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Amendements  sur le projet ou la proposition

Nos 700 et 701

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 6 février 2013.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR :

LE PROJET DE LOI ORGANIQUE (N° 630), ADOPTÉ PAR LE SÉNAT, relatif à l'élection des conseillers municipaux, des délégués communautaires et des conseillers départementaux,

LE PROJET DE LOI (N° 631), REJETÉ PAR LE SÉNAT, relatif à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des délégués communautaires, et modifiant le calendrier électoral,

PAR M. Pascal POPELIN,

Député.

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Voir les numéros :

Sénat : 165 rect., 166 rect., 250, 251, 252, T.A. 74 et T.A. 75 (2012-2013).

LES PRINCIPALES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION DES LOIS 9

INTRODUCTION 11

I.– UNE PROFONDE REFONTE DE L’ÉLECTION DES ASSEMBLÉES DÉPARTEMENTALES 13

A. LA SUPPRESSION DU CONSEILLER TERRITORIAL 13

B. L’INSTAURATION D’UN SCRUTIN BINOMINAL PARITAIRE POUR L’ÉLECTION DES CONSEILS DÉPARTEMENTAUX 14

1. Le défi de la parité 14

a) Des assemblées départementales au sein desquelles la parité n’a pas progressé 14

b) L’instauration d’un mode de scrutin binominal paritaire 16

2. Le maintien d’un lien de proximité entre les électeurs et leurs élus 18

3. Le redécoupage cantonal 20

C. LES MODIFICATIONS DU CALENDRIER DES ÉLECTIONS DÉPARTEMENTALES ET RÉGIONALES 23

II.- RÉNOVER LES ÉLECTIONS MUNICIPALES, DÉMOCRATISER L’INTERCOMMUNALITÉ 24

A. L’EXTENSION DU MODE DE SCRUTIN MUNICIPAL MIS EN PLACE EN 1982 24

1. Le choix de deux modes de scrutin pour l’élection des conseillers municipaux en 1982 24

2. Un mode de scrutin qui a désormais fait ses preuves 26

3. Un recours accru au scrutin proportionnel de liste paritaire 27

4. Des adaptations simplifiant et actualisant le droit électoral applicable 27

5. La transposition de ce changement de seuil aux règles régissant le cumul des mandats des parlementaires 28

B. LA MISE EN ŒUVRE DE L’ÉLECTION AU SUFFRAGE UNIVERSEL DIRECT DES REPRÉSENTANTS INTERCOMMUNAUX 29

1. La nécessité d’une légitimité démocratique propre au fait intercommunal 30

2. Des modalités de désignation par fléchage adaptées aux deux modes de scrutin municipaux 31

3. La participation des citoyens européens à l’élection des délégués communautaires 33

III.– LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION DES LOIS 34

A. CONFORTER LE NOUVEAU SYSTÈME BINOMINAL PARITAIRE 35

1. Favoriser l’émergence de majorités au sein des conseils départementaux 35

2. Faciliter le redécoupage cantonal 38

B. LIMITER L’APPLICATION DU SCRUTIN MAJORITAIRE AUX COMMUNES DE MOINS DE 500 HABITANTS ET MODERNISER LEUR RÉGIME ÉLECTORAL 39

1. Fixer à 500 habitants le seuil d’application du scrutin majoritaire de liste paritaire avec représentation proportionnelle 39

2. Systématiser l’obligation de déclaration des candidatures dans les communes pratiquant le scrutin majoritaire 40

3. Diminuer de deux unités les effectifs des conseils municipaux des communes de moins de 3 500 habitants 41

C. DÉFINIR LA PLACE ET LE STATUT DES REPRÉSENTANTS ÉLUS AU SEIN DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE À FISCALITÉ PROPRE 41

1. Dénommer « conseiller intercommunal » le représentant élu dans le cadre d’une commune pour siéger au sein de l’organe délibérant de l’EPCI 41

2. Affirmer le lien organique entre les mandats municipal et intercommunal, tout en assouplissant les modalités de fléchage des conseillers intercommunaux 42

3. Donner un statut législatif au tableau des conseillers municipaux 43

4. Prévoir le régime des incompatibilités applicables au conseiller intercommunal 44

D. METTRE FIN À LA POSSIBILITÉ POUR UN ÉLU LOCAL DE REVERSER LE MONTANT DE L’ÉCRÊTEMENT DE SES INDEMNITÉS DE FONCTION 45

CONTRIBUTION DE M. GUILLAUME LARRIVÉ, CO-RAPPORTEUR SUR LA MISE EN APPLICATION DE LA LOI ORGANIQUE ET DE LA LOI qui seraient issues de l’adoption définitive des deux projets de loi (nommé en application de l’article 145-7 du Règlement) 47

AUDITION DE M. MANUEL VALLS, MINISTRE DE L’INTÉRIEUR, ET DISCUSSION GÉNÉRALE 51

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI 65

TITRE IER DISPOSITIONS RELATIVES AU CONSEIL DÉPARTEMENTAL 65

Article 1er Changement de dénomination du conseil général et du conseiller général en conseil départemental et en conseiller départemental 65

Chapitre Ier – Dispositions relatives à l’élection des conseillers départementaux 66

Article 2 (art. L. 191 du code électoral) : Introduction du scrutin binominal paritaire pour les élections départementales 66

Article 3 (art. L. 191-1 [nouveau] du code électoral) : Nombre de cantons 71

Article 4 (art. L. 192 du code électoral) : Élections des conseillers départementaux 82

Article 5 (art. L. 193 du code électoral) : Mode de scrutin des élections départementales 84

Après l'article 5 88

Article 6 (art. L. 205 du code électoral) : Extension du mécanisme de la déclaration de démission par le représentant de l’État en cas d’inéligibilité postérieure à l’élection 90

Article 6 bis (nouveau) (art. L. 208 du code électoral) : Conséquences d’une double candidature aux élections départementales 92

Article 7 (art. L. 209 du code électoral) : Domiciliation des conseillers départementaux 93

Article 7 bis (nouveau) (art. L. 210 du code électoral) : Extension du mécanisme de démission d’office en cas de double candidature aux élections départementales 95

Article 8 (art. L. 210-1 du code électoral) : Déclaration de candidature et seuil d’accès au second tour 96

Après l'article 8 107

Article 9 (art. L. 221 du code électoral) : Remplacement des conseillers départementaux 107

Après l'article 9 112

Article 10 (art. L. 223 du code électoral) : Solidarité du binôme de candidats en matière de contentieux électoral 112

Chapitre IIDispositions relatives au financement des campagnes électorales 114

Article 11 (art. L. 52-3-1 [nouveau], L. 52-4, L. 52-5, L. 52-6, L. 52-7, L. 52-9, L. 52-12, L. 52-13 et L. 52-15 du code électoral) : Solidarité du binôme en matière de financement et de plafonnement des dépenses électorales 114

Article 12 (art. L. 118-3 du code électoral) : Contentieux des comptes de campagne 119

Chapitre III – Dispositions de coordination 120

Article 13 (art. L. 51, L. 52-3, L. 52-19 [nouveau], L. 57-1, L. 65, L. 113-1, L. 118-4, L. 212, L. 216, L. 223-1 du code électoral et L. 1111-9, L. 3121-9, L. 3121-22-1, L. 3122-1, L. 3123-9-2 du code général des collectivités territoriales) : Dispositions de coordination 120

Chapitre IV – Dispositions relatives à l’élection de la commission permanente et des vice-présidents 124

Article 14 (art. L. 3122-5 du code général des collectivités territoriales) : Introduction de la parité pour l’élection des membres de la commission permanente et des vice-présidents 124

Article 15 (art. L. 3122-6 du code général des collectivités territoriales) : Vacance de sièges au sein de la commission permanente 131

TITRE II – DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉLECTION DES CONSEILLERS MUNICIPAUX, DES DÉLÉGUÉS COMMUNAUTAIRES ET DES MEMBRES DU CONSEIL DE PARIS 132

Intitulé du titre II : Dénomination des délégués des communes élus au suffrage universel pour siéger au sein de l’organe délibérant d’un EPCI à fiscalité propre 132

Chapitre Ier – Élection des conseillers municipaux 133

Avant l’article 16 133

Article 16 A (nouveau) (art. L. 231 du code électoral) : Incompatibilité d’un emploi de direction au sein d’un EPCI à fiscalité propre avec l’exercice d’un mandat municipal au sein d’une de ces communes membres 133

Article 16 B (nouveau) (art. L. 237-1 du code électoral) : Incompatibilité d’un emploi au sein d’un EPCI à fiscalité propre avec l’exercice d’un mandat municipal au sein d’une de ces communes membres 134

Article 16  (art. L. 252 du code électoral) : Abaissement du plafond d’application du scrutin majoritaire plurinominal 135

Article 16 bis (nouveau) (art. L. 255-2 à L. 255-4 [nouveaux] du code électoral) : Obligation d’une déclaration de candidature aux élections municipales dans les communes pratiquant le scrutin majoritaire plurinominal 142

Article 17 (art. L. 256 du code électoral) : Candidatures et expression du suffrage dans les communes pratiquant le scrutin majoritaire plurinominal 146

Après l’article 17 148

Article 18 (art. L. 261 du code électoral) : Application du scrutin majoritaire plurinominal dans les sections électorales et les communes associées 148

Après l’article 18 151

Article 18 bis (nouveau) (art. L. 2121-2 du code général des collectivités territoriales) : Réduction de deux unités de l’effectif légal des conseils municipaux des communes de moins de 3 500 habitants 152

Article 18 ter (nouveau) (art. L. 2122-7-1 et L. 2122-7-2 du code général des collectivités territoriales) : Transposition du seuil électoral municipal au mode d’élection des adjoints 154

Après l’article 18 155

Article 19 (tableau n° 2 annexé au code électoral) : Modification de la répartition des conseillers de Paris par secteurs 156

Après l’article 19 161

Chapitre II – Élection des délégués communautaires 161

Intitulé du chapitre II : Dénomination des délégués des communes élus au suffrage universel pour siéger au sein de l’organe délibérant d’un EPCI à fiscalité propre 161

Article 20 A (intitulés du livre Ier et du titre Ier du livre Ier du code électoral) : Modification d’intitulés au sein du livre premier du code électoral 162

Article 20 (art. L. 273-2 à L. 273-7 [nouveaux] du code électoral) : Modalités de désignation des délégués communautaires 162

Après l’article 20 174

Article 20 bis (nouveau) (art. L. 2121-1 du code général des collectivités territoriales) : Valeur législative de l’ordre du tableau des conseillers municipaux 174

Après l’article 20 176

Article 20 ter (nouveau) (art. L. 2123-20, L. 3123-18, L. 4135-18, L. 5111-12, L. 7125-21 et L. 7125-21 du code général des collectivités territoriales et art. L. 123-18 du code des communes de Nouvelle-Calédonie) : Suppression de la faculté de reversement du montant de l’écrêtement des indemnités de fonction des élus locaux 176

Article 20 quater (nouveau) (art. L. 5211-1, L. 5211-6, L. 5211-6-1, L. 5211-6-2, L. 5211-7, L. 5211-20-1, L. 5211-41, L. 5211-41-2, L. 5211-41-3, L. 5211-53, L. 5214-9, L. 5215-16, L. 5215-17, L. 5215-18, L. 5216-4, L. 5216-4-1, L. 5216-4-2 et L. 5341-2 du code général des collectivités territoriales) : Adaptation des dispositions de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales à l’élection au suffrage universel des conseillers intercommunaux 178

Article 20 quinquies (nouveau) (art. L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales) : Report du délai laissé aux communes pour adopter par délibérations concordantes une répartition alternative des sièges au sein de l’organe délibérant d’un EPCI à fiscalité propre 179

Après l’article 20 180

TITRE III – DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES 181

Article 21 (art. L. 336 du code électoral) : Concomitance des élections régionales et départementales 181

Article 22 (art. L. 558-1 A [nouveau] du code électoral) : Application des dispositions communes des élections des députés, des conseillers départementaux et des conseillers municipaux à l’élection des conseillers de l’assemblée de Guyane et de l’assemblée de Martinique 182

Après l'article 22 183

Article 23 (art. L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales) : Remodelage de la carte cantonale 184

Après l'article 23 199

Article 24 : Prolongation du mandat des conseillers généraux élus en 2008 et 2011, des conseillers régionaux et des membres de l’Assemblée de Corse élus en 2010 199

Article 25 (loi n° 2010-145 du 16 février 2010 ; art.1er, 3, 5, 6, 81 et 82 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010) : Abrogation du conseiller territorial 204

Article 25 bis (nouveau) (art. L. 250 du code électoral) : Simplification du contentieux des élections municipales 206

Article 25 ter (nouveau) (art. L. 341 du code électoral) : Correction d’une erreur de référence dans le code électoral 206

Article 26 : Entrée en vigueur 207

Titre : Prise en compte de la nouvelle dénomination de conseiller intercommunal 208

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI ORGANIQUE 211

Article 1er A (art. L.O. 141 du code électoral) : Conséquence de l’abaissement du seuil du scrutin municipal proportionnel de liste sur la limitation du cumul des mandats des parlementaires 211

Article 1er (art. L.O. 247-1 et L.O. 273-1 [nouveau] du code électoral) : Participation des citoyens européens à l’élection des délégués communautaires 212

Article 2 (art. L.O. 1112-10 du code général des collectivités territoriales) : Coordinations 215

Article 2 bis (nouveau) (art. 3 de la loi organique n° 2010-1486 du 7 décembre 2010 relative au Département de Mayotte) : Date des élections départementales et nombre des conseillers départementaux à Mayotte 216

Article 3 : Entrée en vigueur 217

Titre : Prise en compte de la nouvelle dénomination du conseiller intercommunal 218

TABLEAU COMPARATIF DU PROJET DE LOI 221

TABLEAU COMPARATIF DU PROJET DE LOI ORGANIQUE 287

ANNEXE AUX TABLEAUX COMPARATIFS 293

AMENDEMENTS AU PROJET DE LOI EXAMINÉS PAR LA COMMISSION 309

AMENDEMENTS AU PROJET DE LOI ORGANIQUE EXAMINÉS PAR LA COMMISSION 363

PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR 367

LES PRINCIPALES MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR LA COMMISSION DES LOIS

● À l’initiative du rapporteur, la commission des Lois a  :

– adopté le nouveau scrutin binominal paritaire pour l’élection des futurs conseillers « départementaux » (nouvelle dénomination des conseillers généraux), en ajoutant au dispositif proposé plusieurs précisions et coordinations (articles 1er à 13 du projet de loi) ;

– prévu que, pour mettre en œuvre ce nouveau scrutin, le nombre de cantons de chaque département sera égal au nombre de cantons existant au 1er janvier 2013, le cas échéant arrondi à l’entier supérieur impair (article 3 du projet de loi). Cette exigence d’un nombre impair de cantons conduit à maintenir 48 cantons supplémentaires par rapport au texte initial du Gouvernement ;

– mis en place un plancher d’au moins quinze cantons dans tout département comptant plus de 500 000 habitants (article 3 du projet de loi) ;

– élargi les dérogations possibles aux principes directeurs du futur redécoupage cantonal, en particulier à la règle selon laquelle la population de chaque canton ne devra être ni inférieure ni supérieure de 20 % à la population moyenne des cantons du même département. Pourront être apportées à cette règle des « exceptions de portée limitée spécialement justifiées par des considérations géographiques, de répartition de la population sur le territoire, d’aménagement du territoire ou par d’autres impératifs d’intérêt général » (article 23 du projet de loi) ;

– défini les conséquences d’une double élection, dans deux cantons, d’un même candidat aux élections départementales (articles 6 bis et 7 bis du projet de loi) ;

– mis en place le principe d’une obligation de déclaration de candidature pour les élections municipales organisées dans les communes de moins de 500 habitants utilisant le scrutin majoritaire plurinominal (article 16 bis du projet de loi) ;

– réduit de deux unités les effectifs des conseils municipaux des communes de moins de 3 500 habitants (article 18 bis du projet de loi) ;

– assoupli les règles de fléchage des candidats élus à un mandat intercommunal en précisant les conditions dans lesquelles ils peuvent être remplacés par un conseiller municipal pour siéger au sein de l’organe délibérant de l’EPCI (article 20 du projet de loi).

● À l’initiative de Mme Catherine Coutelle, la commission des Lois a précisé que, lors des élections départementales, les noms des candidats du binôme seront inscrits sur les bulletins de vote dans l’ordre alphabétique, afin d’éviter que le nom du candidat masculin figure systématiquement en première position (article 2 du projet de loi).

● À l’initiative de Mme Marie-Jo Zimmermann, la commission des Lois a supprimé toute possibilité, lors de l’élection de la commission permanente du conseil départemental, de s’affranchir de l’obligation de présenter des listes composées alternativement d’un candidat de chaque sexe (article 14 du projet de loi).

● À l’initiative de MM. Paul Molac et Yves Goasdoué, la commission des Lois a retenu le seuil de 500 habitants comme population minimale de la commune ou de la section électorale entraînant l’application du mode de scrutin majoritaire de liste paritaire avec représentation proportionnelle pour les élections municipales (article 16 du projet de loi) et l’élection au scrutin majoritaire de liste des adjoints (article 18 ter du projet de loi).

● À l’initiative de M. René Dosière, la commission des Lois a mis fin à la possibilité pour un élu local de reverser à certains de ses collèges les sommes correspondantes à l’écrêtement de ces indemnités de fonction (article 20 ter du projet de loi).

● À l’initiative du Gouvernement, la commission des Lois a porté de 19 à 26 le nombre de conseillers départementaux à Mayotte, à compter du prochain renouvellement de son conseil départemental en mars 2015 (article 2 bis du projet de loi organique).

MESDAMES, MESSIEURS,

Avant même que ne s’ouvrent les prochains débats, qui s’annoncent aussi riches que passionnés, sur l’ « acte III » de la décentralisation, sur le cumul des mandats ou sur le statut de l’élu, les deux projets de loi – dont l’un est organique –soumis aujourd’hui à l’Assemblée nationale visent à rénover en profondeur notre démocratie locale.

Le projet de loi « relatif à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des délégués communautaires, et modifiant le calendrier électoral » tend, d’abord, à abroger les dispositions ayant créé le conseiller territorial, conçu par la majorité précédente. Sera ainsi pleinement réaffirmée la distinction entre le niveau régional et l’échelon départemental et, en conséquence, entre les conseillers régionaux et les conseillers généraux.

Ces derniers deviendront désormais des « conseillers départementaux » et verront leurs modalités d’élection profondément transformées : ils seront renouvelés intégralement tous les six ans et, surtout, élus à l’issue d’un scrutin binominal paritaire, organisé dans des circonscriptions cantonales redéfinies pour satisfaire aux obligations résultant du principe d’égalité devant le suffrage.

Les conseils régionaux, quant à eux, voient leurs conditions d’élection confirmées et ne sont donc concernés par le projet de loi que dans la mesure où le mandat des conseillers régionaux en fonctions sera, comme celui des actuels conseillers généraux, prolongé d’une année – de mars 2014 à mars 2015.

En effet, comme l’avait annoncé le président de la République le 5 octobre 2012, lors des états généraux de la démocratie territoriale organisés par le Sénat, le calendrier électoral surchargé de 2014 – pas moins de cinq élections sont prévues – conduit à repousser d’une année l’organisation des élections départementales et des élections régionales.

L’approfondissement de la démocratie locale proposé dans le présent projet de loi concerne également le niveau communal et intercommunal.

D’une part, il est proposé d’étendre le scrutin proportionnel aux communes de 1 000 habitants et plus, au lieu de 3 500 habitants et plus actuellement. Le pluralisme politique et la parité entre les hommes et les femmes s’en trouveront renforcés dans près de 6 700 communes. D’autre part, afin de tirer toutes les conséquences du développement de l’intercommunalité, les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre seront désormais élus au suffrage universel direct, concomitamment au scrutin municipal.

Le projet de loi est accompagné d’un projet de loi organique « relatif à l’élection des conseillers municipaux, des délégués communautaires et des conseillers départementaux », qui propose les adaptations de niveau organique rendues nécessaires par les mesures précitées, notamment celles relatives au droit de vote aux élections municipales des ressortissants de l’Union européenne résidant en France, tel que le prévoit l’article 88-3 de la Constitution.

Ce projet de loi organique a été modifié, puis adopté à l’unanimité par le Sénat le 18 janvier 2013. Le même jour, le Sénat a, en revanche, rejeté le projet de loi ordinaire, en raison principalement des désaccords apparus sur le mode de scrutin proposé pour l’élection des conseils départementaux. C’est donc du texte initial du Gouvernement déposé au Sénat que votre Commission est saisie. Pour autant, avant de rejeter le texte dans son ensemble, le Sénat avait, en commission comme en séance, adopté plusieurs amendements : il en est rendu compte dans le présent rapport et certains d’entre eux ont retenu l’attention de votre rapporteur.

I.– UNE PROFONDE REFONTE DE L’ÉLECTION DES ASSEMBLÉES DÉPARTEMENTALES

A. LA SUPPRESSION DU CONSEILLER TERRITORIAL

Le conseiller territorial figurera sans doute au rang des curiosités de l’histoire du droit électoral de notre pays. Il aura fallu à la précédente majorité s’y reprendre à trois fois, avant que cette réforme puisse être – difficilement – adoptée. Elle aura fait l’objet de deux censures successives du Conseil constitutionnel (1), pour ne finalement jamais voir le jour.

L’article 25 du projet de loi tend, en effet, à abroger les dispositions, issues de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, qui créaient ce nouveau type d’élu local, chargé de siéger tout à la fois au conseil général et au conseil régional (2).

L’objet de ce rapport n’est pas de reprendre la longue série de critiques que la création du conseiller territorial a suscitées. Votre rapporteur s’en remet à cet égard au bilan, aussi lucide qu’implacable, dressé il y a quelques mois par notre collègue, Mme Nathalie Appéré, dans son rapport au nom de la commission des Lois sur la proposition de loi, adoptée par le Sénat, relative à l’abrogation du conseiller territorial – dont le présent projet de loi reprend la quasi totalité des dispositions. Les têtes de chapitre parlent d’elles-mêmes : « un élu hybride » ; « un contexte de défiance vis-à-vis des collectivités territoriales » ; « une justification économique infondée » ; « un projet adopté au forceps » ; « un texte illisible » ; « le cumul des mandats institutionnalisé » ; « des assemblées pléthoriques » ; etc. (3)

Pour votre rapporteur, le conseiller territorial prenait à contre-pied trente années de progrès démocratique dans le cadre de la décentralisation. D’une part, il s’inscrivait à rebours de toutes les avancées réalisées en matière de parité au cours de la dernière décennie : le mode de scrutin retenu – majoritaire uninominal à deux tours – aurait entraîné un formidable recul de la représentation des femmes dans les conseils régionaux. D’autre part, dans son esprit comme dans sa construction, le conseiller territorial remettait en cause les grands principes auxquels tous ceux qui siègent au sein d’assemblées locales sont légitimement attachés : la libre administration de chaque collectivité territoriale et l’absence de tutelle de l’une sur les autres.

C’est pourquoi votre rapporteur se félicite de ce que le présent projet de loi réaffirme la pertinence de la distinction entre les différents niveaux de collectivités territoriales.

En conséquence, les conseillers régionaux demeureront élus au scrutin de liste à deux tours, mêlant représentation proportionnelle et prime majoritaire d’un quart des sièges (4).

Afin de donner plus de lisibilité aux missions des élus du département, les conseils généraux et les conseillers généraux deviendront, respectivement, des « conseils départementaux » et des « conseillers départementaux » (article 1er du projet de loi et article 2 du projet de loi organique).

B. L’INSTAURATION D’UN SCRUTIN BINOMINAL PARITAIRE POUR L’ÉLECTION DES CONSEILS DÉPARTEMENTAUX

Le nouveau scrutin binominal paritaire proposé dans le présent projet de loi pour élire les conseillers départementaux doit permettre de relever le défi d’une représentation réellement équilibrée entre les femmes et les hommes, sans pour autant distendre le lien entre les électeurs et leurs élus. Préalable à sa mise en œuvre, une vaste opération de remodelage des cantons, rendue en tout état de cause nécessaire par l’application du principe constitutionnel d’égalité du suffrage, conduira à réduire le nombre de ces derniers de près de la moitié.

1. Le défi de la parité

La réforme des modalités d’élection des conseillers départementaux permettra de garantir une parité effective.

a) Des assemblées départementales au sein desquelles la parité n’a pas progressé

Depuis 1999, la Constitution dispose que « la loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives » (5). La loi du 6 juin 2000 a mis en œuvre cette réforme, en posant l’obligation de présenter autant de femmes que d’hommes lors des scrutins de liste (élections européennes, sénatoriales dans certains départements, régionales et municipales dans les communes de 3 500 habitants (6) et plus) et en édictant des pénalités financières à l’encontre des partis ne présentant pas autant de candidates que de candidats lors des élections législatives (7).

Toutefois, parce qu’ils ne sont pas élus au scrutin de liste et parce qu’aucune pénalité financière liée au non-respect d’obligations en matière de parité ne leur est applicable, les conseils généraux font aujourd’hui très peu de place aux femmes.

Le constat est bien connu : alors qu’environ 48 % des conseillers régionaux sont des femmes, seuls 13,8 % des élus aux élections cantonales de mars 2011 étaient des conseillères générales. Sur l’ensemble des conseillers généraux, les femmes ne représentent aujourd’hui que 15,3 % (617 femmes sur 4 035 conseillers généraux) (8), alors qu’elles comptent pour près de 52 % au sein de la population française (voir le tableau ci-dessous).

PART DES FEMMES AU SEIN DES CONSEILS GÉNÉRAUX
ET DANS LA POPULATION FRANÇAISE

 

Conseils généraux (a)

Population française (b)

Femmes

15,3 %

51,6 %

Hommes

84,7 %

48,4 %

(a) Source : ministère de l’Intérieur.

(b) Source : INSEE.

Dans quatorze conseils généraux, les femmes représentent moins de 7 % des élus du département. Parmi eux, deux conseils généraux – celui de la Haute-Corse et celui des Deux-Sèvres – ne comptent aucune femme en leur sein.

Cette sous-représentation se répercute évidemment dans l’accession aux fonctions exécutives : seuls cinq départements (soit 5 %) sont dirigés par une présidente de conseil général (9) ; les vice-présidentes, au nombre de 176, ne représentent que 16,3 % de l’ensemble des vice-présidences de conseil général.

À ce jour, la seule réponse apportée à cette question a été la loi n° 2007-128 du 31 janvier 2007 tendant à promouvoir l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, qui a institué des suppléants des conseillers généraux, de sexe opposé (10) . Les effets de cette loi sont cependant des plus limités : alors qu’avant elle, les femmes représentaient 10,9 % des effectifs des conseils généraux en 2004, leur proportion actuelle n’est que, on l’a vu, de 15,3 %. L’Observatoire de la parité entre les femmes et les hommes notait en ce sens, en juin 2012, que le dispositif de remplaçant du sexe opposé « a visiblement conduit à reléguer les femmes aux fonctions de suppléantes, puisque 79,1 % des titulaires investis furent des hommes en 2008 et 76,8 % en 2011. Avec 86,1 % d’élus, les assemblées départementales sont les plus masculines de toutes. À ce rythme-là, il faudra attendre plus de 70 ans pour atteindre la parité dans les conseils généraux » (11).

b) L’instauration d’un mode de scrutin binominal paritaire

Le présent projet de loi innove radicalement, en faisant en sorte que la proportion des femmes élues au sein des conseils généraux passe, dès les prochaines élections départementales, à 50 %. En d’autres termes, il ne s’agit de rien moins que d’instaurer la parité réelle.

À cette fin, l’article 2 du projet de loi tend à mettre en place un scrutin binominal paritaire : alors que, depuis la loi du 22 juin 1833 (avant laquelle les conseillers généraux étaient nommés), chaque canton élit un conseiller général, chaque canton élira désormais une conseillère départementale et un conseiller départemental. Les candidatures prendront la forme de « binômes », nécessairement composés d’une femme et d’un homme. Par parallélisme, le suppléant de chaque membre du binôme sera de même sexe que celui ou celle qu’il pourra être amené à remplacer en cours de mandat.

Les deux candidats membres du binôme seront solidaires devant le scrutin :

– l’un ne pourra pas être élu sans l’autre (articles 5 et 8 du projet de loi) ;

– les règles de financement de la campagne électorale s’imposeront à eux de manière indissociable (articles 11 et 12 du projet de loi) ;

– l’annulation de l’élection de l’un vaudra annulation de l’élection du binôme entier (articles 9 et 10 du projet de loi).

En revanche, une fois élus, les conseilleurs départementaux issus d’un même binôme exerceront leur mandat en toute indépendance. En témoigne, par exemple, le fait que la vacance d’un seul des deux sièges du canton, survenant lorsque le suppléant n’est pas en mesure d’y pourvoir, n’entraînera pas la fin du mandat de l’autre membre du binôme, qui continuera – seul – de siéger (article 9 du projet de loi).

Le mode de scrutin proprement dit, quant à lui, demeurera inchangé : l’élection des binômes de candidats se déroulera au scrutin majoritaire à deux tours, selon des modalités qui n’ont qu’assez peu varié depuis la loi du 7 juillet 1852 (article 5 du projet de loi).

Un seul aspect différerait cependant du mode de scrutin en vigueur : le seuil d’accès autorisant les binômes de candidats à se présenter au second tour passera de 12,5 % à 10 % des électeurs inscrits (articles 8 et 26 du projet de loi). Sera ainsi rétabli le seuil applicable avant la loi du 16 décembre 2010 (12), qui n’aura donc trouvé à s’appliquer qu’aux élections cantonales de mars 2011. Cet abaissement du seuil est fondé sur le niveau de participation électorale généralement plus faible lors des scrutins départementaux et s’avère davantage respectueux du pluralisme politique.

L’application effective de la parité entre les hommes et les femmes au sein des conseils départementaux aura un autre effet essentiel : elle rendra possible l’extension de l’exigence paritaire aux fonctions exécutives, c’est-à-dire aux vice-présidences et à la commission permanente de chaque conseil départemental (13). Seront ainsi transposées les mesures prises à l’égard des fonctions exécutives des régions dans la loi du 31 janvier 2007 précitée (articles 14 et 15 du projet de loi(14) :

– la commission permanente du conseil départemental sera désormais élue au scrutin de liste, à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, chaque liste devant être composée alternativement d’un candidat de chaque sexe ;

– les vice-présidents seront élus au scrutin majoritaire de liste, l’écart entre le nombre total des candidats de chaque sexe ne pouvant, sur chaque liste, être supérieur à un.

Le nouveau scrutin binominal paritaire proposé par le Gouvernement s’inspire des recommandations de la délégation aux droits des femmes du Sénat qui, en 2010, suggérait – alors à propos du projet de création du conseiller territorial – que « tout en s’effectuant au scrutin majoritaire à deux tours dans le cadre du canton, l’élection porte non sur un candidat unique, doublé d’un suppléant, mais sur un "binôme paritaire" constitué de deux candidats de sexe différent, doublé d’un binôme de suppléants également mixte (...). Cette mesure permettrait l’instauration d’une stricte parité. Elle constituerait un progrès par rapport au mode de scrutin actuel des conseillers généraux » (15).

Dans son discours de Dijon du 3 mars 2012, M. François Hollande, alors candidat à l’élection présidentielle, s’était engagé, pour les conseils généraux, à « inventer un nouveau mode de scrutin qui devra assurer une proximité mais aussi une meilleure représentation de toutes les sensibilités, et respecter le principe de parité posé dans la Constitution ». Une fois élu président de la République, cet engagement avait été réitéré le 5 octobre 2012, lors des états généraux de la démocratie territoriale, organisés par le Sénat.

Entendu par votre rapporteur, M. Vincent Eblé, sénateur, président du conseil général de la Seine-et-Marne, a indiqué, au titre de l’Association des départements de France (ADF), que celle-ci était, dans sa majorité, favorable à ce nouveau mode de scrutin, qui permettra aux élus de conserver une implantation territoriale indispensable à la mise en œuvre de politiques de proximité. En revanche, M. Bruno Sido, sénateur, président du conseil général de Haute-Marne, a estimé, en tant que représentant du groupe Droite, centre et indépendants (DCI) de l’ADF que les nouveaux cantons seront excessivement grands et que l’abaissement du seuil d’accès au second tour à 10 % des inscrits favorisera les triangulaires.

Ce scrutin binominal a également suscité des critiques, au motif qu’il instaurerait une forme de « cohabitation » entre les deux élus de chaque canton et qu’il risquerait d’institutionnaliser des rivalités politiques. C’est faire peu de cas des facultés de discernement des électeurs – qui privilégieront les binômes réellement solidaires aux ententes de façade – comme de la capacité des acteurs politiques à partager les responsabilités. En outre, un tel raisonnement conduirait à condamner par principe tout scrutin de liste et à privilégier, en toutes hypothèses, l’exercice du pouvoir d’un seul.

Il a aussi parfois été fait reproche à ce nouveau type de scrutin d’être inédit, sinon « unique au monde ». Ce caractère innovant est parfaitement assumé : aucun mode de scrutin ne pouvant prétendre à la perfection – qui rendrait alors son application universelle –, les modes de scrutin retenus pour chaque élection locale diffèrent en fonction du niveau de collectivités territoriales concerné et présentent chacun des caractéristiques et des propriétés spécifiques. Tel est précisément le cas en l’espèce : parce qu’il est binominal, le nouveau mode de scrutin proposé dans le présent projet permet de réaliser l’objectif paritaire fixé à l’article 1er de la Constitution ; parce qu’il est majoritaire et appliqué dans le cadre cantonal, il garantit l’existence d’un lien fort entre les électeurs et leurs représentants au conseil départemental.

2. Le maintien d’un lien de proximité entre les électeurs et leurs élus

Outre la promotion de la parité entre les femmes et les hommes, le mode de scrutin proposé par le Gouvernement pour l’élection des conseils départementaux permettra de maintenir l’ancrage territorial indispensable à la mise en œuvre de politiques de proximité et de solidarité.

S’agissant de la lisibilité des scrutins par les citoyens, la transposition aux départements du mode de scrutin applicable aux régions n’apparaît guère pertinente à votre rapporteur. En effet, sauf à réintroduire subrepticement la logique contestable qui présidait à la création du conseiller territorial, il serait singulier que, le même jour (16), les électeurs soient appelés aux urnes pour désigner, selon des modalités identiques, leurs représentants au conseil départemental et au conseil régional.

S’agissant de l’adéquation du mode de scrutin aux missions des élus qu’il conduit à désigner, il apparaît qu’au fur et à mesure de l’approfondissement de la décentralisation, départements et régions se sont construit des identités distinctes, qui procèdent de compétences et de périmètres d’intervention différents. La prochaine troisième étape de la décentralisation devrait en outre renforcer le rôle de programmation des grands projets structurants des territoires, qui s’est progressivement imposé comme la vocation première des conseils régionaux : aménagements d’équipements, infrastructures de transport, politiques de développement économique, de formation professionnelle, de soutien à l’emploi, etc. Le département sera, quant à lui, conforté dans ses missions de proximité et de solidarité : principal opérateur des politiques sociales, le département est l’instance d’accompagnement des Français à toutes les étapes de leur vie, face aux difficultés qu’ils peuvent rencontrer. Il est également le partenaire privilégié du « bloc communal » (communes et intercommunalités), auquel il apporte un soutien logistique, matériel et financier bien souvent indispensable.

Ces différentes logiques institutionnelles, ces vocations qui ne se superposent pas, ces missions spécifiques, justifient que les élus procèdent de scrutins distincts.

En outre, maintenir le lien de proximité avec les électeurs tout en élisant les conseillers départementaux à la représentation proportionnelle ne pourrait être réalisé sans « territorialiser » les départements, les élus de ces derniers ayant vocation, selon le Conseil constitutionnel, à « assurer la représentation des composantes territoriales du département » (17). Concrètement, il faudrait alors créer des sections au sein de chaque département, entre lesquelles seraient répartis les sièges de chacune des listes. Toutefois, à la différence du mode de scrutin régional, dont la territorialisation s’appuie sur la réalité objective du département (18), aucun cadre infra-départemental ne s’imposerait, de manière universelle dans l’ensemble du pays, avec la force de l’évidence. Trop peu nombreux, les arrondissements – au nombre de 343, soit un peu plus de trois par département en moyenne (19) – distendraient le lien de proximité entre les citoyens et leurs élus. Quant aux intercommunalités, elles n’offriraient ni la stabilité nécessaire – rappelons que l’achèvement de la carte intercommunale est prévu d’ici à la fin de l’année 2013 –, ni un cadre incontestable : les intercommunalités étant construites sur la recherche du consensus entre des collectivités qui ne sont pas toujours administrées par des majorités homogènes, les ériger en circonscriptions électorales risquerait d’introduire de la confusion entre des légitimités différentes.

Pour éviter de tels écueils, il est proposé dans le présent projet de loi de maintenir l’élection des conseillers départementaux au scrutin majoritaire, dans le cadre des cantons (articles 2 et 5 du projet de loi), dont les limites territoriales devaient en tout état de cause être substantiellement modifiées.

3. Le redécoupage cantonal

Directement issu de la loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux, l’article L. 191 du code électoral dispose actuellement : « Chaque canton du département élit un membre du conseil général ».

L’application du nouveau système binominal paritaire à un nombre de cantons inchangé aboutirait à doubler le nombre total de conseillers départementaux. Afin de maintenir leur nombre à un niveau proche de celui des actuels conseillers généraux – soit aujourd’hui 3 971 élus (voir le tableau ci-après), le Gouvernement propose de réduire environ de moitié le nombre de cantons.

DÉPARTEMENTS ET CANTONS CONCERNÉS PAR LA RÉFORME

Départements

Nombre actuel de cantons

Métropole (hors Paris)

3 863

Guadeloupe

40

La Réunion

49

Mayotte

19

Total

3 971

N.B. : Le nouveau scrutin binominal majoritaire et le redécoupage cantonal qui en est le corollaire ne sont pas applicables à Paris, à la Martinique et à la Guyane.

L’article 3 du projet de loi dispose en ce sens que le nombre de cantons est égal, pour chaque département, à la moitié du nombre de cantons existants au 1er janvier 2013, arrondi à l’unité supérieure si ce nombre n’est pas entier. Cette dernière précision devrait, en pratique, s’appliquer aux 53 départements dont le nombre actuel de cantons est impair (20). Au total, le nombre de cantons résultant de l’application de cet article s’établirait à 2 012, ce qui aboutirait donc à 4 024 conseillers départementaux (21).

En conséquence, la mise en œuvre de la réforme nécessitera de procéder au remodelage de l’ensemble des cantons que compte notre territoire. Une telle opération n’a jamais été réalisée depuis la création des cantons en 1789 – la loi du 22 décembre 1789 relative à la constitution des assemblées primaires et des assemblées administratives, adoptée par l’Assemblée constituante, disposant alors que « chaque district sera partagé en divisions appelées cantons, d’environ quatre lieues carrées ».

Ainsi, les limites territoriales de près de 60 % des cantons n’ont jamais fait l’objet de modifications depuis l’établissement initial de la carte des cantons, résultant d’une série d’arrêtés des consuls pris au cours de l’an X (1801-1802), sur le fondement de la loi du 8 pluviôse an IX (28 janvier 1801) portant réduction du nombre des justices de paix.

De nombreux redécoupages ont certes eu lieu depuis les années 1970, en vue de réduire les déséquilibres démographiques entraînés par l’urbanisation. Pour autant, ces modifications sont loin d’avoir compensé les déplacements de population entraînés par l’exode rural et par l’étalement urbain. Ces dernières années, les modifications des limites territoriales des cantons ont été peu nombreuses. De 2000 à 2010, on ne dénombre, pour l’ensemble du territoire, que neuf cantons créés, un canton supprimé et soixante et un cantons « redécoupés ».

Le plus souvent, les écarts démographiques entre les cantons d’un même département demeurent donc substantiels. Selon les indications de l’étude d’impact jointe au projet de loi, « le rapport entre le canton le plus peuplé et le canton le moins peuplé, au sein d’un même département, atteint 1 pour 47 dans le département de l’Hérault. Dans 88 départements, ce ratio est supérieur à 1 pour 5 ; dans 49 départements, il est supérieur à 1 pour 10 et dans 18 départements, il est supérieur à 1 pour 20. De plus, l’écart à la moyenne de la population départementale est ample : dans 72 départements, il est supérieur à 100 % pour le canton le plus peuplé. Les cantons les moins peuplés comptent entre 39 % et 95 % d’habitants de moins que la population moyenne cantonale de leur département ».

L’article 23 du projet de loi tend à fixer de manière claire les règles applicables au futur redécoupage cantonal.

D’une part, la procédure de redécoupage applicable sera, comme aujourd’hui, celle prévue à l’article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, selon lequel « les modifications des limites territoriales des cantons, les créations et suppressions de cantons et le transfert du siège de leur chef-lieu sont décidés par décret en Conseil d’État après consultation du conseil général ». L’article 23 du projet de loi prévoit que le conseil départemental devra se prononcer dans un délai de six semaines, à défaut de quoi son avis sera « réputé rendu ».

D’autre part, la délimitation des cantons devra respecter trois exigences :

– la continuité territoriale de chaque canton ;

– l’insertion dans un seul et même canton de toute commune de moins de 3 500 habitants ;

– la population de chaque canton ne pourra être ni supérieure, ni inférieure de plus de 20 % à la population moyenne des cantons du département (22). Sur l’ensemble des 98 départements concernés par la mise en œuvre de la réforme (23), seuls 27 % des cantons actuels respectent cet écart de plus ou moins 20 % par rapport à la population cantonale moyenne. Cette exigence est directement inspirée par les jurisprudences concordantes du Conseil constitutionnel et du Conseil d’État : la protection du principe constitutionnel d’égalité des citoyens devant le suffrage suppose que le découpage des circonscriptions électorales repose sur des « bases essentiellement démographiques ».

L’article 23 du projet de loi dispose qu’il ne pourra être apporté à ces trois règles que « les exceptions de portée limitée spécialement justifiées par des considérations géographiques ou par d’autres impératifs d’intérêt général ». Cette souplesse permettra aux décrets en Conseil d’État modifiant la délimitation des cantons de tenir compte de certaines spécificités géographiques et des certains particularismes locaux – qu’il conviendra de préciser au cours de la discussion de cet article (24).

Compte tenu du report des élections départementales à 2015, la nouvelle délimitation des cantons devra être achevée avant la fin mars 2014. Sera ainsi respecté le principe – de rang législatif – selon lequel aucun redécoupage des circonscriptions électorales ne peut avoir lieu dans l’année précédant le scrutin, en application de l’article 7 de la loi n° 90-1103 du 11 décembre 1990 organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux.

C. LES MODIFICATIONS DU CALENDRIER DES ÉLECTIONS DÉPARTEMENTALES ET RÉGIONALES

L’article 4 du projet de loi met fin au renouvellement par moitié, tous les trois ans, des conseils généraux : les nouveaux conseillers départementaux seront désormais élus pour six ans. Il en ira de même du président du conseil départemental, ainsi que de la commission permanente (articles 13 et 14 du projet de loi).

Cette modification favorisera la mise en œuvre de politiques dans la durée. Le renouvellement intégral des conseils départementaux permettra aussi d’organiser, de façon pérenne, sa concomitance avec les élections régionales (article 21 du projet de loi). Une telle mesure devrait contribuer à une plus forte participation électorale lors de ces scrutins. Enfin, cette disposition lèvera les incompréhensions souvent exprimées par les électeurs quant aux modalités de désignation de leurs représentants dans les assemblées départementales.

Les prochaines élections départementales et régionales, qui devaient normalement avoir lieu en mars 2014, seront repoussées à mars 2015 (article 24 du projet de loi). Sans cette mesure, quatre élections au suffrage universel direct auraient lieu en 2014 : les élections municipales, départementales et régionales en mars et les élections européennes en juin. S’y ajouteront, en septembre, les élections sénatoriales. La multiplicité de ces échéances risque de poser de sérieux problèmes d’organisation aux communes et, surtout, de démobiliser les électeurs.

Afin de remédier à cette situation, le mandat des conseillers généraux élus en 2008 sera prolongé de six à sept ans, celui des conseillers généraux élus en 2011 de trois à quatre ans et celui des conseillers régionaux élus en 2010 de quatre à cinq ans. Rappelons que la durée normale de certains de ces mandats a déjà été modifiée par la loi du 16 février 2010 : dans la perspective de la création du conseiller territorial en 2014, le mandat des conseillers régionaux élus en 2010 avait été ramené de six à quatre ans, tandis que celui des conseillers généraux élus en 2011 avait été ramené de six à trois ans.

La modification du calendrier électoral prévue dans le présent projet de loi sera applicable à l’ensemble des départements et des régions, ainsi qu’à la collectivité territoriale de Corse. Elle aura également pour conséquence de repousser à 2015 la première élection de la nouvelle assemblée des collectivités territoriales de Guyane et de Martinique (25).

II.- RÉNOVER LES ÉLECTIONS MUNICIPALES, DÉMOCRATISER L’INTERCOMMUNALITÉ

Le titre II du projet de loi procède à une extension du recours au scrutin proportionnel avec prime majoritaire pour les élections municipales au profit des communes de 1 000 à 3 500 habitants, et met en œuvre l’élection directe par fléchage des représentants intercommunaux, afin de favoriser la représentation des femmes et des minorités politiques au sein des assemblées locales.

A. L’EXTENSION DU MODE DE SCRUTIN MUNICIPAL MIS EN PLACE EN 1982

Le mode de scrutin instauré en 1982 pour les communes de plus de 3 500 habitants a su concilier la nécessité de définir une majorité municipale solide avec la représentation des courants minoritaires et des citoyens des deux sexes. Le présent projet de loi consolide le consensus existant, en étendant son bénéfice à plusieurs nouvelles strates démographiques parmi les communes.

1. Le choix de deux modes de scrutin pour l’élection des conseillers municipaux en 1982

Depuis les élections municipales des 29 avril et 13 mai 1945, à l’occasion desquelles les femmes purent voter pour la première fois, le mode de scrutin municipal traditionnel, le scrutin plurinominal majoritaire à deux tours avec panachage, a été pratiqué dans la majorité des communes ; la représentation proportionnelle a été réservée aux communes les plus peuplées, selon des modalités qui ont varié avant d’être stabilisées en 1982.

Si la IVe République avait expérimenté le scrutin proportionnel dans les communes de plus de 9 000 habitants, les ordonnances n° 59-230 et 59-231 du 4 février 1959 ont mis en place un nouveau dispositif, où la représentation proportionnelle n’était conservée que pour l’élection du conseil de Paris et des conseils municipaux des douze villes de plus de 120 000 habitants. Par la suite, la loi n° 64-620 du 27 juin 1964 a écarté toute représentation proportionnelle au profit d’un scrutin de liste majoritaire à deux tours dans les villes de plus de 30 000 habitants.

La loi n° 82-974 du 19 novembre 1982 (26) a introduit durablement la représentation proportionnelle, en instituant deux modes de scrutin dont la distinction et les grandes lignes, utilisées pour cinq renouvellements généraux des conseils municipaux (27), sont encore en vigueur trente ans plus tard.

Les conseillers municipaux des communes de moins de 3 500 habitants sont élus au scrutin majoritaire à deux tours avec panachage.

LE MODE DE SCRUTIN MUNICIPAL DANS LES COMMUNES DE MOINS DE 3 500 HABITANTS

En application des dispositions du chapitre II du titre IV de la première partie du code électoral, si l’élection a lieu au scrutin de liste, les candidatures isolées ainsi que les listes incomplètes sont autorisées dans les communes de moins de 2 500 habitants.

Pour être élu, il faut obtenir au premier tour la majorité absolue des suffrages exprimés et un nombre de voix égal au quart des inscrits. Au second tour, la majorité relative suffit quel que soit le nombre des votants.

Dans tous les cas, les bulletins de vote incomplets et la pratique du panachage entre les listes restent autorisés ; si un bulletin de vote comporte plus de noms qu’il n’y a de conseillers à élire, les noms surnuméraires ne sont pas comptés.

Les conseils municipaux des communes de 3 500 habitants et plus sont désignés par un scrutin de liste majoritaire avec représentation proportionnelle à deux tours, comprenant l’attribution à la liste arrivée en tête d’une « prime » représentant la moitié des sièges.

LE MODE DE SCRUTIN MUNICIPAL DANS LES COMMUNES DE 3 500 HABITANTS ET PLUS

En application des dispositions du chapitre III du titre IV de la première partie du code électoral, les conseillers municipaux sont élus au scrutin de liste bloquée.

Les règles de majorité et de maintien au second tour

Si une liste a obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés au premier tour de scrutin, les sièges sont répartis entre les listes, suivant les modalités prévues ci-dessous ; dans le cas contraire, il est procédé à un second tour, auquel ne peuvent se présenter que les listes ayant obtenu 10 % des suffrages exprimés. Cependant, les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés peuvent fusionner entre les deux tours.

Les règles de répartition des sièges

La liste arrivée en tête se voit attribuer un nombre de sièges égal à la moitié du nombre des sièges à pourvoir, arrondi, le cas échéant, à l’entier supérieur lorsqu’il y a plus de quatre sièges à pourvoir et à l’entier inférieur dans le cas contraire.

Les sièges restants sont répartis à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne entre toutes les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés.

Si plusieurs listes ont la même moyenne pour l’attribution du dernier siège, celui-ci revient à celle qui a obtenu le plus de suffrages ; en cas d’égalité du nombre de voix, le siège est attribué au plus âgé des candidats susceptibles d’être proclamés élus.

Si actuellement seules 2 934 communes sur 36 700 pratiquent ce mode de scrutin, elles regroupent 43 millions d’habitants, soit 66,8 % des habitants des départements (28).

Comme le rappelle le rapporteur de la commission des Lois du Sénat, le seuil de 3 500 habitants établi par le législateur en 1982 représentait une « voie moyenne entre deux préoccupations » (29) : « l’évolution du peuplement territorial et l’émergence croissante d’agglomérations constituées de plusieurs communes plus ou moins peuplées » et « le comportement électoral dans les communes rurales où le faible nombre d’habitants conduit à une plus grande personnalisation du scrutin ».

2. Un mode de scrutin qui a désormais fait ses preuves

À l’issue de son utilisation lors de cinq renouvellements généraux des conseils municipaux, le mode de scrutin de liste majoritaire avec représentation proportionnelle fait désormais consensus : permettant de concilier la nécessité politique de dégager une majorité de gestion solide avec une représentation pluraliste au sein du conseil municipal, il a permis de prendre en compte l’évolution la plus notable du droit électoral français intervenue depuis 1982.

Ce mode de scrutin a ainsi permis l’émergence de la représentation des femmes au sein des conseils municipaux. La loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 a introduit le principe d’égal accès des femmes et des hommes au mandat municipal : sur chaque liste, l’écart entre le nombre des candidats des deux sexes ne peut être supérieur à un et chaque groupe entier de six candidats dans l’ordre de présentation de la liste doit comporter autant de femmes que d’hommes.

La loi n° 2007-128 du 31 janvier 2007 a systématisé l’obligation de parité en prescrivant que les listes de candidats devraient désormais comporter une alternance d’hommes et de femmes, pour chaque tour de scrutin.

L’effet sur la féminisation des conseils municipaux a été sans appel : comme le note l’Observatoire de la parité entre les femmes et les hommes (30), les femmes représentaient 21,7 % des conseillers municipales en 1995, et 35 % en 2008. Si la parité est atteinte dans les communes de plus de 3 500 habitants (48,5 % d’élues), dans les communes pratiquant le scrutin majoritaire, « le pourcentage d’élues stagne en 2008 à 32,2 % ».

3. Un recours accru au scrutin proportionnel de liste paritaire

L’article 16 du présent projet de loi ne modifie pas l’architecture des modes de scrutin municipaux existants. Il prévoit uniquement l’abaissement du seuil d’application du scrutin de liste majoritaire avec représentation proportionnelle à 1 000 habitants, sans modifier les grandes lignes des modes de scrutin en vigueur.

Ce choix conduira les 6 659 communes comptant de 1 000 à 3 499 habitants, regroupant un total de 11,9 millions d’habitants, à changer de mode de scrutin lors des prochaines élections municipales. En 2014, les 27 107 communes comportant moins de 1 000 habitants, restant soumises au scrutin majoritaire, ne représenteront que 9,5 millions d’habitants, soit 14,7 % de la population des départements français (31).

Dans les communes de 1 000 habitants et plus, le recours au scrutin de liste paritaire permettra à la fois d’assurer une présence des minorités politiques mais aussi une représentation égale des deux sexes. Selon les estimations présentées par l’étude d’impact, dans ces communes, 16 000 conseillères municipales supplémentaires seront appelées à siéger dans les assemblées municipales, qui accueilleront de l’ordre de 87 000 élues dans la totalité des communes des départements français (32).

Prenant en compte à la fois les difficultés en termes d’organisation et de constitution des listes et les bénéfices en terme d’amélioration de la représentation politique, les associations d’élus ont approuvé cette évolution, malgré une absence de consensus interne sur le seuil le plus adéquat. L’Association des maires de France (AMF) s’inscrit dans ce débat en préconisant d’abaisser le seuil à 1 000 ou 1 500 habitants. En revanche, l’Association des maires ruraux de France (AMRF) demande aujourd’hui la suppression de tout seuil ou à tout le moins de l’abaisser « au maximum ».

4. Des adaptations simplifiant et actualisant le droit électoral applicable

Les nécessaires mesures d’adaptation techniques de ce choix permettront de simplifier le droit applicable, notamment dans les communes les moins peuplées.

L’article 18 du projet de loi harmonise, par suite de l’abaissement du seuil d’application de la proportionnelle, le régime électoral des sections de communes applicable dans les communes de 30 000 habitants au plus. Le scrutin majoritaire s’appliquera demain aux communes associées comptant moins de 1 000 habitants au lieu de 2 000 habitants aujourd’hui.

Par ailleurs, la réduction du champ d’application du scrutin majoritaire permettra d’unifier les opérations de vote en supprimant un certain nombre de dispositions uniquement applicables dans les communes comptant entre 2 500 et 3 500 habitants. Les élections dans les communes de moins de 1 000 habitants continueront de se dérouler selon les dispositions actuellement en vigueur pour les communes de moins de 2 500 habitants ; notamment, aux termes de l’article 17, y demeureront autorisés les candidatures isolées, les listes incomplètes et le panachage, éléments que le Gouvernement a souhaité maintenir pour faciliter l’élection des conseillers municipaux.

En outre, le présent projet de loi sera l’occasion de prendre en compte les évolutions démographiques contrastées des arrondissements parisiens sur leur représentation au sein du Conseil de Paris.

Inchangé depuis son établissement il y a trente ans, le tableau du nombre des conseillers de Paris par secteurs est actualisé par l’article 19 du projet de loi pour tenir compte des évolutions de la population parisienne, tout en conservant l’effectif de 163 conseillers et les règles retenues en 1982 par le législateur : répartition à la proportionnelle à la plus forte moyenne des sièges de conseillers de Paris entre vingt secteurs électoraux correspondant aux arrondissements, avec attribution minimale de trois sièges par secteur.

5. La transposition de ce changement de seuil aux règles régissant le cumul des mandats des parlementaires

Le seuil séparant les communes comportant plus ou moins de 3 500 habitants n’a pas que des conséquences en termes de modes d’élection. Il est également pris en compte dans la définition des mandats pouvant être cumulés avec le mandat parlementaire.

L’article L.O. 141 du code électoral fixe le régime d’incompatibilité des députés et des sénateurs (33) en limitant le cumul du mandat parlementaire avec l’exercice au plus d’un des mandats électifs locaux suivants : conseiller régional, conseiller à l’assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller municipal d’une commune d’au moins 3 500 habitants. Ce régime est issu de la loi organique n° 2000-294 du 5 avril 2000 relative aux incompatibilités entre mandats électoraux ; la loi organique n° 2011-883 du 27 juillet 2011 relative aux collectivités régies par l’article 73 de la Constitution a simplement ajouté à cette énumération le mandat de conseiller des assemblées uniques de Guyane ou de Martinique.

Prenant acte de la jurisprudence dégagée par le Conseil constitutionnel en 2000 (34), qui permet au législateur organique, compétent pour déterminer quels mandats peuvent être exercés de façon concomitante au mandat parlementaire, de ne prendre en compte des mandats exercés dans des collectivités territoriales « qu’à partir d’un certain seuil de population, à condition que le seuil retenu ne soit pas arbitraire », la commission des Lois du Sénat, à l’initiative de son rapporteur, a introduit dans le projet de loi organique un article 1er A additionnel transposant la solution proposée en matière électorale en excluant de la liste des mandats pris en compte celui de conseiller municipal d’une commune de moins de 1 000 habitants au lieu de 3 500 habitants.

En application de l’article 3 du présent projet de loi organique, adopté à l’unanimité par le Sénat, ce renforcement des règles du cumul des mandats par transposition des nouvelles règles électorales entrera en vigueur à l’occasion des prochaines élections municipales.

B. LA MISE EN ŒUVRE DE L’ÉLECTION AU SUFFRAGE UNIVERSEL DIRECT DES REPRÉSENTANTS INTERCOMMUNAUX

L’intercommunalité est aujourd’hui un échelon qui a pris toute sa place dans la vie des communes. Au 1er janvier 2012, 35 303 communes rassemblant 59,3 millions d’habitants sont membres d’un EPCI à fiscalité propre. Désormais, l’intercommunalité concerne 96,2 % des communes et 90,2 % de la population française. Ce mouvement de regroupement, initié par la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, doit s’achever le 1er juin 2013 : en effet, l’article 35 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a mis en place un mécanisme d’achèvement et de la rationalisation de la carte intercommunale, afin qu’à cette échéance, toutes les communes (35) devront faire partie d’un EPCI à fiscalité propre.

Depuis l’entrée en vigueur de la loi du 16 décembre 2010, coexistent ainsi cinq catégories différentes d’EPCI à fiscalité propre :

—  les communautés de communes, catégorie créée par la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, devant regrouper au moins deux communes contiguës ;

—  les communautés d’agglomération, instituées par la même loi, regroupant plusieurs communes contiguës d’au moins 50 000 habitants autour d’une ou plusieurs communes centres de plus de 15 000 habitants, ou plus de 30 000 habitants autour du chef-lieu du département ;

—  les communautés urbaines, soit ayant été instituées par la loi n° 66-1069 du 31 décembre 1966, soit regroupant plus de 450 000 habitants ;

—  les métropoles, prévues par la loi du 16 décembre 2010 pour les regroupements de plus de 500 000 habitants ou les communautés urbaines instituées par la loi n° 66-1069 du 31 décembre 1966 ;

—  les syndicats d’agglomération nouvelle, mis en place par la loi n° 83-636 du 13 juillet 1983 portant modification du statut des agglomérations nouvelles pour gérer les « villes nouvelles » (36).

Au 1er janvier 2012, la France comptait 2 581 EPCI à fiscalité propre, dont 15 communautés urbaines, 202 communautés d’agglomération, 5 syndicats d’agglomération nouvelle et 2 358 communautés de communes (37). La première métropole – Nice–Côte d’Azur – a été mise en place le 1er janvier 2012.

Si le principe de l’élection des délégués siégeant au sein des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre au suffrage universel direct par fléchage a été posé par le législateur à l’article 8 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, sa mise en œuvre dans le cadre des élections municipales est organisée par les présents projet de loi et projet de loi organique.

1. La nécessité d’une légitimité démocratique propre au fait intercommunal

La loi d’orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République a prévu que les organes délibérants des EPCI sont composés de « délégués élus par les conseils municipaux des communes membres » selon les termes de l’article L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales en vigueur jusqu’en mars 2014. En cela, elle reprend le principe traditionnel applicable à l’ensemble des groupements de communes.

Aujourd’hui, les modalités de désignation diffèrent selon les catégories d’EPCI à fiscalité propre ;

—  dans les communautés de communes et les communautés d’agglomération, les délégués sont élus au scrutin uninominal majoritaire à trois tours, la majorité absolue étant requise aux deux premiers tours, la majorité relative au troisième ;

—  dans les communautés urbaines et les métropoles, les délégués sont élus au scrutin de liste à un tour selon la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, sauf lorsque la commune ne dispose que d’un siège, dans lequel cas le titulaire est élu au scrutin majoritaire.

Cependant, le développement du fait intercommunal depuis 1992 rend nécessaire de donner aux représentants en charge de prendre les décisions essentielles et de voter les budgets de ces établissements publics une légitimité issue du suffrage universel direct. Si le niveau d’intégration varie suivant les catégories d’EPCI, ils exercent un nombre croissant de compétences en lieu et place des communes. Comme l’indique le nom de cette catégorie, les EPCI à fiscalité propre disposent tous de la possibilité de décider des taux et de lever des ressources fiscales transférées par les communes. Comme le remarque l’Observatoire des finances locales en juillet 2012, « l’intégration fiscale se poursuit : hors reversements fiscaux, la part des groupements à fiscalité propre dans les dépenses totales du secteur communal est de 23,4 % », ce qui représente au total de 28,64 milliards d’euros en 2011 (38).

Aussi suivant une recommandation formulée par le Comité pour la réforme des collectivités locales présidé par l’ancien Premier ministre M. Édouard Balladur (39), le précédent Gouvernement a-t-il inscrit dans le projet de loi de réforme des collectivités territoriales le principe de l’élection au suffrage universel direct dans le cadre de l’élection municipale des délégués des communes au sein des EPCI à fiscalité propre à compter des élections municipales de mars 2014 la désignation par fléchage et déposé sur le bureau du Sénat un projet de loi mettant en œuvre ce principe (40). Ce projet n’a jamais été mis en discussion.

2. Des modalités de désignation par fléchage adaptées aux deux modes de scrutin municipaux

L’article 20 du présent projet de loi met en place un mode d’élection par fléchage des premiers de liste dans les communes pratiquant le scrutin de liste majoritaire avec représentation proportionnelle, directement inspiré du mode d’élection des conseillers de Paris et conseillers municipaux de Lyon et Marseille prévu par la loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982 dite « loi PLM ».

Selon l’exposé des motifs du présent projet de loi, l’abaissement du seuil du recours au scrutin proportionnel a été aussi motivé par le souhait « d’étendre l’application de ces dispositions [relatives à l’élection par fléchage] au plus grand nombre de communes et d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre », en augmentant autant que possible le nombre de délégués communautaires directement élus par un mode de scrutin paritaire.

Dans les communes pratiquant le scrutin majoritaire, les délégués seront le maire et les autres conseillers municipaux suivant l’ordre du tableau, prévu par les articles R. 2121-2 à R. 2121-4 du code général des collectivités territoriales, qui classe les membres du conseil municipal par ordre de préséance (41).

En application des règles de détermination de l’effectif des organes délibérants des EPCI prévues par l’article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales, le nombre de sièges de délégués d’une commune ne peut dépasser le nombre de membres de son conseil municipal.

LES EFFECTIFS ET LA RÉPARTITION DES SIÈGES
AU SEIN DES ORGANES DÉLIBÉRANTS DES EPCI À FISCALITÉ PROPRE

Le législateur de 2010 a également fixé les règles de détermination du nombre de sièges composant l’organe délibérant ; auparavant son effectif et la répartition des sièges entre les communes membres étaient prévues par les statuts de l’EPCI. Amendées en décembre dernier, par l’adoption d’une proposition de loi du sénateur Alain Richard ayant abouti à la loi n° 2012-1561 du 31 décembre 2012 relative à la représentation communale dans les communautés de communes et d’agglomération, elles sont fixées par l’article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales. Elles reposent sur un tableau fixant l’effectif de l’organe délibérant en fonction de la strate démographique à laquelle appartient l’EPCI à fiscalité propre : les sièges sont ensuite répartis proportionnellement à la population de chaque commune, tout en garantissant que chaque commune obtienne au moins un siège, qu’aucune commune puisse se voir attribuer la majorité des sièges et que le nombre de délégués d’une commune ne soit pas supérieur à l’effectif de son conseil municipal.

Cependant, dans les communautés de communes et les communautés d’agglomération, avant le 30 juin de l’année précédant les élections municipales, les communes peuvent se concerter afin de mettre en place une répartition alternative, librement fixée dans le respect des principes de représentation de toutes les communes et de prise en compte des populations des communes, adoptée par des délibérations concordantes des conseils municipaux d’au moins la moitié des communes regroupant les deux tiers de la population totale ou des deux tiers des communes regroupant la majorité de la population. Dans ce cadre, le nombre de sièges pouvant être répartis est majoré de 25 % par rapport à l’effectif déterminé par le tableau.

Dans tous les EPCI à fiscalité propre, à défaut d’accord global, un accord restreint obtenu dans les mêmes règles de majorité peut permettre de répartir 10 % de sièges supplémentaires dans des conditions dérogatoires du droit commun.

L’article 20 prévoit ainsi une élection unique : les élections municipales permettront désormais de désigner à la fois les conseillers municipaux et les délégués intercommunaux, par un même vote permettant d’élire les représentants aux deux mandats.

La désignation des délégués amenés à siéger sera cependant adaptée aux deux modes de scrutin municipaux :

—  dans les communes pratiquant le scrutin proportionnel de liste, les délégués des communes sont élus en même temps que les conseillers municipaux au moyen d’une liste unique recensant les candidats aux deux mandats ; l’attribution des sièges aux différentes listes obéira aux mêmes règles que la répartition des sièges de conseillers municipaux : représentation proportionnelle à la plus forte moyenne après attribution de la prime majoritaire de la moitié des sièges à la liste arrivée en tête ;

—  dans les communes élisant leurs conseillers municipaux au scrutin majoritaire plurinominal, qui ne permet pas d’élire les délégués des communes au suffrage universel direct, ces derniers seront désignés dans l’ordre du tableau du conseil municipal.

3. La participation des citoyens européens à l’élection des délégués communautaires

L’article 1er du projet de loi organique ouvre l’élection des représentants des communes dans les communautés au suffrage universel direct aux citoyens européens ressortissants des autres États membres de l’Union européenne.

Votre rapporteur rappelle que ces personnes, lorsqu’elles sont résidentes en France de manière réelle et continue, disposent du droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales en application de l’article 88-3 de la Constitution introduit par la loi constitutionnelle n° 92-554 du 25 juin 1992, adoptée pour permettre la ratification du traité de Maastricht.

À l’avenir, ces citoyens européens participeront aussi à la désignation des délégués intercommunaux, seule solution envisageable dans le cadre d’une élection unique dont les modalités ne distingueront pas entre scrutin municipal et scrutin intercommunal (dans les communes de 1 000 habitants et plus régis par le scrutin proportionnel) ou lorsque les délégués seront les conseillers municipaux dans l’ordre du tableau (dans les communes de moins de 1 000 habitants pratiquant le scrutin majoritaire).

Les délégués des communes au sein des EPCI n’étant pas amenés à participer en tant que tels à l’élection des membres du Sénat et ainsi à « l’exercice de la souveraineté nationale » (42), aucun principe constitutionnel ne s’oppose à ce que des résidents ne disposant pas de la nationalité française participent à la désignation des représentants des EPCI.

Votre rapporteur observe que ces établissements publics sont chargés de mettre en œuvre des compétences transférées en lieu et place des communes : il est ainsi légitime que le corps électoral municipal, comprenant les résidents européens, participe de la même manière à la désignation des représentants au sein de l’organe délibérant des EPCI à fiscalité propre.

Comme c’est le cas aujourd’hui, les citoyens européens pourront se porter candidat et être élus conseillers municipaux et délégués communautaires, mais ne pourront exercer ni les fonctions de maire ou d’adjoint dans les communes, ni celles de président ou de membre du bureau au sein d’un EPCI (43).

III.– LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION DES LOIS

Avant de rejeter l’ensemble du texte, le Sénat avait adopté plusieurs amendements abordant des questions connexes à l’objet du présent projet de loi. S’il n’a pas souhaité faire siennes toutes ces dispositions, votre rapporteur en rend compte ci-après, pour la clarté des débats sur ces deux projets de loi.

LES AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LE SÉNAT SUR DES SUJETS CONNEXES

● Plusieurs amendements visaient à revenir sur le principe du « bénéfice de l’âge », selon lequel, en cas d’égalité des suffrages, le siège est actuellement acquis au candidat le plus âgé. Ainsi, en cas d’égalité de suffrages :

– lors de l’élection de la commission permanente du conseil départemental, le dernier siège aurait été attribué au plus jeune des candidats susceptibles d’être proclamés élus ;

– lors de l’élection des vice-présidents du conseil départemental, les candidats de la liste ayant la moyenne d’âge la plus basse auraient été élus ;

– lors de l’élection du président du conseil départemental, celle-ci aurait été acquise « à l’élu ayant la plus grande ancienneté acquise dans la continuité, au sein de l’assemblée. Si plusieurs élus sont à égalité d’ancienneté, le candidat le plus jeune est élu » ;

– lors des élections municipales au scrutin majoritaire, en cas d’égalité de suffrages, « l’élection serait acquise au plus jeune ».

Votre rapporteur n’a pas d’opposition de principe à ce renversement de la règle du bénéfice de l’âge. Il considère cependant qu’une telle modification n’aurait de sens, pour être lisible par les citoyens, que si elle concernait l’ensemble des mandats électifs. Elle ne peut donc pas trouver sa place dans le présent projet de loi.

● La commission des Lois du Sénat a adopté un dispositif permettant aux candidats présents sur une liste de présenter un fléchage alternatif des candidats à l’EPCI, assorti de règles complexe sur les modalités de composition de la liste et de présentation. En séance publique, le dispositif a été complété par un amendement imposant de faire figurer deux listes – municipale et intercommunale – sur le même bulletin. Cependant, votre rapporteur observe que seul le fléchage des premiers de liste garantit que les représentants intercommunaux soient des élus municipaux ; l’application d’une clause rendant inéligibles les premiers de la liste intercommunale non élus au conseil municipal aboutit à ce que les élus soient par défaut ceux de la liste municipale, induisant finalement l’électeur en erreur sur les personnes réellement amenées à le représenter.

● Un article additionnel a ouvert la possibilité de créer une communauté d’agglomération regroupant 30 000 habitants – au lieu de 50 000 habitants pour le droit commun – autour de la commune la plus peuplée du département, comme c’est déjà le cas autour de la commune chef-lieu du département. Cette disposition vise à permettre ainsi de créer de tels EPCI plus intégrés autour des communes de Verdun et d’Annonay. Cependant, un amendement similaire a été déclaré irrecevable par le président de la commission des Finances le 18 décembre 2012, car créant une nouvelle charge publique au titre de l’article 40 de la Constitution.

A. CONFORTER LE NOUVEAU SYSTÈME BINOMINAL PARITAIRE

1. Favoriser l’émergence de majorités au sein des conseils départementaux

À l’initiative de votre rapporteur, la commission des Lois a adopté un amendement à l’article 3 du projet de loi, visant à assurer que, dans chaque département, le nombre de cantons sera impair (44). Une telle modification présente deux avantages.

D’une part, même si le nombre de conseillers départementaux demeurera nécessairement pair (à raison de deux conseillers par canton), un nombre de cantons impair assurera plus facilement l’émergence d’une majorité au sein du conseil départemental – pour autant que les binômes soit politiquement suffisamment homogènes.

D’autre part, la réduction du nombre total de cantons sera moins importante que ce que prévoit la version initiale du projet de loi. L’amendement à l’article 3 conduit, en effet, à arrondir le nombre de cantons à l’entier supérieur impair, ce qui permettra dans 48 départements le maintien d’un canton supplémentaire par rapport au texte du Gouvernement (45).

Dans le même amendement, votre Commission a, en outre, prévu que les départements de plus de 500 000 habitants comprennent au moins quinze cantons. Il s’agit de préserver un nombre minimal de cantons dans les départements les plus peuplés.

Par ailleurs, votre Commission a adopté un amendement du Gouvernement introduisant une article 2 bis dans le projet de loi organique, afin de régler la situation spécifique de Mayotte. Ce département comptant actuellement 19 cantons, l’application de l’article 3 tel qu’adopté par votre Commission aurait ramené ce nombre à 11 cantons, soit 22 conseillers départementaux. En aurait résulté une contradiction avec l’article 3 de la loi organique n° 2010-1486 du 7 décembre 2010 relative au Département de Mayotte, qui prévoit de porter de 19 à 23 le nombre de conseillers généraux à compter du prochain renouvellement de son assemblée délibérante. Afin de ne pas revenir sur l’engagement pris auprès des Mahorais dans la loi organique de 2010, tout en appliquant au département de Mayotte le principe du nombre impair de cantons, il convient de porter leur nombre de conseillers départementaux à 26, correspondant à 13 cantons : c’est ce que prévoit le nouvel article 2 bis du projet de loi organique.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE CANTONS ET DE CONSEILLERS DÉPARTEMENTAUX PRÉVUE À L’ARTICLE 3 DU PROJET DE LOI

Départements

Nombre actuel de cantons

Nombre de cantons résultant de l’article 3 du projet de loi (version initiale du Gouvernement)

Nombre de cantons résultant de l’article 3 du projet de loi
(version adoptée par votre Commission)

Nombre de conseillers départementaux résultant de l’article 3 du projet de loi
(version adoptée par votre Commission)

Ain

43

22

23

46

Aisne

42

21

21

42

Allier

35

18

19

38

Alpes-de-Haute-Provence

30

15

15

30

Hautes-Alpes

30

15

15

30

Alpes-Maritimes

52

26

27

54

Ardèche

33

17

17

34

Ardennes

37

19

19

38

Ariège

22

11

11

22

Aube

33

17

17

34

Aude

35

18

19

38

Aveyron

46

23

23

46

Bouches-du-Rhône

57

29

29

58

Calvados

49

25

25

50

Cantal

27

14

15

30

Charente

35

18

19

38

Charente-Maritime

51

26

27

54

Cher

35

18

19

38

Corrèze

37

19

19

38

Corse-du-Sud

22

11

11

22

Haute-Corse

30

15

15

30

Côte d’Or

43

22

23

46

Côtes-d’Armor

52

26

27

54

Creuse

27

14

15

30

Dordogne

50

25

25

50

Doubs

35

18

19

38

Drôme

36

18

19

38

Eure

43

22

23

46

Eure-et-Loir

29

15

15

30

Finistère

54

27

27

54

Gard

46

23

23

46

Haute-Garonne

53

27

27

54

Gers

31

16

17

34

Gironde

63

32

33

66

Hérault

49

25

25

50

Ille-et-Vilaine

53

27

27

54

Indre

26

13

13

26

Indre-et-Loire

37

19

19

38

Isère

58

29

29

58

Jura

34

17

17

34

Landes

30

15

15

30

Loir-et-Cher

30

15

15

30

Loire

40

20

21

42

Haute-Loire

35

18

19

38

Loire-Atlantique

59

30

31

62

Loiret

41

21

21

42

Lot

31

16

17

34

Lot-et-Garonne

40

20

21

42

Lozère

25

13

13

26

Maine-et-Loire

41

21

21

42

Manche

52

26

27

54

Marne

44

22

23

46

Haute-Marne

32

16

17

34

Mayenne

32

16

17

34

Meurthe-et-Moselle

44

22

23

46

Meuse

31

16

17

34

Morbihan

42

21

21

42

Moselle

51

26

27

54

Nièvre

32

16

17

34

Nord

79

40

41

82

Oise

41

21

21

42

Orne

40

20

21

42

Pas-de-Calais

77

39

39

78

Puy-de-Dôme

61

31

31

62

Pyrénées-Atlantiques

52

26

27

54

Hautes-Pyrénées

34

17

17

34

Pyrénées-Orientales

31

16

17

34

Bas-Rhin

44

22

23

46

Haut-Rhin

31

16

17

34

Rhône

54

27

27

54

Haute-Saône

32

16

17

34

Saône-et-Loire

57

29

29

58

Sarthe

40

20

21

42

Savoie

37

19

19

38

Haute-Savoie

34

17

17

34

Seine-Maritime

69

35

35

70

Seine-et-Marne

43

22

23

46

Yvelines

39

20

21

42

Deux-Sèvres

33

17

17

34

Somme

46

23

23

46

Tarn

46

23

23

46

Tarn-et-Garonne

30

15

15

30

Var

43

22

23

46

Vaucluse

24

12

15

30

Vendée

31

16

17

34

Vienne

38

19

19

38

Haute-Vienne

42

21

21

42

Vosges

31

16

17

34

Yonne

42

21

21

42

Territoire de Belfort

15

8

9

18

Essonne

42

21

21

42

Hauts-de-Seine

45

23

23

46

Seine-Saint-Denis

40

20

21

42

Val-de-Marne

49

25

25

50

Val-d’Oise

39

20

21

42

Guadeloupe

40

20

21

42

La Réunion

49

25

25

50

Mayotte (a)

19

10

13

26

Total

3 971

2 012

2 064

4 128

(a) Les deux dernières colonnes prennent en compte la mesure prévue à l’article 2 bis du projet de loi organique.

Le nombre total de cantons résultant du présent projet de loi, tel que modifié par la commission des Lois, sera donc de 2 064, soit une diminution de plus de 48 % par rapport au nombre actuel de cantons concernés par la réforme. Le nombre de conseillers départementaux, quant à lui, s’établira à 4 128, ce qui représentera 157 élus supplémentaires (+ 4 %) par rapport aux actuels conseillers généraux.

2. Faciliter le redécoupage cantonal

À l’initiative de votre rapporteur, la commission des Lois a adopté un amendement visant à préciser le champ des impératifs d’intérêt général susceptibles d’autoriser une dérogation aux trois règles encadrant le redécoupage cantonal, prévues à l’article 23 du projet de loi : continuité du territoire cantonal ; respect des limites des communes de 3 500 habitants et plus ; répartition de la population de chaque comprise entre – 20 % et + 20 % de la population moyenne des cantons du département.

Alors que le texte initial de l’article 23 ménageait la possibilité de s’écarter de ces règles dans le cadre d’ « exceptions de portée limitée spécialement justifiées par des considérations géographiques ou par d’autres impératifs d’intérêt général », votre Commission a précisé l’étendue de ces exceptions, en faisant référence aux « exceptions de portée limitée spécialement justifiées par des considérations géographiques, de répartition de la population sur le territoire, d’aménagement du territoire ou par d’autres impératifs d’intérêt général ».

Cet amendement, qui s’inspire de l’esprit d’un amendement, adopté au Sénat, sur proposition du rapporteur de la commission des Lois, M. Michel Delebarre (46), vise à mieux prendre en compte les particularismes locaux et, en conséquence, à donner davantage de marge de manœuvre au pouvoir réglementaire, lorsqu’il lui reviendra d’édicter les décrets en Conseil d’État modifiant les limites territoriales des cantons. Comme l’a souligné devant votre Commission le ministre de l’Intérieur, M. Manuel Valls, il convient de « prendre aussi en compte les réalités géographiques et les bassins de vie », ce qui justifie que l’ « on desserre l’étau du critère démographique ».

En revanche, votre Commission n’a adopté aucun amendement tendant à modifier le principe général selon lequel la population d’un canton n’est ni supérieure, ni inférieure de plus de 20 % à la population moyenne des cantons du département, considérant que tout élargissement de cette marge s’exposerait à une censure du Conseil constitutionnel, sur le fondement du principe d’égalité devant le suffrage.

B. LIMITER L’APPLICATION DU SCRUTIN MAJORITAIRE AUX COMMUNES DE MOINS DE 500 HABITANTS ET MODERNISER LEUR RÉGIME ÉLECTORAL

1. Fixer à 500 habitants le seuil d’application du scrutin majoritaire de liste paritaire avec représentation proportionnelle

En adoptant des amendements déposés à l’initiative de MM. Gouasdoué et Molac, votre Commission a choisi d’étendre le recours au scrutin proportionnel aux communes comportant de 500 à 999 habitants.

Ce choix, correspond aux attentes exprimées par les représentants des élus locaux : en particulier, l’abandon du panachage dans ces communes ne pénalisera plus les élus les plus actifs lors du renouvellement du conseil municipal.

Il permettra à 7 000 conseils municipaux supplémentaires de disposer d’une représentation de la minorité et d’une composition paritaire : selon les projections présentées dans l’étude d’impact, dans les 13 360 communes adoptant alors la parité, de l’ordre de 32 000 conseillères municipales supplémentaires seraient élues, portant leur nombre total à 103 000 élues en 2014 contre 71 000 aujourd’hui.

En outre, dans les 16 600 communes de plus de 500 habitants, regroupant 93 % de la population des départements, les représentants au sein de l’organe délibérant de l’EPCI seront élus au suffrage universel direct.

Par cohérence, votre Commission a adopté un amendement présenté par M. Molac fixant le même seuil pour l’élection des adjoints au scrutin majoritaire de liste paritaire ; en effet, l’élection des adjoints au scrutin majoritaire dans les communes de moins de 3 500 habitants était la conséquence d’un mode de scrutin non paritaire. Plusieurs autres dispositions, dans le texte des présents projets de loi comme dans le code général des collectivités territoriales, nécessiteront des amendements de coordination similaires.

2. Systématiser l’obligation de déclaration des candidatures dans les communes pratiquant le scrutin majoritaire

À l’initiative de votre rapporteur et des commissaires membres du groupe socialiste, républicain et citoyen, la commission des Lois a repris et systématisé l’obligation du dépôt des candidatures dans les communes élisant leurs conseillers municipaux au scrutin majoritaire, dont le principe avait été adopté par la commission des Lois du Sénat (article 16 bis) et salué par les associations représentatives des élus locaux auditionnés par votre rapporteur.

Un tel choix évitera à des personnes d’être élues contre leur gré et permettra aux électeurs de connaître précisément leurs concitoyens qui sont prêts à consacrer une partie de leur temps à la gestion des affaires municipales.

Afin de faciliter la mise en place d’un tel dispositif, le régime proposé transpose exactement le régime de dépôt de candidature dans les préfectures et sous-préfectures, de façon groupée ou individuelle, tel qu’il existe aujourd’hui pour les listes dans les communes pratiquant le scrutin majoritaire de liste avec représentation proportionnelle.

Corollaire de l’obligation de dépôt d’une candidature, il sera désormais impossible d’être candidat et élu dans plusieurs conseils municipaux.

La liste des personnes candidates, ainsi que le nombre de sièges à pourvoir, seront dorénavant affichée dans les bureaux de vote des communes et des sections électorales concernées.

À l’initiative de Mme Zimmermann, votre Commission a également souhaité simplifier les modalités de l’élection, en prévoyant dorénavant la nullité des bulletins de vote comportant plus de noms qu’il y a de sièges à pourvoir, alors que la rédaction en vigueur de l’article L. 257 du code électoral prévoit que ces bulletins sont valables, les noms surnuméraires n’étant simplement pas décomptés.

Cette nouvelle obligation de dépôt des candidatures ne modifiera pas les autres règles électorales applicables dans les communes pratiquant le scrutin majoritaire : en particulier, il restera loisible à une personne de se porter candidat au second tour sans l’avoir été au premier.

3. Diminuer de deux unités les effectifs des conseils municipaux des communes de moins de 3 500 habitants

Afin de faciliter et clarifier l’élection des conseillers municipaux dans les communes les moins peuplées, la commission des Lois du Sénat a adopté un amendement de MM. Pierre-Yves Collombat et Yves Détraigne réduisant de deux sièges le nombre des membres des assemblées délibérantes dans les communes de moins de 499 habitants. Cet amendement rejoint la préoccupation exprimée par l’AMF comme par l’AMRF sur les difficultés de trouver un nombre suffisant de volontaires dans les communes face à l’atomisation des modes de vie et aux difficultés d’exercice des mandats locaux sans une forte motivation personnelle.

Votre rapporteur et les députés membres du groupe socialiste, républicain et citoyen ont repris cette préoccupation, en adoptant un article additionnel procédant à cette diminution de deux sièges dans tous les conseils municipaux des communes de moins de 3 500 habitants (article 18 bis).

Cette diminution permettra de mieux garantir la possibilité d’avoir plusieurs listes en présence et donc de satisfaire à l’exigence juridique du principe du pluralisme des courants d’idées et d’opinions.

C. DÉFINIR LA PLACE ET LE STATUT DES REPRÉSENTANTS ÉLUS AU SEIN DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE À FISCALITÉ PROPRE

1. Dénommer « conseiller intercommunal » le représentant élu dans le cadre d’une commune pour siéger au sein de l’organe délibérant de l’EPCI

À l’initiative de votre rapporteur et des commissaires membres du groupe socialiste, républicain et citoyen, la dénomination « délégué communautaire », présente dans le titre et dans le dispositif du projet de loi organique et du projet de loi, a été modifiée, afin de dénommer le représentant élu dans une commune pour siéger au sein d’un EPCI à fiscalité propre « conseiller intercommunal ».

Les dénominations choisies par le code général des collectivités territoriales ont marqué une certaine hésitation du législateur : les assemblées intercommunales sont appelées « organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale » dans les dispositions communes, puis « conseil communautaire » lorsqu’il s’agit plus précisément des assemblées des communautés urbaines, communautés de communes ou communautés d’agglomération. De la même façon, ses membres sont désignés comme « délégué des communes » ou « conseiller communautaire », ou plus rarement, comme le présent projet de loi initial, de « délégué communautaire ». Cependant, dans le langage courant, le terme d’intercommunalité a rapidement pris la place de l’acronyme EPCI et les délégués des communes restent peu identifiables.

Le présent projet de loi vise à faire des membres de ces assemblées des élus, afin de leur donner la légitimité et la visibilité nécessaires à leur rôle effectif. Ils ne seront donc plus des « délégués », qui sont, selon le Robert, des « personnes ayant commission de représenter les intérêts d’une personne, d’un groupe, avec éventuellement pouvoir d’agir ».

En France, les membres des assemblées délibérantes élus au suffrage universel direct sont des « conseillers ». Par ailleurs, afin de rappeler qu’ils restent des élus municipaux désignés dans le cadre des communes, le qualificatif « intercommunal » apparaît plus adapté que celui de « communautaire », dont la polysémie peut être source de confusions.

L’appellation de « délégué des communes » continuera à s’appliquer aux conseillers nommés par le conseil municipal pour siéger au sein des syndicats de communes ou syndicats mixtes.

Un amendement de réécriture a remplacé, dans toutes les occurrences concernées les termes de « délégué des communes » par « conseiller intercommunal », en mettant ainsi à jour la cinquième partie du code général des collectivités territoriales,

2. Affirmer le lien organique entre les mandats municipal et intercommunal, tout en assouplissant les modalités de fléchage des conseillers intercommunaux

À l’initiative de votre rapporteur et des commissaires membres du groupe socialiste, républicain et citoyen, la commission des Lois a inscrit dans le projet de loi le principe selon lequel seul un élu municipal peut être conseiller intercommunal, consacrant le lien organique entre les deux mandats (article 20).

Écartant un système de double fléchage inintelligible par les citoyens, la commission des Lois a apporté une solution concrète et lisible aux inquiétudes exprimées par les associations d’élus. Constatant qu’il est difficilement envisageable de mettre en place un fléchage alternatif sans pouvoir connaître au moment de l’élaboration de la liste le nombre d’élus issus de cette liste à l’issue du processus électoral, votre Commission a maintenu le principe du fléchage des premiers de liste.

Cependant, elle a ouvert la possibilité, une fois les conseillers municipaux élus, aux élus désignés pour siéger au sein de l’organe délibérant de l’EPCI de démissionner de ce dernier mandat au profit du candidat amené à le remplacer en cas de vacance, à la condition que celui-ci soit élu conseiller municipal. Dans le cas contraire, il ne lui sera possible que de démissionner des deux mandats simultanément, afin que le suivant de liste accède à la fois au conseil municipal et à l’organe délibérant de l’EPCI. Comme aujourd’hui, la démission du mandat municipal entraînera automatiquement la fin des fonctions au sein de l’EPCI.

Enfin, elle a prévu que le remplacement d’un conseiller intercommunal siégeant en tant que maire ou adjoint d’une commune pratiquant le scrutin plurinominal majoritaire s’effectuera après que l’exécutif municipal aura été complété, pour permettre au nouveau maire ou au nouvel adjoint de siéger au sein de l’organe délibérant de l’EPCI (article 20).

3. Donner un statut législatif au tableau des conseillers municipaux

Le nouvel article 20 bis, adopté à l’initiative de votre rapporteur, donne une valeur législative au tableau des conseillers municipaux prévu par les articles R. 2121-2 à R. 2121-4 du code général des collectivités territoriales.

Issues du code des communes, ces dispositions organisent l’ordre de préséance des membres du conseil municipal entre maire, adjoints et conseillers municipaux. Cet « ordre du tableau », à valeur réglementaire, joue pourtant un rôle juridique non négligeable, car il est d’ores et déjà cité par six articles législatifs du code général des collectivités territoriales (articles L. 2113-8, L. 2122-10, L. 2122–15, L. 2122-17 et L. 2241-6) et un article du code électoral (article L. 238).

Cependant, dans le cadre du présent projet de loi, il était nécessaire que cet ordre du tableau acquière valeur législative.

En effet, le dispositif prévu à l’article 20 du présent projet de loi prévoit que dans les communes pratiquant le scrutin plurinominal majoritaire, les délégués communautaires seront « le maire et, le cas échéant, d’autres conseillers municipaux, désignés dans l’ordre du tableau ». L’ordre du tableau acquiert donc un rôle électoral nouveau, car il permet dans ces communes de désigner les délégués communautaires.

Or le septième alinéa de l’article 34 de la Constitution prévoit que la loi fixe les règles applicables au « régime électoral […] des assemblées locales ». Cette dénomination peut s’appliquer aux organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale, si leurs membres sont élus, le même alinéa mentionnant de façon distincte les « assemblées délibérantes des collectivités territoriales ».

Dans ce cadre, le choix du législateur de renvoyer, même de façon indirecte, la détermination des élus membres d’une assemblée locale à un texte de valeur réglementaire pourrait être censuré par le Conseil constitutionnel, qui veille à ce que le législateur épuise les compétences que lui confie la Constitution.

Le nouvel article 20 bis transfère ainsi à l’article L. 2121-1 les principes de détermination de l’ordre du tableau, en modernisant leur rédaction.

4. Prévoir le régime des incompatibilités applicables au conseiller intercommunal

La commission des Lois a entrepris de modifier le régime des incompatibilités prévues par le code électoral pour les conseillers municipaux afin de le renforcer et de le rendre applicable au conseiller intercommunal.

L’article L. 231 du code électoral prévoient que ne peuvent se présenter aux élections municipales dans les communes situées dans le ressort où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois les magistrats, les fonctionnaires d’État exerçant des fonctions comptables ou de responsabilité, les agents exerçant des fonctions de responsabilité au sein des services ou du cabinet du président des conseils généraux et régionaux et les agents travaillant pour la commune ; la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a ajouté à cette énumération les personnes exerçant des fonctions de responsabilités similaires au sein des EPCI à fiscalité propre. Ces inéligibilités sont aussi des incompatibilités : si une personne accepte une fonction la rendant inéligible dans une commune où elle exerce un mandat municipal, le préfet doit la déclarer démissionnaire d’office, en application de l’article L. 236 du code électoral. Un amendement présenté par les députés du groupe Socialiste, républicain et citoyen a précisé les intitulés des fonctions de direction au sein de l’EPCI incompatible avec un mandat intercommunal.

En outre, l’article L. 237-1 du même code prévoit une incompatibilité entre un emploi salarié d’un centre communal d’action sociale et un mandat municipal et entre un emploi au sein d’un centre intercommunal d’action sociale et un mandat de conseiller au sein de l’EPCI qui l’a mis en place.

À l’initiative de votre rapporteur, cette dernière disposition a été précisée et complétée par l’introduction d’une incompatibilité entre l’exercice d’un mandat intercommunal et un emploi salarié au sein de l’EPCI à fiscalité propre ou d’une de ses communes membres. Ainsi, un agent de l’EPCI exerçant une fonction non dirigeante pourra continuer d’être conseiller municipal, tout comme un agent d’une commune pourra se présenter et être élu au sein du conseil municipal d’une autre commune membre du même ensemble intercommunal ; cependant, s’ils étaient mis en situation d’exercer un mandat de conseiller intercommunal au sein de l’organe délibérant de cet EPCI, ils devaient choisir entre leur emploi et l’exercice de ce mandat.

D. METTRE FIN À LA POSSIBILITÉ POUR UN ÉLU LOCAL DE REVERSER LE MONTANT DE L’ÉCRÊTEMENT DE SES INDEMNITÉS DE FONCTION

À l’initiative de M. Dosière, la commission des Lois a supprimé la faculté pour un élu local de reverser à certains de ses collèges les sommes dépassant le montant du plafond de ces indemnités de fonction.

La loi n° 92-108 du 3 février 1992 relative aux conditions d’exercice des mandats locaux a inscrit dans le statut des différentes catégories d’élu local le principe selon lequel le montant cumulé des indemnités pouvant être versées à une même personne en compensation de l’exercice de plusieurs mandats et fonctions ne pouvait être supérieur à une fois et demi le montant de l’indemnité parlementaire – elle-même définie comme la moyenne du plus bas et du plus haut traitement des fonctionnaires de l’État hors échelle.

Cette nouvelle disposition se substituant à une ancienne règle prévoyant qu’un maire ou un adjoint exerçant un mandat parlementaire ne perçoive qu’une moitié de son indemnité municipale, l’autre moitié étant reversée aux élus amenés à le suppléer dans ses fonctions locales, il a été prévu que les sommes dépassant le montant de ce plafonnement soient écrêtées et puissent être reversées par leur bénéficiaire à ou aux élus de son choix au sein de la même collectivité ou du même organe délibérant.

La loi n° 99-1126 du 28 décembre 1999 modifiant le code général des collectivités territoriales et relative à la prise en compte du recensement général de population de 1999 pour la répartition des dotations de l’État aux collectivités locales a prévu que ce reversement de l’écrêtement ne puisse être effectué que par une délibération de la collectivité concernée.

Cependant, ce reversement de l’écrêtement des indemnités des élus a alimenté trop de rumeurs, souvent disproportionnées, par rapport au nombre d’abus qui ont pu exister. Le 28 juin 2011, en adoptant un amendement présenté par notre collègue René Dosière dans le cadre du projet de loi relatif aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique, l’Assemblée nationale avait déjà prévu de mettre un terme à cette pratique, disposition entérinée par la commission mixte paritaire. Seul un amendement déposé par le Gouvernement de l’époque avait empêché ce choix d’être inscrit dans la loi.

À l’invitation du Sénat, qui a adopté des dispositions allant dans le même sens, il est apparu urgent que le Parlement prenne l’initiative de rétablir la confiance de nos citoyens envers leurs élus en mettant fin à ce reversement Désormais, un article additionnel prévoit que les sommes dépassant le montant du plafond, dans les sept catégories de collectivités et EPCI concernés, seront reversées au profit du budget de la collectivité ou de l’organisme public au sein duquel l’élu concerné exerce une fonction le plus récemment.

CONTRIBUTION DE M. GUILLAUME LARRIVÉ,
CO-RAPPORTEUR SUR LA MISE EN APPLICATION DE LA LOI ORGANIQUE ET DE LA LOI qui seraient issues de l’adoption définitive des deux projets de loi (nommé en application de l’article 145-7 du Règlement)

En octobre dernier, dans un discours à la Sorbonne lors des « états généraux de la démocratie territoriale », le président de la République avait annoncé que le Parlement serait saisi, au début de l’année 2013, d’une réforme territoriale tendant notamment à clarifier les compétences de chaque collectivité. Il n’en est rien. Neuf mois après le début du mandat du président de la République et alors même que pas moins de trois ministres sont en charge des collectivités territoriales, les projets de lois, organique et ordinaire, que soumet le Gouvernement à la représentation nationale sont de nature exclusivement électorale.

Il est parfaitement contraire aux usages républicains de modifier les modes de scrutin dans l’année précédant une campagne électorale. C’est pourtant ce que le Gouvernement propose d’effectuer, pour les élections municipales, comme pour les élections départementales et les élections régionales.

Cinq difficultés majeures doivent être soulignées.

1. Le report des élections régionales et départementales à 2015 n’est justifié par aucun motif d’intérêt général. La loi actuellement en vigueur prévoit que ces élections doivent se tenir en mars 2014, avant les élections sénatoriales de septembre 2014. En tant que le report des élections départementales et régionales affecte la composition du collège des grands électeurs appelés à élire les sénateurs, cette modification apparaît contraire à la Constitution.

Le ministre de l’intérieur a lui-même indiqué lors de son audition, en réponse à votre co-rapporteur, que « les communes représentent 96,1 % du corps électoral du Sénat, les conseils généraux, 2,6 %, et les régions, 1,21 % » : c’est bien avouer que le report des élections régionales (affectant la totalité des sièges de conseillers régionaux) et départementales (affectant la moitié des sièges des actuels conseillers généraux) modifie 2,5% du collège électoral des sénateurs et peut donc, bien évidemment, inverser, dans un sens ou dans l’autre, la majorité de la Haute Assemblée.

2. Le redécoupage total des cantons, à la main du Gouvernement, donne à la majorité un pouvoir n’ayant jamais été exercé depuis deux siècles. Le Gouvernement, en effet, souhaite que tous les cantons de tous les départements de France soient redécoupés, par décret, c’est-à-dire par décision du Premier ministre. Une opération d’une telle ampleur n’a jamais été conduite. Elle donne à la majorité du moment un pouvoir exceptionnel, lui permettant de dessiner une carte favorisant ses intérêts électoraux au sein des assemblées départementales.

L’intérêt général commande que le Gouvernement accepte que cette opération de redécoupage soit conduite dans des conditions de parfaite transparence. Le Gouvernement, jusqu’alors, s’y refuse.

Votre co-rapporteur estime nécessaire, en particulier, qu’une commission indépendante, composée de personnalités éminentes, soit obligatoirement consultée par le Gouvernement, et que les avis de cette commission, pour chaque redécoupage de la carte cantonale de chacun des départements, soient publiés au Journal officiel, en amont de la saisine des conseils généraux et du Conseil d’État. Il convient, à cet égard, de prendre exemple sur le processus prévu pour le redécoupage des circonscriptions législatives, en vertu de l’article 25 de la Constitution (qui dispose qu’ «une commission indépendante, dont la loi fixe la composition et les règles d’organisation et de fonctionnement, se prononce par un avis public sur les projets de texte et propositions de loi délimitant les circonscriptions pour l’élection des députés ou modifiant la répartition des sièges de députés ou de sénateurs. »).

3. Le mode de scrutin binominal constitue une innovation curieuse, qui va compliquer le travail des élus départementaux au risque de diminuer la qualité des services rendus à nos concitoyens.

Le Gouvernement propose de créer des binômes pour les élections départementales. Au sein de grands cantons, deux conseillers départementaux seraient élus solidairement, instituant ainsi une représentation bicéphale d’un même territoire. Ces deux élus exerceraient leur mandat de manière indépendante l’un de l’autre, même s’ils sont censés travailler au service d’un même territoire, en entretenant des relations avec les mêmes habitants, les mêmes maires, les mêmes entreprises, les mêmes associations. Il s’agit là d’une innovation curieuse. Plutôt que de rationaliser le travail des élus départementaux, on le complique à l’envi en organisant des doublons.

4. Les critères envisagés pour le redécoupage constituent une attaque brutale et sans précédent contre la ruralité.

D’une part, en donnant à chaque département un nombre de cantons égal à la moitié de son nombre actuel, arrondi le cas échéant à l’entier supérieur, le projet de loi favorise les départements qui ont été jusqu’alors dotés d’un grand nombre de cantons. Il n’existe en effet, jusqu’alors, aucun lien logique entre la population d’un département et le nombre de ses cantons. Notre collègue Éric Ciotti a ainsi très utilement rappelé à votre commission, en déposant l’amendement n°CL 250, que le Vaucluse compte actuellement 24 cantons pour 543 105 habitants, la Dordogne en compte 50 pour 414.149 habitants, les Côtes d’Armor 42 pour 591.641 habitants et la Saône-et-Loire 57 pour 555.663 habitants, pour en prendre que des départements d’importance démographique comparable. Le Puy-de-Dôme, qui compte 632.311 habitants, compte 61 cantons, soit presque autant que la Gironde (63 cantons) dont la population (1 449 245 habitants) est plus de deux fois supérieure. Alors qu’ils sont voisins, dans la même région et de taille comparable, le département des Yvelines (1 408 765 habitants) compte 39 cantons, soit dix de moins que le département du Val de Marne (1 327 732 habitants).

D’autre part, la règle selon laquelle la population d’un canton ne devrait être ni supérieure, ni inférieure de plus de 20 % à la population moyenne des cantons du même département est extrêmement contraignante. Elle aboutirait à fusionner de quatre à dix cantons dans les parties rurales de certains départements. Comme l’ont souligné nos collègues Olivier Marleix et Charles de la Verpillière en déposant l’amendement CL278, la réforme proposée par le Gouvernement conduirait à impacter 3 497 cantons sur 4019 (hors Paris, soit 87% des cantons), qui sont soit inférieurs, soit supérieurs au tunnel retenu par le Gouvernement.

Il est impératif qu’une méthode moins brutale et plus équitable, permettant un meilleur équilibre de la représentation des différents territoires, puisse être recherchée.

Il convient, en outre, de préciser que la délimitation des cantons devra respecter les limites des circonscriptions électorales des députés. Votre co-rapporteur rappelle que cette exigence avait été consacrée par l’article 3 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

5. La modification de la répartition des conseillers de Paris entre les différents arrondissements constitue une manipulation électorale dont le caractère manifestement partisan est particulièrement choquant.

Comme l’a souligné notre collègue Philippe Goujon devant la commission, l’article 19 du projet de loi consiste à supprimer trois conseillers de Paris jusqu’alors élus dans des arrondissements dont les maires appartiennent à l’actuelle opposition (7ème, 16ème et 17ème), pour créer trois conseillers de Paris dans des arrondissements acquis à la majorité (10ème, 19ème et 20ème).

Cette manipulation n’a aucune justification démographique. On constate, en effet, que la démographie ne guide en rien ce redécoupage parisien : ainsi, un conseiller de Paris représente 5 871 dans le 1er arrondissement, 7 300 habitants dans le 2ème, 11 885 dans le 3ème, 9 837 dans le 4ème, mais 14 114 dans le 16ème et 14 038 dans le 17ème.

Ces difficultés importantes conduisent votre co-rapporteur à être défavorable au projet de loi organique et au projet de loi, déjà rejeté par le Sénat.

AUDITION DE M. MANUEL VALLS, MINISTRE DE L’INTÉRIEUR, ET DISCUSSION GÉNÉRALE

Lors de sa séance du mercredi 30 janvier 2013, la Commission a procédé à l’audition de M. Manuel Valls, ministre de l’Intérieur, sur le présent projet de loi organique et le présent projet de loi.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Monsieur le ministre, je vous remercie d’avoir quitté le Conseil des ministres pour venir nous présenter ces deux textes, transmis par le Sénat, dont notre Commission examinera les articles la semaine prochaine, avant leur passage en séance publique deux semaines après.

M. Manuel Valls, ministre de l’Intérieur. Le projet de loi sur la réforme électorale inaugure une longue série législative. Il résulte de l’abrogation du texte créant le conseiller territorial. Ce nouvel élu hybride aurait créé en effet de la confusion entre les assemblées départementales et régionales, n’aurait pas permis de réaliser d’économies et aurait marqué un recul de la parité. Mais il n’était pas possible d’organiser trois scrutins le même jour, en mars 2014. Le projet repousse donc d’abord la date d’élection des conseils départementaux et régionaux à 2015. Le motif d’intérêt général, constitutionnellement nécessaire, se démontre facilement. Je rappelle que, avant la réforme instituant le conseiller territorial, les échéances étaient fixées à 2016 pour les régionales et à 2017 pour les cantonales.

D’autre part, les assemblées départementales seront élues intégralement le même jour : ancienne revendication des présidents de conseils généraux, la suppression du renouvellement par moitié met fin à un archaïsme. Cette mesure, mise en œuvre par Pierre Joxe puis abrogée par Charles Pasqua, peut, aujourd’hui, faire l’objet d’un consensus – à la demande du président de la République et du Premier ministre, j’ai consulté l’ensemble des forces politiques représentées au Parlement et reçu l’Assemblée des départements de France (ADF), l’Assemblée des maires de France (AMF) et l’Assemblée des communautés de France (AdCF).

Le scrutin binominal majoritaire s’appliquera aux conseillers départementaux. Lors des états généraux de la démocratie territoriale, le président de la République a souhaité que l’on conjugue l’ancrage territorial et de la parité. Le statu quo étant exclu, l’élection ne pouvant avoir lieu dans l’arrondissement et l’intercommunalité demeurant un échelon de projets et non d’élection, nous avons retenu cette solution, soutenue par l’ADF. Les exécutifs départementaux et régionaux deviendront paritaires ; le redécoupage des cantons fera disparaître les plus fortes inégalités – le tracé de la plupart des cantons remonte à leur création en 1801 – et rétablira l’équilibre démographique. Il faudrait prendre aussi en compte les réalités géographiques et les bassins de vie. La population d’un canton ne pourra pas s’écarter de la moyenne de plus de 20 %, ce critère figurant dans le projet de loi sur la recommandation du Conseil d’État. J’aurais souhaité une fourchette plus large, mais il faut éviter de prendre des risques.

Nous proposons par ailleurs un système de fléchage afin de permettre la désignation des conseillers communautaires en même temps que celle des élus municipaux. Ce système s’apparente à celui prévu pour l’élection des conseillers municipaux et d’arrondissement à Paris, Lyon et Marseille. Les intercommunalités restent des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) qui ne disposent pas du statut de collectivité territoriale. À ce stade, les communes ne veulent pas être réduites à des sections de proximité. Certains estiment que ce système reste insuffisant, mais il ne s’agit que d’une étape, je ne doute pas que nous en franchirons d’autres dans l’avenir, au moins dans les grandes agglomérations, à l’horizon 2020.

Le projet étend encore le scrutin de liste proportionnel en abaissant son seuil d’application de 3 500 à 1 000 habitants. Nous sommes ouverts à la discussion sur ce seuil : le niveau de 500 avait été prévu par le Gouvernement précédent, celui de 1 500 est proposé par l’AMF. Cette évolution permettra de toute façon à la parité de progresser et empêchera, par la limitation du panachage, les conflits personnels de prospérer au détriment des choix politiques. J’entends les arguments de ceux qui souhaitent supprimer tout seuil, mais des listes complètes ne peuvent pas être constituées dans les plus petites communes. En revanche, je suis ouvert à de nouvelles obligations pour les communes en deçà de ce seuil et, notamment, l’obligation de dépôt de candidature pour les deux tours de l’élection.

Ce projet actualise enfin, pour la première fois depuis 1982, l’effectif des conseillers de Paris par arrondissement

Le Sénat a approuvé plusieurs mesures de ce dispositif législatif, après des débats fort intéressants, mais il l’a globalement rejeté – au prix, d’ailleurs, d’oppositions contradictoires – laissant ainsi l’Assemblée nationale faire la loi. Vous avez donc à vous prononcer sur le texte que le Conseil des ministres a adopté le 28 novembre 2012.

M. Pascal Popelin, rapporteur. Pour ne pas refaire la présentation complète de M. le ministre, je formulerai en revanche quelques remarques en forme de questions, sur quelques-uns des points qui devraient nourrir nos débats.

S’agissant de l’élection des futurs conseils départementaux, comme de manière plus générale en matière d’élection, chacun a son opinion. Nous pouvons néanmoins convenir entre nous du constat qu’aucun mode de scrutin ne cumule toutes les qualités contradictoires que nous pourrions légitimement appeler de nos vœux, telles que la représentation fidèle de l’opinion, l’ancrage territorial, la mise en œuvre de la parité, la proximité ou le caractère gouvernable des assemblées délibérantes issues du suffrage.

Ces caractéristiques ne pouvant toutes se conjuguer avec la même force, le choix du législateur doit se fonder sur la nature et le rôle de la collectivité à élire pour déterminer les modalités à privilégier pour chaque élection.

La vocation première des conseils régionaux est d’exercer un rôle de programmation des grands projets structurants des territoires, tels que les grands aménagements d’équipements, les infrastructures de transport et les politiques de développement économique, de formation professionnelle et d’emploi. Un scrutin à dominante proportionnelle, corrigé d’une prime majoritaire, tel que celui adopté en 2003 et appliqué en 2004 et 2010, me semble adapté à ce type de missions.

Pour leur part, les assemblées départementales exercent des missions de proximité. Principaux opérateurs de la solidarité, ils sont les collectivités d’accompagnement des Français à toutes les étapes de la vie et face aux difficultés qu’ils peuvent rencontrer. Ils sont le partenaire privilégié du bloc communal, auquel ils apportent un soutien logistique, matériel et financier bien souvent indispensable. Les élus départementaux doivent donc disposer de l’ancrage territorial que confère le scrutin majoritaire. Il est nécessaire aussi de faire en sorte que la parité gagne les dernières assemblées où elle n’a pas réussi à s’imposer au cours de la dernière décennie.

Tel est le sens du scrutin binominal proposé, auquel j’adhère personnellement totalement. Il est certes inédit, mais le principe de la nouveauté n’a jamais été un motif de réticence. Toute innovation doit cependant s’accompagner d’une réflexion méticuleuse, afin d’anticiper autant que possible, les éventuelles difficultés de mise en œuvre.

D’aucuns pointent le risque de concurrence entre les membres du binôme, une fois l’élection acquise. Sans doute faudra-t-il, par exemple, préciser les règles de la représentation du conseil départemental dans divers organismes, comme les conseils d’administration des collèges ou des services départementaux d’incendie et de secours.

La question de la vacance d’un des deux sièges du binôme en cours de mandat devra aussi être précisée.

Je proposerai également à notre Commission, afin de favoriser l’émergence d’une majorité au sein de chaque conseil départemental, de décider que le nombre de cantons devra toujours être impair. D’autres précisions devront être apportées au cours de la discussion, dans le cadre d’amendements.

Je me réjouis de l’instauration du renouvellement total tous les six ans. Ce changement permettra non seulement aux assemblées départementales d’inscrire leur action dans la durée, mais aussi contribuera à une meilleure lisibilité de ce scrutin pour les électrices et les électeurs.

S’agissant de l’abaissement du seuil du recours au scrutin proportionnel de liste pour les élections municipales, les opinions sont diverses. Le Sénat, après avoir débattu longuement du seuil le plus pertinent, a adopté l’article tel que présenté par le Gouvernement. A ce stade, le seuil de 1 000 habitants semble être un bon point d’équilibre.

Les travaux du Sénat ont montré que les élus locaux représentant les petites communes sont prêts à aller plus loin pour moderniser le mode de scrutin municipal. Dans cet esprit, je suis favorable à la généralisation de la déclaration de candidature, afin que les électeurs connaissent précisément ceux qui sont prêts à consacrer du temps à la gestion de leur commune. Pour favoriser un meilleur fonctionnement des conseils municipaux des petites communes, il serait aussi opportun de reprendre les travaux du Sénat et les propositions du Gouvernement formulées à cette occasion sur la réduction de leurs effectifs.

Quant à l’élection au suffrage universel des représentants des communes au sein des organes délibérants des intercommunalités, cette question devrait faire l’objet d’un consensus dans son principe, puisqu’elle met en effet en œuvre une décision inscrite dans la loi de réforme des collectivités territoriales de 2010.

Je pense qu’il nous faut néanmoins trouver un système plus simple que celui imaginé par le Sénat, afin de concilier lisibilité et sincérité du fléchage, avec la nécessaire souplesse souhaitée par les élus, dans la répartition des responsabilités municipales et intercommunales. Il me semble aussi utile de préciser clairement le lien entre le mandat municipal et le mandat intercommunal et le fait qu’il soit nécessaire d’être en fonction dans une assemblée communale pour siéger au sein des instances d’un EPCI.

Et puisque nous consacrons cet échelon intercommunal par l’élection au suffrage universel, je pense aussi qu’il serait temps de décider d’une appellation officielle de portée générale des élus concernés, qui ne seront plus exactement des délégués. Quant à l’adjectif communautaire, sa polysémie n’est pas forcément des plus heureuses. Aussi je vous proposerai d’adopter l’appellation de « conseiller intercommunal ».

M. François Vannson. Si le conseiller territorial possédait un caractère hybride, que dire du conseiller départemental, monsieur le ministre ? Au moins, l’instauration du premier aurait limité les consultations d’élus précédant les lancements de projets.

Il faudrait que le texte tienne compte des spécificités en termes de superficie et de relief, en maintenant un nombre minimal de 15 cantons par département. En outre, une élévation du ratio d’écart à la moyenne de 20 à 40 % permettrait de redécouper les cantons avec davantage de souplesse.

La loi pourrait-elle, d’autre part, lever l’interdiction pesant sur les gardes forestiers de se présenter aux élections locales ? Autant on peut comprendre cela pour un directeur territorial, autant cela semble exagéré dans le cas d’un garde et que cette règle d’inégibilité n’est pas toujours appliquée de manière uniforme.

M. Jacques Valax. Le fléchage des futurs délégués qui siègeront au sein des EPCI constitue une évolution à amplifier. Les présidents des EPCI ne pourraient-ils pas être élus au suffrage universel direct ? Le texte limitant le cumul des mandats les concernera-t-il ?

M. François Sauvadet. Il aurait mieux valu que l’acte III de la décentralisation précède la modification des scrutins locaux. Mais soit.

Dans notre République, l’usage veut néanmoins que le mode d’élection ne subisse pas de changement dans l’année précédant le vote. Or, on va rompre avec cette tradition si les allers-retours avec le Sénat se prolongent.

Le refus du Sénat d’adopter ce projet de loi révèle d’ailleurs une insuffisance de concertation.

Je ne suis pas absolument pas convaincu par votre binôme. Deux candidats sont élus ensemble, mais ils exercent leur mandat séparément. Ce système inédit, qui n’existe nulle part au monde, permettra d’atteindre votre objectif de parité, mais il créera une concurrence ingérable, une véritable « usine à gaz ». Un scrutin de liste départemental aurait permis de consolider l’ancrage territorial, d’assurer l’égal accès des hommes et des femmes au mandat et de garantir la représentation de l’ensemble des forces politiques.

Enfin, contrairement à votre présentation, les exigences pesant sur le redécoupage des cantons n’émanent pas du Conseil constitutionnel, mais de décisions du Conseil d’État rendues à l’occasion de modifications très ponctuelles des limites territoriales des cantons. Votre redécoupage s’apparente donc à un « tripatouillage », puisque les cantons ne correspondront plus aux circonscriptions électorales, alors même que le mode de scrutin législatif va lui aussi évoluer. Bien que les collectivités « territoriales » aient une existence constitutionnelle dans la République décentralisée, des pans entiers de « territoires » cesseront d’être représentés. Or, le développement équilibré du territoire national constitue l’un de nos défis majeurs. Dans un département comme la Côte d’Or, qui compte 706 communes, ma circonscription législative représente 54 % du territoire et regroupe 17 cantons. Avec cette réforme, nous passerons à 4 cantons ! Cela fera d’immenses circonscriptions et aboutira à une primauté de fait de la principale agglomération. Tout cela est très dangereux pour notre organisation territoriale.

M. Jean-Frédéric Poisson. Avez-vous intégré, monsieur le ministre, les réserves émises par la délégation aux droits des femmes de l’Assemblée nationale ?

La spécificité des territoires – y compris en Île-de-France, où il y a des territoires ruraux, je le rappelle – exige de la souplesse dans le redécoupage des cantons. Dans ce domaine, quelle articulation envisagez-vous entre les mesures législatives et réglementaires ?

Je comprends votre souci d’éviter le conflit politique entre élus municipaux et intercommunaux. Mais vous nous avez laissé entendre que le fléchage était la dernière étape avant une réforme radicale. Qu’en sera-t-il ?

M. Guillaume Larrivé. Le rejet de ce texte par le Sénat, représentant des collectivités territoriales, démontre l’échec du Gouvernement à convaincre sa majorité et à conduire une véritable concertation.

Trois ministres sont chargés des collectivités locales, mais, neuf mois après le début du quinquennat, le Parlement n’a été saisi d’aucun projet touchant à leur organisation. Nous sommes, en revanche, sollicités sur un texte dont l’objet principal consiste à reporter les élections régionales et départementales à 2015. Cette loi affectera la composition du collège chargé de désigner les sénateurs et nous la déférerons au Conseil constitutionnel, le motif d’intérêt général ne paraissant pas établi.

Le mode de scrutin retenu, binominal départemental, se révèle une curiosité qu’il faudrait songer à breveter. Pourquoi, tant qu’à faire, ne pas étendre ce principe à tous les élus, y compris au président de la République ?

Enfin, il faudrait éviter de faire de l’écart de 20 % une règle d’airain. Sinon les territoires ruraux se retrouveraient sous-représentés au sein de collectivités censées les soutenir.

M. Marc Dolez. Monsieur le ministre, le mode de scrutin retenu vise à assurer l’ancrage territorial et la parité, mais pas le pluralisme. Le système du binôme impose l’élection de deux élus de la même sensibilité et la proportionnelle a été écartée, alors qu’elle sera partiellement introduite dans le scrutin législatif. Pourquoi l’élection départementale serait-elle la seule à ignorer la proportionnelle ?

D’autre part, nous sommes attachés au fait que les délégués communautaires émanent des municipalités qu’ils représentent au sein des EPCI. Inscrivez-vous le fléchage dans la perspective de leur future élection au suffrage universel direct ? Une telle évolution entraînerait à terme la disparition des communes ?

M. Alain Tourret. Le conseiller général de Cambremer avait déclaré qu’il avait vocation à représenter des hectares, peut-être des chevaux, mais certainement pas des hommes ; je me félicite que vous rétablissiez l’équilibre !

Vous conviendrez que vous avez fait preuve d’imagination dans ce texte ! Au Sénat, le groupe du Rassemblement démocratique et social européen (RDSE) vous a soutenu – il n’en sera pas de même pour le projet de loi sur le cumul des mandats… – et nous souhaitons faire preuve de bon vouloir vis-à-vis du Gouvernement sur le présent sujet. Je soulèverai néanmoins quelques problèmes.

Le mode de scrutin utilisé pour les élections régionales fait à peu près l’unanimité ; pourquoi ne pas avoir retenu le même pour l’élection des conseillers départementaux ? Il reste qu’un ancrage territorial est nécessaire, je l’admets.

D’autre part, les nouveaux cantons devront-ils s’inscrire dans les limites des circonscriptions actuelles ?

M. le ministre. Non.

M. Alain Tourret. Dans ce cas, jusqu’où pourront-ils aller ? Quels seront les critères retenus pour le redécoupage ?

Vous êtes restés timides pour ce qui est du mode de désignation des conseillers intercommunaux. L’intercommunalité étant partout un succès, on nous annonce que les conseillers intercommunaux seront bientôt élus au scrutin direct : pourquoi ne pas avoir saisi cette occasion, plutôt que d’instaurer un système aussi complexe ?

Mme Catherine Coutelle. Je signale à M. Poisson – que je remercie de se faire le porte-parole de la délégation aux droits des femmes ! – que le président Urvoas m’a saisie ce matin d’une demande d’avis sur le présent projet de loi ; Pascale Crozon, qui est chargée du rapport, procédera à des auditions sur la question du binôme. La délégation est pour l’heure partagée sur le sujet.

Monsieur le ministre, je ne peux que vous féliciter d’agir en faveur de la parité ; croyez bien que nous vous soutenons !

Je souhaiterais néanmoins qu’il n’y ait pas de seuil de population pour l’élection des conseillers municipaux et des délégués communautaires au scrutin de liste majoritaire à deux tours, sinon les conseils des établissements publics de coopération intercommunale ne seront jamais paritaires.

À titre personnel, je ne suis pas non plus favorable à l’élection d’un « binôme » de conseillers départementaux. Il doit exister une solution plus simple que cet OPNI – objet politique non identifié.

À l’issue du redécoupage, les territoires ne seront plus inclus les uns dans les autres : les habitants d’une même EPCI pourront dépendre de circonscriptions différentes, ceux d’une même commune, d’EPCI et de cantons différents. Le système de division territoriale qui se met en place est extrêmement complexe ; si l’on veut que nos concitoyens s’intéressent à la vie politique, il faut concevoir des textes simples et facilement compréhensibles !

L’avantage du scrutin de liste, y compris pour les petites communes, est qu’il impose aux candidats de défendre une véritable ambition pour leur territoire, et non une vision individualiste et intéressée. Donnons à nos concitoyens la possibilité de choisir entre des projets politiques différents.

M. Carlos Da Silva. Permettez-moi de vous rappeler, chers collègues, qu’un redécoupage des cantons était indispensable en raison de l’abrogation des dispositions instituant les conseillers territoriaux. En outre, la recherche d’un équilibre en matière électorale et la volonté du Gouvernement de concilier parité, lisibilité et ancrage territorial conduisaient, soit à supprimer un échelon territorial, soit à concevoir un nouveau mode de scrutin. N’ayons pas l’invention honteuse !

Si le seuil de 1 000 habitants retenu pour l’élection des conseillers municipaux au scrutin de liste a été présenté par le ministre, par le Sénat et par le rapporteur comme le meilleur équilibre que l’on puisse trouver pour l’instant, le groupe socialiste semble favorable à un abaissement de ce seuil ; des amendements en ce sens pourraient être déposés.

Nous examinerons prochainement le texte sur le cumul des mandats. Les personnes qui seront élues à la présidence ou à la vice-présidence d’un EPCI pourront-elles continuer à exercer leurs fonctions locales ?

Enfin, il convient de veiller à la lisibilité du mode de désignation des conseillers communautaires, afin que nos concitoyens et concitoyennes sachent précisément, au moment de mettre leur bulletin dans l’urne, à quelles fonctions ils destinent les candidats qu’ils choisissent.

M. Pascal Terrasse. Tâchons de ne pas transformer cette enceinte en tribune du syndicat de défense des élus locaux !

Je suis d’accord avec certains de mes collègues : il y a de la part du Gouvernement un problème de méthode. Si je défends son choix en matière de mode de scrutin, je déplore qu’il n’ait pas préalablement défini les compétences qui seront assignées à chacune des collectivités territoriales. En effet, le conseil général a vocation à s’occuper de plus en plus des individus, et la région des territoires. Le problème du projet de loi ne réside pas tant dans le système électoral proposé que dans l’absence d’un changement de paradigme. Le sens de l’Histoire voudrait que, dans une Europe de plus en plus forte, les régions soient appelées à devenir elles-mêmes de plus en plus fortes et les intercommunalités à prendre de plus en plus de place.

Dans une Europe élargie, il existe deux méthodes pour gérer un État : soit la méthode autoritaire, soit la méthode girondine. Je suis pour ma part profondément girondin et convaincu que la décentralisation est la seule manière de réformer en profondeur notre pays. Or, on ne sait toujours pas quel sera son acte III ; j’aurais souhaité que les ministres qui en sont chargés avancent sur ce sujet. Que l’on donne aux territoires et aux élus de proximité de véritables responsabilités ! Nous attendons beaucoup des lois de décentralisation.

M. Jacques Bompard. Les départements avaient besoin d’un « relookage », c’est incontestable, et vous nous en proposez un – dont acte. Mais l’application de ce texte au département du Vaucluse aboutira à des cantons de 34 000 à 58 000 habitants, quand, aujourd’hui, le plus petit en comprend 1 000 et d’autres plus de 30 000 : cela va entraîner des perturbations importantes ! Si l’on avait conservé le même nombre de cantons, ceux-ci auraient compté entre 17 000 et 27 000 habitants, ce qui eût été plus humain.

L’impératif de parité parfaite sera source de problèmes : pour constituer des majorités, il faudra calculer l’âge du capitaine… Il s’agit chez vous d’une obsession qui force l’admiration : vous voulez supprimer la parité là où elle est parfaite, à savoir dans le mariage, mais l’imposer partout ailleurs ! Pourtant, il s’agit d’une source d’injustice : comme il y a plus de femmes que les hommes, la véritable parité voudrait que les femmes disposent de plus de fonctions électives que les hommes… Le problème se complique encore avec la théorie du genre, mais n’allons pas trop loin !

Les présidences d’intercommunalités ne sont pas considérées comme un mandat : c’est une aberration. En outre, le cumul des mandats dans les départements est parfois impressionnant, même lorsque les parlementaires n’en sont pas la cause. Alors, pourquoi ne pas aller jusqu’au bout ?

M. Sébastien Denaja. Je souscris à tout ce qu’a dit Pascal Terrasse.

D’autre part, serait-il envisageable, comme l’a proposé Alain Richard au Sénat, de disjoindre la liste pour l’élection des conseillers municipaux de celle pour l’élection des conseillers intercommunaux – terme que, comme le rapporteur, je préfère à celui de « délégués communautaires » ?

De nombreuses questions subsistent concernant les modalités d’exercice de leur mandat par le binôme de conseillers départementaux. Afin de simplifier les choses, et de permettre aux acteurs locaux d’identifier facilement leur interlocuteur, ne pourrait-on pas délimiter deux aires géographiques différentes à l’intérieur de chaque canton, de manière à ce que les membres du binôme, bien qu’élus ensemble, représentent des territoires distincts ?

La modification des modes de scrutin – j’espère pour ma part que le seuil de population sera abaissé à 500 habitants – provoquera des changements importants, notamment pour les petites communes, et modifiera les habitudes de nos concitoyens qui s’étaient habitués aux charmes du panachage et du raturage. Quels moyens d’information le Gouvernement entend-il mettre en œuvre afin de rendre le dispositif lisible par tous ?

M. Patrice Verchère. Certes, le mode de scrutin utilisé actuellement pour l’élection des conseillers généraux n’est pas sans inconvénients ; on observe une faible représentation des femmes dans les assemblées départementales et des déséquilibres démographiques parfois importants entre cantons ; mais à vouloir plus d’équité, vous allez engendrer d’autres inconvénients.

Ainsi, le scrutin binominal proposé est pittoresque – nous serons la seule démocratie au monde à l’adopter ! Je suis dubitatif quant au fonctionnement concret du binôme de conseillers qui disposeront, sur un même territoire, d’une même légitimité ; au quotidien, ce ne sera pas très pratique ! Pourriez-vous préciser comment vous envisagez les choses ? Quand vous étiez maire, auriez-vous imaginé être accompagné d’un binôme possédant la même légitimité et les mêmes compétences que vous ? Imaginons que nous auditionnions aujourd’hui non pas un, mais deux ministres de l’Intérieur !

On peut comprendre votre volonté de corriger les grands déséquilibres démographiques entre cantons, mais en ne prenant en considération que ce critère, vous allez tuer la ruralité ! Le nouveau mode de scrutin sacrifie l’ancrage territorial et la représentation du monde rural au profit de l’urbain. Ne serait-il pas souhaitable de tenir compte également de la topographie et de la superficie ?

Doit-on considérer que les conseillers communautaires, dorénavant élus en même temps que les conseillers municipaux, exerceront un mandat électoral propre ? Si oui, ce mandat sera-t-il pris en compte dans les règles sur le cumul ?

M. Bernard Gérard. Je m’associe aux réserves formulées sur le nouveau mode d’élection des conseillers départementaux : on va installer une concurrence contraire à l’efficacité et source de conflits.

Les délégués communautaires seront élus en même temps que les conseillers municipaux, mais sur un autre bilan et sur un autre projet, et avec une compétence territoriale plus vaste. Il n’existe actuellement aucune disposition juridique permettant le financement d’une campagne pour les élections aux conseils des communautés. Envisagez-vous de combler cette lacune ?

M. Christophe Borgel. Monsieur le ministre, vous avez déclaré que le nouveau mode de scrutin reposait sur deux principes : la parité et la proximité. Mais s’il garantit une parité parfaite, ce texte laisse ouvert le problème de la proximité. Notons cependant que la question se serait posée même si le mode de scrutin n’avait pas été modifié, car il aurait fallu procéder à un nouveau découpage cantonal afin de respecter l’équilibre démographique, qui est une obligation constitutionnelle.

Dans votre propos liminaire, vous avez évoqué la possibilité que certaines réalités géographiques soient prises en considération. Outre les spécificités de certains territoires, comme les zones de montagne, la superficie fait-elle partie des critères susceptibles d’être retenus ? Si nous sommes attachés à ce que les territoires ruraux soient bien représentés, prenons garde à ce qu’en amendant le texte du Gouvernement, nous n’aboutissions à un dispositif risquant d’être censuré par le Conseil constitutionnel, et que celui-ci ne nous impose le retour au strict respect de la règle des 20 %.

M. Philippe Gosselin. Quelques remarques pour commencer. D’abord, je m’étonne que cette réforme nous arrive ainsi, à la découpe, sans que nous ayons de vision d’ensemble des réformes électorale et territoriale à venir. Il est également permis de s’interroger sur la volonté de reporter le renouvellement des grands électeurs après les élections sénatoriales. Enfin, le Sénat, qui fut à une époque le « Grand conseil des communes de France », a rejeté ce texte.

Il faut dire que le monde entier va nous envier ce nouveau mode de scrutin ! Comme je l’ai dit la semaine dernière, lorsqu’une collègue écologiste nous a proposé une coprésidence des groupes politiques : il n’y a pas de place pour deux crocodiles dans le même marigot… Il faut bien qu’à un moment une seule personne dispose de la plénitude des pouvoirs, et l’on voit bien à quelles difficultés pratiques se heurtera le partage d’un même territoire par deux légitimités. On me répondra que ce n’est pas à la loi d’imposer un mode de fonctionnement et qu’il faudra trouver, humainement et politiquement, un modus vivendi ; soyons honnêtes : personne n’y croit – et pas seulement sur les bancs de l’UMP !

La ruralité ne doit pas être l’oubliée de la réforme. Bien sûr, dans une démocratie, le principe de l’élection, c’est « un homme, une voix ». Toutefois, il ne s’agit pas d’une règle absolue : il existe d’ores et déjà plusieurs procédés permettant de la tempérer – comme les seuils de population – et je rappelle que le Sénat n’y est pas soumis. Il conviendrait de procéder à des aménagements, en introduisant pour le redécoupage cantonal d’autres critères, comme la ruralité ou le caractère montagnard de certains territoires, dans un souci de proximité. Si les dispositions du projet de loi étaient appliquées, la Manche, qui compte 601 communes, verrait son nombre de cantons réduit de 52 à 26 : les territoires à couvrir seraient bien trop vastes, même pour deux !

S’agissant des conseillers communautaires, il convient de noter que dès lors qu’on les désigne par fléchage, on les désigne au suffrage universel direct, ce qui soulève une nouvelle fois la question du statut des EPCI, qui sont des établissements publics, et non des collectivités territoriales de plein exercice.

Enfin, le seuil des 1 000 habitants pour l’élection des conseillers municipaux au scrutin de liste et, plus encore, la proposition de la présidente de la délégation aux droits des femmes de supprimer tout seuil, traduisent une méconnaissance du fonctionnement de nos collectivités : comment faire des listes paritaires dans des communes de 300 ou 400 habitants ? Le mieux est parfois l’ennemi du bien !

Cela traduit aussi une méconnaissance des pratiques électorales dans les communes rurales : les élections municipales ne s’y réduisent pas à un panachage d’individualités ! Il serait dangereux de les politiser à l’extrême en imposant des listes : dans les petites collectivités, les ressorts de l’élection ne sont pas les partis politiques, mais les intérêts locaux. Prenons garde aux dérives !

M. Philippe Goujon. Beaucoup d’aspects généraux ayant déjà été abordés, mon intervention portera plus particulièrement sur l’article 19 du projet de loi, que le ministre a évoqué très rapidement.

Cet article démontre un manque d’audace, d’imagination et de créativité étonnant : on se contente de transférer trois sièges de conseillers de Paris d’arrondissements détenus par la droite à des arrondissements détenus par la gauche. Le procédé permet au parti au pouvoir de gagner aisément des sièges.

De telles dispositions n’ont rien à faire dans ce texte, puisque Paris relève d’un dispositif législatif particulier : la loi relative à l’organisation administrative de Paris, Marseille et Lyon. J’observe d’ailleurs que ces deux dernières villes ne sont pas concernées par les nouvelles dispositions, alors qu’elles ont connu elles aussi une évolution démographique importante au cours des trente dernières années. En outre, si l’objectif avait vraiment été de rétablir l’équilibre démographique entre les arrondissements, on aurait engagé, sinon une réforme du statut – obsolète – de Paris, du moins un redécoupage des arrondissements. Le deuxième arrondissement compte 22 000 habitants quand le quinzième en accueille 240 000 : comment des territoires de taille aussi différente pourraient-ils être gérés de la même façon ?

De surcroît, la commission indépendante instituée par le précédent gouvernement à l’occasion du redécoupage des circonscriptions législatives n’a pas été consultée, alors que la loi, me semble-t-il, l’exige. La règle d’un nombre minimal de trois conseillers par arrondissement ne s’applique nulle part ailleurs – et notamment pas dans les départements ruraux ; elle ne semble pas avoir d’autre justification que de faire basculer des conseillers des arrondissements de droite vers des arrondissements de gauche.

L’objectif affiché est de prendre en considération l’évolution démographique des trente dernières années, mais celle-ci a été fort variable suivant les arrondissements, et la nouvelle répartition des conseillers de Paris n’en tient pas compte. Elle ne tient pas compte non plus des évolutions à venir, notamment dans le cadre des grands projets d’urbanisme, comme la ZAC Clichy-Batignolles dans le XVIIe arrondissement, qui accueillera à moyen terme 15 000 nouveaux habitants, ou le programme immobilier sur le site de l’ancien hôpital Laennec, dans le VIIe arrondissement.

Pour toutes ces raisons, nous déposerons un amendement de suppression de l’article.

M. le ministre. S’agissant de l’intercommunalité, j’ai évoqué la perspective d’une évolution supplémentaire à l’horizon 2020. Le fléchage – qui était déjà prévu dans le texte du précédent Gouvernement – est un point d’équilibre entre ceux qui s’inquiètent d’une déperdition du poids et de l’identité de la commune et ceux qui souhaiteraient aller plus loin. C’est le meilleur moyen pour avancer. L’intercommunalité est une institution jeune, qui possède de plus en plus de compétences et de pouvoirs, mais qui est encore en évolution.

Le fléchage devra être le plus simple possible pour que les électeurs ne s’y perdent pas. Pour ce qui est des projets territoriaux, les délégués communautaires seront élus dans le cadre communal, et non dans celui de l’intercommunalité ; en revanche, il serait bon que les projets intercommunaux soient l’un des enjeux de l’élection municipale – comme c’est parfois déjà le cas. Sur ce point, le texte a fait l’objet d’un large consensus au Sénat ; il permettra de franchir une nouvelle étape.

Quant aux élections, vous le savez bien, ce n’est ni le choix d’un mode de scrutin ni une modification du calendrier qui changera quoi que ce soit à la volonté des électeurs ! Personne ne peut prédire quel sera le climat politique en 2014 ou en 2015. Prétendre que le texte a été élaboré dans la perspective des sénatoriales revient à nous faire un faux procès : dès lors que nous abrogions le conseiller territorial, il fallait fixer un nouveau calendrier. La logique eût été de prévoir des élections en 2016 ou 2017 ; nous avons choisi 2015, car cela nous laissait le temps de procéder au nouveau découpage cantonal tout en permettant de lier les élections cantonales et les régionales. Enfin, je rappelle que les communes représentent 96,1 % du corps électoral du Sénat, les conseils généraux, 2,6 %, et les régions, 1,21 % !

Monsieur Goujon, vous avez eu dix ans pour modifier l’organisation territoriale de Paris ! Entre-temps, sur la règle du seuil minimal de trois conseillers, le Conseil constitutionnel est passé par là. Marseille a déjà été concernée par un redécoupage, et son système électoral repose sur une division, non par arrondissements, mais par secteurs ; en outre, il était difficile de procéder à des modifications d’ampleur contre l’avis du maire sortant. L’article 19 vise donc bien à tenir compte des évolutions démographiques.

Le conseiller départemental ne sera pas « hybride », mais double. L’hybride eût été le surhomme, ou la surfemme, qui aurait représenté les compétences à la fois du département et de la région, si le conseiller territorial avait vu le jour ; le fait que la loi du 16 décembre 2010 soit passée de peu au Sénat était d’ailleurs la marque d’un doute.

Le système du binôme a été choisi en vue d’imposer la parité. Nous n’avons pas retenu la liste départementale, bien qu’elle fasse partie des traditions de gauche, parce que nous voulions conserver une relation de proximité, un lien direct avec les électeurs, afin de préserver l’essence même du département – institution qui remonte à plus de deux siècles. À partir du moment où nous adoptions le principe de la parité, il fallait trouver un dispositif adéquat ; un système mixte – scrutin de liste départemental, scrutin nominal par canton – eût été frappé d’inconstitutionnalité : le mode de scrutin du Sénat n’a jamais été examiné par le Conseil constitutionnel, et pour cause ! La France invente en effet un nouveau système, et je vous remercie de le souligner.

Je suis davantage étonné par les critiques portant sur le rôle respectif des conseillers binômes élus. D’abord, quand on est conseiller départemental, même si on est l’élu d’un territoire, on représente l’ensemble du département – c’est la même chose pour les sénateurs. Ensuite, les deux conseillers auront fait campagne ensemble, en bonne intelligence, et ils représenteront de façon complémentaire les territoires dans le cadre des nouveaux cantons.

J’avais dit aux sénateurs que j’étais ouvert sur la question des critères du redécoupage cantonal ; j’avais même précisé que je ne m’opposerais pas à ce qu’on desserre l’étau du critère démographique et qu’on en introduise d’autres, comme la superficie ; et je suis bien évidemment sensible à la demande d’un certain nombre de territoires d’être représentés. Nous sommes en dialogue constant avec le Conseil d’État : il faudra travailler sur ce point.

Je rappelle qu’à la suite du découpage « Marleix », 53 cantons se trouvent actuellement à cheval sur plusieurs circonscriptions législatives. L’application du critère des 20 % est souvent contradictoire avec les limites des circonscriptions ; même en le desserrant, le problème subsistera. Il n’est pas nécessaire que les cantons recoupent exactement les circonscriptions.

Quant à la commission « indépendante » présidée par le très indépendant Yves Guéna, elle n’est compétente que pour le découpage des circonscriptions législatives, qui est une prérogative du législateur – ce qui n’est pas le cas du découpage des cantons. Toutefois, chaque département fera l’objet à la fois d’un avis consultatif du conseil général et de l’avis du Conseil d’État.

Une innovation, permettant la parité et la représentation des territoires : voilà les points forts de ce nouveau mode de scrutin qui, incontestablement, entrera dans l’Histoire.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Monsieur le ministre, il y avait aussi une question sur le cumul des mandats.

M. le ministre. Il s’agit d’une autre question, mais, à l’évidence, une présidence d’intercommunalité devra être considérée comme une présidence d’exécutif.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Monsieur le ministre, je vous remercie.

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI

Lors de sa séance du 6 février 2013, la Commission examine les articles du projet de loi et du projet de loi organique.

TITRE IER
DISPOSITIONS RELATIVES AU CONSEIL DÉPARTEMENTAL

Article 1er

Changement de dénomination du conseil général et du conseiller général en conseil départemental et en conseiller départemental

Cet article tend à remplacer, dans l’ensemble des lois en vigueur, la dénomination « conseil général » par celle de « conseil départemental » et, corrélativement, la dénomination « conseiller général » par celle de « conseiller départemental ».

L’appellation actuelle de l’organe délibérant du département remonte à la loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800), qui créait dans chaque département un préfet, un conseil de préfecture et un conseil général. Toutefois, malgré son ancienneté, le « conseil général » reste trop souvent mal identifié par nos concitoyens, faute d’offrir la même évidence que celle de « conseil régional » qui désigne l’organe délibérant de la région.

Les termes de « conseil départemental » et de « conseiller départemental » contribueront donc à une meilleure connaissance de la collectivité territoriale que constitue le département, ainsi que des élus chargés de l’administrer.

Une telle modification avait déjà été adoptée par votre commission des Lois lors de la discussion, en 2001, du projet de loi relatif à la démocratie de proximité (47). Elle avait cependant été supprimée par le Sénat, ce qu’une commission mixte paritaire avait ensuite confirmé.

À la différence de ce précédent de 2001, le Sénat a adopté le présent article, moyennant des modifications rédactionnelles, avant de rejeter l’ensemble du présent projet de loi.

Votre Commission n’a apporté à cet article que des modifications rédactionnelles.

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* *

La Commission examine l’amendement CL 329 du rapporteur.

M. Pascal Popelin, rapporteur. Cet amendement rédactionnel vise à inscrire les nouvelles appellations – « conseil départemental », « conseiller départemental » et leurs déclinaisons – dans l’ensemble des dispositions législatives, organiques et ordinaires.

La Commission adopte l’amendement.

L’article 1er est ainsi rédigé.

En conséquence, les amendements CL 100 de M. Jean-Frédéric Poisson, CL 43 de M. Jean-Jacques Cottel et CL 101 de M. Jean-Frédéric Poisson tombent.

Chapitre Ier

Dispositions relatives à l’élection des conseillers départementaux

Article 2

(art. L. 191 du code électoral)


Introduction du scrutin binominal paritaire pour les élections départementales

Cet article vise à définir le nouveau cadre dans lequel se déroulera l’élection des conseillers départementaux.

Aujourd’hui, les conseillers généraux sont élus au scrutin majoritaire uninominal à deux tours, dans les circonscriptions que constituent les cantons (48). Sans revenir ni sur le scrutin majoritaire à deux tours, tel qu’il est prévu à l’article L. 193 du code électoral (49), ni sur le cadre cantonal, le présent article introduit un système binominal, dans lequel les candidatures au conseil départemental prendront la forme d’un « ticket paritaire », composé d’un homme et d’une femme.

Dans sa nouvelle rédaction, l’article L. 191 du code électoral disposera ainsi que « chaque canton du département élit au conseil départemental deux membres de sexe différent, qui se présentent en binôme de candidats ». Seront ainsi conciliés deux objectifs : le maintien d’un lien fort entre l’élu local et le territoire (que ne permettrait que plus difficilement un scrutin de liste à la représentation proportionnelle) et la promotion de la parité entre les femmes et les hommes (50).

Une fois élus, les conseilleurs départementaux issus d’un même binôme exerceront leur mandat en toute indépendance. Les candidats formant le binôme pourront d’ailleurs ne pas nécessairement être de la même tendance politique.

En revanche, il résulte des autres dispositions du présent titre (articles 3 à 15) qu’avant leur élection, les deux candidats seront solidaires devant le scrutin : les règles de financement de la campagne électorale s’imposeront à eux de manière indissociable ; l’un ne pourra pas être élu sans l’autre ; l’annulation de l’élection de l’un vaudra annulation de l’élection du binôme entier. Dès lors, comme l’a souligné le rapporteur de la commission des Lois du Sénat, M. Michel Delebarre, « par ce mode de scrutin, les électeurs voteraient pour une "liste de deux candidats", sans possibilité de panachage, ni de vote préférentiel » (51).

Les autres dispositions régissant ces nouvelles modalités d’élection sont prévues aux articles 3 à 10 du présent projet de loi.

Alors que sa commission des Lois avait adopté le présent article sans modification, le Sénat l’a rejeté en séance publique, le 17 janvier 2013, avant de rejeter le projet de loi dans son ensemble.

Outre une modification rédactionnelle proposée par votre rapporteur, votre Commission a, à l’initiative de Mme Catherine Coutelle, complété le présent article, en prévoyant que les noms des candidats du binôme seront inscrits sur les bulletins de vote dans l’ordre alphabétique. L’objectif est d’éviter qu’en pratique le nom du candidat masculin figure systématiquement en première position.

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* *

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette les amendements identiques de suppression CL 162 de M. Jean-Pierre Decool, CL 213 de M. Pierre Morel-A-L’Huissier, CL 220 de M. Guillaume Larrivé, CL 249 de M. Éric Ciotti, CL 270 de M. Bernard Gérard et CL 299 de M. François Sauvadet.

La Commission est ensuite saisie de l’amendement CL 74 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Par cette intervention, je défendrai l’ensemble de nos amendements relatifs au scrutin proportionnel.

Plus que le binôme, solution originale pour assurer la parité, c’est le retour au scrutin majoritaire qui nous pose problème. La gouvernance des conseils généraux est actuellement insatisfaisante. La fragmentation du département en cantons l’empêche souvent de développer une stratégie globale et cohérente. De plus, la juste représentativité des sensibilités est sacrifiée par le mode de scrutin majoritaire. Enfin, la forte abstention aux élections cantonales – 55 % en 2011 – montre la faible adhésion des citoyens à ce scrutin.

Aussi notre amendement propose-t-il un mode de scrutin proportionnel à deux tours, selon le modèle, connu des Français, des élections régionales et municipales. Cela améliorerait la lisibilité des modes d’élection.

Pour assurer la représentativité des territoires, l’élection reposerait sur des listes constituées de sections infra-départementales, à raison de quatre par département. Ce découpage pourra s’appuyer sur les pays, les communautés de communes ou un autre découpage, en fonction des départements concernés. Les listes et les sections pourront être de tailles inégales : il s’agira de s’adapter aux réalités locales.

Cet amendement confirme la créativité du groupe Écologiste, qu’avait d’ailleurs saluée M. Tourret en d’autres circonstances ; mais le Gouvernement ne s’est-il pas montré tout aussi innovant avec le scrutin binominal, qui n’existe nulle part ?

M. Michel Piron. Les termes du débat entre représentation globale et représentation territoriale sont connus : la première permet la synthèse au risque de l’abstraction ; la seconde marque un fort attachement local. En l’occurrence, le syncrétisme proposé me laisse perplexe malgré sa virtuosité, les sections semblant témoigner d’un repentir par rapport à la vision globale.

M. Dominique Bussereau. Si l’Association des départements de France (ADF) s’est prononcée en faveur de cette solution un peu bizarre qu’est le scrutin binominal, c’est que nos collègues socialistes nous ont doctement expliqué qu’il valait mieux, dans l’intérêt de leur parti, de la droite et du centre, éviter le scrutin proportionnel – auquel je suis personnellement opposé –, en faveur duquel de nombreuses voix s’étaient exprimées au sein même du parti socialiste.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Sans rejeter l’idée du scrutin à la proportionnelle en lui-même, je n’y suis pas favorable pour les élections départementales. Le mode de scrutin dépend des missions confiées aux élus, en fonction du niveau de collectivités territoriales concerné.

Par ailleurs, la position de l’ADF – représentée par M. Vincent Eblé et M. Bruno Sido lors de nos auditions – ne me semble pas tenir aux motifs exposés par M. Bussereau.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL 171 de M. Jean-Pierre Decool.

M. Jean-Pierre Decool. L’objectif de cet amendement est de différencier les territoires urbains et les territoires ruraux ; pour ce faire, je propose de maintenir le dispositif existant dans les seconds, tout en favorisant la parité, à travers la proportionnelle, dans les premiers.

M. le rapporteur. Je comprends l’esprit de cet amendement, mais je donnerais volontiers une boîte d’Alka Seltzer à celui qui aurait à établir un tel distinguo entre circonscriptions rurales et circonscriptions urbaines. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL 330 du rapporteur.

Elle examine ensuite l’amendement CL 172 de M. Jean-Pierre Decool.

M. Jean-Pierre Decool. Cet amendement vise à éviter la surreprésentation d’une commune au sein d’un canton. En effet, si les conseillers départementaux sont tous deux électeurs de la ville la plus peuplée de ce canton, il y a un risque que les communes les moins peuplées de celui-ci ne soient plus représentées au sein de l’assemblée départementale.

M. le rapporteur. Un conseiller départemental ne représente pas seulement sa circonscription électorale, ni a fortiori sa commune. Un tel amendement pose, en tout état de cause, une condition d’éligibilité qui me semble contraire au principe constitutionnel de liberté de candidature. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 300 de M. François Sauvadet.

M. François Sauvadet. Cet amendement participe du même esprit que le précédent. L’argument selon lequel le mandat ne dépend guère de la circonscription électorale me laisse sceptique, monsieur le rapporteur. Les députés, par exemple, représentent certes la nation, mais aussi leur circonscription.

Comment, de surcroît, appliquer la règle binominale sur le terrain ? Envisagez-vous, à terme, la création de sections ? Il faut imaginer qu’un maire s’adressera à deux élus binominaux qui ne seront pas forcément d’accord entre eux. Vous parliez de système hybride à propos des conseillers territoriaux ; en l’occurrence, vous allez plutôt créer une usine à gaz.

Si l’objectif est la parité, pourquoi ne pas instaurer un système hybride, principalement majoritaire avec une dose de proportionnelle, dans lequel 10 % des élus proviendraient d’un scrutin de liste à l’échelle départementale ? Cela éviterait aussi la surreprésentation des zones urbaines.

M. le rapporteur. Avis défavorable. L’élection au scrutin de liste des conseillers régionaux et des sénateurs n’empêche pas la territorialisation. D’ailleurs, jusqu’à présent, ce système n’a pas suscité autant d’émotion que celui que nous proposons avec les binômes.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL 173 de M. Jean-Pierre Decool.

M. Jean-Pierre Decool. Cet amendement répond aux préoccupations exprimées par M. Sauvadet. Je propose en effet de créer deux sections cantonales poursuivant plusieurs objectifs : défendre la représentation de la ruralité ; garantir l’enracinement des candidats dans leur territoire en attribuant un conseiller départemental à chaque section, ce qui éviterait que les deux membres du binôme viennent du même secteur géographique ; éviter, enfin, la concurrence et la rivalité des deux élus du binôme sur un même territoire en permettant à chacun d’eux d’être l’élu d’une des deux sections.

M. le rapporteur. En matière d’inventivité, nos collègues ne sont pas en reste. Toutefois, diviser un grand canton en deux sections s’apparente à un retour à la situation d’origine. De deux choses l’une : soit l’amendement vise à ne pas permettre la mise en place de la parité ; soit il consiste à faire élire un homme sur tel territoire et une femme sur tel autre. Cela contreviendrait au principe d’universalité des candidatures. Si l’on pousse ce raisonnement jusqu’à l’absurde, pourquoi ne pas prévoir que la totalité des membres du corps électoral de chacun de ces territoires appartiennent à l’un ou l’autre sexe ? Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL 201 de Mme Catherine Coutelle.

Mme Pascale Crozon. Seulement 13,5 % des conseillers généraux sont actuellement des femmes. Même si nous aurions préféré un autre mode de scrutin, nous proposons, afin d’éviter toute asymétrie au sein du binôme, que les noms des candidats soient présentés sur le bulletin de vote suivant l’ordre alphabétique.

M. Guillaume Larrivé. Puisque nous sommes dans l’absurde, allons jusqu’au bout : que se passera-t-il en cas d’homonymie ?

M. le rapporteur. De telles précisions, madame Crozon, relèvent sans doute du domaine réglementaire, mais j’y suis favorable.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 2 modifié.

Article 3

(art. L. 191-1 [nouveau] du code électoral)


Nombre de cantons

Cet article prévoit, dans chaque département, de réduire de moitié le nombre de cantons.

À nombre de cantons constant, l’application pure et simple du système binominal proposé à l’article 2 conduirait, par rapport au nombre actuel de conseillers généraux, à doubler le nombre total de conseillers départementaux, ce qui représenterait pas moins de 7 942 conseillers départementaux, correspondant à 3 971 cantons concernés par la réforme.

En vue de maintenir le nombre de conseillers départementaux à un niveau proche de celui des actuels conseillers généraux, le Gouvernement propose de diviser par deux le nombre de cantons.

Le présent article introduit à cette fin un nouvel article L. 191-1 dans le code électoral. Celui-ci dispose que le nombre de cantons est égal, pour chaque département, à la moitié du nombre de cantons existants au 1er janvier 2013, arrondi à l’unité supérieure si ce nombre n’est pas entier. Cette dernière précision doit en pratique s’appliquer aux 53 départements dont le nombre actuel de cantons est impair (52).

Le présent article ne s’applique qu’aux « cantons dans lesquels sont élus les conseillers départementaux », ce qui exclut Paris, la Martinique et la Guyane, compte tenu de l’organisation institutionnelle spécifique de ces collectivités territoriales (53).

Au total, 3 971 des actuels cantons sont donc concernés par le présent article :

– les 3 863 cantons des départements de métropole (hors Paris) ;

– les 40 cantons de Guadeloupe ;

– les 49 cantons de la Réunion ;

– les 19 cantons de Mayotte.

La réduction de moitié du nombre total de cantons consisterait à passer de 3 971 à moins de 1 986 cantons. La division par deux proposée au présent article s’effectuerait cependant par département et moyennant un arrondi à l’entier supérieur : en conséquence, le nombre total de cantons qui résulterait du présent article, dans sa version initiale, s’établirait à 2 012, soit une diminution de 49,3 % par rapport au nombre actuel de cantons concernés par la réforme. Comparé à une pure et simple division par deux du nombre actuel de cantons, le texte initial du Gouvernement, maintiendrait donc, du seul fait de la règle d’arrondi, 26,5 cantons supplémentaires, ce qui représente 53 conseillers départementaux de plus qu’aujourd’hui.

Sera ainsi programmé un redécoupage portant sur l’ensemble des cantons de notre territoire, opération qui n’a jamais été réalisée depuis leur délimitation initiale réalisée en l’an X (1801-1802). Depuis cette date, un peu plus de 40 % des cantons ont fait l’objet de modification de leurs limites territoriales. Les principes directeurs encadrant ce redécoupage, qui relève traditionnellement du Premier ministre, sont prévus à l’article 23 du présent projet de loi.

Rappelons en effet que, depuis l’ordonnance n° 45-2604 du 2 novembre 1945 relative à la modification des circonscriptions administratives territoriales (dispositions désormais codifiées à l’article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales), les modifications des limites territoriales des cantons, les créations et suppressions de cantons et le transfert du siège de leur chef-lieu sont décidés par décret en Conseil d’État après consultation du conseil général.

Le canton n’est d’ailleurs pas la seule circonscription électorale dont les limites sont définies par le pouvoir règlementaire : les limites des communes peuvent être modifiées par arrêté du préfet de département, selon des modalités fixées aux articles L. 2112-2 et suivants du code général des collectivités territoriales.

Il ne revient donc pas au législateur de définir lui-même les limites des cantons. Le Conseil constitutionnel a parfaitement validé ce raisonnement lors de l’examen de la loi de réforme des collectivités territoriales (54) : le Conseil a pris acte de ce que le législateur se bornait à fixer le nombre de conseillers territoriaux de chaque département, à charge pour le pouvoir réglementaire de procéder au redécoupage cantonal qui aurait dû en découler.

De la même façon, le présent projet de loi aboutit à fixer le nombre de cantons et de conseillers départementaux dans le code électoral. De l’application du présent article découlera ainsi, par combinaison avec l’article 2, le nombre de conseillers départementaux pour chaque département, qui sera égal au nombre de cantons multiplié par deux. Dans la version initiale du présent projet, ce nombre passerait donc, au total, de 3 971 (un par canton) à 4 024 (deux par cantons), soit une augmentation de 1,3 %.

La commission des Lois du Sénat avait adopté le présent article sans le modifier sur le fond. En revanche, elle avait supprimé son insertion dans le code électoral. En séance, trois amendements de suppression présentés par MM. Pierre-Yves Collombat, Jean-Jacques Hyest et François Zochetto ont été adoptés.

Votre Commission a adopté un amendement de votre rapporteur, visant à assurer que, dans chaque département, le nombre de cantons sera impair (55). Cette modification présente deux avantages.

D’une part, même si le nombre de conseillers départementaux demeurera toujours pair (deux conseillers étant élus dans chaque canton), un nombre de cantons impair facilitera l’émergence d’une majorité au sein du conseil départemental.

D’autre part, la diminution du nombre total de cantons sera moins importante que ce que prévoyait la version initiale du projet de loi. Cet amendement aboutirait en effet à permettre le maintien d’un canton supplémentaire dans 48 départements, soit 96 conseillers départementaux (56).

En outre, l’amendement adopté par votre Commission fixer un plancher d’au moins quinze cantons dans les départements de plus de 500 000 habitants. Il s’agit d’éviter que les départements les plus peuplés ne se retrouvent découpés en un trop faible nombre de cantons. En pratique, à l’heure actuelle, cette mesure bénéficierait au département du Vaucluse (543 105 habitants) qui, sinon, verrait le nombre de ses cantons passer de vingt-quatre à treize. Ce plancher permet donc le maintien de deux cantons supplémentaires, soit quatre conseillers départementaux.

Votre rapporteur signale par ailleurs que l’article 2 bis, introduit dans le projet de loi organique sur proposition du Gouvernement (57), fixe à vingt-six le nombre de conseillers départementaux à Mayotte, qui seront élus dans treize cantons. Cela représente quatre conseillers départementaux de plus que ce que prévoyaient initialement les deux projets de loi.

NOMBRE TOTAL DE CANTONS APRÈS LA RÉFORME
(textes adoptés par votre Commission)

Départements

Nombre actuel
de cantons

Nombre de cantons résultant des articles 3 du projet de loi et 2 bis du projet de loi organique

Métropole (hors Paris)

3 863

2 005

Guadeloupe

40

21

La Réunion

49

25

Mayotte

19

13

Total

3 971

2 064

N.B. : Le nouveau scrutin binominal majoritaire et le redécoupage cantonal qui en est le corollaire ne sont pas applicables à Paris, à la Martinique et à la Guyane.

Au total, les effets conjugués du texte initial du Gouvernement, de l’amendement de votre rapporteur au présent article et de la mesure spécifique à Mayotte prévue à l’article 2 bis du projet de loi organique conduisent à maintenir 78,5 cantons et 157 conseillers départementaux de plus que ce à quoi aboutirait une simple division par deux du nombre total de cantons.

À l’issue de la présente réforme, on compterait donc 2 064 cantons au lieu de 3 971 aujourd’hui (voir le tableau ci-avant), ce qui représente une diminution de 48 %. En conséquence, le nombre de conseillers départementaux s’établirait à 4 128, soit une légère augmentation, d’un peu moins de 4 %, par rapport au nombre actuels de conseillers généraux concernés par la réforme.

*

* *

La Commission examine les amendements identiques de suppression CL 75 de M. Paul Molac, CL 103 de M. Jean-Frédéric Poisson, CL 174 de M. Jean-Pierre Decool, CL 223 de M. Guillaume Larrivé, CL 250 de M. Éric Ciotti, CL 278 de M. Olivier Marleix et CL 301 de M. François Sauvadet.

M. Paul Molac. Je retire l’amendement CL 75.

L’amendement CL 75 est retiré.

M. Jean-Frédéric Poisson. L’amendement CL 103 est défendu.

M. Jean-Pierre Decool. Nous souhaitons le maintien du mode de scrutin actuel.

M. Guillaume Larrivé. L’amendement CL 223 est défendu.

M. Éric Ciotti. Le système proposé, incohérent, aboutirait à de fortes inégalités puisqu’il affaiblirait considérablement la représentation de certains territoires ruraux. En Aquitaine, un canton compterait 16 500 habitants dans le Lot-et-Garonne et un autre 45 000 habitants en Gironde ; dans la région Provence-Alpes-Côte d’Azur, on trouverait un canton de 9 000 habitants dans les Hautes-Alpes et un de 68 000 habitants dans les Bouches-du-Rhône. La division par deux du nombre de cantons, conjuguée à la marge des 20 % par rapport à la moyenne de la population cantonale dans le département – système dont le futur redécoupage électoral constitue la seule motivation réelle –, conduirait à une véritable hécatombe pour les cantons ruraux.

La précédente réforme attribuait un minimum de quinze conseillers territoriaux à chaque département ; avec ce projet de loi, on ne compterait plus que huit binômes de conseillers départementaux pour le Territoire-de-Belfort, onze pour l’Ariège, douze pour le Vaucluse, treize pour la Lozère et quatorze pour la Creuse, alors que certains cantons sont particulièrement étendus : dans les Alpes-Maritimes, un canton fusionnant treize cantons ruraux représenterait ainsi 70 % de la superficie du département. C’est un véritable problème pour les départements où coexistent de grands centres urbains et de vastes zones rurales.

M. Olivier Marleix. Diviser par deux le nombre actuel de cantons n’a strictement aucun sens, d’autant que les situations, très différentes d’un département à l’autre, sont le fruit de l’histoire. Je doute fort, au demeurant, que le Conseil constitutionnel accepte de telles règles de représentation, qui se révéleront destructrices pour le monde rural. Dans les départements où se trouve un fort pôle urbain, les zones rurales seront fortement pénalisées : de fait, la réforme impose le redécoupage de la quasi-totalité des cantons. Si l’on complète l’étude d’impact, fort succincte, du Gouvernement sur ce point, on constate que près de 90 % des cantons actuels ne satisfont pas à la règle des plus ou moins 20 %. Plus de 2 000 cantons verront par ailleurs leur poids démographique doubler. Dans la huitième circonscription de Haute-Garonne, par exemple, il ne restera qu’un seul canton, contre quatorze aujourd’hui : cela illustre bien le peu de cas que vous faites du monde rural.

En supprimant l’article 3, nous redonnerions toute latitude au Gouvernement : ce serait donc une façon de lui rendre service. L’objectif d’un nombre de conseillers généraux inférieur à 4 000 est faussement vertueux, puisque sont rétablis 1 800 conseillers régionaux qui devaient disparaître du fait de l’instauration des conseillers territoriaux. Il serait donc opportun de créer quelques centaines de cantons ruraux supplémentaires.

M. François Sauvadet. J’invite le rapporteur à tremper sa plume deux fois dans l’encrier avant de confirmer la rédaction du texte. Vous entendez garantir la parité tout en corrigeant les déséquilibres de représentation démographique ; mais, outre que la règle du binôme sera ingérable sur le terrain, le redécoupage de l’ensemble des cantons, puisque c’est bien de cela qu’il s’agit, ne tiendra pas compte des circonscriptions électorales. De telles mesures s’apparentent à un « tripatouillage électoral », lequel aura de lourdes conséquences pour les collectivités territoriales qui, comme leur nom l’indique, doivent assurer la représentation des populations sur un territoire défini. En somme, vous allez laminer la représentation rurale.

Dans ma circonscription, qui représente à elle seule 343 communes et 54 % du département de la Côte-d’Or – quatrième département français par la superficie –, il existe à l’heure actuelle dix-sept cantons ; après votre redécoupage, il n’y en aura plus que quatre. Dans ce département, qui comprend 706 communes, six cantons rassembleront à eux seuls pas moins de 500 communes !

Que l’on procède à des ajustements afin de se rapprocher de la règle des 20 %, soit, mais votre réforme va bouleverser complètement les équilibres territoriaux. Qui sera désormais le garant de l’aménagement du territoire ? Il eût été préférable de définir d’abord les compétences des collectivités territoriales et de choisir ensuite les modes de scrutin correspondants. Le conseil général est la collectivité des solidarités humaines et des solidarités territoriales, et vous introduisez un déséquilibre de représentation tel qu’il revient à fonder l’avenir du pays sur le seul fait urbain.

Ce choix politique de fonder le développement économique exclusivement sur les agglomérations est une erreur gravissime. L’un des plus grands défis que nous aurons à relever au XXIe siècle sera de garantir non seulement la croissance, mais une croissance équilibrée sur tout le territoire, sans opposer, d’un côté, les agglomérations, de l’autre, la désertification. Nous avons besoin de représentants des territoires.

Je vous en conjure : avant de privilégier le fait majoritaire, considérez qu’il s’agit d’une réforme extrêmement lourde, qui touche à la représentation des populations vivant sur nos territoires. J’appelle chacun, quel que soit son parti, à bien mesurer les conséquences d’un redécoupage généralisé.

M. Lionel Tardy. La réforme du mode de scrutin provoquera également des inégalités entre les départements. Par exemple, la Savoie compte actuellement 37 conseillers généraux pour une population de 480 000 habitants, et la Haute-Savoie 34 pour 750 000 habitants ; à la suite de cette réforme, ces deux départements n’auront plus, respectivement, que 19 et 17 cantons, soit une moyenne de 21 000 habitants par canton pour la Savoie, contre 43 000 pour la Haute-Savoie.

Or il existe des projets de création d’une région Savoie, et nos deux départements ont créé l’Assemblée des pays de Savoie, qui vise à mutualiser un maximum de choses. Nous espérions que la réforme territoriale, telle que la précédente majorité l’avait conçue, permettrait de résoudre le problème de la représentativité de l’Assemblée des pays de Savoie. Hélas, le présent projet de loi n’apporte aucune solution : on reste sur le schéma de deux départements distincts.

M. Dominique Bussereau. Deux remarques pour commencer. D’abord, la majorité actuelle ayant perdu en 1985 la plupart des départements qu’elle détenait à la suite du découpage cantonal de 1982, je lui souhaite bien du plaisir pour les prochaines élections ! Ensuite, le système du binôme sera bien évidemment soumis au Conseil constitutionnel, et j’espère que vous serez attentifs à ses remarques…

Sur le fond, j’attire l’attention des collègues sur le fait que nous sommes en train de mettre en place une nouvelle organisation territoriale. La réforme des intercommunalités engagée par le précédent Gouvernement et la rationalisation de la carte intercommunale ont donné naissance à des communautés regroupant, dans mon département, jusqu’à 180 communes, soit l’équivalent de petits départements : elles disposent d’élus, d’une administration et de pouvoirs importants. Avec le fléchage des délégués communautaires – qui est une bonne chose en soi –, on va passer d’un système où les élus construisaient des gouvernances d’intercommunalités en dehors de toute considération d’étiquette politique à un système bien plus politisé, et je ne suis pas sûr que cela profite à la gestion des territoires.

À ces nouvelles intercommunalités s’ajouteront désormais les « super-cantons », qui n’auront pas grand-chose à voir avec les cantons actuels, et les régions, qui, à l’échelle européenne, sont trop petites ; ça va être le bazar : on ne saura plus qui fait quoi ! Le « super-conseiller général » se trouvera en concurrence, parfois même à l’intérieur de sa propre formation politique, avec le président de l’intercommunalité ; les nouveaux cantons ne recouperont même pas le découpage des circonscriptions législatives. Bref, vous êtes en train de détricoter notre maillage territorial – qui avait certes ses forces et ses faiblesses, mais qui au moins avait une cohérence –, pour bâtir une nouvelle France. Je ne suis pas sûr que cela fonctionne, ni que cela favorise le progrès économique et l’aménagement du territoire.

M. Jacques Bompard. Certes, le fonctionnement des conseils généraux n’était pas parfait – mais connaissez-vous une seule chose que l’homme ait fabriquée et qui le soit ? Certes, il existe des disparités démographiques parfois considérables entre les cantons ; le rapport est de 1 à 35 dans le Vaucluse. Certes, la répartition des compétences entre les collectivités pose des problèmes de fond. Mais ce que vous proposez ne réglera rien.

Le présent projet de loi s’appuie uniquement sur la volonté de mettre en place la parité la plus parfaite possible. Alors qu’on ne cesse de nous répéter que l’homme et la femme sont identiques, et qu’on nous propose d’adopter une loi établissant cette identité, on veut la détruire au niveau du conseil général : c’est incohérent !

De même, on se détache du réel par un découpage qui méprise les territoires. Or le conseil général a pour vocation de favoriser le développement des territoires et d’aplanir les différences entre les grosses communes et les espaces ruraux. Il s’agit, non pas d’une simplification, mais d’une complication incohérente et irréaliste.

Nombreux sont les Français qui souffrent de ce qui se passe actuellement. Au nom d’une majorité de circonstance, vous portez brutalement atteinte à l’intérêt public, que vous avez pourtant pour mission, en tant que responsables de l’exécutif, de défendre. Dans mon territoire, la population est de plus en plus furieuse. Cessez de mépriser le peuple de France
– on ne sait jamais quelle réaction il peut avoir !

M. Marc-Philippe Daubresse. Dans la continuité de l’intervention de Dominique Bussereau, je voudrais attirer l’attention des collègues sur une autre incohérence du texte. Dès lors que l’on pose pour principe qu’il y a deux conseillers départementaux par canton et que chaque canton doit représenter une certaine proportion de population par rapport à une moyenne départementale, cela aboutira, dans nombre de départements, à rendre le découpage des cantons incompatible avec celui des circonscriptions législatives.

Lors de la précédente législature, le Gouvernement avait procédé à un nouveau découpage des circonscriptions législatives. Certains membres de l’ancienne majorité voulaient remettre en cause le recoupement entre limites de ces circonscriptions et limites des cantons, mais le Conseil d’État a rappelé à plusieurs reprises l’impératif de cohérence entre les deux. Il fut donc posé comme principe du découpage qu’on ne pouvait pas, sauf exception, transgresser les limites cantonales pour constituer des circonscriptions. Vous, vous faites l’inverse : pour constituer les nouveaux cantons, vous posez comme principe de transgresser les limites de circonscriptions ! Dans la Voix du Nord d’hier, édition de Dunkerque, M. Michel Delebarre, rapporteur du texte au Sénat, expliquait d’ailleurs le redécoupage au nom du Parti socialiste. Non seulement le nouveau découpage transgresse les limites des circonscriptions, mais il tue la ruralité et, comme l’a dit François Sauvadet, n’est qu’un « tripatouillage ».

Dominique Bussereau a évoqué les risques politiques et les risques devant le Conseil Constitutionnel ; moi, je vous alerte sur ceux devant le Conseil d’État – à moins que le découpage cantonal ne préfigure un autre découpage, législatif celui-là…

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Ce dernier point n’est pas un scoop, monsieur Daubresse ! Et le Conseil d’État sera tenu par la loi que nous allons adopter : vous voyez, tout se tient.

M. Jean-Frédéric Poisson. Ce qui est gênant dans cet article 3, c’est qu’il part du principe qu’il faut donner la priorité à la représentation des populations par rapport aux actions à mener sur les territoires. Le système que vous vous apprêtez à mettre en place concentrera les conseillers généraux dans les zones les plus peuplées. Certes, le résultat sera, à terme, un changement significatif de la composition des assemblées et le rééquilibrage politique des territoires ruraux qui sont, peut-être, de votre point de vue, un peu trop « droitiers » ; mais ce n’est pas parce qu’un territoire est moins peuplé qu’il y a moins de responsabilités à exercer  – d’autant plus que les conseils généraux ont vocation à s’occuper, directement ou indirectement, des services à la population et de l’aménagement du territoire. C’est pourquoi j’ai indiqué la semaine dernière au ministre de l’Intérieur mon souhait de voir pris en compte d’autres critères, comme la superficie, de manière à assurer une proximité des élus avec les territoires. Avec six cantons pour 300 communes, ce sera difficile ! La sous-représentation des zones rurales empêchera de traiter au fond les questions qui se posent à la ruralité – y compris en Ile-de-France.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Je profite de votre intervention pour signaler que le ministre de l’Intérieur nous rejoindra à l’issue du Conseil des ministres.

M. Alain Tourret. M. Jean-Michel Baylet, président de mon parti, m’a chargé de vous dire qu’il était opposé à la création du binôme et inquiet des conséquences que pourrait avoir une telle loi.

Quant à moi, j’estime que ce projet est la mort annoncée de la France rurale, celle des clochers et du curage des fossés et des rivières… Ce matin, le président Bartolone a expliqué qu’il fallait supprimer pour tout maire la possibilité d’être parlementaire, tant à l’Assemblée nationale qu’au Sénat. La conjonction des deux m’inquiète. Autant je suis conscient, tant le ridicule a achevé de discréditer la représentation actuelle, de la nécessité de revoir la carte cantonale – ce qui entraîne inévitablement des accusations de « tripatouillage » –, autant je suis attaché à la représentation du monde rural. Élu d’une circonscription ne comprenant qu’une seule petite ville de 12 000 habitants, je suis frappé par la peur de l’abandon qui y règne, et qui alimente le vote en faveur du Front national – notamment dans de petits villages traditionnellement modérés, où l’on n’a jamais connu un étranger, où il n’y a jamais eu d’insécurité. Attention à ce que la conjonction de telles mesures avec la suppression des services publics et des maternités n’ait des effets multiplicateurs et ne finisse par profiter aux extrêmes !

M. Pierre Morel-A-L’Huissier. S’agissant du binôme d’élus, comment réglera-t-on les problèmes en cas de mésentente entre l’homme et la femme ? Le texte n’en dit rien !

Quant au redécoupage, ce n’est pas un tripatouillage ; c’est une véritable boucherie ! Comment va-t-on organiser les services publics en milieu rural ? Quel nom donnera-t-on au « super-canton » ? Comment tiendra-t-on compte des bassins de vie ? Que l’on fasse un redécoupage, soit, mais pas sur le seul critère démographique, sinon c’est la fin de l’organisation territoriale de nos départements.

J’attire également votre attention sur le fait que le Conseil constitutionnel et le Conseil d’État auront à se prononcer sur ce texte et sur ses mesures d’application. Nous serons très vigilants sur ce point.

M. Philippe Gosselin. J’ai déjà dit la semaine dernière tout le bien que je pensais de ce nouveau mode de scrutin : le monde entier va nous l’envier ! C’est de la même veine que les propositions de certains groupes politiques d’instaurer des coprésidences : c’est joli sur le papier, mais cela ne tient pas la route. Pourquoi ne pas proposer l’élection d’un co-maire ou d’un coprésident de la République ? Le système sera ingérable : dès lors que deux personnes bénéficieront d’une même légitimité, si elles ont des points de vue divergents, cela provoquera nécessairement un conflit politique et humain ; les citoyens seront tentés de s’adresser à l’un ou à l’autre en fonction de leurs demandes. Comment les deux élus se répartiront-ils les différentes compétences ? Sera-ce en fonction de leurs intérêts, de leur domiciliation ?

Par ailleurs, le nouveau découpage cantonal m’inquiète beaucoup. Sans vouloir faire un procès d’intention au Gouvernement, force est de constater que les visées électorales ne sont pas absentes… Comment prendre en considération les bassins de vie ? Nous avons tous en tête l’exemple de communautés d’agglomération ou de communautés de communes à cheval sur deux circonscriptions ; si l’on tient compte des limites des circonscriptions pour le découpage cantonal, on fera fi de l’existence des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), alors même qu’on donne à ceux-ci un plus grand poids en prévoyant l’élection de leurs représentants quasiment au suffrage universel, par un dispositif de fléchage dans les communes de plus de 1 000 habitants.

Cela m’amène à contester, non pas le scrutin par liste, qui a fait ses preuves, mais le seuil retenu, qui me semble trop faible : 2 000 habitants eût été préférable.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Vous êtes hors sujet, cher collègue. Cette question viendra plus loin dans la discussion.

M. Philippe Gosselin. C’est vrai, monsieur le président, mais il y a tant à dire sur ce texte qu’on se laisse emporter par le flot des critiques !

On est en train de rompre le lien essentiel entre les élus et les territoires, qui seront sous-représentés. Si le principe démocratique « un homme, une voix » doit s’appliquer aux scrutins nationaux, il ne permet pas ici de prendre en considération les territoires et la ruralité.

M. Christophe Borgel. Pour en revenir au contenu de l’article, la réforme du mode de scrutin répond à deux objectifs : la parité – rappelons qu’il n’y a que 13,5 % de conseillères générales et cinq présidentes de conseil général – et la proximité. Le choix qui a été fait permet d’atteindre le premier tout en préservant le second.

Dès lors que l’on décidait de réformer le mode de scrutin, il fallait procéder à un nouveau découpage électoral – qui était de toute façon imposé par l’abrogation du conseiller territorial et par la nécessité d’être en conformité avec la Constitution, qui prévoit l’égalité des citoyens devant le suffrage universel, donc un équilibre démographique entre cantons au sein d’un même département.

Je ne rappellerai pas les chiffres actuels : la disparité entre les départements est aujourd’hui sans commune mesure avec ce qu’elle sera après l’adoption du projet de loi et le remodelage des cantons qui s’ensuivra.

Vous prétendez que le seul objectif du rééquilibrage démographique est de procéder à un « tripatouillage électoral » visant à contrebalancer des zones rurales favorables à la droite par des zones urbaines qui le seraient à la majorité actuelle. Ce qui est peut-être vrai des Yvelines l’est moins du Gard, de l’Hérault ou des Pyrénées-Orientales. Cet argument est donc faible. Quant à la huitième circonscription de la Haute-Garonne évoquée par M. Marleix, le nombre de cantons y passera de quatorze à trois – ce qui fera donc six conseillers départementaux – et non à un.

Enfin, alors que, sous l’ancienne majorité, plus de cinquante cantons ont été redécoupés entre plusieurs circonscriptions pour des raisons difficiles à justifier, la majorité et le Gouvernement actuels vous démontrent au contraire que l’on peut procéder à un redécoupage dans un esprit républicain.

M. Michel Piron. Ce nouveau mode de scrutin améliorera-t-il la lisibilité de l’élection des conseillers départementaux ? C’est la seule question que je me pose.

Il existe une contradiction entre le principe de la représentation géographique et celui de la représentation démographique, et je ne suis pas certain que le mode de scrutin prévu permette de la réduire. N’oublions pas que le département a été conçu dans le cadre d’une représentation géographique : c’est pourquoi l’assemblée y est dite territoriale.

À mon sens, la représentation duale n’améliorera pas la lisibilité de ce scrutin.

M. le rapporteur. Depuis une demi-heure, d’aucuns laissent entendre que c’est la mise en place de ce nouveau mode de scrutin qui entraînerait l’obligation de procéder à un redécoupage. C’est oublier que si le conseiller territorial avait survécu, il eût quand même fallu procéder à un redécoupage électoral et tenir compte des critères posés en la matière par le Conseil constitutionnel et le Conseil d’État. De même, si le conseiller territorial avait été abandonné et qu’on fût revenu au mode de scrutin antérieur – celui des cantonales de 2008 et de 2011 –, il eût fallu là aussi procéder à un nouveau découpage en raison du fait générateur constitué par la création puis la suppression du conseiller territorial.

Les limites territoriales de près de 60 % des cantons n’ont jamais fait l’objet de modifications depuis l’établissement initial de leur carte, qui résulte de plusieurs arrêtés pris par les consuls en l’an X, c’est-à-dire en 1801 et 1802, sur le fondement de la loi du 8 pluviôse an IX – le 28 janvier 1801.

Du reste, l’étude d’impact relève que le rapport entre le canton le plus peuplé et le canton le moins peuplé au sein d’un même département est de un pour quarante-sept dans le département de l’Hérault. Dans quatre-vingt-huit départements, le ratio dépasse celui de un pour cinq, dans quarante-neuf, celui de un pour dix et, dans dix-huit, celui de un pour vingt, ce qui contrevient au principe de l’égalité du suffrage, garanti par la Constitution de notre République. Monsieur Sauvadet, il ne s’agit donc pas simplement de remettre un peu d’ordre dans la carte des cantons.

Par ailleurs, il ne faut pas confondre la représentation des territoires avec l’ancrage territorial. Ce ne sont pas les hectares qui votent ; ce sont les citoyens.

Je suis donc défavorable aux amendements de suppression.

La Commission rejette les amendements identiques CL 103, CL 174, CL 223, CL 250, CL 278 et CL 301.

Puis elle examine l’amendement CL 326 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement tend, d’une part, à garantir que, dans chaque département, le nombre de cantons sera arrondi à l’entier supérieur impair, ce que devrait faciliter l’émergence d’une majorité et, d’autre part, à prévoir un plancher d’au moins quinze cantons dans les départements de plus de 500 000 habitants.

La Commission adopte l’amendement.

L’amendement CL 52 de M. Jean-Jacques Cottel est retiré.

La Commission adopte l’article 3 modifié.

Article 4

(art. L. 192 du code électoral)


Élections des conseillers départementaux

Cet article tend à instituer un renouvellement intégral, tous les six ans au mois de mars, des conseils départementaux. En droit actuel, les conseils généraux sont renouvelés par moitié tous les trois ans (article L. 192 du code électoral).

Cette modification transposera aux élections départementales un rythme retenu aujourd’hui pour la plupart des autres scrutins, seuls le Sénat et l’Assemblée des Français de l’étranger connaissant un renouvellement par moitié.

En conséquence, le présent article supprimera les dispositions relatives à la division, par chaque conseil général, des cantons du département en deux séries (58). La rédaction de l’article L. 192 du code électoral résultant du présent article sera ainsi parallèle à celle de l’article L. 336 du même code, relatif aux conseillers régionaux.

Le renouvellement en deux séries distinctes avait été prévu par la loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux, en vue de garantir une certaine stabilité dans les assemblées départementales. Il avait été supprimé par la loi n° 90-1103 du 11 décembre 1990 organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux, avant d’être rétabli par la loi n° 94-44 du 18 janvier 1994 rétablissant le renouvellement triennal par moitié des conseils généraux.

Aujourd’hui, le renouvellement intégral des conseils départementaux a pour objectif de favoriser la définition de politiques à plus long terme. Il permettra, de surcroît, d’organiser durablement la concomitance entre les élections départementales et les élections régionales, comme cela est proposé à l’article 21 du présent projet de loi. Il permettra, en outre, une meilleure lisibilité de ce scrutin pour les électrices et les électeurs.

Le Sénat a adopté le présent article sans modification, avant de rejeter l’ensemble du texte.

Votre Commission a adopté le présent article en précisant, à l’instar de la rédaction actuelle de l’article L. 192 du code électoral, que les conseillers départementaux sont « indéfiniment » rééligibles.

*

* *

Suivant l’avis du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 251 de M. Éric Ciotti.

Puis elle adopte l’amendement de précision CL 331 du rapporteur.

Elle examine ensuite l’amendement CL 76 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Cet amendement vise à limiter le cumul dans le temps des mandats des conseillers départementaux en ne permettant qu’une seule réélection par conseiller départemental, afin d’assurer une rotation du personnel politique.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Cet amendement porte en effet sur le cumul des mandats et non sur l’élection des conseillers départementaux. Il n’a donc pas sa place dans le présent texte.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 4 modifié.

Article 5

(art. L. 193 du code électoral)


Mode de scrutin des élections départementales

Cet article vise à tirer les conséquences, à l’article L. 193 du code électoral, de l’instauration du scrutin binominal paritaire pour l’élection des conseillers départementaux.

L’article L. 193 fixe le mode de scrutin aujourd’hui applicable aux élections cantonales. En se contentant de l’adapter à l’introduction de binômes de candidats, le présent article laisse inchangées les caractéristiques actuelles de ce mode de scrutin.

Tel est le cas des seuils à atteindre pour remporter l’élection :

– au premier tour, l’élection sera acquise au binôme réunissant la majorité absolue des suffrages exprimés et un nombre de voix égal au moins au quart des électeurs inscrits ;

– au second tour, l’élection sera acquise au binôme obtenant la majorité relative, quel que soit le nombre de votants. Le seuil d’accès au second tour est fixé à 10 % des électeurs inscrits (article 8 du présent projet de loi modifiant l’article L. 210 du code électoral), correspondant au seuil en vigueur pour ce type de scrutin avant la modification introduite par la loi du 16 décembre 2010 précitée.

Il en va de même de la règle du bénéfice de l’âge départageant les candidats qui auront obtenu le même nombre de suffrages au second tour : l’élection sera acquise « au binôme qui comporte le candidat le plus âgé ».

Votre rapporteur signale néanmoins qu’avant que cet article ne soit supprimé en séance sur proposition de MM. Jacques Mézard et François Zocchetto, la commission des Lois du Sénat avait, à l’initiative de M. Pierre-Yves Collombat, introduit une novation en prévoyant, qu’en cas d’égalité des suffrages obtenus au second tour, l’élection serait acquise au binôme comportant « le candidat le plus jeune ». Des amendements d’inspiration comparable, visant à inverser la règle de l’élection au bénéfice de l’âge (59), ont également été adoptés par le Sénat à l’article 14 (élection de la commission permanente et des vice-présidents du conseil départemental) et après l’article 17 (élections municipales dans les communes de 3 500 habitants et plus).

*

* *

La Commission examine les amendements identiques de suppression CL 175 de M. Jean-Pierre Decool, CL 224 de M. Guillaume Larrivé, CL 252 de M. Éric Ciotti et CL 302 de François Sauvadet.

M. Jean-Pierre Decool. Il est frustrant pour les parlementaires que nous sommes de voir la presse publier des schémas prévisionnels anticipant l’adoption d’un texte qui a été repoussé par le Sénat et dont la conséquence immédiate sera l’asphyxie de la ruralité. Dans ma circonscription, six cantons, donc six conseillers généraux, pourront être remplacés par un seul binôme, ce qui entraînera une sous-représentation, dramatique pour le pays, des zones rurales.

M. Guillaume Larrivé. L’amendement CL 224 est défendu.

M. Éric Ciotti. Il en est de même de l’amendement CL 252.

M. François Sauvadet. Le raisonnement du rapporteur est spécieux. Je me rappelle le combat mené par l’opposition de l’époque contre l’instauration des conseillers territoriaux : M. Montebourg écrivait que c’était la mort programmée des territoires ruraux. Or vous vous appuyez sur les raisonnements de la majorité d’hier pour fonder la justesse de vos raisonnements d’aujourd’hui. Où est la cohérence ?

Laisser croire que la suppression des conseillers territoriaux conduirait à redécouper l’ensemble des cantons est un mensonge public. De plus, les circonscriptions électorales départementales ne correspondront pas aux structures intercommunales. Heureusement que vous n’êtes pas revenus, en plus, sur les commissions départementales de coopération intercommunale – CDCI !

Monsieur le rapporteur, assumez clairement et frontalement des choix politiques qui se traduiront par un redécoupage de l’ensemble des cantons préjudiciable à un système fondé sur la représentation des territoires et des populations qui y vivent !

Il n’est pas sérieux de s’appuyer sur le cas extrême d’un rapport de un à quarante-sept, si c’est pour mieux oublier la très grande disparité existant entre les départements ! Pourquoi alors ne pas procéder au redécoupage des départements eux-mêmes ? Vous avez même fait adopter, à l’article 3, un amendement visant à assurer un minimum de quinze cantons dans les départements de plus de 500 000 habitants.

Je ne vous laisserai pas vous appuyer sur le projet que vous avez combattu hier pour justifier aujourd’hui le vôtre, qui menace l’équilibre des territoires.

M. Carlos Da Silva. Et nous, nous ne vous laisserons pas dire que nous procédons, avec ce texte, à une opération de « tripatouillage électoral ».

Il en va du conseiller départemental comme du mariage pour tous : lorsque nous parlons de mariage pour tous et d’adoption, vous parlez de procréation médicalement assistée (PMA) et de gestation pour autrui (GPA), et lorsque nous parlons de loi électorale vous parlez de tripatouillage !

À cette étape, ce que nous défendons, c’est la parité dans le scrutin départemental. Il est insupportable de n’avoir que 13,5 % de femmes conseillères générales. C’est à cette situation que nous souhaitons mettre un terme.

M. Guillaume Larrivé. Le texte qui nous est soumis est de nature exclusivement électorale. Son seul objet est le redécoupage total des cantons au profit de l’actuelle majorité en vue d’accentuer son emprise sur les collectivités locales.

Si tel n’est pas le cas, alors M. Da Silva se ralliera sans aucun doute aux amendements que nous avons déposés à l’article 23, visant à assurer la transparence du redécoupage des cantons.

M. Gérald Darmanin. On perçoit les limites de la naïveté feinte de M. Da Silva quand on sait qu’il est le suppléant du ministre de l’Intérieur, qui procédera lui-même au redécoupage des cantons.

M. Sébastien Denaja. Ce n’est pas parce que les populations du monde rural seront moins représentées qu’aujourd’hui qu’elles seront demain sous-représentées ! Le monde rural est à l’heure actuelle surreprésenté, notamment dans un département comme l’Hérault où un conseiller général peut représenter 1 000 habitants seulement, contre 40 000 dans l’agglomération de Montpellier. Qu’en est-il dans ces conditions de l’égalité des citoyens devant le suffrage universel ?

Par ailleurs, comment accepter l’accusation de tambouille électorale au moment même où nous voulons garantir la parité ? Je laisse à chacun la responsabilité de ses propos.

Mme Marie-Anne Chapdelaine. Je suis étonnée d’entendre nos collègues de droite nous donner des leçons en matière de parité : veulent-ils que nous comparions le nombre de femmes députées du groupe UMP avec celui de femmes députées du groupe SRC ?

Les conseillères générales sont très peu nombreuses alors que les femmes représentent 51 % de la population ! Peut-être devraient-elles d’ailleurs exiger un peu plus que la parité. Ce texte rétablira l’équité.

M. le rapporteur. Monsieur Sauvadet, vous avez qualifié mes propos de mensonge public, ce qui était pour le moins discourtois à l’encontre du rapporteur que je suis. Eh bien, je maintiens que ce « mensonge public » est une vérité juridique incontestable. Nier qu’il est nécessaire de procéder à un redécoupage électoral, c’est comme nier que la terre tourne autour du soleil. Le Conseil constitutionnel a du reste contraint à plusieurs reprises le précédent gouvernement à revoir sa copie sur le conseiller territorial au nom du principe de l’égalité des Français devant le suffrage universel.

Je suis évidemment défavorable à ces amendements de suppression.

La Commission rejette ces amendements.

Puis elle examine les amendements CL 77 de M. Paul Molac et CL 176 de M. Jean-Pierre Decool, soumis à une discussion commune.

M. Paul Molac. Je retire mon amendement.

L’amendement CL 77 est retiré.

M. Jean-Pierre Decool. L’amendement CL176 est défendu.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement de précision CL 332 du rapporteur.

Elle examine ensuite les amendements identiques CL 53 de M. Jean-Jacques Cottel et CL 78 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. En cas de stricte égalité des voix, mon amendement vise à favoriser l’élection du binôme le plus jeune afin d’encourager le renouvellement des élus.

M. Jean-Jacques Cottel. L’amendement CL 53 vise lui aussi à favoriser le rajeunissement de la classe politique.

M. le rapporteur. Il s’agit de la reprise d’un amendement adopté au Sénat, qui vise à inverser la règle du bénéfice de l’âge.

Si je n’ai rien à objecter sur le fond à une telle proposition, je tiens toutefois à rappeler que la priorité donnée au plus âgé en cas d’égalité des voix est une règle ancienne, valable pour toutes les élections. Cette modification n’ayant de sens que si elle concernait l’ensemble des mandats électifs, elle ne saurait trouver sa place dans ce projet de loi.

Avis défavorable.

La Commission rejette ces amendements.

Puis elle adopte l’article 5 modifié.

Après l’article 5

La Commission est saisie de deux amendements portant articles additionnels après l’article 5.

Elle examine tout d’abord l’amendement CL 177 de M. Jean-Pierre Decool.

M. Jean-Pierre Decool. Le code électoral prévoit actuellement que sont éligibles au conseil général certains citoyens qui ne sont pas domiciliés dans le département. Ils peuvent avoir été inscrits sur une liste électorale au titre d’une des contributions directes au 1er janvier de l’année dans laquelle se fait l’élection ou lorsqu’ils ont hérité depuis la même époque d’une propriété foncière dans le département.

Ces exceptions au principe selon lequel, pour être élu dans un département, il faut y être domicilié ne favorisent pas les liens entre l’élu et la population. Or le conseil général, qui est une véritable soupape de sécurité, garantit un lien social : le mandat de conseiller général exige donc de la présence.

Cet amendement vise à clarifier l’article L. 194 du code électoral en prévoyant que, pour pouvoir être élu au conseil général, il faut être inscrit sur une liste électorale et être domicilié dans le département.

M. le rapporteur. Il n’est pas utile de restreindre davantage l’éligibilité au conseil départemental. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL 218 de M. Pierre Morel-A-L’Huissier.

M. Pierre Morel-A-L’Huissier. Cet amendement vise à élargir les cas d’inéligibilité aux fonctionnaires ou agents de catégorie A chargés de l’instruction de dossiers de subvention, conformément à la jurisprudence du Conseil d’État.

M. le rapporteur. L’article L. 195 du code électoral prévoit déjà de nombreux cas d’inéligibilité. Il n’est pas souhaitable d’en allonger la liste en y inscrivant une catégorie aussi vague que celle figurant dans l’amendement. Avis défavorable.

M. François Vannson. Il conviendrait de profiter de l’examen de ce texte pour dépoussiérer la liste des inéligibilités. Par exemple, certains agents de l’Office national des forêts (ONF) qui ne sont pas éligibles ont pourtant été élus parce qu’il n’y a pas eu de recours contre leur élection.

M. François Sauvadet. Monsieur le rapporteur, vous ne sauriez invoquer pour refuser cet amendement le fait que la liste des inéligibilités est déjà trop longue ! Est-il normal que des fonctionnaires qui instruisent des dossiers d’aides puissent se présenter à des élections départementales ? Cette réponse ne peut pas satisfaire le ministre de la Fonction publique que j’ai été. Par exemple, une déléguée aux droits des femmes, qui distribue un peu partout des subventions dans un département, ne saurait se présenter à l’élection des conseillers départementaux, en raison d’une relation directe entre l’exercice de sa mission publique et celui de la mission élective qu’elle sollicite. Les cas d’inéligibilité doivent être précisés : vous ne pouvez pas balayer cette exigence d’un revers de la main.

M. Pierre Morel-A-L’Huissier. Le rapporteur ne peut arguer du caractère « vague » de l’amendement pour justifier son avis défavorable. C’est parce qu’ils sont attentifs aux fonctions que recouvre précisément tel ou tel titre, par exemple celui de « chargé de mission », que le Conseil d’État et les juridictions administratives ont tendance à étendre les cas d’inéligibilité à tous ceux qui exercent ces fonctions de fait. De même, dans une préfecture, on sait très bien qui sont les « fonctionnaires ou agents de catégorie A chargés de l’instruction de dossiers de subvention ».

M. Jean-Frédéric Poisson. La question soulevée n’est pas vaine. Dès lors que, selon l’esprit de notre droit, la situation personnelle ou les convictions de certains les exposent à un risque de conflit d’intérêts – et c’est à dessein que j’emploie cette expression –, il convient d’étudier de près la liste des limitations et des incompatibilités. Le rapporteur pourrait donc au moins s’engager à le faire d’ici au débat en séance publique.

M. le rapporteur. Je souhaite préciser mon propos et rectifier certaines interprétations extensives et fallacieuses.

La liste déjà longue dont j’ai parlé se fonde sur l’activité des fonctionnaires concernés et sur le rôle qu’ils jouent dans la prise de décision afin d’éviter ces conflits d’intérêts. Il est toujours possible, et parfois souhaitable, d’ajouter des cas d’inéligibilité ou d’incompatibilité ; d’autres amendements le proposent, d’ailleurs. Simplement, l’expression « fonctionnaires ou agents de catégorie A chargés de l’instruction de dossiers de subvention » n’est pas assez précise pour être applicable. Mes chers collègues, je vous suggère d’améliorer la rédaction de vos amendements d’ici à la séance publique afin de les rendre plus complets et plus fiables du point de vue juridique ; nous pourrions même y réfléchir à quelques-uns. Mais je maintiens mon avis défavorable à l’amendement tel qu’il est rédigé.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Je rappelle que notre Commission a déjà beaucoup travaillé sur cette question au cours de la précédente législature puisque Jean-Luc Warsmann et Charles de La Verpillière ont largement toiletté le code électoral dans une proposition de loi adoptée en 2011. Il convient en outre d’être prudents : parce que nous portons ici atteinte à un droit fondamental, celui de l’accès à la candidature, toutes les juridictions souhaitent la définition la plus précise possible. L’on ne peut s’en tenir à une simple intention, dès lors qu’il s’agit de prévoir une réelle exception à ce droit fondamental.

M. René Dosière. La liste établie par la loi dont vous venez de parler, monsieur le président, et dont une partie ne sera applicable qu’au 1er janvier 2014, inclut déjà, tout comme l’article L. 195 du code électoral, les directeurs généraux, les directeurs, les directeurs adjoints, les chefs de service, les chefs de bureau du conseil général et du conseil régional. La personne chargée de l’instruction des dossiers de subvention ne fait-elle pas ipso facto partie de l’une de ces catégories ?

M. le président Jean-Jacques Urvoas. En outre, les personnes qui instruisent les dossiers de subvention au sein des collectivités locales ne sont pas nécessairement fonctionnaires ni agents de catégorie A.

M. le rapporteur. De sorte qu’il pourrait y avoir discrimination entre deux personnes exerçant les mêmes fonctions.

M. Sébastien Denaja. En effet, la position statutaire ne définit pas la fonction. En outre, l’instruction n’est pas la décision d’octroi de la subvention.

Mme Marie-Françoise Bechtel. C’est surtout l’expression « chargés de l’instruction de dossiers de subvention » qui est trop vague. L’inéligibilité étant d’application stricte, le juge étudie l’appartenance de la personne visée à telle ou telle catégorie. Ici, l’absence de catégorie a priori obligerait le juge à s’assurer que l’agent n’a pas été effectivement chargé d’un tel dossier. L’amendement est donc totalement contraire à tous les principes juridiques qui fondent l’inéligibilité, même s’il conviendrait en effet de toiletter la liste.

La Commission rejette l’amendement.

Article 6

(art. L. 205 du code électoral)


Extension du mécanisme de la déclaration de démission par le représentant de l’État en cas d’inéligibilité postérieure à l’élection

Cet article vise à étendre les situations d’inéligibilités qui, lorsqu’elles surviennent postérieurement à l’élection au conseil départemental, entraînent une démission d’office prononcée par le préfet de département.

En l’état du droit, l’article L. 205 du code électoral donne compétence au préfet de département (60) pour prononcer une telle démission à l’encontre d’un conseiller général lorsque celui-ci est concerné par l’une des causes d’inéligibilité prévues aux articles L. 195 (inéligibilités dues à l’exercice de diverses fonctions publiques), L. 199 (inéligibilité liée à la privation du droit de vote ou à une décision judiciaire) et L. 200 (inéligibilité des majeurs placés sous tutelle ou curatelle). La décision du préfet déclarant la démission d’office est susceptible de recours devant le tribunal administratif, puis devant le Conseil d’État.

Le présent article étend ce mécanisme de démission d’office aux inéligibilités dues à l’exercice de certaines fonctions au sein des services vétérinaires ou agricoles du département. Ces causes d’inéligibilité sont prévues à l’article L. 196 du code électoral :

« Les vétérinaires inspecteurs en chef, vétérinaires inspecteurs principaux et vétérinaires inspecteurs chargés des fonctions de directeur des services vétérinaires ne peuvent être élus dans le département où ils exercent leurs fonctions qu’un an après la cessation de ces fonctions.

« Les ingénieurs en chef et ingénieurs des services agricoles affectés à une direction des services agricoles ou à une inspection de la protection des végétaux ne peuvent être candidats dans le département où ils exercent qu’un an après la cessation de leurs fonctions. ».

Il s’agit ainsi de combler une lacune, rien n’expliquant que les inéligibilités de ce type fassent l’objet d’un traitement différent de celles prévues aux articles L. 195, L. 199 et L. 200 du code électoral.

Précisons que dans tous ces cas de démission d’office intervenant en application de l’article L. 205 du code électoral, ainsi que pour ceux prévus à l’article L. 210 du même code, le siège devenu vacant sera pourvu par le remplaçant du conseiller départemental démissionnaire. Il en ira en revanche autrement (organisation d’une élection partielle) en cas de démission d’office prononcée par le juge de l’élection sur le fondement de l’article L. 118-3 du même code (61).

Non modifié par la commission des Lois du Sénat, cet article a été supprimé en séance à la suite de l’adoption d’un amendement de M. Jean-Jacques Hyest.

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La Commission adopte l’article 6 sans modification.

Article 6 bis (nouveau)

(art. L. 208 du code électoral)


Conséquences d’une double candidature aux élections départementales

Introduit à l’initiative de votre rapporteur, cet article vise à prévoir les conséquences juridiques d’une double candidature aux élections départementales.

Le 7° du I de l’article 13 du présent projet de loi prévoyait initialement de supprimer l’article L. 208 du code électoral, selon lequel « nul ne peut être membre de plusieurs conseils généraux », au motif que l’article L. 210-1 du même code, dans sa rédaction issue de l’article 8 du présent projet de loi, dispose que « nul ne peut être candidat dans plus d’un canton ».

Ce dispositif souffre cependant de deux lacunes.

D’une part, aucune conséquence n’est prévue pour le cas où, en dépit de l’interdiction posée à l’article L. 210-1, un candidat se présenterait et serait élu dans plusieurs cantons. Le présent article règle cette question en prévoyant, au deuxième alinéa de l’article L. 208 du code électoral (62), qu’un tel candidat perdrait de plein droit ses deux mandats de conseiller départemental. Il serait alors déclaré démissionnaire d’office de ses deux mandats par le préfet de département, en application de l’article L. 210 du même code – modifié en ce sens par l’article 7 bis, inséré dans le présent projet de loi à l’initiative de votre rapporteur.

D’autre part, il est possible qu’un conseiller départemental en fonctions se présente dans un autre canton lors d’une élection partielle. Celui-ci risquerait de se trouver en contradiction avec le premier alinéa de l’article L. 208, dans sa rédaction issue du présent article, selon lequel « nul ne peut être titulaire de plus d’un mandat de conseiller départemental ». Ce conseiller départemental sera alors déclaré démissionnaire d’office, par le préfet de département, de son mandat déjà en cours et conservera le nouveau mandat, en application de l’article L. 210 du même code (modifié en ce sens par l’article 7 bis précité). Il s’agit de la même solution que lorsqu’une cause d’incompatibilité survient postérieurement à l’élection.

Un dispositif similaire a été adopté par votre Commission pour les candidatures aux élections municipales à l’article 16 bis du présent projet de loi.

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La Commission examine l’amendement CL 333 du rapporteur portant article additionnel après l’article 6.

M. le rapporteur. Que faire en cas d’élection d’un candidat qui, en passant entre les mailles du filet, s’est présenté dans différents cantons lors d’un même renouvellement général des conseils départementaux ? Aux termes de mon amendement, il serait démissionnaire d’office de ses deux mandats puisqu’il a délibérément violé la loi. En revanche, un conseiller général qui remporterait une élection partielle dans un autre département conserverait le nouveau mandat et perdrait son précédent mandat.

La Commission adopte l’amendement.

Article 7

(art. L. 209 du code électoral)


Domiciliation des conseillers départementaux

Cet article vise à actualiser les dispositions de l’article L. 209 du code électoral, ainsi qu’à les coordonner avec l’instauration du scrutin binominal paritaire.

En premier lieu, les deux premiers alinéas de l’article L. 209, qui règlent le cas où un conseiller général serait élu dans plusieurs cantons, ne paraissent plus utiles depuis la loi n° 2000-629 du 7 juillet 2000 interdisant les candidatures multiples aux élections cantonales. Cette dernière a, en effet, introduit à l’article L. 210-1 un alinéa selon lequel « Nul ne peut être candidat dans plus d’un canton », disposition qui est maintenue par l’article 8 du présent projet de loi. En conséquence, le présent article tend à supprimer les deux premiers alinéas de l’article L. 209. Votre Commission a cependant précisé les conséquences attachées au cas d’une double élection aux articles 6 bis et 7 bis du présent projet de loi.

En deuxième lieu, sera également supprimé le dernier alinéa de l’article L. 209, qui dispose qu’ « en cas de division d’un canton en plusieurs circonscriptions électorales, le conseiller général représentant le canton divisé a le droit d’opter pour l’une des nouvelles circonscriptions créées à l’intérieur de l’ancien canton dans les dix jours qui suivront la promulgation du décret ». Si les redécoupages de cantons sont toujours sans effet sur les mandats en cours, il était jusqu’à présent nécessaire, en cas de division d’un canton, de permettre au conseiller général concerné d’opter pour l’un des nouveaux cantons, afin de déterminer à quelle série chacun d’entre eux se rattacherait lors du prochain renouvellement. Un tel mécanisme n’apparaît plus utile, dès lors que l’article 4 du présent projet instaure un renouvellement intégral des conseils départementaux et met fin au classement des cantons en deux séries.

En dernier lieu, le troisième alinéa de l’article L. 209 – qui concerne le cas dans lequel plus du quart des conseillers généraux ne sont pas domiciliés dans le département – sera adapté pour tenir compte à la fois des suppressions qui précèdent et du principe de l’élection de binômes de candidats. Comme aujourd’hui, le nombre des conseillers départementaux non domiciliés dans le département, parfois appelés « conseillers forains », ne pourra dépasser le quart du nombre total de membre du conseil départemental (63). Dans sa nouvelle rédaction, l’article L. 209 disposera qu’en cas de dépassement de cette limite, le conseil départemental « détermine en séance publique lors de la première réunion de droit qui suit chaque renouvellement, par la voie du tirage au sort, celui ou ceux dont le mandat prend fin ». La différence avec le droit positif réside principalement (64) dans le fait que le mandat prendra fin sans que l’élection soit annulée. La transposition de la solution actuelle – l’annulation de l’élection des conseillers départementaux concernés – aurait, en effet, entraîné la fin du mandat de l’autre membre du binôme élu.

À l’initiative de son rapporteur, M. Michel Delebarre, la commission des Lois du Sénat avait précisé que le conseiller départemental dont le mandat prendrait fin dans de telles circonstances serait alors remplacé par son suppléant. Bienvenue pour la lisibilité de l’article L. 209, cette précision est cependant d’ores et déjà satisfaite par le premier alinéa de l’article L. 221, dans sa rédaction issue de l’article 9 du présent projet de loi, selon lequel « le conseiller départemental dont le siège devient vacant pour toute autre cause que l’annulation de l’élection ou la démission d’office au titre de l’article L. 118-3 est remplacé par la personne élue en même temps que lui à cet effet ».

Votre rapporteur signale par ailleurs que le Sénat avait adopté, en séance publique, deux amendements de Mme Éliane Assassi :

– au lieu d’attendre la première réunion du conseil départemental qui suit chaque renouvellement, le tirage au sort aurait dû avoir lieu dès la première réunion suivant le constat selon lequel le nombre des conseillers non domiciliés dans le département dépasse le quart du conseil. Cette modification avait été adoptée avec l’accord de la commission des Lois, mais contre l’avis du Gouvernement. Une telle disposition est, en effet, susceptible de remettre en cause la stabilité du conseil départemental. Il semble donc préférable de « purger » la question de la domiciliation en tout début de mandat ;

– aurait été réintroduite la disposition que le projet de loi n’avait pas reprise du droit positif, selon laquelle si « une question préjudicielle s’élève sur le domicile » d’un des conseillers départementaux, le conseil départemental sursoit et le tirage au sort est alors réalisé par son bureau, réuni à cet effet. Il paraît cependant préférable de s’en tenir au texte proposé par le Gouvernement, qui évite de placer le conseil départemental en situation d’être « juge et partie » pour trancher la question de la domiciliation de l’un de ses membres. En conséquence, si une contestation survenait à ce sujet, c’est au juge administratif qu’il reviendrait de la trancher, dans le cadre d’un recours contre la décision faisant suite au tirage au sort.

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La Commission est saisie de l’amendement CL 303 de M. François  Sauvadet.

M. François Sauvadet. Malgré les réponses apportées par le rapporteur, dont certaines me paraissent d’ailleurs oiseuses, notre position ne varie pas. Nous demandons donc la suppression de cet article.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement de précision CL 334 du rapporteur.

L’amendement CL 54 de M. Éric Ciotti est retiré.

La Commission en vient à l’amendement CL 178 de M. Jean-Pierre Decool.

M. Jean-Pierre Decool. Cet amendement prévoit le remplacement d’un conseiller départemental démissionnaire en vertu de l’article L. 209 du code électoral.

M. le rapporteur. Cet amendement est satisfait par le premier alinéa de l’article L. 221 du code électoral, dans sa rédaction issue de l’article 9 du présent projet de loi. Avis défavorable.

L’amendement CL 178 est retiré.

La Commission adopte l’article 7 modifié.

Article 7 bis (nouveau)

(art. L. 210 du code électoral)


Extension du mécanisme de démission d’office en cas de double candidature aux élections départementales

Introduit à l’initiative de votre rapporteur, cet article tire les conséquences de l’article 6 bis, qui fixe les règles applicables en cas de double candidature aux élections départementales.

Le présent article prévoit l’application, dans une telle situation, du mécanisme de démission d’office par le préfet de département, prévu à l’article L. 210 du code électoral (65). Compte tenu de la nouvelle rédaction de l’article L. 208 du même code, résultant de l’article 6 bis précité, la démission d’office concernera :

– les deux mandats de conseiller départemental lorsque le candidat aura été élu deux fois lors d’un renouvellement général des conseils départementaux (en violation du deuxième alinéa de l’article L. 208, selon lequel « toute personne qui s’est portée candidate et a été élue dans plusieurs cantons lors du même renouvellement général des conseils départementaux perd de plein droit ses mandats de conseiller départemental ») ; 

– le seul mandat le plus ancien lorsque le candidat aura été élu à l’occasion d’une élection partielle (dans la mesure où le premier alinéa de l’article L. 208 dispose que « nul ne peut être titulaire de plus d’un mandat de conseiller départemental »). La solution retenue est la même qu’en cas d’incompatibilité survenant postérieurement à l’élection au conseil départemental.

Dans les deux situations concernées par le présent article, l’élu déclaré démissionnaire d’office sera remplacé par son suppléant, en application de l’article L. 221 du code électoral, modifié par l’article 9 du présent projet de loi.

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La Commission adopte l’amendement de conséquence CL 335 du rapporteur.

Article 8

(art. L. 210-1 du code électoral)


Déclaration de candidature et seuil d’accès au second tour

Cet article propose une nouvelle rédaction de l’article L. 210-1 du code électoral, qui fixe les modalités de candidature aux élections départementales. Il comporte à la fois de simples adaptations liées au caractère binominal du nouveau mode de scrutin et plusieurs innovations par rapport au droit existant.

Les adaptations du droit actuel au nouveau système binominal concernent :

– les déclarations de candidatures à l’élection départementale, qui demeureront obligatoires pour chacun des deux tours de scrutin. Ces déclarations seront désormais souscrites et signées par les deux candidats présentés en binôme. Les différents renseignements demandés et les diverses pièces nécessaires seront les mêmes qu’actuellement, tout comme les causes empêchant l’enregistrement de la candidature du binôme par le préfet de département. Tel est le cas notamment de l’inéligibilité de l’un ou l’autre des membres du binôme – ou d’un de leur remplaçant –, qui entraînera le refus d’enregistrement de la candidature commune (sixième alinéa de l’article L. 210-1 du code électoral) ;

– le fait que nul ne peut être candidat dans plus d’un canton. Dans le cas contraire, la déclaration de candidature du binôme dont l’un des membres violerait cette règle ne sera pas enregistrée par le préfet de département (septième et huitième alinéas du même article) ;

– la contestation des refus d’enregistrement des candidatures. Chaque candidat du binôme disposera d’un délai de vingt-quatre heures pour saisir le tribunal administratif, qui devra statuer dans les trois jours, faute de quoi la candidature devra être enregistrée (dixième et onzième alinéa du même article) (66).

Les innovations par rapport au droit positif sont les suivantes :

– conséquence logique du nouveau scrutin binominal, le remplaçant de chaque candidat devra être du même sexe, afin de garantir l’effectivité de la parité tout au long de l’exercice du mandat (deuxième alinéa du même article) (67). Aujourd’hui, le candidat aux élections cantonales et son remplaçant sont au contraire, depuis la loi du 31 janvier 2007 (68), de sexe opposé ;

– les candidats présentés en binôme devront indiquer, « sur une déclaration conjointe » à la déclaration de candidature, les références du compte bancaire sur lequel seront opérés, le cas échéant, le remboursement des dépenses de campagne (quatrième alinéa du même article). Il s’agit du remboursement des frais de propagande prévu à l’article L. 216 et du remboursement forfaitaire prévu à l’article L. 52-11-1 du code électoral ;

– le refus d’enregistrement de la déclaration de candidature d’un binôme devra être motivé (neuvième alinéa de l’article L. 210-1 du code électoral). Cette innovation est néanmoins toute relative puisque, sans figurer dans le texte actuel de l’article L. 210-1, l’obligation de motivation n’en découle pas moins de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’administration et le public, le refus de délivrance du récépissé constituant une décision individuelle défavorable, pour laquelle une telle motivation est alors obligatoire. Préciser expressément à l’article L. 210-1 du code électoral que le refus d’enregistrement de la candidature doit être motivé par le préfet permet cependant d’aligner sa rédaction sur celle de l’article L. 350 du même code, applicable aux déclarations de candidatures aux élections régionales ;

– le seuil d’accès au second tour passera de 12,5 % à 10 % des électeurs inscrits (onzième alinéa de l’article L. 210-1 du code électoral), comme déjà indiqué. Il s’agit moins d’une novation que d’un rétablissement, dès lors que l’élévation à 12,5 % résulte de la loi du 16 décembre 2010 (69), si bien que ce seuil n’a trouvé à s’appliquer qu’aux élections cantonales de mars 2011. Le retour au seuil de 10 % des inscrits a déjà été voté par les deux assemblées, dans la proposition de loi relative à l’abrogation du conseiller territorial, adoptée par l’Assemblée nationale le 20 novembre 2012. Comme l’a souligné M. Alain Richard devant la commission des Lois du Sénat, « tout le monde sait que le taux de participation aux élections départementales est de loin inférieur à celui des élections législatives, qui lui-même diminue. Le seuil étant fonction des inscrits, il est logique de le fixer à un niveau plus bas pour les élections qui attirent un moindre nombre de votants » (70). Pour le reste, les règles régissant les cas où un seul binôme ou aucun binôme n’aurait réuni les suffrages nécessaires pour se présenter au second tour demeureront les mêmes qu’aujourd’hui (71).

Après avoir fait l’objet de plusieurs modifications rédactionnelles par la commission des Lois du Sénat, cet article a été supprimé en séance, à la suite de l’adoption de trois amendements identiques de MM. Jean-Jacques Hyest, Jacques Mézard et François Zochetto.

Votre Commission a apporté plusieurs modifications rédactionnelles au présent article.

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La Commission est saisie des amendements identiques de suppression CL 107 de M. Jean-Frédéric Poisson, CL 179 de M. Jean-Pierre Decool, CL 225 de M. Guillaume Larrivé, CL 253 de M. Éric Ciotti et CL 304 de M. François Sauvadet.

M. Jean-Frédéric Poisson. L’amendement CL 107 est défendu.

M. Jean-Pierre Decool. L’amendement CL 179 également.

M. Guillaume Larrivé. Nous nous opposons tout particulièrement à la disposition ramenant le seuil d’accès au second tour de 12,5 % à 10 % des inscrits.

M. Éric Ciotti. En effet, l’abaissement du seuil révèle les arrière-pensées électoralistes de la majorité puisqu’il va favoriser les triangulaires. Sous prétexte de développer la parité, il ne s’agit de rien de moins que d’une vaste opération de tripatouillage électoral dont un redécoupage arbitraire et la modification du seuil sont les deux piliers. Voilà pourquoi j’ai déposé l’amendement CL 253.

M. François Sauvadet.  Cet article est essentiel, non seulement parce qu’il détaille les conditions imposées au binôme, notamment l’obligation pour chaque candidat de se doter d’un suppléant du même sexe, mais aussi parce qu’il révèle l’opération politicienne à laquelle vous entendez vous livrer. Nous ne faisons que lire ce qui est écrit noir sur blanc : pourquoi ramener pour ce seul scrutin le seuil d’accès au second tour à 10 % des inscrits, sinon pour permettre à certains courants de pensée d’être présents au second tour ? Mais l’introduction d’une dose de proportionnelle concourrait au même objectif, ainsi qu’à la parité. Pourquoi ne pas aller jusqu’au bout de votre démarche en étendant à ce scrutin les 10 % d’élus à la proportionnelle que vous souhaitez introduire à l’Assemblée nationale ?

Il s’agit donc bien d’un charcutage électoral à des fins policitiennes, bien loin de l’idée de partage de la République qui implique que la population de nos territoires soit représentée, que la parité soit véritablement assurée, que la diversité de la société française soit reconnue. Ne prétendez pas garantir la parité lorsque vous ne faites que fragiliser la position de certains groupes politiques de notre assemblée !

M. Gérald Darmanin. Monsieur le rapporteur, combien y aurait-il eu de triangulaires si la réforme avait été appliquée lors des dernières élections cantonales ? Pourrez-vous me répondre lors du débat en séance publique ?

M. le rapporteur. C’est toujours un plaisir d’entendre mes collègues de droite parler de tripatouillage, de charcutage électoral et de manœuvres politiciennes : si telle était bien notre intention, j’y verrais un bel hommage rendu par des experts.

Je rappelle que le seuil de 10 % a été traditionnellement appliqué lors de toutes les élections cantonales depuis que ce scrutin existe. Il n’a changé que depuis la loi du 16 décembre 2010 et n’a été appliqué qu’aux élections de mars 2011. Et c’est à nous que vous reprochez de faire des lois de circonstance ? Par ailleurs, l’abaissement du seuil se justifie par le faible taux de participation constaté lors des scrutins cantonaux.

Avis défavorable à ces cinq amendements de suppression.

Monsieur Darmanin, je ferai en sorte de pouvoir vous donner en séance publique le chiffre que vous demandez. Mais je ne l’ai pas calculé à l’avance, car je calcule moins que vous ne l’imaginez.

M. François Vannson. Cette demande est légitime : nous voulons simplement une étude d’impact !

La Commission rejette les amendements de suppression.

L’amendement CL 79 de M. Paul Molac est retiré.

La Commission examine l’amendement CL 180 de M. Jean-Pierre Decool.

M. Jean-Pierre Decool. Défendu.

M. le rapporteur. Il s’agit d’un amendement de cohérence avec celui que vous avez défendu à l’article 2 : avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement de précision CL 336 du rapporteur.

Elle examine ensuite l’amendement CL 181 de M. Jean-Pierre Decool.

M. Jean-Pierre Decool. Cet amendement vise à créer deux sections dans les nouveaux cantons, au nom de la proximité et de la lisibilité.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CL 80 de M. Paul Molac et CL 182 de M. Jean-Pierre Decool.

M. Sergio Coronado. Représentation des groupes et des familles de pensée minoritaires, renforcement de la parité : tels sont les deux objectifs des amendements que mon collègue Molac et moi-même avons déposés. L’amendement CL 80 tend à éviter que les membres d’une même famille soient candidats dans le même binôme, afin de proscrire des pratiques népotistes. Il serait très regrettable que l’instauration du binôme et la promotion de la parité ne soient ainsi dévoyés dans un sens contraire à ce qu’exige la démocratie. On a en effet assisté, lors de certaines élections, à la constitution de véritables dynasties politiques, lorsque des élus transmettaient en quelque sorte leur mandat électoral à l’un de leurs enfants ou à un neveu.

M. Jean-Pierre Decool. Aux termes de l’amendement CL 182, les candidats présentés en binôme ne peuvent être mariés, partenaires de Pacs ou membres d’une même famille.

M. Patrick Devedjian. Monsieur Coronado, quel sens votre amendement donne-t-il au mot « parent » ? Faut-il comprendre que ce terme inclut les neveux ?

M. Guy Geoffroy. L’acception du mot « parent » est-elle celle que vous envisagez d’inscrire dans la loi sur le mariage pour tous ou l’acception ordinaire – auquel cas, pour reprendre l’argument générique du rapporteur, le terme ne serait guère précis car dépourvu de portée juridique reconnue ?

M. Sergio Coronado. Sans vouloir m’en tirer par une boutade, le terme s’entend évidemment au sens que la loi lui donne désormais, sauf à demander à notre rapporteur, lors de l’adoption de la loi sur le mariage, un amendement balai clarifiant les expressions que nous avons utilisées !

M. Guillaume Larrivé. Monsieur Coronado, si la loi sur le mariage actuellement débattue en séance publique était adoptée, votre amendement serait satisfait dans la mesure où des conjoints de même sexe mariés sous l’empire de la nouvelle loi ne pourraient constituer un binôme départemental, lequel doit être paritaire. La combinaison de ces conditions qui subordonnent la candidature à des considérations biologiques confine à l’absurde.

M. le rapporteur. Plus sérieusement, ce cas d’inéligibilité serait inédit dans le code électoral. Certes, celui-ci prévoit, pour les communes de plus de 500 habitants, que le nombre d’ascendants, de descendants, de frères et de sœurs qui peuvent être simultanément membres du conseil municipal est limité à deux ; encore ne s’agit-il pas alors d’interdire – par une inéligibilité – mais de limiter – par une incompatibilité. En revanche, rien n’est prévu pour les conjoints ni pour les pacsés.

Il me paraît préférable de faire confiance aux électeurs, qui sauront sanctionner d’éventuelles dérives népotistes.

Avis défavorable.

La Commission rejette successivement les amendements CL 80 et CL 182.

Puis, suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CL 183 de M. Jean-Pierre Decool.

Elle en vient ensuite à l’amendement CL 108 de M. Jean-Frédéric Poisson.

M. Jean-Frédéric Poisson. Aux termes de l’alinéa 5 de l’article 8, « les candidats présentés en binôme indiquent également sur une déclaration conjointe les références du compte bancaire sur lequel devront être opérés, le cas échéant, le remboursement des frais d’impression et d’affichage des documents de propagande électorale prévu à l’article L. 216 et le remboursement forfaitaire des dépenses de campagne prévu à l’article L. 52-11-1 ». Il s’agit d’une disposition nouvelle du code électoral qui impose aux candidats une contrainte absente de toutes les autres élections. Aujourd’hui, le candidat à une élection est simplement tenu de déposer une attestation de l’ouverture d’un compte bancaire spécifique. Le dispositif proposé, complexe et contraignant, n’a en outre rien à faire dans la loi : si tant est qu’il soit utile, ce dont je doute, il relève du règlement.

Plus généralement, je suis opposé à toute forme de contrainte administrative superflue qui pèserait sur l’organisation des scrutins ou sur les candidats. Le contrôle des comptes de campagne est indispensable, en raison de l’éventualité de remboursement de la part de l’État ; mais certains procédés de la Commission nationale de contrôle outrepassent les contrôles nécessaires, qui doivent porter sur l’ordre des dépenses, l’origine des recettes, l’utilisation générale des dépenses et leur conformité aux règles en vigueur.

La commission des Lois et le Parlement ne sont pas là pour ajouter aux contraintes administratives qui pèsent sur les candidats et les élus. L’alinéa 5 n’étant ni utile ni fondé, je propose de le supprimer.

M. le rapporteur. J’ai du mal à comprendre pourquoi vous accordez à cette question une telle importance. Il s’agit d’une mesure de bon sens, qui vise à permettre le remboursement d’une partie des dépenses électorales. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement de précision CL 337 du rapporteur.

L’amendement CL 55 de M. Jean-Jacques Cottel est retiré.

La Commission en vient à l’amendement CL 279 de M. Olivier Marleix.

M. Olivier Marleix. Cet amendement vise à relever le seuil visé à l’alinéa 6, qui déclenche l’application de la législation sur le financement des campagnes électorales. En effet, la loi fait quasiment disparaître les cantons de moins de 9 000 habitants : il n’en restera que dans trois départements, en Creuse, en Lozère et en Hautes-Alpes – même si, grâce à l’amendement du rapporteur à l’article 3, quatre ou cinq départements pourraient retrouver de petits cantons.

M. le rapporteur. Votre propension à anticiper les conséquences du futur découpage continue de me surprendre. Même si davantage de cantons seront soumis à la législation sur les comptes de campagne, le seuil de 9 000 habitants conserve sa pertinence, ne serait-ce que parce qu’il demeure applicable également aux élections municipales. Avis défavorable.

M. René Dosière. Monsieur le rapporteur, pourriez-vous étudier d’ici à la séance publique les conséquences potentielles de cet amendement ? À l’heure actuelle, dans les cantons de moins de 9 000 habitants, il n’y a pas de comptes de campagne, ce qui pose un problème de financement. On peut supposer que le nouveau découpage en limitera considérablement le nombre, mais l’on pourrait aussi bien étendre à tous les cantons les dispositions relatives aux comptes de campagne.

M. le rapporteur. Dans les 98 départements concernés par la réforme, il y a actuellement 1 451 cantons de moins de 9 000 habitants, soit environ 37 %, et 2 520 cantons de 9 000 habitants et plus. Sans tenir compte de mon amendement à l’article 3 imposant un nombre impair de cantons, à l’issue du redécoupage cantonal, dont on ne peut préjuger aujourd’hui, il devrait y avoir au moins 1 900 cantons de 9 000 habitants et plus, soit 95 % du total : les cantons échappant à la législation sur les comptes de campagne ne représenteraient plus que 5 % du total.

La Commission rejette l’amendement.

La Commission adopte successivement l’amendement rédactionnel CL 338, l’amendement de précision CL 339 et les amendements rédactionnels CL 340 et CL 341 du rapporteur.

Elle examine ensuite l’amendement CL 184 de M. Jean-Pierre Decool.

M. Jean-Pierre Decool. Cet amendement vise à faire en sorte que seuls les deux candidats ayant obtenu le plus grand nombre de suffrages au premier tour puissent se maintenir au second tour. Les électeurs choisiront ainsi un binôme qui aura obtenu une majorité absolue, et non une majorité relative comme cela peut être le cas dans une élection triangulaire.

M. le rapporteur. Avis défavorable : de tout temps, dans le droit électoral français, l’élection présidentielle est le seul scrutin où l’on n’autorise que deux candidats à se présenter au second tour.

M. Guy Geoffroy. En effet, monsieur le rapporteur, mais ce n’est que depuis 1965, à l’occasion de la première élection du Président de la République au suffrage universel, et non « de tout temps ».

Si nous voulons être cohérents, appliquons la même règle à toutes les élections. Pour se présenter au second tour, les candidats aux élections législatives doivent obtenir 12,5 % des électeurs inscrits ; ce seuil est de 10 % des inscrits pour les candidats aux cantonales et de 10 % des suffrages exprimés aux municipales. Nos concitoyens n’y comprennent plus rien. Je suis très favorable à l’amendement de Jean-Pierre Decool, qui va dans le sens de la simplification.

M. Michel Piron. Je trouve étrange la condescendance quelque peu monarchique avec laquelle vous considérez les élections départementales. Elles sont tout aussi importantes que l’élection présidentielle.

M. le rapporteur. J’entends bien votre volonté d’harmoniser les règles pour les élections, mais je m’étonne que cela n’ait pas été fait au cours des dix dernières années.

M. Guy Geoffroy. Pourquoi ne pas le faire aujourd’hui, dans un simple souci de cohérence ?

M. Dominique Bussereau. J’attire votre attention sur le mal que nous avons à trouver des candidats et sur la faible participation de nos concitoyens aux élections partielles. Les nouvelles règles concernant le cumul des mandats vont encore modifier le fonctionnement de nos institutions. Nul doute qu’elles nous amèneront à étudier la valorisation de l’expérience des élus, dont les carrières politiques seront plus brèves, pour leur permettre de mener une carrière professionnelle et éviter ainsi que l’accès à la représentation nationale soit réservé aux apparatchiks et aux fonctionnaires. Au-delà de nos objectifs électoraux, essayons de simplifier et d’uniformiser les règles électorales, faute de quoi nous risquons de voir s’affaiblir la participation à la vie publique.

M. Sébastien Denaja. Puisque nous sommes majoritairement favorables à l’harmonisation des règles encadrant le second tour, je suggère que le taux de 10 % soit retenu pour toutes les élections, y compris les législatives.

La Commission rejette l’amendement CL 184.

Puis elle examine cinq amendements identiques, CL 109 de M. Jean-Frédéric Poisson, CL 170 de M. Jean-Pierre Decool, CL 226 de M. Guillaume Larrivé, CL 281 de M. Olivier Marleix et CL 305 de M. François Sauvadet. 

M. Guillaume Larrivé. La loi organique du 15 avril 2009 prévoit que tous les projets de loi doivent être accompagnés d’une étude d’impact. Or celle-ci ne fait aucune allusion aux conséquences de la modification du seuil de maintien au second tour. Est-elle conforme à la loi organique ? Certes, le rapporteur nous transmettra ces éléments en séance publique, mais je trouve regrettable que le Gouvernement ne les ait pas fournis en amont, ce qui prouve, une fois encore, sa volonté de dissimulation.

M. Olivier Marleix. Le Conseil constitutionnel distingue les scrutins proportionnels et les scrutins majoritaires. Dans les premiers, l’abaissement du seuil d’accès au second tour favorise le pluralisme démocratique, permettant à un plus grand nombre de partis politiques d’y participer ; dans le scrutin majoritaire, fût-il binominal, l’abaissement du seuil n’a pour effet que de favoriser les élections triangulaires et de permettre l’élection à une majorité relative. L’abaissement du seuil que vous proposez ne se justifiant par aucun motif d’intérêt général, je propose de revenir au seuil existant.

M. François Sauvadet. Le rapporteur ne pourra conserver la posture qu’il adopte depuis le début de notre débat afin de légitimer le texte du Gouvernement, qui n’est qu’un « tripatouillage ». Objectivement, monsieur le rapporteur, qu’est-ce qui justifie le choix du Gouvernement d’abaisser le seuil de 12,5 à 10 % ? Qu’est-ce que cela apporte à la démocratie ?

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Peut-être s’agit-il simplement de faire plaisir aux députés centristes… Car, lors de l’examen du projet de loi portant révision constitutionnelle, en 2008, vous aviez défendu un amendement visant à modifier l’article 4 de la Constitution pour garantir le pluralisme.

M. François Sauvadet. Cette modification s’applique avant tout aux scrutins de liste. D’autre part, vous constaterez que la position des députés du centre droit est constante puisque nous proposons d’instaurer une dose de proportionnelle pour les scrutins départementaux, ce qui aurait permis de garantir la parité et la représentation de tous les courants de pensée.

Mme Marie-Françoise Bechtel. Lorsque le Parlement avait porté le seuil à 12,5 %, l’opposition d’alors avait-elle demandé une étude d’impact sur les effets de cette mesure ?

M. le rapporteur. Je n’étais pas parlementaire, mais je n’ai pas connaissance de la moindre demande d’étude d’impact lorsque le seuil de 12,5 % a été adopté, à une voix près, en commission mixte paritaire.

M. Guillaume Larrivé. Les études d’impact sont produites par le Gouvernement en amont, avant le dépôt du projet de loi. L’objection de Mme Bechtel n’est pas recevable s’il s’agit d’un amendement parlementaire. L’imprécision de l’étude d’impact est bien une faiblesse de ce projet de loi.

Mme Marie-Françoise Bechtel. Peut-être, mais le contenu de l’étude d’impact n’est pas défini en détail dans la loi organique.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette les amendements CL 109, CL 170, CL 226, CL 281 et CL 305.

La Commission examine ensuite l’amendement CL 81 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Les députés du groupe écologiste sont favorables à l’abaissement du seuil à 10 %, afin d’améliorer la représentation des différents courants politiques. C’est également l’objectif du présent amendement, qui prévoit la fusion de deux binômes entre les deux tours d’une élection – l’un des deux binômes devant obtenir un nombre de suffrages égal à au moins 10 % du nombre des électeurs inscrits, l’autre à au moins 5 %.

M. le rapporteur. Ce que vous proposez complexifie considérablement le scrutin et rompt avec le principe de solidarité qui lie les deux membres du binôme depuis le dépôt de leur candidature jusqu’à ce qu’ait été purgé le contentieux électoral. Avis défavorable.

M. François Sauvadet. S’il faut un hybride, je préfère qu’il soit fusionnel. C’est pourquoi je voterai cet amendement.

La Commission rejette l’amendement CL 81.

L’amendement CL 56 de M. Jean-Jacques Cottel est retiré.

La Commission examine l’amendement CL 185 de M. Jean-Pierre Decool.

M. Jean-Pierre Decool. Une élection remportée par un candidat avec 100 % des suffrages exprimés n’a aucun sens, le propre d’une élection étant d’être disputée. C’est pourquoi je suggère que, en cas de désistement de l’un des binômes qui pouvait se maintenir au second tour, il soit remplacé par le binôme ayant obtenu le plus grand nombre de suffrages après lui.

M. le rapporteur. Avis défavorable.

M. Guy Geoffroy. Cet amendement apporte au texte du Gouvernement un minimum de cohérence. L’un des alinéas de l’article 8 indique que seul un binôme ayant obtenu un nombre de suffrages égal au moins à 10 % du nombre des électeurs inscrits peut être candidat au second tour, mais l’alinéa suivant précise que, si aucun binôme ne remplit ces conditions, les deux binômes ayant obtenu le plus grand nombre de suffrages au premier tour peuvent se maintenir au second tour. L’amendement de Jean-Pierre Decool met en cohérence ces deux dispositions. Il pourrait utilement être repris dans tous les autres dispositifs électoraux afin de mettre fin à cette incongruité.

M. Alain Tourret. La Constitution prévoit que seuls peuvent se présenter au second tour de l’élection du président de la République « les deux candidats qui, le cas échéant après retrait de candidats plus favorisés, se trouvent avoir recueilli le plus grand nombre de suffrages au premier tour ».

M. le rapporteur. Le projet de loi crée les conditions permettant que les deux candidats arrivés en tête puissent être présents au second tour. Si un seul binôme a obtenu 10 % des inscrits, le binôme ayant obtenu après celui-ci le plus grand nombre de suffrages au premier tour peut se maintenir au second ; si aucun des binômes ne remplit ces conditions, les deux binômes ayant obtenu le plus grand nombre de suffrages au premier tour peuvent se maintenir au second. Et, si l’un des binômes souhaite se retirer, il est libre de le faire. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement CL 185.

Puis elle adopte l’article 8 modifié.

Après l’article 8

La Commission rejette, suivant l’avis défavorable du rapporteur, l’amendement CL 280, de M. Olivier Marleix, portant article additionnel après l’article 8.

Article 9

(art. L. 221 du code électoral)


Remplacement des conseillers départementaux

Cet article tend à modifier les règles de remplacement des conseillers départementaux en cas de vacance de siège.

En droit positif (72), l’article L. 221 du code électoral dispose que le remplacement d’un conseiller général par son suppléant intervient dans tous les cas où la vacance du siège est due à :

– un décès ;

– une démission en raison d’une situation de cumul des mandats (73) ou, depuis 2010, « pour tout autre motif ». Étendant les cas de recours à la suppléance, ce dernier ajout tend à favoriser l’accès effectif des femmes aux fonctions de conseillères générales (74) ;

– une présomption d’absence au sens de l’article 112 du code civil (75) ;

– l’acceptation de la fonction de membre du Conseil constitutionnel ou de Défenseur des droits.

En cas de vacance « pour toute autre cause » – telle que l’annulation de l’élection par le juge – ou lorsque le remplacement n’est plus possible, une élection partielle doit être organisée dans un délai de trois mois.

Le présent article tend, en premier lieu, à clarifier la rédaction de l’article L. 221 du code électoral, devenue confuse au fil des modifications successives. En particulier, la distinction entre une démission « pour tout autre motif » (qui entraîne le remplacement) et une vacance « pour toute autre cause » (qui déclenche une élection partielle) est loin d’être évidente. La nouvelle rédaction érigera plus clairement le remplacement en principe, tandis que l’élection partielle sera l’exception.

En deuxième lieu, le présent article vise à créer un nouveau cas d’organisation d’une élection partielle : celui où la vacance du siège est la conséquence d’une démission d’office prononcée par le juge de l’élection pour violation des règles de financement de la campagne électorale. Prévue à l’article L. 118-3 du code électoral, cette procédure couvre trois hypothèses : le dépassement du plafond des dépenses électorales, l’absence de dépôt de compte de campagne et le rejet du compte en cas de « volonté de fraude ou de manquement d’une particulière gravité aux règles relatives au financement des campagnes électorales » (76). Si, pour l’un de ces trois motifs, le juge de l’élection a déclaré inéligible un candidat proclamé élu, il annule son élection ou, si l’élection n’a pas été contestée, le déclare démissionnaire d’office. Dans ce dernier cas, la démission d’office touchera les deux membres du binôme (77) et une élection partielle devra alors être organisée dans les trois mois.

Votre rapporteur rappelle qu’en sens inverse, la solution du remplacement sera retenue en cas de démission d’office intervenant en application de l’article L. 205 du code électoral (78), c’est-à-dire en cas de survenance d’une inéligibilité due, par exemple, à certaines activités professionnelles. La différence de traitement entre les deux situations paraît justifiée : alors que la démission d’office au sens de l’article L. 118-3 peut résulter de fraudes susceptibles d’avoir nui à la sincérité du scrutin, les inéligibilités visées à l’article L. 205 ne remettent pas en cause, à elles seules, la légitimité du suppléant.

En troisième lieu, le présent article vise à adapter les règles de remplacement des conseillers départementaux au nouveau mode de scrutin binominal paritaire.

Il prévoit qu’en cas de vacance de deux sièges d’un même canton, une élection partielle devra avoir lieu dans les trois mois de la dernière vacance. Cette situation devrait être relativement rare, puisqu’elle suppose – hors des cas précités d’annulation et de démission d’office – que les deux suppléants ne soient plus en mesure de pourvoir aucun siège.

En revanche, si, faute de pouvoir être pourvu par un remplaçant, un seul des deux sièges se trouve vacant, la nouvelle rédaction de l’article L. 221 du code électoral dispose expressément que « le siège concerné demeure vacant ». En décider autrement, afin d’éviter de laisser perdurer une telle vacance, exposerait à plusieurs difficultés. Deux autres solutions sont en effet envisageables :

– la première consisterait à considérer que la vacance de l’un des deux sièges du canton entraîne de plein droit la fin du mandat de l’autre conseiller départemental, ce qui nécessiterait alors d’organiser une élection partielle pour élire un nouveau binôme. Un tel choix, proposé au Sénat par plusieurs amendements (79), étendrait la solidarité du binôme au-delà même de leur élection, alors que le présent projet de loi entend garantir « l’indépendance des conseillers départementaux une fois élus » (80). Le lien juridique entre les deux conseillers départementaux prend normalement fin après le scrutin ou, en cas de contentieux électoral, une fois ce dernier purgé. En décider autrement et étendre la solidarité des membres du binôme à l’exercice même de leur mandat pourrait poser question au regard du principe d’indépendance de chaque élu (81) ;

– la seconde solution consisterait à organiser une élection partielle ayant pour objet la désignation d’un seul conseiller départemental, afin de pourvoir le siège vacant. Proposée par un amendement, finalement retiré, du rapporteur du Sénat devant la commission des Lois (82), cette solution supposerait de revenir, dans ce cas spécifique, à un scrutin uninominal. La parité au sein du conseil général ne serait plus nécessairement assurée, sauf à imaginer interdire les candidatures de l’un ou l’autre des deux sexes – ce qui ne paraît pas constitutionnellement acceptable.

Au total, le présent article tend donc à appliquer la solution du remplacement à l’ensemble des cas de vacance du siège d’un conseiller départemental, à l’exception de trois hypothèses dans lesquelles une élection partielle devra être organisée dans les trois mois :

– l’annulation de l’élection par le juge électoral ;

– la démission d’office prononcée par le juge de l’élection en cas de violation des règles de financement de la campagne électorale (en application de l’article L. 118-3 précité) ;

– la vacance des deux sièges d’un même canton due à l’impossibilité de tout remplacement.

À chaque fois, l’élection partielle consistera à désigner un binôme, jamais à pourvoir un seul siège.

Enfin, le présent article dispose qu’aucune élection partielle ne pourra avoir lieu dans les six mois précédant le renouvellement des conseils départementaux. Le même doublement par rapport au délai actuel de trois mois avait déjà été prévu par la loi n° 90-1103 du 11 décembre 1990 organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux, avant que le délai de trois mois ne soit rétabli par loi n° 94-44 du 18 janvier 1994 rétablissant le renouvellement triennal par moitié des conseils généraux.

Adopté sans modification par la commission des Lois du Sénat, le présent article a été supprimé en séance, à la suite de l’adoption de deux amendements identiques de MM. Jean-Jacques Hyest et François Zoccheto.

Sans modifier le contenu du présent article, votre Commission a, sur proposition de votre rapporteur, levé plusieurs ambiguïtés posées par la rédaction proposée pour le premier alinéa de l’article L. 221 du code électoral :

– cet alinéa ne précisait pas clairement le sort réservé à une vacance liée à l’annulation de l’élection ou à une démission d’office prévue à l’article L. 118-3. La rédaction adoptée par votre Commission prévoit que, dans ces deux cas, une élection partielle a lieu et qu’elle doit se tenir dans les trois mois à compter de l’annulation ou de la démission d’office ;

– ce même alinéa pouvait laisser penser que la référence à l’article L. 118-3 concernait non seulement la démission d’office, mais aussi l’annulation de l’élection, si bien qu’a contrario l’annulation de l’élection pour un autre motif que ceux prévus à l’article L. 118-3 n’aurait pas donné lieu à l’organisation d’une élection partielle. Votre Commission a clarifié ce point, en prévoyant que toute annulation du scrutin entraîne une élection partielle dans les trois mois.

*

* *

La Commission examine les amendements identiques CL 110 de M. Jean-Frédéric Poisson, CL 227 de M. Guillaume Larrivé, CL 254 de M. Éric Ciotti et CL 306 de M. François Sauvadet.

M. François Sauvadet. Je maintiens mon opposition formelle au mode de scrutin hybride que vous nous proposez.

M. Guy Geoffroy. La Commission a adopté tout à l’heure un amendement du rapporteur à l’article 3 – qui ne sera donc pas débattu en séance – visant à faciliter l’émergence d’une majorité au sein du conseil départemental. Or l’article 9 énonce que, lorsque le conseiller départemental n’est pas remplacé par la personne élue en même temps que lui, le siège concerné demeure vacant. Cette disposition va à l’encontre de l’esprit qui a présidé à l’adoption de l’amendement du rapporteur.

L’élection d’un nouveau président du conseil départemental en cours de mandat risque d’être fréquente dès lors que sera appliquée la loi instaurant le non-cumul des mandats. Qu’en sera-t-il des conseils départementaux, sachant que, dans les communes, l’élection du chef de l’exécutif par une assemblée incomplète n’est pas autorisée ?

L’article 9 comporte ainsi un certain nombre d’incongruités juridiques et politiques. C’est pourquoi nous souhaitons le supprimer ou, à défaut, le modifier.

M. le rapporteur. Dans la mesure où chaque élément du binôme est doté d’un suppléant, le cas de figure que vous évoquez se produira rarement.

À partir du moment où le binôme est solidaire jusqu’à la validation de l’élection, il est impossible de procéder à une élection partielle qui entraînerait la démission automatique de l’un des deux éléments du binôme qui n’est pour rien dans la vacance du siège. C’est pourquoi nous proposons un système qui prend acte de la vacance du siège.

La Commission rejette les amendements CL 110, CL 227, CL 254 et CL 306.

L’amendement CL 82 de M. Paul Molac est retiré.

La Commission examine, en discussion commune, l’amendement CL 187 de M. Jean-Pierre Decool et l’amendement rédactionnel CL 342 du rapporteur.

M. le rapporteur. Je suis défavorable à l’amendement CL 187.

La Commission rejette l’amendement CL 187.

Puis elle adopte l’amendement CL 342.

Elle examine ensuite l’amendement CL 57 de M. Jean-Jacques Cottel. 

M. Jean-Jacques Cottel. L’alinéa 3 de l’article 9 dispose que, lorsque le remplacement d’un conseiller départemental n’est plus possible, le siège concerné demeure vacant. Je considère que cette vacance n’est pas tolérable et propose que soit organisée une élection partielle dans la circonscription cantonale en cause.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 57.

Elle examine ensuite l’amendement CL 188 de M. Jean-Pierre Decool.

M. Jean-Pierre Decool. Rien ne justifie que la vacance d’un siège dure plus de six mois. Je propose donc que soient organisées des élections partielles dès la vacance de l’un des deux sièges d’un même canton.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 188.

La Commission adopte l’article 9 modifié.

Après l’article 9

L’amendement CL 83 de M. Paul Molac, portant article additionnel après l’article 9, est retiré.

Article 10

(art. L. 223 du code électoral)


Solidarité du binôme de candidats en matière de contentieux électoral

Cet article vise à modifier plusieurs règles de contentieux électoral, en vue tout à la fois de les simplifier et de les adapter au nouveau scrutin binominal.

L’adaptation consiste à préciser, à l’article L. 223 du code électoral, qu’en cas de recours contre une élection, les deux conseillers départementaux élus – et non plus le conseiller général élu – restent en fonctions jusqu’à ce qu’il ait été définitivement statué sur la réclamation. La solidarité entre les deux membres du binôme devant le scrutin conduit en toute logique à ce que l’annulation de l’élection de l’un des deux candidats entraîne nécessairement l’annulation de l’élection du binôme entier.

La simplification réside dans la suppression des deux dernières phrases du même article L. 223, qui prévoient une exception à l’effet suspensif du recours devant le Conseil d’État dans le cas particulier où une décision du tribunal administratif annulant l’élection fait suite à une précédente décision ayant déjà annulé l’élection du même conseiller, pour la même cause d’inéligibilité (83). Cette simplification du régime juridique applicable aux « récidivistes » est conforme aux règles de droit commun du contentieux électoral, selon lesquelles le recours en appel a un effet suspensif (84). En permettant aux élus concernés de demeurer en fonctions, elle évitera qu’un binôme élu puisse être privé de ses sièges à la suite d’un recours devant le Conseil d’État, avant de les retrouver quelques semaines plus tard en cas d’annulation en appel du jugement d’annulation du tribunal administratif.

Adopté sans modification par la commission des Lois du Sénat, cet article avait été supprimé en séance, à la suite de l’adoption de deux amendements identiques de MM. Jean-Jacques Hyest et François Zoccheto.

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La Commission est saisie des amendements identiques CL 84 de M. Paul Molac, CL 111 de M. Jean-Frédéric Poisson, CL 189 de M. Jean-Pierre Decool, CL 228 de M. Guillaume Larrivé, CL 255 de M. Éric Ciotti et CL 307 de M. François Sauvadet, tendant à supprimer l’article 10.

M. Paul Molac. Je retire mon amendement.

L’amendement CL 84 est retiré.

M. Jean-Frédéric Poisson. L’amendement CL 111 est défendu.

M. Jean-Pierre Decool. Face à la complexification proposée par le texte, je souhaite le maintien du mode de scrutin actuel.

M. Guillaume Larrivé. L’amendement CL 228 est défendu.

M. Éric Ciotti. L’amendement CL 255 l’est également.

M. François Sauvadet. L’amendement CL 307 est défendu, en cohérence avec notre opposition formelle à l’hybride que l’on crée ici.

M. le rapporteur. Mes collègues de l’opposition proposent de maintenir l’existant, nous proposons de le changer. Avis défavorable.

La Commission rejette les amendements CL 111, CL 189, C 228, CL 255 et CL 307.

Puis elle adopte l’article 10 sans modification.

Chapitre II

Dispositions relatives au financement des campagnes électorales

Article 11

(art. L. 52-3-1 [nouveau], L. 52-4, L. 52-5, L. 52-6, L. 52-7, L. 52-9, L. 52-12, L. 52-13 et L. 52-15 du code électoral)


Solidarité du binôme en matière de financement et de plafonnement des dépenses électorales

Cet article vise à tirer les conséquences du scrutin binominal en matière de financement des campagnes électorales, ainsi qu’à introduire trois nouveautés en la matière.

L’ensemble des modifications proposées portent sur le chapitre V bis du titre Ier du livre Ier du code électoral (« Financement et plafonnement des dépenses électorales » ), qui n’est applicable qu’aux cantons de 9 000 habitants et plus. La réduction du nombre de cantons proposée à l’article 3 du présent projet de loi, conduira d’ailleurs, du fait de l’augmentation de leur taille, à substantiellement augmenter la proportion de cantons entrant dans le champ de la législation sur le financement électoral (85).

En premier lieu, au 1° du présent article, sera introduit dans le code électoral un nouvel article L. 52-3-1, qui posera le principe de la solidarité des candidats membres du binôme pour l’application des règles de financement des campagnes électorales, prévues aux articles L. 52-4 à L. 52-18 du même code. Selon le dispositif proposé, « les membres du binôme exercent les droits reconnus aux candidats et sont tenus aux obligations qui s’imposent à eux, de manière indissociable ». Les candidats devront, en conséquence, déclarer un mandataire financier unique et déposer un compte de campagne unique.

En deuxième lieu, sont proposées plusieurs mesures de conséquence liées à la création de binômes de candidats, qui ne font qu’adapter le droit actuel à ce nouveau dispositif :

– les dépenses antérieures à la désignation du mandataire financier payées directement par l’un des membres du binôme de candidats devront faire l’objet d’un remboursement par le mandataire et figureront dans son compte bancaire ou postal (article L. 52-4 ; 2° du présent article) ;

– les membres du binôme et leurs remplaçants ne pourront ni être membres de l’association de financement électoral, ni désignés mandataire financier (article L. 52-5 et premier alinéa de l’article L. 52-6 ; 3° et 4° du présent article) ;

– l’association de financement devra, avant sa dissolution, se prononcer sur la dévolution de l’actif net qui provient pas de l’apport d’un des membres du binôme de candidats (article L. 52-5 ; 3° du présent article) ;

– les différents actes établis par les intermédiaires financiers devront indiquer le binôme de candidats destinataire des sommes collectées (article L. 52-9 ; 6° du présent article), dans le cas par exemple de dons de personnes physiques ;

– les règles relatives à l’établissement et au dépôt des comptes de campagne s’appliqueront à chaque binôme de candidats (article L. 52-12 ; 7° du présent article) ;

– par parallélisme avec les scrutins de liste, les dépenses des candidats ayant agi séparément avant d’être réunis au sein d’un même binôme seront totalisées et décomptées comme faites au profit de ce binôme (article L. 52-13 ; 8° du présent article) ;

– en cas de dépassement du plafond de dépenses électorales, la somme due au Trésor public constituera une créance au règlement de laquelle seront solidairement tenus les deux candidats du binôme (article L. 52-15 ; 9° du présent article).

En troisième lieu, le présent article apporte trois modifications des règles de financement des campagnes électorales, non liées à la création du scrutin binominal et s’appliquant aux autres scrutins :

– la déclaration du mandataire financier choisi par le candidat devra désormais être effectuée à la préfecture de la circonscription électorale dans laquelle il se présente, et non à celle de son domicile (premier alinéa de l’article L. 52-6 ; 4° du présent article). Toutes les opérations relatives à l’élection seront ainsi centralisées au chef-lieu de la circonscription électorale : la même préfecture recevra la déclaration de mandataire et la déclaration de candidature. Cette mesure, recommandée par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (86), permettra d’aller jusqu’au bout de la simplification opérée par le législateur en 2011, qui a fait de la déclaration du mandataire financier une condition de recevabilité de la candidature (87) ;

– par parallélisme avec la modification précédente, lorsque, faute de décision du candidat ou d’acceptation du bénéficiaire, la dévolution de l’actif net du compte de campagne ne provenant pas de l’apport du candidat à un établissement reconnu d’utilité publique doit être décidée par le tribunal de grande instance, c’est désormais le préfet du département de la circonscription électorale concernée qui sera compétent pour effectuer cette demande au procureur de la République, et non le préfet du département dans lequel est domicilié le candidat (dernier alinéa de l’article L. 52-6 ; 4° du présent article) ;

– le dernier alinéa de l’article 52-7 sera supprimé (5° du présent article). Ce dernier limite la possibilité de recourir successivement, pour une même élection, à deux ou plusieurs mandataires financiers ou associations de financement électoral, lorsque le candidat a donné son accord, « dans le cadre d’un scrutin plurinominal », à une association à laquelle un ou plusieurs candidats avaient déjà donné leur accord. Cette restriction, issue de la loi n° 90-55 du 15 janvier 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques, n’a, semble-t-il, jamais été mise en œuvre. Sa suppression paraît d’autant plus opportune que la référence à un scrutin « plurinominal » pourrait – à tort – sembler viser spécifiquement le mode de scrutin binominal majoritaire retenu par le présent projet de loi pour l’élection des conseillers départementaux.

Après avoir fait l’objet de modifications rédactionnelles et de coordination par la commission des Lois du Sénat, le présent article a été supprimé en séance, à la suite de l’adoption de quatre amendements identiques de Mme Hélène Lipietz et de MM. Jean-Jacques Hyest, Jacques Mézard et François Zochetto.

Sur proposition de votre rapporteur, votre Commission a adopté cet article, moyennant plusieurs modifications rédactionnelles et de coordination.

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La Commission est saisie des amendements identiques CL 112 de M. Jean-Frédéric Poisson, CL 229 de M. Guillaume Larrivé, CL 282 de M. Olivier Marleix et CL 308 de M. François Sauvadet, tendant à supprimer l’article 11.

M. Jean-Frédéric Poisson. Notre amendement est en cohérence avec notre proposition de supprimer l’article 1er.

M. Guillaume Larrivé. L’amendement CL 229 est défendu.

M. Olivier Marleix. L’article 11 établit la solidarité des deux éléments du binôme en matière de financement des campagnes électorales, y compris pour des dépenses effectuées avant que le binôme ne soit constitué. Combinée avec l’article 12, qui dispose que l’inéligibilité prononcée concerne les deux membres du binôme, cette innovation emporte des conséquences lourdes. On prévoit ainsi de punir un candidat pour une infraction commise par un tiers. Cette absurdité juridique montre à quel point le projet est mal préparé.

M. François Sauvadet. L’imprécision et la complexité du texte rendront difficile son application au quotidien. Je maintiens donc mon opposition formelle.

M. le rapporteur. Ces amendements découlent de l’opposition de leurs auteurs au mode de scrutin proposé. Avis défavorable.

M. Gérald Darmanin. La réponse est un peu courte. En contraignant le binôme à désigner un seul mandataire financier – que ce soit intuitu personae ou qu’il fasse appel à une association de financement –, le texte crée une solidarité financière et une solidarité en cas d’inéligibilité non seulement entre ses membres, mais aussi entre les membres et leurs suppléants. J’aimerais que vous expliquiez ce dispositif pour le moins complexe. Si je comprends bien, vous retenez le principe des élections municipales et régionales, où les dépenses engagées par une personne qui n’est pas tête de liste peuvent remettre en cause la sincérité du scrutin si le compte de campagne n’est pas conforme aux règles élémentaires du code électoral. Mais il s’agit de scrutins de liste, ce qui n’est pas le cas de l’élection des conseillers départementaux telle que vous la prévoyez. La solidarité financière et d’éligibilité que l’on veut instaurer ici est sans précédent !

M. Christophe Borgel. Vous contestez le mode de scrutin que la Commission a déjà adopté au chapitre Ier. Les articles 11 et 12 visent à ce que ce nouveau mode de scrutin soit appliqué dans les meilleures conditions. Étant élus ensemble, les deux membres du binôme sont liés devant les électeurs. Le cas de figure se présente non seulement aux élections municipales et régionales, comme vous l’avez indiqué, mais aussi aux élections européennes : quand les candidats sont liés par une élection commune, ils doivent désigner un mandataire unique pour leur compte de campagne. Nous appliquons la même logique à ce mode de scrutin.

M. Gérald Darmanin. C’est précisément ce qui ne va pas !

M. Christophe Borgel. Je le comprends bien, mais votre désaccord porte sur le mode de scrutin lui-même. Le dispositif ne pourrait fonctionner avec deux mandataires par binôme. L’argument selon lequel un des membres pourrait être pénalisé pour les erreurs de l’autre ne tient pas, puisque les deux se présentent ensemble.

M. Sébastien Denaja. Le groupe UMP refuse de reconnaître l’hybridité féconde de ce nouveau mode de scrutin.

M. Philippe Gosselin. L’« hybridité féconde », nous vous la resservirons en séance publique cet après-midi ! (Sourires.)

M. Sébastien Denaja. Nous sommes à la fois dans une logique uninominale et dans une logique de scrutin de liste : deux personnes, c’est une liste !

M. Gérald Darmanin. Vous ne pouvez balayer la question en invoquant seulement notre opposition au mode de scrutin. Le contrôle des comptes de campagne, le remboursement des candidats et, le cas échéant, la sanction d’inéligibilité sont des sujets importants !

À l’évidence, le scrutin proposé n’est pas un scrutin de liste, monsieur Borgel. On ne peut donc le comparer avec celui qui vaut pour les élections municipales, régionales et européennes. Cet argument me paraît fondamental pour le Conseil constitutionnel.

De plus, lors des scrutins que j’ai cités, il est désigné auprès de la préfecture un responsable de la liste, souvent la tête de liste, mais pas forcément.

Enfin, les colistiers ne sont pas collectivement responsables. Souvent, le juge électoral choisit de déclarer inéligible le seul responsable de liste.

Bref, la disposition du texte me paraît pour le moins incongrue.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Laissons le Conseil constitutionnel faire son travail.

En pratique, les choses sont simples : lorsqu’un candidat se présente seul, il assume seul la responsabilité du processus de candidature et de financement ; lorsqu’il y en a plus d’un, le système du mandataire prend son plein effet, car on ne peut laisser à chacun des membres concernés – qu’il s’agisse d’une liste ou d’un binôme – la responsabilité unique. Le fait qu’il y ait deux candidats placés dans la même situation élective rend indispensable la désignation d’un mandataire unique pour répondre des obligations de campagne. Ce n’est pas une question de scrutin de liste ou non. Selon moi, le choix du texte ne soulève aucune difficulté d’ordre constitutionnel.

Mme Marie-Françoise Bechtel. Sauf erreur de ma part, l’existence de dépenses électorales engagées par le remplaçant et ne figurant pas sur le compte de campagne peut faire invalider l’élection d’un député. On a bien là l’exemple d’un binôme où la faute de l’un entraîne la sanction de l’autre.

La Commission rejette les amendements identiques CL 112, CL 229, CL 282 et CL 308.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette ensuite l’amendement CL 256 de M. Éric Ciotti, les amendements CL 113 à CL 116 de M. Jean-Frédéric Poisson ayant été retirés.

Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels CL 343, CL 344, et CL 345 du rapporteur, les amendements CL 117 et CL 118 de M. Jean-Frédéric Poisson ayant été retirés.

L’amendement CL 44 de M. Jean-Jacques Cottel est retiré.

La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CL 346 et CL 347 du rapporteur, après le retrait des amendements CL 119 à CL 129 de M. Jean-Frédéric Poisson.

Puis elle adopte l’article 11 modifié.

Article 12

(art. L. 118-3 du code électoral)


Contentieux des comptes de campagne

Cet article propose une nouvelle rédaction de l’article L. 118-3 du code électoral, qui permet au juge de l’élection de prononcer l’inéligibilité de candidats ayant méconnu certaines règles de financement des campagnes électorales.

En dehors de modifications rédactionnelles (il s’agira désormais pour le juge de « prononcer » l’inéligibilité, et non plus de la « déclarer »), le présent article tire les conséquences du scrutin binominal en matière de contentieux des comptes de campagne. Ainsi, dans tous les cas où le juge prononcera l’inéligibilité (88) pour violation des règles de financement – dépassement du plafond de dépenses, défaut de dépôt du compte de campagne ou rejet du compte en cas de « volonté de fraude ou de manquement d’une particulière gravité aux règles relatives au financement des campagnes électorales » –, celle-ci s’appliquera systématiquement aux deux candidats du binôme (89).

Telle est la conséquence logique des dispositions proposées à l’article 11 (article L. 52-3-1 du code électoral), selon lesquelles les candidats sont « tenus aux obligations qui s’imposent à eux, de manière indissociable ». 

Sera en revanche maintenue, sans changement, l’inéligibilité d’une durée maximale de trois ans, applicable à l’ensemble des élections, sans effet sur les mandats déjà acquis.

Adopté sans modification par la commission des Lois du Sénat, cet article a été supprimé en séance, à la suite de l’adoption de quatre amendements identiques de Mme Hélène Lipietz et de MM. Jean-Jacques Hyest, Jacques Mézard et François Zochetto.

*

* *

La Commission est saisie des amendements identiques CL 130 de M. Jean-Frédéric Poisson, CL 230 de M. Guillaume Larrivé, CL 283 de M. Olivier Marleix et CL 309 de M. François Sauvadet, tendant à supprimer l’article 12.

M. Jean-Frédéric Poisson. L’amendement CL 130 est défendu.

M. Guillaume Larrivé. L’amendement CL 230 également.

M. Olivier Marleix. L’amendement CL 283 également.

M. François Sauvadet. De même que l’amendement CL 309.

M. le rapporteur. Avis défavorable.

La Commission rejette les amendements.

Puis, suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette successivement les amendements CL 131 et CL 132 de M. Jean-Frédéric Poisson, ainsi que l’amendement CL 257 de M. Éric Ciotti.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL 348 du rapporteur.

Suivant l’avis défavorable de ce dernier, elle rejette successivement les amendements CL 133, CL 134 et CL 135 de M. Jean-Frédéric Poisson.

Elle adopte l’amendement rédactionnel CL 349 du rapporteur.

Suivant l’avis défavorable de ce dernier, elle rejette l’amendement CL 136 de M. Jean-Frédéric Poisson.

Puis elle adopte l’article 12 modifié.

Chapitre III

Dispositions de coordination

Article 13

(art. L. 51, L. 52-3, L. 52-19 [nouveau], L. 57-1, L. 65, L. 113-1, L. 118-4, L. 212, L. 216, L. 223-1 du code électoral et L. 1111-9, L. 3121-9, L. 3121-22-1, L. 3122-1, L. 3123-9-2 du code général des collectivités territoriales)


Dispositions de coordination

Cet article vise à prendre, dans le code électoral et dans le code général des collectivités territoriales, des mesures de coordination liées à l’introduction du scrutin binominal pour l’élection des conseillers départementaux.

● Dans le code électoral, un nouvel article L. 52-19 (90) sera inséré, afin d’étendre aux membres du binôme les droits reconnus aux candidats par le chapitre VI du titre Ier du livre Ier de ce code, relatif aux opérations de vote (2° du I du présent article). Il s’agit principalement du droit de dépôt des bulletins de vote dans chaque salle de scrutin (article L. 58 du code électoral), du droit de contrôle des candidats et de leurs délégués lors des opérations de vote (article L. 67 du même code) et du droit d’exiger l’inscription au procès-verbal de toute observation, protestation ou contestation (même article).

En outre, la mention du binôme de candidats sera introduite :

– à l’article L. 51, qui prévoit l’égalité des surfaces entre candidats pour les emplacements d’affiches électorales (1° du I du présent article) ;

– à l’article L. 52-3, qui autorise les candidats à imprimer un emblème sur les bulletins de vote (1° du I du présent article) ;

– à l’article L. 57-1, qui impose que les machines à voter fassent figurer les résultats des candidats (3° du I du présent article) ;

– à l’article L. 65, qui prévoit, d’une part, que plusieurs bulletins identiques au sein d’une même enveloppe constituent un vote valable au profit du ou des candidats désigné(s) sur ces mêmes bulletins (3° du I du présent article) et, d’autre part, que le président du bureau de vote rend visibles, aux termes des opérations électorales, les compteurs des machines à voter indiquant les résultats (4° du I du présent article) ;

– à l’article L. 113-1, qui fixe les sanctions pénales applicables en cas d’infraction aux règles encadrant le financement des campagnes électorales (5° du I du présent article) ;

– à l’article L. 118-4, qui disposera explicitement que l’annulation de l’élection d’un des membres du binôme à la suite d’une inéligibilité prononcée en raison de « manœuvres frauduleuses ayant eu pour objet ou pour effet de porter atteinte à la sincérité du scrutin » (91) entraînera l’annulation de l’élection de l’ensemble du binôme (6° du I du présent article) ;

– à l’article L. 212, qui assure la représentation des candidats au sein de la commission chargée d’assurer l’envoi et la distribution des documents de propagande électorale (8° du I du présent article) ;

– à l’article L. 216, relatif à la prise en charge par l’État des dépenses de propagande électorale (8° du I du présent article) ;

– à l’article L. 223-1, qui permet au tribunal administratif, en cas d’annulation d’une élection « pour manœuvres dans l’établissement de la liste électorale ou irrégularité dans le déroulement du scrutin », de suspendre le mandat de celui dont l’élection est annulée, même si un recours a été exercé devant le Conseil d’État (9° du I du présent article). Cette exception au caractère suspensif de l’appel en matière électorale sera maintenue : la suspension du mandat s’appliquera en l’occurrence aux deux membres du binôme.

Par ailleurs, l’article L. 208, qui dispose que « nul ne peut être membre de plusieurs conseils généraux », serait abrogé (7° du I du présent article), en conséquence de l’introduction, à l’article 8 du présent projet de loi, d’une disposition selon laquelle « nul ne peut être candidat dans plus d’un canton aujourd’hui » (article L. 210-1 du code électoral, dans sa rédaction proposée à l’article 8 du présent projet). Toutefois, dès lors qu’il demeurera possible à un conseiller départemental de se présenter lors d’une élection départementale partielle, l’article L. 208 conserve un intérêt et mérite d’être maintenu : sur proposition de votre rapporteur, la Commission a donc supprimé le 7 ° du I du présent article et introduit un article 6 bis modifiant l’article L. 208 du code électoral.

● Plusieurs mesures de coordination dans le code général des collectivités territoriales sont également proposées au II de l’article.

La référence aux élections des conseillers territoriaux sera remplacée par celle des élections régionales pour préciser la date d’ouverture de la période durant laquelle une région et les départements peuvent conclure un schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services (92) (article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales ; 1° du II du présent article). Cette mesure a déjà été votée par l’Assemblée nationale, le 20 novembre 2012, dans la proposition de loi relative à l’abrogation du conseiller territorial (93).

Par ailleurs, le renouvellement désormais intégral des conseils départementaux, proposé à l’article 4 du présent projet de loi, a plusieurs conséquences :

– le mandat du président du conseil départemental durera six ans, au lieu de trois ans aujourd’hui (dernier alinéa de l’article L. 3122-1 ; 3° du II du présent article). Le même allongement s’appliquera aux membres de la commission permanente, ceux-ci étant élus pour la même durée que le président (94) ;

– la mention du « renouvellement triennal » des conseils généraux sera remplacée par celle de « renouvellement général » du conseil départemental aux articles L. 3121-9, L. 3121-22-1 et L. 3122-1 (2° du II du présent article) ;

– la référence au « renouvellement d’une série sortante » à l’article L. 3123-9-2 n’aura plus lieu d’être (4° du II du présent article).

Adopté sans modification par la commission des Lois du Sénat, cet article a été supprimé en séance, à la suite de l’adoption de deux amendements identiques de MM. Jean-Jacques Hyest et Jacques Mézard.

Sur proposition de votre rapporteur, votre Commission a ajouté plusieurs coordinations omises dans la version initiale du présent article, en particulier à l’article 200 du code général des impôts, relatif à la réduction d’impôt au titre des dons aux candidats à une élection.

*

* *

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette les amendements identiques CL 137 de M. Jean-Frédéric Poisson, CL 231 de M. Guillaume Larrivé et CL 310 de M. François Sauvadet, tendant à supprimer l’article 13.

Elle en vient à l’amendement CL 258 de M. Éric Ciotti.

M. Éric Ciotti. L’amendement est défendu.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte successivement les amendements du rapporteur CL 350, CL 351, CL 352 et CL 353.

Elle adopte enfin l’article 13 modifié.

Chapitre IV

Dispositions relatives à l’élection de la commission permanente et des vice-présidents

Article 14

(art. L. 3122-5
du code général des collectivités territoriales)

Introduction de la parité pour l’élection des membres de la commission permanente et des vice-présidents

Cet article vise à modifier les règles d’élection de la commission permanente du conseil départemental et des vice-présidents, ainsi de favoriser la parité entre les femmes et les hommes.

Composée du président du conseil général, des vice-présidents et d’autres conseillers généraux, la commission permanente assure la permanence du conseil général, qui peut lui donner délégation (95), entre ses réunions, pour gérer au quotidien les affaires départementales.

Les modalités proposées pour l’élection de la commission permanente du conseil départemental s’inspirent des mesures prises en 2007 (96) pour la commission permanente du conseil régional, à l’article L. 4133-5 du code général des collectivités territoriales.

Le conseil départemental devra, aussitôt après l’élection de son président, fixer le nombre de vice-présidents et des autres membres de la commission permanente, dans les limites – inchangées – fixées à l’article L. 3122-4 du code général des collectivités territoriales : « la commission permanente est composée du président du conseil général, de quatre à quinze vice-présidents, sous réserve que le nombre de ceux-ci ne soit pas supérieur à 30 % de l’effectif du conseil, et éventuellement d’un ou plusieurs autres membres ».

À la différence d’aujourd’hui, où le scrutin de liste n’intervient que lorsque les candidatures – personnelles – sont plus nombreuses que les postes à pouvoir, la présentation de listes de candidats à la commission permanente sera obligatoire. Surtout, chaque liste devra être « composée alternativement d’un candidat de chaque sexe ». Il s’agit donc de décliner au niveau de la commission permanente l’objectif de parité, qui sera désormais nécessairement atteint dans la composition initiale du conseil départemental.

Une souplesse était initialement prévue en faveur de chaque « groupe de conseillers qui ne dispose pas de membres de chaque sexe en nombre suffisant », en prévoyant qu’il puisse compléter sa liste par des candidats de même sexe. Cette mesure, directement inspirée des règles applicables aux régions (article L. 4133-5 du code général des collectivités territoriales), visait à permettre aux petits groupes d’élus départementaux ne disposant pas de suffisamment de candidats de chaque sexe pour pouvoir respecter l’alternance stricte de présenter, malgré tout, des listes de candidats. Si le scrutin binominal garantit la parité au niveau du conseil départemental, les groupes d’élus, quant à eux, ne seront pas nécessairement paritaires, en particulier dans les cas où des binômes auraient regroupé des candidats de tendances politiques différentes. Cette situation, peu fréquente en pratique, peut aboutir à supprimer la liberté de candidature des conseillers départementaux concernés.

À l’initiative de Mme Marie-Jo Zimmermann, votre Commission a néanmoins souhaité supprimer cette possibilité de déroger aux listes strictement paritaires pour l’élection des membres de la commission permanente du conseil départemental.

Une fois les listes de candidats présentées, le scrutin n’aura pas lieu dans le cas où une seule liste a été déposée dans l’heure suivant la décision du conseil départemental relative à la composition de la commission permanente : les différents postes de la commission permanente seront alors pourvus immédiatement, dans l’ordre de la liste. Il s’agit de la transposition du système actuellement applicable dans le cas où le nombre de candidatures personnelles est équivalent au nombre de postes à pourvoir, la différence étant que la parité entres les femmes et les hommes devra désormais être assurée.

En cas de pluralité de listes, le scrutin aura lieu, comme aujourd’hui, à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel.

Deux autres règles seront reprises du droit existant. D’une part, si plusieurs listes obtenaient la même moyenne pour l’attribution du dernier siège, celui-ci reviendra à la liste ayant obtenu le plus grand nombre de suffrages. En cas d’égalité de suffrages, le siège sera attribué au plus âgé des candidats susceptibles d’être proclamés élus. D’autre part, si le nombre de candidats figurant sur une liste était inférieur au nombre de sièges qui lui reviennent, le ou les sièges non pourvus seront attribués à la ou aux plus fortes moyennes suivantes.

Une fois acquise la répartition des sièges de la commission permanente entre les différentes listes, le conseil départemental devra procéder à l’élection des vice-présidents. À l’inverse du droit positif, qui prévoit un mode de scrutin uninominal (97), l’élection des vice-présidents se déroulera désormais au scrutin de liste à la majorité absolue, sans panachage ni vote préférentiel.

La même exigence paritaire que pour les commissions permanentes des conseils régionaux (98) sera prévue. À la différence des listes constituées pour l’élection de l’ensemble des membres de la commission permanente du conseil départemental, la parité s’appliquera, non pas selon une alternance stricte des candidats de chaque sexe, mais au sein de chaque liste : sur chacune des listes, l’écart entre le nombre total des candidats de chaque sexe ne pourra être supérieur à un.

Si, après deux tours de scrutin, aucune liste n’a obtenu la majorité absolue, il sera procédé à un troisième tour de scrutin et l’élection aura lieu à la majorité relative. En cas d’égalité de suffrages, les candidats de la liste ayant la moyenne d’âge la plus élevée seront élus.

Enfin, rappelons que les membres de la commission permanente seront désormais élus pour six ans, et non plus trois ans, en raison du renouvellement intégral des conseils départementaux.

Le présent article avait été adopté sans modification par la commission des Lois du Sénat. En séance, avant que le Sénat rejette le projet, plusieurs amendements ont été adoptés en vue d’inverser la règle du bénéfice de l’âge en cas d’égalité de suffrages :

– à l’initiative de Mme Éliane Assassi, en cas d’égalité de suffrages lors de l’élection de la commission permanente, le dernier siège aurait été attribué au plus jeune des candidats susceptibles d’être proclamés élus ;

– à l’initiative de Mme Éliane Assassi et de M. Pierre-Yves Collombat, en cas d’égalité de suffrages lors de l’élection des vice-présidents, les candidats de la liste ayant la moyenne d’âge la plus basse auraient été élus ;

– à la suite d’un amendement de Mme Hélène Lipietz, modifié par un sous-amendé de M. Philippe Kaltenbach, en cas d’égalité de suffrages lors de l’élection du président du conseil départemental, celle-ci aurait été acquise « à l’élu ayant la plus grande ancienneté acquise dans la continuité, au sein de l’assemblée. Si plusieurs élus sont à égalité d’ancienneté, le candidat le plus jeune est élu ».

En outre, le Sénat a adopté un amendement de M. Jean-René Lecerf disposant que, lors de l’élection de la commission permanente, la tête de liste devait nécessairement être de sexe différent du président du conseil départemental.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CL 138 de M. Jean-Frédéric Poisson, tendant à supprimer l’article 14.

M. Jean-Frédéric Poisson. Les règles des élections internes aux conseils départementaux, telles qu’elles sont définies à l’article 14, ne font que confirmer la grande complexité du dispositif.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

L’amendement CL 46 de M. Jean-Jacques Cottel est retiré.

La Commission en vient à l’amendement CL 85 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Comme nous l’avons fait tout à l’heure, nous proposons que le candidat le plus jeune soit déclaré élu en cas d’égalité des voix lors de l’élection à la présidence du conseil départemental, de manière à favoriser le renouvellement des élus.

M. Michel Piron. Je suis impressionné par la force des arguments juridiques employés !

M. Guillaume Larrivé. Une fois n’est pas coutume, je voterai un amendement du groupe écologiste.

M. le rapporteur. Sur le principe, je le répète, je ne suis pas défavorable à une inversion du principe qui prévaut actuellement en droit électoral. Mais il faut, dans ce cas, appliquer la modification à l’ensemble des scrutins et ce texte n’est pas le meilleur véhicule législatif pour y parvenir. À ce titre, et à ce titre seulement, je donne un avis défavorable à l’amendement.

M. Sébastien Denaja. Quelle autre occasion aurons-nous de le faire ?

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL 86 de M. Paul Molac.

M. Sergio Coronado. Là encore, le véhicule législatif n’est peut-être pas le meilleur pour la disposition que nous proposons. Néanmoins, on se prend parfois à douter que l’on arrive un jour au but. C’est le cas pour la future loi sur la famille, c’est aussi le cas pour la question du cumul des mandats, sur laquelle le président de la République et le Gouvernement se sont pourtant engagés.

C’est pourquoi cet amendement vise à empêcher le cumul entre la fonction de président de conseil départemental et celle de député, de sénateur ou de représentant au Parlement européen. Nous ne pensons pas que cette responsabilité soit compatible avec un mandat parlementaire.

M. Manuel Valls, ministre de l’Intérieur. Le doute est le propre des philosophes, monsieur Coronado, pas des députés de la majorité !

Un texte sur le cumul des mandats est en préparation. Comme l’a souhaité le président de la République en conseil des ministres, il fera l’objet d’une adoption rapide. La question doit être traitée globalement et non dans le cadre du présent projet de loi. Soyez certain que cet engagement sera tenu dans le cadre du quinquennat.

M. Alain Tourret. À la différence des écologistes, le groupe RRDP est favorable au cumul des mandats et opposé aux projets de réforme. J’apprends avec intérêt, d’ailleurs, qu’une proposition pourrait être faite au cours du dernier mois du quinquennat... (Sourires).

M. Éric Ciotti. Je suis opposé à cet amendement. Non seulement l’exercice d’un mandat parlementaire et la présidence d’un exécutif départemental sont complémentaires, mais ce cumul est source d’efficacité. On l’a vu, du reste, en Corrèze, où l’actuel président de la République a longtemps présidé le conseil général tout en étant parlementaire.

M. François Sauvadet. Je ne prendrai pas part au vote. Étant moi-même président du conseil général de la Côte-d’Or, je souhaite au préalable parler de la question avec François Rebsamen, sénateur et maire de Dijon : sans doute parviendrons-nous à nous retrouver !

M. le rapporteur. Avis défavorable. La question du cumul des mandats sera traitée de façon globale dans un prochain projet de loi.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements CL 1 de Mme Marie-Jo Zimmermann et CL 197 de Mme Catherine Coutelle.

Mme Marie-Jo Zimmermann. Comme ancienne présidente de la délégation aux droits de femmes de l’Assemblée nationale et comme élue ayant une certaine expérience du problème de la parité dans de nombreuses assemblées, je suis assez réservée quant au dispositif d’élection des membres de la commission permanente. En effet, il suffit qu’au moment du vote un groupe existant se scinde pour créer un groupe de quelques élus du même sexe, lequel échappe dès lors à la contrainte de parité. L’amendement CL 1 propose donc une mesure de prudence, visant à éviter de tels détournements.

Mme Pascale Crozon. L’amendement CL 197 est de même nature. Pour la délégation aux droits des femmes, il est impératif que la commission permanente soit paritaire.

M. Guy Geoffroy. La rédaction de l’alinéa 3 de cet article 14 laisse songeur, en effet. Sans doute la dernière phrase vise-t-elle à prendre en compte la possibilité que des candidats élus sous une étiquette s’inscrivent dans un groupe politique différent au sein de l’assemblée départementale. Il n’en reste pas moins qu’elle apparaît comme une provocation dans un dispositif qui prétend avoir la parité pour objectif principal. Un vote unanime sur ces amendements salvateurs serait le bienvenu.

M. François Sauvadet. L’alinéa 3 montre combien le système du binôme aura du mal à fonctionner concrètement. L’objectif affiché de parité n’est nullement garanti dans les exécutifs puisque, comme le ministre l’a clairement indiqué, les membres du binôme exerceront leur mandat indépendamment l’un de l’autre. En cas de désaccord, un élu peut rejoindre un groupe différent de celui de la personne avec qui il avait formé un « ticket ». Si nous ne prenons pas les précautions que proposent ces amendements, nous allons au-devant de grandes difficultés.

Quoi qu’il en soit, le système du binôme ne résistera pas à l’épreuve des faits, notamment à l’évolution des groupes au gré de situations dont nous ne pouvons prévoir les contours.

M. le rapporteur. Le texte crée les conditions de la parité dans les exécutifs et les commissions permanentes des conseils généraux, ce qui est loin d’être le cas aujourd’hui. Il introduit la parité au sein de ces assemblées qui sont les dernières à y avoir échappé.

Pour le reste, l’article 14 n’invente rien : il ne fait que reprendre les dispositions en vigueur applicables aux régions, à l’article L. 4133-5 du code général des collectivités territoriales. Or, on le voit dans les assemblées régionales, il est rare qu’un groupe de conseillers ne dispose pas de membres de chaque sexe en nombre suffisant.

Mme Marie-Jo Zimmermann. Mais cela peut arriver.

M. le rapporteur. Bien sûr. C’est pourquoi le texte prévoit ce cas afin de ne pas contrevenir au principe constitutionnel de liberté de candidature. Je comprends les interrogations soulevées, mais, d’un point de vue strictement juridique, je ne peux donner un avis favorable à cet amendement.

M. Guy Geoffroy. Le principe de liberté de candidature que vous invoquez est déjà restreint par le projet de loi, puisqu’un candidat aux élections cantonales est obligé de se présenter avec un autre candidat de sexe opposé. Le législateur que nous sommes veut la parité. Mettons-la en place sans trembler !

M. Sergio Coronado. Le groupe écologiste soutiendra les amendements proposés par la délégation aux droits des femmes. Il faut aller au bout de la logique paritaire dans l’ensemble du processus électif.

M. le ministre de l’Intérieur. Le Gouvernement partage la préoccupation des auteurs de ces amendements. Il ne serait pas cohérent de défendre la parité totale au sein des exécutifs tout en défendant le mode de scrutin actuel, avec lequel la présence des femmes dans ces exécutifs se limite à 13,5 %.

Le Gouvernement s’en remet à la sagesse de la Commission. Sa décision donnera des arguments au Gouvernement et à la majorité au cours des débats qui auront lieu dans quelques jours en séance publique.

Il n’y a que deux manières d’obtenir la parité : le scrutin de liste départementale proportionnel – qui n’est pas le choix du Gouvernement – et le dispositif du binôme que nous avons créé. La parité doit pouvoir être mise en œuvre à tous les niveaux. Le dispositif adopté dans le texte est, je le rappelle, celui qui figurait déjà, pour les élections régionales, dans la loi du 31 janvier 2007.

Enfin, je ne m’explique pas que l’on remette en cause le principe du binôme. Les personnes constituant le binôme, qui appartiennent le plus souvent à la même formation politique – même si les alliances permettent que ce ne soit pas toujours le cas –, font campagne ensemble, mais n’en défendront pas moins chacune les intérêts de leur territoire.

M. Guy Geoffroy. Une rectification s’impose, monsieur le ministre : le scrutin de liste n’a pas besoin d’être proportionnel pour permettre d’assurer la parité. Le cas des élections municipales le montre bien.

M. le ministre de l’intérieur. Je me range à cet argument. Le scrutin de liste suffit en effet.

La Commission adopte l’amendement CL 1.

En conséquence, l’amendement CL 197 de Mme Catherine Coutelle tombe.

L’amendement CL 45 de M. Jean-Jacques Cottel est ensuite retiré.

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 354 du rapporteur.

Puis elle rejette l’amendement CL 87 de M. Paul Molac.

L’amendement CL 259 de M. Éric Ciotti est retiré.

Puis la Commission rejette l’amendement CL 88 de M. Paul Molac.

La Commission adopte l’article 14 modifié.

Article 15

(art. L. 3122-6
du code général des collectivités territoriales)

Vacance de sièges au sein de la commission permanente

Cet article vise à tirer les conséquences, en cas de vacance de sièges au sein de la commission permanente du conseil départemental, des nouvelles règles proposées à l’article 14 pour l’élection de cette dernière.

Le règlement de la question des vacances de siège suivra la même logique que celle aujourd’hui retenue. Le conseil départemental pourra – sans que cela soit une obligation – décider de compléter la commission permanente, au scrutin de liste (99), selon les mêmes modalités que celles proposées, pour l’établissement initial de cette commission, aux deuxième et troisième alinéas de l’article L. 3122-5 du code général des collectivités territoriales, tels que modifiés par l’article 14 du présent projet de loi. Les candidatures devront donc obligatoirement prendre la forme de listes, composées de candidats de chaque sexe – sous réserve du cas des groupes ne disposant de candidats de chaque sexe en nombre suffisant.

Si un accord général se fait autour d’une liste unique, le ou les postes concernés seront pourvus immédiatement, de la même façon que les vacances de sièges peuvent aujourd’hui être pourvues par accord sur des candidatures individuelles.

À défaut, c’est-à-dire si plusieurs listes sont déposées, c’est l’ensemble de la commission permanente, à l’exception du président, qui devra être renouvelée, selon les mêmes modalités que celles régissant sa constitution.

Au total, la nouvelle rédaction de l’article L. 3122-6 du code général des collectivités territoriales sera identique à celle de l’article L. 4133-6 du même code, relatif à la vacance de sièges au sein de la commission permanente du conseil régional.

Avant de rejeter le projet de loi dans son ensemble, le Sénat avait adopté cet article sans modification.

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* *

La Commission adopte l’amendement de précision CL 355 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 15 modifié.

TITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉLECTION DES CONSEILLERS MUNICIPAUX, DES DÉLÉGUÉS COMMUNAUTAIRES ET DES MEMBRES DU CONSEIL DE PARIS

Intitulé du titre II

Dénomination des délégués des communes élus au suffrage universel pour siéger au sein de l’organe délibérant d’un EPCI à fiscalité propre

À l’initiative de votre rapporteur et des députés membres du groupe Socialiste, républicain et citoyen, a été adopté la dénomination de « conseiller intercommunal » pour les délégués des communes élus au suffrage universel en même temps que les conseillers municipaux afin de siéger au sein des organes délibérants des communautés de communes, des communautés urbaines, des communautés d’agglomération et des métropoles.

Ce titre permettra de rendre visible ceux qui seront désormais non plus des délégués, mais des élus du suffrage universel à part entière. Par ailleurs, afin de rappeler qu’ils restent des élus municipaux désignés dans le cadre des communes, le qualificatif « intercommunal » a été considéré plus adapté que celui de « communautaire », qui n’englobe pas les métropoles et dont la polysémie peut être source de confusions.

En conséquence, le titre II a été modifié pour substituer à l’expression « délégué communautaire » l’appellation de « conseiller intercommunal ».

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La Commission est saisie des amendements identiques CL 368 du rapporteur et CL 206 de M. Carlos Da Silva, modifiant l’intitulé du titre II.

M. Carlos Da Silva. L’emploi de la dénomination de « conseillers intercommunaux » apporterait une clarification sémantique. En effet, les délégués communautaires peuvent parfois être des élus communautaires investis d’une délégation inférieure à celle d’un président délégué ou d’un vice-président.

La Commission adopte les amendements.

Chapitre Ier

Élection des conseillers municipaux

Avant l’article 16

La Commission est ensuite saisie de l’amendement CL 17 de M. René Dosière.

M. René Dosière. Je retire l’amendement CL 17 satisfait par les amendements du rapporteur. Il en sera de même pour l’amendement CL 18.

L’amendement est retiré.

Article 16 A (nouveau)

(art. L. 231 du code électoral)


Incompatibilité d’un emploi de direction au sein d’un EPCI à fiscalité propre avec l’exercice d’un mandat municipal au sein d’une de ces communes membres

À l’initiative de Mme Descamps-Crosnier et des députés membres du groupe Socialiste, républicain et citoyen, a été introduit une incompatibilité entre l’exercice d’un mandat de conseiller municipal et d’une fonction de direction au sein des services (directeur général, directeur général adjoint ou directeur) ou au sein du cabinet du président (directeur de cabinet ou chef de cabinet) de l’EPCI à fiscalité propre dont est membre la commune.

Cette incompatibilité vient renforcer le régime d’inéligibilité mis en place au même article du code électoral par la loi n° 2010-1653 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, interdisant aux seuls directeurs des services et directeur de cabinet du président d’un EPCI de se présenter aux élections municipales dans le ressort de cet EPCI, régime qui entrera en vigueur à l’occasion des élections municipales de mars 2014.

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Puis la Commission examine l’amendement CL 212 de Mme Françoise Descamps-Crosnier.

Mme Françoise Descamps-Crosnier. La législation actuelle, qui interdit à un salarié d’une commune, fonctionnaire ou contractuel, d’être élu conseiller municipal, permet d’éviter les conflits d’intérêts et le mélange des genres. Toutefois, aucune disposition ne concerne les salariés des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, en particulier ceux qui exercent des responsabilités de direction. Compte tenu de l’importance prise par les EPCI et de leurs prérogatives, il apparaît essentiel d’adapter la législation actuelle. Cette mesure contribuera à accroître la transparence de la vie politique et à réduire les conflits d’intérêts à l’intérieur du bloc communal.

M. le rapporteur. Je suis favorable au principe de cet amendement, dont la rédaction devra cependant être précisée par un amendement en séance publique.

M. Alain Tourret. Le chef de cabinet doit-il vraiment figurer sur cette liste d’incompatibilités ? Ses responsabilités sont en effet assez modestes.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Elles le sont plus ou moins selon les endroits.

La Commission adopte l’amendement.

L’amendement CL 18 de M. René Dosière est retiré.

Article 16 B (nouveau)

(art. L. 237-1 du code électoral)


Incompatibilité d’un emploi au sein d’un EPCI à fiscalité propre avec l’exercice d’un mandat municipal au sein d’une de ces communes membres

À l’initiative de votre rapporteur, la Commission a introduit un article additionnel précisant le régime d’incompatibilité applicables aux employés des centre d’action sociale : ces personnes ne pourront exercer simultanément un mandat au sein de la commune ou de l’EPCI dont dépend l’établissement public qui les emploie.

Par ailleurs, il insère un régime d’incompatibilité propre au conseiller intercommunal, en prévoyant une incompatibilité entre l’exercice d’un mandat intercommunal et un emploi salarié au sein de l’EPCI à fiscalité propre ou d’une de ses communes membres. Ainsi, un agent de l’EPCI exerçant une fonction non dirigeante pourra continuer à être conseiller municipal, tout comme un agent d’une commune pourra se présenter et être élu au sein du conseil municipal d’une autre commune membre du même ensemble intercommunal ; cependant, s’ils étaient mis en situation d’exercer un mandat de conseiller intercommunal au sein de l’organe délibérant de cet EPCI, ils auraient à choisir entre leur emploi et l’exercice de ce mandat.

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La Commission est saisie de l’amendement CL 369 du rapporteur.

M. le rapporteur. L’amendement tend à préciser les incompatibilités entre un emploi salarié au sein d’un centre communal ou intercommunal d’action sociale et les mandats de conseiller municipal ou intercommunal.

La Commission adopte l’amendement à l’unanimité.

Article 16 

(art. L. 252 du code électoral)


Abaissement du plafond d’application du scrutin majoritaire plurinominal

Le présent article abaisse de 3 499 habitants à 999 habitants le seuil au dessus duquel les conseillers municipaux sont élus au scrutin majoritaire de liste paritaire avec représentation proportionnelle.

En conséquence, il modifie les intitulés des chapitres II « Dispositions spéciales aux communes de moins de 3 500 habitants » et III « Dispositions spéciales aux communes de 3 500 habitants et plus » du titre IV du livre Ier du code électoral.

Selon l’exposé des motifs du présent projet de loi, cette réforme a deux objectifs (100) : « améliorer la parité au sein des assemblées municipales » et « simplifier » le régime électoral dans les communes les moins peuplées.

1. Un seuil inchangé depuis 1982

La loi n° 82-974 du 19 novembre 1982 (101) a introduit durablement la représentation proportionnelle, en instituant deux modes de scrutin dont la distinction et les grandes lignes, utilisées pour cinq renouvellements généraux des conseils municipaux (102), sont encore en vigueur trente ans plus tard :

—  les conseils municipaux des communes de 3 500 habitants et plus sont désignés par un scrutin majoritaire de liste paritaire avec représentation proportionnelle à deux tours, prévoyant l’attribution à la liste arrivée en tête d’une « prime » représentant la moitié des sièges (103;

—  les conseillers municipaux des communes de moins de 3 500 habitants sont élus au scrutin majoritaire plurinominal à deux tours avec possibilité de panachage.

Dans ces communes, en application de la section 1 du chapitre II du titre IV du livre Ier du code électoral, pour être élu au conseil municipal, il faut obtenir au premier tour la majorité absolue des suffrages exprimés et un nombre de voix égal au quart des inscrits. Au second tour, la majorité relative suffit quel que soit le nombre des votants.

Si l’élection a lieu au scrutin de liste, les modalités sont assouplies dans les communes de moins de 2 500 habitants. Il n’y existe pas d’obligation de constituer ou de voter pour une liste complète ; les électeurs peuvent accorder leur suffrage à un candidat isolé ou à une liste présentant moins de noms qu’il n’y a de sièges à pourvoir. Les bulletins peuvent être modifiés afin d’ajouter ou de retrancher des noms ; s’ils comportent plus de noms qu’il n’y a de conseillers à élire, les derniers noms mentionnés ne sont pas décomptés.

Actuellement 33 766 communes sur 36 700, regroupant 21,4 millions d’habitants, sont soumises à ce mode de scrutin majoritaire.

2. Un renforcement conséquent de la représentation des femmes et des courants minoritaires au sein des conseils municipaux

L’abaissement du seuil du scrutin proportionnel à 1 000 habitants conduira les 6 659 communes comptant de 1 000 à 3 499 habitants, regroupant un total de 11,9 millions d’habitants, à changer de mode de scrutin. En 2014, les 27 107 communes comportant moins de 1 000 habitants, restant soumises au scrutin majoritaire, ne représenteront que 9,5 millions d’habitants, soit 14,7 % de la population des départements français (104).

Selon l’étude d’impact, ce changement du mode de scrutin permettra aussi l’élection d’environ 16 000 conseillères municipales supplémentaires, portant l’effectif global de femmes élues dans ces assemblées à 80 500 (105). La féminisation des conseils municipaux progressera ainsi de 22,5 % en s’élargissant aux assemblées délibérantes municipales comportant de 15 à 23 membres.

3. Le maintien du scrutin majoritaire dans les communes les moins peuplées

L’étude d’impact indique que le choix fait par le Gouvernement de proposer le maintien du scrutin majoritaire plurinominal dans les communes de moins de 1 000 habitants a été commandé par les conséquences résultant de l’instauration du scrutin de liste qui lui apparaît « peu adapté aux plus petites communes. En effet, les exigences qu’il comporte (obligation de dépôt de candidatures, dépôt de listes complètes, absence de panachage) pourraient être en effet complexes à mettre en œuvre dans les communes les moins peuplées » (106).

Il convient de rappeler que le précédent Gouvernement avait proposé, dans le projet de loi n° 61 (2009-2010) déposé sur le bureau du Sénat le 21 octobre 2009, d’abaisser le seuil d’application du scrutin majoritaire de liste paritaire avec représentation proportionnelle à 500 habitants, ce qui aurait conduit 13 360 communes a être affectées par cette réforme.

Si les différentes associations d’élus locaux auditionnées par votre rapporteur ont montré leur consensus sur le principe d’un renforcement du recours au scrutin de liste, en le rendant applicable dans les communes relevant de nouvelles strates démographiques, les avis sont cependant plus partagés sur la solution à retenir.

L’Association des maires de France (AMF) préconise de retenir 1 000 ou 1 500 habitants et s’estime ainsi satisfaite par la fixation d’un seuil correspondant à 1 000 habitants. Cependant, si ce chiffre devait être revu à la baisse, Mme Jacqueline Gourault, sénatrice et présidente de la commission intercommunalité de l’AMF, a indiqué une préférence pour la suppression de tout seuil et la généralisation du scrutin proportionnel. Cette solution est préconisée par l’Association des Maires Ruraux de France (AMRF), son président M. Vanik Berberian soulignant les effets pervers de l’autorisation du panachage et souhaitant que l’élection municipale puise être fondée sur un projet.

Pour l’Assemblée des communautés de France (AdCF), l’Association des communautés urbaines de France (ACUF) et l’Association des Maires des grandes Villes de France (AMGVF), l’abaissement du seuil le plus important possible, voire la généralisation du scrutin proportionnel de liste, permettrait de mettre en place une élection au suffrage universel direct paritaire de l’ensemble des délégués au sein des organes délibérants des EPCI, les électeurs pouvant se prononcer sur un projet communautaire.

4. Les conséquences de ce seuil en matière de propagande électorale

L’abaissement du seuil à 1 000 habitants permettra d’unifier le régime applicable à l’ensemble des communes relevant du scrutin majoritaire plurinominal.

En revanche, dorénavant, une partie des communes soumises au scrutin de liste fera l’objet d’un régime spécifique en matière de propagande électorale.

En effet, le présent projet de loi ne modifie pas l’article L. 241 du code électoral, qui confie à une commission de propagande le soin d’assurer l’envoi et la distribution aux électeurs des documents électoraux pour les communes de 2 500 habitants et plus. La mise en place de cette facilité dans les communes de 1 000 à 2 500 habitants aurait entraîné, selon l’étude d’impact, une dépense supplémentaire de 5,1 millions d’euros pour l’État.

Cependant, les articles L. 242 et L. 243 du code électoral prévoient que les candidats ayant recueilli au moins 5 % des suffrages exprimés bénéficient du remboursement de leurs frais de propagande (coût du papier, impression des bulletins de vote, affiches, circulaires et frais d’affichage) dans « les communes visées aux chapitres III et IV du présent titre ». Aussi l’abaissement du seuil conduira mécaniquement les listes et candidats isolés dans les communes de 1 000 à 3 499 habitants à bénéficier de ce remboursement, s’ils ont obtenu le nombre de voix nécessaires.

5. Une application limitée aux communes des départements et de Saint-Pierre-et-Miquelon

La modification du mode de scrutin a vocation à s’appliquer dans toutes les communes des départements de métropole et d’outre-mer, ainsi que dans la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, régie par le principe de l’identité législative.

L’absence de division des collectivités de Saint-Martin, Saint-Barthélemy, Wallis-et-Futuna, et des Terres australes et antarctiques françaises en communes y rend ces dispositions sans objet.

Cependant, dans les communes de Polynésie française et de Nouvelle-Calédonie, le titre VI du livre V du code électoral rend applicable et adapte les modalités d’élections des conseils municipaux. En l’absence de mention expresse, les élections municipales dans ces collectivités resteront régies par le code électoral dans sa version antérieure, ce qui ne favorise par l’accessibilité et intelligibilité des règles législatives applicables.

6. Le seuil de 500 habitants retenu par votre Commission

À l’occasion de son examen en commission des Lois et en séance publique, le Sénat a adopté le présent article sans modification, en jugeant que le seuil de 1 000 habitants permettait d’« adapter le mode de scrutin à la réalité socio-politique des collectivités » et de simplifier les opérations en vote dans les communes considérées, grâce à « l’obligation du dépôt de candidatures et de listes complètes, la suppression du panachage, corollaires de l’introduction de ce mode de scrutin » (107).

En adoptant des amendements déposés à l’initiative de MM. Gouasdoué et Molac, votre Commission a choisi d’étendre le recours au scrutin majoritaire de liste paritaire avec représentation proportionnelle aux communes comportant de 500 à 999 habitants.

Ce choix permettra l’abandon de la faculté du panachage dans les communes comprenant de 500 à 2 500 habitants, pratique dénoncée comme pénalisant les élus les plus actifs.

Il permettra à 7 000 conseils municipaux supplémentaires de disposer d’une représentation de la minorité et d’une composition paritaire : selon les projections présentées dans l’étude d’impact, dans les 13 360 communes adoptant alors la parité, de l’ordre de 32 000 conseillères municipales supplémentaires seraient élues, portant leur nombre total à 103 000 élues en 2014 contre 71 000 aujourd’hui.

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* *

La Commission examine, en discussion commune, deux amendements identiques CL 139 de M. Jean-Frédéric Poisson et CL 191 de M. Jean-Pierre Decool, tendant à la suppression de l’article 16, ainsi que des amendements CL 198 de Mme Catherine Coutelle, CL 30 de M. Yves Goasdoué, CL 89 de M. Paul Molac, CL 69 de M. Alain Tourret, CL 147 de M. Philippe Gosselin, CL 232 de M. Guillaume Larrivé, CL 146 de M. Philippe Gosselin, CL 192 de M. Jean-Pierre Decool et CL 140 de M. Jean-Frédéric Poisson.

M. Jean-Frédéric Poisson. L’amendement CL 139 est défendu.

M. Jean-Pierre Decool. Il est toujours difficile de définir un seuil, en particulier pour un scrutin de liste. Dans les petites communes, notamment dans le Nord, la politisation est moindre et de nombreuses listes font passer l’intérêt communal avant l’intérêt politicien, ce qui est une richesse. Je propose donc de conserver le seuil actuel de 3 500 habitants.

M. François Sauvadet. Monsieur le ministre, il n’y a pas d’hostilité a priori envers les mesures que vous proposez dans un texte qui devra par ailleurs être amélioré en séance publique. Je soutiens pour ma part votre proposition de fixer le seuil à 1 000 habitants figurant dans le projet.

M. Yves Goasdoué. Il est difficile de fixer des seuils. Le seuil à zéro n’est pas envisageable, car il est techniquement intenable : l’obligation de constituer des listes complètes dans de toutes petites communes donnerait lieu à des situations aberrantes. En revanche, le seuil de 500 habitants me semble équilibré et propice à la valorisation et à la promotion de la parité. Il permettrait en effet l’élection de 32 000 femmes de plus qu’aujourd’hui. Il n’exclurait en outre que 7 % de la population, ce qui contribuerait à homogénéiser un système qui participe au fléchage des conseillers communautaires au sein des intercommunalités et, partant, à réduire les différences entre les délégués communautaires issus de ce fléchage et ceux qui n’en seraient pas issus. Ce seuil me semblerait raisonnable.

M. Paul Molac. J’ajoute qu’il est parfois difficile d’obtenir des majorités stables au sein des conseils municipaux, où l’opposition est souvent, en outre, une opposition de principe fondée sur des raisons plus personnelles que politiques. Les surprimes accordées à la liste parvenue en tête permettent de remédier à cette difficulté.

Par ailleurs, le scrutin de liste permet d’éviter à un maire de devoir modifier tout son exécutif si les membres de son équipe qu’il avait choisis pour des compétences particulières – par exemple en matière de finances ou d’urbanisme – ne sont pas élus.

M. Alain Tourret. Il semble évident qu’il faille fixer un seuil, car il est très difficile de constituer une liste paritaire complète dans une très petite commune. Le seuil de 1 500 habitants que propose mon amendement vise à permettre de trouver un point d’équilibre médian par rapport au seuil de 500 habitants que proposent certains autres amendements.

Par ailleurs, sur quel recensement se fondera-t-on pour définir la population de référence ?

M. Philippe Gosselin. L’utilité d’un seuil ne me semble plus faire question.

Le seuil de 2 000 habitants, bien adapté à l’échelle des bassins de vie et des petits équipements structurants associés à certains bourgs en milieu rural, est aussi celui qu’utilise l’INSEE pour distinguer les communes rurales et urbaines. Si la Commission ne retenait pas ce chiffre, que propose mon amendement CL 147, l’amendement CL 146 proposerait de fixer ce seuil à 1 500 habitants.

M. Guillaume Larrivé. Nous convenons tous qu’il faut abaisser le seuil, mais le niveau auquel il devrait être fixé est loin de faire l’unanimité. J’ai consulté, dans ma circonscription, les maires du pays de Puisaye-Forterre, et les avis étaient très partagés.

M. Jean-Pierre Decool. Pour le cas où mon amendement de suppression de l’article, visant à maintenir le seuil à 3 500 habitants, ne serait pas adopté, l’amendement CL 192 propose de fixer ce seuil à 2 000 habitants.

M. Jean-Frédéric Poisson. L’amendement CL 140, qui propose de fixer le seuil à 2 500 habitants, est défendu.

Mme Cécile Untermaier. La proposition du Gouvernement est bien équilibrée et correspond à une réalité locale, car elle n’est pas trop brutale pour des élus qui ont des difficultés à établir leurs listes.

Par ailleurs, la situation en la matière n’est pas aussi critique que pour l’élection des conseillers généraux et une parité renforcée se met en place assez spontanément dans les communes rurales.

Enfin, compte tenu de la difficulté qu’il pourrait y avoir à constituer deux listes complètes, le dispositif en vigueur n’est pas le plus propre à préserver la démocratie locale. Tout en me ralliant à la position de mon groupe, je tiens à préciser que le seuil de 1 000 habitants proposé par le Gouvernement me convient.

M. Michel Piron. La question du seuil est celle de l’équilibre entre les moyens de la politique et la politique des moyens.

Plus de 60 % des communes comptent moins de 500 habitants et, bien souvent, le maire n’est plus qu’un médiateur entre la commune et l’intercommunalité lorsqu’il s’agit d’équipements structurants. La démocratie locale ne passe pas seulement par la médiation communale, mais aussi par les moyens, qui sont souvent intercommunaux.

Un seuil fixé à 1 500 habitants exclurait plus de 30 000 communes du dispositif. S’il était fixé à 1 000 habitants, ce serait encore le cas pour 27 000 communes. C’est la raison pour laquelle je propose de fixer ce seuil à 500 habitants – ce qui exclut encore plus de 20 000 communes.

La question est donc, je le répète, de savoir quelle est la bonne échelle pour traiter certaines politiques. À cet égard, la relation entre les intercommunalités et les communes est essentielle.

M. Marc Dolez. L’abaissement des seuils suscite un accord général, ce qui signifie que nous reconnaissons tous la pertinence de ce mode de scrutin, en vigueur depuis trente ans, qui allie l’efficacité, la parité et le pluralisme. Je regrette que le Gouvernement ne s’en soit pas inspiré pour définir le mode de scrutin à venir des élections départementales.

Le groupe GDR souhaite cependant que le plus grand nombre possible de communes soient concernées par l’abaissement du seuil, qu’il propose de fixer à 500 habitants.

Mme Pascale Crozon. L’amendement CL 198 propose la suppression de tout seuil.

M. le rapporteur. Les avis sont très partagés, sans correspondre pour autant à nos divergences habituelles. Les associations d’élus, que nous avons auditionnées, ne sont pas davantage en mesure de nous indiquer nettement une position qui rassemblerait l’ensemble de leurs adhérents et ces associations ont elles-mêmes des positions différentes les unes des autres.

Un consensus se dégage pour abaisser le seuil actuellement en vigueur et une position d’équilibre s’est exprimée au Sénat en faveur de la proposition gouvernementale de fixer ce seuil à 1 000 habitants, mais on sent que les associations d’élus de communes peu peuplées attendent davantage. Dans le mode de scrutin alternatif en vigueur dans les communes de plus de 2 500 habitants, le système du panachage se traduit souvent par une sanction à l’encontre de ceux qui prennent des responsabilités – les maires ou les élus les plus actifs.

Je ne saurais fixer moi-même un seuil – sans doute conviendrait-il de le situer entre celui de 1 000 habitants, qui a fait l’objet d’un compromis au Sénat, et celui de 500 habitants.

M. Philippe Gosselin. Ces explications montrent bien que le seuil est difficile à fixer. Peut-être le clivage est-il entre élus ruraux et urbains.

Plus important que les pourcentages de communes se situant sous les différents seuils envisagés est le chiffre de la population concernée. Le seuil de 2 000 porte la part du nombre d’habitants exclus à 24 %, ce qui correspond plutôt à la population rurale. Il permet ainsi au monde rural de s’exprimer un peu différemment, dans le cadre de contraintes spécifiques.

M. le ministre. Comme l’a rappelé M. Larrivé, le précédent gouvernement a travaillé sur un texte – qui n’a finalement pas été discuté – envisageant de fixer le seuil à 500. Mme Crozon est, quant à elle, cohérente en proposant la suppression de tout seuil. Sans doute convient-il de procéder par étapes en tenant compte des différentes réalités communales. D’aucuns s’interrogent en effet sur l’abaissement du nombre de conseillers municipaux dans les très petites communes, les bourgs ou les villages, tant il est difficile, pour ces bénévoles que sont les maires et les adjoints, d’accomplir leur mission.

Le Gouvernement a donc travaillé sur un seuil de 1 000. L’Association des maires de France a proposé de le porter à 1 500 quand d’autres associations, et non des moindres, ont souhaité qu’il soit fixé à 500, ou purement et simplement supprimé.

Comme j’ai eu l’occasion de le dire au Sénat – lequel, même s’il a rejeté le projet, a adopté le principe d’un seuil de 1 000 –, le Gouvernement est ouvert et s’en remet à la sagesse des parlementaires. Pourquoi pas, en effet, un seuil de 500 ? Quoi qu’il en soit il me semble important, je le répète, de procéder par étapes. Comme l’a rappelé un de vos collègues, 20 000 communes relèveront encore du scrutin majoritaire avec panachage.

Il me semble enfin que le problème est moins celui de la représentation des habitants que de la pratique politique, au sens noble du terme.

La Commission rejette successivement les amendements identiques CL 139 et CL 191, et l’amendement CL 198.

Elle adopte ensuite l’amendement CL 30.

En conséquence, les amendements CL 89, CL 69, CL 147, CL 232, CL 146, CL 192 et CL 140 tombent.

La Commission adopte l’article 16 modifié.

Article 16 bis (nouveau)

(art. L. 255-2 à L. 255-4 [nouveaux] du code électoral)


Obligation d’une déclaration de candidature aux élections municipales dans les communes pratiquant le scrutin majoritaire plurinominal

À l’initiative de votre rapporteur et des députés membres du groupe Socialiste, républicain et citoyen, votre Commission s’est prononcée pour l’introduction d’une obligation de dépôt des candidatures aux élections municipales, quelle que soit la taille de la commune.

Il convient de rappeler que dans les communes de moins de 3 500 habitants, il est aujourd’hui possible de voter pour n’importe quelle personne éligible au titre des articles L. 228 à L. 229 du code électoral. Ces articles prévoient l’éligibilité des électeurs de la commune, y compris les citoyens de l’Union européenne inscrits sur la liste électorale complémentaire, des contribuables y étant inscrits au titre des contributions directes, et des contribuables et des parlementaires dans toutes les communes de leur département d’élection.

1. Le choix du Sénat de généraliser l’obligation de dépôt de candidature

À l’occasion de l’examen du projet de loi en commission des Lois puis en séance publique, le Sénat a adopté plusieurs articles additionnels modernisant le régime électoral de ces communes, avant de rejeter l’ensemble du texte.

Tout d’abord, à l’initiative de M. Alain Richard, la commission des Lois du Sénat a adopté le principe de l’obligation d’une déclaration de candidature en préfecture ou sous-préfecture avant le premier tour de scrutin, pour toutes les communes quelle que soit leur taille (articles 17 A et 17), même si des amendements adoptés permettaient, dans certains cas, de voter au second tour pour des personnes n’ayant pas fait acte de candidature (article 17).

Les différentes associations représentant les élus locaux consultées par votre rapporteur ont toutes approuvé cette proposition, qui leur semble aller dans le sens d’une modernisation attendue des modalités du scrutin municipal.

En séance publique, le rapporteur du Sénat a proposé de compléter le dispositif par des amendements prévoyant le principe de l’affichage dans chaque bureau de vote des noms des personnes ayant fait acte de candidature (article 17) ainsi que de l’interdiction des candidatures multiples (article 17 bis A).

En effet, en l’absence d’obligation de déclaration de candidature, le droit électoral en vigueur permet à une personne d’être élue dans plusieurs communes ; c’est pourquoi l’article L. 238 du code électoral, qui interdit à une personne d’être simultanément membre de plusieurs conseils municipaux, laisse aux conseillers municipaux élus dans plusieurs communes un délai de dix jours pour exercer un droit d’option entre les conseils dont ils ont été élus membres.

Par ailleurs, adoptant un amendement de M. Pierre-Yves Collombat, similaire à celui déposé à l’article 5, la commission des Lois du Sénat a proposé d’inverser le principe voulant qu’en cas d’égalité des suffrages entre deux candidats dans une élection municipale au scrutin majoritaire, le siège de conseiller municipal serait attribué au candidat le plus âgé, afin de prévoir que désormais le candidat le plus jeune serait déclaré élu (article 17 bis).

2. Le régime de déclaration de candidature adopté par votre Commission

Répondant au souhait des associations représentatives des élus locaux, votre rapporteur a proposé à la commission des Lois d’adopter ce principe par un article additionnel. Afin de faciliter la mise en place d’un tel dispositif, le régime proposé transpose exactement le régime de dépôt de candidature dans les préfectures et sous-préfectures tel qu’il existe aujourd’hui pour les communes pratiquant le scrutin majoritaire de liste avec représentation proportionnelle.

Un tel choix évitera à des personnes d’être élues contre leur gré et permettra aux électeurs de connaître précisément les citoyens qui sont prêts à consacrer une partie de leur temps à la gestion des affaires municipales.

Corollaire de l’obligation de dépôt d’une candidature, il sera dorénavant impossible d’être simultanément candidat et élu dans plusieurs conseils municipaux, sous peine de perte des mandats municipaux irrégulièrement acquis.

Le présent article ne modifie pas les autres règles électorales applicables dans les communes pratiquant le scrutin majoritaire : en particulier, il restera loisible à une personne de se porter candidat au second tour sans l’avoir été au premier.

*

* *

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL 312 et CL 313 de M. Sauvadet, ainsi que les amendements identiques CL 207 de M. Carlos Da Silva et CL 370 du rapporteur portant article additionnel après l’article 16.

M. François Sauvadet. La possibilité d’être élu implique un acte de candidature. Au second tour, à quoi rime la présence de candidats qui ne se sont pas présentés lors du premier et qui, parfois, n’ont donc même pas fait acte de candidature ? La démocratie consiste à se présenter à des élections et à être ou ne pas être élu. Tel est le sens des amendements CL 312 et CL 313.

M. Carlos Da Silva. Les candidatures doivent être déposées de la même façon pour toutes les communes, quelle que soit leur taille, dans les préfectures ou les sous-préfectures.

M. le rapporteur. L’amendement CL 370 est identique.

M. Dominique Bussereau. Je suggère à M. le rapporteur de s’intéresser à tous les modes de scrutin. Je me souviens que, lors d’une élection sénatoriale à Wallis-et-Futuna, le candidat élu au second tour n’était pas candidat lors du premier.

M. Pierre Morel-A-L’Huissier. Je soutiens les amendements de M. Sauvadet. Dans les communes de moins de 500 habitants, le petit jeu qui consiste à voter pour tel ou tel se traduit par des dépouillements interminables. Il est temps de remédier à une telle situation et d’imposer la déclaration préalable.

M. François Sauvadet. Je remercie M. Da Silva pour son soutien. Peut-être pourrait-on rédiger un amendement commun ? Nous aurons en tout cas l’occasion de débattre du nombre de conseillers municipaux.

Je crains toutefois que le dépôt de la déclaration de candidature en sous-préfecture ne complique la situation et ne dissuade certains de nos compatriotes de se présenter.

M. Alain Tourret. La déclaration de candidature, jusqu’ici, n’était pas obligatoire. Comme il convient de procéder par étapes, la déclaration en mairie me semble plus pratique qu’en préfecture ou en sous-préfecture.

M. Guillaume Larrivé. Je soutiens les amendements de M. Sauvadet. Il est en effet préférable, car beaucoup plus pratique, de déposer une déclaration de candidature en mairie plutôt que de contribuer à engorger les préfectures. Si nous les obligeons à accueillir 500 000 élus locaux, je crains que nous n’aidions pas le ministre de l’Intérieur à rationaliser le réseau préfectoral.

M. Hugues Fourage. L’amendement de M. Da Silva me semble plus raisonnable. Si c’est le maire qui doit recevoir la déclaration de candidature, imaginez les pressions qui pourront s’exercer dans les communes de moins de 500 habitants, où tout le monde se connaît ! Certes, il peut parfois être difficile de se rendre à la sous-préfecture et sans doute faut-il trouver une solution, mais, de grâce, n’impliquons pas les maires !

M. Pierre Morel-A-L’Huissier. Si l’on exclut les préfectures et les sous-préfectures, toute déclaration ne doit-elle pas faire l’objet d’une analyse d’éligibilité préalable ? Un dépôt de déclaration en mairie permet-il un délai de vérification ?

M. le rapporteur. Un consensus semble se dessiner au sein de notre Commission autour du principe du dépôt de candidature et il ne faudrait que la question du lieu du dépôt entraîne un blocage. Le pouvoir réglementaire peut d’ailleurs aménager les modalités de ce dépôt et il ne sera pas forcément nécessaire de se déplacer en personne.

Par principe, l’autorité indépendante de l’État se charge du contrôle de l’élection. Il importe donc, comme l’a dit Pierre Morel-A-L’Huissier, de vérifier la recevabilité juridique des candidatures.

Cependant, mon amendement semble satisfaire les préoccupations de chacun et, sur la forme, paraît plus conforme à notre droit électoral.

M. Carlos Da Silva. Je retire l’amendement CL 207.

L’amendement CL 207 est retiré.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Comme il ne sera pas possible de réunir la Commission cet après-midi puisque nous serons en séance publique, nous sommes contraints d’achever l’examen de ce texte ce matin. Je vous invite donc à vous montrer encore plus synthétiques.

M. Guy Geoffroy. Lorsqu’il concourt à l’organisation des élections, monsieur le rapporteur, le maire est le représentant de l’État. Votre argument sur le contrôle de l’État me semble donc un peu fragile.

M. François Sauvadet. Je me propose de sous-amender l’amendement du rapporteur en mentionnant les mairies.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Le cas échéant, je vous invite à le faire en séance publique.

La Commission rejette successivement les amendements CL 312 et CL 313.

Elle adopte l’amendement CL 370.

L’amendement CL 219 de M. Pierre Morel-A-L’Huissier est retiré.

Article 17 

(art. L. 256 du code électoral)


Candidatures et expression du suffrage dans les communes pratiquant le scrutin majoritaire plurinominal

Le présent article précise le régime électoral des communes soumises au scrutin majoritaire en l’alignant sur celui aujourd’hui en vigueur dans les communes de moins de 2 500 habitants.

1. Conserver la faculté de vote pour des candidats isolés ou des listes incomplètes dans les communes pratiquant le scrutin majoritaire plurinominal

En effet, la rédaction actuellement en vigueur de l’article L. 256 du code électoral autorise dans les communes de moins de 2 500 habitants :

—  les candidatures isolées ;

—  les listes incomplètes ;

—  le panachage entre les listes.

Pour toutes les communes de 2 500 habitants et au-dessus, les candidatures isolées sont interdites et les bulletins distribués aux électeurs doivent comporter autant de noms qu’il y a de sièges à pourvoir.

Les communes ayant de 1 000 à 2 500 habitants étant amenées à passer au scrutin majoritaire de liste avec représentation proportionnelle, nécessitant le recours à des listes sans possibilité de modification ou de panachage, le présent article réécrit l’article L. 256 en conservant le régime électoral existant pour les communes de moins de 1 000 habitants.

Dans ce cadre, il n’est pas obligatoire de déposer dans l’urne un bulletin comportant exactement autant de noms que de sièges à pourvoir. Un bulletin comportant un nombre différent reste valable : cependant, s’il présente plus de noms que de sièges à pourvoir, les derniers noms surnuméraires ne sont pas décomptés.

Comme le décrit le rapporteur du Sénat, « il convient, en effet, de maintenir ces souplesses pour faciliter l’élection des conseillers municipaux dans les communes les moins peuplées qui souffrent parfois d’un déficit de candidature ou de difficultés à établir des listes complètes » (108).

2. Le choix de votre Commission : simplifier le régime électoral et interdire les bulletins présentant un nombre surnuméraire de noms

Afin de prendre en compte l’obligation de déclaration de candidature, votre Commission a adopté un amendement réécrivant les modalités de vote prévues par les articles L. 256 et L. 257 du code électoral.

Par ailleurs, elle a adopté un amendement de Mme Zimmermann relatif aux bulletins de vote présentant un nombre surnuméraire de candidats. Constatant que de nombreuses personnes ignorent la règle voulant que les derniers noms portés sur ce bulletin ne soient pas décomptés, la nouvelle rédaction de l’article L. 257 du code électoral prévoit que ces bulletins seront désormais considérés comme nuls et ainsi aucun des noms qu’ils comportent ne sera décompté.

*

* *

La Commission examine l’amendement CL 371 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit de réécrire les dispositions relatives à la présentation des bulletins de vote afin de prendre en compte les conséquences de l’obligation de dépôt des candidatures.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’amendement CL 141 de M. Jean-Frédéric Poisson est sans objet.

La Commission adopte l’article 17 modifié.

Après l’article 17

La Commission étudie l’amendement CL 3 de Mme Zimmermann, portant article additionnel après l’article 17.

Mme Marie-Jo Zimmermann. Tout bulletin de vote comportant plus de noms qu’il n’y a de sièges à pourvoir doit être déclaré nul. Une simplification des procédures me semblerait de bonne politique.

M. le rapporteur. Avis défavorable, car cela reviendrait à pénaliser les électeurs mal informés en frappant leur bulletin de nullité alors que, à ce jour, les noms surnuméraires sont ôtés. Il sera toutefois possible de poser à nouveau la question en séance.

La Commission adopte l’amendement.

L’amendement CL 47 de M. Jean-Jacques Cottel est retiré.

Article 18 

(art. L. 261 du code électoral)


Application du scrutin majoritaire plurinominal dans les sections électorales et les communes associées

Le présent article transpose l’abaissement proposé du seuil d’application du scrutin proportionnel aux communes associées et aux sections électorales comportant au moins 1 000 habitants.

Constatant que cet article « tire les conséquences de l’élargissement du scrutin proportionnel aux communes de 1 000 habitants sur le régime du sectionnement électoral dont il unifie par ailleurs les seuils démographiques pour en conforter la cohérence » (109), le Sénat l’avait approuvé sans modification avant de rejeter l’ensemble du projet de loi.

Par coordination avec la solution retenue à l’article 16, votre Commission a adopté un amendement déposé par M. Molac prévoyant l’application de ce mode de scrutin aux seules sections électorales de moins de 500 habitants.

1. Le maintien de l’existence du sectionnement électoral

« Conçu à l’origine pour garantir, dans les communes rurales, la représentation au conseil municipal de hameaux isolés » (110), le sectionnement électoral permet aussi de maintenir une représentation propre aux communes fusionnées dans le cadre de la loi n° 71-588 du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes dite « loi Marcellin ».

Il est régi par les articles L. 254, L. 255 et L. 255-1 du code électoral. Aux termes de l’article L. 261 du même code, un sectionnement électoral, composé de sections territorialement contiguës, peut être mis en place :

—  dans les communes comprenant entre 3 500 et 30 000 habitants, si la commune est constituée « de plusieurs agglomérations d’habitations distinctes et séparées », le sectionnement étant opéré par le préfet à son initiative ou sur demande du conseil municipal ou d’électeurs (article L. 255) ;

—  en cas de fusion simple de communes, chacune des anciennes communes constituant de plein droit, sur sa demande, une section électorale ;

—  en cas de création d’une commune associée issue d’une fusion-association réalisée dans le cadre de la loi Marcellin, qui entraîne de plein droit le sectionnement, sauf s’il y est institué un conseil consultatif.

Chaque section élit au moins deux conseillers, le nombre de conseillers à élire étant répartis en fonction du nombre des électeurs inscrits (article L. 255 du code électoral), sauf lorsque la section correspond à une commune associée : dans ce cas, le nombre minimal de conseiller est fixé à un et les sièges répartis selon la population des sections électorales (article L. 255-1).

Cependant, le chapitre III du titre II de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a rénové le régime des fusions de communes datant de la loi du 16 juillet 1971 : le régime de fusion simple et le régime de fusion-association ont été remplacés par un nouveau dispositif permettant de procéder à des regroupements de communes fondés sur la création d’une « commune nouvelle », disposant seule de la personnalité juridique, qui peut être divisée en « communes déléguées », destinées à être substituées aux anciennes communes fusionnées, et dont les compétences juridiques sont transposées de celles reconnues aux arrondissements municipaux de Paris, Lyon et Marseille. Les communes fusionnées antérieurement, sous l’empire de la loi Marcellin, peuvent choisir de conserver leur régime existant ou opter pour le nouveau dispositif en se transformant en commune nouvelle.

Dans ce cadre, les communes déléguées, créées dans le cadre de la mise en place d’une commune nouvelle en application du chapitre III du titre Ier du livre Ier de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales, ne constituent plus automatiquement une section électorale.

2. Des seuils particuliers d’application du scrutin proportionnel

Actuellement, par dérogation prévue par l’article L. 261 du code électoral, alors même lorsqu’elles font partie d’une commune de plus de 3 500 habitants, les sections électorales correspondant à une commune associée comptant moins de 2 000 habitants, ainsi que les sections relevant des autres catégories comptant moins de 1 000 habitants, élisent leurs conseillers municipaux au scrutin plurinominal majoritaire.

3. L’alignement des seuils applicables par le présent projet de loi

En conséquence avec l’abaissement du seuil d’application de la proportionnelle aux élections municipales opéré par l’article 16 du présent projet de loi, l’article 18 modifie l’article L. 261 du code électoral pour prévoir que :

—  la faculté de créer un nouveau sectionnement électoral, notamment en cas de création de commune nouvelle, s’appliquera désormais aux communes comportant 500 à 30 000 habitants ;

—  seuls les conseillers municipaux élus dans des sections électorales comportant moins de 500 habitants, quelle soit l’origine de leur mise en place, seront élus au scrutin majoritaire plurinominal.

*

* *

La Commission rejette successivement les amendements CL 142 et CL 143 de M. Jean-Frédéric Poisson, CL 148 et CL 149 de M. Philippe Gosselin, CL 193 de M. Jean-Pierre Decool, CL 233 de M. Guillaume Larrivé.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Tous ces amendements sont repoussés en application de la « jurisprudence Barbemolle », formule qui renvoie à une pièce de Courteline, Un Client sérieux, dans laquelle le magistrat Barbemolle prononce un réquisitoire contre un accusé qu’il avait défendu en tant qu’avocat. Lorsque Jean Foyer présidait cette Commission et qu’il était confronté à des amendements répétitifs, il s’écriait : « Nous ne serons pas des Barbemolle ! » et refusait que l’on revienne sur un sujet qui avait déjà été traité. Plusieurs présidents de notre Commission en firent d’ailleurs de même, et c’est dans leurs brisées que je m’inscris.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, elle adopte l’amendement CL 90 de M. Paul Molac.

La Commission adopte l’article 18 modifié.

Après l’article 18

La Commission examine, en discussion commune, les amendements identiques CL 19 de M. René Dosière et CL 93 de M. Paul Molac, ainsi que l’amendement CL 94 de M. Paul Molac, portant article additionnel après l’article 18.

M. René Dosière. Cet article additionnel a d’autant plus d’intérêt que nous venons d’étendre le scrutin de liste à un très grand nombre de communes et de populations.

Il s’agit d’améliorer le fonctionnement démocratique des conseils municipaux élus au scrutin de liste en faisant passer la prime majoritaire de 50 % à 25 %. Cette prime permet certes de dégager une majorité, mais, avec 75 % des sièges occupés, elle ne laisse à l’opposition que la portion congrue.

Lorsque nous avons calqué le mode de scrutin régional sur les élections municipales, nous avons unanimement diminué la prime majoritaire en la portant à 25 %. Les régions bénéficient ainsi d’une majorité nette tout en laissant un peu plus de place à la minorité.

M. Paul Molac. Nous faisons la même analyse.

M. Guy Geoffroy. Je comprends la préoccupation de M. Dosière, mais il ne faut pas confondre les genres.

Les élections municipales ont lieu au scrutin majoritaire, auquel s’ajoute une représentation de l’opposition proportionnelle au nombre de voix obtenues une fois que la moitié des sièges plus un a été attribuée à la liste arrivée en tête.

Les élections régionales, quant à elles, ont lieu au scrutin proportionnel avec une prime majoritaire.

Je trouve qu’il est un peu dangereux de marier l’un à l’autre et d’utiliser les motivations des secondes pour justifier une application aux premières.

Je suis indifférent à l’idée d’augmenter ou non la représentation de l’opposition au sein des conseils municipaux, mais la référence au mode d’élection des conseils régionaux pour justifier une évolution me semble un peu douteuse.

M. René Dosière. Je n’opère pas ce distinguo : le code électoral utilise en effet la même formule de calcul pour les élections municipales et régionales, à la seule différence de la prime majoritaire. La répartition des sièges est effectuée exactement de la même manière.

M. Paul Molac. L’amendement de repli CL 94 propose d’abaisser la prime majoritaire en la portant de 50 % à 40 %.

M. le rapporteur. Une fois n’est pas coutume, mais je souscris à l’analyse de M. Geoffroy.

Je note, également, qu’aucune association d’élus ne demande une telle modification.

Avis défavorable.

La Commission rejette successivement les amendements CL 19, CL 93 et CL 94.

Article 18 bis (nouveau)

(art. L. 2121-2 du code général des collectivités territoriales)


Réduction de deux unités de l’effectif légal des conseils municipaux des communes de moins de 3 500 habitants

Le présent article additionnel réduit à chaque fois de deux unités l’effectif des conseils municipaux des communes les moins peuplées.

Afin de faciliter et clarifier l’élection des conseillers municipaux dans les communes les moins peuplées, la commission des Lois du Sénat a adopté un amendement de MM. Pierre-Yves Collombat et Yves Détraigne réduisant de deux sièges le nombre des membres des assemblées délibérantes dans les communes de moins de 499 habitants. Cet amendement rejoint la préoccupation exprimée par l’AMF comme par l’AMRF sur les difficultés de trouver un nombre suffisant de volontaires dans les communes face à l’atomisation des modes de vie et aux difficultés d’exercice des mandats locaux sans une forte motivation personnelle.

Votre rapporteur et les députés membres du groupe Socialiste, républicain et citoyen ont repris cette préoccupation, en adoptant un article additionnel procédant à cette diminution de deux sièges dans tous les conseils municipaux des communes de moins de 3 500 habitants (article 18 bis).

Cette diminution permettra de mieux garantir la possibilité d’avoir plusieurs listes en présence et donc de satisfaire à l’exigence constitutionnelle de pluralisme des courants d’idées et d’opinions (111).

Conséquence mécanique de ce choix, le nombre d’adjoints au maire, plafonné par l’article L. 2122-2 du code général des collectivités territoriales à 30 % de l’effectif légal du conseil municipal, sera diminué d’une unité dans les communes de 100 à 1 499 habitants :

strate démographique de la commune

Effectif actuel du conseil municipal

Nombre maximal
d’adjoints

Effectif prévu par l’article 18 bis

Nombre maximal
d’adjoints

De moins de 100 habitants

9

2

7

2

De 100 à 499 habitants

11

3

9

2

De 500 à 1 499 habitants

15

4

13

3

De 1 500 à 2 499 habitants

19

5

17

5

De 2 500 à 3 499 habitants

23

6

21

6

Le II du présent article additionnel tire les conséquences de ce choix en maintenant, dans les communes concernées, le nombre de délégués élus pour participer à l’élection des sénateurs. Il ne modifie donc pas la représentation des communes les moins peuplées dans le collège électoral sénatorial.

*

* *

La Commission examine, en discussion commune, les amendements identiques CL 208 de M. Carlos Da Silva, sous-amendé par le sous-amendement CL 327 de M. Jean-Jacques Cottel, et CL 372 du rapporteur, ainsi que les amendements CL 70 de M. Alain Tourret, CL 311 de M. François Sauvadet et CL 260 de M. Éric Ciotti.

M. Carlos Da Silva. Nous souhaitons abaisser le nombre de conseillers municipaux pour les communes de moins de 3 500 habitants de deux unités par strate de 500 habitants. Cela nous semble cohérent avec l’abaissement du seuil de constitution de listes ainsi qu’avec le fléchage des conseillers communautaires ou d’agglomération.

M. Jean-Jacques Cottel. Le sous-amendement vise les communes de 100 à 499 habitants en proposant que le nombre de conseillers municipaux reste à onze pour ces dernières. Un abaissement risquerait de soulever des problèmes quant à la durée du mandat, compte tenu des demandes de mobilité ou des arrêts. Cela favoriserait de surcroît une participation citoyenne importante. Enfin, il ne faut pas oublier que les conseillers municipaux sont bénévoles et qu’ils s’impliquent beaucoup.

M. le rapporteur. Avis défavorable à ce sous-amendement.

M. Alain Tourret. Comme M. Da Silva et pour les mêmes raisons, je considère qu’il convient de diminuer le nombre de conseillers municipaux dans les petites communes. Je propose qu’ils soient au nombre de sept dans les communes de moins de cent habitants, neuf pour celles qui comptent entre 100 et 499 habitants et treize pour les communes de 500 à 1 499 âmes.

M. Éric Ciotti. L’amendement CL 260 est défendu.

M. François Sauvadet. Je suis prêt à me rallier à l’amendement du rapporteur puisqu’il est assez proche de mon amendement CL 311, mais je souhaiterais que l’on vérifie l’incidence d’un tel dispositif sur l’élection des sénateurs.

M. le rapporteur. Le nombre de délégués de ces communes pour les élections sénatoriales ne sera pas modifié : je vous renvoie au paragraphe II de mon amendement CL 372, identique à celui de M. Da Silva auquel je suis bien entendu favorable. À une variable près, il a d’ailleurs été adopté par les sénateurs dont je me doute qu’ils ont dû veiller à ses éventuelles incidences sur la modification de leur mode d’élection.

La Commission rejette le sous-amendement CL 327.

Elle adopte les amendements identiques CL 208 et CL 372.

En conséquence, les amendements CL 70, CL 311 et CL 260 tombent.

Les amendements CL 395 du rapporteur et CL 91 de M. Paul Molac sont retirés.

Article 18 ter (nouveau)

(art. L. 2122-7-1 et L. 2122-7-2 du code général des collectivités territoriales)


Transposition du seuil électoral municipal au mode d’élection des adjoints

Adopté à l’initiative de M. Molac, le présent article additionnel tire les conséquences de la modification du mode de scrutin dans les communes de 500 à 3 499 habitants en prévoyant que les adjoints au maire élus dans les nouvelles communes pratiquant désormais le scrutin majoritaire de liste avec représentation proportionnelle seront désignés au scrutin de liste paritaire.

Créés par la loi n° 2007-128 du 31 janvier 2007 tendant à promouvoir l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, les articles L. 2122-7-1 et L. 2122-7-2 du code général des collectivités territoriales prévoient deux régimes distincts d’élection des adjoints au maire :

—  dans les communes de moins de 3 500 habitants, les adjoints sont élus par le mode de scrutin applicable à l’élection du maire : élection au scrutin secret uninominal majoritaire à la majorité absolue des votants au deux premiers tours, puis, si nécessaire, à la majorité relative au troisième tour, le plus âgé étant élu en cas d’égalité des suffrages ;

—  dans les communes de 3 500 habitants et plus, les adjoints sont élus au scrutin majoritaire de liste, toujours à la majorité absolue des votants au deux premiers tours, puis, si nécessaire, à la majorité relative au troisième tour ; la liste déposée doit comporter autant d’hommes que de femmes, sans qu’il y ait d’obligation d’alternance entre les candidats des deux sexes.

Le choix de deux modes distincts de désignation des adjoints est donc la conséquence d’un mode d’élection des conseillers municipaux différents : il serait impossible de prévoir que les adjoints soient élus sur des listes paritaires si la composition du conseil municipal ne garantit pas une place égale pour les représentants des deux sexes.

Aussi il est naturel que l’application du scrutin majoritaire de liste paritaire dans les communes de 500 à 3 499 habitants conduise à prévoir une désignation paritaire des adjoints au sein de ces communes.

*

* *

Suivant l’avis favorable du rapporteur, l’amendement CL 92 de M. Paul Molac est adopté.

Après l’article 18

La Commission examine ensuite l’amendement CL 199 de Mme Catherine Coutelle.

Mme Pascale Crozon. Les exécutifs municipaux doivent être constitués de manière paritaire, y compris dans les communes de moins de 3 500 habitants.

M. le rapporteur. Avis défavorable, compte tenu du mode d’élection pour les communes de moins de 500 habitants.

La Commission rejette l’amendement.

Elle étudie l’amendement CL 202 de Mme Catherine Coutelle.

Mme Pascale Crozon. Cet amendement vise à étendre à l’élection des adjoints l’usage de listes composées alternativement de candidats de chaque sexe, qui vaut pour l’élection des conseillers municipaux dans les communes pratiquant le scrutin majoritaire avec représentation proportionnelle.

M. le rapporteur. Il n’y a pas lieu de modifier le dispositif actuel, qui prévoit d’ores et déjà la parité pour les listes de candidats aux fonctions d’adjoints avec un écart d’une unité.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CL 203 de Mme Catherine Coutelle.

Mme Pascale Crozon. Il s’agit de supprimer une dérogation lors du remplacement d’un adjoint afin de garantir tout au long du mandat la parité de l’exécutif telle qu’elle a été mise en place lors de son installation.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Les dispositions adoptées en 2007 ont été justes, sages et efficaces.

La Commission rejette l’amendement.

Article 19

(tableau n° 2 annexé au code électoral)


Modification de la répartition des conseillers de Paris par secteurs

Le présent article prend en compte les évolutions démographiques contrastées qu’ont connues les différents arrondissements parisiens depuis 1982 en adaptant le nombre de conseillers de Paris élus dans chaque secteur électoral.

Il convient de rappeler qu’en application de l’article L. 261 du code électoral, modifié par la loi n° 82-1170 du 31 décembre 1982 portant modification de certaines dispositions du code électoral relatives à l’élection des membres du conseil de Paris et des conseils municipaux de Lyon et de Marseille dite « loi PLM », les membres de ces trois assemblées locales sont élus dans le cadre de secteurs, correspondant à Paris et Lyon aux arrondissements et à Marseille à un regroupement de deux arrondissements. Le nombre de sièges de chaque section est déterminé par un tableau (nos 2, 3 et 4) annexé au code électoral.

Chaque conseiller est amené à siéger au sein de l’assemblée délibérante de la collectivité, ainsi qu’au sein du conseil d’arrondissement constitué à l’intérieur de sa section électorale, au côté des conseillers d’arrondissement élu lors de la même élection (112).

1. Les règles d’élaboration du tableau de répartition en 1982

La répartition des 163 conseillers de Paris repose sur un partage effectué en 1982, prenant en compte la population de chacune des vingt sections correspondant aux arrondissements, tout en assurant une représentation minimale des arrondissements les moins peuplés.

Comme le rappelle le rapporteur de la commission des Lois du Sénat, « elle résulte de l’adoption d’un amendement du groupe socialiste par l’Assemblée nationale lors de l’examen de la loi PLM du 31 décembre 1982. La modification adoptée a relevé de 159 à 163 l’effectif proposé par le gouvernement pour attribuer trois sièges au moins à chaque secteur afin de permettre l’application du correctif proportionnel. ». Soixante sièges sont alors répartis de façon égalitaire entre les arrondissements. « Parce que la répartition des sièges "doit se rapprocher le plus possible d’une répartition proportionnelle à la population", les 103 sièges restant sont attribués aux "arrondissements proportionnellement à leur population résiduelle avec application de la plus forte moyenne" : la population de chaque secteur, expliquait à l’appui de l’amendement, le député Alain Billon, était diminuée du nombre d’habitants correspondant au préciput des trois sièges minimum, c’est-à-dire trois fois le quotient obtenu en divisant la population parisienne par le nombre total de conseillers de Paris. Les 103 sièges restants avaient ensuite été répartis entre les arrondissements les plus peuplés selon la règle de la plus forte moyenne » (113).

2. L’adaptation du tableau à l’évolution de la population parisienne

Les modalités d’élection et le tableau de répartition, utilisés pour les élections municipales de 1983, 1989, 1995, 2001 et 2008, sont restés inchangés depuis 1982.

Cependant, en trente ans, la capitale a attiré 57 862 nouveaux habitants et les évolutions démographiques des différents arrondissements ont été constatées : trois arrondissements (les 10e, 19e et 20e) ont connu une hausse de population supérieure à 10 %, tandis que quatre autres (4e, 6e, 7e et 8e) ont vu leur population diminuer de plus de 10 %.

Afin de respecter le principe de l’égalité devant le suffrage, une actualisation était nécessaire.

Le Gouvernement propose de procéder à l’actualisation du tableau à effectif constant et en appliquant à la population parisienne de 2012 la même méthode que celle retenue par le législateur en 1982 (114).

En conséquence, les 7e, 16e et 17e arrondissements, dont la population a respectivement diminué de 14,9 %, 5,6 % et 0,6 % ces trente dernières années, perdront chacun un siège. En revanche, les 10e, 19e et 20e secteurs, dont le poids démographique s’est accru de 10,3 %, 13,6 % et 14,6 % respectivement, seront amenés à élire un conseiller supplémentaire, conformément au tableau ci-dessous :

 

Évolution de la population

Répartition actuelle

Répartition proposée
par le Gouvernement

Section (arrondissement)

Population 1982

Population 2012

Évolution

Sièges

Nombre d’habitants par élu

Sièges

Nombre d’habitants par élu

Variation nombre de sièges

1er

18 509

17 614

-4,8 %

3

5 871

3

5 871

0

2e

21 203

22 400

5,6 %

3

7 467

3

7 467

0

3e

36 094

35 655

-1,2 %

3

11 885

3

11 885

0

4e

33 990

28 192

-17,1 %

3

9 397

3

9 397

0

5e

62 173

61 531

-1 %

4

15 383

4

15 383

0

6e

48 905

43 143

-11,8 %

3

14 381

3

14 381

0

7e

67 461

57 442

-14,9 %

5

11 488

4

14 361

-1

8e

46 403

40 278

-13,2 %

3

13 426

3

13 426

0

9e

64 134

60 275

-6 %

4

15 069

4

15 069

0

10e

86 970

95 911

10,3 %

6

15 985

7

13 702

1

11e

146 931

152 744

4 %

11

13 886

11

13 886

0

12e

138 015

142 897

3,5 %

10

14 290

10

14 290

0

13e

170 818

182 032

6,6 %

13

14 002

13

14 002

0

14e

138 596

137 189

-1 %

10

13 719

10

13 719

0

15e

225 596

236 491

4,8 %

17

13 911

17

13 911

0

16e

179 446

169 372

-5,6 %

13

13 029

12

14 114

-1

17e

169 513

168 454

-0,6 %

13

12 958

12

14 038

-1

18e

186 866

200 631

7,4 %

14

14 331

14

14 331

0

19e

162 649

184 787

13,6 %

12

15 399

13

14 214

1

20e

171 971

197 067

14,6 %

13

15 159

14

14 076

1

TOTAL

2 176 243

2 234 105

2,7 %

163

13 706

163

13 706

0

L’attribution de trois sièges supplémentaires au profit des 10e, 19e et 20e secteurs obéit mécaniquement aux croissances démographiques les plus élevées. Parallèlement, ces trois sièges supplémentaires sont, à effectif total inchangé, respectivement retirés aux 7e, 16e et 17e arrondissements.

En conséquence, par application de l’article L. 2511-8 du code général des collectivités territoriales, les effectifs des conseils d’arrondissement concernés seront modifiés de la façon suivante :

Arrondissement

Effectif actuel

Effectif résultant de la modification
proposée par le Gouvernement

Conseillers
de Paris

Conseillers
d’arrondissement

Total

Conseillers
de Paris

Conseillers
d’arrondissement

Total

7e

5

5

10

4

6

10

10e

6

6

12

7

7

14

16e

13

13

26

12

12

24

17e

13

13

26

12

12

24

19e

12

12

24

13

13

26

20e

13

13

26

14

13

27

L’effectif du conseil d’arrondissement du 7e arrondissement ne sera pas modifié, car un nombre équivalent de sièges de conseillers d’arrondissement devra être créé afin de maintenir l’effectif minimal de dix membres. Au total, sur l’ensemble des secteurs concernés, un seul siège supplémentaire de conseiller d’arrondissement sera créé mécaniquement par application de la réforme.

3. Une adaptation s’inscrivant dans les règles dégagées par le Conseil constitutionnel

Dans sa décision n° 2010-618 DC du 9 décembre 2010, relative à la loi de réforme des collectivités territoriales, le Conseil constitutionnel a dégagé des articles 1er, 24 et 72 de la Constitution le principe que l’organe délibérant d’une collectivité territoriale « doit être élu sur des bases essentiellement démographiques selon une répartition des sièges et une délimitation des circonscriptions respectant au mieux l’égalité devant le suffrage ; que, s’il ne s’ensuit pas que la répartition des sièges doive être nécessairement proportionnelle à la population de chaque département ou région ni qu’il ne puisse être tenu compte d’autres impératifs d’intérêt général, ces considérations ne peuvent toutefois intervenir que dans une mesure limitée ». Parmi ces motifs d’intérêt général figure la fixation d’un nombre minimal d’élus pour assurer le fonctionnement normal d’une assemblée délibérante locale. Selon le commentaire aux Cahiers du Conseil constitutionnel de la décision précitée, le Conseil a estimé que les répartitions dans lesquelles, sans motif d’intérêt général, le ratio entre le nombre d’élus et la population s’écartait de la moyenne de plus de 20 % méconnaissaient le principe d’égalité devant le suffrage.

Le quotient électoral global pour l’élection du Conseil de Paris étant de 13 706 habitants par élu, on peut constater que le nouveau tableau proposé par le Gouvernement laisse subsister, dans les trois arrondissements les moins peuplés (1er, 2e et 4e), un nombre d’habitants par élu inférieur respectivement à 57 %, 45 % et 31 % de la moyenne parisienne. Cependant, ces écarts s’expliquent par le choix fait en 1982 et conservé dans la nouvelle répartition d’une allocation minimale de trois sièges par arrondissement.

Le Sénat n’a pas modifié cet article lors de son examen en commission puis en séance publique.

Sous réserve d’une précision rédactionnelle, la Commission a adopté cet article sans modification.

*

* *

La Commission examine les amendements identiques CL 41 et CL 42 de M. Philippe Goujon, qui tendent à supprimer l’article.

M. Philippe Goujon. L’article 19, dont je ne pense pas qu’il ait sa place dans le texte, vise à modifier la répartition des conseillers de Paris par arrondissement – ou plutôt à faire basculer trois sièges d’arrondissements tenus par l’UMP dans trois arrondissements dont le maire est socialiste.

La mesure ne se justifie pas sur le plan démographique, car vous ne modifiez pas la représentation des arrondissements centraux – de gauche –, moins peuplés que ceux dans lesquels vous proposez d’enlever des sièges : un conseiller de Paris représente 7 300 habitants dans le IIe arrondissement et 14 000 dans le XVIe ! En outre, la variation proposée dépasse de beaucoup l’écart de 10 % à 20 % qui garantit l’égalité des électeurs devant le suffrage. Dois-je rappeler l’abondante jurisprudence du Conseil constitutionnel sur le respect de la démographie et du seuil de 20 % ? Introduire le seuil plancher de trois conseillers par arrondissement, qui permettrait d’appliquer la proportionnelle, créerait une inégalité manifeste avec les territoires ruraux, puisque ce seuil n’existe nulle part dans notre pays.

L’article n’envisage pas de corriger les écarts qui découlent de l’évolution démographique, depuis trente ans, dans les villes de Lyon ou de Marseille, également concernées par la « loi PLM ». Par ailleurs, vous figez la représentation des Parisiens sans tenir compte de projets de grande ampleur comme la création du tribunal de grande instance, qui aboutira dans moins de deux ans, ou la création de la ZAC Clichy-Batignolles, qui apportera bientôt 12 000 nouveaux habitants. Bref, l’article n’a pas d’autre but que d’assurer à la gauche une majorité au Conseil de Paris et de favoriser la candidature de Mme Hidalgo.

Pourquoi n’avoir pas consulté la commission indépendante créée par l’article 25 de la Constitution ? Rien n’empêche de solliciter son expertise sur ce projet de redécoupage, car on ne saurait – bien entendu – parler ici de « tripatouillage » ou de « charcutage » !

M. Alain Tourret. Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, qui n’est restée parmi nous qu’une dizaine de minutes, aurait apprécié la démonstration !

M. Guillaume Larrivé. L’article 19, visiblement motivé par des considérations partisanes, témoigne d’un mépris choquant pour la démographie de la capitale. S’il est adopté, nous saisirons le Conseil constitutionnel. Il y a tout de même des limites à l’opportunisme électoral !

M. le rapporteur. Avis défavorable. Si la Commission prévue par l’article 25 de la Constitution n’a pas été consultée, c’est parce qu’elle se prononce, aux termes de la Constitution, sur les « projets de textes et propositions de loi délimitant les circonscriptions pour l’élection des députés ou modifiant la répartition des sièges de députés ou de sénateurs ». Or les membres du Conseil de Paris ne sont ni l’un ni l’autre.

La Commission rejette successivement les amendements CL 41 et CL 42.

Elle adopte l’amendement CL 373 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 19 modifié.

Après l’article 19

L’amendement CL 374 du rapporteur, portant article additionnel après l’article 19, est retiré.

Chapitre II

Élection des délégués communautaires

Intitulé du chapitre II

Dénomination des délégués des communes élus au suffrage universel pour siéger au sein de l’organe délibérant d’un EPCI à fiscalité propre

Par coordination avec le choix fait par votre Commission de dénommer « conseiller intercommunal » les délégués des communes élus au suffrage universel en même temps que les conseillers municipaux afin de siéger au sein des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre, votre rapporteur a proposé de modifier l’intitulé du chapitre II.

*

* *

La Commission adopte l’amendement de conséquence CL 375 modifiant l’intitulé du chapitre II présenté par le rapporteur.

Article 20 A

(intitulés du livre Ier et du titre Ier du livre Ier du code électoral)


Modification d’intitulés au sein du livre premier du code électoral

Dans le même esprit, votre Commission a adopté un amendement présenté par votre rapporteur qui adapte les intitulés correspondants au sein du livre premier du code électoral.

Le livre premier, auparavant relatif à l’« élection des députés, des conseillers généraux et des conseillers municipaux », sera désormais consacré à l’« élection des députés, des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers intercommunaux ». De la même manière, le titre Ier de ce même livre regroupera dorénavant les « dispositions communes à l’élection des députés, des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers intercommunaux ».

*

* *

La Commission adopte ensuite l’amendement de conséquence CL 376 modifiant deux intitulés au sein du livre premier du code électoral, présenté par le rapporteur.

Article 20

(art. L. 273-2 à L. 273-7 [nouveaux] du code électoral)


Modalités de désignation des délégués communautaires

Le présent article prévoit l’élection directe, sur le principe du fléchage, des représentants des communes au sein des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre – communautés de communes, communautés d’agglomération, communautés urbaines et métropoles.

Aujourd’hui, les délégués sont élus par les conseils municipaux des communes membres de l’EPCI, en application de l’article L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales.

Le présent article crée donc une nouvelle catégorie d’élu local, selon un principe faisant désormais consensus.

1. Un principe de démocratisation de l’intercommunalité fixé en 2010

L’article 8 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a inscrit le principe de l’élection au suffrage universel direct « dans le cadre de l’élection municipale » et « pour toutes les communes dont le conseil municipal est élu au scrutin de liste », afin de renforcer la légitimité démocratique de représentants amenés à prendre des décisions politiques et financières conséquentes. Si l’article 83 de la loi précitée a prévu l’entrée en vigueur de cette disposition à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux, prévu en 2014, elle n’avait pas détaillé les modalités de cette élection, renvoyées à un autre projet de loi (115) qui n’a jamais été examiné.

La question de l’introduction d’un mode de désignation direct des délégués des communes dans les EPCI avait été envisagée par l’Assemblée nationale dès l’examen du projet de loi relatif à la démocratie de proximité en 2001-2002. La commission des Lois, puis l’Assemblée nationale, avaient adopté en première lecture un article additionnel prévoyant une élection des membres des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre au suffrage universel direct dans les communes de plus de 3 500 habitants. Cet article avait ensuite été supprimé au Sénat, qui avait jugé que la réflexion sur le mode de scrutin applicable devait se poursuivre, et n’avait pas été, par la suite, rétabli par la commission mixte paritaire.

Le rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales, présidé par M. Édouard Balladur, a proposé d’instaurer l’élection des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre au suffrage universel direct, en même temps et sur la même liste que les conseillers municipaux (116). Il a justifié cette proposition par l’importance des compétences exercées par ces EPCI, « qui s’apparentent, en fait, à une compétence générale », ainsi que par l’importance de leur pouvoir fiscal.

Le Gouvernement propose ainsi d’instaurer une élection unique permettant de désigner en même temps conseillers municipaux et délégués communautaires. Alors qu’une élection séparée aurait eu pour conséquence une déconnexion des représentants du cadre communal, un risque de concurrence et de conflit entre élus locaux et un coût de l’ordre de 120 millions d’euros (117), le choix d’une élection unique fléchée permettra de mettre en place un système de désignation simple et lisible pour l’électeur, bénéficiant de l’expérience du mode de scrutin applicables dans les communes de Paris, Lyon et Marseille, qui respecte le cadre communal et favorise une représentation paritaire au sein des EPCI à fiscalité propre.

2. Une désignation par fléchage

Le présent article reprend les modalités de désignation prévues à l’article 4 du projet de loi n° 61 déposé le 21 octobre 2009 au Sénat. Il prévoit ainsi des modalités différentes recoupant la distinction des modes d’élection du conseil municipal.

a) L’élection par fléchage dans les communes pratiquant le scrutin majoritaire de liste avec représentation proportionnelle

Dans ces communes, appelées désormais à élire leur conseil municipal au scrutin de liste en application de l’article 16 du présent projet de loi, les délégués seront élus en même temps et selon les mêmes règles que les conseillers municipaux (article L. 273-3 nouveau) : une première moitié des sièges sera attribuée à la liste arrivée en tête, et l’autre moitié sera répartie entre toutes les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés.

Cette élection directe des représentants des communes au sein des EPCI à fiscalité propre aura pour conséquence d’y faire entrer à la fois la parité et des représentants des communes issus de listes minoritaires aux élections municipales.

L’exposé des motifs précise que « les candidats au mandat de délégué communautaire et de conseiller municipal figureront sur une seule et même liste, les premiers de la liste ayant vocation à siéger au conseil municipal et au conseil communautaire, les suivants de liste ne siégeant qu’au conseil municipal de la commune », l’étude d’impact reconnaissant que le régime électoral prévu est calqué sur celui existant pour l’élection du conseil de Paris et des conseils municipaux de Lyon et Marseille : chaque commune constituera une section électorale, dans laquelle seront désignés, sur la même liste, les délégués communautaires et les conseillers municipaux. Une fois effectuée l’attribution des sièges de conseillers municipaux, les sièges de délégués sont répartis dans ces mêmes conditions entre les listes. Pour chacune d’elles, ils sont aussi attribués dans l’ordre de présentation des candidats sur les listes.

Le conseiller municipal venant sur une liste immédiatement après le dernier élu délégué de la commune est appelé à remplacer le délégué de la commune élu sur cette liste dont le siège devient vacant pour quelque cause que ce soit (article L. 273-5 nouveau).

Les autres dispositions régissant les élections municipales, et notamment les conditions d’éligibilité et inéligibilité, les incompatibilités, l’organisation de la propagande et des opérations préparatoires au scrutin et de vote, les procédures contentieuses, sont rendues applicables à l’élection des délégués communautaires par l’article L. 273-2 nouveau.

b) La désignation des délégués suivant l’ordre du tableau dans les communes pratiquant le scrutin majoritaire plurinominal

Dans ces communes, les délégués communautaires ne seront pas directement élus mais désignés par fléchage en application de « l’ordre du tableau » (article L. 273-6 nouveau), avec une priorité accordée au maire.

Issu du code des communes, cet ordre du tableau est défini par les articles R. 2121-2 à R. 2121-4 du code général des collectivités territoriales. Il précise l’ordre de préséance du corps municipal, qui comprend :

1° le maire ;

2° les adjoints, classés selon l’ordre de leur élection et l’ordre de présentation pour les adjoints élus au scrutin de liste ;

3° les autres conseillers municipaux, qui s’ordonnent suivant la date de leur élection au précédent renouvellement intégral du conseil municipal (selon qu’ils aient été élus au premier ou au second tour), et, pour les conseillers élus le même jour, par le plus grand nombre de suffrages obtenus, et enfin, en cas d’égalité de suffrage par priorité d’âge.

Le système proposé permet ainsi de prendre en compte le choix exprimé par les électeurs lors de l’élection municipale, qui se traduit dans l’établissement du tableau.

Cependant, la rédaction de l’article L. 273-6 nouveau présente une ambiguïté sur la place laissée aux adjoints, car elle mentionne « le maire et, le cas échéant, d’autres conseillers municipaux désignés dans l’ordre du tableau ». Il n’est ainsi pas précisé dans le dispositif si les adjoints prennent préséance sur les simples conseillers (118) ou si, à l’exception du maire, les conseillers et adjoints sont classés en fonction de leur date d’élection et des suffrages qu’ils ont obtenus.

Cette ambiguïté est aussi présente dans les dispositions prévoyant le remplacement en cas de vacance d’un siège pour quelque cause que ce soit, puisque le nouvel article L. 273-7 prévoit que, dans ce cas, le remplaçant est « le conseiller municipal qui le suit dans l’ordre du tableau ».

c) Des modalités adaptées aux cas particuliers

Le nouvel article L. 273-3 envisage le cas des communes divisées en secteurs municipaux – comme Lyon et Marseille, Paris n’étant actuellement pas membre d’un EPCI à fiscalité propre – ou en sections électorales. Dans ce cas, l’article précité prévoit que le préfet répartit entre les secteurs ou les sections les sièges attribués à la commune au sein de l’assemblée intercommunale, en fonction de leurs populations respectives, à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne.

Lorsqu’une section électorale comporte moins de 1 000 habitants au sein d’une commune pratiquant le scrutin proportionnel et élit ainsi, en application de l’article 18 du présent projet de loi, ses conseillers municipaux au scrutin majoritaire, les délégués communautaires sont le « maire et, le cas échéant, d’autres conseillers municipaux, désignés dans l’ordre du tableau ». Si cette disposition est applicable dans les communes associées, qui comportent un maire délégué, lorsqu’une section ne correspond pas à une commune associée, le maire de la commune n’est pas forcément élu dans la section en question, rendant l’application de cette disposition problématique.

Lors de son examen en commission des Lois, le Sénat a précisé l’application de cette disposition, en réservant la priorité au maire délégué, s’il existe.

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement de M. Jean-Louis Masson cherchant à prendre en compte le cas où la répartition des sièges entre sections à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne aboutissait à ce qu’une section ne se voit attribuer aucun siège, privant de fait ses électeurs de représentant au sein de l’EPCI. Selon l’amendement adopté par le Sénat, la répartition des délégués se ferait alors en fonction des suffrages obtenus au niveau de la commune, nonobstant le sectionnement électoral. Cependant, le dispositif proposé n’apporterait pas une solution au problème de ces petites sections au sein de communes. En effet, les différentes sections conservant chacune des listes électorales propres, les listes élues dans le cadre d’une section comportant peu d’électeurs n’auront pas mathématiquement la possibilité d’obtenir un nombre de suffrages suffisant pour bénéficier de la répartition des sièges effectuée de façon globale.

3. Le dispositif alternatif de fléchage proposé par la commission des Lois du Sénat

À l’occasion de son examen du présent article, la commission des Lois du Sénat a considéré que la désignation automatique des premiers de liste comme délégués communautaires aboutissait à une « rigidité » préjudiciable.

Comme le pressent le bureau de l’Association des maires de France (AMF), cité par le rapporteur de la commission des Lois du Sénat, tel que le fléchage est organisé dans le projet de loi, « ce seront, en principe, les élus de la municipalité, maire et adjoints traditionnellement premiers de liste, qui siègeront à l’intercommunalité » (119), alors que certains représentants des élus locaux souhaiteraient que des candidats souhaitant se consacrer uniquement à des fonctions au sein de l’EPCI puissent être en position éligible pour siéger au sein de l’organe délibérant, sans pour autant être dans les premières places de la liste pour les élections municipales.

Aussi la commission des Lois du Sénat, sur la proposition de son rapporteur et de M. Alain Richard, a adopté un dispositif complexe qui permettrait à une liste de « flécher » parmi ces membres ceux destinés à occuper un mandat de délégué communautaire selon un ordre librement choisi, dans le respect de dispositions d’encadrement sophistiquées : respect de la parité, obligation que « le premier quart des candidats aux sièges de délégué communautaire doit être compris parmi le premier cinquième des candidats au conseil municipal » et que « la totalité des candidats au conseil communautaire doit être comprise dans les trois premiers cinquièmes des candidats au conseil municipal, sauf si le nombre des sièges de délégué communautaire attribué à la commune, majoré comme prévu au a), excède ces proportions au sein de l’effectif du conseil municipal ». Si la liste des candidats fléchés se révélait insuffisante, les sièges qui ne pourraient pas être pourvus par des candidats fléchés, seraient attribués aux conseillers municipaux élus dans l’ordre de présentation sur la liste à condition de respecter la parité.

Cependant, ce dispositif, conçu dans l’optique d’une liste qui remporterait les élections et ainsi disposerait d’un nombre conséquent de siège à répartir, ne garantit pas la condition première de désignation comme délégué communautaire : être élu comme conseiller municipal. En effet, dans ce système, si une liste, dont le premier candidat « fléché » pour siéger au sein de l’EPCI n’était pas la tête de liste, n’obtenait qu’un seul siège de conseiller municipal et un seul siège de délégué, le délégué élu ne serait pas conseiller municipal de la commune qu’il sera chargé de représenter au sein de l’organe délibérant de l’EPCI.

4. Les communes non concernées par ces dispositions

Les dispositions du présent article permettront l’élection des représentants au sein des EPCI à fiscalité propre dans l’ensemble des communes des départements de métropole et d’outre-mer.

Cependant, l’obligation faite à toutes les communes de rejoindre un EPCI, prévue par l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales issu de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, comprend certaines exceptions, codifiée au V de ce même article. N’ont pas l’obligation de rejoindre un EPCI à fiscalité propre :

—  les communes situées dans les départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne ;

—  les « îles maritimes composées d’une seule commune », qui bénéficient d’une dérogation prévue par la loi n° 2012-218 du 29 février 2012 ;

—  du fait de l’absence d’extension de ces dispositions par le présent projet de loi, les communes de Polynésie française et de Nouvelle-Calédonie.

Si la Nouvelle-Calédonie dispose de son propre code des communes, qui ne prévoit pas de développement de l’intercommunalité comparable à la métropole, l’ordonnance n° 2007-1434 du 5 octobre 2007 a modernisé le droit applicable aux communes de Polynésie française, qui devaient auparavant encore appliquer le code des communes d’avant 1982, en étendant, en les adaptant, les dispositions des première, deuxième et cinquième parties du code général des collectivités territoriales. Ainsi aujourd’hui la Polynésie connaît des communautés de communes et des communautés d’agglomération ; les dispositions relatives aux communautés urbaines n’ont pas été étendues. En l’absence de dispositions spécifiques, les délégués des communes de Polynésie au sein des EPCI existants continueront à être désignés par les conseils municipaux.

Dans les autres collectivités d’outre-mer, le droit de l’intercommunalité est applicable sans mention expresse (comme à Saint-Pierre-et-Miquelon) ou ces collectivités ne sont pas divisées en communes (comme à Wallis-et-Futuna, à Saint-Martin à Saint-Barthélemy et dans les Terres australes et antarctiques françaises). Enfin, depuis le 1er janvier 2012, Mayotte applique, avec quelques adaptations, la majeure partie des dispositions de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales.

5. Les précisions et assouplissements introduits par votre Commission

Outre des modifications terminologiques de conséquences, à l’initiative de votre rapporteur, votre Commission a adopté trois amendements qui précisent le statut du conseiller intercommunal et assouplissent les modalités du fléchage en organisant les modalités de son remplacement en cas de démission ou d’autres cas de vacance de son siège.

En prévoyant que les conseillers intercommunaux sont élus pour la même durée et dans les mêmes conditions d’éligibilité et d’incompatibilité que les conseillers municipaux, elle les a dotés d’un réel statut et organisé les conséquences d’une éventuelle annulation de l’élection de certains d’entre eux dans le fonctionnement de l’EPCI. La Commission a ainsi introduit un lien organique entre les deux mandats, consacré par l’article L. 273-1 D (nouveau) du code électoral : « Nul ne peut être conseiller intercommunal s’il n’est pas conseiller municipal ».

Cependant, prenant en compte les craintes exprimées que le système de fléchage des premiers de la liste ou des premiers conseillers municipaux dans l’ordre du tableau conduise à une concentration des fonctions de responsabilité communales et intercommunales, elle a ainsi introduit au II de ce même article L. 273-1 D (nouveau) un dispositif permettant à un conseiller intercommunal élu de pouvoir renoncer à siéger au sein de l’organe délibérant de l’EPCI.

Afin de permettre aux élus de se consacrer aux affaires municipales ou à la gestion intercommunale, la Commission a ainsi précisé les conditions de remplacement d’un conseiller intercommunal.

Il sera possible à un élu de se démettre de son mandat de conseiller intercommunal tout en restant membre du conseil municipal à la condition expresse que son remplacent au sein de l’EPCI (qu’il soit le candidat suivant élu sur la même liste dans les communes de plus de 500 habitants, ou le conseiller municipal suivant dans l’ordre du tableau dans les communes de moins de 500 habitants) exerce d’ores et déjà un mandat municipal. Si cette condition ne peut être remplie (parce que le suivant de liste n’est pas élu conseiller municipal dans les communes de 500 habitants et plus, ou parce qu’il n’y a plus de conseiller municipal suivant l’ordre du tableau qui n’exerce pas déjà un mandat intercommunal dans les communes de moins de 500 habitants), l’élu ne pourra renoncer à ce mandat intercommunal qu’en mettant fin simultanément à l’exercice de son mandat municipal.

Par ailleurs, elle a précisé les conditions de détermination de l’ordre du tableau applicable au remplacement d’un conseiller intercommunal dans les communes de moins de 500 habitants : en l’absence de précisions, toute modification de l’ordre du tableau, suite à la vacance du siège du maire ou d’un adjoint, pourrait entraîner une remise en cause des mandats en cours. Aussi il a été précisé que l’ordre du tableau serait celui établi à la date de constitution de l’exécutif municipal ; en cas de modification de celui-ci, les sièges seront réattribués une fois cet exécutif à nouveau au complet, ce qui permettra à un maire élu en cours de mandat d’avoir toujours la faculté de siéger au sein de l’organe délibérant de l’EPCI dont sa commune est membre.

*

* *

La Commission adopte l’amendement terminologique de conséquence CL 377 du rapporteur.

Puis elle examine l’amendement CL 378 du rapporteur.

M. le rapporteur. L’amendement, qui organise les modalités d’exercice du mandat de conseiller intercommunal, vise à assouplir le fléchage des premiers de liste. Tout conseiller municipal pourra démissionner de son mandat intercommunal au sein de l’organe délibérant de l’EPCI et être remplacé par le conseiller municipal suivant sur la liste.

M. Guy Geoffroy. Ne serait-il pas plus pertinent de parler de « conseillers communautaires » plutôt que de « conseillers intercommunaux », puisque les intéressés, qui siègent à l’échelle communautaire, n’ont pas été élus à l’échelle intercommunale ?

M. le rapporteur. Non. Pensez aux conseillers régionaux, qui sont élus dans des sections départementales.

M. Hugues Fourage. Le terme de « conseillers intercommunaux » est pertinent, puisque la réflexion se situe au niveau de l’intercommunalité. D’ailleurs, « communautaire », qui évoque le communautarisme, prêterait à confusion.

La Commission adopte l’amendement CL 378.

M. François Sauvadet. J’aimerais obtenir une précision. Vous avez étendu le nombre des communes concernées par certaines mesures en abaissant de 1 000 à 500 habitants le seuil à partir duquel elles s’appliquent. Envisagez-vous de faire adopter un amendement de cohérence pour unifier ce seuil ?

M. le rapporteur. La Commission ayant voté une modification que le rapporteur n’avait pas anticipée, nous proposerons en séance des amendements de coordination, afin de généraliser le seuil de 500 habitants.

M. François Sauvadet. Quel bricolage ! Ces modifications ne sont pas sans incidence sur la désignation, le nombre et la qualité des conseillers. Devons-nous continuer à examiner des amendements qui n’ont pas été mis en conformité avec nos décisions ?

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Sachant que cette situation fragilise la cohérence du texte, nous retirons de la discussion les amendements qui risqueraient d’entrer en contradiction avec le dispositif. Les autres seront rectifiés avant la réunion qui se tiendra au titre de l’article 88 de notre Règlement, le rapporteur veillant à respecter le seuil de 500 habitants retenu par la Commission.

M. le rapporteur. Je rappelle qu’il était impossible de prévoir tous les amendements de coordination envisageables, dès lors que plusieurs amendements proposaient des seuils différents.

La Commission étudie l’amendement CL 379 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit d’un amendement terminologique.

M. Guy Geoffroy. Ne faut-il pas ajouter les syndicats d’agglomération nouvelle (SAN), forme que prend l’intercommunalité dans les villes nouvelles, à l’alinéa 6, qui mentionne les communautés de communes, les communautés urbaines, les communautés d’agglomération et les métropoles ?

M. le rapporteur. L’élection au suffrage universel des délégués au sein des SAN n’a pas été prévue par la loi de 2010, que met en application le présent texte. Pourquoi pas ? Mais la mesure demande plusieurs amendements de coordination.

M. Guy Geoffroy. Lors de la réunion qui se tiendra au titre de l’article 88 de notre Règlement, le rapporteur pourrait déposer des amendements dans ce sens, que je cosignerai.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Je n’y vois pas d’objection, puisqu’il s’agit de réparer un manque.

La Commission adopte l’amendement CL 379.

Elle en vient à l’amendement CL 144 de M. Jean-Frédéric Poisson.

M. Jean-Frédéric Poisson. Je retire l’amendement, mais je rappelle que je n’ai pas voté l’abaissement du seuil à 500 habitants, qui me semble néfaste à l’organisation de nos territoires.

L’amendement CL 144 est retiré.

La Commission examine l’amendement CL 234 de M. Guillaume Larrivé.

M. Guillaume Larrivé. L’amendement vise à élever le seuil de 1 000 à 1 500 habitants, étant pour ma part hostile à l’établissement d’un seuil à 500 habitants.

La Commission rejette l’amendement CL 234.

Elle adopte successivement les amendements de précision CL 380, CL 381, CL 382 et CL 383 du rapporteur.

Elle en vient à l’amendement CL 4 de Mme Marie-Jo Zimmermann.

Mme Marie-Jo Zimmermann. L’amendement, adopté au Sénat, vise à combler un vide juridique. Il évite qu’une commune n’ayant qu’un ou deux délégués au sein d’une intercommunalité ne puisse y élire de représentant, du fait de la répartition des sièges.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Si les sections sont faiblement peuplées, les listes qui y sont présentées n’obtiendront jamais le nombre de voix nécessaires. Dans ce cas, la seule solution pour garantir la représentation de leurs électeurs serait que le préfet supprime la section électorale, quand il constate que cette section de commune n’est pas représentée au sein de l’EPCI. Il en a le pouvoir.

Mme Marie-Jo Zimmermann. Un dispositif législatif me semble plus simple.

La Commission rejette l’amendement.

Elle étudie l’amendement CL 161 de M. Jean-Louis Touraine.

M. Jean-Louis Touraine. À Lyon et à Marseille, une seule élection permet de désigner les conseillers d’arrondissement, les conseillers municipaux et les conseillers de la communauté urbaine. Aux termes du projet de loi, les têtes de liste cumuleraient trois fonctions. Ce n’est pas dans l’air du temps. Je propose de flécher sur la liste les candidats au conseil d’arrondissement et au conseil communautaire, ainsi que les candidats au conseil d’arrondissement et au conseil municipal. Les élus n’auraient plus à démissionner pour laisser leur siège au suivant sur la liste, ce qui ne favorise pas la transparence.

M. le rapporteur. L’amendement soulève un vrai problème, mais, n’étant pas persuadé que la solution soit très lisible, je vous suggère de le retirer, afin que nous le retravaillions avant la séance.

L’amendement CL 161 est retiré.

La Commission examine, en présentation commune, les amendements CL 32 et CL 33 de M. Yves Goasdoué.

M. Yves Goasdoué. Le projet de loi prévoit que les candidats au conseil municipal et au conseil communautaire soient obligatoirement les premiers dans l’ordre de la liste municipale, ce qui ne permet pas de répartir les responsabilités au sein de l’équipe municipale. L’amendement CL 32 et le CL 33, qui vise à le mettre en œuvre, proposent de flécher le conseiller communautaire, qui n’est pas nécessairement celui dont le nom figure en tête de liste.

M. le rapporteur. Le système proposé fonctionne bien pour la liste qui gagne les élections, mais beaucoup moins bien pour l’autre, ce qui rend le système opaque.

M. Yves Goasdoué. Je retire les amendements.

Les amendements CL 32 et CL 33 sont retirés.

La Commission aborde l’amendement CL 96 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Quand les têtes de liste siègent à la fois dans la commune et dans l’intercommunalité, le système manque de souplesse. Mieux vaudrait que l’électeur se prononce par un seul bulletin comportant deux listes différentes. Il identifierait clairement l’ordre dans lequel les personnalités seront retenues pour siéger dans la commune et dans l’intercommunalité.

M. le rapporteur. Avis défavorable, pour les mêmes raisons que précédemment exposées.

La Commission rejette l’amendement CL 96.

Elle adopte successivement deux amendements du rapporteur : le CL 384, qui procède à une modification terminologique de conséquence, et le CL 385, qui récrit l’alinéa 9.

En conséquence, l’amendement CL 221 est sans objet.

La Commission est saisie de l’amendement CL 145 de M. Jean-Frédéric Poisson.

M. Jean-Frédéric Poisson. Lorsqu’un siège de délégué de la commune devient vacant, le conseil municipal doit le pourvoir par élection. Pour éviter qu’un membre de l’opposition ne soit remplacé par un membre de la majorité, il faut rappeler que le conseil municipal ne peut modifier la représentation issue de la règle proportionnelle.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Pour les communes de plus de 500 habitants, nous avons adopté par amendement un mode de remplacement très simple : ce seront les suivants de liste qui accéderont à l’organe délibérant de l’EPCI. Pour les autres communes, nous avons rédigé un amendement qui sera appelé prochainement.

Quoi qu’il en soit, l’esprit du texte n’est pas de redonner la main au conseil municipal, puisque les postes sont pourvus au titre de l’élection au suffrage universel direct par voie de fléchage.

La Commission rejette l’amendement CL 145.

Elle adopte successivement deux amendements du rapporteur : le CL 386, qui est rédactionnel, et le CL 387, qui est de précision.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CL 71 de M. Alain Tourret.

Elle adopte successivement deux amendements du rapporteur : le CL 388, qui est rédactionnel, et le CL 389, qui est de précision.

Elle rejette l’amendement de conséquence CL 72 de M. Alain Tourret.

Elle en vient à deux amendements identiques CL 209 de M. Carlos Da Silva et CL 390 du rapporteur.

M. Carlos Da Silva. Je retire l’amendement CL 209.

L’amendement CL 209 est retiré.

M. le rapporteur. L’amendement CL 390 prévoit les modalités de remplacement d’un conseiller intercommunal.

La Commission adopte l’amendement CL 390.

Elle en vient à l’amendement CL 95 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. L’amendement vise à permettre l’élection des délégués communautaires au scrutin de liste, indépendamment des listes des élections, pour les communautés d’agglomération et les métropoles.

Le fléchage des délégués communautaires ne ferait que renforcer le poids des communes dans les intercommunalités, alors qu’il est nécessaire de voir émerger, pour ces territoires très peuplés, des projets cohérents. À terme, il est indispensable que les délégués communautaires soient élus, au moins dans les villes, au suffrage universel.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Les membres des organes délibérants seront élus dans le cadre des communes au suffrage universel direct par voie de fléchage. L’esprit de la loi n’est pas de déconnecter leur élection de l’élection municipale.

La Commission rejette l’amendement CL 95.

Elle adopte l’article 20 modifié.

Après l’article 20

La Commission se penche sur l’amendement CL 73 de M. Alain Tourret, portant article additionnel après l’article 20.

M. Alain Tourret. Nous proposons que, en cas d’absence du délégué titulaire et si celui-ci a donné une procuration, un délégué suppléant puisse participer, avec voix délibérative, aux réunions de l’organe délibérant.

M. le rapporteur. Avis défavorable. L’amendement doublerait la taille des organes délibérants des EPCI, ce qui serait problématique. Au reste, un délégué empêché peut donner pouvoir à un de ses collègues membres de l’organe délibérant. D’ailleurs, dans les syndicats intercommunaux, on confie généralement son pouvoir à un titulaire représentant une autre commune plutôt qu’à un propre suppléant issu de sa commune.

La Commission rejette l’amendement CL 73.

Article 20 bis (nouveau)

(art. L. 2121-1 du code général des collectivités territoriales)


Valeur législative de l’ordre du tableau des conseillers municipaux

L’ordre du tableau des conseillers municipaux est actuellement prévu par les articles R. 2121-2 à R. 2121-4 du code général des collectivités territoriales et a donc valeur réglementaire. À l’initiative de votre rapporteur, la commission des Lois a décidé de le consacrer dans la partie législative du code précité.

Issu du code des communes, ces dispositions organisent l’ordre de préséance des membres du conseil municipal entre maire, adjoints et conseillers municipaux. Cet « ordre du tableau » joue pourtant un rôle juridique non négligeable, car il est d’ores et déjà cité par six articles législatifs du code général des collectivités territoriales (articles L. 2113-8, L. 2122-10, L. 2122-15, L. 2122-17 et L. 2241-6) et un article du code électoral (article L. 238).

Cependant, dans le cadre du présent projet de loi, il est apparu nécessaire que cet ordre du tableau acquiert valeur législative.

En effet, le dispositif prévu à l’article 20 du présent projet de loi prévoit que dans les communes pratiquant le scrutin plurinominal majoritaire, les conseillers intercommunaux seront « les conseillers municipaux, désignés dans l’ordre du tableau ». L’ordre du tableau acquiert donc un rôle électoral nouveau, car il permet dans ces communes de désigner les conseillers intercommunaux.

Si la version initiale du septième alinéa de l’article 34 de la Constitution prévoyait que la loi fixe les règles concernant « le régime électoral des assemblées parlementaires et des assemblées locales » ; la jurisprudence du Conseil constitutionnel a appliqué cette notion aux organes délibérants des collectivités territoriales, devant être administrés « par des conseils élus » en application de l’article 72 de la Constitution. À l’occasion des débats sur le projet de loi constitutionnelle ayant abouti à la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008, un amendement introduit par le Sénat a réécrit cet alinéa, en introduisant l’obligation que la loi détermine « le régime électoral des assemblées parlementaires, des assemblées locales et des instances représentatives des Français établis hors de France ainsi que les conditions d’exercice des mandats électoraux et des fonctions électives des membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales ». Cet alinéa mentionnant désormais de façon distincte les « assemblées délibérantes des collectivités territoriales » et les « assemblées locales », cette dernière dénomination pourrait s’appliquer aux organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale dont leurs membres sont élus, donnant ainsi compétence exclusive au législateur pour déterminer les règles électorales applicable aux élections intercommunales (120).

Dans ce cadre, le choix du législateur de renvoyer, même de façon indirecte, la détermination des élus membres d’une assemblée locale à un texte de valeur réglementaire pourrait susciter les critiques du Conseil constitutionnel, qui veille à ce que le législateur épuise les compétences que lui confie la Constitution.

Le présent article transfère ainsi à l’article L. 2121-1 du code général des collectivités territoriales les principes de détermination de l’ordre du tableau, en modernisant leur rédaction.

*

* *

Elle en vient à l’amendement CL 391 du rapporteur.

M. le rapporteur. Sans rien changer à l’ordre du tableau des conseillers municipaux, qui relève de dispositions réglementaires, nous proposons de lui conférer une valeur législative, car, si la commune abrite moins de 500 habitants, cet ordre conditionne désormais celui dans lequel ils seront désignés pour siéger à l’intercommunalité.

La Commission adopte l’amendement CL 391.

Après l’article 20

L’amendement CL 98 de M. Paul Molac est retiré.

Article 20 ter (nouveau)

(art. L. 2123-20, L. 3123-18, L. 4135-18, L. 5111-12, L. 7125-21 et L. 7125-21 du code général des collectivités territoriales et art. L. 123-18 du code des communes de Nouvelle-Calédonie)


Suppression de la faculté de reversement du montant de l’écrêtement des indemnités de fonction des élus locaux

Adopté à l’initiative de M. Dosière, le présent article additionnel met fin à la possibilité pour un élu local de reverser à certains de ses collèges les sommes dépassant le montant du plafond de ces indemnités de fonction.

La loi n° 92-108 du 3 février 1992 relative aux conditions d’exercice des mandats locaux a inscrit dans le statut des différentes catégories d’élu local le principe selon lequel le montant cumulé des indemnités pouvant être versées à une même personne en compensation de l’exercice de plusieurs mandats et fonctions ne pouvait être supérieur à une fois et demi le montant de l’indemnité parlementaire – elle-même définie comme la moyenne du plus bas et du plus haut traitement des fonctionnaires de l’État hors échelle.

Cette nouvelle disposition se substituant à une ancienne règle prévoyant qu’un maire ou un adjoint exerçant un mandat parlementaire ne perçoive qu’une moitié de son indemnité municipale, l’autre moitié étant reversée aux élus amenés à le suppléer dans ses fonctions locales, il a été prévu que les sommes dépassant le montant de ce plafonnement soient écrêtées et puissent être reversées par leur bénéficiaire à ou aux élus de son choix au sein de la même collectivité ou du même organe délibérant.

La loi n° 99-1126 du 28 décembre 1999 modifiant le code général des collectivités territoriales et relative à la prise en compte du recensement général de population de 1999 pour la répartition des dotations de l’État aux collectivités locales a prévu que ce reversement de l’écrêtement ne puisse être effectué que par une délibération de la collectivité concernée. Cependant, cette transparence n’a pas permis de mettre fin aux rumeurs et suspicions touchant les élus locaux. Aussi votre Commission a jugé préférable d’y mettre fin dans le véhicule législatif disponible pour que cette interdiction entre en vigueur à l’occasion du renouvellement des conseils municipaux.

*

* *

La Commission étudie, en discussion commune, les amendements CL 2 de Mme Marie-Jo Zimmermann, CL 20 de M. René Dosière et CL 97 de M. Paul Molac.

Mme Marie-Jo Zimmermann. Je propose que la part écrêtée du montant total des rémunérations et des indemnités de fonction ne puisse être reversée, même indirectement, à d’autres élus. Elle le sera au budget des personnes publiques au sein desquelles le mandat ou la fonction a été acquis ou renouvelé le plus récemment.

M. René Dosière. L’amendement CL 20, plus complet que celui de Mme Zimmermann, reprend une disposition rédigée par les rapporteurs de l’Assemblée nationale, Philippe Gosselin, et du Sénat, Christian Cointat, réécrivant un amendement que j’avais réussi à faire voter par l’Assemblée lors de l’examen du projet de loi relatif aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique, puis adopter à l’unanimité moins une voix en commission mixte paritaire. Toutefois, lors de la lecture définitive, le Gouvernement avait déposé un amendement de suppression de cette disposition.

M. Paul Molac. Une indemnité de mandat n’est pas un dû : elle vise à indemniser le travail particulier d’un élu pour sa fonction. Elle n’a donc pas à être reversée à quelqu’un d’autre. La rédaction proposée par M. Dosière me paraissant préférable, je retire l’amendement CL 97 au profit du CL 20.

Mme Marie-Jo Zimmermann. Je retire l’amendement CL 2, dans les mêmes conditions.

Les amendements CL 2 et CL 97 sont retirés.

M. le rapporteur. Avis favorable à l’amendement CL 20, même si ce projet de loi n’est peut-être pas le meilleur véhicule législatif pour faire adopter cette sage décision.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Cet avis favorable me permettra de ne pas voter cet amendement contre l’avis du rapporteur.

La Commission adopte l’amendement CL 20.

Article 20 quater (nouveau)

(art. L. 5211-1, L. 5211-6, L. 5211-6-1, L. 5211-6-2, L. 5211-7, L. 5211-20-1, L. 5211-41, L. 5211-41-2, L. 5211-41-3, L. 5211-53, L. 5214-9, L. 5215-16, L. 5215-17, L. 5215-18, L. 5216-4, L. 5216-4-1, L. 5216-4-2 et L. 5341-2 du code général des collectivités territoriales)


Adaptation des dispositions de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales à l’élection au suffrage universel des conseillers intercommunaux

Adopté à l’initiative de votre rapporteur, le présent article additionnel met à jour les dispositions de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales relatives aux membres des organes délibérants des EPCI.

Afin de prendre en compte la nature distincte des élus composant les organes délibérants des EPCI à fiscalité propre et des délégués des communes désignés pour siéger dans les comités des syndicats de communes, il réorganise les dispositions de la sous-section les intéressant en deux paragraphes distincts.

En conséquence, il procède à une modification terminologique, afin de remplacer, dans tous les articles correspondants, les termes de « délégué communautaire », « délégué des communes » et « conseiller communautaire » par « conseiller intercommunal », lorsqu’ils désignent les membres des EPCI à fiscalité propre désormais élus au suffrage universel.

Par ailleurs, il adapte les dispositions prévues en 2010 instituant un délégué suppléant, chargé de remplacer le délégué représentant une commune ne disposant pas que d’un seul délégué. Il avait été en effet jugé qu’en l’absence de ce délégué unique, une commune ne sera pas représentée au sein de l’organe délibérant, ce qui justifiait que ce délégué puisse être remplacé par un suppléant plutôt que de devoir donner mandat à un délégué représentant d’une autre commune. Cependant, il reste nécessaire que le conseiller suppléant soit désigné dans les mêmes conditions que le titulaire : il sera ainsi le conseiller municipal qui serait appelé à le remplacer en cas de vacance, soit le premier adjoint dans les communes de moins de 1 000 habitants ou le suivant de liste dans les communes pratiquant le scrutin majoritaire de listes à représentation proportionnelle. En application des dispositions proposées à l’article L. 273-7 du code électoral, il sera cependant possible à ce conseiller intercommunal suppléant de renoncer à cette charge au profit du membre suivant dans l’ordre du tableau du conseil municipal.

*

* *

La Commission examine l’amendement CL 392 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit de mettre à jour les dispositions de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales, relatives aux membres des organes délibérants des EPCI qui seront désormais élus.

La Commission adopte l’amendement CL 392.

Article 20 quinquies (nouveau)

(art. L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales)


Report du délai laissé aux communes pour adopter par délibérations concordantes une répartition alternative des sièges au sein de l’organe délibérant d’un EPCI à fiscalité propre

Adopté à l’initiative de M. Goasdoué, cet article repousse du 30 juin au 31 août de l’année précédant le renouvellement intégral des conseils municipaux la date limite laissée aux communes membres d’un EPCI à fiscalité propre pour adopter à la majorité qualifiée une répartition alternative des sièges au sein de l’organe délibérant d’un EPCI à fiscalité propre.

En application de l’article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales, les règles de répartition des sièges au sein des EPCI reposent sur un tableau fixant l’effectif de l’organe délibérant en fonction de la strate démographique à laquelle appartient l’EPCI à fiscalité propre : les sièges sont ensuite répartis proportionnellement à la population de chaque commune, tout en garantissant que chaque commune obtienne au moins un siège, qu’aucune commune puisse se voir attribuer la majorité des sièges et que le nombre de délégués d’une commune ne soit pas supérieur à l’effectif de son conseil municipal.

TABLEAU DE L’EFFECTIF DES ORGANES DÉLIBÉRANTS DES EPCI À FISCALITÉ PROPRE PRÉVU PAR L’ARTICLE L. 5211-6-1 DU CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Population municipale de l’EPCI à fiscalité propre

Nombre de sièges

De moins de 3 500 habitants

16

De 3 500 à 4 999 habitants

18

De 5 000 à 9 999 habitants

22

De 10 000 à 19 999 habitants

26

De 20 000 à 29 999 habitants

30

De 30 000 à 39 999 habitants

34

De 40 000 à 49 999 habitants

38

De 50 000 à 74 999 habitants

40

De 75 000 à 99 999 habitants

42

De 100 000 à 149 999 habitants

48

De 150 000 à 199 999 habitants

56

De 200 000 à 249 999 habitants

64

De 250 000 à 349 999 habitants

72

De 350 000 à 499 999 habitants

80

De 500 000 à 699 999 habitants

90

De 700 000 à 1 000 000 habitants

100

Plus de 1 000 000 habitants

130

Cependant, dans les communautés de communes et les communautés d’agglomération, les communes peuvent se concerter afin de mettre en place une répartition alternative, adoptée par des délibérations concordantes des conseils municipaux d’au moins la moitié des communes regroupant les deux tiers de la population totale ou des deux tiers des communes regroupant la majorité de la population.

Ces règles ont été précisées en décembre dernier, par l’adoption d’une proposition de loi déposée par le sénateur Alain Richard ayant abouti à la loi n° 2012-1561 du 31 décembre 2012 relative à la représentation communale dans les communautés de communes et d’agglomération. Dans ce cadre, le nombre de sièges pouvant être répartis est majoré de 25 % par rapport à l’effectif déterminé par le tableau, au lieu de 10 % au maximum précédemment.

Cependant, ce changement des règles a pu conduire à remettre en cause des accords qui avaient pu être conclus à la fin de l’année 2012 dans un certain nombre d’EPCI à fiscalité propre. L’adoption postérieure de cette loi rend donc nécessaire le report de la date butoir fixée aux communes pour définir un accord à la majorité qualifiée.

Ce report est sans conséquence sur l’échéance du 30 septembre 2013, date à partir de laquelle les préfets seront tenus de prendre les arrêtés visant à constater, qu’un accord a été trouvé à la majorité qualifiée des conseils municipaux ou, le cas échéant, qu’en l’absence d’accord, il y a lieu de procéder à la répartition des sièges selon les règles prévues du II au VI de l’article L. 5211-6-1.

*

* *

La Commission examine l’amendement CL 31 de M. Yves Goasdoué.

M. Yves Goasdoué. L’amendement vise à prendre en compte la nouvelle règle de répartition des sièges des communes aux intercommunalités, qui figure dans la loi Richard du 31 décembre 2012, en reportant de deux mois la date limite pour conclure des accords de répartition.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.

Après l’article 20

La Commission étudie ensuite l’amendement CL 200 de Mme Catherine Coutelle.

Mme Pascale Crozon. Nous proposons d’instaurer la parité au sein des bureaux des EPCI.

M. le rapporteur. Avis défavorable pour une raison technique : du fait de leur mode de désignation, les organes délibérants des EPCI ne seront paritaires que quand ils ne regrouperont que des communes de plus de 500 habitants, mais non quand ils comprendront des communes de moins de 500 habitants.

Mme Pascale Crozon. Je retire l’amendement. Mon propos était d’appeler votre attention sur le fait que les bureaux des EPCI ne bénéficieront pas de la parité.

L’amendement CL 200 est retiré.

L’amendement CL 393 rectifié du rapporteur est retiré.

TITRE III
DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES

Article 21

(art. L. 336 du code électoral)


Concomitance des élections régionales et départementales

Cet article tend à poser le principe de la concomitance entre élections régionales et élections départementales.

Ce principe figurera à l’article L. 336 du code électoral, relatif aux élections régionales, qui auront désormais lieu en même que le renouvellement des conseils départementaux, lui-même prévu en mars tous les six ans à l’article 4 du présent projet de loi (article L. 192 du code électoral).

Cette concomitance entre élections régionales et élections départementales sera rendue possible par le renouvellement désormais intégral des conseils départementaux. Elle s’appliquera également aux conseillers de l’assemblée de Corse, dès lors que l’article L. 364 du même code dispose que leur élection a lieu le même jour que celle des conseillers régionaux.

Cette réforme devra simplifier l’organisation des opérations électorales et contribuer à limiter l’abstention. Comme le montre le tableau ci-après, la participation électorale a généralement été plus forte lorsque les élections cantonales se sont déroulées simultanément aux élections régionales.

TAUX DE PARTICIPATION AU SECOND TOUR DES ÉLECTIONS CANTONALES DEPUIS 1988

Date

Autres élections simultanément

Taux de participation

Octobre 1988

non

49,9 %

Mars 1992

régionales

62,0 %

Mars 1994

non

58,8 %

Mars 1998

régionales

55,0 %

Mars 2001

municipales

56,2 %

Mars 2004

régionales

66,5 %

Mars 2008

municipales

55,4 %

Mars 2011

non

44,8 %

Du fait de l’article 25 du présent projet de loi, qui tend à proroger d’une année le mandat des actuels conseillers généraux et régionaux, les prochaines élections départementales et régionales auront lieu en mars 2015.

Le Sénat a adopté cet article sans modification, avant de rejeter l’ensemble du projet.

*

* *

La Commission adopte l’amendement de précision CL 356 du rapporteur.

Elle adopte l’article 21 modifié.

Article 22

(art. L. 558-1 A [nouveau] du code électoral)


Application des dispositions communes des élections des députés, des conseillers départementaux et des conseillers municipaux à l’élection des conseillers de l’assemblée de Guyane et de l’assemblée de Martinique

Cet article dispose que l’élection des conseillers de l’assemblée de Guyane et l’élection des conseillers de l’assemblée de Martinique sont régies par les règles communes applicables à l’élection des députés, des conseillers départementaux et des conseillers municipaux, prévues au titre Ier du livre Ier du code électoral (articles L. 1 à L. 118-4).

Le principe de l’applicabilité des règles électorales de « droit commun » sera posé à l’article L. 558-1 A (121) du code électoral, avant le titre Ier du livre VI bis.

Ces règles communes complètent celles qui, prévues au livre VI bis du code électoral, sont spécifiques à ces deux collectivités territoriales. Le nouveau mode de scrutin majoritaire binominal ne sera donc pas applicable à la Guyane et à la Martinique, dont les assemblées sont élues selon un mode de scrutin qui leur est propre – quoique inspiré des élections régionales. Ce mode de scrutin est prévu, pour la Guyane, aux articles L. 558-3 et L. 558-4 du code électoral et, pour la Martinique, aux articles L. 558-7 à L. 558-9 du même code (122).

Rappelons que deux lois du 27 juillet 2011 relatives aux collectivités territoriales de la Guyane et de la Martinique (123) ont permis de donner suite aux souhaits des populations de ces collectivités, qui se sont prononcées, lors de consultations organisées les 10 et 24 janvier 2010, en faveur de la création d’une collectivité unique se substituant au département et à la région, administrée par une assemblée délibérante ad hoc.

*

* *

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 357 du rapporteur.

Elle adopte l’article 22 modifié.

Après l’article 22

La Commission aborde l’amendement CL 291 de M. Paul Molac, tendant à introduire un article additionnel après l’article 22.

M. Paul Molac. Lors des dernières élections législatives, des candidats qui n’avaient pas été officiellement investis par un mouvement politique se sont prévalus de son logo sur leur bulletin de vote. Le Conseil constitutionnel n’a pas sanctionné ces usurpations, considérant que l’électeur avait été suffisamment prévenu pendant la campagne électorale. Dans un tel cas, nous proposons que le bulletin soit considéré comme nul.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Les conditions permettant de mettre en œuvre ces dispositions étant complexes sur le plan juridique, mieux vaut que le juge de l’élection se prononce au cas par cas.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. C’est dommage, car l’idée était bonne.

La Commission rejette l’amendement CL 291.

Article 23

(art. L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales)


Remodelage de la carte cantonale

Cet article introduit de nouvelles règles régissant la modification des limites territoriales des cantons, prévues à l’article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales. Les dispositions actuellement applicables remontent à l’ordonnance n° 45-2604 du 2 novembre 1945 relative à la modification des circonscriptions administratives territoriales. Il s’agit ici de définir les principes directeurs du redécoupage cantonal entraîné par la réduction – d’environ la moitié – du nombre de cantons, prévue à l’article 3 du présent projet de loi.

A. LE RÉGIME JURIDIQUE ACTUEL

1. Les règles légales

En droit existant, l’article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales dispose que les modifications des limites territoriales des cantons, les créations et suppressions de cantons et le transfert du siège de leur chef-lieu sont décidés par décret en Conseil d’État après consultation du conseil général. Si rien n’interdit de consulter également les conseils municipaux des communes des cantons concernés par le redécoupage, aucune disposition juridique ne l’impose (124).

L’article 80 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a complété l’article L. 3113-2 précité pour prévoir que « la qualité de chef-lieu de canton est maintenue aux communes qui la possédaient à la date de promulgation » de cette loi. Cette disposition avait été prise en considération du nouveau découpage cantonal qui aurait résulté de la création des conseillers territoriaux. Leur nombre par département et, en conséquence, le nombre de cantons par département avaient été fixés dans un tableau annexé à cette loi par la loi n° 2011-871 du 21 juillet 2011 fixant le nombre de conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région (125).

L’article 3 de la loi du 16 décembre 2010 précitée pose deux autres contraintes à la délimitation des cantons :

– celle-ci doit respecter les limites des circonscriptions pour l’élection des députés, déterminées conformément au tableau n° 1 annexé au code électoral (126) ;

– toute commune de moins de 3 500 habitants doit être entièrement comprise dans le même canton.

Enfin, aucun redécoupage des circonscriptions électorales ne peut avoir lieu dans l’année précédant le scrutin, en application de l’article 7 de la loi n° 90-1103 du 11 décembre 1990 organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux.

2. Les règles jurisprudentielles

Le Conseil constitutionnel et le Conseil d’État ont élaboré une jurisprudence abondante sur la délimitation des circonscriptions électorales. La jurisprudence du premier s’impose au législateur, qui, comme en l’espèce, entend fixer les principes directeurs d’un futur redécoupage, tandis que celle du second contraint le pouvoir exécutif, à qui il reviendra d’élaborer les décrets – pris en Conseil d’État – mettant en œuvre ces principes.

Le Conseil constitutionnel comme le Conseil d’État jugent qu’il résulte du principe constitutionnel d’égalité des citoyens devant le suffrage (127) que le découpage des circonscriptions électorales doit reposer sur des bases essentiellement démographiques. Ce principe s’applique à l’élection des assemblées délibérantes des collectivités territoriales (128).

a. La jurisprudence du Conseil constitutionnel

La dernière application de la jurisprudence du Conseil constitutionnel en matière de découpage de circonscriptions électorales remonte au contrôle du tableau des effectifs des conseillers territoriaux par région et par département, qui a été censuré en décembre 2010 (129). Le Conseil y juge qu’ « il résulte des articles 1er, 24 et 72 de la Constitution que l’organe délibérant d’un département ou d’une région de la République doit être élu sur des bases essentiellement démographiques selon une répartition des sièges et une délimitation des circonscriptions respectant au mieux l’égalité devant le suffrage » et que « s’il ne s’ensuit pas que la répartition des sièges doive être nécessairement proportionnelle à la population de chaque département ou région ni qu’il ne puisse être tenu compte d’autres impératifs d’intérêt général, ces considérations ne peuvent toutefois intervenir que dans une mesure limitée ».

En l’occurrence, le Conseil constitutionnel a censuré le tableau au motif que, dans six départements, le rapport entre la population et le nombre de conseillers territoriaux s’écartait de la moyenne régionale dans une mesure « manifestement disproportionnée ». Dans ces départements, le ratio entre la population départementale et le nombre de conseillers territoriaux s’écartait de la marge de plus ou moins 20 % par rapport au ratio entre la population régionale et le nombre total de conseillers territoriaux de la région (130).

Le commentaire aux Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel souligne que, par cette décision, le Conseil a « consacré le caractère en principe indépassable du seuil de 20 % d’écart à la moyenne. En retenant ce seuil de 20 %, le Conseil a repris à son compte les limites que le législateur lui-même s’était assigné en 1986 puis en 2009 en vue de la réalisation de la délimitation des circonscriptions électorale pour l’élection des députés au sein d’un même département. Le Conseil avait alors validé ce choix » (131). Dans le même sens, le professeur Michel Verpeaux note que « cette jurisprudence considère que le principe de l’égalité démographique doit primer sur d’autres considérations et le Conseil constitutionnel en fait application, pour la première fois, aux élections locales autres que celles relatives à un territoire d’outre-mer » (132).

b. La jurisprudence du Conseil d’État

En tant que juge du contentieux des décrets modifiant la délimitation des cantons, mais aussi en tant qu’autorité obligatoirement saisie pour avis au stade de l’élaboration de ces décrets, le Conseil d’État a développé une très riche jurisprudence en la matière.

Celle-ci a été progressivement forgée à partir des années 1970. En effet, « si la plupart des cantons ruraux n’ont jamais vu leurs limites varier depuis plus d’un siècle, les évolutions démographiques ont conduit à un accroissement très sensible de la population des principaux centres urbains. Très rares jusqu’en 1973, les redécoupages cantonaux ont été depuis entrepris à la suite de recensements de population, le plus souvent pour partager les cantons urbains existants et réduire ainsi le déséquilibre de la représentation entre électeurs urbains et ruraux » (133). Depuis cette période, la carte cantonale a été modifiée à intervalles réguliers, sans néanmoins jamais faire l’objet d’une refonte d’ensemble.

La jurisprudence du Conseil d’État a dégagé plusieurs principes, dont l’orientation générale peut être ainsi résumée : « s’il appartient au gouvernement d’opérer tels découpages qu’il estime opportuns, son pouvoir est enserré dans des limites découlant des exigences de la loi et du principe d’égalité devant le suffrage » (134).

● En premier lieu, le redécoupage cantonal ne doit pas aboutir à écourter le mandat des conseillers généraux élus (135). Dans le cas de la présente réforme, le redécoupage précédera les élections départementales de 2015, sans naturellement remettre en cause le mandat des conseillers généraux aujourd’hui en fonctions.

● En deuxième lieu, la nouvelle délimitation d’un canton doit, en principe, respecter les limites des collectivités territoriales et des circonscriptions administratives (136). S’agissant de ces dernières, le redécoupage cantonal doit, ainsi, respecter les limites des arrondissements du département (137). Cette condition n’est cependant guère contraignante, puisqu’il est possible de modifier ces limites, sur le fondement de l’article L. 3113-1 du code général des collectivités territoriales : « Les créations et suppressions d’arrondissements sont décidées par décret en Conseil d’État après consultation du conseil général. Les modifications des limites territoriales des arrondissements sont décidées par le représentant de l’État dans la région, après consultation du conseil général ».

● En troisième lieu, le découpage des cantons doit reposer sur des bases essentiellement démographiques. En d’autres termes, la nouvelle délimitation des cantons doit poursuivre un objectif de proportionnalité dans la représentation de la population – la base de calcul étant, non les électeurs inscrits, mais la population telle que mesurée par la dernière authentification légale (138).

Plus précisément, il découle de la jurisprudence du Conseil d’État que le nouveau découpage cantonal ne doit pas conduire à accroître les disparités démographiques existantes dans le département concerné. Cela signifie qu’il ne doit pas, « en principe », avoir pour effet :

– à l’échelon du département, d’éloigner des cantons de la population moyenne des cantons de ce département (139) ;

– à l’échelon des cantons redécoupés, d’augmenter les disparités entre cantons. Si plusieurs cantons font l’objet du redécoupage, il importe de ne pas accroître l’écart entre le canton le moins peuplé et le canton le plus peuplé des cantons concernés par le redécoupage (140). Les écarts dont il s’agit doivent, de surcroît, être comparés de façon homogène : par exemple, il convient de faire en sorte que l’écart entre la population d’un nouveau canton et le nouvelle moyenne départementale ne soit pas supérieur à l’écart entre la population de l’ancien canton et l’ancienne moyenne départementale (141).

En revanche, le fait qu’un décret laisse subsister, pour les cantons du département qui n’ont pas été redécoupés, des « inégalités démographiques importantes » est normalement sans influence sur sa légalité (142) : seuls sont contrôlés par le Conseil d’État les effets démographiques du redécoupage effectué par le décret, sans exiger que ce dernier procède au remodelage de l’ensemble du département concerné. Il s’agit là d’une différence essentielle avec le redécoupage qui résultera du présent projet de loi, lequel concernera l’ensemble des cantons et des départements.

Toutefois, le Conseil d’État a progressivement durci sa jurisprudence en la matière, en jugeant possible de demander au Premier ministre d’abroger un décret en Conseil d’État portant délimitation de cantons, au motif que celui-ci serait devenu illégal du fait d’un changement de circonstances de droit ou de fait – par exemple une évolution de la démographie. Le refus du Premier ministre d’accéder à une telle demande est susceptible de recours pour excès de pouvoir (143), qui peut aboutir au prononcé par le juge d’une injonction à procéder à un redécoupage (144). Le Premier ministre est tenu de « faire droit [à la demande de redécoupage] si une transformation profonde de la répartition de la population [du] département a conduit à des écarts de population manifestement excessifs entre [les] cantons et sous réserve que des motifs d’intérêt général ne justifient pas le maintien du découpage existant » (145).

En conséquence, en dehors même de toute intervention du présent projet de loi, certains des actuels écarts de population affectant les cantons au sein de plusieurs départements auraient sans doute justifié, une modification de la délimitation de ces cantons.

En revanche, les décrets en Conseil d’État délimitant les cantons étant considérés comme des actes non réglementaires, ils ne peuvent être contestés par la voie de l’exception illégalité à l’appui d’un recours contre une élection (146).

● En dernier lieu, l’objectif de proportionnalité dans la répartition de la population fait l’objet d’assouplissements, laissant au Gouvernement des marges de manœuvre non négligeables. Les annulations par le Conseil d’État de décrets délimitant les cantons sont d’ailleurs assez rares.

À l’instar du Conseil constitutionnel, le Conseil d’État admet en effet que des motifs d’intérêt général justifient de déroger à la stricte application des critères démographiques qui précèdent. Par exemple, le juge tolère un accroissement des disparités démographiques à la condition que celui-ci soit limité et qu’il s’accompagne d’une opération de grande ampleur réduisant sensiblement tous les autres écarts (147). De même, « le Gouvernement peut légalement tenir compte, lorsqu’il établit la carte cantonale, de considérations territoriales tenant par exemple à la nécessité d’assurer la représentation de telle ou telle partie du département qui, bien que peu peuplée, présenterait une forte spécificité » (148). Il pourrait s’agir par exemple de spécificités géographiques – zones rurales peu peuplées, zones de montagne ou insulaires, etc. – ou, éventuellement, de spécificités économiques – telles que l’existence de bassins d’emplois.

Le Conseil d’État n’a cependant jamais eu à définir précisément, ni a fortiori de façon exhaustive, les motifs d’intérêt général autorisant de déroger à la stricte application des critères démographiques.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Pour fixer les règles applicables au futur redécoupage cantonal découlant de l’application de l’article 3 du présent projet de loi, le présent article tend à modifier – à la marge – les normes législatives préexistantes et à fixer plusieurs principes directeurs, directement inspirés des jurisprudences concordantes du Conseil constitutionnel et du Conseil d’État.

1. La fixation d’un délai de six semaines aux conseils départementaux pour se prononcer

La procédure de redécoupage applicable sera, comme aujourd’hui, celle prévue à l’article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, selon lequel « les modifications des limites territoriales des cantons, les créations et suppressions de cantons et le transfert du siège de leur chef-lieu sont décidés par décret en Conseil d’État après consultation du conseil général ». Le présent article tend cependant à ajouter une précision temporelle, de nature à faciliter le déroulement des opérations : le conseil départemental devra se prononcer dans un délai de six semaines à compter de sa saisine, à défaut de quoi son avis sera « réputé rendu ».

Une telle précision contribuera au respect de la règle précitée selon laquelle aucun redécoupage des circonscriptions électorales ne peut avoir lieu dans l’année précédant le scrutin (149). Compte tenu du report des élections départementales à 2015 (150), en effet, la nouvelle délimitation des cantons devra être achevée avant la fin mars 2014.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, la consultation des conseils généraux pourrait se dérouler entre juin et octobre 2013. La validation définitive des 98 projets de décret aurait lieu entre juillet et fin novembre 2013. Le Conseil d’État, obligatoirement saisi pour avis, se prononcerait entre juillet 2013 et février 2014. La signature et la publication des décrets pourraient ainsi être échelonnées entre juillet 2013 et mars 2014.

2. La limitation du maintien de la qualité de chef-lieu de canton

Le présent article tend à modifier le deuxième alinéa de l’article L. 3113-2 précité, qui permet aux communes qui étaient chefs-lieux de canton au 16 décembre 2010 de conserver cette qualité en cas de redécoupage cantonal postérieur à cette date. Le maintien de ce statut prendra fin lors du renouvellement général des conseils municipaux qui suivront la publication du décret en Conseil d’État portant nouvelle délimitation de la carte des cantons du le département concerné.

Cette disposition a déjà été adoptée par l’Assemblée nationale le 20 novembre 2012, à l’initiative de Mme Nathalie Appéré, lors de la discussion de la proposition de loi relative à l’abrogation du conseiller territorial, dont elle était la rapporteure au nom de la commission des Lois. Comme l’avait souligné notre collègue dans son rapport :

« S’il y a bien longtemps que les chefs-lieux de cantons ne sont plus automatiquement siège d’une gendarmerie, une recette-perception des impôts et d’une justice de paix, la qualité de chef-lieu de canton permet à une commune de bénéficier de certaines dispositions prévues par le CGCT :

« – elle permet au conseil municipal de voter des majorations d’indemnités de fonction de ses membres (article L. 2123-22) ;

« – elle rend la commune éligible à la première fraction de la dotation de solidarité rurale (article L. 2334-21) ;

« – la communauté de communes dont elle est membre peut prétendre à une majoration de la dotation globale de fonctionnement, si elle est particulièrement intégrée (article L. 5214-23-1).

« Cependant, l’existence de telles dispositions peut cristalliser les oppositions locales, alors qu’il sera indispensable de procéder à une refonte globale de la carte des cantons (…). Certains nouveaux cantons devant être issus de la fusion de plusieurs cantons existants, la multiplication des chefs-lieux et le caractère fossilisant de ces dispositions les rendront rapidement intenables » (151).

3. Les règles de fond régissant la délimitation des cantons

Le présent article vise à introduire un III à l’article L. 3113-2 précité, prévoyant que la délimitation des cantons est conforme aux règles suivantes :

– le territoire de chaque canton est continu ;

– est entièrement comprise dans le même canton toute commune de moins de 3 500 habitants ;

– la population d’un canton n’est ni supérieure ni inférieure de plus de 20 % à la population moyenne des cantons du département.

Un IV sera ajouté au même article, disposant qu’ « il n’est apporté aux règles énoncées au III que les exceptions de portée limitée spécialement justifiées par des considérations géographiques ou par d’autres impératifs d’intérêt général ».

Les deux premières règles – continuité du territoire cantonal et unicité des communes de moins de 3 500 habitants – appellent peu de commentaires : la continuité territoriale des circonscriptions électorales est une exigence classique en cas de redécoupage (152), tandis que la disposition propre aux plus petites communes figurait déjà, depuis la loi du 16 décembre 2010 précitée, à l’article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales.

En revanche, le présent article ne propose pas de reconduire la règle, fixée par la loi du 16 décembre 2010 précitée, selon laquelle les limites des cantons doivent respecter les circonscriptions d’élection des députés. Cette obligation de coïncidence constituerait une contrainte supplémentaire et obligerait, le cas échéant, à faire évoluer simultanément les deux types de circonscriptions. L’abrogation de cette disposition a déjà été adoptée par l’Assemblée nationale le 20 novembre 2012, dans la proposition de loi abrogeant le conseiller territorial. Il n’en demeure pas moins qu’une fois achevé le remodelage de l’ensemble des cantons, il conviendra que, par coordination, le législateur adapte en conséquence le tableau n° 1 annexé au code électoral qui, en application de l’article L. 125 du même code, définit les circonscriptions d’élection des députés en se référant aux cantons qui les composent (153).

L’apport essentiel du présent article réside dans la règle selon laquelle la population d’un canton n’est ni supérieure ni inférieure de plus de 20 % à la population moyenne des cantons du département. Quoique le Conseil constitutionnel n’ait pas eu à se prononcer sur le cas spécifique du découpage cantonal, cette marge de plus ou moins 20 % paraît tout à fait conforme à sa jurisprudence, ci-avant rappelée, relative aux bases démographiques des circonscriptions électorales et à l’égalité devant le suffrage. De tels critères permettront de donner une base de référence objective au contrôle exercé par le Conseil d’État lors des recours contre les décrets – en Conseil d’État – modifiant la délimitation des cantons.

L’exigence d’un écart maximum de 20 % à la population moyenne des cantons du département représentera une réelle contrainte : selon les informations fournies à votre rapporteur par le ministère de l’Intérieur, on ne compte aujourd’hui que cinq départements (154) dans lesquels la majorité des cantons respectent cette règle et aucun département dans lequel tous les cantons la respecteraient. Sur l’ensemble des 98 départements concernés par la mise en œuvre de la réforme (155), 73 % des cantons se situent en dehors de la marge de plus ou moins 20 % par rapport à la population cantonale moyenne dans leur département.

En revanche, en précisant que la réduction de moitié du nombre de cantons devra être effectuée dans chaque département, l’article 3 du présent projet de loi n’a ni pour objet ni pour effet d’impliquer, lors du redécoupage cantonal, des comparaisons entre départements. Comme aujourd’hui, il n’y aura aucune relation entre la population d’un département et le nombre de conseillers départementaux : des départements dont la population diffère sensiblement peuvent disposer du même nombre de conseillers. La jurisprudence n’a jamais sanctionné de telles disparités, retenant toujours comme périmètre de comparaison le ressort de l’assemblée délibérante au sein de laquelle siègent les élus considérés (156).

Le présent article admet la possibilité de dérogations aux règles qui précèdent – unité territoriale des cantons ; unicité des communes de moins de 3 500 habitants ; écart à la population moyenne des cantons du département de 20 % au maximum. Mais ces dérogations ne sont acceptables que dans certaines limites : les exceptions ne pourront être que « de portée limitée », devront être « spécialement justifiées » par des considérations géographiques ou par d’autres « impératifs d’intérêt général ». Ces formules sont directement inspirées des jurisprudences constitutionnelle et administrative précédemment évoquées.

Avant de rejeter le présent article, le Sénat avait adopté en séance un amendement du rapporteur, M. Michel Delebarre, portant article additionnel après l’article 22, visant à élargir les critères permettant de déroger aux règles qui régissent le redécoupage : auraient été ajoutées des considérations « démographiques », « d’équilibre d’aménagement du territoire » et liées au « nombre des communes ». Entendue par votre rapporteur, Mme Frédérique Massat, députée, présidente de l’Association nationale des élus de la montagne (ANEM), a estimé souhaitable d’introduire dans la loi une référence à la « superficie » et au « relief », afin de prendre en compte les données physiques spécifiques aux zones de montagne.

Pour votre rapporteur, le débat sur la portée des exceptions aux trois critères encadrant le redécoupage, en particulier à la règle démographique, est parfaitement légitime et mérite que le législateur donne une définition précise du champ de ces dérogations.

C’est pourquoi votre Commission a, sur proposition de votre rapporteur, précisé le champ des exceptions prévues au dernier alinéa du présent article, en faisant référence aux « exceptions de portée limitée spécialement justifiées par des considérations géographiques, de répartition de la population sur le territoire, d’aménagement du territoire ou par d’autres impératifs d’intérêt général ».

Cet amendement permettra de mieux prendre en compte les particularismes locaux et, en conséquence, de donner davantage de marge de manœuvre au pouvoir réglementaire, lorsqu’il lui reviendra d’édicter les décrets en Conseil d’État modifiant les limites territoriales des cantons.

Pour autant, le législateur ne saurait aller trop loin dans la définition précise des dérogations au caractère essentiellement démographique du remodelage cantonal.

D’une part, s’il prétendait élargir à l’excès ces dérogations, le législateur s’exposerait à être contredit par le Conseil constitutionnel, au nom du principe d’égalité devant le suffrage. À titre d’exemple, la loi de réforme des collectivités territoriales de 2010, s’était essayée, lors de la fixation des effectifs des conseillers territoriaux, à tenir compte de l’état actuel de la carte cantonale, notamment du nombre de cantons et de l’étendue des différentes parties du territoire départemental. Ainsi, dans le tableau des effectifs, la diminution du nombre de conseillers territoriaux dans le département le moins peuplé de chaque région avait été limitée. Saisi de cette loi, le Conseil constitutionnel a clairement rejeté cette approche, en jugeant « qu’eu égard à la nature de cette réforme, la volonté de ne pas s’écarter trop sensiblement du nombre des cantons fixé antérieurement à la réforme ne peut être regardée comme un impératif d’intérêt général susceptible de justifier des atteintes au principe d’égalité devant le suffrage » (157). Le commentaire de la décision aux Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel précise que « l’objectif invoqué de ne pas bouleverser de façon trop importante la structure cantonale existante et le nombre de conseillers élus dans certains départements ne pouvait constituer un impératif d’intérêt général. Eu égard à l’importance de la réforme qui procède à une refonte totale du système de représentation dans les conseils des départements et des régions, la conservation de l’état antérieur ne pouvait constituer un impératif d’intérêt général ».

D’autre part, au-delà même de la rédaction qui sera finalement retenue dans la loi, c’est au Conseil d’État, juge des décrets portant nouvelle délimitation des cantons, qu’il reviendra, en pratique, d’apprécier la pertinence des impératifs d’intérêt général invoqués pour, le cas échéant, déroger aux principes directeurs du redécoupage. L’étude de la jurisprudence administrative atteint ici ses limites, puisque le Conseil d’État n’a jamais eu à faire face à un redécoupage de cette ampleur, qui, de surcroît, précédera un renouvellement intégral, en mars 2015, des organes délibérants concernés.

*

* *

La Commission adopte successivement deux amendements du rapporteur : le CL 358, qui est de précision, et le CL 359, qui est rédactionnel.

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL 6 de Mme Marie-Jo Zimmermann, CL 314 de M. François Sauvadet, CL 214 de M. Pierre Morel-A-L’Huissier, CL 315 de M. François Sauvadet, CL 215 de M. Pierre Morel-A-L’Huissier, CL 235 de M. Guillaume Larrivé, CL 316 de M. François Sauvadet, CL 67 de M. Alain Tourret, CL 236 de M. Guillaume Larrivé, CL 360 du rapporteur, CL 317 de M. François Sauvadet, CL 68 de M. Alain Tourret, CL 237 de M. Guillaume Larrivé, CL 318 et CL 319 de M. François Sauvadet, CL 238 de M. Guillaume Larrivé, CL 321 et CL 320 de M. François Sauvadet, CL 210 rectifié de M. Carlos Da Silva et CL 361 du rapporteur.

Mme Marie-Jo Zimmermann. L’amendement CL 6 propose d’inscrire dans le texte que la délimitation des cantons respecte, autant que possible, une cohérence géographique et humaine.

M. le rapporteur. Par respect pour la jurisprudence du Conseil constitutionnel et pour l’attachement du Conseil d’État à l’égalité du suffrage, j’émettrai un avis défavorable à tous les amendements qui suggèrent de s’écarter de la marge de plus ou moins 20 % par rapport à la moyenne de la population cantonale dans le département. Mon amendement CL 361 propose en revanche d’élargir les dérogations possibles, en s’appuyant sur la répartition de la population sur le territoire ou sur l’aménagement du territoire.

M. François Sauvadet. Après avoir mis en place un système hybride qui posera des problèmes de gouvernance dans les conseils généraux et les territoires, vous engagez un redécoupage qui laminera les zones rurales.

Le rapporteur s’abrite derrière des arguments constitutionnels, mais, dans ses décisions, le Conseil constitutionnel prend en compte la composante territoriale du département. De même, en examinant la loi sur les conseillers territoriaux, le Conseil constitutionnel a invité à apprécier la marge de 20 % à l’échelle régionale, qui permet de prendre en compte la ruralité au sein de chaque région.

Dans le nouveau système, un département comme la Côte-d’Or, qui connaît de grands déséquilibres démographiques, ne disposera plus que de six cantons pour représenter 500 de ses 706 communes. Ignore-t-on qu’un canton représente non seulement des populations, mais des territoires ? Il faut revoir l’article 23 et ouvrir le débat sur la base de critères objectifs.

Le dernier alinéa de l’article prévoit des « exceptions de portée limitée ». Comment forger le droit avec des termes aussi vagues ? Je saisirai le Conseil constitutionnel ou le Conseil d’État sur ce point. Sous couvert de remédier à un déséquilibre démographique, vous introduisez en fait un déséquilibre territorial. La suppression du conseiller territorial n’impose pas de redécouper l’ensemble des cantons : il suffit d’examiner la situation département par département.

M. Guillaume Larrivé. Le groupe UMP formule quatre propositions sur l’article 23. Il plaide pour le respect des limites des circonscriptions législatives, pour l’élargissement du « tunnel » des 20 %  et pour que le système dérogatoire vise à mieux prendre en compte les territoires ruraux ou l’aménagement du territoire. Enfin, il considère que ce redécoupage sans précédent dans la VRépublique doit être réalisé de manière transparente. Or l’expérience montre que le Gouvernement publie rarement ses avis. Pour bénéficier de ceux d’une commission ad hoc, qui pourraient paraître au Journal officiel avant la saisine du Conseil d’État, nous proposons d’élargir les compétences de la commission dite « Guéna » prévue à l’article 25 de la Constitution, qui, n’étant pas limitatives, peuvent être étendues par la loi. À défaut, nous proposerions de créer une autre commission indépendante, dont les avis éclaireraient les conseils départementaux.

M. Pierre Morel-A-L’Huissier. Avez-vous conscience du bouleversement que créera le redécoupage des cantons en milieu rural ? Si l’on veut que le Conseil d’État dispose d’une base objective, pour pouvoir dénoncer au moins des erreurs d’appréciation, le texte doit comporter des termes objectifs – bassin de vie, flux de population –, ainsi que des critères liés à la géographie humaine, à la cohérence territoriale ou à la culture. Aux termes de la rédaction actuelle, un département comme la Lozère, qui regroupe 78 000 habitants sur 5 100 kilomètres carrés, s’agglomérera autour de trois centres – Mende, Saint-Chély-d’Apcher et Marvejols –, tandis que le reste du territoire sera exsangue.

Mme Carole Delga. Je ne nie pas la nécessité de prendre en compte la jurisprudence du Conseil constitutionnel comme les remarques du Conseil d’État, mais il faut aussi reconnaître la diversité et l’étendue des territoires. Le nombre de communes est un critère objectif. Si les cantons en rassemblent un trop grand nombre, la proximité du conseiller départemental et sa connaissance de l’aménagement du territoire, notamment en milieu rural et en montagne, diminueront. Puisque le principal critère des politiques d’aménagement du territoire est l’équité, adaptons notre fonctionnement institutionnel à la richesse des territoires.

M. Christophe Borgel. Que nos collègues de l’opposition n’en fassent pas trop, car le redécoupage des circonscriptions législatives de 2009 a invalidé tous les principes qu’ils invoquent ! Le Gouvernement prouvera qu’on peut organiser un redécoupage dans un esprit républicain, en tenant compte de la réalité démographique. Pour l’heure, même s’il faut se réserver une marge pour prendre en compte certaines réalités, évitons les amendements trop précis qui risqueraient d’être censurés par le Conseil constitutionnel. Un bon équilibre, à cet égard, me semble atteint par l’amendement CL 361du rapporteur.

M. Carlos Da Silva. Les deux derniers « charcutages », celui de 1986 comme celui de 2009, n’ayant pas atteint le but escompté, nous sommes convaincus, instruits de vos erreurs, qu’il faut avant tout chercher un découpage républicain. D’où mon amendement CL 210 rectifié, qui préconise notamment d’adopter le nombre des communes comme motif permettant de déroger à la règle des 20 %.

M. le rapporteur. À entendre l’opposition, nous manquerions au respect du principe constitutionnel de l’égalité du suffrage. Ce n’est pourtant ni le Gouvernement ni le rapporteur qui a inventé la marge de 20 % admise par la jurisprudence, dont le Conseil constitutionnel comme le Conseil d’État déduisent que le découpage des circonscriptions électorales doit reposer sur « des bases essentiellement démographiques ».

Le Conseil constitutionnel a appliqué cette marge de 20 % à plusieurs reprises : en 1986 et en 2009 à propos des circonscriptions législatives (décisions n° 86-208 DC du 2 juillet 1986 et n° 2008-573 DC du 8 janvier 2009) ; à propos de l’Assemblée de la Nouvelle-Calédonie, qui était alors un territoire d’outre-mer (décision n° 85-196 DC du 8 août 1985) ; en 2010, à propos de la répartition des conseillers territoriaux par département au sein de chaque région (décision n° 2010-618 DC du 9 décembre 2010). C’est d’ailleurs parce que le législateur s’était écarté des 20 % dans six départements que le tableau des effectifs des conseillers territoriaux a été censuré en décembre 2010.

En outre, lorsque le Conseil constitutionnel évoque l’utilisation de cette marge, c’est en y voyant un assouplissement, qui doit rester une exception par rapport à ce que serait un redécoupage purement démographique. En 2009, à propos des circonscriptions législatives, il a considéré que l’écart de 20 % était un « écart maximum » et que les possibilités de l’utiliser devaient « être réservées à des cas exceptionnels et dûment justifiés » : « il ne pourra y être recouru que dans une mesure limitée et en s’appuyant, au cas par cas, sur des impératifs précis d’intérêt général ; [...] leur mise en œuvre devra être strictement proportionnée au but poursuivi ; [...] toute autre interprétation serait contraire à la Constitution ».

La rédaction de mon amendement CL 361 s’inspire en partie d’une rédaction adoptée au Sénat mentionnant la démographie, l’aménagement du territoire et le nombre de communes. Nous remplaçons le mot « démographie » – puisqu’un découpage est, par définition, fondée sur la démographie – par la notion de répartition de la population sur le territoire. Nous retenons l’aménagement du territoire, qui représente un autre objectif d’intérêt général. Nous supprimons en revanche le nombre de communes. Ce critère est trop précis, comme la densité de population par exemple. Quant à la notion de bassin de vie, elle est au contraire trop vague.

La commission « Guéna » ne saurait émettre d’avis sur le redécoupage, puisque la Constitution ne lui confère pas cette mission. Au reste, le Conseil d’État comme les conseils généraux donneront leur avis. Le premier pourra en outre être saisi de recours pour excès de pouvoir quand paraîtront les décrets modifiant la délimitation des cantons.

Sur le fond, une commission nationale de ce type se justifie quand il faut harmoniser les découpages sur l’ensemble du territoire, afin d’assurer l’égalité du suffrage au plan national. En revanche, il n’y a pas lieu de procéder à des comparaisons entre départements pour élire quatre-vingt-dix-huit conseils départementaux différents. D’ailleurs, vous n’aviez pas créé de commission dédiée quand vous avez voté la loi du 16 décembre 2010 créant les conseillers territoriaux.

M. François Sauvadet. Votre manière de mettre la main sur le cœur en jurant de la pureté de vos intentions est déjà suspecte, mais, si vous repoussez nos amendements proposant que la délimitation des cantons respecte les limites des circonscriptions législatives, nous n’aurons plus aucun doute sur vos intentions !

M. le rapporteur. En 1986, le Conseil constitutionnel a admis que les circonscriptions législatives pouvaient être définies sans respecter les limites cantonales dans les départements comprenant des cantons dont le territoire n’était pas continu ou dont la population dépassait 40 000 habitants. En 2009, il a admis qu’elles pouvaient être définies dans les mêmes conditions quand la population du département dépassait 40 000 habitants, ce qui était le cas d’environ 120 cantons sur 4 000. Lors des dernières élections législatives, cinquante-trois cantons ne respectaient pas les limites des circonscriptions des départements, dont quarante-deux dans des départements concernés par le découpage de 2009.

S’il est légitime de rechercher la plus grande adéquation entre le découpage cantonal et les circonscriptions actuelles, inscrire cette contrainte dans le texte rendra le découpage impossible.

M. Guillaume Larrivé. Le groupe UMP demande lui aussi qu’on respecte les limites des circonscriptions d’élection des députés.

M. Alain Tourret. Je ne partage pas l’interprétation du rapporteur sur les décisions rendues par le Conseil constitutionnel en 1986 et 2009. Sans demander qu’on rétablisse les anciens cantons dans les circonscriptions législatives, j’estime que le découpage cantonal doit respecter les circonscriptions législatives, sans quoi le système explosera.

M. Carlos Da Silva. Je retire l’amendement CL 210 rectifié, tout en réfléchissant à la possibilité d’amender, en séance, le texte de la Commission tel qu’il devrait être issu de l’adoption de l’amendement CL 361 du rapporteur.

L’amendement CL 210 rectifié est retiré.

La Commission rejette successivement les amendements CL 6, CL 314, CL 214, CL 315, CL 215, CL 235, CL 316, CL 67 et CL 236.

Elle adopte l’amendement CL 360.

Elle rejette successivement les amendements CL 317, CL 68, CL 237, CL 318, CL 319, CL 238, CL 321 et CL 320.

Elle adopte l’amendement CL 361.

Elle adopte l’article 23 modifié.

Après l’article 23

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 239 de M. Guillaume Larrivé, portant article additionnel après l’article 23.

Article 24

Prolongation du mandat des conseillers généraux élus en 2008 et 2011, des conseillers régionaux et des membres de l’Assemblée de Corse élus en 2010

Cet article tend à reporter de mars 2014 à mars 2015 les prochaines élections départementales et régionales.

Le mandat des conseillers généraux élus en mars 2008 devait normalement expirer en mars 2014, de même que celui des conseillers généraux élus en mars 2011, ces derniers n’ayant été désignés que pour trois ans, en application de la loi n° 2010-145 du 16 février 2010 organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux (158). Jusqu’à l’intervention de l’article 4 du présent projet de loi, les conseils généraux se renouvellent, en effet, par moitié.

Le mandat des conseillers régionaux élus en mars 2010 – dont le renouvellement est intégral – devait, quant à lui, normalement expiré en mars 2014, en application de la même loi du 16 février 2010. Cette concomitance était dictée par l’objectif consistant à substituer aux conseillers régionaux et généraux des conseillers territoriaux à compter du printemps 2014.

Le I du présent article tend à maintenir la concomitance du renouvellement des conseils départementaux et de celui des conseils régionaux, tout en repoussant d’une année leur déroulement (159). En conséquence, le mandat des conseillers généraux élus en 2008 sera de sept ans au lieu de six (160), celui des conseillers généraux élus en 2011 de quatre ans au lieu de trois et celui des conseillers régionaux élus en 2010 de cinq ans au lieu de quatre.

Ces dispositions sont applicables de plein droit à la Guadeloupe, à la Réunion et à Mayotte. Pour ce dernier département, l’article 2 bis inséré par votre Commission dans le projet de loi organique modifie en conséquence l’article 3 de la loi organique n° 2010-1486 du 7 décembre 2010 relative au Département de Mayotte, qui, dans sa rédaction actuelle, dispose que « par dérogation à l’article L.O. 457 [du code électoral], le mandat des conseillers généraux élus en mars 2011 expire en mars 2014 ».

L’élection des membres de l’Assemblée de Corse, qui a lieu simultanément à celle des conseils régionaux (article L. 364 du code électoral), sera également reportée à mars 2015, en application du II du présent article.

La même solution s’appliquera aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique (III du présent article), ce qui repoussera donc à 2015 la première élection de leur nouvelle assemblée délibérante, chargée d’exercer les compétences jusqu’alors dévolues au département et à la région. Ce parallélisme est conforme tant au choix des électeurs de ces collectivités, consultés en janvier 2010, de demeurer dans le cadre de l’article 73 de la Constitution, qu’à la volonté exprimée par le Parlement en 2011, lors du changement de statut de ces collectivités (161), de respecter le calendrier électoral de droit commun.

Une telle modification du calendrier électoral n’a rien d’exceptionnel. Depuis le début de la Ve République, le législateur a déjà modifié à sept reprises la durée du mandat des conseillers généraux ou régionaux :

– la décision de reporter de six ou sept mois le renouvellement des conseillers généraux avait été prise en 1966 (162), en 1972 (163) et en 1988 (164), pour éviter que les élections législatives (et présidentielles dans le dernier cas) ne perturbent l’organisation et le sens des scrutins locaux ;

– des prorogations d’un an du mandat de tout ou partie des conseillers généraux ont ensuite été décidées en 1990 (165), en 1994 (166) et en 2005 (167) (dans ce dernier cas, les conseillers municipaux étaient également concernés), pour renforcer la visibilité de ces élections ou, en 1994, la stabilité des assemblées départementales (168). En sens inverse, l’intervention du législateur a également conduit, en 1990, à écourter de deux ans le mandat de certains conseillers généraux (169), afin d’assurer le renouvellement concomitant, en 1992, des conseillers généraux et régionaux (170). Enfin, la loi du 16 février 2010 précitée avait réduit de trois ans le mandat des conseillers régionaux et des conseillers généraux élus, respectivement, en 2010 et 2011.

L’article 34 de la Constitution prévoit qu’il revient à la loi de déterminer les règles applicables au « régime électoral (...) des assemblées locales », ainsi que de fixer « les conditions d’exercice des mandats électoraux et des fonctions électives des membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales ». Cette compétence n’est néanmoins pas sans limite.

Dans une décision de 2010 (171), le Conseil constitutionnel a ainsi jugé que :

– « le législateur, compétent en application de l’article 34 de la Constitution pour fixer les règles concernant le régime électoral des assemblées locales, peut, à ce titre, déterminer la durée du mandat des élus qui composent l’organe délibérant d’une collectivité territoriale ; (...) toutefois, dans l’exercice de cette compétence, il doit se conformer aux principes d’ordre constitutionnel, qui impliquent notamment que les électeurs soient appelés à exercer leur droit de suffrage selon une périodicité raisonnable ». En l’espèce, cette dernière condition est respectée : l’allongement des mandats n’est que d’une année et, pour les conseillers régionaux élus en 2010 et les conseillers généraux élus en 2011, la durée du mandat qui en résultera demeurera inférieure à la durée de droit commun de six ans. En outre, l’impact indirect sur les élections sénatoriales prévues en septembre 2014 sera négligeable, les conseillers généraux et régionaux comptant pour environ 5 % du corps électoral désignant les sénateurs (172) ;

– « le Conseil constitutionnel ne dispose pas d’un pouvoir général d’appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement ; (...) il ne lui appartient donc pas de rechercher si le but que s’est assigné le législateur pouvait être atteint par d’autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas manifestement inappropriées à cet objectif ».

Dans le cas présent, le report à 2015 des élections régionales et départementales est justifié par la volonté d’éviter la tenue de cinq scrutins en 2014 : les élections municipales, départementales et régionales en mars, les élections européennes en juin, les élections sénatoriales en septembre. La multiplication de ces consultations – tout particulièrement les six tours de scrutin prévus au seul mois de mars – pourrait aboutir à une démobilisation des électeurs et poserait de redoutables difficultés pratiques d’organisation. La modification du calendrier électoral poursuit donc deux finalités d’intérêt général :

– la lutte contre l’abstention que pourrait susciter un trop grand nombre de consultations en quelques semaines (173) ;

– la clarté et la loyauté des élections, deux exigences constitutionnelles qui pourraient être mises à mal par les difficultés d’organisation précitées.

De tels motifs d’intérêt général ont déjà été pris en compte par la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative aux modifications d’échéances électorales. Par exemple, dans sa décision précitée de 2010, le Conseil a jugé que « la concomitance des scrutins peut (...) trouver une justification dans l’objectif de favoriser une plus forte participation du corps électoral à chacune de ces consultations » (174). Le même motif d’intérêt général avait déjà été reconnu en 1990 (175) et 1994 (176). En l’espèce, la concomitance entre élections départementales et élections régionales aurait, de surcroît, le mérite d’être pérenne, du fait du renouvellement désormais intégral des conseils départementaux (article 4 du présent projet de loi).

Quant à l’objectif d’éviter la multiplication des scrutins, il a été admis par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2005-529 DC du 15 décembre 2005, Loi organique modifiant les dates de renouvellement du Sénat, dans laquelle il a rappelé que la loi ordinaire adoptée concomitamment à cette loi organique, prorogeant d’un an la durée du mandat des conseillers municipaux et des conseillers généraux renouvelables en mars 2007, visait à remédier à la « concentration des scrutins devant intervenir en 2007 », afin d’éviter de « solliciter à l’excès, au cours de la même période, le corps électoral ».

Au surplus, il est évident que le choix du nouveau mode de scrutin binominal paritaire ne saurait être mis en œuvre dès 2014, du fait de la double nécessité de respecter la tradition républicaine consistant à ne pas modifier les règles électorales dans l’année précédant le scrutin et de remodeler l’ensemble de la carte cantonale.

Enfin, l’organisation simultanée des élections régionales et départementales présentera l’avantage, pour les électeurs, de voter pour un bloc cohérent de collectivités territoriales, ayant désormais vocation à être plus clairement distingué du bloc communal et intercommunal.

Le tableau ci-après présente le calendrier électoral prévisionnel jusqu’à 2022 qui résultera de l’adoption du présent projet de loi. Il permet d’observer qu’en 2015 et 2022, les élections départementales et les élections régionales seraient les seuls scrutins de l’année. À plus long terme, en revanche, l’année 2027 connaîtrait simultanément des élections présidentielle, législatives, départementales et régionales.

NOMBRE D’ÉLECTIONS JUSQU’À 2022

Élections

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Présidentielles

     

1

       

1

législatives

     

1

       

1

Européennes

1

       

1

     

Régionales

 

1

         

1

 

Cantonales

 

1

         

1

 

Municipales

1

         

1

   

Sénatoriales

1

   

1

   

1

   

Nombre théorique de jours d’élections actuellement prévus

4

4

0

5

0

1

3

4

4

Source : étude d’impact jointe au présent projet de loi.

Avant de rejeter l’ensemble du projet de loi, le Sénat avait adopté cet article sans modification.

Votre Commission a apporté à cet article une modification rédactionnelle et corrigé une erreur de référence juridique.

*

* *

La Commission est saisie des amendements identiques CL 240 de M. Guillaume Larrivé et CL 322 de M. François Sauvadet, tendant à supprimer l’article.

M. François Sauvadet. Le report des élections régionales et cantonales est la preuve ultime du « tripatouillage » électoral auquel vous vous livrez, puisqu’il aura une incidence sur le résultat des élections sénatoriales. On comprend mieux votre précipitation : vous voulez que le Sénat reste entre vos mains !

M. Guillaume Larrivé. En outre, la modification du calendrier électoral fragilise la constitutionnalité du texte, car il n’est justifié par aucun motif d’intérêt général.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette les amendements.

Puis, suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CL 323 de M. François Sauvadet.

Elle adopte successivement l’amendement CL 362, visant à corriger une erreur de référence, et l’amendement CL 363, de précision, tous deux du rapporteur.

Elle adopte ensuite l’article 24 modifié.

Article 25

(loi n° 2010-145 du 16 février 2010 ; art.1er, 3, 5, 6, 81 et 82 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010)


Abrogation du conseiller territorial

Cet article tend à abroger les dispositions législatives créant le conseiller territorial.

Les deux assemblées se sont déjà prononcées sur cette question. Le 16 novembre 2011, le Sénat a adopté la proposition de loi relative à l’abrogation du conseiller territorial présentée par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et MM. François Rebsamen et Jacques Mézard. Le 20 novembre 2012, l’Assemblée nationale l’a adoptée à son tour, après que votre Commission lui ait, à l’initiative de sa rapporteure, Mme Nathalie Appéré, apporté plusieurs améliorations et compléments (177).

À une seule exception (178), le présent projet de loi reprend l’ensemble des dispositions qui figuraient dans cette proposition de loi, dans sa version adoptée par l’Assemblée nationale en novembre dernier :

– l’extinction programmée de la règle permettant aux communes concernées par le redécoupage cantonal de conserver leur qualité de chef-lieu de canton est reprise à l’article 23 du présent projet de loi ;

– le remplacement de la référence aux élections des conseillers territoriaux par celles des élections régionales pour préciser la date d’ouverture de la période durant laquelle un conseil régional et les conseils généraux peuvent conclure un schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services (article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales) est reprise à l’article 13 du présent projet de loi ;

– l’abaissement à 10 % des électeurs inscrits (au lieu de 12,5 %) du seuil d’accès au second tour pour les élections cantonales partielle qui auraient lieu d’ici au renouvellement général de 2015 figure à l’article 26 du présent projet de loi.

Quant au présent article, son I reprend l’ensemble des autres dispositions abrogeant le conseiller territorial, à savoir :

– l’abrogation, dans la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, des articles 1er, 3, 5, 6 et 81, ainsi que du tableau annexé issu de la loi n° 2011-871 du 26 juillet 2011 fixant le nombre des conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région ;

– la modification de l’intitulé du chapitre Ier du titre Ier de la même loi, afin de tirer les conséquences du maintien des conseillers généraux et régionaux (179) ;

– le remplacement de la référence aux élections des conseillers territoriaux par celle des élections régionales pour fixer la date d’entrée en vigueur de l’article 7 de la même loi, qui modifie les règles relatives à la commission permanente du conseil régional en encadrant sa composition (plafonnée au tiers de l’effectif du conseil régional) et en facilitant l’octroi de compétences déléguées par le conseil régional à son profit (180).

Enfin, le II du présent article abroge la loi n° 2010-145 du 16 février 2010 organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux. C’est la conséquence de l’allongement d’une année du mandat des conseillers généraux et des conseillers régionaux, proposé à l’article 24 du présent projet de loi.

Votre Commission a adopté cet article, moyennant la correction d’une erreur de référence juridique.

*

* *

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 324 de M. François Sauvadet, tendant à supprimer l’alinéa 2 de l’article 25.

Elle adopte l’amendement CL 364 du rapporteur, visant à corriger une erreur de référence juridique.

Puis elle adopte l’article 25 modifié.

Article 25 bis (nouveau)

(art. L. 250 du code électoral)


Simplification du contentieux des élections municipales

Inséré à l’initiative de votre rapporteur, le présent article tend à transposer au contentieux des élections municipales une mesure prise à l’article 10 du présent projet de loi pour le contentieux des élections départementales.

L’article L. 250 du code électoral prévoit aujourd’hui une exception à l’effet suspensif du recours devant le Conseil d’État dans le cas particulier où une décision du tribunal administratif annulant l’élection municipale fait suite à une précédente décision ayant déjà annulé l’élection du même conseiller municipal, pour la même cause d’inéligibilité.

À l’instar de l’article 10 du projet de loi, qui modifie l’article L. 223 du code électoral applicable aux élections départementales, le présent article vise à supprimer cette disposition relative aux « récidivistes » à se conformer aux règles de droit commun du contentieux électoral, selon lesquelles le recours en appel a un effet suspensif.

En permettant à l’élu concerné de demeurer en fonctions jusqu’à la décision juridictionnelle définitive, il éviterait qu’un conseiller municipal élu puisse être privé de son siège à la suite d’un recours devant le Conseil d’État, avant de le retrouver quelques semaines plus tard en cas d’annulation en appel du jugement du tribunal administratif annulant l’élection.

*

* *

La Commission adopte l’amendement CL 365 du rapporteur portant article additionnel après l’article 25, visant à transposer au contentieux des élections municipales une mesure prise à l’article 10 pour le contentieux des élections départementales.

Article 25 ter (nouveau)

(art. L. 341 du code électoral)


Correction d’une erreur de référence dans le code électoral

Introduit sur proposition de votre rapporteur, cet article tend à corriger une erreur de référence juridique dans l’article L. 341 du code électoral, relatif aux inéligibilités susceptibles de toucher les conseillers régionaux – l’article équivalent pour les conseillers généraux (article L. 205 du même code) étant lui-même modifié par l’article 6 du présent projet de loi.

Dans sa rédaction actuelle, l’article L. 341 fait référence au « cas d’inéligibilité prévu à l’article précédent », qui devrait normalement être l’article L. 340, mais l’insertion d’un nouvel article L.O. 340-1 par la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits a rendu ce renvoi erroné. Le présent article y remédie.

*

* *

La Commission adopte l’amendement CL 366 du rapporteur portant article additionnel après l’article 25, visant à corriger une erreur de référence juridique.

Mme Pascale Crozon. M. René Dosière, qui a dû partir, souhaiterait savoir si le nouveau découpage doit respecter les limites des arrondissements ou s’il peut y déroger.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Le rapporteur lui répondra en séance publique.

Article 26

Entrée en vigueur

Cet article précise les conditions d’entrée en vigueur de la loi qui résultera de l’adoption du présent projet.

Le titre Ier (articles 1er à 15), relatif au conseil départemental, entrera en vigueur lors des premières élections départementales, prévues en mars 2015 (article 24 du présent projet de loi). Toutefois, l’abaissement à 10 % des électeurs inscrits, au lieu de 12,5 %, du seuil d’accès au second tour des élections cantonales interviendra immédiatement et sera donc applicable à d’éventuelles élections partielles. L’article L. 210-1 du code électoral sera modifié en ce sens par le présent article jusqu’aux premières élections départementales, avant que le seuil de 10 % ne soit pérennisé par la rédaction de l’article L. 210-1 prévue à l’article 8 du présent projet.

Le titre II (articles 16 à 20), relatif à l’élection des conseillers municipaux, des délégués communautaires et des membres du Conseil de Paris, entrera en vigueur lors du prochain renouvellement général des conseils municipaux, prévu en mars 2014.

Le présent article étant muet sur l’entrée en vigueur du titre III (articles 21 à 26), portant dispositions diverses et transitoires, celui-ci sera donc d’application immédiate. Cela permettra en particulier d’entamer dans les meilleurs délais la vaste opération de remodelage des cantons.

Sur proposition de votre rapporteur, votre Commission a apporté une modification rédactionnelle à cet article et corrigé une erreur de référence juridique.

*

* *

Suivant les avis défavorables du rapporteur, la Commission rejette successivement l’amendement CL 241 de M. Guillaume Larrivé, visant à supprimer l’article 26, et l’amendement CL 325 de M. François Sauvadet, tendant à supprimer l’alinéa 1er de cet article.

Puis elle adopte l’amendement de précision CL 367 du rapporteur.

Elle adopte ensuite l’article 26 modifié.

Titre

Prise en compte de la nouvelle dénomination de conseiller intercommunal

Tirant les conséquences de la décision de principe qu’elle a adoptée avant l’examen de l’article 16, votre Commission a modifié le titre du présent projet de loi afin de remplacer les termes de « délégués communautaires » par l’appellation de « conseillers intercommunaux ».

*

* *

La Commission adopte l’amendement CL 394 du rapporteur visant à remplacer, dans le titre du projet de loi, les mots « délégués communautaires » par les mots « conseillers intercommunaux ».

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Je souhaiterais préciser que nous avons adopté l’amendement CL 3 de Mme Marie-Jo Zimmermann, portant article additionnel après l’article 17 modifiant l’article L. 257 du code électoral : comme il s’articule avec l’amendement CL 371 du rapporteur relatif au même article L. 257, je propose de considérer que, à l’article 17, l’amendement CL 371 est sous-amendé par celui de Mme Zimmermann.

M. Alain Tourret. L’ensemble de mes amendements ayant été rejetés par la Commission suivant l’avis défavorable du rapporteur, je ne voterai pas en faveur de ce texte.

M. François Sauvadet. Je fondais de grands espoirs sur les travaux en Commission ; j’espérais que nous parviendrions à des convergences, notamment sur la modernisation et sur la mise en perspective des déséquilibres démographiques. Mais j’ai eu affaire à une gauche repliée sur elle-même, refusant tout amendement, voire toute discussion, et à un rapporteur qui ne répondait pas aux questions techniques qui lui étaient posées. J’aurais souhaité un minimum d’écoute et de débat, car le dispositif que vous voulez instaurer suscite de nombreuses interrogations, notamment sur les conséquences du système du binôme en matière de gouvernance. Je pense que vous commettez une grave erreur. Vous avez critiqué la création, en son temps, du conseiller territorial, mais ces critiques ne peuvent en rien justifier vos errements actuels. Ce que vous mettez en place est en rupture totale avec les politiques territoriales antérieures, et il faudra que vous l’assumiez.

Sachez, monsieur le président, que, si je regrette profondément l’attitude de la majorité, j’ai apprécié votre parfaite courtoisie et la libéralité avec laquelle vous nous avez accordé la parole. Au nom de mon groupe, je vous en remercie.

M. Guillaume Larrivé. Je remercie moi aussi le président et le rapporteur pour la qualité du débat. Il reste que, au terme de cette discussion, nous ne comprenons toujours pas la politique du Gouvernement à l’égard des collectivités locales – si ce n’est sa volonté de modifier les modes de scrutin. En conséquence, nous continuerons à combattre dans l’hémicycle ce que nous tenons pour une offensive purement électorale.

La Commission adopte l’ensemble du projet de loi modifié.

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI ORGANIQUE

Contrairement au projet de loi ordinaire, rejeté par le Sénat en séance publique, le projet de loi organique relatif à l’élection des conseillers municipaux, des délégués communautaires et des conseillers départementaux a été adopté par le Sénat à l’unanimité le 18 janvier 2013. L’Assemblée nationale est donc saisie du texte tel que modifié par le Sénat.

Article 1er A

(art. L.O. 141 du code électoral)


Conséquence de l’abaissement du seuil du scrutin municipal proportionnel de liste sur la limitation du cumul des mandats des parlementaires

Le présent article additionnel a été adopté par la commission des Lois du Sénat à l’initiative de son rapporteur.

Il convient de rappeler que l’article L.O. 141 du code électoral fixe le régime d’incompatibilité des députés et des sénateurs (181) en en limitant le cumul du mandat parlementaire avec l’exercice au plus d’un des mandats électifs locaux suivants : conseiller régional, conseiller à l’assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller municipal d’une commune d’au moins 3 500 habitants. Ce régime est issu de la loi organique n° 2000-294 du 5 avril 2000 relative aux incompatibilités entre mandats électoraux ; la loi organique n° 2011-883 du 27 juillet 2011 relative aux collectivités régies par l’article 73 de la Constitution a simplement ajouté à cette énumération le mandat de conseiller des assemblées uniques de Guyane ou de Martinique.

En 2000, à l’occasion des débats ayant abouti à ce régime de limitation du cumul des mandats, le Parlement avait décidé de retenir le seuil de 3 500 habitants pour le mandat de maire pris en compte dans ce régime dans le projet devenu la loi organique n° 2000-294 du 5 avril 2000 ; de façon concomitante, à l’initiative de son rapporteur, notre collègue M. Bernard Roman, l’Assemblée nationale avait décidé, d’abaisser de 3 500 à 2 500 habitants le seuil d’application du scrutin proportionnel dans le projet de loi tendant à favoriser l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives.

Cependant, à l’occasion de son examen de ces deux textes (182), le Conseil constitutionnel a censuré cette dernière disposition. En effet, si le Conseil reconnaît au législateur organique la faculté de ne retenir « le mandat de conseiller municipal qu’à partir d’un certain seuil de population », c’est à la condition « que le seuil retenu ne soit pas arbitraire » et que si « cette condition est remplie en l’espèce [dans la loi organique], dès lors que le seuil de 3 500 habitants détermine, en vertu de l’article L. 252 du code électoral, un changement de mode de scrutin pour l’élection des membres des conseils municipaux », ce n’était plus le cas si le seuil retenu dans le régime de limitation de cumul différait de celui du changement de régime électoral, ajoutant que « ce motif est le soutien nécessaire du dispositif de cette décision ». Ainsi, alors même que le seuil pour le cumul avait été fixé de façon antérieure à celui du seuil du scrutin proportionnel, le Conseil constitutionnel a insisté sur l’obligation pour le législateur ordinaire de maintenir un seuil identique pour rendre a posteriori justifiable le choix fait par le législateur organique.

Aussi, prenant en compte cette jurisprudence, la commission des Lois du Sénat a aligné, par coordination, le mandat municipal pris en compte au titre de la limitation des mandats sur le nouveau seuil retenu en matière électorale par l’article 16 du projet de loi ordinaire.

*

* *

La Commission adopte l’article 1er A sans modification.

Article 1er

(art. L.O. 247-1 et L.O. 273-1 [nouveau] du code électoral)


Participation des citoyens européens à l’élection des délégués communautaires

Le présent article prévoit le droit de vote des résidents en France des pays membres de l’Union européenne à l’élection par fléchage des délégués communautaires, dans les mêmes conditions que les citoyens français. Il reprend le dispositif envisagé sous la législature précédente par le projet de loi organique n° 62 (2009-2010), déposé sur le bureau du Sénat le 21 octobre 2009.

L’éligibilité qui en découle existe d’ores et déjà pour ces personnes, qui peuvent être désignées délégués au sein de l’organe délibérant d’un EPCI par le conseil municipal auquel elles appartiennent, dans les mêmes conditions que les conseillers municipaux de nationalité française.

Par ailleurs, il adapte les dispositions organiques prévoyant l’obligation de mentionner la nationalité des candidats aux élections municipales ne disposant pas de la nationalité française.

1. Le cadre constitutionnel de la participation des citoyens européens aux élections locales

Le droit de vote et d’éligibilité des ressortissants communautaires aux élections municipales dans leur État de résidence est une conséquence de la création d’une citoyenneté de l’Union européenne prévue par le traité sur l’Union européenne signé à Maastricht le 7 février 1992.

À l’occasion de l’examen de ce traité préalable à sa ratification (183), le Conseil constitutionnel a considéré que l’élection du Sénat, qui « participe à l’exercice de la souveraineté nationale », par des délégués des organes délibérants des collectivités territoriales, rendait nécessaire une révision constitutionnelle afin de prévoir la participation de personnes autres que les « nationaux français » aux élections municipales.

La loi constitutionnelle n° 92-554 du 25 juin 1992 a donc inséré un article 88-3 qui prévoit le droit de vote et d’éligibilité des citoyens de l’Union résidants en France aux élections municipales, mais l’encadre en leur interdisant d’exercer les fonctions de maire ou d’adjoint et de participer à la désignation des sénateurs, tout en confiant au législateur organique le soin d’en préciser les conditions d’application.

La loi organique n° 98-404 du 25 mai 1998 transpose à cet effet les dispositions de la directive n° 94/80/CE du 19 décembre 1994 fixant les modalités de l’exercice du droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales pour les citoyens de l’Union résidant dans un État membre dont ils n’ont pas la nationalité.

Cette directive a précisé la notion d’élection municipale, forcément différente selon l’organisation territoriale des États-membres : il s’agit des « élections au suffrage universel et direct au niveau des collectivités locales de base et de leurs subdivisions », les collectivités locales de base étant les « entités administratives […] qui, selon la législation de chaque État membre, ont des organes élus au suffrage universel direct et sont compétentes pour administrer, au niveau de base de l’organisation politique et administrative, sous leur propre responsabilité, certaines affaires locales ». Une annexe de la directive liste, pour chaque État, les entités concernées : pour la France, il s’agit de la commune, l’arrondissement dans les villes déterminées par la législation interne, ainsi que la section de commune, ces personnes morales étant les seules, à l’époque, à élire des représentants au suffrage universel direct.

Il n’existe donc pas de fondement, dans le droit constitutionnel comme dans le droit européen, prévoyant la possibilité pour les citoyens européens de participer à la désignation des représentants au sein des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale.

Cependant, aucun obstacle constitutionnel ne s’oppose à ce que le législateur organique le prévoie.

Les organes délibérants des EPCI ne participent pas à la désignation des grands électeurs sénatoriaux : les nouveaux élus intercommunaux ne seront ainsi en tant que tels nullement associés à l’exercice de la souveraineté nationale.

Comme le note le rapporteur du présent projet de loi organique au Sénat, le régime proposé lie institutionnellement le mandat municipal et le mandat intercommunal : « en ce qui concerne l’éligibilité des citoyens de l’Union aux assemblées intercommunales, il convient de souligner qu’il est le corollaire de leur droit à devenir membres des conseils municipaux. Pas plus que la consultation qui permet son élection, le délégué communautaire n’est une nouvelle espèce d’élu : il est d’abord un conseiller municipal, condition sine qua non pour pouvoir siéger au sein de l’organe délibérant de l’EPCI. C’est l’élection en cette qualité qui détermine son appartenance au conseil communautaire : certains conseillers municipaux exerceront, en plus de leur mandat au sein de l’assemblée communale, la fonction de représenter la commune à l’organe délibérant de l’EPCI » (184).

C’est pourquoi l’étude d’impact du présent projet de loi organique prévoit que « les citoyens ressortissant d’un État membre de l’Union européenne résidant habituellement en France ont, de plein droit, vocation à prendre part à l’élection des délégués à un double titre, soit en participant au scrutin lui-même, soit en se portant candidats sur une liste dans les communes concernées par le scrutin de liste ».

Dans les communes pratiquant le scrutin majoritaire plurinominal, les délégués étant désignés dans l’ordre du tableau, le maire puis les adjoints, obligatoirement de nationalité française, seront les représentants au sein de l’EPCI ; les éventuels citoyens européens membres du conseil municipal ne seront appelés à être délégués communautaires qu’en fonction du nombre de voix obtenu dans cette troisième catégorie.

Enfin, en application de l’article L. 5211-2 du code général des collectivités territoriales, qui rend applicable au président et aux membres du bureau des EPCI les dispositions relatives au maire et aux adjoints dont notamment l’article L.O. 2122-4-1 du même code, un délégué ne jouissant pas de la nationalité française ne peut pas être membre du bureau ou président d’un EPCI.

2. La mention de la nationalité des candidats

Pour assurer l’information de l’électeur, un amendement sénatorial au projet de loi ayant abouti à la loi organique n° 98-404 du 25 mai 1998 a inséré dans le code électoral un article L.O. 247-1 prévoyant que dans les communes concernées par l’obligation de constitution d’une liste, soit les communes de 2 500 habitants et plus, la nationalité des candidats ressortissants d’un État membre autre que la France devait être mentionnée en regard de leur nom.

Le présent article tire les conséquences de l’abaissement du seuil du scrutin de liste en rendant applicable cette exigence aux listes présentées dans les communes de plus de 999 habitants.

En séance publique, à l’initiative de son rapporteur, le Sénat a adopté un amendement de coordination avec le dispositif du projet de loi ordinaire adopté en commission des Lois. Ayant souhaité rendre obligatoire dans les communes pratiquant le scrutin majoritaire plurinominal la déclaration de candidature et l’affichage des noms des candidats dans les bureaux de vote, le Sénat a prévu que cette présentation devrait mentionner aussi, le cas échéant, la nationalité autre que la nationalité française des personnes s’étant portées candidates.

À l’initiative de votre rapporteur, la commission des Lois a adopté plusieurs amendements améliorant la rédaction et transposant les dispositions spécifiques applicables à la déclaration de la candidature d’un ressortissant d’un État membre autre que la France. Il peut lui être demandé de prouver qu’il est éligible dans les mêmes conditions que les citoyens de nationalité française, en tant qu’électeur ou contribuable de la commune, et qu’il n’est pas déchu de ses droits d’éligibilité dans son État d’origine.

*

* *

La Commission adopte l’amendement CL 15 du rapporteur, visant à transposer des dispositions applicables à la candidature d’un ressortissant d’un État membre de l’Union européenne autre que la France.

Puis elle adopte successivement l’amendement de coordination CL 14, l’amendement de conséquence CL 16, les amendements rédactionnels CL 17, CL 18 et CL 19, l’amendement de conséquence CL 20 et l’amendement rédactionnel CL 21, tous du rapporteur.

La Commission adopte l’article 1er modifié.

Article 2

(art. L.O. 1112-10 du code général des collectivités territoriales)


Coordinations

Cet article vise à remplacer, dans l’ensemble des dispositions organiques en vigueur, la dénomination « conseil général » par celle de « conseil départemental » et, corrélativement, la dénomination « conseiller général » par celle de « conseiller départemental ».

Dans sa version initiale, le I de cet article dressait une liste, non nécessairement exhaustive (185), des dispositions qui devront être modifiées. Le Sénat, à l’initiative de sa commission des Lois, a préféré supprimer cette énumération, au profit d’une simple « disposition balai » visant les dispositions organiques du code électoral et du code général des collectivités territoriales et l’ensemble des lois organiques.

Le II tend à procéder à une coordination à l’article L.O. 1112-10 du code général des collectivités territoriales, relatif aux campagnes référendaires, afin de tirer les conséquences du renouvellement désormais intégral des conseils départementaux.

*

* *

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 24 de M. Guillaume Larrivé, tendant à supprimer l’article.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL 12 du rapporteur.

La Commission adopte l’article 2 modifié.

Article 2 bis (nouveau)

(art. 3 de la loi organique n° 2010-1486 du 7 décembre 2010 relative au Département de Mayotte)


Date des élections départementales et nombre des conseillers départementaux à Mayotte

Cet article vise à tirer les conséquences de la présente réforme pour le Département de Mayotte, en modifiant l’article 3 de la loi organique n° 2010-1486 du 7 décembre 2010.

D’une part, il dispose que le mandat des conseillers généraux de Mayotte élus en mars 2011 expirera en mars 2015, conformément à l’allongement d’une année du mandat de l’ensemble des conseillers généraux, prévue à l’article 24 du projet de loi.

D’autre part, afin d’aboutir à un nombre de cantons impair sans pour autant méconnaître l’article 3 de la loi organique du 7 décembre 2010 précitée, le présent article porte, à compter de 2015, de vingt-trois à vingt-six le nombre de conseillers départementaux à Mayotte. Ce département comptant actuellement dix-neuf cantons, l’application de l’article 3 du projet de loi, tel qu’adopté par votre Commission, aurait ramené ce nombre à onze, correspondant à vingt-deux conseillers départementaux. En aurait résulté une contradiction avec l’article 3 de la loi organique du 7 décembre 2010 précitée, qui prévoit de porter de dix-neuf à vingt-trois le nombre de conseillers généraux à compter du prochain renouvellement de l’assemblée délibérante.

À compter de 2015, le Département de Mayotte comptera donc treize cantons et vingt-six conseillers départementaux.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CL 11 du Gouvernement, portant article additionnel après l’article 2.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Il s’agit d’un amendement spécifique au département de Mayotte.

La Commission adopte l’amendement.

Article 3

Entrée en vigueur

Cet article fixe les conditions d’entrée en vigueur de la loi organique qui résultera de l’adoption du présent projet.

Le I dispose qu’entrent en vigueur à compter des prochaines élections municipales, prévues en mars 2014 :

– l’article 1er A, qui, inséré par la commission des Lois du Sénat, abaisse le seuil d’application de la législation sur le cumul des mandats ;

– l’article 1er, qui tire les conséquences sur la participation des ressortissants de l’Union européenne des nouvelles modalités de l’élection des conseillers municipaux et des délégués communautaires.

Le II dispose que l’article 2, qui procède aux coordinations nécessitées par la substitution des « conseillers départementaux » aux « conseillers généraux » dans les dispositions organiques, entre en vigueur à compter des premières élections départementales, prévue en mars 2015 (article 24 du projet de loi). Par coordination, il en ira de même de l’article 2 bis, relatif au Département de Mayotte.

À l’initiative de votre rapporteur, la commission des Lois a prévu dans un III l’applicabilité des dispositions de la présente loi organique à l’ensemble du territoire de la République.

En effet, certains auteurs déduisent du silence du Conseil constitutionnel (186) que l’intégralité des dispositions ayant valeur organique font partie des « lois de souveraineté », ensemble de textes dégagés par la jurisprudence et la doctrine comme devant nécessairement s’appliquer à l’ensemble de la République sans mention particulière, y compris dans les territoires soumis au principe de spécialité législative que sont la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française, les îles Wallis-et-Futuna et les Terres australes et antarctiques françaises. Cependant, le législateur organique a prévu en matière électorale (187) comme en matière de règles relatives au cumul des mandats des parlementaires (188) d’étendre de façon expresse les dispositions pouvant trouver à s’appliquer dans les territoires soumis au principe de spécialité législative. Aussi seule une mention expresse permettra de parfaitement garantir l’extension des dispositions à l’ensemble des élus de la République.

*

* *

M. Pascal Popelin, rapporteur. Je souhaite, sur cet amendement, procéder à la rectification suivante : « III. – À l’alinéa 2, substituer aux mots : “L’article 2 prend effet”, les mots “Les articles 2 et 2 bis s’appliquent” », le reste sans changement ».

La Commission adopte l’amendement ainsi rectifié.

Elle adopte ensuite l’amendement CL 22 du rapporteur.

La Commission adopte l’article 3 modifié.

Titre

Prise en compte de la nouvelle dénomination du conseiller intercommunal

Tirant les conséquences de la décision de principe qu’elle a adoptée lors de l’examen du projet de loi ordinaire, votre Commission a modifié le titre du présent projet de loi organique afin de remplacer les termes de « délégués communautaires » par l’appellation de « conseillers intercommunaux ».

*

* *

M. le rapporteur. Il s’agit de remplacer, dans le titre du projet de loi organique, les mots « délégués communautaires » par les mots « conseillers intercommunaux ».

La Commission adopte l’amendement.

La Commission adopte l’ensemble du projet de loi organique modifié.

*

* *

En conséquence, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République vous demande d’adopter le projet de loi, rejeté par le Sénat, relatif à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des délégués communautaires, et modifiant le calendrier électoral (n° 631) et le projet de loi organique, adopté par le Sénat, relatif à l’élection des conseillers municipaux, des délégués communautaires et des conseillers départementaux (no 630), dans le texte figurant dans le document annexé au présent rapport.

TABLEAU COMPARATIF DU PROJET DE LOI

___

Dispositions en vigueur

___

Texte rejeté par le Sénat

___

Texte adopté par la Commission

___

 

Projet de loi relatif à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des délégués communautaires, et modifiant le calendrier électoral

Projet de loi relatif à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers intercommunaux, et modifiant le calendrier électoral

(Amendement CL394)

 

TITRE IER

TITRE IER

 

DISPOSITIONS RELATIVES AU CONSEIL DEPARTEMENTAL

DISPOSITIONS RELATIVES AU CONSEIL DEPARTEMENTAL

 

Article 1er

Article 1er

   

Dans l’ensemble des dispositions législatives :

Code général des collectivités territoriales

Le conseil général prend le nom de conseil départemental. Les conseillers généraux prennent le nom de conseillers départementaux.

1° Les mots : « conseils généraux », « conseiller général » et « conseillers généraux » sont remplacés, respectivement, par les mots : « conseils départementaux », « conseiller départemental » et « conseillers départementaux ».

Art. L. 3121-1.– Cf. annexe.

Dans la partie législative du code électoral, dans celle du code général des collectivités territoriales et dans l’ensemble des autres dispositions législatives, la référence au conseil général, aux conseils généraux, au conseiller général et aux conseillers généraux est remplacée par la référence, respectivement, au conseil départemental, aux conseils départementaux, au conseiller départemental et aux conseillers départementaux.

2° (nouveau) Les mots : « conseil général », lorsqu’ils s’appliquent à l’organe mentionné à l’article L. 3121-1 du code général des collectivités territoriales, sont remplacés par les mots : « conseil départemental ».

(Amendement CL329)

 

CHAPITRE IER

CHAPITRE IER

 

Dispositions relatives à l’élection des conseillers départementaux

Dispositions relatives à l’élection des conseillers départementaux

 

Article 2

Article 2

Code électoral

L’article L. 191 du code électoral est remplacé par les dispositions suivantes :

(Alinéa sans modification)

Art. L. 191.– Chaque canton du département élit un membre du conseil général.

« Art. L. 191. – Chaque canton du département élit au conseil départemental deux membres de sexe différent, qui se présentent en binôme de candidats. »

« Art. L. 191. – Les électeurs de chaque canton du département élisent au conseil départemental …
… candidats dont les noms sont ordonnés dans l’ordre alphabétique sur tout bulletin de vote imprimé à l’occasion de l’élection.

(Amendements CL330 et CL201)

 

Article 3

Article 3

 

Il est ajouté un article L. 191-1 du code électoral ainsi rédigé :

(Alinéa sans modification)

 

« Le nombre de cantons dans lesquels sont élus les conseillers départementaux est égal, pour chaque département, à la moitié du nombre de cantons existant au 1er janvier 2013, arrondi à l’unité supérieure si ce nombre n’est pas entier. »






… l’unité impaire supérieure si ce nombre n’est pas entier impair.

   

Le nombre de cantons dans chaque département comptant plus de 500 000 habitants ne peut être inférieur à quinze.

(Amendement CL326)

 

Article 4

Article 4

 

L’article L. 192 du même code est remplacé par les dispositions suivantes :

(Alinéa sans modification)

Art. L. 192.– Les conseillers généraux sont élus pour six ans ; ils sont renouvelés par moitié tous les trois ans et sont indéfiniment rééligibles.

« Art. L. 192. – Les conseillers départementaux sont élus pour six ans ; ils sont rééligibles.

« Art. L. 192. – 
… ils sont indéfiniment rééligibles.

(Amendement CL331)

 

« Les conseils départementaux se renouvellent intégralement.

(Alinéa sans modification)

Les élections ont lieu au mois de mars.

« Les élections ont lieu au mois de mars.

(Alinéa sans modification)

Dans tous les départements, les collèges électoraux sont convoqués le même jour.

« Dans tous les départements, les collèges électoraux sont convoqués le même jour. »

(Alinéa sans modification)

En cas de renouvellement intégral, à la réunion qui suit ce renouvellement, le conseil général divise les cantons du département en deux séries, en répartissant, autant que possible dans une proportion égale, les cantons de chaque arrondissement dans chacune des séries, et il procède ensuite à un tirage au sort pour régler l’ordre du renouvellement des séries.

   

Lorsqu’un nouveau canton est créé par la fusion de deux cantons qui n’appartiennent pas à la même série de renouvellement, il est procédé à une élection à la date du renouvellement le plus proche afin de pourvoir le siège de ce nouveau canton. Dans ce cas, et malgré la suppression du canton où il a été élu, le conseiller général de celui des deux anciens cantons qui appartient à la série renouvelée à la date la plus lointaine peut exercer son mandat jusqu’à son terme.

   
 

Article 5

Article 5

   

L’article L. 193 du même code est ainsi modifié :

 

I. – Le premier alinéa de l’article L. 193 du même code est remplacé par les dispositions suivantes :

1° Le premier alinéa est ainsi rédigé :

Art. L. 193.– Nul n’est élu membre du conseil général au premier tour de scrutin s’il n’a réuni :

« Nul binôme de candidats n’est élu au conseil départemental au premier tour de scrutin s’il n’a réuni : ».

(Alinéa sans modification)

1° la majorité absolue des suffrages exprimés ;

   

2° un nombre de suffrages égal au quart de celui des électeurs inscrits.

 

2° La dernière phrase du dernier alinéa est ainsi rédigé :

Au second tour de scrutin, l’élection a lieu à la majorité relative, quel que soit le nombre des votants. Si plusieurs candidats obtiennent le même nombre de suffrages, l’élection est acquise au plus âgé.

II. – La dernière phrase du quatrième alinéa du même article est ainsi rédigée : « Si plusieurs binômes obtiennent le même nombre de suffrages, l’élection est acquise au binôme qui comporte le candidat le plus âgé. »

Si plusieurs binômes de candidats obtiennent …

(Amendement CL332)

 

Article 6

Article 6

Art. L. 205.– Tout conseiller général qui, pour une cause survenue postérieurement à son élection, se trouve dans un des cas d’inéligibilité prévus par les articles L. 195, L. 199 et L. 200 ou se trouve frappé de l’une des incapacités qui font perdre la qualité d’électeur, est déclaré démissionnaire par le représentant de l’Etat dans le département, sauf réclamation au tribunal administratif dans les dix jours de la notification, et sauf recours au Conseil d’Etat, conformément aux articles L. 222 et L. 223. Lorsqu’un conseiller général est déclaré démissionnaire d’office à la suite d’une condamnation pénale définitive prononcée à son encontre et entraînant de ce fait la perte de ses droits civiques et électoraux, le recours éventuel contre l’acte de notification du préfet n’est pas suspensif.

Art. L. 195 et L. 196.– cf. annexe.




À l’article L. 205 du même code, après la référence : « L. 195 » est insérée la référence : « L. 196 ».




(Sans modification)

   

Article 6 bis (nouveau)

   

L’article L. 208 du même code est ainsi rédigé :

Art. L. 208.– Nul ne peut être membre de plusieurs conseils généraux.

 

« Art. L. 208.– Nul ne peut être titulaire de plus d’un mandat de conseiller départemental.

   

« Toute personne qui s’est portée candidate et a été élue dans plusieurs cantons lors du même renouvellement général des conseils départementaux perd de plein droit ses mandats de conseiller départemental. ».

(Amendement CL333)

 

Article 7

Article 7

 

L’article L. 209 du même code est remplacé par les dispositions suivantes :

(Alinéa sans modification)

Art. L. 209.– Le conseiller général élu dans plusieurs cantons est tenu de déclarer son option au président du conseil général dans les trois jours qui suivent la plus prochaine réunion du conseil général et, en cas de contestation, soit à partir de la date à laquelle la décision du tribunal administratif est devenue définitive, soit à partir de la notification de la décision du Conseil d’État.

   

À défaut d’option dans ce délai, le conseil général détermine, en séance publique, et par la voie du sort, à quel canton le conseiller appartiendra.

   

Lorsque le nombre des conseillers non domiciliés dans le département dépasse le quart du conseil, le conseil général procède de la même façon pour désigner celui ou ceux dont l’élection doit être annulée. Si une question préjudicielle s’élève sur le domicile, le conseil général sursoit et le tirage au sort est fait par le bureau du conseil général réuni à cet effet.

« Art. L. 209. – Lorsque le nombre des conseillers non domiciliés dans le département dépasse le quart du conseil, le conseil départemental détermine en séance publique lors de la première réunion de droit qui suit chaque renouvellement, par la voie du tirage au sort, celui ou ceux dont le mandat prend fin. »

« Art. L. 209. – Lorsque le nombre des conseillers départementaux non domiciliés dans le département dépasse le quart du nombre de membres du conseil départemental, ce dernier détermine …

(Amendement CL334)

En cas de division d’un canton en plusieurs circonscriptions électorales, le conseiller général représentant le canton divisé a le droit d’opter pour l’une des nouvelles circonscriptions créées à l’intérieur de l’ancien canton dans les dix jours qui suivront la promulgation du décret.

   
   

Article 7 bis (nouveau)

Art. L. 210.– Tout conseiller général qui, pour une cause survenue postérieurement à son élection, se trouve dans un des cas d’incompatibilité prévus par les articles L. 206 et L. 207 est déclaré démissionnaire par le représentant de l’Etat dans le département, sauf réclamation au tribunal administratif dans les dix jours de la notification, et sauf recours au Conseil d’Etat, conformément aux articles L. 222 et L. 223.

Art. L. 207 et L. 208.– Cf. annexe

 

À l’article L. 210 du même code, la référence : « et L. 207 » est remplacée par les références : « , L. 207 et L. 208 ».

(Amendement CL335)

 

Article 8

Article 8

 

L’article L. 210-1 du même code est remplacé par les dispositions suivantes :

(Alinéa sans modification)

Art. L. 210-1.– Tout candidat à l’élection au conseil général doit obligatoirement, avant chaque tour de scrutin, souscrire une déclaration de candidature dans les conditions prévues par un décret en Conseil d’État. Cette déclaration, revêtue de la signature du candidat, énonce les nom, prénoms, sexe, date et lieu de naissance, domicile et profession. Elle mentionne également la personne appelée à remplacer le candidat comme conseiller général dans le cas prévu à l’article L. 221. Les articles L. 155 et L. 163 sont applicables à la désignation du remplaçant. Le candidat et son remplaçant sont de sexe différent.

« Art. L. 210-1. – Les candidats présentés en binôme en vue de l’élection au conseil départemental souscrivent, avant chaque tour de scrutin, une déclaration de candidature dans les conditions prévues par un décret en Conseil d’État. Cette déclaration, revêtue de la signature des deux candidats, énonce les nom, prénoms, sexe, date et lieu de naissance, domicile et profession de chacun d’entre eux. Elle mentionne également pour chaque candidat la personne appelée à le remplacer comme conseiller départemental dans le cas prévu à l’article L. 221. Les articles L. 155 et L. 163 sont applicables à la désignation du remplaçant.

« Art. L. 210-1. – 


… une déclaration conjointe de candidature dans les conditions prévues par décret …

(Amendement CL336)

 

« Le candidat et son remplaçant sont de même sexe.

(Alinéa sans modification)

À cette déclaration sont jointes les pièces propres à prouver que le candidat et son remplaçant répondent aux conditions d’éligibilité prévues par l’article L. 194.

« À la déclaration prévue au premier alinéa sont jointes les pièces propres à prouver que les candidats présentés en binôme et leurs remplaçants répondent aux conditions d’éligibilité prévues par l’article L. 194.

(Alinéa sans modification)

 

« Les candidats présentés en binôme indiquent également sur une déclaration conjointe les références du compte bancaire sur lequel devront être opérés, le cas échéant, le remboursement des frais d’impression et d’affichage des documents de propagande électorale prévu à l’article L. 216 et le remboursement forfaitaire des dépenses de campagne prévu à l’article L. 52-11-1.

… dépenses électorales prévu …

(Amendement CL337)

Pour le premier tour de scrutin dans les cantons de 9 000 habitants et plus, sont également jointes les pièces de nature à prouver que le candidat a procédé à la déclaration d’un mandataire conformément aux articles L. 52-5 et L. 52-6 ou, s’il n’a pas procédé à cette déclaration, les pièces prévues au premier alinéa de ces mêmes articles.

« Pour le premier tour de scrutin dans les cantons de 9 000 habitants et plus, sont également jointes les pièces de nature à prouver que le binôme a procédé à la déclaration d’un mandataire conformément aux articles L. 52-3-1, L. 52-5 et L. 52-6 ou, s’il n’a pas procédé à cette déclaration, les pièces prévues au premier alinéa de ces deux derniers articles.

… mandataire en application des articles …

(Amendement CL338)

Si la déclaration de candidature n’est pas conforme aux dispositions du premier alinéa, qu’elle n’est pas accompagnée des pièces mentionnées au deuxième alinéa ou si ces pièces n’établissent pas que le candidat et son remplaçant répondent aux conditions d’éligibilité prévues par l’article L. 194, elle n’est pas enregistrée.

« Si la déclaration de candidature n’est pas conforme aux dispositions des premier et deuxième alinéas ou qu’elle n’est pas accompagnée des pièces mentionnées aux troisième, quatrième et cinquième alinéas ou si un candidat ou un remplaçant figurant sur cette déclaration est inéligible, elle n’est pas enregistrée.

… conforme aux deux premiers alinéas du présent article ou n’est pas accompagnées des pièces mentionnées aux troisième à cinquième alinéas du présent article ou …

(Amendement CL339)

Nul ne peut être candidat dans plus d’un canton.

« Nul ne peut être candidat dans plus d’un canton.

(Alinéa sans modification)

Si le candidat fait, contrairement aux prescriptions de l’alinéa précédent, acte de candidature dans plusieurs cantons, sa candidature n’est pas enregistrée.

« Si un candidat fait, contrairement aux prescriptions de l’alinéa précédent, acte de candidature dans plusieurs cantons, la candidature du binôme au sein duquel il se présente n’est pas enregistrée.

Si, contrairement au septième alinéa, un candidat fait acte de candidature dans plusieurs cantons, la candidature du binôme de candidats au sein. …

(Amendement CL340)

Le candidat qui s’est vu opposer un refus d’enregistrement dispose de vingt-quatre heures pour saisir le tribunal administratif qui statue sous trois jours.

« Le refus d’enregistrement d’un binôme de candidats est motivé. Chaque candidat du binôme qui s’est vu opposer un refus d’enregistrement dispose d’un délai de vingt-quatre heures pour saisir le tribunal administratif. Le tribunal administratif statue sous trois jours.

(Alinéa sans modification)

Faute pour le tribunal administratif d’avoir statué dans ce délai, la candidature doit être enregistrée.

« Faute pour le tribunal administratif d’avoir statué dans ce délai, la candidature doit être enregistrée.



… candidature du binôme de candidats est enregistrée.

(Amendement CL341)

Nul ne peut être candidat au deuxième tour s’il ne s’est présenté au premier tour et s’il n’a obtenu un nombre de suffrages égal au moins à 12,5 % du nombre des électeurs inscrits.

« Nul binôme ne peut être candidat au second tour s’il ne s’est présenté au premier tour et s’il n’a obtenu un nombre de suffrages égal au moins à 10 % du nombre des électeurs inscrits.

(Alinéa sans modification)

Dans le cas où un seul candidat remplit ces conditions, le candidat ayant obtenu après celui-ci le plus grand nombre de suffrages au premier tour peut se maintenir au second.

« Dans le cas où un seul binôme de candidats remplit ces conditions, le binôme ayant obtenu après celui-ci le plus grand nombre de suffrages au premier tour peut se maintenir au second.

(Alinéa sans modification)

Dans le cas où aucun candidat ne remplit ces conditions, les deux candidats ayant obtenu le plus grand nombre de suffrages au premier tour peuvent se maintenir au second.

Art. L. 155, L. 163, L. 194, L. 52-11-1 et L. 52-5.– Cf. annexe

Art. L. 221, Cf. infra. art. 9

Art. L. 52-3-1 et L. 52-6.– Cf. infra. art. 11

Art. L. 216.– Cf. infra. art. 13

« Dans le cas où aucun binôme de candidats ne remplit ces conditions, les deux binômes ayant obtenu le plus grand nombre de suffrages au premier tour peuvent se maintenir au second. »

(Alinéa sans modification)

 

Article 9

Article 9

 

L’article L. 221 du même code est remplacé par les dispositions suivantes :

L’article L. 221 du même code est ainsi rédigé :

Art. L. 221.– Le conseiller général dont le siège devient vacant pour cause de décès, de démission intervenue en application des articles L. 46-1, L. 46-2, L.O. 151 ou L.O. 151-1 du présent code ou pour tout autre motif, de présomption d’absence au sens de l’article 112 du code civil ou d’acceptation de la fonction de membre du Conseil constitutionnel ou de Défenseur des droits, est remplacé jusqu’au renouvellement de la série dont il est issu par la personne élue en même temps que lui à cet effet.

« Art. L. 221. – Le conseiller départemental dont le siège devient vacant pour toute autre cause que l’annulation de l’élection ou la démission d’office au titre de l’article L. 118-3 est remplacé par la personne élue en même temps que lui à cet effet.

« Art. L. 221. – En cas de démission d’office déclarée en application de l’article L. 118-3 ou en cas d’annulation de l’élection d’un binôme de candidats, il est procédé à une élection partielle dans le délai de trois mois à compter de cette déclaration ou de cette annulation.

En cas de vacance pour toute autre cause ou lorsque le premier alinéa ne peut plus être appliqué, il est procédé à une élection partielle dans le délai de trois mois.

« Lorsque le remplacement d’un conseiller départemental n’est plus possible en application du premier alinéa, le siège concerné demeure vacant.

« Le conseiller départemental dont le siège devient vacant pour toute autre cause que celles mentionnées au premier alinéa est remplacé par la personne élue en même temps que lui à cet effet.

Toutefois, si le renouvellement d’une série sortante doit avoir lieu dans les trois mois de la vacance, l’élection partielle se fait à la même époque.

Toutefois, lorsque les deux sièges d’un même canton sont vacants, il est procédé à une élection partielle dans le délai de trois mois à compter de la dernière vacance.

« Lorsque le remplacement d’un conseiller départemental n’est plus possible en application du deuxième alinéa, le siège concerné demeure vacant. Toutefois …

(Amendement CL342)

Le président du conseil général est chargé de veiller à l’exécution du présent article. Il adresse ses réquisitions au représentant de l’État dans le département et, s’il y a lieu, au ministre de l’Intérieur.

Art. L. 118-3.– Cf. infra. art.12

« Il n’est procédé à aucune élection partielle dans les six mois précédant le renouvellement des conseils départementaux. »

(Alinéa sans modification)