N° 1091
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 29 mai 2013.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE sur le projet de loi, modifié par le Sénat, de séparation et de régulation des activités bancaires (n° 838),
PAR Mme Karine BERGER,
Députée
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Voir les numéros :
Assemblée nationale : 1ère lecture : 566, 707, 661, 666 et T.A. 87.
2ème lecture : 838.
Sénat : 365, 422, 423, 427, 428 et T.A. 121 (2012-2013).
INTRODUCTION 7
I.– LE TEXTE ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE 7
II.– LE TEXTE ADOPTÉ PAR LE SÉNAT 8
III.– LES PRINCIPALES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LA COMMISSION DES FINANCES 10
EXAMEN DES ARTICLES 11
TITRE IER : SÉPARATION DES ACTIVITÉS UTILES AU FINANCEMENT DE L’ÉCONOMIE DES ACTIVITÉS SPÉCULATIVES 11
Article 1er A : Remise d’un rapport sur l’impact de la présente loi sur la compétitivité du secteur bancaire français 11
Article 1er : Filialisation des activités bancaires spéculatives 12
Articles 1er bis A, 1er bis et 1er ter : Répression des manipulations de cours de matières premières, obligation d’information sur les systèmes de négociation automatisée et répression de la tentative d’abus de marché 15
Article 4 : Modalités d’application du titre Ier 16
TITRE IER BIS : TRANSPARENCE ET LUTTE CONTRE LES DÉRIVES FINANCIÈRES 16
Chapitre Ier : Lutte contre les paradis fiscaux et le blanchiment des capitaux 17
Article 4 bis A : Débat annuel sur la liste des paradis fiscaux 17
Article 4 bis : Transparence des activités bancaires pays par pays 18
Article 4 ter A : Renvoi aux listes du Groupe d’action financière en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme 28
Article 4 ter BA : Renforcement du pouvoir d’opposition de la cellule de renseignement financier nationale 29
Article 4 ter B : Transmission d’informations par Tracfin aux autorités judiciaires et à l’administration des douanes 30
Chapitre II : Régulation du marché des matières premières 30
Article 4 quater : Sanction des abus de marché destinés à manipuler le cours des matières premières 31
Article 4 quinquies A : Limitation des positions sur les matières premières agricoles 31
Article 4 quinquies B : Obligation d’information de détention d’instruments portant sur des matières premières agricoles 34
Article 4 quinquies C : Rapports hebdomadaires de l’Autorité des marchés financiers 36
Chapitre III : Encadrement du trading à haute fréquence 36
Article 4 quinquies : Obligation d’information sur les dispositifs de traitement automatisés 37
Article 4 sexies A : Contrôle par les prestataires de services d’investissement des flux d’ordres transmis 37
Articles 4 sexies : Organisation des plates-formes boursières en vue de limiter les ordres perturbateurs sur les marchés 38
Chapitre IV : Répression des abus de marché 40
Article 4 septies : Répression de la tentative d’abus de marché 40
Article 4 octies : Extension des sanctions des abus de marché sur les systèmes multilatéraux de négociation 41
Article 4 nonies : Sanctions administratives et pénales de la manipulation d’un indice 42
TITRE IER TER : ENCADREMENT DES RÉMUNÉRATIONS DANS LE SECTEUR BANCAIRE 43
Article 4 decies : Encadrement de la rémunération des dirigeants des établissements de crédit 43
TITRE II : MISE EN PLACE DU RÉGIME DE RÉSOLUTION BANCAIRE 45
Chapitre Ier : Institutions en matière de prévention et de résolution bancaires 45
Section 1 : L’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution 45
Article 5 : Organisation et missions de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution 45
Section 2 : Le fonds de garantie des dépôts et de résolution 46
Article 6 : Missions du fonds de garantie des dépôts et de résolution 46
Chapitre II : Planification des mesures préventives de rétablissement et de résolution bancaires et mise en place du régime de résolution bancaire 47
Article 7 : Résolution et prévention des crises bancaires 47
Article 8 : Mesures de police administrative et garanties apportées à l’administrateur provisoire 51
TITRE III : SURVEILLANCE MACRO-PRUDENTIELLE 52
Article 10 : Mission de la Banque de France en matière de stabilité financière 52
Article 11 : Création du conseil de stabilité financière 53
Article 11 bis : Accès des commissions d’enquête parlementaires aux informations couvertes par le secret bancaire 58
TITRE III BIS : ENCADREMENT DES CONDITIONS D’EMPRUNT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET DE LEURS GROUPEMENTS 60
Article 11 ter : Encadrement des conditions d’emprunt des collectivités territoriales et de leurs groupements 60
Article 11 quater A : Rapport sur la mise en place d’un fonds de garantie pour les emprunts contractés par les collectivités d’outre-mer 63
Article 11 quater B : Encadrement des conditions d’emprunt des organismes HLM 64
Article 11 quater C : Création de l’agence de financement des collectivités territoriales 65
Article 11 quater : Communication d’informations entre l’autorité de contrôle prudentiel et de résolution, l’Autorité des marchés financiers, la Banque de France et la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes 68
TITRE IV : RENFORCEMENT DES POUVOIRS DE L’AUTORITÉ DES MARCHÉS FINANCIERS ET DE L’AUTORITÉ DE CONTRÔLE PRUDENTIEL ET DE RÉSOLUTION 70
Chapitre Ier : Dispositions relatives à l’Autorité des marchés financiers 70
Article 12 : Organisation et pouvoirs de l’Autorité des marchés financiers 70
Article 13 bis : Pouvoir de suspension du rachat des parts ou actions d’un organisme collectif de placement 70
Chapitre II : Dispositions relatives à l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution 71
Article 14 : Contrôle de l’ACPR sur les instances dirigeantes des entités soumises à son contrôle 71
Article 14 bis AA : Représentation du président de l’Autorité des marchés financiers et du président de l’Autorité des normes comptables au collège de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution 75
Article 14 ter : Contrôle par l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution de l’acquisition par des établissements de crédit de filiales à l’étranger 75
Chapitre III : Supervision des chambres de compensation et des contreparties aux transactions sur dérivés 77
Article 15 : Supervision des chambres de compensation 77
Article 15 bis C : Modification des pouvoirs de l’Autorité des marchés financiers suite à l’adoption du règlement EMIR 77
Article 15 ter : Complémentaire retraite des hospitaliers 78
TITRE VI : PROTECTION DES CONSOMMATEURS ET ÉGALITÉ ENTRE LES FEMMES ET LES HOMMES 79
Chapitre Ier: Plafonnement des frais d’incident et offre de services bancaires pour la clientèle en situation de fragilité 79
Article 17 : Plafonnement des frais d’incident et offre de services bancaires pour la clientèle en situation de fragilité 79
Article 17 bis AA : Rapport sur la tarification des services bancaires outre-mer 84
Article 17 bis AB : Principe d’interdiction de souscription par les personnes physiques d’emprunts immobiliers libellés dans une monnaie étrangère à l’Union européenne 84
Article 17 bis A : Charte d’inclusion bancaire et de prévention du surendettement 86
Article 17 bis B : Création d’un observatoire de l’inclusion bancaire 87
Chapitre Ier bis : Mesures relatives à la protection et à l’information des entreprises 88
Article 17 quater : Obligation d’une convention écrite entre un entrepreneur individuel et un établissement de crédit pour la gestion d’un compte de dépôt 88
Article 17 quinquies : Obligation d’une convention écrite pour tout concours bancaire autre qu’occasionnel à une entreprise 89
Chapitre II : Assurance-emprunteur 90
Article 18 : Assurance-emprunteur 90
Article 18 bis : Maintien du contrat d’assurance-emprunteur dans le cadre d’une procédure de surendettement 98
Chapitre IV : Référentiel de place 100
Article 20 : Référentiel de place des organismes de placement collectif en valeurs mobilières 100
Chapitre V : Mesures de simplification 101
Article 21 : Accessibilité bancaire 101
Article 21 bis AA : Exemption au profit des structures dépendant de la Banque de France en matière de plancher des œuvres sociales 103
Article 21 bis A : Information de la clientèle des établissements de crédit sur le montant des frais bancaires 105
Article 22 : Procédure de surendettement 106
Article 22 bis : Articulation de la procédure de surendettement avec le maintien du débiteur dans son logement 109
Article 22 ter : Coordination de l’action des conseils généraux et des caisses d’allocations familiales avec celle des commissions de surendettement 10911
Article 22 quater : Suivi budgétaire ou social pour les personnes en situation de surendettement persistant 112
Article 23 : Compte du défunt 114
Article 23 bis : Formules de financement d’obsèques 116
Article 23 ter : Détermination des conditions d’affectation des bénéfices des contrats de prestations d’obsèques 117
Article 23 quater : Information sur les contrats d’assurance-vie en déshérence 117
Article 24 bis : Information sur les frais de services de paiement 121
Article 24 ter : Octroi de prêts participatifs 122
Chapitre VI : Égalité entre les femmes et les hommes en matière de tarifs et de prestations d’assurances 123
Article 25 : Égalité entre les femmes et les hommes en matière de tarifs et de prestations d’assurances 123
TITRE VII : ORDONNANCES RELATIVES AU SECTEUR BANCAIRE ET FINANCIER 124
Article 26 : Dispositions relatives à l’outre-mer 124
Article 30 : Dissolution de l’Établissement public de réalisation et de défaisance 124
Article 31 : Transfert aux mécanismes successeurs du fonds de développement pour l’Irak des avoirs détenus par l’ancien régime irakien sur le territoire français 125
Article 32 : Abrogation de l’article 104 de la loi du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009 129
Article 33 : Modalités de remboursement de la monnaie électronique 129
TABLEAU COMPARATIF 133
AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION 295
Adopté en première lecture par l’Assemblée nationale le 19 février dernier, le projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires, qui comptait à l’origine 26 articles, a été enrichi par les débats en Commission puis en séance, puisque c’est un texte de 59 articles qui a été transmis au Sénat.
Le Sénat a voté conformes 20 articles, mais compte tenu des ajouts qu’il a lui-même apportés au texte, 70 articles restent en discussion.
I.– LE TEXTE ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE
L’Assemblée nationale a sensiblement complété la partie du projet de loi relative à la filialisation en précisant le régime applicable aux opérations de tenue de marché. Elle a notamment défini plus précisément ce type d’opérations et donné au ministre chargé de l’économie le pouvoir de décider à partir de quel seuil elles doivent être filialisées. Elle a également étendu à toutes les entités bancaires, et non plus aux seuls établissements de crédit, l’obligation de détention d’une sûreté dès lors que la contrepartie est un hedge fund
Plusieurs amendements ont été adoptés afin de mieux lutter contre la spéculation et pour renforcer la transparence et l’information sur les marchés. Sont désormais réprimés la manipulation des cours sur les matières premières agricoles et les tentatives d’abus de marché. De même a été renforcée l’obligation d’information sur les systèmes de négociation automatisés.
L’Assemblée a adopté un amendement majeur visant à lutter contre la fraude et l’évasion fiscales, prévoyant que les établissements français doivent publier en annexe de leurs comptes annuels des informations relatives à leurs filiales établies à l’étranger, et ce, quel que soit le pays d’implantation. Trois critères ont été retenus : le nom et la nature d’activité de l’entité, son produit net bancaire ainsi que ses effectifs. Cette mesure devrait contribuer très largement à la lutte contre les paradis fiscaux : les services de l’État, mais aussi le public, disposeront désormais d’informations agrégées sur l’activité internationale des établissements français.
Dans le même esprit, plusieurs mesures ont été adoptées afin de faciliter les échanges d’information entre la cellule de renseignement financier nationale (Tracfin) et la justice, les douanes, l’Autorité de contrôle prudentiel (ACP), l’Autorité des marchés financiers (AMF) et les ordres professionnels.
En ce qui concerne les procédures de résolution, l’Assemblée a donné à l’ACP, devenue Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), le pouvoir de faire modifier le plan préventif de rétablissement. Elle a également rappelé que les décisions prises dans le cadre d’une procédure de résolution poursuivent un objectif d’intérêt public et qu’elles doivent respecter un principe de proportionnalité. L’absence d’échange contradictoire a enfin été limitée aux seuls cas d’urgence.
L’Assemblée nationale a enrichi sur trois points principaux le dispositif relatif au Conseil de stabilité financière prévu par le titre III.
En premier lieu, il a été prévu l’application du principe de parité entre les femmes et les hommes au sein du conseil, qui doit être garanti par les nominations de personnalités qualifiées.
En deuxième lieu, l’implication du Parlement dans l’activité du Conseil a été renforcée, avec la nomination d’une personnalité qualifiée par le président de l’Assemblée nationale et par celui du Sénat et la possibilité, pour les commissions permanentes, d’auditionner à tout moment le président du conseil.
Enfin, le régime de prévention des conflits d’intérêts, applicable aux personnalités qualifiées, a été renforcé et un délai de viduité de trois ans a été prévu pour l’ensemble des membres.
L’Assemblée nationale a, par ailleurs, introduit un titre III bis, relatif à l’encadrement des conditions d’emprunt des collectivités territoriales et de leurs groupements, qui prévoit un principe d’interdiction de souscription de prêts dits toxiques.
Enfin, s’agissant du volet de protection des consommateurs, prévu par le titre VI, les modifications apportées par l’Assemblée nationale ont poursuivi un double objectif.
D’une part, concernant les particuliers, afin de préserver l’ensemble des consommateurs des tarifications abusives, le bénéfice du plafonnement des commissions d’intervention a été élargi à l’ensemble des clients des banques. Un effort d’amélioration de l’information de la clientèle des établissements de crédit a été, en outre, entrepris.
D’autre part, un chapitre dédié aux entreprises a été introduit afin d’assurer une meilleure protection des plus petites d’entre elles, notamment par la formalisation des relations avec les établissements de crédit, et de garantir leur information, par le biais notamment d’un accès à la notation que leur attribue leur banque.
II.– LE TEXTE ADOPTÉ PAR LE SÉNAT
Le Sénat a confirmé l’économie d’ensemble du texte adopté par l’Assemblée nationale en ce qui concerne la séparation des activités utiles au financement de l’économie des activités spéculatives. Il a toutefois précisé la nature des sûretés que tout établissement doit constituer dès lors qu’il entretient des relations avec un hedge fund. Il a d’ailleurs confié le contrôle de ce type d’opérations à l’ACPR, en lien avec l’AMF.
Sur le volet de lutte contre la fraude et de renforcement de la transparence, le Sénat a prolongé le travail de l’Assemblée nationale. À cet effet, il a créé quatre nouvelles subdivisions dans le texte, ce qui a permis de gagner en lisibilité et facilite la compréhension d’ensemble des dispositifs. Le nouveau titre Ier bis comporte désormais quatre chapitres relatifs à la lutte contre les paradis fiscaux (chapitre Ier), à la régulation des marchés de matières premières (chapitre II), à l’encadrement du négoce à haute fréquence (chapitre III) et à la répression des abus de marché (chapitre IV).
Sur les paradis fiscaux, le Sénat a complété la liste des informations publiées par les établissements français, anticipant les prochaines règles communautaires. Seront également rendus publics le montant des bénéfices avant impôts, le montant total des impôts dus ainsi que les subventions publiques reçues. En outre, en cas de manquement à ces obligations déclaratives, la commission des sanctions de l’ACPR pourra engager une procédure de sanction à l’encontre des dirigeants des établissements concernés.
Sur les matières premières agricoles, plusieurs mesures ont été adoptées afin de renforcer l’information des marchés mais aussi d’améliorer la transmission de données à l’AMF.
La lutte contre la spéculation est également améliorée, notamment afin de lutter contre l’annulation des ordres de paiement et pour améliorer le contrôle par les prestataires de services d’investissement des flux d’ordres transmis. De même, le Sénat a prévu la répression de la manipulation d’indices.
Il a enfin adopté plusieurs mesures visant à encadrer la rémunération des dirigeants d’établissements bancaires au sens large, c’est-à-dire de toutes les personnes dont l’activité a une influence sur les risques encourus par l’entreprise.
En matière de résolution, le Sénat n’a procédé qu’à des ajustements marginaux, en prévoyant par exemple que le président de la chambre commerciale, financière et économique de la Cour de cassation siège au sein du collège de résolution de l’ACPR. Il a également prévu une actualisation annuelle du plan de résolution ainsi qu’un renforcement de l’information du Parlement par le biais des présidents et rapporteurs généraux des commissions des Finances.
Concernant le titre III, les principales modifications introduites par le Sénat ont consisté à vider de toute portée normative la disposition garantissant le respect de la parité entre les femmes et les hommes au sein du Conseil de stabilité financière et à rebaptiser celui-ci « Haut conseil de stabilité financière ».
Le Sénat a complété le titre III bis en étendant le régime d’encadrement du crédit, prévu pour les collectivités territoriales, aux services départementaux d’incendie et de secours et aux organismes HLM et adopté un amendement du Gouvernement permettant la création de l’agence de financement des collectivités territoriales.
Enfin, s’agissant du volet de protection des consommateurs prévu par le titre VI, le Sénat a modifié le texte sur trois points principaux.
En premier lieu, le plafonnement des commissions d’intervention a été doublé d’un plafonnement spécifique aux personnes bénéficiaires de la gamme de paiement alternatifs ou des services de paiement de base.
En deuxième lieu, la procédure de surendettement a été améliorée, avec notamment une plus grande prise en compte des mesures de suivi budgétaire et social.
Enfin, la portée de l’article 23, relatif à l’utilisation des comptes bancaires de personnes défuntes, a été largement réduite, au motif que les procédures prévues par l’article seraient dérogatoires du droit commun des successions. En lien avec cet article, le Sénat a adopté divers articles additionnels portant sur les formules de financement d’obsèques et les contrats d’assurance-vie en déshérence.
III.– LES PRINCIPALES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LA COMMISSION DES FINANCES
La commission des Finances a maintenu les modifications opérées aux titres I, Ier bis, Ier ter et II du texte adopté par le Sénat, sous réserve d’ajustements rédactionnels. Il lui a toutefois paru utile de les prolonger pour ce qui concerne les matières premières agricoles, en améliorant par exemple la lutte contre la spéculation ou en interdisant la détention de stocks physiques par des établissements de crédit.
Concernant le Haut conseil de stabilité financière, la commission des Finances a rétabli et précisé le dispositif garantissant l’application du principe de parité entre les femmes et les hommes.
Enfin, s’agissant du volet de protection des consommateurs, la commission des Finances a rétabli le plafonnement unique des commissions d’intervention, en estimant que le double plafonnement proposé par le Sénat serait plus défavorable pour la grande majorité des clients des banques.
La Commission a procédé à l’examen des articles du présent projet de loi au cours de sa séance du mercredi 29 mai 2013.
SÉPARATION DES ACTIVITÉS UTILES AU FINANCEMENT DE L’ÉCONOMIE DES ACTIVITÉS SPÉCULATIVES
Remise d’un rapport sur l’impact de la présente loi sur la compétitivité du secteur bancaire français
Au vu de l’importance des modifications opérées par le projet de loi, le président de la commission des Finances de l’Assemblée nationale et plusieurs de ses collègues avaient souhaité que soit remis au Parlement un rapport détaillant leur impact sur la compétitivité du secteur bancaire français. Dans un contexte de concurrence internationale accrue, il leur apparaissait primordial d’éviter que le nouveau régime bancaire constitue une entrave et pénalise les sociétés françaises.
La Rapporteure avait pour sa part estimé que ce document était superfétatoire, le Parlement disposant déjà de tous les éléments de contrôle. Elle avait d’ailleurs rappelé que, conformément à l’article 145-7 du Règlement de l’Assemblée nationale, un rapport portant sur l’application de la présente loi devra être réalisé dans un délai de six mois suivant son entrée en vigueur. S’il vise principalement à vérifier que tous les textes réglementaires ont bien été pris, il pourra aussi mesurer l’impact des dispositions sur l’environnement global.
Le ministre avait finalement invité l’Assemblée à adopter cet amendement, considérant que ce serait un signal adressé à l’ensemble du monde bancaire, montrant bien qu’il ne s’agit pas d’une loi de fragilisation du secteur.
Le Sénat a considéré pour sa part indispensable de disposer d’un document évaluatif, relevant néanmoins que ce rapport constituerait une première base de travail pour « une analyse de plus grande ampleur ».
En séance publique au Sénat, le champ du rapport a été légèrement étendu de façon à y intégrer les nouveaux dispositifs relatifs au négoce à haute fréquence et aux matières premières agricoles. Ce complément apparaît pertinent dans la mesure où le texte a été sensiblement enrichi sur ces deux points.
Soucieuse d’assurer la plus grande transparence et la meilleure information du Parlement, la Rapporteure préconise donc une adoption de l’article 1er A tel que rédigé par le Sénat.
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La Commission adopte l’article 1er A sans modification.
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Filialisation des activités bancaires spéculatives
Articles L. 511-47 à L. 511-50 du code monétaire et financier
Élément central du projet de loi, l’article 1er organise la filialisation des activités bancaires spéculatives. Le Sénat a confirmé l’économie du texte adopté par l’Assemblée et l’a complété sur trois points spécifiques.
Le nouvel article L. 511-47 du code monétaire et financier précise que la filialisation vise à garantir la stabilité financière et la solvabilité des établissements à l’égard de leurs déposants et doit servir à assurer le financement de l’économie.
Le Sénat a complété la liste des objectifs en indiquant que la filialisation doit garantir « l’absence de conflits d’intérêts avec leurs clients ». Si cette insertion n’apparaît pas optimale, comme l’avait d’ailleurs relevé la Rapporteure lors de l’examen à l’Assemblée nationale, il reste nécessaire d’inscrire cet objectif dans le projet de loi. La question des conflits d’intérêts nécessite en effet que le législateur affiche sa volonté de les éviter en promouvant un comportement exemplaire de l’ensemble de la profession bancaire.
Le 2° du nouvel article L. 511-47 du code monétaire et financier prévoit que les opérations conclues pour compte propre avec un organisme de placement collectif à effet de levier, en d’autres termes un hedge fund, doivent être filialisées sauf si elles sont garanties par une sûreté.
Lors des débats à l’Assemblée nationale, l’idée d’une filialisation totale des opérations avec les hedge funds a été écartée, le ministre indiquant qu’une telle solution pénaliserait durablement nos banques. Néanmoins un consensus avait émergé sur le fait qu’il convenait de définir plus strictement la nature de cette sûreté.
Le texte adopté par le Sénat précise désormais que cette sûreté doit satisfaire à des exigences de « quantité, de qualité et de disponibilité dans des conditions fixées par arrêté du ministre chargé de l’économie ». De la sorte, le ministère sera en mesure de vérifier la crédibilité de la sûreté. Par ailleurs en renvoyant à un arrêté ministériel la définition des critères, le Sénat assure une certaine souplesse au système puisque les critères pourront ainsi évoluer en fonction du contexte et de l’organisme concerné.
Le respect effectif des normes applicables à la sûreté relève de la compétence de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (cf. infra).
Soucieux d’assurer l’effectivité de la filialisation, les sénateurs ont complété les dispositions relatives aux contrôles opérés par l’ACPR. L’autorité est ainsi chargée du contrôle des caractéristiques de la sûreté dans les échanges avec les hedge funds.
Les opérations de tenue de marché ne sont pas filialisées par principe, mais l’établissement doit justifier que les opérations consistent en la communication simultanée de prix d’achat et de vente fermes et concurrentiels ou que ces opérations sont « nécessaires, dans le cadre de son activité habituelle, à l’exécution d’ordres d’achat ou de vente de clients ou en réponse à des demandes d’achat ou de vente de leur part ». L’Assemblée avait adopté par un amendement de la commission des Finances à l’initiative de notre collègue Laurent Baumel qui précisait que l’ACPR contrôle la distinction des différentes opérations de tenue de marché. Le Sénat a repris l’esprit et la lettre de cette modification : désormais l’existence d’un lien entre l’opération de tenue de marché et le besoin des clients est appréciée au regard « de la fréquence des opérations réalisées et de l’organisation interne mise en place pour répondre aux besoins des clients ». Cette précision va dans le bon sens en évitant tout contournement du dispositif. Seuls les établissements ayant une réelle activité de tenue de marché assise sur des demandes constantes et régulières de leurs clients pourront échapper à la filialisation.
Le Sénat a également amélioré la coordination entre les différentes instances de contrôle en prévoyant que l’ACPR informe l’Autorité des marchés financiers (AMF) des conclusions des contrôles qu’elle réalise en matière d’opérations de tenue de marché.
Le Sénat a enfin complété les dispositions relatives au contrôle par l’ACPR de l’organisation interne des établissements. Le nouvel article L. 511-49 dispose en effet que les établissements doivent se doter d’une organisation interne adaptée au nouveau principe de filialisation et qu’ils doivent rendre compte à l’ACPR de leur architecture interne et des moyens alloués à ces unités. Le Sénat a fixé une nouvelle obligation relative aux « limites de risques fixées aux unités internes ». L’établissement devra désormais faire la preuve que les bornes fixées à ces services sont « cohérentes avec leurs mandats ». En d’autres termes, la taille et les ressources du contrôle interne devront être proportionnées à l’importance des opérations, que ce soit sur le plan quantitatif ou qualitatif. La notion de « cohérence » laisse par ailleurs une certaine marge d’appréciation à l’ACPR et évite l’application de seuils mécaniques qui correspondraient mal à la réalité de ces opérations.
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La Commission est saisie de l’amendement CF 59 de M. Christian Paul.
M. Dominique Potier. La liste des activités devant être filialisées pourrait être complétée par le Haut conseil de stabilité financière. Il convient de tenir compte de la facilité avec laquelle les banques créent de nouveaux services.
Mme la rapporteure. Avis défavorable. Il n’appartient pas au Haut conseil d’établir cette liste. Nous en avons déjà largement débattu.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle examine l’amendement CF 58 de M. Christian Paul.
M. Dominique Potier. Les activités qui ont bénéficié de contreparties dans les États et territoires non coopératifs en matière fiscale devraient être filialisées. Je suis disposé à revoir la rédaction de cet amendement d’ici à la séance publique, si la rapporteure le juge nécessaire.
Mme la rapporteure. Je vous remercie, monsieur Potier, d’aborder ce sujet. Le contexte a en effet beaucoup évolué au cours des dernières semaines. Cependant, à ce stade, nous avons toujours raisonné en termes d’activités, distinguant celles qui doivent être filialisées de celles qui peuvent rester dans la maison mère. Avec votre amendement, vous soulevez la question du pays dans lequel ces activités sont menées. Cela pose des problèmes pratiques. Je prends volontairement un exemple caricatural : l’activité de prêt immobilier aux personnes physiques devrait-elle être filialisée dès lors que le bien immobilier se trouve aux îles Caïman ? Je vous suggère de retirer votre amendement et de réfléchir à la manière d’articuler le critère de l’activité avec une logique géographique.
M. Dominique Potier. Je le retire, mais n’exclus pas d’évoquer à nouveau le sujet en séance publique. Nous aurons peut-être le temps de préciser les choses d’ici-là. Il convient de poser des jalons pour le futur.
L’amendement CF 58 est retiré.
La Commission en vient à l’amendement CF 12 de M. Éric Alauzet.
M. Éric Alauzet. Cet amendement vise à interdire le recours aux fonds indexés sur le cours des matières premières agricoles. On estime que deux tiers de ces fonds ont un caractère spéculatif. Il est d’ailleurs très difficile de distinguer les activités de couverture de risques, qui peuvent être utiles, de la spéculation. Surtout, ces produits se développent de manière inquiétante : seuls 3 % des contrats à terme sur les matières premières agricoles donnent lieu in fine à une livraison. La solution que je propose est certes radicale, mais il convient d’avancer sur ce sujet, pour protéger nos agriculteurs.
Mme la rapporteure. Le résultat auquel nous étions parvenus sur ce sujet en première lecture n’était pas pleinement satisfaisant. Vous proposez en effet, avec votre amendement, une solution radicale. Je vous invite à le retirer au profit des amendements CF 55 et CF 56 de Dominique Potier à l’article 4 quinquies B qui devraient répondre à votre préoccupation.
M. Éric Alauzet. Je le retire, quitte à le déposer à nouveau au titre de l’article 88.
L’amendement CF 12 est retiré.
La Commission adopte l’article 1er sans modification.
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Articles 1er bis A, 1er bis et 1er ter
Répression des manipulations de cours de matières premières,
obligation d’information sur les systèmes de négociation automatisée
et répression de la tentative d’abus de marché
Le Sénat a souhaité poursuivre le travail engagé par l’Assemblée nationale en ce qui concerne l’encadrement du négoce à haute fréquence et celui des opérations sur les matières premières agricoles. À cet effet, il a créé trois nouvelles subdivisions du texte, ce qui a permis de gagner en lisibilité et facilite la compréhension d’ensemble des dispositifs. En conséquence, il a supprimé les articles 1er bis A, 1er bis et 1er ter qui traitaient respectivement de la répression des manipulations de cours de matières premières, de l’obligation d’information sur les systèmes de négociation automatisés et de la répression de la tentative d’abus de marché. Pour autant leurs dispositifs ne disparaissent pas, car ils sont désormais respectivement intégrés aux articles 4 quater, 4 quinquies et 4 septies (cf. infra).
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La Commission maintient la suppression des articles 1er bis A, 1er bis et 1er ter.
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Modalités d’application du titre Ier
Le Sénat a apporté une simple modification rédactionnelle à cet article, en précisant la date d’entrée en vigueur du titre Ier pour la gestion extinctive des portefeuilles d’instruments financiers. Le projet de loi avait retenu la date de publication de la loi ; le Sénat lui a préféré la date de promulgation. Ce changement apparaît mesuré dans sa portée mais participe à l’amélioration de la légistique, la date de promulgation constituant le moment usuel de référence.
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La Commission adopte l’article 4 sans modification.
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TRANSPARENCE ET LUTTE CONTRE LES DÉRIVES FINANCIÈRES
Le Sénat a regroupé au sein de ce nouveau titre les dispositions relatives à la lutte contre les paradis fiscaux (chapitre Ier), à la régulation des marchés de matières premières (chapitre II), à l’encadrement du négoce à haute fréquence (chapitre III) et à la répression des abus de marché (chapitre IV).
Lutte contre les paradis fiscaux et le blanchiment des capitaux
Débat annuel sur la liste des paradis fiscaux
En séance publique, l’Assemblée nationale avait adopté un amendement présenté par notre collègue Guillaume Bachelay prévoyant que « la liste des États et territoires non coopératifs, tels que définis à l’article 238-0 A du code général des impôts, fait l’objet d’un débat chaque année devant les commissions des finances et des affaires étrangères de l’Assemblée nationale et du Sénat, en présence du ministre des finances ».
Tout en soulignant la nécessité « de travailler à la question des paradis fiscaux jusqu’à ce que nous arrivions vraiment à supprimer ce comportement de fuite fiscale » (1), la rapporteure avait cependant émis un avis défavorable considérant que cette procédure était trop rigide, la loi ne sachant contraindre le programme de travail des commissions compétentes qui peuvent entendre qui elles le souhaitent et se saisir de ces sujets au travers d’auditions ou par la création de missions dédiées. Dès lors l’instauration d’un rendez-vous annuel obligatoire apparaissait superfétatoire.
Le Sénat a entendu les arguments de la Rapporteure, estimant en effet que « l’examen du projet de loi de finances est le moment privilégié du débat sur cette question, sans qu’il soit nécessaire de le prévoir dans une loi ». Le rapporteur du Sénat faisait d’ailleurs valoir qu’il est « toujours loisible aux Commissions des deux assemblées d’organiser, à tout moment, des auditions des ministres et des personnalités qualifiées sur ce thème » (2).
Fort de ces arguments, le Sénat a donc supprimé à raison l’article 4 bis A.
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La Commission est saisie de l’amendement CF 13 de M. Éric Alauzet, tendant à rétablir l’article 4 bis A.
M. Éric Alauzet. Cet amendement vise à rétablir l’article tel que l’Assemblée l’avait adopté en première lecture. L’Assemblée nationale et le Sénat devraient pouvoir se prononcer chaque année sur la liste des États et territoires non coopératifs.
Mme la rapporteure. J’avais donné un avis défavorable en première lecture. La Commission ne m’avait pas suivie. Je maintiens mon avis défavorable et vous invite à suivre le Sénat sur ce point.
La Commission rejette l’amendement.
En conséquence, elle maintient la suppression de l’article 4 bis A.
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Transparence des activités bancaires pays par pays
Article L. 511-45 du code monétaire et financier
À l’issue d’un long échange en commission des Finances, l’Assemblée nationale a adopté un amendement imposant à l’ensemble des entités bancaires de publier, en annexe à leurs comptes annuels, des informations sur leurs implantations et leurs activités à l’étranger. La Rapporteure avait estimé que la « communication des seules informations relatives au chiffre d’affaires et aux effectifs en personnel devrait suffire pour repérer les agissements condamnables » (3). Partant de ce constat, elle avait mis en garde contre la tentation d’une obligation trop maximaliste qui conduirait à deux effets néfastes : d’une part, cela mettrait sur la place publique des informations potentiellement stratégiques pour les banques françaises et pourrait ainsi nuire à leur action dans certains pays et, d’autre part, une contrainte trop forte risquerait d’encourager les mécanismes de contournement alors qu’une norme facilement acceptée serait plus aisément respectée.
Le rapporteur du Sénat a jugé ce dispositif « équilibré », relevant qu’il pourrait « toujours faire l’objet d’un durcissement si un accord européen devait être trouvé sur cette question » (4).
La commission des Finances du Sénat a retenu pour l’essentiel, le texte de l’Assemblée, les modifications ne portant que sur le périmètre comptable, l’exercice visé ou la date d’entrée en vigueur du dispositif.
En séance publique, le texte a néanmoins été assez significativement complété, prévoyant que les établissements devraient également publier, à compter de 2015, « le bénéfice ou la perte avant impôt, le montant total des impôts dont les entités sont redevables » ainsi que « les subventions publiques reçues » (5).
Les sénateurs ont établi une mise en œuvre progressive des obligations déclaratives : le dispositif prévu par l’Assemblée commençant dès 2014 pour l’exercice 2013 et les ajouts sénatoriaux n’entrant en vigueur qu’un an après.
Ces ajouts anticipent les travaux en cours à l’échelon européen. Le ministre a en effet indiqué que, dans le cadre des débats sur la directive CRD IV, des propositions fortes ont été faites notamment à l’initiative de la France. Le compromis prévoit à ce stade que « l’obligation de transparence devrait […] être élargie à la publication d’informations relatives au bénéfice ou à la perte avant impôt, au montant total des impôts dont les entités sont redevables et aux subventions publiques reçues » (6). Pour contraignantes que soient ces nouvelles obligations, elles n’introduisent pas de biais dans la concurrence puisqu’elles ont vocation à s’appliquer sur l’ensemble du territoire européen.
Le Sénat a enfin prévu des sanctions si les établissements ne respectent ces nouvelles contraintes. L’ACPR étant d’ores et déjà compétente pour les établissements bancaires, le Sénat lui a confié la responsabilité de veiller à ces nouvelles règles. En cas de manquement, il lui appartient d’engager une procédure de sanction à l’encontre des dirigeants.
La sanction peut prendre la forme d’un avertissement, d’un blâme, d’une interdiction d’effectuer certaines opérations pour une durée maximale de dix ans, d’une suspension temporaire de dirigeants pour une durée maximale de dix ans, de la démission d’office de dirigeants, du retrait partiel ou total d’agrément ou d’autorisation ou de la radiation de la liste des personnes agréées. Soit à la place, soit en sus de ces sanctions, une sanction pécuniaire de 100 millions d’euros peut être également prononcée. Les décisions prononcées par la commission des sanctions en matière disciplinaire sont rendues publiques dans les publications, journaux ou supports qu’elle désigne, dans un format proportionné à la faute commise et à la sanction infligée et les frais de cette publicité sont supportés par la personne sanctionnée.
À ce stade, il semble utile de maintenir le texte adopté par le Sénat. Pour autant, la rapporteure appelle à un travail de fond sur la transparence. Les États-Unis ayant profondément changé la donne internationale avec l’adoption du Foreign Account Tax Compliance Act (FATCA), il importe que l’Europe soit force de proposition et n’agisse pas seulement en réaction à la législation américaine. Dans pareil contexte, la France, et l’Union européenne, ne peuvent se satisfaire de demi-mesures ; il est urgent d’adopter un FATCA européen à défaut d’un accord mondial sur ce sujet.
Il convient également de renforcer les obligations déclaratives des établissements français à l’égard des administrations étrangères. Les conventions bilatérales actuelles permettent certes des échanges d’informations entre services mais elles ne prévoient pas de transmission directe de données à un service étranger. Le projet américain va rendre cette procédure obligatoire, sauf à ce que l’établissement concerné renonce au marché américain. Pour autant, il serait utile que le droit national intègre d’ores et déjà cette nouvelle contrainte pour les établissements français.
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La Commission est saisie de l’amendement CF 21 de M. Hervé Mariton.
M. Hervé Mariton. Il est important de réguler les activités bancaires et le Gouvernement a raison de prendre l’initiative en ce domaine, ou, plus exactement, de rechercher des solutions. En effet, celles-ci doivent être mises en œuvre à l’échelon communautaire, avec lequel il conviendrait de se coordonner. La directive européenne CRD IV – Capital requirements directive – vient d’être adoptée, dont l’entrée en vigueur est prévue au 1er janvier 2015 ou, éventuellement, à une autre date. Alors que cette incertitude même justifierait une approche plus concertée, le projet de loi s’articule mal avec l’initiative communautaire et son calendrier. Notre industrie bancaire pourra s’en trouver pénalisée. Si nous souhaitons une meilleure régulation des activités bancaires et considérons que l’idée de séparer certaines activités n’est pas irrecevable, ni le calendrier ni la méthode ne nous paraissent judicieux. D’où notre proposition, qui ne doit pas être mal interprétée, de supprimer l’article 4 bis.
Mme Karine Berger, rapporteure. Nous avons la chance de disposer aujourd’hui du texte quasi définitif de la directive CRD IV, dont la discussion a beaucoup progressé depuis février dernier. Nos collègues sénateurs n’ont fait qu’aligner les dispositions de l’article 4 bis sur celles de la directive. Je suis donc défavorable à la suppression de l’article.
M. le président Gilles Carrez. Hervé Mariton l’a bien dit, nous sommes d’accord sur le fond. La difficulté tient à la coordination avec l’entrée en vigueur de la directive. Que de fois ici n’avons-nous pas déploré, quelle que soit notre appartenance politique, l’application anticipée de directives communautaires qui met toujours en difficulté les seules entreprises françaises ! Or, la banque est une industrie, avec des centaines de milliers d’emplois à la clé dans notre pays. Nous devons avoir la même préoccupation pour l’industrie bancaire que pour le reste de l’industrie.
M. Charles de Courson. L’amendement de nos collègues ne résout pas le problème qu’ils ont raison de soulever. La solution ne serait-elle pas de conditionner l’entrée en application des dispositions concernées à l’entrée en vigueur de la directive ?
M. le président Gilles Carrez. C’est ce que nous disons implicitement.
M. Charles de Courson. Il eût été préférable de le dire explicitement.
M. Jean-François Lamour. Nous approuvons tous le principe de transparence. Mais nul n’ignore que l’application des directives est fluctuante. Notre inquiétude est que notre pays se retrouve seul, avant tous les autres, à appliquer la directive CRD IV. Pourquoi vouloir « laver plus blanc que blanc » alors que les autres pays ne le font pas, ou en tout cas traînent des pieds pour le faire ? Notre secteur bancaire est fragile, exposé à une rude concurrence, des pays émergents notamment. Il est prêt à faire les efforts qu’on lui demande, mais il ne veut pas être seul à les faire. Nous devons être prudents, car il y va de la compétitivité et des emplois du secteur.
M. Pascal Cherki. Nous avons déjà eu ce débat en première lecture où il n’était pas question de la directive CRD IV. Messieurs de l’opposition, vos arguments convergeaient déjà avec ceux des représentants des banques qui faisaient valoir que si la France était seule à appliquer ces dispositions, cela risquait de mettre en péril leurs établissements. Nous leur avions répondu que notre volonté était de lutter contre les paradis fiscaux et donc d’aller vers la transparence. Depuis lors, nous disposons du projet de directive CRD IV. Aujourd’hui, la main sur le cœur, vous jurez être d’accord sur le principe, mais souhaitez quand même supprimer l’article 4 bis, au motif que l’on ne sait pas encore comment s’appliquera la directive. Si son adoption définitive devait entraîner des modifications à la marge du texte que nous aurons adopté, nous le modifierions en conséquence. Notre travail est parallèle à celui des instances européennes. Tant mieux si nos initiatives ont permis d’avancer plus vite en Europe, mais, quoi qu’il en soit, avançons par nous-mêmes. Pour lutter contre les paradis fiscaux, n’exigeons pas préalablement que les mesures soient appliquées de la même façon dans tous les pays européens.
M. Éric Alauzet. Si la transparence semble inéluctable à nos collègues de l’opposition, ils n’en veulent pas moins la retarder autant que possible.
M. Jean-François Lamour. Procès d’intention !
M. Éric Alauzet. On croirait vous entendre implorer : « S’il vous plaît, encore une minute, monsieur le bourreau ! » Ces dispositions sont nécessaires. Elles permettront d’en finir avec le débat sur la réduction de la dépense publique ou l’augmentation de l’impôt. Ce qu’il faut, c’est augmenter le rendement de l’impôt sur les bases actuelles. Il ne sert à rien de retarder les évolutions. C’est bien parce que certains vont plus vite que les autres que l’ensemble tout entier finit par avancer.
M. Nicolas Sansu. Il est réconfortant de constater que, sur des sujets importants, le clivage gauche-droite existe bel et bien dans notre pays. « Ce n’est pas parce que certains marchent dans le caniveau qu’il ne faut pas marcher sur le trottoir », disait ma grand-mère. De la même manière, ce n’est pas parce que certains trichent que notre pays doit continuer d’accepter les tricheries ! Si la France est pionnière, il faut s’en réjouir. Chers collègues de l’opposition, vous étiez contre la transparence en première lecture. Vous semblez aujourd’hui avoir été convertis, mais vous n’êtes toujours que croyants, pas pratiquants !
M. Christian Paul. Je suis extrêmement surpris que l’opposition demande la suppression de cet article.
M. Charles de Courson. Pas toute l’opposition !
M. Christian Paul. Une large part de l’opposition, contrairement au Gouvernement et à sa majorité, renonce à ce que la France inspire la législation européenne en matière bancaire. Je sais bien que, pour vous, chers collègues, les paradis fiscaux ont disparu depuis que vous avez dit qu’ils devaient disparaître. Mais nous aurions pu nous accorder sur un bel objectif qui, en quelques années d’efforts, aurait conduit les banques françaises et européennes à s’en retirer. Je regrette vivement que vous vous refusiez à aller en ce sens.
Mme Marie-Christine Dalloz. Je suis interloquée quand je vous entends dire que notre pays devrait inspirer la législation européenne. La loi n’a pas vocation à inspirer, mais à réguler. La directive CRD IV sera appliquée, mais cela n’a aucun sens d’en anticiper l’entrée en vigueur, au risque de fragiliser encore davantage l’un des pans de notre industrie – car la banque est bien une industrie – qui emploie 400 000 personnes. Plutôt que d’être jusqu’au-boutistes, vous feriez mieux de rechercher une solution d’équilibre dans l’attente de l’application de cette directive.
Mme Valérie Rabault. Chers collègues qui aimez à citer l’exemple de l’Allemagne, il me plaît de vous signaler que, pour tout ce qui touche à la régulation bancaire, le site Internet du gouvernement fédéral allemand ne cesse de faire référence à la loi française, notamment pour des discussions sur la directive CRD IV.
M. Dominique Lefebvre. Ne refaisons pas ici le débat de première lecture. Ne tenons pas non plus celui qui aura lieu dans l’hémicycle. Le groupe socialiste est hostile à l’amendement proposé.
M. Hervé Mariton. La position du Sénat est beaucoup plus nuancée que ne le dit la rapporteure. Pour le reste, je puis entendre que nos démarches inspirent d’autres pays. Il n’en reste pas moins curieux d’appliquer une directive de manière anticipée, d’autant qu’il est fréquent d’avoir à regretter cette manière de faire.
Mme la rapporteure. Je conteste le terme d’anticipation. En effet le texte de la directive est très précisément connu pour ce qui concerne les banques. Par ailleurs, un décret en Conseil d’État est prévu, qui précisera les conditions de mise en œuvre des dispositions prévues, ce qui permettra, si nécessaire, de procéder à des ajustements dans la mise en œuvre.
M. Pierre Moscovici, ministre de l’Économie et des finances. Je suis quelque peu étonné par cette discussion, car, en première lecture, vous aviez majoritairement décidé que la France pouvait être pionnière et tracer un chemin. Il se trouve que, durant le laps de temps qui a séparé les deux lectures, ce chemin a été emprunté par d’autres. Les dispositions votées en première lecture sont donc a fortiori pertinentes aujourd’hui. Avis défavorable à l’amendement.
L’amendement CF 21 est retiré.
La Commission examine l’amendement CF 15 de M. Éric Alauzet.
M. Éric Alauzet. Cet amendement vise à mettre en cohérence les dates pour la publication des informations visées. Nous avions décidé en première lecture que le bilan 2013 devrait être publié dès 2014. Or, appliquant de manière mécanique les dispositions de la directive pour les trois nouveaux critères, le Sénat a prévu que certaines données ne soient publiées qu’en 2015. Cela ne se justifie pas et nous proposons de fixer l’échéance à 2014 pour toutes les données.
Mme la rapporteure. Avis défavorable. Calons-nous sur la directive CRD IV quand elle prévoit expressément 2015 pour les obligations déclaratives ajoutées par le Sénat.
M. Éric Alauzet. Souhaitons-nous ou non être pionniers ? La logique de votre dernier argument m’échappe.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CF 16 de M. Éric Alauzet et CF 52 de M. Dominique Potier.
M. Éric Alauzet. Afin qu’aucune structure juridique n’échappe à l’exigence de transparence, nous proposons que les « trusts, fondations, filiales ou tout véhicule financier servant aux opérations de transfert de fonds » y soient également soumis.
M. Dominique Potier. L’amendement CF 52 vise à étendre l’exigence de transparence comptable pays par pays à l’ensemble des multinationales ayant leur siège social en France. En effet, les banques n’ont pas le monopole de la dérégulation financière.
Mme la rapporteure. Il n’est pas possible d’adopter ces amendements en l’état. D’une part, leur rédaction manque de précision. D’autre part, ils conduiraient très loin. La discussion à l’échelon européen n’est pas aussi avancée sur ces points que pour la directive CRD IV.
M. Jean-François Lamour. Je ne comprends pas bien votre position, madame la rapporteure. Vous êtes en effet cosignataire de l’amendement CF 52…
Mme la rapporteure. Cet amendement soulève des questions importantes et il me semblait utile que nous ayons un débat à ce sujet. Son contenu est déjà en discussion à l’échelon européen s’agissant des prochaines étapes de la lutte contre les paradis fiscaux. Mais je souhaiterais connaître l’avis du ministre sur l’opportunité d’ouvrir le débat à ce stade.
M. Charles de Courson. Soit on se cale sur le projet de directive – lequel ne sera peut-être pas le texte définitif –, soit on adopte des dispositions nationales particulières, au risque de devoir ultérieurement les recaler avec celles de la directive. Par ailleurs, j’aimerais beaucoup que les auteurs de l’amendement expliquent ce qu’ils entendent par « entreprise multinationale ». De même, lorsqu’ils parlent de « trusts », au sens de quel droit est-ce ?
M. Dominique Potier. Il s’agit d’ouvrir une « nouvelle frontière » dans la lutte contre les paradis fiscaux, ou du moins pour la transparence des banques. Nous sommes rejoints par l’ensemble des pays européens dans l’étape supplémentaire que nous franchissons. Un cercle vertueux s’enclenche. Il s’agit de poser un nouveau jalon. Nous souhaitons vivement que, au-delà des arguties techniques, ce débat puisse avoir lieu en séance publique. L’enjeu est crucial dans la poursuite du combat contre la dérégulation financière, dans lequel il n’y va pas seulement des intérêts de la France et de ses banques, mais bien de l’économie réelle et de la justice.
M. Hervé Mariton. Il serait intéressant de savoir quelles sont les définitions retenues de « multinationales » et de « trusts ».
M. le ministre. Un travail de définition reste en effet à mener. De même, il faudrait mieux délimiter le champ des entreprises concernées. Comme l’a dit le Président de la République lors du Conseil européen du 22 mai, ce sont les grandes entreprises qui doivent être visées. Cet amendement montre le chemin parcouru et donne des raisons de fierté à ceux qui ont voté le texte en première lecture. Nous avons toujours souhaité avancer sur ces sujets avec les instances européennes. Des rendez-vous ont été pris pour la fin de l’année et des intentions affichées, qui ne se sont pas encore traduites dans les faits.
Tout en demandant à leurs auteurs de retirer pour l’heure ces amendements, je ferai une proposition. Le Gouvernement a bien l’intention que les principes de transparence qui s’appliqueront pour les banques s’imposent également aux grandes entreprises, dès lors que la directive sur le reporting extra-financier aura été approuvée. Le commissaire au marché intérieur, M. Michel Barnier, avec lequel nous travaillons en étroite collaboration, a d’ores et déjà fait savoir que la Commission modifierait en ce sens le projet de directive en discussion. Dès lors, nous pourrions avancer sur ce point, sans attendre l’adoption du texte définitif à Bruxelles, à condition de subordonner explicitement l’entrée en vigueur du dispositif à la finalisation de la discussion à l’échelon européen. Le Gouvernement travaille à la rédaction d’un amendement en ce sens, qu’il pourrait déposer en séance publique.
M. Dominique Lefebvre. L’amendement CF 52, cosigné par tous les membres du groupe SRC, soulève un problème important. Je propose de le retirer pour l’instant. Nous verrons s’il convient de le redéposer au titre de l’article 88 du Règlement ou si le Gouvernement en déposera un en séance. En tout cas, le groupe socialiste et le Gouvernement partagent l’intention d’imposer cette obligation de transparence aux grandes entreprises.
M. Christian Paul. La suppression de l’article 4 bis, que proposaient nos collègues de l’opposition, aurait remis en question l’objectif de la lutte contre l’implantation dans les paradis fiscaux pour les banques. Nous proposons, nous, par l’amendement CF 52, d’étendre la régulation prévue pour les banques. Il n’est pas choquant que cela obéisse à un autre agenda politique, notamment européen. Nous pouvons retirer cet amendement, dans l’attente d’une nouvelle rédaction d’ici à l’examen du texte en séance publique, comme le ministre en a fait la proposition. Je serais, pour ma part, heureux que ce soit le groupe socialiste qui réécrive cet amendement et le présente de nouveau.
Les amendements CF 16 et CF 52 sont retirés.
La Commission examine, en discussion commune, les amendements CF 17 de M. Éric Alauzet et CF 23 de M. Hervé Mariton.
M. Éric Alauzet. Nous proposons de revenir au texte voté par l’Assemblée en première lecture, qui disposait que le reporting pays par pays est publié dans les comptes annuels, et non pas seulement, comme l’a voté le Sénat, au plus tard six mois après la clôture de l’exercice.
M. Jean-François Lamour. Hervé Mariton a eu raison, en début de séance, de faire preuve d’esprit d’ouverture et de retirer l’amendement CF 21, dans la mesure où la directive CRD IV s’appliquera prochainement. Nous proposons que les données à publier, qui sont sensibles, soient transmises au ministère de l’économie et des finances, celui-ci déterminant par voie d’arrêté celles qui doivent demeurer confidentielles et celles qui peuvent être rendues publiques. Cela laisserait le temps de voir comment les banques des autres pays procèdent. Cet amendement de repli permettrait à notre réseau bancaire, confronté à la concurrence, de préserver sa compétitivité.
Mme la rapporteure. Les deux amendements sont profondément différents. Je suis défavorable au CF 23, qui traduirait un abandon de l’objectif de transparence, le grand public ne pouvant plus alors connaître l’implantation exacte de nos banques à travers le monde. Faites confiance, monsieur Lamour, à notre administration fiscale pour récupérer ces informations si elle le souhaite. Elle le fait sans doute déjà. Quant à l’amendement CF 17, j’en comprends l’esprit, mais exiger que les données soient publiées dans un délai de six mois risque de rendre la disposition inapplicable dans les faits. Je suggère à Éric Alauzet de le retirer.
M. Éric Alauzet. Nous proposons de supprimer la référence à un délai de six mois, introduite par le Sénat, mais tenons à ce que les informations soient publiées dans le rapport annuel.
M. Lionel Tardy. L’amendement défendu par Hervé Mariton en début de séance me convenait. Puisqu’il a été retiré, adoptons au moins cet amendement de repli. Au moment où on dit se préoccuper d’intelligence économique et de compétitivité, il est dangereux d’obliger nos banques à dévoiler leurs stratégies d’implantation, notamment lorsqu’il n’est pas question de paradis fiscaux, mais de pays comme l’Allemagne, l’Espagne ou les États-Unis. Des emplois sont en jeu. Moi-même chef d’entreprise, je ne me vois pas dévoiler publiquement mes implantations stratégiques au vu et au su de mes concurrents, surtout quand n’existe aucune réciprocité. Cessons de nous tirer des balles dans le pied, alors que la compétitivité n’est pas au rendez-vous et que l’on perd des emplois !
Mme la rapporteure. Monsieur Alauzet, au moment de la clôture des comptes, certaines informations, comme le montant des impôts acquittés, ne sont pas encore disponibles. C’est précisément pour décaler la publication respective des résultats annuels et des informations à rendre publiques qu’un délai a été prévu.
M. le ministre. Nous imposons déjà des obligations assez lourdes aux banques. Le délai de six mois paraît raisonnable. Notre secteur bancaire doit demeurer compétitif.
M. Éric Alauzet. Ce à quoi nous tenons est que les informations soient solennellement publiées dans le rapport annuel. Une solution serait peut-être de prévoir que soient publiées dans le rapport de l’année n les informations relatives à l’année n-1. Nous allons y réfléchir.
L’amendement CF 17 est retiré.
La Commission rejette l’amendement CF 23.
Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CF 153 de la rapporteure.
Elle en vient ensuite à l’amendement CF 22 de M. Hervé Mariton.
M. Jean-François Lamour. Le Sénat a allongé la liste des renseignements devant être rendus publics par nos établissements bancaires. Toujours dans le souci de préserver leur compétitivité, nous proposons, dans cet autre amendement de repli, de nous en tenir au texte adopté par l’Assemblée et de supprimer les alinéas 9, 10 et 11 de l’article.
Mme la rapporteure. Avis défavorable. Nous suivons l’avis du Sénat, qui s’est calé sur les dispositions de la directive CRD IV.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle examine l’amendement CF 53 de M. Dominique Potier.
M. Dominique Potier. Cet amendement précise que les banques devront publier le montant de l’impôt sur les sociétés dont leurs entités sont redevables. Cela sera plus clair que noyé dans un montant global.
Mme la rapporteure. Avis favorable. Cela évitera certaines interprétations qui auraient pu être faites du texte initial.
M. le ministre. Même avis.
La Commission adopte l’amendement.
En conséquence, l’amendement CF 116 de la rapporteure n’a plus d’objet.
La Commission examine ensuite, en discussion commune, les amendements rédactionnels CF 154 de la rapporteure et CF 18 de M. Éric Alauzet.
M. Éric Alauzet. L’amendement CF 18 vise à une homogénéisation rédactionnelle. Les trois nouveaux critères ajoutés par le Sénat doivent être placés sur le même plan que les autres.
La Commission adopte l’amendement CF 154.
En conséquence, l’amendement CF 18 tombe.
Puis la Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CF 117 et CF 119 de la rapporteure.
Elle en vient à l’amendement CF 19 de M. Éric Alauzet.
M. Éric Alauzet. Pour plus de clarté, cet amendement précise que la sanction encourue en cas de manquement aux obligations est celle prévue à l’article L. 612-39 du code monétaire et financier.
Mme la rapporteure. Il créerait plutôt de la confusion sur l’identité de ceux que peuvent concerner les procédures de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR). Il place en effet au même niveau personnes morales et personnes physiques, alors que le projet de loi ne vise que les personnes physiques. Je vous suggère de le retirer. À défaut, j’y serai défavorable.
M. Éric Alauzet. Je le retire, le temps d’étudier votre argument.
L’amendement CF 19 est retiré.
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CF 121 de la rapporteure.
Puis elle examine l’amendement CF 24 de M. Éric Alauzet.
M. Éric Alauzet. Il nous paraît inutile de renvoyer à un décret en Conseil d’État pour les conditions de mise en œuvre des obligations prévues aux II et III.
Mme la rapporteure. Je vous invite à retirer cet amendement, car ce décret est précisément ce qui permettra jusqu’au dernier moment de caler le texte avec la directive.
M. Éric Alauzet. Je le retire, là encore, le temps d’analyser votre argumentation.
L’amendement CF 24 est retiré.
La Commission adopte l’article 4 bis modifié.
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Renvoi aux listes du Groupe d’action financière en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme
Articles L. 561-10 et L. 561-11 du code monétaire et financier
L’article 4 ter A prévoit de nouvelles mesures de vigilance sur les opérations réalisées dans des territoires inscrits sur la liste noire ou la liste grise du groupe d’action financière (GAFI). Cette mesure introduite par voie d’amendement à l’Assemblée nationale constitue le premier volet du dispositif destiné à renforcer la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme. Le Sénat s’est contenté de procéder à des modifications de coordination sur cet article.
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La Commission adopte l’article 4 ter A sans modification.
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Renforcement du pouvoir d’opposition de la cellule de renseignement financier nationale
Article L. 561-25 du code monétaire et financier
En application de l’article L. 561-25 du code monétaire et financier, la cellule de renseignement financier nationale (Tracfin) peut s’opposer à l’exécution d’une opération qui a fait l’objet d’une déclaration de suspicion de la part d’un établissement bancaire. Conformément à l’article L. 561-15, ces entités doivent en effet déclarer « les opérations portant sur des sommes dont elles savent, soupçonnent ou ont de bonnes raisons de soupçonner qu’elles proviennent d’une infraction passible d’une peine privative de liberté supérieure à un an ou participent au financement du terrorisme ».
Dès lors, la cellule nationale notifie dans un délai d’un jour ouvré son opposition à l’auteur de la déclaration. L’opération est alors « reportée d’une durée de deux jours ouvrables à compter du jour d’émission de cette notification ». Le président du tribunal de grande instance peut proroger le délai ou ordonner le séquestre provisoire des fonds, comptes ou titres concernés par la déclaration.
À défaut d’une opposition de la cellule ou à défaut d’une décision du président du tribunal de grande instance, l’opération peut être réalisée.
Ce dispositif est aujourd’hui parfaitement opérationnel mais il ne couvre que les cas où les banques saisissent Tracfin en raison de leurs soupçons. Lorsque la cellule est saisie par les services de l’État, elle ne peut suspendre l’opération incriminée quand bien même elle disposerait d’informations sérieuses laissant supposer qu’il s’agit bien ou de blanchiment ou de financement du terrorisme. L’amendement n° 213 rectifié présenté par notre collègue sénateur Yvon Collin et adopté par le Sénat corrige ce manque.
Désormais Tracfin peut s’opposer à l’exécution d’une opération non encore exécutée dès lors qu’elle soupçonne un blanchiment d’argent ou un financement du terrorisme en raison des informations qui lui ont été communiquées, quelle que soit la source de ces informations (déclaration d’une banque, échange avec les ordres professionnels, échange d’information avec des services étrangers…).
Par ailleurs, le Sénat a étendu le délai de suspension, qui passe de deux à cinq jours, cette durée apparaissant indispensable à la cellule pour engager les actions adéquates.
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La Commission adopte l’article 4 ter BA sans modification.
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Transmission d’informations par Tracfin aux autorités judiciaires et à l’administration des douanes
Article L. 561-29 du code monétaire et financier
Le Sénat a confirmé l’amendement adopté à l’Assemblée nationale visant à permettre à Tracfin de transmettre des données à l’administration des douanes, aux services de police judiciaire et plus généralement aux autorités judiciaires. Il a simplement procédé à une modification rédactionnelle.
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La Commission adopte successivement l’amendement rédactionnel CF 110 et l’amendement de coordination CF 113 de la rapporteure.
Puis elle adopte l’article 4 ter B modifié.
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Régulation du marché des matières premières
Les débats en première lecture à l’Assemblée nationale avaient mis en évidence la nécessité d’une meilleure régulation du marché des matières premières. Plusieurs amendements avaient été adoptés en la matière, notamment à l’initiative du Gouvernement pour interdire la manipulation des cours. Le Sénat a poursuivi ce travail et regroupé dans le présent chapitre l’ensemble des dispositions relatives aux matières premières. Il a également adopté plusieurs propositions spécifiques aux matières premières agricoles.
Sanction des abus de marché destinés à manipuler le cours des matières premières
Articles L. 465-2, L. 621-9 et L. 621-15 du code monétaire et financier
Le présent article reprend le dispositif de l’article 1er bis A adopté par l’Assemblée nationale. Il réprime les abus de marché dits « croisés » qui visent, en pratique, l’utilisation d’instruments financiers pour manipuler le cours des matières premières. L’article L. 621-9 est ainsi complété pour donner à l’AMF la mission de « veiller à la régularité des opérations effectuées sur des contrats commerciaux relatifs à des marchandises liés à un ou plusieurs instruments financiers ».
En application des c et d du II de l’article L. 621-15, la commission des sanctions de l’AMF peut désormais sanctionner un « contrat commercial relatif à des marchandises et lié à un ou plusieurs instruments » financiers dès lors qu’il contrevient au règlement général de l’AMF.
La personne qui manipule le cours d’un marché de matières premières est soumise aux mêmes sanctions que celle qui porte atteinte à la transparence des marchés en général. Elle encourt donc jusqu’à « deux ans d’emprisonnement [et…] une amende de 1 500 000 euros dont le montant peut être porté au-delà de ce chiffre, jusqu’au décuple du montant du profit éventuellement réalisé » (7).
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La Commission adopte l’article 4 quater sans modification.
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Limitation des positions sur les matières premières agricoles
Article L. 421-16-2 du code monétaire et financier
Les marchés agricoles sont un ensemble de marchés très différents les uns des autres : chaque marchandise a des propriétés différentes qui influencent sa capacité à être stockée ou sa fongibilté. Par ailleurs, l’offre de produits agricoles est déterminée en partie par la saisonnalité de la production, ce qui implique un décalage entre la demande et l’offre. Ainsi, le producteur agricole ne peut-il adapter qu’avec retard son niveau de production aux signaux émis par le marché. Cette rigidité de l’offre à court terme est susceptible de créer des phénomènes d’instabilité spécifiques aux marchés agricoles. Les conditions climatiques, exogènes au marché, jouent également de façon forte.
Les marchés agricoles mondiaux se caractérisent également par leur étroitesse : par exemple, moins de 20 % de la production mondiale de céréales (blé, riz, maïs) ferait l’objet d’échanges sur les marchés mondiaux, le reste étant consommé dans les pays producteurs. En comparaison, la proportion serait d’environ 66 % pour le pétrole (8). En outre, des évolutions majeures marquent les marchés agricoles au début du XXIe siècle avec notamment le développement économique des pays émergents (Chine, Inde, Brésil…) qui bouleverse la demande de matières premières agricoles. L’utilisation de produits agricoles dans la fabrication de biocarburants semble avoir également une incidence sur le rapport entre l’offre et la demande sur les marchés agricoles concernés.
Parallèlement aux modifications propres aux marchés, les transactions sur les marchés financiers de matières premières se sont développées de manière très importante dans les années 2000 et particulièrement sur les marchés de gré à gré. D’après la Commission européenne, les investissements effectués par les investisseurs institutionnels sur les marchés dérivés des produits de base (matières premières énergétiques, métaux, minerais, matières premières agricoles) sont passés de 13 milliards d’euros en 2003 à un montant compris entre 170 et 205 milliards d’euros en 2008 (9).
Les marchés agricoles se caractérisent également par leur grande volatilité. Comme le montre le tableau suivant, entre 2007 à 2012, le blé, le soja ou le maïs ont connu des variations plus fortes qu’entre 2002 et 2006. Sur la dernière période, le blé a même un taux de volatilité supérieur à celui du pétrole.
INDICATEUR DE VOLATILITÉ (RATIO ÉCART-TYPE/MOYENNE), ENTRE 1996 ET 2012
Pétrole |
Blé |
Soja |
Maïs | |
Moyenne |
0,13 |
0,12 |
0,11 |
0,11 |
Moyenne |
0,14 |
0,07 |
0,07 |
0,09 |
Moyenne |
0,11 |
0,11 |
0,12 |
0,12 |
Moyenne |
0,15 |
0,17 |
0,13 |
0,13 |
Source : Nicolas Roux, La volatilité…, op.cit.
Dans le cadre des travaux de l’Organisation mondiale du commerce, plusieurs initiatives ont été prises pour parvenir à une régulation permettant d’assurer la sécurité alimentaire mondiale. En juin 2011, les ministres de l’Agriculture des pays du G20 ont ainsi arrêté trois objectifs principaux :
– améliorer la production et la productivité de l’agriculture à court et long termes pour répondre à une demande croissante de matières premières agricoles ;
– renforcer l’information et la transparence des marchés pour permettre aux opérateurs économiques et aux gouvernements d’anticiper les crises agricoles et alimentaires ;
– renforcer la coordination politique internationale pour renforcer la confiance dans les marchés internationaux et prévenir les crises.
Pour atteindre ces deux derniers objectifs, le G20 a décidé la création du système d’information sur les marchés agricoles (Agricultural Market Information System ou AMIS), afin d’encourager et de structurer les échanges d’informations entre les différents acteurs des marchés agricoles, et tout particulièrement s’agissant des informations sur les stocks. L’AMIS établit des statistiques et des analyses relatives à quatre grandes matières premières agricoles : le maïs, le riz, le soja et le blé. Les participants sont les membres du G20 et sept pays invités (Égypte, Kazakhstan, Nigéria, Philippines, Thaïlande, Ukraine et Vietnam).
L’AMIS comprend deux groupes :
– le groupe d’information sur le marché alimentaire mondial, dont la finalité est de fournir des données sur l’offre et la demande des produits étudiés, ainsi que sur leurs prix ;
– le forum de réaction rapide, dont le but est de faciliter les échanges entre les différents acteurs gouvernementaux pour anticiper ou résoudre une crise sur les marchés agricoles et alimentaires.
Le droit français n’accordait jusqu’à présent pas de traitement spécifique aux opérations sur instruments financiers ayant comme sous-jacents des matières premières agricoles ; les règles ordinaires du droit des marchés financiers s’appliquaient. Pour autant, elles n’ont pas permis de répondre efficacement aux crises des dernières années et surtout elles ne semblent pas adaptées à une lutte efficace contre la spéculation sur les matières premières.
L’Assemblée nationale avait marqué son souhait de résoudre cette difficulté et avait notamment adopté un amendement sanctionnant les manipulations de cours. Le Sénat a prolongé cette action en introduisant trois nouveaux articles dans le code monétaire et financier : l’article L. 421-16-2 fixe une limite aux positions (article 4 quinquies A), l’article L. 451-5 oblige les acteurs à communiquer quotidiennement à l’AMF le détail de leurs positions (article 4 quinquies B) et deux articles prévoyant un rapport hebdomadaire de l’AMF sur le marché des matières premières agricoles (article 4 quinquies C).
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Le Sénat a adopté, à l’initiative du groupe écologiste, un amendement créant le nouvel article 4 quinquies A, qui autorise l’AMF à fixer des limites aux positions sur instruments financiers lorsque le sous-jacent est une matière première agricole. Cette mesure est protectrice du marché et cherche à limiter la volatilité déraisonnée des cours. Pour autant, cette limite reste appréciée avec souplesse puisque des dérogations sont possibles dès lors que la position a été constituée à des fins de couverture. Il s’agit en effet bien de lutter contre la spéculation et non de corseter le marché.
Ce nouveau régime entre en application à compter du 1er juillet 2015, ce délai étant nécessaire à l’AMF pour fixer les seuils et pour instituer un système opérationnel de contrôle.
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La Commission adopte l’article 4 quinquies A sans modification.
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Obligation d’information de détention d’instruments portant sur des matières premières agricoles
Article L. 451-5 du code monétaire et financier
En sus des dispositions relatives à la spéculation ou aux abus de marché sur les instruments concernant des matières premières agricoles, le Sénat a introduit, sur proposition du groupe du Rassemblement démocratique et social européen (RDSE), l’obligation pour tout détenteur d’instruments financiers assis sur une matière première agricole de transmettre quotidiennement à l’AMF le détail de ses positions. Cette mesure ne s’applique néanmoins qu’au-delà d’un seuil de détention fixé pour chaque catégorie de matière première par le règlement général de l’AMF. Il convenait en effet d’établir une distinction entre les produits, leurs propriétés étant très variables.
Cette obligation déclarative est une avancée importante en faveur de la transparence et de la connaissance de ces marchés. Faute d’informations suffisantes et régulières, l’AMF aurait en effet été en peine de prendre les mesures adaptées. Elle disposera désormais de toutes les données nécessaires à une régulation efficace de ces marchés.
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La Commission adopte l’amendement rédactionnel CF 137 de la rapporteure.
Puis elle examine l’amendement CF 55 de M. Dominique Potier.
M. Dominique Potier. Les activités à caractère spéculatif déstabilisent les marchés agroalimentaires et ont des conséquences désastreuses sur l’alimentation des populations. À défaut de les interdire ou d’imposer une séparation entre ces activités et celles qui contribuent au bon fonctionnement des marchés, cet amendement vise à obliger les banques à indiquer, dans le rapport annuel qu’elles publient, les moyens qu’elles ont mis en œuvre pour éviter de participer à la spéculation sur le cours des matières premières agricoles. Les banques devront ainsi faire preuve de transparence. Les ONG et les citoyens pourront appeler l’attention sur leurs éventuelles mauvaises pratiques, ce qui les incitera à y renoncer.
Mme la rapporteure. Cet amendement et le suivant complètent utilement le dispositif de lutte contre la spéculation sur le cours des matières premières agricoles. Celle-ci constitue un véritable fléau. Nous nous souvenons tous des scandales récents : au plus fort de la crise alimentaire mondiale, entre novembre 2007 et juillet 2008, des établissements bancaires avaient détenu des stocks physiques de matières premières agricoles. Sans doute ces dispositions ne régleront-elles pas tous les problèmes, mais elles sont opérationnelles et efficaces. C’est un premier pas, qui pourra être suivi par d’autres à l’avenir.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle en vient à l’amendement CF 56 de M. Dominique Potier.
M. Dominique Potier. Cet amendement vise à interdire aux banques de constituer des stocks physiques de matières premières agricoles. Ce n’est pas leur métier.
Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte l’article 4 quinquies B modifié.
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Rapports hebdomadaires de l’Autorité des marchés financiers
Articles L. 421-23 et L. 424-4-2 du code monétaire et financier
Enfin, le groupe socialiste du Sénat a proposé de poursuivre l’effort de transparence en imposant à l’AMF de publier hebdomadairement deux rapports sur les positions agrégées des détenteurs d’instruments financiers assis sur des matières premières agricoles. Le nouvel article L. 421-23 impose cette publication pour les opérations réalisées sur un marché réglementé et le nouvel article L. 424-4-2 traite des opérations réalisées au sein d’un système multilatéral de négociation.
Cette mesure ne constituera pas une charge pour l’AMF, qui se contentera de rendre publiques les données agrégées. En revanche cette information améliorera significativement la transparence du marché. Elle sera également une source d’information pour l’ensemble des décideurs publics, qui ne disposaient pas d’indicateurs suffisants pour suivre ces marchés. Comme le relevait le rapporteur général de la commission des Finances au Sénat, « la spéculation se nourrit d’une certaine opacité. Dès lors, créer de la transparence aura forcément pour effet de dissuader la spéculation ». Il estimait que « le système ainsi mis en place assurera un encadrement optimal du marché, qui permettra à la fois de couvrir utilement les risques agricoles et de limiter les fluctuations de cours, donc, par voie de conséquence, les effets pervers que peut engendrer la spéculation » (10).
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La Commission adopte l’article 4 quinquies C sans modification.
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Encadrement du trading à haute fréquence
La Commission est saisie de l’amendement CF 122 de la rapporteure, tendant à modifier l’intitulé du chapitre III.
Mme la rapporteure. Il convient de rédiger nos textes de loi en français.
La Commission adopte l’amendement.
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Obligation d’information sur les dispositifs de traitement automatisés
Article L. 451-4 du code monétaire et financier
Cet article reprend les termes de l’article 1er bis adopté par l’Assemblée nationale. Il prévoit une obligation d’information sur les dispositifs de traitement automatisés, qui devront être notifiés à l’AMF. Tout utilisateur devra assurer la traçabilité de l’ordre et conserver pendant une durée fixée par l’AMF les données et algorithmes ayant permis de déterminer cet ordre. Le nouvel article L. 451-4 du code monétaire et financier prévoit également que les utilisateurs de ces dispositifs adaptent leur organisation pour garantir l’information de l’AMF et assurer la traçabilité des données.
Le Sénat s’est contenté d’ajustements rédactionnels, privilégiant le terme de « dispositif de traitement automatisé » à celui de « système de négociation automatisé », le premier terme étant celui de l’article 235 ter ZD du code général des impôts.
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La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CF 124, CF 126 et CF 128 de la rapporteure.
Puis elle adopte l’article 4 quinquies modifié.
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Contrôle par les prestataires de services d’investissement des flux d’ordres transmis
Article L. 533-10 du code monétaire et financier
Le Sénat a adopté un amendement du groupe socialiste renforçant l’encadrement du négoce à faute fréquence. Les acteurs de ce marché bénéficient souvent d’accès directs au marché, ce qui facilite le développement de stratégies spéculatives. Il importe que les prestataires de service contrôlent préalablement les ordres transmis et n’accordent pas d’accès direct au marché.
Les effets pervers de cet accès direct, également appelé naked market access, ont été identifiés depuis plusieurs années car ils participent de la volatilité des cours. Pour autant comme ces pratiques sont sources de profits colossaux, il est difficile de les abolir et même de les contrôler. En novembre 2010, la commission boursière américaine (SEC) a pris des mesures destinées à limiter l’accès direct au marché sans contrôle préalable. Elle a notamment imposé un contrôle préalable des opérateurs sur les ordres émis ; elle a également exigé la mise en place de systèmes de contrôle interne suffisamment robuste pour assurer un suivi des opérations au-delà de la phase initiale (11).
L’amendement sénatorial transpose dans le droit français cette obligation de contrôle préalable. Désormais les prestataires devront signer un accord contraignant avec leurs clients stipulant notamment que le prestataire « conserve la responsabilité de garantir la conformité des négociations effectuées par son intermédiaire ». Il appartient ensuite au prestataire de « mettre en place les systèmes permettant […] de vérifier le respect des engagements prescrits par ledit accord, s’agissant notamment de la prévention de toute perturbation du marché ou de tout abus de marché ».
Cette nouvelle disposition est bienvenue et complète utilement les mesures d’encadrement et de régulation du négoce à haute fréquence.
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La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CF 120 et CF 123 de la rapporteure.
Puis elle adopte l’article 4 sexies A modifié.
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Organisation des plates-formes boursières en vue de limiter les ordres perturbateurs sur les marchés
Articles L. 421-16-1 et L. 424-4-1 du code monétaire et financier
Si le nombre d’ordres émis chaque jour est en forte croissance, dépassant 1 600 000 ordres par jour de bourse, le nombre d’ordres transmis aux plateformes est très nettement supérieur. Le modèle économique du négoce à haute fréquence, qui représente de l’ordre de 40 % du volume des opérations sur les marchés européens, repose en effet sur un taux d’annulation très élevé, de l’ordre de 95 %. Ces pratiques sont néanmoins des facteurs de déstabilisation des marchés : même s’ils ne sont finalement pas exécutés, ces ordres influent directement sur la fixation du prix.
Pour limiter ces effets induits, plusieurs mesures ont d’ores et déjà été prises avec notamment la taxation prévue par l’article 235 ter ZD du code général des impôts, l’assiette de cette taxe étant notamment fondée sur le taux d’annulation.
Le Sénat a introduit trois nouvelles mesures destinées à poursuivre cet effort. Il cherche tout d’abord à s’assurer de la robustesse des opérateurs et prévoit qu’en cas de surchauffe du système, une procédure de « coupe-circuit » est activée de façon à laisser le marché reprendre ses esprits. L’entreprise de marché devra aussi faire la preuve de la résistance de ses outils, avec des tests de vérification, et prévoir même des mécanismes alternatifs en cas de défaillance imprévue de ses systèmes. Elle pourra « rejeter les ordres dépassant des seuils de volume et de prix qu’elle aura préalablement établis ou des ordres manifestement erronés […et] suspendre temporairement la négociation [et…], dans des cas exceptionnels, […] annuler des transactions » (12).
Sous le contrôle de l’AMF et dans des conditions précisées par son règlement général, les entreprises de marché devront enfin veiller à ce que les annulations ne perturbent pas le bon ordre du marché ; elles devront ainsi prendre les mesures tarifaires adaptées pour limiter les ordres non exécutés. Il s’agit de lutter contre les annulations pour éviter d’entretenir artificiellement la liquidité des marchés.
Ce système sera également applicable aux personnes gérant un système multilatéral de négociation (article L. 424-4-1 du code monétaire et financier).
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La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CF 127, CF 125, CF 129 et CF 130 de la rapporteure.
Puis elle adopte l’article 4 sexies modifié.
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Le Sénat a regroupé au sein du présent chapitre l’ensemble des dispositions relatives à la répression des abus de marché, qu’il s’agisse de la répression de la tentative d’abus de marché (article 4 septies), de l’extension des sanctions des abus sur les systèmes multilatéraux (article 4 octies) ou des sanctions applicables en cas de manipulation d’un indice (article 4 nonies).
Répression de la tentative d’abus de marché
Articles L. 465-2 et L. 621-15 du code monétaire et financier
En première lecture, l’Assemblée nationale avait adopté l’amendement déposé par le groupe de la Gauche démocrate et républicaine (GDR) prévoyant la répression de la tentative d’abus de marché. Les auteurs de l’amendement soulignaient en effet que « s’il a été prévu de sanctionner administrativement et pénalement la tentative de délit d’initié, il n’est en revanche pas possible de sanctionner la tentative de manipulation de cours ou de diffusion d’une fausse information » (13).
Le Sénat a repris le dispositif, se contentant de le déplacer dans le chapitre dédié à ces questions. Le rapporteur a d’ailleurs souligné la pertinence de ces mesures qui viennent « utilement doter l’arsenal répressif à disposition de la commission des sanctions de l’AMF et du juge pénal ». Il relevait par ailleurs qu’elles anticipent « des évolutions prévues par la nouvelle directive Abus de marché, actuellement en cours de négociation » (14).
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La Commission adopte l’article 4 septies sans modification.
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Extension des sanctions des abus de marché sur les systèmes multilatéraux de négociation
Articles L. 465-1, L. 465-2, L. 621-9 et L. 621-15 du code monétaire et financier
Le droit des marchés financiers distingue, d’une part, les marchés réglementés, comme Euronext Paris, et, d’autre part, les systèmes multilatéraux de négociation (SMN). Contrairement aux marchés réglementés, les SMN sont moins encadrés puisqu’ils sont soumis aux règles fixées par la personne qui gère ledit système et ce, sans approbation de l’AMF. Par ailleurs, les règles applicables en matière de transparence, d’information ou de sanction des abus de marché ne s’appliquent pas. Il existe également des systèmes multilatéraux organisés (SMNO), qui se caractérisent par le fait que leurs règles de fonctionnement sont approuvées par l’AMF et par le fait qu’ils se soumettent aux exigences du règlement général de l’AMF en matière d’abus de marché.
La situation actuelle repose donc sur un déséquilibre important entre les marchés réglementés et les SMN. Le Sénat a corrigé ce problème en étendant les sanctions administratives et pénales applicables aux abus de marché sur les marchés réglementés aux abus commis sur les SMN. Il modifie en cela les articles relatifs aux sanctions pénales (L. 465-1 et L. 465-2 du code monétaire et financier) et prévoit que l’AMF exerce son contrôle sur les instruments négociés sur un SMN (article L. 621-9 du même code). Il dispose enfin que la commission des sanctions de l’AMF est l’autorité compétente en la matière (article L. 621-15 du même code).
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La Commission adopte l’amendement rédactionnel CF 131 de la rapporteure.
Puis elle adopte l’article 4 octies modifié.
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Sanctions administratives et pénales de la manipulation d’un indice
Articles L. 465-2-1, L. 465-3 et L. 621-15 du code monétaire et financier
Le scandale du London InterBank Offered Rate (LIBOR) a mis en évidence les conséquences sur l’ensemble de l’économie de la manipulation d’un indice de référence pour la fixation du taux d’intérêt de très nombreux produits financiers comme des prêts à taux variable. Les banques Barclays, UBS et RBS ont d’ailleurs été condamnées à des amendes très élevées pour s’être livrées à de pareilles manipulations. Pour autant, la réaction des autorités compétentes est apparue à la fois tardive et insuffisante. Le Conseil de l’Union européenne a d’ailleurs annoncé en décembre dernier avoir trouvé un accord pour prévoir des sanctions pénales en cas de manipulation d’indices.
Le Sénat a traduit ce principe en droit français. Il définit tout d’abord la notion d’indice au sein de l’article L. 465-2-1 du code monétaire et financier : il s’agit de « toute donnée diffusée, calculée à partir de la valeur ou du prix, constaté ou estimé, d’un ou plusieurs sous-jacents, d’un ou plusieurs taux d’intérêt constatés ou estimés ou de toute autre valeur ou mesure, et par référence à laquelle est déterminé le montant payable au titre d’un instrument financier ou la valeur d’un instrument financier ».
Le nouvel article L. 465-2-1 prévoit ainsi une peine de deux ans d’emprisonnement et une amende de 1 500 000 euros pour toute personne ayant « transmis des informations fausses ou trompeuses utilisées pour calculer un indice ». De même, tout comportement « aboutissant à la manipulation du calcul d’un indice » est réprimé de la même façon.
La commission des sanctions de l’AMF est compétente pour connaître de ces infractions : des sanctions administratives pourront compléter les sanctions pénales à l’encontre des personnes qui manipulent un indice.
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La Commission adopte l’article 4 nonies sans modification.
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ENCADREMENT DES RÉMUNÉRATIONS DANS LE SECTEUR BANCAIRE
Encadrement de la rémunération des dirigeants des établissements de crédit
Article L. 511-1 A du code monétaire et financier
La crise a mis sur le devant de la scène le caractère excessif de la rémunération de nombre d’agents financiers, traders ou dirigeants d’entités bancaires. Au-delà d’une réflexion de fond sur les montants en jeu, d’aucuns se sont interrogés sur le lien existant entre la prise de risque et leur rémunération. En d’autres termes, les acteurs étaient incités à spéculer et à entretenir une activité artificielle du marché : plus les réactions du marché étaient fortes, plus ils gagnaient d’argent. Le système spéculatif s’entretient naturellement en raison de sa structure ; pour autant le mode de rémunération des agents participe et exacerbe cette dynamique. De nombreux travaux ont été engagés pour améliorer cette situation avec un principe une saine modération ou, à tout le moins, pour retrouver un lien cohérent entre l’activité des marchés et la rémunération des agents.
La mission d’information de la commission des Lois de l’Assemblée nationale sur la transparence de la gouvernance des grandes entreprises s’est intéressée à la question de la rémunération des dirigeants, appeler à leur attribuer « des rémunérations alliant l’éthique à la performance économique » (15).
À ce jour, la rémunération fixe et la rémunération variable (sous forme de bonus annuels ou pluriannuels) qui sont versées aux dirigeants mandataires sociaux sont déterminées par le conseil d’administration ou de surveillance, et elles ne sont pas soumises à l’approbation de l’assemblée générale des actionnaires. En revanche aux États-Unis, l’ensemble des rémunérations octroyées aux dirigeants mandataires sociaux, y compris les rémunérations fixes et variables, est soumis au vote des actionnaires même si la loi laisse la liberté aux entreprises de rendre ce vote contraignant lorsque la capitalisation boursière est inférieure à 75 millions de dollars.
En Europe, c’est le Royaume-Uni qui, le premier, a institué le « say on pay », en soumettant les rémunérations des dirigeants mandataires sociaux au vote consultatif de l’assemblée générale des actionnaires dès 2002. La Suède, la Norvège, la Belgique et l’Allemagne ont suivi le mouvement engagé par le Royaume-Uni, optant également pour un « say on pay » consultatif.
Partant de constat, la mission recommande d’imposer aux grandes entreprises une obligation légale de publier des rapports spécifiquement consacrés à la présentation de leur politique de rémunération de leurs dirigeants mandataires et à la description lisible, précise et exhaustive des rémunérations individuellement perçues par ces derniers.
Elle appelle également à une modification législative pour reconnaître à l’assemblée générale des actionnaires un droit de vote qui serait :
– triennal et ex ante lorsqu’il porterait sur les principes et les grandes lignes de la politique de rémunération des dirigeants mandataires sociaux pour les trois années à venir ;
– annuel et ex post lorsqu’il porterait sur le détail des rémunérations (fixes et variables, mais aussi sous forme d’indemnités de bienvenue, de départ et de non-concurrence) perçues individuellement par les dirigeants mandataires sociaux au cours de l’exercice précédant l’assemblée générale.
Le Sénat s’est fortement inspiré des travaux de l’Assemblée nationale et a adopté un amendement relatif aux établissements de crédit. Le nouvel article L. 511-1 A dispose que l’assemblée générale ordinaire est consultée sur l’enveloppe des rémunérations des dirigeants responsables. Elle se prononce également sur celle des « preneurs de risques », sur celle des personnes exerçant une fonction de contrôle ainsi que sur celle de « tout salarié, qui au vu de ses revenus globaux, se trouve dans la même tranche de rémunération ». Plus globalement, l’assemblée se prononce sur la rémunération de toute personne dont « les activités professionnelles ont une incidence significative sur le profil de risque de l’entreprise ou du groupe ».
Lors du débat en séance publique au Sénat, le ministre a indiqué que le Gouvernement entendait déposer prochainement un projet de loi global sur l’encadrement des rémunérations. S’il partage l’objectif poursuivi par l’amendement, il lui semble qu’il serait plus pertinent de l’inscrire dans une démarche globale.
Pour autant, l’adoption de cet amendement constitue un signal fort à destination de l’ensemble des entreprises, les invitant à retrouver une modération salariale et surtout à mettre en place un véritable processus de contrôle par l’assemblée générale ordinaire. S’il doit bien évidemment être prolongé et sans doute modifié dans le cadre de l’examen du prochain projet de loi relatif à l’encadrement de la rémunération des dirigeants, la rapporteure appelle néanmoins à adopter en l’état ce nouvel article qui constitue la première étape d’un processus global.
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La Commission adopte l’article 4 decies sans modification.
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MISE EN PLACE DU RÉGIME DE RÉSOLUTION BANCAIRE
Institutions en matière de prévention et de résolution bancaires
L’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution
Organisation et missions de l’Autorité de contrôle prudentiel
et de résolution
Articles L. 612-1, L. 612-4 à L. 612-8-1, L. 612-10, L. 612-12, L. 612-13, L. 621-33, L. 612-36 et L. 612-38 du code monétaire et financier
Le présent article confie à l’autorité de contrôle prudentiel, désormais appelée Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), la mission de veiller à l’élaboration et à la mise en œuvre des procédures de prévention et de résolution des crises bancaires. Pour ce faire, un collège de résolution est institué au sein de l’Autorité.
Outre quelques ajustements rédactionnels, le Sénat n’a modifié le texte voté par l’Assemblée nationale que sur deux points.
Il a ajouté un membre au collège de résolution pour qu’y siège le président de la chambre commerciale, financière et économique de la Cour de cassation ou son représentant. Ce point avait déjà été abordé lors de l’examen du texte à l’Assemblée nationale, la rapporteure soulignant alors que la composition du collège devait obéir à plusieurs principes structurants : le collège doit tout d’abord pouvoir se prononcer de façon réactive et discrète. Il importe donc que ses membres connaissent parfaitement les sujets évoqués et qu’ils soient peu nombreux et tenus à un strict secret, faute de quoi le succès de la procédure de résolution serait remis en question.
La présence d’un magistrat spécialisé dans les questions financières, notamment dans les procédures de liquidation devrait néanmoins limiter le caractère quelque peu endogamique du collège. Il pourra également apporter son expertise en matière de procédure de redressement. Pour autant, il conviendra de bien distinguer la résolution de la liquidation et de maintenir une frontière assez stricte entre ces deux solutions.
L’actuel article L. 612-11 du code monétaire et financier dispose que le « directeur général du Trésor, ou son représentant, siège auprès de toutes les formations de l’Autorité de contrôle prudentiel sans voix délibérative ». Le projet de loi en faisant un membre à part entière du collège de résolution, il convenait de déroger à la règle posée de façon qu’il participe bien aux décisions du collège de résolution.
Le Sénat a donc utilement précisé que la règle posée à l’article L. 612-11 du code monétaire et financier se faisait « sans préjudice des dispositions » relatives au collège de résolution de l’ACPR.
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La Commission adopte l’article 5 sans modification.
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Le fonds de garantie des dépôts et de résolution
Missions du fonds de garantie des dépôts et de résolution
Articles L. 312-4, L. 312-5, L. 312-15 et L. 312-16 du code monétaire et financier
Le Sénat a adopté l’ensemble de l’article 6 dans la rédaction votée par l’Assemblée nationale sous réserve d’une modification strictement réactionnelle. Il a toutefois complété l’article L. 312-6 en prévoyant que le fonds de garantie des dépôts et de résolution peut engager toute action envers les actionnaires ou détenteurs de titres de l’entité au profit de laquelle il intervient. Cette précision est bienvenue car en son absence, les actionnaires ou détenteurs de titres auraient pu être totalement déresponsabilisés.
La procédure de résolution ne saurait en effet être analysée comme une garantie sans contrepartie apportée à l’ensemble des acteurs du système. Il s’agit d’une sécurité systémique et non personnelle : le fonds a vocation à préserver l’ensemble du système bancaire des effets d’une crise et à limiter les conséquences d’une défaillance. Il n’a pas vocation à couvrir le risque des actionnaires ou des détenteurs de titres.
La logique de la résolution veut normalement qu’on épuise les solutions internes avant de faire appel au fonds. Pour autant, dans certains cas une intervention immédiate du fonds peut être nécessaire, et ce avant même d’avoir mobilisé toutes les ressources internes. Dans ce cas, il est indispensable que le fonds puisse a posteriori se retourner contre les actionnaires ou les détenteurs de parts pour leur demander d’assumer leurs responsabilités et pour obtenir le remboursement total ou partiel des sommes qu’il a engagées.
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La Commission adopte l’article 6 sans modification.
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Planification des mesures préventives de rétablissement et de résolution bancaires et mise en place du régime de résolution bancaire
Résolution et prévention des crises bancaires
Articles L. 613-31-11 à L. 613-31-18 du code monétaire et financier
Le présent article fixe l’ensemble des règles applicables en matière de résolution et de prévention des crises bancaires. Il donne à l’ACPR les moyens de prévenir et de résoudre les crises en cas de défaillance grâce par exemple à la possibilité qui lui est donnée de transférer ou de céder d’office certaines activités ou filiales. De même, l’ACPR pourra imputer les pertes de l’établissement sur les actionnaires ou sur certains créanciers. Le Sénat a adopté l’essentiel de l’article sans changement, n’opérant que cinq compléments.
En application du nouvel article L. 613-31-11, tout établissement dépassant un certain seuil doit élaborer un plan préventif de résolution et le transmettre à l’ACPR. Dans le texte voté par l’Assemblée, cette obligation ne valait qu’une fois. Le Sénat a complété le texte en indiquant que ce plan devait être actualisé au moins une fois par an et, en tout état de cause, après chaque modification significative de l’organisation ou des activités de l’établissement.
Il apparaît en effet pertinent de donner une dimension dynamique à ce plan préventif, qui doit toujours être le plus en adéquation avec l’activité et avec la structure de l’entité. Faute de suivre son évolution, il risquerait de proposer des solutions inadaptées ou obsolètes.
L’article L. 613-31-15 dispose que l’ACPR déclenche une résolution lorsqu’elle estime que la défaillance ne peut pas être évitée dans un délai raisonnable autrement que par l’enclenchement d’une telle procédure ou par la mise en œuvre du plan préventif de résolution. Toutefois, comme le relevait à raison le rapporteur du Sénat, cette rédaction comporte une certaine ambiguïté car il serait alors « possible de soumettre à une procédure de résolution un établissement dont la défaillance pourrait être évitée par la mise en œuvre de son programme de rétablissement. Cela n’est pas cohérent avec l’objet de la résolution, qui doit être réservée aux situations où seuls les pouvoirs (exorbitants) du collège de résolution peuvent permettre de gérer la crise en question » (16).
La commission des Finances du Sénat a donc adopté un amendement prévoyant que la mise en œuvre du plan préventif constitue un préalable indispensable au déclenchement d’une procédure de résolution. Ce n’est que si le plan préventif n’a pas réussi que l’ACPR engage, dans un second temps, des mesures de résolution.
À l’initiative de son rapporteur, le Sénat a adopté un amendement technique prévoyant que les transferts ou les cessions d’actifs intervenant dans le cadre d’une résolution sont sans impact sur le fonctionnement des systèmes de paiement. Il importe en effet d’assurer la continuité des règlements interbancaires ainsi que celle des règlements et des livraisons d’instruments financiers, même dans le cas d’une résolution. Si tel n’était pas le cas, cela introduirait une méfiance dangereuse envers les outils dont le règlement ne serait pas garanti. En outre le transfert ou la cession desdits actifs perdrait son sens et sa pertinence si le règlement se trouvait affecté du fait de ce changement.
Compte tenu des conséquences potentielles sur l’économie nationale d’une procédure de résolution, le Sénat a jugé indispensable de renforcer l’information du Parlement. Les exemples de Dexia ou du Crédit immobilier de France, deux établissements qui auraient été soumis à une procédure de résolution si elle avait existé, montrent que ces dossiers peuvent avoir un impact direct sur l’emploi ou le financement des entreprises, deux sujets qui relèvent directement de la compétence des commissions des Finances.
Si le Parlement doit être informé de l’engagement de ces procédures, il convient toutefois de veiller à la confidentialité de ces données. Le Sénat a donc retenu une solution adaptée en prévoyant que le ministre chargé de l’économie informe les présidents et les rapporteurs généraux de la mise en œuvre des mesures de résolution. Il appartiendra ensuite aux Commissions de se saisir de ces sujets dans le cadre de leurs prérogatives ordinaires.
L’article 4 decies ayant encadré la rémunération fixe et variable des dirigeants et des personnes dont l’activité a un impact sur le profil de risque de l’entreprise, il apparaît cohérent d’en tirer les conséquences dans le cadre d’une procédure de résolution. Sur proposition de la commission des Affaires économiques, le Sénat a ainsi adopté un amendement visant à supprimer totalement ou partiellement le versement de compléments de rémunération des dirigeants d’entreprises de résolution. Sont visés les éléments de rémunération variable ainsi que les indemnités ou avantages dus ou susceptibles d’être dus en raison de la cessation ou du changement de fonctions de ces personnes. En d’autres termes, il est désormais interdit à un dirigeant quittant ses fonctions dans le cadre d’une procédure de résolution de demander à bénéficier de la plénitude des compensations que son contrat de travail prévoyait. Il appartient toutefois à l’entreprise de définir les modalités de mise en œuvre de cette réduction ou de cette annulation.
Il appartient à l’ACPR de s’assurer que la mise en œuvre de cette réduction ou de cette annulation est suffisante, c’est-à-dire qu’elle garantit « une participation financière effective des personnes concernées » en cas de résolution. Les dirigeants et les salariés les mieux payés doivent en effet donner l’exemple en cas de crise, en acceptant de renoncer à une partie de leurs indemnités ou compensations. Le rapporteur pour avis au nom de la commission des Affaires économiques du Sénat comparait ce mécanisme avec celui d’une franchise : les dirigeants étant responsables du profil de risque de l’entreprise, il faut qu’ils en supportent personnellement les conséquences, au moins partiellement.
Ce nouveau dispositif n’aura pas de portée rétroactive, il ne s’appliquera qu’aux contrats conclus après l’entrée en vigueur du projet de loi.
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La Commission est saisie de l’amendement CF 63 de M. Christian Paul.
M. Christian Paul. Aux termes de cet amendement, qui a été discuté au Sénat, l’ACPR pourrait imputer les pertes d’un établissement bancaire défaillant sur ses dettes dites « senior ». Actuellement, celles-ci doivent être remboursées en priorité et sont exclues des moyens financiers mobilisables dans le cadre de la procédure de résolution. Doivent-elles continuer à bénéficier d’un tel privilège ? C’est une question importante : en fonction de la réponse que nous apporterons, la mobilisation des actionnaires dans le sauvetage des banques ne sera pas la même.
Mme la rapporteure. Je vous remercie d’aborder à nouveau ce débat. En effet, le contexte a évolué depuis l’examen du projet de loi en première lecture : la discussion sur les règles de résolution bancaire, notamment sur le traitement qui doit être réservé dans ce cadre aux dettes « senior » et aux dépôts supérieurs à 100 000 euros, se déroule désormais à l’échelon européen. Dans le cas de la crise chypriote, la mobilisation des dépôts a été évoquée.
Il serait risqué, à ce stade, de trancher le débat dans le cadre national, car cela ne manquerait pas d’avoir des répercussions sur la compétitivité de notre système bancaire. Les choix définitifs ne sont pas encore faits. Un détenteur de contrat d’assurance-vie devrait-il par exemple être ponctionné en cas de défaillance d’un établissement bancaire, alors que tel ne serait pas nécessairement le cas d’une très grande entreprise titulaire d’un dépôt supérieur à 100 000 euros ?
Un accord est attendu pour l’été à l’échelon européen. Toutefois, il n’est pas acquis à ce stade. La position de la France sur la question des dépôts diffère de celle de ses partenaires européens, en particulier de l’Allemagne. Il conviendrait d’interroger le ministre à ce sujet en séance publique.
M. le président Gilles Carrez. Ce sujet mériterait en effet d’être abordé en séance publique. Je vous suggère de retirer votre amendement et de le déposer à nouveau au titre de l’article 88.
M. Christian Paul. Je suis bien volontiers votre suggestion. Je note que mon amendement est davantage pris au sérieux aujourd’hui qu’il ne l’avait été en première lecture.
L’amendement CF 63 est retiré.
La Commission en vient à l’amendement CF 26 de M. Éric Alauzet.
M. Éric Alauzet. Cet amendement vise à interdire la distribution de dividendes aux actionnaires ou de parts sociales aux sociétaires tant qu’une banque est soumise à la procédure de résolution. Ce n’est pas à l’ACPR de décider de cette mesure au cas par cas. Il revient au législateur de fixer la règle en la matière.
Mme la rapporteure. Comme en première lecture, je donne un avis défavorable à votre amendement. Cette disposition lie trop les mains et exclut d’emblée de nombreux cas de figure.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle adopte l’article 7 sans modification.
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Mesures de police administrative et garanties apportées
à l’administrateur provisoire
Articles L. 517-5, L. 612-2, L. 612-16, L. 613-24 et L. 613-27 du code monétaire et financier
Le Sénat a adopté l’ensemble de l’article 8 avec un seul complément relatif aux conséquences de la révocation d’un dirigeant sur sa rémunération. Cette mesure était déjà prévue dans son principe dans le texte issu de l’Assemblée nationale mais sa rédaction apparaissait perfectible.
Dans la continuité des dispositions relatives à la rémunération (cf. supra), il est désormais interdit de verser la moindre somme à un dirigeant révoqué quand bien même l’entreprise se serait engagée à lui verser une somme en cas de révocation. Ce dispositif interdit en pratique les parachutes dorés et met un terme à la déresponsabilisation des dirigeants d’entreprise.
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La Commission examine l’amendement CF 10 de M. Jean Launay.
M. Jean Launay. L’article 8 prévoit l’interruption du versement de certains éléments de rémunération – notamment des « parachutes dorés » ou des retraites « chapeau », souvent très généreuses – à un dirigeant d’établissement bancaire suspendu. Aux termes de cet amendement, les versements ne pourraient reprendre qu’après validation par l’assemblée générale des actionnaires. Celle-ci pourrait ainsi juger du rôle joué par le dirigeant dans les difficultés traversées par la banque et, le cas échéant, le sanctionner.
Mme la rapporteure. J’aimerais pouvoir donner un avis favorable à votre amendement, mais sa rédaction pose problème. Je suggère que nous la revoyions ensemble.
M. Jean Launay. Je suis d’accord. Je déposerai l’amendement ainsi modifié au titre de l’article 88.
L’amendement CF 10 est retiré.
La Commission adopte l’article 8 sans modification.
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SURVEILLANCE MACRO-PRUDENTIELLE
Mission de la Banque de France en matière de stabilité financière
Article L. 141-5-1 du code monétaire et financier
Le présent article attribue à la Banque de France une double mission de surveillance macro-prudentielle et de mise en œuvre des décisions du conseil de stabilité financière.
En première lecture, l’Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
Par coordination avec les modifications qu’il a introduites à l’article 11, le Sénat a renommé le conseil de stabilité financière « Haut conseil de stabilité financière », afin d’éviter toute confusion avec le conseil de stabilité financière existant au niveau international.
La Rapporteure propose d’adopter l’article ainsi modifié par le Sénat.
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La Commission adopte l’article 10 sans modification.
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Création du conseil de stabilité financière
Articles L. 631-2, L. 631-2-1, L. 631-2-2 et L. 631-2-3 du code monétaire et financier
Le présent article a pour objet de renforcer les pouvoirs de l’autorité en charge de la surveillance macro-prudentielle du système financier.
Prenant la suite du Conseil de régulation financière et du risque systémique (COREFRIS) institué par la loi de régulation bancaire et financière de 2010 (17), le conseil de stabilité financière, rebaptisé « Haut conseil de stabilité financière » par le Sénat, pourrait accroître les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement, autres que les sociétés de gestion de portefeuille, afin d’éviter une croissance excessive du crédit ou un risque aggravé de déstabilisation du système financier. Il pourrait également encadrer l’octroi de crédit afin de prévenir la formation de bulles spéculatives ou un endettement excessif des agents économiques.
I.– LE TEXTE ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE
Outre des modifications rédactionnelles, l’Assemblée nationale a modifié cet article sur trois points.
En premier lieu, les modalités de nomination des membres du conseil ont été précisées.
D’une part, à l’initiative de notre collègue Axelle Lemaire, Rapporteure pour avis au nom de la commission des Lois, il a été précisé que les trois personnalités qualifiées seraient désignées par le président de l’Assemblée nationale, le président du Sénat et le ministre chargé de l’économie, alors que seul celui-ci dispose, en l’état du droit, du pouvoir de les nommer.
D’autre part, à l’initiative de la Rapporteure, l’objectif de parité entre les hommes et les femmes s’appliquerait au conseil. Le respect de cet objectif serait assuré par des modalités spécifiques déterminées par décret en Conseil d’État. En pratique, la nomination des personnalités qualifiées aurait pour objet le rééquilibrage de la composition d’un conseil composé de huit membres, dont cinq ès qualités. Dans la mesure où il est possible que ces cinq membres soient tous du même sexe et que le respect du principe de parité ne pourrait alors être assuré, l’obligation porte sur le respect de l’objectif de parité.
En deuxième lieu, à l’initiative de notre collègue Axelle Lemaire, Rapporteure pour avis au nom de la commission des Lois, l’article a été complété afin de permettre aux commissions chargées des finances des deux assemblées d’auditionner le président du conseil de stabilité financière – à savoir le ministre chargé de l’économie –, qui pourrait également demander à être auditionné.
Enfin, le régime de prévention des conflits d’intérêts applicable aux membres du conseil a été sensiblement renforcé.
À l’initiative de la Rapporteure, il a été précisé que la déclaration d’intérêts des personnalités qualifiées, dont le texte initial prévoyait qu’elle serait seulement transmise au président du conseil, serait rendue publique.
À l’initiative de nos collègues Laurent Baumel et Laurent Grandguillaume, le régime d’incompatibilité applicable aux personnalités qualifiées a été renforcé. Ainsi, nul ne pourrait être désigné membre du conseil en cette qualité s’il est susceptible de délibérer ou de participer à des travaux du conseil concernant une situation individuelle dans laquelle lui-même ou, le cas échéant, une personne morale au sein de laquelle il exerce des fonctions ou détient un mandat, ou dont il est l’avocat ou le conseil, a un intérêt. Le texte initial permettait la nomination d’une personnalité qualifiée pouvant se retrouver dans une telle situation et prévoyait uniquement l’interdiction de prendre part aux travaux du conseil s’ils devaient porter sur une situation individuelle ainsi définie.
Enfin, sur proposition de notre collègue Axelle Lemaire, Rapporteure pour avis au nom de la commission des Lois, l’article a été complété afin de prévoir un délai de viduité de trois ans applicable à l’ensemble des membres du conseil (18). Ceux-ci ne pourraient, pendant une durée de trois ans suivant la fin de leurs fonctions au sein du conseil, travailler, prendre ou recevoir une participation par conseil ou capitaux dans une personne dont ils ont été chargés d’assurer la surveillance dans le cadre de leurs fonctions.
En définitive, le régime de prévention des conflits d’intérêt applicable aux membres du conseil a été sensiblement durci par l’Assemblée nationale :
– s’agissant des personnalités qualifiées, leur déclaration d’intérêt serait rendue publique et ils ne pourraient être nommés s’ils sont susceptibles d’avoir à connaître de situations individuelles dans laquelle ils auraient un intérêt ;
– s’agissant de l’ensemble des membres du conseil, un délai de viduité de trois ans a été instauré.
Le tableau suivant compare le régime de prévention des conflits d’intérêt applicable aux membres du conseil, à celui applicable aux membres de l’Autorité de contrôle prudentiel et de l’Autorité des marchés financiers.
RÉGIME DE PRÉVENTION DES CONFLITS D’INTÉRÊTS
Conseil de stabilité financière (présent article) |
Autorité de contrôle prudentiel (art. L. 612-10 CMF) |
Autorité des marchés financiers (art. L. 621-4 CMF) | |
Déclaration d’intérêts |
Personnalités qualifiées |
Tous les membres |
Tous les membres |
Publication de la déclaration d’intérêts |
Oui |
Non (consultable par les autres membres) |
Non (consultable par les autres membres) |
Situation individuelle dans laquelle le membre a un intérêt |
Interdiction de nommer une personnalité qualifiée qui pourrait se trouver dans cette situation |
Interdiction pour tout membre de participer aux travaux relatifs à cette situation individuelle |
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Interdiction d’être salarié ou détenir un mandat d’une entreprise soumise au contrôle |
Oui |
Oui |
Oui |
Délai de viduité de trois ans |
Oui (pour tous les membres) |
Non |
Non |
II.– LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE SÉNAT
Outre le changement de nom du conseil qui deviendrait « Haut conseil de stabilité financière » pour éviter toute confusion avec le conseil de stabilité financière existant au niveau international, le Sénat a apporté quatre modifications au présent article.
En premier lieu, à l’initiative de notre collègue sénatrice Michèle André, l’application du principe de parité au conseil a été très sensiblement assouplie. L’article modifié par le Sénat prévoit uniquement que les autorités de nomination des personnalités qualifiées « prennent en compte » l’objectif de parité entre les hommes et les femmes. Une telle rédaction paraît amoindrir très sensiblement la portée normative de cette disposition.
En conséquence, la commission des Finances a adopté un amendement de la Rapporteure tendant à rétablir le texte adopté à l’Assemblée nationale et à le compléter en précisant les modalités de mise en œuvre lorsqu’il est nécessaire, pour assurer le respect du principe de parité, de nommer deux femmes et un homme ou deux hommes et une femme. Dans un tel cas, reprenant le schéma retenu pour les nominations au Haut conseil des finances publiques, un tirage au sort serait organisé pour déterminer, pour chaque autorité de nomination, le sexe de la personne à nommer.
En deuxième lieu, à l’initiative du Rapporteur, notre collègue sénateur Richard Yung, le Sénat a précisé que l’ACP, l’AMF et l’ANC seraient chargées de veiller à la mise en œuvre des décisions prises par le Haut conseil. Cette disposition a notamment pour objet d’assurer la mise en œuvre des décisions tendant à augmenter les exigences de fonds propres ou à encadrer l’octroi de crédit. Elle est justifiée par le fait que, à la différence des autorités de surveillance micro-prudentielle, le Haut conseil ne dispose d’aucune capacité de contrôle.
En troisième lieu, le Sénat a corrigé une erreur matérielle s’agissant du régime d’incompatibilité applicable aux personnalités qualifiées.
Enfin, par un amendement à l’article 11 bis du Rapporteur pour avis au nom de la commission des Lois, notre collègue sénateur Thani Mohamed Soilihi, la possibilité de levée du secret professionnel pour l’audition d’un membre ou ancien membre du Haut conseil par une commission d’enquête parlementaire a été supprimée du code monétaire et financier et introduite dans l’ordonnance de 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. En lien avec cette modification, l’alinéa 42 du présent article introduisant une telle disposition dans le code monétaire et financier a été supprimé.
Toutefois, cette dernière évolution pourrait fragiliser la base légale du pouvoir ainsi attribué aux commissions d’enquête parlementaires. En effet, il résulte du texte adopté au Sénat que le code monétaire et financier prévoit le principe du secret professionnel applicable aux membres du Haut conseil puis énumère trois exceptions. Dès lors que les auditions devant les commissions d’enquête ne figurent pas parmi ces exceptions, il pourrait être soutenu, par un raisonnement a contrario, que cette disposition ne prévoit aucune exception pour les commissions d’enquête et s’oppose à l’ordonnance de 1958 ainsi modifiée. Dans un tel cas, la norme législative la plus récente s’imposant à la plus ancienne, une modification ultérieure de la disposition prévue par le code monétaire et financier conduirait à ce que le secret professionnel des membres du Haut conseil puisse finalement être opposé aux commissions d’enquête.
Compte tenu du risque ainsi identifié, la commission des Finances a jugé préférable de rétablir le texte adopté à l’Assemblée nationale. Cette solution présente l’avantage d’assurer une symétrie entre code monétaire et financier et ordonnance de 1958, comme celle qui existe, en l’état du droit, s’agissant de la levée du secret professionnel des membres de l’ACP.
La Rapporteure propose d’adopter l’article ainsi modifié.
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La Commission est saisie de l’amendement CF 135 de la rapporteure.
Mme la rapporteure. L’Assemblée avait adopté en première lecture un amendement visant à faire respecter la parité dans la composition du Haut Conseil de stabilité financière. Le Sénat en a largement atténué la portée. Il est dommage que la reconnaissance de l’égalité entre les hommes et les femmes au sein des structures économiques et financières se heurte à de tels obstacles. Mon amendement vise à instaurer un tirage au sort qui permettra de déterminer le sexe des personnalités qualifiées devant être désignées par chacune des autorités de nomination. C’est le dispositif qui a été retenu pour le Haut Conseil des finances publiques.
M. Jean-Pierre Gorges. D’une manière générale, je n’étais pas favorable aux mesures qui visent à imposer la parité. Toutefois, les femmes accédant de plus en plus à des fonctions importantes parce qu’elles sont plus compétentes que les hommes, ces mesures vont finir par protéger les hommes ! Je voterai donc en faveur de cette disposition.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle examine l’amendement CF 64 de M. Christian Paul.
M. Christian Paul. Cet amendement vise à permettre au Haut conseil de stabilité financière de dresser la liste des activités qui devront être obligatoirement filialisées et de la mettre à jour régulièrement. Il est en effet très difficile de dresser une liste définitive, permanente et exhaustive de ces activités, compte tenu notamment de la propension des banques à en inventer de nouvelles. Il s’agit donc d’une précaution supplémentaire.
Mme la rapporteure. Votre amendement CF 59 a été rejeté à l’article 1er. Avis défavorable.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle en vient à l’amendement CF 35 de M. Charles de Courson.
M. Philippe Vigier. L’article 11 renforce considérablement les pouvoirs du Haut conseil de stabilité financière. Celui-ci peut notamment imposer aux établissements bancaires des exigences plus strictes en matière de fonds propres ou des conditions d’octroi de crédit plus rigoureuses. Or des discussions sont engagées à ce sujet à l’échelon européen. Si nous légiférons trop vite, nous risquons de défavoriser les banques françaises par rapport à la concurrence. En effet, ces contraintes supplémentaires ne s’appliqueront pas aux établissements européens ou étrangers qui proposent leurs crédits en France. En définitive, elles dégraderont la compétitivité de notre système bancaire.
Mme la rapporteure. Je comprends votre préoccupation, monsieur Vigier. Cependant, il est nécessaire de replacer l’article 11 dans son contexte. D’abord, l’article 11 tend à appliquer la directive CRD IV telle que nous la connaissons aujourd’hui. Nous serons donc en conformité avec le droit européen si elle est adoptée en l’état. Surtout, l’article 11 vise non pas à modifier unilatéralement les exigences de fonds propres ou les ratios structurels des banques, dans l’esprit des accords de Bâle III, mais à créer un dispositif de régulation macro-financière et à nous donner les moyens de répondre à un risque systémique. À cet égard, je vous invite à lire les travaux de M. Emmanuel Farhi, qui montrent comment la crise des années 2008 et 2009 a créé une déstabilisation financière majeure. M. Farhi vient d’ailleurs de recevoir le prix du meilleur jeune économiste de France, décerné par Le Monde et le Cercle des économistes. Je vous invite à retirer votre amendement.
M. Philippe Vigier. Je le retire, mais le déposerai à nouveau au titre de l’article 88 pour que nous ayons ce débat en séance publique.
L’amendement est retiré.
La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CF 73, CF 74 et CF 75 de la rapporteure.
Puis elle examine l’amendement CF 134 de la rapporteure.
Mme la rapporteure. Cet amendement vise à rétablir un alinéa supprimé par le Sénat. Il s’agit d’inscrire, dans le code monétaire et financier, que le secret professionnel auquel sont tenues les personnes qui participent ou ont participé à l’accomplissement des missions du Haut conseil de stabilité financière n’est pas opposable dans le cadre des commissions d’enquête parlementaires.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte l’article 11 modifié.
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Après l’article 11
La Commission adopte l’amendement CF 138 de la rapporteure, tendant à insérer une division additionnelle après l’article 11.
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Accès des commissions d’enquête parlementaires aux informations couvertes par le secret bancaire
Article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958
Adopté par l’Assemblée nationale à l’initiative du Rapporteur général, le présent article prévoit que ni le secret bancaire auxquelles sont soumis les dirigeants et salariés d’établissements de crédit ni le secret professionnel auxquels sont astreints les membres du Haut conseil de stabilité financière ne peuvent être opposés aux commissions d’enquête parlementaire.
I.– LE TEXTE ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE
L’article L. 511-3 du code monétaire et financier prévoit l’existence d’un secret professionnel qui s’impose, tant au sein des établissements de crédit qu’au sein des organismes mentionnés au 5 de l’article L. 511-6 (19), aux personnes suivantes :
– tout membre du conseil d’administration et, selon le cas, d’un conseil de surveillance ;
– toute personne qui, à un titre quelconque, participe à la direction ou à la gestion de l’établissement de crédit ou de l’organisme ;
– toute personne employée par l’établissement de crédit ou l’organisme.
En l’état du droit, ce secret n’est opposable ni à l’ACP ni à la Banque de France ni à l’autorité judiciaire agissant dans le cadre d’une procédure pénale.
Tirant les leçons des obstacles auxquelles ont pu faire face les commissions d’enquête parlementaires, en particulier celle instituée pour enquêter sur les prêts dits « toxiques » accordés aux collectivités territoriales, l’Assemblée nationale a prévu la levée de ce secret lorsque l’une des personnes mentionnées ci-dessus est auditionnée par une commission d’enquête.
Une telle évolution constitue une condition de l’efficacité du Parlement dans son travail de contrôle. Elle ne met pas en danger les intérêts des différentes parties prenantes dès lors que le dernier alinéa du II de l’article 6 de l’ordonnance de 1958 prévoit que « le rapport publié à la fin des travaux de la commission, ni aucun autre document public, ne pourra faire état des informations recueillies par levée du secret professionnel ». Cette confidentialité est renforcée par la possibilité de procéder à des auditions à huis clos ainsi que par les règles de conservation des archives des commissions d’enquête.
II.– LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE SÉNAT
Par coordination avec les modifications apportées à l’article 11 du présent projet de loi, l’ordonnance de 1958 prévoirait également la possibilité de levée du secret professionnel pour les personnes participant ou ayant participé aux travaux du Haut conseil de stabilité financière, qui sont auditionnées par une commission d’enquête.
Par ailleurs, comme cela a été prévu pour le secret professionnel des membres du Haut conseil de stabilité financière, le Sénat a prévu la possibilité de levée du secret bancaire dans la seule ordonnance de 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et l’a exclu du code monétaire et financier.
Pour les mêmes raisons que celles évoquées s’agissant du secret professionnel des membres du Haut conseil à l’article 11, la commission des Finances a estimé préférable de prévoir cette disposition à la fois dans le code monétaire et financier et dans l’ordonnance de 1958.
La Rapporteure propose d’adopter l’article ainsi modifié.
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La Commission adopte successivement l’amendement de conséquence CF 136 et les amendements rédactionnels CF 76 et CF 77 de la rapporteure.
Puis elle adopte l’article 11 bis modifié.
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ENCADREMENT DES CONDITIONS D’EMPRUNT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET DE LEURS GROUPEMENTS
Encadrement des conditions d’emprunt des collectivités territoriales et de leurs groupements
Articles L. 1611-3-1 et L. 2337-3 du code général des collectivités territoriales
Adopté par l’Assemblée nationale à l’initiative du Rapporteur général, le présent article prévoit un régime d’encadrement des conditions d’emprunt des collectivités territoriales et de leurs groupements.
I.– LE TEXTE ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE
L’Assemblée nationale a adopté un dispositif tendant à interdire aux collectivités territoriales et à leurs groupements la souscription d’emprunts dits structurés. Cet encadrement porte sur les emprunts souscrits auprès d’établissements de crédit, sur les contrats financiers adossés à un tel emprunt ainsi que sur les émissions obligataires réalisées par les collectivités territoriales. Il prévoit trois garde-fous.
En premier lieu, en cas de souscription d’un emprunt libellé en devises étrangères, un contrat d’échange de devises serait obligatoirement conclu afin de neutraliser l’intégralité du risque de change.
En deuxième lieu, en cas de souscription d’un emprunt à taux variable, les indices et les écarts d’indices autorisés pour les clauses d’indexation de ce taux seraient déterminés par décret en Conseil d’État.
Enfin, la formule d’indexation retenue pour le calcul des taux variables devrait répondre à des critères de simplicité, permettant d’assurer la prévisibilité des charges financières. Ces critères seraient fixés par décret en Conseil d’État.
S’agissant des contrats financiers adossés à un emprunt, ils seraient autorisés dans le seul but d’assurer la couverture du risque pris par la collectivité.
Enfin, par exception, il serait possible de déroger à ces règles afin de réduire le risque pris par la collectivité du fait d’un emprunt souscrit antérieurement à l’entrée en vigueur du présent projet de loi, ce qui permettrait, selon les termes du Rapporteur du Sénat, une « désensibilisation par palier » du stock de crédits toxiques.
II.– LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE SÉNAT
Outre une modification de l’insertion de la disposition dans le code général des collectivités territoriales et des améliorations rédactionnelles, le Sénat a, à l’initiative de notre collègue sénateur Jean-Pierre Caffet, apporté à cet article plusieurs modifications.
En premier lieu, le dispositif a été durci par l’interdiction de la souscription de tout contrat financier adossé à un emprunt auprès d’un établissement de crédit, dérogeant aux principes posés par le présent article. Alors que le texte initial adopté par l’Assemblée nationale prévoyait la possibilité d’une dérogation dans le cas où le contrat financier permet une meilleure couverture du risque, le Sénat a estimé qu’une telle exception pourrait permettre de contourner le principe d’interdiction et constituer une « ligne de fuite » du dispositif.
En deuxième lieu, le dispositif a été étendu aux services départementaux d’incendie et de secours (SDIS).
En troisième lieu, il a été exclu du champ du dispositif les émissions obligataires, le limitant aux emprunts souscrits auprès d’établissements de crédit et aux contrats financiers, ce qui a conduit à rétablir l’article L. 1611-3 du code général des collectivités territoriales.
En quatrième lieu, dans le cadre de la souscription de contrats financiers permettant la « désensibilisation du stock » d’emprunts toxiques, la banque serait tenue de fournir à la collectivité un document explicitant la baisse de risque permise par ce nouveau contrat.
Enfin, a été adopté le principe de la remise au Parlement d’un rapport annuel recensant le volume des emprunts dits structurés dont les débiteurs sont des collectivités territoriales ou tout autre organisme public.
En définitive, si le dispositif ne concerne plus les émissions obligataires, il a été renforcé par l’interdiction de la souscription de tout contrat financier dérogeant aux principes posés par l’article et étendu aux SDIS.
La commission des Finances a adopté cet article en y apportant des modifications rédactionnelles.
La Rapporteure propose d’adopter l’article ainsi modifié.
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La Commission est saisie de l’amendement CF 5 du président Gilles Carrez, tendant à supprimer l’article 11 ter.
M. le président Gilles Carrez. Introduit par un amendement en première lecture à l’Assemblée nationale, l’article 11 ter vise à encadrer les conditions dans lesquelles les collectivités territoriales peuvent souscrire des emprunts, au motif que certains d’entre eux se sont révélés toxiques par le passé. Il risque de porter atteinte à la libre administration des collectivités territoriales et d’atténuer leur responsabilité. Ces principes ont une contrepartie : lorsque les exécutifs locaux commettent des erreurs, c’est à eux et aux habitants qui les ont élus de les assumer. Je rappelle, de plus, que les prêts aux collectivités locales étaient jadis totalement réglementés. L’évolution, depuis une quinzaine d’années, a donc été plutôt positive. Au lieu d’encadrer les collectivités à outrance, nous devons les responsabiliser.
M. Pascal Cherki. Vous avez raison dans l’absolu, mais, en tant qu’élu parisien, je peux témoigner qu’il est beaucoup plus facile de négocier avec les banques pour certaines collectivités importantes que pour celles qui disposent de moindres compétences techniques. Il convient donc de protéger les plus faibles d’entre elles. Si leurs responsables ont commis des erreurs, ils subiront la sanction du suffrage universel, mais il n’en reste pas moins que des communes, si vous me passez l’expression, ont été « empapaoutées » bien malgré elles.
M. le président Gilles Carrez. Pendant des décennies, les collectivités locales n’ont eu qu’une banque, la Caisse d’aide à l’équipement des collectivités locales – CAECL – et qu’un seul type de prêt à taux fixe. Ne mettons pas le doigt dans un engrenage qui nous ramènerait des années en arrière !
Mme la rapporteure. L’article 72 de la Constitution prévoit que les « collectivités territoriales s’administrent librement » « dans les conditions prévues par la loi ».
M. le président Gilles Carrez. Dans notre pays, tout le monde se doit d’agir « dans les conditions prévues par la loi ».
Mme la rapporteure. L’intervention de la loi dans ce domaine ne soulève donc pas un problème de légalité. Sur le fond, je rappelle que des dispositifs publics complémentaires ont été mis en place. Néanmoins, je ne suis pas spécialiste de ces questions et sans doute l’avis de M. le rapporteur général serait-il précieux. Si vous en êtes d’accord, poursuivons notre débat dans l’hémicycle !
M. le président Gilles Carrez. En effet. Je retire donc mon amendement et je le redéposerai dans le cadre de l’article 88.
L’amendement CF 5 est retiré.
La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CF 78, CF 83, CF 79, CF 80, CF 81 et l’amendement de précision CF 82 de la rapporteure.
Puis elle adopte l’article 11 ter modifié.
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Rapport sur la mise en place d’un fonds de garantie pour les emprunts contractés par les collectivités d’outre-mer
Adopté à l’initiative de notre collègue sénateur Jean-Étienne Antoinette, le présent article prévoit le principe d’une remise au Parlement, avant le 1er septembre prochain, d’un rapport relatif à l’instauration d’un fonds de garantie des emprunts contractés par les collectivités d’outre-mer.
Un tel fonds aurait pour objectif de faciliter le recours à l’emprunt de ces collectivités, qui semblent pâtir de difficultés d’accès au crédit en raison notamment d’une capacité d’autofinancement relativement faible.
La Rapporteure propose d’accepter ces modifications et d’adopter l’article ainsi modifié par le Sénat.
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La Commission adopte l’article 11 quater A sans modification.
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Encadrement des conditions d’emprunt des organismes HLM
Article L. 423-17 du code de la construction et de l’habitation
Adopté à l’initiative de notre collègue sénateur Maurice Vincent, le présent article tend à appliquer aux organismes HLM le régime d’encadrement du recours à l’emprunt bancaire prévu, s’agissant des collectivités territoriales, par l’article 11 ter du présent projet de loi.
Le champ d’un tel régime serait relativement large puisqu’il s’appliquerait :
– aux organismes d’habitations à loyer modéré, qu’ils soient publics ou privés ;
– à leurs groupements ;
– aux sociétés et organismes qu’ils contrôlent au sens de l’article L. 430-1 du code de commerce, c’est-à-dire sur lesquels ils exercent une influence déterminante ;
– aux sociétés anonymes de coordination d’organismes HLM ;
– aux organismes ou structures, quel qu’en soit le statut, visant à faciliter ou à développer l’activité de leurs membres, ou à améliorer ou à accroître les résultats de cette activité – ce qui, selon les informations recueillies par la Rapporteure, viserait les groupements d’intérêt économique – qui comprennent, directement ou indirectement, parmi leurs membres au moins un organisme ou société précité.
Comme l’article 11 ter du présent projet de loi, le présent article prévoit la possibilité de « désensibiliser » le stock de prêts toxiques souscrits par les organismes HLM avant l’entrée en vigueur du présent projet de loi, en leur permettant de souscrire un contrat financier dérogeant aux dispositions du présent article et permettant une réduction du risque – cette baisse du risque faisant l’objet d’une information détaillée de la banque.
La commission des Finances a adopté cet article en y apportant des modifications rédactionnelles.
La Rapporteure propose d’adopter l’article ainsi modifié.
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La Commission adopte successivement l’amendement de précision CF 140 et les amendements rédactionnels CF 84, CF 85, CF 86, CF 87 et CF 88 de la rapporteure.
Puis elle adopte l’article 11 quater B modifié.
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Création de l’agence de financement des collectivités territoriales
Article L. 1611-3-2 du code général des collectivités territoriales
Adopté à l’initiative du Gouvernement, le présent article ouvre la possibilité de création de l’agence de financement des collectivités territoriales.
Le présent article autorise la création, par les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, d’une « société publique revêtant la forme de société anonyme régie par le livre II du code de commerce ». Le capital de cette société serait détenu en totalité par ces collectivités et établissements publics. L’objet de la société serait de contribuer, par l’intermédiaire d’une filiale, au financement de ses actionnaires, qui en seraient les seuls clients. Comme le ministre l’a indiqué lors des débats au Sénat, un tel article n’interdit pas la mise en place de plusieurs agences de financement, même si, en pratique, une seule devrait être mise en place.
Les ressources de la filiale, en charge de l’activité de financement, seraient principalement constituées d’émissions obligataires, à l’exclusion de ressources directes de l’État ou de ressources garanties par l’État – ce qui vise plus particulièrement les ressources du fonds d’épargne. Cette protection des intérêts de l’État ne s’étend toutefois pas aux ressources de la société mère.
Le troisième alinéa du présent article autorise les collectivités et EPCI actionnaires de la société de tête à garantir les engagements de la filiale, « dans la limite de leur encours de dette auprès de cette filiale », les modalités d’appel en garantie étant déterminées par les statuts de la société mère et par ceux de sa filiale.
Cette possibilité d’octroi de garantie nécessite une autorisation du législateur et justifie le présent article. La garantie ainsi prévue dérogerait, en effet, à plusieurs dispositions législatives prévues par le code général des collectivités territoriales et encadrant l’octroi de garanties aux personnes de droit privé (art. L. 2252-1 à L. 2252-5 s’agissant des communes, art. L. 3231-4 et L. 3231-5 s’agissant des départements, art. L. 4253-1 et L. 4253-2 s’agissant des régions et art. L. 5111-4 s’agissant des EPCI).
À noter que le présent article ne prévoit pas qu’un éventuel appel en garantie constituerait une dépense obligatoire de la collectivité garante.
Le schéma de la page suivante illustre le montage financier associé à cette agence de financement. Comme on peut le constater, la garantie prévue au présent article serait complétée par une autre garantie, consistant en des lignes de liquidités qui pourraient être accordées par la Caisse des dépôts ou par des établissements de crédit.
Le présent article prévoit donc les principaux éléments de cette agence :
– une structure à deux étages, avec une société de tête détenant une filiale agréée en tant qu’établissement de crédit ;
– le principe d’une garantie des actionnaires sur les engagements de l’établissement de crédit, avec une limite d’exposition financière correspondant à leur encours de dette contractée auprès de cet établissement de crédit.
Dans ce cadre, les collectivités territoriales disposeraient donc d’une grande liberté pour déterminer les principes d’action ainsi que les équilibres financiers de cette agence de financement.
Compte tenu de la nécessité d’obtenir l’agrément de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution et l’autorisation des autorités en charge de la concurrence et du temps nécessaire à l’installation de la nouvelle structure et au recrutement de son personnel, l’agence serait opérationnelle dans le courant du second semestre de l’année 2014.
La Rapporteure propose d’adopter cet article sans modification.
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La Commission adopte l’article 11 quater C sans modification.
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Communication d’informations entre l’Autorité de contrôle prudentiel et de
résolution, l’Autorité des marchés financiers, la Banque de France et la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes
Article L. 631-1 du code monétaire et financier
À l’initiative du Gouvernement, l’Assemblée nationale a adopté les deux premiers alinéas du présent article, qui prévoient le principe d’échanges d’informations entre l’ACPR, l’AMF et la DGCCRF dans le domaine des pratiques de commercialisation.
À l’initiative du Rapporteur, notre collègue sénateur Richard Yung, le Sénat a complété cet article en prévoyant le principe d’un échange d’informations, pour le contrôle des virements et des prélèvements, entre l’ACPR, la Banque de France et la DGCCRF pour la mise en œuvre du règlement (UE) n°260/2012 du 14 mars 2012 établissant des exigences techniques et commerciales pour les virements et les prélèvements en euros. Le paragraphe 3 de l’article 10 de ce règlement prévoit en effet que « les États membres comptant, sur leur territoire, plus d’une autorité compétente pour les questions couvertes par le présent règlement veillent à ce que ces autorités collaborent étroitement de façon à s’acquitter efficacement de leurs missions respectives. »
Cet article ne relève pas du titre III Bis relatif à l’encadrement des conditions d’emprunt des collectivités territoriales et de leurs groupements mais du titre IV relatif au renforcement des pouvoirs de l’Autorité des marchés financiers et de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution. En conséquence, la commission des Finances l’a supprimé et l’a réintroduit après l’article 14, au sein du titre IV.
La Rapporteure propose d’accepter cette suppression.
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La Commission examine l’amendement CF 139 de la rapporteure.
Mme la rapporteure. Il s’agit de déplacer cet article.
La Commission adopte l’amendement.
En conséquence, l’article 11 quater est supprimé.
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RENFORCEMENT DES POUVOIRS DE L’AUTORITÉ DES MARCHÉS FINANCIERS ET DE L’AUTORITÉ DE CONTRÔLE PRUDENTIEL ET DE RÉSOLUTION
Dispositions relatives à l’Autorité des marchés financiers
Organisation et pouvoirs de l’Autorité des marchés financiers
Articles L. 621-2, L. 621-8-4, L. 621-10 à L. 621-12, L. 621-15 et L. 621-18 du code monétaire et financier
Le présent article modifie plusieurs articles du code monétaire et financier afin de préciser et de compléter les pouvoirs d’enquête et de sanction de l’AMF. Le Sénat a adopté l’ensemble du dispositif sous réserve de deux amendements de coordination.
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La Commission adopte l’article 12 sans modification.
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Pouvoir de suspension du rachat des parts ou actions d’un organisme collectif de placement
Article L. 612-23-1 du code monétaire et financier
Le présent article additionnel permet à l’Autorité des marchés financiers (AMF) d’exiger la suspension du rachat des parts ou actions ou de l’émission de parts ou actions nouvelles d’un organisme collectif de placement (OPC) en cas de circonstances exceptionnelles comme ce fut le cas à l’été 2007 lorsque les fonds, dits « monétaires dynamiques », représentant plusieurs milliards d’euros d’encours, ont dû suspendre rachats et souscriptions en raison de leur exposition aux dérivés de subprimes. Dans un tel contexte, les actifs des fonds se dégradent très fortement, tout comme la valeur liquidative des fonds. Il existe alors un risque de rachat majeur de titres. Si aucune mesure n’était alors prise, les premiers servis épuiseraient les actifs du fonds épargnés par la crise, ne laissant aux autres que des actifs décotés ou non liquides.
La seule solution envisageable est la suspension, c’est-à-dire une sorte de « coupe-circuit » qui permet d’attendre que les valeurs en cause retrouvent une cote normale ou, si la difficulté persiste, d’organiser la liquidation du fonds dans le meilleur intérêt de l’ensemble des porteurs ou actionnaires. Elle constitue également une forme de temporisation face à des mouvements de panique qui pourraient, par un effet de cascade, provoquer une déstabilisation des différents acteurs concernés. Il s’agit également de préserver une égalité de traitement des porteurs de parts ou des actionnaires en cas de forte baisse de la valeur liquidative des fonds.
La décision de suspendre appartient en premier lieu aux gérants des fonds qui pourraient d’ailleurs être sanctionnés en cas d’inertie. Néanmoins il apparaissait opportun que l’AMF puisse formuler l’exiger sous une double condition : que des circonstances exceptionnelles l’exigent et que « l’intérêt des porteurs de parts, des actionnaires ou du public le commande ».
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La Commission adopte l’article 13 bis sans modification.
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Dispositions relatives à l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution
Contrôle de l’ACPR sur les instances dirigeantes des entités soumises
à son contrôle
Articles L. 612-23-1, L. 612-24, L. 612-25, L. 612-33, L. 612-39, L. 511-10-1, L. 532-2-1 et L. 511-47-1 du code monétaire et financier.
L’article 14 du projet de loi définit les modalités de contrôle de l’ACPR sur les instances dirigeantes des entités qui sont soumises à son contrôle. Il comporte notamment des dispositions relatives à la nomination des dirigeants et donne la possibilité à l’ACPR d’entendre ou de convoquer ces mêmes dirigeants.
Le Sénat s’est inscrit dans la continuité des travaux de l’Assemblée nationale, n’apportant que trois modifications au texte, dont un changement rédactionnel consistant à déplacer l’exemption de contrôle du I de l’article L. 612-23-1 à un II bis nouveau.
La direction générale du Trésor et la direction de la sécurité sociale assurant la coordination des politiques publiques économiques et la supervision des entités intervenant dans leurs champs respectifs de compétences, il apparaissait primordial de leur donner accès aux informations spécifiques détenues par l’ACPR. Il convient en effet de rappeler que les informations transmises à l’ACPR sont couvertes par le secret professionnel et ne sauraient donc, sans habilitation législative expresse, être communiquées à qui que ce soit, même aux administrations concernées.
L’amendement adopté par le Sénat sur proposition de sa commission des Finances donne une base légale à l’échange d’informations couvertes par le secret professionnel entre l’ACPR et le directeur général du Trésor, d’une part, et entre l’ACPR et le directeur de la sécurité sociale, d’autre part.
Cet échange est néanmoins encadré puisqu’il se fait pour « l’exercice de leurs missions », c’est-à-dire qu’il ne saurait avoir un caractère général. Par ailleurs, il est bien précisé que lesdites données restent couvertes par le secret professionnel.
En matière de contrôle des organismes mutualistes, l’Assemblée nationale avait prévu un mécanisme spécifique pour les structures régionalisées pour ce qui concerne la nomination de leurs dirigeants. À l’échelon national, l’ACPR intervenait de façon ordinaire. À l’échelon local, aucun contrôle des dirigeants n’est prévu. À l’échelon régional, le contrôle de l’ACPR se faisait « après avis de l’organe central considéré ». Le Sénat est allé plus loin en obligeant l’ACPR à motiver, après une procédure contradictoire particulièrement lourde, toute décision contraire à l’avis de l’organe central.
Si la spécificité des organismes mutualistes doit être préservée et prise en compte, le dispositif adopté par le Sénat apparaît excessivement contraignant et par trop dérogatoire. La Rapporteure considère que l’ACPR est parfaitement en mesure de tenir compte de l’idiosyncrasie mutualiste dans le contrôle qu’elle exercera sur la nomination des dirigeants, qu’il s’agisse du niveau national ou régional.
Par ailleurs le dispositif actuel semble porter atteinte à l’autonomie des structures régionales qui se trouvent de fait dans une position de dépendance vis-à-vis de l’organe central. Il convient d’éviter d’instaurer une relation hiérarchique entre l’échelon national et l’échelon régional et de traiter les structures régionales de la même manière que les autres établissements bancaires.
La Rapporteure recommande donc de supprimer le régime dérogatoire et de soumettre la nomination des dirigeants régionaux des organismes mutualistes au contrôle ordinaire de l’ACPR.
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La Commission examine les amendements identiques CF 133 de la rapporteure et CF 27 de M. Éric Alauzet.
Mme la rapporteure. L’article 14 prévoit la manière dont l’ACPR contrôle la nomination des dirigeants des établissements bancaires. Alertés dès la première lecture sur la problématique du contrôle des organismes mutualistes, nous avons mis en place un système discutable puisque, aux termes de la rédaction adoptée par le Sénat, l’ACPR exerce le contrôle sur les dirigeants régionaux après avoir pris l’avis de l’organe central. Nous pouvons soit prévoir un avis conforme pour les organes de direction centrale et les caisses régionales, soit revenir à l’équilibre, auquel cas l’ACPR contrôlera les directions centrales et les organes dirigeants des caisses régionales, mais il n’y aura aucun croisement entre les unes et les autres. Si l’on s’en tient à l’esprit de l’article 14, l’ACPR n’a pas à consulter les organes centraux. Elle doit contrôler d’un côté les organes centraux, de l’autre les responsables des caisses régionales pour les groupes mutualistes.
M. Éric Alauzet. Compte tenu des règles qui les régissent, il n’y a pas lieu de soumettre les coopératives bancaires à un fonctionnement descendant. L’amendement opère donc un rééquilibrage.
M. Charles de Courson. Il existe deux types d’organisation. Dans le système ascendant, par exemple au Crédit agricole, les caisses régionales possèdent le national. Mais on rencontre aussi le mécanisme inverse. Comment le texte s’appliquerait-il dans ces deux schémas ?
Mme la rapporteure. L’amendement évite le système absurde, dans lequel la base, qui contrôle le national, est en même temps contrôlée sur avis du national. Nous avons créé à tort, au fil des lectures et par souci de préserver le mutualisme, un dispositif qui va paradoxalement à l’encontre de l’esprit mutualiste.
M. Charles de Courson. Le texte était inadapté à ce schéma, mais n’est-il pas adapté au schéma inverse ?
Mme la rapporteure. Je n’ai pas déposé l’amendement sans prendre en considération les différents cas de figure, mais, quel que soit le schéma du groupe mutualiste, l’approche égalitaire, qui traite de la même manière caisses régionales et organes centraux, me semble plus juste.
M. le ministre. Je suis embarrassé par cette discussion. Mme la rapporteure propose de revenir au texte initial, alors que, au fil des débats, les parlementaires ont insisté sur le fonctionnement de certains groupes mutualistes qui donnent un poids particulier à l’organe central. Au reste, cette rédaction n’adopte pas à proprement parler une logique descendante, puisqu’elle respecte le dispositif mutualiste, qu’elle n’ignore pas le rôle central de l’APCR et qu’elle ne confie aucun pouvoir particulier aux dirigeants.
Je comprends les arguments de la rapporteure, mais le retour au texte initial ne va-t-il pas créer une nouvelle divergence avec les sénateurs, qui tiennent à leur rédaction ? Il me semble dommage de perdre le bénéfice de la discussion en revenant in fine au texte initial.
Mme la rapporteure. Cela prouverait qu’il était excellent !
M. le ministre. Le Parlement l’a cependant amélioré.
M. Hervé Mariton. Je soutiens la position de la rapporteure, conforme à la logique de subsidiarité qui est l’essence même du mutualisme, inventé par le syndicaliste agricole drômois Hyacinthe de Gailhard-Bancel.
Mme Valérie Rabault. Je suis d’accord avec Hervé Mariton. S’il existe déjà un contrôle de l’ACPR, il est contraire à l’esprit mutualiste de créer une seconde chape.
M. Dominique Lefebvre. Suivons l’avis de la rapporteure. Après la deuxième lecture, la CMP rapprochera la position des deux assemblées. Cela dit, on peut trouver baroque une organisation qui prévoit de prendre l’avis des organes centraux, alors qu’ils sont placés sous le contrôle des actionnaires que sont les caisses régionales.
La Commission adopte les amendements identiques CF 133 et CF 27.
Elle examine l’amendement CF 40 de M. Éric Alauzet.
M. Éric Alauzet. Dans les banques mutualistes coexistent deux systèmes, l’un ascendant, qui émane de la base, c’est-à-dire des clients, l’autre qui vient du haut. Tous deux sont-ils contrôlés de la même manière par l’ACPR, ou celle-ci cantonne-t-elle ses vérifications au système descendant ? Le but de l’amendement était de vous interroger sur ce point. À présent, je le retire.
L’amendement CF 40 est retiré.
La Commission adopte l’article 14 modifié.
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Après l’article 14
La Commission est saisie de l’amendement CF 132 de la rapporteure, portant article additionnel après l’article 14.
Mme la rapporteure. Amendement de conséquence de la suppression de l’article 11 quater.
La Commission adopte l’amendement.
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Représentation du président de l’Autorité des marchés financiers et du président de l’Autorité des normes comptables au collège de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution
Article L. 612-5 du code monétaire et financier
Le Sénat a adopté un amendement permettant au président de l’Autorité des marchés financiers et au président de l’Autorité des normes comptables de se faire représenter au sein du collège de l’ACPR. Actuellement, ils doivent siéger en personne, ce qui semble particulièrement lourd. Il importe bien que les entités qu’ils dirigent soient représentées mais ce peut être par un de leurs collaborateurs.
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La Commission adopte l’article 14 bis AA sans modification.
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Contrôle par l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution de l’acquisition par des établissements de crédit de filiales à l’étranger
Articles L. 511-2, L. 511-12-1, L. 611-1 et L. 612-1 du code monétaire et financier
Dans le cadre de la lutte contre l’évasion fiscale et afin d’améliorer la transparence des marchés financiers, le Sénat a souhaité renforcer le contrôle de l’Autorité prudentielle sur les activités à l’étranger des établissements de crédit français. La multiplication de filiales localisées dans des pays plus ou moins coopératifs constitue en effet un facteur d’aggravation de l’évasion fiscale, qu’il s’agisse d’une simple optimisation des dispositifs existants ou de pratiques frauduleuses. Le projet de loi renforçant le contrôle exercé par l’ACPR sur les banques et fixant de nouvelles obligations déclaratives, il est apparu pertinent de compléter le droit existant en donnant à l’ACPR compétence en matière de création de filiales bancaires à l’étranger.
L’amendement adopté par le Sénat prévoit ainsi que l’ACPR doit autoriser l’établissement d’une succursale ou l’achat d’une branche d’activité significative par tout établissement de crédit dès lors que l’entité est située en dehors de l’espace économique européen. L’ACPR reçoit ainsi mission de « veiller au respect […] des règles relatives aux modalités d’exercice de leur activité » que ce soit directement ou « par l’intermédiaire de filiales ». Elle contrôle également les « opérations d’acquisition et de prise de participation » (20).
Il appartiendra au ministre chargé de l’économie de définir dans quelles conditions cette implantation est possible. De même, il devra déterminer les conditions dans lesquelles un établissement peut acquérir tout ou partie d’une branche d’activité « sans qu’il soit porté préjudice à la gestion saine et prudente » de l’établissement concerné. Ces modifications cherchent à éviter que les banques françaises ne reportent leurs activités les plus contestables à l’étranger pour échapper aux procédures européennes de contrôle. Elles visent aussi à prémunir les banques françaises d’un risque de contagion si d’aventure la filiale venait à connaître une crise grave voire devait être liquidée.
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La Commission adopte l’article 14 ter sans modification.
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Supervision des chambres de compensation et des contreparties aux transactions sur dérivés
Supervision des chambres de compensation
Articles L. 141-4, L. 440-1 à L. 440-3 et L. 440-7 à L. 440-9 du code monétaire et financier
Le Sénat a adopté l’article 15 moyennant une seule modification, de caractère rédactionnel.
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La Commission adopte l’article 15 sans modification.
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Modification des pouvoirs de l’Autorité des marchés financiers suite à l’adoption du règlement EMIR
Articles L. 621-9, L. 621-14, L. 621-18-6 et L. 621-18-7 du code monétaire et financier
Le présent article donne à l’AMF une compétence générale de supervision des règlements européens directement applicables. Avec l’entrée en vigueur du règlement EMIR (21), l’AMF va devoir accomplir de nouvelles missions sans pourtant disposer des pouvoirs nécessaires. Sur proposition de son rapporteur, le Sénat a ainsi adopté un amendement insérant deux nouveaux articles L. 621-18-6 et L. 621-18-7 au sein du code monétaire et financier.
L’article L. 621-18-6 prévoit que l’AMF est compétente en matière de supervision de l’obligation de compensation centrale et de déclaration aux référentiels centraux ainsi que, dans le respect des compétences de l’ACPR, des obligations liées à l’atténuation des risques des dérivés non compensés. L’ACPR supervise les contreparties financières à l’exception des organismes de placements collectifs et des sociétés de gestion de ces OPC supervisés par l’AMF. Les autres contreparties à un contrat dérivé entrent également dans le champ de compétence de l’AMF.
L’article L. 621-18-7 permet de désigner l’AMF comme pouvant recevoir délégation de l’Autorité européenne des marchés financiers (AEMF) pour le contrôle d’un référentiel central.
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La Commission adopte l’article 15 bis C sans modification.
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Complémentaire retraite des hospitaliers
Article L. 132-23 du code des assurances
L’Assemblée nationale a adopté, à l’initiative du Gouvernement, le présent article qui modifie l’article L. 132-23 du code des assurances en autorisant le régime de la complémentaire retraite des hospitaliers (CRH) à prévoir une possibilité de rachat des droits individuels dans la limite de 20 % de leur valeur.
Le Sénat a confirmé la pertinence du dispositif et l’a légèrement modifié afin d’harmoniser les dispositions concernant la PREFON avec celles visant la CRH. « Il s’agit, d’une part, d’étendre au régime de la PREFON l’obligation d’information de l’affilié au moment de la liquidation de ses droits » et, par ailleurs, « d’aligner la définition de la date d’exercice de l’option de rachat sur celle, plus précise, retenue pour la CRH dans le dispositif proposé » (22).
La Rapporteure se réjouit de cette harmonisation qui permet de s’assurer que tous les affiliés savent, au moment d’exercer leurs droits, qu’ils peuvent sortir en capital, capital dont ils connaissent le montant.
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La Commission adopte l’article 15 ter sans modification.
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PROTECTION DES CONSOMMATEURS ET ÉGALITÉ ENTRE LES FEMMES ET LES HOMMES
Plafonnement des frais d’incident et offre de services bancaires pour la clientèle en situation de fragilité
Avant l’article 17
La Commission adopte l’amendement de conséquence CF 143 de la rapporteure, modifiant l’intitulé du chapitre Ier.
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Article 17
Plafonnement des frais d’incident et offre de services bancaires
pour la clientèle en situation de fragilité
Article L. 312-1-3 du code monétaire et financier
Le présent article prévoit un plafonnement des commissions d’intervention ainsi que le principe d’une offre de services de paiement destinée aux « personnes en situation de fragilité ».
I.– LE TEXTE ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE
À l’initiative de notre collègue Christian Paul, l’Assemblée nationale a élargi le bénéfice du plafonnement des commissions d’intervention à l’ensemble des personnes physiques n’agissant pas pour des besoins professionnels, alors que le texte initial limitait le dispositif aux seules personnes en situation de fragilité.
Le texte ainsi adopté par l’Assemblée nationale précise, par ailleurs, que le plafonnement serait double et porterait à la fois sur le montant mensuel et sur le montant unitaire des commissions d’intervention perçues par un établissement de crédit.
Le niveau de ce double plafonnement serait fixé par voie réglementaire.
II.– LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE SÉNAT
S’agissant du plafonnement des commissions d’intervention, le Sénat a, à l’initiative de notre collègue sénateur Jean-Pierre Caffet, prévu un plafonnement spécifique aux personnes en situation de fragilité souscrivant l’offre de services de paiement prévue par le troisième alinéa du présent article ainsi qu’aux personnes bénéficiant des services bancaires de base (23).
L’objectif poursuivi est de permettre la mise en place d’un plafond plus avantageux pour ces personnes, sans porter une atteinte trop importante aux revenus des banques.
Le dispositif retenu apporte une solution satisfaisante à la question de l’identification des personnes pouvant bénéficier d’un tel plafond, inhérente au caractère spécifique du dispositif. Le texte initial du Gouvernement visait les « personnes en situation de fragilité », ce qui aurait subordonné l’accès au dispositif à une évaluation par la banque de la situation de la personne en fonction de critères fixés par voie réglementaire. Le texte adopté par le Sénat, en revanche, vise les personnes qui souscrivent à la gamme de paiements alternatifs, mentionnée au troisième alinéa du présent article, et celles qui bénéficient des services bancaires de base. Ces personnes bénéficieraient donc automatiquement du plafonnement spécifique.
L’identification des « personnes en situation de fragilité » serait donc reportée en amont, au moment de l’octroi de la gamme de paiements alternatifs. Les modalités d’information sur ces services de paiement seraient déterminées par la charte d’inclusion bancaire et de prévention du surendettement prévue par l’article 17 bis A du présent projet de loi et codifiée à l’article L. 312-1-1 A du code monétaire et financier.
Le Sénat a, par ailleurs, précisé sur plusieurs points le régime applicable à l’offre alternative de paiement prévue par le présent article :
– cette offre serait réservée aux personnes physiques n’agissant pas pour des besoins professionnels et les conditions tarifaires de cette offre seraient fixées par décret, ce qui semble superfétatoire puisque le dernier alinéa du présent article prévoit la détermination des conditions d’application du dispositif par décret en Conseil d’État (amendement de notre collègue sénateur Jean-Pierre Caffet) ;
– l’inclusion dans l’offre d’au moins deux chèques de banque par mois (amendement de notre collègue sénatrice Marie-Noëlle Lienemann, adopté avec un avis de sagesse du Gouvernement).
La Rapporteure propose d’adopter l’article tel que modifié par la commission des Finances.
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La Commission étudie l’amendement CF 41 de M. Éric Alauzet.
M. Éric Alauzet. L’amendement propose d’étendre aux frais de rejet le plafonnement des frais bancaires, qui, dans la rédaction actuelle, ne concerne que les frais d’intervention.
Mme la rapporteure. Avis défavorable. La discussion a déjà eu lieu en première lecture.
La Commission rejette l’amendement.
Elle en vient à l’amendement CF 54 de M. Christian Paul.
M. Gwenegan Bui. Je propose de supprimer le second plafond des frais d’incidents, réservé aux bénéficiaires des services bancaires de base, qu’a introduit le Sénat. Je crains que ce dispositif ne contribue à augmenter les frais qui ne seront pas plafonnés. Mieux vaut revenir au projet voté par l’Assemblée, qui prévoyait une double protection : un plafond identique pour tous par commission bancaire et un plafond global des commissions, qui permet d’éviter l’effet boule-de-neige, en cas de surendettement.
Mme la rapporteure. Avis favorable.
M. Hervé Mariton. La rédaction du Sénat me semble plus à même de protéger les Français les plus modestes.
M. Jean-François Lamour. J’aimerais comprendre la logique de l’amendement. Pourquoi supprimer sans étude d’impact un dispositif qui visait à protéger les plus fragiles, pour adopter une cote mal taillée qui ne satisfait personne ? Si l’amendement est voté, nous proposerons en séance publique de rétablir le dispositif introduit par le Sénat.
M. le président Gilles Carrez. Dans sa rédaction initiale, le projet de loi évoquait les populations fragiles.
M. le ministre. Oui, mais le texte du Sénat me semble plus protecteur que celui du Gouvernement, qui était en défaut sur ce point. En outre, il préserve l’intention des députés. Je comprends pourquoi l’amendement a été déposé : on peut craindre qu’un double plafonnement ne vide le dispositif de sa substance, mais je juge préférable de nous en tenir à la rédaction du Sénat, qui a fait sur ce point un travail sérieux.
M. le président Gilles Carrez. Je partage votre point de vue.
M. Charles de Courson. Sur le plan social, le Sénat a fait le bon choix. Je reconnais que le dispositif est complexe, mais comment protéger les plus modestes autrement qu’en proposant pour eux un plafond spécifique ?
M. le ministre. Je suggère que l’amendement soit retiré, afin que nous restions dans une logique de construction du texte par le Gouvernement et les deux assemblées.
M. le président Gilles Carrez. Par rapport au texte du Gouvernement, le Sénat fait une proposition intéressante en prenant en compte, pour définir les catégories vulnérables, non le niveau des ressources, toujours difficile à déterminer, mais le service minimum bancaire.
M. Laurent Baumel. Parce que tout le monde souffre aujourd’hui, et pas seulement les plus fragiles, il était intéressant d’introduire une mesure d’ordre général, bénéficiant à tous les consommateurs. Je comprends par conséquent la position de Gwenegan Bui. En introduisant un double plafond, nous renonçons à l’esprit initial de la mesure, qui tendait à protéger aussi les couches populaires et moyennes, lesquelles ne sont pas nécessairement concernées par les services de base. Sur ce point, nous devrions débattre avec les sénateurs.
M. Dominique Lefebvre. Cet article est important, comme l’a rappelé Laurent Baumel, et il n’y a pas lieu d’en réduire la portée. Nous sommes d’accord sur le fait qu’il faut, sur le plan financier, plafonner les frais perçus par les banques. Reste à savoir si les Français seront mieux protégés par la présence d’un ou de deux plafonds. Peut-être faut-il ouvrir le débat avec les sénateurs. Si nécessaire, nous redéposerons l’amendement lors de la réunion qui se tiendra au titre de l’article 88.
Mme la rapporteure. Compte tenu de la majorité qui se dégage, votons l’amendement. Nous reviendrons éventuellement à la rédaction des sénateurs quand nous les aurons consultés.
M. le ministre. Mieux vaut attendre mardi pour trancher entre les deux positions d’ouverture qui viennent de s’exprimer.
M. Hervé Mariton. Ne privons pas notre groupe du plaisir de soutenir dans l’hémicycle un amendement en faveur des Français les plus modestes !
M. le ministre. La position de Dominique Lefebvre me semble sage. Si les députés de la majorité ne sont pas convaincus par mes arguments, ils pourront toujours voter l’amendement mardi.
M. le président Gilles Carrez. L’article 88 offre des ressources à tous les groupes.
M. Gwenegan Bui. Je retire l’amendement.
L’amendement CF 54 est retiré.
La Commission est saisie de l’amendement CF 141 de la rapporteure.
Mme la rapporteure. L’amendement est rédactionnel. Les sénateurs ont ajouté une précision superfétatoire, puisque les conditions d’application de l’article sont déterminées par décret en Conseil d’État.
La Commission adopte l’amendement.
Elle aborde l’amendement CF 32 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. De nombreux particuliers ou professionnels voient leurs difficultés démultipliées par la pratique bancaire qui consiste à faire payer frais et agios sur comptes captifs, faute pour leurs titulaires de pouvoir changer de gestionnaire de compte ou d’établissement de crédit. La monobancarité est la règle pour plus de 80 % des TPE. Afin d’éviter cette situation et d’assurer une réelle concurrence bancaire, l’amendement propose de créer un droit au changement de compte, sur un modèle identique à celui du droit au compte.
Mme la rapporteure. Avis défavorable. Cette procédure de droit au compte entrerait en concurrence avec celle qui existe déjà aujourd’hui. Mieux vaut renforcer la procédure actuelle, comme le prévoit le projet de loi.
M. Pascal Cherki. La relation du client et de sa banque est celle du pot de terre et du pot de fer : elle édicte ses conditions, sachant de la mobilité bancaire est très faible dans notre pays. Certaines associations réclament d’ailleurs la portabilité du compte. L’amendement, qui ouvre une brèche, mérite un examen attentif.
La Commission rejette l’amendement.
Elle aborde l’amendement CF 33 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. Les frais de forçage perçus par un établissement bancaire à l’occasion de l’enregistrement d’une opération excédant le découvert autorisé sont reconnus comme devant être intégrés au calcul du taux effectif global – TEG. Dans la pratique, cependant, les banques ne distinguent plus ces frais des commissions prélevées à l’occasion d’un incident de compte, ce qui ne permet pas de connaître les frais bancaires ni le TEG sur découvert. L’amendement vise à rétablir dans ce domaine davantage de transparence.
Mme la rapporteure. L’amendement n’est pas conforme à l’article 19 de la directive européenne 2008/48/CE, qui exclut expressément les frais de forçage du calcul du TEG. Je vous invite par conséquent à le retirer.
M. Charles de Courson. Votre position conforte de fait les pratiques bancaires en vigueur. Je retire l’amendement, mais j’espère trouver le moyen de le rendre eurocompatible, car il est essentiel que le client connaisse le véritable coût du taux effectif global – TEG, frais de forçage inclus.
Mme la rapporteure. J’attends vos propositions à cet égard.
L’amendement CF 33 est retiré.
La Commission adopte l’article 17 modifié.
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Rapport sur la tarification des services bancaires outre-mer
Adopté à l’initiative de notre collègue sénateur Georges Patient, le présent article prévoit la remise au Parlement, avant le 30 juin 2014, d’un rapport sur la tarification des services bancaires dans les départements et collectivités d’outre-mer.
Ce rapport aurait notamment pour objet d’évaluer l’impact de la loi n° 2012-1270 du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique outre-mer, qui a introduit, dans le code monétaire et financier, un article L. 711-22 disposant que, en outre-mer, pour les services bancaires de base, « les établissements de crédit ne peuvent pratiquer des tarifs supérieurs à la moyenne de ceux que les établissements ou les caisses régionales du groupe auquel ils appartiennent pratiquent dans l’Hexagone ».
La Rapporteure propose d’adopter l’article sans modification.
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La Commission adopte l’article 17 bis AA sans modification.
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Principe d’interdiction de souscription par les personnes physiques d’emprunts immobiliers libellés dans une monnaie étrangère à l’Union européenne
Article L. 312-3-1 du code monétaire et financier
Adopté, avec l’avis favorable du Gouvernement, à l’initiative de notre collègue sénateur Maurice Vincent, le présent article prévoit un principe d’interdiction de souscription par les personnes physiques n’agissant pas pour des besoins professionnels d’emprunts immobiliers libellés dans une « monnaie étrangère à l’Union européenne » et remboursables en euros.
Ce dispositif vise plus particulièrement les emprunts libellés en francs suisses qui concerneraient, selon le sénateur Vincent, 4 000 ménages qui auraient vu leurs mensualités augmenter fortement du fait de l’appréciation du franc suisse par rapport à l’euro. Le présent article a pour effet d’interdire, pour l’avenir, la souscription par les particuliers de tels emprunts.
Deux exceptions sont prévues.
D’une part, de tels emprunts pourraient être souscrits si le débiteur déclare « percevoir principalement (ses) revenus ou détenir un patrimoine dans cette devise au moment de la signature du prêt ». Dans un tel cas, le débiteur serait informé, avant l’émission de l’offre de prêt, du risque de change associé à ce contrat ainsi que des modalités éventuelles « de conversion des remboursements en monnaie nationale en cours de prêt. »
D’autre part, de tels contrats seraient admis si le risque de change est supporté par le créancier – qui pourra, le cas échéant, le transférer à un autre agent économique.
Le présent article a donc pour objet d’éviter aux ménages de supporter un risque de change associé à un emprunt dès lors que ce risque est sans lien avec leurs revenus ou leur patrimoine.
Rappelons que le Conseil constitutionnel estime que, si le principe de liberté d’entreprendre découle de l’article 4 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen, le législateur peut néanmoins y déroger pour un motif d’intérêt général à la condition qu’il n’en résulte pas d’atteintes disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi. En l’espèce, le motif d’intérêt général est la prévention du surendettement. Le caractère proportionné de l’interdiction ne semble pas discutable dans la mesure où le dispositif a pour seul objet de préserver du risque de change les ménages qui ne seraient pas en mesure d’y faire face.
La Rapporteure propose d’adopter l’article sans modification.
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La Commission adopte l’article 17 bis AB sans modification.
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Charte d’inclusion bancaire et de prévention du surendettement
Article L. 312-1-1 A du code monétaire et financier
Adopté par l’Assemblée nationale à l’initiative de notre collègue Philippe Kemel, Rapporteur pour avis au nom de la commission des Affaires économiques, cet article prévoit l’instauration d’une charte d’inclusion bancaire et de prévention du surendettement.
Adoptée par l’association française des établissements de crédit et des entreprises d’investissement et homologuée par arrêté du ministre chargé de l’économie, après avis du comité consultatif du secteur financier et du comité consultatif de la législation et de la réglementation financières, cette charte serait applicable à tout établissement de crédit et son application serait contrôlée par l’ACPR. Celle-ci pourrait prononcer des mises en demeure – soit une mesure de police administrative ne nécessitant pas la saisine de la commission des sanctions – contre les établissements ne respectant pas le contenu de la charte. Le dispositif ainsi retenu est calqué sur ceux relatifs à la charte d’accessibilité bancaire (art. L. 312-1 du code monétaire et financier) et à la charte sur les relations entre les personnes surendettées et leur banque (III de l’article L. 312-1-1).
L’objet de la charte prévue par le présent article serait quadruple :
– favoriser l’accès aux services bancaires, en particulier les services de paiement ;
– assurer la prévention du surendettement ;
– prévoir les modalités d’information sur la gamme de paiements alternatifs qui serait, aux termes de l’article 17 du présent projet et du futur article L. 312-1-3 du code monétaire et financier, offerte aux personnes « en situation de fragilité » ;
– définir les conditions d’identification précoce de ces personnes afin de prévenir la dégradation de leur situation financière.
Le Sénat a apporté à cet article une modification rédactionnelle.
La Rapporteure propose d’accepter cette modification et d’adopter l’article ainsi modifié par le Sénat.
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La Commission adopte l’article 17 bis A sans modification.
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Création d’un observatoire de l’inclusion bancaire
Article L. 312-1-1 B du code monétaire et financier
Adopté par l’Assemblée nationale à l’initiative du Gouvernement, le présent article prévoit la création, auprès de la Banque de France, d’un observatoire de l’inclusion bancaire chargé d’évaluer l’accès des personnes les plus modestes aux services bancaires et d’apprécier l’action des établissements de crédit en la matière. Les banques seraient tenues de fournir à l’observatoire les informations nécessaires à son activité.
La pratique consistant à installer des observatoires, souvent placés auprès de la Banque et de France et chargés d’assurer la bonne information du public en matière financière, est courante – on peut, par exemple, mentionner l’observatoire de l’épargne réglementée (24), celui des tarifs bancaires (25) ou celui de la sécurité des cartes de paiement (26).
Outre une modification de l’insertion de la disposition dans le code monétaire et financier, le Sénat a, à l’initiative de notre collègue sénatrice Laurence Rossignol, précisé le contenu du rapport annuel de l’observatoire, qui devrait notamment comprendre une évaluation chiffrée de l’inclusion bancaire, une analyse des pratiques de banques en la matière ainsi que des recommandations. Ce rapport pourrait également se concentrer sur certaines pratiques – bonnes ou mauvaises – de certains établissements de crédit.
La commission des Finances a adopté cet article avec un amendement de coordination, visant à tirer les conséquences de la création de ce nouvel observatoire sur les missions de l’observatoire de l’épargne règlementée.
La Rapporteure propose d’adopter l’article ainsi modifié.
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La Commission adopte successivement l’amendement rédactionnel CF 91 et l’amendement de coordination CF 142 de la rapporteure.
Puis elle adopte l’article 17 bis B modifié.
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Mesures relatives à la protection et à l’information des entreprises
Obligation d’une convention écrite entre un entrepreneur individuel et un établissement de crédit pour la gestion d’un compte de dépôt
Article L. 312-1-6 du code monétaire et financier
Adopté par l’Assemblée nationale à l’initiative de notre collègue Sandrine Mazetier, le présent article prévoit l’obligation d’une convention de compte écrite entre l’établissement de crédit et le client personne physique agissant pour des besoins professionnels – c’est-à-dire les entrepreneurs individuels.
Le Sénat, à l’initiative de notre collègue sénateur Yannick Vaugrenard, rapporteur pour avis au nom de la commission des Affaires européennes, a précisé que, entre autres stipulations à prévoir par arrêté ministériel, la convention devrait indiquer les modalités d’accès à la médiation – médiateur du crédit et médiateur des banques.
La Rapporteure propose d’accepter ces modifications et d’adopter l’article ainsi modifié par le Sénat.
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La Commission adopte l’amendement rédactionnel CF 92 de la rapporteure.
Elle examine ensuite l’amendement CF 31 de M. Charles de Courson.
M. Philippe Vigier. Afin de stabiliser, d’améliorer et de contractualiser les relations entre les entreprises et les banques, les premières doivent être informées par les secondes, par écrit et dans les quarante-huit heures, de l’acceptation ou du refus d’un prêt. Le manque d’information pourrait en effet leur être préjudiciable puisque, faute de financements, elles risquent de péricliter.
Elles doivent en outre pouvoir se tourner vers un certain nombre d’outils – comités départementaux d’examen des difficultés de financement des entreprises, comité interministériel de restructuration industrielle, comité consultatif du secteur financier – qui ont été mis à leur disposition depuis 2008 afin, notamment, de faire face à ces situations délicates.
Mme la rapporteure. Avis défavorable, cet amendement présentant un risque de sélection adverse. Les prêteurs privés peuvent en effet renvoyer systématiquement des entreprises qui présentent certains risques vers les dispositifs publics.
La Commission rejette l’amendement.
Elle est saisie de l’amendement CF 34 de M. Charles de Courson.
M. Philippe Vigier. Il importe de mieux connaître les données collectées par la Banque de France, qui ne tient compte que des fameux « concours positifs », soit des crédits de trésorerie, alors que nous ne disposons pas d’informations fiables, à des fins statistiques, sur les découverts en compte. Les relations entre les établissements bancaires et les PME s’étant fortement dégradées, nous pourrions ainsi disposer d’une vision précise du concours apporté par les banques aux entreprises, que ce soit en lignes de trésorerie ou dans le cadre d’autres modalités et facilités de paiement.
Mme la rapporteure. Nous en sommes tous d’accord : la question de la trésorerie des PME est fondamentale. J’ai d’ailleurs rencontré aujourd’hui même des négociants en matériaux de construction qui m’ont alerté à ce propos. Néanmoins, comme j’avais eu l’occasion de le dire à Charles de Courson en première lecture, les informations que vous réclamez sont déjà publiées par la Banque de France. Je me propose de vous les communiquer.
Avis défavorable.
M. Philippe Vigier. Je vous fais confiance, mais elles ne sont pas complètes puisqu’elles ne tiennent compte que des effets positifs. Je vous apporterai quant à moi quelques graphiques intéressants dans l’hémicycle.
Mme la rapporteure. Nous pourrons en parler autant que vous voudrez.
L’amendement CF 34 est retiré.
La Commission adopte l’article 17 quater modifié.
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Obligation d’une convention écrite pour tout concours bancaire autre qu’occasionnel à une entreprise
Adopté par l’Assemblée nationale à l’initiative de notre collègue Sandrine Mazetier, le présent article prévoit que tout concours accordé à une entreprise doit faire l’objet d’une convention écrite. En l’état du droit, un concours peut être accordé de manière tacite ou orale. Dans un tel cas, l’obligation de respecter un délai de préavis avant réduction ou suppression du concours, prévue à l’article L. 313-12 du code monétaire et financier, ne s’impose pas.
En d’autres termes, en imposant une formalisation écrite pour tout concours accordé par une banque à une entreprise, le présent article a pour effet d’étendre l’obligation de préavis à l’ensemble des concours ainsi octroyés.
À l’initiative du Rapporteur, notre collègue sénateur Richard Yung, le Sénat a supprimé l’article en estimant qu’il pourrait avoir des effets contre-productifs.
La commission des Finances l’a rétabli.
La Rapporteure propose d’adopter l’article ainsi rétabli.
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La Commission examine les amendements identiques CF 152 de la rapporteure et CF 38 de M. Charles de Courson.
Mme la rapporteure. Je propose de rétablir cet article dans la rédaction de Sandrine Mazetier telle qu’elle avait été adoptée en première lecture. Je crois que mes collègues de la commission des finances avaient voté son amendement à l’unanimité.
M. Philippe Vigier. L’amendement CF 38 est défendu.
La Commission adopte les amendements et l’article 17 quinquies est ainsi rétabli.
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Articles L. 311-4, L. 311-4-1, L. 311-6, L. 312-6-1, L. 312-6-2, L. 312-8, L. 312-9 et L. 313-2-1 du code de la consommation
Le présent article a pour objet d’améliorer l’information des consommateurs en matière d’assurance-emprunteur et de limiter les frais de délégation en matière de crédit immobilier. L’objectif poursuivi est de faciliter le recours aux assureurs délégués afin de réduire les coûts d’emprunt des particuliers.
I.– LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE
L’Assemblée nationale a apporté, à cet article, trois modifications tendant à améliorer l’information des emprunteurs en matière d’assurance-emprunteur.
À l’initiative de notre collègue Éric Alauzet, l’information fournie, par les publicités ou par le prêteur avant la souscription de l’emprunt, aux personnes souhaitant souscrire un crédit à la consommation a été complétée. Cette information indiquerait, outre le taux d’intérêt, les risques couverts par l’assurance proposée.
À l’initiative de notre collègue Razzy Hammadi, il a été prévu la remise, à toute personne qui se voit proposer ou qui sollicite une assurance-emprunteur dans le cadre d’un prêt immobilier, d’une fiche standardisée d’informations, mentionnant notamment la possibilité de souscrire une assurance auprès de tout assureur.
Enfin, l’Assemblée nationale a adopté un amendement de notre collègue Pierre-Alain Muet, tendant à faciliter le recours aux assurances proposées par les assureurs délégués. L’emprunteur pourrait, jusqu’à la signature de l’offre de prêt, proposer au prêteur un nouveau contrat d’assurance, en particulier un contrat proposé par un assureur délégué. Ce nouveau contrat ne pourrait être refusé par la banque dès lors qu’il présente un niveau de garanties équivalent au contrat d’assurance de groupe qu’elle propose. Un éventuel refus de la banque devrait être motivé sous un délai de huit jours à compter de la date à laquelle l’emprunteur l’a informée de son souhait de recourir à une autre assurance. Les modalités d’échange d’informations entre prêteur et emprunteur seraient fixées par décret en Conseil d’état.
Afin d’éviter de mettre en danger l’équilibre économique du contrat de prêt proposé par la banque, celle-ci pourrait modifier son offre initiale de prêt – cet avenant ne modifiant pas le délai de trente jours au cours duquel la banque ne peut modifier son offre initiale.
II.– LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE SÉNAT
Outre des modifications rédactionnelles, le Sénat a modifié l’article sur trois points.
En premier lieu, à l’initiative du Rapporteur, notre collègue sénateur Richard Yung, le Sénat est revenu sur l’amendement adopté à l’Assemblée nationale consistant à compléter l’information de l’emprunteur en matière de crédit à la consommation par une indication sur les risques couverts par l’assurance proposée.
Le principal argument avancé dans les débats est le risque d’alourdissement de l’information obligatoirement transmise à l’emprunteur. Cette disposition a, par ailleurs, paru superfétatoire dès lors que l’article L. 311-19 du code de la consommation prévoit la remise à l’emprunteur d’une notice comprenant une telle information.
En deuxième lieu, à l’initiative de nos collègues sénateurs Éric Bocquet, Philippe Dallier et Marie-Noëlle Lienemann, la fiche standardisée d’information, introduite par l’Assemblée nationale, et la notice remise à l’emprunteur lorsque la banque lui propose une assurance de groupe seraient transmises à l’emprunteur non pas seulement au moment de la proposition d’assurance, mais, plus en amont, dans tout document remis préalablement à la formulation de l’offre de prêt immobilier – ce qui viserait notamment les simulations faites par la banque. Le Sénat a précisé que ces obligations d’information s’appliqueraient à tout intermédiaire d’assurance ou organisme assureur proposant une assurance-emprunteur.
Enfin, un amendement de notre collègue sénateur Jean Desessard, sous-amendé par le Rapporteur pour avis au nom de la commission des Lois, M. Thani Mohamed Soilihi, a précisé la rédaction des dispositions issues de l’amendement de notre collègue Pierre-Alain Muet, tendant à faciliter le recours aux assurances déléguées. Outre des modifications rédactionnelles, il a été prévu un délai impératif – fixé à huit jours – d’envoi par la banque de l’offre de prêt modifiée après qu’elle a été informée par l’emprunteur de son souhait de recourir à une assurance déléguée. Cette nouvelle offre serait envoyée dans un délai de six jours ouvrables à compter de la notification par la banque de sa décision d’acceptation de l’assurance déléguée.
La commission des Finances a, à l’initiative du Gouvernement, fusionné ces deux délais de huit jours et six jours ouvrables en un délai unique de dix jours ouvrés, plus favorable à l’emprunteur.
En résumé, dans le cas où la banque a émis une offre de prêt et que l’emprunteur lui signifie sa volonté de recourir à une assurance autre que celle proposée par la banque, la procédure serait la suivante :
– la banque examine le niveau de couverture de risques couverts par l’assurance ainsi proposée ;
– si elle ne correspond pas au niveau de couverture de risques offert par son assurance de groupe, elle peut refuser cette assurance et le faire savoir à l’emprunteur sous huit jours, à compter de la date à laquelle la banque a été informée du souhait de l’emprunteur ;
– si elle correspond au niveau de couverture de risques offert par son assurance de groupe, la banque doit obligatoirement accepter cette nouvelle assurance et en informer l’emprunteur sous le même délai ;
– dans ce second cas, la banque peut modifier l’offre de prêt initialement proposée à l’emprunteur afin de prendre en compte l’impact de la nouvelle assurance sur le TEG mais elle ne peut modifier ni le taux ni les conditions d’offre du prêt et ne peut non plus facturer à l’emprunteur des frais supplémentaires. La banque doit, par ailleurs, transmettre cette nouvelle offre dans un délai de six jours ouvrables à compter de la date à laquelle elle a accepté la nouvelle assurance.
Le Sénat a précisé qu’un décret en Conseil d’État fixerait les modalités selon lesquelles la banque peut modifier l’offre initiale de prêt à la suite de l’acceptation de l’assurance déléguée.
La Rapporteure propose d’adopter l’article tel que modifié par la commission des Finances.
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La Commission étudie l’amendement CF 51 de Mme Audrey Linkenheld.
M. Gwenegan Bui. L’amendement vise à défendre les droits des consommateurs vis-à-vis de leur banque. L’emprunteur pourra comparer en amont les possibilités d’assurance offrant une garantie équivalente à celle proposée par la banque de son choix. On évitera ainsi que la banque n’invoque une garantie non explicitée au départ pour refuser une délégation d’assurance, ce qui alourdit le coût final du crédit.
Mme la rapporteure. Je partage l’intention des auteurs de l’amendement, mais celui-ci avait été adopté par l’Assemblée, puis supprimé par le Sénat. Avant de nous décider, je vous propose d’attendre la réunion qui se tiendra au titre de l’article 88, comme nous avons décidé de le faire pour d’autres amendements.
M. Laurent Baumel. Je le retire.
L’amendement CF 51 est retiré.
La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CF 93 et CF 94 de la rapporteure.
Elle est saisie de l’amendement CF 66 de M. Christian Paul.
M. Gwenegan Bui. Présenté lors de la première lecture, l’amendement tend à préciser le moment de la remise de la fiche standardisée d’information, qui établit la liberté de l’emprunteur quant au choix de son assurance. La rapporteure va-t-elle proposer, cette fois encore, de renvoyer la discussion de l’amendement à la réunion qui se tiendra au titre de l’article 88 ?
Mme la rapporteure. Je ne crois pas qu’on soit dans le même cas de figure que précédemment. Quoi qu’il en soit, je vous invite à supprimer le second alinéa de l’amendement, manifestement erroné.
M. Gwenegan Bui. Je retire l’amendement, que je redéposerai après correction.
L’amendement CF 66 est retiré.
La Commission adopte successivement l’amendement rédactionnel CF 95 et l’amendement de précision CF 144 de la rapporteure.
Elle examine, en discussion commune, les amendements CF 155 du Gouvernement, CF 67 de M. Christian Paul, CF 50 de Mme Audrey Linkenheld, les amendements identiques CF 14 de M. Razzy Hammadi et CF 44 de M. Éric Alauzet ainsi que les amendements identiques CF 68 de M. Christian Paul et CF 2 de M. Thomas Thévenoud.
M. le ministre. Même si nous partageons la volonté de laisser à l’emprunteur le plus de temps possible pour changer d’assurance après l’émission de l’offre de prêt, il faut prendre en compte certaines contraintes opérationnelles. L’émission d’une offre modifiée par l’établissement bancaire n’est pas nécessairement la réédition d’une offre en agence. Elle doit être validée par les décisionnaires de la banque. Selon les réseaux et le montant des crédits, la décision est prise à l’échelon local ou central, ce qui explique les écarts importants concernant la durée d’émission.
Les six jours ouvrés laissés au prêteur pour émettre une nouvelle offre sont inférieurs à la durée moyenne des pratiques constatées dans le secteur, même s’ils peuvent paraître longs à l’emprunteur. Les délais proposés par les amendements CF 67, CF 50, CF 14, CF 44, CF 68 et CF 2 me semblent trop courts. J’opte par conséquent pour un délai global resserré, mais réaliste, de dix jours ouvrés, afin que la banque qui accepte un contrat puisse émettre une offre modifiée sur les seuls paramètres qui ont trait à l’assurance. Je suggère aux auteurs de retirer leurs amendements.
M. Dominique Potier. Je retire l’amendement CF 67 au bénéfice de l’amendement CF 155.
M. Gwenegan Bui. Je retire l’amendement CF 50.
M. Pascal Cherki. Je retire l’amendement CF 14.
M. Éric Alauzet. Je retire l’amendement CF 44. Nous n’allons pas faire de surenchère : nous proposions un délai de dix jours, mais celui de huit jours, que préconise le ministre, est satisfaisant.
M. Gwenegan Bui. Même position sur l’amendement CF 68.
M. Thomas Thévenoud. Je retire l’amendement CF 2.
Les amendements CF 67, CF 50, CF 14, CF 44, CF 68 et CF 2 sont retirés.
Mme la rapporteure. La solution d’équilibre proposée par le Gouvernement semble satisfaire tout le monde. Avis favorable à l’amendement CF 155.
La Commission adopte l’amendement CF 155.
L’amendement CF 49 de Mme Audrey Linkenheld est retiré.
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CF 96 de la rapporteure.
Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements identiques CF 39 de M. Charles de Courson et CF 45 de M. Éric Alauzet, et l’amendement CF 11 de M. Razzy Hammadi.
M. Éric Alauzet. L’amendement CF 45 vise à protéger les emprunteurs. Lors du renouvellement du contrat, ceux-ci pourront le modifier s’ils n’ont pas bénéficié antérieurement de conditions permettant un choix éclairé. L’enjeu est réel : en moyenne, une assurance représente pour une famille un montant de quarante euros par mois.
M. Charles de Courson. Beaucoup de banques-assurances qui vendent des produits joints réalisent leur marge sur l’assurance. Hélas, après avoir signé, le client ne peut plus se retirer. Si nous voulons permettre une réelle concurrence dans le domaine de l’assurance des prêts, nous devons offrir au souscripteur la possibilité de changer de compagnie.
M. Laurent Grandguillaume. L’amendement CF 11 va dans la même direction. Autoriser les emprunteurs à modifier leur assurance en cours d’emprunt leur permettrait de bénéficier de plus de concurrence, de fluidité et de transparence.
M. Jean-François Lamour. Qu’arrive-t-il si la santé de l’intéressé se dégrade entre la signature du premier contrat d’assurance, avant laquelle il passe une batterie d’examens médicaux, et le moment où il voudrait changer de compagnie ? Est-il certain de profiter des mêmes conditions que celles dans lesquelles il a souscrit le premier contrat ?
M. le président Gilles Carrez. Nous pouvons dissocier le prêt et le contrat d’assurance, mais nous ferons courir à l’emprunteur des risques redoutables si nous l’autorisons à renégocier son assurance en cours de prêt.
M. Charles de Courson. Tel qu’il est rédigé, l’amendement CF 39 ouvre un droit de renégociation à l’emprunteur et non au prêteur. L’amendement précise que l’emprunteur peut changer d’assureur, mais non pas dégrader sa couverture d’assurance. Par exemple, il ne pourra pas dénoncer une assurance chômage sans en souscrire une autre, car cela diminuerait la sécurité du prêteur.
M. Pascal Cherki. L’amendement CF 11 vise à rappeler aux banques que la concurrence ne doit pas jouer uniquement en leur faveur. Si l’on veut limiter certains abus, elles doivent savoir qu’elles peuvent perdre des clients. Le dernier alinéa de l’amendement précise qu’« un décret en Conseil d’État détermine les conditions de la résiliation par l’emprunteur du contrat d’assurance ou de la dénonciation de son adhésion à un contrat d’assurance de groupe ». La précision devrait rassurer Jean-François Lamour.
M. Éric Alauzet. Pourquoi un assuré contracterait-il une assurance plus chère ou moins protectrice que la sienne ? Et pourquoi intenterait-il une telle démarche si sa santé s’est dégradée ? Quoi qu’il en soit, l’examen médical subi au moment de la souscription de la première assurance doit faire foi. Nous pouvons imposer à la première compagnie de transmettre elle-même le dossier médical à la seconde.
M. le ministre. Il est déjà possible de changer d’assurance en cours de prêt, pourvu que le prêteur donne son accord. C’est la généralisation de la pratique qui est en cause. Comme j’ai eu l’occasion de le dire au Sénat, nous devons veiller à ce que la réforme se fasse au bénéfice des assurés. Les assurances-emprunteurs garantissent une population large et variée, sur toute la durée du prêt et dans les mêmes conditions qu’à la souscription. Si l’on systématise la résiliation, il est probable qu’elles modifieront profondément leurs produits. Il n’est pas souhaitable qu’on s’achemine vers une révision annuelle des garanties ou des tarifs, voire vers des reports de charges sur des assurés qui auraient conservé leur assureur. La règle est que tout le monde paie et que tout se paie ; reste à savoir qui va payer.
Dès lors que tous les emprunteurs ne sont pas en mesure de faire jouer la concurrence, les perdants seront ceux qui présentent un mauvais profil de risque, en raison de leur âge, de leur profession ou de leur état de santé. C’est pourquoi il faut approfondir notre étude avant d’avancer sur ce dossier. Attendons, par exemple, que les discussions avec les banques aboutissent. Il faut d’abord tout mettre en œuvre pour faire baisser le prix des assurances sans nuire aux populations les plus exposées aux risques.
Cela dit, il faut distinguer nature des risques et pouvoir d’achat. Les deux notions ne se recoupent pas.
M. Jean-Pierre Gorges. Les prix sont déterminés en fonction de la durée du prêt. Dès lors, si nous introduisons la possibilité de mettre fin à un contrat, il faudra nécessairement acquitter un ticket de sortie. Le contrat d’assurance est complexe. Il ne relève en rien du libre-service.
M. Thomas Thévenoud. Puisque le premier signataire de l’amendement CF 11 est Razzy Hammadi, rapporteur du projet de la loi relatif à la consommation, et le quatrième Laurent Grandguillaume, qui sera notre rapporteur pour avis sur ce texte, je suggère qu’ils règlent le problème fin juin, lors de son examen, en tenant compte de l’appel à la prudence lancé par le ministre.
M. Étienne Blanc. À combien se monte le profit que réalisent les compagnies d’assurance sur ces contrats ?
M. Éric Alauzet. Ceux-ci représentent 6 milliards d’euros de chiffres d’affaires et 3 milliards de bénéfice. Quand une personne modifie son assurance, même si sa santé s’est dégradée, elle doit bénéficier des mêmes prestations qu’auprès de son assureur précédent. Reste à savoir si, pour se refaire, les assurances n’augmenteront pas les primes des nouveaux contrats. On peut le penser, mais leur marge actuelle de 50 % leur laisse la possibilité d’enregistrer quelques évolutions.
M. le ministre. Vous êtes bien optimiste sur l’esprit du capitalisme ! Ce n’est pas parce qu’elles réalisent des profits confortables que les compagnies ne chercheront pas à les compenser. Elles feront payer d’autres personnes, vraisemblablement plus fragiles. Rien n’est sûr, mais je le répète : nous devons approfondir la réflexion sur le sujet, et peut-être trouver des mécanismes plus opérationnels.
M. Charles de Courson. Le ministre peut demander à ses services d’analyser les marges par banque non seulement sur les assurances, mais sur les crédits. On découvrira que ces marges sont considérables, et plus importantes en matière d’assurance que de prêts. La règle est qu’on attire le client par un taux attractif et qu’on y joint une assurance dont il ignore le coût, puisqu’on parle uniquement des taux, mais jamais des primes. Le droit de la consommation a toujours essayé de combattre la multiplication des produits joints, qui dissimulent au consommateur les prix réels. Le maintien de la situation actuelle est contraire à leur intérêt. Nous en reparlerons en séance publique, mais je vous suggère, monsieur le ministre, de comparer sur ces sujets la situation en France et à l’étranger.
Mme la rapporteure. En matière d’assurance, on distingue les probabilités indépendantes dans le temps – avec un calcul de risque identique, quel que soit le moment où l’on modifie le contrat – et celles qui sont dépendantes dans le temps, et dont la modification permet de découvrir une information individuelle, grâce à laquelle on peut discriminer par le prix le risque porté.
Il faut d’abord distinguer ce qui relève d’une assurance non bayésienne ou bayésienne. Un rapport sur la question sera bientôt rendu public. Le projet de loi sur la consommation prévoit de libérer la renégociation de l’assurance-automobile, qui, dans le temps, est aléatoire. Pour le reste, ouvrir la possibilité de changer d’assurance à tout moment sans vérifier le type de probabilité en cause, c’est faire courir aux intéressés le risque d’une discrimination immédiate. De ce fait, tant que nous ne disposerons pas d’informations supplémentaires, je vous engage à retirer vos amendements.
M. le président Gilles Carrez. Vous venez de confirmer l’analyse de Jean-Pierre Gorges.
M. Laurent Grandguillaume. Demain, nous pourrons donc changer l’assurance d’un véhicule, d’un voyage, d’un téléphone portable ou d’une habitation, mais pas celle d’un emprunt. S’il faut savoir prendre du temps pour réfléchir, nous devons aussi avancer sur cette question, qui préoccupe nos concitoyens. Le problème doit être tranché au plus tard lors de l’examen du projet de loi sur la consommation.
M. Thomas Thévenoud. Nous retirons notre amendement.
L’amendement CF 11 est retiré.
M. Éric Alauzet. Il faut bien qu’il en reste un amendement en discussion si nous voulons pouvoir débattre dans l’hémicycle ! Je maintiens donc l’amendement CF 45.
M. Charles de Courson. Je maintiens aussi l’amendement CF 39.
La Commission rejette les amendements identiques CF 39 et CF 45.
Puis elle adopte l’article 18 modifié.
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Maintien du contrat d’assurance-emprunteur dans le cadre d’une procédure de surendettement
Article L. 331-3-1 du code de la consommation
Adopté par le Sénat à l’initiative du Rapporteur, notre collègue sénateur Richard Yung, le présent article a pour objet de renforcer la protection des personnes faisant l’objet d’une procédure de surendettement et dont le contrat d’assurance-emprunteur couvrant un emprunt immobilier pourrait être résilié du fait du non-paiement des primes.
En l’état du droit, l’article L. 133-3 du code des assurances prévoit que, en cas de non-paiement d’une prime ou d’une fraction de prime d’assurance dans les dix jours suivant son échéance, l’assureur peut suspendre la garantie offerte par le contrat d’assurance concerné. Cette suspension est effective sous un délai de trente jours à compter de la date de la mise en demeure de l’assuré.
Le présent article a pour objet de porter de dix jours à 120 jours ce délai pour les contrats d’assurance-emprunteur portant sur des prêts immobiliers souscrits par des personnes engagées dans une procédure de surendettement et figurant dans l’état du passif définitivement arrêté par la commission de surendettement ou par le juge.
Ce nouveau délai serait applicable à compter de la décision de la commission de surendettement déclarant recevable la demande de la personne surendettée, qui entraîne la suspension des voies d’exécution.
Ce délai allongé doit permettre à la personne surendettée d’être informée de la nécessité de payer ces primes et de dégager les ressources pour faire face à ces charges qui relèvent des charges de la vie courante et dont le paiement, contrairement aux échéances de remboursement d’un prêt immobilier, n’est pas suspendu du fait de l’engagement de la procédure de surendettement.
Par ailleurs, le présent article prévoit que, pendant la durée de la suspension des voies d’exécution, allant de la déclaration de recevabilité de la demande jusqu’au prononcé des solutions retenues par la commission, un tel contrat d’assurance emprunteur ne peut être résilié.
En définitive, le présent article a pour objet d’éviter d’aggraver la situation de personnes surendettées qui pourraient perdre le bénéfice de leur assurance emprunteur portant sur leur prêt immobilier au cours de la procédure de surendettement.
La Rapporteure propose d’adopter cet article avec une modification rédactionnelle adoptée par la commission des Finances.
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La Commission adopte l’amendement rédactionnel CF 97 de la rapporteure.
Puis elle adopte l’article 18 bis ainsi modifié.
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Chapitre IV
Référentiel de place des organismes de placement collectif en valeurs mobilières
Articles L. 214-23-2 et L. 214-24-1 du code monétaire et financier
Le présent article a pour objet l’instauration d’un « référentiel de place », c’est-à-dire d’un recensement public, de l’ensemble des organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) français.
À l’initiative du Gouvernement, l’Assemblée nationale a précisé le dispositif sur quatre points.
En premier lieu, le ministre chargé de l’économie prendrait un arrêté qui fixerait :
– la liste des informations transmises par les OPCVM à l’organisme en charge de leur collecte, qui sont rendues publiques – le texte initial prévoyant une publication obligatoire de l’ensemble de ces informations – et opposables aux tiers – c’est-à-dire réputées connues des tiers dès le moment de leur publication, sans autre formalité ;
– parmi ces informations, la liste de celles dont la mise à disposition ou la diffusion à des investisseurs, à des tiers ou à l’AMF, dans le cadre du référentiel de place, a un caractère libératoire pour l’OPCVM ou la société de gestion qui le gère. Ce caractère libératoire permettra aux OPCVM et sociétés de gestion de transmettre « une fois pour toutes » ces informations.
En deuxième lieu, a été précisé le régime du droit versé par les OPCVM pour leur enregistrement, dans le référentiel de place. Ce droit, d’un montant maximal de 500 euros, porterait sur l’enregistrement tant des OPCVM que de leurs catégories de parts – et de leurs catégories d’actions, a précisé le Sénat – et il serait payé par les OPCVM.
En troisième lieu, le conseil d’administration de l’organisme en charge de la mise en place du référentiel pourrait demander la transmission d’autres informations que celles prévues au présent article. Il rendrait publique la liste des informations ainsi demandées – mais pas les informations elles-mêmes.
Enfin, la date d’entrée en vigueur de l’obligation de transmission des informations à l’organisme de place, qui est la condition à l’instauration du référentiel de place, a été repoussée d’un an, du 1er janvier 2015 au 31 décembre 2015.
Le Sénat a apporté à cet article la seule modification rédactionnelle susmentionnée.
La Rapporteure propose d’adopter cet article avec une modification rédactionnelle introduite par la commission des Finances.
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La Commission adopte l’amendement rédactionnel CF 98 de la rapporteure.
Puis elle adopte l’article 20 ainsi modifié.
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Article L. 312-1 du code monétaire et financier
Le présent article, adopté par l’Assemblée nationale avec une modification rédactionnelle, prévoit plusieurs dispositions de simplification destinées à faciliter la mise en œuvre du droit au compte.
Le Sénat a modifié cet article sur deux points.
D’une part, à l’initiative de notre collègue sénateur Jean Desessard, le Sénat a instauré un délai de trois jours s’imposant aux banques désignées par la Banque de France pour ouvrir un compte à une personne faisant valoir son droit au compte. En l’état du droit, aucune contrainte temporelle ne pèse sur l’établissement de crédit désigné par la Banque de France après saisine par la personne qui a essuyé un refus d’ouverture de compte. Ce délai de trois jours doit permettre d’assurer l’effectivité du droit au compte et de limiter le recours au juge lorsqu’une banque ne répond pas, dans des délais raisonnables, à la demande de la Banque de France.
D’autre part, à l’initiative de notre collègue sénateur Yannick Vaugrenard, Rapporteur pour avis au nom de la commission des Affaires économiques, le Sénat a élargi les possibilités de saisine de la Banque de France dans le cadre de la procédure de mise en œuvre du droit au compte. Le projet de loi prévoyait d’ajouter, à la personne concernée et à l’établissement de crédit ayant refusé l’ouverture du compte, plusieurs organismes publics qui agiraient pour le compte de la personne concernée – département, caisse d’allocations familiales, centre communal ou intercommunal dont dépend cette personne. Le Sénat a complété cette liste par les « associations ou fondations à but non lucratif dont l’objet est d’accompagner les personnes en difficulté ou de défendre les consommateurs ou les intérêts des familles », qui, pour agir dans le cadre de cette procédure, devraient répondre à des critères fixés par décret. Selon les informations transmises à la Rapporteure, il est possible qu’au niveau local, le préfet prenne un arrêté déterminant la liste des associations répondant à ces critères et autorisées à saisir la Banque de France.
La Rapporteure propose d’adopter cet article avec les modifications rédactionnelles introduites par la commission des Finances.
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La Commission est saisie de l’amendement CF 70 de M. Christian Paul.
M. Pascal Cherki. Il importe de rééquilibrer les relations entre les assurés et les assureurs, en particulier s’agissant du contrat d’assurance emprunteur.
Mme la rapporteure. Nous avons déjà débattu de cette question et nous sommes parvenus à un bon équilibre. Un accord, de surcroît, a été trouvé avec le ministre afin de favoriser au maximum la concurrence au moment de la souscription. Enfin, nous aborderons plus tard la question de la renégociation des contrats en cours.
M. Pascal Cherki. Je retire donc l’amendement afin que la discussion puisse se poursuivre.
L’amendement CF 70 est retiré.
La Commission étudie les amendements CF 69 de M. Christian Paul et CF 145 de la rapporteure, pouvant faire l’objet d’une présentation commune.
M. Pascal Cherki. Il s’agit de préciser le périmètre des structures susceptibles de demander l’ouverture d’un compte courant pour un consommateur. Les associations de consommateurs pouvant être à l’origine de cette demande, il importe d’encadrer cette disposition en l’autorisant aux seules associations agréées.
Mme la rapporteure. C’est un bon amendement qui permettra d’augmenter les saisines sans en dévoyer l’esprit. Avis favorable.
L’amendement CF 145, quant à lui, vise à ce que les conditions dans lesquelles les associations et les fondations peuvent agir soient déterminées par décret.
La Commission adopte successivement les amendements.
Elle adopte également l’amendement rédactionnel CF 100 de la rapporteure.
Puis elle adopte l’article 21 modifié.
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Exemption au profit des structures dépendant de la Banque de France en matière de plancher des œuvres sociales
Article L. 142-9 du code monétaire et financier
Le présent article, adopté par le Sénat à l’initiative du Rapporteur, notre collègue sénateur Richard Yung, tend à exempter les structures dépendant de la Banque de France du montant minimal des œuvres sociales, prévu par le code du travail.
En l’état du droit, l’article L. 2323-86 du code du travail prévoit le principe d’un montant minimal de contribution annuelle de l’employeur aux œuvres sociales du comité d’entreprise. Le double plancher prévu par l’article est calculé en valeur absolue et en proportion de la masse salariale.
En valeur absolue, ce montant doit être supérieur à la somme des dépenses sociales financées par l’employeur, appréciée sur les trois dernières années précédant la prise en charge, par le comité d’entreprise, de ces œuvres sociales (27).
En proportion de la masse salariale, le rapport entre cette contribution annuelle et le montant global des salaires payés ne peut être inférieur au rapport constaté les années précédant la reprise par le comité d’entreprise des œuvres sociales.
Ce plancher, calculé par rapport aux dépenses constatées avant l’instauration du comité d’entreprise, s’impose sans limitation de durée.
Le quatrième alinéa de l’article L. 142-9 du code monétaire et financier prévoit que ces dispositions ne sont pas applicables à la Banque de France. Cette exemption a été prévue par la loi n° 2007-212 du 20 février 2007 portant diverses dispositions intéressant la Banque de France. Elle a été justifiée par le fait que les dépenses sociales de la Banque de France atteignaient un niveau excessif et que, du fait de l’effet « cliquet » entraîné par l’article L. 2323-86 du code du travail, il aurait été impossible de diminuer le montant de ces dépenses, quand bien même le niveau des effectifs baissait régulièrement depuis les années 1990.
Le présent article a pour objet d’étendre cette exemption aux personnes morales de droit privé sur lesquelles la Banque de France exerce une influence dominante au sens de l’article L. 2331-1 du code du travail (28). Selon les informations transmises à la Rapporteure, il existerait aujourd’hui trois structures de cette nature :
– la société BdF Gestion – société de gestion des portefeuilles de titres financiers de la Banque de France, qui compte 23 salariés ;
– le GIE Victoire Paiement – plateforme commune avec la Caisse des dépôts pour la gestion de masse de leurs paiements, qui compte 20 salariés ;
– la Cité de l’économie et de la monnaie – association dont la création est prévue début 2014.
Seule cette dernière structure compterait plus de 50 salariés, disposerait d’un comité d’entreprise et se verrait donc appliquer les dispositions du présent article. Selon les informations recueillies par la Rapporteure, la portée de l’article tient principalement à son application éventuelle à de nouvelles structures. En effet, comme le Rapporteur l’a indiqué lors des débats au Sénat, le développement croissant de structures externes à la Banque de France, qui mènent certaines activités, traditionnelles ou nouvelles, de la Banque, est une caractéristique de l’évolution de sa gestion.
Le Gouvernement a émis un avis favorable sur cet amendement sur le fondement de deux arguments.
D’une part, les dépenses sociales de la Banque de France étant « historiquement très importantes », l’application de cette disposition entraînerait une charge importante sur les structures sur lesquelles elle exerce une influence dominante.
D’autre part, selon le Gouvernement, « cette exemption ne modifie pas les avantages dont bénéficient les personnels de ces structures, qui restent, pour l’essentiel, sous statut de la Banque de France et continuent donc de relever des dispositifs mis en œuvre par le comité central d’entreprise et les comités d’établissement de la Banque de France ».
La Rapporteure propose d’adopter cet article sans modification.
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La Commission adopte l’article 21 bis AA sans modification.
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Information de la clientèle des établissements de crédit sur le montant des frais bancaires
Article L. 312-1-5 du code monétaire et financier
Adopté par l’Assemblée nationale à l’initiative de nos collègues Damien Abad et Thomas Thévenoud, le présent article prévoit une information du client, au moins deux semaines avant leur prélèvement, des frais bancaires que la banque « entend prélever » sur son compte.
À l’initiative de notre collègue sénateur Jean-Pierre Caffet et de l’ensemble des membres du groupe socialiste, le Sénat a resserré et précisé le dispositif, dont les modalités d’application seraient définies par décret en Conseil d’État.
En premier lieu, l’article porterait uniquement sur les personnes physiques n’agissant pas pour des besoins professionnels.
En deuxième lieu, l’information porterait uniquement sur les frais liés à des irrégularités et incidents – commissions d’intervention, rejets de chèques, frais liés à une saisie ou au fonctionnement du compte.
En troisième lieu, le prélèvement serait effectué en une fois, afin d’éviter des « cascades de frais », au minimum quatorze jours après la date d’arrêté du relevé de compte.
Enfin, l’entrée en vigueur du dispositif serait conditionnée à l’adoption du décret en Conseil d’État prévu pour la mise en œuvre de l’article et serait fixée à dix-huit mois après la publication de ce décret.
La Rapporteure propose d’adopter cet article ainsi modifié par le Sénat.
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La Commission est saisie de l’amendement CF 72 de M. Christian Paul.
M. Pascal Cherki. Il convient d’élargir le périmètre de l’information délivrée aux consommateurs en amont du prélèvement des frais, une telle information préalable ne devant pas concerner les seuls frais liés à des irrégularités et incidents, mais, également, l’ensemble des frais bancaires existants, récurrents ou non.
Mme la rapporteure. Avis défavorable, car de très nombreuses informations doivent déjà être transmises.
M. Pascal Cherki. Les banques adressent à leurs clients, sans leur demander leur avis, quantité d’informations sur des produits financiers sérieux ou farfelus. Dès lors que leurs services de communication ont du temps et de l’énergie à dépenser pour cela, ils peuvent aussi en avoir pour avertir les clients sur les frais qui leur sont facturés.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle adopte l’article 21 bis A sans modification.
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Articles L. 330-1, L. 331-3, L. 331-3-1, L. 331-3-2, L. 331-6, L. 331-7, L. 331-7-1, L. 332-5-2, L. 332-11, L. 333-1-2, L. 333-4, L. 333-7 et L. 334-5 du code de la consommation et article L. 542-7-1 du code de la sécurité sociale
Le présent article a pour objet la simplification et l’accélération des procédures de surendettement.
I.– LE TEXTE ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE
À l’initiative de notre collègue Philippe Kemel, rapporteur pour avis au nom de la commission des Affaires économiques, l’Assemblée nationale a modifié le présent article sur trois points principaux.
● En premier lieu, en l’état du droit, la commission de surendettement réexamine systématiquement la situation du débiteur à l’issue de la période de suspension des créances.
L’Assemblée nationale a assoupli cette disposition en prévoyant que ce réexamen serait requis uniquement si le débiteur saisit à nouveau la commission (2° bis du présent article).
● En deuxième lieu, l’article L. 330-1 du code de la consommation prévoit aujourd’hui que le juge d’instance peut, avec l’accord du débiteur, décider l’ouverture d’une procédure de rétablissement personnel avec liquidation judiciaire lorsqu’il est saisi à l’une de ces étapes de la procédure :
– au moment de la décision d’orientation prise par la commission de surendettement ;
– au moment où la commission dresse l’état du passif du débiteur (art. L. 331-4) ;
– au moment où la commission réexamine la situation du débiteur à l’issue de la période de suspension des créances (art. L. 331-7) ;
– lorsqu’une partie conteste les mesures imposées ou recommandées par la commission (art. L. 332-2).
L’Assemblée nationale a ouvert la possibilité au juge, lorsqu’il est saisi sur le fondement des articles L. 331-7 et L. 332-2 (c’est-à-dire lorsque la procédure est déjà largement engagée et que la situation financière du débiteur est clairement identifiée), de prononcer un redressement personnel sans liquidation judiciaire (5° et 7° du présent article).
Un nouvel article L. 332-5-2 précise les effets et les conditions de mise en œuvre de la décision du juge d’instance de prononcer un redressement personnel avec ou sans liquidation.
La décision ainsi prise emporte les mêmes effets que ceux découlant d’un redressement personnel sans liquidation judiciaire recommandé par la commission de surendettement et homologué par le juge d’instance (art. L. 332-5) – c’est-à-dire l’effacement de la plupart des dettes non professionnelles.
Comme dans cette hypothèse, le greffe procède à des mesures de publicité pour permettre aux créanciers qui n’ont pas été avisés du recours de former, dans un délai d’un mois, étendu à deux mois par le Sénat, tierce opposition à l’encontre de ce jugement.
Enfin, le juge disposerait de pouvoirs plus étendus que dans le cas où il se contente d’homologuer la décision de la commission de surendettement, afin notamment d’assurer la publicité des créanciers avant de prendre la décision et d’évaluer la situation financière du débiteur.
La modification ainsi introduite s’accompagne de plusieurs mesures de coordination (8° à 11°).
● Enfin, l’Assemblée nationale a supprimé la possibilité de déposer un recours devant le juge d’instance pour contester la décision d’orientation de la commission de surendettement (6°). Une telle disposition permet d’accélérer la procédure sans léser les droits des parties, qui peuvent contester devant le juge la décision de recevabilité ainsi que les mesures imposées par la commission.
II.– LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE SÉNAT
Le Sénat a modifié le présent article sur trois points.
En premier lieu, à l’initiative de notre collègue sénatrice Marie-Noëlle Lienemann, le respect du principe du contradictoire a été expressément appliqué à la procédure simplifiée prévue par le 1° du présent article et tendant à éviter la phase de conciliation lorsqu’elle ne paraît pas manifestement pas nécessaire.
Cet amendement a également pour objet de conduire la commission de surendettement, dans le cadre de cette procédure, à prendre en compte le caractère prioritaire de la dette locative. Il semble qu’une telle disposition soit superfétatoire dans la mesure où l’article L. 333-1-1 du code de la consommation, qui s’applique à toutes les étapes de la procédure de surendettement, prévoit déjà une telle priorité.
En deuxième lieu, plusieurs modifications ont été introduites à l’initiative de notre collègue sénateur Jean-Pierre Caffet afin de traduire dans la loi plusieurs recommandations faites par un rapport d’information du Sénat relatif aux questions de surendettement.
La durée de la période de suspension des voies d’exécution, qui commence à compter de la décision de recevabilité de la demande du débiteur et se termine au moment de l’adoption des décisions, par la commission ou par le juge, permettant de régler la situation du débiteur, a été portée d’un an à deux ans (a du 2° du présent article).
Par ailleurs, lorsque la demande du débiteur est jugée recevable par la commission de surendettement, les créanciers seraient tenus d’en informer les organismes mandatés pour le recouvrement de leurs créances (b du 2°).
Comme indiqué plus haut, le Sénat a porté d’un mois à deux mois le délai laissé aux créanciers pour contester la décision du juge prévoyant un redressement personnel sans liquidation judiciaire (7°).
Au b du 10°, une précision a été apportée afin de clarifier les modalités de calcul de la durée d’inscription, dans le fichier des incidents de remboursement des crédits aux particuliers (FICP), de personnes faisant l’objet d’une procédure de surendettement. Il est précisé que cette durée s’établit à huit ans à compter du dépôt du dossier de surendettement, la modification ou le renouvellement des mesures prises dans le cadre du traitement de ce dossier ne modifiant pas ce délai.
Enfin, le Sénat a prévu que le présent article s’appliquerait au 1er janvier 2014 et que ses dispositions seraient applicables aux procédures en cours (III).
La Rapporteure propose d’adopter cet article avec les modifications rédactionnelles introduites par la commission des Finances.
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La Commission adopte successivement l’amendement de précision CF 146, l’amendement CF 147 corrigeant une erreur matérielle et l’amendement rédactionnel CF 102 de la rapporteure.
Puis elle adopte l’article 22 modifié.
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Articulation de la procédure de surendettement avec le maintien du débiteur dans son logement
Articles L. 330-1, L. 331-2 et L. 331-3-1 du code de la consommation
I.– LE TEXTE ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE
Adopté par l’Assemblée nationale à l’initiative de notre collègue Philippe Kemel, rapporteur pour avis au nom de la commission des Affaires économiques, le présent article a pour objet de préserver le droit au logement des personnes faisant l’objet d’une procédure de surendettement.
● S’agissant des propriétaires, il est prévu, en l’état du droit, que le fait qu’un débiteur soit propriétaire de sa résidence principale ne fait pas obstacle à ce qu’il soit considéré comme surendetté – lui permettant ainsi de bénéficier de la procédure devant la commission de surendettement, tendant à restructurer son passif dans de bonnes conditions.
L’Assemblée nationale a précisé que le fait que la valeur de sa résidence principale soit supérieure à celle de ses dettes ne constitue pas non plus un obstacle à une telle qualification (1°). L’objectif poursuivi est d’éviter au débiteur de devoir céder sa résidence principale pour faire face à ses dettes.
Par ailleurs, par dérogation aux dispositions des articles L. 3252-2 et L. 3252-3 du code du travail, qui prévoient qu’une fraction de la rémunération d’un salarié est insaisissable, il serait possible que le montant des remboursements fixé par la commission de surendettement soit, avec l’accord du débiteur et « dans des limites raisonnables », fixé à un niveau conduisant à ce que les revenus de la personne soient inférieurs à cette fraction, afin d’éviter la cession de la résidence principale (2°). Une telle dérogation se justifie par le fait que le débiteur n’a pas de loyers assumés et peut donc voir ses ressources de base légèrement réduites par rapport à un locataire, afin de préserver son bien.
● S’agissant des locataires, le rétablissement des aides au logement à la suite de la déclaration de recevabilité de la demande devant la commission de surendettement concernerait l’ensemble des aides, et non les seules aides personnalisées au logement (a du 3°).
Par ailleurs, si le locataire est maintenu dans son logement par décision du juge ou avec l’accord du bailleur, alors que son contrat de location a été résilié, le déblocage des aides pourrait être effectué et serait affecté au bailleur (a du 3°).
Enfin, dans l’hypothèse où le locataire a conclu avec le bailleur un « protocole de cohésion sociale » prévoyant certaines modalités de règlement d’arriérés de loyers, ce protocole serait suspendu à compter de la date de recevabilité de la demande faite par le débiteur à la commission de surendettement et, le cas échéant, les modalités de règlement d’arriérés de loyers prévues par ce protocole seraient remplacées par les modalités imposées par la commission ou par le juge (b du 3°).
II.– LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE SÉNAT
À l’initiative de nos collègues sénatrices Muguette Dini et Marie-Noëlle Lienemann, le Sénat a, outre des modifications rédactionnelles, amendé le présent article sur plusieurs points portant sur les mesures relatives aux locataires.
La possibilité de déblocage des aides au logement a été alignée sur une disposition prévue par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, consistant à rétablir le versement des aides au logement, et non seulement des aides personnalisées au logement (APL), aux personnes engagées dans une procédure de surendettement.
S’agissant des protocoles de cohésion sociale, le Sénat a étendu le dispositif aux bailleurs conventionnés au titre de l’APL, alors que le texte initial visait uniquement les bailleurs non conventionnés au titre de l’APL.
Par ailleurs, le Sénat a précisé que le protocole de cohésion sociale est prolongé jusqu’à apurement de la dette de loyers et que cette durée ne devait pas excéder celle des mesures imposées dans le cadre de la procédure de surendettement.
Enfin, à l’exception de la mesure relative à la loi de financement pour 2013, l’entrée en vigueur des dispositions de l’article a été repoussée au 1er janvier 2014, afin de permettre à la Banque de France d’adapter ses systèmes d’information pour la bonne mise en œuvre de ces mesures.
La Rapporteure propose d’adopter l’article ainsi modifié par le Sénat.
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La Commission adopte l’article 22 bis sans modification.
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Article 22 ter
Coordination de l’action des conseils généraux et des caisses d’allocations familiales avec celle des commissions de surendettement
Article L. 331-3 du code de la consommation
Adopté par le Sénat à l’initiative de notre collègue sénatrice Muguette Dini, le présent article a pour objet d’assurer une meilleure coordination entre les commissions de surendettement, d’une part, et les conseils départementaux et les caisses d’allocations familiales, d’autre part.
Pour cela, ces deux derniers organismes désigneraient chacun un correspondant qui aurait notamment la charge de faciliter la mise en place des mesures d’accompagnement des personnes surendettées pouvant être décidées par les commissions de surendettement (art. L. 331-3 du code de la consommation). La rédaction retenue par le présent article ne prévoit pas que ces correspondants soient membres de la commission de surendettement. Ils assumeraient, en effet, un simple rôle de liaison entre la commission de surendettement et l’institution qu’ils représentent.
La Rapporteure propose d’adopter cet article sans modification.
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La Commission adopte l’article 22 ter sans modification.
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Suivi budgétaire ou social pour les personnes en situation de surendettement persistant
Article L. 331-3 du code de la consommation
Adopté par le Sénat à l’initiative de notre collègue sénatrice Muguette Dini, le présent article ouvre à la commission de surendettement la possibilité de recommander au juge la mise en place d’un suivi budgétaire ou social, qui accompagnerait la mesure d’effacement des dettes.
Cette décision serait subordonnée au caractère persistant de la situation de surendettement de la personne concernée, dont la situation financière demeurerait irrémédiablement compromise en dépit de la mise en œuvre de mesures de rétablissement personnel.
L’objectif poursuivi est de compléter la procédure de surendettement par l’implication de travailleurs sociaux qui accompagneraient les personnes ne pouvant sortir de leur situation de surendettement.
La Rapporteure propose d’adopter cet article avec les modifications rédactionnelles introduites par la commission des Finances.
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La Commission adopte successivement l’amendement CF 105 corrigeant une erreur de référence et les amendements rédactionnels CF 106 et CF 107 de la rapporteure.
Puis elle examine l’amendement CF 42 de M. Jean-Christophe Lagarde.
M. Philippe Vigier. Le prêteur qui a accordé un crédit sans s’être préalablement informé de la situation de solvabilité de l’emprunteur et, notamment, de sa situation d’endettement global ne peut exercer de procédure de recouvrement.
Nous travaillons depuis longtemps sur le surendettement qui, chaque année, touche 200 000 personnes. Des mesures on été prises, mais comme elles sont peu ou pas efficaces, il importe de responsabiliser le prêteur.
Mme la rapporteure. Il s’agit en effet d’une question importante que le Gouvernement traitera dans le cadre du projet dédié à la consommation et, plus particulièrement, du « fichier positif ». Je vous propose de redéposer votre amendement lorsque nous en débattrons.
M. Philippe Vigier. Je vous fais confiance une dernière fois, mais j’ai déjà tellement entendu cela…
M. le président Gilles Carrez. Cette loi est bien « dans les tuyaux ». Nous nous en sommes saisis pour avis et Laurent Grandguillaume a été désigné comme rapporteur.
M. Philippe Vigier. Je retire donc l’amendement.
L’amendement CF 42 est retiré.
La Commission étudie l’amendement CF 43 de M. Jean-Christophe Lagarde.
M. Philippe Vigier. Afin, là encore, de responsabiliser les organismes prêteurs, nous proposons la création d’un répertoire national des crédits aux particuliers. Nous avons d’ailleurs déposé deux propositions de loi à ce sujet.
Mme la rapporteure. Je ne doute pas que nous parviendrons à un accord avec l’ensemble des parties prenantes lors des travaux sur le projet de loi relatif à la consommation.
M. Philippe Vigier. Un tel répertoire existe dans la plupart des pays d’Europe et ses conditions d’utilisation sont parfaitement encadrées. Faute de l’instaurer, il n’y aura pas de régulation. Nous avons longuement débattu de ce problème dans l’hémicycle, mais, chaque fois, des pressions ont été exercées afin que ce répertoire ne voie pas le jour.
M. Pascal Cherki. Le projet de loi relatif à la consommation contenant une disposition similaire, vous pourriez retirer votre amendement et le redéposer dans ce cadre-là.
M. Philippe Vigier. Je le retire, mais je ferai les vérifications nécessaires.
Mme la rapporteure. Je vous remercie.
L’amendement CF 43 est retiré.
La Commission adopte l’article 22 quater modifié.
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Article L. 312-1-4 du code monétaire et financier
Le présent article a pour objet de clarifier et de simplifier les modalités d’utilisation du compte bancaire d’une personne défunte pour le paiement des frais liés au décès de cette personne ainsi que les conditions de sa clôture et du versement du solde.
Plus précisément, les dispositions prévues par le présent article sont les suivantes :
– le I prévoit que la personne qui pourvoit aux funérailles peut les financer à partir du compte du défunt ;
– le II prévoit la possibilité pour un successible en ligne directe d’utiliser le compte du défunt pour financer le paiement des actes conservatoires prévus par le 1° de l’article 784 du code civil, à savoir le paiement des frais funéraires et de dernière maladie, des impôts dus par le défunt, des loyers et autres dettes successorales dont le règlement est urgent ;
– le III prévoit la possibilité pour un successible en ligne directe d’obtenir la clôture du compte du défunt selon des modalités simplifiées.
Cet article a été adopté par l’Assemblée nationale avec des modifications rédactionnelles.
Le Sénat a apporté, outre des modifications rédactionnelles, deux modifications au présent article.
D’une part, à l’initiative du Rapporteur, notre collègue sénateur Richard Yung, le I a été resserré afin que seule une personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles soit autorisée à utiliser le compte du défunt pour assurer leur paiement. L’objectif poursuivi est de limiter les abus, en évitant, par exemple, qu’une entreprise de pompes funèbres ait recours à un tel dispositif.
D’autre part, à l’initiative de notre collègue sénateur Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis au nom de la commission des Lois, le Sénat a supprimé les II et III du présent article. Il a estimé que ces dérogations au droit commun des successions portaient atteinte aux droits du conjoint survivant et d’autres héritiers en ligne directe et que les garanties visant à protéger des agissements de mauvaise foi d’un successible en ligne directe étaient insuffisantes.
Au contraire de la Commission, le Gouvernement a émis un avis défavorable sur ces suppressions. Il a notamment indiqué que l’article se contentait d’inscrire dans la loi une pratique largement constatée.
Il a également rappelé l’objectif poursuivi par cette dérogation au droit commun des successions, à savoir la possibilité d’éviter des démarches administratives lourdes pour des successions de faible montant. En l’état du droit en effet, la clôture du compte du défunt peut se faire en présentant un certificat d’hérédité délivré par la mairie. Or, il semble que de tels certificats ne soient pas toujours aisés à obtenir et, en l’absence d’un tel certificat, seul un acte notarié – payant – permet de clôturer le compte.
Les craintes exprimées par le Sénat paraissent, par ailleurs, exagérées.
D’une part, le II du présent article, qui prévoit la possibilité de financer le paiement d’actes conservatoires sur le compte du défunt, ne constitue qu’une précision de dispositions existantes. L’article 815-2 du code civil prévoit, en effet, que « tout indivisaire peut prendre les mesures nécessaires à la conservation des biens indivis même si elles ne présentent pas un caractère d’urgence. Il peut employer à cet effet les fonds de l’indivision détenus par lui et il est réputé en avoir la libre disposition à l’égard des tiers ».
D’autre part, la possibilité de clôturer le compte du défunt, prévue par le III, est certes une nouveauté. Toutefois, elle paraît protectrice des droits des héritiers dans la mesure où cette clôture ne peut être obtenue qu’à deux conditions :
– la justification de la qualité d’héritier de la personne qui en fait la demande ;
– la production d’un document écrit, signé par l’ensemble des héritiers, par lequel ils attestent qu’il n’existe ni testament, ni d’autres héritiers, ni contrat de mariage et autorisent le porteur du document à percevoir les sommes figurant sur le compte.
Compte tenu de ces éléments, la commission des Finances a rétabli les II et III que le Sénat avait supprimés.
La Rapporteure propose d’adopter cet article ainsi rétabli.
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La Commission examine l’amendement CF 148 de la rapporteure.
Mme la rapporteure. Il convient de rétablir le texte adopté par l’Assemblée nationale, visant à faciliter l’utilisation des comptes bancaires de personnes défuntes, en particulier s’agissant du paiement d’actes conservatoires et de la fermeture du compte.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte l’article 23 modifié.
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Formules de financement d’obsèques
Article L. 2223-33-1 du code général des collectivités territoriales
Adopté à l’initiative de notre collègue sénateur Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis au nom de la commission des Lois, cet article prévoit que, dans le cadre des formules de financement des obsèques, le capital versé au bénéficiaire soit obligatoirement affecté au financement des obsèques. Il semble que certaines dérives constatées en pratique conduisent certains bénéficiaires à profiter de ce capital comme s’il était le produit d’une assurance-vie et que le coût des obsèques revient in fine aux héritiers ou à la commune. Le présent article a donc pour objet de mettre fin à de telles pratiques.
Il prévoit, par ailleurs, que les prestations funéraires définies dans les contrats d’obsèques doivent être non seulement détaillées mais aussi personnalisées, afin d’éviter qu’une description trop standardisée de ces prestations ne conduise les héritiers à assumer des coûts supplémentaires justifiés par des prestations non prévues par le contrat.
La Rapporteure propose d’adopter cet article sans modification.
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La Commission adopte l’article 23 bis sans modification.
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Article 23 ter
Détermination des conditions d’affectation des bénéfices des contrats de prestations d’obsèques
Article L. 2223-34-1 du code général des collectivités territoriales
Adopté à l’initiative de notre collègue sénateur Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis au nom de la commission des Lois, cet article vise à substituer au mécanisme de revalorisation des contrats obsèques un dispositif d’affection partielle des bénéfices financiers réalisés par ces contrats, sur le modèle des contrats d’assurance-vie et des contrats de capitalisation. Comme ces derniers contrats, le bénéficiaire serait informé chaque année des principaux éléments caractérisant la situation financière de son placement.
L’objectif poursuivi par le présent article est de garantir la couverture des frais d’obsèques en dépit de l’inflation annuelle de leurs coûts.
La Rapporteure propose d’adopter cet article sans modification.
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La Commission adopte l’article 23 ter sans modification.
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Information sur les contrats d’assurance-vie en déshérence
Article L. 132-9-3 et L. 132-9-4 du code des assurances et articles L. 223-10-2 et L. 223-10-3 du code de la mutualité
Adopté à l’initiative de notre collègue sénateur Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis au nom de la commission des Lois, cet article vise à assurer une information publique sur les contrats d’assurance-vie en déshérence.
En l’état du droit, « toute personne physique ou morale peut demander par lettre à un ou plusieurs organismes professionnels représentatifs, habilités à cet effet par arrêté du ministre chargé de l’économie (ou par arrêté du ministre de la mutualité s’agissant des mutuelles), à être informée de l’existence d’une stipulation effectuée à son bénéfice dans une police souscrite par une personne physique dont elle apporte, par tout moyen, la preuve du décès » (29). L’organisme – l’association pour la gestion des informations sur le risque en assurance (AGIRA) – recevant la demande ainsi formulée dispose de quinze jours pour la transmettre aux entreprises d’assurances, institutions de prévoyance et mutuelles. Celles-ci disposent d’un délai d’un mois pour informer la personne qui a fait la demande si elle est effectivement bénéficiaire d’un contrat d’assurance-vie en déshérence.
Les entreprises d’assurances, les institutions de prévoyance et les mutuelles sont également tenues de s’informer du décès éventuel des personnes ayant souscrit un contrat d’assurance-vie, quand bien même aucune demande ne leur a été transmise (30). Pour cela, elles peuvent accéder, via l’AGIRA, au répertoire national d’identification des personnes physiques.
II.– LE TEXTE ADOPTÉ PAR LE SÉNAT
Le présent article a pour objet de renforcer l’obligation d’information des entreprises d’assurances, institutions de prévoyance et mutuelles en matière de recherche des éventuels décès de personnes ayant souscrit un contrat d’assurance-vie et d’organiser la publicité de cette information.
D’une part, le présent article oblige les entreprises d’assurance, les institutions de prévoyance (1° du I) ainsi que les mutuelles (1° du II) à s’informer, au moins annuellement, d’un éventuel décès des personnes ayant souscrit un contrat d’assurance-vie dont la provision mathématique (c’est-à-dire la réserve constituée par l’assureur pour faire face à ses engagements) est supérieure à un seuil (31). Pour ces contrats, la recherche serait donc faite, au moins, chaque année alors qu’en l’état du droit, les entreprises sont libres de déterminer la régularité du contrôle.
La commission des Finances a estimé que le seuil de 2 000 euros prévu par le Sénat pourrait être contraire au principe d’égalité devant la loi dans la mesure où la distinction ainsi introduite ne se justifie ni par une situation différente ni par un motif d’intérêt général. Elle a donc supprimé ce seuil.
D’autre part, une information publique sur cette question serait assurée par les organismes professionnels en charge, aux termes des articles L. 132-9-2 du code des assurances et L. 223-10-2 du code la mutualité, de la recherche des contrats d’assurance-vie dont le souscripteur est une personne décédée.
Cette information porterait tant sur les recherches faites à la demande d’une personne que celles réalisées annuellement sur le fondement du présent article. L’information publiée comporterait le nombre et l’encours des contrats d’assurance-vie dont la déshérence serait appréciée au regard de critères fixés par voie réglementaire.
La Rapporteure propose d’adopter l’article tel que modifié par la commission des Finances.
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La Commission examine, en présentation commune, les amendements CF 47, CF 57 et CF 48 du rapporteur général.
M. Christian Eckert, rapporteur général. L’article 23 quater, très opportunément introduit par le Sénat, vise à obliger les compagnies d’assurance et les mutuelles à recenser les contrats d’assurance-vie en déshérence dont la provision mathématique est supérieure à 2 000 euros. La Commission a demandé un rapport à la Cour des comptes sur ces contrats, ainsi que sur les comptes bancaires inactifs, qu’elle remettra à la fin du mois de juin. C’est un sujet très important : les premières estimations du montant total des avoirs des contrats d’assurance-vie en déshérence s’élèverait se dénombrent en milliards d’euros et celui des comptes bancaires inactifs, quoiqu’un peu inférieur, serait également très élevé.
S’agissant des contrats d’assurance-vie en déshérence, le Sénat s’est appuyé sur le présent projet de loi pour une première réponse de nature législative. Je souhaite néanmoins modifier les dispositions introduites par le Sénat sur deux points. Premièrement, il convient de supprimer le seuil de 2 000 euros au-delà duquel les compagnies d’assurance et les mutuelles sont tenues d’agir pour s’assurer du fait que les titulaires des contrats sont toujours en vie : ce seuil pose en effet un problème d’égalité devant la loi et sa constitutionnalité pose d’ailleurs question. Tel est l’objet de l’amendement CF 57. Deuxièmement, je propose, avec l’amendement CF 47, de renforcer encore les obligations des compagnies d’assurance et des mutuelles en matière de recensement et de publication desdits contrats en déshérence. De plus, à l’expiration d’un délai de dix ans, elles devraient en consigner le montant à la Caisse des dépôts et consignations (CDC), conformément à la vocation initiale de celle-ci.
J’en viens aux comptes bancaires inactifs. La Cour a interrogé les banques sur le nombre de comptes détenus par des personnes âgées de plus de cent ans et en a recensé un nombre considérable, sans commune mesure avec les 20 000 centenaires en France ! Même si un individu peut bien sûr détenir plusieurs comptes, le nombre de comptes appartenant à des personnes décédées doit s’élever à plusieurs centaines de milliers !
Cependant, aucune disposition législative ne définit actuellement la notion de compte bancaire inactif. J’ai déposé à ce sujet l’amendement CF 48, mais reconnais volontiers que sa rédaction est imparfaite. Je suis prêt, le cas échéant, à le retirer, dans l’attente du rapport de la Cour des comptes. J’ai songé à traiter la question dans le cadre de l’examen du prochain projet de loi de finances, mais un tel amendement risque d’être considéré comme un cavalier budgétaire. J’envisage, dès lors, de déposer une proposition de loi spécifique dans les mois qui viennent. Quel est votre point de vue sur ce sujet, monsieur le ministre ? Seriez-vous favorable à une telle proposition de loi ?
Nous aurions ainsi le temps de travailler sur la question, notamment sur la définition du caractère inactif d’un compte, sur les obligations des banques et sur le délai à l’expiration duquel elles devraient verser les avoirs à la CDC. Pour mémoire, actuellement, ces avoirs sont en principe acquis à l’État à l’expiration d’un délai de trente ans. Pourtant, les sommes perçues à ce titre par l’État ne s’élèvent qu’à quelques dizaines de millions d’euros par an. Il convient donc d’y mettre bon ordre.
Mme la rapporteure. Je vous remercie, monsieur le rapporteur général, de soulever ce sujet très important. Les sommes en jeu sont considérables tant du point de vue de l’État – les dispositions que vous proposez contribueraient au redressement des finances publiques – que des personnes privées qui les détiennent. Ces amendements permettront d’appeler leur attention sur leurs avoirs.
Je partage pleinement votre analyse sur le seuil de 2 000 euros instauré par le Sénat, d’autant que nombreux sont les contrats d’assurance-vie dont la provision mathématique est inférieure à cette somme. Je donne donc un avis favorable à l’amendement CF 57. Pour ce qui est des deux autres, qui sont des amendements d’appel, je suis moi aussi très intéressée par l’analyse et l’avis du ministre.
M. le ministre. Les dispositions introduites par le Sénat imposent aux assureurs de s’informer du décès éventuel de leurs assurés pour tous leurs contrats. Elles constituent une réelle avancée en matière de protection des assurés. Il convient en effet d’aller plus loin et de supprimer toute discrimination entre assurés en étendant cette obligation aux contrats dont la provision mathématique est inférieure à 2 000 euros. Je donne donc également un avis favorable à l’amendement CF 57.
Avec vos deux autres amendements, vous avez, monsieur le rapporteur général, levé un lièvre. Les enjeux sont significatifs et il convient d’explorer ces pistes. Néanmoins, comme vous le soulignez vous-même, les choses ne sont pas encore mûres : nous attendons le rapport de la Cour des comptes et la rédaction de vos amendements CF 47 et CF 48 peut être améliorée. Je vous invite donc à les retirer, étant entendu que je vois de nombreux avantages à ce que vous déposiez une proposition de loi sur le sujet, sur laquelle nous travaillerions ensemble à partir du rapport de la Cour.
M. le rapporteur général. Je retire les amendements CF 47 et CF 48, mais déposerai à nouveau l’un d’entre eux – probablement le CF 48 – au titre de l’article 88, de manière que nous ayons une brève discussion sur ce sujet en séance publique.
M. Jean-François Lamour. Les chiffres évoqués par le rapporteur général sont assez parlants. Le groupe UMP votera en faveur de l’amendement CF 57, afin de supprimer toute discrimination. Cependant, qu’en est-il du délai de dix ans envisagé dans l’amendement CF 48 ? Serait-il appliqué de manière rétroactive ? Serait-il décompté à partir de la date de promulgation de la loi ou à partir du moment où le compte est inactif ?
M. le rapporteur général. À partir du moment où le compte est inactif. Nous nous attaquerions ainsi au stock.
M. Jean-Pierre Gorges. Les observations du rapporteur général sont très justes. Nous devrions d’ailleurs poursuivre cette réflexion : une étude a montré qu’un nombre anormalement élevé de centenaires touchent des pensions de retraite, notamment à l’étranger. Il y a là aussi quelques milliards d’euros à récupérer.
Les amendements CF 47 et CF 48 sont retirés.
La Commission adopte l’amendement CF 57.
Puis elle adopte l’article 23 quater modifié.
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Information sur les frais de services de paiement
Article L. 112-11 du code monétaire et financier
Adopté à l’initiative de notre collègue sénateur Yannick Vaugrenard, rapporteur pour avis au nom de la commission des Affaires économiques, cet article vise à prévoir une information obligatoire en matière de frais facturés par les prestataires de paiement pour l’encaissement des paiements par carte.
Il vise plus particulièrement les commissions acquittées par les commerçants sur les paiements par carte bancaire, qui seraient informés, au cours du premier trimestre de l’année, du détail des frais engagés au titre de l’année écoulée.
Cet article s’appliquerait à compter du 1er janvier 2014.
La Rapporteure propose d’adopter cet article avec les précisions rédactionnelles introduites par la commission des Finances.
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La Commission adopte successivement l’amendement de précision CF 149 et l’amendement rédactionnel CF 108 de la rapporteure.
Puis elle adopte l’article 24 bis modifié.
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Article L. 313-13 du code monétaire et financier
Adopté à l’initiative de notre collègue sénateur Yannick Vaugrenard, rapporteur pour avis au nom de la commission des Affaires économiques, cet article ouvre la possibilité d’octroi de prêts participatifs aux entreprises agricoles.
De tels prêts peuvent, en l’état du droit, être accordés aux entreprises artisanales, industrielles et commerciales. Le présent article prévoit donc l’extension du champ du dispositif aux entreprises agricoles.
Les prêts participatifs sont des instruments hybrides, entre fonds propres et dette. Leur taux d’intérêt peut être majoré par une clause de participation aux bénéfices. En cas de défaillance de l’entreprise, ils sont remboursés après désintéressement de tous les créanciers privilégiés. Ils constituent un instrument de financement proposé notamment par OSEO.
La Rapporteure propose d’adopter cet article sans modification.
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La Commission adopte l’article 24 ter sans modification.
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Égalité entre les femmes et les hommes en matière de tarifs et de prestations d’assurances
Égalité entre les femmes et les hommes en matière de tarifs et de prestations d’assurances
Article L. 111-7 du code des assurances, article L. 112-1-1 du code de la mutualité et article L. 931-5-2 du code de la sécurité sociale
Le présent article prévoit un principe d’égalité entre les femmes et les hommes en matière de tarifs et de prestations d’assurances. Il tire les conséquences de l’arrêt dit « Test-Achat » du 1er mars 2011 de la Cour de justice de l’Union européenne.
Cet article a été adopté par l’Assemblée nationale avec des modifications rédactionnelles.
Le Sénat l’adopté avec un amendement de précision du Rapporteur, notre collègue Richard Yung.
La Rapporteure propose d’adopter cet article sans modification.
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La Commission adopte l’article 25 sans modification.
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ORDONNANCES RELATIVES AU SECTEUR BANCAIRE ET FINANCIER
Dispositions relatives à l’outre-mer
Le présent article autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures d’adaptation à l’outre-mer du présent projet de loi.
Adopté conforme par l’Assemblée nationale, il a été adopté par le Sénat avec une modification rédactionnelle.
La Rapporteure propose d’accepter cette modification et d’adopter l’article ainsi modifié.
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La Commission adopte l’article 26 sans modification.
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La Commission adopte l’amendement de clarification CF 150 de la rapporteure, insérant une division nouvelle.
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Dissolution de l’Établissement public de réalisation et de défaisance
Adopté par l’Assemblée nationale à l’initiative du Gouvernement, le présent article prévoit la dissolution de l’Établissement public de restructuration et de défaisance (EPRD) et le transfert à l’État des éléments de son passif et de son actif ainsi que de ses droits et obligations. Rappelons que l’EPRD a été institué par la loi du 28 novembre 1995 afin d’assurer l’apurement du passif du Comptoir des entrepreneurs.
À l’initiative du Rapporteur, notre collègue Richard Yung, le Sénat a précisé que le compte financier de l’EPRD est établi par l’agent comptable en fonctions au moment de sa dissolution et qu’il est approuvé par les autorités de tutelle.
La Rapporteure propose d’adopter cet article avec une modification rédactionnelle introduite par la commission des Finances.
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La Commission adopte l’amendement rédactionnel CF 109 de la rapporteure.
Puis elle adopte l’article 30 modifié.
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Transfert aux mécanismes successeurs du fonds de développement pour l’Irak des avoirs détenus par l’ancien régime irakien sur le territoire français
Adopté par le Sénat à l’initiative du Gouvernement, le présent article vise à transférer aux mécanismes successeurs du fonds de développement pour l’Irak des avoirs – gelés depuis 2003 – détenus par l’ancien régime irakien sur le territoire français. L’objectif est de retourner ces biens à son propriétaire légitime, à savoir le peuple irakien.
L’article 104 de la quatrième loi de finances rectificatives pour 2009 a prévu l’affectation de ces avoirs au Fonds de développement pour l’Irak mais ce fonds a été clôturé avant que ce transfert ne soit réalisé.
Reprenant un dispositif très proche de celui de la loi de finances rectificative pour 2009, le présent article prévoit donc que ce transfert se ferait à destination « des mécanismes successeurs » de ce fonds. En conséquence, l’article 32 du présent projet de loi abroge l’article 104 de la loi de finances rectificative pour 2009, devenu sans objet.
I.– LES TEXTES DE DROIT INTERNATIONAL ET COMMUNAUTAIRE SUR LESQUELS SE FONDE LE PRÉSENT ARTICLE
La résolution n° 1483 adoptée par le Conseil de sécurité des Nations unies le 22 mai 2003 (paragraphe 22) a décidé le gel des avoirs détenus par l’État irakien et les organes qui en dépendent ainsi que par les dirigeants irakiens du régime de Saddam Hussein, leur famille et toute entité qu’ils contrôleraient. Ces avoirs seraient transférés au Fonds de développement pour l’Irak, mentionné par le paragraphe 12 de la résolution et détenus par la Banque centrale d’Irak, dont la gestion serait largement assurée par l’ONU.
Compte tenu des distorsions de concurrence que cette disposition pourrait avoir au sein du marché unique, sa mise en œuvre dans l’Union européenne a nécessité l’adoption du règlement (CE) n° 1210/2003 du Conseil du 7 juillet 2003 concernant certaines restrictions spécifiques applicables aux relations économiques et financières avec l’Iraq et abrogeant le règlement (CE) n° 2465/1996 du Conseil.
L’annexe III de ce règlement énumère l’ensemble des organismes dépendant de l’État irakien et dont les actifs doivent être gelés. Cette liste a été progressivement réduite en fonction des décisions du comité des sanctions du Conseil de sécurité des Nations unies et ne comprend plus aujourd’hui aucun nom.
L’annexe IV de ce règlement dresse une liste de 55 personnes physiques dont les avoirs doivent faire l’objet de la saisie prévue par le Conseil de sécurité – cette liste comprenant, par exemple, Saddam Hussein et ses fils Qoussaï et Oudaï ainsi que l’ancien ministre des Affaires étrangères Tarek Aziz.
II.– L’ÉTAT DU DROIT : L’ARTICLE 104 DE LA TROISIÈME LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2009
La mise en œuvre du règlement n° 1210/2003 nécessitait l’adoption de mesures en droit interne d’une nature proche à celle d’une expropriation. Pour cette raison, l’article 104 de la troisième loi de finances rectificative pour 2009 (32), issu d’un amendement du Gouvernement adopté au Sénat, prévoit le transfert de ces avoirs irakiens au Fonds de développement pour l’Irak.
Son premier alinéa prévoit le principe du transfert des fonds et des ressources économiques (33) :
– détenus par les personnes mentionnées en annexe du règlement n° 1210/2003 ;
– et qui se trouvent sur le territoire français ou sont détenus par des « entités » de droit français.
La procédure de transfert nécessiterait l’adoption de trois actes réglementaires successifs.
Dans un premier temps, la liste de ces fonds et ressources serait fixée par arrêté. Afin de garantir le droit de propriété des personnes autres que celles visées par le gel des avoirs, un délai de deux mois à compter de la publication de l’arrêté serait laissé à toute personne :
– qui ne figure pas parmi les personnes ciblées par le règlement n° 1210/2003 ;
– qui justifie d’un droit établi, avant le 22 mai 2003, sur les fonds et ressources concernées ou qui a, avant cette date, fait valoir ce droit via une procédure judiciaire, administrative ou arbitrale.
Ce délai doit permettre à ces personnes de prouver à l’administration qu’elles sont titulaires de droits sur les actifs mentionnés dans l’arrêté.
Passé ce délai et compte tenu de ces réclamations, un second arrêté déterminerait, dans un second temps, pour chaque personne concernée, la liste définitive des fonds et ressources faisant l’objet du transfert. Cet arrêté conduirait à un transfert de propriété qui peut être formellement assimilé à une expropriation même si, sur le fond, il permettrait le simple retour des biens à leur propriétaire légitime.
En principe, tout recours contre ces arrêtés devrait donc être porté devant la juridiction administrative. Toutefois, dans l’hypothèse où ils s’appliqueraient à des biens ou à des personnes qui ne relèvent pas du champ déterminé par le règlement précité, ils seraient assimilables à une voie de fait et pourraient faire l’objet d’un recours devant le juge judiciaire.
Enfin, un décret en Conseil d’État préciserait, pour chaque catégorie de biens, les modalités particulières de leur transfert.
Conformément au paragraphe 23 de la résolution n° 1483 du Conseil de sécurité des Nations unies, ces avoirs bénéficieraient « de l’immunité accordée aux biens d’État », prévue par la convention des Nations unies sur les immunités juridictionnelles des États et de leurs biens, adoptée par l’Assemblée générale des Nations unies le 2 décembre 2007 – que la France a signée le 17 janvier 2007 et ratifiée par la loi n° 2011-734 du 28 juin 2011 autorisant la ratification de la convention des Nations unies sur les immunités juridictionnelles des États et de leurs biens. Ces biens bénéficient notamment d’une immunité d’exécution, qui leur permet d’échapper à toute forme de contrainte (saisie, saisie-exécution, saisie-arrêt).
La résolution n° 1483 prévoit ainsi que ces biens « ne pourront faire l’objet d’aucune procédure judiciaire ni d’aucun type de saisie, saisie-arrêt ou autre voie d’exécution. » Toutefois, une dérogation est prévue, la saisie des biens étant autorisée dans le cadre de « procédures judiciaires à l’occasion desquelles il est nécessaire d’utiliser ce produit ou ces obligations pour réparer des dommages liés à un accident écologique, notamment une marée noire » survenant après le 22 mai 2003 – cette exception n’étant pas prévue par le présent article.
L’avant-dernier alinéa transpose le paragraphe 9 du règlement n° 1210/2003 qui prévoit que « le gel des fonds et des ressources économiques, pour autant que cette action soit conforme au présent règlement, n’entraîne, pour la personne morale ou physique ou l’entité qui y procède, sa direction ou ses employés, aucune responsabilité de quelque nature que ce soit, sauf s’il est établi que ce gel résulte d’une négligence ». Cet alinéa prévoit un principe d’irresponsabilité des personnes procédant au transfert d’actifs, « sauf erreur ou négligence ». Selon les informations recueillies par la Rapporteure, ces deux dernières notions seraient couramment utilisées en matière de contentieux de la responsabilité civile et seraient appréciées au cas par cas par le juge.
Enfin, le dernier alinéa prévoit des sanctions applicables aux personnes se soustrayant ou faisant obstacle au transfert. L’article 459 du code des douanes, qui a trait aux entorses à la législation et à la réglementation des relations financières avec l’étranger, prévoit ainsi, en particulier, « une peine d’emprisonnement de cinq ans, de la confiscation du corps du délit, de la confiscation des moyens de transport utilisés pour la fraude, de la confiscation des biens et avoirs qui sont le produit direct ou indirect de l’infraction et d’une amende égale au minimum au montant et au maximum au double de la somme sur laquelle a porté l’infraction ou la tentative d’infraction ».
Le dernier alinéa confère également aux services des douanes, pour la mise en œuvre du présent article, les pouvoirs qui leur sont conférés pour assurer le respect de la législation et à la réglementation des relations financières avec l’étranger.
Lors de l’examen de la troisième loi de finances rectificative pour 2009, le Conseil constitutionnel n’a formulé aucune observation sur une éventuelle inconstitutionnalité du présent article.
L’administration a tardé à mettre en œuvre les dispositions de l’article 104 de la loi de finances rectificative pour 2009.
Or, dans une résolution n° 1956 du 15 décembre 2010, le Conseil de sécurité des Nations unies a décidé la clôture, au 30 juin 2011 au plus tard, du Fonds de développement pour l’Irak et le transfert de ses actifs à ses mécanismes successeurs gérés par le gouvernement irakien, qui obtient ainsi une pleine et entière souveraineté financière.
En conséquence, l’article 104 de la loi de finances rectificative pour 2009 est devenu sans objet et est abrogé par l’article 32 du présent projet de loi.
Le présent article reprend donc le dispositif de cet article à une différence près, qui est l’affectation des avoirs aux « mécanismes successeurs » du Fonds de développement pour l’Irak. Selon les informations transmises à la Rapporteure, ce ou ces mécanismes seraient directement gérés par la Banque centrale d’Irak.
La Rapporteure propose d’adopter cet article avec les modifications rédactionnelles introduites par la commission des Finances.
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La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CF 111 et CF 112, les amendements de précision CF 115 et CF 114 et l’amendement rédactionnel CF 118 de la rapporteure.
Puis elle adopte l’article 31 modifié.
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Abrogation de l’article 104 de la loi du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009
Adopté par le Sénat à l’initiative du Gouvernement, le présent article prévoit l’abrogation de l’article 104 de la troisième loi de finances rectificative pour 2009, dont les dispositions sont remplacées par celles de l’article 31 du présent projet de loi.
La Rapporteure propose d’adopter cet article sans modification.
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La Commission adopte l’article 32 sans modification.
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Modalités de remboursement de la monnaie électronique
Article L. 133-36 du code monétaire et financier
Adopté par le Sénat à l’initiative du Rapporteur, notre collègue sénateur Richard Yung, sur un avis défavorable du Gouvernement, le présent article vise à modifier les modalités de remboursement de la monnaie électronique, définies par la loi du 28 janvier 2013 portant diverses dispositions d’adaptation de la législation au droit de l’Union européenne en matière économique et financière, dite « DDADUE ».
En l’état du droit, le détenteur de monnaie électronique décide des modalités de remboursement des paiements qu’il effectue avec cette monnaie. Les remboursements peuvent être faits de deux manières différentes :
– soit en pièces et en billets de banque ayant cours légal. Dans ce cas, l’émetteur de monnaie électronique peut convenir avec le détenteur d’un remboursement par transmission de fonds et doit alors assumer les frais liés à l’opération ;
– soit par une opération de paiement ordonnée par l’émetteur au bénéfice du détenteur de monnaie électronique.
Aux termes du présent article, le recours à une opération de paiement serait la modalité retenue, par principe, pour le remboursement en paiement électronique.
Le remboursement en billets et pièces demeurerait une solution mais serait encadré de plusieurs manières. En premier lieu, cette solution nécessiterait un accord entre émetteur et détenteur de monnaie électronique alors qu’en l’état du droit, le détenteur peut l’imposer. En second lieu, le remboursement en pièces et billets serait possible si la monnaie électronique a été créée contre la remise de pièces et de billets.
L’objectif poursuivi par l’article est de limiter le remboursement de monnaie électronique en pièces et billets pour privilégier le remboursement par une opération de paiement.
Le Gouvernement s’est opposé à cet amendement en invoquant plusieurs arguments.
En premier lieu, la fongibilité de la monnaie empêcherait de mettre en œuvre ces dispositions. À titre d’exemple, une carte rechargeable dont on demande le remboursement peut avoir été alimentée par un versement en pièces et billets ou par d’autres moyens de paiement. En conséquence, il est fort probable que le présent article est inapplicable.
En deuxième lieu, la contrainte ainsi imposée sur les utilisateurs de monnaie électronique pourrait constituer un obstacle au développement de ce moyen de paiement, alors que tel est l’objectif poursuivi par le présent article.
Enfin, cet article pourrait être contraire à l’article 11.2 de la directive 2009/110 CE (34), qui prévoit que le détenteur de monnaie électronique peut se faire rembourser la monnaie électronique, à son choix, en pièces et en billets de banque ou par une opération de paiement par l’émetteur. Or, le présent article prévoit que le remboursement en pièces et en billets ne se ferait qu’à la condition que la monnaie électronique ait été créée contre la remise de pièces et de billets.
On peut également mentionner le fait que la nécessité de garantir la stabilité de la loi s’oppose à l’adoption de cet article, qui modifie une disposition législative adoptée il y a moins de six mois.
Compte tenu de ces éléments, la commission des Finances a supprimé cet article.
La Rapporteure propose de maintenir cette suppression.
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La Commission examine l’amendement CF 151 de la rapporteure.
Mme la rapporteure. Nos collègues sénateurs ont rendu obligatoire le remboursement de la monnaie électronique dans la monnaie initialement utilisée. Or, nous n’avons aucun moyen de savoir comment la monnaie électronique a été constituée. Je propose donc la suppression d’un article inapplicable.
La Commission adopte l’amendement.
En conséquence, l’article 33 est supprimé.
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M. Jean-François Lamour. Alors que nous nous apprêtons à voter l’ensemble du projet de loi, la majorité… est minoritaire.
M. Jean-Pierre Gorges. Monsieur le président, si vous votez, nous pouvons l’emporter ! (Sourires.)
M. le président Gilles Carrez. Je m’abstiendrai !
M. Jean-François Lamour. C’est bien compréhensible, monsieur le président. Cependant, il ne faudra pas que, lors de l’examen du texte dans l’hémicycle, on accuse l’opposition, comme cela a été fait en première lecture, de ne pas avoir assisté aux travaux de la Commission. Un peu de respect mutuel !
M. Jean-Pierre Gorges. Nombre de jeunes députés nous font la morale s’agissant du cumul des mandats. J’ai beau être « Cumulator », maire, président d’une communauté d’agglomération et parlementaire, je suis présent en commission dans les moments importants. Je souhaiterais donc que, à l’occasion, les donneurs de leçons expliquent leur absence.
M. Pascal Cherki. Je rappelle que nous sommes en deuxième lecture et que nombre de nos collègues étaient présents lors de la première. Je ne manquerai pas, en tout cas, d’attester de la présence persévérante de Jean-François Lamour, qui a défendu avec beaucoup de conviction les amendements du groupe UMP.
M. le président Gilles Carrez. Il est vrai que nous avons eu droit à des observations très désagréables. Je les ai trouvées partiellement justifiées lorsque nous avons discuté de la loi relative à la création de la Banque publique d’investissement, mais elles étaient inacceptables s’agissant de la première lecture du texte dont nous venons de discuter, l’opposition étant présente en permanence. Nous sommes ici entre gens de bonne compagnie et j’espère que nous saurons préserver un tel climat dans l’hémicycle.
Mme la rapporteure. Je remercie nos collègues pour cette discussion. Je serai la première à témoigner de votre volonté de discuter jusqu’au bout des amendements qui ont été déposés, et je remercie chaleureusement le président Gilles Carrez pour son impartialité et son action, comme je le ferai d’ailleurs en séance publique.
M. Laurent Grandguillaume. Je vous prie de bien vouloir excuser mon absence momentanée, mais le président m’a autorisé à cumuler mon poste de commissaire avec celui de rapporteur pour avis, lequel assistait à une audition. Je ne suis d’ailleurs pas le seul à connaître de telles situations.
M. Jean-Pierre Gorges. Ce n’est pas vous que je visais.
M. le président Gilles Carrez. Le métier de parlementaire exige le don d’ubiquité.
M. Philippe Vigier. Je remercie d’autant plus la rapporteure pour ses propos que le groupe socialiste a eu parfois tendance à remettre en cause l’impartialité du président de la commission des Finances.
La Commission adopte l’ensemble du projet de loi modifié.
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Le tableau comparatif et les amendements examinés
par la Commission sont consultables dans la version PDF
1 () Assemblée nationale, deuxième séance du 13 février 2013.
2 () Rapport n° 422 de M. Richard Yung, 12 mars 2013, tome I.
3 () Rapport n° 707 de Mme Karine Berger, 7 février 2013, p. 114.
4 () Rapport n° 422, op. cit.
5 () Article 4 bis tel qu’adopté par le Sénat.
6 () Intervention du ministre au Sénat, séance du 21 mars 2013.
7 () Article L. 465-1 du code monétaire et financier.
8 () Sur l’état des marchés de matières premières agricoles, on se reportera utilement à l’étude de M. Nicolas Roux, réalisée pour le compte de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, « La volatilité des marchés mondiaux des matières premières agricoles et l’évolution des prix à la consommation de l’alimentation en France », in DGCCRF Éco, n° 12, mars 2013.
9 () Communication de la Commission européenne, Relever les défis posés par les marchés des produits de base et les matières premières, 2 février 2011, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0025:FIN:FR:PDF
10 () Sénat, séance du 21 mars 2013.
11 () Cf. le communiqué de presse de la SEC de novembre 2010, http://www.sec.gov/news/press/2010/2010-210.htm.
12 () Nouvel article L. 421-16-1 du code monétaire et financier.
13 () Exposé sommaire de l’amendement n° 168 de M. Sansu.
14 () Rapport n° 422, op. cit.
15 () Rapport n° 737 du 20 février 2013.
16 () Rapport n° 422, op. cit.
17 () Article 1er de la loi ° 2010-1249 du 22 octobre 2010 de régulation bancaire et financière.
18 () Outre les personnalités qualifiées, le conseil comprend le ministre chargé de l’économie, le gouverneur de la Banque de France, le vice-président de l’Autorité de contrôle prudentiel, le président de l’Autorité des marchés financier et le président de l’Autorité des normes comptables.
19 () Associations sans but lucratif et fondations reconnues d’utilité publique accordant sur ressources propres et sur ressources empruntées des prêts pour la création, le développement et la reprise d’entreprises dont l’effectif ne dépasse pas un seuil fixé par décret ou pour la réalisation de projets d’insertion par des personnes physiques.
20 () Nouveau 5° de l’article L. 612-1 du code monétaire et financier.
21 () Règlement européen (UE) n° 648/2012 du Parlement européen et du Conseil du 4 juillet 2012 sur les produits dérivés de gré à gré, les contreparties centrales et les référentiels centraux, dit règlement EMIR.
22 () Rapport n° 422, op. cit.
23 () Prévus à l’article L. 312-1 du code monétaire et financier et énumérés à l’article D. 312-5.
24 () Art. L. 221-9 du code monétaire et financier.
25 () Art. L. 712-5-1 du code monétaire et financier.
26 () Art. L. 141-4 du code monétaire et financier.
27 () À l’exclusion des dépenses temporaires lorsque les besoins qui les justifiaient ont disparu.
28 () « II. - Est également considérée comme entreprise dominante, pour la constitution d’un comité de groupe, une entreprise exerçant une influence dominante sur une autre entreprise dont elle détient au moins 10 % du capital, lorsque la permanence et l’importance des relations de ces entreprises établissent l’appartenance de l’une et de l’autre à un même ensemble économique.
L’existence d’une influence dominante est présumée établie, sans préjudice de la preuve contraire, lorsqu’une entreprise, directement ou indirectement :
– peut nommer plus de la moitié des membres des organes d’administration, de direction ou de surveillance d’une autre entreprise ;
– ou dispose de la majorité des voix attachées aux parts émises par une autre entreprise ;
– ou détient la majorité du capital souscrit d’une autre entreprise.
Lorsque plusieurs entreprises satisfont, à l’égard d’une même entreprise dominée, à un ou plusieurs des critères susmentionnés, celle qui peut nommer plus de la moitié des membres des organes de direction, d’administration ou de surveillance de l’entreprise dominée est considérée comme l’entreprise dominante, sans préjudice de la preuve qu’une autre entreprise puisse exercer une influence dominante. »
29 () Art. L. 132-9-2 du code des assurances et art. L. 233-10-1 du code de la mutualité.
30 () Art. L. 132-9-3 du code des assurances et art. L. 233-10-2 du code de la mutualité.
31 () Seuil correspondant à une provision mathématique supérieure à 2 000 euros aux termes des articles L. 132-22 et A. 132-7 du code des assurances (art. L. 223 s’agissant du code de la mutualité).
32 () Loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009.
33 () Le règlement définit les fonds comme « les actifs financiers et les avantages économiques de quelque nature que ce soit » et les ressources économiques comme « les avoirs de quelque nature que ce soit, corporel ou incorporels mobiliers ou immobiliers, qui ne sont pas des fonds mais qui peuvent être utilisés pour obtenir des fonds, des biens ou des services. »
34 () Directive 2009/110 CE du 16 septembre 2009 concernant l’accès à l’activité des établissements de monnaie électronique et son exercice ainsi que la surveillance prudentielle de ces établissements, modifiant les directives 2005/60/CE et 2006/48/CE et abrogeant la directive 2000/46/CE.