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N° 251

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 10 octobre 2012.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2013 (n° 235),

TOME III


PAR M. CHRISTIAN ECKERT

Rapporteur général,

Député.

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SOMMAIRE

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Pages

ORGANISATION DE L’EXAMEN, EN SÉANCE PUBLIQUE, DE LA SECONDE PARTIE DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2013 (N° 235) 7

LISTE DES RAPPORTS SPÉCIAUX ANNEXÉS AU RAPPORT GÉNÉRAL SUR LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2013 12

EXAMEN DES ARTICLES 15

SECONDE PARTIE

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2013. - CRÉDITS ET DÉCOUVERTS

I.– CrÉdits des missions

Article 46 : Crédits du budget général 15

Article 47 : Crédits des budgets annexes 17

Article 48 : Crédits des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers 19

II.– Autorisations de découvert

Article 49 : Autorisations de découvert 23

TITRE II

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2013. – PLAFONDS DES AUTORISATIONS D’EMPLOIS

Article 50 : Plafonds des autorisations d’emplois de l’État 25

Article 51 : Plafonds des autorisations d’emplois des opérateurs de l’État 32

Article 52 : Plafonds des autorisations d’emplois des établissements à autonomie financière 39

Article 53 : Plafonds des autorisations d’emplois des autorités publiques indépendantes (API) 43

TITRE III

REPORTS DE CRÉDITS DE 2012 SUR 2013

Article 54 : Majoration des plafonds de reports de crédits de paiement 46

TITRE IV

DISPOSITIONS PERMANENTES

I.– Mesures fiscales et budgétaires non rattachées

Article 55 : Élargissement du crédit d’impôt recherche (CIR) à certaines dépenses d’innovation en faveur des petites et moyennes entreprises (PME) et renforcement de la sécurité juridique du dispositif 50

Après l’article 55 65

Article 56 : Abaissement du plafonnement global de certains avantages fiscaux à l’impôt sur le revenu 66

Après l’article 56 100

Article additionnel après l’article 56 : Reconduction de la réduction d’impôt dite « Madelin » 100

Article additionnel après l’article 56 : Reconduction du crédit d’impôt au titre des dépenses de remplacement pour congés des exploitants agricoles 101

Article additionnel après l’article 56 : Recentralisation du registre national des cabinets de défiscalisation 102

Article additionnel après l’article 56 : Rapport étudiant l’opportunité de transformer les dépenses fiscales d’outre-mer en dotations budgétaires 104

Article 57 : Mise en place d’un dispositif de soutien fiscal en faveur de l’investissement locatif intermédiaire 105

Après l’article 57 132

Article additionnel après l’article 57 : Transmission systématique aux collectivités territoriales du recensement des logements vacants 133

Article 58 : Systématisation de la majoration de la valeur locative cadastrale des terrains constructibles situés en zone tendue 135

Article 59 : Renforcement de la taxe sur les friches commerciales 141

Après l’article 59 144

Article additionnel après l’article 59 : Revalorisation forfaitaire des bases locatives 145

Article additionnel après l’article 59 : Création d’une nouvelle IFER sur les canalisations de produits chimiques 146

Article additionnel après l’article 59 : Indexation des IFER sur le même coefficient de revalorisation que les bases locatives 147

Article additionnel après l’article 59 : Modalités de révision des attributions de compensation versées par les EPCI à fiscalité propre 149

Article additionnel après l’article 59 : Régime applicable aux attributions de compensation en cas de retrait d’un EPCI à fiscalité propre 150

Article additionnel après l’article 59 : Augmentation du versement transport en Île-de-France 150

Article additionnel après l’article 59 : Relèvement du montant des amendes administratives en cas de manquement relatif aux conditions de décollage des avions 153

Article additionnel après l’article 59 : Modalités d’association du Parlement à la mise en œuvre de la procédure de modernisation de l’action publique 155

II.– Autres mesures

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales

Article 60 : Recentrage sur les bas salaires de l’exonération des cotisations patronales dues pour l’emploi de travailleurs occasionnels agricoles 156

Article 61 : Instauration d’un droit au profit de l’Institut national de l’origine et de la qualité sur les produits bénéficiant d’un label rouge 159

Aide publique au développement

Article 62 : Majoration du plafond d’autorisation d’annulations de dettes aux États bénéficiant de l’initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) 161

Après l’article 62 161

Culture

Article 63 : Suppression de l’exonération de redevance d’archéologie préventive des constructions individuelles réalisées pour elle-même par une personne physique 162

Après l’article 63 163

Écologie, développement et aménagement durables

Article 64 : Extension du périmètre du fonds de prévention des risques naturels majeurs 164

Après l’article 64 165

Engagements financiers de l’État

Article 65 : Participation française à l’augmentation de capital de la Banque européenne d’investissement 167

Article 66 : Octroi de la garantie de l’État au groupe Crédit immobilier de France 168

Relations avec les collectivités territoriales

Article 67 : Règles de répartition des dotations de l’État aux collectivités territoriales 171

Après l’article 67 178

Article 68 : Modification des modalités de répartition du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) et du fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France (FSRIF) 180

Article 69 : Modalités de répartition des fonds nationaux de péréquation de la CVAE des départements et des régions et du fonds des DMTO des départements 189

Solidarité, insertion et égalité des chances

Article 70 : Financement par le fonds national des solidarités actives des aides exceptionnelles de fin d’année versées aux bénéficiaires de certaines allocations ainsi que du revenu de solidarité active en faveur des jeunes actifs en 2013 194

Article additionnel après l’article 70 : Information du Parlement en matière d’expérimentation sociale 195

Travail et emploi

Article 71 : Abrogation de l’exonération de cotisations sociales pour les salariés créateurs ou repreneurs d’entreprise 196

TABLEAU COMPARATIF 197

ÉTATS ANNEXÉS 329

AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION 333

LISTE DES AMENDEMENTS DÉPOSÉS POUR LA SÉANCE PUBLIQUE ET EXAMINÉS PAR LA COMMISSION 373

ORGANISATION DE L’EXAMEN, EN SÉANCE PUBLIQUE,
DE LA SECONDE PARTIE DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2013 (N° 235)

(Conférence des Présidents du 25 septembre 2012)

DISCUSSION

VOTES

MARDI 30 OCTOBRE

(soir) :

– Justice

• Vote sur les crédits de la mission Justice.

MERCREDI 31 OCTOBRE

(matin) :

– Justice (éventuellement, suite)

– Médias, livre et industries culturelles ; comptes spéciaux : Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l’État ; Avances à l’audiovisuel public (début)

• Vote sur les crédits de la mission Justice.

MERCREDI 31 OCTOBRE

(après-midi) :

– Médias, livre et industries culturelles ; comptes spéciaux : Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l’État ; Avances à l’audiovisuel public (suite)

• Vote sur les crédits de la mission Médias, livre et industries culturelles ;

• Vote sur le compte spécial : Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l’État ;

• Vote sur le compte spécial : 

Avances à l’audiovisuel public.

LUNDI 5 NOVEMBRE

(après-midi) :
– Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation.

• Vote sur les crédits de la mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation.

LUNDI 5 NOVEMBRE

(soir) :

– Agriculture, alimentation, pêche, forêt et affaires rurales ; compte spécial : Développement agricole et rural

• Vote sur les crédits de la mission Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ;

• Vote sur le compte spécial : Développement agricole et rural ;

• Vote sur les articles 60 et 61.

MARDI 6 NOVEMBRE

(matin) :

– Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ; compte spécial : Développement agricole et rural (éventuellement, suite)

– Sécurité ; compte spécial : Contrôle de la circulation et du stationnement routiers ; Sécurité civile (début)

• Vote sur les crédits de la mission Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ;

• Vote sur le compte spécial : Développement agricole et rural ;

• Vote sur les articles 60 et 61.

MARDI 6 NOVEMBRE

(après-midi) :

– Sécurité ; compte spécial : Contrôle de la circulation et du stationnement routiers ; Sécurité civile (suite) .

• Vote sur les crédits de la mission Sécurité ;

• Vote sur le compte spécial : Contrôle de la circulation et du stationnement routiers ;

• Vote sur les crédits de la mission Sécurité civile.

MARDI 6 NOVEMBRE

(soir) :

– Outre-mer...

• Vote sur les crédits de la mission Outre-mer.

MERCREDI 7 NOVEMBRE

(matin) :

– Outre-mer (éventuellement, suite)

• Vote sur les crédits de la mission Outre-mer.

MERCREDI 7 NOVEMBRE

(après-midi) :

– Défense (début)

 

MERCREDI 7 NOVEMBRE

(soir) :

– Défense (suite)

• Vote sur les crédits de la mission Défense.

JEUDI 8 NOVEMBRE

(matin) :

– Enseignement scolaire (début)

 

JEUDI 8 NOVEMBRE

(après-midi) :

– Enseignement scolaire (suite)

– Travail et emploi ; compte spécial : Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage (début)

• Vote sur les crédits de la mission Enseignement scolaire.

JEUDI 8 NOVEMBRE

(soir) :

– Travail et emploi ; compte spécial : Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage (suite)

• Vote sur les crédits de la mission Travail et emploi ;

• Vote sur le compte spécial : Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage ;

• Vote sur l’article 71.

VENDREDI 9 NOVEMBRE

(matin, après-midi et soir) :

Crédits ayant fait l’objet d’un examen en commission élargie :

– Recherche et enseignement supérieur

– Conseil et contrôle de l’État ; Pouvoirs publics ; Direction de

l’action du Gouvernement ; budget annexe : Publications officielles et information administrative

– Administration générale et territoriale de l’État

– Action extérieure de l’État

– Écologie, développement et aménagement durables ; budget

annexe : Contrôle et exploitation aériens ; comptes spéciaux : Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale ; Aides à l’acquisition de véhicules propres ; Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs 

• Vote sur les crédits de la mission Recherche et enseignement supérieur.

• Vote sur les crédits de la mission Conseil et contrôle de l’État ;

• Vote sur les crédits de la mission Pouvoirs publics ;

• Vote sur les crédits de la mission Direction de l’action du Gouvernement ;

• Vote sur le budget annexe : Publications officielles et information administrative.

• Vote sur les crédits de la mission Administration générale et territoriale de l’État.

• Vote sur les crédits de la mission Action extérieure de l’État. 

• Vote sur les crédits de la mission Écologie, développement et aménagement durables ;

• Vote sur le budget annexe : Contrôle et exploitation aériens ;

• Vote sur le compte spécial : Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale ;

• Vote sur le compte spécial : Aides à l’acquisition de véhicules propres ;

• Vote sur le compte spécial : Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs ;

• Vote sur l’article 64.

LUNDI 12 NOVEMBRE

(après-midi et soir) :

Crédits ayant fait l’objet d’un examen en commission élargie :

– Égalité des territoires, logement et ville

– Politique des territoires

– Immigration, asile et intégration

– Sport, jeunesse et vie associative

– Aide publique au développement ; compte spécial : Prêts à des États étrangers

– Culture

– Solidarité, insertion et égalité des chances

– Santé ; compte spécial : Avances aux organismes de sécurité sociale

• Vote sur les crédits de la mission Égalité des territoires, logement et ville.

• Vote sur les crédits de la mission Politique des territoires.

• Vote sur les crédits de la mission Immigration, asile et intégration.

• Vote sur les crédits de la mission Sport, jeunesse et vie associative.

• Vote sur les crédits de la mission Aide publique au développement ;

• Vote sur le compte spécial : Prêts à des États étrangers ;

• Vote sur l’article 62.

• Vote sur les crédits de la mission Culture ;

• Vote sur l’article 63.

• Vote sur les crédits de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances ;

• Vote sur l’article 70.

• Vote sur les crédits de la mission Santé ;

• Vote sur le compte spécial : Avances aux organismes de sécurité sociale.

MARDI 13 NOVEMBRE

(matin, après-midi et soir) :

Crédits ayant fait l’objet d’un examen en commission élargie :

– Relations avec les collectivités territoriales ; compte spécial : Avances aux collectivités territoriales

– Économie ; comptes spéciaux : Accords monétaires internationaux ; Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés

– Engagements financiers de l’État ; comptes spéciaux : Participations financières de l’État ; Participation de la France au désendettement de la Grèce ; Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics 

– Remboursements et dégrèvements

– Gestion des finances publiques et des ressources humaines ; Compte spécial : Gestion du patrimoine immobilier de l’État 

– Provisions

– Régimes sociaux et de retraite ; compte spécial : Pensions

– Articles non rattachés (début)

• Vote sur les crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales ;

• Vote sur le compte spécial : Avances aux collectivités territoriales ;

• Vote sur les articles 67 à 69.

• Vote sur les crédits de la mission Économie ;

• Vote sur le compte spécial : Accords monétaires internationaux ;

• Vote sur le compte spécial : Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés.

• Vote sur les crédits de la mission Engagements financiers de l’État ;

• Vote sur le compte spécial : Participations financières de l’État ;

• Vote sur le compte spécial : Participation de la France au désendettement de la Grèce ;

• Vote sur le compte spécial : Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics ;

• Vote sur les articles 65 et 66.

• Vote sur les crédits de la mission Remboursements et dégrèvements.

• Vote sur les crédits de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines ;

• Vote sur le compte spécial : Gestion du patrimoine immobilier de l’État.

• Vote sur les crédits de la mission Provisions.

• Vote sur les crédits de la mission Régimes sociaux et de retraite ;

• Vote sur le compte spécial : Pensions.

MERCREDI 14 NOVEMBRE

(matin, après-midi et soir) :

– Articles non rattachés (suite)

• Vote sur les articles 50 à 59 ;

• Vote sur les articles 46 (et état B annexé), 47 (et état C annexé), 48 (et état D annexé) et 49 (et état E annexé).

MARDI 20 NOVEMBRE

(après-midi) :

– Explication de vote et vote, par scrutin public, sur l’ensemble du projet de loi de finances pour 2013.

 

LISTE DES RAPPORTS SPÉCIAUX ANNEXÉS AU RAPPORT GÉNÉRAL SUR LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2013

RAPPORTS SPÉCIAUX PLF 2013

RAPPORTEURS

1. Action extérieure de l’État

M. Jérôme LAMBERT

2. Administration générale et territoriale de l’État

M. Laurent BAUMEL

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales :

3. Politiques de l’agriculture ; Développement agricole et rural

M. Charles de COURSON

4. Sécurité alimentaire

M. Éric ALAUZET

5. Aide publique au développement ; Prêts à des États étrangers

M. Jean-François MANCEL

6. Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

M. Gérard TERRIER

7. Conseil et contrôle de l’État

M. Philippe VIGIER

Culture :

 

8. Création ; transmission des savoirs et démocratisation de la culture

M. Pierre-Alain MUET

9. Patrimoines

M. Jean-François LAMOUR

Défense :

 

10. Préparation de l’avenir

M. François CORNUT-GENTILLE

11. Budget opérationnel de la défense

M. Jean LAUNAY

12. Direction de l’action du Gouvernement ;
Publications officielles et information administrative

Mme Marie-Christine DALLOZ

Écologie, développement et aménagement durables :

 

13. Prévention des risques ; Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer

M. Hervé MARITON

14. Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture

Mme Annick GIRARDIN

15. Énergie

M. Marc GOUA

16. Transports aériens et météorologie ; Contrôle et exploitation aériens

M. Jean-Claude FRUTEAU

17. Transports routiers, fluviaux et maritimes ; Aides à l’acquisition de véhicules propres

M. Alain RODET

18. Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires ; Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs

M. Olivier FAURE

Économie :

 

19. Développement des entreprises ; Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés

M. Thomas THÉVENOUD

20. Tourisme

M. Éric WOERTH

21. Commerce extérieur

Mme Monique RABIN

22. Statistiques et études économiques ; Stratégie économique et fiscale ; Accords monétaires internationaux

M. Alain FAURÉ

Égalité des territoires, logement et ville :

 

23. Logement

M. Christophe CARESCHE

24. Ville

M. Dominique BAERT

25. Engagements financiers de l’État

M. Dominique LEFEBVRE

26. Enseignement scolaire

Mme Carole DELGA

Gestion des finances publiques et des ressources humaines :

 

27. Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local ; Facilitation et sécurisation des échanges

M. Camille de ROCCA SERRA

28. Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État ; Conduite et pilotage des politiques économique et financière

Mme Karine BERGER

29. Fonction publique ;

Provisions

M. Jean-Louis GAGNAIRE

30. Politique immobilière de l’État ; Gestion du patrimoine immobilier de l’État

M. Jean-Louis DUMONT

31. Immigration, asile et intégration

M. Laurent GRANDGUILLAUME

32. Justice

M. Étienne BLANC

33. Médias, livre et industries culturelles ; Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l’État ; Avances à l’audiovisuel public

M. Jean-Marie BEFFARA

34. Outre-mer

M. Patrick OLLIER

35. Politique des territoires

M. Michel VERGNIER

36. Pouvoirs publics

M. Jérôme CHARTIER

Recherche et enseignement supérieur :

 

37. Recherche

M. Alain CLAEYS

38. Enseignement supérieur et vie étudiante

M. Thierry MANDON

39. Régimes sociaux et de retraite ;
Pensions

M. Yves CENSI

40. Relations avec les collectivités territoriales ; Avances aux collectivités territoriales ; Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale

M. Pascal TERRASSE

41. Remboursements et

dégrèvements

Mme Éva SAS

42. Santé ; Avances aux organismes de sécurité sociale

M. Christian ESTROSI

43. Sécurité ; Contrôle de la circulation et du stationnement routiers

Mme Sandrine MAZETIER

44. Sécurité civile

M. Patrick LEBRETON

45. Solidarité, insertion et égalité des chances

M. Nicolas SANSU

46. Sport, jeunesse et vie associative

M. Régis JUANICO

47. Travail et emploi ; Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage

M. Christophe CASTANER

48. Participations financières de l’État ; Participation de la France au désendettement de la Grèce ;
Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics

M. Guillaume BACHELAY

Rapport d’information (usage des pouvoirs du premier alinéa de l’article 57 de la LOLF)

 

49. Affaires européennes

M. Olivier CARRÉ

EXAMEN DES ARTICLES

SECONDE PARTIE

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2013. - CRÉDITS ET DÉCOUVERTS

I.– Crédits des missions

Article 46

Crédits du budget général

Texte du projet de loi :

Il est ouvert aux ministres, pour 2013, au titre du budget général, des autorisations d’engagement et des crédits de paiement s’élevant respectivement aux montants de 390 916 117 185 euros et de 395 371 039 655 euros, conformément à la répartition par mission donnée à l’état B annexé à la présente loi.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article est un article de récapitulation, dont le vote tend à tirer les conséquences des votes intervenus lors de l’examen des crédits des missions et programmes du budget général au cours de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances.

Les crédits du budget général que le présent projet de loi de finances propose d’ouvrir sont présentés dans les annexes relatives à chaque mission du budget général et totalisés à l’état B annexé au présent projet de loi de finances.

Le montant des crédits bruts ouverts sur le budget général est fixé à 390,9 milliards d’euros d’autorisations d’engagement (AE) et à 395,3 milliards d’euros de crédits de paiement (CP) contre 380,7 milliards d’euros d’AE et 376,1 milliards d’euros de CP en loi de finances initiale (LFI) pour 2012.

Déduction faite des remboursements et dégrèvements, les crédits nets s’élèvent à 294,8 milliards d’euros d’AE et 299,3 milliards d’euros de CP contre 295,3 milliards d’euros d’AE et 290,7 milliards d’euros de CP en LFI 2012.

L’évolution des crédits des missions du budget général en 2013 est commentée dans le tome 1 du rapport général sur le projet de loi de finances pour 2013, et plus particulièrement dans son annexe 4 (1).

*

* *

Suivant l’avis favorable du Rapporteur général, la Commission adopte l’article 46 et l’État B sans modification.

*

* *

Article 47

Crédits des budgets annexes

Texte du projet de loi :

Il est ouvert aux ministres, pour 2013, au titre des budgets annexes, des autorisations d’engagement et des crédits de paiement s’élevant respectivement aux montants de 2 304 925 727 euros et de 2 307 525 727 euros, conformément à la répartition par budget annexe donnée à l’état C annexé à la présente loi.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article est un article de récapitulation, dont le vote tend à tirer les conséquences des votes intervenus lors de l’examen des crédits des budgets annexes au cours de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances.

Les crédits des budgets annexes que le présent projet de loi de finances propose d’ouvrir sont présentés dans les annexes relatives aux deux budgets annexes et totalisés à l’état C annexé au présent projet de loi de finances.

La direction générale de l’Aviation civile (DGAC), dont les activités sont financées par le budget annexe Contrôle et exploitation aériens (BACEA), se distingue des autres administrations par ses activités en grande partie commerciales (prestations de services aux acteurs du transport aérien) principalement financées par des taxes et redevances. Son budget s’élèvera en 2013 à 2,095 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et en crédits de paiement (CP), contre 2,04 milliards d’euros en loi de finances initiale pour 2012, soit une progression de 2,6 %. Cette progression résulte essentiellement de l’instauration d’un prélèvement pour frais d’assiette et de recouvrement de la taxe de solidarité sur les billets d’avion, de la taxe d’aéroport et de la taxe sur les nuisances sonores aériennes prévu par l’article 32 du présent projet de loi de finances (+ 5,5 millions d’euros de recettes). Néanmoins, le BACEA enregistrera un nouveau déficit d’exploitation, estimé à 21,5 millions d’euros en 2013, malgré les mesures d’économies annoncées : réduction des effectifs de 100 postes par an pendant la période 2013-2015 et réduction du budget de fonctionnement qui passera de 158 millions d’euros en 2012 à 155 millions d’euros en 2013.

Une analyse plus approfondie de l’évolution des crédits de ce budget annexe est présentée dans le rapport spécial de M. Jean-Claude Fruteau (annexe n° 16).

La direction de l’information légale et administrative (DILA), regroupant les anciennes directions de la documentation française et des journaux officiels, dont les activités sont financées par le budget annexe Publications officielles et information administrative, exerce principalement des activités commerciales. Ses moyens seraient en forte progression en 2013 et atteindraient 209,9 millions d’euros en AE et 212,5 millions d’euros en CP, après 181,1 millions d’euros en AE et 187,1 millions d’euros en CP en loi de finances initiale pour 2012. Ces moyens sont répartis entre le programme Édition et diffusion (108 millions d’euros en CP contre 98 millions d’euros en CP en 2012) et le programme Pilotage et activités de développement des publications (104,5 millions d’euros en CP contre 88,9 millions d’euros en CP en 2012). À périmètre constant et hors CAS Pensions, les moyens de cette mission augmentent de 24,8 millions d’euros en 2013 (+ 13,5 %).

La DILA justifie l’augmentation de ses prévisions de recettes par le prolongement des très bons résultats enregistrés pour les recettes des annonces en 2011, qui contrebalance le maintien d’une tendance baissière, par rapport aux années précédentes, des ventes d’abonnements et de publications et le développement des activités de prestations et de travaux d’édition au bénéfice des administrations en 2013.

L’évolution des crédits de ce budget annexe est présentée de manière plus détaillée dans le rapport spécial de Mme Marie-Christine Dalloz (annexe n° 12).

CRÉDITS INITIAUX DES BUDGETS ANNEXES

(hors fonds de concours, en millions d’euros)

 

LFI
2009

LFI
2010

LFI
2011

LFI
2012

PLF
2013

Évolution 2013/2012

Contrôle et exploitation aériens …

1 906,9

1 937,5

1 998,8

2 044,8

2 094,9

+ 2,6 %

Publications officielles et information administrative

196,0

192,9

193,2

187,1

212,5

+ 13,5 %

Dépenses totales

2 102,9

2 130,3

2 192,0

2 231,9

2 307,5

+ 3,4 %

*

* *

Suivant l’avis favorable du Rapporteur général, la Commission adopte l’article 47 et l’État C sans modification.

*

* *

Article 48

Crédits des comptes d’affectation spéciale
et des comptes de concours financiers

Texte du projet de loi :

Il est ouvert aux ministres, pour 2013, au titre des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers, des autorisations d’engagement et des crédits de paiement s’élevant respectivement aux montants de 189 325 824 364 euros et de 189 255 824 364 euros, conformément à la répartition par compte donnée à l’état D annexé à la présente loi.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article est un article de récapitulation, dont le vote tend à tirer les conséquences des votes intervenus lors de l’examen des crédits des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers au cours de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances.

Les crédits des comptes d’affectation spéciale (CAS) et des comptes de concours financiers (CCF) que le présent projet de loi de finances propose d’ouvrir sont présentés dans les annexes relatives à chaque compte et totalisés à l’état D annexé au présent projet de loi de finances.

Après avoir été déficitaire de – 4,3 milliards d’euros en 2012, le solde de l’ensemble des comptes spéciaux (comptes dotés de crédits et comptes à découvert) devrait s’améliorer en 2013 pour être positif et atteindre + 322 millions d’euros. Cette amélioration par rapport à la loi de finances pour 2012 résulte du relèvement du solde des comptes dotés de crédit – à travers la réduction du déficit des CAS (– 213 millions d’euros) et l’excédent des comptes de concours financiers (+ 363 millions d’euros) – et du solde des comptes dotés de découvert que sont les comptes de commerce (+ 99 millions d’euros) et les comptes d’opérations monétaires (+ 73 millions d’euros).

a) Les comptes d’affectation spéciale

Comme le montre le tableau ci-après, le solde des CAS s’améliore en 2013 passant d’un déficit de – 439 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2012 à – 213 millions d’euros. Les principales évolutions sont les suivantes :

– le compte de gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien présente un solde déficitaire de plus d’un milliard d’euros par rapport à 2012 car la prévision de recettes pour 2012 intégrait la perception d’une fraction de la recette exceptionnelle attendue au titre de l'attribution, par une procédure d’enchères, des fréquences de la bande 800 MHz (fréquences dites « 4G »). Le produit enregistré a été réparti pour moitié entre le budget général – en redevances d’usage des fréquences radioélectriques parmi les recettes non fiscales – et pour l’autre moitié en recettes exceptionnelles de ce compte d’affectation spéciale, lesquelles ne sont pas reconduites en 2013. En outre, la prévision de dépenses 2013 tient compte d’une autorisation de dépense complémentaire au titre des soldes créditeurs des années précédentes, prévue par l’article 34 du présent projet loi de finances en première partie ;

 l’amélioration du solde du CAS Pensions de 1,08 milliard d’euros correspond au besoin de reconstituer le fonds de roulement de ce compte conformément à la recommandation de la Cour des comptes dans sa note d’exécution budgétaire portant sur l’année 2011 ;

– la prévision 2013 de dépenses du compte Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage (FNDMA) tient compte d’une autorisation de dépense complémentaire au titre des soldes créditeurs des années précédentes et de l’élargissement du périmètre du compte prévu par l’article 35 de la première partie du présent projet de loi de finances ;

– enfin, le compte d’affectation spéciale Participation de la France au désendettement de la Grèce présentera en 2013 un solde créditeur de 407 millions d’euros en raison du versement d’une soulte de la Banque de France, qui sera progressivement rétrocédée à la Grèce sur les prochains exercices, conformément au mécanisme mis en œuvre dans le cadre de la deuxième loi de finances rectificative pour 2012.

OPÉRATIONS DES COMPTES D’AFFECTATION SPÉCIALE EN 2012 ET 2013

(en millions d’euros)

 

Recettes

Crédits

Soldes

 

2012

2013

2012

2013

2012

2013

Aide à l’acquisition de véhicules propres

234

403,6

234

403,6

0

0

Contrôle de la circulation et du stationnement routier

1 397

1 417

1 377

1 417

0

0

Développement agricole et rural

110,5

110,5

110,5

110,5

0

0

Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale

377

377

377

377

0

0

Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage

575

688

575

825

0

– 137

Gestion du patrimoine immobilier de l’État

500

500

513

575

– 13

– 75

Gestion et valorisation du spectre hertzien

900

90

900

1 157

0

– 1 067

Participations de la France au désendettement de la Grèce

555,6

149

406,6

Participations financières de l’État

5 000

13 140

5 000

13 140

0

Pensions

54 210

56 764

54 636

56 105

– 426

659

Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs

280

325

280

325

0

0

Total

63 614

74 372

64 053

74 585

– 439

– 213

b) Les comptes de concours financiers

Le solde des comptes de concours financiers (CCF) s’améliore nettement en 2013 puisqu’il redevient excédentaire (+ 363 millions d’euros) après avoir atteint un déficit de – 4,2 milliards d’euros en 2012 et de - 3,2 milliards d’euros en 2011. Comme le montre le tableau ci-après, cette amélioration résulte essentiellement de l’arrêt des décaissements de prêts bilatéraux repris par le FESF (Fonds européen de stabilité financière) de la France à l’égard des pays en difficulté dans la zone euro entre la loi de finances initiale pour 2012 et le projet de loi de finances pour 2013.

OPÉRATIONS DES COMPTES DE CONCOURS FINANCIERS EN 2012 ET 2013

(en millions d’euros)

 

Recettes

Crédits

Soldes

 

2012

2013

2012

2013

2012

2013

Accords monétaires internationaux

0

0

0

0

0

0

Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics

7 687

7 505

7 812

7 525

– 125

– 20

Avances à l'audiovisuel public

3 290

3 397

3 290

3 397

0

0

Avances aux collectivités territoriales

90 893

94 144

90 243

93 406

+ 650

+ 738

Avances aux organismes de sécurité sociale

9 303

9 303

0

Prêts à des États étrangers

954

670

5 588

1 027

– 4 634

– 357

Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés

15,5

12,9

10,5

10,3

– 5

+ 2,6

Total

102 840

115 033

106 945

114 670

 4 217

+ 363

Il faut néanmoins apprécier ces prévisions avec prudence compte tenu des évolutions possibles en cours d’année, comme le montre la comparaison entre les prévisions et les résultats d’exécution depuis 2008, qui diffèrent très sensiblement pour chacun de ces cinq derniers exercices en particulier s’agissant des crédits.

OPÉRATIONS DES COMPTES DE CONCOURS FINANCIERS

(en millions d’euros)

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

A.– Prévisions des lois de finances initiales

Crédits

93 965

99 436

72 153

105 045

106 945

114 670

Recettes

93 248

98 506

76 623

101 794

102 840

115 033

Solde

– 718

– 930

+ 4 470

– 3 251

– 4 217

+ 363

B.– Résultats d’exécution

Crédits

90 793

105 969

80 035

102 458

Révisé

Recettes

90 670

95 679

74 063

100 018

2012

Solde

– 123

– 10 290

+ 5 471

– 2 240

+ 0,6

L’évolution des comptes dotés de découverts – comptes de commerce et comptes d’opérations monétaires – est analysée sous le commentaire de l’article 49 du présent projet de loi de finances pour 2013.

*

* *

Suivant l’avis favorable du Rapporteur général, la Commission adopte l’article 48 et l’État D sans modification.

*

* *

II.– Autorisations de découvert

Article 49

Autorisations de découvert

Texte du projet de loi :

I.– Les autorisations de découvert accordées aux ministres, pour 2013, au titre des comptes de commerce, sont fixées au montant de 20 035 309 800 euros, conformément à la répartition par compte donnée à l’état E annexé à la présente loi.

II.– Les autorisations de découvert accordées au ministre chargé de l’économie, pour 2013, au titre des comptes d’opérations monétaires, sont fixées au montant de 400 000 000 euros, conformément à la répartition par compte donnée à l’état E annexé à la présente loi.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à autoriser les découverts des comptes de commerce et des comptes d’opérations monétaires, tels que proposés à l’état E annexé au présent projet de loi de finances. Les justifications des autorisations de découvert demandées sont présentées dans les annexes relatives à chacune de ces deux catégories de comptes.

Pour leur examen par l’Assemblée nationale – et à la différence des budgets annexes et des comptes spéciaux dotés de crédits (comptes d’affectation spéciale et comptes de concours financiers) – les comptes de commerce et les comptes d’opérations monétaires ne donnent pas lieu, pour leur discussion et leur vote, à un rattachement à l’examen de crédits du budget général.

Pourtant, quoique les comptes de commerce et les comptes d’opérations monétaires ne constituent pas des missions (II de l’article 20 de la loi organique relative aux lois de finances – LOLF), la LOLF semble inviter à procéder à un tel rattachement, l’ancien vote « par catégorie de comptes spéciaux » (2) ayant été remplacé par un vote « par compte spécial » (article 43 de la LOLF). En tout état de cause, seul le découvert fixé pour chacun de ces comptes a un caractère limitatif selon les articles 22 et 23 de la LOLF (3).

Dans le tableau d’équilibre figurant à l’article 45 du présent projet de loi de finances pour 2013, leurs opérations sont donc décrites par les seules mentions, d’une part, du solde des comptes de commerce et, d’autre part, du solde des comptes d’opérations monétaires.

SOLDES DES COMPTES DOTÉS DE DÉCOUVERT

(en millions d’euros)

 

2009

2010

2011

2012

2013

Évolution 2013/2012

A.– Prévisions des lois de finances initiales

Commerce

+ 18

+ 246

– 32

+ 114

+ 99

– 15 %

Opérations monétaires (a)

+ 82

+ 68

+ 57

+ 68

+ 73

+ 7,3 %

B.– Résultats d’exécution

Commerce

+ 358

+ 5 471

+ 217

Opérations monétaires (a)

+ 60

+ 115

+ 58

(a) Le compte Opérations avec le Fonds monétaire international ne fait pas l’objet de prévision en loi de finances initiale.

Les comptes d’opérations monétaires appellent peu de commentaires, notamment dès lors que les mouvements du compte Opérations avec le Fonds monétaire international n’apparaissent qu’en exécution. Leur excédent serait globalement en hausse de 7,3 % en 2013, à 73 millions d’euros, du fait de recettes supplémentaires liées à l’émission des monnaies métalliques.

Les autorisations de découvert liées aux opérations des comptes de commerce sont en baisse de 15 % par rapport à l’an passé, à 99 millions d’euros, et se caractérisent par :

– la réduction de près de 400 millions d’euros de l’autorisation de découvert du compte Couverture des risques financiers de l’État compte tenu de la réduction des contributions aux opérations de maintien de la paix et de contributions internationales payées en devises couvertes par achats de devises à terme ;

– la réduction de 150 millions de l’autorisation de découvert du compte Gestion des actifs carbone de l’État en raison de la baisse, par rapport à l’an passé, des opérations d’achat de quotas d’émission de gaz à effet de serre d’ici le 1er juin 2013, date de clôture du compte de commerce.

*

* *

Suivant l’avis favorable du Rapporteur général, la Commission adopte l’article 49 et l’État E sans modification.

*

* *

TITRE II

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2013. – PLAFONDS DES
AUTORISATIONS D’EMPLOIS

Article 50

Plafonds des autorisations d’emplois de l’État

Texte du projet de loi :

Le plafond des autorisations d’emplois de l’État, pour 2013, exprimé en équivalents temps plein travaillé, est réparti comme suit :

DÉSIGNATION DU MINISTÈRE OU DU BUDGET ANNEXE

PLAFOND
(exprimé en ETPT)

I.– Budget général

1 903 453

Affaires étrangères

14 798

Affaires sociales et santé

11 157

Agriculture, agroalimentaire et forêt

31 024

Culture et communication

10 928

Défense

285 253

Écologie, développement durable et énergie

38 566

Économie et finances

150 375

Éducation nationale

955 434

Égalité des territoires et logement

14 194

Enseignement supérieur et recherche

11 253

Intérieur

277 015

Justice

77 542

Outre-mer

5 086

Redressement productif

1 253

Réforme de l’État, décentralisation et fonction publique

-

Services du Premier ministre

9 503

Sports, jeunesse, éducation populaire et vie associative

-

Travail, emploi, formation professionnelle et dialogue social

10 072

II.– Budgets annexes

11 860

Contrôle et exploitation aériens

11 025

Publications officielles et information administrative

835

Total général

1 915 313

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à fixer les plafonds des autorisations d’emplois par ministère et par budget annexe.

Le Rapporteur général rappelle que, si les dépenses de personnel sont spécialisées par programme, les plafonds d’emplois sont spécialisés par ministère et par budget annexe.

En application du 6° du I de l’article 34 de la LOLF, la première partie du projet de loi de finances fixe un plafond global d’autorisation des emplois rémunérés par l’État. Ce plafond est proposé pour 2013, à l’article d’équilibre du présent projet de loi (article 45), à un niveau de 1 915 313 équivalents temps plein travaillé (ETPT), au lieu de 1 934 490 ETPT en loi de finances initiale pour 2012 (– 0,1 %) et de 1 936 014 ETPT en loi de finances rectificative pour 2012 du 16 août 2012 (– 1,1 %) (4).

En deuxième partie, la loi de finances détermine la répartition de ces plafonds par ministère et par budget annexe, qui fait l’objet du présent article. En application de l’article 43 de la LOLF, ces plafonds donnent lieu à un vote unique, sans que cela ne limite l’exercice du droit d’amendement parlementaire, c’est-à-dire la possibilité d’amender les différentes lignes du tableau.

Toutefois, le Rapporteur général constate que la déconnexion entre discussion des crédits des programmes et discussion sur les plafonds des autorisations d’emplois fait perdre à cette dernière une partie de son intérêt. L’article 7 de la LOLF établit pourtant clairement un lien entre les deux notions en disposant que « les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel sont assortis de plafonds d’autorisation des emplois rémunérés par l’État ». La logique induite par la loi organique conduit à ce que les dépenses – de personnel comme toutes les autres – soient justifiées dès « le premier euro ». Les projets annuels de performances (PAP) annexés au présent projet de loi de finances fournissent ainsi pour chaque programme des informations relatives aux flux d’entrées et de sorties d’agents publics, en particulier leur coût moyen et la masse salariale correspondante. C’est donc dans le cadre de la discussion des crédits des programmes que la question du bon niveau des plafonds d’emplois ministériels pourrait le plus légitimement être posée.

Sans préjudice de ces observations, le Rapporteur général invite à se reporter à l’annexe 5 du tome I du présent rapport général pour une analyse globale des dépenses de personnel et des emplois rémunérés par l’État, en rappelant que l’engagement pris par l’actuel Gouvernement consiste à stabiliser les effectifs de l’État et de ses opérateurs au niveau fixé par la loi de finances initiale pour 2012, dans sa version en vigueur au 1er janvier 2012, sur l’ensemble de la période 2012-2017, conformément à l’article 6 du projet de loi de programmation des finances publiques adopté par l’Assemblée nationale en première lecture le 23 octobre 2012.

Le tableau figurant aux pages suivantes présente la répartition des plafonds d’emplois par mission et programme du budget général telle qu’elle résulte de la loi de finances initiale pour 2012 et du présent projet de loi de finances pour 2013.

Les effectifs de la colonne « LFI 2012 » ont été retraités pour permettre une comparaison à structure constante avec le projet de loi de finances pour 2013. Cette ventilation est à la fois indicative (les plafonds étant fixés par ministère) et prévisionnelle (chaque plafond constitue un « maximum » n’emportant aucune obligation de consommation totale).

VENTILATION INDICATIVE DES PLAFONDS D’EMPLOIS PAR MISSION ET PROGRAMME

(en ETPT)

Missions et Programmes

LFI 2012

PLF 2013

Écarts

I. BUDGET GÉNÉRAL

     

Action extérieure de l'État

12 644

12 531

– 113

 

Action de la France en Europe et dans le monde

8 235

8 168

– 67

 

Diplomatie culturelle et d'influence

1 048

973

– 75

 

Français à l'étranger et affaires consulaires

3 361

3 390

29

Administration générale et territoriale de l'État

33 597

33 614

17

 

Administration territoriale

27 809

27 763

– 46

 

Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur

5 747

5 810

63

 

Vie politique, cultuelle et associative

41

41

0

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

14 271

13 751

– 520

 

Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture

9 595

9 172

– 423

 

Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation

4 676

4 579

– 97

Aide publique au développement

2 380

2 267

– 113

 

Solidarité à l'égard des pays en développement

2 380

2 267

– 113

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

1 619

1 546

– 73

 

Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale

32

28

– 4

 

Liens entre la Nation et son armée

1 587

1 518

– 69

Conseil et contrôle de l'État

5 657

5 712

55

 

Conseil d'État et autres juridictions administratives

3 655

3 713

58

 

Conseil économique, social et environnemental

162

159

– 3

 

Cour des comptes et autres juridictions financières

1 840

1 840

0

Culture

10 995

10 928

– 67

 

Transmission des savoirs et démocratisation de la culture

10 995

10 928

– 67

Défense

291 611

283 735

– 7 876

 

Environnement et prospective de la politique de défense

8 761

8 820

59

 

Équipement des forces

12 046

11 532

– 514

 

Préparation et emploi des forces

257 698

250 223

– 7 475

 

Soutien de la politique de la défense

13 106

13 160

54

Direction de l'action du Gouvernement

3 550

3 629

79

 

Coordination du travail gouvernemental

2 814

2 048

– 766

 

Moyens mutualisés des administrations déconcentrées

0

837

837

 

Protection des droits et libertés

736

744

8

Écologie, développement et aménagement durables

44 890

38 566

– 6 324

 

Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer

44 529

38 203

– 6 326

 

Prévention des risques

361

363

2

Économie

12 691

12 999

309

 

Développement des entreprises et du tourisme

5 613

5 256

– 357

 

Statistiques et études économiques

5 140

5 833

693

 

Stratégie économique et fiscale

1 938

1 910

– 28

Égalité des territoires, logement et ville

14 676

14 194

– 482

 

Conduite et pilotage des politiques de l’égalité des territoires, du logement et de la ville

14 676

14 194

– 482

Missions et Programmes

LFI 2012

PLF 2013

Écarts

Enseignement scolaire

968 059

970 031

1 972

 

Enseignement privé du premier et du second degrés

130 772

130 779

7

 

Enseignement scolaire public du premier degré

318 626

318 510

– 116

 

Enseignement scolaire public du second degré

446 053

446 636

583

 

Enseignement technique agricole

14 706

14 597

– 109

 

Soutien de la politique de l'Éducation nationale

23 863

23 714

– 149

 

Vie de l'élève

34 039

35 795

1 756

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

139 495

137 376

– 2 119

 

Conduite et pilotage des politiques économique et financière

5 026

4 939

– 87

 

Facilitation et sécurisation des échanges

17 063

16 870

– 193

 

Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local

116 251

114 417

– 1 834

 

Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État

1 155

1 150

– 5

Justice

76 887

77 542

655

 

Administration pénitentiaire

35 511

35 700

189

 

Conduite et pilotage de la politique de la justice

1 822

1 895

73

 

Conseil supérieur de la magistrature

22

22

0

 

Justice judiciaire

31 137

31 455

318

 

Protection judiciaire de la jeunesse

8 395

8 470

75

Outre-mer

4 866

5 086

220

 

Emploi outre-mer

4 866

5 086

220

Politique des territoires

136

134

– 2

 

Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire

136

134

– 2

Recherche et enseignement supérieur

21 288

15 182

– 6 106

 

Enseignement supérieur et recherche agricoles

2 676

2 676

0

 

Formations supérieures et recherche universitaire

17 298

11 253

– 6 045

 

Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle

1 314

1 253

– 61

Sécurité

239 547

240 936

1 389

 

Gendarmerie nationale

95 858

97 093

1 235

 

Police nationale

143 689

142 317

– 1 372

 

Sécurité et éducation routières

0

1 526

1 526

Sécurité civile

2 464

2 465

1

 

Intervention des services opérationnels

2 464

2 465

1

Solidarité, insertion et égalité des chances

11 283

11 157

– 126

 

Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative

11 283

11 157

– 126

Travail et emploi

9 899

10 072

173

 

Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail

9 899

10 072

173

Total BUDGET GÉNÉRAL

1 922 505

1 903 453

– 19 052

 

II. BUDGETS ANNEXES

     

Contrôle et exploitations aériens

11 151

11 025

– 126

 

Soutien aux prestations de l'aviation civile

11 151

11 025

– 126

Publications officielles et information administrative

834

835

1

 

Édition et diffusion

436

454

18

 

Pilotage et activités de développement des publications

398

381

– 17

Total BUDGETS ANNEXES

11 985

11 860

– 125

TOTAL DE L'ÉTAT

1 934 490

1 915 313

– 19 177

Ce plafond est inférieur de 19 177 ETPT à celui fixé dans la loi de finances initiale pour 2012 (et – 20 689 par rapport à la deuxième, et dernière à ce jour, loi de finances rectificative pour 2012 du 16 août 2012), différence résultant de différents facteurs résumés dans le tableau ci-après.

DU PLAFOND D’EMPLOIS 2012 AU PLAFOND D’EMPLOIS 2013

(en ETPT)

MINISTÈRES OU BUDGETS ANNEXES

LFI 2012

Solde des créations et des suppressions d'emplois*

Mesures de périmètre

Mesures de transfert

Correction technique du plafond d'emplois 2013 

PAE
PLF 2013

I. BUDGET GÉNÉRAL

1 922 505

– 10 246

354

– 10 868

1 708

1 903 453

Affaires étrangères

15 024

– 83

0

– 63

– 80

14 798

Affaires sociales et santé

11 283

– 138

0

12

0

11 157

Agriculture, alimentation et forêt

31 653

– 520

0

– 109

0

31 024

Culture et communication

10 995

– 57

0

– 10

0

10 928

Défense

293 198

– 7 542

0

– 403

0

285 253

Écologie, développement durable et énergie

44 890

– 661

0

– 5 663

0

38 566

Économie et finances

152 186

– 2 621

354

– 315

771

150 375

Éducation nationale

953 353

2 093

0

– 12

0

955 434

Égalité des territoires et logement

14 676

– 481

0

– 1

0

14 194

Enseignement supérieur et recherche

17 298

0

0

– 6 045

0

11 253

Intérieur

275 608

– 1 033

0

1 395

1 045

277 015

Justice

76 887

656

0

– 1

0

77 542

Outre-mer

4 866

220

0

0

0

5 086

Redressement productif

1 314

– 7

0

– 54

0

1 253

Services du Premier ministre

9 375

66

0

90

– 28

9 503

Travail, emploi, formation professionnelle et dialogue social

9 899

– 138

0

311

0

10 072

II. BUDGETS ANNEXES

11 985

– 115

0

– 10

0

11 860

Contrôle et exploitations aériens

11 151

– 116

0

– 10

0

11 025

Publications officielles et information administrative

834

1

0

0

0

835

TOTAL DE L'ÉTAT

1 934 490

– 10 361

354

– 10 878

1 708

1 915 313

* Y compris les créations de postes intervenues dans la deuxième loi de finances rectificative pour 2012

Le niveau du plafond d’emplois en 2013 résulte :

– des mesures de transfert : les transferts de l’État vers d’autres personnes morales (opérateurs…) s’élèvent à – 10 878 ETPT et concernent en particulier le transfert à Voies navigables de France des agents des services de la navigation de l’État et le transfert de leurs emplois aux établissements d’enseignement supérieur dans le cadre de l’élargissement des responsabilités et compétences de ces établissements ;

– des mesures de périmètre : on dénombre 354 ETPT supplémentaires en raison d’une mesure de périmètre liée à la réforme du statut des conservateurs des hypothèques ;

– de la prise en compte de corrections techniques réalisées sur les plafonds d’emplois des ministères entraînant au total une augmentation du plafond de 1 708 ETPT. Il s’agit d’un ensemble de mesures d’ordre, traduisant l’affinement des mécanismes de décompte des emplois et n’ayant aucun impact sur les recrutements et la masse salariale.

– des suppressions nettes de postes qui s’établissent à 10 361 ETPT entre la LFI 2012 et le PLF 2013, ce qui correspond à la suppression brute de 12 298 ETP en 2013 selon les informations transmises par le ministère du Budget.

Au regard des engagements pris par le Président de la République en faveur de l’éducation, de l’emploi, de la sécurité et de la justice, ce schéma d’emplois traduit un taux d’effort très différencié selon les ministères.

TAUX DE RÉDUCTION DES EFFECTIFS PAR MINISTÈRE EN 2013

(en ETP)

Ministères (BG)

2013

Taux d'effort 2013

Affaires étrangères

– 184

– 1,5 %

Affaires sociales et santé

– 186

– 1,2 %

Agriculture, agroalimentaire et forêt

– 80

–1,7 %

Enseignement agricole (y. c. supérieur)

200

– 0,3 %

Hors enseignement agricole

– 280

1,2 %

Culture et communication

– 15

– 2,0 %

Défense

– 7 234

– 0,1 %

Écologie, développement durable, énergie

– 614

– 2,5 %

Égalité des territoires

– 662

– 1,4 %

Économie et finances

– 2 353

– 4,5 %

Éducation nationale

8 781

– 1,6 %

Enseignement supérieur et recherche

0

0,9 %

Intérieur

– 134

0,0 %

Police/Gendarmerie

480

0,0 %

Hors Police/Gendarmerie

– 614

0,2 %

Justice

480

– 1,5 %

Outre-mer

0

0,6 %

Redressement productif

– 9

0,0 %

Services du Premier ministre

34

– 0,7 %

Conseil d'État (Jur. Adm.)

40

0,4 %

Cour des Comptes

18

1,1 %

Autres SPM (missions DAG, AC et DATAR)

– 24

– 0,4 %

Travail, emploi, dialogue social et relations professionnelles

– 141

– 1,4 %

TOTAL

– 2 317

– 0,1 %

TOTAL hors ministères prioritaires

– 12 298

– 2,0 %

TOTAL hors ministères prioritaires et hors Défense

– 5 064

– 1,6 %

Sécurité + justice

1 000

 

Enseignement

8 981

 

Comme le montre le tableau ci-avant, le taux d’effort varie entre – 4,5 % et 0 % en 2013 hors ministères prioritaires (5). Il faut noter à cet égard que si le ministère de la Défense subit la plus forte baisse nominale de ses effectifs (- 7 234 ETPT), l’effort relatif qu’il consent reste limité (– 0,1 %), mais ne succède pas moins à plusieurs années de réduction d’effectifs.

En tout état de cause, il y a lieu d’espérer que la différenciation du taux d’effort, vaut aussi bien en termes absolus que relatifs et reflète la répartition réelle des gains de productivité entre les ministères ou dépend de l’évolution des besoins pour mettre en œuvre les missions prioritaires de l’État, sous peine de prêter le flanc aux mêmes critiques que celles portées à l’encontre de la révision générale des politiques publiques (RGPP).

*

* *

Suivant l’avis favorable du Rapporteur général, la Commission adopte l’article 50 sans modification.

*

* *

Article 51

Plafonds des autorisations d’emplois des opérateurs de l’État

Texte du projet de loi :

Le plafond des autorisations d’emplois des opérateurs de l’État, pour 2013, exprimé en équivalents temps plein, est fixé à 385 513 emplois. Ce plafond est réparti comme suit :

MISSION / PROGRAMME

PLAFOND
exprimé en ETP

   

● Action extérieure de l’État

6 778

Diplomatie culturelle et d’influence

6 778

● Administration générale et territoriale de l’État

332

Administration territoriale

118

Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur

214

● Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

15 492

Économie et développement durable de l’agriculture et des territoires

4 265

Forêt

9 958

Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation

1 262

Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture

7

● Aide publique au développement

28

Solidarité à l’égard des pays en développement

28

● Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

1 370

Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant

1 370

● Culture

15 184

Patrimoines

8 650

Création

3 595

Transmission des savoirs et démocratisation de la culture

2 939

● Défense

4 805

Environnement et prospective de la politique de défense

3 626

Soutien de la politique de la défense

1 179

● Direction de l’action du Gouvernement

640

Coordination du travail gouvernemental

640

● Écologie, développement et aménagement durables

18 001

Infrastructures et services de transports

4 715

Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture

259

Météorologie

3 310

Paysages, eau et biodiversité

5 483

Information géographique et cartographique

1 707

Prévention des risques

1 524

Énergie, climat et après-mines

496

Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer

507

● Économie

3 370

Développement des entreprises et du tourisme

3 370

● Égalité des territoires, logement et ville

452

Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat

254

Politique de la ville

198

● Enseignement scolaire

4 445

Soutien de la politique de l’éducation nationale

4 445

● Gestion des finances publiques et des ressources humaines

1 399

Fonction publique

1 399

● Immigration, asile et intégration

1 270

Immigration et asile

465

Intégration et accès à la nationalité française

805

● Justice

519

Justice judiciaire

174

Administration pénitentiaire

233

Conduite et pilotage de la politique de la justice

112

● Médias, livre et industries culturelles

2 692

Livre et industries culturelles

2 692

● Outre-mer

134

Emploi outre-mer

134

● Recherche et enseignement supérieur

247 565

Formations supérieures et recherche universitaire

157 297

Vie étudiante

12 705

Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires

48 824

Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources

17 200

Recherche spatiale

2 417

Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de l’aménagement durables

4 753

Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle

2 289

Recherche culturelle et culture scientifique

1 151

Enseignement supérieur et recherche agricoles

929

● Régimes sociaux et de retraite

410

Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins

410

● Santé

2 640

Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins

2 631

Protection maladie

9

● Sécurité

308

Police nationale

308

● Solidarité, insertion et égalité des chances

9 071

Actions en faveur des familles vulnérables

33

Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative

9 038

● Sport, jeunesse et vie associative

1 678

Sport

1 622

Jeunesse et vie associative

56

● Travail et emploi

46 038

Accès et retour à l’emploi

45 710

Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi

90

Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail

75

Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail

163

● Contrôle et exploitation aériens

866

Soutien aux prestations de l’aviation civile

866

● Contrôle de la circulation et du stationnement routiers

26

Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers

26

   

Total

385 513

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à arrêter les plafonds des autorisations d’emplois des opérateurs de l’État, à 385 513 ETP pour 2013 contre 373 518 ETP en 2012, soit une hausse de 3,2 % (+ 11 995 emplois).

Cette augmentation tient compte d’un solde positif (+ 10 298 ETP) des mesures de périmètre (– 174 ETP) et des mesures de transferts (+ 10 472 ETP) effectuées entre les plafonds ministériels de l’État et ceux des opérateurs. Les mesures de transfert sont principalement liées au transfert des services de navigation de l’État à l’opérateur Voies navigables de France ainsi qu’à la dernière vague d’élargissement des responsabilités et compétences des établissements d’enseignement supérieur en 2013, ainsi qu’il a été mentionné dans le commentaire de l’article 50 du présent projet de loi de finances ;

– de la création nette de 1 697 ETP qui se décompose en la création exceptionnelle de 2 000 emplois à Pôle Emploi et de 1 000 emplois dans les universités en 2013 conformément aux annonces du Gouvernement, et de la suppression de 1 303 emplois au sein des autres opérateurs de l’État.

À périmètre constant, l’ensemble des effectifs sous plafond des opérateurs progresse de + 0,5 % en 2013. Hors universités et Pôle emplois, il diminue de 0,7 %.

A.– UN PLAFOND D’EMPLOIS DES OPÉRATEURS DIFFÉRENT DU PLAFOND D’EMPLOIS MINISTÉRIEL

Les plafonds relatifs aux opérateurs ont été fixés pour la première fois dans la loi de finances initiale pour 2009 en application de l’article 64 de la loi de finances initiale pour 2008. Ils complètent les plafonds des emplois rémunérés directement par l’État (proposés aux articles 50 et 52 du présent projet) avec lesquels ils présentent trois différences.

● En premier lieu, les plafonds d’emplois des opérateurs sont exprimés en équivalents temps plein (ETP), alors que les plafonds d’emplois de l’État le sont en équivalents temps plein travaillé (ETPT) – ce dernier mode de décompte étant insuffisamment familier à la plupart des opérateurs. La différence entre les deux méthodes n’est pas négligeable, dès lors que seule la seconde prend en compte la période de présence de l’agent au cours de l’année. À titre d’exemple, un agent en contrat à durée déterminée de trois mois travaillant à temps partiel à 80 % correspond à 0,8 ETP et à 0,8 x 3/12 = 0,2 ETPT. Le Rapporteur général estime qu’une comptabilisation des emplois des opérateurs en ETPT ne serait pas seulement plus rigoureuse mais permettrait des rapprochements pertinents entre effectifs des opérateurs et effectifs de l’État.

● En second lieu, les plafonds applicables aux opérateurs ne concernent pas la totalité de leurs emplois (6). N’entrent pas dans le décompte :

– les emplois correspondant à des contrats aidés, y compris lorsqu’ils sont financés grâce à des subventions de l’État. Leur niveau s’établit à 1 115 ETP au titre du PLF 2013, soit une augmentation de 81 ETP par rapport au PLF 2012 (+ 7,8 %). Cette hausse s’explique essentiellement par des corrections techniques opérées dans les emplois des missions Culture et Recherche et enseignement supérieur, portant majoritairement sur un reclassement des contrats d’apprentissage du plafond législatif vers la catégorie des contrats aidés ;

– l’ensemble des emplois financés sur ressources propres. Sont ici principalement concernées les universités ayant opté pour le régime de « responsabilités et compétences élargies en matière budgétaire et de gestion des ressources humaines » (7). Ces dernières bénéficient en effet d’une plus grande souplesse de gestion : tous les emplois « autofinancés », y compris ceux correspondant à des contrats à durée indéterminée, sont exclus du plafond applicable aux opérateurs de la mission Recherche et enseignement supérieur (8).

Au total, d’après l’annexe « jaune » consacrée aux opérateurs de l’État jointe au présent projet de loi de finances, les emplois des opérateurs non soumis au respect des plafonds proposés au présent article sont estimés à environ 49 195 ETP contre 43 366 ETP en 2012, soit 5 829 ETP supplémentaires par rapport à 2012 (+ 13,4 % – voir le tableau ci-après). Cette hausse est essentiellement imputable aux emplois financés, sur leurs ressources propres, par les universités et par d’autres établissements d’enseignement supérieur (+ 3 902 ETP). Il faut à cet égard rappeler qu’en 2013, 77 % des emplois hors plafonds s’inscrivent dans le cadre de la mission Recherche et enseignement supérieur.

ÉVOLUTION GLOBALE DES EMPLOIS DES OPÉRATEURS

(en ETP)

EMPLOIS LFI 2012

EMPLOIS PLF 2013 (a)

Sous plafond

Hors plafond

Total

Sous plafond

Hors plafond

Total

373 518

43 366

416 884

375 515

49 195

424 410

(a) hors mesures de périmètre.

● Enfin, les plafonds d’emplois des opérateurs sont déclinés non par ministère mais par mission et programme – et figurent à ce titre dans chacun des projets annuels de performances (PAP) (9). En outre, alors que les plafonds d’emplois rémunérés par l’État sont juridiquement limitatifs (article 9 alinéa 3 de la LOLF), les plafonds relatifs aux opérateurs n’ont que vocation à constituer, selon les termes de l’exposé des motifs du présent article, « le mandat des représentants de l’État lors du vote des budgets 2012 des opérateurs » (10).

Ces trois différences de construction des plafonds d’emplois nuisent à une approche consolidée de l’emploi public, pourtant à l’origine de l’instauration d’un plafond propre aux opérateurs.

À elle seule, la mission Recherche et enseignement supérieur représente plus de 64,3 % des emplois sous plafond (241 452 ETP dont 133 707 ETP pour les universités) et la mission Travail et Emploi 12,2 %, principalement en raison des effectifs de Pôle Emploi (44 742 ETP en 2013). Le graphique ci-dessous présente la ventilation du plafond d’emplois par mission.

VENTILATION PAR MISSION DU PLAFOND D’EMPLOIS SOUS PLAFOND
DES OPÉRATEURS POUR 2013

(en ETP, en échelle logarithmique)

Au-delà des prévisions pour 2013, porter une appréciation pertinente sur les plafonds d’emplois des opérateurs suppose de pouvoir juger de leur évolution d’une année sur l’autre. Or en dépit des efforts déployés par le ministère chargé du budget sur ce sujet, en particulier dans l’annexe « jaune » consacrée aux opérateurs, les comparaisons d’une année sur l’autre sont particulièrement malaisées en raison des mesures de périmètre retenues chaque année. Pour 2013, 5 structures ont été retirées de la liste des opérateurs tandis qu’un organisme est entré dans cette liste. Au total, le nombre d’opérateurs s’élève en 2013 à 556 contre 560 en 2012.

B.– L’ÉVOLUTION DU PLAFOND D’EMPLOIS DES OPÉRATEURS ENTRE 2012 ET 2013

À la suite du rapport de l’Inspection générale des finances relatif à l’État et ses agences (11), qui a notamment dénoncé la croissance excessive des effectifs des opérateurs sous plafond et hors plafond depuis 2007, le nouveau Gouvernement a souhaité que les opérateurs soient davantage mis à contribution pour redresser les comptes publics sur la période de programmation.

En application de l’article 6 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, le Gouvernement a ainsi proposé que les effectifs de l’État et de ses opérateurs soient stabilisés au niveau constaté le 1er janvier 2012. Par conséquent, la création de postes dans les secteurs prioritaires et au sein des opérateurs de l’État sur la période 2012-2017 devra être compensée par des suppressions de postes équivalentes, étant précisé qu’un redéploiement entre ministères et opérateurs est tout à fait envisageable étant donné la croissance des effectifs au sein des opérateurs ces dernières années.

En 2013, le Gouvernement a décidé de mettre l’accent sur le renforcement de l’encadrement des étudiants à l’Université impliquant une augmentation des emplois sous plafond de ces opérateurs de 1 000 ETP (soit 134 707 ETP au total). Il s’est également trouvé confronté à la nécessité de renforcer les moyens de Pôle Emploi pour améliorer l’accompagnement des chômeurs vers le retour à l’emploi et a donc décidé d’accroître de 2 000 ETP les effectifs de cet opérateur pour les porter à 44 742 ETP en 2013.

En contrepartie, le présent article propose une diminution de 0,7 % du plafond d’emplois des autres opérateurs de l’État, soit une réduction de 1 303 ETP, équivalente à celle réalisée au titre du projet de loi de finances pour 2012.

À périmètre constant, trois missions concentrent 58 % de cette réduction d’emplois entre 2012 et 2013 :

– la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales, avec un plafond d’emplois de ses opérateurs en baisse de 2 %, porte près du quart de l’effort global (– 320 ETP, réalisé pour près de 45 % par l’Office national des forêts) ;

– la mission Écologie, développement et aménagement durables participe également à près du quart de l’effort global avec une baisse des effectifs de ses opérateurs de 2,3 % (– 319 ETP, effort supporté pour le tiers par Météo-France et à hauteur de 17 % par l’Institut national de l'information géographique et forestière – IGN) ;

– la mission Solidarité, insertion et égalité des chances, avec un plafond d’emplois de ses opérateurs en baisse de 1,2 %, contribue à hauteur de 8,7 % de l’effort global (– 113 ETP sur le plafond des Agences régionales de santé – ARS).

Huit missions portent également près de 15 % de l’effort global : il s’agit, par ordre de taux d’effort décroissant, des missions Régimes sociaux et de retraite (– 6,0 %), Outre-mer (– 2,7 %), Contrôle et exploitation aériens (- 2,5 %), Économie (– 2,1 %), Sécurité (– 1,6 %), Sport, jeunesse et vie associative (– 1,5 %), Égalité des territoires, logement et ville (– 1,5 %) et Médias, livre et industries culturelles (– 1,2 %).

*

* *

Suivant l’avis favorable du Rapporteur général, la Commission adopte l’article 51 sans modification.

*

* *

Article 52

Plafonds des autorisations d’emplois des établissements
à autonomie financière

Texte du projet de loi :

I.– Pour 2013, le plafond des autorisations d’emplois des agents de droit local des établissements à autonomie financière mentionnés à l’article 66 de la loi de finances pour 1974 (n° 73-1150 du 27 décembre 1973), exprimé en équivalents temps plein, est fixé à 3 600. Ce plafond est réparti comme suit :

MISSION / PROGRAMME

NOMBRE D’EMPLOIS
SOUS PLAFOND

exprimé en équivalents
temps plein

Action extérieure de l’État

 

Diplomatie culturelle et d’influence

3 600

TOTAL

3 600

II.– Ce plafond s'applique exclusivement aux agents de droit local recrutés à durée indéterminée.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à fixer les plafonds des autorisations d’emplois des établissements à autonomie financière (EAF) pour 2013.

Cette disposition met en œuvre l’article 76 de la loi de finances initiale pour 2009 qui tend à compléter le dispositif de plafonnement des autorisations d’emplois relevant du ministère des Affaires étrangères. Les établissements concernés sont visés par renvoi à l’article 66 de la loi de finances pour 1974, qui permet, par décret en Conseil d’État, de conférer « l’autonomie financière » à « des établissements et organismes de diffusion culturelle ou d’enseignement situés à l’étranger et dépendant du ministère des Affaires étrangères » (12). Concrètement, il s’agit de centres culturels, d’instituts culturels et de centres de recherche situés à l’étranger, soit environ 150 établissements au total, implantés dans près de 100 pays.

Parce qu’ils ne disposent pas de la personnalité morale, ces établissements ne sont pas des opérateurs de l’État (13) : leurs emplois ne sont donc pas comptabilisés dans les plafonds d’emplois des opérateurs rattachés aux programmes du ministère des Affaires étrangères (proposés à, respectivement, 6 778 ETP et 28 ETP (14) pour les missions Action extérieure de l’État et Aide publique au développement par l’article 51 du présent projet de loi de finances).

Parce que ces organismes sont – par définition – dotés de l’autonomie financière, leurs agents ne sont pas non plus comptabilisés dans le plafond des emplois rémunérés par le ministère des Affaires étrangères (plafond proposé à 14 810 ETPT (15) par l’article 50 du présent projet de loi de finances). Plus exactement, seuls les agents expatriés affectés dans ces établissements
– généralement le directeur et le comptable – s’imputent sur le plafond d’emplois ministériel. En sont en revanche exclus l’ensemble des « recrutés locaux », c’est-à-dire les agents liés à l’établissement par un contrat de droit local.

Pour supprimer ce qui pouvait apparaître comme un « angle mort » dans les modalités de suivi et d’encadrement de l’emploi public, l’article 76 de la loi de finances initiale pour 2009 conduit à instituer un plafonnement distinct, spécifique aux établissements à autonomie financière et, en leur sein, aux « agents de droit local », à l’exception des emplois correspondant à un contrat de travail à durée déterminée (CDD).

Il convient de préciser que, depuis la loi de finances initiale pour 2011, l’ensemble des crédits de dotations aux EAF, pour fonctionnement et pour opérations, ainsi que l’ensemble des ETP des EAF sont regroupés au sein d’un seul programme, le programme 185 intitulé Diplomatie culturelle et d’influence (16). Cette maquette budgétaire unifiée tire les conséquences de la réforme du réseau de coopération initiée avec la révision générale des politiques publiques (RGPP) qui préconisait la fusion des centres et instituts culturels avec les services d’ambassade chargés de la coopération et de l’action culturelle (SCAC) dans 93 pays, sous une seule appellation : « l’Institut français ».

Pour 2013, le I du présent article tend à fixer le plafond à 3 600 ETP pour les EAF relevant du programme Diplomatie culturelle et d’influence contre 3 540 ETP en 2012 (+ 1,7 %). Ceci s’explique par l’achèvement au 1er janvier 2013 du processus de fusion précité qui se traduit par le transfert de 74 ETP depuis le plafond d’emplois du ministère des Affaires étrangères et européennes vers le plafond des EAF de neuf pays (Afrique du Sud, Algérie, Argentine, Brésil, Colombie, États-Unis, Japon, Portugal, Russie). À périmètre constant, les effectifs sous plafond des EAF en 2013 sont gelés.

Il faut néanmoins rappeler qu’en application du II du présent article, ce plafond ne s’applique qu’aux recrutés locaux employés dans les EAF en contrat à durée indéterminée. 

Tous les EAF ont donc effectué, à l’automne 2009, le recensement des emplois à durée indéterminée ou assimilés, financés sur leur budget. Ce recensement a permis au ministère des Affaires étrangères et européennes d’établir un tableau de suivi de ces emplois et ainsi de déterminer le nombre d’ETP accordés à chaque EAF. Ces établissements élaborent désormais une proposition de programmation annuelle des effectifs (suppressions/créations) soumise à autorisation. En 2012, près de 70 % de l’effectif local des EAF est employé en contrat à durée indéterminée.

L’exclusion du plafond des emplois correspondant à des contrats à durée déterminée (CDD), soit 30 % des effectifs des EAF, s’explique par la volonté de ne comptabiliser les emplois sous le plafond « qu’à hauteur des subventions publiques reçues » par les EAF. Or les emplois des agents recrutés à durée déterminée sont « autofinancés », du fait des ressources propres qu’ils génèrent pour ces établissements, sous forme par exemple de cours de langue ou de droits d’entrée à des manifestations culturelles.

Outre qu’il est censé encourager les EAF à développer leurs ressources propres, le plafonnement des seuls emplois correspondant à des contrats à durée indéterminée (CDI) vise donc à ne faire porter la contrainte législative qu’aux emplois qui, de facto, sont rémunérés par l’État.

En pratique, du fait même de l’autonomie financière dont jouissent ces établissements, la détermination du montant précis des subventions étatiques versées aux EAF qui financent in fine l’emploi d’agents de droit local n’est pas chose aisée.

Deux types de subventions, désormais regroupées sur le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence, coexistent : des dotations de fonctionnement imputées sur le titre 3 qui peuvent parfois s’apparenter à des subventions d’équilibre, et des dotations pour opérations imputées sur le titre 6 qui peuvent davantage être « fléchées » (17).

En 2013, la diminution des dotations de fonctionnement aux EAF s’établit à – 4 % (– 38,7 millions), ce qui correspond à une diminution de 7 % du budget de fonctionnement et de 2,5 % de la masse salariale. Les dotations pour opérations des EAF (12,6 millions d’euros) et les subventions aux alliances françaises (7,3 millions d’euros) diminuent quant à elles également de 7 %. Le dynamisme de ces structures, qu’il s’agisse d’autofinancement ou de projets cofinancés, permet de néanmoins préserver leur soutenabilité financière.

À titre de récapitulation, le tableau ci-après présente les trois séries de plafonds d’emplois appelés à régir l’évolution des effectifs du ministère des Affaires étrangères et européennes pour 2013.

ENSEMBLE DES PLAFONDS D’EMPLOIS RELEVANT DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET EUROPÉENNES POUR 2013

Type d’emplois

Champ concerné

Plafond d’emplois

Emplois rémunérés par l’État
(art 50 du présent PLF)

Ministère des affaires étrangères et européennes

14 798 ETPT

Emplois rémunérés par des opérateurs (art 51 du présent PLF)

Mission Action extérieure de l’État - Programme Rayonnement culturel et scientifique

6 778 ETP

Mission Aide publique au développement - Programme Solidarité à l’égard des pays en développement

28 ETP

Emplois rémunérés par des établissements à autonomie financière
(présent article)

Mission Action extérieure de l’État - Programme Diplomatie culturelle et d’influence

3 600 ETP

*

* *

Suivant l’avis favorable du Rapporteur général, la Commission adopte l’article 52 sans modification.

*

* *

Article 53

Plafonds des autorisations d’emplois des autorités publiques indépendantes (API)

Texte du projet de loi :

Pour 2013, le plafond des autorisations d’emplois des autorités publiques indépendantes dotées de la personnalité morale et des autorités administratives indépendantes dont les effectifs ne sont pas inclus dans un plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État, exprimé en équivalents temps plein travaillé, est fixé à 2 289 emplois. Ce plafond est réparti comme suit :

 

Plafond exprimé
en équivalents temps plein travaillé (ETPT)

ACP - Autorité de contrôle prudentiel

1 121

AFLD - Agence française de lutte contre le dopage

65

AMF - Autorité des marchés financiers

469

ARAF - Autorité de régulation des activités ferroviaires

56

H3C - Haut Conseil du commissariat aux comptes

50

HADOPI - Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet

71

HAS - Haute Autorité de santé

411

MNE - Médiateur national de l’énergie

46

Total

2 289

Observations et décision de la Commission :

Le Parlement a souhaité introduire pour la première fois dans la loi de finances pour 2012 un plafond des autorisations des emplois des autorités publiques indépendantes (API) dotées de la personnalité morale et des autorités administratives indépendantes (AAI) sans personnalité morale mais dont les effectifs ne sont pas inclus dans un plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État (article 72 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012).

Le Parlement a également prévu à l’article 106 de la loi précitée qu’à partir du projet de loi de finances pour 2013, « le Gouvernement présente, en annexe générale au projet de loi de finances de l’année, un rapport sur les autorités publiques indépendantes dotées de la personnalité morale et sur les autorités administratives indépendantes dont les effectifs ne sont pas inclus dans un plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État. ». Cette annexe a effectivement été distribuée au cours de la discussion du PLF 2013.

Ces deux dispositions s’inspirent de la proposition n° 24 du rapport n° 2925 déposé le 28 octobre 2010 par MM. René Dosière et Christian Vanneste (18), au nom du Comité d’évaluation et de contrôle (CEC) des politiques publiques, sur les autorités administratives indépendantes (AAI) (19), visant à assurer le contrôle des API.

Faisant partie de la catégorie des autorités administratives indépendantes (AAI), les API ont la particularité de disposer de la personnalité morale. Les API sont financées soit par des ressources budgétaires (comme par exemple l’Agence française de lutte contre le dopage), soit par des taxes affectées, qui font partie des « impositions de toute nature » dont le Parlement autorise annuellement la perception par l’article premier de la loi de finances de l’année (il en est ainsi par exemple de l’Autorité des marchés financiers – AMF). Certaines autorités bénéficient d’ailleurs d’une combinaison de ces deux types de financement (ainsi la Haute autorité de santé – HAS). Plusieurs autorités disposent de ressources propres résultant de la vente de prestations de nature commerciale ou des contributions volontaires des acteurs économiques (ainsi, le Haut conseil du commissariat aux comptes – H3C - n’est financé que par ce type de contribution).

Le présent article fixe donc, pour la deuxième année consécutive, le plafond d’autorisations d’emplois de ces autorités. À l’instar du plafond d’autorisations d’emplois ministériels, le plafond mentionné au présent article est exprimé en équivalents temps plein travaillés ce qui permet de procéder à des comparaisons. Selon l’évaluation préalable annexée au présent article, « les plafonds visés correspondent au souhait exprimé par chacune des autorités concernées » ce qui signifie que ces plafonds n’ont pas été négociés à l’issue d’un dialogue de gestion avec la direction du budget.

Comme le montre le tableau suivant, le plafond global des autorisations d’emplois des API est en augmentation de 0,5 % en 2013 (+ 12 ETPT). En effet, le plafond d’emplois du Haut conseil du commissariat aux comptes (H3C) est majoré de 7 ETPT, tandis que le plafond d’emploi de l’Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF) est majoré de 4 ETPT et celui de la Haute autorité de santé (HAS) de 2 ETPT. L’augmentation de ces plafonds d’emplois est justifiée soit par la montée en charge des travaux de l’autorité (comme l’ARAF), soit par un accroissement des missions confiées à ces autorités (H3C et HAS). Les autres API proposent de maintenir leur plafond d’emplois au niveau fixé en 2012. Il faut toutefois relever qu’aucune des autorités concernées n’a atteint le niveau du plafond fixé par la loi de finances pour 2012, qui est donc demeuré un simple majorant.

ÉVOLUTION DES EMPLOIS DES API ENTRE 2012 ET 2013

(en ETPT)

 

LFI 2012

Réalisation 2012

PLF 2013

Écart PLF / LFI

ACP - Autorité de contrôle prudentiel

1 121

1 094,6

1 121

0

AFLD - Agence française de lutte contre le dopage

65

62,2

65

0

AMF - Autorité des marchés financiers

469

448,5

469

0

ARAF - Autorité de régulation des activités ferroviaires

52

37,6

56

+ 4

H3C - Haut Conseil du commissariat aux comptes

43

41

50

+ 7

HADOPI - Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet

71

65,2

71

0

HAS - Haute Autorité de santé

409

401,5

411

+ 2

MNE - Médiateur national de l’énergie

47

46

46

– 1

Total

2 277

2 196

2 289

+ 12

Source : Évaluation préalable annexée au présent article.

*

* *

Suivant l’avis favorable du Rapporteur général, la Commission adopte l’article 53 sans modification.

TITRE III

REPORTS DE CRÉDITS DE 2012 SUR 2013

Article 54

Majoration des plafonds de reports de crédits de paiement

Texte du projet de loi :

Les reports de 2012 sur 2013 susceptibles d’être effectués à partir des programmes mentionnés dans le tableau figurant ci-dessous ne pourront excéder le montant des crédits ouverts sur ces mêmes programmes par la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

INTITULÉ
DU PROGRAMME 2012

INTITULÉ
DE LA MISSION DE RATTACHEMENT 2012

INTITULÉ DU PROGRAMME 2013

INTITULÉ
DE LA MISSION DE RATTACHEMENT 2013

Action de la France en Europe et dans le monde

Action extérieure de l’État

Action de la France en Europe et dans le monde

Action extérieure de l’État

Cour des comptes et autres juridictions financières

Conseil et contrôle de l’État

Cour des comptes et autres juridictions financières

Conseil et contrôle de l’État

Conseil d'État et autres juridictions administratives

Conseil et contrôle de l’État

Conseil d'État et autres juridictions administratives

Conseil et contrôle de l’État

Conduite et pilotage des politiques économique et financière

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Conduite et pilotage des politiques économique et financière

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Conseil supérieur de la magistrature

Justice

Conseil supérieur de la magistrature

Justice

Concours spécifiques et administration

Relations avec les collectivités territoriales

Concours spécifiques et administration

Relations avec les collectivités territoriales

Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail

Travail et emploi

Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail

Travail et emploi

Observations et décision de la Commission :

L’article 15 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) limite les reports de crédits de paiement d’un programme – vers le même programme ou vers un programme poursuivant les mêmes objectifs – à 3 % des crédits initiaux inscrits sur le programme à partir duquel les crédits sont reportés.

En effet, lorsqu’ils atteignent un montant trop important, les reports de crédits nuisent à la bonne exécution de la loi de finances de l’année et contribuent à dissimuler la réalité des charges publiques annuelles.

La LOLF traite distinctement les dépenses de personnel du titre 2 et les dépenses des autres titres, afin d’éviter que ne soit contourné le principe d’asymétrie régissant la fongibilité des crédits entre les différents titres.

Toutefois, puisque des assouplissements sont parfois nécessaires, l’article 15 précité prévoit qu’une disposition de loi de finances peut ponctuellement, pour les crédits hors titre 2, conduire à ce que des reports identifiés dépassent le plafond de 3 %.

Le présent article en tire les conséquences et propose une dérogation au plafond de 3 % à l’égard de dix programmes du budget général pour les raisons exprimées dans le tableau récapitulatif ci-après.

Il faut néanmoins noter que le « stock » de reports, qui avait atteint 14 milliards d’euros à la fin 2001, a été spectaculairement réduit pour atteindre moins de deux milliards d’euros en 2012 comme le montre le graphique suivant.

CRÉDITS DE PAIEMENT OUVERTS PAR REPORT SUR LE BUDGET GÉNÉRAL

Numéro de programme

Programme

Mission

Justification

105

Action de la France en Europe et dans le monde

Action extérieure de l’État

Comme l’an passé, la dérogation se justifie par le risque de décalage de 2012 sur 2013 d’une partie des paiements des contributions internationales (notamment à l’ONU), lié à l’incertitude concernant le calendrier des appels à contribution (négociation des quotes-parts par État des contributions aux opérations de maintien de la paix en décembre 2012 ; l'ONU pourrait suspendre jusqu'en janvier 2013 les appels à contributions qui ont été budgétés par la France sur 2012).

164

Cour des comptes et autres juridictions financières

Conseil et contrôle de l’État

Ces crédits seraient nécessaires au paiement des coûts induits par la réforme des juridictions financières, qui devrait subir des décalages.

165

Conseil d’État et autres juridictions administratives

Conseil et contrôle de l’État

Comme l’an passé, cette demande est justifiée par la mise en place de Chorus et par le déménagement d’une partie des services du Conseil d’État qui a impacté ses autres projets immobiliers, ce qui repousse une partie des dépenses budgétées en 2012 sur 2013.

218

Conduite et pilotage des politiques économique et financière

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Le « transfert entrant » prévu en gestion 2012 pour financer la constitution des services du haut fonctionnaire de défense et de sécurité (d’un montant de 16 millions d’euros environ) ne devrait pas donner lieu à une consommation intégrale sur 2012, de sorte qu’une partie des crédits sera utilisée en 2013.

221

Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Il s’agit de garantir le financement de dépenses faisant l’objet d’investissements pluriannuels fermes concernant l'opérateur national de paie (ONP).

335

Conseil supérieur de la magistrature

Justice

Le déménagement des locaux du Conseil supérieur de la magistrature, actuellement situé avenue de Ségur, est décalé de 2012 à 2013.

122

Concours spécifiques et administration

Relations avec les collectivités territoriales

Les crédits du programme concernent notamment les subventions versées au titre des travaux d’intérêt local et les subventions versées en faveur des collectivités territoriales touchées par des calamités publiques dont il est impératif, compte tenu des circonstances exceptionnelles et des modalités selon lesquelles elles sont attribuées, d’obtenir la totalité des reports de crédits non consommés en fin d’année.

111

Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail

Travail et emploi

Ce déplafonnement résulte en grande partie du glissement de 2012 à 2013 du calendrier de paiement à destination du Fonds national de soutien relatif à la pénibilité, en raison de la parution tardive fin 2011 du décret relatif à ce Fonds.

Selon les informations transmises au Rapporteur général, le montant des reports prévus à titre dérogatoire par le présent article s’élèverait à plus de 293 millions d’euros là où le plafond organique de 3 % les aurait limités à 79,8 millions d’euros.

REPORTS DE 2012 VERS 2013 PAR DÉROGATION AU PLAFOND DE 3 %

(Crédits de paiement, en millions d’euros)

Missions

Programmes

Crédits initiaux

Plafonnement à 3 %

Prévisions de report vers 2013

LFI 2012

Hors titre 2

(pour mémoire)

(pour information)

Action extérieure de l’État

Action de la France en Europe et dans le monde

1 226,2

36,8

≈ 200

Conseil et contrôle de l’État

Cour des comptes et autres juridictions financières

163,5

4,9

≈ 6

Conseil d’État et autres juridictions administratives

63,9

1,9

≈ 2

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Conduite et pilotage des politiques économique et financière

452,3

13,5

≈ 30

Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État

181,8

5,4

≈ 30

Justice

Conseil supérieur de la magistrature

1,03

0,003

≈ 0,2

Relations avec les collectivités territoriales

Concours spécifiques et administration

499,0

14,9

≈ 15

Travail et Emploi

Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail

80,5

2,4

≈ 10

TOTAL

 

10 801,5

79,803

≈ 293,2

*

* *

Suivant l’avis favorable du Rapporteur général, la Commission adopte l’article 54 sans modification.

*

* *

TITRE IV

DISPOSITIONS PERMANENTES

I.– Mesures fiscales et budgétaires non rattachées

Article 55

Élargissement du crédit d’impôt recherche (CIR) à certaines dépenses d’innovation en faveur des petites et moyennes entreprises (PME)
et renforcement de la sécurité juridique du dispositif

Texte du projet de loi :

I.– L’article 244 quater B du code général des impôts est modifié comme suit :

1° Au I :

a) Le premier alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Pour les dépenses mentionnées au k. du II, le taux du crédit d’impôt est de 20 %. » ;

b) Les deuxième à septième alinéas sont supprimés ;

2° Au II :

a) Après le trente-sixième alinéa (j), il est inséré un k. ainsi rédigé :

« k. Les dépenses exposées par les entreprises qui satisfont à la définition des micro, petites et moyennes entreprises donnée à l'annexe I au règlement (CE) n° 800/2008 de la Commission du 6 août 2008 (règlement d’exemption par catégorie) et définies comme suit :

« 1° Les dotations aux amortissements des immobilisations créées ou acquises à l'état neuf et affectées directement à la réalisation d'opérations de conception de prototypes de nouveaux produits ou installations pilotes de même nature autres que les prototypes et installations pilotes mentionnés au a ;

« 2° Les dépenses de personnel directement et exclusivement affecté à la réalisation des opérations mentionnées au 1° ;

« 3° Les autres dépenses de fonctionnement exposées à raison des opérations mentionnées au 1° ; ces dépenses sont fixées forfaitairement à la somme de 75 % des dotations aux amortissements mentionnées au 1° et de 50 % des dépenses de personnel mentionnées au 2° ;

« 4° Les dotations aux amortissements, les frais de prise et de maintenance de brevets et de certificats d’obtention végétale ainsi que les frais de dépôt, de dessins et modèles relatifs aux opérations mentionnées au 1° ;

« 5° Les frais de défense de brevets, de certificats d’obtention végétale, de dessins et modèles relatifs aux opérations mentionnées au 1° ;

« 6° Les dépenses exposées pour la réalisation d’opérations mentionnées au 1° confiées à des entreprises, des bureaux d’études et d’ingénierie agréés selon des modalités prévues par décret.

« Les dépenses susmentionnées entrent dans la base de calcul du crédit d’impôt recherche dans la limite globale de 400 000 € par an.

« Pour l’application du k, est considéré comme nouveau produit un bien corporel ou incorporel qui satisfait aux deux conditions cumulatives suivantes :

« - il n’est pas encore mis à disposition sur le marché ;

« - il se distingue des produits existants ou précédents par des performances supérieures sur le plan technique, de l’éco-conception, de l’ergonomie ou de ses fonctionnalités ;

« Le prototype ou l’installation pilote d’un nouveau produit est un bien qui n’est pas destiné à être mis sur le marché mais à être utilisé comme modèle pour la réalisation d’un nouveau produit. » ;

b) Au trente-septième alinéa, les mots : « aux a à j » sont remplacés par les mots « aux a à k » ;

3° À la deuxième phrase du III, les mots : « par les organismes ou experts désignés au d et au d bis du II » sont remplacés par les mots : « par les entreprises, organismes ou experts mentionnés au d, au d bis ou au 6° du k du II ».

II.– Le premier alinéa du 3° et du 3° bis de l’article L. 80 B du livre des procédures fiscales est ainsi modifié :

1° Les mots : « dans les mêmes conditions que celles prévues à l’avant dernier alinéa du 2°, » sont remplacés par les mots : « au moins six mois avant la date limite de dépôt de la déclaration spéciale, à partir d’une présentation écrite, précise et complète de la situation de fait, » et les mots : « de dépenses » sont supprimés ;

2° Cet alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Lorsque le projet de recherche est pluriannuel, ladite demande doit intervenir au moins six mois avant la date limite de dépôt de la première déclaration spéciale relative à ce projet. »

III.– Le I s'applique aux crédits d'impôts calculés au titre des dépenses exposées à compter du 1er janvier 2013 et des dotations aux amortissements des immobilisations, créées ou acquises à compter de cette même date.

Le II s’applique aux demandes adressées à compter du 1er janvier 2013.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objectif de renforcer l’attractivité du crédit d’impôt recherche (CIR). Pour ce faire, il est proposé :

– d’une part, d’élargir le champ des dépenses éligibles au CIR à certaines opérations d’innovation, en aval de la phase de recherche et développement (R&D). Le crédit d’impôt « innovation » ainsi créé, moins généreux que le CIR « général », est réservé aux petites et moyennes entreprises (PME) ;

– d’autre part, d’assouplir les conditions dans lesquelles les entreprises peuvent demander aux administrations compétentes, dans le cadre de la procédure du « rescrit fiscal », si leur projet de recherche est éligible au CIR.

Le coût de la réforme ainsi proposée (300 millions d’euros par an en année pleine) est partiellement compensé (à hauteur de 100 millions d’euros) par la suppression des taux bonifiés de CIR dont bénéficient les entreprises au titre des deux premières années d’application du dispositif.

I.– LA CRÉATION, AU SEIN DU CRÉDIT D’IMPÔT RECHERCHE, D’UN CRÉDIT D’IMPÔT INNOVATION EN FAVEUR DES PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES

A.– LE DROIT EXISTANT

1.– Présentation du régime général du CIR : assiette, taux, imputation et coût

 En application de l’article 244 quater B du code général des impôts (CGI), les entreprises qui exposent des dépenses de recherche peuvent bénéficier d’un crédit d’impôt, dit « crédit d’impôt recherche ».

Les catégories de dépenses éligibles sont limitativement énumérées par la loi, comme (20) :

– les dotations aux amortissements des immobilisations créées ou acquises à l’état neuf et directement affectées à des opérations de recherche (21) ;

– les dépenses de personnel et autres rémunérations afférentes aux chercheurs et techniciens de recherche affectés à ces mêmes opérations ;

– les dépenses de fonctionnement, fixées forfaitairement à la somme de 75 % des dotations aux amortissements et de 50 % des dépenses de personnel telles que définies ci-dessus ;

– les opérations de recherche sous-traitées à certains organismes, dans la limite d’un plafond (22) ;

– les dépenses relatives à la propriété intellectuelle des opérations de recherche (dotations aux amortissements des acquisitions de brevets et certificats d’obtention végétale, frais de prise, de maintenance et de défense de ces brevets et certificats) ;

– 50 % des dépenses de normalisation des produits de l’entreprise ;

– dans la limite de 60 000 euros par an, les dépenses de veille technologique exposées lors de la réalisation d’opérations de recherche.

 Le taux du CIR est de 30 % pour la fraction des dépenses éligibles inférieure ou égale à 100 millions d'euros, et de 5 % pour la fraction excédant ce montant.

Le taux de 30 % est bonifié au titre des deux premières années au cours desquelles l’entreprise bénéficie du CIR, après écoulement d’une période de cinq ans pendant laquelle elle n’en a pas bénéficié (23). Par construction, les entreprises nouvellement bénéficiaires du CIR profitent des taux bonifiés. Ceux-ci sont de 40 % la première année et 35 % la deuxième. Avant l’entrée en vigueur de l’article 41 de la loi de finances initiale pour 2011 (24), ces taux étaient de respectivement 50 et 40 %.

 En application de l’article 199 ter B du CGI, le CIR s’impute sur l’impôt dû au titre de l’exercice de réalisation des dépenses. Si le montant de CIR est supérieur à celui de l’impôt, il s’impute sur l’impôt des trois exercices suivants. À l’expiration de cette période, le solde de CIR non imputé est remboursé à l’entreprise. Certaines entreprises, dont les PME et les jeunes entreprises innovantes, bénéficient d’un remboursement immédiat de leur créance.

 Le CIR est la deuxième dépense fiscale la plus coûteuse, derrière le taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée sur les travaux réalisés dans les logements de plus de deux ans. Selon le tome II de l’annexe au projet de loi de finances portant « Évaluation des voies et moyens », le coût de cette mesure serait de 3,35 milliards d’euros en 2013. Le montant de la créance totale de CIR est plus élevé, s’établissant à environ 5 milliards (25), ce qui est logique.

2.– L’exclusion de principe des dépenses en aval de la recherche

 En application de l’article 49 septies F de l’annexe 3 au CGI, les dépenses de recherche sont entendues comme :

– les dépenses de recherche fondamentale, dont l’objet est d’ « apporter une contribution théorique ou expérimentale à la résolution des problèmes techniques » ;

– les dépenses de recherche appliquée, « qui visent à discerner les applications possibles des résultats d’une recherche fondamentale ou à trouver des solutions nouvelles permettant à l’entreprise d’atteindre un objectif déterminé choisi à l’avance » ;

– les dépenses de développement expérimental (y compris la réalisation de prototypes ou d’installations pilotes), « dans le but de réunir toutes les informations nécessaires pour fournir les éléments techniques des décisions, en vue de la production de nouveaux matériaux, dispositifs, produits, procédés, systèmes, services ou en vue de leur amélioration substantielle ».

Conformément à une recommandation de la mission d’évaluation et de contrôle de l’Assemblée nationale, formulée sous la précédente législature (26), la doctrine administrative (27) définit désormais les opérations de R&D par référence au manuel de Frascati (28). Cette doctrine, particulièrement riche, est synthétisée dans le « Guide du crédit d’impôt recherche » publié chaque année par le ministère chargé de la recherche. L’encadré ci-après, issu de la dernière version de ce guide, illustre la difficulté réelle à isoler au sein du processus global d’innovation les dépenses de R&D, en principe éligibles au CIR, des dépenses en aval de la R&D, en principe exclues.

Extraits du « Guide du crédit d’impôt recherche » 2012 (29)

« Les activités de R&D doivent être distinguées au sein de l’ensemble des activités que les entreprises engagent pour innover. » […]

« Les activités de R&D ne sont donc qu’un sous-ensemble des activités d’innovation et les coûts qu’elles représentent sont bien plus faibles que l’ensemble des dépenses engagées par les entreprises pour innover. » […]

« Le critère fondamental permettant de distinguer la R&D des activités connexes est l’existence, au titre de la R&D, d’un élément de nouveauté non négligeable et la dissipation d’une incertitude scientifique et/ou technique. » […]

« Différentes activités faisant partie du processus d’innovation ne sont généralement pas des activités de R&D. » […]

« Il en est ainsi des projets visant à accroître la productivité, la fiabilité, l'ergonomie, la portabilité ou l'adaptabilité de produits et services. »

 Par exception au principe selon lequel les dépenses en aval de la phase de R&D ne sont pas éligibles au CIR (car elles n’ont pas pour effet de dissiper une incertitude scientifique), les paragraphes h et i du II de l’article 244 quater B font entrer dans l’assiette du crédit d’impôt les dépenses liées à l’élaboration de nouvelles collections réalisées par les entreprises du secteur textile-habillement-cuir.

Sont éligibles à ce qu’il est convenu d’appeler le crédit d’impôt « collection » des dépenses se situant en aval de la phase de recherche proprement dite :

– dotations aux amortissements des immobilisations neuves créées ou acquises en vue de la conception de nouveaux produits, de prototypes ou d’échantillons non vendus ;

– certaines dépenses de personnel directement afférentes à ces opérations (stylistes, techniciens de bureaux de style, ingénieurs et techniciens de production) ;

– dépenses de fonctionnement, à hauteur de 75 % des dépenses de personnel éligibles ;

– frais de dépôt et de défense des dessins et modèles (30;

– dépenses sous-traitées à des stylistes ou bureaux de style agréés.

L’originalité manifeste du crédit d’impôt collection au sein du CIR a été soulignée par l’Inspection générale des finances (IGF) dans un rapport de septembre 2010 : défini comme « embarqué au sein du CIR, mais dépourvu de lien logique avec lui » (31), ce dispositif « concentré sur un faible nombre d’entreprises [,] les plus rentables du secteur » (32) pourrait être, selon l’Inspection, supprimé sans dommage. Dans son rapport précité, notre collègue sénateur M. Michel Berson dressait sensiblement le même constat (33).

B.– LE DROIT PROPOSÉ

1.– Un dispositif réservé aux petites et moyennes entreprises

 Lors de la campagne électorale, le Président de la République s’est engagé à « compléter le crédit impôt recherche par un crédit impôt innovation qui permettra aux start-ups et aux jeunes entreprises innovantes de devenir des entreprises de taille intermédiaire » (34), qui font particulièrement défaut au tissu économique français.

Dans l’évaluation préalable annexée au présent article, le Gouvernement juge « souhaitable de renforcer la compétitivité des PME innovantes, parce qu’elles sont plus fragiles que les entreprises de plus grande taille et disposent de moyens financiers moindres, par une mesure ciblée leur permettant de bénéficier du CIR au titre des dépenses de réalisation de prototypes de conception de nouveaux produits ou installations pilotes de même nature ».

Cette même évaluation préalable indique que le tableau de bord 2011 de l’innovation au sein de l’Union européenne (Innovation Union Scoreboard) place la France au onzième rang des pays innovants, l’Allemagne se situant au troisième rang. Cette différence de positionnement s’explique notamment par le fait que « moins d’un tiers des PME françaises ont mis en place une innovation de produit ou de procédé contre 54 % des PME allemandes ».

Pour mémoire, les PME représentent moins d’un tiers du volume du CIR « général », comme l’illustre le tableau ci-après. Il faut toutefois rapporter cette proportion à la part que représentent ces entreprises dans les dépenses de R&D ; dans son rapport d’octobre 2010, le Conseil des prélèvements obligatoires évaluait cette part à 11 % (données de 2006) (35).

RÉPARTITION PAR TAILLE D’ENTREPRISES DE LA CRÉANCE DE CIR (2010)

 

Créance

Bénéficiaires de moins de 250 salariés

28,8 %

Bénéficiaires de 250 à 4 999 salariés

37,4 %

Bénéficiaires de plus de 5 000 salariés

32,1 %

Non renseigné

1,7 %

Nombre de déclarants dont les dépenses excèdent 100 millions d’euros

21

Source : rapport précité de M. Michel Berson, page 10.

 Afin de répondre à l’engagement présidentiel, le présent article élargit au profit des PME la liste des dépenses éligibles au CIR, en introduisant un paragraphe k nouveau au II de l’article 244 quater B du CGI (alinéas 7 à 19).

Les dépenses listées aux 1° à 6° de ce k ne sont éligibles au CIR qu’à condition d’être exposées par des micro, petites ou moyennes entreprises au sens communautaire (alinéa 8). Ces dernières sont définies comme « les entreprises qui occupent moins de 250 personnes et dont le chiffre d’affaires annuel n’excède pas 50 millions d’euros ou dont le total du bilan annuel n’excède pas 43 millions d’euros » (36).

 Contrairement à la préconisation formulée dans le rapport précité de M. Michel Berson (37) – au demeurant favorable à la création d’un crédit d’impôt innovation –, le dispositif créé par le présent projet de loi de finances n’est pas codifié à un autre article que celui relatif au CIR « général ». Le précédent légistique du crédit d’impôt collection est donc reproduit.

2.– L’assiette du crédit d’impôt : certaines dépenses d’innovation

 Sont éligibles certaines dépenses d’innovation, dont le socle est constitué des « dotations aux amortissements des immobilisations créées ou acquises à l’état neuf et affectées directement à la réalisation d’opérations de conception de prototypes de nouveaux produits ou installations pilotes de même nature » (alinéa 9).

On rappellera succinctement que la dotation aux amortissements est une charge déductible du résultat imposable, dont l’objet est de constater la dépréciation d’un actif du fait de son utilisation. Sont amortissables les immobilisations inscrites à l’actif du bilan, dont l’utilité est limitée dans le temps. Schématiquement, la dotation aux amortissements est la traduction comptable et fiscale, au titre d’un exercice donné, de la réalisation d’un investissement.

La rédaction proposée par le présent article est en apparence proche de celle retenue par le a du II de l’article 244 quater B pour la définition générale des dépenses éligibles au CIR, à savoir « les dotations aux amortissements des immobilisations, créées ou acquises à l’état neuf et affectées directement à la réalisation d’opérations de recherche scientifique et technique, y compris la réalisation de prototypes ou d’installations pilotes ».

L’objectif étant de créer un soutien fiscal à l’innovation, seules les dépenses intervenant après la phase de recherche ont vocation à bénéficier du nouveau dispositif. Ainsi, la réalisation de prototypes et installations pilotes, qui n’est que l’une des catégories de dépenses éligibles en application du a, est la seule catégorie de dépenses éligibles en application du k.

En outre, ne sont éligibles que les prototypes ou installations pilotes de nouveaux produits. Les prototypes et installations pilotes relevant de la phase de recherche et mentionnés au a précité sont d’ailleurs expressément exclus des nouvelles dépenses éligibles.

Déjà employées dans le droit existant, les notions de prototype et d’installation pilote ont été précisées par l’administration fiscale (cf. encadré ci-après).

Définition du prototype et de l’installation pilote
(extraits de l’instruction 4 A-3-12 du 21 février 2012)

« Un prototype est un modèle original qui possède les qualités techniques et les caractéristiques de fonctionnement du nouveau produit ou procédé. Il n’en revêt pas nécessairement la forme ou l’aspect final, mais il permet de dissiper des incertitudes permettant d’améliorer le produit ou le procédé concerné et d’en fixer les caractéristiques. » […]

« Une installation pilote est un ensemble d’équipements ou de dispositifs permettant de tester un produit ou un procédé à une échelle ou dans un environnement proche de la réalité industrielle. »

Le prototype et l’installation pilote réalisés dans la phase d’innovation n’ont pas davantage vocation à être mis sur le marché que ceux réalisés dans la phase de recherche. L’alinéa 19 dispose expressément que « le prototype ou l’installation pilote d’un nouveau produit est un bien qui n’est pas destiné à être mis sur le marché mais à être utilisé comme modèle pour la réalisation d’un nouveau produit ».

La notion de nouveau produit, introduite à l’article 244 quater B, est définie par les alinéas 16 à 18 comme un bien corporel ou incorporel remplissant cumulativement les deux critères suivants :

– ne pas encore être mis à disposition sur le marché. Ce critère semble tautologique, un nouveau produit pouvant difficilement, par définition, se trouver sur le marché avant sa conception ;

– se distinguer des produits existants ou précédents « par des performances supérieures sur le plan technique, de l’éco-conception, de l’ergonomie ou de ses fonctionnalités ».

Pour seule illustration de ces concepts, le Gouvernement a indiqué au Rapporteur général qu’ « une PME du secteur de l'ameublement qui réaliserait, en collaboration avec des designers, des prototypes pour une nouvelle gamme de tables fabriquées dans des matériaux composites nouveaux, pas encore utilisés dans le secteur et plus respectueux de l'environnement que d'autres matériaux, pourrait bénéficier du CIR (partie innovation-prototype), son projet correspondant à des performances supérieures en matière d'éco-conception et d'ergonomie. À l'inverse, une modification qui se limiterait à changer de quelques centimètres le diamètre de la table ou la couleur du vernis du bois, ne serait pas reconnue comme relevant de l'innovation ». Cet exemple ne suffit pas à lever toutes les interrogations.

On peut raisonnablement espérer que les services instructeurs sauront sans peine identifier des performances supérieures sur le plan technique. Il a été indiqué au Rapporteur général que le fait que le prix de vente d’un produit soit plus faible que le prix de vente des produits concurrents ne suffit pas à considérer que ses performances techniques sont supérieures.

Le constat de performances supérieures sur le plan de l’éco-conception implique préalablement une définition juridique de ce dernier concept, que le présent article ne fournit pas. L’Association française de normalisation (AFNOR) définit l’éco-conception comme la prise en compte des aspects environnementaux d’un produit dès sa conception. Si la définition retenue par l’administration fiscale était proche de celle-ci – et l’on voit difficilement pourquoi elle s’en éloignerait –, les PME dont les procédés de production cesseraient de négliger l’avenir de la planète pourraient donc bénéficier d’un soutien fiscal, sous réserve de réaliser un prototype de leur nouveau produit « éco-conçu ».

Selon les informations recueillies par le Rapporteur général, les performances supérieures sur le plan de l’ergonomie s’entendent du point de vue du nouveau produit, et non du point de vue des conditions de réalisation de ce produit par les personnels concernés. Il n’est pas inutile que le doute soit levé, puisque l’ergonomie est parfois définie comme la science ayant pour objet l’adaptation du travail à l’homme.

L’identification de performances supérieures des fonctionnalités d’un produit nouveau devrait être moins malaisée.

Une instruction fiscale devra bien évidemment préciser chacune de ces notions, caractérisées pour l’heure par un certain flou. L’administration fiscale, dont le pouvoir d’interprétation de la loi sera par conséquent large, devrait publier cette instruction rapidement. Une mise en consultation préalable, destinée à recueillir l’avis des professionnels, paraît devoir être recommandée, même si elle peut retarder légèrement la parution de l’instruction.

 À l’instar de ce que prévoit le droit existant pour le CIR « général », les alinéas 10 à 13 font entrer dans l’assiette du crédit d’impôt innovation un certain nombre de dépenses afférentes ou accessoires aux opérations de conception de prototypes ou installations pilotes de nouveaux produits :

– les dépenses au titre du personnel directement et exclusivement affecté à la réalisation de ces opérations ;

– les dépenses de fonctionnement, retenues à hauteur d’un forfait similaire à celui applicable pour le CIR « général » (75 % des dotations aux amortissements + 50 % des dépenses de personnel) ;

– les différentes dépenses relatives à la propriété intellectuelle des opérations. Il s’agit à la fois de dépenses éligibles au CIR « général » (dotations aux amortissements, frais de prise et de maintenance de brevets et de certificats d’obtention végétale (38)) et de dépenses éligibles au crédit d’impôt collection (frais de dépôt de dessins et modèles) ;

– les frais de défense des droits de propriété intellectuelle (brevets, certificats d’obtention végétale, dessins et modèles) (39).

 L’alinéa 14, également inspiré du régime général du CIR, prévoit l’éligibilité des dépenses d’innovation sous-traitées, dès lors qu’elles sont confiées à des organismes agréés, qu’il s’agisse d’entreprises ou de bureaux d’études et d’ingénierie. Les modalités d’agrément seront déterminées par décret. La notion de bureaux d’études et d’ingénierie, qui ne renvoie pas à une catégorie juridiquement déterminée et qui est vraisemblablement incluse dans le champ plus large des entreprises, a essentiellement valeur d’illustration.

Il faut remarquer une différence entre le régime général du CIR et celui du crédit d’impôt innovation : dans le premier cas, les dépenses de recherche externalisées sont éligibles si elles sont réalisées par des organismes poursuivant un objectif d’intérêt général (40). Les tiers dont les dépenses sont éligibles au crédit d’impôt innovation sont en réalité plus proches de ceux dont les dépenses sont éligibles au crédit d’impôt collection, définies comme « des stylistes ou bureaux de style agréés selon des modalités définies par décret » (41). Ceci est logique dans la mesure où les organismes poursuivant un but d’intérêt général sont davantage susceptibles de conduire des projets de recherche fondamentale que des projets d’innovation, dont la finalité marchande est plus affirmée.

3.– Un dispositif moins généreux que le crédit d’impôt recherche « général » : le plafond et le taux

À la différence de ce qui est prévu pour le CIR « général », le montant des dépenses éligibles au crédit d’impôt innovation est plafonné, à hauteur de 400 000 euros par an (alinéa 15). Il s’agit d’un plafond global, et non d’un plafond par catégorie de dépenses éligibles. Ce plafond s’applique une seule fois, quel que soit le nombre de prototypes ou installations pilotes créés ou acquis par l’entreprise.

Dans la limite de ce plafond, le taux du crédit d’impôt est le même quel que soit le montant des dépenses, à savoir 20 % (alinéa 4). Le Gouvernement a souhaité différencier le taux du crédit d’impôt innovation de celui du CIR « général », les dépenses de R&D étant supposées produire sur l’ensemble de l’économie des externalités positives plus importantes que les dépenses d’innovation, et présenter par nature une rentabilité inférieure et à plus long terme, justifiant un soutien public plus marqué.

Le montant maximum de crédit d’impôt innovation pouvant être acquis au titre d’une année civile par une PME est donc de 80 000 euros, soit 20 % de 400 000 euros.

4.– Une mesure partiellement financée par la suppression des taux bonifiés du crédit d’impôt recherche

L’alinéa 5 prévoit la suppression des deuxième à septième alinéas du I de l’article 244 quater B, qui prévoient la bonification des taux du CIR pour les nouveaux entrants dans le dispositif (cf. supra).

Selon l’évaluation préalable, la suppression des taux bonifiés générerait une économie de 100 millions d'euros par an. Selon la même source, le coût pérenne du crédit d’impôt innovation serait de 300 millions d'euros par an.

Il est fait l’hypothèse que 20 % de ce coût correspond aux dotations aux amortissements résultant des investissements. Il est en outre fait l’hypothèse que la durée moyenne d’amortissement des investissements est de cinq ans. La combinaison des deux a pour effet d’augmenter chaque année le coût du dispositif d’un cinquième de 20 % de 300 millions (42), pour atteindre ce coût « de croisière » à compter de 2018. Le coût brut du dispositif serait donc de 252 millions en 2014, 264 en 2015, 276 en 2016, 288 en 2017 et 300 en 2018.

Pour apprécier l’impact de cet article sur le budget de l’État, ce coût « brut » doit être réduit, chaque année, de l’économie de 100 millions permise par la suppression des taux bonifiés.

L’effet du crédit d’impôt innovation sur les pratiques innovantes des entreprises n’est pas estimé ; il n’est sans doute pas évaluable ex ante. Si la création de ce nouvel avantage en impôt a bien pour objectif d’encourager l’innovation des PME, il est toutefois possible que des dépenses qui auraient en tout état de cause été engagées par ces entreprises bénéficient à l’avenir d’un soutien fiscal qui n’existe pas aujourd’hui.

5.– Les mesures de coordination et d’entrée en vigueur

Les alinéas 20 et 21 procèdent à des coordinations rendues nécessaires du fait de l’introduction, par le présent article, d’un k au I de l’article 244 quater B du CGI.

L’alinéa 26 prévoit que les dispositions relatives au crédit d’impôt innovation s’appliquent aux dépenses réalisées à compter du 1er janvier 2013.

II.– L’ASSOUPLISSEMENT DES CONDITIONS D’EXERCICE DU RESCRIT SPÉCIFIQUE AU CRÉDIT D’IMPÔT RECHERCHE

A.– LE DROIT EXISTANT

 En application de l’article L.80 A du livre des procédures fiscales (LPF), dont le texte est reproduit dans l’encadré ci-après, l’administration fiscale est liée par l’interprétation qu’elle peut faire des règles de droit applicables.

Article L.80 A du livre des procédures fiscales

« Il ne sera procédé à aucun rehaussement d'impositions antérieures si la cause du rehaussement poursuivi par l'administration est un différend sur l'interprétation par le redevable de bonne foi du texte fiscal et s'il est démontré que l'interprétation sur laquelle est fondée la première décision a été, à l'époque, formellement admise par l'administration.

« Lorsque le redevable a appliqué un texte fiscal selon l'interprétation que l'administration avait fait connaître par ses instructions ou circulaires publiées et qu'elle n'avait pas rapportée à la date des opérations en cause, elle ne peut poursuivre aucun rehaussement en soutenant une interprétation différente. Sont également opposables à l'administration, dans les mêmes conditions, les instructions ou circulaires publiées relatives au recouvrement de l'impôt et aux pénalités fiscales. »

L’article L.80 B du LPF prévoit la possibilité pour les contribuables d’obtenir de l’administration une prise de position formelle sur leur situation au regard d’un texte fiscal (procédure dite de « rescrit fiscal »). Les 3° et 3° bis de cet article précisent les modalités particulières de rescrit applicables au CIR.

Le 3° prévoit la possibilité de saisir l’administration fiscale pour lui demander si un projet de recherche est éligible au CIR. La demande doit être préalable à la réalisation des opérations de recherche, et être « effectuée à partir d’une présentation écrite précise et complète de la situation de fait » (43). Le bénéfice du CIR est réputé acquis lorsque l’administration répond favorablement ou garde le silence pendant plus de trois mois.

Lorsque l’administration fiscale l’estime nécessaire, elle peut solliciter l’avis du ministère chargé de la recherche, de l’Agence nationale de la recherche (ANR) ou d’OSÉO (44). L’administration fiscale est en principe liée par l’avis ainsi recueilli s’il est favorable, sauf si elle démontre qu’une autre des conditions fixées à l’article 244 quater B n’est pas remplie (45).

Le 3° bis prévoit la possibilité pour le contribuable de saisir directement le ministère chargé de la recherche, l’ANR ou OSÉO. Leur réponse, qui doit être motivée, est notifiée à l’administration fiscale. Cette forme originale de rescrit fiscal, adressé à une autre administration que celle des impôts, a été introduite par l’article 136 de la loi de modernisation de l’économie du 4 août 2008 (46).

 La procédure de rescrit spécifique au CIR est peu utilisée. L’évaluation préalable indique que 390 demandes ont été reçues en 2010, année au cours de laquelle 12 852 déclarations de CIR ont été déposées. Cela s’expliquerait par « la circonstance que la demande de rescrit doive intervenir avant la mise en œuvre des opérations de recherche » : les entreprises, et tout particulièrement les PME, ne seraient pas en situation de décrire avec suffisamment de précision leur projet au moment où la demande de rescrit doit être déposée.

B.– LE DROIT PROPOSÉ

Le II du présent article (alinéas 22 à 25) modifie les règles de rescrit spécifiques au CIR.

 Le bénéfice du CIR restera réputé acquis si les services compétents (administration fiscale, ministère chargé de la recherche, organismes chargés de soutenir l’innovation) ne répondent pas dans un délai de trois mois à un redevable de bonne foi demandant si son projet de recherche est éligible au CIR.

En l’état du droit, la demande du redevable doit être :

– préalable aux opérations de recherche ;

– « effectuée à partir d’une présentation écrite précise et complète de la situation de fait ».

Cette seconde condition est conservée par le présent article, qui en revanche assouplit la première. La demande ne doit plus être présentée avant le lancement des opérations de recherche, mais « au moins six mois avant la date limite de dépôt de la déclaration spéciale » (alinéa 23).

Afin de bénéficier du crédit d'impôt recherche, il convient de déposer la déclaration spéciale n° 2069-A-SD, en même temps que le relevé de solde n° 2572 (pour les entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés) ou avec la déclaration de résultat (pour les entreprises soumises à l’impôt sur le revenu). C’est donc à cette déclaration spéciale qu’il est fait référence.

Lorsque le projet de recherche est pluriannuel, la demande doit intervenir au moins six mois avant la date limite de dépôt de la première déclaration spéciale relative à ce projet.

Ce nouveau délai permet, selon l’évaluation préalable, de concilier deux objectifs :

– d’une part, de permettre aux entreprises « de présenter une demande une fois que les travaux de recherche ont commencé, et donc à un stade où elles disposent d’une meilleure visibilité sur leur projet, qu’elles peuvent donc décrire avec plus de précision » ;

– d’autre part, « de tenir compte du délai nécessaire à l’instruction de la demande ».

 On notera que le présent article procède à un toilettage de la rédaction du premier alinéa des 3° et 3° bis de l’article L.80 B du LPF. En l’état du droit, l’entreprise doit demander à l’administration si son « projet de dépenses de recherche » est bien éligible au CIR. Le droit proposé permet de faire la même demande alors que des dépenses ont pu être engagées, et pas seulement projetées ; la notion de « projet de recherche » est opportunément substituée à celle de « projet de dépenses de recherche ».

 Les modifications des règles relatives au rescrit s’appliquent aux demandes adressées à l’administration à compter du 1er janvier 2013 (alinéa 27).

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La Commission examine l’amendement II–CF–102 de M. Hervé Mariton.

M. Hervé Mariton. Cet amendement a pour objet de maintenir un avantage incitatif de 40 % et de 35 % lors des deux premières années au cours desquelles une entreprise déclare du crédit d’impôt recherche. La logique poursuivie est de favoriser l’innovation des entreprises, particulièrement des PME, qui conduisent des travaux de recherche et de développement. Elle s’inscrit totalement dans le sujet de la compétitivité.

M. Christian Eckert, rapporteur général. Avis défavorable, car l’alinéa qu’il est proposé de supprimer vise à diminuer les dépenses publiques d’une centaine de millions d’euros afin de contribuer à financer la mise en place du crédit d’impôt innovation. En outre, l’avantage de 40 % et de 35 % les deux premières années avait été instauré pour inciter à l’entrée dans le dispositif. Ce dernier est dorénavant bien lancé, le maintien de cette coûteuse faveur n’est donc plus nécessaire.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement II–CF–103 de M. Hervé Mariton.

M. Hervé Mariton. Cet amendement vise à élargir le périmètre des dépenses d’innovation à plusieurs concepts proches.

M. le rapporteur général. Avis défavorable, car cet amendement est de portée extrêmement large et augmenterait excessivement le nombre de dépenses éligibles au crédit d’impôt innovation. Cela dit, il présente le mérite de mettre en lumière la difficulté à définir le champ des dépenses ouvrant droit à ce nouveau crédit d’impôt. Ainsi que le précisera le rapport, il importera que l’administration fiscale précise les choses, car la loi laisse une marge d’appréciation.

M. Hervé Mariton. Le rapport Gallois pose la question de la sanctuarisation et de l’extension du crédit d’impôt recherche. Monsieur le rapporteur général, envisagez-vous, dans cet esprit, de proposer des mesures qui permettraient d’aller au-delà de sa définition actuelle ?

M. le rapporteur général. Le rapport Gallois suggère de stabiliser le dispositif existant, ainsi que d’autres dispositifs de soutien aux entreprises, comme celui concernant les jeunes entreprises innovantes. Mais cet amendement vise à élargir un dispositif dont le coût est déjà élevé. Les projections, pour les années à venir, font état d’une augmentation de ce coût.

M. le président Gilles Carrez. En effet, selon certaines informations, le crédit d’impôt recherche pourrait représenter 6 milliards d’euros en régime de croisière !

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 55 sans modification.

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Après l’article 55

La Commission examine l’amendement II–CF–151 de M. Marc Goua.

M. Marc Goua. L’éco-prêt (originellement dénommé Éco PTZ) a rencontré un réel succès, aujourd’hui déclinant. Afin de le soutenir, le présent amendement a pour objet de prolonger ses dispositions jusqu’au 31 décembre 2015, alors qu’elles doivent s’interrompre le 31 décembre 2013. En effet, ce système est important, notamment pour l’accession sociale à la propriété.

M. le rapporteur général. Le dispositif doit se poursuivre jusqu’au 31 décembre 2013 ; nous aurons donc le temps d’examiner l’opportunité de sa prolongation. C’est pourquoi je vous suggère de retirer cet amendement.

M. Marc Goua. Je prends date, monsieur le rapporteur général, et je retire l’amendement.

L’amendement II–CF–151 est retiré.

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Article 56

Abaissement du plafonnement global de certains avantages fiscaux
à l’impôt sur le revenu

Texte du projet de loi :

I.– L’article 200-0 A du code général des impôts est ainsi modifié :

A.– Le 1 est remplacé par les dispositions suivantes :

« 1. Le total des avantages fiscaux mentionnés au 2, à l’exception de ceux mentionnés aux articles 199 undecies A, 199 undecies B et 199 undecies C, ne peut pas procurer une réduction de l’impôt dû supérieure à un montant de 10 000 euros.

« Le total des avantages mentionnés au premier alinéa, retenu dans la limite de 10 000 euros, majoré du montant de ceux mentionnés aux articles 199 undecies A, 199 undecies B et 199 undecies C, ne peut pas procurer une réduction de l’impôt dû supérieure à la somme d’un montant de 18 000 euros et d’un montant égal à 4 % du revenu imposable servant de base au calcul de l’impôt sur le revenu dans les conditions prévues au I de l’article 197. »

B.– Au troisième alinéa du 2, après la référence : « 199 vicies A », sont insérées les références : « , 199 unvicies, 199 tervicies ».

C.– Au 3, les mots : « mentionné au 1 » sont par trois fois remplacés par les mots : « mentionné au deuxième alinéa du 1 ».

II.– Le I est applicable à compter de l’imposition des revenus de 2013, sous réserve des dispositions suivantes.

Pour l’application du I, il est tenu compte des avantages fiscaux accordés au titre des dépenses payées, des investissements réalisés ou des aides accordées à compter du 1er janvier 2013. Toutefois, il n’est pas tenu compte des avantages procurés :

1° Par les réductions d’impôt sur le revenu mentionnées aux articles 199 undecies A, 199 undecies B et 199 undecies C du code général des impôts qui résultent :

a) Des investissements pour l’agrément ou l’autorisation préalable desquels une demande est parvenue à l'administration avant le 1er janvier 2013 ;

b) Des acquisitions d’immeubles ayant fait l’objet d’une déclaration d’ouverture de chantier avant le 1er janvier 2013 ;

c) Des acquisitions de biens meubles corporels commandés avant le 1er janvier 2013 et pour lesquels des acomptes au moins égaux à 50 % de leur prix ont été versés ;

d) Des travaux de réhabilitation d’immeuble pour lesquels des acomptes au moins égaux à 50 % de leur prix ont été versés avant le 1er janvier 2013 ;

2° Par la réduction d’impôt sur le revenu prévue à l’article 199 unvicies du même code accordée au titre des souscriptions réalisées avant le 1er janvier 2013 ;

3° Par la réduction d’impôt sur le revenu prévue à l’article 199 tervicies du même code accordée au titre des dépenses de restauration immobilière des immeubles bâtis pour lesquels une demande de permis de construire ou une déclaration de travaux a été déposée avant le 1er janvier 2013 ;

4° Par la réduction d’impôt sur le revenu prévue à l’article 199 sexvicies du même code accordée au titre de l’acquisition de logements pour lesquels une promesse d’achat ou une promesse synallagmatique a été souscrite par l’acquéreur avant le 1er janvier 2013.

Observations et décision de la Commission :

Le plafonnement global de certaines dépenses fiscales a été introduit en loi de finances pour 2009 (47) afin de contenir les conduites d’optimisation fiscale les plus excessives. Il garantit ainsi un niveau d’imposition minimale pour les contribuables disposant de revenus élevés imposés au barème progressif de l’impôt sur le revenu.

Le présent article met en œuvre l’engagement du Président de la République de mieux encadrer les pratiques de défiscalisation en proposant une réforme consistant à abaisser le montant de la dépense fiscale maximale imputable par un contribuable sur l’impôt dû au titre d’une année. Ce montant passerait ainsi de 18 000 euros plus un montant égal à 4 % du revenu imposable au barème progressif à un plafond fixe de 10 000 euros.

Cette mesure principale s’accompagne de deux autres dispositions venant a contrario réduire le champ d’application du nouveau plafonnement ainsi défini. Celles-ci visent ainsi à :

– exclure les réductions d’impôt dites « Malraux » et « SOFICA » de tout plafonnement global ;

– maintenir la possibilité de bénéficier d’un montant de dépense fiscale égal à 18 000 euros et 4 % du revenu imposable pour les seules réductions d’impôt en faveur de l’outre-mer, ce sur-plafonnement intégrant le plafonnement de 10 000 euros applicable aux autres avantages fiscaux concernés par cette mesure.

L’objectif global ainsi poursuivi est de garantir une meilleure progressivité de l’impôt sur le revenu en limitant le montant de la dépense fiscale imputable par un contribuable, sans toutefois remettre en question l’attractivité de certains investissements jugés prioritaires soit parce qu’ils concernent des territoires ultramarins caractérisés par des difficultés économiques spécifiques, soit parce qu’ils sont relatifs à des investissements liés au secteur de la culture.

I.– LE PLAFONNEMENT GLOBAL EN VIGUEUR

Introduit à l’initiative de la commission des Finances de l’Assemblée nationale, le plafonnement global vise à limiter le recours excessif à la dépense fiscale en déterminant un plafond d’avantage en impôt par contribuable et par année d’imposition au-delà duquel les montants de réduction d’impôt sont définitivement perdus.

Il ne s’agit donc pas d’un outil visant à réduire le coût global de certaines dépenses fiscales, mais d’un dispositif visant à assurer que les personnes qui peuvent bénéficier de façon importante de la dépense fiscale, parce qu’elles disposent de hauts revenus, ne puissent pas minorer trop fortement le montant de leur imposition.

Le plafonnement global vise donc à limiter l’effet anti-redistributif du recours à certaines niches fiscales et à rehausser la progressivité de l’impôt pour les plus hauts revenus.

Ce dispositif, prévu par l’article 91 de la loi de finances pour 2009 (48) et codifié à l’article 200-0 A du code général des impôts (CGI), était initialement fixé à 25 000 euros majorés de 10 % du revenu imposable du contribuable concerné. Il s’est appliqué pour la première fois à l’imposition des revenus de 2009.

Par la suite, il a été abaissé chaque année de sorte que son montant s’est élevé de :

– 20 000 euros et 8 % du revenu imposable pour l’imposition des revenus de 2010 (49) ;

– 18 000 euros et 6 % du revenu imposable pour l’imposition des revenus de 2011 (50) ;

– 18 000 euros et 4 % du revenu imposable pour l’imposition des revenus de 2012 (51).

A.– LE CHAMP D’APPLICATION DU PLAFONNEMENT GLOBAL

1.– Les contribuables concernés par l’application du plafonnement global

Le plafonnement global est applicable aux contribuables soumis à l’impôt sur le revenu qui bénéficient des dispositifs retenus dans le périmètre de ce plafond. Ces contribuables représentent l’ensemble des foyers fiscaux définis à l’article 6 du CGI, sous les réserves présentées ci-après concernant les non-résidents imposables en France.

Les associés de sociétés de personnes non soumises à l’impôt sur le revenu sont également contraints par le plafonnement global au titre des avantages dont ils bénéficient à proportion de la quote-part de leurs droits dans la société.

Le cas particulier des non-résidents imposables en France

La possibilité de bénéficier de la dépense fiscale pour des personnes ne disposant pas de leur domicile fiscal en France, mais qui sont assujetties à l’impôt sur le revenu au titre de leurs revenus de source française, a fait l’objet de précisions de la part de l’administration fiscale.

En effet, l’article 164 A du CGI, qui dispose qu’« aucune charge déductible du revenu global (…) ne peut être déduite » des revenus de source française des personnes qui n’ont pas leur domicile fiscal en France, a donné lieu à des interprétations diverses. Ainsi, la Cour d’appel administrative de Paris a considéré (52) que cet article ne faisait pas obstacle à l’application des réductions d’impôt au bénéfice des contribuables assujettis à l’impôt sur le revenu au titre de leurs seuls revenus français.

Cette décision a été contredite à plusieurs reprises par l’administration fiscale qui considère, au contraire, que la différence objective de situation entre résidents et non-résidents traitée par l'article 164 A du code précité au titre des charges déductibles des revenus, a une portée plus générale et trouve ainsi à s’appliquer aux réductions et crédits d'impôt.

La doctrine administrative exclut donc les non-résidents du bénéfice de la dépense fiscale et, par conséquent, du champ d’application du plafonnement global.

2.– Les avantages fiscaux entrant dans le champ d’application du plafonnement global

L’ensemble des avantages qui ne sont pas expressément exclus du plafonnement global par l’article 200-0 A du CGI y sont soumis.

Ce sont principalement des avantages en impôt obtenus en contrepartie d’un investissement réalisé par le contribuable ou d’une prestation dont il bénéficie. Au contraire, les avantages fiscaux exclus du plafonnement sont ceux qui sont accordés au titre d’une situation « subie » (situation familiale ou situation professionnelle) ou de dons sans contrepartie.

a) Les avantages en impôt soumis au plafonnement global

Le tableau suivant dresse la liste des avantages fiscaux soumis au plafonnement global. Parmi ceux-ci, certains dispositifs arrivés à échéance continuent de donner lieu à des minorations d’impôt soit au motif que l’avantage obtenu est étalé sur plusieurs années (à l’instar des dispositifs « Robien » ou « Borloo » en faveur de l’investissement immobilier), soit parce qu’ils donnent droit, sous certaines conditions, à des reports de réduction d’impôt sur les années qui suivent l’année d’imposition au titre de laquelle l’avantage aurait dû s’imputer en totalité.

AVANTAGES FISCAUX COMPRIS DANS LE CHAMP D'APPLICATION DU PLAFONNEMENT GLOBAL EN VIGUEUR (ARTICLE 200-0 A DU CGI)

Avantages fiscaux

Coût estimé en 2013
(en millions d’euros)

Déductions pour investissement locatif en revenus fonciers

Déductions au titre de l’amortissement « Robien classique », « Robien recentré » (1)

31, I-1°, h

455

Déduction au titre de l’amortissement « Borloo neuf (1)

31, I-1°, l

60

Réductions d'impôt

Réduction d'impôt au titre des investissements dans l’immobilier de loisirs (2)

199 decies E à 199 decies G

40

Réduction d'impôt au titre des investissements dans des résidences hôtelières à vocation
sociale (3)

199 decies I

-

Réduction d'impôt au titre de la télédéclaration et du télépaiement de l'impôt sur le revenu (1)

199 novodecies

-

Réduction d’impôt au titre des dépenses supportées en vue de la restauration complète
d’un immeuble bâti (réduction d'impôt « Malraux »)

199 tervicies

24

Réduction d'impôt au titre des souscriptions en numéraire au capital de SOFIPECHE (4)

199 quatervicies

-

Réduction d'impôt accordée au titre des sommes effectivement versées sur un compte épargne codéveloppement (1)

199 quinvicies

-

Réduction d’impôt accordée au titre de l’investissement immobilier locatif neuf (« réduction
d'impôt Scellier »)

199 septvicies

960

Réduction d'impôt au titre des souscriptions au capital de SOFICA

199 unvicies

22

Réduction d'impôt accordée au titre de certains investissements réalisés outre-mer (y
compris les créances reportées)

199 undecies A à
199 undecies D

675

Réductions d'impôt accordées au titre des souscriptions au capital des sociétés non cotées
et des souscriptions de parts de FCPI et de parts de FIP

199 terdecies-0 A

240

Réduction d'impôt accordée au titre des investissements forestiers

199 decies H

6

Réduction d'impôt au titre des travaux de conservation ou de restauration d'objets
mobiliers classés

199 duovicies

-

Réduction d’impôt au titre des investissements immobiliers dans le secteur de la location
meublée non professionnelle (réduction d'impôt « LMNP »)

199 sexvicies

145

Réduction d'impôt au titre des dépenses effectuées en vue du maintien et de la protection
du patrimoine naturel (espaces naturels classés et assimilés)

199 octovicies

-

Réduction d'impôt accordée au titre des sommes versées pour l'emploi d'un salarié à
domicile

199 sexdecies

1 570

Crédits d'impôt

Crédit d'impôt au titre des revenus distribués qui bénéficient de l'abattement de 40 % et de l'abattement fixe annuel (1)

200 septies

-

Crédit d'impôt au titre des intérêts d’emprunt pour l’acquisition de l’habitation principale (3)

200 quaterdecies

1 465

Crédit d'impôt accordé au titre des sommes versées pour l'emploi d'un salarié à domicile

199 sexdecies

2 100

Crédit d'impôt au titre des équipements en faveur du développement durable et des
économies d’énergie

200 quater

650

Crédit d'impôt au titre des frais de garde des jeunes enfants

200 quater B

1 070

Crédit d'impôt au titre des contrats d’assurance pour loyers impayés des logements locatifs
conventionnés

200 nonies

5

TOTAL

9 487

(1) Investissements inclus dans le champ du plafonnement global pour les dépenses payées ou les investissements réalisés au plus tard en 2009.

(2) Investissements inclus dans le champ du plafonnement global pour les dépenses payées ou les investissements réalisés au plus tard en 2010 au titre des dispositifs codifiés aux articles 199 decies E, 199 decies EA et 199 decies G du CGI.

(3) Investissements inclus dans le champ du plafonnement global pour les dépenses payées ou les investissements réalisés au plus tard en 2010.

(4) Investissement inclus dans le champ du plafonnement global pour les dépenses payées ou les investissements réalisés au plus tard en 2011.

Source : DGI et annexe Voies et moyens, tome II, PLF 2013.

Le coût cumulé des dépenses fiscales soumises au plafonnement global est donc de 9,5 milliards d’euros sur un total de 34,4 milliards d’euros de dépense fiscale afférente à l’impôt sur le revenu, dont 14 milliards au titre des réductions et crédits d’impôt.

Par construction, cette liste a vocation à s’étendre à toute éventuelle nouvelle niche fiscale, sauf disposition expresse contraire introduite à l’article 200-0 A du CGI.

b) Les avantages en impôt exclus du champ du plafonnement global

Les avantages fiscaux exclus du plafonnement global sont ceux mentionnés au b du 2 de l’article 200-0 A du CGI, présentés dans le tableau suivant :

AVANTAGES FISCAUX EXCLUS DU CHAMP D'APPLICATION DU PLAFONNEMENT GLOBAL
EN VIGUEUR (ARTICLE 200-0 A DU CGI)

Avantages en impôt

Coût estimé en 2013 (en millions d’euros)

Réductions d'impôt

Réduction d'impôt accordée aux adhérents de centres de gestion ou
d’association agréés

199 quater B

45

Réduction d'impôt au titre des cotisations syndicales

199 quater C

142

Réduction d'impôt au titre des frais de scolarité des enfants scolarisés

199 quater F

235

Réduction d'impôt accordée au titre des primes versées dans le cadre de certains contrats d’assurance (rente-survie, épargne handicap)

199 septies

10

Réduction d'impôt accordée au titre de l'hébergement en établissement de long séjour ou en section de cure médicale

199 quindecies

285

Réduction d'impôt au titre des prestations compensatoires en capital versées sous forme de sommes d'argent

199 octodecies

39

Réduction d'impôt au titre des dons faits par les particuliers et les entreprises

200, 200 bis

1 300

Réduction d'impôt accordée au titre de l’acquisition d'un trésor national

238 bis-0 AB

-

Réduction d'impôt au titre des cotisations versées aux associations syndicales chargées du défrichement forestier

200 decies A

-

Crédits d'impôt

Crédit d'impôt au titre de l’acquisition d’équipements en faveur des personnes âgées ou fragiles

200 quater A

28

Prime pour l’emploi

200 sexies

2 460

Crédit d'impôt au titre de dépenses de remplacement pour congé de certains exploitants agricoles

200 undecies

12

TOTAL

4 556

De la même façon, ne sont pas concernées les réductions d’impôt résultant de l’application du quotient familial, la réduction d’impôt consentie aux contribuables domiciliés en outre-mer, la décote, les charges déductibles du revenu global (telles que celles liées au régime des monuments historiques) et les avantages intervenant pour la détermination des revenus nets catégoriels, puisque le revenu pris en compte est le revenu net global imposable. Les crédits d’impôt permettant de corriger les effets d’une double imposition, prévus par les conventions internationales, sont également exclus du plafonnement global.

B.– LES MODALITÉS D’APPLICATION DU PLAFONNEMENT GLOBAL

1.– Le calcul du plafonnement global

a) L’assiette des avantages soumis au plafonnement global

Le plafonnement global consiste à comparer le montant de l’imposition résultant de l’application du barème progressif au revenu imposable dans les conditions prévues par le droit en vigueur au montant d’imposition résultant de ce même barème sans imputer les avantages fiscaux soumis au plafonnement.

● Le revenu imposable pris en référence

Le revenu imposable mentionné à l’article 200-0 A du CGI est le revenu soumis au barème progressif dans les conditions définies à l’article 197 du même code. Il n’inclut donc pas l’ensemble des revenus soumis à des taux forfaitaires ou à une retenue à la source libératoire de l’impôt sur le revenu, ces derniers ayant toutefois vocation à être désormais, en majeure partie, assujettis au barème progressif de l’impôt sur le revenu en application des articles 5 à 7 du présent projet de loi de finances.

Dans le cas où ce revenu, ou une fraction de celui-ci, bénéficie d’un mécanisme de fractionnement, d’étalement ou de quotient, seule la part de revenu retenue pour l’application du barème au titre de l’année d’imposition concernée est prise en compte pour la détermination de l’impôt dû en application du plafonnement global.

● Les avantages fiscaux concernés

Les avantages en impôt retenus pour l’application du plafonnement global sont ceux venant minorer l’impôt dû par le contribuable au titre d’une même année d’imposition.

L’article 200-0 A du CGI contient deux dispositions particulières précisant le montant de l’avantage fiscal retenu pour l’application du plafonnement global :

– la première prévoit que les avantages en impôt qui ne sont pas expressément exclus du champ d’application de l’impôt sur le revenu sont retenus, le cas échéant, pour leur montant acquis au titre d’une année antérieure et reporté.

Exemple :

L’année n, un contribuable réalise un investissement immobilier X donnant droit à une réduction d’impôt soumise au plafonnement global. Cette réduction d’impôt est étalée sur neuf ans à raison d’un neuvième de son montant.

L’année n+1, ce même contribuable décide de réaliser un investissement Y semblable.

Au titre de l’imposition des revenus de l’année n, le plafonnement global s’appliquera au premier neuvième de réduction d’impôt au titre de l’investissement X.

Au titre de l’imposition des revenus de l’année n +1, le plafonnement global s’appliquera au second neuvième de réduction d’impôt au titre de l’investissement X et au premier neuvième de réduction d’impôt au titre de l’investissement Y.

Au titre de l’imposition des revenus de l’année n +2, le plafonnement global s’appliquera au troisième neuvième de réduction d’impôt au titre de l’investissement X et au deuxième neuvième de réduction d’impôt au titre de l’investissement Y, etc ;

– la seconde disposition particulière précise que les réductions d’impôt acquises au titre d’un investissement réalisé outre-mer et donnant lieu à la rétrocession d’une part de l’avantage en impôt à l’exploitant ultramarin, ne sont retenues que pour leur montant non rétrocédé.

b) Les étapes de calcul

Un système de double liquidation est appliqué afin d’obtenir la différence entre la cotisation d’impôt minorée par les avantages fiscaux et celle qui aurait été versée en dehors de l’application des niches fiscales incluses dans le périmètre du plafonnement. Si cette différence excède en valeur absolue le cumul de 18 000 euros et de 4 % du revenu imposable du contribuable, le montant résultant du plafonnement s’ajoute à l’imposition due. L’avantage en impôt, ainsi réintégré dans l’imposition du contribuable, est définitivement perdu.

Exemple :

Soit un contribuable dont le revenu imposable est de 150 000 euros. Le montant maximal de dépense fiscale auquel ouvre droit ce revenu est de 24 000 euros (soit 18 000 + (150 000 x 4 %)).

EXEMPLE DE DOUBLE LIQUIDATION

(en euros)

 

Calcul de la cotisation d’impôt avant plafonnement global

Calcul de la cotisation théorique sans application des avantages fiscaux compris dans le plafonnement global

Calcul de la cotisation après application du plafonnement global

Impôt brut

48 000

48 000

48 000

Réduction d’impôt au titre de dons (non incluse dans le plafonnement)

– 3 500

– 3 500

– 3 500

Réduction d’impôt au titre d’un investissement Malraux

– 18 000

0

– 24 000

au maximum

Crédit d’impôt au titre de l’emploi d’un salarié à domicile

– 6 000

0

Réduction d’impôt au titre d’un investissement Scellier réalisé en n-1

– 4 000

0

Impôt dû

16 500

44 500

20 500

Par ailleurs, le calcul du plafonnement global s’applique de la même façon pour tous les foyers fiscaux, quelle que soit leur composition ou la qualité du bénéficiaire de l’avantage fiscal. Néanmoins, l’exclusion des réductions d’impôt au titre du quotient familial permet de maintenir un avantage relatif en faveur des familles ou des contribuables ayant des personnes à charge.

Le tableau suivant présente les niveaux de revenus nécessaires pour atteindre un montant d’imposition au moins égal au plafonnement global applicable au revenu du contribuable concerné (53) :

 

Salaire annuel net minimum par foyer pour l’application du plafonnement global

(en euros)

Célibataire (1 part)

94 000

Couple (2 parts)

126 000

Couple avec 2 enfants (3 parts)

146 000

2.– L’articulation du plafonnement global avec d’autres dispositifs de plafonnement

a) L’articulation entre le plafonnement global et le plafonnement spécifique des réductions d’impôt au titre des investissements en outre-mer

Le calcul de l’imposition due en application du plafonnement global peut également intervenir à la suite du plafonnement individuel d’une réduction d’impôt ou du plafonnement spécifique à un ensemble de réductions d’impôt, comme cela est prévu pour les dispositifs en faveur des investissements outre-mer.

Introduit par l’article 87 de la loi de finances pour 2009 et codifié à l’article 199 undecies D du CGI, ce plafonnement vise à encadrer le bénéfice des réductions d’impôt obtenues au titre de l’ensemble des investissements réalisés outre-mer (en application des articles 199 undecies A, 199 undecies B et 199 undecies C).

Son montant est fixé à la somme de 40 000 euros ou 30 600 euros par an selon le type d’investissement pour un même foyer ou, sur option du contribuable et si ce montant est plus élevé, à 15 % ou 11 % du revenu du foyer selon l’investissement réalisé (54). Les avantages retenus sont minorés, le cas échéant, de la part rétrocédée à l’exploitant ultramarin.

Ce plafonnement est indépendant du plafonnement global. Néanmoins, dans le cas d’une application conjointe, le plafonnement spécifique aux investissements en outre-mer s’applique en premier.

Exemple :

Un contribuable disposant d’un revenu imposable au barème de l’impôt sur le revenu de 150 000 euros bénéficie de 44 000 euros de réduction d’impôt au titre d’un investissement productif et d’un investissement locatif social en outre-mer. Ces réductions d’impôt lui permettraient, en l’absence de tout plafonnement, d’annuler la majeure partie de son imposition, dont le montant issu du barème est de 48 000 euros. Il s’acquitterait alors de 4 000 euros d’impôt.

Pour réduire le montant de cet avantage, le plafonnement spécifique s’applique en premier et fixe à 40 000 euros le montant de réduction d’impôt imputable sur la cotisation due. L’excédent de réduction d’impôt de 4 000 euros est perdu. À ce stade, l’impôt dû par le contribuable est donc de 8 000 euros.

Au titre du plafonnement global, ce contribuable ne peut néanmoins bénéficier d’un avantage maximal en impôt supérieur à 24 000 euros (18 000 + 4 % de 150 000). L’excédent de réduction, soit 16 000 euros (40 000 – 24 000), est perdu et son imposition finale est donc de 24 000 euros.

b) L’articulation entre le plafonnement global applicable aux avantages acquis au titre d’une année d’imposition et les plafonnements globaux applicables aux avantages acquis au titre d’années antérieures

Depuis son introduction, le plafonnement global a été modifié à trois reprises de sorte que son montant, initialement fixé à 25 000 euros et 10 % du revenu imposable au titre de l’imposition des revenus de 2009, n’est plus que de 18 000 euros et 4 % de ce revenu au titre de l’imposition des revenus de 2012.

Or les différents plafonnements globaux qui se sont succédé ont vu leur champ d’application restreint pour éviter tout effet rétroactif négatif sur les montants de dépense fiscale acquis au titre d’une année antérieure et préserver ainsi l’équilibre économique des investissements engagés.

En conséquence, le montant du plafonnement global applicable à un avantage en impôt est celui qui était en vigueur l’année au titre de laquelle cet avantage a été obtenu :

– les avantages fiscaux acquis au titre d’un investissement ou d’une dépense réalisés en 2012 sont soumis au plafond de 18 000 euros majorés de 4 % du revenu imposable ;

– les avantages fiscaux acquis au titre d’un investissement ou d’une dépense réalisés en 2011 sont soumis au plafond de 18 000 euros majorés de 6 % du revenu imposable ;

– les avantages fiscaux acquis au titre d’un investissement ou d’une dépense réalisés en 2010 sont soumis au plafond de 20 000 euros majorés de 8 % du revenu imposable ;

– enfin, les avantages fiscaux acquis au titre d’un investissement ou d’une dépense réalisés en 2009 sont soumis au plafond de 25 000 euros majorés de 10 % du revenu imposable.

Exemple :

Un célibataire dont le revenu imposable au barème de l’impôt sur le revenu est de 150 000 euros déclare au titre de l’imposition de ses revenus de 2012 des avantages en impôt obtenus au titre de cette même année et d’années antérieures.

 

Calcul de la cotisation d’impôt de droit commun

Calcul de la cotisation théorique sans application des avantages fiscaux compris dans le plafonnement global

Impôt brut

48 000

48 000

Réduction d’impôt au titre de dons effectués en 2012 (non incluse dans le plafonnement)

3 000

3 000

Crédit d’impôt au titre de l’emploi d’un salarié à domicile en 2012

6 000

0

Réduction d’impôt au titre d’un investissement Malraux en 2012

18 000

0

Réduction d’impôt « SOFICA » acquise en 2012

2 000

0

Réduction d’impôt au titre d’un investissement Scellier réalisé en 2011

4 000

0

Réduction d’impôt au titre d’un investissement en LMNP réalisé en 2009

8 000

0

Impôt dû

7 000

45 000

Ce contribuable se verra appliquer un plafonnement global ainsi déterminé :

 

Avantages en impôt

Plafonnement applicable

Dépense fiscale perdue

Au titre de 2012

26 000 + 3 000 non soumis

au plafonnement

24 000

2 000 (1)

Au titre de 2011

+ 4 000

27 000

3 000 (2)

Au titre de 2009

+ 8 000

40 000

(3)

Total

41 000 (dont 3 000 non soumis au plafonnement)

 

5 000

(1) Soit l’écart entre un avantage en impôt de 26 000 euros et le plafonnement de 24 000 euros.

(2) Soit l’écart entre un avantage en impôt de 30 000 euros et le plafonnement de 27 000 euros.

(3) L’avantage en impôt de 38 000 euros est inférieur au plafonnement applicable de 40 000 euros.

Par conséquent, le montant de l’impôt dû sera de 12 000 euros. Cet impôt aurait été de 21 000 euros si seul le plafonnement en vigueur en 2012 avait été appliqué à la fois aux réductions d’impôt acquises au titre de cette année et aux réductions d’impôt acquises au titre des années précédentes.

Toutefois, cet exemple n’est pas représentatif de la grande majorité des cas dans lesquels le plafonnement trouverait à s’appliquer. En effet, pour avoir recours à autant de niches fiscales, le contribuable aura dû constituer une capacité d’investissement importante qui correspond généralement à des niveaux de revenus beaucoup plus élevés. Par ailleurs, il aurait été particulièrement mal informé pour parvenir à perdre un tel montant de réduction d’impôt.

C.– ÉVALUATION DU PLAFONNEMENT GLOBAL

1.– Un plafonnement qui vise à décourager le recours excessif à la dépense fiscale pour un nombre restreint de contribuables

En théorie, le champ des contribuables concernés par le plafonnement global est limité par plusieurs facteurs.

En premier lieu, l’existence d’une part fixe de 18 000 euros de revenu à prendre en compte institue une forme de franchise pour les contribuables soumis à une imposition d’un montant inférieur. Ceux-ci peuvent, par conséquent, annuler leur imposition au titre des niches de leur choix.

En second lieu, le revenu pris en compte étant le revenu imposable au barème de l’impôt sur le revenu, il ne peut s’agir que de personnes disposant de revenus élevés et d’une certaine capacité d’investissement.

Enfin, le plafonnement global ne devrait s’appliquer en pratique qu’aux contribuables n’ayant pas su évaluer, au regard de leur revenu, le montant total de réduction d’impôt qui leur est autorisée au titre d’une même année d’imposition. Une partie de l’avantage en impôt dont ils espéraient bénéficier, leur est alors reprise.

Il semble donc logique de n’attendre que peu d’applications du plafonnement et un rendement de la mesure très faible puisque, si l’objectif de limitation de l’optimisation excessive de la contribution en impôt est atteint, les contribuables ne devraient pas avoir recours à la dépense fiscale au-delà du plafonnement optimisant leur impôt qui leur est applicable.

2.– Les éléments d’évaluation disponibles

En 2011, 367 contribuables ont été soumis au plafonnement global pour un rendement constaté de 5 millions d’euros, soit une perte moyenne d’avantage de 13 600 euros par contribuable.

Le tableau ci-dessous permet d’apprécier le recours à la dépense fiscale des contribuables répartis par tranche marginale d’imposition.

RECOURS À LA DÉPENSE FISCALE DES CONTRIBUABLES
RÉPARTIS PAR TRANCHE MARGINALE D’IMPOSITION

Tranche d’imposition

Nombre de contribuables

Contribuables bénéficiant
de dépenses fiscales

Contribuables bénéficiant de dépenses fiscales soumises au plafonnement global des niches
(article 200-0 A du CGI)

Proportion
(sur le total des contribuables de la tranche)

Montant de dépense fiscale moyen

Montant de dépense fiscale maximal (*)

Proportion

(sur le total des contribuables de la tranche)

Montant de dépense fiscale moyen

Montant de dépense fiscale maximal (*)

0 %

9 726 297

22,8 %

587

232 753

4,9 %

979

232 753

5,5 %

10 441 100

49,6 %

610

17 690

16,5 %

1 011

17 690

14 %

13 101 289

55,6 %

768

23 546

25,4 %

1 303

23 546

30 %

3 125 781

65,0 %

1 720

53 357

43,3 %

2 321

53 357

41 %

349 372

83,0 %

6 864

2 108 338

68,2 %

7 978

2 108 338

Total

36 743 839

46,3 %

914

2 108 338

19,4 %

1 627

2 108 338

(*) Soit celui déclaré par le contribuable déclarant le plus de dépense fiscale.

Source : Direction de la législation fiscale, données extraites de l’échantillon des revenus 2010 constitué à la 5ème émission.

Ce tableau appelle plusieurs remarques.

En premier lieu, le taux de recours et le montant de dépense fiscale moyen croissent de plus en plus vite à mesure que les tranches d’imposition s’élèvent : le montant de dépense fiscale moyen de la tranche d’imposition de 41 % est ainsi 3,8 fois plus important que celui de la tranche de 30 %, alors que l’écart n’est que de 0,3 % entre les dépenses fiscales moyennes de la tranche à 0 % et de celle de 5,5 %.

En deuxième lieu, on peut observer que des contribuables aisés peuvent annuler leur imposition par le recours aux niches fiscales (notamment du fait des stocks de réductions d’impôt acquises avant l’entrée en vigueur du plafonnement global) : le montant le plus élevé de réduction d’impôt déclaré par un contribuable imposé à la tranche de 0 % est ainsi, de manière étonnante, de plus de 230 000 euros, ce qui correspond à l’imposition due par un contribuable bénéficiant de 600 000 euros de salaire par an.

En troisième lieu, il apparaît que le montant de dépense fiscale le plus élevé déclaré au titre de l’imposition des revenus de 2010 est de 2,1 millions d’euros. Ce montant résulte pour partie d’importants stocks de dépense fiscale acquis au titre d’années antérieures à celle au titre de laquelle le plafonnement s’est appliqué pour la première fois. En application du plafonnement global à l’ensemble des avantages en impôt obtenus, un tel montant ne pourrait être atteint que si le revenu imposable au barème du contribuable atteignait 52,5 millions d’euros.

Ces éléments permettent de justifier de la nécessité d’un tel plafonnement puisque, d’une part, et en toute logique, la dépense fiscale profite principalement aux contribuables les plus aisés qui ont les moyens d’y recourir et que, d’autre part, l’effet anti-redistributif du cumul des niches fiscales est encore très sensible.

Ils expliquent également que le plafonnement global n’ait cessé d’être abaissé depuis son introduction, alors même que le législateur tentait de rationaliser les pratiques des contribuables les plus aisés et le coût atteint par la dépense fiscale, notamment au titre de l’impôt sur le revenu (55).

La réforme proposée par le présent article s’inscrit donc dans la continuité des précédents durcissements votés de façon consensuelle au cours des dernières lois de finances.

II.– LA RÉFORME DU PLAFONNEMENT GLOBAL PROPOSÉE

Le présent article propose de réformer le plafonnement global en vigueur en abaissant à 10 000 euros le montant d’avantage fiscal dont peut bénéficier un contribuable au titre d’une même année.

Cette mesure s’accompagne toutefois d’un rétrécissement du champ d’application de ce plafonnement, afin de prendre en compte les particularités de certaines réductions d’impôt.

A.– UN PLAFONNEMENT GLOBAL À DEUX NIVEAUX

1.– Le champ d’application du nouveau plafonnement global

a) Les avantages en impôt soumis au plafonnement

Le dispositif proposé par le présent article consiste à appliquer le plafonnement global en deux temps.

Dans un premier temps, la plupart des dépenses fiscales qui se trouvent dans le champ d’application du plafonnement global en vigueur sont soumises à un nouveau plafonnement de 10 000 euros.

Dans un second temps, ces dépenses fiscales retenues dans la limite de 10 000 euros et les dépenses fiscales obtenues au titre d’investissements outre-mer sont soumises à un sur-plafond fixé à 18 000 euros et 4 % du revenu imposable du contribuable.

AVANTAGES FISCAUX SOUMIS AU NOUVEAU PLAFONNEMENT GLOBAL

AVANTAGES SOUMIS AU SUR-PLAFONNEMENT GLOBAL DE 18 000 € + 4 %

Avantages en impôt

Coût estimé au titre de 2013
(en millions d’euros)

Réduction d'impôt accordée au titre de certains investissements réalisés outre-mer (y
compris les créances reportées)

199 undecies A à
199 undecies D

675

AVANTAGES SOUMIS AU PLAFONNEMENT GLOBAL DE 10 000 €

Réductions d'impôt accordées au titre des souscriptions au capital des sociétés non cotées et des souscriptions de parts de FCPI et de parts de FIP

199 terdecies-0 A

240

Réduction d'impôt accordée au titre des investissements forestiers

199 decies H

6

Réduction d'impôt au titre des travaux de conservation ou de restauration d'objets mobiliers classés

199 duovicies

-

Réduction d’impôt au titre des investissements immobiliers dans le secteur de la location meublée non professionnelle (réduction d'impôt « LMNP »)

199 sexvicies

145

Réduction d'impôt au titre des dépenses effectuées en vue du maintien et de la protection du patrimoine naturel (espaces naturels classés et assimilés)

199 octovicies

-

Réduction d'impôt accordée au titre des sommes versées pour l'emploi d'un salarié à domicile

199 sexdecies

1 570

Crédit d'impôt accordé au titre des sommes versées pour l'emploi d'un salarié à domicile

199 sexdecies

2 100

Crédit d'impôt au titre des équipements en faveur du développement durable et des économies d’énergie

200 quater

650

Crédit d'impôt au titre des frais de garde des jeunes enfants

200 quater B

1 070

Crédit d'impôt au titre des contrats d’assurance pour loyers impayés des logements locatifs conventionnés

200 nonies

5

TOTAL

 

6 461

Ce nouveau plafonnement ne s’appliquera qu’à compter de l’imposition des revenus de 2013 aux avantages fiscaux accordés au titre des dépenses payées ou des investissements réalisés à compter du 1er janvier 2013.

Le stock des avantages acquis ayant une incidence sur l’imposition des revenus de 2013 n’est donc pas concerné par le présent dispositif : ces avantages demeureront soumis au plafonnement en vigueur l’année de la réalisation de la dépense ou de l’investissement qui leur sont afférents.

En sens contraire, les nouvelles réductions d’impôt, à l’instar de la réduction d’impôt en faveur de l’investissement locatif neuf dans le secteur intermédiaire, dite réduction d’impôt « Duflot » et introduite à l’article 57 du présent projet de loi de finances pour 2013, entreront de plein droit dans le champ d’application du nouveau plafonnement de 10 000 euros.

b) Les avantages en impôt exclus du plafonnement

Deux réductions d’impôt sont exclues du champ du nouveau plafonnement au motif qu’elles ont trait au secteur de la culture et alors même qu’elles étaient soumises au plafonnement global depuis sa création :

AVANTAGES FISCAUX EXCLUS DU CHAMP D'APPLICATION
DU NOUVEAU PLAFONNEMENT GLOBAL

Réductions d'impôt

Coût estimé
en 2013
(en millions d’euros)

Réduction d’impôt au titre des dépenses supportées en vue de la restauration complète d’un immeuble bâti (réduction d'impôt « Malraux »)

199 tervicies

24

Réduction d'impôt au titre des souscriptions au capital de SOFICA

199 unvicies

22

 La réduction d’impôt dite « Malraux »

Codifiée à l’article 199 tervicies du code général des impôts, cette réduction d’impôt tend à inciter les contribuables à réaliser des investissements immobiliers consistant en la rénovation d’immeubles bâtis situés dans un secteur sauvegardé, dans un quartier ancien dégradé, dans une zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager ou dans une aire de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine.

Les contribuables s’engagent à louer le bien qu’ils ont acquis, à usage de résidence principale, pendant une durée de neuf ans. En contrepartie, ils bénéficient d’une réduction d’impôt d’un taux de 22 % ou 30 % selon le type d’investissement réalisé sur le montant des dépenses de rénovation qu’ils ont engagées, retenues dans une limite annuelle de 100 000 euros. L’avantage maximal obtenu au titre d’un investissement et par an est donc de 30 000 euros.

 La réduction d’impôt au titre des souscriptions au capital des SOFICA

La réduction d’impôt s’applique aux sommes effectivement versées au titre de ces souscriptions dans la limite de 25 % du revenu imposable, sans pouvoir excéder 18 000 euros par an et par contribuable.

Les taux appliqués au titre des souscriptions versées en 2012 sont de 30 % ou de 36 % si la SOFICA s’engage à réaliser 10% de ses investissements dans des sociétés de réalisation. Le montant maximal de réduction d’impôt annuelle est donc de 6 480 euros.

2.– Les mesures transitoires pour l’application de ce nouveau plafonnement global

Lors de chacune des réformes du plafonnement global intervenues depuis son introduction, des mesures transitoires ont été adoptées de façon à ne pas modifier rétroactivement les conditions qui prévalaient lors de la réalisation des investissements donnant droit à réduction d’impôt.

Dans le cadre du présent article, il est ainsi prévu que n’entrent pas dans le champ du nouveau plafonnement global les avantages fiscaux suivants au motif qu’ils résultent de décisions d’investissement prises avant le 1er janvier 2013 :

– les réductions d’impôt au titre d’investissements outre-mer qui sont accordées au titre :

o des investissements pour l’agrément ou l’autorisation préalable desquels une demande est parvenue à l’administration avant le 1er janvier 2013 ;

o des acquisitions d’immeubles ayant fait l’objet d’une déclaration d’ouverture de chantier avant le 1er janvier 2013 ;

o des acquisitions de biens meubles corporels commandés avant le 1er janvier 2013 et pour lesquels un acompte d’au moins 50 % a été versé avant cette même date ;

o des travaux de réhabilitation d’immeuble pour lesquels un acompte d’au moins 50 % a été versé avant le 1er janvier 2013 ;

– la réduction d’impôt « SOFICA » accordée au titre de souscriptions réalisées avant le 1er janvier 2013 ;

– la réduction d’impôt « Malraux » accordée au titre de dépenses de restauration immobilière des immeubles bâtis pour lesquels une demande de permis de construire ou une déclaration de travaux a été déposée avant le 1er janvier 2013 ;

– la réduction d’impôt « location meublée non professionnelle, dite LMNP » accordée au titre de l’acquisition de logements pour lesquels une promesse synallagmatique ou une promesse d’achat a été souscrite par l’acquéreur avant le 1er janvier 2013.

Ces avantages seront donc soumis au plafonnement global applicable au titre de l’imposition des revenus de 2012 de façon dérogatoire, ce qui reviendra à les traiter plus favorablement ou plus défavorablement selon les modalités selon lesquelles leur aurait été appliqué le nouveau plafonnement.

B.– LES EFFETS ATTENDUS DE CETTE RÉFORME

1.– Les effets du nouveau plafonnement sur la capacité d’optimisation de leur impôt par les contribuables concernés

a) Le recours à la dépense fiscale des contribuables réduisant leur imposition de plus de 10 000 euros

Les 16 280 contribuables qui déduisent leur imposition de plus de 10 000 euros par an au titre des seules réductions d’impôt comprises dans le champ d’application du plafonnement global en vigueur, recourent par ordre décroissant :

– à près de 60 % aux réductions d’impôt en faveur des investissements réalisés en outre-mer ;

– à 14 % aux réductions et crédits d’impôt au titre de l’emploi d’un salarié à domicile ;

– à 10 % à la réduction d’impôt au titre des souscriptions au capital de PME, de parts de fonds d’investissement de proximité ou de fonds commun de placement pour l’innovation (dite réduction d’impôt « Madelin ») ;

– à 3 % à la réduction d’impôt « Malraux ».

Ces quatre dispositifs fiscaux représentent donc 87 % des avantages en impôt qui, cumulés à d’autres, permettent aux contribuables de réduire leur imposition de plus de 10 000 euros.

Cette présentation préalable permet d’apprécier quel sera l’effet du nouveau plafonnement à deux niveaux proposé par le présent article.

b) Les effets du nouveau plafonnement global sur les possibilités d’optimisation de l’impôt par les contribuables les plus aisés

● Les effets du plafonnement global de 10 000 euros

Le plafonnement de 10 000 euros permettra de limiter assez sensiblement le montant de la dépense fiscale imputable au titre des différentes réductions d’impôt incluses dans son champ d’application, en obligeant le contribuable à restreindre le nombre de réductions d’impôt auxquelles il souhaite bénéficier.

En effet, le montant de dépense fiscale imputable dans le cas du cumul de l’ensemble des avantages entrant dans le champ de ce plafonnement est plus de trois fois supérieur au montant de ce dernier :

Avantages soumis au plafonnement global de 10 000 euros

Montant maximum
de dépense fiscale potentielle
(pour un célibataire)
(en euros)

Réductions d'impôt accordées au titre des souscriptions au capital des sociétés non cotées et des souscriptions de parts de FCPI et de parts de FIP

199 terdecies-0 A

9 000

Réduction d'impôt accordée au titre des investissements forestiers

199 decies H

1 125

Réduction d'impôt au titre des travaux de conservation ou de restauration d'objets mobiliers classés

199 duovicies

3 600

Réduction d’impôt au titre des investissements immobiliers dans le secteur de la location meublée non professionnelle (réduction d'impôt « LMNP »)

199 sexvicies

3 600

Réduction d'impôt au titre des dépenses effectuées en vue du maintien et de la protection du patrimoine naturel (espaces naturels classés et assimilés)

199 octovicies

1 800

Réduction d'impôt ou crédit d’impôt accordée au titre des sommes versées pour l'emploi d'un salarié à domicile

199 sexdecies

10 000

Crédit d'impôt au titre des équipements en faveur du développement durable et des économies d’énergie

200 quater

4 000

Crédit d'impôt au titre des frais de garde des jeunes enfants

200 quater B

1 150 par enfant à charge

Crédit d'impôt au titre des contrats d’assurance pour loyers impayés des logements locatifs conventionnés

200 nonies

(38 % de la prime)

TOTAL

34 275 €

Toutefois, un traitement particulier pourrait être prévu pour le dispositif « Madelin » afin de maintenir le niveau d’attractivité de cette réduction d’impôt qui bénéficie aux petites et moyennes entreprises, alors même que le Gouvernement s’est engagé à soutenir ces dernières dans le contexte économique difficile que celles-ci doivent affronter.

● Les effets du sur-plafonnement à 18 000 euros et 4 % du revenu imposable en faveur des réductions d’impôt au titre d’investissements en outre-mer

Le présent article introduit une innovation au regard des plafonnements qui se sont succédé jusqu’alors en proposant l’application d’un deuxième niveau de plafonnement incluant les réductions d’impôt en faveur de l’outre-mer.

Le montant de dépense fiscale acquis au titre de ces réductions et des autres réductions retenues dans le plafonnement de 10 000 euros serait ainsi plafonné à 18 000 euros et 4 % du revenu imposable du contribuable

Ce traitement particulier a pour objectif de ne pas remettre en cause l’attractivité de ces dépenses fiscales dont l’impact économique est très important pour les territoires concernés (un quart des investissements en outre-mer seraient ainsi financés par la dépense fiscale).

Toutefois, ce traitement est également très favorable aux contribuables qui recourent à ces réductions d’impôt, ce pour plusieurs raisons.

En premier lieu, ces réductions sont d’ores et déjà parmi les plus attractives pour annuler d’importants montants d’imposition, d’autant plus que le risque associé à un investissement en outre-mer est fortement réduit du fait de l’ouverture de la défiscalisation au financement de logements sociaux pour lesquels ce risque est nul. Ce constat est vérifié par l’important recours à ces niches par les contribuables réduisant de plus de 10 000 euros leur montant d’imposition (60 %).

En second lieu, elles sont actionnées par des contribuables aisés. Les 71 000 contribuables qui ont recouru à l’une de ces réductions d’impôt l’ont fait pour un montant de réduction d’impôt moyen de 17 000 euros (56).

En troisième lieu, le montant maximum de l’avantage lié à ces réductions d’impôt auquel donnera droit le nouveau plafonnement global sera plus favorable en application du droit proposé par le présent article qu’en application du droit en vigueur pour deux raisons :

– le sur-plafonnement ne s’applique plus qu’à ces réductions d’impôt, les autres étant retenues dans la limite de 10 000 euros au maximum, alors qu’auparavant elles étaient potentiellement en compétition avec d’autres dispositifs comme les réductions d’impôt « Madelin » ou a fortiori « Malraux » et « SOFICA », qui sont totalement exclues du plafonnement global ;

– la part du revenu imposable prise en compte pour le calcul de la part proportionnelle du plafonnement global, fixée à 4 %, reposera désormais sur une assiette considérablement élargie en application de la soumission au barème progressif d’une fraction importante des revenus du capital qui étaient auparavant soumis à des taux forfaitaires.

Ce traitement très favorable n’a pas vocation à être pérenne et il apparaît nécessaire d’engager au plus tôt la réflexion sur le rôle de la défiscalisation, coûteuse et extrêmement complexe, dans le financement des économies ultramarines. À ce titre, un rapport avait été demandé par la commission des Finances de l’Assemblée nationale au Gouvernement sur l’opportunité de « transformer en dotations budgétaires tout ou partie des dépenses fiscales rattachées à titre principal à la mission « Outre-mer » » (57). Le Rapporteur général regrette que ce rapport, qui devait être remis au Parlement avant le dépôt du présent projet de loi, n’ait pas été transmis, même si ce retard peut être partiellement imputé au changement de Gouvernement. Il importera de demander que ce rapport soit déposé en temps utile par la préparation du prochain projet de loi de finances de l’année.

● Les effets du rétrécissement du champ du plafonnement global

Deux réductions d’impôt sont exclues du plafonnement global afin de préserver leur attractivité, soit la réduction d’impôt « Malraux » et la réduction d’impôt « SOFICA ».

Auparavant, ces deux réductions étaient comprises dans le champ du plafonnement global au motif qu’elles étaient choisies par leurs bénéficiaires et qu’elles aidaient le contribuable à se constituer un patrimoine personnel.

Les contribuables qui étaient concernés en 2012 par le plafonnement global de 18 000 euros et 4 % du revenu imposable seront désormais traités plus favorablement puisqu’ils pourront déduire de leur imposition ce premier montant (majoré du fait de la nouvelle assiette des revenus imposables pris en compte), ainsi que les montants d’avantages en impôt, auparavant compris dans ce plafonnement, à hauteur de 30 000 euros ou 22 000 euros au maximum selon le type d’investissement pour la réduction d’impôt « Malraux » et à 5 400 euros ou 6 480 euros selon les souscriptions réalisées ouvrant droit à la réduction d’impôt « SOFICA ».

Le tableau suivant permet d’apprécier les différents seuils de revenus à partir desquels le montant d’imposition atteint les montants des différents plafonnements globaux et donc, à partir desquels les contribuables ont intérêt à recourir à de tels montants de défiscalisation (sans toutefois prendre en compte les possibilités de report des fractions de réductions d’impôt non imputées) (58).

(en euros)

 

Revenu donnant lieu à une imposition d’au moins 10 000 €

Revenu donnant lieu à une imposition d’au moins 18 000 € + 4 % du revenu imposable

Revenu donnant lieu à une imposition d’au moins 18 000 € + 4 % du revenu imposable + 36 480 € au titre des réductions d’impôt « Malraux » et « SOFICA »

Célibataire

60 000

94 000

198 000

Couple

80 000

126 000

246 000

Couple avec 2 enfants

96 000

144 000

256 000

2.– Le rendement de la mesure

L’évaluation préalable de l’article précise que le rendement attendu de cet article « devrait générer un gain de quelques millions d’euros potentiellement annulé en raison de l’impact supplémentaire sur le comportement des redevables de l’exclusion des réductions d’impôt « Malraux » et « SOFICA » du champ du plafonnement global ».

Toutefois, en considérant l’avantage supplémentaire que pourront obtenir les contribuables qui ont recours aux réductions d’impôt au titre des investissements en outre-mer du fait de l’élargissement de l’assiette du revenu imposable pris en compte pour le calcul de la part proportionnelle du sur-plafonnement qui leur est réservé, le rendement de cet article devrait être négatif.

*

* *

La Commission examine l’amendement n° II–100 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Arlette Grosskost. Cet amendement a pour objet de maintenir la part forfaitaire du plafonnement global des réductions et crédits d’impôt à 18 000 euros. Cette stabilité est nécessaire pour faire face aux réalités de la vie courante. Un abaissement de cette part à 10 000 euros ne suffirait plus à un couple qui travaille pour faire garder ses enfants à domicile.

M. le rapporteur général. Tout d’abord, la disposition que l’amendement vise à supprimer correspond au respect d’un engagement pris lors de la campagne électorale.

Ensuite, madame Grosskost, vous faites allusion à la garde d’enfants à domicile qui ne peut déjà donner lieu à une réduction d’impôt supérieure à 10 000 euros – montant significatif puisqu’un plafonnement à 10 000 euros correspond à une dépense de 20 000 euros.

Par ailleurs, plusieurs dispositifs – la réduction d’impôt « Malraux », la réduction d’impôt au titre des souscriptions au capital de sociétés pour le financement du cinéma et de l’audiovisuel et les réductions d’impôt en faveur des investissements outre-mer – sont exclus de ce plafond et bénéficient de régimes spécifiques. Le plafonnement à 10 000 euros s’applique donc à un nombre réduit de dépenses fiscales. En outre, pour bénéficier d’une telle réduction d’impôt, il faut disposer de revenus confortables. Dans mon rapport, vous trouverez l’exemple d’un couple percevant 80 000 euros de revenu annuel : il peut effectivement atteindre le plafond de 10 000 euros. Si ce couple a deux enfants, ses revenus doivent atteindre 100 000 euros pour atteindre ce seuil, ce qui le range dans les classes moyennes très supérieures et dans la catégorie de la population qui peut participer à l’effort de redressement des comptes publics.

M. Pascal Terrasse. Notre collègue Henri Emmanuelli avait démontré, il y a deux ans, qu’un couple employant, à temps complet, une personne à domicile payée à un salaire légèrement supérieur au SMIC, dépensait environ 19 500 euros. La niche fiscale plafonnée à 10 000 euros aboutit à ce que cet emploi soit subventionné par l’État à hauteur de 50 %. Personne ne conteste l’intérêt de tels emplois, mais comme le faisait remarquer à juste titre Henri Emmanuelli, un couple d’employés à domicile pourrait devoir acquitter un impôt sur le revenu alors que son employeur n’en paierait pas du fait de l’exonération. Est-ce la solidarité à laquelle nous aspirons ? Il me semble que non.

Limiter à 10 000 euros le plafonnement global des réductions et crédits d’impôt a donc du sens. Monsieur le rapporteur général, serait-il possible de réaliser des simulations concrètes concernant le montant d’impôt sur le revenu acquitté par des personnes travaillant à domicile – sur la base des grilles salariales de la convention collective à laquelle elles sont assujetties – et par un couple ayant deux enfants et recourant à un emploi à domicile ? Cela nous permettrait de définir à partir de quel revenu on appartient à la classe moyenne dans notre pays.

Mme Karine Berger. Le plafonnement à 10 000 euros des niches fiscales de l’IRPP est un élément important du projet de loi de finances. À titre personnel, je regrette que ce plafonnement ne concerne pas davantage de niches.

Je voudrais toutefois rappeler que, dans un excellent rapport de juin 2008, MM. Migaud, Carrez, Brard, Cahuzac, de Courson et Yanno relevaient qu’il était nécessaire d’instaurer un plafonnement global faible, mais concernant le plus de niches fiscales possible. Élément marquant, ce rapport indiquait que 100 contribuables parvenaient à réduire leur impôt d’un montant moyen supérieur à 1,13 million d’euros et leurs cotisations dues au titre de l’impôt sur le revenu de plus de 85 % en moyenne ; que, par ailleurs, 10 000 contribuables atteignaient une réduction moyenne supérieure à 67 000 euros.

Puisque vous étiez d’accord, au-delà des appartenances politiques, pour qualifier cette situation d’inacceptable au regard de la gestion des finances publiques et de la justice fiscale, le vote sur l’article 56 est l’occasion, pour ceux de ces co-auteurs qui sont toujours parlementaires, de soutenir la traduction de ce constat dans la loi de finances.

Mme Arlette Grosskost. L’erreur est d’assimiler l’emploi d’un salarié à domicile à une niche fiscale pour un couple dont les deux adultes sont obligés de travailler et donc de faire garder leurs enfants. En réduisant le plafond à 10 000 euros, c’est la création d’emploi que nous limitons : il s’agit d’une incongruité fiscale.

M. Hervé Mariton. Depuis le rapport cité par Mme Karine Berger, plusieurs mesures de plafonnement des niches fiscales ont été prises.

Nous pouvons, tout en étant en désaccord avec M. le rapporteur général, entrer dans la logique de son raisonnement et accepter l’idée qu’un effort particulier pour le redressement soit demandé à partir d’un certain niveau de revenu. En revanche, monsieur Terrasse, nous ne devons pas mener une politique fiscale de classe. Se demander si la mesure frappe les classes moyennes, les classes supérieures ou les plus riches n’est pas une bonne manière de raisonner.

La définition des classes moyennes est très ardue. Je ne suis pas certain que l’on y range les mêmes personnes en Ardèche, dans la Drôme ou à Paris, alors que la loi fiscale y est la même. En outre, si nous nourrissons de l’ambition pour notre pays, il est démagogique et choquant d’adopter une vision trop paupérisée et restrictive de la classe moyenne.

M. le rapporteur général. La progressivité de l’impôt et l’article XIII de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 – selon lequel la contribution commune destinée à l’entretien de la force publique et aux dépenses d’administration « doit être également répartie entre tous les Citoyens, en raison de leurs facultés » – constituent-ils une politique de classe ?

Avis défavorable.

La Commission repousse l’amendement n° II–100.

Elle examine ensuite, en présentation commune, les amendements
II–CF–168 et II–CF–166 de M. Christian Eckert, rapporteur général, II–CF–101 de M. Gilles Carrez, II–CF–89 de M. Jean-François Lamour et II–CF–143 de M. Marc Goua.

M. le rapporteur général. L’amendement II–CF–168 vise à maintenir la réduction d’impôt dite « Madelin » sous le plafonnement global de 18 000 euros et 4 % du revenu imposable et à soumettre également à ce plafond la réduction d’impôt au titre des Sofica.

En effet, nous ne sommes pas favorables à la soumission du dispositif « Madelin » au plafonnement de 10 000 euros par an, car les réductions fiscales en découlant dépassent souvent cette somme à elles seules. Il nous est apparu que le « Madelin », qui procure un avantage maximum de 18 000 euros, et les Sofica, un avantage maximum de 6 480 euros, pouvaient être soumis au sur-plafonnement de 18 000 euros et 4 % du revenu imposable du contribuable. N’oublions pas que ce taux de 4 % est calculé par rapport au revenu imposable auquel sont désormais intégrés les revenus tirés des dividendes, des intérêts d’obligations, et de certaines plus-values sur cessions de valeurs mobilières. En 2013, le plafonnement des niches sera donc plus favorable aux contribuables qui pourront réduire leur imposition d’un montant supérieur à celui résultant du droit en vigueur.

L’amendement II–CF–166 précise que le dispositif proposé a vocation à s’appliquer pour un an. Et je vous proposerai, après l’article 56, un amendement visant à renouveler la demande du fameux rapport, qui n’a jamais vu le jour, concernant la possibilité de transformer des dépenses fiscales, notamment en faveur d’investissements en outre-mer, en crédits d’intervention.

M. le président Gilles Carrez. L’amendement II–CF–101 s’inscrit dans la ligne du travail conduit à partir de 2008. Il vise à porter à 15 000 euros, et non à 10 000 euros comme le propose le Gouvernement, le plafonnement global des avantages fiscaux, mais en y soumettant toutes les dépenses fiscales.

Avec Didier Migaud, en 2008, nous avons eu connaissance, dans le cadre d’un contrôle sur pièces et sur place, d’une étude sur les différents moyens de défiscalisation : plus les contribuables avaient des revenus élevés, plus la défiscalisation passait par les Sofica, le « Malraux » et, surtout, le « Girardin industriel ».

Avec le projet du Gouvernement, certains dispositifs, comme les emplois familiaux, entreront dans le plafonnement à 10 000 euros. En revanche, les mécanismes que je viens d’évoquer seront soumis au plafond beaucoup plus avantageux de 18 000 euros plus 4 %. Donc, une fois qu’ils auront saturé les 10 000 euros, les contribuables les plus aisés vont s’engouffrer dans les systèmes de défiscalisation qui bénéficient de ce plafond supérieur.

Inquiet pour la justice fiscale, j’ai écrit à M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué chargé du budget, le 2 octobre dernier, pour avoir connaissance des mécanismes de défiscalisation utilisés par les 100 000, les 10 000, les 5 000, les 1 000, les 100 et les 10 contribuables ayant bénéficié des réductions d’impôt les plus élevées au titre de l’année 2011. Malheureusement, ces informations ne nous ont pas été fournies et nous ne pouvons donc pas évaluer le degré d’injustice fiscale permettant aux contribuables les plus aisés d’investir massivement dans des dispositifs bénéficiant du plafond le plus élevé. J’espère, madame Berger, que vous nous aiderez à obtenir ces informations du ministère des finances, car il est anormal que nous ne les ayons pas reçues un mois après les avoir demandées.

Mme Karine Berger. J’ai posé une question écrite en ce sens.

M. Jean-François Lamour. Monsieur le rapporteur général, alors qu’une aide à domicile chargée d’accompagner toute l’année une personne âgée représente aujourd’hui, après déduction du crédit d’impôt, une dépense annuelle de 13 500 euros, ce coût passera, dans la formule que vous proposez, à 17 000 euros. Nous sommes là au cœur de la question de la dépendance, or vous mettez à mal un dispositif qui prend en charge nombre de nos aînés et permet de maintenir des personnes à domicile. Il ne s’agit nullement d’un dispositif d’optimisation fiscale – à l’inverse des investissements outre-mer, que l’amendement I-CF 89 vise donc à intégrer dans le plafonnement. C’est là une question de cohérence.

M. Marc Goua. L’amendement II–CF–143 tend à réintégrer les investissements locatifs parmi les dispositifs bénéficiant de mesures transitoires.

M. le président Gilles Carrez. Monsieur le rapporteur général, les dépenses fiscales « en stock », notamment au titre du dispositif Scellier, sont-elles intégrées au plafond de 10 000 euros ? En d’autres termes, est-il prévu que seules les nouvelles dépenses fiscales relatives au logement – c’est-à-dire le dispositif Duflot – soient intégrées à ce plafond ?

M. le rapporteur général. Les propositions qui viennent d’être faites par nos collègues de l’opposition manquent de cohérence : Mme Grosskost, trouvant le plafond de 10 000 euros trop sévère, proposait de supprimer l’article, et vous souhaitez quant à vous, monsieur le président, porter ce plafond à 15 000 euros, mais en y soumettant tous les dispositifs, ce qui pourrait précisément se révéler plus sévère encore.

Quant aux avantages fiscaux liés aux dépenses d’emplois à domicile, monsieur Lamour, ils sont déjà plafonnés à 10 000 euros au titre de leur plafond individuel et non du plafonnement global. Votre argument ne tient donc pas.

Monsieur Goua, votre amendement est satisfait, car l’article prévoit expressément que le nouveau plafonnement global ne s’appliquera qu’aux investissements réalisés à compter du 1er janvier 2013. Ainsi, monsieur le président, les investissements réalisés au titre du dispositif Scellier ne sont pas concernés par ce nouveau plafonnement et se verront appliquer le plafonnement en vigueur au titre d’investissements réalisés en 2012 jusqu’à leur extinction.

M. Éric Woerth. Monsieur le président, combien rapporterait la mesure proposée par votre amendement ?

M. le président Gilles Carrez. Je l’estime au minimum à 500 millions d’euros. Cet amendement est très rigoureux pour la défiscalisation des investissements en outre-mer, mais il procède d’un souci de justice fiscale, car l’investissement outre-mer est le fait des catégories les plus aisées. Il nous faut arbitrer entre la justice fiscale et le développement économique.

M. le rapporteur général. Je propose que nous nous donnions un an pour voir comment simplifier des dépenses fiscales très complexes et peu rentables, et transformer ces dépenses en crédits budgétaires.

Monsieur le président, je conteste le chiffre que vous venez d’avancer : le total des trois principales niches outre-mer, qui s’est réduit et assaini ces dernières années, est estimé à 675 millions d’euros en 2013, pour un montant de 1,05 milliard d’euros constaté en 2012. Ce chiffre dépassait autrefois 1,2 milliard d’euros.

Je propose donc de maintenir pour un an le plafond de 18 000 euros et 4 % du revenu imposable pour les outre-mer, et de prévoir la remise, au mois de mai, d’un rapport sur la possibilité de transformer les dépenses fiscales en crédits budgétaires.

M. le président Gilles Carrez. L’investissement locatif social est-il inclus dans le montant de 675 millions que vous venez d’évoquer ?

M. le rapporteur général. Non. Le montant du locatif social était de 200 millions d’euros en 2012, mais aucune estimation n’est prévue pour 2013.

M. Jean-Claude Fruteau. Vu de l’hexagone, on peut juger scandaleux le dispositif de défiscalisation outre-mer, qui permet aux plus riches de payer moins d’impôts. Cependant, ce système s’est fortement moralisé et a vu son montant se réduire aux montants que vient d’indiquer M. le rapporteur général et, surtout, il est le seul dispositif dont disposent les outre-mer pour financer leurs investissements productifs et la construction de logements sociaux. Dans le département de la Réunion, dont je suis élu, s’il était supprimé ou rendu inopérant, il faudrait tripler le montant de la ligne budgétaire unique consacrée au logement.

Il serait néanmoins bon d’évaluer clairement ce dispositif et de voir quel système plus vertueux pourrait le remplacer.

Monsieur le rapporteur général, l’amendement II–CF–166, qui précise que la disposition n’est pas pérenne, mais a vocation à s’appliquer pour un an, est-il indispensable ? De fait, ce dispositif est déjà régulièrement remis en cause depuis des années et, surtout, cette annonce provoque un manque de visibilité qui réduit l’attractivité des dispositifs considérés. Les lois de finances étant votées tous les ans, il suffirait d’annoncer le rapport prévu.

M. Patrick Ollier. Monsieur le président, je suis en désaccord avec votre proposition. Après avoir, pendant dix ans, entendu évoquer l’outre-mer en termes d’investissements, de créations d’emplois et d’aménagement du territoire au sein de la commission des Affaires économiques, je suis surpris de l’entendre ici évoqué sous le rapport de l’optimisation fiscale. Ce sont là, dans la même assemblée, deux langages contradictoires.

Alors que nous avons voté à l’unanimité, la semaine dernière, le budget de l’outre-mer – qui poursuit, du reste, la politique engagée par le Gouvernement précédent, et dont je suis le rapporteur spécial –, il nous est proposé subrepticement, au détour de l’article 56, de remettre en cause ce vote. Il faut dissocier le problème de l’outre-mer des problèmes généraux. En effet, le changement brutal de plafond obligerait à abandonner des projets en cours d’étude, ce qui serait catastrophique.

Ensuite, toute diminution aurait pour conséquence d’assécher la ressource destinée à l’aménagement du territoire outre-mer sans proposer de solution alternative.

Si, enfin, comme je l’ai entendu dire, le Premier ministre souhaite remettre à plat le dispositif consacré à l’outre-mer au début de 2013, pourquoi y toucher aujourd’hui pour un an ? Je préconise donc de le dissocier afin de préserver la lisibilité à moyen et long terme de la politique des outre-mer. On ne peut mettre subrepticement fin ici à un dispositif qui produit des effets positifs.

M. Pascal Terrasse. Pourquoi le déplafonnement partiel du dispositif Madelin que propose le rapporteur général ne s’appliquerait-il pas aussi à d’autres dispositifs de retraite, comme le plan d'épargne pour la retraite collectif (PERCO) ?

M. le président Gilles Carrez. Ces dispositifs ne sont pas soumis au plafonnement global.

Mme Annick Girardin. Voilà déjà plus de deux ans que certains d’entre nous demandent une évaluation de la défiscalisation outre-mer. En revanche, indiquer que le dispositif s’applique pour une année risque de faire peur à certains investisseurs, alors que nous ignorons tout de ce que nous ferons au vu du rapport demandé. La prudence s’impose donc.

Avec un chômage deux fois plus élevé et un PIB par habitant deux fois plus faible, avec des entreprises de petite taille et structurellement sous-capitalisées, les outre-mer connaissent bien plus de difficultés que la métropole. Il aurait fallu nous dire voilà une semaine, avant que nous ne votions à l’unanimité le budget de l’outre-mer, que vous vouliez supprimer ces 850 millions de recettes : nous aurions pu demander d’ajouter ce montant aux crédits budgétaires.

M. Serge Letchimy. Je remercie le rapporteur général d’avoir confirmé le maintien du plafond de 18 000 euros et 4 %. Cependant, les élus et les habitants des outre-mer n’ont pas lieu de se sentir culpabilisés de profiter de la Nation, car l’effort cumulé imposé par la loi de développement économique pour l’outre-mer (LODEOM) de 2009 et les projets de lois de finances pour 2010 et 2011 s’élève à environ 1 milliard d’euros.

La défiscalisation a été assainie et ce dispositif permet d’investir pour le logement social – mais la suppression de cet avantage pour le logement intermédiaire a créé un véritable marasme dans le secteur du bâtiment. Il permet aussi des investissements productifs et 40 % à 50 % des investissements aident localement les petites entreprises.

L’engagement de substituer une dépense budgétaire à une dépense fiscale ne pourra pas être respecté immédiatement, mais l’examen de la loi de finances donne lieu chaque année à un débat. Les dispositifs spécifiques à l’outre-mer doivent être traités isolément. Ne pas le faire serait une erreur magistrale, qui aurait des conséquences économiques et sociales désastreuses – ce n’est pas une menace ; c’est une mise en garde.

Nous ne sommes ni fétichistes de la défiscalisation ni enclins à la mendicité budgétaire. Le raisonnement devrait être plutôt économique que comptable, car la défiscalisation créée de l’activité et de l’emploi. Il conviendrait donc d’accompagner les pays d’outre-mer vers une mutation économique et une moindre dépendance budgétaire leur permettant de prendre en main la création d’activités et d’emplois. La crise nous en donne l’occasion – car chaque crise crée de l’énergie et de l’imagination.

Il faut donc dire non pas que le dispositif sera reconduit pour un an, mais que le Gouvernement dispose d’un an pour établir un rapport précis permettant de voir comment lisser la sortie de la défiscalisation et la remplacer par des dépenses budgétaires, au rythme de la capacité de l’État – car il ne faudrait pas laisser croire que nous aurons les moyens de ce remplacement dès 2013.

Cette démarche doit s’accompagner d’une dynamique économique permettant de créer de la richesse et de la valeur ajoutée, ce qui suppose une conditionnalité. Faute de leviers fiscaux permettant une telle dynamique, l’outre-mer en restera à une économie de comptoir, de consommation et d’importations massives – avec 22 % de chômeurs. C’est une grande responsabilité, mais nous sommes demandeurs de cette nouvelle ingénierie du développement économique de nos pays.

Je suis donc défavorable aux amendements présentés, à l’exception de ceux du rapporteur général – sous réserve de supprimer la limite d’un an qu’il prévoit, contradictoire avec la logique financière de l’annualité budgétaire, et de prévoir dans ce délai l’élaboration d’un rapport qui permettra de procéder à des modifications lissées dans le temps.

M. Hervé Mariton. Ces dispositifs, comme d’autres, doivent être évalués. On le dit souvent, mais ni l’option initialement retenue par le Gouvernement, qui consistait à les soustraire au plafonnement global, ni la nouvelle proposition formulée aujourd’hui n’ont été fondées sur une évaluation spécifique. Cette exigence n’est pourtant pas nouvelle. Peut-être M. le président se souvient-il à ce sujet d’une mission parlementaire à La Réunion, il y a quelques années, qui avait d’ailleurs permis de constater l’efficacité de certains dispositifs.

Vous vous êtes ému, monsieur le président, du fait que les mesures dont nous parlons soient essentiellement mises à profit par des foyers très favorisés. Mais elles le sont en quelque sorte par définition : leur champ et leur complexité, que j’avais eu l’occasion de mesurer avec notre ancien collègue Yanno au cours de la précédente législature, les y prédestinent. En outre, les niches fiscales devraient être évaluées, triées, et non systématiquement traquées. Mais si elles ne donnent pas satisfaction, par quoi les remplacer ? En réalité, ni l’exécutif ni nous-mêmes n’avons proposé un autre dispositif probant d’incitation fiscale.

Quant à leur remplacement par des dotations budgétaires, vieux débat qui pourrait s’appliquer à bien des dépenses fiscales, ne nous payons pas de mots : il ne pourra être intégral. Alors que le Président de la République avait promis pendant la campagne un effort budgétaire supplémentaire en faveur des outre-mer, nous n’avons fait qu’un dixième du chemin que nous devons parcourir en cinq ans pour atteindre l’objectif annoncé !

M. Charles de Courson. Ayant été à l’origine, avec l’actuel président de notre commission, du plafonnement des niches à l’impôt sur le revenu – qui fut loin d’être global puisqu’il n’a concerné que 22 niches sur 360 –, je peine à comprendre la logique de l’article 56. Il faut durcir le plafonnement, nous dit-on : c’est ce que nous avons fait de manière constante depuis trois ans. La lecture des pages 303 à 305 de l’étude d’impact nous apprend que parmi les 22 niches déjà plafonnées, 9 se voient appliquer le nouveau plafond tandis que 3 autres – « Madelin », Sofica, outre-mer – y sont soustraites et restent soumises à l’ancien. Sur les 10 restantes, 7 sont en voie d’extinction ; restent les 3 premières niches, dont le Borloo neuf et le Robien, elles aussi en voie d’extinction.

Pourquoi maintenir sous plafond ces 9 niches ? Pour réduire les coûts, nous dit-on ; mais, à la page 309 de l’étude d’impact, l’effet de la mesure apparaît non mesurable : on ne sait même pas si elle rapporte quoi que ce soit ! C’est donc qu’il existe des effets de substitution. Le premier concerne la réduction d’impôt pour souscription au capital de sociétés non cotées, par l’investissement dans les FIP et FCPI – le quatrième dispositif par ordre d’importance. Cet avantage peut consister, au choix, en un crédit d’impôt sur le revenu ou en une déduction de l’ISF qui, elle, n’est pas plafonnée, ou si peu. L’effet de substitution sera donc total. Il est parfaitement incohérent de soumettre l’avantage que procure l’investissement dans les FIP et FCPI à un plafond de 10 000 euros auquel les redevables de l’ISF pourront aisément se soustraire. Cette mesure qui coûte 369 millions d’euros ne générera aucune économie.

Quant aux investissements forestiers, on ne cesse de dire qu’il faut les soutenir pour reconstituer le massif.

Pour conclure, je ne vois aucune logique à tout cela. Pourquoi, monsieur le rapporteur général, n’avez-vous pas touché aux quelque 340 autres niches ? La vérité, c’est que vous avez été excessif : les niches les plus importantes sont soustraites au nouveau plafonnement !

M. Yves Jégo. Sur l’outre-mer, depuis des lustres, on entend toujours la même chose : les uns disent que les niches fiscales sont exagérées et ne rapportent rien, les autres constatent sur le terrain qu’elles permettent de surmonter certaines difficultés. La question qui se pose à nous, et à laquelle aucun des précédents gouvernements n’a véritablement su répondre, est la suivante : quelle est l’alternative ? Quelle stratégie économique nous dira comment remplacer des dépenses jugées excessives ? Nous n’y répondrons pas ici.

Il ne serait pas raisonnable de limiter la validité du dispositif à un an. Donnons-nous les moyens de résoudre le problème ; un rapport n’y suffira pas, contrairement à ce que pense notre collègue Letchimy : appelons-en solennellement au Gouvernement pour ouvrir le débat. Traitons donc séparément la niche outre-mer au lieu de l’inclure dans un « paquet » global qui présente plus d’inconvénients que d’avantages.

M. le président Gilles Carrez. La cohabitation de deux plafonds pose un problème de justice fiscale dont nous aurons à rendre compte. Un contribuable dont le revenu imposable s’élève à 1 million d’euros pourra ainsi réduire son impôt de 58 000 euros – 18 000 euros auxquels s’ajoutent 4 % de son revenu imposable – grâce aux dispositifs qui restent soumis à l’ancien plafond, quand son voisin, dont le revenu imposable est de seulement 100 000 euros, aura atteint le plafond de 10 000 euros dès qu’il aura payé son emploi familial et éventuellement réalisé un petit investissement locatif. Je veux interroger le ministre sur ce point : pour nous prononcer en connaissance de cause, nous avons besoin de savoir combien de contribuables ont été concernés en 2011 et 2012.

L’opportunité du dispositif n’est pas en cause : je suis parfaitement conscient de la nécessité de la défiscalisation outre-mer, qu’il faudra du temps pour remplacer par des crédits budgétaires, ce qui serait pourtant la meilleure solution. Mais vous ne pouvez pas, mes chers collègues, tourner à ce point le dos à une justice fiscale que vous passez votre temps à prôner !

M. le rapporteur général. Monsieur Ollier, je ne propose pas de changer les 18 000 euros plus 4 %, les taux de réduction, les montages avec des taux à deux décimales, le retour sur défiscalisation, etc. Au contraire, je propose de ne rien changer !

Pendant un an, nous procéderons avec autant de précautions que pour le Scellier : si jamais le dispositif ne devait pas être reconduit, il n’en bénéficiera pas moins entièrement aux investissements engagés avant le 1er janvier 2014. Pourquoi ai-je proposé un délai d’un an ? Parce que depuis que je siège au sein de cette commission, j’entends dire tous les ans qu’il faut transformer la défiscalisation en crédits budgétaires. Combien de temps encore le dirons-nous ? Le rapport qui doit être remis pour le 1er mai 2013 laisse six mois au Gouvernement pour en étudier la possibilité. Si l’on estime alors qu’il faut un ou deux ans de plus pour finir le travail, pourquoi pas ? Mais cessons de pérenniser le système actuel au motif qu’il n’est pas possible de le modifier même si nous souhaiterions le faire !

Le coût budgétaire du dispositif, je vous l’ai dit, est d’environ 800 millions d’euros. Quelle proportion de cette dépense fiscale revient aux territoires ? Je ne suis pas sûr qu’elle atteigne la moitié !

M. Patrick Ollier. 62,5 %, monsieur le rapporteur général !

M. le rapporteur général. Non, cela dépend des investissements réalisés. En tout cas, on reste très en deçà des deux tiers.

Je n’accepte pas que l’on nous reproche d’avoir préparé la mesure sur un coin de table. J’ai rencontré des représentants de cabinets de défiscalisation, j’ai étudié leurs dossiers, j’ai passé du temps à tenter de comprendre les véhicules de défiscalisation, les rétrocessions, etc. – et je ne suis pas sûr d’y être entièrement parvenu ! Quoi qu’il en soit, une chose est sûre : le taux de rétrocession n’est pas de 100 %, ni de 90 %, ni de 80 % ; il est sans doute inférieur à 60 % !

Faut-il perpétuer le dispositif pendant deux, trois, quatre ans au motif que nous ne savons pas par quoi le remplacer ? Dans trois ou quatre ans, nous nous réveillerons pour constater qu’il nous faut encore quelques années de plus. Est-ce ainsi que nous voulons travailler ?

Quant au plafonnement, le droit actuel le fixe à 18 000 euros plus 4 % du revenu imposable pour les outre-mer, le Scellier, le Malraux, le Madelin, les services à la personne, les Sofica, etc. S’agissant des outre-mer, nous proposons d’abord d’étendre l’assiette des 4 % puisque sont désormais intégrés au revenu fiscal les dividendes, les intérêts des obligations et certaines plus-values des valeurs mobilières, autant de ressources qui concernent particulièrement les hauts revenus visés par le plafonnement et qui bénéficient le plus des réductions d’impôt en faveur de l’outre-mer. Je propose ensuite de maintenir le plafond de 18 000 euros plus 4 % du revenu imposable pour l’outre-mer, le Madelin et les Sofica. N’est-ce pas bien plus avantageux que le droit en vigueur ?

Pour les uns, nous sommes trop durs ; pour les autres, nous ne le sommes pas assez. Je m’en remets à la sagesse de la Commission. Je suis d’autant plus serein que nous avons bien étudié le sujet – même si les données que je vous ai fournies peuvent encore être complétées à la lumière des questions légitimes du président – et que les rapports sur la question ne manquent pas.

M. le président Gilles Carrez. Je suis tout à fait d’accord avec le rapporteur général. Je dois dire à nos amis d’outre-mer que j’ai été très choqué lorsque j’ai compris comment fonctionnait la défiscalisation du point de vue du contribuable. Déduction faite de la rétrocession de 60 % et de la commission de 7 % versée au bureau de défiscalisation, un contribuable qui investit 10 000 euros – à fonds perdus – bénéficie l’année suivante d’une réduction d’impôt de 13 000 euros. Il serait hautement préférable d’augmenter les crédits budgétaires, car ceux-ci sont financés par l’emprunt, qui ne nous coûte aujourd’hui que de 2 à 2,5 %. Ainsi éviterions-nous de gâcher l’argent public en rémunérant le financement d’un même montant, dont l’outre-mer a besoin, à 2,5 % plutôt qu’à 30 %.

En limitant à un an la durée du dispositif, nous obligerons le Gouvernement à procéder à l’évaluation que nous demandons en vain depuis des années. Je précise que le Gouvernement actuel n’est pas spécialement en cause puisque je disais la même chose sous la précédente législature – n’est-ce pas, monsieur Jégo ?

M. Serge Letchimy. On sait que la défiscalisation coûte plus cher. Le rapport Bartolone le dit. Je conteste par ailleurs le chiffre de 60 % : le taux de rétrocession est compris entre 50 et 75 %. Aujourd’hui, nous sommes entre 60 % et 80 % de rétrocession. En outre, ce qui est donné à l’exploitant dans le cadre d’un investissement productif correspond à 25 à 40 % du financement de ses outils de travail, qui restent sur place. Cela permet donc de financer l’économie. Je n’ai rien contre l’art, mais nous parlons d’investissement productif et de logement social, non de tableaux !

Personne n’est contre la mesure proposée. Simplement, on tuera le dispositif en en limitant aujourd’hui la durée à un an, car cela plongera les investisseurs dans l’incertitude. Il faut donc avoir le courage de ne pas toucher à la défiscalisation outre-mer, conformément à un engagement du Président de la République. Il est vrai qu’à proprement parler vous n’y touchez pas, monsieur le rapporteur général, ou plutôt vous l’améliorez. Mais en l’embrassant, vous pouvez l’étouffer : en réduisant à un an la durée d’application du dispositif, vous privez les investisseurs de la visibilité dont ils ont besoin.

M. Patrick Ollier. Monsieur le président, je ne peux qu’être d’accord avec votre raisonnement général, empreint de bon sens comme d’habitude. Le problème est la rapidité et la brutalité avec laquelle, après avoir voté à l’unanimité le budget de l’outre-mer, nous supprimerions à l’article 56 un avantage sur lequel les investisseurs fondent leurs projets, comme l’a dit M. Letchimy.

M. le président Gilles Carrez. On ne supprime pas l’avantage, on le consolide en 2013 !

M. Patrick Ollier. En le limitant à un an, on nuit à la prévisibilité nécessaire aux investisseurs.

Convenons par ailleurs que la spécificité de nos départements d’outre-mer, leur démographie puissante dans un territoire insulaire, donc limité, impliquent des mesures particulières d’aide à l’investissement et au développement. Si nous mettons fin à la défiscalisation, nous devons donc lui substituer immédiatement une autre solution. En avez-vous une ? Non : il n’y en a pas ! Ne touchons donc pas à ce dispositif.

En votre qualité de président de Commission, monsieur le président, vous pouvez créer une mission d’information et demander au Gouvernement de s’engager devant nous à nous adresser des propositions concrètes d’ici à la fin de l’année prochaine. Je vous apporterai tout mon soutien en tant que rapporteur spécial du budget de l’outre-mer. Ainsi pourrons-nous proposer l’année prochaine un nouveau dispositif, budgétaire cette fois.

M. Philippe Gomes. Il ne serait pas sérieux de limiter à un an l’application d’un dispositif pour ensuite le transformer ou le supprimer, selon les contraintes qui s’imposeront alors à nous. En effet, on ne décide pas d’un mois sur l’autre d’investir dans un programme de logement social, dans l’industrie de transformation ou dans l’hôtellerie, pour plusieurs dizaines de milliers d’euros dans chaque cas : étant donné les obstacles à l’obtention des financements, cela peut prendre de deux à cinq ans. En annonçant qu’à l’horizon 2014 le dispositif en vigueur sera supprimé au profit d’un autre dont on ignore tout, vous découragerez les rares énergies qui nourrissent encore nos économies.

Il convient en revanche que nous travaillions ensemble à un nouveau dispositif plus soucieux des deniers publics et plus utile à notre développement économique, selon une vision qu’il nous appartient d’élaborer et de partager.

M. Jean-Jacques Vlody. Je vous remercie, monsieur le président, de me donner la parole bien que je ne sois pas membre de votre Commission.

Je suis tout à fait d’accord avec mon cher collègue Letchimy : en limitant la durée du dispositif à un an, on risque de tuer l’investissement.

Détachons-nous un instant, si vous le voulez bien, du seul point de vue budgétaire et fiscal. Vous avez comparé deux contribuables, monsieur le président ; mais la comparaison devrait intégrer tous les paramètres. N’oublions pas que la défiscalisation n’est qu’un élément de la politique publique touchant des territoires qui cumulent toutes les difficultés et toutes les contraintes – éloignement, problèmes sociaux, démographiques, problèmes d’investissement dans le logement ou l’assainissement. L’apport des fonds structurels européens destinés aux régions ultrapériphériques y est bien supérieur à l’aide publique des États. Si l’on peut en discuter les modalités, la défiscalisation n’en est pas moins un instrument de politique publique au même titre, par exemple, que les politiques d’attractivité destinées aux territoires ruraux et montagnards.

M. Pierre-Alain Muet. Comme nous tous, je suis sensible à la nécessité de limiter l’optimisation fiscale. L’idée d’un rapport sur la possibilité de transformer progressivement certaines niches en dotations devrait donc faire l’unanimité parmi nous. La tâche n’est pas facile, car les niches déclenchent un investissement privé, ce qui n’est pas nécessairement le cas d’une dotation. Justement parce que le sujet est complexe, il serait bon qu’un rapport nous éclaire sur les différents aspects de ces niches, ce qui n’implique pas qu’une décision sera prise au cours de l’année à venir.

La Commission adopte successivement les amendements II–CF–168 (amendement n° II–328) et II–CF–166 (amendement n° II–329).

Puis elle rejette successivement les amendements II–CF–101 et II–CF–89.

L’amendement II–CF–143 est retiré.

La Commission adopte l’article 56 ainsi modifié.

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Après l’article 56

La Commission est saisie de l’amendement II–CF–100 de M. Hervé Mariton.

M. Hervé Mariton. Le Gouvernement a pris l’engagement de ne pas augmenter les impôts en 2014. Je propose donc d’actualiser le barème de l’impôt qui sera payé en 2014 sur les revenus de 2013. Le rejet de mon amendement ferait douter de l’attachement de la majorité aux engagements du Gouvernement.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

M. Charles de Courson. Le Gouvernement a répondu ce matin à la proposition de M. Mariton en accroissant de nouveau les prélèvements obligatoires de 10 milliards d’euros, après les avoir augmenté une première fois de 28 milliards cette année.

M. Hervé Mariton. Le rapport Gallois sur la compétitivité souligne l’importance d’un environnement fiscal stable et lisible pour les entreprises. On peut avoir la même exigence pour nos concitoyens.

Le débat porte sur la « petite rétroactivité » : il est d’usage que le barème de l’impôt sur les revenus perçus en 2013 ne soit fixé qu’à la fin de l’année 2013. Cependant, ce n’est pas nécessairement satisfaisant d’un point de vue intellectuel, juridique ou éthique. Il ne serait nullement ridicule de changer la pratique et de déterminer, avant le début de l’année 2013, le barème auquel seront soumis les revenus perçus en 2013.

M. le président Gilles Carrez. La loi de programmation des finances publiques a déjà traité de l’année 2014.

Mme Marie-Christine Dalloz. Elle n’a pas été adoptée par le Sénat.

La Commission rejette l’amendement.

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Article additionnel après l’article 56

Reconduction de la réduction d’impôt dite « Madelin »

La Commission examine l’amendement II–CF–167 de M. Christian Eckert, rapporteur général.

M. le rapporteur général. Je propose la reconduction jusqu’au 31 décembre 2016 de la réduction d’impôt dite « Madelin », accordée au titre des souscriptions en numéraire au capital des PME, ainsi qu’au titre des souscriptions de parts de fonds commun de placement dans l’innovation (FCPI) et de fonds d’investissement de proximité – FIP, FIP Corse et FIP outre-mer.

M. Charles de Courson. Je suis tout à fait favorable à cet amendement. Il va même plus loin que celui que je m’apprêtais à soutenir, et que je retire donc.

La Commission adopte l’amendement (amendement n° II–330) à l’unanimité.

L’amendement II–CF–133 de M. Charles de Courson est retiré.

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Article additionnel après l’article 56

Reconduction du crédit d’impôt au titre des dépenses de remplacement pour congés des exploitants agricoles

La Commission en vient à l’amendement II–CF–165 de M. Christian Eckert, rapporteur général.

M. le rapporteur général. Il s’agit de proroger de quatre années le crédit d’impôt au titre des dépenses de remplacement pour congés – de deux semaines maximum – de certains exploitants agricoles, en particulier des éleveurs.

M. Charles de Courson. En qualité de rapporteur spécial pour les crédits de l’agriculture, j’ai déposé un amendement analogue. Je me rallie donc à la proposition du rapporteur général. Cependant, j’avais suggéré une prorogation non pas jusqu’en 2016, mais jusqu’en 2017, pour couvrir la durée de la législature.

M. le rapporteur général. Il est d’usage que la prorogation des dépenses fiscales soit limitée à quatre ans, afin d’en assurer l’évaluation périodique. L’échéance de 2016 que je propose ici est d’ailleurs identique à celle que je propose également concernant le Madelin.

La Commission adopte l’amendement (amendement n° II–331) à l’unanimité.

L’amendement II–CF–132 de M. Charles de Courson est retiré.

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Article additionnel après l’article 56

Recentralisation du registre national des cabinets de défiscalisation

La Commission examine l’amendement II–CF–88 de Mme Annick Girardin.

Mme Annick Girardin. Dans un souci de moralisation des pratiques de défiscalisation, nous avons instauré, dans les lois de finances pour 2011 et 2012, l’obligation pour les cabinets de défiscalisation de s’inscrire à un registre. Cependant, nous avons confié la tenue de ces registres au représentant de l’État dans chaque département. Or, les conditions d’inscription diffèrent fortement d’un département à l’autre. Je propose donc d’instaurer un registre national et de rendre les contrôles plus stricts.

M. le président Gilles Carrez. Je soutiens la proposition de Mme Girardin. Il convient de recentraliser cette compétence, en la confiant, comme par le passé, au bureau des agréments et rescrits de la Direction générale des finances publiques (DGFIP).

M. le rapporteur général. Voilà une belle marque de confiance à l’égard des représentants de l’État dans les départements !

Mme Annick Girardin. Ils n’ont pas les moyens d’exercer ce contrôle.

M. le rapporteur général. C’est possible, mais la DGFIP est éloignée du terrain et nous dit ne pas avoir davantage la capacité de l’assurer.

Mme Annick Girardin. La DGFIP avait travaillé sur un projet de code qui n’a pas abouti et n’a donc pas été diffusé localement. J’appelle de mes vœux une charte de déontologie nationale.

M. Charles de Courson. Je suis plutôt favorable à cet amendement. Les cabinets de défiscalisation sont en majorité implantés à Paris. Les préfets ont-ils vraiment les moyens de contrôler ceux qui sont implantés dans leur département ?

M. le rapporteur général. Dans le dispositif actuel, les cabinets doivent s’inscrire au registre du département dans lequel ils ont leur siège social.

S’agissant du 1° de votre amendement, madame Girardin, je n’ai pas nécessairement la même appréciation que vous, mais vous connaissez le sujet et je m’en remets à la sagesse de la Commission.

En revanche, j’émets un avis défavorable sur le 2°, aux termes duquel les associés des cabinets ne seraient plus obligés de produire un extrait de casier judiciaire. Seuls les dirigeants desdits cabinets le seraient désormais. Cela ne va pas dans le sens de la moralisation souhaitée !

Mme Annick Girardin. Je suis d’accord pour supprimer le 2° de l’amendement.

M. le président Gilles Carrez. Je mets aux voix l’amendement de Mme Girardin tel qu’il vient d’être rectifié.

La Commission adopte l’amendement ainsi rectifié (amendement
n° II–332
).

Puis elle examine l’amendement II–CF–114 de M. Olivier Dassault.

Mme Marie-Christine Dalloz. Lors de la remise du prix de l’audace créatrice en septembre dernier, le Président de la République a prôné le lancement d’un plan d’épargne en actions (PEA) spécifique aux PME.

Nous proposons la création d’un compartiment spécifique, dédié aux PME, dans le cadre des PEA actuels, baptisé PEA PME. Il serait réservé aux entreprises cotées sur des marchés de PME, ainsi qu’aux PME non cotées au sens communautaire. Il pourrait apporter 2,5 milliards d’euros par an aux PME, soit l’équivalent de la réduction d’ISF au titre des investissements dans les PME et de la déduction d’impôt sur le revenu dite « Madelin ». Son coût fiscal serait, en outre, moins élevé que celui de ces deux dispositifs et ne serait pas sensible avant 2018.

La création du PEA PME permettrait à la fois de redonner confiance aux entrepreneurs et de réorienter l’épargne des Français vers les PME. Ce serait un signal fort.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Le plafond du PEA est actuellement fixé à 132 000 euros. Vous envisagez un plafond spécifique supplémentaire de 118 000 euros pour le financement des PME. Cela ferait beaucoup. En outre, le Gouvernement proposera des mesures dans le cadre du pacte de compétitivité, sur la base d’une vision d’ensemble de ces formes d’épargne et d’investissement.

Mme Marie-Christine Dalloz. Nous pourrions anticiper !

M. le rapporteur général. Je ne le souhaite pas. Le Gouvernement et certains de nos collègues, dans le cadre d’une mission pour le Gouvernement, réfléchissent à la manière de mieux orienter l’épargne vers le financement des PME. Nous en débattrons au premier trimestre 2013.

La Commission rejette l’amendement.

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Article additionnel après l’article 56

Rapport étudiant l’opportunité de transformer les dépenses fiscales d’outre-mer en dotations budgétaires

La Commission adopte l’amendement II–CF–161 (amendement
n° II–233
) de M. Christian Eckert, rapporteur général.

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Article 57

Mise en place d’un dispositif de soutien fiscal
en faveur de l’investissement locatif intermédiaire

Texte du projet de loi :

I.– Après l’article 199 octovicies du code général des impôts, il est inséré un article 199 novovicies ainsi rédigé :

« Art. 199 novovicies.– I.– 1. Les contribuables domiciliés en France au sens de l'article 4 B qui acquièrent, du 1er janvier 2013 au 31 décembre 2016, un logement neuf ou en l'état futur d'achèvement bénéficient d'une réduction d'impôt sur le revenu à condition qu'ils s'engagent à le louer nu à usage d'habitation principale pendant une durée minimale de neuf ans.

« La réduction d’impôt s'applique, dans les mêmes conditions, lorsque l'immeuble est la propriété d'une société non soumise à l'impôt sur les sociétés, autre qu'une société civile de placement immobilier, à la condition que le porteur de parts s'engage à conserver la totalité de ses titres jusqu'à l'expiration de l’engagement de location mentionné au premier alinéa ;

« 2. La réduction d'impôt s'applique également dans les mêmes conditions :

« a) Au logement que le contribuable fait construire et qui fait l'objet d'un dépôt de demande de permis de construire du 1er janvier 2013 au 31 décembre 2016 ;

« b) Au logement que le contribuable acquiert du 1er janvier 2013 au 31 décembre 2016 et qui fait ou qui a fait l'objet de travaux concourant à la production ou à la livraison d'un immeuble neuf au sens du 2° du 2 du I de l'article 257 ;

« c) Au logement qui ne satisfait pas aux caractéristiques de décence, prévues à l'article 6 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, que le contribuable acquiert du 1er janvier 2013 au 31 décembre 2016 et qui fait ou qui a fait l'objet de travaux de réhabilitation définis par décret permettant au logement d'acquérir des performances techniques voisines de celles d'un logement neuf ;

« d) Au local affecté à un usage autre que l'habitation que le contribuable acquiert du 1er janvier 2013 au 31 décembre 2016 et qui fait ou qui a fait l'objet de travaux de transformation en logement ;

« 3. L'achèvement du logement doit intervenir dans les trente mois qui suivent la date de la déclaration d'ouverture de chantier dans le cas d'un logement acquis en l'état futur d'achèvement ou la date de l'obtention du permis de construire dans le cas d'un logement que le contribuable fait construire.

« Pour les logements qui font l’objet des travaux mentionnés aux b, c et d du 2 après l’acquisition par le contribuable, l'achèvement de ces travaux doit intervenir au plus tard le 31 décembre de la deuxième année qui suit celle de l'acquisition du local ou du logement concerné.

« Pour les logements qui ont fait l’objet des travaux mentionnés aux b, c et d du 2 avant l’acquisition par le contribuable, la réduction d’impôt s’applique aux logements qui n’ont pas été utilisés ou occupés à quelque titre que ce soit depuis l’achèvement des travaux ;

« 4. La location ne peut pas être conclue avec un membre du foyer fiscal, un ascendant ou un descendant du contribuable ou, lorsque le logement est la propriété d’une société non soumise à l’impôt sur les sociétés, autre qu’une société civile de placement immobilier, avec l’un des associés ou un membre du foyer fiscal, un ascendant ou un descendant de l’un des associés.

« La location du logement consentie à un organisme public ou privé qui le donne en sous-location nue à usage d'habitation principale à une personne autre que l'une de celles mentionnées au premier alinéa ne fait pas obstacle au bénéfice de la réduction d’impôt à la condition que cet organisme ne fournisse aucune prestation hôtelière ou para hôtelière.

« La réduction d’impôt n'est pas applicable aux logements dont le droit de propriété est démembré ou aux logements appartenant à une société non soumise à l'impôt sur les sociétés, autre qu’une société civile de placement immobilier, dont le droit de propriété des parts est démembré.

« Elle n'est pas non plus applicable aux immeubles classés ou inscrits au titre des monuments historiques ou ayant fait l'objet d'un agrément ministériel ou ayant reçu le label délivré par la Fondation du patrimoine, mentionnés au premier alinéa du 3° du I de l'article 156, et aux logements financés au moyen d'un prêt mentionné à l'article R. 331-1 du code de la construction et de l'habitation ;

« 5. Un contribuable ne peut, pour un même logement, bénéficier à la fois des dispositions du m du 1° du I de l’article 31, de l'une des réductions d'impôt prévues aux articles 199 undecies A, 199 undecies C et 199 tervicies, et de la réduction d'impôt prévue au présent article ;

« 6. Les dépenses de travaux retenues pour le calcul de la réduction d'impôt prévue au présent article ne peuvent faire l'objet d'une déduction pour la détermination des revenus fonciers.

« II.– La réduction d'impôt s’applique aux logements pour lesquels le contribuable justifie du respect d'un niveau de performance énergétique globale fixé par décret en fonction du type de logement concerné.

« III.– L'engagement de location mentionné au I doit prendre effet dans les douze mois qui suivent la date d'achèvement de l'immeuble ou de son acquisition si elle est postérieure. Cet engagement prévoit que le loyer et les ressources du locataire appréciées à la date de conclusion du bail ne doivent pas excéder des plafonds fixés par décret en fonction de la localisation du logement et de son type.

« Les plafonds de loyer mentionnés au premier alinéa peuvent être réduits, dans des conditions définies par décret, par le représentant de l’État dans la région après avis du comité régional de l’habitat mentionné à l’article L. 364-1 du code de la construction et de l’habitation, afin d’être adaptés aux particularités des marchés locatifs locaux.

« IV.– La réduction d'impôt s’applique exclusivement aux logements situés dans des communes classées, par arrêté des ministres chargés du budget et du logement, dans des zones géographiques se caractérisant par un déséquilibre important entre l’offre et la demande de logements entraînant des difficultés d’accès au logement sur le parc locatif existant.

« Dans les zones géographiques se caractérisant par un déséquilibre entre l’offre et la demande de logements, autres que celles mentionnées au premier alinéa, la réduction d’impôt s’applique aux logements situés dans des communes caractérisées par des besoins particuliers en logement locatif qui ont fait l’objet, dans des conditions définies par décret, d’un agrément du représentant de l’État dans la région après avis du comité régional de l’habitat mentionné à l’article L. 364-1 du code de la construction et de l’habitation .

« V.– 1. La réduction d'impôt est calculée sur le prix de revient du logement retenu dans la limite d'un plafond par mètre carré de surface habitable fixé par décret et sans pouvoir dépasser la limite de 300 000 € par contribuable et pour une même année d’imposition.

« Lorsque la réduction d'impôt est acquise au titre d'un local affecté à un usage autre que l'habitation et que le contribuable transforme en logement, d'un logement ne satisfaisant pas aux caractéristiques de décence prévues à l'article 6 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 et faisant l'objet de travaux de réhabilitation définis par décret permettant aux logements d'acquérir des performances techniques voisines de celles des logements neufs ou d'un logement qui fait l'objet de travaux concourant à la production ou à la livraison d'un immeuble neuf au sens du 2° du 2 du I de l'article 257, le prix de revient mentionné au premier alinéa s’entend du prix d'acquisition du local ou du logement augmenté du montant des travaux ;

« 2. Lorsque le logement est détenu en indivision, chaque indivisaire bénéficie de la réduction d'impôt dans la limite de la quote-part du prix de revient correspondant à ses droits dans l'indivision.

« Lorsque le logement est la propriété d'une société non soumise à l'impôt sur les sociétés, autre qu'une société civile de placement immobilier, le contribuable bénéficie de la réduction d'impôt dans la limite de la quote-part du prix de revient correspondant à ses droits sur le logement concerné ;

« 3. Au titre d'une même année d'imposition, le contribuable ne peut bénéficier de la réduction d’impôt qu'à raison de l'acquisition, de la construction ou de la transformation d'un seul logement.

« VI.– Le taux de la réduction d'impôt est fixé à 18 %.

« VII.– La réduction d'impôt est répartie sur neuf années. Elle est accordée au titre de l'année d'achèvement du logement ou de son acquisition si elle est postérieure et imputée sur l'impôt dû au titre de cette même année, puis sur l'impôt dû au titre de chacune des huit années suivantes à raison d'un neuvième de son montant total au titre de chacune de ces années.

« VIII.– 1. La réduction d'impôt est applicable, dans les mêmes conditions, à l'associé d'une société civile de placement immobilier régie par les articles L. 214-50 et suivants du code monétaire et financier dont la quote-part de revenu est, en application de l'article 8, soumise en son nom à l'impôt sur le revenu dans la catégorie des revenus fonciers ;

« 2. La réduction d'impôt, qui n'est pas applicable aux titres dont le droit de propriété est démembré, est subordonnée à la condition que 95 % de la souscription serve exclusivement à financer un investissement pour lequel les conditions d'application du présent article sont réunies. Le produit de la souscription annuelle doit être intégralement investi dans les dix-huit mois qui suivent la clôture de celle-ci ;

« 3. La société doit prendre l'engagement de louer le logement dans les conditions prévues au présent article. L'associé doit s'engager à conserver la totalité de ses titres jusqu'au terme de l'engagement de location souscrit par la société ;

« 4. La réduction d’impôt est calculée sur 95 % du montant de la souscription retenu dans la limite de 300 000 € par contribuable et pour une même année d’imposition ;

« 5. Le taux de la réduction d'impôt est fixé à 18 % ;

« 6. La réduction d'impôt est répartie sur neuf années. Elle est accordée au titre de l'année de la souscription et imputée sur l'impôt dû au titre de cette même année puis sur l'impôt dû au titre de chacune des huit années suivantes à raison d'un neuvième de son montant total au titre de chacune de ces années.

« IX.– Au sein d’un même immeuble neuf comportant au moins cinq logements, un pourcentage des logements doit être acquis sans pouvoir ouvrir droit au bénéfice de la réduction d’impôt prévue au présent article. Un décret fixe ce pourcentage, qui ne peut être inférieur à 20 %. Le respect de cette limite s’apprécie à la date de la signature de l'acte authentique d'acquisition du dernier logement acquis.

« Le droit mentionné au premier alinéa du présent IX prend la forme d’une mention figurant dans l’acte authentique d’acquisition.

« Les dispositions du premier alinéa du présent IX ne s’appliquent pas aux immeubles dont l’ensemble des logements est acquis par une société civile de placement immobilier dans les conditions mentionnées au VIII.

« La personne qui commercialise des logements situés dans un immeuble mentionné au premier alinéa du présent IX de telle sorte que la limite mentionnée à ce même alinéa n’est pas respectée est passible d'une amende égale, au plus, à 18 000 € par logement excédentaire. L’administration notifie à la personne qui commercialise un ou des logements au-delà de la limite mentionnée au premier alinéa du présent IX le montant de l’amende dont elle est passible et sollicite ses observations.

« Le décret mentionné au premier alinéa fixe les conditions et les modalités d’application des dispositions du présent IX et, notamment, les modalités de recouvrement de l’amende mentionnée au précédent alinéa. Les dispositions s'appliquent aux immeubles faisant l’objet d’un permis de construire accordé à compter de la publication de ce décret.

« X.– Le montant total des dépenses retenu pour l'application du présent article au titre, d'une part, de l'acquisition ou de la construction d'un logement et, d'autre part, de souscriptions de titres, ne peut excéder globalement 300 000 € par contribuable et pour une même année d'imposition.

« XI.– 1. La réduction d'impôt obtenue fait l'objet d'une reprise au titre de l'année au cours de laquelle intervient :

« a) La rupture de l’un des engagements mentionnés aux I ou VIII ;

« b) Le démembrement du droit de propriété de l'immeuble concerné ou des parts. Toutefois, aucune remise en cause n'est effectuée lorsque le démembrement de ce droit ou le transfert de la propriété du bien résulte du décès de l'un des membres du couple soumis à imposition commune et que le conjoint survivant attributaire du bien ou titulaire de son usufruit s'engage à respecter les engagements prévus aux I et, le cas échéant, au VIII, dans les mêmes conditions et selon les mêmes modalités, pour la période restant à courir à la date du décès ;

« 2. Aucune reprise n’est effectuée en cas d'invalidité correspondant au classement dans la deuxième ou la troisième des catégories prévues à l'article L. 341-4 du code de la sécurité sociale, de licenciement ou de décès du contribuable ou de l'un des membres du couple soumis à imposition commune. »

II.– Le dispositif prévu par l’article 199 novovicies du code général des impôts fait l’objet d’une évaluation préalablement au dépôt du projet de loi de finances pour 2015 qui détermine les conditions de son évolution. Cette évaluation rend compte du coût du dispositif, de son impact sur le nombre de logements neufs construits et des caractéristiques des locataires des logements au titre desquels l’avantage fiscal a été obtenu.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article introduit une nouvelle incitation fiscale en faveur de l’investissement locatif neuf prenant la forme d’une réduction d’impôt de 18 % appliquée au prix de revient d’un logement acquis ou construit par le contribuable et retenu sous un plafond de prix par mètre carré dans la limite de 300 000 euros par an.

En contrepartie, le contribuable s’engage à louer ce logement pendant neuf années dans le respect des conditions prévues par l’article.

Le bénéfice de la réduction d’impôt est réservé aux logements situés dans les zones les plus tendues et répondant à certains critères de performances énergétiques.

Par ailleurs, le montant des loyers pratiqués et les ressources des locataires sont encadrés afin de favoriser l’accès au marché locatif privé des personnes dont le taux d’effort en matière de logement est le plus important (59). Tous les logements éligibles seraient ainsi loués dans le secteur intermédiaire.

Cette mesure doit permettre la construction de 40 000 logements neufs par an répondant à ces critères et ce, dès 2013, le Gouvernement s’étant donné comme objectif la construction annuelle de 500 000 logements neufs, dont 150 000 logements sociaux.

I.– LA RÉDUCTION D’IMPÔT PROPOSÉE S’INSCRIT DANS LA CONTINUITÉ DES PRÉCÉDENTES AIDES À L’INVESTISSEMENT LOCATIF NEUF

Le dispositif « Duflot » introduit par le présent article s’inscrit dans la lignée des différentes aides au secteur locatif neuf qui se sont succédé depuis trois décennies. Si certaines de ses conditions d’application sont tout à fait novatrices, le cadre général retenu s’inspire, au moins pour partie, directement du dispositif « Scellier » venant à échéance au 31 décembre 2012.

Au travers de ce choix, le Gouvernement garantit la lisibilité du nouveau dispositif pour les acteurs du marché locatif et les contribuables investisseurs. La réduction d’impôt proposée devrait ainsi prendre efficacement le relais du dispositif « Scellier » dès son entrée en vigueur au 1er janvier 2013 et assurer le maintien de la production de logements neufs en 2013.

Au-delà de ces ressemblances, l’incitation fiscale se distingue par une application désormais réservée aux investissements destinés au marché locatif intermédiaire situés sur des territoires où les difficultés d’accès au logement sont les plus fortes.

Ce recentrage traduit deux inflexions importantes au regard des précédentes aides en faveur de l’investissement locatif :

– l’identification de certaines priorités en matière de construction et d’accession au marché locatif privé et la concentration des moyens pour obtenir des résultats à court et moyen termes ;

– la maîtrise du coût du dispositif proposé dans un contexte budgétaire contraint.

Pour apprécier cette évolution, il convient donc de présenter succinctement les différents avantages fiscaux qui ont précédé cette nouvelle réduction d’impôt et les raisons qui ont conduit à son introduction dans le présent projet de loi de finances.

A.– PRÉSENTATION DE LA DÉPENSE FISCALE EN FAVEUR DE L’INVESTISSEMENT LOCATIF NEUF

1.– Historique des précédentes mesures d’incitation fiscale en faveur de l’investissement locatif neuf

Depuis 1984, sept dispositifs fiscaux d’incitation à l’investissement locatif neuf se sont succédé.

Le premier dispositif de réduction d’impôt en faveur de l’investissement locatif neuf, le dispositif « Méhaignerie », a été créé en 1984 avec pour but de soutenir temporairement la construction de logements, alors déclinante. Il fut complété en 1993 par le dispositif « Quilès-Méhaignerie » réservé à l’investissement intermédiaire. Ces dispositifs se sont éteints en 1997 au profit du régime d’amortissement « Périssol » au motif que le type de logements construits ne répondait plus à la demande locative (saturation des marchés de studios et de T2). Le dispositif « Périssol », très généreux et permettant la construction de logements de grande taille, a lui aussi été réformé puis supprimé au profit du dispositif « Besson », notamment parce qu’il n’imposait aucune obligation sociale. Le dispositif « Besson » a été conçu comme le premier dispositif véritablement pérenne devant donner une visibilité aux professionnels et stabiliser le flux de constructions aidées. L’avantage fiscal s’accompagnait d’obligations pour le bailleur en termes de plafonds de ressources des locataires et de plafonds de loyer. Cependant, ces obligations sociales ont conduit à diminuer très fortement le rendement attendu des investissements, de sorte que certains investissements pouvaient s’avérer plus rentables sans recours à la dépense fiscale. Face à ce déséquilibre, l’introduction des dispositifs « Robien » et « Borloo » a de nouveau accéléré la construction aidée en augmentant très sensiblement l’attractivité des investissements, au risque de favoriser dans certains cas des investissements peu viables économiquement et peu utiles pour le marché locatif.

À la suite de la crise immobilière de 2008, le législateur a souhaité introduire une nouvelle incitation fiscale en faveur de la construction neuve permettant de corriger certains des défauts présentés par les dispositifs antérieurs. La réduction d’impôt « Scellier », créée à l’initiative de l’Assemblée nationale, est ainsi entrée en vigueur à compter du 1er janvier 2010.

Rappel des modalités d’application de la réduction d’impôt « Scellier »

Elle repose sur des critères d’application simples : un taux de 25 % de réduction d’impôt (abaissé de façon progressive pour atteindre 13 % au titre des investissements réalisés en 2012) est appliqué au prix de revient de l’investissement dans les limites d’un plafond de 300 000 euros comprenant les éventuels travaux de réhabilitation (au titre des investissements réalisés en 2012, ce prix de revient est également plafonné par mètre carré en fonction de la zone dans laquelle se trouve le logement). Le montant de la réduction d’impôt obtenue est réparti en parts égales sur les neuf années constituant la durée minimale de l’engagement de location.

En dehors des nombreuses variations de son taux, les règles d’application du dispositif « Scellier » sont demeurées stables :

– les bénéficiaires de cette mesure sont des personnes physiques qui réalisent des investissements locatifs directement ou par l’intermédiaire de sociétés non soumises à l’impôt sur les sociétés. Ils peuvent également bénéficier de la réduction d’impôt au titre de la souscription au capital d’une société civile de placement immobilier (SCPI), sous certaines conditions ;

– les logements acquis ou construits doivent être loués à une personne autre qu’un membre du foyer fiscal en tant que résidence principale pendant une durée minimale de neuf ans. L’engagement de location doit être effectif dans les douze mois suivant la date d’achèvement du logement ou de son acquisition ;

– la construction ou les travaux de transformation doivent intervenir au plus tard au 31 décembre de la deuxième année suivant celle de la demande de permis de construction ou d’acquisition, et respecter les normes en vigueur relatives aux caractéristiques thermiques et à la performance énergétique. La réduction d’impôt est majorée si les logements construits présentent une performance énergétique supérieure à ce qu’impose la législation en vigueur ;

– les logements dont l’acquisition ou la construction ouvrent droit à la réduction d’impôt doivent être situés dans une commune caractérisée par une tension entre l’offre et la demande de logements. Toutefois, depuis la loi de finances initiale pour 2010, les communes situées en zone C (60) peuvent bénéficier de la réduction d’impôt lorsqu’elles font l’objet d’un agrément délivré par le ministre chargé du logement tenant compte des besoins en logements constatés localement ;

– un investissement dans le secteur intermédiaire permet également de bénéficier de la déduction spécifique de 30 % du montant des loyers perçus sur les revenus fonciers pendant la période d’engagement de location, ainsi que d’un supplément de réduction d’impôt de 5 points par période triennale, reconductible une fois, si la location est poursuivie dans les mêmes conditions au-delà de la durée minimale d’engagement de location ;

– le contribuable dont l’impôt sur le revenu serait inférieur au montant de la réduction d’impôt peut imputer ce solde sur l’impôt dû au titre des six années suivantes, sous réserve que le logement ayant ouvert droit à la réduction d’impôt soit maintenu en location pendant cette période.

Par ailleurs, le dispositif « Scellier » s’applique dans des conditions semblables aux investissements réalisés dans les départements d’outre-mer, à Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis-et-Futuna. En dehors d’une disposition spécifique réservée aux collectivités d’outre-mer visant à abaisser à cinq années la période de maintien en location, seul le taux appliqué pour des investissements en outre-mer est différent. Ce taux est en effet majoré au regard de celui applicable en métropole : il est ainsi passé de 36 % au titre des investissements réalisés de 2009 à 2011 à 24 % pour les investissements réalisés en 2012.

2.– Coût et résultats des précédentes mesures d’incitation fiscale en faveur de l’investissement locatif neuf

Le coût annuel (61) cumulé des différentes mesures qui se sont succédé en faveur de l’investissement locatif neuf a fortement augmenté en 30 ans. Il est ainsi passé de 345 millions d’euros en 1989 à 1,6 milliard d’euros prévus pour 2013. Par ailleurs, l’incidence sur le budget de l’État de ces mesures est encore sensible pour six d’entre elles et ce jusqu’en 2028 pour les plus récentes. Cette politique de défiscalisation n’est donc pas neutre pour les finances publiques.

DÉTAIL DU COÛT DE LA DÉPENSE FISCALE EN FAVEUR DE L’INVESTISSEMENT LOCATIF EN MÉTROPOLE

 

Année de création

Nombre de ménages bénéficiaires 2009

Coût 2009

(en M.€)

Coût 2010

(en M.€)

Coût 2011

(en M.€)

Coût 2012

(en M.€)

Coût 2013 (prévisions en M.€)

Périssol

1996

126 000

50

50

60

60

60

Besson ancien

1998

30

20

35

35

35

Besson neuf

1998

58 000

30

30

37

37

37

Robien classique

2003

270 000

440

410

455

455

455

Robien ZRR + Scellier ZRR (62)

2005/

2008

6 000

15

15

14

14

14

Borloo populaire

2006

19 000

30

60

60

60

60

Borloo ancien

2006

27 000

10

15

20

25

30

Scellier

2008

23 000
(2010)

-

80

240

450

620

Scellier intermédiaire

2008

11 000
(2010)

-

40

120

225

310

Total coût

   

605

720

1 021

1 361

1 621

Source : Voies et moyens, Tome II, annexe PLF 2013.

Ce coût annuel ne reflète qu’une partie du coût global de chacune des générations de logements ouvrant droit à la réduction d’impôt. À titre d’exemple, les premières générations de logements éligibles à la réduction d’impôt « Scellier » coûteront, à l’échéance de la période d’étalement de la réduction d’impôt (de 9 à 15 ans selon si le contribuable a choisi de louer dans le secteur intermédiaire ou non), 3,4 milliards d’euros au titre des 50 000 logements acquis ou construits par des investisseurs en 2009, 3,9 milliards d’euros au titre des 75 000 logements construits ou acquis en 2010 et 1,8 milliard d’euros au titre des 60 000 logements acquis ou construits en 2011. Le coût de la dernière génération de logements « Scellier » est quant à lui estimé à 900 millions d’euros par le ministère du Logement au titre des 30 000 logements construits ou acquis en 2012.

Ce coût est à mettre au regard des résultats obtenus en termes de construction : la dépense fiscale en faveur de l’investissement locatif neuf a concerné près de 865 000 logements neufs depuis 1995, acquis ou construits dans le but de bénéficier de l’avantage fiscal.

VENTES DE LOGEMENTS LOCATIFS NEUFS

Le seul dispositif Scellier a permis la construction de 230 000 logements, soit 26 % du total des logements construits grâce à la dépense fiscale sur cette période.

Néanmoins, ces dispositifs fiscaux ont également pu encourager certaines dérives, notamment du fait de la difficulté à appréhender la réalité des marchés locatifs locaux au travers de règles définies au niveau national.

Par exemple, compte tenu des leçons tirées de l’application du dispositif Robien dans le cadre duquel de nombreux contribuables ont été incités à réaliser des investissements dont le rendement s’est révélé très inférieur à celui attendu, le dispositif Scellier a été recentré sur les logements acquis ou construits sur le territoire de communes caractérisés par un déséquilibre entre l’offre et la demande de logements, soit des communes classées en zone A, B1 et B2.

Toutefois, ce zonage a trop peu évolué au fil des années pour pouvoir prendre en compte l’évolution des marchés locatifs locaux, notamment pour les communes situées en zone B2. Ce défaut de révision périodique approfondie du zonage (63), qui constitue par ailleurs un exercice difficile pour les administrations qui en ont la charge, a eu des conséquences négatives dans certaines communes éligibles à la réduction d’impôt, mais dont les marchés étaient déjà saturés.

Au contraire, certaines communes qui n’étaient pas éligibles au dispositif « Scellier » au motif qu’elles étaient classées en zone C pouvaient utilement ouvrir droit à la réduction d’impôt, au moins de façon temporaire. Le législateur a donc introduit, en loi de finances initiale pour 2010, une possibilité d’agrément délivré par le ministère chargé du logement de façon à permettre à des projets situés dans des communes de zone C d’ouvrir droit à la réduction d’impôt. Toutefois, les délais de traitement des demandes d’agrément, estimés à 15 mois en moyenne, n’étaient pas adaptés pour apporter une réponse efficace aux besoins constatés localement, d’autant que le lancement des projets de construction ne pouvait intervenir, à l’issue de cette première période, que dans un nouveau délai de 8 mois en moyenne, repoussant d’autant la réalisation des projets locatifs attendus.

Une autre dérive importante de ces mesures tient à leur coût, multiplié par 5 en trente ans, comme cela a été détaillé précédemment.

Face à ces constats, la nouvelle réduction d’impôt proposée par le présent article vise à maintenir une incitation fiscale à l’investissement locatif neuf au motif que les résultats en termes de construction de logements sont positifs, mais dans le respect de conditions d’éligibilité mieux ciblées sur les priorités de la politique du logement du nouveau Gouvernement. Ce meilleur ciblage permet également de limiter le coût par génération de logements à 1,3 milliard d’euros.

B.– LES RAISONS DU MAINTIEN D’UNE RÉDUCTION D’IMPÔT EN FAVEUR DE L’INVESTISSEMENT LOCATIF NEUF

1.– La nécessité de maintenir une aide à la construction de logements neufs

Les avantages fiscaux en faveur de l’investissement locatif neuf visent en premier lieu à soutenir la construction et la commercialisation de logements neufs - le premier critère d’évaluation de l’efficacité de ces dispositifs fiscaux est ainsi le niveau de ventes enregistré - tout en assurant, en contrepartie, que ces logements soient mis en location pour une période déterminée et dans des conditions satisfaisantes. Ils soutiennent en cela le secteur économique de l’immobilier, riche en emplois et en compétences, et permettent de lutter contre le déficit de logements constaté au niveau national.

Toute modification des avantages fiscaux qui se rapportent à ce secteur se traduit par un impact sur le volume des ventes. Pour cette raison, ils ne peuvent être supprimés brutalement sous peine de renoncer à la dynamique de création de logements engagée ces dernières années. En effet, il existe une très nette corrélation entre la demande de logements de la part des investisseurs et l’évolution du nombre total des ventes enregistrées sur le marché du logement neuf.

Si d’autres facteurs entrent en ligne de compte (à l’instar des conditions d’emprunt, des stocks de logements disponibles ou des modifications réglementaires applicables au secteur du logement), les dispositifs fiscaux soutiennent de façon efficace une partie substantielle des constructions et des mises en vente constatées chaque année.

Dans le cadre d’un objectif annuel de constructions neuves fixé à 500 000 logements par le Gouvernement, il semblait donc opportun de maintenir une réduction d’impôt en faveur de l’investissement locatif neuf, à la condition toutefois de corriger certains effets non souhaités des précédents dispositifs.

2.– Une nécessité d’autant plus forte que la situation du marché du logement demeure fragile

La situation du marché du logement apparaît relativement dégradée en cette fin d’année 2012 au regard de la situation constatée en début d’année.

26 100 logements ont été mis en vente au cours du deuxième trimestre 2012, ce qui représente une baisse de 15,4 % par rapport au deuxième trimestre 2011. De la même façon, seuls 20 700 logements ont été vendus sur cette période, soit 13,9 % de moins qu’au deuxième trimestre 2011.

ÉVOLUTION DE LA COMMERCIALISATION DES LOGEMENTS NEUFS

Source : « Commercialisation des logements neufs », Chiffres et statistiques n° 345, Commissariat général au développement durable.

Ces chiffres traduisent pour partie la baisse continue de la demande de logements neufs sur la période récente, illustrée par le graphique suivant (64):

TENDANCE DE LA DEMANDE DE LOGEMENTS NEUFS

Tendance de la demande de logements neufs

Source : INSEE conjoncture, n° 262, 24 octobre 2012.

Toutefois, si les données estimées pour 2012 et détaillés dans le tableau ci-dessous, témoignent de prévisions négatives notamment en termes de demandes de logements et de mises en chantier, les entrepreneurs prévoiraient une amélioration dans les prochains mois, notamment grâce au lancement de projets destinés à la location.

CONJONCTURE DANS LA PROMOTION IMMOBILIÈRE

(Soldes d’opinion, en %, corrigés de variations saisonnières)

 

Janv. 2012

Avril 2012

Juil. 2012

Oct. 2012

Demande de logements

–22

–35

–43

–47

Perspectives de mises en chantier de logements

–6

–18

–32

–24

– destinées à la vente

0

–7

–9

–6

– destinées à la location

–14

–27

–51

–36

Évolution des stocks de logements invendus

–21

–10

–3

–11

Prix moyen des logements mis en vente

–7

–10

–18

–28

Évolution de l'apport personnel des candidats

–26

–36

–31

–37

Perspectives d'évolution des moyens de financement

–53

–61

–56

–65

Source : INSEE conjoncture, n° 262, 24 octobre 2012.

Ces données sont confirmées par les éléments de conjoncture présentés par les associations représentatives du secteur. Ainsi, la Fédération française du bâtiment estime que l’année 2012 connaîtra un recul de 16,5 % des mises en chantier par rapport à 2011, entraînant une perte d’emplois sur cette même année estimée à 35 000 postes en moyenne annuelle.

Pour le seul logement neuf, le nombre de mises en chantier sur l’année ne serait que de 350 000, soit un recul de 18 % par rapport à 2011.

Ces résultats sont à mettre en regard des besoins en logements présents et à venir.

Le nombre de logements manquants à construire (qui prend en compte les besoins liés au mal-logement ou au non-logement) est ainsi généralement estimé à 900 000 en 2012. À ce déficit initial, pourrait s’ajouter, du fait de la croissance démographique, un besoin de logements dans les prochaines décennies compris entre 300 000 et 350 000 logements supplémentaires par an (65).

Face à cette situation et aux besoins importants en logements neufs ou réhabilités, le Gouvernement a décidé de proposer une nouvelle réduction d’impôt visant à permettre la construction dès 2013 de 40 000 logements destinés au secteur locatif intermédiaire.

II.– L’INTRODUCTION D’UNE NOUVELLE RÉDUCTION D’IMPÔT

A.– LE DISPOSITIF PROPOSÉ

1.– Le champ d’application de la réduction d’impôt

a) Les bénéficiaires de la réduction d’impôt

La réduction d’impôt s’applique aux contribuables ayant leur domicile fiscal en France. Au sens de l’article 4 B du code général des impôts, la domiciliation est constatée si l’une des conditions suivantes est remplie (66) :

– avoir son foyer fiscal ou son lieu de séjour principal en France (67;

– exercer en France une activité professionnelle, salariée ou non, à moins que cette activité ne soit exercée à titre accessoire ;

– disposer en France du centre de ses intérêts économiques (68;

– être un agent de l’État qui exerce ses fonctions ou est chargé de mission dans un pays étranger, et qui n’est pas soumis dans ce pays à un impôt personnel sur l’ensemble de ses revenus.

Par conséquent, les personnes non domiciliées fiscalement en France qui sont passibles de l’impôt sur le revenu au seul titre de leurs revenus réalisés sur le territoire ne peuvent bénéficier de la réduction d’impôt. C’est notamment le cas des contribuables qui ont leur domicile fiscal dans une collectivité d’outre-mer comme la Polynésie française ou la Nouvelle-Calédonie.

Le bénéficiaire de la réduction d’impôt peut être une personne qui investit dans un logement locatif neuf en direct ou par le biais d’une société non soumise à l’impôt sur les sociétés (par exemple, une société civile immobilière de gestion ou toute autre société de personnes). Le calcul de la réduction d’impôt reposera alors :

– sur le prix de revient de l’investissement en cas d’investissement en direct ;

– sur la part que détient l’associé dans la société en cas d’investissement réalisé par le biais d’une société non soumise à l’impôt sur les sociétés.

Un contribuable peut également bénéficier de la réduction d’impôt, sous certaines conditions, au titre de ses souscriptions de parts dans une société civile de placement immobilier (SCPI).

b) Les investissements ouvrant droit à la réduction d’impôt

Les investissements éligibles à la réduction d’impôt sont les logements acquis ou construits entre le 1er janvier 2013 et le 31 décembre 2016 qui appartiennent à l’une des catégories suivantes :

TABLEAU RÉCAPITULATIF DES LOGEMENTS OUVRANT DROIT À LA RÉDUCTION D’IMPÔT

Type de logement

Conditions particulières à respecter

Logement neuf

-

Logement en l’état futur d’achèvement

Achèvement du logement dans les 30 mois qui suivent la date d’ouverture du chantier

Logement que le contribuable fait construire

– Dépôt de permis de construire entre le 1er janvier 2013 et le 31 décembre 2016

– Achèvement du logement dans les 30 mois qui suivent la date d’obtention du dépôt du permis de construire

Logement qui fait ou qui a fait l’objet de travaux concourant à la production ou à la livraison d’un immeuble neuf

– Si les travaux ont été réalisés avant l’acquisition du logement par le contribuable, la réduction d’impôt s’applique aux logements qui n’ont pas été utilisés ou occupés depuis l’achèvement des travaux ;

– Si les travaux sont réalisés après l’acquisition du logement, leur achèvement doit intervenir au plus tard le 31 décembre de la 2ème année qui suit celle de l’acquisition du bien concerné.

Logement qui ne satisfait pas aux caractéristiques de décence qui fait ou qui a fait l’objet de travaux permettant à ce logement d’acquérir des performances techniques voisines de celles d’un logement neuf

Local affecté à un usage autre que l’habitation qui fait ou qui a fait l’objet de travaux de transformation en logement

Les logements dont le droit de propriété est démembré sont en revanche expressément exclus du bénéfice de la réduction d’impôt.

Les logements éligibles doivent par ailleurs respecter deux conditions supplémentaires : être situés dans une commune sur le territoire de laquelle existent de fortes tensions sur le marché locatif et respecter un niveau de performance énergétique global élevé.

 La condition relative à la situation géographique du logement

Le classement des communes au sein des cinq zones A bis, A, B1, B2 et C (69) est prévu par un arrêté des ministres chargés du budget et du logement (70). Ce classement évolue périodiquement, certaines communes pouvant passer d’une zone à l’autre selon les changements observés sur leur marché du logement. Par ailleurs, l’arrêté du 22 décembre 2010 a scindé en deux zones la zone A en instituant une zone A bis regroupant les communes dont le marché, très spécifique, est le plus tendu sur le territoire national, à savoir la capitale et ses communes limitrophes.

RÈGLES GÉNÉRALES DE RÉPARTITION DES COMMUNES SELON LES ZONES

Zone A bis

Paris et communes limitrophes.

Zone A

Agglomération parisienne, Côte d’Azur, Genevois français.

Zone B

Zone B1 : agglomérations de plus de 250 000 habitants,
grande couronne autour de Paris, pourtour de la Côte d’Azur, quelques agglomérations chères, communes d’outre-mer, de Corse et des Îles.

Zone B2 : autres agglomérations de plus de 50 000 habitants et certaines communes en zones littorales ou frontalières ou proches de la région de l’Île-de-France.

Zone C

Reste du territoire.

Source : ministère de l’Égalité des territoires et du logement.

On notera que les réserves mentionnées précédemment sur l’insuffisante adaptation du zonage aux réalités des marchés locaux et à leurs évolutions restent valables pour le nouveau dispositif « Duflot ».

Dans le cadre du présent article, seuls les logements situés dans des communes classées dans des zones géographiques caractérisées par un « déséquilibre important entre l’offre et la demande de logements entraînant des difficultés d’accès au logement sur le parc locatif existant » ouvrent droit à la réduction d’impôt.

Concrètement, les communes sur le territoire desquelles les investissements « Duflot » pourront être menés sont celles classées en zone A bis, A et B1.

On rappellera que le dispositif « Scellier » couvrait une part du territoire plus importante puisqu’il s’appliquait également en zone B2. Le choix du Gouvernement de ne plus seulement se fonder sur le constat d’un déséquilibre entre offre et demande de logements, mais également sur des difficultés d’accès au marché locatif, conduit en effet à restreindre le bénéfice de l’avantage fiscal aux logements situés dans les trois premières zones les plus tendues.

Toutefois, une possibilité de dérogation à ce critère d’éligibilité est maintenue. Certaines communes situées en zone B2 n’ouvrant pas droit à la réduction d’impôt, mais dont le marché locatif connaît des tensions importantes pourront adresser une demande d’agrément au préfet de région, après avis du comité régional de l’habitat. L’agrément qui leur sera accordé, dans le respect de certaines conditions définies par décret, permettra aux investissements réalisés sur leur territoire de devenir éligibles à l’avantage en impôt.

Cette nouvelle dérogation au zonage s’appliquera différemment dans le cadre de la présente réduction d’impôt par rapport aux dispositions prévues par le dispositif « Scellier ».

En premier lieu, l’exclusion de principe des communes situées en zone C se traduira, pour un certain nombre de communes ayant obtenu un agrément sous le précédent régime d’avantage fiscal, par la perte de toute possibilité pour l’avenir de déposer une demande analogue dans le cadre du nouveau dispositif « Duflot » quelle que soit l’évolution de leur marché locatif.

En second lieu, le traitement des demandes d’agrément déposées par les communes concernées ne sera plus effectué par le ministère chargé du logement, mais par les préfectures régionales, après avis préalable du comité régional de l’habitat. Cette évolution devrait permettre de ramener les délais de traitement des demandes d’agréments entre 6 à 8 mois au lieu de 15 mois en moyenne actuellement.

Ce raccourcissement des délais est une condition indispensable à la mise sous agrément de la totalité des communes de la zone B2 qui représentent 8 % du territoire (et regroupe 23 % de la population) contre 5,8 % pour les trois zones les plus tendues. En effet, un certain nombre de villes classées dans cette zone connaissent de réelles tensions sur leur marché locatif et devraient pouvoir ouvrir droit au plus tôt à la nouvelle réduction d’impôt (selon les informations dont dispose votre rapporteur général, ce pourrait être le cas de communes comme Caen ou Reims par exemple).

Les comités régionaux de l’habitat

Les comités régionaux de l’habitat ont été institués en remplacement des conseils départementaux de l’habitat par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. En effet, cette loi a permis aux collectivités locales et à leurs groupements d’exercer certaines compétences en matière d’habitat et d’aides à la pierre, les comités régionaux de l’habitat étant alors chargés, en application de l’article L. 364-1 du code de la construction et de l’habitation, « de procéder aux concertations permettant de mieux répondre aux besoins en matière d'habitat et de favoriser la cohérence des politiques locales ».

Ils sont composés de trois collèges :

– un collège de représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements ;

– un collège de professionnels intervenant dans les domaines du logement, de l’immobilier, de la construction ou de la mise en œuvre des moyens financiers afférents à ces domaines ;

– un collège intégrant les associations de locataires représentatives, les associations d’insertion et de défense des personnes en situation d’exclusion par le logement, les partenaires sociaux associés à la gestion de la participation des employeurs à l’effort de construction, les organisations de bailleurs privés et des personnalités qualifiées.

 La condition relative à la performance énergétique du logement

Le bénéfice de la réduction d’impôt est également réservé aux logements pour lesquels le contribuable justifie du respect d’un niveau de performance énergétique globale élevé.

Cette condition est appréciée de manière différente selon le type de logement.

Pour les logements acquis neufs ou construits par le contribuable, la réduction d’impôt s’appliquera à ceux qui respectent la nouvelle réglementation thermique 2012 qui leur sera applicable au 1er janvier 2013.

La réglementation thermique 2012

En application de l’article 4 de ce qu’il est convenu d’appeler le Grenelle de l’environnement (71), une nouvelle réglementation thermique, la RT 2012, impose aux constructions neuves le respect de la valeur moyenne de consommation énergétique prévue par le label « bâtiments basse consommation » (plafond de 50 kWh/m²/an). La date d’entrée en vigueur de cette nouvelle réglementation diffère selon la nature des bâtiments construits.

Elle s’applique ainsi à tous les permis de construire :

– déposés à compter du 28 octobre 2011 pour les bâtiments neufs du secteur tertiaire et les bâtiments à usage d’habitation construits en zone ANRU (72) ;

– déposés à compter du 1er janvier 2013 pour tous les bâtiments neufs à usage d’habitation individuelle ou collective.

Pour les logements existants qui font ou ont fait l’objet de travaux permettant de les assimiler à des logements neufs, le niveau de performance énergétique dont devront justifier les contribuables est celui permettant l’obtention du label « haute performance énergétique, HPE rénovation » ou du label « bâtiment basse consommation énergétique rénovation, BBC rénovation 2009 » prévus par l’arrêté du 29 septembre 2009 relatif au contenu et aux conditions d’attribution de ces labels. Ces logements pourront également ouvrir droit à la réduction d’impôt si les travaux ont permis de respecter des exigences de performance énergétique globale relatives à au moins deux catégories de travaux sur les quatre suivantes fixées par arrêté du ministre chargé de la construction :

– isolation de la toiture ou des murs donnant sur l’extérieur ;

– fenêtres ;

– appareillage de chauffage ;

– appareillage de production d’eau chaude sanitaire.

On notera que, contrairement au dispositif Scellier, cette réduction d’impôt n’est pas « verdie » puisqu’elle ne donne pas droit à une bonification du taux applicable si le logement présente des caractéristiques de performance énergétique supérieures à ce que prévoit la législation en vigueur.

Toutefois, l’année 2013 constituant d’ores et déjà une étape vers la production d’un parc de logements neufs plus performants au niveau énergétique, un tel verdissement n’aurait sans doute présenté que des effets limités. Par ailleurs, les investissements étant réservés au secteur locatif intermédiaire, le rendement attendu par les contribuables est plus contraint que dans le cadre du dispositif Scellier. La bonification des taux nécessaire pour compenser le surcoût lié à la production de logements plus performants devrait ainsi être relativement importante pour que ce type d’investissements soit attractif.

2.– Les conditions d’application de la réduction d’impôt

a) Les conditions de mise en location

 Les conditions générales héritées de la réduction d’impôt « Scellier »

Pour être éligibles à la réduction d’impôt, les logements doivent être loués nus à usage d’habitation principale pendant une durée minimale de neuf ans et ce, dans un délai de douze mois après la date d’achèvement de l’immeuble ou de son acquisition par le contribuable si celle-ci est postérieure.

Il en va de même dans le cas d’un investissement par l’intermédiaire d’une société non soumise à l’impôt sur les sociétés ou d’une souscription au capital d’une SCPI : l’associé doit conserver la totalité de ses titres jusqu’au terme de l’engagement de location souscrit par la société dans le respect des conditions prévues par le présent article.

Cette location ne peut pas être conclue au profit d’un membre du foyer fiscal, de l’un de ses ascendants ou descendants. Il en va de même pour les associés d’une société soumise à l’impôt sur les sociétés et pour les associés d’une SCPI, détenant la propriété du logement : les membres de leur foyer fiscal et leurs ascendants et descendants ne peuvent être locataires du bien.

De plus, la location ne peut être consentie à un organisme public ou privé qui le donne en sous-location, dans le respect des conditions de nature et de durée de l’engagement de location précédemment mentionnées, que si cet organisme ne fournit aucune prestation hôtelière ou para hôtelière.

● Les conditions spécifiques à la réduction d’impôt « Duflot »

Si le dispositif « Scellier » ouvrait droit à un taux bonifié à la condition que le logement soit loué dans le secteur intermédiaire, il a principalement donné lieu à des investissements dans le secteur libre pour lesquels les conditions et la durée de location étaient moins contraignantes.

Dans le cadre de la nouvelle réduction d’impôt « Duflot », les logements doivent désormais être loués exclusivement dans le secteur intermédiaire pour ouvrir droit à l’avantage en impôt. C’est pourquoi il est précisé que les loyers et les ressources des locataires appréciés à la date de la conclusion du bail ne peuvent excéder certains plafonds.

Le Rapporteur général ne dispose pas, à ce stade de l’examen du texte, de précisions sur les plafonds qui seront fixés par voie réglementaire. Toutefois, il semblerait qu’ils devraient demeurer relativement proches de ceux prévus dans le cadre du dispositif « Scellier intermédiaire ».

En tout état de cause, l’objectif est de permettre aux locataires de ressources modestes de bénéficier de loyers inférieurs de 20 % en moyenne aux loyers de marché.

Les tableaux ci-dessous rappellent les montants de plafonds de loyer par mètre carré applicables aux investissements bénéficiant de la réduction d’impôt « Scellier » réalisés à compter du 1er janvier 2011 et les plafonds de ressources des locataires applicables aux baux conclus ou renouvelés à compter de 2012 :

PLAFONDS DE LOYER PAR MÈTRE CARRÉ

PLAFONDS DE RESSOURCES ANNUELLES DES LOCATAIRES

On notera que le texte prévoit explicitement une modulation de ces taux ne reposant plus exclusivement sur la localisation des logements, mais également sur leur « type ». Ainsi, le plafond de loyers par mètre carré pourrait être majoré pour les logements de petite surface et minoré pour ceux présentant une plus grande surface. Cette modulation devrait néanmoins être limitée de sorte à ne pas favoriser excessivement l’investissement dans de petites surfaces au détriment d’appartements mieux adaptés à l’installation de familles par exemple.

Par ailleurs, ces plafonds de loyer pourront être réduits, dans des conditions définies par décret, par le préfet de région après avis du comité régional de l’habitat « afin d’être adaptés aux particularités des marchés locatifs locaux ».

Concrètement, le préfet de région pourra décider, en concertation avec les acteurs locaux, d’abaisser les plafonds de loyer applicable à certaines communes de façon à assurer que le logement soit loué dans des conditions correspondant à la réalité du secteur intermédiaire local. Cette souplesse permet de répondre aux difficultés liées à la définition de règles au niveau national devant s’appliquer à des marchés locaux très hétérogènes.

b) Les dispositions de non-cumul avec d’autres mesures

En premier lieu, la déduction de 30 % des revenus locatifs perçus sur les revenus fonciers, prévue au m du 1° du I de l’article 31 du code général des impôts, à laquelle donnait droit le dispositif « Scellier intermédiaire » ne sera plus cumulable avec la nouvelle réduction d’impôt.

Par ailleurs, certains logements ou dépenses sont expressément exclus du bénéfice de la réduction d’impôt de façon à éviter les effets d’aubaine ou le cumul avec d’autres avantages en impôt.

Ainsi, la réduction d’impôt ne s’applique pas :

– aux immeubles classés ou inscrits au titre des monuments historiques, ayant fait l’objet d’un agrément ministériel ou ayant reçu un label de la Fondation du patrimoine ;

– aux logements financés au moyen d’un prêt mentionné à l’article R 331-1 du code de la construction et de l’habitation (soit un prêt PLUS (73) ou PLA-I (74)) ;

– aux logements au titre desquels le contribuable souhaite bénéficier des réductions d’impôt en faveur du logement en outre-mer (mentionnées aux articles 199 undecies A et 199 undecies C) ou de la réduction d’impôt Malraux au titre de la restauration complète d’immeubles bâtis répondant à certaines caractéristiques (mentionnée à l’article 199 tervicies).

Dans la même logique, le présent dispositif prévoit également que les dépenses de travaux retenues dans l’assiette de la réduction d’impôt ne puissent être imputées sur les revenus fonciers.

3.– Les modalités de calcul de la réduction d’impôt

a) La définition du prix de revient et le calcul de la réduction d’impôt

Le taux de la réduction d’impôt, fixé à 18 %, s’applique au prix de revient du logement retenu dans la limite d’un plafond par mètre carré de surface habitable. Ce plafond devrait être celui actuellement applicable à la zone A, soit 5 000 euros, afin de limiter l’effet inflationniste de la réduction d’impôt sur les prix de l’immobilier dans les zones les plus tendues.

Le prix de revient ainsi calculé ne pourra dépasser la somme de 300 000 euros par contribuable pour une même année d’imposition.

Le montant de la réduction d’impôt est alors réparti de manière égale (soit 2 % par an) sur neuf années à compter de l’année d’achèvement du logement ou de l’année de son acquisition si elle est postérieure. La réduction s’impute pour la première fois sur l’impôt dû au titre de cette même année, puis sur celui des huit années suivantes. On notera que le présent dispositif ne prévoit pas de mesure de report sur les années suivantes de la fraction de réduction d’impôt non imputée, du fait d’un impôt dû inférieur au montant de la réduction.

Il est également précisé qu’une seule opération par année peut ouvrir droit à la réduction d’impôt.

Exemple :

Un contribuable souhaite investir 300 000 euros dans un logement destiné à la location intermédiaire en zone A. La taille minimale du logement qu’il doit acquérir pour bénéficier de la réduction d’impôt maximale est de 60 mètres carrés. Au titre de cet investissement, il bénéficiera d’une réduction d’impôt totale de 54 000 euros (soit 300 000 x 18 %) répartie sur les neuf années de l’engagement de location à raison d’un neuvième de son montant (soit 6 000 euros).

b) Le prix de revient retenu selon les différents types d’investissement

Le prix de revient est apprécié de façon différente selon le type d’investissement concerné :

– lorsque des travaux ont été réalisés à la suite de l’acquisition d’un bien afin de le transformer en un logement, le prix de revient correspond au prix d’acquisition du bien augmenté du montant des travaux réalisés ;

– lorsque le logement est détenu en indivision, chaque indivisaire bénéficie de la réduction d’impôt appliquée à la quote-part du prix de revient correspondant à ses droits ;

– lorsque le logement est la propriété d’une société non soumise à l’impôt sur les sociétés, autre qu’une SCPI, le contribuable bénéficie de la réduction d’impôt appliquée à la quote-part de ses droits sur le logement concerné ;

– lorsque le logement est la propriété d’une SCPI, la réduction d’impôt est calculée sur 95 % du montant la souscription réalisée par le contribuable, à la condition que cette même fraction de souscription ait servi exclusivement à financer un investissement éligible à la réduction d’impôt dans un délai de dix-huit mois suivant la clôture de la campagne de souscription.

Le montant total des dépenses retenu pour l’application de la réduction d’impôt au titre, d’une part, de l’acquisition ou de la construction d’un logement et, d’autre part, de la souscription de titres, ne peut excéder globalement 300 000 euros par contribuable pour une même année d’imposition.

4.– Les obligations incombant aux intermédiaires qui commercialisent les logements

Le présent article prévoit des dispositions spécifiques visant à garantir la mixité des statuts d’occupation au sein des immeubles dans lesquels une majorité de logements ont vocation à ouvrir droit à la nouvelle réduction d’impôt « Duflot ».

Il est ainsi proposé que, pour un même immeuble neuf comportant au moins cinq logements, un décret fixe au minimum à 20 % la part des logements ne donnant pas droit à la réduction d’impôt. Cette condition est portée à la connaissance de l’acquéreur par une mention prévue dans l’acte authentique d’acquisition et son respect s’apprécie à la date de la signature de l’acte du dernier logement acquis.

En cas de non-respect de cette condition, la personne qui commercialise les logements est passible d’une amende égale au maximum à 18 000 euros par logement excédentaire, après notification par l’administration fiscale et échange d’observations, qui en fixe le montant.

Cette disposition s’appliquerait aux immeubles au titre desquels un permis de construire est accordé à compter de la parution du décret précédemment mentionné, sauf s’il s’agit d’immeubles dont tous les logements ont été acquis par une SCPI.

Ces dispositions suscitent un certain nombre d’interrogations et mériteraient sans doute d’être clarifiées en amont de la parution du décret relatif à leur condition d’application.

Selon les informations dont dispose le Rapporteur général à ce stade de l’examen du texte, le promoteur serait en charge de sonder les intentions de l’acquéreur et, si celui-ci souhaitait pouvoir bénéficier de la réduction d’impôt, d’en porter mention sur l’acte authentique. Cette mention conditionnerait l’éligibilité du bien à la réduction d’impôt.

Cette possibilité serait ainsi ouverte pour les premiers 80 % d’acquéreurs ayant l’intention de bénéficier de la réduction d’impôt. Pour les 20 % d’acquéreurs suivants, le promoteur aurait le choix de leur laisser la possibilité de bénéficier de la réduction d’impôt et devrait alors s’acquitter de l’amende maximale de 18 000 euros prévue – soit un tiers de la réduction maximale d’impôt qui est de 54 000 euros - ou de ne pas le leur permettre.

Au final, le nombre de logements par immeubles construits qui ouvriront droit à la réduction d’impôt sera donc potentiellement inférieur à ce plafond de 80 %. En effet, un certain nombre de contribuables pourront renoncer à louer dans le secteur intermédiaire, notamment au regard des contraintes qu’une telle location représente.

La première interrogation que suscitent ces mesures porte sur l’opportunité de faire porter par le promoteur la responsabilité de la juste répartition entre bailleurs bénéficiant du dispositif « Duflot », bailleurs n’en bénéficiant pas et propriétaires occupants sur le fondement d’une intention des acquéreurs exprimée au moment de la signature de l’acte authentique et ce, sous peine d’une amende maximale relativement importante, mais aux critères de définition du montant non précisés par le présent article.

La seconde porte sur l’effet de la mesure en matière de mixité des statuts d’occupation et de gestion des immeubles. L’objectif poursuivi par le Gouvernement est de s’assurer que la totalité des logements ne sera pas occupée par des locataires, mais également par des propriétaires, de façon à garantir une meilleure gestion des immeubles concernés. Toutefois, rien ne s’oppose à ce que l’ensemble des acquéreurs soient des propriétaires bailleurs. La seule différence entre eux sera alors d’avoir pu bénéficier ou non de la réduction d’impôt et l’impact sur la gestion des immeubles sera, dans ce cas, sans doute nul. Quant au possible accroissement de la mixité sociale au sein des immeubles qui pourrait en résulter, celui-ci dépendra surtout de la localisation du bien et de la qualité du bâti.

La troisième porte sur l’opportunité de ne pas appliquer cette règle contraignante aux immeubles acquis par une SCPI. Cette décision serait justifiée par le fait que les SCPI, qui sont également gestionnaires des immeubles qu’elles possèdent, ont intérêt à les entretenir. Toutefois, l’avantage comparatif en leur faveur est important et conduit de fait à orienter les investisseurs vers l’investissement intermédié plutôt que vers l’investissement en direct.

La dernière interrogation porte sur le risque potentiel d’augmentation des stocks de logements invendus au sein d’immeubles destinés à la location dans le secteur intermédiaire au motif que le prix de l’acquisition des biens sera élevé ou le rendement de l’investissement trop faible en l’absence de réduction d’impôt.

5.– Les conditions de reprise de l’avantage en impôt

La réduction d’impôt obtenue fait l’objet d’une reprise si les dispositions conditionnant le bénéfice de la réduction d’impôt ne sont pas respectées jusqu’à l’achèvement de la période d’engagement de location par le contribuable. Toutefois, des exceptions à l’application de la reprise sont prévues dans un nombre de cas limitativement mentionnés par l’article :

– en cas de démembrement du droit de propriété de l’immeuble ou des parts résultant du décès de l’un des membres du couple, si le conjoint survivant s’engage à respecter l’engagement de location restant à courir à compter de la date du décès ;

– dans le cas de l’invalidité (75), du licenciement ou du décès du contribuable ou de l’un des membres du couple soumis à imposition commune.

6.– Les sujets restant en suspens

Le présent article n’aborde pas deux autres sujets relatifs aux avantages en faveur de l’investissement locatif neuf qui méritent néanmoins d’être brièvement présentés.

● La non application de la nouvelle réduction d’impôt à l’outre-mer

Contrairement à ce qui était prévu dans le cadre de la réduction d’impôt « Scellier », le texte proposé par le Gouvernement ne prévoit pas de dispositif spécifique pour l’outre-mer. Toutefois, selon les informations dont dispose le Rapporteur général, un tel dispositif pourrait être introduit au sein de la réduction d’impôt « Duflot » au cours de l’examen du présent projet de loi.

Rappel : le bilan mitigé de la réduction d’impôt « Scellier outre-mer »

La réduction d’impôt dite « Scellier outre-mer » connaît un développement très limité (1 500 contribuables auraient eu recours à la réduction d’impôt pour un coût estimé en 2011 à 11 millions d’euros et 790 à la réduction d’impôt « Scellier outre-mer intermédiaire » pour un coût de 6 millions d’euros).

Les difficultés actuelles de la réduction d’impôt « Scellier outre-mer » relèvent de plusieurs facteurs :

– la réduction d’impôt « Scellier » encourage des investissements de nature patrimoniale. Le contribuable métropolitain, qu’il décide ou non de revendre son bien au terme de la période de location, s’engage sur le long terme à gérer sa propriété et se soumet à des contraintes non négligeables, dont l’obligation de maintien en location sous peine de reprise de l’avantage ;

– les réductions d’impôt propres aux investissements en outre-mer (et notamment celles visées aux articles 199 undecies A et 199 undecies C) se caractérisent au contraire par le caractère temporaire de l’implication des investisseurs dans le cadre de structure de portage, et le transfert in fine des investissements à des acteurs économiques ultramarins. Les investissements réalisés exposent ainsi beaucoup moins les contribuables investisseurs ;

– la réduction d’impôt « Scellier », qui fait l’objet d’un étalement sur toute la période d’engagement de location, entre en concurrence à son désavantage avec la réduction d’impôt en faveur du logement social en outre-mer (prévue à l’article 199 undecies C), très favorable au contribuable et qui permet de bénéficier de la totalité de l’avantage en impôt l’année de la souscription.

 La position de la Commission européenne sur les aides fiscales réservées aux investissements situés sur le territoire national

Le 16 février 2011, la Commission européenne a transmis à la France un « avis motivé » pointant le fait que les dispositifs Périssol, Besson, Robien et Borloo neuf étaient « incompatibles avec la libre circulation des capitaux, principe fondamental du marché unique de l’Union européenne » au motif qu’ils désinciteraient les contribuables résidents à investir dans des biens immobiliers situés à l’étranger.

Cette procédure ne concernait pas le dispositif Scellier et l’interrogation sur la compatibilité de ce dernier avec le droit communautaire se reporte désormais sur le nouveau dispositif « Duflot » présenté par le présent article, sans pour autant qu’aucun élément ne permette d’en décider en l’absence de nouvelle décision de la Commission.

III.– COÛT ET ÉVALUATION DU DISPOSITIF

Le coût de ce dispositif a été estimé sur le fondement d’un objectif de 40 000 logements ouvrant droit à la réduction d’impôt dès 2014. Les prix de revient des logements anticipés ont été déterminés en recourant à des prix moyens par zone et à une répartition des logements entre ces différentes zones sur la base des données de l’Observatoire du financement du logement (OFL) et de l’enquête sur la commercialisation des logements neufs (ECLN). Ces calculs permettent ainsi de chiffrer le coût d’une génération de logements « Duflot » à 1 308 millions d’euros.

Au titre des années 2014 et 2015, le coût de la réduction d’impôt se répartit comme suit :

(en millions d’euros)

 

2014
(investissements
réalisés en 2013)

2015
(investissements
réalisés en 2013 et 2014)

Diminution des recettes fiscales de l’État

35

145

Cette évaluation entre en contradiction avec l’objectif de 40 000 investissements réalisés dès 2013 devant donner droit à la réduction d’impôt. En effet, les 35 millions d’euros prévus au titre de 2014 correspondent à seulement 10 000 investissements réalisés en 2013 (sur le fondement d’un investissement moyen de l’ordre de 181 000 euros ouvrant droit à une réduction d’impôt moyenne totale de 32 600 euros).

Par ailleurs, le présent article prévoit explicitement que la réduction d’impôt ainsi introduite devra faire l’objet d’une évaluation préalablement au dépôt du projet de loi de finances initiale pour 2015, soit dans deux ans, afin de déterminer les conditions de sa poursuite, le dispositif étant a priori en vigueur jusqu’à la fin de l’année 2016.

Cette évaluation devra notamment comporter des éléments relatifs au coût du dispositif, au nombre de logements neufs construits et aux caractéristiques des locataires de ces biens. Elle devrait également fournir tout autre élément de nature à permettre d’apprécier l’efficacité et l’efficience - c’est-à-dire l’efficacité rapportée au coût de la mesure - du dispositif.

*

* *

M. Philippe Gomes. Aux termes de l’article 57, le dispositif dit « Duflot » a vocation à se substituer au dispositif dit « Scellier ».

Le dispositif « Scellier » donnait droit à une réduction d’impôt égale à 13 % du prix de revient du logement en métropole et à 24 % de ce prix dans les départements d’outre-mer (DOM). Dans le dispositif « Duflot », ces deux taux seraient ramenés, l’un et l’autre, à 18 %.

Ces mesures étaient applicables à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et à Wallis-et-Futuna dans le cadre du dispositif dit « Scellier Pacifique » : le taux était fixé à 24 % comme dans les DOM ; l’amortissement se faisait sur une durée de cinq ans, contre neuf ans dans les DOM et en métropole.

L’alignement à 18 % des taux en métropole et dans les DOM risque de rendre le dispositif inopérant dans les DOM, où il était déjà peu utilisé. Les investisseurs de métropole privilégieront logiquement la métropole. Le différentiel de taux visait justement à les inciter à investir outre-mer.

En outre, pourquoi la zone Pacifique serait-elle exclue du dispositif « Duflot » incitant à la construction de logements intermédiaires ? Nous avons besoin, au même titre que la métropole et l’outre-mer, d’un tel dispositif. Dans un rapport portant sur la période de 2004 à 2009, la chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie a estimé nécessaire la réalisation de 1 300 logements sociaux par an, dont 400 logements intermédiaires. Nous parvenons péniblement à en fournir la moitié. La Réunion connaît une situation analogue.

Je précise que la dépense fiscale « Scellier » pour l’outre-mer est estimée à 12 millions d’euros au total. N’étant pas membre de la commission des Finances, je n’ai pas déposé d’amendement à ce sujet. Je souhaitais néanmoins soumettre ces réflexions à la Commission.

M. le rapporteur général. Des amendements ont été déposés et seront examinés au titre de l’article 88 du Règlement sur ce point. Je vous invite à vous mettre en rapport avec leurs auteurs.

Le Gouvernement pourrait être favorable à ces amendements sous certaines conditions, en particulier que l’écart de taux entre la métropole et l’outre-mer demeure de 11 points, comme dans le dispositif « Scellier ». Je n’ai pas d’indications concernant la durée d’amortissement.

Je note cependant que le « Scellier » a très peu fonctionné outre-mer.

M. le président Gilles Carrez. Ces questions seront examinées en séance publique les 13 et 14 novembre prochains.

M. Charles de Courson. J’apporte mon soutien à M. Gomes.

La Commission adopte l’article 57 sans modification.

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* *

Après l’article 57

La Commission examine l’amendement II–CF–107 de M. Gilles Carrez.

M. le président Gilles Carrez. Dans leur déclaration d’ISF, les contribuables déduisent leur passif de leur actif. Les impôts à payer – impôt sur le revenu, ISF lui-même, impôts locaux – entrent dans le calcul de ce passif. Or, il n’a pas été prévu explicitement que la contribution exceptionnelle de solidarité instaurée en 2012 soit intégrée au passif pour le calcul de la contribution exceptionnelle due pour 2012. Mon amendement vise à corriger cette lacune technique.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. La contribution exceptionnelle de solidarité n’est pas plafonnée, à la différence de l’ISF. Il n’y a donc pas de raison de transposer toutes les règles de l’ISF pour la contribution exceptionnelle.

En outre, l’administration fiscale devrait procéder à des dégrèvements d’impôt en faveur des contribuables qui ont déjà fait leur déclaration au titre de la contribution exceptionnelle, c’est-à-dire ceux dont le patrimoine est inférieur à 3 millions d’euros. Sa tâche serait lourde au regard de la faiblesse des gains – quelques centaines d’euros – pour les contribuables concernés. S’agissant des contribuables dont le patrimoine est supérieur à 3 millions d’euros et qui doivent faire leur déclaration avant le 15 novembre, le montant de leur contribution baisserait de manière significative. Nous ne pouvons pas nous permettre une telle perte de recettes dans le contexte budgétaire actuel.

M. Hervé Mariton. Quelles que soient les sommes en jeu, il s’agit d’une question de justice et de cohérence. L’assiette et le calcul de l’ISF, d’une part, et de la contribution exceptionnelle de solidarité, d’autre part, sont très proches. Le principe de base consiste à déduire le passif de l’actif. Il est donc profondément choquant de ne pas tenir compte d’un des éléments du passif. Le cas d’espèce est sans doute modeste, mais il suggère que l’on peut en quelque sorte trier dans le passif pour calculer la base de l’ISF, ce qui, outre les éventuels problèmes constitutionnels, peut être de nature à fragiliser l’impôt lui-même.

Mme Arlette Grosskost. Le code général des impôts prévoit que tous les impôts payés au cours de l’année doivent être déduits de la base de l’ISF. Les déclarations effectuées par les contribuables tiendront forcément compte de cette règle, ce qui laisse présager des contentieux.

M. Charles de Courson. Peu de gens savent que le calcul de l’ISF doit être itéré, puisqu’il faut déduire le passif de la base brute. L’amendement est donc logique, même s’il devrait préciser, eu égard au dispositif « Marini » d’auto-liquidation, que la déduction intervient après plafonnement.

M. le rapporteur général. Je rappelle à nouveau, monsieur de Courson, que l’ISF et la contribution exceptionnelle ne sont pas soumis à plafonnement en 2012. J’ajoute que le Conseil constitutionnel n’a rien trouvé à redire sur la non-déductibilité de la contribution exceptionnelle lorsqu’il a été saisi du collectif budgétaire cet été. Enfin, les impôts déductibles de l’ISF sont ceux exigibles au 1er janvier, et non ceux de l’année en cours ; or la contribution exceptionnelle était due à partir du mois d’août. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement II–CF–105 de M. Hervé Mariton.

M. Hervé Mariton. Cet amendement vise à opérer un nouveau prélèvement de 150 millions d’euros sur le fonds de roulement du Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC) en 2014.

M. le rapporteur général. Pourquoi pas une nouvelle contribution en 2015, 2016 et 2017 ? Plus sérieusement, si la participation du CNC à l’effort de redressement des comptes publics en 2014 nous semble effectivement nécessaire, il convient d’attendre, pour en définir les modalités, le rapport sur les taxes affectées aux opérateurs prévu par la loi de programmation. Plusieurs options sont possibles : un plafonnement des taxes, une diminution des crédits budgétaires ou un prélèvement sur le fonds de roulement, comme y tend l’amendement. Nous verrons bien, à partir des conclusions du rapport, laquelle de ces trois solutions est la plus adaptée.

La Commission rejette l’amendement.

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Article additionnel après l’article 57

Transmission systématique aux collectivités territoriales
du recensement des logements vacants

La Commission examine l’amendement II–CF–46 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. Afin de faciliter la mobilisation des logements vacants, nous proposons de rendre obligatoire le recensement par l’administration fiscale des logements qui étaient vacants l’année précédente.

M. le rapporteur général. L’administration fiscale fournit déjà la liste des logements vacants aux communes qui en font la demande. Elle l’établit à partir des rôles de la taxe d’habitation. Il s’agit de rendre la transmission de ce recensement obligatoire. Avis favorable.

M. Charles de Courson. J’ai quelques doutes sur la fiabilité des informations fournies à ce titre par l’administration fiscale. Celle-ci n’est informée que dans la mesure où un contribuable demande à ne plus payer la taxe d’habitation. Que se passe-t-il s’il ne dit rien ? En outre, il est beaucoup plus difficile de savoir quels logements sont vacants dans les villes que dans les petites communes rurales.

M. le rapporteur général. C’est le rôle des commissions communales. Il y a également le cas des frontaliers domiciliés en France, mais qui travaillent à l’étranger et ne font pas de déclaration d’impôt.

M. le président Gilles Carrez. L’augmentation de la taxe sur les logements vacants incite de nombreux propriétaires de tels logements à payer la taxe d’habitation pour ne pas avoir à verser celle sur les logements vacants.

M. Jean-Louis Dumont. L’obligation de déclaration de résidence a été supprimée. Dès lors, il n’est guère possible, même dans une commune rurale, de connaître le nombre de personnes qui résident dans un logement. Il semble nécessaire de revoir la législation : il conviendrait de s’assurer que certains propriétaires ne paient pas une taxe pour se dispenser de louer leur logement.

M. Étienne Blanc. La question posée est en effet celle de l’obligation de déclaration de résidence. Certains frontaliers se déclarent comme résident principal dans le pays où ils travaillent et ne se déclarent pas dans l’autre, même en qualité de résident secondaire, alors qu’ils y habitent réellement. Cela pose problème lorsqu’un pays verse des dotations de compensation aux communes frontalières du pays voisin : la perte d’assiette est considérable.

La Commission adopte l’amendement (amendement n° II–324).

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Article 58

Systématisation de la majoration de la valeur locative cadastrale
des terrains constructibles situés en zone tendue

Texte du projet de loi :

I.– Le code général des impôts est ainsi modifié :

A.– L’article 1396 est remplacé par les dispositions suivantes :

« Art. 1396.– I.– La taxe foncière sur les propriétés non bâties est établie d’après la valeur locative cadastrale de ces propriétés déterminée conformément aux règles définies par les articles 1509 à 1518 A et sous déduction de 20 % de son montant.

« II.– 1. Dans les communes mentionnées au I de l’article 232, la valeur locative cadastrale des terrains constructibles après la déduction mentionnée au I est majorée de 25 % de son montant et d’une valeur forfaitaire fixée à 5 euros par mètre carré pour les impositions dues au titre des années 2014 et 2015, puis à 10 euros par mètre carré pour les impositions dues au titre de l’année 2016 et des années suivantes.

« 2. Dans les communes autres que celles visées au 1, la valeur locative cadastrale des terrains constructibles situés dans les zones urbaines ou à urbaniser lorsque les voies publiques et les réseaux d’eau, d’électricité et, le cas échéant, d’assainissement existant à la périphérie de la zone à urbaniser ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l’ensemble de cette zone, délimitées par une carte communale, un plan local d’urbanisme, un document d’urbanisme en tenant lieu ou un plan de sauvegarde et de mise en valeur approuvé conformément au code de l’urbanisme, peut, sur délibération du conseil municipal prise dans les conditions prévues au premier alinéa du I de l’article 1639 A bis, être majorée d’une valeur forfaitaire comprise entre 0 et 3 euros par mètre carré, pour le calcul de la part revenant aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale sans fiscalité propre.

« La superficie retenue pour le calcul de la majoration est réduite de 200 mètres carrés. Cette réduction s’applique à l’ensemble des parcelles contiguës constructibles détenues par un même propriétaire.

« La majoration ne peut excéder 3 % d’une valeur forfaitaire moyenne au mètre carré définie par décret et représentative de la valeur moyenne du terrain selon sa situation géographique.

« 3. La liste des terrains constructibles est dressée, pour la majoration mentionnée au 1, par l’autorité compétente en matière de plan local d’urbanisme et, pour la majoration mentionnée au 2, par le maire. Cette liste, ou le cas échéant toute modification qui y est apportée, est communiquée à l’administration des impôts avant le 1er octobre de l’année qui précède l’année d’imposition. En cas d’inscription erronée, les dégrèvements en résultant sont à la charge du bénéficiaire de la majoration ; ils s’imputent sur les attributions mentionnées à l’article L. 2332-2 du code général des collectivités territoriales.

« 4. a) Les majorations prévues au 1 et au 2 ne sont pas applicables :

« 1° aux terrains appartenant aux établissements publics fonciers visés aux articles L. 321-1 et L. 324-1 du code de l’urbanisme, aux agences mentionnées aux articles 1609 C et 1609 D du présent code, non plus qu’à l’établissement public Société du Grand Paris mentionné à l’article 1609 G ;

« 2° aux parcelles supportant une construction passible de la taxe d’habitation ;

« 3° aux terrains classés depuis moins d’un an dans une zone urbaine ou à urbaniser.

« b) Bénéficient, sur réclamation présentée dans le délai indiqué à l’article R* 196-2 du livre des procédures fiscales et dans les formes prévues par ce même livre, d’un dégrèvement de la fraction de leur cotisation résultant des majorations prévues au 1 et au 2 :

« 1° les contribuables qui justifient avoir obtenu au 31 décembre de l’année d’imposition, pour le terrain faisant l’objet de la majoration, un permis de construire, un permis d’aménager ou une autorisation de lotir. Toutefois, la majoration est rétablie rétroactivement en cas de péremption du permis de construire, du permis d’aménager ou de l’autorisation de lotir ;

« 2° les contribuables qui justifient avoir cédé au 31 décembre de l’année d’imposition le terrain faisant l’objet de la majoration.

« c) Les majorations prévues au 1 et au 2 ne sont pas prises en compte pour l’établissement des taxes spéciales d’équipement prévues aux articles 1607 bis à 1609 G. »

B.– Au III de l’article 1519 I, les mots : « au premier alinéa » sont remplacés par les mots : « au I ».

II.– A.– Au troisième alinéa du B de l’article 146 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux et au troisième alinéa du II de l’article 24 de la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux, les mots : « de la majoration prévue au deuxième alinéa » sont remplacés par les mots : « des majorations prévues au II ».

B.– Au II de l’article 24 de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, les mots : « La majoration prévue au deuxième alinéa » sont remplacés par les mots : « Les majorations prévues au II ».

III.– 1° Les I et II s’appliquent à compter des impositions dues au titre de 2014 ;

2° Dans les zones autres que celles mentionnées au I de l’article 232 du code général des impôts, continuent de produire leurs effets les délibérations prises en application du deuxième alinéa de l’article 1396 du même code dans sa rédaction applicable avant la publication de la présente loi.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article complète l’aménagement de la taxe sur les logements vacants (TLV) opéré à l’article 11 du présent projet de loi de finances, en première partie.

Compte tenu de l’ampleur de la crise du logement, il systématise et renforce la majoration de la valeur locative des terrains constructibles dans certaines zones actuellement en vigueur.

I.– DÉJÀ RENFORCÉE À PLUSIEURS REPRISES, LA MAJORATION DE LA VALEUR CADASTRALE DES TERRAINS CONSTRUCTIBLES VISE À LUTTER CONTRE LA RÉTENTION FONCIÈRE

L’article 26 de la loi n° 80-10 du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale a ouvert, il y a plus de trente ans, aux conseils municipaux la possibilité de majorer le montant de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFNB) applicable aux terrains constructibles. Le bénéfice de cette majoration a été ensuite étendu aux EPCI (établissements publics de coopération intercommunale) sans fiscalité propre, pour la part de TFNB leur revenant, par l’article 54 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (loi dite « SRU »).

L’article 24 de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (dite « ENL ») a ensuite renforcé ce mécanisme, et a prévu que la majoration pouvait atteindre 3 euros. Pour l’application de cette majoration, la superficie des terrains prise en compte était toutefois réduite de 1 000 mètres carrés.

Plus récemment encore, l’article 28 de la première loi de finances rectificative pour 2012 (n° 2012-354 du 14 mars 2012) a rendu obligatoire cette majoration dans les communes situées en zones tendues, déterminées par décret, et a porté la majoration obligatoire de 3 à 5 euros le mètre carré dans ces zones en 2014, puis à 10 euros en 2016. L’abattement dont bénéficiaient les redevables de la taxe a été ramené de 1 000 à 200 mètres carrés de terrains.

● Codifiées à l’article 1396 du code général des impôts, ces dispositions prévoient plus précisément que la valeur locative cadastrale de certains terrains peut, sur délibération du conseil municipal, être majorée d'une valeur forfaitaire allant jusqu’à 3 euros par mètre carré (en 2012) pour le calcul de la part de la taxe foncière sur les propriétés non bâties revenant aux communes et aux EPCI sans fiscalité propre.

Les terrains susceptibles d’être concernés par cette majoration doivent satisfaire simultanément aux conditions suivantes :

– figurer dans une carte communale, un plan local d'urbanisme, un document d’urbanisme en tenant lieu ou un plan de sauvegarde et de mise en valeur approuvé conformément au code de l'urbanisme ;

– être situés dans une zone urbaine ou à urbaniser lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie de la zone à urbaniser ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone ;

– être constructibles.

Sont en revanche exclus de la majoration les terrains appartenant aux établissements publics fonciers, les terrains classés depuis moins d'un an dans une zone urbaine ou à urbaniser, les terrains situés dans le périmètre d'une zone d'aménagement concerté ou pour lesquels un permis de construire, d'aménager ou de lotir a été obtenu et, enfin, les parcelles supportant une construction passible de la taxe d'habitation.

Par dérogation, lorsque ces terrains sont situés dans des zones où les tensions immobilières sont fortes, telles que définies par arrêté, cette majoration est portée à 5 euros par mètre carré à compter de 2014, puis à 10 euros par mètre carré à compter de 2016, ainsi qu’il a été dit précédemment.

● Afin de limiter l'augmentation de cotisation foncière sur les propriétés non bâties, et de faciliter la mise en œuvre de cette mesure notamment dans les communes rurales, il est prévu que :

– la superficie retenue pour le calcul de la majoration soit réduite de 200 mètres carrés ;

– la majoration ne puisse excéder 3 % d'une valeur forfaitaire moyenne au mètre carré définie par les dispositions codifiées sous l’article 321 H de l’annexe III au CGI et représentative de la valeur moyenne du terrain selon sa situation géographique.

Zones (1)

Valeur forfaitaire
moyenne au m²
(en euro)

Zone A

(Paris, départements 92, 93 et 94 en totalité,

Versailles, Nice, Annemasse…)

195

Zone B1

(Orléans, Nancy, les 2 départements de Corse….)

101

Zone B2

(Angoulême, Bourges, Gap…)

72

Zone C

(reste du territoire national)

37

(1) Le zonage correspond à celui défini par un arrêté du 10 août 2006 pris pour l’application des articles 2 terdecies B et 2 terdecies C de l’annexe III au CGI issus du décret n° 2006-1005 du 10 août 2006.

● L'application de la majoration est subordonnée à une délibération du conseil municipal prise dans les conditions prévues à l'article 1639 A bis du CGI, c'est-à-dire avant le 1er octobre d'une année pour être applicable à compter de l'année suivante. La délibération fixe la valeur forfaitaire par mètre carré de la majoration.

L’autorité compétente pour prendre la délibération est le conseil municipal pour l'imposition à la taxe foncière sur les propriétés non bâties perçue au profit de la commune et du groupement non doté d'une fiscalité propre dont elle est membre. Seul le conseil municipal de la commune où sont situés les terrains concernés peut décider du principe de la majoration. Les EPCI qui perçoivent une fiscalité propre ne sont pas concernés.

Cette faculté a été très peu utilisée puisque seulement 192 communes l’ont mise en œuvre. Le produit actuel de cette majoration n’est pas chiffré dans l’évaluation préalable annexée au présent article – les services fiscaux ne sont pas en mesure de le distinguer du produit global de la TFNB, ce qui peut justifier aussi l’absence de chiffrage du produit attendu de la réforme proposée –, mais il est probablement très faible.

II.– LA SYSTÉMATISATION DE LA TAXE DANS LES ZONES VISÉES PAR LA TAXE SUR LES LOGEMENTS VACANTS DEVRAIT LUI PERMETTRE D’ÊTRE DAVANTAGE DISSUASIVE

Le présent article renforce la portée de la majoration de la TFNB sur les terrains constructibles et prévoit de la rendre systématique dans les zones où les tensions immobilières sont les plus fortes.

Les terrains susceptibles d’entrer dans l’assiette de la majoration, tout comme les exceptions expressément prévues par la loi, ne sont modifiés ni par le 2. ni par le 4. du II de la nouvelle rédaction proposée pour l’article 1396 du CGI (alinéas 5 et 9 à 15).

● Le 1 du I (alinéa 4) remplace la référence aux zones tendues, introduites par la première loi de finances rectificative pour 2012, par un périmètre a priori plus large, à savoir le territoire des communes où la taxe sur les logements vacants (TLV) est applicable (défini par l’article 232 du CGI dans sa nouvelle rédaction prévue par l’article 11 du présent projet de loi). Conformément à l’article 11 du présent projet de loi (76), seraient désormais concernées les communes appartenant à des zones d’urbanisation continue de plus de 50 000 habitants, caractérisées par des difficultés sérieuses d’accès au logement, dont la liste sera fixée par décret.

Dans ces communes, la valeur locative cadastrale serait fortement augmentée :

– d’une part, par une majoration de 25 % de son montant ;

– d'autre part, par une majoration, complémentaire, égale à 5 euros par mètre carré en 2014 et 2015, puis 10 euros par mètre carré à compter de 2016, comme le prévoyait le dispositif voté en début d’année 2012.

À l’intérieur de ce périmètre élargi, les terrains constructibles continueraient à bénéficier, pour l’établissement de la TFPB, de la déduction générale de 20 % prévue au 3. – dont les effets sont compensés par la majoration de 25 % –mais pas de l’abattement de 200 mètres carrés (alinéa 6).

Surtout, la majoration est rendue automatique sur le territoire des communes où la TLV est applicable, même en l’absence de délibération expresse. Ce faisant, le présent article supprime dans ces zones la possibilité de moduler le montant de la majoration dont disposaient jusqu’à présent les conseils municipaux.

Pour les autres communes, les modalités de majoration de la TFNB demeureraient inchangées puisque le 2 du II (alinéa 5) reprend l’ancienne rédaction du deuxième alinéa de l’article 1396 du code général des impôts, et notamment le montant de la majoration qui reste compris entre 0 et 3 euros, sous un plafond de 3 % d’une valeur forfaitaire moyenne définie par décret. En revanche, la possibilité d’exonération de certains terrains constructibles qu’avait laissé subsister la première loi de finances rectificative de 2012 serait supprimée.

● Les modalités d’établissement de la liste des terrains concernés sont précisées par le 3 du II (alinéa 8) : s’agissant de la majoration obligatoire, c’est l’autorité compétente en matière de plan local d’urbanisme (maire ou président d’EPCI) qui en a la charge, tandis que pour la majoration facultative le maire continue à être seul compétent.

Le c du 4. du II (alinéa 16) exclut la prise en compte de l’une ou l’autre de ces majorations pour l’établissement des taxes spéciales d’équipement, qui peuvent notamment prendre la forme de taxes additionnelles à la TFNB. Par suite, les B du I et du II (alinéas 17 à 19) procèdent à diverses mesures de coordination.

Enfin, compte tenu du III (alinéas 20 et 21), l’entrée en vigueur du dispositif de majoration obligatoire serait reportée à 2014, afin de laisser aux propriétaires (particuliers comme professionnels) de ces terrains constructibles le temps de les céder.

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La Commission adopte l’article 58 sans modification.

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Article 59

Renforcement de la taxe sur les friches commerciales

Texte du projet de loi :

I.– L’article 1530 du code général des impôts est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa du II, le mot : « cinq » est remplacé par le mot : « deux » ;

2° Au V :

a) Les taux : « 5 % », « 10 % » et « 15 % » sont respectivement remplacés par les taux : « 10 % », « 15 % » et « 20 % » ;

b) Au début de la seconde phrase, sont insérés les mots : « Par une délibération prise dans les conditions prévues au I de l’article 1639 A bis ».

II.– Le I s’applique à compter des impositions dues au titre de 2014.

Observations et décision de la Commission :

Depuis 2008, les communes et certains EPCI (établissements publics de coopération intercommunale) ont la possibilité de délibérer pour instituer une taxe annuelle sur les friches commerciales (c’est-à-dire sur des bâtiments, et non sur des terrains) situées sur leur territoire.

Le présent article propose de renforcer cette taxe, en raccourcissant la durée de la condition d’inexploitation des locaux et en augmentant les taux applicables.

I.– LA TAXE SUR LES FRICHES COMMERCIALES REPRÉSENTE
UN ENJEU FINANCIER TRÈS LIMITÉ POUR LES COLLECTIVITÉS
QUI L’ONT INSTITUÉE

L’article 126 de la loi de finances rectificative pour 2006 (n° 2006-1771 du 30 décembre 2006) a créé, à compter du 1er janvier 2008, une taxe annuelle sur les friches commerciales, codifiée à l’article 1530 du code général des impôts.

Cette taxe locale demeure facultative : elle peut être instituée, par délibération expresse, dans une commune ou dans un EPCI à fiscalité propre, ayant une compétence d’aménagement des zones d'activités commerciales.

Les redevables de la taxe sont ceux qui acquittent la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) : propriétaire, usufruitier, emphytéote, preneur à bail à construction, etc… (77). Les personnes qui disposent de plusieurs locaux vacants sont, bien entendu, redevables de la taxe pour chacun d'entre eux.

● La taxe est due pour les locaux commerciaux, à l’exception de ceux visés à l’article 1500 du code général des impôts. Sont donc concernés par la taxe tous les biens immobiliers autres que les locaux d'habitation ou à usage professionnel et les établissements industriels.

Il s'agit, dans les faits, d’un éventail assez large, incluant :

– des locaux à usage commercial ou agricole ;

– des locaux occupés par les administrations publiques ;

– des locaux d’associations et d’établissements d'enseignement privé ;

– des ateliers d'artisans qui ne sont pas équipés d'un outillage suffisant pour leur conférer le caractère d'établissement industriel ;

– des éléments isolés et des dépendances des établissements industriels situés en dehors de l'enceinte de ces établissements qui ne présentent pas en eux-mêmes un caractère industriel (sièges sociaux et, surtout, bureaux).

Une condition supplémentaire est relative à l’inexploitation des locaux. Seuls sont actuellement taxables les locaux qui ne sont plus affectés à une activité commerciale placée dans le champ de la cotisation foncière des entreprises, depuis au moins cinq ans, et qui sont restés inoccupés.

En vue de l’établissement de la taxe, il appartient au conseil municipal ou à l'organe délibérant de l’EPCI de communiquer, chaque année, à l'administration fiscale, avant le 1er octobre de l'année qui précède l'année d'imposition, la liste des adresses des biens susceptibles d'être concernés par la taxe.

● L'assiette de la taxe est la même que celle de la TFPB, c’est-à-dire la valeur locative cadastrale mentionnée à l'article 1388 du code général des impôts.

Le taux de la taxe est fixé à :

– 5 % la première année,

– 10 % la deuxième année,

– et 15 % à partir de la troisième année.

Ces taux peuvent être majorés dans la limite du double par le conseil municipal ou l’organe délibérant de l’EPCI.

En 2011, seulement 61 communes et EPCI avaient institué la taxe, pour un produit estimé à 39 000 euros. Malgré la modestie de ce montant, il faut noter que cette taxe – encore jeune – fait peu à peu tache d’huile : seulement 33 collectivités l’avaient institué en 2009, pour un produit de 6 000 euros, et 51 collectivités en 2010, pour 12 500 euros.

II.– LE RENFORCEMENT DE LA TAXE DEVRAIT PERMETTRE SA PLUS LARGE DIFFUSION PARMI LES COLLECTIVITÉS ET ACCROÎTRE
SON CARACTÈRE DISSUASIF

Constatant, pour citer l’évaluation préalable annexée au présent article, que « les paramètres actuels de la taxe n’en font pas un outil suffisant pour réellement dissuader les propriétaires de laisser des surfaces commerciales à l’abandon en centres villes ou dans certains quartiers », le présent article étend la portée de cette taxe.

● Le 1° du I réduirait ainsi de cinq à deux ans la durée pendant laquelle le local commercial doit être désaffecté pour satisfaire, combinée avec le critère d’inoccupation, la condition d’inexploitation préalable à la taxation.

Il s’agit là d’une modification qui n’est pas anodine : beaucoup plus de locaux seront désormais susceptibles d’entrer dans le champ de la taxe, compte tenu des délais moyens élevés de vente propres au marché de l’immobilier commercial.

● Parallèlement, le a du 2° du I de cet article porterait les taux de 5 %, 10 % et 15 % à respectivement 10 %, 15 % et 20 %. Il reste par ailleurs possible pour les communes et les EPCI d’augmenter ces taux jusqu’au double.

À l’occasion de ces modifications, le Gouvernement propose de clarifier le calendrier à respecter par le conseil municipal ou l’organe délibérant de l’EPCI pour voter la délibération majorant les taux. Le b du 2° du I fixe ainsi au 1er octobre d’une année la date limite de vote de la délibération pour que les taux majorés soient applicables l’année suivante.

● Enfin, le II précise que ces mesures n’entreront en vigueur qu’en 2014 afin de laisser aux propriétaires de ces locaux commerciaux le temps de les céder ou de les mettre en location pour échapper à la taxation.

Il aurait été envisageable de prévoir une entrée en vigueur immédiate, mais à condition d’aménager le régime applicable en 2013 en repoussant
– au 31 janvier, par exemple – les dates maximales :

– des délibérations de majoration des taux ;

– de communication à l’administration de la liste des biens susceptibles d'être concernés, compte tenu de la réduction de cinq à deux ans de la condition d’inexploitation.

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La Commission adopte l’article 59 sans modification.

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Après l’article 59

La Commission est saisie de l’amendement II–CF–45 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Cet amendement de simplification vise à soutenir la compétitivité de nos ports, conformément aux suggestions de la Cour des comptes et de l’Inspection générale des finances. Il s’agit de transférer le recouvrement de la TVA de la Direction générale des douanes vers la DGFIP, sur option des importateurs. Ce dispositif, qui existe en Belgique et aux Pays-Bas, permettrait de réduire le coût du portage de la TVA par les PME et, ce faisant, d’améliorer la trésorerie de celles-ci.

M. le président Gilles Carrez. C’est un amendement bien connu.

M. Charles de Courson. Les ports du Nord, à commencer par celui de Dunkerque, subissent la concurrence d’autres ports de pays voisins, comme ceux d’Anvers et Rotterdam, qui, eux, peuvent opter pour un tel dispositif. En l’état actuel des choses, les PME concernées doivent supporter jusqu’à un ou deux mois de TVA avant la restitution, ce qui est loin d’être négligeable en termes de trésorerie. Les Belges et les Hollandais ont astucieusement utilisé le droit communautaire, qui permet la perception à l’arrivée de la marchandise.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. L’amendement vise l’administration chargée du recouvrement plutôt que les contraintes de trésorerie imposées aux entreprises, notamment le cautionnement. Il ne serait sans doute pas très coûteux, mais des mesures allant dans ce sens seront sans doute proposées dans un prochain texte financier.

M. le président Gilles Carrez. Peut-être, monsieur de Courson, pourriez-vous retirer votre amendement et le redéposer en séance pour interroger le Gouvernement.

M. Charles de Courson. En effet. Je le redéposerai dans le cadre de l’article 88.

L’amendement est retiré.

La Commission examine l’amendement II–CF–39 de M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. Certains étudiants en situation très précaire vont parfois jusqu’à renoncer aux soins : par cet amendement, je propose d’exonérer les contrats d’assurance complémentaire de santé qu’ils souscrivent de la taxe spéciale qui leur est appliquée.

M. le rapporteur général. Si j’en comprends bien l’esprit, cet amendement s’expose toutefois à une censure constitutionnelle puisque, en réservant un traitement spécifique au régime des mutuelles étudiantes, il rompt le principe d’égalité devant l’impôt. J’ajoute que le Gouvernement a annoncé une concertation sur les contrats solidaires et responsables, notamment en matière d’assurances complémentaires de santé.

L’amendement est retiré.

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Article additionnel après l’article 59

Revalorisation forfaitaire des bases locatives

La Commission est saisie des amendements identiques II–CF–160 de M. Christian Eckert, rapporteur général, et II–CF–99 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. Par cet amendement traditionnel chaque année, je propose d’actualiser les valeurs locatives en fonction du taux d’inflation prévisionnel, afin d’éviter que les collectivités ne soient contraintes d’augmenter les taux.

M. le président Gilles Carrez. Malgré nos arguments réitérés, Bercy ne parvient pas à comprendre le caractère profondément vertueux de cet amendement !

M. le rapporteur général. Le taux de 1,8 % était déjà celui proposé l’an dernier ; de fait, il correspond à l’inflation prévisionnelle.

M. Charles de Courson. La revalorisation des bases doit être envisagée selon une approche économique. En tout état de cause, l’actualisation des bases locatives devrait dépendre de l’indice de référence des loyers (IRL), dont l’évolution avoisine les 2 % ; quant au foncier non bâti, son taux de référence devrait être l’index national moyen des baux : son intégration dans le calcul des bases locatives conduit à des résultats aberrants, dont ne se rendent même plus compte certains élus locaux.

La Commission adopte ces amendements (amendement n° II–335).

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Puis elle examine, en présentation commune, les amendements
II–CF–111 et II–CF–110 de M. Marc Goua.

M. Marc Goua. L’amendement II–CF–111, lui aussi traditionnel, vise à limiter la pénalisation financière des collectivités franciliennes induite par la cession de logements locatifs à des bailleurs sociaux par Icade en 2009, dans la mesure où la compensation par l’État se réduit comme peau de chagrin. L’amendement II–CF–110 poursuit le même objectif.

M. le rapporteur général. L’amendement II–CF–111 me semble d’une redoutable brutalité : avis défavorable.

L’amendement II–CF–110 est plus sage, mais il convient d’en revoir la rédaction, puisque celle-ci désigne explicitement « Icade, ancienne Société centrale immobilière de la Caisse des dépôts et consignations » dans le texte de loi, ce qui n’est pas conforme aux règles de rédaction de la loi. Je vous propose donc de le réécrire : il serait alors acceptable à mes yeux, et peut-être à ceux du Gouvernement.

M. le président Gilles Carrez. L’amendement II–CF 111 est en effet trop brutal, puisque l’exonération était prise en compte dans l’évaluation du prix de vente de ces logements : si on la supprimait, les bailleurs sociaux pourraient considérer qu’ils ont surpayé les logements. Mieux vaut donc prévoir un délai, comme celui de quinze ans figurant dans l’amendement II–CF 110.

M. Charles de Courson. Le problème ne pourrait-il se régler par un rescrit fiscal ?

Les amendements sont retirés.

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Article additionnel après l’article 59

Création d’une nouvelle IFER sur les canalisations de produits chimiques

La Commission examine l’amendement II–CF–97 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. Le champ de l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) est aujourd’hui limité aux canalisations transportant du gaz naturel et des hydrocarbures. Je propose de l’élargir aux canalisations transportant des produits chimiques.

M. le président Gilles Carrez. L’application de l’IFER au gaz naturel, je le rappelle, est une idée de la commission des Finances : le Gouvernement n’y avait pas pensé. Cette disposition est tout particulièrement intéressante pour les petites communes rurales traversées par des canalisations de gaz ou accueillant des terminaux.

M. le rapporteur général. Je suis favorable à cet amendement, bien que son exposé sommaire m’inquiète par sa référence à la redevance pour occupation du domaine public : tous les réseaux qui sont soumis à cette redevance, comme celui de la distribution d’eau, n’ont certes pas vocation à être soumis à l’IFER.

M. Pierre-Alain Muet. J’en suis bien d’accord, et il conviendra de modifier l’exposé sommaire en conséquence d’ici à l’examen en séance.

M. Charles de Courson. Sur ces canalisations, les communes bénéficiaient autrefois des recettes de la taxe professionnelle, lesquelles leur sont compensées depuis la suppression de cette dernière. Un tel amendement ne crée-t-il donc pas une recette supplémentaire en faveur des communes ayant des oléoducs sur leur territoire ?

M. le président Gilles Carrez. Les pylônes et les transformateurs étaient visés par la taxe professionnelle, mais pas les canalisations.

La Commission adopte l’amendement à l’unanimité (amendement
n° II–336
).

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Article additionnel après l’article 59

Indexation des IFER sur le même coefficient de revalorisation
que les bases locatives

La Commission examine les amendements identiques II–CF–63 de M. Dominique Lefebvre, II–CF–96 de M. Dominique Baert et II–CF–140 de M. Charles de Courson.

M. Dominique Lefebvre. Afin d’éviter l’érosion monétaire des tarifs des IFER, je propose, comme nos collègues du Sénat dans un récent rapport, de les actualiser en appliquant le coefficient de revalorisation des valeurs locatives des impôts directs locaux.

M. le rapporteur général. On m’a fait valoir qu’une bonne part des IFER était acquittée par des entreprises publiques. Je suis néanmoins sensible à votre argument sur l’érosion monétaire. Je serais donc plutôt favorable à votre amendement, mais il va falloir batailler pour le faire aboutir.

M. le président Gilles Carrez. Pour ma part je n’y suis pas parvenu au cours des deux dernières années, le Gouvernement m’objectant que les IFER venaient d’être créés, et qu’il valait donc mieux attendre au moins quatre ou cinq ans.

La Commission adopte ces amendements (amendement n° II–337).

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Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements II–CF–84 de M. Guillaume Bachelay et II–CF–141 de M. Charles de Courson.

M. Pascal Terrasse. Depuis la création de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), des entreprises filialisées ayant une maison mère au sens de l’article 223 A du code général des impôts ne paient plus de contribution économique territoriale à certains départements ou communes. Suite à des réorganisations juridiques au sein de ces groupes, la valeur ajoutée est en effet remontée jusqu’aux maisons mères, si bien que les collectivités ne perçoivent plus de CVAE. C’est vrai, entre autres, pour France Télécom. L’amendement vise donc à ce que la CVAE soit payée par les filiales présentes sur les territoires, au bénéfice des collectivités concernées.

M. le rapporteur général. Ceux qui ont réformé la taxe professionnelle ont créé de telles usines à gaz que l’on ne sait plus comment s’en sortir : on mesure jour après jour les incohérences, pour ne pas dire plus, de cette réforme.

Cela dit, il serait curieux de répartir la CVAE – composante non foncière de la contribution économique territoriale (CET) – en prenant comme base les valeurs locatives. Nous venons par ailleurs seulement de recevoir des données sur la CVAE en 2011 : analysons-les avant d’envisager des correctifs. Votre amendement vise en outre la somme des valeurs locatives et des effectifs de l’ensemble des sociétés membres du groupe, ce qui ne paraît pas totalement adapté.

M. le président Gilles Carrez. Dès lors qu’un groupe possédant de multiples filiales peut localiser sa valeur ajoutée là où se concentrent ses services financiers, rien ne l’empêche d’effectuer la totalité de son versement à La Défense, même s’il possède des filiales en province. L’amendement vise à additionner la valeur ajoutée de la filiale financière à celle des différentes entités du groupe, puis à répartir la somme de ces valeurs en fonction de certains critères liés à la localisation de ces différentes entités.

Ce matin même, le comité des finances locales a reçu le premier bilan de la réforme de la taxe professionnelle. Il en ressort que la valeur ajoutée se concentre en Île-de-France. Il faudra tôt ou tard corriger ce phénomène, qui défavorise la province.

L’adoption de l’amendement n’entraînerait aucune conséquence pour l’entreprise, à moins que celle-ci ne poursuive une stratégie d’optimisation en jouant sur le plafonnement de la valeur ajoutée, qui existe toujours pour la contribution économique territoriale (CET).

M. Charles de Courson. L’amendement II–CF–141, qui n’est sans doute pas mieux rédigé, s’attaque au même problème. Cependant, au lieu de se lancer dans un dispositif non stabilisé, mieux vaut en effet laisser au Gouvernement six mois à un an pour mettre au point un mode de calcul qui s’effectuera au niveau du groupe, et nous proposer des simulations.

M. le président Gilles Carrez. Dans ce cas, je suggère le retrait de ces amendements. Vous pourrez toujours en proposer une nouvelle rédaction lors de la réunion qui se tiendra au titre de l’article 88, puisque les données chiffrées dont nous disposons permettront d’étudier vos propositions, ce qui n’était pas le cas l’an dernier.

M. Pascal Terrasse.  Bercy comme la direction générale des collectivités locales ont constaté un transfert massif du montant de CVAE vers les zones où se situent les grandes entreprises, ce qui pose un problème d’équité territoriale. En Ardèche, la CVAE rapporte 12 millions de moins que n’en procurait la taxe professionnelle. Dans le même temps, la CVAE versée à Lyon représente 18 % de plus que la TP antérieurement. Cette augmentation s’explique par la remontée des taxes vers le siège des entreprises de service : organismes financiers, assurances et entreprises liées aux télécommunications. Aujourd’hui, France Télécom, pour citer cet exemple, n’acquitte de CVAE ni en Ardèche ni dans la Drôme.

M. le rapporteur général. Le problème est réel, mais les auteurs des amendements ne proposent pas la bonne solution, d’autant qu’ils ne fournissent ni simulation ni chiffrage. Je suggère moi aussi le retrait, en souhaitant que le Gouvernement travaille sur le sujet. À défaut, nous engagerions une réflexion sur la base des chiffres qui viennent de nous parvenir.

Les amendements II–CF–84 et II–CF–141 sont retirés.

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Article additionnel après l’article 59

Modalités de révision des attributions de compensation versées
par les EPCI à fiscalité propre

La Commission examine l’amendement II–CF–98 de Mme Carole Delga.

M. Alain Fauré. L’amendement vise à supprimer l’une des possibilités de réviser, à la majorité qualifiée des communes, les attributions de compensation versées par les EPCI à fiscalité propre percevant la fiscalité professionnelle unique à leurs communes membres.

M. le rapporteur général. Avis favorable. En cas de fusion des communautés de communes, il existait quatre possibilités. La simplification proposée est la bienvenue.

La Commission adopte l’amendement (amendement n° II–338).

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Article additionnel après l’article 59

Régime applicable aux attributions de compensation
en cas de retrait d’un EPCI à fiscalité propre

La Commission est ensuite saisie de l’amendement II–CF–85 de M. Pascal Terrasse.

M. Pascal Terrasse. L’amendement vise à clarifier la loi pour éviter qu’une commune qui se retire d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité professionnelle unique pour intégrer une communauté de communes dotée du même régime fiscal ne bénéficie d’une « prime » au départ.

M. le rapporteur général. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement (amendement n° II–339).

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Elle en vient à l’amendement II–CF–38 de Mme Éva Sas.

Mme Éva Sas. Je retire cet amendement au bénéfice de l’amendement
II–CF–37 qui suit. En effet, plutôt que d’égaliser le versement transport dans toute l’Île-de-France, il me paraît préférable de modifier le versement transport en moyenne et grande couronne, tout en conservant un zonage.

L’amendement est retiré.

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Article additionnel après l’article 59

Augmentation du versement transport en Île-de-France

La Commission examine les amendements identiques II–CF–164 de M. Christian Eckert, rapporteur général, et II–CF–37 de Mme Éva Sas.

M. Olivier Faure. L’amendement II–CF–164 vise à augmenter de 0,1 point les plafonds du taux du versement de transport applicables en Île-de-France, ce qui permettrait de récupérer à terme 175 millions d’euros par an. Nul n’ignore la nécessité d’améliorer les transports collectifs d’Île-de-France, auxquels les entreprises ne contribuent que modérément. Ce sont les contribuables et les usagers qui les financent en priorité, alors même qu’ils les utilisent principalement pour se rendre sur leur lieu de travail.

Seules les entreprises de plus de neuf salariés sont visées par le versement transport. Celles qui franchissent ce seuil sont exonérées pendant trois ans et, pendant les trois années suivantes, le taux s’applique de manière progressive. Une hausse n’entrerait donc pas en contradiction avec notre objectif d’améliorer leur compétitivité. D’ailleurs, ces dernières années, les créations d’entreprise ont été plus nombreuses là où le versement transport est le plus élevé, c’est-à-dire à Paris et dans les Hauts-de-Seine. L’amendement devrait donc susciter un large consensus.

M. le rapporteur général. C’est une proposition de bon sens.

M. le président Gilles Carrez. La loi de finances rectificative votée fin 2010 avait prévu un nouveau zonage pour mettre fin à certaines aberrations, comme celle de la station Noisy-Champs, située à cheval sur la Seine-et-Marne, où s’appliquait le taux de 1,4 %, et sur la Seine-Saint-Denis, où le taux était de 1,7 %. À quel moment prendrait effet l’augmentation de 0,1 point dans les trois zones modifiées ?

M. Olivier Faure. L’effet serait immédiat. Le nouveau zonage rapporte 110 millions d’euros ; la mesure proposée porte à 175 millions par an les recettes qui seraient récupérées sur le versement transport par ce biais.

M. le président Gilles Carrez. C’est la proposition que j’ai faite dans mon rapport de 2009 – je proposais un rezonage accompagné d’une majoration des taux en début de période.

M. Charles de Courson. L’augmentation de 0,1 point des charges patronales sur les salaires ne favorisera pas la compétitivité !

M. le président Gilles Carrez. Peut-être, mais les salariés seront moins fatigués et plus ponctuels !

M. Hervé Mariton. Il existe beaucoup d’autres dépenses publiques, dont les objectifs aussi intelligents qu’intéressants serviraient la productivité, alors que la mesure proposée ne fera que détériorer la compétitivité de notre économie.

Mme Éva Sas. Ceux qui s’opposent à l’amendement ne prennent pas souvent le RER ! Il y a beaucoup à faire pour que les voyageurs d’Île-de-France soient transportés de manière décente. En outre, la force de l’économie francilienne tient aussi à son réseau de transport.

M. Dominique Lefebvre. L’adoption de l’amendement améliorera la compétitivité de l’Île-de-France où les transports ne répondent ni aux besoins des salariés ni à ceux des entreprises. Le financement des nouvelles infrastructures de transport, comme le schéma directeur du RER A, est insuffisant.

Pour avoir rédigé des rapports sur les transports publics urbains, je peux témoigner que la participation des usagers au transport est plus importante en Île-de-France qu’en province. Par ailleurs, on connaît la situation financière des départements, et il n’existe plus de marge fiscale dans les régions. Enfin, quand les entrepreneurs de Cergy-Pontoise m’interpellent, c’est non pas sur le taux du versement transport, mais sur les dysfonctionnements du RER.

M. le président Gilles Carrez. Pour être à l’autre bout de la ligne A, je ne peux que confirmer les propos de M. Lefebvre.

M. Laurent Grandguillaume. Il s’agit d’un amendement de bon sens. Il faut mener une politique de transport dynamique si l’on veut augmenter la productivité et améliorer les conditions de vie de nombreux Franciliens.

M. Hervé Mariton. Dans ce cas, compte tenu de l’ampleur des besoins, je ne comprends pas que vous ne proposiez pas une augmentation plus importante !

M. Charles de Courson. Je suis élu d’une zone de province qui ne dispose d’aucun transport collectif, ce qui signifie que chaque citoyen paie ses déplacements. En Île-de-France, les usagers ne contribuent aux transports qu’à hauteur de 40 %. C’est la seule région en France dans laquelle il y a une subvention de l’État aux transports collectifs, en l’espèce la RATP.

M. le président Gilles Carrez. Elle n’existe plus !

M. Charles de Courson. Je suis donc choqué par ce débat : que les usagers paient leur transport !

M. Olivier Faure. Le rapport de la Cour des comptes de 2010 précise que les dépenses des transports collectifs en Île-de-France sont majoritairement à la charge des contribuables et des usagers, les entreprises ne les finançant qu’à hauteur de 41 % en 2008. Si M. Mariton veut sous-amender notre amendement en proposant de relever le taux, qu’il ne s’en prive pas ! Mais il connaît trop bien le sujet pour ignorer le problème du phasage : même si l’argent coulait à flot, on ne pourrait mener simultanément plusieurs réalisations sur le réseau. Celui-ci est saturé, et le nombre d’usagers devrait augmenter de 3,5 % à 5 % selon les lignes. Les transports franciliens ont déjà vingt ans de retard. Il est urgent d’agir !

La Commission adopte par un seul vote les amendements II–CF–164 et
II–CF–37(amendement n° II–340).

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Article additionnel après l’article 59

Relèvement du montant des amendes administratives en cas de manquement relatif aux conditions de décollage des avions

La Commission examine les amendements II–CF–112 et II–CF–113 de M. Jean Launay, qui font l’objet d’une présentation commune.

M. Jean Launay. L’amende décidée par l’Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires, qui, en théorie, peut sanctionner le transporteur ou la personne au profit de laquelle est exercée l’activité de transport, n’est en fait jamais imputée à la seconde. L’amendement II–CF–112 vise donc à ce qu’elle soit mise de plein droit à la charge conjointe et solidaire du fréteur et de l’affréteur.

M. le rapporteur général. L’amendement pose un problème technique. Je suggère donc qu’il soit retiré au profit de l’amendement II–CF–113.

M. Jean Launay. L’amendement II–CF–113 est d’une autre nature. Il vise à doubler le montant des amendes administratives en cas de manquement, par exemple quand les avions survolent les zones habitées en dehors des horaires autorisés.

En somme, l’amendement II–CF–112 élargit le champ des personnes susceptibles de subir les amendes, et l’amendement II–CF–113 majore le montant de celles-ci. À ce titre, ils sont complémentaires.

M. le rapporteur général. Ils sont plutôt autonomes, puisque l’un peut être adopté sans l’autre. L’amendement II–CF–113, s’il fonctionnait bien, rendrait d’ailleurs sans objet l’amendement II–CF–112.

Avis défavorable sur l’amendement II–CF–112. L’Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires ne sanctionne en pratique que la compagnie aérienne, faute de pouvoir identifier en début de procédure l’organisateur du vol. Elle choisit par conséquent la solution de facilité, mais les articles L. 6361-12 et L. 6361-13 du code des transports lui offrent la possibilité de poursuivre l’affréteur identifié, et d’ouvrir une autre procédure pour sanctionner son manquement propre. L’amendement est donc quasi satisfait. En outre, la responsabilité solidaire que vous proposez d’introduire risque d’être source de contentieux.

En revanche, je suis plutôt favorable à l’amendement II–CF–113. Toutefois, la Direction générale de l’aviation civile estime que les amendes sont déjà dissuasives, et les manquements qu’elle relève sont involontaires, ou dus à la nécessité.

M. Charles de Courson. J’approuve les propos de M. le rapporteur général. Cela dit, je ne suis pas vraiment hostile au second amendement. S’agissant du premier, la solution la plus efficace est le blocage de l’avion.

M. Jean Launay. Je maintiens ces amendements, mais je les retravaillerai avec M. Blazy en vue de la séance publique.

La Commission rejette l’amendement II–CF–112.

Puis elle adopte l’amendement II–CF–113 (amendement n° II–341).

Elle examine ensuite les amendements identiques II–CF–106 de M. Hervé Mariton et II–CF–124 de M. Philippe Vigier.

M. Hervé Mariton. Cet amendement vise à aligner le régime des différentes fonctions publiques sur celui du régime général, en portant à trois le nombre de jours de carence en cas de maladie. La récente instauration d’une journée de carence pour les fonctions publiques a permis de réaliser de substantielles économies, et je constate que le Gouvernement et la majorité ne sont pas revenus sur cette évolution partielle. Allons jusqu’au bout : cela permettrait d’économiser des sommes plus importantes encore !

M. Charles de Courson. L’an dernier, le Gouvernement avait proposé d’instaurer un jour de carence pour la fonction publique, et de passer de trois à quatre jours pour le secteur privé. Finalement, un accord était intervenu pour ne pas toucher aux trois jours de carence du privé, et pour établir une journée de carence dans la fonction publique. Je suis pour ma part favorable à l’égalité de tous. Ce jour de carence a permis d’économiser 233 millions d’euros.

M. le rapporteur général. Je suis totalement défavorable à ces amendements. Mme Pécresse, alors ministre du budget, avait bien précisé, lors de la troisième séance du 15 novembre 2011, que, pour 80 % des salariés du secteur privé, les trois jours de carence étaient couverts par une mutuelle, en général prise en charge par l’employeur. Il n’existe rien de tel pour le secteur public ! On pourrait imaginer une renégociation des contrats, mais cela coûterait alors de l’argent à l’État, qui cherche justement à en économiser. Nous avions donc combattu la mesure prise l’année dernière.

M. Hervé Mariton. Mais vous ne l’avez pas supprimée !

M. le rapporteur général. Non car, vu les comptes publics que vous nous avez laissés, nous n’en avons pas les moyens !

La Commission rejette ces amendements.

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Article additionnel après l’article 59

Modalités d’association du Parlement à la mise en œuvre de la procédure de modernisation de l’action publique

La Commission est saisie de l’amendement II–CF–162 de M Christian Eckert, rapporteur général.

M. François Cornut-Gentille. Lors de la précédente législature, le rapporteur général et moi-même avons été chargés d’un rapport du Comité d’évaluation et de contrôle sur l’évaluation de la RGPP. Il subsiste entre nous quelques désaccords, mais nous sommes parvenus à plusieurs constats communs. Notre rapport de suivi sera présenté dans quinze jours. Nous proposerons notamment que le Parlement soit mieux associé à la réforme de l’État et le Gouvernement semble y être plutôt favorable.

Cet amendement vise donc à engager cette démarche dès maintenant en définissant les informations que le Gouvernement devra adresser aux commissions concernées des deux assemblées avant et après chaque comité interministériel de modernisation de l’action publique (CIMAP). Les deux chambres du Parlement pourraient également faire des remarques, voire organiser des débats en séance publique sur ces sujets.

La Commission adopte l’amendement à l’unanimité (amendement
n° II–342
).

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II.– Autres Mesures

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales

Article 60

Recentrage sur les bas salaires de l’exonération des cotisations patronales dues pour l’emploi de travailleurs occasionnels agricoles

Texte du projet de loi :

I.– Le code rural et de la pêche maritime est ainsi modifié :

1° L’article L. 741-16 est modifié comme suit :

a) Au troisième alinéa du I, le pourcentage : « 150 % » est remplacé par : « 25 % » et le pourcentage : « 200 % » est remplacé par : « 50 % » ;

b) Au VII, les mots : « des exonérations prévues aux articles L. 741-5 et L. 751-18 » sont remplacés par les mots : « de l’exonération prévue à l’article L. 741-5 » ;

2° Au deuxième alinéa du II de l’article L. 741-16-1, les mots : « L. 741-5, L. 741-16 et L. 751-18 » sont remplacés par les mots : « L. 741-5 et L. 741-16 » ;

3° L'article L. 751-18 est abrogé.

II.– Les dispositions du présent article s’appliquent aux cotisations dues au titre des rémunérations versées à compter du 1er janvier 2013.

Observations et décision de la Commission :

Cet article a été rattaché aux crédits de la mission Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales, qui ont été examinés par la Commission le jeudi 11 octobre 2012 (rapport n° 251, annexe n° 3 : M. Charles de Courson, Rapporteur spécial).

Il a fait l’objet d’un commentaire dans l’annexe précitée.

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Mme Valérie Rabault, présidente. Cet article est relatif au recentrage, sur les bas salaires, de l’exonération des cotisations patronales dues pour l’emploi de travailleurs occasionnels agricoles.

La Commission est saisie de l’amendement de suppression n° II–C– 6 du rapporteur spécial.

M. Charles de Courson, rapporteur spécial. Pour réaliser le recentrage, le Gouvernement propose de limiter l’exonération aux salaires n’excédant pas 1,25 SMIC, au lieu de 2,5 SMIC aujourd’hui. Une exonération dégressive s’appliquerait entre 1,25 et 1,5 SMIC, au lieu de 2,5 et 3 SMIC aujourd’hui.

Cette mesure rapportera 91 millions cette année et, par la suite, 135 millions en année pleine. La dépense ayant été estimée à 600 millions, l’économie serait donc de l’ordre de 20 %. Le problème est qu’en procédant ainsi, le Gouvernement risque de créer une « trappe à bas salaires ». Il suffit d’observer ce qui s’est passé dans la grande distribution pour s’en convaincre. Cela ne me semble pas raisonnable, étant donné la situation que connaît aujourd’hui notre agriculture : non-reconduction des 210 millions communautaires, précarisation de la main-d’œuvre avec l’augmentation du travail occasionnel. Les CDI se font, en effet, de plus en plus rares en agriculture.

Voilà pourquoi je propose à la Commission de rejeter cet article, puis d’engager le débat avec le Gouvernement. Pour ma part, en tant que rapporteur spécial, je ne m’imagine pas plaider pour cette mesure.

Mme Marie-Christine Dalloz. J’entends bien vos arguments. Mais je crains qu’il ne soit trop dispendieux de rétablir le plafond à 2,5 SMIC.

M. le rapporteur spécial. Cela coûterait 135 millions. Peut-être faudrait-il le fixer à 2 SMIC ?

M. Gérard Terrier. Monsieur le rapporteur spécial, je comprends bien la démarche qui vous anime et, à vrai dire, sur le fond, je la partage. La FNSEA m’a d’ailleurs interpellé à ce propos. Pour autant, il me semblerait un peu léger de supprimer cette mesure en commission sans avoir engagé le débat avec le Gouvernement, ni recueilli l’avis du rapporteur général.

M. le rapporteur spécial. La suppression de toute exonération sur les salaires allant de 1,5 SMIC à 2,5 SMIC, au motif que la grande masse des salariés agricoles ne touche que le SMIC ou à peine plus, me paraît excessive. Elle ne fera que favoriser encore les bas salaires.

Je pourrais déposer un amendement d’appel, dans lequel je proposerais une solution intermédiaire. Le budget de l’agriculture n’étant examiné en séance publique que le 5 novembre, nous avons le temps.

En conclusion, mes chers collègues ; je pense qu’au minimum, l’article 60 va trop loin.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte l’article 60 sans modification.

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Article 61

Instauration d’un droit au profit de l’Institut national de l’origine
et de la qualité sur les produits bénéficiant d’un label rouge

Texte du projet de loi :

I.– L'article L. 642-13 du code rural et de la pêche maritime est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, les mots : « ou d’une indication géographique » sont remplacés par les mots : « d'une indication géographique protégée ou d’un label rouge » ;

2° Au deuxième alinéa, les mots : « du ministre chargé de l'agriculture » sont remplacés par les mots : « conjoint des ministres chargés du budget et de l’agriculture » ;

3° Après le huitième alinéa, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés :

« 0,05 euro par hectolitre ou 0,5 euro par hectolitre d'alcool pur pour les boissons alcoolisées bénéficiant d’un label rouge, autres que les produits vitivinicoles bénéficiant d'une indication géographique ;

« 5 euros par tonne pour les produits bénéficiant d'un label rouge, autres que les produits vitivinicoles et boissons alcoolisées. » ;

4° Au neuvième alinéa les mots : « ou en indication géographique » sont remplacés par les mots : « , en indication géographique protégée ou en label rouge » ;

5° Après le dixième alinéa, est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Les quantités produites en vue d'une commercialisation en label rouge sur lesquelles le droit est perçu s'entendent déduction faite des quantités retirées volontairement par l'opérateur et des quantités sur lesquelles est perçu un droit au titre d’une indication géographique protégée. Elles incluent les produits destinés au consommateur final ou à des entreprises de transformation, sur le marché intérieur ou à l'exportation, et quel qu'en soit le conditionnement. »

II.– Le droit mentionné aux neuvième et onzième alinéas de l'article L. 642-13 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction issue du I du présent article, est acquitté pour la première fois en 2013, sur la base des quantités produites en 2012.

Observations et décision de la Commission :

Cet article a été rattaché aux crédits de la mission Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales, qui ont été examinés par la Commission le jeudi 11 octobre 2012 (rapport n° 251, annexe n° 3 : M. Charles de Courson, Rapporteur spécial).

Il a fait l’objet d’un commentaire dans l’annexe précitée.

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Mme Valérie Rabault, présidente. Cet article instaure un droit au profit de l’Institut national de l’origine et de la qualité sur les produits bénéficiant d’un label rouge.

M. Charles de Courson, rapporteur spécial. Jusqu’à présent, l’INAO était alimenté par un certain nombre de droits perçus sur les appellations d’origine et sur les indications géographiques protégées, mais pas sur les labels rouges. L’article 61 corrige cette anomalie en créant un droit sur l’ensemble des produits bénéficiant de ces signes de qualité. Cet amendement devrait rapporter à l’INAO 300 000 euros de recettes, ce qui est malgré tout assez modeste.

La Commission adopte l’article 61 sans modification.

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Aide publique au développement

Article 62

Majoration du plafond d’autorisation d’annulations de dettes aux États bénéficiant de l’initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE)

Texte du projet de loi :

Au II de l’article 64 de la loi de finances rectificative pour 1991 (n° 91-1323 du 30 décembre 1991), le montant : « 2 650 millions d’euros » est remplacé par le montant : « 2 850 millions d’euros ».

Observations et décision de la Commission :

Cet article a été rattaché aux crédits de la mission Aide publique au développement qui ont été examinés par la Commission le mercredi 31 octobre 2012 (rapport n° 251, annexe n° 5 : M. Jean-François Mancel, Rapporteur spécial).

Il a fait l’objet d’un commentaire dans l’annexe précitée.

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Conformément à l’avis du Rapporteur spécial, la Commission adopte l’article 62 sans modification.

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Après l’article 62

La Commission est saisie de l’amendement II–CF–41 de M. Éric Alauzet tendant à doubler les plafonds de la taxe de l’aviation civile.

Sur l’avis défavorable de M. Jean-François Mancel, Rapporteur spécial, la Commission rejette cet amendement.

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Culture

Article 63

Suppression de l’exonération de redevance d’archéologie préventive
des constructions individuelles réalisées pour elle-même
par une personne physique

Texte du projet de loi :

I.– Au 1° de l'article L. 524-3 du code du patrimoine, les mots : « , ainsi que les constructions de maisons individuelles réalisées pour elle-même par une personne physique » sont supprimés.

II.– Les dispositions du I sont applicables aux constructions pour lesquelles des demandes d’autorisation de construire ont été déposées à compter du 1er janvier 2013.

Observations et décision de la Commission :

Cet article a été rattaché aux crédits de la mission Culture, qui ont été examinés par la Commission le lundi 5 novembre 2012 (rapport n° 251, annexe n° 9 : M. Jean-François Lamour, Rapporteur spécial).

Il a fait l’objet d’un commentaire dans l’annexe précitée.

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M. Jean-François Lamour, rapporteur spécial. L’élargissement de la redevance d’archéologie préventive (RAP) aux constructions individuelles réalisées par les particuliers ne se justifie pas, sauf à changer la philosophie de cette redevance. En effet, du fait de la modestie des surfaces aménagées, ce type de constructions ne fait peser aucun risque pour le patrimoine enfoui. D’ailleurs, elles ont toujours bénéficié de l’exonération de RAP depuis la création de celle-ci. En outre, le Gouvernement opère un pilotage de l’archéologie préventive uniquement par la recette, sans consentir aucun effort quant à la maîtrise de la dépense publique. Enfin, en dernière analyse et même si les sommes en jeu peuvent paraître modestes, la mesure proposée revient à faire peser un nouveau prélèvement sur les contribuables, alors qu’aucun impératif objectif ne le justifie. C’est pourquoi je demande la suppression de l’article 63.

M. le président Gilles Carrez. Voilà dix ans que je suis la question de la redevance d’archéologie préventive. Nous pouvons nous adresser un reproche collectif, celui de n’avoir jamais cherché à en maîtriser la dépense et les procédures. Au fil des réformes, le pilotage s’est exclusivement fait par la recette, sans aucune réflexion concernant les procédures, les financements devant nécessairement s’adapter aux coûts. Ceci constitue la pire des approches, et je pense que la commission des Finances s’honorerait à demander des études sur les procédures applicables en la matière. Les budgets de l’archéologie préventive se sont envolés depuis la loi de 2001, sans compter les retards constatés sur les chantiers et les surcoûts induits. J’ajoute que l’extension de la redevance aux petites constructions est une réforme de fond contraire à la philosophie du système. Ce qui était visé initialement, c’était les grandes opérations d’aménagement qui, par leur ampleur, peuvent effectivement faire courir un risque au patrimoine enfoui. Une telle mesure sera sans doute très mal vécue par nos concitoyens, avec un coût politique majeur. Si elle peut sembler modeste, son poids symbolique et psychologique est considérable. Je soutiens donc sans réserve l’amendement de suppression de notre Rapporteur spécial.

La Commission rejette l’amendement n° II–CF–108 et en conséquence adopte l’article 63 sans modification.

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Après l’article 63

La Commission est saisie de l’amendement n° II–CF–104 de MM. Hervé Mariton et Gilles Carrez portant article additionnel après l’article 63.

M. le président Gilles Carrez. Suivant les recommandations de la Cour des comptes, le présent amendement vise à supprimer le fonds de professionnalisation et de solidarité qui concerne les intermittents du spectacle en fin de droits. Mis en place 2004 et en extinction progressive, il ne concernait, en 2010, plus que 9 000 bénéficiaires pour un coût annuel de 9 millions d’euros. Je précise qu’il ne s’agit pas de supprimer le régime général des intermittents, mais uniquement ce fonds complémentaire.

M. Hervé Mariton. Certains excès du régime de l’intermittence doivent être corrigés plus vite que d’autres, d’où cet amendement.

La Commission rejette l’amendement n° II–CF–104.

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Écologie, développement et aménagement durables

Article 64

Extension du périmètre du fonds de prévention
des risques naturels majeurs

Texte du projet de loi :

I.– L’article 128 de la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003) est ainsi modifié :

1° Après la première phrase du premier alinéa, il est ajouté la phrase suivante :

« Ces dispositions s’appliquent également aux actions de prévention des risques naturels réalisées sur le territoire de communes qui ne sont pas couvertes par un plan de prévention des risques naturels prescrit ou approuvé, mais qui bénéficient à des communes couvertes par ce type de plan. » ;

2° Il est ajouté un 3° ainsi rédigé :

« 3° Les dispositions du 1° prévoyant les taux d’intervention maximum du fonds de prévention pour les risques naturels majeurs applicables aux communes où un plan de prévention des risques naturels prévisibles est approuvé sont étendues, dans les mêmes conditions, jusqu’au 31 décembre 2016, aux communes couvertes par un plan de prévention des risques naturels appliqué par anticipation conformément aux dispositions de l’article L. 562-2 du code de l’environnement. »

II.– L’article 136 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est ainsi modifié :

1° Aux I, III, IV et V, la date : « 2013 » est remplacée par la date : « 2016 » ;

2° Au I, les mots : « les trois quarts de la dépense. », sont remplacés par les mots : « 90 % de la dépense. » ;

3° Au IV, après les mots : « pour les communes où un plan de prévention des risques naturels prévisibles est approuvé » sont ajoutés les mots : « ou appliqué par anticipation conformément aux dispositions de l’article L. 562-2 du code de l’environnement » ;

4° Il est ajouté un paragraphe VIII ainsi rédigé :

« VIII– Dans la limite de 6 millions d’euros par an et jusqu’au 31 décembre 2019, le fonds de prévention des risques naturels majeurs peut contribuer au financement de l’élaboration et de la mise à jour des cartes des surfaces inondables et des cartes des risques d’inondation prévues par l’article L. 566-6 du code de l’environnement. »

Observations et décision de la Commission :

Cet article a été rattaché aux crédits de la mission Écologie, développement et aménagement durables qui ont été examinés par la Commission le mercredi 17 octobre 2012 (rapport n° 251, annexe n° 13 : M. Hervé Mariton, Rapporteur spécial).

Il a fait l’objet d’un commentaire dans l’annexe précitée.

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La Commission examine l’amendement de suppression II–CF–29 du rapporteur spécial.

M. Hervé Mariton, rapporteur spécial. Le « Fonds Barnier » est largement sollicité pour financer les actions de prévention des risques naturels et majeurs. L’article 64 prévoit d’en étendre le périmètre, mais sans en améliorer le financement, ce qui n’est pas cohérent.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte en conséquence l’article 64 sans modification.

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Après l’article 64

La Commission en vient ensuite à l’amendement II–CF–14 de M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. L’article 46 de la loi « Grenelle I » prévoit d’étendre la responsabilité des producteurs sur les déchets issus de leurs produits. Plusieurs filières REP – responsabilité élargie du producteur – ont ainsi été mises en place dans les secteurs des emballages, des imprimés non sollicités, des déchets de soins, etc. Nous proposons d’en faire autant pour les déchets issus des activités de bricolage, dont le retraitement serait ainsi financé par les professionnels ayant mis les produits sur le marché.

M. le rapporteur spécial. Avis défavorable. Le projet de loi de finances prévoit déjà bien assez de taxes supplémentaires.

Mme Karine Berger. Je comprends la logique de l’amendement, mais le secteur qu’il vise est riche en toutes petites entreprises et en PME dont nous devons préserver la santé économique. J’invite notre collègue à en tenir compte. Dans l’immédiat, je suis également défavorable à l’amendement.

M. Alain Fauré. Je suis du même avis. A-t-on cherché à estimer la charge supplémentaire que cette mesure pourrait faire peser sur les entreprises concernées ?

M. Pascal Terrasse. Un système du même ordre a été mis en place dans le secteur de l’ameublement afin de financer le traitement des déchets. Malheureusement, la filière de recyclage n’est pas suffisamment organisée, si bien que le produit de la taxe est très peu utilisé.

Il en est de même pour les produits du bricolage, dont il importe avant toute chose d’organiser la filière de retraitement. C’est seulement à cette condition que l’on pourra réfléchir à l’étape suivante, celle de la mise en place d’une taxe spécifique.

De plus, on ignore tout du montant de la taxe qui serait prélevée et de son impact économique.

C’est pourquoi l’amendement doit être rejeté, même s’il est intéressant dans son principe.

M. Éric Alauzet. Je rappelle qu’en l’absence d’une responsabilité élargie du producteur, voire du distributeur, le coût de traitement des déchets est à la charge du consommateur final. Depuis des années, nous assistons à une augmentation importante de cette charge, notamment à travers la redevance d’enlèvement des ordures ménagères. C’est donc le pouvoir d’achat de nos concitoyens qui est en jeu.

La Commission rejette l’amendement.

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Engagements financiers de l’État

Article 65

Participation française à l’augmentation de capital
de la Banque européenne d’investissement

Texte du projet de loi :

Le ministre chargé de l’économie est autorisé à souscrire avant le 31 mars 2013 à une augmentation de capital en numéraire entièrement libérée de la Banque européenne d’investissement d’un montant maximum de 1 617 003 000 euros. Le versement correspondant interviendra dans sa totalité avant le 31 mars 2013.

Observations et décision de la Commission :

Cet article a été rattaché aux crédits de la mission Engagements financiers de l’État, qui ont été examinés par la Commission le mardi 30 octobre 2012 (rapport n° 251, annexe n° 25 : M. Dominique Lefebvre, Rapporteur spécial).

Il a fait l’objet d’un commentaire dans l’annexe précitée.

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M. Dominique Lefebvre, Rapporteur spécial. Il s’agit de respecter les engagements pris par le Président de la République à l’occasion du sommet européen des 28 et 29 juin 2012 pour relancer la croissance en Europe. L’augmentation du capital de la BEI devrait ainsi lui permettre de disposer d’une capacité de prêt supplémentaire de 60 milliards d’euros ce qui permettrait de libérer jusqu'à 180 milliards d’euros d'investissements supplémentaires, à répartir dans l'ensemble de l'Union européenne.

Suivant l’avis favorable du Rapporteur spécial, la Commission adopte l’article 65 sans modification.

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Article 66

Octroi de la garantie de l’État au groupe Crédit immobilier de France

Texte du projet de loi :

I.– Le ministre chargé de l’économie est autorisé à accorder à titre onéreux la garantie de l’État :

a) Aux créances, en principal, intérêt, intérêts de retard, frais et accessoires, de la société de crédit foncier  « CIF Euromortgage » à l’égard de la Caisse Centrale du Crédit Immobilier de France (3 CIF), résultant du placement, par « CIF Euromortgage », de sa trésorerie auprès de la Caisse Centrale du Crédit Immobilier de France et investie sous la forme de titres, valeurs ou dépôts – y compris au moyen de la conclusion de prêts garantis ou d'opérations de pension – émis ou, selon le cas, reçus par la Caisse Centrale du Crédit Immobilier de France, à titre de valeurs de remplacement régies par les articles L. 515–17 et R. 515-7 du code monétaire et financier ; et de tout contrat de couverture de taux conclu entre la Caisse Centrale du Crédit Immobilier de France et « CIF Euromortgage », en ce compris, le cas échéant, toutes créances résultant du dépôt auprès de la Caisse Centrale du Crédit Immobilier de France de tous fonds initialement remis en propriété par Caisse Centrale du Crédit Immobilier de France (en qualité de contrepartie de contrat d’échange) à « CIF Euromortgage » à titre de garantie de ses obligations découlant desdits contrats de couverture et en application de leurs termes ;

b) Aux créances, en principal, intérêt, intérêts de retard, frais et accessoires, du fonds commun de titrisation  « CIF Assets »  à l’égard de la Caisse Centrale du Crédit Immobilier de France, résultant du placement, par « CIF Assets », de sa trésorerie auprès de la Caisse Centrale du Crédit Immobilier de France (y compris le fonds de réserve et la réserve spéciale de recouvrement) et de tout contrat de couverture de taux conclu entre la Caisse Centrale du Crédit Immobilier de France et « CIF Assets », en ce compris, le cas échéant, toutes créances résultant du dépôt auprès de la Caisse Centrale du Crédit Immobilier de France de tous fonds initialement remis en propriété par la Caisse Centrale du Crédit Immobilier de France (en qualité de contrepartie de contrat d’échange) à « CIF Assets » à titre de garantie de ses obligations découlant desdits contrats de couverture et en application de leurs termes ;

c) Aux titres financiers chirographaires, en principal, intérêt, intérêts de retard, frais et accessoires, émis par 3 CIF ayant la nature de titres de créance.

II.– La garantie de l'État mentionnée aux a et b du I est accordée pour un encours total maximal en principal de 12 milliards d’euros.

La garantie de l'État mentionnée au c du I est accordée pour un encours total maximal en principal de 16 milliards d’euros.

III.– Un commissaire du Gouvernement assiste aux réunions du conseil d’administration du Crédit Immobilier de France Développement pendant la période d’octroi des garanties mentionnées aux I et II.

IV.– Une convention entre le ministre chargé de l’économie et chacune des sociétés concernées fixe notamment les modalités selon lesquelles chacune des garanties mentionnées aux I et II pourra être appelée, les contreparties de la garantie, sa durée, ses conditions tarifaires ainsi que les éventuelles sûretés conférées à l'État en contrepartie de la garantie.

V.– Le Gouvernement rend compte chaque année au Parlement de la mise en œuvre du présent article.

Observations et décision de la Commission :

Cet article a été rattaché aux crédits de la mission Engagements financiers de l’État, qui ont été examinés par la Commission le mardi 30 octobre 2012 (rapport n° 251, annexe n° 25 : M. Dominique Lefebvre, Rapporteur spécial).

Il a fait l’objet d’un commentaire dans l’annexe précitée.

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M. Dominique Lefebvre, Rapporteur spécial. Je rappelle que si l’État n’avait pas octroyé sa garantie en septembre 2012, le CIF serait en situation de cessation de paiement. J’ajoute que le Gouverneur de la Banque de France a indiqué lors de son audition par la commission des Finances que la Banque de France intervient quotidiennement pour soutenir le CIF, et qu’en l’absence de cette intervention, celui-ci se trouverait en défaut.

Eu égard à la situation de l’emploi et à l’urgence de prendre en considération la situation des 2 500 salariés du CIF qui ne sont pas responsables de l’échec du modèle du CIF, il est souhaitable que les négociations entre le Gouvernement et la nouvelle direction du CIF, dont je comprends qu’elle ait voulu explorer toute les pistes possibles pour éviter la mise en extinction des activités du CIF, se finalisent au plus vite pour que puissent être signée la convention de garantie et que puisse être instauré un plan social en bonne et due forme dans les délais imposés par la notification de cette aide d’État devant la Commission européenne.

J’ai, comme nombre de mes collègues, été alerté par différents acteurs du secteur pour envisager des solutions alternatives à la mise en extinction des activités du SIEG : adossement à la CDC, recentrage du CIF sur un cœur de métier susceptible d’être qualifié de service d’intérêt économique général… Toutefois, la situation actuelle montre que ces propositions – qui seraient qualifiées en tout état de cause d’aide d’État – ne sont plus envisageables car le CIF n’est pas dans une situation viable à court ou moyen terme.

J’émets donc un avis favorable à l’octroi de la garantie prévue par l’article 66 en insistant à nouveau sur l’urgence de mettre en place dans les meilleurs délais un plan social qui puisse sauvegarder l’emploi d’un maximum de salariés du CIF d’une manière ou d’une autre.

M. Jean-Louis Dumont. Je veux simplement préciser que donner un avis favorable à l’octroi de la garantie en commission des Finances me paraît indispensable mais cela ne signifie pas que l’on donne un blanc-seing au Gouvernement. La discussion n’est pas finie et le vote définitif en séance dépendra beaucoup de l’avancée des négociations entre la nouvelle direction du CIF et le Gouvernement. Il est de la responsabilité des élus de la nation d’interpeller de façon solennelle le Gouvernement dans l’hémicycle sur les manipulations qu’il y a pu avoir sur ce dossier.

M. Yves Censi. Je suis d’accord avec M. Dumont et je suis contre l’article 66.

Suivant l’avis favorable du Rapporteur spécial, la Commission adopte l’article 66 sans modification.

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Relations avec les collectivités territoriales

Article 67

Règles de répartition des dotations de l’État
aux collectivités territoriales

Texte du projet de loi :

I.– Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° L’article L. 1614-9 est ainsi modifié :

a) Après la première phrase, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

«  À compter de 2013, ce concours particulier est majoré du montant de la compensation financière des charges mentionnées à l’article 17 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 et résultant des contrats destinés à garantir les collectivités territoriales contre les risques découlant de l’exercice des compétences transférées en matière d’urbanisme. » ;

b) La dernière phrase devient le 3ème alinéa et le mot : « Ils » est remplacé par les mots : « Les crédits de ce concours particulier » ;

2° Au IV de l’article L. 2113-20, les mots : « à L. 5211-34 » sont remplacés par les mots : « à L. 5211-33 » ;

3° L’article L. 2334-4 est ainsi modifié :

a) Le a du 2° du I est complété par les mots :

« . Cette disposition ne s’applique pas aux communes appartenant à un groupement faisant application de l’article 1609 nonies C du code général des impôts. Pour les communes appartenant à un groupement faisant application de l’article 1609 quinquies C du même code, seules les bases communales situées en dehors de la zone d’activité économique sont prises en compte pour l’application de la présente disposition ; »

b) Le 4° du I est remplacé par les dispositions suivantes :

« 4° La somme des produits perçus par la commune au titre de la surtaxe sur les eaux minérales prévue à l’article 1582 du code général des impôts, de la redevance des mines prévue à l’article 1519 du même code, du prélèvement sur le produit des jeux prévu aux articles L. 2333-54 à L. 334-56 du présent code, ainsi que, pour les communes membres d’un groupement à fiscalité propre ou d’un syndicat mixte se substituant aux communes pour la perception de tout ou partie des produits des prélèvements sur le produit des jeux, une fraction de ces produits calculée au prorata de la population au 1er janvier de l’année de répartition » ;

c) Le III est abrogé ;

d) Les IV et V deviennent respectivement les III et IV ;

4° Le troisième alinéa de l’article L. 2334-5 est remplacé par les dispositions suivantes :

« – d’autre part, du produit déterminé par l’application aux bases communales de taxe d’habitation, de taxe foncière sur les propriétés bâties et de taxe foncière sur les propriétés non bâties du taux moyen national d’imposition de chacune de ces taxes ainsi que du produit de la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties perçu par la commune et les établissements publics de coopération intercommunale sur le territoire de cette dernière. » ;

5° L’article L. 2334-7 est ainsi modifié :

a) Le premier alinéa débute par un : « I.– » ;

b) Au quatrième alinéa du 4°, les mots : « 0,9 fois » sont remplacés par les mots : « 0,75 fois » ;

c) Le cinquième alinéa du 4° est remplacé par les dispositions du dix-septième alinéa ;

d) Le treizième alinéa débute par un : « II.– » et à cet alinéa, les mots :« des alinéas précédents, hors les montants prévus au 3 » sont remplacés par les mots : « du I, hors les montants prévus à son 3° » et les mots : « aux 3° et 4° » sont remplacés par les mots : « aux 3° et 4° du I. » ;

6° L’article L. 2334-13 est ainsi modifié :

a) Les sixième, septième, huitième, neuvième alinéas ainsi que les onzième, douzième et treizième alinéas sont supprimés ;

b) La première phrase du dernier alinéa devient un alinéa et les deux dernières phrases sont remplacées par les dispositions suivantes :

« En 2013, ces montants augmentent, au moins, respectivement de 120 millions d’euros et de 78 millions d’euros par rapport aux montants mis en répartition en 2012. Cette augmentation est financée, notamment, par les minorations prévues à l’article L. 2334-7-1.

« À compter de 2012, le montant mis en répartition au titre de la dotation nationale de péréquation est au moins égal à celui mis en répartition l'année précédente.

« Le comité des finances locales peut majorer le montant des dotations mentionnées au présent article, en compensant les majorations correspondantes dans les conditions prévues à l'article L. 2334-7-1. » ;

7° L’article L. 2334-14-1 est ainsi modifié :

a) À la première phrase du II, les mots : « III bis, » sont supprimés ;

b) Le III bis est abrogé ;

c) Au IV, les mots : « Outre les attributions versées aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle en application du III bis, la » sont remplacés par le mot : « La » ;

8° Le deuxième alinéa de l’article L. 2334-18-3 est remplacé par les dispositions suivantes :

« Lorsqu’une commune cesse d’être éligible en raison d’une population devenue inférieure au seuil fixé au 2° de l’article L. 2334-16, la commune perçoit, à titre de garantie pour les trois exercices suivants, une dotation égale respectivement à 90 %, 75 % et 50 % du montant perçu l’année précédant celle au titre de laquelle elle a perdu l’éligibilité. » ;

9° L’article L. 2334-22-1 est ainsi modifié :

a) Au premier alinéa, les mots : « en fonction croissante du rapport entre leur potentiel financier par habitant et le potentiel financier moyen par habitant des communes appartenant au même groupe démographique. » sont remplacés par les mots : « en fonction décroissante d’un indice synthétique. » ;

b) Après le premier alinéa, sont insérés des alinéas ainsi rédigés :

« L’indice synthétique est fonction :

« a) Du rapport entre le potentiel financier par habitant moyen des communes appartenant au même groupe démographique et le potentiel financier par habitant de la commune ;

« b) Du rapport entre le revenu par habitant moyen des communes appartenant au même groupe démographique et le revenu par habitant de la commune. Le revenu pris en considération est le dernier revenu fiscal de référence connu. La population prise en compte est celle issue du dernier recensement de population ;

« L’indice synthétique est obtenu par addition des rapports définis aux a et b en pondérant le premier par 70 % et le deuxième par 30 %. » ;

10° L’article L. 2334-33 est ainsi modifié :

a) Au quatrième alinéa du 1° les mots : « au 2° » sont remplacés par les mots : « au 3° » ;

b) Le dernier alinéa du 1° est transféré après son cinquième alinéa et il est complété par les mots : « , en prenant en compte la population issue du dernier recensement ;» ;

c) Les septième, huitième et neuvième alinéas de l’article sont remplacés par les dispositions suivantes :

« 2° Les établissements publics de coopération intercommunale éligibles en 2010 à la dotation globale d'équipement des communes ou à la dotation de développement rural ainsi que les syndicats mixtes créés en application de l'article L. 5711-1 et les syndicats de communes créés en application de l'article L. 5212-1 dont la population n'excède pas 60 000 habitants ; »

d) Le 2° devient un 3° ;

e) Au d) du 2°, après les mots : « précédant leur transformation » sont insérés les mots : « ou issues de la fusion de communes dont l’une d’entre elles était éligible à cette dotation l'année précédant leur fusion » ;

f) L’article est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Pour l’application du présent article, sauf mention contraire, la population à prendre en compte est celle définie à l’article L. 2334-2. » ;

11° L’article L. 2334-35 est ainsi modifié :

a) Au b) du 2°, les mots : « aux a et b du 2° » sont remplacés par les mots : « aux a et b du 3° » ;

b) Au dernier alinéa de l’article, les valeurs : « 90 % » et « 110 % » sont remplacées respectivement par les valeurs : « 95 % » et : « 105 % » ;

12° Au dernier alinéa de l’article L. 2334-41, les mots : « des deuxième et troisième alinéas » sont remplacés par les mots : « des troisième et quatrième alinéas » ;

13° L’article L. 3334-3 est ainsi modifié :

a) Au sixième alinéa, les mots : « En 2012, » sont remplacés par les mots : « À compter de 2012, », et les mots : « l’accroissement, d'un montant minimal de 10 millions d'euros,» sont remplacés par les mots : « le cas échéant, l’accroissement de la dotation prévue » ;

b) Les septième et huitième alinéas sont remplacés par les dispositions suivantes :

« 1° Les départements dont le potentiel financier par habitant est inférieur à 0,95 fois le potentiel financier moyen par habitant constaté au niveau national bénéficient d'une attribution au titre de leur garantie ou, pour le département de Paris, de sa dotation forfaitaire, égale à celle perçue l’année précédente ;

« 2° La garantie ou, pour le département de Paris, sa dotation forfaitaire, des départements dont le potentiel financier par habitant est supérieur ou égal à 0,95 fois le potentiel financier moyen par habitant constaté au niveau national est minorée en proportion de leur population et du rapport entre le potentiel financier par habitant du département et le potentiel financier moyen par habitant constaté au niveau national. Cette minoration ne peut être supérieure pour chaque département à 10 % de la garantie ou, pour le département de Paris, à 10 %, de sa dotation forfaitaire, perçue l'année précédente. » ;

c) Le dernier alinéa est remplacé par les dispositions suivantes :

« À compter de 2011, la dotation forfaitaire du département de Paris est égale à la dotation perçue l’année précédente, sous réserve de la minoration prévue au présent article. » ;

14° L’article L. 3334-4 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« En 2013, le montant de la dotation de péréquation mentionnée au premier alinéa, avant accroissement éventuel par le comité des finances locales, est majoré de 20 millions d’euros, financés d’une part, à hauteur de 10 millions d’euros, par la minoration mentionnée à l’article L. 3334-3 et d’autre part, à la même hauteur, par l’augmentation pour 2013 de la dotation globale de fonctionnement des départements prévue à l’article L. 3334-1. » ;

15° L’article L. 4332-8 est ainsi modifié :

a) Au neuvième alinéa, les mots : « 2012 à 2014, », sont remplacés par les mots : « 2013 à 2015, » et les mots : « À compter de 2015, » sont remplacés par les mots : « À compter de 2016, » ;

b) Au onzième alinéa, les mots : « en 2012, 2013 ou 2014, » sont remplacés par les mots : « en 2013, 2014 ou 2015, » et les mots : « à 90 % en 2012, 75 % en 2013 et 50 % en 2014 » sont remplacés par les mots : « à 90 % en 2013, 75 % en 2014 et 50 % en 2015 » ;

c) La première phrase du dernier alinéa est supprimée ;

d) L’article est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« En 2013, le montant total de la dotation de péréquation des régions, avant application éventuelle du cinquième alinéa de l’article L. 4332-7, est égal à celui de 2012 majoré de l’accroissement du montant prévu pour 2013 au premier alinéa de l’article  L. 4332-4. » ;

16° L’article L. 5211-30 est ainsi modifié :

a) Au premier alinéa du 1° du III, les mots : « de 2000 à 2002 », sont remplacés par les mots : « , les métropoles, les syndicats d’agglomération nouvelle » ;

b) Au quatrième alinéa du 1° du III, les mots : « les communautés d’agglomération et les communautés urbaines » sont remplacés par les mots : « les établissements publics de coopération intercommunale » ;

c) Au 1° bis du III, il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« Par dérogation, pour le calcul du coefficient d’intégration fiscale des communautés de communes ne faisant pas application des dispositions de l’article 1609 nonies C du code général des impôts, les recettes définies aux a) et b) ne tiennent pas compte de la taxe sur les surfaces commerciales. » 

d) Le IV est ainsi rédigé :

« IV.– Les dépenses de transfert retenues pour déterminer le coefficient d'intégration fiscale des communautés d’agglomération, des métropoles ainsi que des communautés urbaines et des communautés de communes faisant application des dispositions de l’article 1609 nonies C du code général des impôts sont l'attribution de compensation et la moitié de la dotation de solidarité communautaire, prévues respectivement aux V et VI du même article, telles que constatées dans le dernier compte administratif disponible. Pour les syndicats d’agglomération nouvelle, les dépenses de transfert à prendre en compte correspondent à la dotation de coopération prévue à l’article L. 5334-8 telle que constatée dans le dernier compte administratif disponible. » ;

17° L’article L. 5211-32-1 est ainsi modifié :

a) À la dernière phrase du premier alinéa, les mots : « le coefficient d’intégration fiscale le plus élevé parmi ces établissements. », sont remplacés par les mots : « la moyenne des coefficients d’intégration fiscale de ces établissements pondérés par leur population. » ;

b) À la dernière phrase du troisième alinéa, les mots : « dotation par habitant la plus élevée parmi ces établissements. », sont remplacés par les mots : « moyenne des dotations par habitant de ces établissements pondérées par leur population. » ;

c) Au quatrième alinéa, les mots : « dotation par habitant la plus élevée parmi les établissements préexistants. » sont remplacés par les mots : « moyenne des dotations par habitant de ces établissements pondérées par leur population. » ;

18° Au premier alinéa du I de l’article L. 5211-33, les mots : « à 90 % », sont remplacés par les mots : « à 95 % » ;

19° L’article L. 5211-34 est abrogé.

II.– Les sixième et septième alinéas du II de l'article 11 de la loi n° 80-10 du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale sont supprimés.

Observations et décision de la Commission :

Cet article a été rattaché aux crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales, qui ont été examinés par la Commission le mardi 30 octobre 2012 (rapport n° 251, annexe n° 40 : M. Pascal Terrasse, Rapporteur spécial).

Il a fait l’objet d’un commentaire dans l’annexe précitée.

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La Commission examine les amendements identiques n° II–CF–48 de M. Olivier Carré et n° II–CF–65 de M. Dominique Lefebvre.

M. Oliver Carré. Cet amendement est relatif à l’écrêtement du complément de garantie. Il s’agit de préciser que la référence à la moyenne de potentiel fiscal par habitant doit tenir compte des strates de population. En effet, actuellement, les villes de moindre importance contribuent davantage. Or cet écrêtement est fait pour assurer une progressivité du prélèvement. Il convient donc de se référer à un potentiel fiscal moyen par strate de villes, qui permettra de savoir si des villes comparables sont plus riches que d’autres, et contribueront donc davantage que d’autres.

M. Dominique Lefebvre. Mon amendement est identique et a été déposé pour les mêmes motifs. Tout le monde partage l’objectif de péréquation, les débats portent sur le rythme et la manière dont elle se fait. La référence actuelle est défavorable aux collectivités qui supportent par ailleurs les charges les plus lourdes. Il est donc nécessaire de stratifier, par référence à l’article L. 2334-3 du code général des collectivités territoriales.

M. Pascal Terrasse, rapporteur spécial. Je me vois obligé d’émettre un avis défavorable à ces amendements. Vous le savez, la dotation globale de fonctionnement (DGF) est contrainte par la stabilisation de l’enveloppe normée. Si ces amendements étaient adoptés, une partie de l’écrêtement ne se reporterait ni sur la dotation de solidarité rurale (DSR), ni sur la dotation de solidarité urbaine (DSU). Toutefois j’entends parfaitement vos arguments. Je vous rappelle qu’à l’initiative du précédent Rapporteur général, nous avions plafonné le montant de l’écrêtement à 6 %, afin qu’il demeure dans les limites de ce qui est acceptable. On ne peut pas avoir le beurre avec le plafonnement, et l’argent du beurre avec la stratification.

M. le Président Gilles Carrez. L’écrêtement de la part garantie de la DGF est pratiqué depuis 5 ans. Les deux premières années, cela a été opéré via un pourcentage de réfaction identique pour toutes les communes. Puis, à partir de 2011, il a été opéré au prorata du potentiel fiscal, non stratifié. Le problème est l’accumulation dans le temps. Ce matin, en commission élargie, j’ai demandé à la ministre la communication d’éléments type sur un certain nombre de villes. En effet, au bout de 5 ans, on peut aboutir à des pertes nettes considérables de la part garantie de la DGF, quelque 100 millions d’euros pour Paris par exemple. Ce n’est pas soutenable dans le temps, il faudra insister sur ce point en séance vis-à-vis du Gouvernement.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur spécial, la Commission rejette les amendements n° II–CF–48 et n° II–CF–65.

Puis elle examine l’amendement n° II–CF–22 de M. Pascal Cherki.

M. Pascal Cherki. Il s’agit d’un amendement assez simple, qui entend assurer l’égalité de tous les citoyens devant la loi. La précédente majorité avait souhaité créer un régime dérogatoire pour la collectivité parisienne. Ce n’est pas acceptable, et il convient de faire rentrer Paris dans le droit commun, ni au-dessus, ni en dessous des lois.

M. le rapporteur spécial. Le cas de Paris est spécifique car la collectivité est la fois ville et département. Cela vaut pour les dotations comme pour les textes qui lui sont applicables, notamment la loi dite PLM. Or, la faire rentrer dans le droit commun reviendrait à remettre en cause l’ensemble des dotations et des dispositifs qui concernent Paris. L’adoption de votre amendement se traduirait par une perte de 100 millions d’euros de DGF pour les autres collectivités territoriales. Paris contribue à juste titre à la solidarité nationale, avis défavorable.

Mme Sandrine Mazetier. J’entends l’avis du Rapporteur spécial, mais qu’il nous soit permis de rappeler que le régime applicable à Paris est tellement dérogatoire que sa DGF est plus de 10 fois inférieure à celle du reste de la France. Souffrez, Monsieur le Rapporteur spécial, que nous vous rappelions cette réalité. Un citoyen parisien représente 7 euros de DGF, contre 74 euros pour les autres Français. Or tous ne vivent pas dans le VIIème arrondissement. Paris, c’est beaucoup de diversité, beaucoup de difficultés, que rencontrent tous les départements, la capitale étant notamment confrontée à l’augmentation des dépenses sociales et de solidarité.

M. Pascal Cherki. J’avoue ne pas comprendre les arguments avancés par le Rapporteur spécial. Toutes les obligations qui incombent aux départements incombent de la même manière à Paris : l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), le financement des collèges, etc. Les spécificités de la capitale tiennent à son organisation administrative, pas aux obligations qui pèsent sur elle.

M. Pascal Terrasse, rapporteur spécial. La pire des choses serait d’opposer Paris au reste de la France, et il faut effectivement rappeler que cette collectivité contribue davantage que les autres. Je rappelle que contrairement aux autres départements, Paris bénéficie d’une enveloppe globale au titre de la dotation forfaitaire des départements, sans complément de garantie. Si l’on applique une règle de trois, on constate en effet que 100 millions d’euros peuvent manquer à Paris mais aujourd’hui, tel que le dispositif est bâti, on considère que si un complément de garantie était réintroduit, cela se traduirait par une perte de 100 millions d’euros pour les autres collectivités au titre de leur DGF.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur spécial, la Commission rejette l’amendement n° II–CF–22.

Puis elle examine l’amendement n° II–CF–83 de M. Pascal Terrasse et Mme Pires-Beaune.

Mme Christine Pires-Beaune. Cet amendement revient sur un sujet évoqué ce matin en commission élargie. Il s’agit de maintenir l’incitation financière à la fusion des intercommunalités. Certains préfets ont « vendu » le rapprochement entre intercommunalités en avançant notamment un argument financier. Il convient de maintenir cette incitation, certes à un niveau moindre qu’en 2012, mais de la conserver malgré tout. On ne peut pas modifier les règles du jeu en cours de match.

M. le Président Gilles Carrez. Je suis personnellement tout à fait favorable à cet amendement. Il est financièrement modeste, mais je crois qu’il faut conserver cette incitation. Par ailleurs, les préfets n’ont pas encore délivré les informations nécessaires aux collectivités concernées.

M. Pascal Terrasse, rapporteur spécial. Ces deux dernières années, les préfets ont tenté de regrouper les intercommunalités n’atteignant pas la taille critique dans le cadre des schémas départementaux de coopération intercommunale. Les représentants de l’État s’appuyaient notamment sur cette « carotte » financière. Or le projet de loi revient sur le dispositif dérogatoire applicable aux fusions d’intercommunalités. L’amendement permettra de maintenir une incitation, l’opération s’effectuant à dotation d’intercommunalité constante. Il faut en effet en finir avec les intercommunalités qui n’ont pas de sens, faute d’une taille suffisante.

M. Jean-Louis Gagnaire. Le nouveau périmètre intercommunal représente un coût à court et moyen termes. Il induit des charges, et il n’est donc pas anormal de maintenir des dotations complémentaires. Il ne faudrait toutefois pas laisser croire que les élus sont rentrés dans le schéma intercommunal uniquement pour bénéficier de dotations plus élevées, car le processus engendre des coûts non négligeables, même si, à terme, des économies devront absolument être dégagées.

M. Pascal Cherki. Bien que n’étant pas directement concerné en tant qu’élu parisien, il me semble que les arguments développés sont très pertinents et je voterai cet amendement.

Suivant l’avis favorable du Rapporteur spécial, la Commission adopte à l’unanimité l’amendement n° II–CF–83 (amendement n° II–126).

Puis elle adopte l’article 67 ainsi modifié.

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Après l’article 67

La Commission est saisie des amendements n° II–CF–57 et n° II–CF–73 de MM. Olivier Carré et Marc Le Fur.

M. Olivier Carré. Il s’agit d’un amendement important qui consiste à soutenir les collectivités territoriales dans leur démarche de lutte contre les déserts médicaux lorsqu’elles investissent dans la création de maisons médicales. Les élus locaux sont en effet très surpris lorsqu’ils constatent que ces investissements ne sont pas éligibles au FCTVA en dehors de certaines zones définies par voies de circulaires : zone déficitaires en offre de soins, zone de revitalisation rurale et territoires ruraux de développement prioritaire.

M. le Président Gilles Carrez. Il est néanmoins possible que les collectivités investissent dans des locaux puis les louent aux professionnels de santé concernés et bénéficient dans ce cas de la déductibilité de la TVA dans les conditions de droit commun.

M. Olivier Carré. Certes, cette possibilité existe mais il y a également des situations dans lesquelles les médecins ayant créé une société civile de moyens – SCM – ne sont pas considérés comme des commerçants ordinaires de sorte que la TVA ne peut pas être déduite. Cette situation crée des blocages importants dans certaines communes.

M. Pascal Terrasse, rapporteur spécial. À titre liminaire, il convient de vérifier si les médecins ayant créé une SCM ne sont pas en mesure de récupérer la TVA. Nous pourrons en parler avec le ministre en séance. Surtout, cet amendement pose un problème financier : quel est son coût ? Je précise que l’État a déjà choisi d’accompagner les maisons polyvalentes de santé l’an passé et que le Sénat avait même obtenu une extension des zones dans lesquelles de tels investissements peuvent être éligibles au FCTVA. À ce stade, j’émets donc un avis défavorable même si la question mérite d’être abordée en séance.

M. Olivier Carré. Dans ce cas, je préfère retirer mon amendement et le redéposer en séance pour connaître l’avis du ministre. J’ai procédé à une première évaluation et il semblerait qu’une centaine de projets par an soit concernée ce qui entraînerait une dépense budgétaire de 10 à 15 millions d’euros.

M. le Président Gilles Carrez. Si ce montant est confirmé, il me semble que l’amendement ne sera pas soutenu par le Gouvernement.

Les amendements n° II–CF–57 et n° II–CF–73 sont donc retirés.

La Commission est saisie de l’amendement n° II–CF–49 présenté par Mme Arlette Grosskost.

Mme Arlette Grosskost. Il s’agit tout simplement de supprimer du calcul du potentiel fiscal et du potentiel financier la référence à la taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA) qui est de nature à fausser les comparaisons lors de la mesure de la richesse réelle des départements et donc à biaiser gravement la répartition de l’ensemble des fonds de péréquation.

M. le rapporteur spécial. Je suis défavorable à l’amendement car la définition des potentiels fiscaux et financiers résulte d’un équilibre trouvé au CFL en accord avec le Gouvernement. En outre, la prise en compte de la TSCA dans le calcul me paraît justifiée dès lors qu’une fraction de cette taxe a été transférée aux départements dans le cadre de l’acte II de la décentralisation et qu’il s’agit d’une ressource pérenne pour ces collectivités.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur spécial, la Commission rejette cet amendement.

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Article 68

Modification des modalités de répartition du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) et du fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France (FSRIF)

Texte du projet de loi :

I.– L’article L. 2336-2 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° Au 4° du I, la référence : « L. 2333-57 »  est remplacée par la référence : « L. 2333-56 » ;

2° Au 1° du V, les mots : « par l’établissement public de coopération intercommunale et ses communes membres » sont remplacés par les mots : « par les communes de l’ensemble intercommunal et les établissements publics de coopération intercommunale sur le territoire de ces communes » ;

3° Le 2° du V est complété par les mots : « majorée du produit de taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties ».

II.– L’article L. 2336-3 du même code est ainsi modifié :

1° Au 2° du I, les mots : « de l’écart relatif entre le potentiel financier agrégé par habitant de l’ensemble intercommunal ou le potentiel financier par habitant de la commune, d’une part, et 90 % du potentiel financier agrégé moyen par habitant, d’autre part, multiplié par la population de l’ensemble intercommunal ou de la commune ; » sont remplacés par les mots : « d’un indice synthétique de ressources et de charges multiplié par la population de l’ensemble intercommunal ou de la commune. Pour chaque ensemble intercommunal ou commune isolée, cet indice est fonction :

« a. de l’écart relatif entre le potentiel financier agrégé par habitant de l’ensemble intercommunal ou le potentiel financier par habitant de la commune isolée, d’une part, et 90 % du potentiel financier agrégé moyen par habitant, d’autre part ;

« b. de l’écart relatif entre le revenu par habitant de l’ensemble intercommunal ou de la commune isolée, d’une part, et le revenu par habitant moyen, d’autre part. Le revenu pris en compte est le dernier revenu fiscal de référence connu. La population prise en compte est celle issue du dernier recensement.

« L’indice synthétique de ressources et de charges est obtenu par addition des rapports définis aux a et b en pondérant le premier par 80 % et le second par 20 % ; »

2° Au 3° du I, la valeur : « 10 % » est remplacée par la valeur : « 11 % » ;

3° Les septième à douzième alinéas de l’article sont remplacés par les dispositions suivantes :

« II.–  Le prélèvement calculé pour chaque ensemble intercommunal conformément aux 2° et 3° du I est réparti entre l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et ses communes membres en fonction du coefficient d’intégration fiscale défini au III de l’article L. 5211-30, puis entre les communes membres en fonction du potentiel financier par habitant de ces communes, mentionné à l’article L. 2334-4, et de leur population.

« Par dérogation, le prélèvement peut être réparti selon les modalités suivantes :

« 1° Soit, par délibération de l'établissement public de coopération intercommunale prise avant le 30 juin de l'année de répartition, à la majorité des deux tiers, entre l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et ses communes membres en fonction du coefficient d’intégration fiscale défini au III de l’article L. 5211-30, puis entre les communes membres en fonction de leur population, de l'écart du revenu par habitant de ces communes au revenu moyen par habitant de l'établissement public de coopération intercommunale et de l'insuffisance de potentiel fiscal ou financier par habitant de ces communes au regard du potentiel fiscal ou financier communal moyen par habitant sur le territoire de l'établissement public de coopération intercommunale ainsi que, à titre complémentaire, d’autres critères de ressources ou de charges qui peuvent être choisis par le conseil de l'établissement public de coopération intercommunale. Ces modalités ne peuvent avoir pour effet de majorer de plus de 20 % la contribution d’une commune membre par rapport à celle calculée en application du premier alinéa du présent II ;

« 2° Soit par délibération, prise avant le 30 juin de l'année de répartition, du conseil de l'établissement public de coopération intercommunale statuant à l'unanimité.

« Le prélèvement dû par les communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est minoré à due concurrence des montants prélevés l'année précédente en application de l'article L. 2531-13. Les montants correspondant à ces minorations sont acquittés par l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre d’appartenance des communes.

« III.– Le prélèvement dû par les cent cinquante premières communes classées l'année précédente en application du 1° de l'article L. 2334-18-4 est annulé et celui dû par les cent communes suivantes est minoré de 50 %. Le prélèvement dû par le premier tiers des communes classées l'année précédente en application du 2° du même article est annulé et le prélèvement dû par les communes suivantes est minoré de 50 %. Pour les communes membres d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, les montants correspondants sont acquittés par ce dernier.

« IV.– Le prélèvement individuel calculé pour chaque commune et chaque établissement public de coopération intercommunale est effectué sur les douzièmes, prévus par l'article L. 2332-2 et le II de l'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, de la collectivité concernée. »

III.– L’article L. 2336-5 du même code est ainsi modifié :

1° Au deuxième alinéa, les mots : « du VI » sont remplacés par les mots : « du V » ;

2° Les douzième à quinzième alinéas de l’article sont remplacés par les dispositions suivantes :

« II.– L’attribution revenant à chaque ensemble intercommunal est répartie entre l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et ses communes membres en fonction du coefficient d’intégration fiscale défini au III de l’article L. 5211-30, puis entre les communes membres en fonction du potentiel financier par habitant de ces communes, mentionné à l’article L. 2334-4, et de leur population.

« Par dérogation, l’attribution peut être répartie selon les modalités suivantes :

« 1° Soit, par délibération de l'établissement public de coopération intercommunale prise avant le 30 juin de l'année de répartition, à la majorité des deux tiers, entre l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et ses communes membres en fonction du coefficient d’intégration fiscale défini au III de l’article L. 5211-30, puis entre les communes membres en fonction de leur population, de l'écart du revenu par habitant de ces communes au revenu moyen par habitant de l'établissement public de coopération intercommunale et de l'insuffisance de potentiel fiscal ou financier par habitant de ces communes au regard du potentiel fiscal ou financier communal moyen par habitant sur le territoire de l'établissement public de coopération intercommunale ainsi que, à titre complémentaire, d’autres critères de ressources ou de charges qui peuvent être choisis par le conseil de l'établissement public de coopération intercommunale. Ces modalités ne peuvent avoir pour effet de minorer de plus de 20 % l’attribution d’une commune membre par rapport à celle calculée en application du premier alinéa du présent II ;

« 2° Soit par délibération, prise avant le 30 juin de l'année de répartition, du conseil de l'établissement public de coopération intercommunale statuant à l'unanimité. » ;

3° Le seizième alinéa est supprimé.

IV.– L’article L. 2336-6 du même code est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Pour les ensembles intercommunaux, cette attribution est répartie entre l’établissement public de coopération intercommunale et ses communes membres dans les conditions prévues au II du même article. ».

V.– L’article L. 2531-13 du même code est ainsi modifié :

1° Au a du 2° du II, la valeur : « 10 % » est remplacée par la valeur : « 11 % » ;

2° le II est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« e) En 2013, le prélèvement des communes ayant bénéficié des dispositions prévues au d) fait l’objet d’un abattement de 50 %. »

VI.– Au IV de l’article L. 2531-14 du même code, les mots : « 75 % de l’attribution perçue au titre de l’exercice précédent. » sont remplacés par les mots : « 90 % de l’attribution perçue au titre de 2011. ».

Observations et décision de la Commission :

Cet article a été rattaché aux crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales, qui ont été examinés par la Commission le mardi 30 octobre 2012 (rapport n° 251, annexe n° 40 : M. Pascal Terrasse, Rapporteur spécial).

Il a fait l’objet d’un commentaire dans l’annexe précitée.

*

* *

La Commission est saisie des deux amendements identiques n° II–CF–47 de M. Olivier Carré, et n° II–CF–69 de M. Dominique Lefebvre, et de l’amendement n° II–CF–23 de M. Pascal Cherki.

M. Olivier Carré. Il s’agit de lisser la montée en charge du FPIC afin d’éviter un choc trop brutal pour les principaux contributeurs en 2013.

M. Dominique Lefebvre. Le lissage interviendrait sur une période de trois ans avec une cible de 200 millions d’euros en 2013, puis 360 millions d’euros en 2014 au lieu de passer, dès l’an prochain à 360 millions d’euros.

M. Pascal Cherki. Mon amendement est légèrement différent puisque l’effort à fournir en 2013 s’élèverait à 250 millions d’euros et non 200 millions d’euros comme le proposent mes collègues. En effet, la péréquation est une bonne chose mais le vrai sujet aujourd’hui est d’apprécier la richesse des communes et de leurs groupements au regard de l’ensemble de leurs ressources et non au regard des seules dotations de l’État, qui par définition ont vocation à être réduites à partir de 2014. Il faut également que le rythme de la péréquation soit soutenable pour les principaux contributeurs, à savoir les grandes villes de France. Or, la marche à franchir en 2013 nous paraît trop élevée et serait de nature à remettre en cause des projets d’investissements portés par ces grandes villes, à l’heure où l’investissement public initié par l’État recule déjà. S’il existe des communes en grande difficultés, il faut alors que le Gouvernement trouve une solution spécifique à l’instar de ce qui a été fait pour certains départements l’an passé.

M. Pascal Terrasse, rapporteur spécial. Rappelez-vous, chers collègues, le débat très vif de l’an passé s’agissant de la mise en place de ce dispositif de péréquation horizontale et les modalités de répartition des attributions des fonds entre les collectivités. Nous avions déjà baissé le montant alloué à la péréquation horizontale et lissé dans le temps la montée en charge de ces dispositifs. On ne peut pas toujours reculer. J’émets donc un avis défavorable sur l’ensemble de ces amendements.

Mme Carole Delga. Il faut en effet se rappeler l’historique du FPIC et les aménagements déjà apportés l’an passé. Je rappelle que le FPIC permet de transférer des crédits des communes riches vers les communes pauvres, qui elles même souhaitent investir. Il n’y a donc pas d’atteinte à l’investissement public local. Je partage en revanche l’observation de M. Pascal Cherki selon laquelle il convient désormais de raisonner sur la base de l’ensemble des ressources des collectivités et pas seulement sur les dotations qu’elles perçoivent de la part de l’État.

Mme Sandrine Mazetier. Ces amendements n’ont pas vocation à supprimer toute péréquation horizontale. Il s’agit seulement de proposer une augmentation des ressources du FPIC à un rythme plus raisonnable de manière à permettre aux communes contributrices d’ajuster leurs ressources et leurs programmes de dépenses.

M. Christian Eckert, rapporteur général. Une trajectoire a été fixée l’an passé avec des objectifs moins ambitieux que prévus et il ne me semble pas pertinent de continuer dans cette voie. Je souhaiterais néanmoins préciser que les difficultés rencontrées par de nombreuses communes sont également liées à la réforme bâclée de la taxe professionnelle.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur spécial, la Commission rejette ces amendements.

Suivant l’avis favorable du rapporteur spécial, la Commission adopte l’amendement n° II–CF–82 de M. Thierry Mandon (amendement n° II–127).

La Commission est saisie des amendements identiques n° II–CF–70 de M. Dominique Lefebvre et n° II–CF–80 de M. Olivier Carré.

M. Dominique Lefebvre. Cet amendement vise à réduire de moitié, dans le calcul du PFIA, la prise en considération des montants perçus au titre du FNGIR et de la DCRTP lorsque ces dotations représentent plus de 10 % du PFIA afin de soutenir les collectivités industrielles fortement impactées par la réforme de la taxe professionnelle.

M. le rapporteur spécial. Cette préoccupation légitime a déjà été satisfaite par l’introduction d’un critère de charge supplémentaire pour le calcul du PFIA dans le présent projet de loi de finances. En outre, votre amendement crée un effet de seuil particulièrement préjudiciable.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur spécial, la Commission rejette ces amendements.

La Commission examine l’amendement n° II–CF–81 de M. Marc Goua.

M. François Pupponi. Cet amendement fait suite aux travaux de la commission des finances du comité des finances locales qui visait à exclure les dotations de péréquation de la prise en compte du potentiel fiscal. Il semble toutefois que cette règle ne s’est pas appliquée dans les tous cas et notamment pas pour le fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France (FSRIF). De ce fait, le FSRIF serait la seule dotation de préréquation intégrée au potentiel financier intercommunal agrégé (PFIA).

M. le rapporteur spécial. La situation que décrit notre collègue révèle une difficulté importante. J’entends parfaitement son argumentation en faveur d’une déduction des sommes affectées au FRSIF dans le calcul du prélèvement au titre du FPIC. Néanmoins, le FPIC étant un système fermé, cette mesure pourrait avoir des conséquences pour d’autres communes et notamment pour Paris. Plusieurs de nos collègues ont précédemment attiré notre attention sur la situation spécifique de la capitale ; il ne semble pas nécessaire d’alourdir encore sa charge.

M. Marc Goua. Je souhaite élargir le débat car il me semble qu’on oppose trop facilement et trop rapidement les communes riches aux communes pauvres, oubliant de ce fait toutes les situations intermédiaires. Pour ma part, je veux réformer la fiscalité locale pour assurer l’égalité de tous devant l’impôt. Aujourd’hui certaines collectivités choisissent d’adopter une fiscalité modérée mais attendent des aides de l’État pour équilibrer leur budget. C’est notamment le cas à Paris. Il faut raison garder et revenir à un système plus juste. La véritable solidarité, c’est celle qui tient compte des revenus de nos concitoyens ; elle ne doit pas s’inscrire dans une logique de péréquation sans contrepartie.

M. Pascal Cherki. En tant que député de Paris, je soutiens l’amendement de nos collègues.

M. le rapporteur spécial. Peut-être que vous changerez de position une fois que je vous aurai communiqué une évaluation de l’impact de cette mesure pour les finances parisiennes !

M. François Pupponi. Nous ne sommes pas en train de débattre du FRSIF mais du FPIC. Nous demandons simplement l’application de la règle qui veut que les dotations de péréquation soient sorties du calcul du PFIA. Ce PFIA permet en effet de calculer ce que les communes doivent payer ou recevoir au titre du FPIC. Aujourd’hui le PFIA des communes pauvres est majoré du FRSIF alors que nous avions collectivement décidé d’écarter les dotations de péréquation du calcul.

M. Alain Fauré. Combien coûterait cette mesure ?

M. le rapporteur spécial. Votre amendement vise à déduire du PFIA non seulement les contributions au FRSIF, mais aussi les attributions reçues. Je crois que ce serait une erreur de le faire car cela aura des conséquences à la fois sur les communes prélevées et sur celles qui reçoivent, en Île-de-France, des attributions du FPIC.

Sur l’impact de cette mesure, 30 communes verraient leur contribution augmenter pour un montant total de 15 à 20 millions d’euros.

M. François Pupponi. Pourquoi ne pas appliquer la même règle pour toutes les dotations de péréquation ? Pourquoi un traitement particulier pour le FRSIF ?

M. le président Gilles Carrez. Cette solution me semble tout à fait logique et je pensais que le FRSIF était d’ores et déjà sorti du calcul. La commune qui contribue au FRSIF doit voir son potentiel fiscal calculé déduction faite de son versement au FRSIF. La règle générale devrait bien s’appliquer.

Le Rapporteur spécial s’en étant remis à la sagesse de la Commission, celle-ci adopte l’amendement n° II–CF–81 (amendement n° II–128).

Après avis défavorable du Rapporteur spécial, la Commission rejette les amendements n°s II–CF–68 de M. Dominique Lefebvre et II–CF–79 de M. Olivier Carré, puis examine l’amendement II–CF–24 de M. Pascal Cherki.

M. Pascal Cherki. C’est un amendement de bon sens.

M. le rapporteur spécial. Je serai heureux que notre collègue puisse nous définir juridiquement le coût du logement car je peine à en saisir la portée réelle. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement ainsi que les amendements
s II–CF–25 de M. Pascal Cherki, II–CF–67 de M. Dominique Lefebvre,
II–CF–78 de M. Olivier Carré, II–CF–55 de M. Marc Goua, II–CF–59 de M. Olivier Carré, II–CF–53 de M. Marc Goua et II–CF–60 de M. Olivier Carré.

Elle en vient aux amendements identiques n° II–CF–66 de M. Dominique Lefebvre et n° II–CF–86 de Mme Christine Pires-Beaune.

M. Dominique Lefebvre. L’objectif est de réévaluer la condition d’effort fiscal qui est aujourd’hui insuffisamment discriminante. Je propose de porter à 0,75 le seuil actuellement fixé à 0,5.

M. le président Gilles Carrez. Je suis favorable à cet amendement. Il me semble légitime de prendre en compte l’effort fiscal dès lors qu’une collectivité reçoit une aide de l’État. Il faut valoriser l’adage « aide toi, le ciel t’aidera ». En revanche systématiser la prise en compte de l’effort fiscal aurait des effets pervers. Il ne faut pas qu’existe un lien automatique entre le montant des impôts locaux et le niveau de la dotation. C’est d’ailleurs pour cela que le coefficient actuel est inférieur à 1.

Mme Christine Pires-Beaune. Aujourd’hui le seuil de 0,5 ne s’applique qu’à six communes. Le relever à 0,75 conduit à attraire dans le dispositif 42 communes et établissements intercommunaux, essentiellement des communes isolées. L’impact de cet amendement est donc mesuré mais je crois qu’il a une portée symbolique forte : il faut encourager les collectivités qui s’engagent et ne pas favoriser les mauvais élèves.

La Commission adopte les amendements (amendement n° II–129) puis examine l’amendement n° II–CF–51 de M. Marc Goua.

M. Marc Goua. Je propose d’ajouter un nouveau critère pour le calcul du FPIC et de prendre en compte le taux de logements sociaux. Lorsqu’il est particulièrement élevé, les communes et les intercommunalités devraient être favorisées.

M. le rapporteur spécial. Si j’en comprends le principe, cet amendement me semble très compliqué à mettre en œuvre. Avis défavorable.

Après avoir rejeté l’amendement, la Commission en vient à deux amendements identiques n°s II–CF–56 de M. Marc Goua et n° II–CF–62 de M. Olivier Carré.

M. François Pupponi. Nous sommes tous d’accord sur l’idée du déplafonnement de la contribution des communes au FSRIF mais il serait pertinent d’attendre 2014 pour mettre cette disposition en œuvre. En 2013, il est nécessaire de conserver un statu quo, surtout au moment où se déroulent les négociations sur Paris Métropole.

M. Olivier Carré. Durant la phase de réflexion, il faut en effet stabiliser la situation. On ne peut pas changer les règles du jeu quand des discussions sont en cours.

M. le rapporteur spécial. Seules six communes sont concernées et il ne s’agit pas des plus pauvres. Le relèvement du plafond tel que le prévoit le projet de loi de finances n’a pas d’incidence majeure. Cette hausse de 1 % ne remet nullement en cause leur pouvoir d’achat.

M. François Pupponi. Nous ne remettons pas en cause la pertinence du déplafonnement. Alors qu’un accord historique entre les grands contributeurs a été obtenu dans le cadre des négociations autour de Paris Métropole, il me semble préjudiciable de changer les règles pour l’année 2013.

M. le Président Gilles Carrez. Je partage la position de M. Pupponi : on a beaucoup obtenu dans le cadre des négociations, il ne faudrait pas déclencher un blocage en mettant cette mesure en œuvre dès 2013.

M. Christian Eckert, rapporteur général. Je crois qu’il faudrait organiser deux réunions de la commission : une pour les franciliens et une pour le reste du territoire !

M. le rapporteur spécial. Je reste défavorable à ces amendements. Il faut que cette convergence aboutisse : le FRSIF doit devenir un véritable outil de redistribution en Île-de-France. On ne peut pas défendre la redistribution et toujours trouver des arguments pour en reporter la mise en œuvre.

La Commission rejette les deux amendements puis examine les deux amendements identiques n° II–CF–52 de M. Marc Goua et n° II–CF–58 de M. Olivier Carré.

M. Marc Goua. Il s’agit d’exclure du champ du FRSIF les 150 communes qui relèvent de la DSU cible. Il est paradoxal qu’elles contribuent au fonds de péréquation.

M. le rapporteur spécial. Je suis défavorable à ces amendements car ils conduiraient à donner un double avantage aux communes relevant de la DSU cible.

M. Marc Goua. On ne peut pas accepter cette argumentation car les 150 communes concernées sont en difficulté. Aujourd’hui on leur prélève d’un côté pour leur rendre de l’autre ; ce n’est pas pertinent.

M. François Pupponi. Les communes relevant de la DSU cible ne contribuent pas au FPIC. En revanche cette exonération n’a pas été prévue pour le FRSIF. Il existe un accord unanime en Île-de-France pour que le FRSIF passe de 180 à 280 millions d’euros, les principaux contributeurs acceptant de payer plus. Mais il n’est pas question de demander aux collectivités les plus pauvres un effort supplémentaire !

M. Pascal Cherki. Je ne crois pas que cet accord soit aussi unanime.

La Commission rejette les amendements.

Elle est ensuite saisie des amendements identiques n° II–CF–54 de M. Marc Goua et n° II–CF–69 de M. Olivier Carré.

M. Marc Goua. Ces amendements visent simplement à demander tous les ans un rapport au Gouvernement sur les résultats du dispositif du FSRIF. Cela ne coûte rien, et peut rapporter gros.

M. le rapporteur spécial. La ministre a demandé un rapport sur le FSRIF. Selon le contenu de ce rapport, qui devrait nous parvenir avant l’examen en séance, vous pourrez ou non maintenir votre proposition. Á ce stade, j’émets un avis favorable à cet amendement.

M. François Pupponi. Le rapport que vous mentionnez, de la DGCL en particulier, porte sur l’état du FSRIF aujourd’hui, après la réforme. Le rapport que nous proposons, vise à faire évoluer le FSRIF en 2014 pour prendre en compte des meilleurs critères de prélèvement ou d’attribution. Donc les deux rapports sont complémentaires.

M. le rapporteur spécial. C’est la raison pour laquelle vous n’auriez pas dû proposer vos amendements concernant le FSRIF.

La Commission adopte ces amendements (amendement n° II–130).

Elle adopte ensuite l’article 68 ainsi modifié.

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Article 69

Modalités de répartition des fonds nationaux de péréquation de la CVAE des départements et des régions et du fonds des DMTO des départements

Texte du projet de loi :

I.– L’article L. 3335-1 du code général des collectivités territoriales est remplacé par les dispositions suivantes :

« Art. L. 3335-1.– I.– Il est créé un fonds national de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises perçue par les départements en application de l’article 1586 du code général des impôts.

« II.– A. Sont contributeurs au fonds les départements qui répondent aux trois conditions suivantes :

« 1° La différence entre le produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises perçu par le département l’année précédant la répartition et le produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises perçu en 2011 est positive ;

« 2° Le montant par habitant de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises perçu par le département l’année précédant la répartition est supérieur au montant par habitant de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises de l’ensemble des départements ;

« 3° Le revenu par habitant du département est supérieur au revenu médian par habitant de l’ensemble des départements. La population prise en compte est celle issue du dernier recensement.

« B.– Le montant du prélèvement est égal à la moitié de la différence constatée au 1° du A.

« Le montant prélevé ne peut excéder, pour un département contributeur, 10 % du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises perçu au titre de l’année précédant la répartition.

« Les prélèvements sont effectués mensuellement, à compter de la date de notification, sur les douzièmes prévus à l’article L. 3332-1-1.

« III.– Il est prélevé sur les ressources du fonds une quote-part destinée aux départements d’outre-mer. Le montant de cette quote-part est calculé en appliquant au montant des ressources du fonds le double du rapport, majoré de 10 %, entre la population des départements d’outre-mer et la population de l’ensemble des départements.

« IV.– Après prélèvement de la quote-part prévue au III et d’un montant correspondant aux régularisations effectuées l’année précédant la répartition, les ressources du fonds sont réparties au bénéfice de la moitié des départements de métropole classés en fonction décroissante d’un indice synthétique de ressources et de charges ainsi que de tous les départements d’outre-mer.

« Pour un département donné, l’indice synthétique de ressources et de charges est fonction :

« 1° Du rapport entre le potentiel financier par habitant de l’ensemble des départements et le potentiel financier par habitant du département ;

« 2° Du rapport entre le revenu moyen par habitant de l’ensemble des départements et le revenu par habitant du département. La population prise en compte est celle issue du dernier recensement ;

« 3° Du rapport entre la proportion du nombre de bénéficiaires dont les ressources sont inférieures au montant forfaitaire mentionné au 2° de l’article L. 262-2 du code de l’action sociale et des familles applicable au foyer dans la population totale du département, et cette même proportion constatée pour l’ensemble des départements. La population prise en compte est celle issue du dernier recensement ;

« 4° Du rapport entre la proportion du nombre de personnes âgées de plus de soixante-quinze ans dans la population totale du département, et cette même proportion constatée pour l’ensemble des départements. La population prise en compte est celle issue du dernier recensement ;

« L’indice synthétique de ressources et de charges est obtenu par addition des rapports définis aux 1°, 2°, 3° et 4° en pondérant le premier par 20 %, le deuxième par 60 %, le troisième par 10 % et le quatrième par 10 %.

« L’attribution revenant à chaque département éligible est calculée en fonction du produit de sa population par cet indice.

« Les versements sont effectués mensuellement à compter de la date de notification.

« V.– Pour l’application du présent article, sauf mention contraire, la population à prendre en compte est celle définie à l’article L. 3334-2 et le revenu pris en compte est le dernier revenu fiscal de référence connu.

« VI.– Un décret en Conseil d’État fixe les modalités d’application du présent article. »

II.– Le V de l’article L. 3335-2 du même code est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, après les mots : « Après prélèvement d'un montant égal aux régularisations effectuées l'année précédente », sont insérés les mots : « et d’un montant correspondant à la garantie prévue au dernier alinéa du présent V » ;

2° Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« À compter de 2013, les départements qui cessent d’être éligibles à un reversement du fonds perçoivent, à titre de garantie pour les trois exercices suivants, une attribution égale respectivement à 75 %, 50 % et 25 % du montant perçu l’année précédant celle au titre de laquelle ils ont perdu l’éligibilité. ».

III.– L’article L. 4332-9 du même code est remplacé par les dispositions suivantes :

« Art. L. 4332-9.– I.– Il est créé un fonds national de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises perçue par les régions et la collectivité territoriale de Corse en application de l’article 1599 bis du code général des impôts.

« II.– Sont contributrices au fonds les régions qui répondent aux deux conditions suivantes :

« 1° La différence entre le produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises perçu par la région ou la collectivité territoriale de Corse l’année précédant la répartition et le produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises perçu en 2011 est positive ;

« 2° Le montant par habitant de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises perçu par la région ou la collectivité territoriale de Corse l’année précédant la répartition est supérieur au montant par habitant de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises de l’ensemble des régions et de la collectivité territoriale de Corse.

« Le montant du prélèvement est égal à la moitié de la différence constatée au 1°.

« Le montant prélevé ne peut excéder, pour une région ou la collectivité territoriale de Corse contributrice, 10 % du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises perçus au titre de l’année précédant la répartition.

« Les prélèvements sont effectués mensuellement, à compter de la date de notification, sur les douzièmes prévus à l’article L. 4331-2-1.

« III.– Il est prélevé sur les ressources du fonds une quote-part destinée aux régions d’outre-mer. Le montant de cette quote-part est calculé en