1986 relative à la limite d’âge et aux modalités de recrutement de certains fonctionnaires civils de l’État
Art. 1er. – Les membres du Conseil d’État, les magistrats de la Cour des comptes et les membres de l’inspection générale des finances, lorsqu’ils atteignent l’âge limite résultant de la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 relative à la limite d’âge dans la fonction publique et le secteur public, sont, sur leur demande, maintenus en activité, en surnombre, jusqu’à ce qu’ils atteignent la limite d’âge qui était en vigueur avant l’intervention de la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 précitée pour exercer respectivement les fonctions de conseiller d’État, de conseiller maître à la Cour des comptes ou, s’ils n’ont pas atteint ce dernier grade, celles de conseiller référendaire et d’inspecteur général des finances.
Loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations
Art. 34. – I. – Les agents non titulaires de l’État et de ses établissements publics à caractère administratif, en fonctions à la date de publication de la présente loi et qui n’ont pas été recrutés en application des articles 3, 4, 6 et 27 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, bénéficient d’un contrat à durée indéterminée lorsqu’ils assurent :
1° Soit des fonctions du niveau de la catégorie C concourant à l’entretien ou au gardiennage de services administratifs ;
2° Soit des fonctions de même niveau concourant au fonctionnement de services administratifs de restauration, des hôtels de représentation du Gouvernement dans les régions et les départements, des hôtels de commandement ou des services d’approvisionnement relevant du ministère chargé de la défense.
Les fonctions mentionnées ci-dessus peuvent être exercées à temps incomplet.
II. – Les personnels mentionnés au I ci-dessus peuvent demander que le contrat de travail sur la base duquel ils ont été engagés soit un contrat de droit privé soumis aux dispositions du code du travail. Les intéressés disposent d’un délai d’un an à compter de la date de publication de la présente loi pour présenter leur demande. Le bénéfice des dispositions du présent paragraphe leur est reconnu à compter de la date de leur engagement initial.
III. – Les dispositions des I et II ci-dessus ne s’appliquent pas aux personnels contractuels qui ont été recrutés sur place, avant la date de publication de la présente loi, par les services de l’État à l’étranger, sur des contrats de travail soumis au droit local, quelles que soient les fonctions qu’ils exercent.
IV. – Les dispositions de la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 relative à l’emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d’ordre statutaire ne s’appliquent pas aux agents mentionnés au III ci-dessus.
V. – Lorsque les nécessités du service le justifient, les services de l’État à l’étranger peuvent, dans le respect des conventions internationales du travail, faire appel à des personnels contractuels recrutés sur place, sur des contrats de travail soumis au droit local, pour exercer des fonctions concourant au fonctionnement desdits services.
Dans le délai d’un an suivant la publication de la présente loi, et après consultation de l’ensemble des organisations syndicales représentatives, le Gouvernement présentera au Parlement un rapport portant sur l’évaluation globale du statut social de l’ensemble des personnels sous contrat travaillant à l’étranger.
VI. – Les agents visés aux I, II et III du présent article ne peuvent bénéficier des dispositions des articles 73 et suivants de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée, à l’exception de ceux qui ont obtenu une décision de justice passée en force de chose jugée.
Art. 35. – I. – Les agents non titulaires des collectivités territoriales et des établissements publics en relevant mentionnés à l’article 2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, en fonctions à la date de publication de la présente loi, qui n’ont pas été recrutés en application de l’article 3 et des trois derniers alinéas de l’article 38 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée, et qui assurent :
1° Soit des fonctions du niveau de la catégorie C concourant à l’entretien ou au gardiennage de services administratifs ;
2° Soit des fonctions de même niveau concourant au fonctionnement de services administratifs de restauration,
bénéficient d’un contrat à durée indéterminée sauf s’ils sont recrutés dans les conditions prévues au d de l’article 38 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée.
Les agents non titulaires qui bénéficient d’un contrat à durée indéterminée en application du présent paragraphe sont régis par les deuxième et quatrième alinéas de l’article 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée.
II. – Les agents non titulaires mentionnés au I ci-dessus peuvent demander que le contrat de travail sur la base duquel ils ont été engagés soit un contrat de droit privé soumis aux dispositions du code du travail. Les intéressés disposent d’un délai d’un an à compter de la date de publication de la présente loi pour présenter leur demande. Le bénéfice des dispositions du présent paragraphe leur est reconnu à compter de la date de leur engagement initial.
III. – Les agents visés au I et au II ci-dessus ne peuvent bénéficier des dispositions des articles 126 à 135 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée, à l’exception de ceux qui ont obtenu une décision de justice passée en force de chose jugée.
Loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites
Art. 5. – I. – La durée d’assurance nécessaire pour bénéficier d’une pension de retraite au taux plein et la durée des services et bonifications nécessaire pour obtenir le pourcentage maximum d’une pension civile ou militaire de retraite applicables, respectivement, aux personnes mentionnées aux V et VI évoluent de manière à maintenir constant, jusqu’en 2020, le rapport constaté, à la date de publication de la présente loi, entre ces durées et la durée moyenne de retraite.
Pour le calcul du rapport entre la durée d’assurance ou de services et bonifications et la durée moyenne de retraite des années 2003 à 2007, la durée d’assurance nécessaire pour bénéficier d’une pension de retraite au taux plein et la durée des services et bonifications nécessaire pour obtenir le pourcentage maximum d’une pension civile ou militaire de retraite sont fixées à cent soixante trimestres.
La durée moyenne de retraite s’entend, pour une année civile donnée, de l’espérance de vie à l’âge de soixante ans telle qu’estimée cinq ans auparavant, dont est retranché l’écart existant entre la durée d’assurance ou la durée des services et bonifications mentionnée à l’alinéa précédent pour l’année considérée et celle de cent soixante trimestres résultant des dispositions de la présente loi pour l’année 2008.
II. – (Abrogé)
III. – À compter de 2009, la durée d’assurance nécessaire pour bénéficier d’une pension de retraite au taux plein et la durée des services et bonifications nécessaire pour obtenir le pourcentage maximum d’une pension civile ou militaire de retraite sont majorées d’un trimestre par année pour atteindre quarante et une annuités en 2012 sauf si, au regard des évolutions présentées par le rapport mentionné au II et de la règle fixée au I, un décret pris après avis, rendus publics, de la Commission de garantie des retraites et du Conseil d’orientation des retraites ajuste le calendrier de mise en œuvre de cette majoration.
IV. – Pour les assurés nés à compter du 1er janvier 1955, la durée d’assurance ou de services et bonifications permettant d’assurer le respect de la règle énoncée au I est fixée par décret, pris après avis technique du Conseil d’orientation des retraites portant sur l’évolution du rapport entre la durée d’assurance ou la durée de services et bonifications et la durée moyenne de retraite, et publié avant le 31 décembre de l’année au cours de laquelle ces assurés atteignent l’âge mentionné au dernier alinéa du même I, minoré de quatre années.
Pour les assurés nés en 1953 ou en 1954, la durée d’assurance ou de services et bonifications permettant d’assurer le respect de la règle énoncée au I est fixée par un décret publié avant le 31 décembre 2010.
V. – La durée d’assurance requise des assurés relevant du régime général de l’assurance vieillesse, de l’assurance vieillesse des travailleurs salariés des professions agricoles ou de l’assurance vieillesse des professions mentionnées à l’article L. 621-3 et à l’article L. 723-1 du code de la sécurité sociale, pour l’obtention d’une pension au taux plein, est celle qui est en vigueur, en application du présent article, lorsqu’ils atteignent l’âge mentionné au troisième alinéa du I du présent article.
L’assuré qui remplit la condition d’âge prévue à l’alinéa précédent continue de bénéficier des règles qui lui étaient applicables à la date à laquelle il remplit cette condition, pour la détermination de la durée d’assurance maximale et du nombre d’années de salaire ou de revenu servant de base au calcul de la pension dans chacun des régimes mentionnés à l’alinéa précédent.
VI. – La durée des services et bonifications exigée des fonctionnaires de l’État et des militaires pour obtenir le pourcentage maximum d’une pension civile ou militaire de retraite est celle qui est en vigueur lorsqu’ils atteignent l’âge mentionné au troisième alinéa du I.
Par dérogation au premier alinéa du présent VI, la durée des services et bonifications exigée des fonctionnaires de l’État et des militaires qui remplissent les conditions de liquidation d’une pension avant l’âge mentionné au troisième alinéa du I est celle exigée des fonctionnaires atteignant l’âge mentionné au même troisième alinéa l’année à compter de laquelle la liquidation peut intervenir.
Le présent VI s’applique également aux fonctionnaires affiliés à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales et aux ouvriers des établissements industriels de l’État.
Loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites
Art. 28. – I. – Pour les fonctionnaires relevant de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée dont la limite d’âge était de soixante-cinq ans en application des dispositions législatives et réglementaires antérieures à l’entrée en vigueur de la présente loi et nés à compter du 1er janvier 1955, la limite d’âge est fixée à soixante-sept ans.
II. – Cette limite d’âge est fixée par décret dans la limite de l’âge mentionné au I pour les fonctionnaires atteignant avant le 1er janvier 2015 l’âge d’ouverture du droit à une pension de retraite applicable antérieurement à la présente loi et, pour ceux atteignant cet âge entre le 1er juillet 2011 et le 31 décembre 2014, de manière croissante à raison :
1° De quatre mois par génération pour les fonctionnaires atteignant cet âge entre le 1er juillet et le 31 décembre 2011 ;
2° De cinq mois par génération pour les fonctionnaires atteignant cet âge entre le 1er janvier 2012 et le 31 décembre 2014.
III. – Pour les fonctionnaires nés entre le 1er juillet 1951 et le 31 décembre 1955 dont la limite d’âge était fixée à soixante-cinq ans avant l’entrée en vigueur de la présente loi et qui remplissent les conditions prévues aux 1° à 3° du IV de l’article 20, l’âge auquel s’annule le coefficient de minoration prévu à l’article L. 14 du code des pensions civiles et militaires de retraite ne peut être supérieur à soixante-cinq ans, par dérogation au III de l’article 66 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 précitée. Pour l’application aux fonctionnaires du 1° du IV de l’article 20, les enfants sont ceux énumérés au II de l’article L. 18 du code des pensions civiles et militaires de retraite.
IV. – Pour les fonctionnaires dont la limite d’âge était fixée à soixante-cinq ans avant l’entrée en vigueur de la présente loi et qui ont interrompu leur activité professionnelle pour s’occuper d’un membre de leur famille en raison de leur qualité d’aidant familial dans des conditions déterminées par décret en Conseil d’État, l’âge auquel s’annule le coefficient de minoration prévu à l’article L. 14 du code des pensions civiles et militaires de retraite ne peut être supérieur à soixante-cinq ans, par dérogation au III de l’article 66 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 précitée.
V. – Pour les fonctionnaires handicapés dont la limite d’âge était fixée à soixante-cinq ans avant l’entrée en vigueur de la présente loi, l’âge auquel s’annule le coefficient de minoration prévu à l’article L. 14 du code des pensions civiles et militaires de retraite ne peut être supérieur à soixante-cinq ans, par dérogation au III de l’article 66 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 précitée.
Décret n° 2011-660 du 14 juin 2011 portant statuts particuliers des personnels administratifs de la catégorie B de la fonction publique hospitalière
Art. 20. – I. – Sans préjudice des dispositions du I de l’article 3, peuvent être recrutés dans le premier grade du corps des assistants médico-administratifs, en 2011, les membres du corps des permanenciers auxiliaires de régulation médicale régis par le décret du 21 septembre 1990 susvisé ainsi que les fonctionnaires de catégorie C et les agents non titulaires exerçant dans les établissements mentionnés à l’article 2 de la loi du 9 janvier 1986 susvisée, à la date d’entrée en vigueur du présent décret, les fonctions mentionnées à l’article 23 du décret du 21 septembre 1990 susvisé, dans les conditions suivantes :
1° Par un concours sur titres ouvert aux agents mentionnés au premier alinéa du présent article justifiant des conditions prévues au 1° du I de l’article 4 du décret du 14 juin 2011 susvisé. Ce concours comporte un entretien avec un jury ;
2° Par un concours sur épreuves ouvert aux agents mentionnés au premier alinéa du présent article justifiant de quatre ans de services publics.
Le nombre de places offertes au concours mentionné au 1° et à celui mentionné au 2° ne peut être inférieur à 20 % du nombre total de places offertes aux deux concours. Le nombre de places offertes entre ces deux concours est fixé par décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination.
Les places offertes aux concours qui n’auraient pas été pourvues par la nomination des candidats à l’un des concours mentionnés au présent article peuvent être reportées sur l’autre concours.
II. – Sans préjudice des dispositions du I de l’article 3, peuvent également être recrutés dans le premier grade du corps des assistants médico-administratifs, en 2011 :
1° Par la voie d’un examen professionnel, les agents titulaires du grade de permanencier auxiliaire de régulation médicale chef ;
2° Après inscription sur une liste d’aptitude établie après avis de la commission administrative paritaire compétente pour le corps des assistants médico-administratifs, les fonctionnaires de catégorie C exerçant dans les établissements mentionnés à l’article 2 de la loi du 9 janvier 1986 susvisée, à la date d’entrée en vigueur du présent décret, les fonctions mentionnées à l’article 23 du décret du 21 septembre 1990 susvisé et justifiant d’au moins neuf années de services publics.
Le nombre total de nominations susceptibles d’être prononcées en application des 1° et 2° du II du présent article ne peut excéder deux cinquièmes du nombre des nominations prononcées en application des 1° et 2° du I du présent article.
III. – Les règles générales d’organisation des concours et de l’examen professionnel mentionné aux I et II du présent article, la nature et le programme des épreuves ainsi que la durée et le contenu de l’entretien sont fixés par arrêté conjoint du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé de la santé.
Les conditions d’organisation de ces concours et de l’examen professionnel ainsi que la composition du jury sont fixées par décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination.
AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION
Amendement CL1 présenté par Mmes Guégot et Zimmermann :
Article 41
Rédiger ainsi cet article :
« L’article 6 bis de la loi du 13 juillet 1983 précitée est complété par deux alinéas ainsi rédigés :
« Le Conseil supérieur de la fonction publique de l’État, le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale et le Conseil supérieur de la fonction publique hospitalière transmettent chaque année au Gouvernement un rapport sur la situation comparée des conditions générales d’emploi et de formation des femmes et des hommes dans chacune des fonctions publiques dont ils sont saisis. Ce rapport, établi dans les mêmes conditions que celles visées à l’article L. 2323-57 du code du travail, comporte également des analyses de la situation comparée des élèves inscrits au sein des écoles relevant du réseau des écoles de service public ainsi que des données statistiques relatives aux candidats inscrits, admissibles et admis, se présentant aux concours des trois fonctions publiques.
« Une synthèse annuelle de ces rapports est présentée par le Gouvernement devant le Conseil commun de la fonction publique. Cette synthèse est transmise au Parlement. »
Amendement CL2 présenté par Mmes Guégot et Zimmermann :
Après l’article 41
Insérer l’article suivant :
« Chaque année, dans les établissements publics administratifs de l’État comptant au moins cinquante agents publics, l’autorité administrative compétente soumet à l’avis consultatif des représentants du personnel un rapport écrit sur la situation comparée des conditions générales d’emploi et de formation des femmes et des hommes dans l’établissement ; établi dans les mêmes conditions que celles visées à l’article L. 2323-57 du code du travail, ce rapport est transmis au conseil d’administration ou à l’organe équivalent de l’établissement. »
Amendement CL3 présenté par Mmes Guégot et Zimmermann :
Après l’article 41
Insérer l’article suivant :
« La proportion d’administrateurs de chaque sexe dans les conseils d’administration des établissements publics administratifs de l’État et des établissements publics industriels et commerciaux de l’État ne peut être inférieure à 40 %. Cette proportion doit être atteinte à compter du deuxième renouvellement du conseil d’administration intervenant à partir de la promulgation de la présente loi. Lorsque le conseil d’administration est composé au plus de huit membres, l’écart entre le nombre des administrateurs de chaque sexe ne peut être supérieur à deux.
« Les nominations intervenues en violation de l’alinéa précédent sont nulles, à l’exception des nominations d’administrateurs appartenant au sexe sous-représenté au sein du conseil. Cette nullité n’entraîne pas la nullité des délibérations du conseil d’administration.
« Lorsque, six mois après la promulgation de la présente loi, l’un des sexes n’est pas représenté au conseil d’administration ou de surveillance, au moins un représentant de ce sexe doit être nommé dès le premier renouvellement de l’un des mandats d’administrateur ou de membre du conseil de surveillance intervenant à compter de ladite promulgation. »
Amendement CL4 présenté par Mmes Guégot et Zimmermann :
Après l’article 41
Insérer l’article suivant :
« À l’exception des membres représentant des organisations syndicales de fonctionnaires, les membres respectifs du Conseil commun de la fonction publique, du Conseil supérieur de la fonction publique de l’État, du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale et du Conseil supérieur de la fonction publique hospitalière sont désignés, dans chacune des catégories qu’ils représentent, en respectant une proportion minimale de 40 % de personnes de chaque sexe. »
Amendement CL5 présenté par Mmes Guégot et Zimmermann :
Après l’article 41
Insérer l’article suivant :
« Les directeurs d’administration centrale nommés en conseil des ministres en application du troisième alinéa de l’article 13 de la Constitution, les directeurs des services des collectivités territoriales et les chefs d’établissement membres du corps des directeurs d’hôpitaux sont nommés en respectant le principe de la parité.
« Les nominations aux emplois auxquels il est pourvu en conseil des ministres en application du quatrième alinéa de l’article 13 de la Constitution respectent également le principe de la parité. »
Amendement CL6 présenté par Mmes Guégot et Zimmermann :
Après l’article 41
Insérer l’article suivant :
« À compter du 1er janvier 2015, au sein des commissions administratives paritaires instituées au titre de la fonction publique de l’État, de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière, les membres représentant l’administration sont désignés en respectant une proportion minimale de 40 % de personnes de chaque sexe. »
Amendement CL7 présenté par Mmes Guégot et Zimmermann :
Après l’article 41
Insérer l’article suivant :
« À compter du 1er janvier 2015, pour la désignation des membres des jurys et des comités de sélection constitués pour le recrutement ou la promotion des fonctionnaires relevant de la fonction publique de l’État, de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière, l’autorité administrative chargée de l’organisation du concours, de l’examen ou de la sélection respecte une proportion minimale de 40 % de personnes de chaque sexe. »
Amendement CL11 présenté par M. Bénisti :
Article 60 quater
À l’alinéa 8, après le mot : « missions », insérer les mots : « pouvant être ».
Amendement CL12 présenté par M. Bénisti :
Article 60 quinquies
Supprimer cet article.
Amendement CL13 présenté par M. Bénisti :
Après l’article 60 quinquies
Insérer l’article suivant :
« Après le deuxième alinéa de l’article 13 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Un collège spécifique représente les collectivités et établissements non affiliés au conseil d’administration des centres pour l’exercice des missions visées aux I et III de l’article 23, à raison d’un représentant par structure, avec voix délibérative, pour les missions énumérées aux 1°, 2°, 3°, 5°, 6°, 7°, 8°, 9° bis, 9° ter, 12°, 13°, 14° et 15° du II de l’article 23. »
Amendement CL18 présenté par M. Bénisti :
Après l’article 60 quinquies
Insérer l’article suivant :
« La première phrase du II de l’article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigée :
« Les services d’un établissement public de coopération intercommunale peuvent être en tout ou partie mis à disposition d’une ou plusieurs de ses communes membres, pour l’exercice des compétences qu’elles exercent à destination des populations de leur ressort, lorsque cette mise à disposition présente un intérêt dans le cadre d’une bonne organisation des services, à l’exclusion de la gestion des ressources humaines. »
Amendement CL20 rectifié présenté par MM. Mariton et Morel-A-L’Huissier, rapporteur :
Après l’article 50
Insérer l’article suivant :
« Les deuxième à dernier alinéas de l’article L. 755-1 du code de l’éducation sont remplacés par deux alinéas ainsi rédigés :
« L’administration de l’école est assurée par un conseil d’administration et le président de ce conseil. Un officier général assure, sous l’autorité du président du conseil d’administration, la direction générale et le commandement militaire de l’école.
« Un décret en Conseil d’État précise la répartition des pouvoirs et des responsabilités entre le conseil d’administration et son président. Il fixe également les règles relatives à l’organisation et au régime administratif et financier de l’école qui est soumise, sauf dérogation prévue par le même décret, aux dispositions réglementaires concernant l’administration et le contrôle financier des établissements publics à caractère administratif dotés de l’autonomie financière. »
Amendement CL21 présenté par M. de Courson :
Après l’article 56 ter
Insérer l’article suivant :
« L’article L. 112-7 du code des juridictions financières est ainsi rédigé :
« Art. L. 112-7. – Peuvent être détachés dans le corps des magistrats de la Cour des comptes, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État, les magistrats de l’ordre judiciaire, les fonctionnaires appartenant à un corps recruté par la voie de l’École nationale d’administration, les professeurs titulaires des universités, les administrateurs des postes et télécommunications et les fonctionnaires civils et militaires de même niveau de recrutement.
« Après avoir prêté le serment prévu à l’article L. 120-3, ils sont admis à exercer leurs fonctions dans les mêmes conditions que les magistrats de la Cour des comptes.
« Il ne peut être mis fin à leurs fonctions avant le terme du détachement que sur demande des intéressés ou pour motif disciplinaire.
« Peuvent être accueillis pour exercer les fonctions normalement dévolues aux magistrats de la Cour des comptes, les agents de direction et les agents comptables des organismes de sécurité sociale ainsi que, dans les conditions prévues par leur statut, les fonctionnaires des assemblées parlementaires appartenant à des corps de même niveau de recrutement. »
Amendement CL22 présenté par M. de Courson :
Après l’article 57
Insérer l’article suivant :
« Au 5° de l’article L. 112-8 du code des juridictions financières, les mots : « Pour chacun d’eux, il est procédé à l’élection d’un suppléant » sont remplacés par les mots : « il est procédé à l’élection de neuf membres suppléants, à raison de trois pour le collège des conseillers maîtres, deux pour celui des conseillers référendaires, deux pour celui des auditeurs, un pour le collège des conseillers maîtres en service extraordinaire et un pour celui des rapporteurs extérieurs ». »
Amendement CL23 présenté par M. de Courson :
Article 57 ter
Rédiger ainsi cet article :
« L’article L. 122-2 du code des juridictions financières est ainsi modifié :
« 1° Le premier alinéa est ainsi rédigé :
« Chaque année, deux nominations de conseillers maîtres, au plus, sont prononcées au tour extérieur. Nul ne peut être nommé s’il n’est âgé de quarante-cinq ans accomplis. » ;
« 2° Le dernier alinéa est ainsi rédigé :
« Un magistrat ne peut être promu conseiller maître s’il n’a pas accompli au moins quatre années de services effectifs au sein des juridictions financières. »
Amendement CL24 présenté par M. de Courson :
Après l’article 57 ter
Insérer l’article suivant :
« L’article L. 122-6 du code des juridictions financières est ainsi rédigé :
« Art. L. 122-6. – Les nominations au tour extérieur prononcées en application du premier alinéa de l’article L. 122-2 et des quatrième et cinquième alinéas de l’article 122-5 ne peuvent intervenir qu’après qu’une commission siégeant auprès du premier président a émis un avis sur l’aptitude des candidats à exercer les fonctions de magistrat.
« Cet avis tient compte des fonctions antérieurement exercées par l’intéressé et de son expérience. Il est communiqué à l’intéressé sur sa demande.
« Les dispositions du présent article ne s’appliquent pas aux nominations aux grades de conseiller maître et de conseiller référendaire prononcées en application des articles L. 122-1-1, L. 122-2 (deuxième alinéa), L. 122-4 et L. 122-5 (premier alinéa). »
Amendement CL26 présenté par M. de Courson :
Article 57 quater
Rédiger ainsi cet article
« L’article L. 122-5 du code des juridictions financières est ainsi modifié :
« 1° Le premier alinéa est ainsi rédigé :
« Les auditeurs peuvent être promus conseillers référendaires dans les conditions définies par décret en Conseil d’État. » ;
« 2° Les quatrième, cinquième et sixième alinéas sont ainsi rédigés :
« Six postes sont ouverts chaque année au recrutement au tour extérieur de conseiller référendaire.
« La moitié de ces postes est pourvue par les fonctionnaires et magistrats détachés au titre de l’article L. 112-7-1 ou anciens rapporteurs à temps plein exerçant leurs fonctions à la Cour des comptes depuis trois ans au moins ou ayant exercé ces fonctions pendant au moins trois ans.
« L’autre moitié de ces postes est pourvue par des fonctionnaires ou agents publics âgés de trente-cinq ans au moins et justifiant de dix ans de services publics, civils et militaires, ou de services dans un organisme relevant du contrôle de la Cour des comptes. »
Amendement CL28 présenté par M. Derosier et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Après l’article 48
Insérer l’article suivant :
« Après la première phrase du dernier alinéa de l’article 39 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, il est inséré une phrase ainsi rédigée :
« Les agents bénéficient du maintien de leur inscription jusqu’à leur nomination sur un des emplois auquel la liste d’aptitude donne accès. »
Amendement CL29 présenté par M. Derosier et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 34
À l’alinéa 6, substituer au mot : « quatre » le mot : « trois ».
Amendement CL31 présenté par M. Morel-A-L’Huissier, rapporteur :
Après l’article 46
Insérer l’article suivant :
« Le premier alinéa de l’article L. 4139-1 du code de la défense est ainsi modifié :
« 1° Après le mot : « magistrature », sont insérés les mots : « ainsi que celle du militaire admis à un recrutement sans concours prévu par le statut particulier dans un corps ou cadre d’emplois de fonctionnaires de catégorie C pour l’accès au premier grade du corps ou cadre d’emplois » ;
« 2° Après les mots : « autorité d’emploi », sont insérés les mots : « de sa démarche visant à un recrutement sans concours ou ». »
Amendement CL33 présenté par M. Morel-A-L’Huissier, rapporteur :
Après l’article 67
Insérer l’article suivant :
« Les fonctionnaires relevant de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires peuvent exercer leurs fonctions dans le cadre du télétravail tel qu’il est défini au premier alinéa de l’article L. 1222-9 du code du travail. L’exercice des fonctions en télétravail est accordé à la demande du fonctionnaire et après accord du chef de service. Il peut y être mis fin à tout moment, sous réserve d’un délai de prévenance. Les fonctionnaires télétravailleurs bénéficient des droits prévus par la législation et la réglementation applicables aux agents exerçant leurs fonctions dans les locaux de leur employeur public.
« Le présent article est applicable aux agents publics non fonctionnaires et aux magistrats.
« Un décret en Conseil d’État fixe, après concertation avec les organisations syndicales représentatives de la fonction publique, les conditions d’application du présent article, notamment en ce qui concerne les modalités d’organisation du télétravail. »
Amendement CL34 présenté par M. Morel-A-L’Huissier, rapporteur :
Article 32 bis
Supprimer cet article.
Amendement CL35 présenté par M. Morel-A-L’Huissier, rapporteur :
Article 13
À l’alinéa 2, substituer à la référence : « 33 » la référence : « 34 ».
Amendement CL36 présenté par M. Morel-A-L’Huissier, rapporteur :
Article 35
Compléter l’alinéa 1 par les mots : « et les mots : « saisonnier ou occasionnel » sont remplacés par les mots : « lié à un accroissement temporaire ou saisonnier d’activité ». »
Amendement CL37 présenté par M. Morel-A-L’Huissier, rapporteur :
Article 34
À l’alinéa 4, après le mot : « précitée, », insérer les mots : « pour les besoins de continuité du service ».
Amendement CL38 présenté par M. Morel-A-L’Huissier, rapporteur :
Article 27 bis
À l’alinéa 2, substituer aux mots : « par la réglementation qui leur est applicable ou suivant les stipulations du contrat qu’ils ont souscrit » les mots : « par la réglementation propre aux contractuels de l’État et, le cas échéant, à ces établissements ou institutions et conservent le bénéfice des stipulations du contrat qu’ils ont conclu ».
Amendement CL39 présenté par M. Morel-A-L’Huissier, rapporteur :
Article 1er
Substituer au mot : « décret » les mots : « des décrets ».
Amendement CL40 présenté par M. Morel-A-L’Huissier, rapporteur :
Article 3
À l’alinéa 4, après les mots : « l’article 2 » insérer les mots : « de la présente loi ».
Amendement CL41 présenté par M. Morel-A-L’Huissier, rapporteur :
Article 7
À l’alinéa 4, après les mots : « l’article 3 » insérer les mots : « de la présente loi ».
Amendement CL42 présenté par M. Morel-A-L’Huissier, rapporteur :
Article 9
Substituer au mot : « décret » les mots : « des décrets ».
Sous-amendement CL43 présenté par M. Morel-A-L’Huissier, rapporteur, à l’amendement CL63 du Gouvernement :
Article 14
À l’alinéa 2, après la référence : « à 16 », insérer les mots : « de la présente loi ».
Amendement CL44 présenté par M. Morel-A-L’Huissier, rapporteur :
Article 17
À l’alinéa 4, après les mots : « l’article 11 » insérer les mots : « de la présente loi ».
Amendement CL45 présenté par M. Morel-A-L’Huissier, rapporteur :
Article 18
À la première phrase, substituer aux mots : « en vertu de » les mots : « en application de ».
Amendement CL46 présenté par M. Morel-A-L’Huissier, rapporteur :
Article 19
Substituer au mot : « décret » les mots : « des décrets ».
Amendement CL47 présenté par M. Morel-A-L’Huissier, rapporteur :
Article 26
À la première phrase, substituer aux mots : « en vertu de » les mots : « en application de ».
Amendement CL48 présenté par M. Morel-A-L’Huissier, rapporteur :
Article 30
À la première phrase de l’alinéa 4, substituer à la deuxième occurrence des mots : « au titre » les mots : « en application ».
Amendement CL49 présenté par M. Morel-A-L’Huissier, rapporteur :
Article 38 bis
Au dernier alinéa, substituer aux mots : « sur la base » les mots : « en application ».
Amendement CL50 présenté par M. Morel-A-L’Huissier, rapporteur :
Article 60 quater
À l’alinéa 7, substituer au mot : « visés » le mot : « mentionnés ».
Amendement CL51 présenté par M. Morel-A-L’Huissier, rapporteur :
Article 63 sexies
À l’alinéa 2, substituer au mot : « visés » le mot : « mentionnés ».
Amendement CL52 présenté par M. Morel-A-L’Huissier, rapporteur :
Article 33
Compléter cet article par le paragraphe suivant :
« III. – Au dernier alinéa de l’article 13 de la loi n° 2009-1291 du 26 octobre 2009 relative au transfert aux départements des parcs de l’équipement et à l’évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers, les références : « six premiers alinéas de l’article 3 » sont remplacées par les références : « articles 3, 3-1, 3-2 et 3-3 ». »
Amendement CL53 présenté par M. Morel-A-L’Huissier, rapporteur :
Article 43
À l’alinéa 3, les mots : « Ces dispositions s’appliquent » sont remplacés par les mots : « Le présent alinéa s’applique ».
Amendement CL54 présenté par M. Morel-A-L’Huissier, rapporteur :
Après l’article 46
Insérer l’article suivant :
« Après le 4° de l’article L. 4132-1 du code de la défense, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Ces conditions sont vérifiées, au plus tard, à la date du recrutement. »
Amendement CL55 présenté par M. Morel-A-L’Huissier, rapporteur :
Après l’article 46
Insérer l’article suivant :
« Au deuxième alinéa de l’article L. 4133-1 du code de la défense, les mots : « par concours ou » sont supprimés. »
Amendement CL56 présenté par M. Morel-A-L’Huissier, rapporteur :
Après l’article 46
Insérer l’article suivant :
« La première phrase du second alinéa de l’article L. 4221-3 du code de la défense est complétée par les mots : « , ou du ministre de l’intérieur pour les réservistes de la gendarmerie nationale ». »
Amendement CL57 présenté par M. Morel-A-L’Huissier, rapporteur :
Article 51
À l’alinéa 2, après le mot : « fonctionnaire », sont insérés les mots : « mis à disposition ».
Amendement CL58 présenté par M. Morel-A-L’Huissier, rapporteur :
Après l’article 60
Insérer l’article suivant :
« Après le deuxième alinéa de l’article L. 14-10-2 du code de l’action sociale et des familles, sont insérés quatre alinéas ainsi rédigés :
« L’article 8 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires s’applique à l’ensemble du personnel de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie. En cas de négociation commune à l’ensemble du personnel, l’article 8 bis de la même loi s’applique.
« Les articles 15 et 16 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État s’appliquent à l’ensemble du personnel de l’établissement.
« La quatrième partie du code du travail est applicable à l’ensemble du personnel, sous réserve, d’une part, de l’article 16 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 et, d’autre part, des adaptations prévues par décret en Conseil d’État tenant compte de l’organisation de l’établissement et des dispositions particulières relatives aux fonctionnaires et agents contractuels.
« Les salariés de droit privé exerçant un mandat syndical ou de représentation du personnel bénéficient d’une protection selon les modalités prévues au livre IV de la deuxième partie du code du travail. L’avis mentionné à l’article L. 2421-3 du même code est donné par le comité technique. »
Amendement CL59 présenté par M. Morel-A-L’Huissier, rapporteur :
Article 60 bis C
Après le mot : « qui », rédiger ainsi la fin de la dernière phrase de l’alinéa 3 : « sont affiliés à ces unions, fédérations ou confédérations disposent des mêmes droits pour leurs représentants. »
Amendement CL60 présenté par M. Morel-A-L’Huissier, rapporteur :
Article 60 bis C
À la première phrase de l’alinéa 7, après le mot : « organisme », insérer le mot : « directeur ».
Amendement CL61 présenté par le Gouvernement :
Article 2 bis
I. – À l’alinéa 1, substituer aux mots : « figurant sur la liste mentionnée au 2° de l’article 3 de la loi du 11 janvier 1984 et dont l’inscription sur cette liste est supprimée » les mots : « ou d’une institution administrative figurant sur les listes annexées aux décrets mentionnés aux 2° et 3° de l’article 3 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée et dont l’inscription sur ces listes est supprimée ».
II. – Supprimer l’alinéa 2.
Amendement CL62 présenté par le Gouvernement :
Article 5
Rédiger ainsi les alinéas 1 à 3 :
« I. – Les agents titulaires de contrat à durée déterminée au 31 mars 2011 remplissant les conditions fixées aux articles 2 à 4 de la présente loi ne peuvent accéder qu’aux corps de fonctionnaires dont les missions, définies par leurs statuts particuliers, relèvent d’une catégorie hiérarchique, telle que définie au troisième alinéa de l’article 29 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée, équivalente à celle des fonctions qu’ils ont exercées pendant une durée de quatre ans en équivalent temps plein dans l’administration auprès de laquelle ils sont éligibles. L’ancienneté de quatre ans s’apprécie dans les conditions fixées au cinquième alinéa de l’article 3 de la présente loi.
« Si les agents ont acquis une ancienneté supérieure à quatre ans auprès de cette administration, l’ancienneté s’apprécie au regard des quatre années pendant lesquelles l’agent a exercé les fonctions équivalentes à la ou les catégories les plus élevées.
« Lorsque l’ancienneté a été acquise dans des catégories différentes, les agents peuvent accéder aux corps relevant de la catégorie dans laquelle ils ont exercé leurs fonctions le plus longtemps pendant la période de quatre années déterminée selon les modalités prévues respectivement aux deux premiers alinéas du présent I. »
Amendement CL63 présenté par le Gouvernement :
Article 14
I. – Substituer aux alinéas 7 à 9 les trois alinéas suivants :
« II. – Les agents titulaires de contrat à durée déterminée au 31 mars 2011 remplissant les conditions fixées aux articles 10 à 16 ne peuvent accéder qu’aux cadres d’emplois dont les missions, définies par leurs statuts particuliers, relèvent d’une catégorie hiérarchique, telle que définie à l’article 5 de la loi du 26 janvier 1984 précitée, équivalente à celle des fonctions qu’ils ont exercées pendant une durée de quatre ans en équivalent temps plein dans l’administration auprès de laquelle ils sont éligibles. L’ancienneté de quatre ans s’apprécie dans les conditions fixées au sixième alinéa du I de l’article 11 de la présente loi.
« Si les agents ont acquis une ancienneté supérieure à quatre ans auprès de cette administration, l’ancienneté s’apprécie au regard des quatre années pendant lesquelles l’agent a exercé les fonctions équivalentes à la ou les catégories les plus élevées.
« Lorsque cette ancienneté a été acquise dans des catégories différentes, les agents peuvent accéder aux corps relevant de la catégorie dans laquelle ils ont exercé leurs fonctions le plus longtemps pendant la période de quatre années déterminées selon les modalités prévues, respectivement, aux deux premiers alinéas du présent II. »
II. – Après l’alinéa 10, insérer le paragraphe suivant :
« III bis. – L’autorité territoriale s’assure que l’agent candidat ne se présente qu’au recrutement donnant accès aux cadres d’emplois dont les missions, déterminées par le statut particulier, correspondent à la nature et à la catégorie hiérarchique des fonctions exercées par l’agent dans les conditions prévues aux II et III. »
Amendement CL64 présenté par le Gouvernement :
Article 23
Rédiger ainsi les alinéas 1 à 3 :
« I. – Les agents titulaires de contrat à durée déterminée au 31 mars 2011 remplissant les conditions fixées aux articles 20 à 22 de la présente loi ne peuvent accéder qu’aux corps de fonctionnaires dont les missions, définies par leurs statuts particuliers, relèvent d’une catégorie hiérarchique, telle que définie au quatrième alinéa de l’article 4 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 précitée, équivalente à celle des fonctions qu’ils ont exercées pendant une durée de quatre ans en équivalent temps plein dans l’administration auprès de laquelle ils sont éligibles. L’ancienneté de quatre ans s’apprécie dans les conditions fixées au cinquième alinéa du I de l’article 21 de la présente loi.
« Si les agents ont acquis une ancienneté supérieure à quatre ans auprès de cette administration, l’ancienneté s’apprécie au regard des quatre années pendant lesquelles l’agent a exercé les fonctions équivalentes à la ou les catégories les plus élevées.
« Lorsque cette ancienneté a été acquise dans des catégories différentes, les agents peuvent accéder aux corps relevant de la catégorie dans laquelle ils ont exercé leurs fonctions le plus longtemps pendant la période de 4 années déterminée selon les modalités prévues respectivement aux deux premiers alinéas du présent I. »
Amendement CL65 présenté par le Gouvernement :
Article 33
Substituer aux alinéas 6 à 8 l’alinéa suivant :
« Art. 3-1 A. – Les collectivités et établissements qui y sont habilités peuvent recruter temporairement des agents contractuels sur des emplois non permanents pour exercer les fonctions de collaborateurs de groupes d’élus définies aux articles L. 2121-28, L. 3121-24, L. 4132-23 et L. 5215-18 du code général des collectivités territoriales. »
Amendement CL66 présenté par le Gouvernement :
Article 34
À l’alinéa 6, substituer au mot : « quatre » le mot : « deux ».
Amendement CL67 présenté par le Gouvernement :
Après l’article 46
Insérer l’article suivant :
« Après le deuxième alinéa du II de l’article L. 4139-5 du code de la défense, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Sauf faute de la victime détachable du service, le militaire blessé en opération de guerre, au cours d’une opération qualifiée d’opération extérieure dans les conditions de l’article L. 4123-4 du code de la défense, d’une opération de maintien de l’ordre, d’une opération de sécurité publique ou de sécurité civile définie par décret peut, sur demande agréée et sans condition d’ancienneté de service, bénéficier, sans préjudice du droit à pension visé au 2° de l’article L. 6 du code des pensions civiles et militaires de retraite, d’un congé de reconversion d’une durée maximale de cent vingt jours ouvrés, selon les mêmes modalités et dans les mêmes conditions de fractionnement que celles prévues au deuxième alinéa du présent II. L’agrément est délivré après avis d’un médecin des armées portant sur la capacité du militaire à suivre les actions de formation professionnelle ou d’accompagnement vers l’emploi pour lesquelles il sollicite le placement en congé de reconversion. »
Amendement CL68 présenté par le Gouvernement :
Après l’article 46
Insérer l’article suivant :
« Au second alinéa de l’article L. 4136-1 du code de la défense, la phrase et les mots : « Les promotions ont lieu de façon continue de grade à grade. Sauf action d’éclat ou services exceptionnels, » sont remplacés par les mots : « Sauf action d’éclat ou services exceptionnels, les promotions ont lieu de façon continue de grade à grade et ». »
Amendement CL69 présenté par le Gouvernement :
Après l’article 46
Insérer l’article suivant :
« L’article L. 4139-16 du code de la défense est ainsi modifié :
« 1° À compter du 1er juillet 2012, la cinquième ligne du tableau du deuxième alinéa du 3° du I est remplacée par deux lignes ainsi rédigées :
Infirmiers en soins généraux et spécialisés |
62 |
Militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées (sous-officiers) excepté ceux du corps des infirmiers en soins généraux et spécialisés, majors des ports (marine) et officiers mariniers de carrière des ports (marine) |
59 |
« 2° À compter du 1er janvier 2013, à la cinquième ligne de la première colonne du tableau du deuxième alinéa du 2° du I, les mots : « commissaires (terre, marine et air) » sont remplacés par les mots : « commissaires des armées ». »
Amendement CL70 présenté par le Gouvernement :
Article 48
Rédiger ainsi cet article :
« Au quatrième alinéa de l’article 44 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée, les mots : « au premier alinéa du 4° de l’article 57 et de celle » sont remplacés par les mots : « au premier alinéa du 4° de l’article 57 de la présente loi, au 4° de l’article 34 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État ou au 4° de l’article 41 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière et pendant celle ». »
Amendement CL71 présenté par le Gouvernement :
Article 41
Compléter l’alinéa 2 par les deux phrases suivantes :
« Ce rapport annuel, dont les modalités de mise en œuvre sont définies par décret, comprend notamment des données relatives au recrutement, à la féminisation des jurys, à la formation, au temps de travail, à la promotion professionnelle, aux conditions de travail, à la rémunération et à l’articulation entre l’activité professionnelle et la vie personnelle. Ce rapport est remis au Parlement. »
Amendement CL72 présenté par le Gouvernement :
Après l’article 41
Insérer l’article suivant :
« Chaque année est présenté devant les comités techniques prévus aux articles 15 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, 33 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, L. 315-13 du code de l’action sociale et des familles et L. 6144-4 du code de la santé publique, dans le cadre du bilan social, un rapport relatif à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes comportant notamment des données relatives au recrutement, de formation, de temps de travail, de promotion professionnelle, de conditions de travail, de rémunération et d’articulation entre l’activité professionnelle et l’exercice de la responsabilité familiale. »
Amendement CL73 présenté par le Gouvernement :
Après l’article 41
Insérer l’article suivant :
« La proportion de personnalités qualifiées de chaque sexe nommés en raison de leurs compétences, expériences ou connaissances, administrateurs dans les conseils d’administration, les conseils de surveillance ou les organes équivalents des établissements publics de l’État non visés à l’article 1er de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 précitée ne peut être inférieure à 40 %. Cette proportion doit être atteinte à compter du deuxième renouvellement du conseil d’administration, du conseil de surveillance ou de l’organe équivalent intervenant à partir de la promulgation de la présente loi. Lorsque le conseil d’administration, le conseil de surveillance ou l’organe équivalent est composé au plus de huit membres, l’écart entre le nombre des administrateurs de chaque sexe ne peut être supérieur à deux.
« Les nominations intervenues en violation de du premier alinéa du présent article sont nulles, à l’exception des nominations d’administrateurs appartenant au sexe sous-représenté au sein du conseil. Cette nullité n’entraîne pas la nullité des délibérations du conseil d’administration, du conseil de surveillance ou de l’organe équivalent.
« Le présent article s’applique à compter du deuxième renouvellement des conseils d’administration, des conseils de surveillance ou organes équivalents des établissements publics suivant la publication de la présente loi. Toutefois, la proportion des membres de ces organes ne peut être inférieure à 20 % à compter de leur premier renouvellement suivant la publication de la présente loi.
« Lorsque l’un des deux sexes n’est pas représenté au sein du conseil à la date de publication de la présente loi, au moins un représentant de ce sexe doit être nommé lors de la plus prochaine vacance, si elle intervient avant le premier renouvellement visé au troisième alinéa.
« Toute nomination intervenue en violation de ces dispositions et n’ayant pas pour effet de remédier à l’irrégularité de la composition du conseil d’administration, du conseil de surveillance ou organe équivalent est nulle. Cette nullité n’entraîne pas celle des délibérations auxquelles a pris part l’administrateur irrégulièrement nommé.
« Un décret en Conseil d’État précise les conditions d’application du présent article. »
Sous-amendement CL74 présenté par le Gouvernement à l’amendement CL4 de Mme Guégot :
Après l’article 41
I. – Après les mots : « organisations syndicales de fonctionnaires », insérer les mots : « et des représentants des employeurs territoriaux ».
II. – Compléter cet amendement par l’alinéa suivant :
« Le présent article s’applique au prochain renouvellement des membres du Conseil commun de la fonction publique, du Conseil supérieur de la fonction publique de l’État, du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale et du Conseil supérieur de la fonction publique hospitalière. »
Sous-amendement CL75 présenté par le Gouvernement à l’amendement CL6 de Mme Guégot :
Après l’article 41
Après les mots : « représentant l’administration », insérer les mots : « ou l’autorité territoriale ».
Sous-amendement CL76 présenté par le Gouvernement à l’amendement CL7 de Mme Guégot :
Après l’article 41
Compléter cet amendement par les deux alinéas suivants :
« À titre exceptionnel, les statuts particuliers peuvent, compte tenu des contraintes de recrutement et des besoins propres des corps ou cadres d’emplois, fixer des dispositions dérogatoires à la proportion minimale prévue au premier alinéa.
« Dans le cas de jurys ou de comités de sélection composés de trois personnes, il est au moins procédé à la nomination d’une personne de chaque sexe. »
Amendement CL77 présenté par le Gouvernement :
Après l’article 57 septies
Insérer l’article suivant :
« Le code des juridictions financières est ainsi modifié :
« 1° L’article L. 212-3 est ainsi rédigé :
« Art. L. 212-3. – Chaque chambre régionale des comptes est présidée par un conseiller maître ou un conseiller référendaire à la Cour des comptes. Les chambres régionales des comptes qui comptent au moins quatre sections disposent d’un vice-président qui est un conseiller référendaire à la Cour des comptes. » ;
« 2° À la seconde phrase du neuvième alinéa de l’article L. 112-8, les mots : « la chambre régionale des comptes d’Île-de-France » sont remplacés par les mots : « chambre régionale des comptes » ;
« 3° Le premier alinéa de l’article L. 122-4 est ainsi rédigé :
« Les magistrats des chambres régionales des comptes choisis pour occuper un emploi de président de chambre régionale ou territoriale des comptes et de vice-président de chambre régionale des comptes sont nommés conseillers référendaires à la Cour des comptes. Ils sont réputés avoir une ancienneté de six ans dans le grade de conseiller référendaire. » ;
« 4° La première phrase du premier alinéa de l’article L. 123-14 est ainsi rédigée :
« Lorsqu’un magistrat de la Cour des comptes, y compris lorsqu’il a été nommé sur un emploi de président de chambre régionale des comptes ou de vice-président de chambre régionale des comptes, commet une faute grave qui rend impossible, eu égard à l’intérêt du service, son maintien en fonctions, et si l’urgence le commande, il peut être immédiatement suspendu de ses fonctions par l’autorité investie du pouvoir de nomination. » ;
« 5° Aux deuxième et troisième phrases du premier alinéa de l’article L. 212-16, les mots : « la chambre régionale des comptes d’Île-de-France » sont remplacés par les mots : « chambre régionale des comptes » ;
« 6° Le septième alinéa de l’article L. 212-17 est ainsi rédigé :
« – deux magistrats exerçant les fonctions de président de chambre régionale des comptes ou de vice-président de chambre régionale des comptes, dont un conseiller maître et un conseiller référendaire ; »
« 7° L’article L. 221-2 est ainsi rédigé :
« Art. L. 221-2. – L’emploi de président de chambre régionale des comptes est pourvu par un conseiller maître ou un conseiller référendaire à la Cour des comptes. L’emploi de vice-président de chambre régionale des comptes est pourvu par un conseiller référendaire à la Cour des comptes.
« Les nominations sont prononcées, à la demande des magistrats intéressés, par décret du Président de la République, sur proposition du premier président de la Cour des comptes après avis du conseil supérieur de la Cour des comptes et du Conseil supérieur des chambres régionales des comptes.
« Peuvent se porter candidats à ces emplois les magistrats de la Cour des comptes ainsi que les présidents de section de chambre régionale des comptes inscrits sur une liste d’aptitude établie à cet effet par le Conseil supérieur des chambres régionales des comptes.
« Peuvent être inscrits sur la liste d’aptitude les magistrats âgés de quarante ans au moins et justifiant d’un minimum de quinze années de services publics. Ces conditions sont appréciées au 1er janvier de l’année au cours de laquelle la liste est établie.
« Les magistrats nommés à l’emploi de président de chambre régionale des comptes et de vice-président de chambre régionale des comptes sont placés en position de détachement pendant la durée de cet emploi. Dans cette position, ils peuvent participer, à l’exclusion de toute activité juridictionnelle, aux formations et aux comités de la Cour des comptes ayant à connaître des contrôles effectués par les chambres régionales des comptes ou avec leur concours.
« Les conditions d’avancement dans l’emploi de président de chambre régionale des comptes et de vice-président de chambre régionale des comptes sont fixées par décret en Conseil d’État.
« La nomination à l’emploi de président d’une même chambre régionale des comptes ou de vice-président de chambre régionale des comptes est prononcée pour une durée de sept ans. Cette durée ne peut être ni prorogée, ni renouvelée au sein d’une même chambre. Elle ne peut être réduite que si le magistrat intéressé demande, après avis du Conseil supérieur des chambres régionales des comptes, à être déchargé de ses fonctions.
« Seuls les magistrats bénéficiant du recul de la limite d’âge prévue au premier alinéa de l’article 4 de la loi du 18 août 1936 concernant les mises à la retraite peuvent occuper un emploi de président de chambre régionale des comptes ou de vice-président de chambre régionale des comptes au-delà de la limite d’âge fixée à l’article 1er de la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 relative à la limite d’âge dans la fonction publique et le secteur public. Pour l’exercice de cet emploi, l’article 1er de la loi n° 86-1304 du 23 décembre 1986 relative à la limite d’âge et aux modalités de recrutement de certains fonctionnaires civils de l’État n’est pas applicable. » ;
« 8° Le premier alinéa de l’article L. 222-3 est ainsi rédigé :
« L’emploi de président de chambre régionale des comptes et de vice-président de chambre régionale des comptes ainsi que l’exercice des fonctions de magistrat de chambres régionales des comptes sont également incompatibles avec : » ;
« 9° Le premier alinéa de l’article L. 222-4 est ainsi rédigé :
« Nul ne peut être nommé président d’une chambre régionale des comptes, vice-président de chambre régionale des comptes ou magistrat dans une chambre régionale des comptes ou, le cas échéant, le demeurer : » ;
« 10° Les deux premiers alinéas de l’article L. 222-6 sont ainsi rédigés :
« Art. L. 222-6. – Nul ne peut être nommé président d’une chambre régionale des comptes, vice-président de chambre régionale des comptes ou magistrat dans une chambre régionale des comptes s’il a été déclaré comptable de fait et s’il ne lui a pas été donné quitus.
« Si la déclaration concerne un président de chambre régionale des comptes ou le vice-président d’une chambre régionale des comptes et qu’elle intervient postérieurement à sa nomination dans cet emploi, ce magistrat est suspendu de ses fonctions par le premier président de la Cour des comptes, jusqu’à ce que quitus lui soit donné. » ;
« 11° L’article L. 222-7 est ainsi rédigé :
« Art. L. 222-7. – Nul président de chambre régionale des comptes, vice-président de chambre régionale des comptes ou magistrat des chambres régionales des comptes ne peut, dans le ressort d’une chambre régionale à laquelle il a appartenu au cours des trois années précédentes, être détaché auprès d’une collectivité territoriale ou d’un organisme soumis au contrôle de cette chambre ou placé en disponibilité pour servir dans une telle collectivité ou un tel organisme. »
Amendement CL78 présenté par M. Morel-A-L’Huissier, rapporteur :
Article 53
Rédiger ainsi l’alinéa 3 :
« Chaque année, un membre du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel est nommé au grade de maître des requêtes, sans qu’il en soit tenu compte pour l’application du deuxième alinéa de l’article L. 133-4. Un autre membre de ce corps peut être nommé chaque année dans les mêmes conditions. »
Amendement CL79 présenté par M. Morel-A-L’Huissier, rapporteur :
Article 53 bis
I. – Supprimer les alinéas 7 et 8.
II. – En conséquence, supprimer l’alinéa 13.
Amendement CL80 présenté par M. Morel-A-L’Huissier, rapporteur :
Article 57 quater
Supprimer cet article.
Amendement CL81 présenté par M. Morel-A-L’Huissier, rapporteur :
Article 57 quinquies
Supprimer la deuxième et la dernière phrases de l’alinéa 2.
Amendement CL82 présenté par le Gouvernement :
Après l’article 67
Insérer l’article suivant :
« I. – L’article 50-1 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 précitée est ainsi rédigé :
« Art. 50-1. – Les personnels de direction et les directeurs des soins des établissements mentionnés à l’article 2 peuvent être placés en recherche d’affectation auprès du Centre national de gestion mentionné à l’article 116 pour une période maximale de deux ans.
« Pendant cette période, ils sont rémunérés par cet établissement qui exerce à leur égard toutes les prérogatives reconnues à l’autorité investie du pouvoir de nomination.
« Le Centre national de gestion établit, après consultation du fonctionnaire placé en recherche d’affectation, un projet personnalisé d’évolution professionnelle qui a pour objet de faciliter son affectation dans un établissement public de santé ou son accès à un autre emploi des secteurs public ou privé.
« Il garantit au fonctionnaire placé en recherche d’affectation un suivi individualisé et régulier ainsi qu’un appui dans ses démarches pour retrouver un emploi.
« Au cours de la période définie au premier alinéa du présent article, le directeur général du Centre national de gestion adresse au fonctionnaire des propositions d’offres d’emploi public fermes et précises, correspondant à son grade et à son projet personnalisé d’évolution professionnelle et tenant compte de sa situation de famille et de son lieu de résidence habituel.
« Le fonctionnaire qui refuse successivement trois offres d’emploi formulées dans les conditions définies ci-dessus est placé en position de disponibilité d’office, dans les conditions prévues à l’article 62, ou admis à la retraite s’il remplit les conditions nécessaires.
« Le Centre national de gestion verse les allocations mentionnées à l’article L. 5424-1 du code du travail aux fonctionnaires involontairement privés d’emploi au cours de leur recherche d’affectation, aux lieu et place de leur dernier employeur.
« Lorsque, moins de quatre mois avant la fin de la période de la recherche d’affectation, le fonctionnaire s’est vu présenter moins de trois offres d’emploi satisfaisant aux conditions prévues au cinquième alinéa du présent article, le directeur général du Centre national de gestion peut décider une nomination en surnombre dans les conditions définies au quatrième alinéa de l’article 116. »
« II. – Après l’article L. 6152-5-1 du code de la santé publique, il est inséré un article L. 6152-5-2 ainsi rédigé :
« Art. L. 6152-5-2. – Les praticiens hospitaliers peuvent être placés en recherche d’affectation auprès du Centre national de gestion mentionné à l’article 116 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, pour une période maximale de deux ans. Pendant cette période, ils sont rémunérés par cet établissement qui exerce à leur égard toutes les prérogatives reconnues à l’autorité investie du pouvoir de nomination.
« Au cours de la période définie au premier alinéa du présent article, le directeur général du Centre national de gestion adresse au praticien hospitalier des propositions d’offres d’emploi public fermes et précises, correspondant à son projet personnalisé d’évolution professionnelle et tenant compte de sa situation de famille et de son lieu de résidence habituel.
« Le praticien qui refuse successivement trois offres d’emploi formulées dans les conditions définies au deuxième alinéa est placé en position de disponibilité d’office ou admis à la retraite s’il remplit les conditions nécessaires.
« Le Centre national de gestion verse les allocations mentionnées à l’article L. 5424-1 du code du travail aux praticiens involontairement privés d’emploi au cours de leur recherche d’affectation, aux lieu et place de leur dernier employeur.
« Lorsque, moins de quatre mois avant la fin de la période de la recherche d’affectation, le praticien hospitalier s’est vu présenter moins de trois offres d’emploi satisfaisant aux conditions prévues au deuxième alinéa du présent article, le directeur général du Centre national de gestion peut décider une nomination en surnombre dans les conditions définies au quatrième alinéa de l’article 116 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 précitée. »
III. – Le quatrième alinéa de l’article 116 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 précitée est ainsi rédigé :
« Dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État, le Centre national de gestion peut également assurer le remboursement des rémunérations, avantages en nature, charges sociales et taxes assises sur les salaires versés par les établissements mentionnés à l’article 2 aux praticiens hospitaliers, aux personnels de direction ou aux directeurs des soins qui y sont nommés en surnombre. »
Amendement CL83 présenté par le Gouvernement :
Après l’article 67
Insérer l’article suivant :
« I. – L’article 116 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 précitée est complété par deux alinéas ainsi rédigés :
« Le Centre national de gestion emploie des agents régis par les lois n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État ou n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ou par la présente loi ainsi que des personnels mentionnés aux 1° et 2° de l’article L. 6152-1 du code de la santé publique, en position d’activité, de détachement ou de mise à disposition.
« Il emploie également des agents contractuels de droit public avec lesquels il peut conclure des contrats à durée déterminée ou indéterminée. Le conseil d’administration délibère sur un règlement fixant les conditions de leur gestion administrative et financière. »
« II. – Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, les contrats conclus par le Centre national de gestion avant l’entrée en vigueur de la présente loi sont validés en tant qu’ils dérogent à l’article 4 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État. »
Amendement CL84 présenté par le Gouvernement :
Après l’article 67
Insérer l’article suivant :
« I. – L’article L. 6143-7-2 du code de la santé publique est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Les emplois de direction mentionnés aux 1° et 2° ouvrent droit à pension soit au titre de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales, lorsqu’ils sont occupés par des fonctionnaires de la fonction publique hospitalière ou de la fonction publique territoriale, soit au titre du code des pensions civiles et militaires de retraite, lorsqu’ils sont occupés par des fonctionnaires de l’État, des magistrats ou des militaires. Les retenues y afférentes sont acquittées sur la base de la rémunération versée au titre de l’emploi de détachement. Ces mêmes emplois ouvrent également droit à cotisation au régime public de retraite additionnel obligatoire. »
« II. – Après l’article 7 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, il est rétabli un article 8 ainsi rédigé :
« Art. 8. – Par dérogation à l’article 3 du titre Ier du statut général des fonctionnaires, les emplois mentionnés aux 1° et 2° de l’article L. 6143-7-2 du code de la santé publique sont pourvus par des agents recrutés sur contrat de droit public. Ces contrats sont signés par le ministre chargé de la santé. Les fonctionnaires sont nommés sur ces emplois par voie de détachement. Les agents nommés sur les emplois précités bénéficient d’une concession de logement pour nécessité absolue de service. »
« III. – Après le quatrième alinéa de l’article 9-2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 précitée, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Les emplois de direction pourvus dans le cadre du premier alinéa ouvrent droit à pension au titre de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales. Les retenues y afférentes sont acquittées sur la base de la rémunération versée au titre de l’emploi de détachement. Ces mêmes emplois ouvrent également droit à cotisation au régime public de retraite additionnel obligatoire. Les agents nommés sur les emplois précités bénéficient d’une concession de logement pour nécessité absolue de service. »
« IV. – Les mesures prévues, d’une part, au dernier alinéa de l’article L. 6143-7-2 du code de la santé publique et, d’autre part, à l’article 8 et au cinquième alinéa de l’article 9-2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière sont applicables aux fonctionnaires ou agents occupant les emplois concernés à compter du 23 juillet 2009 pour le dernier alinéa de l’article L. 6143-7-2 du code de la santé publique et l’article 8 de la loi du 9 janvier 1986 précitée et à compter du 30 juillet 2010 pour l’article 9-2 de la même loi. »
PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR
• Fédération syndicale unitaire (FSU)
— Mme Anne Féray, secrétaire nationale
— M. Pierre Boyer, secrétaire national
• Union générale des fédérations de fonctionnaires CGT (UGFF-CGT)
— M. Gilles Oberrieder, secrétaire
— Mme Claude Michel, secrétaire
— M. Philippe Crepel, secrétaire
• Union fédérale des cadres des fonctions publiques CGC (UFCFP-CGC)
— M. Gérard Demarcq, délégué national
— M. Marc Benassy, délégué fédéral
• UNSA Fonction publique
— M. Jérôme Darsy, secrétaire national
— Mme Geneviève Raoult, secrétaire nationale
• Union syndicale Solidaires Fonctions publiques et assimilés
— Mme Dorine Pasqualini, déléguée-adjointe
— Mme Marie-Bernadette Albert, membre du groupe de travail sur les non-titulaires
• Fédération générale des fonctionnaires Force ouvrière (FGF-FO)
— Mme Anne-Marie Perret, secrétaire fédérale
• Union des Fédérations CFDT des fonctions publiques et assimilés (UFFA-CFDT)
— Mme Brigitte Jumel, secrétaire générale
— Mme Mylène Jacquot, secrétaire générale-adjointe
• Association des maires de France (AMF)
— M. Daniel Leroy, rapporteur de la commission fonction publique
— M. Geoffroy Adamczyk, chargé d’études « fonction publique »
— M. Alexandre Touzet, chargé des relations avec le Parlement
• Assemblée des départements de France (ADF)
— M. Frédéric Eon, conseiller technique pour la fonction publique territoriale
— Mme Marylène Jouvien, responsable des relations avec le Parlement
• Fédération nationale des centres de gestion (FNCDG)
— M. Michel Hiriart, président
— M. Pierre-Yves Blanchard, directeur-adjoint du centre interdépartemental de gestion de la Grande Couronne
— M. Sébastien Hutse, juriste, chef de projet
• Fédération hospitalière de France (FHF)
— M. Gérard Vincent, délégué général
— Mme Caroline Lesne, juriste du pôle des ressources humaines
— M. Cédric Arcos, directeur de cabinet
• Syndicat des juridictions financières
— M. Jacques Merot, président
— M. Bertrand Schneider, vice-président
• Association des magistrats et anciens magistrats de la Cour des comptes
— M. Jean-Luc Lebuy, président
— Mme Laurence Fradin, conseiller-maître, vice-présidente
• Conseil d’État
–– M. Jean-Marc Sauvé, vice-président
— M. Christophe Devys, secrétaire général
• Union syndicale des magistrats administratifs
— Mme Marion Jaffré, secrétaire générale-adjointe, magistrate, conseiller du Tribunal administratif de Paris
• Association des membres du Conseil d’État
— M. Jean Gaeremynck, président
Par ailleurs, votre rapporteur a reçu une contribution écrite du Syndicat de la juridiction administrative.
1 () Loi n° 46-2294 du 19 octobre 1946 portant statut général des fonctionnaires. Historiquement, l’existence d’agents publics non titulaires est aussi ancienne que celle de la fonction publique, mais le phénomène s’est surtout développé à partir de la Première Guerre mondiale ; il est « en quelque sorte consubstantiel au développement de l’État-providence et à l’accroissement considérable des missions assumées par l’administration » (Fabrice Melleray, Droit de la fonction publique, Economica, 2010 – se référer notamment, pour une description détaillée des motifs ayant justifié progressivement l’emploi de contractuels, aux développements pp. 130-132).
2 () Dans le reste du présent rapport, par souci de simplification, on désignera le plus souvent cette loi par la seule référence à sa date.
3 () Les trois lois statutaires sont les suivantes : loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État ; loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière. Dans l’ensemble du présent rapport, on désignera le plus souvent, dans un souci de simplification, ces différentes lois par la référence à la seule date.
On observe que, par-delà les trois lois statutaires, certaines lois prévoient des cas spécifiques de recrutement par contrat dans la fonction publique : il en va ainsi, par exemple, de la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités, qui a prévu une disposition selon laquelle les présidents d’université peuvent recruter des contractuels pour occuper des fonctions techniques de catégorie A ou bien pour assurer des fonctions d’enseignement et de recherche. Voir aussi sur ce point l’étude d’impact du projet de loi.
4 () En pratique, il peut arriver que ces différents cas se recoupent. Seuls les principaux cas de recours à l’emploi contractuel sont ici évoqués.
5 () Tribunal administratif de Clermont-Ferrand, 23 janvier 1996.
6 () Conseil d’État, 16 juin 1997, Centre communal d’action sociale de la ville du Mans.
7 () Tribunal administratif de Lyon, 10 octobre 1996, Préfet du Rhône c. ville de Villeurbanne.
8 () Conseil d’État, 17 octobre 1997, Commune de Wattrelos. Cf. sur ces différents exemples et d’autres, l’ouvrage de Georges-Daniel Marillia et Pascale Pelletier, Les agents non titulaires des trois fonctions publiques, Berger-Levrault, mai 2007.
9 () Dans la fonction publique de l’État, en application de l’article 4 de la loi du 11 janvier 1984, des agents contractuels peuvent être recrutés « lorsqu’il n’existe pas de corps de fonctionnaires susceptibles d’assurer les fonctions correspondantes » et « pour les emplois de catégorie A et, dans les représentations de l’État à l’étranger, des autres catégories, lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient ». Dans la fonction publique territoriale, conformément à l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984, peuvent être recrutés des agents contractuels « lorsqu’il n’existe pas de cadre d’emplois de fonctionnaires susceptibles d’assurer les fonctions correspondantes » et « pour les emplois de niveau de la catégorie A, lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient ». Dans la fonction publique hospitalière, en application de l’article 9 de la loi du 9 janvier 1986, les agents contractuels peuvent occuper des emplois permanents « lorsque la nature des fonctions ou les besoins du service le justifient, notamment lorsqu’il n’existe pas de corps de fonctionnaires hospitaliers susceptibles d’assurer ces fonctions ou lorsqu’il s’agit de fonctions nouvellement prises en charge par l’administration ou nécessitant des connaissances techniques hautement spécialisées ».
10 () Conseil d’État, 7 juillet 1997, Préfet de la Haute-Corse.
11 () Conseil d’État, 30 octobre 1996, Département de l’Essonne. Voir pour de nombreux exemples d’application jurisprudentielle l’ouvrage précité de M. G.-D. Marillia et Mme P. Pelletier. A été notamment jugé illégal le recrutement d’un ingénieur contractuel « faute de candidatures », alors que cinq candidats s’étaient manifestés (Cour administrative d’appel de Marseille, 22 septembre 2005, Commune de Vitrolles).
12 () La liste de ces emplois figure dans les décrets nos 84-38 du 18 janvier 1984 (qui mentionne 48 établissements publics de l’État) et 84-455 du 14 juin 1984 (qui évoque 9 institutions administratives). À titre d’exemple, relèvent du premier de ces décrets l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), Pôle emploi, le Centre national d’art et de culture Georges-Pompidou ou encore l’Institut géographique national (IGN). Relèvent du second décret, notamment, la Commission nationale pour l’informatique et les libertés (CNIL), l’Autorité des marchés financiers (AMF) ou encore le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA).
13 () En application du sixième alinéa de l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984, « (…) Dans les communes de moins de 1 000 habitants et dans les groupements de communes dont la moyenne arithmétique des nombres d’habitants ne dépasse pas ce seuil, des contrats peuvent être conclus pour pourvoir des emplois permanents à temps non complet pour lesquels la durée de travail n’excède pas la moitié de celle des agents publics à temps complet ou pour pourvoir l’emploi de secrétaire de mairie quelle que soit la durée du temps de travail. Dans les communes de moins de 2 000 habitants et dans les groupements de communes de moins de 10 000 habitants, lorsque la création ou la suppression d’un emploi dépend de la décision d’une autorité qui s’impose à la collectivité en matière de création, de changement de périmètre ou de suppression d’un service public, la collectivité peut pourvoir à cet emploi par un agent non titulaire ».
14 () En application de l’article 47 de la loi du 26 janvier 1984. Il s’agit des emplois suivants : directeur général des services et, lorsque l’emploi est créé, directeur général adjoint des services des départements et des régions ; directeur général des services et directeur général des services techniques des communes de plus de 80 000 habitants et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 80 000 habitants ; directeur général adjoint des services des communes de plus de 150 000 habitants et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 150 000 habitants ; directeur général des établissements publics dont les caractéristiques et l’importance le justifient (cette liste est établie par décret en Conseil d’État).
15 () Voir pour de plus amples développements sur la question l’ouvrage précité de Georges-Daniel Marillia et Pascale Pelletier, pp. 47 et suivantes – dont s’inspire en partie le présent développement.
16 () Conseil d’État, Avis, 16 mai 2001, Padroza et Joly. Le Conseil d’État a par ailleurs souligné qu’« il ne résulte d’aucun principe général du droit applicable aux agents publics contractuels que les contrats de travail les liant à leurs employeurs seraient conclus sans limitation de durée » (Conseil d’État, 14 mars 1990, Chambre de commerce et d’industrie de Strasbourg). Cette solution, appliquée en l’espèce dans la fonction publique de l’État, a été transposée à la fonction publique territoriale (Conseil d’État, 27 octobre 1999, Bayeux : « (…) les contrats passés par les collectivités et établissements publics territoriaux en vue de recruter des agents non titulaires doivent, sauf disposition législative spéciale contraire, être conclus pour une durée déterminée (…) »).
17 () Le Conseil d’État a considéré « qu’il ne résulte pas de l’article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958 que le législateur doive fixer les principes fondamentaux applicables aux agents non titulaires de l’État ; que le Premier ministre, en vertu du pouvoir réglementaire qu’il tient de l’article 21 de la Constitution, peut, dans le respect des textes législatifs et des principes généraux qui leur sont, le cas échéant, applicables, fixer et modifier les dispositions statutaires qui régissent ces agents » (Conseil d’État, 30 mars 1990, Fédération générale des fonctionnaires Force Ouvrière).
18 () Le Conseil d’État a réaffirmé récemment que l’article 9 de la loi du 9 janvier 1986 ne réserve pas le recrutement d’agents contractuels pour une durée indéterminée au cas de fonctions techniques ou nouvelles insusceptibles d’être assurées par les corps de fonctionnaires hospitaliers existants, mais bien « à tous les cas où la nature des fonctions ou les besoins du service le justifient (…) » (Conseil d’État, 24 juillet 2009, Mlle Ragot).
19 () Peuvent ainsi recruter directement des agents en contrat à durée indéterminée le Centre national de la cinématographie (article L. 113-1 du code du cinéma et de l’image animée) ou les offices publics de l’habitat (concernant le recrutement du directeur général de l’office – article L. 421-12 du code de la construction et de l’habitation).
20 () Cf. la jurisprudence du Tribunal des conflits dite « Berkani » (25 mars 1996, Préfet de la région Rhône-Alpes, préfet du Rhône et autres c/ Conseil de prud’hommes de Lyon), rendue au sujet d’un agent dont le contrat avait été conclu sur le fondement de l’article 34 de la loi du 12 avril 2000 précitée.
21 () La directive 1999/70/CE du Conseil du 28 juin 1999 – concernant l’accord-cadre conclu par la Confédération européenne des syndicats (CES), l’Union des confédérations des industries de la Communauté européenne (UNICE) et le Centre européen des entreprises à participation publique et des entreprises d’intérêt économique général (CEEP) sur le travail à durée déterminée – prévoit notamment l’obligation pour les États, afin de prévenir les abus résultant de l’utilisation de contrats ou de relations de travail à durée déterminée successifs, d’introduire dans le droit applicable, d’une manière qui tienne compte des besoins de secteurs spécifiques ou des catégories de travailleurs, l’une ou plusieurs des mesures suivantes : des raisons objectives justifiant le renouvellement de tels contrats ou relations de travail ; la durée maximale totale de contrats à durée déterminée successifs ; le nombre de renouvellements de tels contrats.
22 () Décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents non titulaires de l’État pris pour l’application de l’article 7 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État.
23 () Ces données – actualisées par rapport à celles qui figurent dans l’étude d’impact – sont extraites du rapport annuel sur l’état de la fonction publique pour 2010-2011. Pour mémoire, on rappelle que le nombre total d’agents dans les trois fonctions publiques est de 5,3 millions en 2009 (2,4 millions d’agents dans la fonction publique de l’État, 1,8 million dans la fonction publique territoriale et 1,1 million dans la fonction publique hospitalière).
24 () Marcel Pochard, Les cent mots de la fonction publique, Presses universitaires de France, 2011.
25 () La présente typologie et les données contenues dans ce développement sont issues du rapport annuel sur l’état de la fonction publique pour 2010-2011. En l’absence de précision contraire, ces données sont établies au 31 décembre 2009.
26 () Il s’agit là d’une appréciation qualitative : au sens strict, comme on l’a vu supra, il s’agit bien d’emplois répondant à un besoin permanent.
27 () Personnels recrutés en application de l’article 34 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (personnels de service recrutés sous contrat de droit public, dits « berkaniens » : avant la jurisprudence Berkani de 1996, ces personnels étaient considérés comme relevant du droit privé ; la loi du 12 avril 2000 leur a donné la possibilité d’opter pour un contrat de droit public à durée indéterminée ou pour un statut de droit privé).
28 () Le PACTE, institué par l’ordonnance n° 2005-901 du 2 août 2005, est un mode de recrutement, sans concours, dans la fonction publique pour des emplois de catégorie C. Il s’adresse aux jeunes de 16 à 25 ans révolus, sortis du système éducatif sans diplôme et sans qualification professionnelle reconnue et à ceux dont le niveau de diplôme est inférieur à celui attesté par un diplôme de fin de second cycle long de l’enseignement général, technologique ou professionnel. Un contrat en alternance de un à deux ans leur est proposé par une administration, contrat pendant lequel ils suivent une formation et perçoivent une rémunération égale à un pourcentage du traitement minimum de la fonction publique. Au terme du PACTE et après évaluation concluante de leurs compétences, les jeunes sont titularisés.
29 () Ces données, issues du rapport annuel sur l’état de la fonction publique 2010-2011, sont donc actualisées par rapport à celles qui figurent dans l’étude d’impact du projet de loi.
30 () Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, La précarité dans la fonction publique territoriale, 16 mars 2011.
31 () En application du premier alinéa de l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984.
32 () En application du premier alinéa de l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984 également.
33 () En application du quatrième alinéa de l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984.
34 () Les éléments les plus récents, repris dans le présent développement, sont extraits du rapport sur l’état de la fonction publique 2010-2011, Dossier sur les non-titulaires dans la fonction publique, Aude Lapinte. Se reporter aussi à ce document, pp.163 à 172.
35 () Jusqu’à récemment, les agents de l’État étaient recensés quasi-exclusivement au 31 décembre de chaque année.
36 () Plus précisément, on observe que : le fait d’être employé à temps partiel faible ou incomplet (inférieur à 50 %) augmente les risques pour les non-titulaires d’avoir quitté la fonction publique de l’État en 2007 ; alors que les agents de catégorie A représentent 32 % des non-titulaires présents en 2003, leur part parmi ceux qui sont toujours présents en 2007 augmente de plus de 4 points, à l’inverse des catégories C et indéterminées dont la part recule de près de 4 points ; de manière générale, les caractéristiques qui influent sur la probabilité d’être toujours présent en 2007 jouent dans le même sens que la probabilité de devenir titulaire (sauf pour ce qui concerne l’âge) ; le taux de maintien dans la fonction publique de l’État varie aussi en fonction du ministère employeur : au ministère de la Défense ou de l’Intérieur, les non titulaires quittent moins la fonction publique de l’État qu’ailleurs.
Voir aussi le graphique récapitulatif présenté dans l’étude d’impact, p. 14.
37 () L’étude du CNFPT remonte certes à l’année 2000, mais le rapport sur la précarité dans la fonction publique territoriale de 2011 montre que les tendances alors observées restent d’actualité.
38 () Émilie Biland, La fonction publique territoriale, La Découverte, janvier 2012.
39 () Décrets no 65-528 du 29 juin 1965 relatif à la titularisation dans les corps de fonctionnaires de la catégorie D d’agents de l’État recrutés en qualité d’auxiliaires et n° 76-307 du 8 avril 1976 relatif à la titularisation dans les corps de fonctionnaires de la catégorie D d’agents auxiliaires de l’État.
40 () Pour reprendre l’expression de M. Fabrice Melleray, Droit de la fonction publique, Economica, 2010. Se référer pour des éléments plus approfondis aux pp. 125-130, dont s’inspire le présent développement.
Voir aussi sur ce sujet le rapport établi par votre rapporteur au nom de la commission des Lois sur le projet de loi portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique (n° 2222, mars 2005), pp. 30 à 33.
41 () Ces lois avaient été préparées par le rapport d’une commission d’experts présidée par M. le professeur Francis Hamon.
42 () Protocole du 10 juillet 2000 sur la résorption de l’emploi précaire dans les trois fonctions publiques et sur une meilleure gestion de l’emploi public.
43 () Rapport au ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique de Mme Corinne Desforges et de M. Jean-Guy Chalvron, janvier 2008.
44 () Comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics, L’organisation et le pilotage des recrutements au sein de la fonction publique ; rapport présenté par Mme Marine Dorne-Corraze, M. Francis Alvado-Vinay et Mme Corinne Desforges, avril 2008.
45 () Voir ce document, pp. 18 et 19.
46 () Voir sur ce sujet, par exemple, l’ouvrage précité de M. Fabrice Melleray, notamment pp. 176-177. On peut citer l’article 110 de la loi du 26 janvier 1984, qui ouvre à l’autorité territoriale la possibilité de recruter librement un ou plusieurs collaborateurs pour former son cabinet ainsi que de mettre fin librement à leurs fonctions.
47 () Cet avis a été publié dans le rapport du Conseil d’État pour 2009 (pp. 303 à 308), qui peut être consulté sur le site internet du Conseil d’État (www.conseil-etat.fr).
48 () Aux termes de l’article 20 de la loi, « l’article 3 de la loi no 84-16 du 11 janvier 1984 précitée est complété par un alinéa ainsi rédigé :
Toutefois, des agents non titulaires peuvent être recrutés pour assurer le remplacement momentané de fonctionnaires autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ou indisponibles en raison d’un congé de maladie, d’un congé de maternité, d’un congé parental, d’un congé de présence parentale, de l’accomplissement du service civil ou national, du rappel ou du maintien sous les drapeaux ou de leur participation à des activités dans le cadre de l’une des réserves mentionnées à l’article 53, ou pour faire face temporairement et pour une durée maximale d’un an à la vacance d’un emploi qui ne peut être immédiatement pourvu dans les conditions prévues par le présent titre ».
49 () À titre d’exemple, la jurisprudence a ainsi considéré que :
– dès lors qu’elle n’est pas intervenue pour motif disciplinaire, la décision refusant à un agent public recruté à titre temporaire le renouvellement de son contrat n’a pas à être précédée de la communication du dossier (Conseil d’État, 10 mai 1985, Chambre de commerce et d’industrie de Paris contre Mme Renou) ;
– un agent dont le contrat est arrivé à échéance n’a aucun droit au renouvellement de celui-ci alors même que la décision de ne pas renouveler ce contrat est fondée sur l’appréciation de l’aptitude professionnelle de l’agent et sur sa manière de servir et se trouve ainsi prise en considération de la personne ; cette décision n’est pas, sauf à revêtir un caractère disciplinaire, au nombre des mesures qui doivent donner lieu à la formalité de communication du dossier et être motivée (Conseil d’État, 23 février 2009, Moutterlos).
50 () Conseil d’État, 24 juin 1992, Hennon.
51 () Cour administrative d’appel de Nancy, 26 septembre 1989, Commune de Bouxière-aux-Dames.
52 () Procédure rappelée dans le détail par l’étude d’impact du projet de loi, voir aussi ce document pp.19 et 20.
53 () Voir ce document, pp. 30 et 31.
54 () Seront aussi concernés les agents recrutés pour répondre à un besoin occasionnel ou saisonnier, qui rempliront les conditions pour bénéficier de la mesure de transformation de leur contrat en CDI (prévue par le projet de loi – cf. infra).
55 () En application de l’article 9 de la loi n° 2009-179 du 17 février 2009 pour l’accélération des programmes de construction et d’investissement publics et privés, lorsque des contrats sont conclus dans le cadre d’une opération de fouilles d’archéologie préventive, leur terme est fixé à l’achèvement de l’activité pour laquelle ils ont été conclus.
56 () Information figurant sur le site du ministère de la Fonction publique. Voir pour une estimation plus détaillée de la population éligible l’étude d’impact, pp. 32-33.
57 () Ces mesures font l’objet d’un regroupement au sein d’un nouveau chapitre IV, qui formellement précède le chapitre V consacré aux dispositions diverses du projet de loi.
58 () Françoise Guégot, Rapport au président de la République sur l’égalité professionnelle hommes-femmes dans la fonction publique, 2011.
59 () Ce taux est respectivement de : 51,7 % dans la fonction publique de l’État, 61 % dans la fonction publique territoriale et 76,7 % dans la fonction publique hospitalière.
60 () Ce taux est de 18 % dans la fonction publique territoriale. Il est vrai qu’il s’élève à 40,2 % dans la fonction publique hospitalière, mais il existe certaines disparités : ainsi, les femmes représentent 53 % des chefs d’établissement membres du corps des directeurs d’établissement sanitaire et social et médico-social, alors qu’elles ne sont que 16 % parmi les chefs d’établissement du corps des directeurs d’hôpitaux. Au moment de la publication du rapport, 3 postes de directeurs de centre hospitalier universitaire (CHU) sur 32 étaient occupés par des femmes.
Un rapport de l’Institut national des études territoriales (INET – Du plafond de verre aux plafonds de verre : l’inégal accès des femmes et des hommes aux emplois de direction générale des grandes collectivités territoriales, juillet 2010) a analysé de manière détaillée la situation qui prévaut dans la fonction publique territoriale en évoquant « des plafonds de verre plutôt qu’un plafond de verre » : « les grosses directions générales adjointes pour les hommes, les petites pour les femmes » ; « [s’agissant des] emplois de directions générales des services : les grosses collectivités pour les hommes, les petites pour les femmes » ; etc.
61 () Aux termes de l’article 6 bis de la loi du 13 juillet 1983, « aucune distinction, directe ou indirecte, ne peut être faite entre les fonctionnaires en raison de leur sexe ».
62 () En particulier, à la suite de la décision du Conseil constitutionnel n° 2011-640 DC du 4 août 2011, qui avait considéré que certaines des dispositions de la loi ne présentaient pas de lien avec les dispositions de la proposition de loi initiale.
63 () Définition proposée par le rapport sur l’état de la fonction publique pour 2010 et 2011.
64 () Rapport (n° 3626) de MM. Pierre Morel-A-L’Huissier et Bernard Derosier au nom de la commission des Lois sur la mise en application de la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique (juillet 2011).
65 () MM. Michel Lartail, Cédric Siben et Benoît Bettinelli, Rapport sur les perspectives de développement du télétravail dans la fonction publique, 15 juillet 2011.
66 () La procédure du concours peut être jugée trop lourde et coûteuse dans certaines situations ; de forts besoins en personnels peuvent exiger un assouplissement des règles de recrutement ; la prise en compte de l’expérience des candidats peut s’avérer nécessaire ; etc.
67 () Conseil constitutionnel, décision n° 91-165 L du 12 mars 1991, Nature juridique de certaines dispositions des articles 1er et 2 de la loi n° 80-511 du 7 juillet 1980 relative au recrutement des membres des tribunaux administratifs.
68 () Conseil constitutionnel, décision n° 84-178 DC du 30 août 1984, Loi portant statut du territoire de la Nouvelle-Calédonie et dépendances, et notamment ses articles 12,131 et 137 : « aucune règle ou principe de valeur constitutionnelle n’interdit au législateur de prévoir que les statuts particuliers de certains corps de fonctionnaires pourront autoriser le recrutement d’agents sans concours et (…) aucune disposition de la loi ne saurait être interprétée comme permettant de procéder à des mesures de recrutement en méconnaissance de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen ».
69 () Le PACTE, institué par l’ordonnance n° 2005-901 du 2 août 2005 relative aux conditions d’âge dans la fonction publique et instituant un nouveau parcours d’accès aux carrières de la fonction publique territoriale, de la fonction publique hospitalière et de la fonction publique de l’État, est un mode de recrutement, sans concours, dans la fonction publique pour des emplois de catégorie C. Il s’adresse aux jeunes de 16 à 25 ans révolus sortis du système éducatif sans qualification professionnelle (ou avec une faible qualification) ; un contrat en alternance de un à deux ans leur est proposé par une administration, contrat pendant lequel ils suivent une formation et perçoivent une rémunération.
70 () Voir ci-après le commentaire de cet article.
71 () Se reporter au commentaire de cet article 6 pour une présentation du contenu des décrets d’application de la procédure d’accès à l’emploi titulaire.
72 () Voir aussi sur cette question la partie générale du présent rapport.
73 () La date de signature du protocole a été retenue de préférence à celle de la publication de la future loi – point qui a fait l’objet, selon l’étude d’impact, d’une « attention particulière des partenaires sociaux » (voir infra).
74 () Voir aussi sur cette question la partie générale du présent rapport.
75 () À l’exception, conformément à la jurisprudence traditionnelle du Conseil d’État, des personnes exerçant des fonctions de direction (Conseil d’État, 26 janvier 1923, Robert Lafreygère) ou des personnes exerçant les fonctions de chef de la comptabilité si elles ont le caractère de comptable public (Conseil d’État, 8 mars 1957, Jalenques de Labeau).
76 () Voir infra l’apport de la discussion au Sénat, qui a conduit à prendre en compte certaines situations d’occupation d’emplois saisonniers.
77 () L’ensemble de ces emplois sont toujours occupés par des agents recrutés à temps complet.
78 () À titre d’exemple, le Conseil d’État a considéré comme illégal le recours à un contractuel comme « coordinateur des services jeunesse de la ville », poste qui pouvait être tenu par un attaché (Conseil d’État, 30 octobre 1998, Ville de Lisieux).
79 () Et, dans les représentations de l’État à l’étranger, les emplois de l’ensemble des catégories.
80 () C’est la collectivité qui recrute qui doit établir la réalité du besoin (Conseil d’État, 30 octobre 1996, Département de l’Essonne) et l’appréciation du juge dépend des circonstances de l’espèce. A été ainsi reconnu légal le recrutement d’un « responsable du budget communal », emploi qui pouvait certes être confié à un attaché mais qui n’avait pu être pourvu malgré une publicité suffisante, alors même qu’un concours organisé par la commune s’était avéré infructueux, faute de candidats (Conseil d’État, 29 décembre 1995, Préfet du Val-d’Oise).
81 () Décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents non titulaires de l’État pris pour l’application de l’article 7 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État.
82 () Sous la réserve que l’ensemble de ces agents n’ont pas été recrutés en application des articles 3, 4, 6 et 27 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984.
83 () Ne sont en effet pas concernés : les emplois mentionnés à l’article 3 de la loi du 11 janvier 1984 (emplois réservés, emplois des établissements publics administratifs figurant sur une liste spécifique, médecins des centres hospitaliers universitaires, ouvriers d’État, assistants d’éducation) et à l’article 5 de la même loi (emplois d’enseignants chercheurs associés ou invités) ainsi que les autres catégories spécifiques d’emplois permanents.
84 () Conseil d’État, 8 novembre 1995, n° 110435.
85 () Un tel licenciement ne peut intervenir que dans l’hypothèse où un reclassement dans un emploi adapté à sa condition physique ne serait pas possible, conformément à un principe général du droit (Conseil d’État, 2 octobre 2002, Chambre de commerce et d’industrie de Meurthe-et-Moselle).
86 () En application de cette disposition, « nul ne peut avoir la qualité de fonctionnaire (…) s’il ne remplit les conditions d’aptitude physique exigées pour l’exercice de la fonction compte tenu des possibilités de compensation du handicap ».
87 () Principe posé à l’article 3 de la loi du 13 juillet 1983.
88 () Le régime ainsi défini est précisé par une circulaire gouvernementale en date du 15 juillet 1999.
89 () Voir aussi le commentaire de cet article 30.
90 () Décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents non titulaires de l’État pris pour l’application de l’article 7 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État.
91 () Cas précité des agents dont le contrat a cessé entre le 1er janvier et le 31 mars 2011. Concernant la question de la prise en compte du département ministériel, de l’autorité publique ou de l’établissement public comme employeur, voir ci-après le commentaire de l’article 7.
92 () Voir, concernant cette catégorie d’emplois, la partie générale du présent rapport ainsi que le commentaire de l’article 2 bis.
93 () Voir ci-après le commentaire de cet article.
94 () Cette voie serait, selon les indications figurant dans l’exposé des motifs du projet de loi, privilégiée dans l’hypothèse où elle se justifie au regard des conditions de recrutement des corps, notamment dans la catégorie A.
95 () Voir sur ce point la partie générale du rapport.
96 () En application de l’article 29 de la loi du 11 janvier 1984, les corps sont répartis en quatre catégories, désignées dans l’ordre hiérarchique décroissant par les lettres A, B, C et D. Le statut particulier de chaque corps fixe son classement dans l’une de ces catégories. Aujourd’hui, les anciens agents de la catégorie D sont intégrés dans la catégorie C. À l’origine, à chaque catégorie correspond un groupe de fonctions administratives impliquant des degrés distincts de qualification professionnelle : fonctions de conception (catégorie A) ; fonctions d’application (catégorie B) ; fonctions d’exécution, spécialisées (catégorie C) ou non (catégorie D) – instruction du 3 avril 1947.
97 () Ce dispositif est le suivant : pour une quotité de travail supérieure ou égale à 50 % d’un temps complet, les services sont assimilés à du temps complet ; pour une quotité de travail inférieure à 50 % d’un temps complet, les services sont assimilés aux trois quarts d’un temps complet.
98 () On rappelle que cette loi a posé une nouvelle règle destinée à prévoir, dans l’ensemble des trois fonctions publiques, que la durée de contrats à durée déterminée successifs conclus pour répondre à un besoin permanent ne pouvait excéder six années. Au-delà de cette durée de six ans, les contrats ne peuvent être reconduits, par décision expresse, qu’en contrats à durée indéterminée.
99 () Les agents à temps non complet ont des possibilités assez larges de cumul. Le régime de cumul des agents à temps complet, modifié par la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique, est plus restrictif ; il se fonde, en substance, sur quatre hypothèses : certaines activités interdites ; certaines activités possibles avec accord de l’employeur ; d’autres activités requérant une déclaration préalable ; d’autres encore, réduites, envisageables sans autorisation préalable ni déclaration à l’employeur.
100 () Voir sur ce point le commentaire de l’article 1er.
101 () « Dans l’attente de la mise en place du dispositif de titularisation, et afin de sécuriser la situation professionnelle des agents, seront transformés automatiquement en CDI, à la date de publication de la loi, les CDD des agents contractuels [sous réserve de conditions d’ancienneté] ».
102 () Voir le commentaire des articles 2 et 3 du projet de loi.
103 () La pérennité est liée à l’ancienneté acquise et pas nécessairement au caractère permanent de l’emploi occupé (voir ci-après la présentation de la condition d’ancienneté).
104 () Voir aussi le commentaire de cet article.
105 () On observe que lorsqu’une ancienneté de services est exigée par un texte, si celui-ci ne requiert pas expressément que ces services doivent être accomplis de manière continue, il est de jurisprudence constante que l’exigence de continuité ne peut être opposée (Conseil d’État, 14 juin 1989, n° 65450).
106 () Il s’agit des emplois supérieurs, des emplois de certains établissements publics ou certaines institutions administratives, des emplois des centres hospitaliers et universitaires occupés par des personnels médicaux et scientifiques, de ceux d’ouvriers d’État ainsi que d’assistants d’éducation.
107 () À savoir les emplois d’enseignants-chercheurs associés ou invités des établissements d’enseignement supérieur et de recherche.
108 () Voir en particulier : Cass. soc. 23 janvier 2001 ; Cass. soc. 5 mai 1999 ; Cour administrative d’appel de Bordeaux n° 95 BX00835 du 3 février 1997 ; Cour administrative d’appel de Paris, n° 02 PA 01298 du 26 avril 2005.
109 () Il en va de même de l’article 19 relatif à l’accès aux corps de fonctionnaires hospitaliers.
110 () « Les fonctionnaires [territoriaux] sont recrutés par voie de concours organisés suivant l’une des modalités ci-après (…) » (les modalités sont, comme pour les fonctionnaires de l’État, triples : concours externe, interne et troisième concours).
111 () On rappelle que les cadres d’emplois permettent, dans la fonction publique territoriale, de tenir compte de la spécificité des collectivités territoriales, et notamment du principe constitutionnel d’autonomie des collectivités : leur contenu est défini par décret, mais la gestion des membres du cadre d’emplois n’est pas unifiée (elle est décentralisée et relève des collectivités).
112 () En application du I de cet article, « la commune et le département de Paris, ainsi que leurs établissements publics, disposent de fonctionnaires organisés en corps. Les personnels de ces collectivités et établissements sont soumis à un statut fixé par décret en Conseil d’État, qui peut déroger aux dispositions de la présente loi. Ce statut peut être commun à l’ensemble des collectivités et établissements mentionnés ci-dessus ou à certains d’entre eux (…) ». Le statut a été défini par le décret n° 94-415 du 24 mai 1994.
113 () Voir aussi le commentaire de l’article 18 bis du présent projet de loi.
114 () Voir aussi le commentaire de l’article 2 du projet de loi.
115 () Dans sa rédaction initiale, le présent article visait les emplois pourvus conformément aux articles 3-1, 3-2 ou 3-3 de la loi du 26 janvier 1984, qui correspondent – à une réserve près, les fonctions répondant à un besoin saisonnier ou occasionnel – à la nouvelle répartition des cas de recrutement aujourd’hui prévus à l’article 3 (à la suite du redécoupage pour clarification effectué par l’article 34 du présent projet de loi) : mais s’agissant d’emplois occupés par des agents à la date du 31 mars 2011, il convient de viser la rédaction qui était en vigueur à cette date. Aussi la commission des Lois du Sénat, sur l’initiative de sa rapporteure, a-t-elle procédé à cette modification.
116 () Décret n° 88-145 du 15 février 1988 pris pour l’application de l’article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale.
117 () Cette expression, qui est celle du code général des collectivités territoriales, a été substituée à celle, prévue dans le texte initial du projet de loi, de « groupes politiques », à la suite de l’adoption d’un amendement de la rapporteure de la commission des Lois en séance publique au Sénat.
118 () Il s’agit des emplois suivants : directeur général ou directeur général adjoint des services des départements et des régions ; directeur général des services et directeur général des services techniques des communes de plus de 80 000 habitants et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 80 000 habitants ; directeur général adjoint des services des communes de plus de 150 000 habitants et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 150 000 habitants ; directeur général des établissements publics les plus importants (liste prévue à l’article 2 du décret n° 88-545 du 6 mai 1988).
119 () Une telle mise à disposition peut tendre aux objectifs suivants : remplacer des agents momentanément indisponibles ; assurer des missions temporaires ; pourvoir à la vacance d’un emploi ne pouvant être immédiatement pourvu ; affecter un agent à des missions permanentes à temps complet ou non.
120 () La condition d’ancienneté prévue à l’article 17 est de six ans au cours des huit années précédant la publication de la loi issue du présent projet de loi.
121 () Voir les commentaires de ces articles.
122 () Cette référence a été précisée par la commission des Lois du Sénat sur l’initiative de sa rapporteure (de manière à rectifier une erreur matérielle). En application de cet article, les comités techniques sont consultés pour avis, notamment, sur les questions relatives aux évolutions des administrations ayant un impact sur les personnels ainsi qu’aux grandes orientations relatives aux effectifs, emplois et compétences.
123 () Voir le commentaire de l’article 13.
124 () Voir sur ce point le commentaire de l’article 4.
125 () La notion de catégorie hiérarchique doit s’entendre au sens de l’article 5 de la loi du 26 janvier 1984, aux termes duquel « les cadres d’emplois ou corps sont répartis en trois catégories désignées dans l’ordre hiérarchique décroissant par les lettres A, B et C ».
126 () La rédaction du projet de loi dans sa version initiale prévoyait que si les fonctions antérieures ont relevé de catégories hiérarchiques différentes, le droit d’accès à la fonction publique territoriale s’exerce « dans la catégorie inférieure dans laquelle l’agent a exercé ses fonctions le plus longtemps ».
127 () En l’espèce, les services correspondant à une quotité supérieure ou égale à 50 % d’un temps complet sont assimilés à des services à temps complet, ceux qui correspondent à une quotité inférieure à ce chiffre sont assimilés aux trois quarts d’un temps complet.
128 () Décret n° 85-1229 du 20 novembre 1985 relatif aux conditions générales de recrutement des agents de la fonction publique territoriale. Ce décret précise notamment les règles de composition et de compétences du jury, les modalités de publicité par voie d’affichage des listes d’admissibilité et d’admission au concours ainsi que de notification individuelle aux candidats.
129 () L’article 44 de la loi n ° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale prévoit que la réussite à un concours ne vaut pas recrutement mais donne lieu à l’inscription du lauréat sur une liste d’aptitude pendant un an, durée renouvelable deux fois à sa demande. Pendant la durée d’inscription sur la liste d’aptitude, il appartient au lauréat de rechercher un emploi dans une collectivité. À l’issue de la période d’inscription sur la liste d’aptitude, à savoir de la période de trois ans, le lauréat qui n’a pas été recruté perd le bénéfice de sa réussite au concours : c’est ce que l’on désigne par l’expression « reçu-collé » – voir aussi dans le commentaire de l’article 38 du présent projet de loi un état des lieux des « reçus-collés ».
130 () Conditions reprises en outre pour la fonction publique hospitalière (à l’article 25).
131 () À savoir un congé pris en application du décret n° 88-145 du 15 février 1988 pris pour l’application de l’article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale.
132 () Voir aussi le commentaire de cet article.
133 () En application du I de cet article, « la commune et le département de Paris, ainsi que leurs établissements publics, disposent de fonctionnaires organisés en corps. Les personnels de ces collectivités et établissements sont soumis à un statut fixé par décret en Conseil d’État, qui peut déroger aux dispositions de la présente loi. Ce statut peut être commun à l’ensemble des collectivités et établissements mentionnés ci-dessus ou à certains d’entre eux (…) ».
134 () Voir aussi le commentaire de l’article 1er.
135 () Aux termes de cet article, « les fonctionnaires [hospitaliers] sont recrutés par voie de concours organisés suivant l’une des modalités suivantes (...) » (à savoir : concours externe, concours interne et troisième concours).
136 () Décret n° 91-155 du 6 février 1991 relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels des établissements mentionnés à l’article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.
137 () Ces deux objets sont, à la suite de l’adoption d’un amendement de présentation rédactionnelle de la rapporteure en commission des Lois du Sénat, présentés dans deux paragraphes distincts.
138 () Voir le commentaire des articles 3 et 11.
139 () Le dispositif vise précisément les situations de « transfert d’activités, d’autorités ou de compétences entre deux personnes morales mentionnées à l’article 2 de la loi du 13 juillet 1983 ».
140 () Ce dispositif est le suivant : pour une quotité de travail supérieure ou égale à 50 % d’un temps complet, les services sont assimilés à du temps complet ; pour une quotité de travail inférieure à 50 % d’un temps complet, les services sont assimilés aux trois quarts d’un temps complet.
141 () Voir le commentaire de cet article.
142 () À savoir un congé pris en application du décret n° 91-155 du 6 février 1991 relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels des établissements mentionnés à l’article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.
143 () À l’image du dispositif prévu pour la fonction publique de l’État s’agissant par exemple des emplois à la décision du Gouvernement, ou pour la fonction publique territoriale s’agissant de certains emplois de direction.
144 () Voir le commentaire de l’article 8.
145 () Voir aussi pour la présentation d’ensemble de cet objectif la partie générale du présent rapport.
146 () Voir le commentaire de cet article 30.
147 () Régime qui reste défini par les premiers alinéas de l’article 4 de la loi du 11 janvier 1984.
148 () Voir aussi le commentaire de cet article 2 bis.
149 () On peut citer, à titre d’exemple, l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, le Centre des monuments nationaux ou l’établissement public du musée du Louvre.
150 () Il s’agit par exemple de la Commission nationale pour l’informatique et les libertés ou du Conseil supérieur de l’audiovisuel.
151 () Voir aussi le commentaire de cet article 30.
152 () Voir l’article 30 du présent projet de loi.
153 () Décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents non titulaires de l’État pris pour l’application de l’article 7 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État.
154 () Voir le tableau récapitulatif présenté dans la partie générale du présent rapport.
155 () Voir aussi le tableau récapitulatif précédant le commentaire de l’article 27.
156 () Sauf pour les contrats conclus pour la mise en œuvre d’un programme de formation, d’insertion, de reconversion professionnelle ou d’apprentissage.
157 () La directive 1999/70/CE du Conseil du 28 juin 1999 – concernant l’accord-cadre conclu par la Confédération européenne des syndicats (CES), l’Union des confédérations des industries de la Communauté européenne (UNICE) et le Centre européen des entreprises à participation publique et des entreprises d’intérêt économique général (CEEP) sur le travail à durée déterminée – prévoit notamment l’obligation pour les États de prévenir les abus résultant de l’utilisation de contrats ou de relations de travail à durée déterminée successifs – voir sur ce point la partie générale du présent rapport.
158 () Soit les deux hypothèses précitées de recrutement d’agents contractuels en l’absence de corps de fonctionnaires correspondants et lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient ainsi que de recrutement d’agents contractuels pour des fonctions correspondant à un besoin permanent impliquant un service à temps incomplet d’une durée n’excédant pas 70 %.
159 () Le congé parental, le congé de présence parentale, le congé sans rémunération pour raisons familiales, le congé sans rémunération pour convenances personnelles ou le congé pour création d’entreprise ne sont pas considérés comme des temps de services effectifs – voir aussi le commentaire de l’article 3 du présent projet de loi.
160 () Aux termes de cet article, « les fonctionnaires appartiennent à des corps qui comprennent un ou plusieurs grades et sont classés, selon leur niveau de recrutement, en catégories. Ces corps groupent les fonctionnaires soumis au même statut particulier et ayant vocation aux mêmes grades. Ils sont répartis en quatre catégories désignées dans l’ordre hiérarchique décroissant par les lettres A, B, C et D. Les statuts particuliers fixent le classement de chaque corps dans l’une de ces catégories ».
161 () Voir le commentaire de l’article 28 du projet de loi.
162 () Cette dernière formulation, issue de l’adoption d’un amendement de la commission des Lois en séance publique au Sénat, avec l’avis favorable du Gouvernement, a remplacé la référence aux « activités de réserve » qui figurait dans le texte initial du projet de loi, par cohérence avec la modification analogue effectuée en commission des Lois à l’article 34 du projet de loi.
163 () Voir aussi le commentaire de cet article.
164 () Loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique – cette loi a précisé les différents motifs de recours temporaires au contrat, en distinguant deux cas fréquemment utilisés par les administrations : le remplacement d’un fonctionnaire absent pour la durée de l’absence de l’agent et le pourvoi d’une vacance temporaire d’emploi.
165 () De manière à satisfaire aux exigences de la directive 2001/23/CE du Conseil du 12 mars 2001, le code du travail a consacré la règle, applicable pour les salariés du secteur privé, selon laquelle le transfert des activités d’une entreprise à une autre doit s’accompagner du transfert des contrats d’emploi des agents (règle qui figure aujourd’hui aux articles L. 1224-1 et suivants du code du travail). La loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique a étendu, conformément aux exigences communautaires également, cette règle aux situations de reprise d’une activité privée par une personne publique (article L. 1224-3 du code du travail).
Dans un souci d’équité, la loi du 3 août 2009 précitée a enfin adapté cette règle pour l’appliquer aux situations de transfert d’activité entre deux personnes morales de droit public (article 14 ter de la loi du 13 juillet 1983) mais aussi de reprise de l’activité d’une personne publique par une personne privée (article L. 1224-3-1 du code du travail).
166 () On rappelle en effet qu’en application des décrets cadres relatifs aux conditions d’emploi des agents contractuels, certains droits peuvent être assortis d’une condition d’ancienneté. Par exemple, aux termes du décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 relatif à la fonction publique de l’État, la prise d’un congé parental est subordonnée à une ancienneté d’une année.
167 () La loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique a procédé à une refonte des règles d’organisation et de fonctionnement des comités techniques dans les trois fonctions publiques, en particulier en supprimant l’exigence de paritarisme numérique entre employeurs et représentants du personnel (d’où le remplacement de la dénomination de « comité technique paritaire » par celle de « comité technique »).
168 () En application de l’article D. 1221-23 du code du travail.
169 () Mais qui seront dans ce versant de la fonction publique fixées par décret.
170 () Toutefois, il faut garder à l’esprit que l’article 110 de la loi du 26 janvier 1984 régit par ailleurs les emplois de cabinet des autorités locales.
171 () Cette dernière formulation, issue de l’adoption d’un amendement de sa rapporteure en commission des Lois du Sénat, a remplacé la référence aux « activités de réserve » qui figurait dans le texte initial du projet de loi.
172 () Ce qui pourrait favoriser, notamment, une forme de « tuilage » dans le processus de prise de fonctions.
173 () Selon M. Doligé, « [l]es cas de figure [existants] sont trop limités et peuvent poser des difficultés dans les services à effectifs restreints où il est nécessaire d’assurer la continuité du service et remplacer de facto certains agents pendant leurs congés annuels ».
174 () Cependant, la rédaction retenue au cas présent pour la fonction publique territoriale insiste sur le fait que ce régime est établi par dérogation au principe d’occupation des emplois permanents par des fonctionnaires titulaires (article 3 de la loi du 13 juillet 1983). Voir aussi, concernant la fonction publique de l’État, le commentaire de l’article 30.
175 () Le Conseil d’État a en effet considéré que :
– l’existence de ces cas de recours à des agents contractuels « n’autorisent pas les organes délibérants à créer des emplois permanents exclusivement réservés à des agents contractuels » (Conseil d’État, 12 juin 1996) ;
– le recrutement d’agents non titulaires pour des besoins permanents est soumis aux procédures de publicité et de mise en concurrence dans les conditions de droit commun prévues par la loi du 26 janvier 1984 (Conseil d’État, 14 mars 1997) – voir aussi le commentaire de l’article 37 du projet de loi.
176 () Et non plus, comme aujourd’hui, lorsqu’elle est aussi égale à ce seuil.
177 () À savoir les hypothèses d’absence de cadre d’emplois de fonctionnaires susceptibles d’assurer les fonctions correspondantes, de besoins des services ou de la nature des fonctions spécifiques ou encore pour certains emplois des petites communes (voir l’énumération figurant au nouvel article 3-3 de la loi du 26 janvier 1984).
178 () Voir pour la présentation d’ensemble de la mesure le commentaire de l’article 30, concernant la fonction publique de l’État.
179 () Voir le commentaire de l’article 29 du projet de loi.
180 () Articles 3-1 à 3-5 de la loi du 26 janvier 1984.
181 () Cet alinéa dispose que les décisions individuelles relatives à la carrière des agents non titulaires dans les communes sont soumises au régime défini à l’article L. 2131-1 du même code, selon lequel ces actes sont exécutoires de plein droit dès lors qu’ils ont été notifiés à l’intéressé et transmis au préfet. Il exclut toutefois de ce régime les décisions prises dans le cadre d’un besoin saisonnier ou occasionnel.
182 () Les emplois permanents pouvant être occupés de manière permanente par des agents contractuels lorsqu’il n’existe pas de cadre d’emplois de fonctionnaires correspondants, lorsque – pour les emplois du niveau de la catégorie A – les besoins des services ou la nature des fonctions le justifient ou encore un certain nombre d’emplois dans les petites communes (emplois de secrétaires de mairie, emplois à temps non complet inférieurs ou égaux à 50 % d’un temps plein ou emplois dont la création dépend de la décision d’une autorité qui s’impose à la collectivité).
183 () Conseil d’État, 12 juin 1996, n° 167514, 167528, 168350, 168351.
184 () Ce dispositif a, par exemple, été décrit récemment par le Gouvernement, en réponse à une question écrite parlementaire (question n° 78 369 – réponse publiée au Journal officiel le 8 février 2011).
185 () Le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, prévu à l’article 72 de la Constitution, implique notamment que l’autorité territoriale « se prononce librement sur les créations et suppressions d’emplois, procède à la nomination aux grades et emplois de la fonction publique territoriale (...) » (décision du Conseil Constitutionnel n° 83-168 DC du 20 janvier 1984, loi portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale).
186 () Aux termes du premier alinéa de cet article, « dans toutes les administrations de l’État et dans tous les établissements publics de l’État, il est institué, par arrêté du ministre intéressé ou par décision de l’autorité compétente de l’établissement public, une ou plusieurs commissions consultatives paritaires comprenant en nombre égal des représentants de l’administration et des représentants des personnels (…) ».
187 () Voir aussi les commentaires des articles 30 et 34 du présent projet de loi
188 () Dans le cas d’un primo-recrutement. Voir aussi sur cette question la partie générale du présent rapport.
189 () On rappelle que le temps incomplet doit être distingué du temps partiel : le temps incomplet concerne un emploi pour lequel le temps de travail est inférieur à la durée légale du travail ; le temps partiel concerne le cas d’un agent qui occupe un emploi à temps complet et est autorisé à ne travailler qu’à temps partiel.
190 () Cette dernière formulation, issue de l’adoption d’un amendement de la commission des Lois en séance publique au Sénat, avec l’avis favorable du Gouvernement, a remplacé la référence aux « activités de réserve » qui figurait dans le texte initial du projet de loi, par cohérence avec la modification analogue effectuée en commission des Lois à l’article 34 du projet de loi.
191 () Cependant, la rédaction prévue pour la fonction publique territoriale insiste sur le fait que ce régime est établi par dérogation au principe d’occupation des emplois permanents par des fonctionnaires titulaires (article 3 de la loi du 13 juillet 1983). Voir aussi, concernant la fonction publique de l’État et la fonction publique territoriale, le commentaire des articles 30 et 34.
192 () Voir les commentaires des articles 30 et 33.
193 () Aux termes du premier alinéa de cet article, « aucune distinction, directe ou indirecte, ne peut être faite entre les fonctionnaires en raison de leur sexe ».
194 () Voir sur la présentation d’ensemble de cet enjeu la partie générale du présent rapport.
195 () Par exemple, avec l’institution de la charte pour la promotion de l’égalité dans la fonction publique, établie conjointement par la Haute autorité pour la lutte contre les discriminations (Halde) et la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) en 2008 – voir aussi sur ce point la partie générale du présent rapport.
196 () Rapport au Président de la République, L’égalité professionnelle hommes-femmes dans la fonction publique, 2011.
197 () La dernière version du rapport (pour 2010-2011) présente ainsi des données relatives au taux de présence des femmes par statut et par catégorie hiérarchique dans les trois fonctions publiques, par filières d’emploi, dans les différents postes de direction, etc. (voir en particulier les tableaux 2.4-1 et suivants, pp. 269 et suivantes).
198 () Nouvelle dénomination des comités techniques paritaires, prévus aux articles 15 de la loi du 11 janvier 1984, 33 de la loi du 26 janvier 1984, L. 315-13 du code de l’action sociale et des familles et L. 6144-4 du code de la santé publique. Les comités techniques ont compétence en matière d’organisation et de fonctionnement des services ainsi que de statuts. Il en existe en principe un à chaque niveau utile d’organisation d’un service ou d’un établissement.
199 () Il s’agit plus précisément de ceux qui ne sont pas visés par l’article 1er de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public, qui mentionne notamment certains établissements publics industriels et commerciaux de l’État et plusieurs types de sociétés.
200 () Le Conseil supérieur de la fonction publique de l’État, le Conseil supérieur de la fonction publique hospitalière et le Conseil commun de la fonction publique viennent d’être constitués en 2012.
201 () Les commissions administratives paritaires sont les instances de représentation des personnels de la fonction publique. Elles traitent des sujets relatifs aux carrières individuelles. Les représentants du personnel y sont élus pour quatre ans.
202 () CE, 24 juin 2002, Ministre de la Défense c. M. Robert Casanovas, n° 227983.
203 () CE, 17 mars 2010, n° 310744.
204 () Protocole d’accord du 2 février 2010 relatif à l’intégration dans le catégorie A de la fonction publique hospitalière des infirmiers et des professions paramédicales aux diplômes reconnus dans le LMP par les universités et à l’intégration des corps de catégorie B de la fonction publique hospitalière dans le nouvel espace statutaire de la catégorie B.
205 () Le congé de longue durée peut être accordé pour certaines pathologies (tuberculose, maladie mentale, affection cancéreuse, poliomyélite ou déficit immunitaire grave et acquis). Sa durée est de 5 ans maximum en cas de maladie non professionnelle (3 ans à plein traitement et 2 ans à demi-traitement) et de 8 ans (5 ans à plein traitement et 3 ans à demi-traitement) en cas de maladie professionnelle.
206 () Modalité de recrutement qui s’ajoute donc au recrutement par concours (par le biais de l’École nationale d’administration) et à la procédure dite du « 70-2 » (par référence à la loi n° 70-2 du 2 janvier 1970 tendant à faciliter l’accès des officiers à des emplois civils), qui offre tous les deux ans un poste d’auditeur de première classe à un militaire de carrière.
207 () Cette règle se déduit de l’article L. 133-4 du code de justice administrative, aux termes duquel « les trois quarts au moins des emplois vacants des maîtres des requêtes sont réservés aux auditeurs de première classe ».
208 () Cette règle se déduit de l’article L. 133-3 du code de justice administrative, en application duquel « les deux tiers au moins des emplois vacants de conseillers d’État sont réservés aux maîtres des requêtes ».
209 () Les données présentées par l’étude d’impact révèlent qu’au total, les recrutements de magistrats des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel dans le corps des membres du Conseil d’État par la voie du tour extérieur ont représenté, en moyenne, au cours des vingt-cinq dernières années, 0,36 magistrat par an au grade de conseiller d’État et 0,84 magistrat par an au grade de maître des requêtes, soit un total de 1,2.
210 () Voir à ce propos les pp. 53 et 54 de l’étude d’impact.
211 () Ainsi que le souligne l’exposé des motifs, cette possibilité constituait un facteur de souplesse permettant de prendre en compte l’évolution des besoins du corps (qui sont notamment fonction du nombre d’auditeurs recrutés à la sortie de l’ENA et des départs des membres du Conseil d’État).
212 () Voir également les données détaillées – notamment le diagramme – présentées p. 54 de l’étude d’impact du projet de loi.
213 () On rappelle qu’en application du deuxième alinéa de cet article, « les trois quarts au moins des emplois vacants des maîtres des requêtes sont réservés aux auditeurs de première classe ».
214 () Aux termes de cet article, le Conseil d’État se compose : 1° Du vice-président ; 2° Des présidents de section ; 3° Des conseillers d’État en service ordinaire ; 4° Des conseillers d’État en service extraordinaire ; 5° Des maîtres des requêtes ; 6° Des auditeurs de 1e classe ; 7° Des auditeurs de 2e classe.
215 () Aux côtés des trois autres procédures de nomination : recrutement parmi les anciens élèves de l’École nationale d’administration, détachement et recrutement par la voie du concours dit « complémentaire ».
216 () Se reporter à ce document, pp. 55 et 56.
217 () Décret n° 2002-1472 du 20 décembre 2002 pris pour l’application du titre VI de la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d’orientation et de programmation pour la justice et modifiant le code de justice administrative.
218 () Se référer pour le détail à l’étude d’impact, pp. 56-58.
219 () Les présidents occupent les fonctions, dans une cour administrative d’appel, de président de chambre ou d’assesseur ; dans un tribunal administratif, de président ou de vice-président du tribunal ; au tribunal administratif de Paris, ils occupent en outre les fonctions de président ou de vice-président de section.
220 () Cf. aussi, concernant l’impact budgétaire de la mesure, l’étude d’impact du projet de loi, pp. 58-59.
221 () Cet article définit aussi les modalités d’emploi de président de chambre régionale des comptes.
222 () CE, 16 juin 1995, n° 103643 (s’agissant de la disposition identique applicable aux fonctionnaires de l’État, c’est-à-dire l’article 59 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984).
223 () C’est-à-dire des sièges qui étaient réservés de droit aux organisations syndicales considérées comme les plus représentatives.
224 () Voir sur le détail des mesures adoptées le rapport n° 247 (2011-2012) présenté par M. Jean-Pierre Vial au nom de la commission des Lois du Sénat, déposé le 11 janvier 2012.
225 () Un autre amendement portant article additionnel étant par ailleurs de même adopté (voir ci-après le commentaire de l’article 60 quinquies). Voir ci-après le commentaire de l’article 60 quater.
226 () Aux termes de cet article, « il est créé un conseil de discipline départemental ou interdépartemental de recours, présidé par un magistrat de l’ordre administratif, en activité ou honoraire, désigné par le président du tribunal administratif dans le ressort duquel est situé le siège du conseil de discipline.
Le conseil de discipline départemental ou interdépartemental comprend en nombre égal des représentants des fonctionnaires territoriaux et des représentants des collectivités et des établissements publics territoriaux du département ou des départements concernés (…) ».
227 () Les différents employeurs visés sont les suivants : les administrations de l’État ; les collectivités territoriales ainsi que leurs établissements publics (autres qu’industriels et commerciaux) ; l’ensemble des établissements d’hospitalisation publics, les maisons de retraite publiques, les établissements publics relevant des services départementaux de l’aide à l’enfance, les établissements publics pour mineurs ou adultes handicapés ou inadaptés, les centres d’hébergement et de réadaptation sociale publics (établissements visés à l’article 2 de la loi du 9 janvier 1986 relative à la fonction publique hospitalière) mais aussi très généralement « toutes autres personnes morales de droit public recrutant sous un régime de droit public ».
228 () Aux termes de cet article, « tout employé auxiliaire ou agent contractuel de l’État, des départements, des communes et de tous services publics peut, sur sa demande, être maintenu en activité jusqu’à l’âge de soixante-sept ans, s’il réunit les conditions intellectuelles et physiques suffisantes ».
229 () En application duquel « tout agent non titulaire des communes et de leurs établissements publics peut, sur sa demande, être maintenu en activité jusqu’à l’âge de soixante-sept ans s’il réunit les conditions intellectuelles et physiques suffisantes ».
230 () Conformément au régime défini, dans le cas de la fonction publique de l’État, à l’article 4 de la loi du 11 janvier 1984.
231 () Le rythme de montée en charge de cette disposition a fait l’objet d’une modification, à la suite de l’adoption d’un amendement du Gouvernement lors de la discussion du projet de loi devenu loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 (n° 2011-1906 du 21 décembre 2011). Aux termes de cette modification, l’âge légal de départ est porté à soixante-deux ans à compter de la génération 1955 (pour laquelle cet âge était de soixante et un ans et huit mois), et non plus à compter de la génération 1956. L’âge d’annulation de la décote suivra l’âge d’ouverture des droits (soixante-sept ans pour la génération 1955). Pour les catégories actives, le passage à cinquante-sept ans s’effectuera à compter de la génération 1960 (et non 1961). L’âge d’annulation de la décote suivra également l’âge d’ouverture des droits (soixante-deux ans pour la génération 1960). Le nouveau calendrier prévoit par ailleurs que les paliers de montée en charge de la réforme passeront de quatre mois à cinq mois par génération.
232 () Ce décret s’est substitué, à la suite de la modification précitée effectuée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012, au décret n° 2011-754 du 28 juin 2011 portant relèvement des bornes d’âge de la retraite des fonctionnaires, des militaires et des ouvriers des établissements industriels de l’État.
233 () À savoir les fonctions de directeur général des services et, lorsque l’emploi est créé, de directeur général adjoint des services des départements et des régions, d’une part, et de directeur général des services et directeur général des services techniques des communes de plus de 80 000 habitants ainsi que des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 80 000 habitants, d’autre part.
234 () Conseil d’État, 4 décembre 1987, Centre hospitalier spécialisé de Montfavet : si l’incapacité permanente partielle dont avait été frappée, en l’espèce, Mme R., infirmière titulaire au Centre hospitalier spécialisé de Montfavet, à la suite d’un accident de trajet survenu le 25 juillet 1978, devait être regardée comme “consolidée” en mars 1982 au plus tard, et si l’intéressée avait, pour ce motif, été mise à la retraite pour inaptitude définitive au service, elle n’en avait pas moins continué, après cette date, à éprouver du fait de cet accident des douleurs persistantes nécessitant des soins appropriés. Dans ces conditions, les soins prescrits à Mme R. en juin 1983 et février 1984 par son médecin traitant, pour combattre ces douleurs, soins dont la nécessité n’était pas contestée, devaient être regardés comme directement entraînés par cet accident et faire l’objet d’un remboursement.
235 () Voir sur ce point l’étude d’impact pp. 66-67.
236 () Aux termes de l’article 13 du décret n° 86-442 du 14 mars 1986 relatif à la désignation des médecins agréés, à l’organisation des comités médicaux et des commissions de réforme, aux conditions d’aptitude physique pour l’admission aux emplois publics et au régime de congés de maladie des fonctionnaires, les commissions de réforme sont consultées, notamment, sur « la réalité des infirmités résultant d’un accident de service ou d’une maladie professionnelle, la preuve de leur imputabilité au service et le taux d’invalidité qu’elles entraînent, en vue de l’attribution de l’allocation temporaire d’invalidité (…) ».
237 () Cet article était issu de l’adoption d’un amendement du Gouvernement en commission des Lois à l’Assemblée nationale, amendement présenté par le secrétaire d’État en charge de la fonction publique lors de la séance du 17 juin 2009 dans les termes suivants : « dans la fonction publique territoriale, les agents appartiennent à des cadres d’emplois définis par des statuts particuliers ou sont détachés sur des emplois fonctionnels de direction des collectivités territoriales. Il paraît opportun de créer dans cette même fonction publique des statuts d’emplois – lesquels existent dans la fonction publique de l’État – permettant de prendre en compte d’autres situations comportant des responsabilités d’encadrement, de conseil, d’expertise ou de conduite de projets ».
238 () Aux termes de cet alinéa, « (…) les listes d’aptitude sont établies par l’autorité territoriale pour les collectivités non affiliées à un centre et par le centre pour les fonctionnaires des cadres d’emploi, emplois ou corps relevant de sa compétence, sur proposition de l’autorité territoriale ».
239 () Hypothèse prévue à la deuxième phrase du premier alinéa de l’article 28 de la loi du 26 janvier 1984, qui elle-même renvoie au troisième alinéa de l’article 26 de la même loi.
240 () Directeur général des services et, lorsque l’emploi est créé, directeur général adjoint des services des départements et des régions ; directeur général des services et directeur général des services techniques des communes de plus de 80 000 habitants et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 80 000 habitants ; directeur général adjoint des services des communes de plus de 150 000 habitants et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 150 000 habitants ; directeur général des établissements publics dont les caractéristiques et l’importance le justifient.
241 () Décret n° 88-631 du 6 mai 1988 relatif à l’attribution d’une prime de responsabilité à certains emplois administratifs de direction des collectivités territoriales et des établissements publics locaux assimilés.
242 () Lors du 71e congrès du Syndicat national des directeurs généraux des collectivités territoriales.
243 () Aux termes de la première phrase du premier alinéa de cet article, « lorsque les statuts particuliers des cadres d’emplois le prévoient, les candidats aux concours d’accès des cadres d’emplois de catégorie A déclarés aptes par le jury (…) sont nommés en qualité d’élève par le Centre national de la fonction publique territoriale ».
244 () Aux termes de cet article, « le nombre maximum de fonctionnaires appartenant à l’un des cadres d’emplois ou corps régis par la [loi du 26 janvier 1984], à l’exception du cadre d’emplois des agents de police municipale, pouvant être promus à l’un des grades d’avancement de ce cadre d’emplois ou de ce corps est déterminé par application d’un taux de promotion à l’effectif des fonctionnaires remplissant les conditions pour cet avancement de grade. Ce taux de promotion est fixé par l’assemblée délibérante après avis du comité technique ».
245 () Décret n° 2011-2024 du 29 décembre 2011 modifiant certaines dispositions du décret n° 88-614 du 6 mai 1988 relatif au congé spécial de certains fonctionnaires territoriaux institué par l’article 99 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984.
246 () Aux termes de cette modification, l’âge légal de départ est porté à soixante-deux ans à compter de la génération 1955 (pour laquelle cet âge était de soixante et un ans et huit mois), et non plus à compter de la génération 1956. L’âge d’annulation de la décote suivra l’âge d’ouverture des droits (soixante-sept ans pour la génération 1955). Pour les catégories actives, le passage à cinquante-sept ans s’effectuera à compter de la génération 1960 (et non 1961). L’âge d’annulation de la décote suivra également l’âge d’ouverture des droits (soixante-deux ans pour la génération 1960). Le nouveau calendrier prévoit par ailleurs que les paliers de montée en charge de la réforme passeront de quatre mois à cinq mois par génération.
247 () Dans la rédaction adoptée par la commission des Lois, le dispositif gouvernemental était inséré à l’article 99 de la loi du 26 janvier 1984. De manière à tenir compte du caractère provisoire de cette mesure, le Sénat a finalement adopté, au cours de la séance publique, un amendement de la rapporteure de la commission des Lois supprimant cette insertion au sein de la loi statutaire.
248 () L’exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours relève du premier groupe et l’exclusion temporaire de fonctions pour une durée de quatre à quinze jours relève du deuxième groupe des sanctions disciplinaires.
249 () Les assurés qui ont travaillé tout en étant lourdement handicapés (à savoir, avec un taux d’incapacité permanente d’au moins 80 %) peuvent bénéficier, depuis le 1er juillet 2004, d’une retraite avant l’âge de soixante ans. Ils doivent justifier d’une durée d’assurance et de périodes cotisées variables selon leur âge à la date d’effet de leur pension et, depuis le 1er janvier 2009, selon leur année de naissance. La pension attribuée au titre de ce dispositif est versée à taux plein. Elle ouvre également droit à liquidation sans abattement à la retraite complémentaire.
250 () Autrement dit, conformément à l’article L. 2 de ce même code, les fonctionnaires civils auxquels s’appliquent les lois n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, relatives aux titres Ier et II du statut général des fonctionnaires ; les magistrats de l’ordre judiciaire ; les militaires de tous grades possédant le statut de militaires de carrière ou servant au-delà de la durée légale en vertu d’un contrat et les militaires servant au titre d’un engagement à servir dans la réserve opérationnelle ou au titre de la disponibilité ; leurs conjoints survivants et leurs orphelins.
251 () On rappelle qu’en application de l’article 116 de la loi du 9 janvier 1986, le Centre national de gestion est l’établissement public national chargé de la gestion des personnels de direction de la fonction publique hospitalière, des directeurs des soins et des praticiens hospitaliers.
252 () En application de cet article, « le directeur dispose d’un pouvoir de nomination dans l’établissement. Il propose au directeur général du Centre national de gestion la nomination des directeurs adjoints et des directeurs des soins. La commission administrative paritaire compétente émet un avis sur ces propositions. Sur proposition du chef de pôle ou, à défaut, du responsable de la structure interne, et après avis du président de la commission médicale d’établissement, il propose au directeur général du Centre national de gestion la nomination et la mise en recherche d’affectation des personnels médicaux, pharmaceutiques et odontologiques mentionnés au 1° de l’article L. 6152-1 dans les conditions fixées par voie réglementaire. L’avis du président de la commission médicale d’établissement est communiqué au directeur général du Centre national de gestion ».
253 () Voir la partie générale pour une présentation d’ensemble du contexte dans lequel intervient la mesure proposée.
254 () Rédaction résultant de l’article 40 bis de la proposition de loi relative à la simplification du droit et à l’allègement des démarches administratives, adoptée en nouvelle lecture par l’Assemblée nationale le 31 janvier 2012 (TA 836).