N° 1052
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 22 mai 2013.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES ET DE L’ÉDUCATION SUR LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE sur le projet de révision des règles relatives au contrôle des aides d’État dans le secteur du cinéma,
PAR M. Rudy SALLES,
Député.
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Voir le numéro :
Assemblée nationale : 1046.
INTRODUCTION 5
I.- LE PROCESSUS DE RÉVISION DES RÈGLES RELATIVES AU CONTRÔLE DES AIDES D’ÉTAT DANS LE SECTEUR DU CINÉMA 7
II.- LA SUPPRESSION PARTIELLE DE LA TERRITORIALISATION DES AIDES À LA CRÉATION, UN RISQUE MAJEUR POUR LE MAINTIEN D’INDUSTRIES CINÉMATOGRAPHIQUES DE QUALITÉ 8
A. LE NOUVEAU PROJET DE RÉVISION DES RÈGLES DE CONTRÔLE DES AIDES D’ÉTAT : UN CALENDRIER CONTRAINT 8
B. LES NOUVELLES RÈGLES DANS LE PROJET DE COMMUNICATION RÉVISÉ 8
1. L’extension du champ d’application du projet de « communication cinéma » 9
2. Le maintien du critère de 80 % et l’exclusion explicite du principe de la territorialisation des aides 9
Le présent rapport reprend très largement le rapport d’information adopté par la Commission des affaires européennes le 21 mai 2013 sur la base d’une communication de Mme Marietta Karamanli et du rapporteur dans le cadre plus global de leur rapport d’information sur le financement du cinéma européen.
De cette communication est issue la proposition de résolution européenne adoptée par la Commission des affaires culturelles et de l’éducation dans des délais très brefs en raison des échéances fixées par la Commission européenne s’agissant de la réforme du régime des aides d’État dans le secteur cinématographique et audiovisuel.
En effet, un projet de communication de la Commission européenne sur cette réforme, dite « communication cinéma », a été dévoilé le 30 avril 2013 et a été soumis à consultation pour une durée très limitée. Parce qu’il fait porter un risque majeur sur le financement de la diversité des cinémas européens, ce projet devait être pris en considération par l’Assemblée nationale sans attendre. Une adoption par la Commission des affaires culturelles et de l’éducation avant l’expiration du délai fixé par la Commission européenne a ainsi permis de manifester la position de la France sur un sujet qui ne peut lui être indifférent.
Nul besoin, en effet, de rappeler que le cinéma français est un élément clé du financement européen du cinéma.
Selon les données du Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC) (1), la France est le premier producteur de films en Europe. En 2009, les films d’initiative française représentaient ainsi 20 % des 893 longs métrages européens. Selon l’analyse de la Cour des Comptes, entre 2001 et 2010, on peut établir une moyenne annuelle de 180 films d’origine française (films intégralement français ou films majoritairement français, c’est-à-dire coproductions à participation française majoritaire).
La production française devance la production espagnole (151 films par an) et la production anglaise (139 films par an). Dans le cas de la production anglaise, les données doivent être évaluées avec prudence, car sont comptabilisés comme films britanniques des films intégralement produits par des sociétés américaines au Royaume-Uni.
Selon les chiffres fournis par le CNC, 88 % des films coproduits en 2011 (106 sur 120) l’ont été avec des partenaires européens.
Les cinq premiers partenaires de la France dans les coproductions sont tous européens. Il s’agit de la Belgique, l’Allemagne, l’Italie, le Luxembourg et l’Espagne. Sur ces 120 coproductions, 60 sont des films d’initiative européenne venant chercher en France plus de 20 % de leurs financements totaux. Ces coproductions ont représenté 53 millions d’euros sur un investissement total de 260 millions d’euros en 2011.
Au-delà de la France, le projet de communication de la Commission européennes s’inscrit dans un contexte général délicat à l’échelle de l’Union européenne. À cet égard, plusieurs problématiques relatives à la pérennité du financement européen du cinéma doivent être citées : évolution de la chronologie des médias, évolution du financement de la création dans un environnement numérique, avec notamment la non validation par la Commission européenne de la taxe française sur les fournisseurs d’accès internet, non assujettissement aux dispositifs de l’« exception culturelle » des opérateurs et fournisseurs de contenus d’outre-Atlantique...
I.- LE PROCESSUS DE RÉVISION DES RÈGLES RELATIVES AU CONTRÔLE DES AIDES D’ÉTAT DANS LE SECTEUR DU CINÉMA
A. LA « COMMUNICATION CINÉMA » DE 2001
L’Union européenne n’a pas de compétence propre ou partagée en matière cinématographique. Le respect du principe de subsidiarité laisse aux États membres le soin de définir leur politique culturelle, notamment cinématographique. Néanmoins, ceux-ci doivent respecter les règles du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne en matière de concurrence, tout particulièrement en ce qui concerne l’attribution des aides d’État.
Or, le secteur cinématographique est un secteur aidé, non seulement en France, mais dans un certain nombre d’autres États membres. Plusieurs dispositifs sont mis en œuvre, comme le compte de soutien géré par le CNC en France ou des mécanismes de crédit d’impôt.
Depuis 2001, sous forme de « communication », la Commission européenne a donc établi des règles visant à déterminer le périmètre et les limites des aides d’État qui, bien qu’interdites en principe par le traité en vertu de ses dispositions en matière de concurrence, sont considérées comme compatibles avec son esprit.
Cette « communication cinéma » ne concerne que les aides à la production cinématographique et audiovisuelle. Pour être compatible avec les règles de concurrence, l’aide doit être destinée à un produit culturel.
La communication précise également des règles de territorialisation en fonction du montant de l’aide. Ainsi est-il possible pour le producteur d’un film de dépenser 80 % des aides à la production sur le territoire d’un État membre. La part de l’aide doit être limitée à 50 % du budget de production. Néanmoins, l’intensité de cette aide peut être augmentée pour les films dit « difficiles » et à petit budget.
B. LE PROJET DE RÉVISION DE 2012
Les dispositions de la « communication cinéma » venant à expiration au 31 décembre 2012, la Commission européenne a proposé, le 14 mars 2012, d’en réviser les critères et les modalités.
Ce projet de révision proposait de maintenir l’intensité de l’aide, voire de l’augmenter pour les productions transfrontalières, mais limitait la possibilité pour un producteur de dépenser l’aide sur un territoire donné à 100 % de l’aide accordée. Ce qui revenait de fait à limiter la « territorialisation » à 50 % au maximum du budget de production.
Ces propositions ont inquiété les professionnels du secteur, à juste titre. En effet, le cinéma est un secteur dans lequel les États membres sont impliqués par différents types de financement qui visent à soutenir des activités nationales. Réduire la possibilité pour un État de dépenser sur son territoire une partie des aides reviendrait à la fois à remettre en cause l’intérêt d’investir sur un territoire et par là-même de défendre des emplois, mais aurait aussi pour conséquence irréversible la destruction d’un tissu économique, celui des savoir-faire inhérents à une économie très spécifique.
Lors du Conseil éducation, jeunesse et culture du 26 novembre 2012, un certain nombre d’États membres, dont la France, ont également manifesté leur inquiétude sur les conséquences du projet de révision sur le maintien de ces savoir-faire techniques sur leurs territoires respectifs. En conséquence, M. Joaquim Almunia, commissaire en charge de la concurrence, vice-président de la Commission, a demandé à ses services de travailler à l’élaboration d’un nouveau projet.
II.- LA SUPPRESSION PARTIELLE DE LA TERRITORIALISATION
DES AIDES À LA CRÉATION, UN RISQUE MAJEUR POUR
LE MAINTIEN D’INDUSTRIES CINÉMATOGRAPHIQUES DE QUALITÉ
A. LE NOUVEAU PROJET DE RÉVISION DES RÈGLES DE CONTRÔLE DES AIDES D’ÉTAT : UN CALENDRIER CONTRAINT
Initialement, le nouveau calendrier de révision de la « communication cinéma » de 2001 devait laisser deux mois aux États membres, et à l’ensemble des acteurs intéressés par ces nouvelles règles, pour apporter leur point de vue sur les dispositions proposées.
Finalement le nouveau projet de texte a été dévoilé par la Commission européenne le 30 avril 2013, la réunion des EFAD (European Film Agency Directors, regroupant les CNC européens) a eu lieu le 14 mai, et la Commission européenne a annoncé la clôture de la consultation le 28 mai.
Les Commissions des affaires européennes, puis des affaires culturelles et de l’éducation de l’Assemblée nationale ont donc dû se saisir d’urgence de ce nouveau projet de révision. Ultérieurement, néanmoins, la Commission européenne a accepté de proroger d’un mois le délai de consultation.
B. LES NOUVELLES RÈGLES DANS LE PROJET DE COMMUNICATION RÉVISÉ
Le projet de communication présenté le 30 avril 2013 par la Commission apporte des novations qui ne sont pas sans danger pour l’économie du cinéma.
1. L’extension du champ d’application du projet de « communication cinéma »
La Commission a étendu le champ d’application de la régulation des aides à l’amont du tournage (scénarii, écriture) comme à l’aval (distribution, rénovation des salles, etc.)
Cette extension du champ d’application est perçue positivement par l’ensemble des acteurs dans la mesure où elle procurera une meilleure sécurité juridique aux activités concernées, conformément à l’objet de la communication.
Néanmoins, il est nécessaire de préciser que l’extension aux salles de cinéma ne va pas de soi. En effet, par définition les salles de cinéma sont territorialisées et donc en rien soumises aux règles de la concurrence entendues au sens de la libéralisation des biens et services. Aussi, pour les mêmes raisons de sécurité juridique, est-il préférable de ne pas les introduire dans le champ d’application de la « communication cinéma ».
À l’inverse, il est regrettable que les jeux vidéo ne figurent pas dans le champ d’application de la communication eu égard à leur potentiel d’innovation et de croissance dans le secteur créatif. Il serait donc souhaitable de les y intégrer.
2. Le maintien du critère de 80 % et l’exclusion explicite du principe de la territorialisation des aides
Eu égard aux réactions des États membres et des professionnels du secteur, la Commission européenne a maintenu le critère selon lequel il est possible de dépenser 80 % du budget de production sur le territoire d’un État membre.
S’il faut a priori s’en réjouir, la réalité est plus complexe puisque le projet de communication, du fait de l’imprécision de certains paragraphes, est vecteur d’insécurité juridique.
Surtout, les dispositions relatives au critère de la territorialisation vident de sa substance la règle des 80 %.
En effet, alors que les dispositions antérieures – celles de la « communication cinéma » de 2001 – permettaient aux États membres, dans leur pratique, de territorialiser l’ensemble des dépenses sur leur territoire en matière d’aides dans le secteur culturel, les nouvelles règles l’empêcheraient expressément.
De ce fait, les interrogations subsistent quant au devenir d’un certain nombre de métiers liés au cinéma et dont la valorisation dépend étroitement du caractère territorialisé des aides publiques. La disparition de l’effet de levier inhérent à ces aides peut être redoutée en cas de suppression du critère de territorialisation. Aussi serait-il souhaitable, a minima, que la Commission européenne fournisse une étude d’impact qui évalue les conséquences économiques et sociales qu’impliquera la modification du régime jusqu’ici applicable…
Le cas des industries techniques du cinéma et de l’audiovisuel :
vers une fragilisation économique supplémentaire ?
Les industries techniques du cinéma sont les entreprises qui contribuent à la fabrication matérielle du film.
Elles regroupent ainsi les fabricants (constructeurs de matériel nécessaire aux besoins du tournage, ou de matière support pour les œuvres originales, comme les pellicules ou supports numérique), les prestataires du tournage (délivrance de prestations techniques et d’équipements de tournage tels que la location de plateaux, les régies mobiles, etc.), les laboratoires (qui procèdent à une modification des œuvres originales, que ce soit autant en matière de doublage, sous-titrage, que de duplication vidéo), les postproducteurs image et son (montage, animation, effets numériques d’une œuvre) et les entreprises spécialisées dans la restauration et duplication des œuvres.
Le segment des industries techniques compte près de 800 entreprises en France. Selon leur fédération professionnelle (Ficam : fédération des industries du cinéma, de l’audiovisuel et du multimédia) le chiffre d’affaires de la filière peut être évalué à 1,16 milliard d’euros en 2011, en baisse de 1,8 % par rapport à 2010. Ce niveau est le plus faible constaté depuis 2004 et révèle la fragilité économique de cette activité manifestée par la liquidation en décembre 2011 de Quinta, première société française prestataire technique pour le cinéma et la télévision.
Les raisons en sont multiples : l’accélération de la décroissance de l’industrie photochimique et du tirage 35 mm dans les laboratoires, le basculement vers le numérique des formats de tournage, mais aussi la délocalisation des tournages de films à budget élevé qui s’accentue.
C’est pourquoi la fin de l’obligation pour les producteurs de films de recourir à des fournisseurs locaux de biens et services pour les besoins du tournage constituerait un facteur de fragilisation supplémentaire.
Cette nouvelle règle fondée sur l’interdiction de la discrimination basée sur l’origine des biens et services intervenant dans la production cinématographique peut en effet, en exacerbant la concurrence des industries techniques entre elles, les affaiblir toutes. L’exemple du marché français est éclairant, avec la guerre des prix à laquelle se sont livrés les laboratoires Éclair et Quinta, avant la liquidation de cette dernière société, afin de compenser la baisse de leurs marges.
La délocalisation des industries techniques induite inévitablement par le projet de révision de la « communication cinéma », y compris pour les tournages qui s’effectueraient en France, est susceptible de produire des conséquences très dommageables en termes d’emplois et de pérennité d’un tissu industriel déjà fragile car il repose sur des entreprises de taille modeste comptant en moyenne 5 à 6 employés. Ce sont au total entre 4 500 et 7 000 salariés permanents et environ 5 000 intermittents par an qui sont employés dans cette filière. Par ailleurs, seules trois sociétés réalisent un chiffre d’affaires supérieur à 50 millions d’euros par an.
*
Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne reconnaît la possibilité d’un traitement dérogatoire en matière culturelle et dans le cadre du respect de la diversité des expressions culturelles. Il s’agit dès lors de trouver un équilibre entre les règles inhérentes au marché commun et la spécificité des politiques culturelles. Équilibre qui, dans les dispositions proposées par la Commission, balance davantage vers une politique libérale en matière culturelle que l’inverse.
Aussi serait-il nécessaire de revenir à une pratique plus flexible en matière d’appréhension du critère de territorialisation des aides d’État en matière culturelle.
Si la « communication cinéma » a pour objet de clarifier les règles relatives à la légalité des aides d’État, elle fait peser un risque majeur sur la pérennité de ces aides, indispensables au maintien d’une industrie de qualité et de savoir-faire inhérents à l’art. Y renoncer, ce n’est pas uniquement détruire un tissu industriel, c’est également « attaquer » l’identité européenne dans la diversité de ses modes d’expression.
La « communication cinéma » de 2001 n’a pas été prorogée depuis décembre 2012, ce qui fait également peser une forte incertitude juridique sur les États membres. Le projet présenté par la Commission européenne en l’état n’est pas acceptable. La Commission doit revenir à la table des négociations à peine de fragiliser dans une Europe en crise un des rares ciments culturels qui subsisteront, la diversité créative porteuse d’une identité européenne.
La Commission examine la proposition de résolution européenne de Mme Marietta Karamenli et M. Rudy Salles sur le projet de révision des règles relatives au contrôle des aides d’État dans le secteur du cinéma (n° 1046) au cours de sa séance du mercredi 22 mai 2013.
M. le président Patrick Bloche. La proposition de résolution nous est soumise selon la procédure de l’article 151-7 du règlement, lequel prévoit que le texte que nous voterons sera considéré comme adopté par l’Assemblée nationale, sauf s’il est inscrit à l’ordre du jour.
Cette proposition ainsi que le projet de rapport vous ont été communiqués tardivement. En effet, c’est seulement hier après-midi que la Commission des affaires européennes a adopté la proposition de résolution, avant de nous la transmettre. Or nous devons rendre notre décision avant le 28 mai, pour des raisons que je laisse au rapporteur le soin d’expliquer.
M. Rudy Salles, rapporteur. La bonne santé insolente qu’affiche le cinéma français et européen, soulignée par les succès internationaux de films comme The Artist et Amour, cache paradoxalement une faiblesse structurelle que nous ne pouvons ignorer.
Le rapport sur le financement européen du cinéma, sur lequel, Mme Marietta Karamanli et moi-même travaillons, au sein de la Commission des affaires européennes, vise à répondre à cette interrogation : comment pérenniser l’existence d’un cinéma européen de qualité ?
Avant d’être technique, la question est politique. Quel avenir souhaitons-nous pour notre politique cinématographique européenne ? Comment protéger les industries cinématographiques nationales qui contribuent chacune à construire le cinéma européen ? Comment sauvegarder le tissu industriel propre à chaque pays pour conserver les savoir-faire industriels et artisanaux, sans que les États membres se livrent à un dumping social pour attirer les tournages sur le seul critère du moins-disant économique ou fiscal ?
Mon propos portera sur la législation européenne et sur les risques que son évolution fait courir aux industries cinématographiques nationales, qui sont la sève du cinéma européen.
L’Union européenne n’a pas de compétence propre ou partagée en matière cinématographique. Le respect du principe de subsidiarité laisse aux États membres le soin de définir leur politique culturelle, notamment cinématographique. Néanmoins, ceux-ci doivent respecter les règles du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne en matière de concurrence, notamment en ce qui concerne l’attribution des aides d’État. Or le secteur cinématographique est un secteur aidé.
La « communication cinéma » de la Commission européenne réglemente donc depuis 2001 la compatibilité des aides d’État avec les règles de concurrence que prévoit le traité. Elle dispose que les aides doivent être destinées à un produit culturel. Elle offre également la possibilité pour un producteur de dépenser 80 % des aides à la production sur le territoire d’un État membre, et précise que celles-ci doivent être limitées à 50 % du budget de production. Néanmoins, elles peuvent être plus importantes pour les films réputés difficiles et à petit budget.
Le projet de révision de cette communication, présenté en 2012, proposait de maintenir l’intensité des aides, voire de l’augmenter pour les productions transfrontalières. En revanche, il limitait la possibilité pour un producteur de dépenser sur un territoire donné 100 % des aides accordées, ce qui revient de fait à limiter la « territorialisation » à 50 % du budget de production.
Cette nouvelle réglementation a inquiété à juste titre les professionnels. La territorialisation des aides est essentielle pour maintenir un tissu industriel ainsi que des savoir-faire sur nos territoires. Les présidents des institutions européennes analogues à notre Centre national du cinéma (CNC) sont unanimes. L’industrie cinématographique européenne est en situation de concurrence non au sein de l’Union européenne, mais vis-à-vis de l’industrie cinématographie américaine. Aussi ne faut-il pas l’affaiblir.
Une étude de 2008, sur laquelle la Commission s’est appuyée pour élaborer son projet de révision, a conclu que la territorialisation des aides ne constituait ni un frein à la création cinématographique européenne, ni une entrave à la libre concurrence entre États membres, notamment du fait de l’existence de nombreuses coproductions. Selon le rapport du CNC intitulé L’industrie cinématographique en France en 2011, le nombre de jours de tournage en France s’établit en 2011 à 5 002, contre 4 959 en 2010. En 2011, le nombre de jours de tournage pour les films d’initiative française s’élève à 6 879 jours, dont 27,3 % à l’étranger. Dans la majorité des cas, le choix de tourner à l’étranger se justifie par des raisons artistiques, mais il peut aussi s’expliquer par des raisons économiques, comme la réduction des coûts de production, notamment en Hongrie ou au Portugal, ou par l’accès à des financements locaux dans le cadre de coproductions, notamment en Belgique, au Luxembourg, en Allemagne ou au Canada.
Face au front uni des différentes industries cinématographiques européennes et de leurs gouvernements, qui s’opposaient aux nouvelles règles proposées, la Commission a présenté le 30 avril un nouveau projet de communication. Hélas ! Ce texte n’apaise en rien les inquiétudes des professionnels. Outre le fait qu’il offre un calendrier contraint, il vide de sa substance le principe de la territorialisation des aides. De plus, la consultation ouverte, initialement fixée à deux mois, prendra fin le 28 mai. C’est pourquoi notre Commission a choisi d’examiner ce projet de résolution dès le lendemain de son adoption par la Commission des affaires européennes.
L’objectif de la communication sur les aides d’État est d’assurer un principe de sécurité juridique pour les États membres. Si des éléments positifs doivent être soulignés, dont l’extension du projet aux activités autres que la production, le texte demeure insuffisant. Il ne mentionne pas les jeux vidéo, qui sont un secteur innovant et créatif. En revanche, il inclut à tort les aides aux salles de cinéma, qui ne relèvent pas de la libre circulation des biens et des services.
La Commission semble faire droit aux demandes initiales en maintenant l’obligation de dépenser 80 % des aides à la production sur le territoire d’un État membre, mais il s’agit d’une disposition en trompe l’œil. Dans les faits, les États ne pourront plus permettre aux industries nationales de conserver les savoir-faire inhérents à la création artistique. Dès lors qu’on ne pourra plus tenir compte de l’origine des personnes, des biens et des services, le principe de territorialisation des aides sera vidé de sa substance.
Non seulement le texte risque de multiplier les dispositifs d’attraction fiscale pour inciter à délocaliser les tournages, mais il créera une concurrence artificielle contraire aux intérêts du cinéma européen. Celui-ci n’y gagnera rien, et y perdra peut-être son identité.
C’est pourquoi la proposition de résolution demande à la Commission européenne de revoir son projet, parce que nous voulons non pas défendre la spécificité d’une industrie cinématographique nationale, mais assurer la pérennité du cinéma européen, faite de la diversité des expressions culturelles, que le cinéma français finance en partie. À court terme, l’avenir de l’industrie cinématographique européenne dépend du maintien de la territorialisation des aides.
Dans le cadre du rapport que nous préparons sur le sujet avec Mme Marietta Karamanli pour la Commission des affaires européennes, nous nous sommes rendus à Bruxelles à la direction générale de la concurrence, où l’on a balayé nos arguments d’un revers de main. Nos interlocuteurs ne songent qu’à garantir la concurrence, alors qu’à nos yeux, le cinéma n’est pas une marchandise. Encore une fois, il ne s’agit pas de mettre en cause le cinéma américain. Tant mieux s’il se porte bien ! Notre but est de donner au cinéma européen toutes les chances d’exister, de se développer et de faire rayonner notre culture sur toute la planète.
M. le président Patrick Bloche. Il me semble cohérent que nous examinions le sujet ce matin, compte tenu de notre mobilisation pour faire respecter l’exception culturelle. La proposition de résolution européenne allant en ce sens, qui a été adoptée à l’unanimité par la Commission des affaires européennes et la nôtre, sera examinée en séance publique le 12 juin.
Je remercie les rapporteurs de la Commission des affaires européennes de leur vigilance et de leur réactivité. Alors qu’ils mènent un travail de longue haleine sur le financement du cinéma, ils ont su réagir rapidement, alors que le délai prévu pour corriger la communication cinéma et préserver la territorialisation des aides a été réduit de deux à un mois.
J’ai constaté à Cannes, le week-end dernier, la forte mobilisation des représentants des régions sur le sujet. Dans le cadre du pacte de compétitivité, la loi de finances pour 2013 a élargi les critères d’attribution du crédit d’impôt cinéma, dans le but de relocaliser les tournages nationaux et internationaux. Sur ces questions, le consensus me semble une heureuse évidence.
Mme Marietta Karamanli. Avec M. Rudy Salles, nous avons souhaité, dans le cadre de la Commission des affaires européennes, accompagner la défense de l’exception culturelle, dont le financement européen du cinéma fait partie. La proposition de résolution vise à affirmer la territorialisation des aides, enjeu culturel et économique pour la France comme pour tous les États membres. J’appelle votre attention sur notre mobilisation dans les prochains jours. Le 12 juin, l’Assemblée nationale pourra affirmer sa position par un vote unanime en faveur du respect de l’exception culturelle. Le 18, la Commission des affaires européennes organisera, avec le soutien de celle des affaires culturelles, une rencontre avec les autres parlements nationaux et avec le Parlement européen. Le 19, une table ronde organisée par nos deux commissions réunira des cinéastes dont Costa Gavras, ainsi que des producteurs. La ministre de la culture conclura la rencontre en précisant sa position sur l’exception culturelle et sur le financement du cinéma. Nous devons jouer la carte de l’unanimité pour lutter contre une vision rétrograde et pour que la culture européenne existe dans le monde.
M. Michel Pouzol. Je remercie les rapporteurs de la Commission des affaires européennes de s’être emparés d’un sujet essentiel, et je regrette que nous n’ayons pas le temps de développer tous nos arguments. La Commission européenne a-t-elle sous-estimé l’enjeu du dossier ? Au-delà de son caractère culturel et identitaire, le cinéma est un secteur économique important. Si la concurrence y a sa place, elle s’exerce non à l’intérieur de l’Europe mais envers les autres grands secteurs de production. En 2011, 1 285 longs-métrages ont été produits dans l’Union, contre 1 274 en Inde et 817 aux États-Unis. Les films européens y ont attiré 963 millions de spectateurs, preuve que les Européens s’intéressent à leur cinéma. En 2008, ce secteur économique représentait 17 milliards d’euros et un million d’emplois.
Chaque année, les États européens consacrent au cinéma 2 milliards d’euros sous forme de subventions et de prêts à taux réduit, et 1 milliard sous forme d’incitations fiscales. Cinq États – la France, le Royaume-Uni, l’Allemagne, l’Italie et l’Espagne – accordent l’essentiel des aides, dont 80 % vont à la production cinématographique. La France joue un rôle considérable par le volume des œuvres produites : 180 longs-métrages en moyenne depuis dix ans, contre 151 en Espagne. Les quelque 130 films produits en Grande-Bretagne concernent essentiellement des grandes compagnies américaines. Ken Loach avait signalé, il y a quelques années, que les quatre films anglais présentés à Cannes constituaient à eux seuls l’ensemble de la production nationale. En France, en 2011, 88 % des films coproduits l’ont été avec des partenaires européens et, sur 120 coproductions, la moitié était d’initiative européenne, notre pays ayant apporté 20 % des financements.
S’il est efficace, car il pérennise les productions françaises ou européennes, notre système d’aide au cinéma reste fragile. Je me félicite que la résolution étende son champ d’application en amont aux scénarii et à l’écriture, et en aval à la distribution, à la promotion, voire aux festivals. Son extension aux salles de cinéma, fortement territorialisées, donc peu soumises aux règles de la concurrence, me semble moins pertinente.
Je suis réservé sur le statut des jeux vidéo, qui relèvent surtout du divertissement. Le caractère culturel du cinéma tient à la diversité de ses approches, qui peuvent être expérimentales, et s’apparenter au témoignage comme au divertissement. Peut-être ces jeux méritent-ils une réflexion particulière et un traitement spécifique dans les négociations à venir, notamment avec l’Amérique du Nord.
Je partage votre fermeté sur le taux de 80 % et sur la territorialisation. Les aides régionales au cinéma ont un impact très fort. Leur disparition fragiliserait considérablement le cinéma français et européen, plus particulièrement le cinéma de témoignage. Elles doivent rester un levier en faveur de la création artistique, qui protège le tissu industriel régional et national.
Le projet de résolution est le bienvenu, à l’heure où nous allons ouvrir avec la Commission le dossier de l’exception culturelle. L’Union doit reconnaître la réalité d’un financement spécifique au cinéma, prévu par le biais du programme « Europe créative », remplaçant en partie le programme « MEDIA ». Elle doit aussi prendre en compte le principe de la territorialisation des aides. Nous nous battrons pour défendre notre position : traiter le cinéma comme un bien de consommation ordinaire reviendrait à mettre ce secteur en danger.
M. François de Mazières. Je remercie à mon tour les rapporteurs de la Commission des affaires européennes pour leur réactivité et la qualité de leur travail. Comme eux, je considère que la territorialisation des aides est indissociable du principe de l’exception culturelle. Il est important que nous nous retrouvions pour la défendre le 12 et le 18 juin. Contraint de verser un prélèvement de 150 millions d’euros, le Centre national du cinéma est fragilisé. En outre, certains groupes ont tenté de se soustraire à la taxe sur les services de télévision (TST), qui, depuis 2011, assure son financement. Ensemble, défendons le principe de l’exception culturelle, et réfléchissons à la manière de protéger le CNC, qui en est l’outil.
M. Thierry Braillard. Je m’associe aux félicitations qui ont été adressées aux rapporteurs. Quand on rencontre à Bruxelles M. Joaquin Almunia, on a le sentiment que, dans son désir de défendre la libre concurrence, il ne s’aperçoit même pas qu’il favorise les grands majors américains au détriment du cinéma européen. Notre unanimité lui fera peut-être comprendre que notre but est non de plaider pour le protectionnisme, mais de résister à l’invasion américaine.
Notre groupe défend la proposition de résolution, à un détail près. Inclure les jeux vidéo à la proposition, c’est s’avancer sur un autre terrain. Or, pour être fort, il faut éviter de s’éparpiller.
La territorialisation des aides au cinéma, loin de nuire au marché européen, favorise tant les coproductions, sans lesquelles de nombreux États membres ne pourraient pas développer une offre nationale suffisante, que la circulation des œuvres. L’exception culturelle permet à certains d’entre eux de bénéficier d’une véritable culture cinématographique. Enfin, n’oublions pas le rôle que jouent les collectivités locales : les régions investissent beaucoup dans la coproduction.
Mme Colette Langlade. L’Union européenne respecte la diversité culturelle. Elle a signé la convention de l’Unesco sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles. Elle participe au financement du cinéma européen à travers le programme « Europe créative », qui a succédé au programme « MEDIA » en vue de promouvoir la production et la diffusion du cinéma européen. Toutefois, comment s’assurer que les États membres continueront d’appliquer des critères qui prennent en compte l’origine des professionnels, des produits et des services, afin de maintenir sur leur territoire une industrie cinématographique et des savoir-faire professionnels ?
D’autre part, alors que la France est un élément-clé du financement européen du cinéma – elle est le premier producteur de films en Europe et, selon le CNC, 80 % des films qu’elle a coproduits en 2011 l’ont été avec des partenaires européens –, l’évolution de la chronologie des médias, le développement de la création dans l’environnement numérique et les dysfonctionnements constatés auprès des fournisseurs d’accès à internet, qui ne sont pas tous assujettis à l’exception culturelle, compromettent la pérennité de notre système de financement. Par ailleurs, il serait regrettable que le dumping social et fiscal remette en cause la territorialisation des aides, alors même que les collectivités se battent pour maintenir des cinémas dans les zones urbaines rurales.
M. Dominique Le Mèner. Je soutiens moi aussi la proposition de résolution. Parce que la remise en cause de l’exception culturelle fragiliserait durablement notre cinéma, nous devons lutter contre les fast-foods culturels que nous proposent les États-Unis.
Ne nous trompons pas : si les jeux vidéo sont des produits de très grande diffusion, ils jouent vis-à-vis des jeunes un rôle culturel, dont notre Commission ne peut pas se désintéresser.
Enfin, le fait que l’exception culturelle apparaisse comme un principe imprescriptible ne doit pas cacher certaines évolutions. Aujourd’hui, les films ne sont plus projetés seulement dans les salles de cinéma. On les trouve aussi sur internet. Il faut prendre en compte la diversité des modes de diffusion.
Mme Annie Genevard. Une nouvelle fois, l’exception culturelle est dans la ligne de mire de Bruxelles, qui voue à la concurrence un culte quasi religieux. Nous en avons parlé avec Mme Androulla Vassiliou, commissaire européenne à l’éducation et à la culture, qui s’est battue pour exclure l’audiovisuel de l’accord de libre-échange avec les États-Unis. La remise en cause de la territorialisation des aides est un nouveau coup dur. Dans ma ville, où ont été réalisés deux longs-métrages – Monsieur Batignole de Gérard Jugnot et L’Adversaire de Nicole Garcia –, j’ai pu mesurer le profit qu’apporte un tournage aux commerçants, aux hôteliers ou aux restaurateurs. La nouvelle menace est d’autant plus préoccupante qu’on ne peut écarter le risque d’une augmentation de la TVA ou de la diminution, dans certaines régions, des aides à la production, sans parler de l’affaiblissement des petites salles indépendantes au profit des multiplexes. C’est pourquoi je remercie les rapporteurs, auxquels je suggère de se rapprocher du groupe d’étude de l’Assemblée nationale sur le cinéma, dont je suis membre.
M. Michel Françaix. Pour être plus forts face à la Commission européenne, il faut distinguer les biens immatériels et matériels. Nous affermissons notre position chaque fois que nous nous battons pour protéger les premiers de la loi du marché. Nos arguments sont plus incertains quand ils portent sur des biens dont on ne sait s’ils sont matériels ou immatériels, comme les jeux vidéo. Revenons donc sur nos bases, ce qui nous permettra d’opposer un front uni à la Commission européenne.
Je veux aussi défendre la possibilité de voir des films dans les petites et moyennes communes. Quant aux indéniables retombées économiques d’un tournage, elles ne sont rien en comparaison de la fierté des habitants d’une commune ou d’un département où l’on a tourné un film.
M. le président Patrick Bloche. Les cinéastes se sont eux aussi impliqués sur le sujet. L’Assemblée des cinéastes, créée à l’initiative de la société des réalisateurs de films (SRF), s’est mobilisée lundi en tenant une conférence internationale. Le producteur américain Harvey Weinstein, qui a contribué à l’oscarisation de The Artist, y a défendu l’exception culturelle. La France tente aussi de convaincre certains partenaires européens, comme les Italiens, dont la contribution au cinéma européen n’a pas besoin d’être rappelée.
La représentation nationale doit relayer la mobilisation des professionnels du cinéma, en se situant dans le bon calendrier. Aujourd’hui 22 mai, nous nous penchons sur cette proposition de résolution avant la date butoir du 28 mai. Le 12 juin, avant le Conseil des ministres du 14, la représentation nationale exprimera sa volonté, peut-être unanime, de faire respecter l’exception culturelle. Beaucoup de pays de l’Union sont des démocraties parlementaires, où les résolutions votées par un Parlement bénéficient d’un certain poids.
Pour ma part, je rejoins la position de M. Dominique Le Mèner. Les jeux vidéo représentent une industrie culturelle aussi créative que créatrice d’emplois, où l’on reconnaît la valeur de la french touch. Je regretterais par conséquent qu’on exclue ce secteur du champ d’application de la communication cinéma, au lieu de le sécuriser juridiquement.
M. le rapporteur. Je me félicite de notre unanimité, identique à celle qu’a rencontrée hier le texte à la Commission des affaires européennes. Elle nous permettra de peser, face à la direction générale de la concurrence, même si l’accueil qu’elle nous a réservé, à Mme Marietta Karamanli et à moi-même, ne laisse pas augurer un succès. Quand nous nous y sommes présentés pour défendre le cinéma européen, on nous a accusés de vouloir protéger le cinéma français, alors que la diversité nous tient particulièrement à cœur. Si le cinéma français se porte mieux que d’autres, grâce à certaines décisions politiques, il soutient à bout de bras le cinéma européen par le biais des coproductions. Le fragiliser entraînerait un effondrement général.
L’inclusion des jeux vidéo est soutenue par le CNC. Ceux-ci exploitent un fond culturel non négligeable. Si nous n’y prenons garde, ce secteur grâce auquel le jeune public noue un premier contact avec la culture au sens large, sera envahi par les productions américaines ou asiatiques. Sur le plan économique, nous devons aussi défendre la territorialisation de leur production, qui crée beaucoup d’emplois.
Je ne suis pas en mesure de répondre à la question de Mme Colette Langlade sur la manière de contrôler l’origine des professionnels, des produits et des services, pour maintenir sur les territoires une industrie cinématographique et des savoir-faire. La responsabilité en revient au CNC, qui s’en acquitte de manière empirique. Peut-être ce point pourra-t-il être précisé par amendement.
La Commission en vient à l’examen de l’article unique.
Elle adopte l’amendement AC 1 de précision du rapporteur.
Elle adopte l’amendement AC 2, également de précision, du rapporteur.
Elle adopte l’amendement AC 3 rédactionnel du rapporteur.
Puis elle adopte la proposition de résolution modifiée.
M. le président Patrick Bloche. Je constate que le vote est acquis à l’unanimité.
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AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION
Amendement AC 1 présenté par M. Rudy Salles, rapporteur
Article unique
À la fin de l’alinéa 7, substituer aux mots : « du 2 mai 2013 », les mots : « ouvert à la consultation le 30 avril 2013 ».
Amendement AC 2 présenté par M. Rudy Salles, rapporteur
Article unique
À l’alinéa 24 (point 7), après le mot : « critère », insérer le mot : « effectif ».
Amendement AC 3 présenté par M. Rudy Salles, rapporteur
Article unique
À l’alinéa 24 (point 7), substituer aux mots : « de l’origine des professionnels, », les mots : « du lieu de production ».
ANNEXE
PROJET DE COMMUNICATION DE LA COMMISSION EUROPÉENNE