N° 1543
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 13 novembre 2013.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE, SUR LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE (N° 1425), ADOPTÉE PAR LE SÉNAT, relative à la nomination du président de l’Autorité de régulation des jeux en ligne,
PAR M. Christian ASSAF
Député
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Voir les numéros :
Sénat : 812 (2012-2013), 9, 10 et T.A. 11 (2013-2014).
SOMMAIRE
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Pages
INTRODUCTION 5
I.- LES COMMISSIONS PARLEMENTAIRES SE PRONONCENT AUJOURD’HUI SUR UNE CINQUANTAINE DE NOMINATIONS DÉCIDÉES PAR LE PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE 7
II.- LA NÉCESSITÉ D’UN CONTRÔLE PARLEMENTAIRE SUR LA NOMINATION DU PRÉSIDENT DE L’ARJEL 10
A. UNE INITIATIVE PRISE PAR LE SÉNAT LORS DE L’EXAMEN DU PROJET DE LOI RELATIF À LA CONSOMMATION 10
B. L’ARJEL : UN RÔLE CLÉ DE RÉGULATEUR ÉCONOMIQUE DU SECTEUR DES JEUX 11
Article unique (tableau annexé à la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution) : Instauration d’un avis public des commissions parlementaires sur la nomination du président de l’Autorité de régulation des jeux en ligne 17
TABLEAU COMPARATIF 19
Lors des débats parlementaires sur le projet de loi relatif à la consommation (1), le Sénat a souhaité, en juillet dernier, que la nomination du président de l’Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) par le président de la République soit, à l’avenir, soumise à la procédure d’audition et d’avis public des commissions parlementaires prévue au dernier alinéa de l’article 13 de la Constitution.
Un article attribuant cette compétence aux commission des Finances a été introduit en ce sens dans le projet de loi relatif à la consommation, actuellement en instance d’examen à l’Assemblée nationale.
Seule une loi organique peut cependant déterminer « les emplois ou fonctions (...), pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du président de la République s’exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée » (2).
Tel est l’objet de la présente proposition de loi organique, déposée par M. François Marc, rapporteur général de la commission des Finances du Sénat, et par Mme Michèle André, rapporteure pour avis de la même commission sur le projet de loi relatif à la consommation. Cette proposition de loi organique a été adoptée par le Sénat le 9 octobre 2013.
L’importance des missions de l’ARJEL, autorité administrative indépendante (AAI) créée par la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne, justifie en effet que le Parlement puisse se prononcer sur la nomination de son président.
I.- LES COMMISSIONS PARLEMENTAIRES SE PRONONCENT AUJOURD’HUI SUR UNE CINQUANTAINE DE NOMINATIONS DÉCIDÉES PAR LE PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE
Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le pouvoir de nomination du président de la République à certains emplois publics n’est plus totalement discrétionnaire.
Au terme du dernier alinéa de l’article 13 de la Constitution, « une loi organique détermine les emplois ou fonctions, autres que ceux mentionnés au troisième alinéa, pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du président de la République s’exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée. Le président de la République ne peut procéder à une nomination lorsque l’addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions. La loi détermine les commissions permanentes compétentes selon les emplois ou fonctions concernés ».
Ces dispositions sont désormais (3) mises en œuvre par deux textes.
D’une part, la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution fixe la liste des emplois ou fonctions concernés, actuellement au nombre de quarante-huit (voir le tableau ci-après) (4) et prohibe les délégations de vote lors des scrutins en cause.
La question de l’inclusion de la présidence de l’ARJEL dans la liste des fonctions soumises à la procédure d’avis public des commissions parlementaires ne s’est pas posée lors de l’élaboration de cette loi organique : les débats parlementaires relatifs à cette dernière se sont, effet, terminés très peu de temps après la promulgation de la loi du 12 mai 2010 créant l’ARJEL (5).
La liste figurant dans la loi organique du 23 juillet 2010 a récemment été modifiée, à plusieurs reprises.
En décembre 2012, y a été ajouté le directeur général de la société anonyme BPI-Groupe, structure holding de la nouvelle banque publique d’investissement, créée la même année (6). Le contrôle parlementaire de cette nomination remplace celui qui s’exerçait auparavant sur celle du président du conseil d’administration de l’établissement public OSEO, auquel la BPI a succédé.
En octobre 2013, la loi organique sur la transparence de la vie publique a ajouté à la liste des nominations concernées par le cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution le président de la – future – Haute Autorité de la transparence de la vie publique (7).
Enfin, la loi organique n° 2013-1026 du 15 novembre 2013 relative à l’indépendance de l'audiovisuel public a supprimé, dans le tableau annexé à la loi organique du 23 juillet 2010 précitée, les présidents de France Télévisions, de Radio France et de la société en charge de l’audiovisuel extérieur de la France. Ces trois présidents seront désormais, de nouveau, nommés par le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) (8). En revanche, le Conseil constitutionnel a censuré l’ajout à la liste du président de l’Institut national de l’audiovisuel (INA), au motif que « cette fonction n’entre pas dans le champ d’application du dernier alinéa de l’article 13 de la Constitution » (9).
D’autre part, la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution désigne les commissions permanentes compétentes pour procéder aux nominations. Elle encadre également la procédure sur plusieurs points :
– l’audition est publique, sous réserve de la préservation du secret professionnel ou du secret de la défense nationale ;
– cette audition ne peut avoir lieu moins de huit jours après que le nom de la personne dont la nomination est envisagée a été rendu public ;
– à l’issue du vote en commission, le scrutin doit être dépouillé au même moment dans les deux assemblées.
NOMINATIONS CONCERNÉES PAR LES AVIS PUBLICS DES COMMISSIONS PARLEMENTAIRES EN APPLICATION DE L’ARTICLE 13 DE LA CONSTITUTION
Institution, organisme, établissement ou entreprise |
Emploi ou fonction |
Aéroports de Paris |
Président-directeur général |
Agence d’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur |
Président du conseil |
Agence de financement des infrastructures de transport de France |
Président du conseil d’administration |
Agence française de développement |
Directeur général |
Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie |
Président du conseil d’administration |
Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs |
Directeur général |
Agence nationale pour la rénovation urbaine |
Directeur général |
Autorité de la concurrence |
Président |
Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires |
Président |
Autorité des marchés financiers |
Président |
Autorité des normes comptables |
Président |
Autorité de régulation des activités ferroviaires |
Président |
Autorité de régulation des communications électroniques et des postes |
Président |
Autorité de régulation des jeux en ligne (a) |
Président |
Autorité de sûreté nucléaire |
Président |
Banque de France |
Gouverneur |
Caisse des dépôts et consignations |
Directeur général |
Centre national d’études spatiales |
Président du conseil d’administration |
Centre national de la recherche scientifique |
Président |
Comité consultatif national d’éthique pour les sciences de la vie et de la santé |
Président |
Commissariat à l’énergie atomique |
Administrateur général |
Commission de régulation de l’énergie |
Président du collège |
Commission de la sécurité des consommateurs |
Président |
Commission nationale du débat public |
Président |
Commission prévue au dernier alinéa de l’article 25 de la Constitution |
Président |
Compagnie nationale du Rhône |
Président du directoire |
Conseil supérieur de l’audiovisuel |
Président |
Contrôleur général des lieux de privation de liberté |
Contrôleur général |
Électricité de France |
Président-directeur général |
La Française des jeux |
Président-directeur général |
France Télévisions (b) |
Président |
Haut conseil des biotechnologies |
Président |
Haute Autorité pour la transparence de la vie publique |
Président |
Haute Autorité de santé |
Président du collège |
Institut national de la recherche agronomique |
Président |
Institut national de la santé et de la recherche médicale |
Président |
Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire |
Directeur général |
Institution nationale publique mentionnée à l’article L. 5312-1 du code du travail (Pôle emploi) |
Directeur général |
Météo-France |
Président-directeur général |
Office français de protection des réfugiés et apatrides |
Directeur général |
Office national des forêts |
Directeur général |
Société anonyme BPI-Groupe |
Directeur général |
La Poste |
Président du conseil d’administration |
Radio France (b) |
Président |
Régie autonome des transports parisiens |
Président-directeur général |
Réseau ferré de France |
Président du conseil d’administration |
Société en charge de l’audiovisuel extérieur de la France (b) |
Président |
Société nationale des chemins de fer français |
Président du conseil d’administration |
Voies navigables de France |
Président du conseil d’administration |
(a) Ligne ajoutée par la présente proposition de loi organique, telle que modifiée par votre commission des Lois.
(b) Lignes supprimées par la loi organique n° 2013-1026 du 15 novembre 2013 relative à l’indépendance de l'audiovisuel public.
Source : annexe à la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution.
Examinant en première lecture, le 23 juillet 2013, le projet de loi relatif à la consommation, la commission des Affaires économiques du Sénat a adopté un amendement, présenté par Mme Michèle André, rapporteure pour avis au nom de la commission des Finances, prévoyant que la commission des Finances sera désormais, dans chaque assemblée parlementaire, la commission compétente pour procéder à l’audition de la personnalité pressentie pour présider l’ARJEL.
Cette disposition, figurant à l’article 72 quinquies A du projet de loi relatif à la consommation a ensuite été adoptée en séance, par le Sénat, le 13 septembre 2013. Elle s’inscrit, plus globalement, dans une série de dispositions consacrées aux jeux, ajoutées lors de la première lecture à l’Assemblée nationale : précision de la définition des loteries, réforme de l’organisation des paris, garantie de protection des sommes déposées en ligne par les joueurs, simplification de la procédure de sanction par l’ARJEL, amélioration de la protection des personnes interdites de jeu, possible action en référé du président de l’ARJEL visant à mettre fin aux publicités pour des sites de jeux illégaux, extension du pouvoir de mise en demeure de l’ARJEL, etc.
Toutefois, l’article 72 quinquies A du projet de loi relatif à la consommation ne peut produire ses effets sans que la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution soit modifiée, afin d’y ajouter la présidence de l’ARJEL, parmi la liste des fonctions soumises à avis public des commissions parlementaires.
Cette modification étant de nature organique, elle nécessite une procédure législative distincte de la discussion du projet de loi relatif à la consommation. C’est pourquoi, le 25 juillet 2013, M. François Marc et Mme Michèle André ont déposé la présente proposition de loi organique, dont l’article unique tend à modifier la loi organique de 2010 précitée (10). Cette proposition de loi organique a été adoptée par le Sénat le 9 octobre 2013.
Créée par la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne, l’ARJEL est une autorité administrative indépendante (AAI) dont les principales missions sont de :
– délivrer des agréments aux opérateurs de jeux ou de paris en ligne et s’assurer du respect de leurs obligations ;
– protéger les populations vulnérables et lutter contre l’addiction au jeu ;
– s’assurer de la sécurité et de la sincérité des opérations de jeux ;
– lutter contre les sites illégaux et contre la fraude.
Les crédits dont elle bénéficie sont inscrits sur le programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».
L’ARJEL dispose d’un collège composé de sept membres nommés pour six ans : trois membres, dont le président (11), sont nommés par décret du président de la République, deux sont désignés par le président de l’Assemblée nationale et deux par celui du Sénat (12).
En cas de manquement des opérateurs à leurs obligations légales et réglementaires, le collège peut saisir la commission des sanctions, composée de deux membres du Conseil d’État, de deux conseillers à la Cour de cassation et de deux magistrats de la Cour des comptes.
Comme l’a relevé le ministre du Budget, M. Bernard Cazeneuve, « le rôle de l’ARJEL est au cœur de la régulation économique et juridique du secteur des jeux d’argent ouverts à la concurrence, et de la prévention du jeu illégal, autant d’activités essentielles au regard des risques potentiels d’atteinte à l’ordre public et à l’ordre social » (13).
Il paraît donc tout à fait justifié de soumettre la nomination du président de l’ARJEL à la procédure de contrôle par les commissions parlementaires.
D’un point de vue juridique, l’importance de cette fonction pour « la garantie des droits et libertés » et pour « la vie économique et sociale de la Nation », au sens de l’article 13 de la Constitution, ne suscite guère le doute :
– le régime d’agrément préalable mis en place, depuis 2010, pour régir les jeux en ligne (14) participe bien à « la garantie des droits et libertés », dans la mesure où, comme l’a jugé le Conseil constitutionnel, ce régime vise à opérer une « conciliation (...) entre le principe de la liberté d’entreprendre et l’objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public » (15) ;
– compte tenu du développement des services de communication au public en ligne, les jeux accessibles sur Internet intéressent directement « la vie économique et sociale de la Nation ». Le Conseil constitutionnel a d’ailleurs déjà souligné « l’importance prise par ces services dans la vie économique et sociale » (16). En l’occurrence, la dimension économique du rôle de l’ARJEL est évidente : en 2012, on dénombrait 22 opérateurs bénéficiant de 33 agréments ; les mises sur les paris sportifs et hippiques ont atteint, respectivement, 705 millions d’euros et 1,1 milliard d’euros (17). Le rôle de l’ARJEL se double, en outre, d’une mission sociale, matérialisée notamment par ses compétences en matière de « lutte contre le jeu excessif ou pathologique » (18).
Sur le fond, il serait légitime que la personnalité pressentie à la présidence de l’ARJEL puisse être auditionnée par les commissions parlementaires – en l’occurrence, les commission des Finances. Comme l’a suggéré M. François Marc, rapporteur de la commission des Finances du Sénat sur la présente proposition de loi organique, cela permettrait de « l’interroger sur ses priorités en matière d’encadrement des jeux, sur sa volonté de faire évoluer le secteur ouvert [à la concurrence] et sur ses objectifs. [Cette audition] pourrait également permettre de vérifier l’absence de conflit d’intérêts de cette personnalité qui doit apparaître aux yeux de toutes les parties prenantes comme un arbitre incontestable » (19).
Le président de l’ARJEL serait ainsi soumis à la même procédure que celle déjà applicable à de nombreux présidents d’AAI (20), ainsi qu’au président-directeur général de La Française des jeux.
Dans ces conditions, sur proposition de votre rapporteur, votre commission des Lois a adopté la présente proposition de loi organique, moyennant la correction, à l’article unique, d’une erreur de décompte des alinéas du tableau figurant dans la loi organique du 23 juillet 2010 précitée.
La loi organique issue de la présente proposition entrerait en vigueur immédiatement et devrait donc trouver à s’appliquer, pour la première fois, lors de la nomination du prochain président de l’ARJEL, prévue en mai 2016.
Votre rapporteur souligne que, si ce renforcement du contrôle parlementaire mérite d’être salué, il ne saurait dispenser d’une évaluation globale des effets induits par l’ouverture à la concurrence des jeux d’argent et des jeux de hasard en ligne. Les conséquences de la loi du 12 mai 2010 précitée mériteraient d’être analysées en profondeur, qu’il s’agisse des phénomènes d’addiction aux jeux et aux écrans, de la lutte contre les sites illégaux ou encore de la prévention des risques de blanchiment d’argent ou de corruption sportive.
Lors de sa séance du mercredi 13 novembre 2013, la Commission examine, sur le rapport de M. Christian Assaf, la proposition de loi organique, adoptée par le Sénat, relative à la nomination du président de l’Autorité de régulation des jeux en ligne (n° 1425).
Après l’intervention du rapporteur, une discussion générale s’engage.
Mme Marie-Anne Chapdelaine. Les affaires de paris arrangés nous ont rappelé que la régulation des paris sportifs est à renforcer. Si la loi de 2010 autorisant l’ouverture à la concurrence a mis fin, dans ce secteur d’activité, au monopole de l’État, rien ne doit nous empêcher de réaffirmer le rôle régulateur de ce dernier.
Au-delà des questions que pose le fossé creusé entre valeurs sportives et sport business, l’ARJEL doit accroître son autorité pour atteindre les objectifs qui lui ont été fixés à sa création en 2010 : s’assurer de la sécurité et de la sincérité des opérations de jeu et lutter contre les sites illégaux, la fraude et le blanchiment d’argent. Nous ne parlons pas que de santé financière, nous parlons aussi de santé publique !
Il convient de coordonner ces missions à un niveau européen, conformément, d’ailleurs, à un vœu formulé par l’ARJEL en 2012. On parviendra ainsi à une meilleure convergence en matière de lutte.
Il apparaît dès lors que le président de l’ARJEL, à l’instar de ses homologues visés par la loi organique prise sur le fondement de l’article 13 de la Constitution, doit voir sa légitimité renforcée. Les grandes orientations de son mandat gagneraient à être directement validées et contrôlées par la procédure de nomination à laquelle renvoie le texte.
Cette proposition de loi contribue donc à renforcer l’ARJEL et réaffirme la responsabilité régulatrice de l’État en la matière.
La Commission en vient à l’examen de l’article unique.
Article unique
(tableau annexé à la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution)
Instauration d’un avis public des commissions parlementaires sur la nomination du président de l’Autorité de régulation des jeux en ligne
Cet article vise à modifier le tableau annexé à la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution, afin d’y inclure le président de l’Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL).
Sur proposition de votre rapporteur, la commission des Lois a corrigé une erreur de décompte des alinéas du tableau précité : dans le texte adopté par le Sénat, l’ARJEL aurait pris place avant l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), alors que les organismes mentionnés dans le tableau sont normalement classés par ordre alphabétique.
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La Commission adopte l’amendement CL1 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article unique de la proposition de loi organique modifié.
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En conséquence, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République vous demande d’adopter la proposition de loi organique relative à la nomination du président de l’Autorité de régulation des jeux en ligne, dans le texte figurant dans le document annexé au présent rapport.
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Dispositions en vigueur ___ |
Texte adopté par le Sénat ___ |
Texte adopté par la Commission ___ |
Proposition de loi organique relative à la nomination du président de l'Autorité de régulation des jeux en ligne |
Proposition de loi organique relative à la nomination du président de l'Autorité de régulation des jeux en ligne | |
Article unique |
Article unique | |
Loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution Art. 1er. – Le pouvoir de nomination du Président de la République aux emplois et fonctions dont la liste est annexée à la présente loi organique s'exerce dans les conditions fixées au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution. |
Après la treizième ligne du tableau annexé à la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution, est insérée une ligne ainsi rédigée : |
Après la quatorzième ligne … amendement CL1 |
Tableau annexé. – Institution, organisme, établissement ou entreprise : emploi ou fonction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . |
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Autorité de régulation des activités ferroviaires : Président |
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Autorité de régulation des jeux en ligne : Président |
(Alinéa supprimé) amendement CL1 | |
Autorité de régulation des communications électroniques et des postes : Président |
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Autorité de régulation des jeux en ligne : Président amendement CL1 | ||
Autorité de sûreté nucléaire : Président |
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