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Amendements  sur le projet ou la proposition


N
° 1587

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 27 novembre 2013.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES,
DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE
DE LA RÉPUBLIQUE, SUR LE PROJET DE LOI (n° 1407), ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR LE SÉNAT, EN DEUXIÈME LECTURE, de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles,

PAR M. Olivier DUSSOPT

Député

——

Voir les numéros :

Sénat : 1ère lecture : 495, 580, 581, 593, 598, 601 et T.A. 163 (2012-2013).
2ème lecture :
796, 846, 847, 859, 860 (2012-2013) et T.A. 5 (2013-2014).

Assemblée nationale : 1ère lecture : 1120, 1177, 1178, 1205, 1207, 1216 et T.A. 190.

SOMMAIRE

___

Pages

LES PRINCIPALES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION DES LOIS 11

INTRODUCTION 15

I. LA RECHERCHE D’UNE DÉMARCHE INCITATIVE ET NON COERCITIVE POUR L’EXERCICE COORDONNÉ DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 17

A. LES NOUVELLES INSTITUTIONS CHARGÉES DE LA REPRÉSENTATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 17

1. La création d’un Haut Conseil des territoires, lieu de la concertation entre l’État et les collectivités territoriales 17

2. Le choix d’un véhicule législatif autonome pour l’institution du conseil national d’évaluation des normes applicables aux collectivités territoriales à leurs établissements publics 18

B. LE CHOIX D’UN DISPOSITIF INCITATIF POUR FAVORISER LA COORDINATION DE L’ACTION PUBLIQUE AU NIVEAU LOCAL 19

1. Le rétablissement de la clause de compétence générale 19

2. La détermination des collectivités chefs de file 20

3. La composition et le fonctionnement de la conférence territoriale de l’action publique 21

4. Le mécanisme d’incitation à la coordination de l’exercice des compétences locales revue dans le cadre d’une nouvelle approche 21

5. L’assouplissement des conditions de fusion entre collectivités territoriales 23

II. L’ORGANISATION DE L’ÎLE-DE-FRANCE ET LA CRÉATION DE LA MÉTROPOLE DU GRAND PARIS 24

A. L’ACHÈVEMENT DE LA CARTE INTERCOMMUNALE EN ÎLE-DE-FRANCE 24

B. LA CRÉATION DE LA MÉTROPOLE DU GRAND PARIS 25

1. Les compétences de la métropole 25

2. La composition du conseil de la métropole 26

3. L’organisation de la métropole 26

4. La définition d’un pacte financier et fiscal 28

5. Les dispositions relatives au personnel de la ville de Paris 28

C. LES DISPOSITIONS RELATIVES AU LOGEMENT 28

III. UNE ASSEZ LARGE CONVERGENCE DE VUES ENTRE LES DEUX ASSEMBLÉES SUR LA CRÉATION DE LA MÉTROPOLE DE LYON 29

A. L’ADHÉSION DES DEUX CHAMBRES AU PROJET DE CRÉATION DE LA MÉTROPOLE DE LYON 29

1. De nombreux articles ont été adoptés dans les mêmes termes par les deux assemblées 29

2. Des sujets de divergences demeurent néanmoins entre les deux assemblées à l’issue de la deuxième lecture par le Sénat 30

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION DES LOIS AU STATUT DE LA MÉTROPOLE DE LYON 30

IV. LA PERSISTANCE DE DIVERGENCES SUR LES RÈGLES DE CRÉATION DE FONCTIONNEMENT ET DE GOUVERNANCE DES MÉTROPOLES DE DROIT COMMUN 32

A. LES DIVERGENCES LIÉES AU CARACTÈRE AUTOMATIQUE OU FACULTATIF DE LA CRÉATION DES MÉTROPOLES 32

B. QUELQUES DISCORDANCES CONCERNANT CERTAINES COMPÉTENCES SUSCEPTIBLES D’ÊTRE TRANSFÉRÉES OU DÉLÉGUÉES AUX MÉTROPOLES DE DROIT COMMUN 35

1. Les compétences communales 35

2. Les compétences départementales 38

3. Les compétences étatiques 38

C. DES DÉSACCORDS SUR CERTAINES RÈGLES DE FONCTIONNEMENT DES MÉTROPOLES DE DROIT COMMUN 40

D. DES POINTS DE VUE DIFFÉRENTS SUR CERTAINS ÉLÉMENTS DE LA GOUVERNANCE DES MÉTROPOLES 40

1. L’organisation institutionnelle 40

2. Le mode d’élection du conseil métropolitain 41

V. LES AUTRES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI RELATIVES À L’INTÉGRATION MÉTROPOLITAINE ET URBAINE 42

A. LES ÉVOLUTIONS DU STATUT DES COMMUNAUTÉS URBAINES 42

B. LES PÔLES MÉTROPOLITAINS ET LES PÔLES RURAUX 43

1. L’assouplissement du recours au pôle métropolitain 43

2. La création des pôles d’équilibre 43

C. LA GESTION DES MILIEUX AQUATIQUES 44

D. LES RÉFORMES RELATIVES À L’EXERCICE DES POUVOIRS DE POLICE EN MATIÈRE DE VOIRIE 47

1. La dépénalisation du stationnement payant 47

2. Le transfert des pouvoirs de police spéciale de la circulation et de la délivrance des licences de taxi aux présidents des EPCI à fiscalité propre 47

3. Les pouvoirs du préfet de police de Paris en matière de circulation 48

E. LES DISPOSITIONS RELATIVES AU TRANSFERT ET À LA MISE À DISPOSITION DES AGENTS DE L’ÉTAT 49

F. L’ENCADREMENT ET LA TRANSPARENCE DES EMPRUNTS DES ACTEURS PUBLICS LOCAUX 49

EXAMEN DES ARTICLES 51

TITRE IER CLARIFICATION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET COORDINATION DES ACTEURS 51

Chapitre Ier – A Le Haut Conseil des territoires 51

Article 1er AA (art. L. 1212-1 à L. 1212-4 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) : Institution du Haut Conseil des territoires 51

Article 1er ABA [supprimé] (Titre Ier du livre II de la première partie et art. L. 1211-1, L. 1211-3, L. 1211-4-2, L. 1212-1, L. 1212-2, L. 1212-3 et L. 1212-4 du code général des collectivités territoriales) : Création du conseil national d’évaluation des normes 56

Article 1er AB (art. L. 132-7 [nouveau] du code des juridictions financières) : Rapport de la Cour des comptes sur la situation financière des collectivités territoriales et de leurs établissements publics 60

Chapitre Ier – Le rétablissement de la clause de compétence générale 61

Article 1er A [supprimé] : Reconnaissance législative du rôle de la commune et de la subsidiarité dans l’organisation des politiques publiques locales 61

Article 1er B [supprimé] : Reconnaissance législative des principes d’autonomie financière des collectivités territoriales et de compensation intégrale des transferts de compétences 62

Article 2 (art. L. 1111-4, L. 1111-8, L. 1111-8-1 [nouveau], L. 2112-6, L. 3211-1, L. 4221-1 et L. 4433-1 du code général des collectivités territoriales et art. 73 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales : Rétablissement de la clause de compétence générale des départements et des régions 63

Article 2 bis (art. 34 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État) : Transformation du volet « aménagement numérique » d’un schéma régional d’aménagement et de développement du territoire en un schéma directeur territorial d’aménagement numérique 74

Chapitre II – Les collectivités territoriales chefs de file et la gouvernance territoriale de l’action publique 76

Section 1 : Les collectivités territoriales chefs de file 77

Article 3 (art. L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales) : Désignation des collectivités territoriales chef de file pour l’exercice de certaines compétences partagées 77

Section 2 : La conférence territoriale de l’action publique 94

Article 4 (art. L. 1111-9-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Mise en place des conférences territoriales de l’action publique 94

Article 5 [supprimé] (art. L. 1111-9-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Conséquence de la signature des projets de conventions territoriales d’exercice concerté d’une compétence 102

Chapitre II bis [nouveau] - Les schémas régionaux de l’intermodalité 104

Article 8 bis (première partie et art. L. 1213-3-1, L. 1213-3-2, L. 1213-3-3, L. 1213-4-1 [nouveaux], L. 1213-5, L. 1214-7, L. 1811-7 et L. 1821-2 du code des transports ; art. L. 4424-9, L. 4424-10 et L. 4433-7 du code général des collectivités territoriales) : Mise en place d’un schéma régional de l’intermodalité 104

Chapitre II ter [nouveau] - Rationalisation de l’action publique territoriale 112

Article 9 bis A : Rapport sur les possibilités de rationalisation et de regroupement des schémas régionaux et départementaux 113

Article 9 bis B (art. L. 3114-1, L. 4122-1-1, L. 4123-1 et L. 4124-1 du code général des collectivités territoriales) : Suppression de la condition d’organisation d’un référendum pour les fusions volontaires de collectivités territoriales 116

TITRE II - L’AFFIRMATION DES MÉTROPOLES 120

CHAPITRE IER - Les dispositions spécifiques à l’Île-de-France 120

Section 1 : Achèvement de la carte intercommunale 120

Article 10 (art. L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales) : Obligation de couverture intégrale des départements de la grande couronne francilienne par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre 120

Article 11 : Modalités d’élaboration et calendrier de mise en œuvre du schéma régional de coopération intercommunale en grande couronne francilienne 124

Section 2 : La métropole du Grand Paris 127

Article 12 (chap. IX du titre Ier du livre II de la cinquième partie [nouveau] et art. L. 5219-1 à L. 5219-8 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) : Création de la métropole du Grand Paris 127

Article 12 bis [supprimé] (art. L. 5219-10 [nouveau] du code général des collectivités territoriales et l’art. 17 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) Conseil de la Métropole du Grand Paris et conseils des territoires : Mise à disposition de services et de personnels de la ville de Paris à la métropole 160

Section 3 : Logement en Île-de-France 162

Article 13 A (art. L. 364-1 du code de la construction et de l’habitation) : Institution d’un comité régional de l’habitat et de l’hébergement d’Île-de-France 162

Article 13 (art. L. 302-13, L. 302-14 [nouveau] et L. 302-15 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation) : Mise en place d’un schéma régional de l’habitat et de l’hébergement en Île-de-France destiné à favoriser la création de logements 163

Section 5 : Coordination du syndicat des transports d’Île-de-France et de la société du Grand Paris 166

Article 15 bis (art. L.  1241-14 du code des transports et art. L. 2531-5, L. 5722-7 et L. 5722-7-1 et section 1 du chapitre unique du titre III du livre V de la deuxième partie) : Modification des attributions du syndicat des transports d’Île-de-France et élargissement des possibilités d’affectation du versement transport au financement de toutes les actions relevant des domaines de compétences des autorités organisatrices de la mobilité urbaine 166

Article 17 (art. 4, 15, 18, 19 et 20 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris) : Coordination entre les actions de la société du Grand Paris et le syndicat des transports d’Île-de-France 166

Section 6 : Dispositions relatives au site de La Défense 167

Article 18 bis : Rapport sur l’opportunité de supprimer l’Établissement public d’aménagement de la Défense Seine Arche 167

Chapitre II – Les dispositions spécifiques à la métropole de Lyon 168

Article 20 (art. L. 3611-1 à L. 3611-3, L. 3621-1 à L. 3621-4, L. 3631-1 à L. 3631-8, L. 3632-1 à L. 3632-4, L. 3633-1 à L. 3633-4, L. 3641-1 à L. 3641-9, L. 3642-1 à L. 3642-4, L. 3651-1 à L. 3651-4, L. 3661-1, L. 3662-1 à L. 3662-12, L. 3663-1 à L. 3663-6 [nouveaux] et art. L. 4133-3, L. 5111–1–1 et L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales) : Statut particulier de la métropole de Lyon 169

Article 22 (art. 1001, 1582, 1599 L [nouveau], 1599 M [nouveau], 1599 N [nouveau], 1599 O [nouveau], 1599 P [nouveau] et 1609 nonies C du code général des impôts ) : Adaptation du code général des impôts à la création de la métropole de Lyon 191

Article 23 (art. L. 123-4 du code de l’action sociale et des familles) : Création de centres communaux d’action sociale mutualisés entre communes de la métropole de Lyon 193

Article 28 : Entrée en vigueur du régime de la métropole de Lyon et dispositions transitoires 195

Article 28 ter : Maintien du mandat de l’exécutif de la communauté urbaine après la création de la métropole de Lyon 196

Article 28 sexies A [nouveau] (art. L. 335 et L. 337 du code électoral) : Coordination : création, dans le cadre du scrutin régional, d’une section départementale pour la métropole de Lyon 198

Article 29 : Autorisation du Gouvernement à fixer, par ordonnance, le régime budgétaire, comptable, fiscal et financier de la métropole de Lyon 199

Chapitre IV – La métropole 202

Article 31 (art. L. 5211-5, L. 5211-28-2, L. 5211-28-3, L. 5211-41, L. 5211-41-1, L. 5217-1 à L. 5217-7, L. 5217-7-1 [nouveau], L. 5217-14 à L. 5217-20, L. 5217-20-1 et L. 5217-20-2 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales, art. 1043 du code général des impôts, art. L. 421-2 du code de l’éducation) : Restructuration du régime métropolitain de droit commun 202

Article 32 bis [supprimé] (art. L. 4221-1 du code général des collectivités territoriales) : Prise en compte, par les régions, des orientations économiques définies par une métropole 251

Article 34 (art. L. 5217-21 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Transfert des services et des personnels 251

Article 34 bis (deuxième partie et art. L. 2213-2, L. 2333-68, L. 2573-19, L. 5214-16-2 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales) : Coordinations liées à l’institution des autorités organisatrices de la mobilité 252

Chapitre V – Dispositions diverses relatives à l’intégration métropolitaine et urbaine 254

Article 35 AA : Modalités de désignation des conseillers métropolitains 254

Article 35 B (art. L. 5214-16, L. 5216-5 et L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales, art. L. 211-7, L. 211-7-2 et L. 211-7-3 [nouveaux] du code de l’environnement, art. 1530 bis [nouveau] du code général des impôts, art. L. 151-36 du code rural et de la pêche maritime) : Compétence de gestion des milieux aquatiques 258

Article 35 C (art. L. 213-12 du code de l’environnement) : Renforcement du rôle des établissements publics territoriaux de bassin 262

Article 35 D (section 3 [nouvelle] du chapitre III du titre Ier du livre VI de la première partie et art. L. 1613-7 [nouveau] du code général des collectivités territoriales art. L. 554-1, L. 561-3, L. 562-8-1 et art. L. 566-12-1 et L. 566-12-2 [nouveaux] du code de l’environnement ) : Protection et modalités de transfert des ouvrages construits en vue de prévenir les inondations et les submersions et création d’un fonds pour la réparation des dégâts causés aux biens des collectivités territoriales et de leurs groupements par les calamités publiques 266

Article 35 E (art. L. 5215-22 et L. 5216-7 du code général des collectivités territoriales) : Dispositions transitoires 271

Article 36 (art. L. 2213-1, L. 2213-33 [nouveau], L. 5211-9-2 et L. 5842-4 du code général des collectivités territoriales) : Polices spéciales de la circulation et de délivrance des autorisations de stationnement des taxis 274

Article 36 bis (art. L. 2213-6, L. 2331-4 et L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales, art. 261 D du code général des impôts et art. L. 411-1 du code de la route) : Dépénalisation des infractions au stationnement payant sur voirie 277

Article 37 : Entrée en vigueur des transferts de police spéciale prévus par l’article 36 285

Article 38 (art. L. 3121-11, L. 6332-2, L. 6732-1 et L. 6741-1 du code des transports) : Coordinations relatives à la mise en place d’une police spéciale de délivrance des autorisations de taxis 287

Article 39 (art. L. 5211–4–2 et L. 5842–2 du code général des collectivités territoriales) : Sécurisation juridique du dispositif des services communs 288

Article 41 (art. L. 5111–7 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Situation des agents en cas de changement d’employeur du fait de la transformation d’un établissement public de coopération intercommunale 292

Article 42 (art. L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales) : Élargissement du champ des compétences obligatoires des communautés urbaines 294

Article 43 (art. L. 5211-28, L. 5211-29, L. 5211-30, L. 5211-33, L. 5211-41-1, L. 5214-23-1, L. 5215-40-1 et L. 5216-10 du code général des collectivités territoriales) : Prise en compte de la création des métropoles de droit commun (dont celle d’Aix-Marseille-Provence) et de la métropole de Lyon pour le calcul de la dotation d’intercommunalité 312

Chapitre VII – Pôles métropolitains 313

Article 45 bis A (art. L. 5731-1, L. 5731-2, L. 5731-3 du code général des collectivités territoriales, art. 20 de la loi n° 2010-1563 de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010) : Élargissement de la définition du pôle métropolitain 313

Chapitre VIII – Fonds européens 314

Article 45 quater (art. L. 1511-1-2 [nouveau] et L. 4221-5 du code général des collectivités territoriales) : Gestion des fonds européens 314

Chapitre IX – Pôles territoriaux d’équilibre 317

Article 45 quinquies (art. L. 5741-1 à L. 5741-5 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) : Pôle territorial d’équilibre 318

Article 45 sexies [supprimé] (art. L. 5741-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Faculté des EPCI à fiscalité propres membres d’associations de pays de se constituer en pôle d’équilibre et de coordination territoriale 323

TITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES AUX AGENTS ET AUX COMPENSATIONS FINANCIÈRES 324

Chapitre Ier – Dispositions relatives au transfert et à la mise à disposition des agents de l’État 324

Article 54 bis A (art. 98 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011) : Personnels assurant la gestion des fonds européens dans le cadre de groupements d’intérêt public 324

TITRE IV - DÉVELOPPEMENT, ENCADREMENT ET TRANSPARENCE DES MODES DE FINANCEMENT DES INVESTISSEMENTS DES ACTEURS PUBLICS LOCAUX 325

Article 59 (art. L. 2321-2, L. 3321-1 et L. 4321-1 du code général des collectivités territoriales et art. L. 421-16 du code de la construction et de l’habitation) : Obligation de provision des risques liés à la souscription de produits financiers par les collectivités territoriales 325

TABLEAU COMPARATIF 329

LES PRINCIPALES MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR LA COMMISSION DES LOIS

Au cours de ses deux réunions du mercredi 27 novembre 2013, la commission des Lois a adopté en deuxième lecture le projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, en y apportant les modifications suivantes.

● Elle a rétabli l’institution du Haut Conseil des territoires, appelé à être l’instance de concertation entre l’État et les collectivités territoriales (article 1er AA).

● En ce qui concerne l’organisation et la coordination de l’exercice des compétences des collectivités territoriales, elle a rétabli la composition et les modalités de fonctionnement des conférences territoriales de l’action publique adoptées en première lecture (article 4) ; cependant, à l’initiative du rapporteur, elle a inversé la méthode de mise en œuvre des conventions territoriales d’exercice concerté des compétences partagées, en prévoyant des conditions d’encadrement de l’exercice et du financement des compétences partagées auxquelles seules les collectivités rejoignant la démarche contractuelle proposée pourront déroger (articles 3 et 4) ; la liste et la définition des compétences faisant l’objet d’un chef de filât ont également été ajustées (article 3).

● En ce qui concerne l’achèvement de la carte communale en Île-de-France, la Commission a rétabli, sur proposition du Gouvernement, le texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture, en introduisant cependant la faculté pour le préfet de déroger au seuil de 200 000 habitants nécessaires pour réaliser les regroupements intercommunaux (article 10).

● En ce qui concerne la création de la métropole du Grand Paris, la Commission a adopté un amendement de rédaction globale du Gouvernement rétablissant l’économie générale du texte voté par l’Assemblée nationale en première lecture (article 12). Elle a adopté cinq sous-amendements portant sur cet amendement : trois de M. Carlos Da Silva, un de M. Jean-Marie Le Guen et un de votre rapporteur, qui entend permettre à des structures intercommunales sans fiscalité propre correspondant aux périmètres des conseils de territoire de prendre en charge des compétences actuellement exercées par les EPCI qui ne seraient pas reprises par la métropole du Grand Paris.

● S’agissant de la mise en place d’un schéma régional de l’habitat et de l’hébergement en Île-de-France destiné à favoriser la création de logements (article 13), votre Commission a adopté trois amendements du Gouvernement, avançant notamment au 1er juillet 2014 la date de création du comité régional de l’habitat et de l’hébergement.

● S’agissant de la métropole de Lyon, la Commission a adopté une série d’amendements tendant en premier lieu au retour au texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture pour la définition du champ des compétences transférées à la future métropole ; en matière financière, elle a rétabli l’application à la métropole de Lyon du droit commun en matière de liaison des taux d’imposition votés par les collectivités territoriales (article 22) ; elle a enfin rétabli l’application de la parité aux vice–présidents de la métropole de Lyon pendant la période transitoire (article 28 ter).

Elle, par ailleurs, adopté, contre l’avis du rapporteur, un amendement introduisant, dans le présent projet de loi, le principe d’une incompatibilité entre les mandats de conseiller métropolitain et de conseiller général ou régional (article 20).

● S’agissant de la création des métropoles de droit commun, la Commission a, sur proposition de votre rapporteur, rétabli le principe d’automaticité de la transformation en métropoles des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) éligibles à ce statut, à savoir les EPCI à fiscalité propre formant un ensemble de plus de 400 000 habitants qui, soit se situent dans une aire urbaine de plus de 650 000 habitants, soit comprennent dans leur périmètre le chef-lieu de région (article 31). Par ailleurs, pour ce qui concerne les EPCI qui auront la faculté de se transformer en métropoles, la Commission a choisi, à l’initiative de votre rapporteur, de fixer la date d’appréciation de l’exercice des compétences à la date d’entrée en vigueur du présent projet de loi (article 31).

● S’agissant des compétences des métropoles de droit commun, la Commission a ajusté la définition de certaines des compétences communales qui seront obligatoirement transférées aux métropoles, notamment en matière de promotion du tourisme, d’aménagement urbain autour des gares situées sur le territoire métropolitain, ou encore de contribution à la transition énergétique (article 31).

En matière d’urbanisme, votre commission des Lois a, sur proposition du Gouvernement, précisé que l’approbation du plan local d’urbanisme, désormais confié aux métropoles, se fera à la majorité simple des votes exprimés (article 31).

Enfin, pour ce qui est des compétences étatiques en matière de logement et d’habitat qui pourront être déléguées aux métropoles, a, à l’initiative du Gouvernement, adopté un amendement rétablissant un dispositif de délégations de compétences étatiques organisé ainsi autour de deux blocs de compétences : l’un insécable, qui comprend l’attribution des aides au logement locatif social et en faveur de l’habitat privé, la garantie du droit à un logement décent et indépendant, ainsi que la gestion des réservations de logement ; l’autre sécable, qui inclut la mise en œuvre des procédures de réquisition et la gestion de la veille sociale, de l’accueil, de l’hébergement et de l’accompagnement au logement de toute personne ou famille sans domicile (article 31).

● S’agissant de l’organisation de la gouvernance des métropoles de droit commun, la Commission a, sur proposition de votre rapporteur, supprimé le dispositif, introduit par le Sénat en deuxième lecture, qui tendait à ouvrir aux métropoles la possibilité de mettre en place, une commission permanente à laquelle le conseil pourrait déléguer une partie de ses attributions (article 31).

Elle a rétabli le principe de la mise en place, à l’horizon 2020, d’un organe délibérant comprenant des conseillers élus par fléchage dans le cadre des communes et des conseillers élus dans un cadre métropolitain (article 35 AA).

● S’agissant du fonctionnement des métropoles de droit commun, la Commission a, sur proposition de Mme Nathalie Appéré et des membres du groupe SRC, rétabli les dispositifs adoptés par l’Assemblée nationale en première lecture et ayant pour finalité de faciliter à la fois la mise en œuvre d’une dotation globale de fonctionnement (DGF) territoriale et l’unification des impôts locaux (article 31).

● S’agissant de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de protection contre les inondations, la Commission a adopté un amendement du Gouvernement à l’article 35 C pour permettre aux établissements publics territoriaux de bassin de continuer à se constituer sous forme d’ententes interdépartementales, afin de préserver les structures de coopération existantes qui ont fait la preuve de leur efficacité.

À l’article 35 E, par trois amendements identiques de M. Alain Tourret, de M. Hugues Fourage et de Mme Estelle Grelier. la Commission a reporté au 1er janvier 2018 l’échéance pour le transfert de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations aux communes et EPCI et pour la mise à disposition à ces mêmes communes et groupements des ouvrages construits en vue de prévenir les inondations et les submersions.

● À l’initiative de M. Florent Boudié, elle a réécrit le statut des pôles territoriaux d’équilibre, destinés à fédérer les structures intercommunales autour d’un projet de développement commun (article 45 quinquies).

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Trente ans après que les premières lois de décentralisation ont donné un nouveau souffle à la démocratie locale, la modernisation de l’exercice de leurs compétences par les collectivités territoriales est désormais engagée.

Élaboré à partir des concertations menées avec les élus locaux, notamment dans le cadre des États généraux de la démocratie territoriale organisés par le Sénat, enrichi par les parlementaires au cours des trois lectures successives, sans compter l’examen en deuxième lecture par votre commission des Lois, le présent texte apporte des avancées majeures destinées à fournir un cadre adapté à la gouvernance des métropoles, mais aussi des améliorations concernant tous les niveaux de collectivités territoriales.

La démarche suivie ici par le Gouvernement diffère de celles qu’avaient adoptées ses prédécesseurs : le présent projet n’est ni principalement un texte de transfert de compétences de l’État aux collectivités, comme l’était la loi du 13 août 2004, ni une tentative de spécialisation, en même temps que d’uniformisation, des compétences de ces mêmes collectivités, comme l’était la loi du 16 décembre 2010. Il vise à renforcer l’efficacité de la puissance publique, qu’elle soit nationale ou locale, et à améliorer la qualité du service public, en s’appuyant sur les collectivités et en clarifiant l’exercice de leurs compétences.

Ce texte ne constitue toutefois que le premier volet d’une réforme qui ne trouvera sa pleine cohérence qu’une fois complétée par deux autres projets, déjà déposés par le Gouvernement et relatifs, l’un à la mobilisation des régions pour la croissance et l’emploi et à la promotion de l’égalité des territoires, l’autre au développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale.

Dans cette attente, l’Assemblée nationale est désormais saisie, en deuxième lecture, du premier de ces textes législatifs, qu’elle avait déjà adopté en première lecture le 23 juillet dernier.

Au fil de la navette parlementaire ce texte s’est enrichi de nombreuses dispositions nouvelles : le texte initial déposé par le Gouvernement sur le bureau du Sénat comportait 55 articles. À l’issue de la première lecture, l’Assemblée nationale en avait adopté 29 conformes et supprimé de manière conforme sept autres. En deuxième lecture, le 7 octobre dernier, le Sénat a procédé à l’adoption conforme de 23 articles et à la suppression conforme de six autres. Restent ainsi soumis à notre assemblée 38 articles adoptés par le Sénat, ainsi que 13 articles que nous avions adoptés en première lecture et qu’il a supprimés. Au total, ce ne sont donc pas moins de 116 articles qui auront été soumis à la discussion des deux assemblées.

Tout en s’appuyant sur ces acquis, la commission des Lois a adopté au total 129 amendements destinés à rétablir des dispositions qui nous paraissent essentiels à la cohérence de ce texte, parmi lesquelles l’institution du Haut Conseil des territoires et des conventions territoriales d’exercice concerté des compétences, l’organisation et les compétences des futures métropoles régionales, de Lyon et du Grand Paris, ainsi que le principe d’automaticité de la transformation en métropoles des établissements publics de coopération intercommunale éligibles à ce statut.

Cependant, sur tous les sujets qui restent en discussion, il semble possible d’atteindre un consensus qui prenne en compte les préoccupations légitimes de nos collègues sénateurs, moyennant le rétablissement des éléments essentiels à la cohérence de ce texte et à la sauvegarde de l’esprit de rationalisation et de simplification de l’action publique locale et d’incitation au travail en commun entre collectivités, esprit qui avait animé les apports de l’Assemblée nationale en première lecture.

I. LA RECHERCHE D’UNE DÉMARCHE INCITATIVE ET NON COERCITIVE POUR L’EXERCICE COORDONNÉ DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Les dispositions du titre Ier du présent projet de loi n’ont pas pu fait l’objet d’un consensus entre les assemblées : en deuxième lecture, le Sénat est largement revenu sur les apports introduits par l’Assemblée nationale en première lecture, qui étaient eux-mêmes très éloignés du dispositif initial du projet de loi.

En deuxième lecture, la commission des Lois a pris en compte les réticences exprimées par les sénateurs et, sur proposition de votre rapporteur, a entrepris de renverser la logique considérée comme « coercitive » au profit d’une logique uniquement incitative à un exercice concerté et rationalisé des compétences à l’échelon local.

A. LES NOUVELLES INSTITUTIONS CHARGÉES DE LA REPRÉSENTATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

En première lecture, à l’initiative de votre rapporteur, l’Assemblée nationale avait entrepris d’insérer au sein du présent projet de loi l’institution de deux instances chargées de la représentation des collectivités territoriales auprès des institutions nationales : le Haut Conseil des territoires (article 1er AA) et le conseil national d’évaluation des normes (article 1er ABA), dispositions que le Sénat a préféré supprimer en deuxième lecture.

1. La création d’un Haut Conseil des territoires, lieu de la concertation entre l’État et les collectivités territoriales

En première lecture, la commission des Lois a prévu d’instituer dès à présent le Haut Conseil des territoires, dont la création était prévue dans le cadre du troisième projet de loi (1) afin de fournir un cadre institutionnel destiné à la concertation entre les représentants des collectivités territoriales, désignés par leurs associations représentatives, et les représentants du Gouvernement.

Cette amélioration de la gouvernance et de la planification des relations – notamment financières – entre État et collectivités a été actée dans le cadre du pacte de confiance et de responsabilité présenté le 16 juillet 2013 (2).

En outre, dans le cadre de son premier rapport sur l’évolution des finances locales, la Cour des comptes a appelé de ses vœux la mise en place d’« une instance nationale [qui] pourrait être le cadre permanent d’association des collectivités territoriales aux mesures de redressement, tant en amont des lois de programmation et de finances pour rendre un avis sur leur nature et leur étendue qu’en aval dans la déclinaison des orientations au sein d’un "pacte" qui soit le cadre des engagements fermes et réciproques de l’État et des collectivités territoriales en ce domaine » (3).

En deuxième lecture, si la commission des Lois du Sénat avait salué l’institution du Haut Conseil des territoires, lors des débats en séance publique, plusieurs sénateurs, de groupes différents, ont exprimé leur crainte que cette création vienne empiéter sur le rôle institutionnel du Sénat, chargé par l’article 24 de la constitution d’« assure[r] la représentation des collectivités territoriales de la République » et en conséquence le Sénat a supprimé cet article.

En deuxième lecture, la commission des Lois a adopté un amendement de votre rapporteur rétablissant le statut du Haut Conseil des territoires, dans sa rédaction votée en première lecture, tout en renvoyant à un décret en Conseil d’État la question de la détermination des associations représentatives des élus locaux chargés de proposer les élus représentant chaque niveau de collectivités.

2. Le choix d’un véhicule législatif autonome pour l’institution du conseil national d’évaluation des normes applicables aux collectivités territoriales à leurs établissements publics

En première lecture, et par cohérence avec l’institution du Haut conseil des territoires, dont il était appelé à devenir une formation spécialisée, votre rapporteur avait proposé à l’Assemblée nationale en séance publique de mettre en place dès à présent le conseil national d’évaluation des normes (CNEN), en reprenant le dispositif de la proposition de loi de Mme Jacqueline Gourault et M. Jean-Pierre Sueur, adoptée par le Sénat le 28 janvier 2013.

En se substituant à la commission consultative d’évaluation des normes (CCEN), cette instance aurait pour mission de rendre des avis sur l’impact financier des projets de textes réglementaires ainsi que des projets de loi créant ou modifiant des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs groupements, ainsi que d’évaluer toute norme réglementaire aujourd’hui en vigueur dans ce domaine.

Prenant acte de la volonté du Gouvernement d’inscrire la proposition de loi précité à l’ordre du jour de la deuxième session extraordinaire de septembre 2013 et a, par voie de conséquence, supprimé l’article 1er ABA.

La proposition de loi modifiée par l’Assemblée nationale a, par la suite, été adoptée conforme par le Sénat le 7 octobre 2013 et a été promulguée, devenant la loi n° 2013-921 du 17 octobre 2013 portant création d’un conseil national d’évaluation des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics.

B. LE CHOIX D’UN DISPOSITIF INCITATIF POUR FAVORISER LA COORDINATION DE L’ACTION PUBLIQUE AU NIVEAU LOCAL

1. Le rétablissement de la clause de compétence générale

L’article 2 rétablit la clause de compétence générale des départements et des régions, dont la suppression par l’article 73 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales devait prendre effet le 1er janvier 2015.

La clause de compétence générale permet à une collectivité territoriale d’agir dans tout domaine d’intérêt local (c’est-à-dire présentant un intérêt pour son territoire et ses habitants) dès lors que la compétence pour agir dans ce domaine n’a pas été attribuée de manière exclusive à une autre collectivité. En d’autres termes, cette clause permet à une collectivité territoriale d’agir dans tout domaine non réservé à un autre niveau de collectivité, même en l’absence de norme prévoyant leur intervention.

En première lecture, tout en approuvant le principe du rétablissement de la clause de compétence générale aux départements et aux régions, le Sénat a cependant entrepris de réécrire ces dispositions afin d’en moderniser la rédaction.

En première lecture, l’Assemblée a inséré dans le projet de loi deux dispositions précisant les domaines de vocation des départements et des régions, prévoyant notamment la compétence de ces dernières pour assurer la « promotion des langues régionales ».

En seconde lecture, le Sénat ayant supprimé ces énumérations, au motif qu’elles seraient limitatives, votre commission des Lois a rétabli cette présentation des compétences des collectivités territoriales.

En outre, en première lecture, le Sénat a prévu d’organiser la faculté, pour une collectivité ou un groupement de collectivités, de demander à l’État de se voir déléguer certaines compétences dans les domaines prévus par la loi autres que les compétences régaliennes et les missions de contrôle (article 2). À l’initiative de votre rapporteur, l’Assemblée nationale a prévu en première lecture une première liste de compétences déléguables, supprimée par le Sénat en deuxième lecture.

Aussi, en deuxième lecture, à l’initiative de Mme Nathalie Appéré, votre Commission a supprimé la limitation obligeant la demande de délégation à porter uniquement sur un domaine de compétence dont la délégation est autorisée par le législateur : en conséquence, toute compétence, autre que les fonctions mettant en cause des intérêts nationaux ou relevant des missions de contrôle pourra faire l’objet d’une demande de délégation de la part d’une collectivité territoriale ou d’un groupement de collectivités.

2. La détermination des collectivités chefs de file

Organisée par l’article 3, la détermination des domaines de compétences partagées dans lesquels chaque niveau de collectivités est chargée d’organiser, en tant que chef de file, les modalités de l’action commune des collectivités, aussi appelés « chefs de filât », a conduit à une convergence progressive des choix effectués par chacune des deux assemblées.

En ce qui concerne les régions, l’aménagement et le développement durable du territoire, le développement économique, le soutien à l’innovation et au développement international des entreprises ont fait consensus dès la première lecture. Le soutien à l’enseignement supérieur et à la recherche et les questions liées au climat et à l’énergie, proposée par l’Assemblée nationale en première lecture, ont d’ores et déjà abouti à un accord. Restent en discussion la protection de la biodiversité, supprimée par le Sénat et rétablie par votre Commission, le champ exact de l’intermodalité et de la complémentarité entre modes de transport.

Pour les départements, outre l’autonomie des personnes et la solidarité des territoires adoptées sans modification, l’Assemblée nationale avait complété en première lecture le chef de filât relatif à l’action sociale et au développement social par la lutte contre la précarité énergétique, solution acceptée par le Sénat moyennant des précisions rédactionnelles.

En ce qui concerne le bloc communal, un consensus a été trouvé sur un chef de filât en matière de « mobilité durable » ; cependant, en première comme en deuxième lecture, le Sénat avait souhaité y adjoindre le développement local, qui peut recouper le développement économique confié aux régions, ainsi que l’aménagement de l’espace, compétence exclusive du bloc communal. Votre Commission a adopté la même position qu’en première lecture en supprimant ces deux domaines de compétences de la liste en question. S’agissant de l’accès aux services publics de proximité, chef de filât également établi par le Sénat en seconde lecture, votre Commission l’a circonscrit, à l’initiative de votre rapporteur, à la seule rationalisation des points d’accès aux services publics de proximité.

Parmi les compétences dont l’attribution fait encore débat figurent notamment le développement des réseaux de communications électroniques et de leurs usages, dit aussi « aménagement numérique ». Confié au département par le projet de loi initial et la commission des Lois du Sénat en première comme en deuxième lecture, il avait été transféré à la région par l’Assemblée nationale en première lecture. Votre Commission a préféré ne pas définir de chef de filât en cette matière, au profit de dispositions permettant l’adossement ou la coordination des schémas territoriaux d’aménagement numérique (article 2 bis). D’une manière plus générale, la commission des Lois a rétabli sa demande faite en première lecture à l’initiative de Mme Nathalie Appéré et supprimée par le Sénat, que le Gouvernement remettre au Parlement un rapport sur la rationalisation et le regroupement des différents schémas régionaux et départementaux, concernant des sujets relatifs au développement économique et du cadre de vie (article 9 bis B).

3. La composition et le fonctionnement de la conférence territoriale de l’action publique

En première lecture, l’Assemblée nationale a modifié les dispositions fortement revues par le Sénat en matière de composition et le fonctionnement de la conférence territoriale de l’action publique (CTAP) (article 4), destinée à trouver une représentation équilibrée, afin que tous les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et toutes les communes dans leur diversité – en termes de strate géographique comme d’appartenance aux différents territoires départementaux composant la région – soient représentés au sein de la conférence territoriale. Il a aussi été prévu que les élus de la montagne disposeraient d’un représentant spécifique dans les régions concernées. L’Assemblée nationale a également rétabli l’attribution de la présidence de la CTAP au président du conseil régional, afin de ne pas politiser ce rôle, ainsi que la participation du préfet de région.

Le dispositif proposé par votre rapporteur et adopté par la commission des Lois s’est efforcé de recentrer la CTAP sur la coordination de l’exercice des compétences des collectivités territoriales, en supprimant les dispositions permettant qu’elle se saisisse de tout sujet politique d’intérêt local.

En deuxième lecture, le Sénat a réintroduit le dispositif qu’il avait adopté en première lecture, tout en élargissant encore la composition de la CTAP, estimant que « la rédaction adoptée par l’Assemblée nationale conduisait à une complexité inutile et à une tutelle des collectivités territoriales, contraires aux objectifs du projet de loi ».

À son tour, votre Commission a rétabli la composition et le rôle déterminés par l’Assemblée nationale en première lecture.

4. Le mécanisme d’incitation à la coordination de l’exercice des compétences locales revue dans le cadre d’une nouvelle approche

En première lecture, le Sénat avait supprimé le dispositif contraignant du pacte de gouvernance territoriale, défini à l’article 5, au motif qu’il ne permettrait pas d’atteindre, en raison de sa complexité, les objectifs de coordination des compétences, la commission des Lois du Sénat s’interrogeant « sur la conformité de certaines dispositions au regard du respect du principe constitutionnel de non-tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre, n’ayant pas été convaincue par les arguments développés par l’étude d’impact annexé au présent projet de loi ».

Aussi votre rapporteur avait, en première lecture, proposé à la commission des Lois un dispositif de conventions territoriales d’exercice concerté des compétences, qui seraient élaborés, compétence par compétence, par la collectivité chef de file et qui comprendraient notamment :

– les délégations de compétences entre collectivités territoriales ;

– les créations de services communs ;

– les conditions de rationalisation et de coordination des interventions financières.

Les projets de conventions auraient vocation à être débattus par la conférence territoriale de l’action publique ; leurs auteurs pourraient prendre en compte ces échanges afin d’en amender le dispositif. À l’issue de cette concertation, elles seraient transmises par le préfet aux collectivités compétentes, afin que leurs organes délibérants se prononcent sur leur adoption. En séance publique, le dispositif a été affiné par des amendements de votre rapporteur, afin de supprimer tout vote – et ainsi toute nécessité de définir une majorité et une minorité fondée sur des critères politiques – au sein de la CTAP, devenant une instance destinée à trouver un consensus.

En outre, seules les collectivités qui auraient approuvé les conventions les concernant se verraient imposer les dispositions de ces dernières. Cependant, celles qui refuseraient de se joindre à la démarche commune pourraient se voir imposer des dispositions coercitives pour leurs projets relevant de ces domaines de compétences, à savoir le relèvement à 30 % de la part minimale de financement public du maître d’ouvrage, l’interdiction de procéder à des délégations de compétences et l’impossibilité de bénéficier du cumul de subventions de la région et du département (4).

En deuxième lecture, le Sénat a maintenu sa position et rétabli le dispositif adopté en première lecture à l’article 4, qui ne reconnaît à la CTAP qu’un rôle purement consultatif de la CTAP, sans prévoir aucune démarche contractuelle ou de mesure coercitive. En conséquence, il a également supprimé l’article 5.

Prenant en compte les difficultés soulevées par un dispositif que certains ont considéré comme restreignant la libre administration des collectivités territoriales, votre Commission a adopté une série d’amendements présentés par votre rapporteur, inversant la logique précédemment proposée au profit d’une approche exclusivement fondée sur l’incitation à rejoindre la démarche contractuelle proposée par le chef de file.

Ainsi l’article 3 prévoit désormais que les compétences dont l’exercice, aux termes de la loi, nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales ou groupements de collectivités soient mises en œuvre dans le respect de règles particulières :

– les délégations de compétence devront être organisées dans le cadre de la convention territoriale d’exercice concerté prévue par l’article 4 du présent projet de loi ;

– la participation minimale du maître d’ouvrage aux projets relevant de cette compétence sera fixée à 40 % (au lieu de 20 %) du montant total des financements apportés par des personnes publiques ;

– à l’exception des opérations figurant dans le contrat de plan État-région, les projets relevant de ces compétences ne pourront bénéficier du cumul de subventions de la région et du département.

Cependant, la mise en œuvre de ces compétences dans le cadre fixé par une convention territoriale d’exercice concerté prévue à l’article 4 permettra aux collectivités territoriales d’établir des dérogations à ces règles. En conséquence, les dispositions de nature contraignante prévues par les articles 4 et 5, dans leur rédaction adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture, n’ont pas été rétablies.

5. L’assouplissement des conditions de fusion entre collectivités territoriales

En première lecture, à l’initiative de notre collègue M. Hervé Gaymard, l’Assemblée nationale a abrogé l’obligation d’organiser un référendum pour permettre la fusion de collectivités territoriales qui en feraient le choix (article 9 bis B). Cette condition est prévue dans quatre cas :

– le regroupement de départements contigus (article L. 3114-1 du code général des collectivités territoriales) ;

– l’inclusion d’un département dans une région qui lui est contiguë (article L. 4122-1 du code général des collectivités territoriales) ;

– le regroupement de régions contigües (article L. 4123-1 du code général des collectivités territoriales) ;

– la fusion d’une région et des départements la composant (article L. 4124-1 du code général des collectivités territoriales).

En deuxième lecture, le Sénat a supprimé cet article ; aussi votre Commission a adopté un amendement de Mme Appéré prévoyant la suppression de ces référendums, mais pour les seuls projets de fusion entre régions contiguës.

II. L’ORGANISATION DE L’ÎLE-DE-FRANCE ET LA CRÉATION DE LA MÉTROPOLE DU GRAND PARIS

La commission des Lois a adopté sans modification les dispositions relatives à la coordination entre les actions de la société du Grand Paris et le syndicat des transports d’Île-de-France (article 17) ainsi que le principe d’un rapport sur l’opportunité de supprimer l’Établissement public d’aménagement de La Défense Seine Arche (article 18 bis). Elle a procédé à une modification rédactionnelle sur un article de coordination relatif aux possibilités d’affectation du versement transport au financement de toutes les actions relevant des domaines de compétences des autorités organisatrices de la mobilité urbaine (article 15 bis)

A. L’ACHÈVEMENT DE LA CARTE INTERCOMMUNALE EN ÎLE-DE-FRANCE

Dans sa version adoptée, en première lecture, par l’Assemblée nationale, l’article 10 prévoyait la couverture intégrale des départements de la grande couronne francilienne – Seine-et-Marne, Yvelines, Essonne et Val-d’Oise – par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Dans sa version initialement présentée par le Gouvernement, le présent article concernait aussi les départements de la petite couronne (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne).

Après avoir rejeté l’article 10 en première lecture, le Sénat a adopté, en deuxième lecture, un amendement de M. Alain Richard, contre l’avis du Gouvernement, procédant à sa réécriture globale. Ce faisant, il avait prévu l’achèvement de la carte intercommunale pour les seules communes de la grande couronne situées dans l’unité urbaine de Paris comptant au moins 10 000 habitants et les seuls EPCI à fiscalité propre comptant au moins 30 000 habitants. En outre, ces communes ou EPCI ne pourront être intégrés que dans une intercommunalité regroupant au moins 100 000 habitants.

En deuxième lecture, votre commission des Lois a adopté un amendement du Gouvernement qui a rétabli le texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture, avec, cependant, une possibilité de dérogation au seuil fixé. Le texte adopté par votre Commission précise ainsi qu’il peut être dérogé au seuil – réintroduit par l’amendement – de 200 000 habitants nécessaires pour réaliser les regroupements intercommunaux. Cette dérogation pourrait être mise en œuvre par le préfet pour « tenir compte des caractéristiques de certains espaces, en s’appuyant sur des particularités de la géographie physique, le nombre de communes membres, la densité de population ou la superficie des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre concernés ». Cette possibilité offerte au préfet doit permettre des ajustements aux réalités locales qu’un seuil totalement figé ne permettrait pas.

Comme en première lecture, le Sénat a supprimé l’article 11 qui prévoit les modalités d’élaboration et le calendrier de mise en œuvre du schéma régional de coopération intercommunale en grande couronne francilienne. Le rapporteur de la commission des Lois a ainsi estimé qu’il convenait de rejeter l’élaboration d’un schéma régional de la coopération intercommunale par coordination avec le rejet de la refonte des schémas départementaux des quatre départements de la grande couronne, prévue à l’article 10. Bien qu’ayant finalement rétabli l’article 10, le Sénat a maintenu la suppression du présent article proposée par sa commission des Lois. Votre commission des Lois a rétabli le présent article, sur proposition du Gouvernement, dans le texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture. Le schéma régional serait arrêté avant le 28 février 2015 par le préfet de région.

B. LA CRÉATION DE LA MÉTROPOLE DU GRAND PARIS

Après un rejet du Sénat en première lecture, l’Assemblée nationale avait rétabli l’article 12 prévoyant la création de la « métropole du Grand Paris » – intitulé que votre Commission avait préféré à celui de « métropole de Paris », initialement envisagé. En deuxième lecture, le Sénat a modifié le texte adopté par l’Assemblée nationale, tout en maintenant le principe selon lequel la métropole du Grand Paris sera constituée d’un unique établissement public de coopération intercommunale.

Votre commission des Lois a adopté un amendement de rédaction globale du Gouvernement rétablissant l’économie générale du texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture. Votre Commission a adopté cinq sous-amendements portant sur cet amendement : trois de M. Carlos Da Silva, un de M. Jean-Marie Le Guen et un de votre rapporteur. En conséquence, le texte adopté par votre Commission présente des différences par rapport au texte adopté, en première lecture, par l’Assemblée nationale. La plus significative est issue du sous-amendement de votre rapporteur, qui a entendu permettre à des structures intercommunales sans fiscalité propre de prendre en charge des compétences actuellement exercées par les EPCI à fiscalité propre qui ne seraient pas reprises par la métropole du Grand Paris. Ces compétences seraient exercées dans un cadre rationalisé et coordonné avec les institutions de la métropole et, notamment, les conseils de territoire.

1. Les compétences de la métropole

Votre Commission a, en deuxième lecture, rétabli les dispositions relatives aux compétences de la métropole du Grand Paris, adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture. S’agissant de la compétence en matière de politique locale de l’habitat, le texte adopté par votre Commission mentionne l’« aménagement, [l’]entretien et [la] gestion des aires d’accueil des gens du voyage », reprenant ainsi le souhait exprimé par le Sénat qui avait adopté un amendement similaire de M. Christian Cambon.

Votre Commission a adopté un sous-amendement de M. Carlos Da Silva précisant que l’exercice des compétences de la métropole en matière d’aménagement, de politique locale de l’habitat, de politique de la ville et de développement et d’aménagement économique, social et culturel, « prend en compte les orientations définies dans les documents stratégiques élaborés par le conseil régional ».

Elle a également adopté un amendement de M. Jean-Marie Le Guen confiant à la métropole, au titre du développement et de l’aménagement économique, social et culturel, la compétence en matière de « [p]articipation à la préparation des candidatures aux grands événements internationaux culturels, artistiques et sportifs accueillis sur son territoire ».

En outre, votre Commission a adopté un sous-amendement de M. Carlos Da Silva précisant que le projet métropolitain pouvait être élaboré non pas « avec l’appui de l’Atelier international du Grand Paris et des agences d’urbanisme de la région Île-de-France » mais avec le soutien de l’Agence foncière et technique de la région parisienne. Son auteur a fait valoir qu’il importait que la rédaction de ce projet se fonde sur une connaissance fine des potentialités de son territoire et des collectivités et établissements publics de coopération intercommunaux qui exercent actuellement les compétences en matière de logement et sur une structure disposant des moyens humains et techniques suffisants pour accomplir cette mission considérable. Il a également indiqué que cette agence présentait l’avantage d’être un établissement public de l’État reconnu pour ses compétences opérationnelles en matière d’aménagement et de construction, comptant en son sein des représentants des collectivités territoriales.

2. La composition du conseil de la métropole

S’agissant de la composition du conseil de la métropole, le texte adopté par votre Commission présente également une différence de fond avec le texte qu’elle avait adopté en première lecture. En effet, il est prévu que ce conseil sera composé d’un conseiller par commune et d’un conseiller supplémentaire, pour chaque commune, par tranche de 25 000 habitants – et non plus 30 000 habitants. En outre, la commune de Paris ferait l’objet d’une représentation dans les mêmes conditions que les autres communes de la métropole et non plus d’un régime distinct.

3. L’organisation de la métropole

Votre Commission a rétabli l’organisation de la métropole qu’elle avait retenue en première lecture. Elle a cependant adopté un sous-amendement de votre rapporteur à l’amendement du Gouvernement qui permet à des structures intercommunales sans fiscalité propre de prendre en charge des compétences actuellement exercées par les EPCI à fiscalité propre qui ne seraient pas reprises par la métropole du Grand Paris.

Les compétences concernées sont celles qui, exercées au 31 décembre 2014 par un EPCI, ne seront pas transférées à la métropole du Grand Paris.

Elles pourront être exercées en commun par des communes appartenant au même territoire de la métropole, dans le cadre de conventions conclues avec la métropole du Grand Paris pour la création et la gestion de certains équipements ou services :

–  soit dans le cadre de conventions prévues par le I de l’article L. 5111-1-1 du code général des collectivités territoriales qui permet notamment le remboursement de dépenses engagées en commun et qui mentionne la mise à disposition de personnels pour l’exercice de ces missions ;

–  soit par la création d’un syndicat de communes dans les conditions prévues par l’article L. 5212-1 du même code, qui prévoit qu’un tel syndicat est un EPCI associant des communes en vue d’œuvres ou de services d’intérêt intercommunal ;

–  soit par le recours à une entente en application des articles L. 5221-1 et L. 5221-2 du même code. Le premier de ces deux articles prévoit que des conseils municipaux ou des organes délibérants d’établissements publics de coopération intercommunale peuvent « provoquer entre eux » une entente sur les objets d’utilité communale ou intercommunale compris dans leurs attributions et qui intéressent à la fois leurs communes ou leurs EPCI respectifs. À cette fin, ils peuvent passer entre eux des conventions pour construire ou conserver, à frais communs, « des ouvrages ou des institutions d’utilité commune ». Le second de ces articles précise que les questions d’intérêt commun sont débattues dans des conférences où chaque organe délibérant concerné est représenté par une commission spéciale nommée à cet effet et composée de trois membres désignés au scrutin secret. Les décisions qui y sont prises ne sont exécutoires qu’après avoir été ratifiées par tous les organes délibérants concernés.

Le texte adopté par votre Commission précise que les attributions de compensations revenant aux communes sont versées par les communes concernées, au titre de l’exercice de ces compétences, à la personne publique en assurant l’exercice.

Afin de simplifier la coordination de la gouvernance de ces structures avec les institutions de la métropole, il est également prévu que les élus représentant les communes membres au sein du conseil de territoire constituent le comité du syndicat ou la conférence de l’entente.

Enfin, toujours dans une démarche de rationalisation des structures intercommunales, le texte adopté par votre Commission prévoit qu’à l’horizon 2020, dans le cadre de la révision des schémas départementaux de coopération intercommunale, les périmètres des structures mises en place dans ce cadre devront correspondre à celui des territoires créés au sein de la métropole du Grand Paris.

4. La définition d’un pacte financier et fiscal

Votre commission des Lois, dans un nouvel article L. 5219-11 du code général des collectivités territoriales, a prévu que le conseil de la métropole du Grand Paris adoptera à la majorité des deux tiers, dans un délai de six mois à compter de la création de la métropole, un « pacte financier et fiscal » dont l’objectif est de définir les relations financières entre la métropole du Grand Paris et ses communes membres. Ce pacte déterminera les attributions de compensation revenant aux communes membres. Les attributions de compensation ne peuvent être inférieures, la première année de fonctionnement de la métropole, au produit des impositions que les communes membres transféraient antérieurement à des EPCI à la date de création de la métropole du Grand Paris. Ce pacte financier et fiscal institue, par ailleurs, une « dotation de solidarité métropolitaine » dont il fixe le montant et la répartition entre l’ensemble des communes membres. Ce pacte peut être révisé chaque année à la majorité des deux tiers, afin de tenir compte des besoins de financement de la métropole du Grand Paris.

5. Les dispositions relatives au personnel de la ville de Paris

Sur proposition du Gouvernement, votre Commission a prévu les conditions de mise à disposition ou de transfert à la métropole du Grand Paris, de services ou parties de services qui participent à l’exercice des compétences de la commune de Paris, du département de Paris et de leurs établissements publics administratifs (article 12 bis).

C. LES DISPOSITIONS RELATIVES AU LOGEMENT

La commission des Lois a adopté sans modification le principe de la création d’un comité régional de l’habitat et de l’hébergement d’Île-de-France (article 13 A). S’agissant de la mise en place d’un schéma régional de l’habitat et de l’hébergement en Île de France destiné à favoriser la création de logements (article 13), votre Commission a adopté trois amendements du Gouvernement : le premier avançant au 1er juillet 2014 – au lieu du 1er janvier 2015 – la date de création du comité régional de l’habitat et de l’hébergement qui sera chargé d’élaborer le schéma régional, le deuxième précisant que l’un des collèges qui composeront le comité régional de l’habitat et de l’hébergement comprendra des représentants d’organisations d’usagers, de bailleurs privés, d’associations d’insertion et de défense des personnes en situation d’exclusion par le logement, des partenaires sociaux associés à la gestion de la participation des employeurs à l’effort de construction et de personnalités qualifiées et le troisième précisant que le projet de schéma, approuvé par le comité régional de l’habitat et de l’hébergement, sera arrêté par le préfet de région.

III. UNE ASSEZ LARGE CONVERGENCE DE VUES ENTRE LES DEUX ASSEMBLÉES SUR LA CRÉATION DE LA MÉTROPOLE DE LYON

A. L’ADHÉSION DES DEUX CHAMBRES AU PROJET DE CRÉATION DE LA MÉTROPOLE DE LYON

L’Assemblée nationale et le Sénat ont, dès leur examen du projet de loi en première lecture, marqué leur accord avec la création de la métropole de Lyon et son statut de collectivité territoriale sui generis et salué le travail engagé par le président de la communauté urbaine de Lyon, M. Gérard Collomb, et par l’ancien président du conseil général du Rhône, M. Michel Mercier.

Les deux assemblées se sont accordées sur la date de création de la nouvelle collectivité : l’Assemblée nationale a soutenu le Sénat qui a décidé de son anticipation au 1er janvier 2015, alors que le projet initial prévoyait une création au 1er avril 2015.

La métropole de Lyon disposera, sur son territoire, de la plénitude des attributions d’un département, en lieu et place de l’actuel département du Rhône, de certaines compétences communales, qui lui seront transférées, de compétences que pourrait lui déléguer la région Rhône–Alpes, de façon volontaire, et de certaines compétences exercées par l’État en matière de logement.

Le département du Rhône restera un département de droit commun, dans un périmètre géographique néanmoins réduit ; des dispositifs ont été recherchés par les deux assemblées afin que ce département, qui sera le 51e département français par la population, dispose de capacités de développement équivalentes à celles de la métropole.

1. De nombreux articles ont été adoptés dans les mêmes termes par les deux assemblées

À l’issue de la deuxième lecture du projet de loi par le Sénat, de très nombreux articles – huit, sur un total de dix–sept articles composant ce chapitre – ont d’ores et déjà été adoptés dans les mêmes termes par les deux assemblées : il s’agit des articles 21 (relatif au régime législatif des communes situées sur le territoire de la métropole de Lyon), 24 (relatif à l’élargissement de la compétence des archives départementales du Rhône à la métropole de Lyon), 24 bis (relatif à la création d’un centre de gestion unique sur les territoires du département et de la métropole), 25 (portant création d’un service départemental–métropolitain d’incendie et de secours), 26 (relatif à la prorogation du mandat des délégués communautaires de la communauté urbaine de Lyon), 27 (relatif aux emplois fonctionnels de la collectivité métropolitaine), 27 bis (relatif à la création d’un conseil de développement par la métropole de Lyon), et 28 quinquies (relatif à la mise en place d’une commission locale pour l’évaluation des charges et des ressources transférées).

Les articles 28 bis (portant dispositions transitoires pour l’élection des conseillers métropolitains en 2014), 28 quater (relatif à l’évaluation des charges et des ressources liées au transfert de compétences communales à la métropole de Lyon) et 28 sexies (donnant la possibilité aux maires de s’opposer au transfert d’office au président de la métropole de Lyon de certains pouvoirs de police) ont, quant à eux, fait l’objet d’une suppression conforme.

2. Des sujets de divergences demeurent néanmoins entre les deux assemblées à l’issue de la deuxième lecture par le Sénat

Sur le périmètre des compétences communales transférées à la métropole de Lyon subsistent quelques désaccords entre les deux chambres, qui ne partagent pas le même point de vue sur l’énergie, la prévention de la délinquance ou la gestion des milieux aquatiques, notamment (article 20).

Les modalités et le périmètre des délégations de compétences exercées par l’État en matière de logement demeurent un sujet de débat entre le Sénat, qui a choisi de revenir à un bloc de compétences entièrement sécable, là où l’Assemblée nationale préconise le maintien d’un bloc minimal insécable (article 20).

À l’article 23, le Sénat a opté, comme critère de mutualisation des centres communaux d’action sociale, pour l’appartenance à une même conférence territoriale des maires, là où l’Assemblée nationale préfère retenir le critère de la continuité territoriale entre les communes concernées.

Enfin, l’application de la parité pour les fonctions de vice-président dès la période transitoire est voulue par l’Assemblée nationale, mais rejetée par le Sénat (article 28 ter).

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION DES LOIS AU STATUT DE LA MÉTROPOLE DE LYON

Votre commission des Lois a adopté plusieurs amendements au chapitre II du titre II du projet de loi relatif à la métropole de Lyon :

–  S’agissant des compétences du bloc communal transférées à la future métropole, la Commission a adopté des amendements tendant principalement au retour au texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture ou à une harmonisation des compétences dévolues à la métropole de Lyon avec celles que l’article 31 confère aux métropoles de droit commun (article 20).

–  De la même manière, s’agissant des délégations de compétence de l’État en matière de logement, votre Commission a adopté un amendement du Gouvernement rétablissant l’équilibre du texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture : il prévoit tout d’abord le transfert d’un bloc insécable de trois compétences que la métropole de Lyon doit obligatoirement exercer pour signer une convention de délégation (aides à la pierre, droit au logement opposable et gestion du contingent préfectoral) et, en second lieu, deux autres compétences optionnelles et sécables (les réquisitions avec attributaire et l’hébergement).

–  S’agissant des règles de substitution des communes par la métropole de Lyon au sein des syndicats mixtes, la Commission a adopté un amendement de Mme Nathalie Appéré et des autres membres du groupe SRC instaurant, afin que la gouvernance de ces syndicats mixtes ne soit pas déstabilisée, un mécanisme encadrant le nombre de suffrages dont la métropole pourra disposer et prévoyant une représentation des communes qui composent la métropole de Lyon proportionnelle à leur population, assortie d’une limite maximale de 50 % des suffrages pour la métropole. L’amendement réservait ce mécanisme à la compétence d’autorité concédante de la distribution publique d’énergie ; il a fait l’objet d’un sous–amendement de votre rapporteur l’étendant à la compétence d’assainissement et d’eau.

–  Pour ce qui est du transfert des pouvoirs de police spéciale des maires, la Commission a adopté, contre l’avis du Gouvernement, deux amendements de Mme Nathalie Appéré et des autres membres du groupe SRC tendant, pour le premier, à réserver ce transfert à certains de ces pouvoirs les plus aisément mutualisables à l’échelle métropolitaine (assainissement, collecte des déchets, conservation du domaine routier, stationnement des taxis, défense extérieure contre l’incendie) et à supprimer le transfert des autres compétences prévues par l’article (stationnement des gens du voyage, sécurité des manifestations culturelles et sportives, circulation et stationnement, qui demeureront à l’échelle communale) et, pour le second, à supprimer les dispositions permettant la mise à disposition d’agents de police municipale auprès de plusieurs communes.

–  Votre Commission a également adopté, contre l’avis de votre rapporteur, un amendement de Mme Pascale Crozon introduisant dans le présent projet de loi le principe d’une incompatibilité entre les mandats de conseiller métropolitain et de conseiller général ou régional.

–  Sur l’initiative du Gouvernement, votre Commission a adopté un amendement instituant la possibilité, pour les collectivités et établissements publics concernés, de verser une prime de mobilité aux agents déplacés ou transférés du fait de la création de la métropole de Lyon.

–  En matière financière, elle a, en premier lieu, adopté deux amendements identiques de M. Alain Tourret et de votre rapporteur prévoyant que la dotation de compensation métropolitaine ne sera prise en compte que dans l’indicateur de ressources utilisé pour répartir les fonds de péréquation des départements et non dans celui qui sert à répartir le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales. En second lieu, elle a adopté un amendement de votre rapporteur rétablissant l’application à la métropole de Lyon du droit commun en matière de liaison des taux d’imposition votés par les collectivités territoriales (article 22).

–  La Commission est par ailleurs revenue au texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture s’agissant du critère de mutualisation de leurs centres communaux d’action sociale par plusieurs communes, préférant retenir la continuité territoriale plutôt que l’appartenance à une même conférence territoriale des maires (article 23) ; elle a de même rétabli, sur l’initiative de Mme Nathalie Appéré et des autres membres du groupe SRC et de Mme Nachury, l’application de la parité aux vice–présidents de la métropole de Lyon pendant la période transitoire (article 28 ter).

IV. LA PERSISTANCE DE DIVERGENCES SUR LES RÈGLES DE CRÉATION DE FONCTIONNEMENT ET DE GOUVERNANCE DES MÉTROPOLES DE DROIT COMMUN

Un consensus a pu se dégager entre l’Assemblée nationale et le Sénat sur :

– le principe de la création de la métropole d’Aix-Marseille-Provence, métropole de droit commun dont le régime a été quelque peu aménagé pour tenir compte des spécificités de ce territoire (chapitre III du présent projet de loi, entièrement voté conforme par l’Assemblée nationale, en première lecture) ;

– certains éléments du régime des métropoles de droit commun (articles 31 bis A, 31 bis, 31 ter, 32 bis A, 33, 34 ter, 34 quater A, 34 quater, 44, 44 bis A et 44 bis).

Votre commission des Lois a confirmé cette convergence de vues qui a pu se dessiner entre les deux assemblées :

– en votant la suppression conforme de l’article 32 bis (dont le contenu a été repris à l’article 2 du présent projet de loi) ;

– et en adoptant dans les mêmes termes que le Sénat les articles 34 (relatif aux transferts des services et des personnels consécutifs aux transferts de compétences) et 43 (relatif à la prise en compte des métropoles de droit commun pour le calcul de la dotation d’intercommunalité).

Cependant, un certain nombre de désaccords subsistent entre l’Assemblée nationale et le Sénat s’agissant des règles de création et de fonctionnement des métropoles de droit commun, s’agissant de l’étendue de leurs compétences et s’agissant de l’organisation de leur gouvernance (article 31).

A. LES DIVERGENCES LIÉES AU CARACTÈRE AUTOMATIQUE OU FACULTATIF DE LA CRÉATION DES MÉTROPOLES

● En première lecture, le Sénat avait fait de la transformation en métropoles une simple faculté pour les EPCI éligibles à ce statut, alors que, dans sa version initiale, le présent projet de loi conférait un caractère automatique à cette transformation (article 31).

Qui plus est, le Sénat avait relevé les seuils ouvrant l’accès au statut de métropole en le réservant aux EPCI à fiscalité propre formant, à la date de leur transformation en métropoles, un ensemble de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine (au sens de l’Institut national de la statistique et des études économiques – INSEE) de plus de 650 000 habitants (et non 500 000 habitants, comme prévu dans le texte initial).

Dans ces conditions, seuls neuf EPCI (hors Lyon et Marseille) pouvaient accéder au statut de métropole : Toulouse, Lille, Bordeaux, Nice, Nantes, Strasbourg, Grenoble, Rennes et Rouen.

● En première lecture, l’Assemblée nationale a, sur proposition de votre rapporteur, rétabli le principe d’automaticité de la transformation en métropoles des EPCI éligibles à ce statut.

En effet, votre rapporteur estime que faire reposer l’accès au statut de métropole sur le volontariat plutôt que sur l’automaticité risque de réduire, voire d’annihiler, la portée de la réforme. C’est d’ailleurs parce qu’elle a laissé le statut de métropole à l’initiative des intercommunalités que la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 a échoué : seul un des huit EPCI qui étaient alors éligibles à ce statut, est devenu une métropole (Nice Côte-d’Azur).

Par ailleurs, l’Assemblée nationale a, à l’initiative de votre rapporteur, élargi le champ des EPCI susceptibles d’être automatiquement transformés en métropoles. En effet, les EPCI à fiscalité propre qui forment un ensemble de plus de 400 000 habitants mais qui ne se situent pas dans une aire urbaine (au sens de l’INSEE) de plus de 650 000 habitants seront automatiquement transformés en métropoles dès lors qu’ils comprennent dans leur périmètre le chef-lieu de région.

En outre, à l’initiative de Mme Nathalie Appéré et des membres du groupe socialiste, républicain et citoyen (SRC), l’Assemblée nationale a décidé que l’accès au statut de métropole serait une faculté pour les EPCI qui, quoique n’atteignant pas le double seuil démographique de 400 000 habitants dans une aire urbaine de plus de 650 000 habitants, sont les centres d’une zone d’emplois de plus de 400 000 habitants au sens de l’INSEE et qui, à la date d’entrée en vigueur du présent projet de loi, exercent, en lieu et place des communes membres un certain nombre de compétences stratégiques et structurantes, notamment en matière d’infrastructures, de transports, de développement économique et d’enseignement supérieur.

Au terme de l’examen du présent projet de loi par l’Assemblée nationale, en première lecture, onze EPCI (hors Lyon et Marseille) pouvaient accéder au statut de métropole : Toulouse, Lille, Bordeaux, Nice, Nantes, Strasbourg, Grenoble, Rennes, Rouen, Montpellier et Brest.

● En deuxième lecture, le Sénat n’a globalement pas remis en cause l’élargissement, auquel l’Assemblée nationale a procédé en première lecture, du champ des EPCI susceptibles d’accéder au statut de métropole – à ceci près qu’à l’initiative de Mme Jacqueline Gourault, la commission des Lois du Sénat a potentiellement augmenté le nombre des EPCI centres d’une zone d’emplois de plus de 400 000 habitants qui sont susceptibles d’accéder au statut de métropole, en souhaitant que les compétences énumérées au I de l’article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales (dans sa nouvelle rédaction) soient exercées au lieu et place des communes non plus à la date d’entrée en vigueur du présent projet de loi, mais à la date à laquelle serait demandée la transformation en métropole et ce, par souci de ne pas créer de distorsion injustifiée entre territoires. Cette modification pouvait conduire à ouvrir le statut de métropole à un nombre d’intercommunalités dont il était difficile d’évaluer l’ampleur.

S’agissant du caractère automatique ou facultatif de la transformation en métropoles, le Sénat est revenu sur le choix fait par l’Assemblée nationale en faveur de l’automaticité. À l’initiative de son rapporteur, M. René Vandierendonck, la seconde assemblée a de nouveau choisi de faire de la transformation en une métropole une pure faculté pour l’ensemble des EPCI éligibles à ce statut.

● En deuxième lecture, votre commission des Lois a, sur proposition de votre rapporteur, réaffirmé la position qui était la sienne en première lecture et rétabli le texte qu’elle avait alors adopté :

– en conférant un caractère automatique à la transformation en métropoles des EPCI éligibles à ce statut ;

– en fixant la date d’appréciation de l’exercice des compétences énumérées au I de l’article L. 5217 2 du code général des collectivités territoriales (dans sa nouvelle rédaction) non pas à la date de la candidature des EPCI pour lesquels l’accès au statut de métropole est une faculté, mais à la date d’entrée en vigueur du présent projet de loi.

Ainsi défini, le statut de métropole serait accessible à onze EPCI correspondant aux agglomérations de Toulouse, Lille, Bordeaux, Nice, Nantes, Strasbourg, Grenoble, Rennes, Rouen, Montpellier et Brest.

B. QUELQUES DISCORDANCES CONCERNANT CERTAINES COMPÉTENCES SUSCEPTIBLES D’ÊTRE TRANSFÉRÉES OU DÉLÉGUÉES AUX MÉTROPOLES DE DROIT COMMUN

L’Assemblée nationale et le Sénat sont parvenus à s’accorder sur une très large majorité des compétences qui seront obligatoirement ou facultativement transférées aux métropoles (article 31).

C’est ainsi qu’en deuxième lecture, votre commission des Lois n’a pas remis en cause le choix fait par le Sénat d’étendre le bloc des compétences communales qui seront obligatoirement transférées aux métropoles en matière :

– de création, d’aménagement et d’entretien des espaces publics dédiés à tout mode de déplacement urbain ainsi qu’à leurs ouvrages accessoires ;

– d’établissement, d’exploitation, d’acquisition et de mise à disposition d’infrastructures et de réseaux de télécommunications ;

– de service public de défense extérieure contre l’incendie.

Toutefois, des désaccords subsistent quant à la définition de certaines compétences.

1. Les compétences communales

En premier lieu, s’agissant des compétences communales, le Sénat multiplie les références à la notion d’« intérêt métropolitain », alors que l’Assemblée nationale est soucieuse de limiter l’utilisation de cette notion qui, dans certains domaines, lui paraît floue et potentiellement source d’arguties juridiques.

C’est la raison pour laquelle, en deuxième lecture, votre commission des Lois a supprimé la notion d’« intérêt métropolitain » :

– que le Sénat a introduite en deuxième lecture s’agissant de la compétence en matière de tourisme (que votre commission des Lois a souhaité voir ainsi définie : « promotion du tourisme, dont la création d’offices de tourisme ») ;

– que le Sénat a introduite en première lecture s’agissant de la compétence en matière d’actions de valorisation du patrimoine naturel et paysager ;

– que le Sénat a introduite en première lecture s’agissant de la compétence en matière de cimetières, de sites cinéraires et de crématoriums.

Pour ce qui concerne la définition des compétences métropolitaines quant aux gares situées sur le territoire métropolitain, l’Assemblée nationale et le Sénat ne sont pas encore parvenus à un accord.

En première lecture, le Sénat avait confié aux métropoles « le rôle de chef de file dans la gouvernance pour l’aménagement des gares d’intérêt national situées sur le territoire métropolitain ».

Considérant qu’une telle rédaction pouvait créer un conflit entre les compétences des métropoles et celles reconnues aux régions, à la Société nationale des chemins de fer français (SNCF) et à Réseau ferré de France (RFF), l’Assemblée nationale avait, en première lecture, limité le « chef de filât » attribué aux métropoles à « l’aménagement urbain autour des gares situées sur le territoire métropolitain ».

Conscient des difficultés qui pouvaient résulter de l’attribution aux métropoles d’un « chef de filât » en matière d’aménagement des gares, le Sénat, en deuxième lecture, a supprimé la notion de « chef de file » et préféré la référence à une « participation » des métropoles à la gouvernance et à l’aménagement des gares situées sur le territoire métropolitain. La notion de « participation » était censée mieux ménager l’articulation entre les compétences des métropoles et celles des régions, de la SNCF et de RFF.

Cependant, votre commission des Lois a estimé, en deuxième lecture, que même limitée à une simple « participation », les compétences des métropoles devaient concerner les abords des gares, et non les gares elles-mêmes, afin que soit éliminé tout risque de conflit de compétences, notamment avec les régions qui ont le double rôle d’autorités organisatrices des transports express régionaux (TER) et de chefs de file en matière d’intermodalité. C’est la raison pour laquelle, sans reprendre l’expression « chef de file », votre commission des Lois a, de nouveau, restreint les compétences métropolitaines à l’« aménagement urbain autour des gares situées sur le territoire métropolitain ». Ainsi, les compétences régionales en matière d’intermodalité devraient être parfaitement préservées.

À cet égard, l’article 8 bis du présent projet de loi, qui, introduit par l’Assemblée nationale en première lecture, met en place un schéma régional de l’intermodalité, a été complété en deuxième lecture, à l’initiative de votre rapporteur, de façon à opérer un certain nombre de coordinations.

S’agissant d’une manière plus générale des questions de mobilité, votre commission des Lois a, en deuxième lecture, adopté des amendements de votre rapporteur ainsi que de Mme Nathalie Appéré et des membres du groupe SRC portant sur l’article 34 bis du présent projet de loi. Cet article opère un certain nombre de coordinations liées à l’institution, par l’article 34 ter du présent projet de loi, des autorités organisatrices de la mobilité. Les précisions apportées au dispositif par le Sénat, en deuxième lecture, méritaient d’être complétées, notamment au regard des modalités d’affectation du versement transport.

Pour ce qui concerne les compétences en matière énergétique, votre commission des Lois continue de penser que le Parlement ne doit pas, dans le cadre des débats sur le présent projet de loi, anticiper sur la répartition des compétences qui sera fixée par le prochain projet de loi relatif à la transition énergétique en cours d’élaboration par le Gouvernement.

C’est la raison pour laquelle l’Assemblée avait, en première lecture, supprimé la compétence en matière d’« organisation de la transition énergétique » que le Sénat avait reconnue aux métropoles en première lecture. Néanmoins, la seconde chambre, en deuxième lecture, a rétabli cette compétence.

Animée par un esprit de compromis, votre commission des Lois a proposé, en deuxième lecture, d’attribuer aux métropoles une compétence en matière de « contribution à la transition énergétique ». La notion de « contribution » permet d’inscrire dans le marbre de la loi le rôle clé que les métropoles auront probablement à jouer en matière de transition énergétique, sans pour autant définir une répartition précise des compétences en la matière que le futur projet de loi relatif à la transition énergétique a justement vocation à organiser.

Votre commission des Lois n’a pas fait le choix, en deuxième lecture, de retirer la « concession de la distribution publique d’électricité et de gaz » du bloc de compétences communales obligatoirement transférées aux métropoles, contrairement à ce qu’elle avait fait en première lecture à l’initiative de M. Yves Blein, rapporteur pour avis de la commission des Affaires économiques, ainsi que de M. François Brottes, président de ladite commission, et de Mme Frédérique Massat, notamment.

Elle a cependant précisé le mécanisme de représentation-substitution des métropoles au sein des syndicats de communes et des syndicats mixtes compétents en matière de concession de la distribution publique d’électricité que le Sénat avait retenu en première lecture avant de l’amender en deuxième lecture.

Alors qu’aux yeux du Sénat, la métropole devrait disposer d’un nombre de suffrages équivalent à celui des communes auxquelles elle se substituerait, votre commission des Lois a, en deuxième lecture, jugé nécessaire de prévoir que le nombre de suffrages dont disposeront les représentants de la métropole dans le comité syndical sera proportionnel à la population des communes que la métropole représentera au titre de cette compétence, sans pouvoir cependant excéder la moitié du nombre total de suffrages.

À l’initiative de votre rapporteur, ce mécanisme de représentation-substitution encadrée a été étendu à certains syndicats de communes ou syndicats mixtes compétents en matière d’assainissement et d’eau.

2. Les compétences départementales

En deuxième lieu, s’agissant des compétences départementales, l’Assemblée nationale et le Sénat ont le même point de vue :

– aussi bien en ce qui concerne le principe du caractère facultatif et conventionnel de leur transfert aux métropoles ;

– qu’en ce qui concerne l’exception, introduite en deuxième lecture par le Sénat et confirmée par votre commission des Lois en deuxième lecture, tenant au caractère obligatoire du transfert au profit des métropoles, au 1er janvier 2017, de la compétence départementale en matière de gestion des routes classées dans le domaine public routier départemental, ainsi que de leurs dépendances et accessoires.

Alors qu’en première lecture, l’Assemblée nationale et le Sénat avaient une identité de vues quant à l’étendue des compétences départementales susceptibles d’être transférées aux métropoles par convention, ce consensus a été rompu, en deuxième lecture, par le Sénat qui a adopté un amendement de MM. Louis Nègre, Roland Ries et de plusieurs de leurs collègues, retirant les transports scolaires de la liste des compétences transférables.

En deuxième lecture, votre Commission a, sur proposition de votre rapporteur, rétabli cette compétence au sein du bloc de compétences départementales pouvant être transférées aux métropoles par convention.

Pour ce qui est des compétences régionales, l’Assemblée nationale et le Sénat partagent le même point de vue.

3. Les compétences étatiques

En troisième et dernier lieu, s’agissant des compétences étatiques en matière de logement et d’habitat qui seront susceptibles d’être déléguées aux métropoles, l’Assemblée nationale et le Sénat sont en désaccord.

Dans sa version initiale, le présent projet de loi offrait à l’État la possibilité de déléguer aux métropoles qui en feraient la demande un bloc insécable de cinq compétences indissociables en matière :

– d’attribution des aides à la pierre ;

– de gestion de tout ou partie des réservations de logements dont bénéficie le représentant de l’État dans le département (« contingent préfectoral ») ;

– de garantie du droit à un logement décent et indépendant (« DALO ») ;

– de mise en œuvre des procédures de réquisition ;

– de gestion de la veille sociale, de l’accueil, de l’hébergement et de l’accompagnement au logement de toute personne ou famille sans domicile ou éprouvant des difficultés particulières d’accès au logement.

En première lecture, le Sénat a réduit ce bloc insécable à la portion congrue en le limitant à deux compétences indissociables :

– l’attribution des aides à la pierre ;

– la gestion de tout ou partie des réservations de logements dont bénéficie le représentant de l’État dans le département (« contingent préfectoral »).

En première lecture, l’Assemblée nationale a, sur proposition du Gouvernement, rétabli l’ensemble de cinq compétences en matière de logement et d’habitat que l’État pourrait déléguer, par convention, aux métropoles, en le divisant en deux blocs :

– un bloc insécable de trois compétences (attribution des aides au logement locatif social et en faveur de l’habitat privé ; garantie du droit à un logement décent et indépendant, ainsi que, pour l’exercice de cette garantie par le président du conseil de la métropole, gestion des réservations de logement dont dispose le représentant de l’État dans le département) ;

– un bloc sécable et optionnel de deux compétences (mise en œuvre des procédures de réquisition ; gestion de la veille sociale, de l’accueil, de l’hébergement et de l’accompagnement au logement de toute personne ou famille sans domicile).

En deuxième lecture, le Sénat n’a pas remis en cause l’architecture globale de la délégation de compétences autour de deux blocs (l’un insécable et l’autre sécable), ni modifié le contenu du bloc sécable et optionnel (mise en œuvre des procédures de réquisition ; gestion de la veille sociale, de l’accueil, de l’hébergement et de l’accompagnement au logement de toute personne ou famille sans domicile).

En revanche, la seconde assemblée a exclu la garantie du droit à un logement décent et indépendant du bloc insécable des compétences qui pourront être déléguées aux métropoles, et enrichi ce bloc insécable de compétences en matière d’élaboration, de contractualisation, de suivi et d’évaluation des conventions d’utilité sociale pour la partie concernant le territoire de la métropole ainsi qu’en matière de délivrance aux organismes d’habitation à loyer modéré des agréments d’aliénation de logements sociaux situés sur le territoire métropolitain.

En deuxième lecture, votre commission des Lois a adopté un amendement du Gouvernement rétablissant (tout en le précisant) le dispositif retenu par l’Assemblée nationale en première lecture.

C. DES DÉSACCORDS SUR CERTAINES RÈGLES DE FONCTIONNEMENT DES MÉTROPOLES DE DROIT COMMUN

En deuxième lecture, le Sénat a supprimé l’ensemble des dispositifs qu’à l’initiative de Mmes Estelle Grelier et Françoise Descamps-Crosnier ainsi que de MM. Paul Molac et Sergio Coronado, l’Assemblée nationale avait introduit dans le projet de loi (article 31) en première lecture et qui tendaient à faciliter la création et le fonctionnement des métropoles en substituant une règle de majorité à l’actuelle règle d’unanimité pour :

– la mise en place d’une dotation globale de fonctionnement (DGF) territoriale ;

– l’unification des impôts directs locaux.

En deuxième lecture, votre commission des Lois a rétabli l’ensemble de ces dispositifs.

Par ailleurs, à l’initiative conjointe de Mme Nathalie Appéré, des membres du groupe SRC et de votre rapporteur, votre commission des Lois a, en deuxième lecture, clarifié les conditions de retrait ou de substitution des métropoles dans les syndicats de communes ou les syndicats mixtes exerçant les compétences qui leur seront transférées à titre obligatoire ou facultatif.

Si le retrait des métropoles des syndicats de communes ou des syndicats mixtes devra prévaloir pour l’exercice des compétences qui seront obligatoirement transférées auxdites métropoles, c’est en revanche la substitution des métropoles au sein des syndicats de communes ou des syndicats mixtes qui sera la règle s’agissant des compétences qui seront facultativement exercées par lesdites métropoles.

Votre commission des Lois a aménagé deux exceptions au principe de retrait des métropoles des syndicats de communes ou des syndicats mixtes exerçant aujourd’hui les compétences qui seront à l’avenir obligatoirement transférées aux métropoles. Pour ce qui est de la concession de la distribution publique d’électricité ainsi que de l’eau et de l’assainissement, votre commission des Lois a privilégié un mécanisme de représentation-substitution conçu de façon à ne pas déstabiliser la gouvernance des syndicats aujourd’hui compétents en la matière.

D. DES POINTS DE VUE DIFFÉRENTS SUR CERTAINS ÉLÉMENTS DE LA GOUVERNANCE DES MÉTROPOLES

1. L’organisation institutionnelle

Si l’Assemblée nationale et le Sénat sont parvenus globalement à un consensus s’agissant de l’organisation globale de la gouvernance des métropoles (bureau, conseil de la métropole, conférence métropolitaine et conseil de développement), ce dernier achoppe néanmoins sur certains points.

Alors qu’en deuxième lecture, le Sénat a, sur proposition de MM. Alain Anziani et Jean-Pierre Caffet, ouvert aux métropoles de droit commun la possibilité de mettre en place, à l’issue de la troisième année suivant leur création, une commission permanente à laquelle le conseil de la métropole pourrait déléguer une partie de ses attributions, à l’exception de celles relatives à l’adoption du budget et à l’arrêté des comptes, votre commission des Lois a, à l’initiative de votre rapporteur, supprimé ce dispositif qui est inspiré du modèle de la métropole de Lyon et qu’elle estime peu adapté à la nécessité qu’il y a à associer à la gouvernance de la métropole les élus de tous les territoires compris dans le périmètre de cette dernière, afin que la diversité de ces territoires et des sensibilités soit représentée.

Par ailleurs, à l’initiative de Mme Nathalie Appéré et des membres du groupe SRC, votre commission des Lois a :

– supprimé l’interdiction faite aux membres du conseil de la métropole d’être simultanément membres du conseil de développement de cette dernière ;

– retenu un dispositif visant à résoudre le problème de l’élection du bureau lorsque certains EPCI à fiscalité propre se transformeront en métropoles en cours de mandat communautaire. Jusqu’au prochain renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la métropole, le président et les vice-présidents du conseil de l’EPCI à fiscalité propre exerceront, respectivement, les mandats de président et de vice-présidents du conseil de la métropole.

2. Le mode d’élection du conseil métropolitain

Afin de prévoir, à l’occasion des élections municipales et communautaires de 2020, une gouvernance adaptée aux métropoles, l’Assemblée nationale a adopté, un amendement du Gouvernement, devenu l’article 35 AA, inscrivant dans le projet de loi le principe selon lequel les conseils métropolitains seraient à compter de cette date composés de deux collègues :

– le premier élu en application des dispositions prévues par la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 pour les conseillers communautaires, soit par fléchage sur les listes municipales dans le cadre des communes ;

– le second, comprenant la majorité des sièges, élu dans un cadre métropolitain.

Jugeant cette remise en chantier du mode d’élection des conseillers métropolitains prématurée et inopportune, la commission des Lois du Sénat a supprimé cet article.

À l’initiative de Mme Nathalie Appéré, votre Commission l’a rétabli, dans une rédaction affinée prévoyant que le premier collège des conseillers élus dans le cadre des communes devrait disposer de la majorité des sièges et que le second pourrait être élu dans une ou plusieurs circonscriptions sur le territoire métropolitain.

V. LES AUTRES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI RELATIVES À L’INTÉGRATION MÉTROPOLITAINE ET URBAINE

A. LES ÉVOLUTIONS DU STATUT DES COMMUNAUTÉS URBAINES

En première lecture, le Sénat a abaissé le seuil de création des communautés urbaines à 250 000 habitants et supprimé tout critère dérogatoire, choix validé sans modification par l’Assemblée nationale (article 40).

Par ailleurs, le Sénat a renforcé les compétences obligatoires des communautés urbaines (article 42), notamment en matière de transition énergétique, de soutien et d’aides aux établissements d’enseignement supérieur et aux programmes de recherche, d’aménagement, d’entretien et de gestion des aires d’accueil des gens du voyage, d’organisation de la transition énergétique et de gestion des réseaux de chaleur et concession de la distribution publique d’électricité et de gaz.

En première lecture, l’Assemblée nationale, par cohérence avec les modifications adoptées pour les métropoles de droit commun, a supprimé les compétences confiées aux communautés urbaines en matière d’organisation de la transition énergétique et de concession de la distribution publique d’électricité et de gaz. L’intérêt communautaire attaché à l’exercice des compétences « opérations programmées de l’habitat, actions de réhabilitation et résorption de l’habitat insalubre » a été écarté par cohérence avec sa suppression dans la définition de la compétence « politique du logement ». Enfin, les compétences en matière de prise de participation au capital de sociétés et de pilotage des pôles de compétitivité introduites par le Sénat ont été supprimées.

En deuxième lecture, le Sénat a réintroduit de nouvelles compétences, notamment en matière d’organisation de la transition énergétique, de gestion des réseaux de chaleur ou de froid urbains, d’électricité et de gaz.

Il a également ouvert à toutes les communautés urbaines, et notamment celles créées avant 1999 et ne répondant pas aux critères actuels de mise en place, la faculté d’exercer la plénitude des compétences prévues pour les communautés urbaines de droit commun.

Sous réserve d’amélioration de la cohérence du dispositif et d’extension de l’application du régime de représentation-substitution de la communauté urbaine aux communes membres dans les syndicats en charge de l’eau et de l’assainissement, la commission des Lois a adopté cet article sans modification.

B. LES PÔLES MÉTROPOLITAINS ET LES PÔLES RURAUX

1. L’assouplissement du recours au pôle métropolitain

En première lecture, le Sénat a assoupli le régime des pôles métropolitains créés par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales :

– en élargissant le champ de leurs compétences (article 45 bis A) ;

– en ouvrant la faculté d’y associer le département et la région : les pôles métropolitains ont été en conséquence transformés en syndicats mixtes ouverts (article 45 bis) ;

– en supprimant la condition d’une population totale de 300 000 habitants et en abaissant de 150 000 à 100 000 habitants le critère démographique exigé pour l’EPCI à fiscalité propre le plus peuplé du pôle (article 45 ter).

En première lecture, l’Assemblée nationale a procédé à une réécriture de ces dispositions en améliorant le dispositif juridique proposé.

En seconde lecture le Sénat a élargi les possibilités de créer des pôles métropolitains frontaliers, en supprimant toute autre condition que la participation d’un EPCI à fiscalité propre limitrophe d’un État étranger regroupant au moins 50 000 habitants (article 45 bis A).

2. La création des pôles d’équilibre

En première lecture, le Sénat a adopté le statut des « pôles ruraux d’aménagement et de coopération » (articles 45 quinquies et 45 sexies), structures de coopération entre établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, destinées à fédérer des territoires en zone rurale autour d’un projet de développement commun. Ils pourraient également élaborer un schéma de cohérence territoriale ou coordonner les schémas de cohérence territoriale de son territoire. Des mutualisations de moyens pourraient être également mises en place par ces structures.

En outre, un statut spécifique était prévu pour le pôle correspondant au Pays basque, doté de compétences étendues (article 45 sexies).

En première lecture, à l’initiative de votre rapporteur et de M. Florent Boudié, l’Assemblée nationale a apporté plusieurs modifications importantes à ce dispositif.

Outre le changement de dénomination, le dispositif a été complété par deux types de dispositions :

– d’une part, une définition des modalités de fonctionnement des pôles (outils mis à disposition des pôles, règles de représentation des EPCI au sein de ces pôles, mise en place d’une conférence des maires) ;

– d’autre part, une précision des règles pour créer un pôle d’équilibre, à partir d’une structure existante, syndicat mixte ou « pays », transformés automatiquement en pôle d’équilibre lorsqu’ils en respectent les règles.

L’Assemblée nationale a également prévu la possibilité pour les établissements publics de coopération intercommunale qui composent un pôle d’équilibre de fusionner, lorsque le pôle d’équilibre exerce en réalité les compétences obligatoires d’une communauté d’agglomération ou d’une communauté de communes. Elle a supprimé, à l’initiative du Gouvernement, le statut spécifique prévu pour le pôle du Pays basque.

En deuxième lecture, le Sénat a repris les grandes lignes du statut qu’il avait voté en première lecture, supprimant la plupart des apports de l’Assemblée.

En matière institutionnelle, il a prévu la possibilité que les départements soient associés et représentés au sein du pôle – sans qu’ils en soient formellement membres – cette participation rendant impossible que cette structure puisse adopter des documents de planification.

À l’initiative de M. Florent Boudié et des membres du groupe Socialiste, républicain et citoyen, la commission des Lois a adopté un amendement réécrivant le statut de cette structure, désormais dénommée « pôle territorial d’équilibre », afin de mettre en place une rédaction organisant logiquement les différents apports des lectures successives et de rétablir les ambitions du statut prévu par l’Assemblée nationale en première lecture. Elle a ainsi supprimé la faculté pour le département d’en être membre. Elle a également prévu l’articulation de l’exercice des compétences déléguées par les EPCI au pôle avec celles du syndicat mixte d’un parc naturel régional, ainsi que la faculté de fusion à terme entre le pôle et ses EPCI membres.

C. LA GESTION DES MILIEUX AQUATIQUES

En première lecture, le Sénat a défini une nouvelle compétence des communes et des EPCI, intitulée « gestion des milieux aquatiques et protection contre les inondations » (article 35 B).

En première lecture, notre assemblée avait, par ailleurs, conforté le rôle des établissements publics territoriaux de bassin, afin de permettre une coopération efficace des collectivités dans l’exercice de cette nouvelle compétence.

Pour exercer la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations, le Sénat avait prévu, en première lecture, la création d’une taxe spéciale d’équipement, pour financer les ouvrages de protection contre les inondations, leur entretien ainsi que les cours d’eau non domaniaux dont les établissements publics de coopération intercommunale assurent l’entretien.

Notre assemblée a adopté, en séance publique, un amendement du Gouvernement créant deux taxes au lieu d’une, pour séparer l’activité d’entretien des cours d’eau non domaniaux d’une part, et celle de prévention des inondations, d’autre part. Le Sénat a adopté en deuxième lecture – le Gouvernement s’en étant remis à sa sagesse – deux amendements identiques de MM. Louis Nègre et Pierre-Yves Collombat substituant une seule taxe aux deux taxes prévues. Son objet serait le financement des travaux de toute nature permettant de réduire les risques d’inondation et les dommages causés aux personnes et aux biens. Les dispositions adoptées par le Sénat prévoient, en outre, que le montant des primes d’assurances contre le risque inondation et celui des franchises « tient compte, à due proportion, de la réduction des risques qui résulte des actions de prévention ».

Cette taxe serait prévue dans un nouvel article 1530 bis du code général des impôts, qui entrerait en vigueur le 1er janvier 2014. Ce dispositif prévoit – ce que le texte adopté par l’Assemblée nationale ne précisait pas – que le produit de cette taxe est arrêté avant le 1er octobre de chaque année pour application l’année suivante par l’organe délibérant de la commune ou, le cas échéant, de l’EPCI « dans la limite d’un plafond fixé à 40 euros par habitant » résidant sur le territoire relevant de sa compétence.

L’article 35 C prévoit le renforcement du rôle des établissements publics territoriaux de bassin dans la gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations. En deuxième lecture, le Sénat a précisé que ces établissements ne pouvaient être constitués que sous forme de syndicats mixtes alors que le texte proposé par le Gouvernement permettait qu’il puisse l’être également sous forme d’une institution ou organisme interdépartemental.

En deuxième lecture, votre Commission a adopté un amendement du Gouvernement qui permet aux établissements publics territoriaux de bassin de continuer à se constituer sous forme d’ententes interdépartementales, afin de préserver les structures de coopération existantes qui ont fait la preuve de leur efficacité. Le texte adopté par votre Commission précise également les périmètres d’intervention respectifs des établissements publics territoriaux de bassin et des établissements publics d’aménagement et de gestion des eaux (5) ainsi que les conditions dans lesquelles les établissements publics territoriaux de bassin apportent un appui technique à leurs membres. Enfin, le texte adopté par votre Commission prévoit que l’avis des établissements publics d’aménagement et de gestion des eaux concernés doit être recueilli sur les projets d’intérêt commun dont la maîtrise d’ouvrage serait assurée par les établissements publics territoriaux de bassin, par transfert ou délégation de compétence des communes, des EPCI à fiscalité propre ou de leurs groupements.

L’article 35 D est relatif au transfert des ouvrages construits en vue de prévenir les inondations et les submersions. En deuxième lecture, le Sénat a ouvert la possibilité de créer des servitudes sur les ouvrages qui ne pourront pas être transférés. Pari ailleurs, le Sénat a complété cet article pour prévoir la création d’un fonds pour la réparation des dégâts causés aux biens des collectivités territoriales et de leurs groupements par les calamités publiques.

L’article 35 E prévoit une période transitoire, d’une part, pour le transfert de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations aux communes et établissements publics de coopération intercommunale, et, d’autre part, pour la mise à disposition à ces mêmes communes et leurs groupements des ouvrages construits en vue de prévenir les inondations et les submersions.

Jugeant que la date du 1er janvier 2016 retenue pour le transfert aux communes de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de protection contre les inondations était trop proche, votre Commission a adopté en deuxième lecture trois amendements identiques de M. Alain Tourret, de M. Hugues Fourage et de Mme Estelle Grelier reportant cette date d’effet au 1er janvier 2018.

Dans le même esprit, votre Commission a également adopté un amendement de votre rapporteur précisant que les conseils généraux, les conseils régionaux, leurs groupements ou les autres personnes morales de droit public assurant des compétences de gestion des milieux aquatiques « exercent » – et non pas « peuvent exercer » – ces compétences jusqu’à leur transfert aux communes, afin de lever toute ambigüité sur les actions qui devront être conduites dans l’attente de ce transfert.

En séance publique, le Sénat avait adopté en deuxième lecture, avec un avis favorable du Gouvernement, un amendement de M. Pierre-Yves Collombat précisant que les charges qui seraient transférées par le département et la région à cette occasion peuvent faire l’objet, dans le cadre d’une convention, d’une compensation. En deuxième lecture, votre Commission a adopté un amendement de votre rapporteur précisant que les charges qui seraient transférées par le département et la région « font l’objet » d’une convention de compensation afin de conforter l’action que les communes ou les EPCI devront conduire. La signature de cette convention sera donc une obligation.

Il en sera de même des charges transférées par l’État, qui feront aussi l’objet obligatoirement d’une convention.

Enfin, votre Commission a adopté deux amendements identiques de M. Hugues Fourage et de M. Alain Tourret prévoyant les compétences des communautés urbaines et des communautés d’agglomération en matière de gestion des milieux aquatiques, à l’instar des autres EPCI.

D. LES RÉFORMES RELATIVES À L’EXERCICE DES POUVOIRS DE POLICE EN MATIÈRE DE VOIRIE

1. La dépénalisation du stationnement payant

Introduit par le Sénat en première lecture, les articles 36 bis et 36 ter prévoient de remplacer la répression pénale du stationnement payant sur voirie, c’est-à-dire du stationnement en l’absence ou en l’insuffisance de paiement de la redevance pour stationnement sur la voie publique, par une redevance due au titre d’un service public décentralisé. En l’absence de paiement immédiat d’une redevance de stationnement, les collectivités territoriales compétentes en matière de voirie pourraient imposer le paiement d’un « forfait de post-stationnement » plutôt qu’une amende.

La première lecture de l’Assemblée nationale et la deuxième lecture du Sénat ont permis aux deux assemblées de s’accorder sur le principe de cette réforme, devant entrer en vigueur deux ans après la promulgation du présent texte, ainsi que d’apporter des précisions sur le statut juridique de cette redevance administrative et sur les modalités de sa contestation devant les tribunaux administratifs.

En deuxième lecture, votre rapporteur a cependant proposé à la commission des Lois de réintroduire le principe inconditionnel de la compensation en loi de finances de l’intégralité des pertes de recettes engendrées notamment pour l’État par la présente réforme, analysées par votre rapporteur dans le cadre de son rapport pour avis sur les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » au sein du projet de loi de finances pour 2014 (6), en supprimant la condition prévue par le Sénat laissant penser que l’assujettissement des forfaits de post-stationnement à la TVA pourrait permettre de compenser le manque à gagner subi par l’État.

2. Le transfert des pouvoirs de police spéciale de la circulation et de la délivrance des licences de taxi aux présidents des EPCI à fiscalité propre

Les articles 36 et 37 prévoient la création d’une police spéciale de la circulation sur les voies communales et intercommunales à l’extérieur des agglomérations et une police spéciale de la délivrance des autorisations de stationnement aux exploitants de taxi, pouvant être transférées par le maire de la commune au président de l’EPCI à fiscalité propre compétent.

En première lecture, le Sénat a adopté un amendement visant à permettre au président de l’EPCI compétent de limiter la délivrance de l’autorisation de stationnement de taxis à certaines communes seulement du périmètre de l’établissement.

Il a également introduit des distinctions au sein des métropoles entre le pouvoir de police de la circulation, confié au président du conseil de la métropole, et le pouvoir de police du stationnement sur l’ensemble des voies de communication du domaine public routier des communes et de la métropole, qui relève des maires des communes membres, ainsi que dans tous les EPCI à fiscalité propre, entre l’exercice des pouvoirs de police sur les « voies principales du territoire » définies par l’organe délibérant, et les autres voies communales.

En scindant en deux les nouveaux pouvoirs de police spéciale, elle organise la création de quatre polices distinctes, dont la détermination du périmètre sera complexe : police de la circulation sur les voies principales communautaires, police de la circulation sur les voies autres que les voiries principales communautaires, police de la délivrance des autorisations de stationnement des taxis sur les voies principales communautaires et police de la délivrance des autorisations de stationnement des taxis sur les voies autres que les voiries principales communautaires.

C’est pourquoi en première lecture, la commission des Lois, mue par le principe de simplification des normes applicables aux collectivités territoriales et en particulier des petites communes et intercommunalités, a supprimé la notion de voirie principale communautaire.

En deuxième lecture, à l’initiative de M. Michel Delebarre, le Sénat a réintroduit ces distinctions au sein des articles 36 et 37.

3. Les pouvoirs du préfet de police de Paris en matière de circulation

En première lecture, à l’initiative de la commission du Développement durable et de notre collègue Denis Baupin, la commission des Lois de l’Assemblée a aligné la compétence du maire de Paris sur le droit commun et, en conséquence, elle a supprimé la compétence du préfet de police pour arrêter les règles de circulation et de stationnement des principaux axes de la capitale afin de tenir compte des conditions de circulation dans l’agglomération parisienne et en Île-de-France (article 36).

En deuxième lecture, sur proposition du Gouvernement, le Sénat a encadré le pouvoir du maire de Paris de régler le stationnement et la circulation dans la capitale en tenant compte des motifs d’ordre public et de sécurité des personnes et des biens spécifiques à ce territoire. Il a ainsi assorti l’exercice de la compétence nouvellement confiée au maire à un avis conforme du préfet de police sur les décisions concernant les axes à grande circulation qui permettent d’ « assurer la continuité des itinéraires principaux dans l’agglomération parisienne et en région d’Île-de-France ». S’il s’oppose au projet du maire, le préfet devra motiver sa décision.

Sous réserve d’améliorations rédactionnelles et de coordination, votre Commission n’a pas modifié ce dispositif.

E. LES DISPOSITIONS RELATIVES AU TRANSFERT ET À LA MISE À DISPOSITION DES AGENTS DE L’ÉTAT

À l’issue de la deuxième lecture du Sénat, les dispositions relatives au transfert et à la mise à disposition des collectivités bénéficiaires les personnels – de l’État ou de collectivités locales – concernés par la nouvelle répartition des compétences qui sera issue du présent projet de loi (chapitre Ier du titre III) ont été adoptées dans les mêmes termes par les deux assemblées, hormis l’ajout par le Sénat d’un nouvel article 54 bis A qui tire une conséquence de l’adoption de l’article 45 quater relatif aux fonds européens.

La Commission a adopté l’article 39 sans modification et ainsi qu’un amendement du Gouvernement à l’article 41, rétablissant la rédaction initiale garantissant le « maintien du régime indemnitaire » des agents concernés.

F. L’ENCADREMENT ET LA TRANSPARENCE DES EMPRUNTS DES ACTEURS PUBLICS LOCAUX

En première lecture, à l’initiative de la commission des Finances et de Mme Christine Pires Beaune, la commission des Lois a complété le présent projet de loi par cinq articles destinés à mettre en œuvre les propositions contenues dans le rapport d’enquête déposé le 6 décembre 2011 par M. Jean-Pierre Gorges au nom de la commission d’enquête présidée par M. Claude Bartolone sur les « produits financiers à risque souscrits par les acteurs publics locaux », communément appelés «  emprunts toxiques » (7). Ces propositions, adoptées à l’unanimité par la commission d’enquête, avaient fait l’objet en février 2012 d’une proposition de loi cosignée par la plupart de ses membres (8) dont sont issus ces articles additionnels.

L’article 56 prévoit que les délégations habituellement consenties par les assemblées délibérantes, notamment en matière de négociation et de signature des contrats de prêts, prises en application des dispositions du code général des collectivités territoriales, prennent fin dès l’ouverture de la campagne électorale visant à renouveler ces assemblées, soit deux semaines avant la date du scrutin.

À l’occasion des auditions organisées par la commission d’enquête, plusieurs élus locaux ont indiqué avoir constaté, peu de temps après leur élection, que des emprunts pour des montants importants avaient été négociés dans les derniers jours du mandat de la précédente équipe exécutive, quelque fois entre les deux tours des élections locales.

L’article 58 instaure un débat annuel des assemblées délibérantes sur la stratégie financière et le pilotage pluriannuel de l’endettement, dans le cadre du débat d’orientation budgétaire dont l’organisation est obligatoire pour les communes et établissements EPCI de plus de 3 500 habitants, les départements et les régions.

L’article 59 prévoit, pour les produits financiers souscrits par les collectivités territoriales et les EPCI à compter du 1er janvier 2014, l’obligation de provisionner les risques liés à la souscription de produits financiers à hauteur des charges financières supplémentaires potentielles, en faisant des provisions pour de tels risques une dépense obligatoire des communes, départements, régions et organismes en charge du logement social. Le principe d’un provisionnement en cas de risque n’est pas convenablement mis en œuvre par la réglementation actuellement en vigueur.

Cet article reprend ainsi solennellement l’obligation de provisionnement imposée par le récent avis du conseil de normalisation des comptes publics (CNOCP), rendu public en juillet 2012, sur la prise en compte des emprunts et instruments financiers complexes dans la comptabilité des collectivités territoriales, des établissements publics de santé et des offices publics de l’habitat (9).

Sous réserve d’une précision rédactionnelle introduite au sein de ce dernier article, le Sénat a adopté ces dispositions sans modification.

EXAMEN DES ARTICLES

Lors de ses deux réunions du mercredi 27 novembre 2013, la Commission examine le projet de loi, adopté avec modifications par le Sénat, en deuxième lecture, de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (n° 1407).

Après l’exposé du rapporteur, la Commission procède à l’examen des articles restant en discussion.

TITRE IER
CLARIFICATION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET COORDINATION DES ACTEURS

Chapitre Ier A
Le Haut Conseil des territoires

Article 1er AA
(art. L. 1212-1 à L. 1212-4 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales)

Institution du Haut Conseil des territoires

Inséré en première lecture par la commission des Lois à l’initiative de votre rapporteur, le présent article entendait instituer dès à présent le Haut Conseil des territoires, dont la création était prévue dans le cadre du projet de loi n° 497 (2012-2013) de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale, déposé par le Gouvernement sur le Bureau du Sénat le 10 avril 2013. Il a été supprimé en séance publique par le Sénat, au motif qu’il disposait seul de la mission de représentation des collectivités territoriales. La commission des Lois en a rétabli l’institution, en améliorant le dispositif adopté en première lecture.

1. La nécessité d’institutionnaliser le dialogue entre l’État et les collectivités territoriales

Solidement organisé dans certains domaines, notamment financier dans le cadre du comité des finances locales, le dialogue entre l’État et les collectivités territoriales reste trop parcellaire dans d’autres, notamment en matière d’exercice des compétences locales et d’articulation des politiques publiques exigeant l’intervention de l’ensemble des collectivités publiques. Cette situation insatisfaisante s’est d’ailleurs traduite par la multiplication d’instances de dialogue sectorielles regroupant une multiplicité d’acteurs au sein desquelles les enjeux locaux et les positions, les besoins et les priorités des collectivités territoriales pouvaient se trouver marginalisées.

Le Haut Conseil des territoires a donc vocation à se substituer à ces instances sectorielles dès lors qu’elles réunissent uniquement l’État et des collectivités territoriales.

Le Haut Conseil des territoires aura pour mission d’instaurer le nécessaire dialogue, seul à même d’assurer la cohérence des différentes politiques publiques associant l’État et les collectivités territoriales. Il sera, dans ce cadre, en capacité d’émettre toutes propositions de réforme intéressant l’exercice des politiques publiques conduites par les collectivités territoriales ou auxquelles celles-ci concourent. Il pourra donner son avis sur les projets de loi relatifs à l’organisation des collectivités territoriales ainsi que sur toute proposition d’acte législatif de l’Union européenne ayant un impact sur les collectivités territoriales (article L. 1231-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales).

Il associera des représentants du Gouvernement, du Parlement et de chaque catégorie de collectivités territoriales, des collectivités territoriales à statut particulier et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, désignés par les associations représentatives des élus locaux selon des conditions précisées en Conseil d’État, un représentant du Conseil national de la montagne, ainsi que les présidents du comité des finances locales, de la commission consultative d’évaluation des charges, de la commission consultative d’évaluation des normes et du conseil supérieur de la fonction publique territoriale (articles L. 1231-3 et L. 1231-4 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales).

Cette instance se réunira en formations différentes, suivant les sujets à l’ordre du jour : en formation plénière, en formation permanente ou en formation spécialisée, le comité des finances locales et la commission consultative d’évaluation des normes devenant des formations spécialisées du Haut Conseil.

2. Une mise en place entérinée par le pacte de confiance et de responsabilité

Le rapport annexe à la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 a prévu qu’« un pacte de confiance et de solidarité sera négocié avec les collectivités territoriales afin notamment de déterminer les modalités, à partir de 2014, de participation des collectivités territoriales à l’effort de redressement ».

À cette fin, une conférence nationale des finances publiques locales a été réunie par le Premier ministre dès le 12 mars 2013. Un pacte de confiance et de responsabilité, établi à l’issue des travaux du comité des finances locales et des concertations avec les organisations représentatives des collectivités territoriales, a ainsi été présenté le 16 juillet 2013 lors d’une deuxième session de la conférence nationale des finances publiques locales.

Outre la répartition de l’effort des collectivités territoriales en matière financière, ce pacte prévoit différents engagements réciproques, parmi lesquels figure une disposition prévoyant qu’« à l’avenir, la conférence des finances publiques locales sera organisée dans l’enceinte du Haut Conseil des territoires. Elle sera préparée par des échanges entre les services de l’État et les collectivités locales. Elle permettra d’associer les collectivités territoriales à la trajectoire pluriannuelle des finances publiques et à ses évolutions, aux nécessaires efforts d’économies, ainsi qu’à la maîtrise des prélèvements obligatoires. La Cour des comptes présentera chaque année devant le Haut Conseil un rapport sur l’état et les perspectives des finances locales » (10).

3. La nécessité d’une instance de gouvernance et de planification des finances locales

Dans le cadre de son premier rapport sur l’évolution des finances locales, la Cour des comptes a observé que le dispositif de gouvernance était insuffisant : « Les moyens de gouvernance globale des finances publiques locales qui permettraient d’avoir des instruments comparables à ceux existant pour l’État et la sécurité sociale sont limités ou indirects ». Elle appelle donc de ses vœux la mise en place d’« une instance nationale [qui] pourrait être le cadre permanent d’association des collectivités territoriales aux mesures de redressement, tant en amont des lois de programmation et de finances pour rendre un avis sur leur nature et leur étendue qu’en aval dans la déclinaison des orientations au sein d’un "pacte" qui soit le cadre des engagements fermes et réciproques de l’État et des collectivités territoriales en ce domaine » (11).

Le Haut conseil des territoires pourrait remplir ce rôle et contribuer ainsi à la définition de la programmation pluriannuelle des finances des administrations publiques locales dans la perspective du rétablissement des comptes publics.

4. La suppression par le Sénat en deuxième lecture

La commission des Lois du Sénat avait salué l’institution du Haut Conseil des territoires : son rapporteur a ainsi estimé que celui-ci « répond aux préoccupations des élus locaux de disposer d’une instance de dialogue destinée à favoriser la culture de confiance nécessaire à une démocratie décentralisée apaisée » et « permet d’instaurer une connaissance commune des politiques publiques locales, dont la carence est souvent pointée comme un élément expliquant les mauvaises relations entre les deux partenaires » (12).

Cependant, lors des débats en séance publique, plusieurs sénateurs, de groupes différents, ont exprimé leur crainte que cette création viendrait empiéter sur le rôle institutionnel du Sénat, chargé par l’article 24 de la constitution d’« assure[r] la représentation des collectivités territoriales de la République ». En conséquence, le Sénat a adopté des amendements déposés par MM. Mézard et Delahaye supprimant le présent article.

Si votre rapporteur entend les inquiétudes exprimées par le Sénat sur la place de cette institution nouvelle, il ne peut qu’observer que la représentation des collectivités territoriales par le Sénat et par le futur Haut Conseil des territoires ne saurait être de même nature.

Lorsque les sénateurs représentent les collectivités territoriales, c’est parce qu’ils sont, par leur mode d’élection, l’émanation des conseils élus des collectivités. Cependant, ils n’en sont ni les mandataires ni les représentants légaux : ainsi, les sénateurs ne sauraient engager les collectivités territoriales dont ils sont, d’une certaine manière, pourtant issus.

Le Haut Conseil des territoires ne disposera pas de la légitimité démocratique que confère l’élection au suffrage universel des membres du Sénat : cependant, au sein de cette instance de concertation, ces membres pourront utilement négocier et prendre des engagements au nom de l’ensemble des collectivités territoriales. Pour être mis en œuvre, ces engagements devront le plus souvent être traduits par le législateur, en particulier saisi du projet de loi de finances, redonnant dans ce cadre toute la place qui revient au Sénat comme seconde chambre du Parlement.

5. Le rétablissement de l’institution du Haut Conseil des territoires par la commission des Lois

En deuxième lecture, la Commission a adopté un amendement de votre rapporteur rétablissant le présent article, dans sa rédaction votée en première lecture, moyennant quelques améliorations rédactionnelles et deux modifications.

Prenant en compte les débats qui ont eu lieu en séance publique en première lecture, la rédaction adoptée ne mentionne plus le nom d’associations d’élus : la rédaction précédente présumait légalement le caractère représentatif des associations s’exprimant habituellement au nom des conseils régionaux et des conseils généraux, alors que la détermination des associations représentant le bloc communal était renvoyée au pouvoir réglementaire. Désormais, un décret en Conseil d’État déterminera les associations représentatives des élus locaux chargés de proposer les élus représentant chaque niveau de collectivités.

En conséquence, la faculté de demander la convocation d’une réunion extraordinaire du Haut Conseil par les présidents de l’Association des régions de France, de l’Assemblée des départements de France et de l’Association des maires de France a été remplacée par la possibilité offerte à un tiers des membres de la formation plénière ou de la formation restreinte de demander une réunion extraordinaire sur un ordre du jour relevant des prérogatives du Haut Conseil des territoires.

*

* *

La Commission est saisie en discussion commune des amendements CL228 du rapporteur et CL112 de M. Jacques Pélissard.

M. le rapporteur. Mon amendement tend à rétablir le Haut Conseil des territoires, supprimé par le Sénat en deuxième lecture. La création de cette instance par l’Assemblée nationale répondait à une revendication ancienne de nombreuses associations représentatives d’élus. Elle se justifie également par l’instauration des règles de non-cumul des mandats et par la nécessité de disposer d’une instance de concertation entre les exécutifs locaux et le Gouvernement. J’ajoute que ce Haut Conseil bénéficiera notamment de l’apport du conseil national d’évaluation des normes, récemment créé, et du comité des finances locales.

L’amendement se distingue cependant sur deux points du texte que nous avions adopté en première lecture. En premier lieu, le Haut Conseil des territoires serait désormais doté d’une capacité d’autosaisine, sur demande d’un tiers de ses membres, au lieu de la saisine initialement dévolue aux présidents de l’Association des maires de France (AMF), de l’Assemblée des départements de France (ADF) et de l’Association des régions de France (ARF). En deuxième lieu, alors que nous avions précédemment prévu de confier la désignation des représentants des conseils régionaux à l’ARF et celle des représentants des conseils généraux à l’ADF cependant que ceux du bloc local seraient désignés dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État, il nous a paru préférable d’éviter une telle différence de traitement, dont le président de l’AMF s’était ému ; tous seront donc désignés selon des modalités fixées par décret en Conseil d’État, ce qui aura en outre l’avantage de nous éviter de mentionner dans la loi des associations dont l’évolution du caractère représentatif est par nature imprévisible.

M. Jacques Pélissard. Je souscris au principe de la création de ce Haut Conseil des territoires, car les collectivités territoriales et l’État ont besoin d’une enceinte où coopérer, négocier et rapprocher leurs points de vue. Cela étant, ce Haut Conseil ne sera pas une instance délibérative, qui ferait d’ailleurs double emploi avec une assemblée parlementaire, et il convient donc d’en resserrer le format. L’amendement CL112 tend par conséquent à réduire le nombre de ses membres, actuellement démesuré.

Enfin, monsieur le rapporteur, c’est un tort que de renvoyer tant de points au décret. Ce Haut Conseil est attendu et aurait permis, s’il avait existé, d’examiner l’impact financier d’un grand nombre de textes. Il est donc souhaitable qu’il puisse être mis en place rapidement et le Gouvernement en est conscient. La désignation par l’ARF, l’ADF et l’AMF, comme initialement prévu, permettait de le rendre plus rapidement opérationnel.

M. Jacques Bompard. Nous assistons là à une entreprise choquante de bureaucratisation de la démocratie ! Alors qu’elle est unanimement condamnée, la multiplication des instances ne fait que s’accélérer. Gardons-nous d’une vision mécaniste de la démocratie, dans laquelle l’outil compterait plus que l’art de celui qui le manie. La responsabilité des élus ne doit en aucun cas être effacée à la faveur de cette prolifération des structures. Or on ne cesse d’en juxtaposer de nouvelles, alors que la création de la métropole devrait entraîner la suppression des départements. Ce n’est pas sérieux !

M. Serge Grouard. Je crains que nous n’allions vers davantage de complexité, alors que notre pays a besoin de simplification. Avec plus de 70 membres, le Haut Conseil ne pourra pas fonctionner efficacement : c’est une nouvelle usine à gaz, qui ne servira pas à grand-chose et qui fera écran entre l’État et les élus territoriaux. Le comité des finances locales, que vous avez du reste réintroduit dans le dispositif, ne fonctionne somme toute pas si mal : pourquoi créer cette autre structure ?

La Commission adopte l’amendement CL228 et l’article 1er AA est ainsi rétabli et rédigé.

En conséquence, l’amendement CL112 tombe.

Article 1er ABA [supprimé]
(Titre Ier du livre II de la première partie et art. L. 1211-1, L. 1211-3, L. 1211-4-2, L. 1212-1, L. 1212-2, L. 1212-3 et L. 1212-4 du code général des collectivités territoriales)

Création du conseil national d’évaluation des normes

Introduit par l’Assemblée nationale en séance publique, à l’initiative de votre rapporteur, le présent article proposait de mettre en place dès à présent le conseil national d’évaluation des normes, en reprenant le dispositif de la proposition de loi de Mme Jacqueline Gourault et M. Jean-Pierre Sueur, déposé sur le bureau du Sénat le 12 novembre 2012 et adopté par le Sénat le 28 janvier 2013.

Cette proposition de loi a pour objectif de substituer à la commission consultative d’évaluation des normes (CCEN) un conseil national d’évaluation des normes (CNEN). Dans le cadre de la mise en place du Haut Conseil des territoires, la CCEN avait vocation à en devenir une formation spécialisée, en lieu et place d’une émanation du comité des finances locales. Il est donc apparu à votre rapporteur plus cohérent de précéder à cette réforme largement consensuelle dans le cadre du même véhicule législatif.

La commission des Lois du Sénat a pris acte de la volonté du Gouvernement d’inscrire cette proposition de loi à l’ordre du jour de la deuxième session extraordinaire de septembre 2013 et a, par voie de conséquence, supprimé le présent article.

1. Le dispositif de la proposition de loi sénatoriale inséré au sein du projet de loi

Le dispositif adopté par l’Assemblée nationale reprenait ainsi l’essentiel du texte adopté par le Sénat.

La composition reposait sur celle de la CCEN aujourd’hui, avec toutefois un nombre de membres plus élevé (trente-cinq membres pour le CNEN contre vingt-deux pour la CCEN aujourd’hui). Afin de faire face à la faible participation des élus, était prévue une composition plus souple, en précisant que chaque niveau de collectivités territoriales ou de leurs groupements serait représenté, non par des présidents, mais par des élus de base. L’appartenance des membres au comité des finances locales ne serait plus requise, ce qui permettrait de faire appel à des élus donnant la priorité à cette préoccupation dans leur activité.

Le présent dispositif prévoyait de reconnaître au conseil national d’évaluation des normes un champ de compétence plus large que celui aujourd’hui exercé par la CCEN.

Il serait obligatoirement consulté – et non plus, comme aujourd’hui, facultativement – par le Gouvernement sur l’impact financier des projets de textes réglementaires ainsi que des projets de loi créant ou modifiant des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs groupements.

À la demande du Gouvernement, il émettrait un avis sur les projets de textes communautaires ayant un impact technique et financier sur les collectivités. En revanche, toutes les normes justifiées par la protection de la sûreté nationale demeureraient exclues du champ de sa compétence.

Les présidents des deux assemblées pourraient saisir l’autorité pour l’examen d’une proposition de loi déposée par un de leurs membres, sauf si son auteur s’y oppose.

Alors que la CCEN est aujourd’hui compétente sur le flux de normes, c’est-à-dire les projets de niveau réglementaire ayant pour effet d’établir des normes supplémentaires, le conseil national d’évaluation des normes pourrait, soit sur auto-saisine, soit sur saisine du Gouvernement, des présidents des assemblées parlementaires et par toute collectivité territoriale ou tout groupement de collectivités, évaluer toute norme réglementaire aujourd’hui en vigueur et ayant un impact technique ou financier sur les collectivités territoriales ou leurs groupements. Il pourrait se saisir lui-même de toute norme technique résultant d’activités de normalisation et de certification ayant un impact technique ou financier sur les collectivités territoriales et leurs établissements publics. Cette disposition concerne les normes de type AFNOR ou ISO qui, malgré leur caractère non obligatoire, s’imposent souvent de facto aux collectivités, à l’origine de dépenses importantes.

Les travaux du conseil national d’évaluation des normes à ce sujet – reprenant la forme de recommandations, motivées et relativement détaillées, de modification du droit positif en vigueur – seraient remis, chaque année, au Premier ministre et aux présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat, sur le modèle du rapport public annuel remis et présenté par le premier président de la Cour des Comptes au Premier ministre et aux deux assemblées.

Le conseil national d’évaluation des normes disposerait d’un délai de six semaines, contre cinq semaines actuellement, à compter de la transmission d’un projet de texte règlementaire ou d’une demande d’avis, pour rendre son avis. Une procédure d’urgence est prévue permettant, à la demande du Premier ministre, de réduire ce délai à deux semaines.

En cas d’avis défavorable du conseil national, le Gouvernement disposerait d’un délai de six semaines pour présenter un nouveau projet de texte réglementaire, en tenant compte des observations du conseil national.

Les avis du conseil national d’évaluation des normes sur les projets de textes règlementaires et les projets de loi seraient publiés au Journal officiel. De même, ses avis sur les projets de loi seraient annexés à l’étude d’impact dont ils constitueraient un complément destiné à renforcer l’information du Parlement dans le cadre de sa mission législative et de contrôle. Ces dispositions contribueront à renforcer la publicité des travaux de cette nouvelle institution et à responsabiliser les administrations centrales dans leurs travaux d’élaboration des projets règlementaires ou législatifs, ou dans leurs hésitations à remanier des normes reconnues comme excessivement complexes ou coûteuses.

Par ailleurs, le dispositif reprenait, dans une large mesure, les dispositions actuelles des articles R. 142-1, R. 142-2 et R. 142-3 du code du sport, en transformant la commission d’examen des règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs en une formation restreinte du CNEN, sur le modèle actuel de la CCEN qui est une émanation du CFL.

Toutefois, l’amendement présenté par votre rapporteur n’a pas repris la disposition adoptée par le Sénat prévoyant d’étendre la compétence du Conseil national aux projets d’amendements du Gouvernement, qui serait une saisine obligatoire de la part de ce dernier, ainsi que, à la demande des présidents des deux assemblées, aux projets d’amendements de l’un de leurs membres, sauf si ce dernier s’y oppose. À la place de ce dispositif avait été prévue la possibilité pour le président d’une assemblée de procéder à cette saisine sur un texte en cours de navette.

2. Le choix du recours à un véhicule législatif autonome

Le Pacte de confiance et de responsabilité présenté le 16 juillet dernier a fait de la lutte contre la prolifération un de ces objectifs. Dans ce cadre, l’État a pris un certain nombre d’engagements, dont la plupart ont d’ores et déjà été mis en œuvre :

– « assurer une meilleure et plus précoce association des associations d’élus aux décisions ayant un impact financier sur les collectivités locales » en soumettant toutes les normes au futur conseil national d’évaluation des normes ;

– « endiguer le flux de normes nouvelles et à limiter les charges imposées aux collectivités lorsque de nouvelles normes sont effectivement créées, conformément aux recommandations du rapport de Messieurs Alain Lambert et Jean-Claude Boulard » : une circulaire du Premier ministre du 17 juillet 2013 a ainsi remplacé le moratoire sur les normes applicables aux collectivités, qui s’est révélé peu efficace, par un « gel de la réglementation ». Pour toute nouvelle norme, une norme ancienne devra être supprimée ou allégée. À compter du 1er septembre 2013, « Les réglementations nouvelles (hors textes de transposition ou d’application de la loi, commandés par une règle supérieure) feront l’objet d’un moratoire. Ainsi, un projet de texte réglementaire nouveau créant des charges pour les collectivités territoriales, les entreprises ou le public ne pourra être adopté que s’il s’accompagne, à titre de "gage", d’une simplification équivalente. ». Au-delà de l’institution de ce gel, le Premier ministre a proposé d’améliorer l’évaluation par l’administration de l’impact juridique et financier des projets de textes réglementaires qu’elle élabore. La démarche d’évaluation préalable concernera désormais « l’ensemble des textes applicables aux collectivités territoriales, aux entreprises ainsi qu’au public (particuliers, associations) ». En outre, l’administration devra être attentive à ce que les projets de textes ne créent pas des normes plus exigeantes en « surtransposant » les directives européennes. Tout choix qui conduira à la situation inverse devra être « expressément justifié et validé ». Enfin, le pouvoir réglementaire devra respecter un « principe de proportionnalité » en s’efforçant de « laisser des marges de manœuvre pour la mise en œuvre, ou prévoir des modalités d’adaptation aux situations particulières ». En termes d’information, les études d’impact devront dorénavant être « rendues publiques au moment de la publication du texte ». Enfin, le coût des normes sera rendu public tous les six mois ;

– « alléger les procédures et les contraintes imposées par la réglementation, lorsque celles-ci sont excessives ou disproportionnées aux objectifs d’intérêt général poursuivis » : le Comité interministériel pour la modernisation de l’action publique (CIMAP) du 2 avril 2013 a ainsi décidé de généraliser les études d’impact y compris pour les textes réglementaires, de limiter l’inflation normative, de développer l’évaluation ex-post des textes législatifs et de mettre en place un programme pluriannuel de simplification des normes.

Afin de mettre en place le CNEN le plus rapidement possible, le Gouvernement a donc choisi d’inscrire l’examen de la proposition de loi adoptée par le Sénat à l’ordre du jour de la session extraordinaire le 19 septembre 2013. La proposition de loi modifiée par l’Assemblée nationale a, par la suite, été adoptée conforme par le Sénat le 7 octobre 2013 et a été promulguée le 17 octobre, devenant la loi n° 2013-921 du 17 octobre 2013 portant création d’un conseil national d’évaluation des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics.

Prenant acte que ces dispositions avaient vocation à être discutées au sein d’un véhicule législatif spécifique, la commission des Lois du Sénat a, par voie de conséquence, adopté un amendement de suppression du présent article présenté par son rapporteur.

À la suite de son inscription à l’ordre du jour de la deuxième session extraordinaire de septembre 2013, l’Assemblée nationale a adopté cette proposition de loi avec des modifications le 19 septembre 2013. Elle a ensuite été adoptée conforme par le Sénat en seconde lecture le 7 octobre 2013, puis été promulguée pour devenir la loi n° 2013-921 du 17 octobre 2013 portant création d’un conseil national d’évaluation des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics.

En conséquence, la commission des Lois a maintenu la suppression du présent article.

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* *

La Commission confirme la suppression de l’article 1er ABA.

Article 1er AB
(art. L. 132-7 [nouveau] du code des juridictions financières)

Rapport de la Cour des comptes sur la situation financière des collectivités territoriales et de leurs établissements publics

Inséré par la commission des Lois de l’Assemblée nationale à l’initiative de votre rapporteur, le présent article avait pour objectif de compléter l’article précédent en prévoyant, comme le faisait le projet de loi n° 497 (2012-2013) de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale, le principe du dépôt d’un rapport au Parlement de la Cour des comptes sur la situation financière des collectivités territoriales, suivi de sa présentation devant le Haut Conseil des territoires par le premier président de la Cour des comptes.

En outre, il prévoyait que le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, prévu au 3° de l’article 58 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances et publié chaque année en juillet en vue du débat d’orientation des finances publiques que doit tenir le Parlement, soit présenté devant le Haut Conseil des territoires par le premier président de la Cour des comptes.

Cette disposition permettait de consacrer la publication par la Cour, dès 2013, d’une nouvelle catégorie de rapports publics thématiques consacrés aux finances publiques locales, issus des travaux de la formation commune à la Cour des comptes et aux chambres régionales et territoriales des comptes créée en 2012.

En deuxième lecture, la commission des Lois du Sénat a adopté le présent article sans modification. Cependant, en séance publique, le Sénat a adopté un amendement déposé par M. Mézard supprimant les références au Haut Conseil des territoires, par coordination avec la suppression de l’article précédent organisant sa mise en place, tout en conservant le principe d’un rapport annuel de la Cour des comptes sur la situation financière des collectivités territoriales.

À l’initiative de votre rapporteur, la commission des Lois a rétabli en deuxième lecture le principe de la présentation par le premier président de la Cour des comptes du rapport sur la situation financière des collectivités territoriales et du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques devant le Haut Conseil des territoires ou le comité des finances locales en tant que formation spécialisée de ce Haut Conseil.

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La Commission est saisie de l’amendement CL229 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement rétablit la présentation, devant le Haut Conseil des territoires, du rapport annuel de la Cour des comptes sur la situation financière des collectivités territoriales, supprimée par le Sénat.

La Commission adopte cet amendement.

Puis elle adopte l’article 1er AB modifié.

Chapitre Ier
Le rétablissement de la clause de compétence générale

Article 1er A [supprimé]
Reconnaissance législative du rôle de la commune et de la subsidiarité
dans l’organisation des politiques publiques locales

Cet article a été inséré en première lecture par le Sénat en séance publique, à l’initiative des sénateurs membres du groupe Communiste, républicain et citoyen.

Initialement, cet article visait à rappeler la « place fondamentale » de la commune au sein de l’architecture de notre République, en tant que « pivot de l’organisation et du dialogue territorial » et « premier échelon de la vie démocratique ». Il rappelait également que l’intercommunalité est un « outil de coopération et de développement au service des communes, dans le respect du principe de subsidiarité ».

Face à l’absence de portée normative et au caractère uniquement déclaratoire de cet article, caractères reconnus par ses propres rédacteurs, votre rapporteur avait estimé que ces dispositions posaient des difficultés rédactionnelles, en faisant du principe de subsidiarité un principe législatif dans le cadre de l’intercommunalité, ce qui pourrait rendre complexe le choix des compétences confiées aux établissements publics de coopération intercommunale. C’est pourquoi, sur sa proposition, la commission des Lois de l’Assemblée nationale a adopté une nouvelle rédaction du présent article, destinée à réaffirmer la vocation constitutionnelle de l’ensemble des collectivités territoriales à s’administrer librement et à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mis en œuvre à leur échelon, rédaction qui n’a pas été modifiée en séance publique.

En deuxième lecture, la commission des Lois du Sénat a constaté que cet article ne faisait que reprendre les dispositions de l’article 72 de la Constitution, qui dispose que « Dans les conditions prévues par la loi, [les] collectivités s’administrent librement par des conseils élus ». Face aux interrogations sur l’utilité d’insérer un tel rappel dans la loi, elle a donc adopté un amendement de son rapporteur de suppression du présent article.

La commission des Lois a soutenu ce choix.

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La Commission confirme la suppression de l’article 1er A.

Article 1er B [supprimé]
Reconnaissance législative des principes d’autonomie financière
des collectivités territoriales et de compensation intégrale
des transferts de compétences

Le présent article a été inséré en première lecture par l’Assemblée nationale, en séance publique, à l’initiative de M. Marc Dolez, contre l’avis du rapporteur et du Gouvernement.

À l’instar de l’article précédent, il tendait à rappeler deux principes : d’une part, l’autonomie financière des collectivités territoriales et, d’autre part, la compensation intégrale de la part de l’État en cas de transfert de compétences vers les collectivités territoriales.

Comme l’avait rappelé votre rapporteur, ces deux principes bénéficient d’une consécration constitutionnelle, puisque l’article 72-2 de la Constitution prévoit que tout transfert de compétences de l’État vers les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. En outre, l’article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales pose les cinq principes que doit respecter toute compensation de transferts de compétences : elle doit être intégrale, concomitante, garantie, contrôlée et conforme à l’objectif d’autonomie financière.

Aussi en deuxième lecture, la commission des Lois du Sénat a considéré que « les dispositions du présent article [étaient] satisfaites par l’article 72-2 de la Constitution » et que « la question des compensations des transferts de compétences ne doit pas se limiter à des rappels de principes mais à une réflexion d’ensemble dans le cadre des lois de finances, et non dans celui du présent projet de loi » (13) ; en conséquence, elle a adopté un amendement de suppression présenté par son rapporteur.

La commission des Lois a également confirmé la suppression du présent article.

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* *

La Commission confirme la suppression de l’article 1er B.

Article 2
(art. L. 1111-4, L. 1111-8, L. 1111-8-1 [nouveau], L. 2112-6, L. 3211-1, L. 4221-1
et L. 4433-1 du code général des collectivités territoriales et art. 73 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales

Rétablissement de la clause de compétence générale
des départements et des régions

Le présent article se propose de rétablir la clause de compétence générale des départements et des régions, dont la suppression par l’article 73 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales devait prendre effet le 1er janvier 2015.

I. REDÉFINIR LES COMPÉTENCES POUVANT ÊTRE EXERCÉES PAR LES DÉPARTEMENTS ET LES RÉGIONS

1. Une clause de compétence générale fortement encadrée par la loi de réforme des collectivités territoriales

La clause de compétence générale permet à une collectivité territoriale d’agir dans tout domaine d’intérêt local (c’est-à-dire présentant un intérêt pour son territoire et ses habitants) dès lors que la compétence pour agir dans ce domaine n’a pas été attribuée de manière exclusive à une autre collectivité. Corolaire de la libre administration des collectivités territoriales, elle permet à une collectivité territoriale d’agir dans tout domaine non réservé à un autre niveau de collectivité, même en l’absence de norme prévoyant leur intervention.

En l’absence d’une définition précisant ce que recoupe l’intérêt municipal, communautaire, départemental, régional ou territorial, le juge administratif a été amené à définir au cas par cas des critères d’identification pouvant justifier l’intervention de la collectivité territoriale. Pour qu’une collectivité puisse agir dans un domaine particulier, l’action envisagée doit répondre à trois critères :

– elle doit bénéficier directement aux besoins de la population ;

– elle doit rester neutre ;

– elle doit répondre à un intérêt public.

Cependant, même encadrée, cette faculté a été accusée de rendre illisible par le citoyen la conduite des politiques publiques. Le constat qu’en a fait en 2008 la commission des Lois (14) a ainsi inclus une description de cet enchevêtrement des compétences mais aussi des financements entre les différents niveaux de collectivités territoriales.

Prenant acte de ces différents constats, la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales avait ainsi prévu de mettre fin à la clause de compétence générale pour les départements et les régions à compter de 2015 et de limiter cofinancements et financements croisés. L’article 73 de cette loi a ainsi restreint la clause de compétence générale des départements et des régions en introduisant le principe du caractère exclusif des compétences exercées par ces collectivités. Ainsi, à compter du 1er janvier 2015, les départements et les régions ne pourront exercer que les seules compétences que la loi leur attribue explicitement ; en contrepartie, aucune autre collectivité territoriale ne sera autorisée à exercer une compétence confiée soit aux régions, soit aux départements. Les départements et les régions pourront ainsi exercer des compétences partagées ou non attribuées à une autre collectivité, en décidant « par délibération spécialement motivée, se saisir de tout objet d’intérêt départemental [ou régional] pour lequel la loi n’a donné compétence à aucune autre personne publique » (15).

2. Le dispositif proposé par le projet de loi initial

Le présent article visait à pérenniser la rédaction en vigueur des articles L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales pour le département, et L. 4221-1 et L. 4433-1 du même code pour les régions et les régions d’outre-mer, afin de maintenir pour ces collectivités territoriales la clause de compétence générale au-delà du 1er janvier 2015.

Les articles L. 4221-1 et L. 4433-1 étaient également complétés pour étendre les compétences de la région à la préservation des langues régionales.

Par coordination, étaient supprimés les deuxième et troisième alinéas de l’article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales, insérés par l’article 73 de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, qui posaient le principe de l’exclusivité des compétences que la loi attribue à un échelon local, ainsi que celui de l’existence de compétences partagées en matière de tourisme, de sport et de culture. En revanche, les dispositions des quatrième et cinquième alinéas du même article, interdisant l’instrumentalisation des aides financières pouvant être à l’origine d’une tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre, sont conservées.

Une coordination était également proposée à l’article L. 1111-8 du même code, prévoyant la possibilité pour une collectivité territoriale de déléguer par convention l’exercice d’une compétence à une collectivité territoriale relevant d’une autre catégorie ou à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, afin de supprimer la mention qu’une compétence pouvait être exclusive ou partagée.

Enfin, le présent article supprimait les VI et VII de l’article 73 de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, prévoyant la mise en place, en 2017, d’un comité, composé de parlementaires, d’élus locaux et de représentants des administrations compétentes de l’État, chargé de l’évaluation de la mise en œuvre de la suppression de la clause de compétence générale pour les régions et les départements ainsi que la limitation des financements croisés et l’entrée en vigueur des dispositions relatives à la suppression de la clause de compétence générale au 1er janvier 2015.

3. Les formulations retenues par le Sénat en première lecture

Tout en approuvant le principe du rétablissement de la clause de compétence générale aux départements et aux régions, la commission des Lois du Sénat a cependant entrepris de réécrire ces dispositions afin d’en « moderniser » la rédaction.

En ce qui concerne les départements, elle a rétabli l’alinéa prévoyant le pouvoir du conseil général pour statuer dans tous les cas prévus par les lois et règlements et les objets d’intérêt départemental. En revanche, elle a supprimé l’alinéa prévoyant que le conseil général « donne son avis sur tous les objets sur lesquels il est consulté en vertu des lois et règlements ou dont il est saisi par les ministres et notamment sur les changements proposés aux limites territoriales du département, des arrondissements, des cantons et des communes et sur la désignation de leur chef-lieu ».

En ce qui concerne les régions, elle a réécrit la seconde phrase de l’article L. 4433-1 du code général des collectivités territoriales, qui dispose actuellement que le conseil régional « a compétence pour promouvoir le développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique de la région et l’aménagement de son territoire et pour assurer la préservation de son identité, dans le respect de l’intégrité, de l’autonomie et des attributions des départements et des communes » en y incluant la préservation des langues régionales prévue par la version initiale du présent article. Cependant, en séance publique, le Sénat a adopté un amendement déposé par les membres du groupe Communiste, républicain et citoyen supprimant cet alinéa, considérant que cette rédaction apportait « un encadrement important au principe de la clause de compétence générale », comportait la notion indéfinie d’« identité régionale » et prévoyait la promotion des langues régionales.

4. Les améliorations apportées par l’Assemblée nationale en première lecture

À l’initiative de votre rapporteur, la commission des Lois a adopté un amendement afin de rétablir la consultation obligatoire des conseils généraux en cas de modification des limites territoriales d’une commune. Plutôt que de rétablir une disposition redondante au sein de l’article L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales relatif aux compétences du conseil général, elle a préféré modifier l’article L. 2112-6, relatif à la procédure de consultation du conseil général en cas de modification des limites communales, afin de prévoir l’obligation de solliciter un avis simple du conseil général pour toute modification de la carte communale. En outre, par parallélisme avec le dispositif prévu pour la consultation des conseils généraux en cas de modification des limites cantonales par la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires et modifiant le calendrier électoral, cette consultation serait enserrée dans un délai de six semaines.

En outre, la commission des Lois a inséré dans le projet de loi deux dispositions précisant les domaines de vocation des départements et des régions.

À l’initiative de Mme Nathalie Appéré et des membres du groupe Socialiste, républicain et citoyen, elle a prévu d’inscrire au sein de l’article L. 3211-1 que le département avait compétence « pour promouvoir les solidarités et la cohésion territoriale sur le territoire départemental, dans le respect de l’intégrité, de l’autonomie et des attributions des régions et des communes ». En effet, aucune disposition, d’ordre plus symbolique que normatif, n’affirmait précédemment le rôle irremplaçable des départements en matière de cohésion sociale et de solidarité.

À l’initiative de votre rapporteur, la commission des Lois a rétabli la rédaction en vigueur de la seconde phrase de l’article L. 4433-1, détaillant les domaines dans lesquels les régions ont vocation à intervenir, en ajoutant la préservation des langues régionales comme le prévoyait le projet de loi initial. En séance publique, à l’initiative de M. Paul Molac, la notion de « préservation » a été remplacée par celle de « promotion » des langues régionales.

La commission des Lois a aussi transféré au sein de cet article la disposition adoptée par le Sénat à l’initiative de Mme Hélène Lipietz et des membres du groupe écologiste du Sénat, prévoyant l’établissement d’un « Agenda 21 » par la région, disposition insérée de façon inadéquate parmi les compétences pour lesquelles la région serait chef de file à l’article 3.

5. Les modifications apportées par le Sénat en deuxième lecture

Jugeant que l’établissement d’un Agenda 21 ne constituait pas une compétence en tant que telle, alors que «  les autres niveaux de collectivités territoriales œuvrent également et activement à leur mise en œuvre », la commission des Lois du Sénat a supprimé cette disposition à l’initiative de son rapporteur.

En séance publique, à l’initiative de M. Favier et des membres du Groupe communiste républicain et citoyen, le Sénat a jugé que les énumérations des domaines de compétences des conseils généraux et des conseils régionaux pouvaient être considérés comme restrictifs et « limiter en fait le champ d’intervention possible de cette collectivité territoriale, ce qui serait contraire à l’objectif affiché par le chapitre 1er de ce projet de loi qui vise à rétablir la clause de compétence générale aux départements » et a en conséquence supprimé les alinéas les prévoyant.

En outre, à l’initiative de M. Gérard Collomb, le Sénat a précisé que les conseils régionaux devaient « prendre en compte » non seulement la stratégie de développement économique et d’innovation des métropoles et de la métropole de Lyon, mais aussi leur stratégie de « soutien et d’aides aux établissements d’enseignement supérieur et de recherche et aux programmes de recherche ».

6. Le rétablissement par la commission des Lois en deuxième lecture des dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture

À l’initiative de votre rapporteur, la commission des Lois a rétabli les alinéas présentant les compétences des départements et des régions. Si ces énumérations n’ont pas en soi de valeur normative en se contentant de reprendre que des compétences prévues par d’autres textes, elles permettent de présenter de manière lisible les missions confiées aux conseils généraux et aux conseils régionaux.

En outre, un amendement présenté par votre rapporteur a supprimé l’obligation faite à la région de prendre en compte la « stratégie de développement économique et d’innovation » et de « soutien et d’aide aux établissements d’enseignement supérieur et de recherche » des métropoles. Cette disposition, introduite au sein de l’article instituant les conseils régionaux, poserait un problème de cohérence avec l’article 3 du présent projet de loi, qui fait de la région le chef de file en matière de développement économique, d’innovation et de soutien à l’enseignement supérieur. Par ailleurs, les dispositions des articles 20 et 31 soumettent les actions de la métropole de Lyon et des métropoles de droit commun en la matière à la prise en compte du schéma régional de l’enseignement supérieur et de la recherche, élaboré par la région en application de l’article L. 214-2 du code de l’éducation.

II. L’INTRODUCTION DANS LE CODE GÉNÉRAL D’UN ARTICLE ORGANISANT LA DÉLÉGATION D’UNE COMPÉTENCE DE L’ÉTAT À UNE COLLECTIVITÉ TERRITORIALE OU UN EPCI

1. L’introduction par le Sénat d’un dispositif organisant la délégation de compétences de l’État aux collectivités territoriales

En première lecture, un amendement présenté en séance publique par les sénateurs membres du groupe écologiste a introduit dans le code général des collectivités territoriales un nouvel article L. 1111-8-1 prévoyant et encadrant la délégation par l’État de « tout ou partie de ses compétences » à une collectivité territoriale ou à un EPCI à fiscalité propre.

Contrairement à l’expérimentation par des collectivités de l’exercice de compétences ou de pouvoirs normatifs reconnus à l’État prévue par l’article 72 de la Constitution, qui ne peut que déboucher, à l’issue de la période d’expérimentation, sur un retour de l’exercice par l’État ou une généralisation de la solution retenue, la délégation de compétences apparaît comme une solution souple et évolutive pouvant adapter les compétences aux réalités des différentes collectivités.

Seules les compétences relevant de « domaines prévus par la loi » et ne mettant pas en cause des « intérêts nationaux » pourraient faire l’objet d’une telle délégation. En outre, les missions de contrôle confiées par la loi ou le règlement à l’État ne pourraient pas être transférées.

Les autres conditions sont calquées sur celle de l’article L. 1111-8 du même code, prévoyant la possibilité pour une collectivité territoriale de déléguer par convention l’exercice d’une compétence à une collectivité territoriale relevant d’une autre catégorie ou à un EPCI à fiscalité propre :

– demande au ministre concerné, avec avis du ministre chargé des collectivités territoriales et de la conférence territoriale de l’action publique ;

– décision arrêtée par le Premier ministre par décret ;

– durée, objectifs et moyens mis en œuvre, ainsi que modalités de contrôle par l’État, fixés par une convention.

2. Les améliorations apportées par l’Assemblée nationale en première lecture

Outre plusieurs améliorations rédactionnelles et de précision des délais de mise en œuvre de ce dispositif, la commission des Lois de l’Assemblée nationale a adopté un amendement de votre rapporteur prévoyant que la conférence territoriale de l’action publique ait à rendre un avis sur les demandes de délégations. En outre, à l’initiative de votre rapporteur, elle a prévu une première liste de « certaines » compétences de l’État qui pourraient faire l’objet d’une délégation aux collectivités territoriales.

3. La suppression par la commission des Lois du Sénat de la liste de compétences déléguables par l’État

En deuxième lecture, la commission des Lois du Sénat a estimé que « l’introduction d’une liste de compétences qui pourraient faire l’objet d’une délégation entre l’État et les collectivités territoriales s’avère, dans son principe même, réducteur » et souhaité que « chaque délégation [soit] considérée au cas par cas et ne pas faire l’objet d’une liste limitative ». C’est pourquoi, à l’initiative de son rapporteur, elle a adopté un amendement supprimant la première liste de compétences pouvant être déléguées par l’État.

4. L’assouplissement du dispositif adopté par la commission des Lois en deuxième lecture

À l’initiative de Mme Nathalie Appéré et des membres du groupe Socialiste, républicain et citoyen, la commission des Lois a adopté un amendement conservant l’orientation retenue par le Sénat, tout en supprimant la condition limitant les domaines de compétences dont la délégation de l’exercice peut être demandée à l’État à une liste définie par la loi.

En conséquence, la rédaction adoptée permet aux collectivités territoriales et aux EPCI à fiscalité propre de demander à se voir déléguer l’exercice de n’importe quelle compétence de l’État, « sauf lorsque sont en cause des intérêts nationaux » et lorsque cette compétence relève des missions de contrôle de l’État.

*

* *

La Commission est saisie des amendements CL18 de M. Michel Piron et CL222 de Mme Françoise Guégot, tendant à la suppression de l’article.

M. Michel Zumkeller. L’amendement CL18 vise à supprimer le rétablissement de la clause générale de compétence pour le département et la région.

Mme Françoise Guégot. L’action des différentes collectivités manque déjà de lisibilité, ce dans une période où les finances locales sont mises à mal. Rétablir dans ce contexte la clause de compétence générale serait une grave erreur.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Nous avons déjà eu ce débat en première lecture et je reconnais la cohérence de la position de nos collègues avec la loi du 16 décembre 2010, mais nous avons vu les limites de ce modèle de spécialisation des compétences. En outre, le rétablissement de la clause de compétence générale répond à un engagement pris par le président de la République dans le discours qu’il a prononcé lors des états généraux de la démocratie territoriale.

M. Jacques Pélissard. Je soutiens ces amendements de suppression. Le rétablissement de la clause de compétence générale, annoncé par le président de la République dans son discours du 5 octobre 2012 à la Sorbonne, est une erreur. Il oblige à multiplier les garde-fous : conférence territoriale de l’action publique, désignation de chefs de file… Ce sera source d’ambiguïté, d’inefficacité et d’irresponsabilité. Il serait de loin préférable que, sur chaque territoire, dans chaque domaine, les responsabilités des élus soient clairement identifiées.

M. Patrick Ollier. J’avais cru comprendre que l’objectif du Gouvernement et le vôtre, monsieur le président et monsieur le rapporteur, était la simplification, et nous sommes tout disposés à y contribuer dans un esprit constructif. Mais vous préférez revenir ici sur des dispositions anciennes en ajoutant à la complexité existante. Tout ce qui a été fait dans le passé pour éviter les financements croisés et les compétitions entre différents échelons de collectivités allait dans le bon sens : pourquoi revenir en arrière ? Je ne comprends vraiment pas vos intentions.

La Commission rejette les amendements de suppression.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL38 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Cet amendement a pour objet de supprimer la clause de compétence générale des départements. En effet, seule la région me semble avoir vocation à disposer de cette compétence générale, dont les autres collectivités n’ont pas besoin. Ne mélangeons pas une organisation administrative du XXIe siècle avec des structures datant de la fin du XVIIIe.

M. Patrick Devedjian. La République aussi a deux cents ans !

M. Paul Molac. Ce n’est pas en regardant dans le rétroviseur que nous aurons une vision de l’avenir !

M. Dominique Bussereau. Je suis choqué, monsieur Molac, que vous évoquiez dans votre exposé sommaire la « disparition prochaine » des départements en la présentant comme la « suite logique de la réorganisation de nos institutions territoriales ». C’est du grand n’importe quoi ! Je vous invite à réfléchir plutôt au fait que les vingt-deux régions françaises ne sont pas à l’échelle européenne.

M. Paul Molac. Je n’aurais rien, quant à moi, contre l’intégration de la Loire-Atlantique dans la région Bretagne ou contre le regroupement des régions de l’Ouest en un seul ensemble…

M. le rapporteur. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL230 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement tend à rétablir la présentation des compétences du conseil général, supprimée par le Sénat en deuxième lecture.

La Commission adopte l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL138 de Mme Nathalie Appéré.

Mme Nathalie Appéré. Cet amendement tend à rétablir l’énumération des compétences du conseil régional, pour le parallélisme des formes.

M. le rapporteur. Avis favorable sur le fond, mais non sur sa rédaction. Je propose donc le retrait de cet amendement au bénéfice de mon amendement CL231.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement CL39 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Il s’agit de rétablir un amendement relatif aux compétences du conseil régional, adopté par l’Assemblée et supprimé par le Sénat.

M. le rapporteur. Même observation que pour l’amendement précédent.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement CL40, également de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. La rédaction actuelle de cet alinéa laisse supposer que seule la stratégie métropolitaine doit être prise en compte par le conseil régional. Or l’inverse est aussi vrai.

M. le rapporteur. Cet amendement sera lui aussi satisfait par l’amendement CL231 que nous allons examiner.

L’amendement est retiré.

Puis la Commission examine l’amendement CL231 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement tend à rétablir dans le texte la liste des compétences de la région, moyennant quelques améliorations rédactionnelles.

Mme Marylise Lebranchu, ministre de la Réforme de l’État, de la décentralisation et de la fonction publique. Il conviendrait de supprimer le II de l’amendement, cette disposition figurant déjà dans le code général des collectivités territoriales.

M. le rapporteur. Le II, miroir du I, prévoit la même présentation des compétences pour les régions d’outre-mer. Je maintiens donc le texte de l’amendement en l’état.

La Commission adopte cet amendement.

En conséquence, les amendements CL68 et CL69 de M. Matthias Fekl tombent.

La Commission en vient à l’amendement CL41 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Cet amendement vise à donner aux régions une compétence spécifique pour définir une politique linguistique, afin de préserver les langues régionales, comme le prévoient les alinéas 11 et 16 de l’article.

Les langues régionales sont en effet une composante essentielle de la diversité culturelle et linguistique de notre pays et, pour reprendre les termes de l’article 75-1 de la Constitution, appartiennent à notre patrimoine. Il convient donc de donner aux régions concernées les moyens juridiques d’assurer la compétence que le législateur leur a reconnue il y a trente ans.

M. le rapporteur. Nous avons déjà eu ce débat et l’amendement CL231 que nous venons d’adopter fait déjà des régions les chefs de file pour la promotion des langues régionales. L’idée d’une « politique linguistique » en la matière risque en outre d’entrer en conflit avec le principe selon lequel la langue de la République est le français. Avis défavorable, comme en première lecture.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL71 de M. Matthias Fekl.

M. Matthias Fekl. Cet amendement reprend l’esprit de l’article 45 du projet de loi initial, qui disposait qu’il ne devait exister qu’un seul établissement public foncier par région.

M. le rapporteur. Cet amendement n’est pas recevable, en application de la règle dite « de l’entonnoir ». Avis défavorable.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. L’amendement, qui tend à rétablir des dispositions faisant l’objet d’une suppression conforme, est en fait recevable dans la forme, dans la mesure où vous le rattachez à l’article 2, et nous sommes obligés d’en accepter la discussion, mais sur le fond le Conseil constitutionnel censurerait ce dispositif en effet en vertu de cette règle constitutionnelle au nom imagé.

L’amendement est retiré.

La Commission est alors saisie de l’amendement CL137 de Mme Nathalie Appéré.

Mme Nathalie Appéré. Contrairement à ce qu’affirme son exposé sommaire, cet amendement n’est pas seulement rédactionnel. Il confirme en effet la position du Sénat consistant à ne pas mentionner dans une liste exhaustive les compétences de l’État susceptibles d’être déléguées aux régions. Il permet donc d’ouvrir le spectre de ces compétences.

M. le rapporteur. Avis favorable.

La Commission adopte cet amendement.

L’amendement CL96 de M. Paul Molac est retiré.

Puis la Commission examine l’amendement CL70 de M. Matthias Fekl.

M. Matthias Fekl. Certains États n’ont pas de collectivités infranationales d’une taille comparable à celle des régions, ce qui empêche toute réalisation de projets conjoints avec les régions françaises. Cet amendement vise donc à autoriser nos régions frontalières à conclure directement des conventions avec ces États, après validation par le préfet.

M. le rapporteur. Cet amendement tend à compléter des dispositions adoptées conformes par les deux assemblées à l’article 9 bis. Le principe de l’« entonnoir » s’applique donc également ici.

M. Matthias Fekl. Je retire l’amendement, mais il faudra trouver un autre vecteur législatif pour examiner cette disposition.

L’amendement est retiré.

La Commission adopte alors l’article 2 modifié.

Article 2 bis
(art. 34 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences
entre les communes, les départements, les régions et l’État)

Transformation du volet « aménagement numérique »
d’un schéma régional d’aménagement et de développement du territoire
en un schéma directeur territorial d’aménagement numérique

Le présent article a été introduit en première lecture par l’Assemblée nationale en séance publique par l’adoption d’un amendement de Mme Nathalie Appéré et des membres du groupe Socialiste, républicain et citoyen, sous-amendé par votre rapporteur.

L’amendement initial de Mme Appéré visait à rationaliser le nombre de schéma régional actuel : ainsi, lorsque le schéma régional d’aménagement et de développement du territoire (SRADDT) aurait compris des volets consacrés à l’aménagement numérique, au climat, à l’air et à l’énergie, et à l’environnement, ces volets auraient tenu lieu, respectivement, de schéma directeur territorial d’aménagement numérique, de schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie et de schéma régional de cohérence écologique.

Cette lutte contre « l’inflation schématique » rejoignait ainsi une préoccupation de votre rapporteur, qui constate que les deux autres projets de loi de modernisation de l’action publique territoriale en créent de nouveaux.

Chacun de ces schémas prévoit aujourd’hui des procédures d’élaboration de consultation et d’association qui lui sont propres : associations, autres collectivités, etc. sans parler de l’État.

Cependant, en matière environnementale, l’article 7 de la charte de l’Environnement de 2004, introduite par la loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005, a fait de la participation publique une exigence constitutionnelle. Il prévoit ainsi que « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement ».

Le schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie et le schéma régional de cohérence écologique doivent ainsi être élaborés dans le cadre d’une consultation publique, que ne prévoit pas le SRADDT.

Aussi un sous-amendement de votre rapporteur avait supprimé le regroupement de ces schémas et réduit le champ d’application de ce regroupement au seul schéma directeur territorial d’aménagement numérique, qui ne relève pas des décisions en matière d’environnement.

En deuxième lecture, la commission des Lois du Sénat s’est « félicitée de l’inclusion de cette disposition qui tend à simplifier, rationaliser et diminuer le nombre de schémas […] première étape vers l’émergence du SRADDT comme document de planification unique au niveau régional ».

Cependant, en séance publique, certains sénateurs ont fait valoir qu’en application de l’article L. 1425-2 du code général des collectivités territoriales, « un schéma directeur territorial d’aménagement numérique recouvre le territoire d’un ou plusieurs départements ou d’une région » et est ainsi élaboré soit par la région, soit par le département, soit par un syndicat mixte regroupant plusieurs départements ; actuellement les schémas régionaux couvriraient 20 départements, contre 67 approuvés par l’échelon départemental. Aussi l’adossement de ce schéma au SRADDT, élaboré à l’échelon régional, ne respecterait pas l’engagement des conseils généraux en matière d’aménagement numérique. En conséquence, un amendement défendu par MM. Rome et Boutant a supprimé cet article.

Lors de l’examen du présent texte en commission des Lois en deuxième lecture, un amendement de Mme Nathalie Appéré et des membres du groupe Socialiste, républicain et citoyen a rétabli le présent article dans sa rédaction adoptée en première lecture.

Un sous-amendement présenté par votre rapporteur a complété ce dispositif, afin de garantir la coordination entre les schémas directeurs territoriaux d’aménagement numérique lorsqu’ils sont élaborés à une échelle infrarégionale. Dans ce cadre, les personnes publiques en charge de leur élaboration – conseils généraux ou syndicats mixtes les regroupant – ont été chargées, conjointement avec la région, d’élaborer une « stratégie d’aménagement numérique du territoire » assurant cette coordination. Ce document sera élaboré dans les mêmes conditions que les schémas régionaux, c’est-à-dire en associant notamment les opérateurs de télécommunications, le préfet et les autres collectivités territoriales ou groupements de collectivités à sa préparation.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CL139 de Mme Nathalie Appéré, faisant l’objet du sous-amendement CL232 du rapporteur.

Mme Nathalie Appéré. L’amendement CL139 tend à rétablir l’article 2 bis en vue d’une simplification unanimement souhaitée : le schéma régional d’aménagement et de développement du territoire vaudra schéma directeur d’aménagement numérique dès lors qu’il comportera des éléments relatifs à ce domaine. Cette disposition avait été introduite en première lecture.

M. le rapporteur. Mon sous-amendement CL232 est destiné à compléter cet amendement en vue de garantir la coordination entre les schémas directeurs territoriaux d’aménagement numérique lorsqu’ils sont élaborés à une échelle infrarégionale. C’est une façon de souligner que la compétence en matière d’aménagement numérique nécessite l’engagement de tous les acteurs, au niveau tant départemental que régional, et de prendre acte des initiatives prises sur divers territoires à l’initiative des régions ou des départements.

M. Dominique Bussereau. L’adoption d’un schéma régional ne doit pas, en effet, remettre en cause le travail réalisé par certains départements en matière d’aménagement numérique ni ralentir l’installation du numérique dans nos territoires.

M. Hervé Gaymard. La situation est en effet très différente selon les régions. Les départements ont souvent pris l’initiative de procéder à des délégations de service public en la matière. Ce travail ne doit pas être remis en cause a posteriori par un schéma régional.

M. le rapporteur. Mon sous-amendement rédactionnel vise précisément à garantir cette coordination entre schémas départementaux à l’échelle régionale.

La Commission adopte le sous-amendement CL232

Elle adopte ensuite l’amendement CL139 ainsi sous-amendé.

L’article 2 bis est ainsi rétabli et rédigé.

Chapitre II
Les collectivités territoriales chefs de file
et la gouvernance territoriale de l’action publique

Prenant acte de la suppression de la notion de pacte de gouvernance territoriale, un amendement rédactionnel déposé par votre rapporteur en première lecture a supprimé ces termes de l’intitulé du présent chapitre.

Section 1
Les collectivités territoriales chefs de file

Article 3
(art. L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales)

Désignation des collectivités territoriales chef de file
pour l’exercice de certaines compétences partagées

Le présent article réécrit l’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales, en désignant, pour la mise en œuvre de certaines compétences nécessitant l’intervention de plusieurs collectivités territoriales d’échelons différents, un niveau de collectivités territoriales appelé à coordonner leur action en tant que chef de file.

Cette réécriture remplace les dispositions en vigueur de l’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales, qui organisent l’adoption de schémas d’organisation des compétences et de mutualisation des services et la conférence des exécutifs.

1. La mise en œuvre du principe constitutionnel du chef de filât

La notion de chef de file a été introduite à la seconde phrase du cinquième alinéa de l’article 72 de la Constitution par la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République. Elle fixe le principe selon lequel « lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune ». Ainsi, une collectivité désignée chef de file par la loi exerce la mission d’une autorité coordinatrice de la compétence, qui vise à organiser les modalités de l’action commune de celle-ci, dans le sens d’une meilleure complémentarité de l’action de chaque niveau local et d’une application adaptée aux spécificités du territoire.

La portée de la notion de chef de file reste cependant limitée. Elle est ainsi soumise au principe d’interdiction d’exercice d’une tutelle par une collectivité territoriale sur une autre, fixé par la première phrase du cinquième alinéa de l’article 72.

En outre, le Conseil constitutionnel a jugé que ces dispositions habilitaient la loi à désigner une collectivité territoriale pour « organiser les modalités de l’action commune de plusieurs collectivités », mais ne lui conféraient pas « un pouvoir de décision » pour déterminer cette action commune (16). Le chef de file reste donc cantonné à un rôle d’impulsion.

La nouvelle rédaction de l’article L. 1111-9 ainsi proposée reprend les termes du cinquième alinéa de l’article 72 de la Constitution, en prévoyant pour chaque échelon de collectivités territoriales les domaines de compétence dans lesquels il est reconnu chef de file et ainsi chargé d’organiser des modalités de l’action commune de certaines compétences impliquant le concours de plusieurs collectivités territoriales ou de leurs établissements publics. Chaque niveau de collectivité était ainsi appelé à exercer les fonctions de chefs de file pour certaines compétences partagées.

2. Les divergences avec le Sénat sur la définition et l’attribution aux chefs de file des domaines de compétence partagée

a. Les chefs de filât confiés aux conseils régionaux

Dans la rédaction initiale du projet de loi, les régions se voyaient confier le chef de filât pour l’exercice des compétences en matière de :

– développement économique ;

– organisation des transports.

Les modifications apportées par le Sénat en première lecture

La commission des Lois du Sénat a souhaité leur adjoindre les compétences suivantes :

– l’aménagement du territoire et de développement durable du territoire ;

– l’innovation, entendue comme « l’ensemble des applications de la recherche qui stimulent la création d’emplois sur un territoire » ;

– le « développement touristique », retiré de la liste des domaines confiés aux départements.

En outre, prenant en compte que les transports constituaient une compétence éclatée entre plusieurs acteurs – les régions sont compétentes pour l’organisation des transports ferroviaires et des services de transports publics d’intérêt régional, les départements pour les transports scolaires et interurbains et enfin, le bloc communal pour les transports urbains – elle a choisi de limiter le rôle de la région à l’organisation de la « complémentarité entre les modes de transports », et ainsi entre les politiques menées par les différentes autorités organisatrices de transport sur le territoire régional.

En séance publique, le Sénat a retiré le développement touristique inséré en commission des Lois.

Il a complété cette liste en adjoignant :

– à l’initiative du Gouvernement, l’internationalisation des entreprises ;

– à l’initiative de Mme Hélène Lipietz et des membres du groupe écologiste du Sénat, la biodiversité, la transition énergétique et l’établissement d’un « Agenda 21 » par la région.

Les extensions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture

Considérant que ces deux derniers domaines ne constituaient pas des compétences mais des actions, la commission des Lois de l’Assemblée nationale les a supprimés.

À l’initiative de MM. Paul Molac et Stéphane Travert, elle a en outre décidé que la région serait chef de file en matière de soutien à l’enseignement supérieur et de recherche, en cohérence avec la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l’enseignement supérieur et à la recherche qui prévoit que les régions définissent un schéma régional de l’enseignement supérieur.

À l’initiative de la commission des Affaires culturelles et de l’éducation, a également été confié aux régions le rôle de chef de file en matière de développement des réseaux de communications électroniques et de leurs usages, en remplacement du département.

En séance publique, quatre amendements identiques de Mme Nathalie Appéré, MM. Thierry Braillard, Florent Boudié et Paul Molac ont été adoptés afin de confier à la région le chef de filât en matière de climat et d’énergie.

Les modifications apportées par le Sénat en deuxième lecture

La commission des Lois du Sénat a considéré que « l’aménagement numérique, bien que représentant une composante de l’aménagement du territoire dont la région s’est vue reconnaître le chef de filât, participe de la politique de solidarité territoriale qui est l’une des deux vocations du département » (17) et a ainsi transféré le chef de filât de cette compétence aux conseils généraux.

En séance publique, le Sénat a retiré de cette liste la protection de la biodiversité en adoptant un amendement de M. Gérard Miquel.

À l’initiative de M. Jacques Mézard, il a également précisé que la compétence en matière d’organisation de l’intermodalité et de la complémentarité entre modes de transport devait inclure « les services réguliers non urbains desservant deux régions ou plus de deux régions ». Votre rapporteur observe à cet égard que deux dispositions du code des transports, issues de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs (18), confient une compétence exclusive en la matière aux régions.

La rédaction retenue par la commission des Lois de l’Assemblée nationale en deuxième lecture

À l’initiative de M. Denis Baupin, la définition du chef de filât en matière de climat et d’énergie a été complétée par les actions en faveur de la qualité de l’air. En effet, l’article L. 220-1 du code de l’environnement précise que « l’État et ses établissements publics, les collectivités territoriales et leurs établissements publics ainsi que les personnes privées concourent, chacun dans le domaine de sa compétence et dans les limites de sa responsabilité, à une politique dont l’objectif est la mise en œuvre du droit reconnu à chacun à respirer un air qui ne nuise pas à sa santé » : la préservation de la qualité de l’air est donc une compétence partagée. Dans ce cadre, le conseil général est cependant chargé, conjointement avec le préfet de région, de la mise en place d’un schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie par l’article L. 222-1 du code précité, ce qui plaide pour faire de la région le chef de file de ce bloc de compétences.

En outre, en adoptant des amendements déposés par Mme Nathalie Appéré et des membres du groupe Socialiste, républicain et citoyen et par M. Denis Baupin, la commission des Lois a rétabli le chef de filât des régions en matière de protection de la biodiversité.

Enfin, à l’initiative de M. Mathias Fekl, la définition du chef de filât des régions en matière de transports a été recentrée sur « l’intermodalité et la complémentarité entre les modes de transport ».

b. Les domaines d’action des départements

Dans le projet de loi initial, les départements étaient désignés chefs de file pour l’organisation de l’exercice des compétences relatives à :

– l’action sociale et le développement social ;

– l’autonomie des personnes ;

– le tourisme ;

– l’aménagement numérique ;

– la solidarité des territoires.

Les modifications apportées par le Sénat en première lecture

La commission des Lois du Sénat a procédé à deux modifications de cette énumération.

Considérant que la notion de développement social était peu précise, et recoupant largement celle de l’aide sociale, elle a préféré la remplacer par celle de cohésion sociale.

Elle a supprimé le tourisme de la liste des compétences pour lesquelles le département serait chef de file, en estimant plus opportun de désigner la région en la matière, avant qu’en séance publique, le Sénat ne supprime celui-ci de la liste des matières confiées à la région.

Les changements adoptés par l’Assemblée nationale en première lecture

Par cohérence avec la position adoptée pour les régions, votre rapporteur a proposé de supprimer l’aménagement numérique des compétences pour lesquelles le conseil général serait chef de file. En outre, la commission des Lois a réintroduit l’expression « développement social » à la place de celle de « cohésion sociale ».

Les modifications adoptées par le Sénat en deuxième lecture

La commission des Lois du Sénat a rétabli le chef de filât des départements en matière d’aménagement numérique.

Elle a également étendu le chef de filât des départements en matière d’action sociale concourant à la résorption de la précarité énergétique, par l’adoption d’un amendement de Mme Hélène Lipietz.

En séance publique, seule une modification rédactionnelle a été apportée.

La précision apportée par la commission des Lois de l’Assemblée nationale en deuxième lecture

À l’initiative de Mme Nathalie Appéré et des membres du groupe Socialiste, républicain et citoyen, la composante « lutte contre la précarité énergétique » du chef de filât reconnu aux départements en matière sociale a été définie comme la « contribution à la résorption de la précarité énergétique », afin qu’elle ne soit pas interprétée comme imposant aux départements de financer les tarifs sociaux de l’énergie, actuellement financés par des contributions prélevées sur les factures des utilisateurs (19).

c. L’évolution du rôle de chefs de file reconnu au bloc communal

Dans la version initiale de cet article, le Gouvernement proposait que les communes, ou les EPCI auxquelles ces compétences auraient été transférées, exerceraient la fonction de chef de file pour les compétences relatives à :

– la qualité de l’air ;

– la mobilité durable.

Les transformations apportées par le Sénat en première lecture

Ce choix n’est pas apparu pertinent à la commission des Lois du Sénat, qui a considéré que les communes ou les communautés de communes rurales ne seront pas en capacité d’assumer de telles compétences qui nécessitent une expertise spécifique.

En revanche, elle a considéré que le bloc communal pouvait jouer un rôle de chef de file pour l’organisation de la proximité, et prévu ainsi de lui affecter :

– l’accès aux services publics de proximité ;

– le développement local, défini comme « toute politique destinée à favoriser ou à maintenir le commerce de proximité ou l’artisanat », domaine recoupant en partie le développement économique confié aux régions ;

– l’aménagement de l’espace, qui fait d’ores et déjà partie des compétences obligatoires des EPCI à fiscalité propre (20).

Ces choix n’ont pas été modifiés en séance publique.

La composition alternative adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture

À l’initiative de votre rapporteur, la commission des Lois a réorganisé les compétences pour lesquelles le bloc communal est désigné chef de file :

– en supprimant les compétences relatives à l’accès aux services publics de proximité, qui pourrait conduire les communes à assumer des missions actuellement exercées par l’État ;

– en supprimant le développement local, qui fait partie du développement économique confié aux régions ;

– en redéfinissant la mobilité durable, notion difficilement définie, comme le soutien aux modes de transport alternatifs.

En séance publique, à l’initiative de M. Sylvain Berrios, a été supprimé de la liste des compétences pour lesquelles le bloc communal serait chef de file l’aménagement local qui, selon l’auteur de l’amendement, relève de la compétence exclusive de la commune et ne serait donc pas une compétence partagée.

Enfin, la commission des Lois a supprimé, à l’initiative des rapporteurs pour avis de la commission des Affaires culturelles et de l’éducation et de celle du Développement durable et de l’aménagement du territoire, la disposition adoptée par le Sénat selon laquelle une collectivité chef de file ne peut exercer une tutelle sur une autre collectivité territoriale, au motif que cet alinéa ne fait que reprendre des dispositions constitutionnelles déjà existantes.

Le rétablissement de ses choix par le Sénat en deuxième lecture

À l’initiative de son rapporteur et de MM. Pierre Jarlier et Jean-Noël Guérini, la commission des Lois du Sénat a adopté trois amendements réintroduisant le chef de filât du bloc communal en matière de d’offre et d’accès aux services publics de proximité (« recouvrant la petite enfance, l’action sociale et les services aux personnes, le maintien du dernier service de proximité en milieu rural, La Poste, etc. »), du développement local ainsi que l’aménagement de l’espace, tout en conservant la mobilité durable.

Les modifications adoptées par la commission des Lois de l’Assemblée nationale en deuxième lecture

À l’initiative de votre rapporteur, la commission des Lois a de nouveau supprimé les chefs de filât introduits en matière de développement local – au motif que l’absence de définition de cette notion ne permettait pas de juger de son ampleur et de mesurer les recoupements avec la compétence en matière de développement économique, dont le chef de file est confié aux régions – et d’aménagement de l’espace, qui relève des compétences exclusives des communes et des structures intercommunales auxquelles elles les ont transférées.

Afin de définir un chef de filât en matière d’accès aux services publics sans faire des communes le seul responsable du financement de la garantie de l’accès au service public, la commission des Lois a adopté un amendement de votre rapporteur limitant celui-ci à la « rationalisation des points d’accès aux services publics de proximité ».

TABLEAU RÉCAPITULATIF DES COMPÉTENCES POUR LESQUELLES CHAQUE NIVEAU DE COLLECTIVITÉS EST CHARGÉ D’ORGANISER LES MODALITÉS DE L’ACTION COMMUNE EN TANT QUE CHEF DE FILE

Projet de loi initial (n° 495)

Texte adopté par la commission des Lois du Sénat en 1ère lecture (n° 581)

Texte adopté par le Sénat en 1ère lecture (n° 163)

Texte adopté par la commission des Lois de l’Assemblée nationale en 1ère lecture (n° 1216)

RÉGIONS

 

Aménagement et développement durable du territoire

Aménagement et développement durable du territoire

Aménagement et développement durable du territoire

     

Développement des réseaux de communication électroniques et de leurs usages

   

Biodiversité

Protection de la biodiversité

   

Élaboration d’un Agenda 21

Élaboration d’un Agenda 21

   

Transition énergétique

Transition énergétique

Développement économique

Développement économique

Développement économique

Développement économique

 

Innovation

Innovation

Soutien à l’innovation

   

Internationalisation des entreprises

Internationalisation des entreprises

 

Développement touristique

Développement touristique

-

Organisation des transports

Complémentarité entre les modes de transport

Complémentarité entre les modes de transport

Organisation de l’intermodalité et complémentarité entre les modes de transport

     

Enseignement supérieur et recherche

DÉPARTEMENTS

Action sociale et développement social

Action sociale et cohésion sociale

Action sociale et cohésion sociale

Action sociale et développement social

Autonomie des personnes

Autonomie des personnes

Autonomie des personnes

Autonomie des personnes

Solidarité des territoires

Solidarité des territoires

Solidarité des territoires

Solidarité des territoires

Tourisme

Tourisme

-

-

Aménagement numérique

Aménagement numérique

Aménagement numérique

Aménagement numérique

COMMUNES ET ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE
À FISCALITÉ PROPRE

Qualité de l’air

Qualité de l’air

-

-

Mobilité durable

Mobilité durable

-

Modes de transport alternatifs

 

Aménagement de l’espace

Aménagement de l’espace

Aménagement local

 

Accès aux services publics de proximité

Accès aux services publics de proximité

Accès aux services publics de proximité

 

Développement local

Développement local

Développement local

TABLEAU RÉCAPITULATIF DES COMPÉTENCES POUR LESQUELLES CHAQUE NIVEAU DE COLLECTIVITÉS EST CHARGÉ D’ORGANISER LES MODALITÉS DE L’ACTION COMMUNE EN TANT QUE CHEF DE FILE

Texte adopté par l’Assemblée nationale en 1ère lecture (n° 190)

Texte adopté par la commission des Lois du Sénat en 2e lecture (n° 581)

Texte adopté par le Sénat en 2e lecture (n° 5)

Texte adopté par la commission des Lois de l’Assemblée nationale en 2e lecture (n° 1587)

RÉGIONS

Aménagement et développement durable du territoire

Aménagement et développement durable du territoire

Aménagement et développement durable du territoire

Aménagement et développement durable du territoire

Développement des réseaux de communication électroniques et de leurs usages

Développement des réseaux de communication électroniques et de leurs usages

-

-

Protection de la biodiversité

Protection de la biodiversité

Protection de la biodiversité

Protection de la biodiversité

-

-

-

-

Climat et énergie

Climat et énergie

Climat et énergie

Climat, qualité de l’air et énergie

Développement économique

Développement économique

Développement économique

Développement économique

Soutien à l’innovation

Soutien à l’innovation

Soutien à l’innovation

Soutien à l’innovation

Internationalisation des entreprises

Internationalisation des entreprises

Internationalisation des entreprises

Internationalisation des entreprises

-

-

-

-

Organisation de l’intermodalité et complémentarité entre les modes de transport

Organisation de l’intermodalité et complémentarité entre les modes de transport

Organisation de l’intermodalité et complémentarité entre les modes de transport y compris les transports transrégionaux

Organisation de l’intermodalité et complémentarité entre les modes de transport y compris les transports transrégionaux

Enseignement supérieur et recherche

Enseignement supérieur et recherche

Enseignement supérieur et recherche

Enseignement supérieur et recherche

DÉPARTEMENTS

Action sociale et développement social

Action sociale, développement social et action sociale concourant à la réduction de la précarité énergétique

Action sociale, développement social et résorption de la précarité énergétique

Action sociale, développement social et contribution à la résorption de la précarité énergétique

Autonomie des personnes

Autonomie des personnes

Autonomie des personnes

Autonomie des personnes

Solidarité des territoires

Solidarité des territoires

Solidarité des territoires

Solidarité des territoires

-

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-

-

Aménagement numérique

Aménagement numérique

-

COMMUNES ET ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE
À FISCALITÉ PROPRE

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Mobilité durable

Mobilité durable

Mobilité durable

Mobilité durable

-

Aménagement de l’espace

Aménagement de l’espace

Aménagement de l’espace

-

Offre et accès aux services publics de proximité

Offre et accès aux services publics de proximité

Rationalisation des points d’accès aux services publics de proximité

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Développement local

Développement local

Développement local

3. L’intégration des modalités particulières d’exercice des compétences partagées faisant l’objet d’un chef de filât par la commission des Lois de l’Assemblée nationale

En deuxième lecture, à l’initiative de votre rapporteur, la commission des Lois de l’Assemblée nationale a décidé de renverser la logique proposée par le projet de loi initial pour ce qui est des incitations prévues pour favoriser l’adhésion des collectivités et de leurs groupements à la démarche d’organisation en commun de l’exercice des compétences proposée par le chef de file.

Il était en effet prévu que les collectivités et les groupements qui refuseraient de signer le document contractuel proposé par le chef de file verraient leur exercice de cette compétence contraint par un certain nombre de règles d’encadrement.

Afin d’en faire une vraie démarche d’incitation, votre rapporteur a proposé que les compétences dont la loi a prévu que l’exercice nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales ou groupements de collectivités soient mises en œuvre dans le respect de règles particulières :

– les délégations de compétence devront être organisées dans le cadre de la convention territoriale d’exercice concerté prévue par l’article 4 du présent projet de loi ;

– la participation minimale du maître d’ouvrage aux projets relevant de cette compétence sera fixée à 40 % (au lieu de 20 %) du montant total des financements apportés par des personnes publiques ;

– à l’exception des opérations figurant dans le contrat de plan État-région, les projets relevant de ces compétences ne pourront bénéficier du cumul de subventions de la région et du département.

Cependant, la mise en œuvre de ces compétences dans le cadre fixé par une convention territoriale d’exercice concerté prévue à l’article 4 permettra aux collectivités territoriales d’établir des dérogations à ces règles, en application de la rédaction de l’article précité proposée par votre rapporteur.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CL233 du rapporteur.

M. le rapporteur. J’évoquerai à la fois les articles 3, 4 et 5, sur lesquels j’ai déposé une série d’amendements qui ont leur cohérence.

Dans le dispositif que nous avons adopté en première lecture, l’article 3 définissait les chefs de filât relevant de niveaux de collectivité différents, l’article 4 mettait en place les conférences territoriales de l’action publique, chargées de débattre des conventions d’exercice partagé de ces compétences faisant l’objet d’un chef de filât ou réparties entre les collectivités, tandis que l’article 5 restreignait l’accès à certains financements croisés pour les collectivités n’adhérant pas aux conventions d’exercice partagé.

Certains de nos collègues, ici et au Sénat, redoutaient qu’il ne s’agisse d’un dispositif de « sanctions » automatiques, ce qui n’était nullement l’esprit du texte.

Je propose donc d’inverser la logique : l’article 3 comprendrait une disposition fixant à 40 % au moins du montant total des financements apportés par des personnes publiques la participation des collectivités maîtres d’ouvrage ; l’article 4 organiserait des conventions d’exercice concerté et préciserait que les actions qui en relèveraient pourraient être exonérées du relèvement de la participation minimale du maître d’ouvrage prévu à l’article 3.

La suppression de l’article 5 restreignant l’accès aux financements croisés pourrait ainsi être maintenue.

M. Serge Grouard. Je crains que le seuil de 40 % n’introduise une complexité supplémentaire. En effet, dans le cadre de participations croisées à plusieurs projets, la part de financement de chaque collectivité peut actuellement être définie par rapport à l’ensemble de ces projets, de sorte que, pour une maîtrise d’ouvrage donnée, on peut se trouver en deçà de ce taux, parce que la collectivité concernée aura consacré un montant supérieur à certains des autres projets. Pourquoi ajouter des contraintes au risque de compromettre l’issue des tours de table ?

M. le rapporteur. Notre objectif est de rationaliser l’action publique en assurant la concentration des financements et la lisibilité des tours de table.

La logique du dispositif proposé est la même que celle que vous avez appliquée dans la loi de réforme des collectivités territoriales de décembre 2010, qui prévoyait un relèvement automatique à 30 % de la part minimale financée par le maître d’ouvrage. Nous portons cette part à 40 %, mais en permettant, région par région, que les collectivités ayant signé des conventions d’exercice partagé des compétences faisant l’objet d’un chef de filât puisse déroger à cette règle des 40 % et se voient appliquer la règle actuelle de 20 %. Il s’agit donc là d’une incitation à la coordination et à la concertation. Il s’agit aussi d’une démarche de confiance.

Enfin, toutes les actions inscrites dans les contrats de projets entre l’État et les régions seront exonérées de cet encadrement plus strict des cofinancements.

M. Patrick Devedjian. Dans certains cas, comme dans celui des tramways en Île-de-France, la recherche des clés de financement lors des tours de table est très complexe. Avant même de fixer des quotes-parts, il faut en effet réunir la somme globale nécessaire pour réaliser l’opération, après quoi la répartition des maîtrises d’ouvrage obéit souvent à des considérations purement techniques – ainsi, pour les tramways, le Syndicat des transports d’Île-de-France (STIF) ou la Régie autonome des transports parisiens (RATP) sont souvent maîtres d’ouvrage pour ce qui est du matériel roulant et le département pour la voirie. Cette répartition est donc parfois assez indépendante des financements. L’amendement introduirait une rigidité qui rendrait plus difficile le montage de certaines opérations complexes.

M. Dominique Bussereau. Dans chaque région sont actuellement discutés les contrats de projets État-région, notamment leur volet consacré aux transports et à l’aménagement du territoire. L’adoption de l’amendement rendrait impossibles les montages très divers négociés avec les préfets de région.

M. le rapporteur. Monsieur Devedjian, la compétence en matière de transports est une compétence partagée qui ne relève pas d’un chef de filât et à laquelle ne s’appliquera donc pas cette exigence d’un financement minimal.

Monsieur Bussereau, contrairement à l’impression qu’on peut avoir à première lecture, la rédaction proposée permet d’exonérer les actions des contrats de projets État-région de ces règles d’encadrement des financements croisés.

La Commission adopte l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CL72 de M. Matthias Fekl.

M. Matthias Fekl. Nous proposons que les attributions du chef de file soient « de formuler les priorités et d’organiser l’action commune » et non, comme dans la rédaction actuelle, « d’organiser […] les modalités de l’action commune ». Le chef de file pourrait ainsi veiller à la cohérence des politiques d’intérêt général dans le respect des prérogatives des autres collectivités.

M. le rapporteur. Nous avons eu ce débat en première lecture et je connais les positions de Matthias Fekl et des autres signataires de l’amendement, en particulier d’Alain Rousset. Même si la question est controversée parmi les constitutionnalistes, beaucoup voient dans la détermination des priorités une forme de tutelle que pourrait exercer la collectivité chef de file sur les autres. En tout cas, selon les avis préalables sur lesquels le Gouvernement s’est appuyé ou que votre rapporteur a recueillis, le juge constitutionnel pourrait estimer que c’est une façon de contourner l’interdiction constitutionnelle d’une telle tutelle. Compte tenu de ce risque d’inconstitutionnalité, avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine les amendements identiques CL141 de Mme Nathalie Appéré et CL42 de M. Denis Baupin.

Mme Nathalie Appéré. Il s’agit de rétablir la protection de la biodiversité au nombre des compétences pour lesquelles la région sera chef de file. Depuis le Grenelle de l’environnement, les régions jouent déjà un rôle dans ce domaine, notamment dans le cadre des schémas de cohérence écologique.

M. Paul Molac. L’amendement CL42 est défendu.

M. Dominique Bussereau. Les départements gèrent ce que l’on appelait naguère la taxe des espaces naturels sensibles. Ce sont les premiers acteurs de la biodiversité. La région ne gère que la parole. Je préférerais que la compétence aille à ceux qui agissent sur le terrain plutôt qu’à ceux qui parlent !

M. Hervé Gaymard. Même remarque. La biodiversité est gérée avant tout dans le cadre des schémas de cohérence territoriale. C’est là que se fait le travail quotidien et je ne vois pas ce qu’apporterait le chef de filât de la région.

M. le rapporteur. Avis favorable, en cohérence avec ce que nous avions adopté en première lecture.

La Commission adopte les amendements identiques.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte ensuite l’amendement CL43 de M. Denis Baupin.

Elle examine l’amendement CL73 de M. Matthias Fekl.

M. Matthias Fekl. Cet amendement vise à rétablir la compétence exacte couverte par le chef de filât régional, à savoir « l’intermodalité et la complémentarité entre les modes de transports », et non « l’organisation de l’intermodalité et de la complémentarité entre les modes de transports » comme il est écrit dans le texte.

M. le rapporteur. Avis favorable. Je retire l’amendement CL234 qui vient en discussion juste après et qui poursuit le même objectif.

M. Dominique Bussereau. Je suis contre cet amendement. Certes, la région joue un rôle majeur pour ce qui est des trains express régionaux (TER), mais les départements assurent le transport départemental, interurbain et scolaire. Dans les grandes agglomérations, ce sont les autorités organisatrices de transports (AOT) qui assurent la réalité des transports. Là encore, la région est un ministère de la parole et non pas un ministère du terrain et de l’aménagement du territoire.

M. Serge Grouard. L’intermodalité concerne les territoires urbains. Ce sont les intercommunalités ou, parfois, les communes qui en assurent la gestion. À quoi bon un chef de filât régional alors que la région ne s’occupe effectivement que des TER ? Concrètement, l’intermodalité est organisée par les villes. Une fois de plus, on complexifie en renforçant de manière systématique, quoique subreptice, les pouvoirs de la région dans des domaines où ce n’est pas elle qui fait le travail.

M. Dominique Bussereau. Les projets d’intermodalité – notamment autour des gares et du réseau de la SNCF – ne figurent pas dans les contrats de projets État-région actuellement en discussion. C’est l’État lui-même, via le ministère des Transports, qui lance les appels d’offres dans ce domaine. Il ne fait pas confiance, en l’espèce, au contrat de projets. L’affirmation par cet amendement du rôle de la région est d’autant moins pertinente.

La Commission adopte l’amendement.

L’amendement CL234 du rapporteur est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement CL44 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. L’amendement est satisfait par les dispositions que la Commission a votées à l’article 2. Je le retire.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement CL140 de Mme Nathalie Appéré.

Mme Nathalie Appéré. Concernant les attributions des départements, nous préférons parler de « contribution à la lutte contre la précarité énergétique ». La rédaction adoptée par le Sénat risque d’être interprétée comme imposant aux départements une participation au financement des tarifs sociaux de l’énergie, ce qui ne serait pas sans conséquences.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL142 du même auteur et l’amendement CL235 du rapporteur, qui peuvent faire l’objet d’une présentation commune.

Mme Nathalie Appéré. Nous avions déjà fait part en première lecture de notre scepticisme quant à un chef de filât du bloc communal en matière d’offre de services publics de proximité et d’accès à ces services, dans la mesure où ceux-ci ne sont pas toujours de maîtrise d’ouvrage communale. Rendre le bloc communal responsable de leur implantation ferait peser sur lui un risque non négligeable.

M. le rapporteur. Je poursuis le même objectif avec mon amendement CL235. La formulation retenue par le Sénat peut aboutir à faire peser sur les communes et sur les intercommunalités des charges liées au maintien de services publics qui ne sont pas de leur ressort. Pour autant, je souscris aux arguments de nos collègues sénateurs, qui souhaitent que l’on associe les communes aux schémas d’organisation des services publics – quelle que soit leur nature – sur leur territoire. C’est pourquoi je propose qu’il soit indiqué que les communes ont qualité de chef de file en matière de « rationalisation des points d’accès aux services publics de proximité ».

M. Jacques Pélissard. Je pense que nous pouvons conserver la rédaction du Sénat. En avril 2005, par exemple, les communes ont négocié avec La Poste la création des agences postales communales sans que l’État s’en occupe. Ce fut un succès. Aujourd’hui, on s’achemine vers des maisons des services publics. Là encore, ce sont l’initiative et la responsabilité locales qui permettent d’avancer. Nos communes maillent le territoire, laissons-leur ces compétences.

Mme Nathalie Appéré. Je retire l’amendement CL142 au profit de l’amendement du rapporteur.

L’amendement CL142 est retiré.

La Commission adopte l’amendement CL235.

Elle en vient à l’amendement CL236 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit de supprimer deux compétences partagées dont le chef de filât a été confié au bloc communal par le Sénat : le développement local, que nous avons considéré en première lecture comme partie du développement économique confié aux régions, et l’aménagement de l’espace, qu’il n’y a pas lieu de mentionner puisqu’il relève déjà des compétences exclusives des communes et des intercommunalités.

M. Serge Grouard. Sur des sujets très importants, la majorité va toujours dans le même sens, qui nous éloigne de la réalité. Elle veut faire des régions les chefs de file pour le développement économique alors que, la plupart du temps, ce sont les EPCI – souvent avec le concours des départements – qui en assurent le pilotage. Je suis effaré par la distorsion entre ce qui s’élabore dans ce texte et la réalité de nos territoires et de notre pays !

M. le rapporteur. Je ne vous convaincrai pas plus en deuxième lecture qu’en première, je le crains. Le chef de filât ne donne pas l’exclusivité d’une compétence. Que la loi de 2004 prévoie que les régions sont chefs de file pour le développement économique n’interdit évidemment pas aux autres collectivités d’y participer. Si nous proposons la suppression du « développement local » de la liste des domaines où les communes et EPCI sont chefs de file, c’est parce que nous considérons que cette notion relève plus généralement du développement économique.

M. Jacques Pélissard. Je souhaite au contraire le maintien du développement local au nombre des compétences assumées par le bloc communal en tant que chef de file. Au départ, en effet, il faut une proposition. Il est certes normal que la région ait un rôle important en matière de développement économique, qu’elle élabore le schéma régional, qu’elle mène des actions d’aide et d’appui aux collectivités de premier rang. En revanche, la commune, la communauté de communes ou la communauté d’agglomération doivent avoir un pouvoir d’initiative. Comme l’aménagement de l’espace, le développement local relève naturellement de leurs responsabilités. Si on en dispose autrement, il n’y a plus ni lisibilité ni responsabilité.

M. le rapporteur. L’aménagement de l’espace étant une compétence exclusive du bloc communal, il n’y a pas lieu d’instituer un chef de filât en la matière.

J’entends les arguments du président Pélissard sur la place que les communes et les intercommunalités prennent dans le développement local. La difficulté n’est pas de fond, mais de forme : qu’entend-on exactement par développement local ? J’invite M. Pélissard et M. Grouard à adopter l’amendement et à se joindre à moi pour travailler, avant la discussion en séance publique, à la définition de ce que pourrait être un chef de filât en matière de développement local, bien distinct du chef de filât des régions en matière de développement économique.

M. Paul Molac. Je soutiens l’amendement du rapporteur. La ville de Redon, par exemple, est coincée entre trois départements et deux régions de programme qui, pour les investissements importants, apportent leur participation en sus de celles de la ville et du pays. Donner le chef de filât à la région permettra une clarification.

M. Michel Piron. L’expression de « développement local » ne nous entraîne-t-elle pas dans une querelle sur le sexe des anges ? Ceux qui organisent, qui instruisent et qui font ne sont pas forcément les mêmes. Par exemple, il n’y a pas d’implantation d’entreprise s’il n’y a pas, par définition, un sol pour l’accueillir, ce qui relève bien du niveau local. Il en va différemment de la capacité à organiser, voire à financer. La réalisation de certains projets suppose à la fois une coordination, pour laquelle la région semble toute désignée, et une forte implication au niveau local, pour tout ce qui est opérationnel. Pour satisfaire à ces deux impératifs, il faut donc faire appel à des acteurs différents – ce qui oblige à rechercher la rédaction juridiquement adéquate...

M. Patrick Ollier. Ce conflit de compétences menace aussi bien la province que la région parisienne, où ce sont les agglomérations et les maires qui ont l’initiative du développement économique. Ce sont eux qui font les efforts pour attirer les entreprises, ce sont eux qui dégagent le foncier. Puis, lorsque l’espoir d’une implantation se concrétise, ils le confirment à la région, laquelle peut leur apporter un soutien.

Bref, la plupart du temps, la région est absente de la phase initiale. Seule l’initiative locale peut amorcer le développement économique.

La notion de « développement local » est peu claire et mérite en effet d’être précisée, monsieur le rapporteur. En revanche, ce sont bien les maires qui assurent, sur le terrain, le développement économique. J’ajoute que le cumul des mandats permet de bénéficier d’une vision locale utile aux décisions nationales, souvent prises loin des réalités et dont on se rend compte plus tard qu’elles étaient erronées.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. Ce débat a de quoi étonner. La loi est-elle faite pour entériner l’existant, qui présente pourtant des manques ? Pour moi, la loi doit inventer l’avenir. Ce qui aujourd’hui n’existe pas, ou pas vraiment, ou pas suffisamment, ou pas complètement, pourra exister demain si la loi le permet, voire l’oblige à être, pour le bien-être de nos concitoyens et l’efficacité économique de notre pays.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL19 de M. Michel Piron.

M. Michel Piron. Défendu.

M. le rapporteur. L’amendement tend à introduire des compétences qui sont déjà l’exclusivité du bloc communal. Il n’y a pas lieu de les intégrer dans la liste des compétences pour lesquelles celui-ci est chef de file. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL143 de Mme Nathalie Appéré.

Mme Nathalie Appéré. Cet amendement est en cohérence avec notre amendement CL139, précédemment adopté avec le sous-amendement CL232 du rapporteur. L’objectif est de simplifier les schémas d’aménagement numérique et de réduire leur nombre, tout en permettant, conformément au souhait de M. Bussereau, la reconnaissance du travail effectué par certains départements en la matière.

M. le rapporteur. L’amendement est satisfait par le sous-amendement que vous avez mentionné.

Mme Nathalie Appéré. Je le retire.

L’amendement est retiré.

La Commission est ensuite saisie de l’amendement CL45 de M. Paul Molac et de l’amendement CL74 de M. Matthias Fekl, pouvant faire l’objet d’une discussion commune.

M. Paul Molac. Les différents schémas régionaux prévus par le législateur doivent s’appliquer à l’intégralité du territoire régional, quel que soit le statut juridique des collectivités ou établissements publics infrarégionaux. L’amendement permettrait aux régions de remplir effectivement la mission que le législateur leur a confiée il y a trente ans, à savoir agir en faveur d’un aménagement et d’un développement durables du territoire.

M. Matthias Fekl. L’amendement CL74 vise à donner une définition claire du chef de filât. Il convient en effet qu’un chef de file puisse réellement exercer ses responsabilités de mise en cohérence et de rationalisation, voire de mutualisation, des interventions des uns et des autres.

Il s’agit donc d’accroître les responsabilités de chaque chef de file dans la définition des grandes priorités de l’action commune, tout en évitant la tutelle d’une collectivité sur une autre.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Je trouve cela convaincant.

M. le rapporteur. Mais cela pose une nouvelle fois le problème de la tutelle entre collectivités. Je vous renvoie à mes arguments sur la détermination des priorités : la question de la prescriptibité générale des documents de la région est de même nature. Avis défavorable aux deux amendements.

La Commission rejette successivement les amendements CL45 et CL74.

Puis elle adopte l’article 3 modifié.

Section 2
La conférence territoriale de l’action publique

Article 4
(art. L. 1111-9-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)

Mise en place des conférences territoriales de l’action publique

Le présent article se propose d’insérer un nouvel article L. 1111-9-1 au sein du code général des collectivités territoriales, créant les conférences territoriales de l’action publique.

Selon l’exposé des motifs du projet de loi, ces conférences constitueraient « l’espace de discussion de référence au niveau local entre l’État et les différentes catégories de collectivités territoriales ainsi qu’entre ces dernières. Elles doivent permettre aux acteurs locaux de renforcer la coordination des politiques publiques nécessaire à leur optimisation. ». Leur objectif est donc de favoriser un dialogue équilibré entre les différents acteurs d’un même territoire pour permettre un exercice coordonné des politiques publiques assumées par les différents échelons locaux ou par leur groupement, conformément à l’article 3 du présent projet de loi.

Elles succèderaient ainsi aux conférences de l’exécutif, créées par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, aujourd’hui codifiées à l’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales et supprimées par l’article 3 du projet de loi.

1. La double conférence territoriale de l’action publique prévue par le projet de loi initial

Dans sa version initiale, le présent article prévoyait l’institution, au niveau régional, de conférences territoriales de l’action publique s’articulant autour de deux formations. La première formation, « associant l’État et les collectivités territoriales », réunirait des élus locaux et le représentant de l’État dans la région ; la deuxième formation, « destinée à la concertation entre les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre » (EPCI), réunirait des élus locaux et les présidents des EPCI à fiscalité propre. Elle serait présidée par le président du conseil régional qui en fixerait l’ordre du jour. Comme pour la première formation, chaque membre disposerait de la possibilité de proposer l’inscription à l’ordre du jour de points complémentaires relevant de sa compétence.

Cette formation serait chargée de concourir à l’élaboration du pacte de gouvernance territoriale, créé par l’article 5 du projet de loi. Elle pourrait également émettre un avis sur les schémas régionaux et départementaux régissant l’exercice des compétences des collectivités territoriales, lorsque ces schémas ne seraient pas soumis à approbation par l’État.

Les élus qui siègeraient à la conférence territoriale de l’action publique, au sein des deux formations, seraient :

– le président du conseil régional ;

– les présidents des conseils généraux des départements composant la région ;

– les présidents des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants, dont le siège est situé dans la région ;

– un représentant par département des communautés de communes de moins de 50 000 habitants dont le siège est situé dans la région, élu par ses pairs au scrutin majoritaire : à la majorité absolue pour les deux premiers tours, à la majorité relative au troisième ;

– les maires des communes de plus de 50 000 habitants ;

– les maires des communes chefs-lieux des départements de la région lorsque leur population est inférieure à 50 000 habitants ;

– trois représentants des maires de communes de moins de 50 000 habitants pour chaque département, élus par les maires à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne.

Aux élus locaux qui seraient membres de droit, la conférence pourrait s’adjoindre le concours de représentants d’organismes non représentés et également solliciter l’avis du conseil économique, social et environnemental régional, des services de l’État et des établissements publics de l’État, avec l’accord du représentant de l’État dans la région.

2. La composition alternative adoptée par le Sénat

Lors de son examen en commission des Lois, le Sénat a considéré que la meilleure coordination des compétences exercées par les collectivités territoriales nécessitait un lieu de dialogue, mais elle a estimé que « l’outil destiné à y parvenir, les conférences territoriales de l’action publique, telles qu’elles sont proposées par le présent article, permettront difficilement d’atteindre cet objectif » (21). La commission des Lois du Sénat a ainsi considéré que cette composition faisait une place trop importante aux territoires urbains et aux présidents des conseils régionaux. Elle a aussi considéré que la composition prévue conduirait à « la constitution de conférences pléthoriques et ingouvernables où la recherche du consensus serait impossible ».

Elle a ainsi souhaité à la fois limiter le nombre des membres des conférences territoriales et les laisser organiser elles-mêmes leurs travaux.

Afin de réduire d’environ un tiers l’effectif proposé par le projet de loi initial et de rééquilibrer la composition en faveur des représentants des territoires ruraux, la commission des Lois du Sénat a revu la représentation des communes et EPCI : elle a ainsi maintenu la présence des présidents de l’ensemble des métropoles et des communautés urbaines, mais supprimé la participation de membres de droit au profit d’un représentant des communautés d’agglomération, d’un représentant des communautés de communes et de deux représentants des maires, l’un pour les communes de plus de 50 000 habitants, l’autre pour les communes de moins de 50 000 habitants.

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement accroissant à nouveau la représentation du bloc communal au profit des communes et EPCI les moins peuplés, en adoptant un amendement présenté par M. Dominique de Legge, prévoyant la présence « des présidents des établissements publics de coopération intercommunale de plus de 20 000 habitants, d’un représentant par département des établissements publics de coopération intercommunale de moins de 20 000 habitants, d’un représentant par département des communes de plus de 20 000 habitants, d’un représentant par département des communes comprises entre 3 500 et 20 000 habitants et d’un représentant par département des communes de moins de 3 500 habitants ».

Considérant que les dispositions prévues par le Gouvernement laissaient « peu de marges de manœuvres aux élus locaux pour organiser eux-mêmes les modalités de leur concertation et de la mise en cohérence de leurs compétences », la commission des Lois du Sénat a entrepris de réécrire le dispositif proposé afin de rapprocher le fonctionnement des conférences territoriales de l’action publique de celui actuellement existants pour les conférences des exécutifs.

Ainsi elle a supprimé la distinction entre les deux formations, ainsi que la présidence de droit du président du conseil régional et la présence du préfet, au profit d’une faculté d’association du préfet et plus largement de tout élu ou organisme non représenté.

Ses missions ont été largement définies comme la délivrance d’avis sur l’exercice des compétences et des politiques publiques nécessitant une coordination, comme sur tout sujet d’intérêt local, ainsi que de l’organisation par convention des modalités de leur action commune pour l’exercice des compétences, comme prévu par l’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales réécrit par l’article 3 du présent projet de loi.

Les modalités de fixation de son ordre du jour ont été supprimées au profit de l’affirmation d’un principe de libre organisation de ses travaux.

3. La composition et le fonctionnement de la CTAP et son rôle dans l’élaboration des conventions territoriales d’exercice concerté des compétences prévus par l’Assemblée nationale

En première lecture, la commission des Lois s’est efforcée de recentrer la CTAP sur ses fonctions de coordination de l’action publique locale. Elle a ainsi rétabli la présidence de la CTAP par le président du conseil régional, afin que cette présidence ne soit pas un enjeu politique. Cependant, il a été garanti à ces membres de proposer d’ajouter des points complémentaires à l’ordre du jour, correspondant aux domaines de compétence de la collectivité ou de l’EPCI qu’il représente.

La commission des Lois a également adopté une nouvelle composition pour la conférence territoriale de l’action publique, ayant vocation à s’appliquer aussi bien aux régions qu’aux collectivités à statut particulier.

Seraient ainsi membres de droit de la commission territoriale :

– le président du conseil régional ou de l’autorité exécutive de la collectivité territoriale régie par l’article 73 de la Constitution ;

– les présidents des conseils généraux – ou un représentant de l’autorité exécutive des collectivités territoriales exerçant les compétences des départements sur le territoire de la région, tel que la future métropole de Lyon ou les collectivités uniques remplaçant la région et le département à Mayotte, en Guyane et en Martinique ;

– les présidents des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 30 000 habitants.

Les communes et EPCI à fiscalité propre ayant leur siège sur le territoire régional seraient représentés par un élu par département et par strate démographique :

– un représentant élu par les présidents des EPCI dans chaque département, pour les EPCI à fiscalité propre de moins de 30 000 habitants ;

– un représentant élu les maires dans chaque département, pour chaque state démographique de communes :

○ de moins de 3 500 habitants ;

○ comprises entre 3 500 et 30 000 habitants ;

○ de plus de 30 000 habitants.

La CTAP serait complétée, le cas échéant, par un représentant des collectivités territoriales et groupements de collectivités des territoires de montagne.

En outre, votre rapporteur a proposé à la commission des Lois d’insérer au sein du même article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales l’ensemble du dispositif destiné à remplacer les schémas d’organisation et le pacte de gouvernance territorial supprimés par le Sénat.

En application du dispositif proposé, les collectivités peuvent élaborer des projets de conventions territoriales d’exercice concerté pour les compétences partagées pour lesquelles elles ont été reconnues par la loi chefs de file ou pour lesquelles la loi les a chargés d’élaborer un schéma de coordination au niveau régional ou départemental.

Comme pour les schémas d’organisation prévus par le projet de loi initial, le projet de convention détermine les collectivités et groupements concernés par sa mise en œuvre, les délégations de compétence prévues, les services communs à mettre en place, les modalités financières et la durée de cette convention, qui ne peut excéder six ans.

En séance publique, la mise en place de ces conventions a été simplifiée et dépolitisée.

Le projet de convention serait préparé par la ou les collectivités désignées chefs de file dans le cadre de l’article 3. Il serait débattu au sein de la CTAP ; l’auteur du projet pourrait le modifier afin de prendre en compte les observations émises au sein de la CTAP. Il serait par la suite soumis aux collectivités concernées par sa mise en œuvre.

Enfin, lorsque le département ou la région serait chargé d’établir un schéma régional ou départemental relevant d’un domaine pour lesquels ils seraient chefs de file, ce schéma pourrait être fusionné avec la convention territoriale. Il ne s’agirait que d’une faculté pour les autres niveaux.

Pour les compétences partagées pour lesquelles la loi n’a pas prévu de chef de file, il serait possible à la conférence territoriale de l’action publique d’élaborer un projet de plan d’actions dans des conditions similaires, mais sans qu’il y ait aucune obligation ou sanction qui y soient associées, l’article 72 de la Constitution prévoyant que seule la loi peut désigner un chef de file chargé d’organiser une action commune.

4. Le rétablissement en deuxième lecture par le Sénat du dispositif adopté en première lecture

En deuxième lecture, la commission des Lois n’a pas été convaincue par « la complexité du dispositif adopté par l’Assemblée nationale » et a considéré que « la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture répond aux objectifs du projet de loi tout en apportant la souplesse nécessaire pour permettre aux élus locaux de répondre aux spécificités de leur territoire » (22)

Ainsi, à l’initiative de son rapporteur, elle a rétabli le dispositif adopté par le Sénat en première lecture, en précisant certaines dispositions et en reprenant toutefois du texte adopté par l’Assemblée nationale la composition de la CTAP, permettant de concilier une large représentation et un effectif raisonnable, ainsi que l’attribution de la présidence de droit de la CTAP au président du conseil régional.

Cependant, en séance publique, des amendements déposés par M. Mézard ont remis en cause ces avancées issues du texte de l’Assemblée nationale et conservées en commission des Lois, afin de rétablir complètement le dispositif adopté par le Sénat en première lecture.

À l’initiative de M. Guéné, a été reprise du texte adopté par l’Assemblée nationale une disposition proposée initialement par M. Jacques Pélissard, destiné à ne pas procéder à l’élection des représentants à la CTAP pour une catégorie d’élus lorsque dans cette catégorie, une seule liste était déposée ; cependant, si un sous-amendement de votre rapporteur avait étendu cette faculté à toute liste unique déposée, la disposition adoptée par le Sénat réserve cette prérogative aux listes présentées par l’association départementale des maires, ce qui est contestable du point de vue de l’égalité des candidats.

5. Le dispositif incitatif adopté par la commission des Lois de l’Assemblée nationale en deuxième lecture

En adoptant un amendement de rédaction globale proposé par votre rapporteur, la commission des Lois a rétabli la composition et les règles de fonctionnement de la CTAP adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture.

De la même manière, a été rétabli le dispositif de démarche contractuelle prévue par les conventions territoriales d’exercice concerté d’une compétence, qui seront élaborées par les chefs de file afin de prévoir les modalités de délégations ou d’exercice en commun de la compétence, l’organisation des financements, et la durée de ce cadre contractuel. Ces projets ont vocation à être débattus par la CTAP, puis éventuellement modifiés par le chef de file, avant d’être ouverts à la signature des collectivités et groupements compétents.

En outre, ont été précisées les modalités permettant à une collectivité en charge de l’élaboration d’un schéma ou d’un plan relevant d’une compétence pour laquelle elle est chef de file d’élaborer un document unique, détaillant de manière distincte prescriptions du schéma et engagements contractuels des signataires, tout en respectant les prescriptions et consultations prévues pour les deux documents.

Cependant, afin de prendre en compte les débats qui ont eu lieu à l’Assemblée nationale comme au Sénat en mettant en place un cadre contractuel souple de coopération fondé sur la confiance envers les territoires et leur volonté de trouver les moyens d’un travail en commun, la rédaction adoptée par la Commission a inversé la logique retenue par le projet de loi initial, en supprimant toute disposition venant s’imposer aux collectivités qui ne souhaiteraient pas s’associer à la démarche de contractualisation : elles pourront notamment continuer à mettre en œuvre ces compétences en application du principe constitutionnel de libre administration. Les engagements prévus dans le cadre des conventions territoriales d’exercice concerté d’une compétence ne trouveront à s’appliquer qu’aux seules collectivités signataires.

Au contraire, la rédaction choisie prévoit que les collectivités et leurs groupements qui choisiraient librement de rejoindre la démarche proposée par le chef de file pourront bénéficier de disposer de dérogations leur permettant d’organiser des délégations de compétences, de répartir plus librement le financement des projets mis en œuvre dans ce domaine et de bénéficier du cumul de subventions du département et de la région, par dérogation aux règles d’encadrement introduites à l’article 3.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CL237 du rapporteur.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Vous avez déjà esquissé une présentation de cet amendement, monsieur le rapporteur…

M. le rapporteur. Oui. Il s’agit du rétablissement de la conférence territoriale de l’action publique (CTAP) dans les mêmes termes que ce que nous avions voté en première lecture hormis un ajout : les actions intégrées dans les conventions d’exercice partagé des compétences seraient notamment exonérées de la règle exigeant de la collectivité maître d’ouvrage une part minimale de financement. C’est le dispositif d’incitation que j’évoquais tout à l’heure.

M. Alain Tourret. Pourquoi ce seuil des 30 000 habitants pour la détermination de la composition de la CTAP – seuil qui serait, soit dit en passant, parfait en matière de cumuls ?

M. le rapporteur. En l’occurrence, il s’agit du seuil à partir duquel les présidents d’intercommunalité seraient membres de droit de la CTAP. À ceux qui craignaient une composition pléthorique du Haut Conseil des territoires, j’aurais dû signaler qu’une formation restreinte était prévue. S’agissant des CTAP, un seuil plus bas conduirait aussi à des compositions pléthoriques. Le dispositif proposé prévoit donc un seul représentant par département pour les intercommunalités de moins de 30 000 habitants.

M. Dominique Bussereau. Je trouve choquant que l’on confie la présidence de cette nouvelle instance au président du conseil régional. Aucune collectivité ne doit avoir la prééminence sur une autre : c’est la loi de la République. Il faut soit que la présidence revienne à l’État, soit qu’elle soit tournante et fasse l’objet d’une élection, comme dans toute instance démocratique.

Mme Nathalie Appéré. Je salue cet amendement qui rétablit la conférence territoriale de l’action publique dans sa pleine dimension. En confier la présidence au président du conseil régional est une garantie d’efficacité : c’est bien l’échelon régional qui peut définir une vision d’ensemble et qui a légitimité pour organiser les travaux.

Je me réjouis également que le rapporteur ait réintroduit la possibilité, supprimée par le Sénat, d’une participation du préfet. Si la conférence examine une demande de délégation de compétence de l’État, la discussion doit évidemment avoir lieu en présence d’un représentant de l’État.

M. le rapporteur. Lors de la première lecture, nous sommes tous convenus que la CTAP, instance de travail et de discussion des conventions d’exercice partagé pour une meilleure efficacité de l’action publique, ne devait pas devenir un échelon ou une strate politique supplémentaire ou devenir l’otage de débats de nature politique. Ainsi, ce sont les assemblées de chaque collectivité concernée, et non la CTAP, qui auront le pouvoir d’adopter les conventions d’exercice partagé. Nous excluons d’ailleurs tout vote d’adhésion ou de désapprobation de la CTAP à propos de ces conventions, ainsi que tout amendement, afin d’empêcher qu’une majorité et une ou des minorités ne se forment en son sein. Or, si nous laissions les membres de la CTAP décider de qui sera leur président, cela impliquerait une élection, donc la constitution d’une majorité et d’une minorité.

Choisir le président de la région paraît être la bonne solution pour éviter une politisation excessive du fonctionnement de ces instances, d’autant que les représentants des régions y seront toujours, par construction, en infériorité numérique.

M. Serge Grouard. Je conviens bien volontiers qu’il faut éviter une politisation excessive. Mais, dans ce cas, seul le représentant de l’État, c’est-à-dire le préfet de région, est à même de garantir la neutralité. Ce n’est malheureusement pas ce que vous proposez.

La Commission adopte l’amendement et l’article 4 est ainsi rétabli et rédigé.

En conséquence, les amendements CL130 de M. Martial Saddier, CL113 de M. Jacques Pélissard, CL132 de M. Martial Saddier, CL21 de M. Michel Piron, CL46 de M. Paul Molac, CL144 de Mme Nathalie Appéré, CL47 de M. Paul Molac, ainsi que les amendements CL145, CL146 et CL147 de Mme Nathalie Appéré tombent.

Article 5 [supprimé]
(art. L. 1111-9-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)

Conséquence de la signature des projets de conventions territoriales d’exercice concerté d’une compétence

Dans le projet de loi initial, le présent article mettait en place un pacte de gouvernance territoriale, défini par l’exposé des motifs comme un « instrument privilégié de la clarification des compétences des collectivités territoriales et de la rationalisation de leurs moyens d’action ». Il serait constitué par l’ensemble des schémas d’organisation sectoriels élaborés par les collectivités territoriales. Ces schémas définiraient les modalités locales de l’exercice d’une compétence, en vertu de la désignation d’un chef de file pour certaines compétences précisées à l’article 3 du présent projet de loi, et comporteraient des objectifs en matière de rationalisation des interventions publiques.

En première lecture, considérant le dispositif proposé comme excessivement complexe et redondant avec les schémas d’organisation existants, et que les mécanismes d’incitation à l’adhésion pouvaient relever d’une forme de tutelle, la commission des Lois du Sénat a supprimé le présent article. En séance publique, le Sénat a également repoussé le dispositif allégé présenté par un amendement du Gouvernement.

En première lecture, à l’initiative du gouvernement, la commission des Lois de l’Assemblée a rétabli au sein de cet article un mécanisme d’incitation à l’adoption d’une convention d’exercice concerté d’une compétence similaire à celui proposé par le projet de loi initial.

Ce dispositif prévoyait qu’un département ou une région, désigné par la loi chef de file pour organiser les modalités d’exercice d’une compétence partagée et qui n’aurait pas souhaité élaborer de projet de convention pour l’exercice concerté de cette compétence ne pourrait :

– être auteur ou bénéficiaire d’une délégation de compétence organisée avec une autre collectivité dans le domaine concerné ;

– bénéficier d’une subvention départementale ou régionale d’investissement ou de fonctionnement pour un projet relevant de ce domaine. Ne seraient pas concernées les opérations figurant dans les contrats de plan État-région et celles dont la maîtrise d’ouvrage relèverait de l’État ou d’un de ses établissements publics.

Enfin, un second volet prévoyait qu’une collectivité maître d’ouvrage qui n’aurait pas souhaité adhérer à une convention d’exercice concerté ne pourrait plus bénéficier d’un cumul de subventions de la région et du département et devrait apporter au moins 30 % du financement public des projets relevant du domaine de compétence de la convention d’exercice concerté. Ce volet a été supprimé par un sous-amendement de votre rapporteur car d’ores et déjà satisfait par l’article 4.

En deuxième lecture, « par cohérence et pour éviter tout système de "curatelle" des collectivités territoriales, contraire à l’intelligence des territoires et la libre administration des collectivités », la commission des Lois du Sénat a supprimé l’article rétabli par l’Assemblée nationale.

Par cohérence avec le dispositif proposé par votre rapporteur aux articles 3 et 4 de la présente proposition de loi, qui ne prévoit plus de pénalités pour les collectivités ou les groupements ne souhaitant pas mettre en place ou rejoindre une démarche contractuelle d’exercice concerté d’une compétence faisant l’objet d’un chef de filât, la commission des Lois a maintenu cette suppression lors de son examen en deuxième lecture.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CL148 de Mme Nathalie Appéré, tendant à rétablir l’article 5.

Mme Nathalie Appéré. Défendu.

M. le rapporteur. Je demande le retrait. L’article 5 encadrait l’accès aux financements croisés pour les collectivités n’adhérant pas à une convention d’exercice partagé. Les dispositions que nous venons d’adopter satisfont l’amendement de manière différente.

Mme Nathalie Appéré. Il est en effet satisfait par l’article 3. Je le retire.

L’amendement est retiré.

Chapitre II bis [nouveau]
Les schémas régionaux de l’intermodalité

Inséré en séance publique par l’Assemblée nationale, les dispositions suivantes n’ont pas de lien direct avec le chapitre II, consacré aux collectivités territoriales chefs de file et à la conférence territoriale de l’action publique. Aussi à l’initiative de votre rapporteur, la commission des Lois a érigé la présente section en chapitre distinct.

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* *

La Commission adopte l’amendement CL238 du rapporteur, tendant à changer l’intitulé d’une division du présent titre.

Article 8 bis
(première partie et art. L. 1213-3-1, L. 1213-3-2, L. 1213-3-3, L. 1213-4-1 [nouveaux], L. 1213-5, L. 1214-7, L. 1811-7 et L. 1821-2 du code des transports ; art. L. 4424-9, L. 4424-10 et L. 4433-7 du code général des collectivités territoriales)

Mise en place d’un schéma régional de l’intermodalité

À l’initiative de Mme Estelle Grelier et de plusieurs de ses collèges, l’Assemblée nationale a adopté en première lecture, en séance publique, un amendement dont est issu le présent article.

Ce dernier reprend les dispositions relatives à la création de schémas régionaux de l’intermodalité (23) qui sont contenues dans l’article 4 du projet de loi n° 497 de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale, déposé sur le Bureau du Sénat en avril dernier.

L’Assemblée nationale a estimé qu’il convenait de ne pas attendre l’examen de ce projet de loi pour proposer des solutions de transports intégrés permettant de mieux accompagner les efforts de transition énergétique et de protéger le pouvoir d’achat des ménages, menacé notamment par des hausses des prix des carburants.

L’insertion de ces dispositions dans le présent projet de loi est apparue d’autant plus légitime que ce dernier comporte de nombreux éléments en matière de transports, parmi lesquels l’attribution à la région du chef de filât en matière d’organisation de l’intermodalité et de la complémentarité des modes de transports. Dans un souci de cohérence, il a été jugé opportun d’introduire dans le présent projet de loi l’outil principal par lequel seront élaborées les solutions intermodales de déplacements à l’échelle régionale.

1. Les insuffisances liées au schéma régional des infrastructures de transport

Le chapitre III du titre Ier (« La coordination des autorités publiques ») du livre II (« Les principes directeurs de l’organisation des transports ») de la première partie du code des transports comporte des dispositions relatives aux « schémas régionaux des infrastructures et des transports ».

La section 1 de ce chapitre contient des dispositions générales, parmi lesquelles l’article L. 1213-1, qui décrit le schéma régional des infrastructures et des transports (SRIT) comme « le volet relatif aux infrastructures et aux transports du schéma régional d’aménagement et de développement du territoire » (SRADDT) prévu par l’article 34 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État.

L’article L. 1213-2 du code des transports ajoute que le SRIT est élaboré par la région, « en association avec l’État, dans le respect des compétences des départements, et en concertation avec les communes ainsi que leurs groupements ».

L’article L. 1213-3 du même code définit les objectifs du SRIT, à savoir :

– rendre plus efficace l’utilisation des réseaux et des équipements existants ;

– favoriser la complémentarité entre les modes de transport ainsi que la coopération entre les opérateurs, en prévoyant la réalisation d’infrastructures nouvelles lorsqu’elles sont nécessaires ;

– déterminer, selon une approche intégrant les différents modes de transport et leur combinaison, les objectifs des services de transport offerts aux usagers, les modalités de leur mise en œuvre ainsi que les critères de sélection des actions qu’il préconise.

La section 2 du chapitre III du titre Ier du livre II de la première partie du code des transports comporte des dispositions propres à certaines parties du territoire :

– l’article L. 1213-4 (situé dans la sous-section 1) précise que le SRIT de la région Île-de-France obéit à un régime propre, fixé par l’article L. 4413-3 du code général des collectivités territoriales ;

– l’article L. 1213-5 (situé dans la sous-section 2) précise que le SRIT de la collectivité territoriale de Corse est lui aussi soumis à un régime propre, fixé par l’article L. 4424-12 du code général des collectivités territoriales.

Comme l’écrit M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur pour avis de la commission du Développement durable du Sénat, dans son rapport pour avis sur le présent projet de loi, lors de l’examen de ce dernier en deuxième lecture, le SRIT est un « outil [qui] n’apparaît pas aujourd’hui en mesure d’assurer une prise en compte suffisante de cet enjeu [qu’est l’intermodalité] à l’échelle régionale, pour plusieurs raisons. Tout d’abord, son objet est beaucoup plus large, puisqu’il inclut des questions relatives à la programmation des infrastructures. En outre, il constitue avant tout un document élaboré par le conseil régional. […] Enfin, la loi ne prévoit pas de révision ou d’évaluation périodique de ces schémas » (24).

Par ailleurs, les syndicats mixtes de transports mentionnés à l’article L. 1231-10 du code des transports, qui regroupent plusieurs autorités organisatrices de transport en vue de mettre en œuvre des mesures concrètes destinées à promouvoir l’intermodalité, sont aujourd’hui peu nombreux, et souvent de périmètre limité. S’appuyant sur les données fournies par la direction générale des collectivités locales (DGCL), M. Jean-Jacques Filleul indique qu’« on ne dénombre qu’une douzaine de ces structures sur le territoire, dont une seule à l'échelle régionale, le syndicat mixte intermodal régional de transports (SMIRT) de la région Nord-Pas-de-Calais » (25).

Même s’il existe, dans d’autres territoires, des structures de coopération plus souples qui poursuivent le même objectif, l’intermodalité, dimension essentielle des politiques de promotion des transports en commun, souffre aujourd’hui du cloisonnement entre les différentes autorités compétentes en matière de transport.

2. Les réponses apportées par le dispositif introduit par l’Assemblée nationale en première lecture et modifié à la marge par le Sénat en deuxième lecture

À l’initiative de Mme Estelle Grelier et de plusieurs de ses collègues, l’Assemblée nationale a adopté en première lecture, en séance publique, un amendement dont résulte le présent article et qui, à côté du schéma régional des infrastructures et des transports (SRIT), crée un schéma régional de l’intermodalité.

En conséquence, le 1° du présent article modifie l’intitulé du chapitre III du titre Ier du livre II de la première partie du code des transports qui, en l’état du droit, est dédié aux « schémas régionaux des infrastructures et des transports ». Désormais, ce chapitre III sera consacré aux « schémas régionaux », non seulement des infrastructures et des transports, mais aussi de l’intermodalité.

Le 2° du présent article modifie l’intitulé de la section 1 du même chapitre III qui, aujourd’hui, est consacrée à des « dispositions générales ». Désormais, la section 1 s’intitulera « Le schéma régional des infrastructures et des transports ».

Le 3° du présent article transforme en section 3 ce qui est aujourd’hui la section 2, intitulée « Dispositions propres à certaines parties du territoire » (Île-de-France et Corse).

Le 4° du présent article rétablit la section 2 en l’intitulant « Le schéma régional de l’intermodalité ». Cette section comportera trois nouveaux articles L. 1213-3-1, L. 1213-3-2 et L. 1213-3-3.

L’article L. 1213-3-1 (nouveau) du code des transports institue un schéma régional de l’intermodalité ayant pour objet de coordonner à l’échelle régionale, en l’absence d’une autorité organisatrice de transport unique, les politiques conduites en matière de mobilité par les collectivités publiques mentionnées à l’article L. 1221-1 du même code (à savoir l’État, les collectivités territoriales et leurs groupements), en ce qui concerne l’offre de services, l’information des usagers, la tarification et la billettique et ce, dans le respect des compétences desdites collectivités.

Ce schéma régional de l’intermodalité aura vocation à :

– assurer la cohérence des services de transport public et de mobilité offerts aux usagers sur le territoire régional dans l’objectif d’une complémentarité des services et des réseaux, et dans le respect des compétences de chacune des autorités organisatrices de transport du territoire ;

– définir les principes guidant l’articulation entre les différents modes de déplacement, notamment en ce qui concerne la mise en place de pôles d’échange ;

– prévoir les mesures de nature à assurer une information des usagers sur l’ensemble de l’offre de transports, à permettre la mise en place de tarifs donnant accès à plusieurs modes de transport et la distribution des billets correspondants.

L’article L. 1213-3-2 (nouveau) du code des transports définit les conditions de l’élaboration, de l’adoption et du suivi du schéma régional de l’intermodalité.

Dans sa rédaction telle qu’adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture, cet article L. 1213-3-2 précisait que, sous réserve des dispositions propres à certaines parties du territoire prévues par la section 3 du chapitre III, le projet de schéma régional de l’intermodalité serait élaboré par le conseil régional, « en concertation » avec les départements et les autorités organisatrices de la mobilité « urbaine » situées sur le territoire régional.

À l’initiative de M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur pour avis de la commission du Développement durable, la commission des Lois du Sénat a adopté des amendements :

– supprimant le mot « urbaine », en cohérence avec les débats ayant eu lieu en première lecture sur la qualification de la mobilité ;

– substituant au mot « concertation » le mot  « collaboration » qui, du point de vue de M. Jean-Jacques Filleul, implique une association plus forte des départements et des autorités organisatrices de la mobilité à l’élaboration du schéma régional de l’intermodalité.

Ainsi élaboré par le conseil régional « en collaboration » avec les départements et les autorités organisatrices de la mobilité situées sur le territoire régional, le projet de schéma régional de l’intermodalité fera ensuite l’objet d’une concertation avec l’État et, le cas échéant, les syndicats mixtes de transports mentionnés à l’article L. 1231-10 du code des transports (26). En l’absence de réponse dans un délai de trois mois à compter de la transmission du projet de schéma, l’avis de la collectivité publique concernée sera réputé favorable.

S’ils le demandent, les établissements publics chargés de l’élaboration des schémas de cohérence territoriale et mentionnés à l’article L. 122-4 du code de l’urbanisme ainsi que les gestionnaires de voirie pourront être consultés sur le projet de schéma régional de l’intermodalité.

Dans la rédaction initialement adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture, l’article L. 1213-3-2 (nouveau) du code des transports ouvrait cette faculté de demander à être consulté à « d’autres personnes morales de droit public ». Jugeant la formule imprécise, la commission des Lois du Sénat a, à l’initiative de M. Jean-Jacques Filleul, adopté un amendement supprimant cette mention. La suppression de la référence à « d’autres personnes morales de droit public » n’empêchera nullement les collectivités concernées de procéder à ce type de consultation, si elles le souhaitent. En revanche, ces collectivités n’auront pas l’obligation de soumettre pour avis le projet de schéma régional de l’intermodalité à toute personne morale de droit public qui en ferait le demande.

Une fois assorti des avis des conseils généraux des départements concernés et des autorités organisatrices de la mobilité, ainsi que, le cas échéant, des observations des syndicats mixtes de transports, des établissements publics chargés de l’élaboration des schémas de cohérence territoriale et des gestionnaires de voirie, le projet de schéma régional de l’intermodalité sera mis à la disposition du public dans les conditions prévues à l’article L. 120-1 du code de l’environnement.

Une fois mis à la disposition du public, le schéma régional de l’intermodalité sera arrêté par le conseil régional après avis favorable des conseils généraux de départements inclus dans la région représentant au moins la moitié de la population régionale et des organes délibérants de la majorité des autorités organisatrices de la mobilité urbaine représentant au moins la moitié de la population des périmètres de transports urbains de la région.

Enfin, le schéma régional de l’intermodalité tel qu’arrêté par le conseil régionale devra être approuvé par le représentant de l’État dans la région, puis faire l’objet d’une évaluation tous les cinq ans et, si nécessaire, d’une révision.

Il convient de souligner que ce schéma régional de l’intermodalité sera complémentaire de l’actuel schéma régional des infrastructures et des transports et ne lui sera pas substitué, dans la mesure où il ne porte que sur les services de transport et d’information offerts aux usagers ainsi que sur leur coordination considérée dans ses différentes dimensions (complémentarité des réseaux et des services, aménagement des correspondances, cohérence de la tarification...).

L’article L. 1213-3-3 (nouveau) du code des transports renvoie à un décret en Conseil d’État pour la détermination des modalités d’application des articles L. 1213-3-1 et L. 1213-3-2 (nouveaux).

Le 5° du présent article complète la sous-section 1 de ce qui est appelé à devenir la section 3 du chapitre III du titre Ier du livre II de la première partie du code des transports. De même qu’en l’état du droit, l’article L. 1213-4 prévoit que le schéma régional des infrastructures et des transports de la région Île-de-France obéit à un régime propre, un article L. 1213-4-1 nouveau prévoira que les dispositions relatives au schéma régional de l’intermodalité (articles L. 1213-3-1 et L. 1213-3-2 nouveaux) ne s’appliqueront pas à la région Île-de-France.

Le 6° et le 6° bis du présent article aménagent l’application du schéma régional de l’intermodalité à la collectivité territoriale de Corse : le 6° et le 6° bis modifient l’article L. 1213-5 du code des transports pour préciser que les dispositions propres au schéma régional des infrastructures et des transports et au schéma régional de l’intermodalité de la collectivité territoriale de Corse sont énoncées au II de l’article L. 4424-10 du code général des collectivités territoriales, qui prévoit que le plan d’aménagement et de développement durable de Corse vaut notamment schéma régional des infrastructures et des transports.

Dans un souci de cohérence, le 7° du présent article modifie l’article L. 1214-7 du code des transports qui, en l’état, prévoit que le plan de déplacements urbains (27) doit être compatible avec les orientations des schémas de cohérence territoriale, des schémas de secteur et des directives territoriales d’aménagement ainsi qu’avec celles du schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie. Il s’agit d’ajouter à cette liste une exigence de compatibilité du plan de déplacements urbains avec le schéma régional de l’intermodalité.

Le 8° du présent article procède aux coordinations nécessaires pour l’application du dispositif du schéma régional de l’intermodalité aux régions d’outre-mer. Ces régions bénéficient d’un régime spécifique dans le cadre du schéma d’aménagement régional prévu à l’article L. 4433-7 du code général des collectivités territoriales.

Il en va de même pour Mayotte, département pour lequel le 9° du présent article prévoit une coordination spécifique en modifiant l’article L. 1821-2 du code des transports.

En conclusion, votre rapporteur considère, à l’instar du rapporteur pour avis de la commission du Développement durable du Sénat, que l’adoption de schémas régionaux de l’intermodalité, élaborés par la région en collaboration avec les autres autorités compétentes en matière de transport, permettrait d’intégrer avec souplesse la problématique de l’intermodalité aux politiques de transport conduites par les différentes autorités compétentes. L’institution d’un schéma régional de l’intermodalité n’empêcherait nullement la constitution, sur la base du volontariat, de syndicats mixtes des transports à l’échelle régionale, comme c’est le cas en région Nord-Pas-de-Calais.

3. Les précisions apportées par votre commission des Lois.

À l’initiative de votre rapporteur, la commission des Lois a adopté un amendement complétant l’article 8 bis par un II destiné à opérer un certain de nombre de coordinations.

En effet, si, dans sa rédaction adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture puis par le Sénat en deuxième lecture, l’article 8 bis reprenait les dispositions de l’article 4 du projet de loi de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale déposé sur le Bureau du Sénat, les dispositions de coordination prévues par l’article 5 du même projet de loi n’avaient pas été simultanément introduites dans le présent texte.

Un amendement de votre rapporteur a donc été adopté qui reprend les dispositions prévues par l’article 5 de ce projet de loi afin de tirer toutes les conséquences, en termes de coordination, de l’institution des schémas régionaux de l’intermodalité. Il s’agit d’adapter ces schémas régionaux de l’intermodalité aux documents particuliers valables pour la Corse (plan d’aménagement et de développement durable) et les régions d’outre-mer (schémas d’aménagement régionaux).

Le premier alinéa du I de l’article L. 4424-9 du code général des collectivités territoriales prévoit que la collectivité territoriale de Corse élabore un plan d’aménagement et de développement durable de Corse. En application du deuxième alinéa du même I, ce plan définit une stratégie de développement durable du territoire en fixant les objectifs de la préservation de l’environnement de l’île et de son développement économique, social, culturel et touristique, tout en garantissant l’équilibre territorial. Par ailleurs, conformément au troisième alinéa du même I, ce plan fixe les orientations fondamentales en matière de protection et de mise en valeur du territoire, de développement agricole, rural et forestier, de pêche et d’aquaculture, d’habitat, de transports, d’infrastructures et de réseaux de communication et de développement touristique. Le 1° du II du présent article modifie précisément ce troisième alinéa du I de l’article L. 4424-9 pour assigner au plan d’aménagement et de développement durable de Corse la mission de fixer en outre les orientations fondamentales en matière d’intermodalité.

Le II de l’article L. 4424-10 du code général des collectivités territoriales dispose que « le plan d’aménagement et de développement durable de Corse vaut schéma régional des infrastructures et des transports au sens de l’article L. 1213-1 du code des transports ». Le a) du 2° du II du présent article ajoute que le plan d’aménagement et de développement durable de Corse vaut également schéma régional de l’intermodalité au sens de l’article L. 1213-3-1 du code des transports. Cet ajout nécessite une harmonisation rédactionnelle à la deuxième phrase du II du même article – harmonisation qu’opère le b) du 2° du II du présent article.

Enfin, s’agissant des régions d’outre-mer, dans la mesure où le premier alinéa de l’article L. 4433-7 du code général des collectivités territoriales prévoit que « les conseils régionaux de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique, de Mayotte et de La Réunion adoptent un schéma d’aménagement qui fixe les orientations fondamentales à moyen terme en matière de développement durable, de mise en valeur du territoire et de protection de l’environnement » et que « ce schéma détermine notamment la destination générale des différentes parties du territoire de la région, l’implantation des grands équipements d’infrastructures et de transport, la localisation préférentielle des extensions urbaines, des activités industrielles, portuaires, artisanales, agricoles, forestières, touristiques et relatives aux énergies renouvelables ainsi que celles relatives aux nouvelles technologies de l’information et de la communication », il est apparu nécessaire de tenir compte de l’institution des schémas régionaux de l’intermodalité pour ajouter que ce schéma définit aussi les principes permettant d’assurer la combinaison des différents modes de transports et la coordination des politiques de mobilité mises en place par les autorités organisatrices. C’est tout l’objet du 3° du II du présent article.

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La Commission adopte l’amendement d’harmonisation rédactionnelle CL269 du rapporteur.

Elle en vient à l’amendement CL270 du même auteur.

M. le rapporteur. À l’initiative de Mme Estelle Grelier et de plusieurs de nos collègues, l’Assemblée a introduit l’article 8 bis dans le projet de loi lors de sa première lecture. Cet article reprend les dispositions de l’article 4 du projet de loi de développement des solidarités territoriales et de la démocratie territoriale, troisième volet de notre réforme de l’action publique territoriale. Mon amendement procède aux coordinations nécessaires.

La Commission adopte l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL149 de Mme Nathalie Appéré.

Mme Nathalie Appéré. Cet amendement tend à modifier le code de l’urbanisme de façon à créer un lien de compatibilité entre les schémas régionaux de l’intermodalité et les schémas de cohérence territoriale. Il répond aux réflexions formulées tout à l’heure à propos du rôle du bloc communal.

M. le rapporteur. Cet amendement s’inspire des dispositions proposées par Mme Grelier. Toutefois, prévoir que le schéma régional de l’intermodalité, arrêté par le conseil régional, sera prescriptif pour les documents d’urbanisme et leur sera donc opposable, conduirait à contraindre l’exercice des compétences communales ou intercommunales en matière d’urbanisme, ce qui présente des difficultés au regard du principe de libre administration et de non-tutelle d’une collectivité sur une autre. Je suggère donc le retrait.

Mme Nathalie Appéré. D’accord.

L’amendement est retiré.

La Commission adopte l’article 8 bis modifié.

Chapitre II ter [nouveau]
Rationalisation de l’action publique territoriale

Sur proposition de votre rapporteur, la commission des Lois a prévu que les articles 9 bis A et 9 bis B, insérés par des amendements adoptés par l’Assemblée nationale en première lecture, relèveraient d’un chapitre distinct.

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La Commission adopte l’amendement CL239 du rapporteur, tendant à insérer une nouvelle division avant l’article 9 bis A.

Article 9 bis A
Rapport sur les possibilités de rationalisation et de regroupement
des schémas régionaux et départementaux

Inséré en première lecture par la commission des Lois de l’Assemblée nationale à l’initiative de Mme Nathalie Appéré et des députés membres du groupe Socialiste, républicain et citoyen, le présent article sollicitait du Gouvernement la remise, dans les six mois suivant la promulgation de la loi résultant du présent texte, d’un rapport sur « les possibilités de rationalisation et de regroupement des différents schémas régionaux et départementaux, en association ou non avec l’État, en matière de développement économique, d’aménagement de l’espace, de transport et de mobilité, d’environnement, d’énergie et d’aménagement numérique ».

Cette lutte contre l’empilement et la superposition des schémas aboutissant à une « inflation schématique » rejoint une préoccupation de votre rapporteur, qui constate que les deux autres projets de loi de modernisation de l’action publique territoriale se proposent de créer plusieurs nouveaux schémas d’organisation territoriale, sans en supprimer par ailleurs.

Cependant, en première lecture, il appelait à prendre en considération les difficultés que posent des éventuels regroupements de tels schémas :

– chacun de ces schémas prévoit des procédures d’élaboration de consultation et d’association de partenaires extérieurs qui lui sont propres : les associations locales, les autres collectivités peuvent avoir à être consultées ; en matière environnementale, en application de la Charte de l’environnement de 2004, la participation des citoyens est une exigence constitutionnelle ;

– certains nécessitent une validation de la part de l’État, alors que d’autres sont sous la seule responsabilité des collectivités.

Ces difficultés rendaient ainsi utiles un document présentant un panorama des schémas en vigueur et les recoupements existants.

En deuxième lecture, tout en partageant le constat établi, la commission des Lois du Sénat a considéré que cette question « ne [pouvait] se satisfaire d’un rapport remis au Parlement » et que les deux autres projets de loi – celui de mobilisation des régions pour la croissance et l’emploi et de promotion de l’égalité des territoires, d’une part, et celui de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale, d’autre part – pourraient intégrer les différentes propositions de rationalisation des différents schémas existants. En conséquence, la commission des Lois du Sénat a adopté un amendement de suppression défendu par son rapporteur.

À l’issue d’un débat nourri sur l’opportunité de confier au Gouvernement la tâche de préparer des propositions en matière d’amélioration de la législation en vigueur, la commission des Lois a adopté en deuxième lecture un amendement défendu par Mme Nathalie Appéré rétablissant cet article dans la rédaction qu’elle avait adoptée en première lecture.

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La Commission est saisie de l’amendement CL150 de Mme Nathalie Appéré.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Souhaitez-vous vraiment rétablir cet article qui prévoit la remise d’un rapport, madame Appéré ?

Mme Nathalie Appéré. N’y voyez aucune intention de fronde à l’égard de votre présidence ! (Sourires.)

Nous persistons à penser qu’il y a vraiment urgence à rationaliser les schémas et à en réduire le nombre, même si nous comprenons les arguments d’ordre technique et juridique que le Gouvernement nous oppose – de fait, cette simplification se heurte notamment à la disparité des modes d’élaboration de ces instruments. Disposant de la direction générale des collectivités locales, le Gouvernement est le mieux armé pour formuler des propositions sur le sujet.

Bien entendu, nous mettrons un point d’honneur à vérifier le dépôt de ce rapport dans les six mois.

M. le rapporteur. Je connais la position constante du président Urvoas concernant les demandes de rapport, mais l’argumentaire de Mme Appéré est imparable ! Les élus locaux passent un temps considérable à travailler sur toujours plus de schémas. Nous voulions en fusionner certains. Nous y sommes parvenus pour ce qui est des schémas directeurs territoriaux d’aménagement numérique (SDTAN), intégrés aux schémas régionaux d’aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT). Dans les autres cas, la nature de ces schémas nous interdit d’agir directement. Nous avons besoin d’être mieux armés et de bénéficier des lumières du Gouvernement pour atteindre notre objectif. Avis favorable.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Il s’agit de traiter sérieusement ce problème en rompant avec la pratique qui consiste à créer sans cesse des schémas sans se préoccuper de ceux qui existent déjà. L’idéal, à terme, serait de réduire leur nombre à deux ou trois. Seule la direction générale des collectivités locales est à même de fournir la matière pour parvenir à cette simplification. Les dispositifs en vigueur mobilisent les élus des mois durant. Leur complexité extrême peut provoquer des contradictions dans l’action publique. Il faut ouvrir le chantier pour arriver à un système simple, accessible aux élus comme aux citoyens. C’est peu de dire que la phase de consultation de la population laisse actuellement à désirer !

Je ne doute pas que mes arguments auront infléchi votre position, par ailleurs pertinente, monsieur le président !

M. le président Jean-Jacques Urvoas. À quand un rapport sur la schématisation des schémas ?

M. Michel Piron. Le titre est tout trouvé : Traité de schématologie ! (Sourires.)

M. Patrick Ollier. Là encore, nous sommes dans le ministère de la parole ! L’Assemblée nationale s’est pourtant donné les moyens – et nous en étions tous d’accord à l’époque – de contrôler l’application de la loi. Le président de notre Commission peut décider de les mettre en œuvre. Nous avons également créé, auprès du président de l’Assemblée, un comité d’évaluation et de contrôle dont c’est précisément la mission. Sur le terrain, il appartient aux préfets de clarifier les choses. Or cet amendement ne fera que les compliquer.

M. Patrick Devedjian. Il contient du reste une coquille freudienne : « nationalisation » à la place de « rationalisation » !

M. le président Jean-Jacques Urvoas. C’est une bonne raison pour voter contre !

M. Dominique Bussereau. Pendant les neuf ans où j’ai appartenu au Gouvernement, j’ai été souvent amené, pour faire plaisir à des députés de la majorité comme de l’opposition, à accepter des amendements demandant un rapport. Eh bien, je n’ai jamais vu un seul de ces rapports !

M. Patrick Devedjian. Heureusement !

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Je vais mettre aux voix cet amendement rectifié, le mot : « rationalisation » se substituant au mot : « nationalisation ».

La Commission adopte l’amendement rectifié. L’article 9 bis A est ainsi rétabli.

Article 9 bis B
(art. L. 3114-1, L. 4122-1-1, L. 4123-1 et L. 4124-1 du code général des collectivités territoriales)

Suppression de la condition d’organisation d’un référendum
pour les fusions volontaires de collectivités territoriales

Le présent article avait été inséré par l’Assemblée nationale en séance publique en première lecture, à l’initiative de notre collègue M. Hervé Gaymard.

Il visait à supprimer l’obligation prévue par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales de conditionner les fusions volontaires de collectivités territoriales à l’organisation d’un référendum des populations concernées.

Cette condition est prévue dans quatre cas :

– le regroupement de départements contigus (article L. 3114-1 du code général des collectivités territoriales) ;

– l’inclusion d’un département dans une région qui lui est contiguë (article L. 4122-1 du code général des collectivités territoriales) ;

– le regroupement de régions contigües (article L. 4123-1 du code général des collectivités territoriales) ;

– la fusion d’une région et des départements la composant (article L. 4124-1 du code général des collectivités territoriales). C’est sur le fondement de ces dispositions qu’a été organisé en Alsace, le 7 avril 2013, un référendum destiné à créer une collectivité unique en lieu et place de la région Alsace et des départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin.

Chacun de ces articles prévoit que la demande doit être exprimée par des délibérations concordantes des conseils des collectivités concernées. Après avoir recueilli l’avis du comité de massif et des éventuels conseils généraux de la région, le regroupement ne peut être mis en place par la loi ou un décret en conseil d’État qu’après l’organisation d’un référendum et l’accord de la majorité absolue des suffrages exprimés, correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits, au sein de chacune des collectivités concernées par le projet de fusion.

Considérant que les « consultations des populations prévues dans les cas précités [sont] un gage d’enrichissement de la démocratie locale et d’intérêt des populations aux évolutions de leur territoire », en deuxième lecture, la commission des Lois du Sénat a adopté des amendements de suppression déposés par Mme Hélène Lipietz et M. Christian Favier.

En deuxième lecture, à l’initiative de Mme Nathalie Appéré et des membres du groupe Socialiste, républicain et citoyen, la commission des Lois a adopté un amendement qui rétablit le présent article en ne prévoyant cependant la suppression de l’organisation d’un référendum que pour les projets de fusion de régions contiguës, organisés par l’article L. 4123-1 du code général des collectivités territoriales. Issues d’un regroupement administratif de départements, le découpage actuel des régions n’ayant en effet jamais fait l’objet d’une consultation populaire.

En application de l’article L. 4123-1, un regroupement entre régions « formant un territoire d’un seul tenant et sans enclave » pourrait ainsi être demandé par délibérations concordantes de leurs conseils régionaux, débattues à la demande d’un dixième de leurs membres. Après avis des conseils généraux des départements composant ces régions et, le cas échéant, des comités de massif compétents, cette fusion pourrait être décidée par le Gouvernement par décret en Conseil d’État.

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* *

La Commission est saisie, en discussion commune, des amendements CL4 de M. Paul Molac, CL27 de M. Hervé Gaymard et CL151 de Mme Nathalie Appéré, tendant à rétablir l’article 9 bis B.

M. Paul Molac. L’amendement CL4 vise à assouplir la procédure de modification des limites administratives des collectivités telle qu’elle est prévue dans le code général des collectivités territoriales.

L’actuelle rédaction de l’article L. 4122-1-1 de ce code semble en contradiction avec la Constitution. Elle permet en effet à la « région d’appartenance » d’interdire au département de changer de région, alors que l’article 72 de la Constitution dispose qu’« aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre ». Il n’est fait de dérogation à ce principe que pour « l’exercice d’une compétence » dans le cadre duquel « la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune ». Or la modification des limites territoriales d’une région ou la création d’une collectivité relève, non pas de la compétence de la région, mais de celle du législateur. Ce qui signifie qu’un département ne peut pas se voir interdire par sa région d’appartenance de changer de région. Il est donc proposé de ne consulter que pour avis ladite région d’appartenance.

Le projet de loi prévoit par ailleurs, sans consultation des populations intéressées, la création d’une nouvelle collectivité territoriale, la métropole de Lyon. Aucune consultation n’est prévue non plus s’agissant de la métropole du Grand Paris et de celle d’Aix-Marseille-Provence. Par cohérence, cet amendement propose donc de supprimer la condition de référendum pour les modifications territoriales de collectivités qui en feraient le choix, comme ce fut le cas en Alsace.

D’autre part, la possibilité pour 10 % des membres du conseil régional ou départemental de saisir leur assemblée d’un ordre du jour relatif à une modification reste limitée aux regroupements de régions ou de départements. Nous proposons de l’étendre à la modification des limites régionales et à la fusion des départements avec la région.

Enfin, des problèmes techniques peuvent se poser à l’occasion de la modification des limites régionales. Il faut faire coïncider celle-ci avec le terme du mandat afin que les élections régionales suivantes prennent en compte la nouvelle carte administrative. Le changement de région d’un département aura aussi des conséquences sur les actifs et les dettes de la région à laquelle il appartenait.

M. Hervé Gaymard. L’amendement de cohérence CL27 a pour but de rendre service au Gouvernement. Il est en effet étrange que deux communes, deux départements ou deux régions doivent recourir au référendum pour unir leurs destins alors qu’avec le présent projet de loi on crée des métropoles par décret. La métropole de Lyon absorbera les deux tiers du département du Rhône, qui ne subsistera plus qu’à titre résiduel, et il en ira de même, ou presque, pour Aix-Marseille-Provence. Les populations intéressées ne seront pas consultées. Soit on prévoit des référendums partout, soit on n’en prévoit nulle part !

Si, comme j’ai cru le comprendre, le Gouvernement ne souhaite pas que la création des métropoles soit soumise à référendum, il est proposé de ne plus prévoir de référendum nulle part.

J’observe enfin que, si l’on conservait la rédaction du Sénat, il y aurait de fortes chances pour que le Conseil constitutionnel censure cette disposition.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. On pourrait presque faire une lecture géographique de ces différents amendements…

Mme Nathalie Appéré. L’amendement CL151 est similaire aux deux précédents dans son objectif mais plus limité dans sa portée. Prenant en compte les observations sur la nécessité de nous doter de régions de taille critique, il ne supprime le recours au référendum que dans les cas de fusion de deux régions faisant l’objet d’une volonté clairement exprimée de la part des assemblées concernées.

M. le rapporteur. Ces trois amendements concernent en réalité quatre cas : le regroupement de départements contigus, l’inclusion d’un département dans une région qui lui est contiguë, le regroupement de régions contiguës et la fusion d’une région et des départements qui la composent.

L’amendement de M. Gaymard tend à supprimer le référendum dans la totalité de ces cas, celui de Mme Appéré uniquement pour la fusion de régions contiguës et celui de M. Molac pour la fusion de régions contiguës et pour l’inclusion d’un département dans la région qui lui est contiguë. Je donne un avis favorable au second, et j’invite M. Gaymard à examiner avec Mme Appéré, avant l’examen en séance publique, si les dispositions de cet amendement ne pourraient pas être étendues aux départements. Il nous paraît en effet pertinent de lever l’obligation référendaire pour la fusion de collectivités contiguës de la même strate. Je suis en revanche moins favorable à une telle disposition pour des opérations permettant à un département de quitter une région pour la région voisine, au risque de créer un déséquilibre en termes d’aménagement et de développement économique du territoire.

Avis défavorable, donc, aux amendements CL4 et CL27, et favorable à l’amendement CL151.

Mme la ministre. Les métropoles sont des EPCI, monsieur Gaymard, et la création d’un EPCI ne nécessite pas la consultation des populations. En revanche, le Gouvernement estime cette consultation opportune pour la fusion de collectivités qui ne sont pas de même niveau – région et département, par exemple. Nous considérerons avec intérêt la proposition du rapporteur tendant à écarter le référendum dans les autres cas, qu’il s’agisse de fusion de départements ou de regroupement de régions.

M. Marc Dolez. Ces amendements posent la question essentielle de l’appropriation de tels projets par les citoyens. Nous sommes pour notre part favorables au référendum dans tous ces cas de figure, qui représentent des bouleversements institutionnels importants. Vous ne pouvez tirer argument de ce que les métropoles sont des EPCI pour soustraire leur création à la consultation des citoyens, madame la ministre, d’autant que vous souhaitez que les responsables de ces entités soient, pour partie au moins, élus au suffrage universel direct à partir de 2020.

M. Alain Tourret. Il faudrait aussi tirer les leçons de ce qui s’est passé en Alsace, où l’idée était à la fois de fusionner des collectivités de même niveau – les deux départements – et des collectivités de niveaux différents – les départements et la région. Nous subissons encore les conséquences de l’échec de ce beau projet qui avait recueilli l’accord de la grande majorité des élus. Je crains que de nouvelles consultations ne se heurtent à un même « front du refus » regroupant le Front national, Force ouvrière et le Front de gauche.

M. Patrick Ollier. Le choix de faire de l’EPCI la structure juridique de la métropole du Grand Paris est-il vraiment incompatible avec la consultation de la population ? Il me semblerait normal, au contraire, qu’en contrepartie du transfert de tous les pouvoirs de décision relatifs au foncier et à l’organisation de la commune, la population puisse faire entendre sa voix dans le cadre d’un référendum.

La Commission rejette successivement les amendements CL4 et CL27.

Puis elle adopte l’amendement CL151 et l’article 9 bis B est ainsi rétabli et rédigé.

TITRE II
L’AFFIRMATION DES MÉTROPOLES

CHAPITRE IER
Les dispositions spécifiques à l’Île-de-France

Section 1
Achèvement de la carte intercommunale

Article 10
(art. L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales)

Obligation de couverture intégrale des départements
de la grande couronne francilienne par des établissements publics
de coopération intercommunale à fiscalité propre

Le présent article a fait l’objet, en deuxième lecture, d’une réécriture globale en séance publique au Sénat, qui a adopté, contre l’avis du Gouvernement, un amendement de M. Alain Richard. Votre commission des Lois a adopté un amendement du Gouvernement procédant également à une réécriture globale du présent article.

Dans sa version adoptée, en première lecture, par l’Assemblée nationale, l’objet du présent article consistait à prévoir la couverture intégrale des départements de la grande couronne francilienne – Seine-et-Marne, Yvelines, Essonne et Val-d’Oise – par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Dans sa version initiale, le présent article concernait aussi les départements de la petite couronne (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne).

Cet article modifie l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales, issu de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. En application de cette loi, les schémas départementaux de coopération intercommunale des départements de la petite couronne ne sont pas aujourd’hui tenus de prévoir une couverture intégrale de leur territoire.

Actuellement, le V de l’article L. 5210-1-1 dispose que, « sur le territoire des départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, ainsi que dans les îles maritimes composées d’une seule commune, les schémas départementaux de coopération intercommunale ne sont pas dans l’obligation de prévoir la couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ».

Le VI du même article prévoit que, « par dérogation au principe de continuité du territoire, pour les départements de Paris, du Val-de-Marne, des Hauts-de-Seine et de Seine-Saint-Denis, deux communes non contiguës parce qu’elles sont séparées par un bois appartenant à une commune tierce qui n’est pas comprise dans le périmètre d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre peuvent constituer entre elles, et éventuellement avec d’autres communes, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ».

En première lecture, l’Assemblée nationale avait retenu le texte proposé par votre Commission qui avait adopté un amendement du Gouvernement rétablissant le présent article. Ce dispositif prévoyait, au sein de l’article L. 5210-1-1, que les regroupements intercommunaux des départements de la grande couronne, dont le siège se situe dans l’unité urbaine de Paris (28), doivent former des ensembles d’au moins 200 000 habitants. En conséquence, la rédaction que l’Assemblée nationale avait adoptée ne concernait plus les départements de la petite couronne, dont les communes sont comprises dans le périmètre de la métropole du Grand Paris, prévue par l’article 12 du projet de loi.

La commission des Lois du Sénat a, de nouveau, sur proposition de son rapporteur, supprimé le présent article en deuxième lecture.

Elle a estimé qu’il convenait de ne pas bouleverser les équilibres locaux établis dans le cadre du dispositif d’achèvement de la carte intercommunale dont la mise en œuvre vient de s’achever. Elle a ainsi jugé que le relèvement du seuil démographique de constitution des EPCI à fiscalité propre situés dans l’unité urbaine de Paris conduirait à remettre en cause les accords intervenus dans le cadre des schémas départementaux qui, par ailleurs, feront l’objet d’une révision en 2015, comme le prévoit l’article 60 de la loi du 16 décembre 2010 précitée.

Alors que le Gouvernement avait déposé en séance publique un amendement reprenant le dispositif adopté par l’Assemblée nationale – en portant toutefois le seuil de 200 000 à 250 000 habitants –, le Sénat a adopté, avec l’avis défavorable du Gouvernement, un amendement de M. Alain Richard. Ce faisant, il a rétabli le présent article pour les seules communes de la grande couronne situées dans l’aire urbaine de Paris comptant au moins 10 000 habitants et les seuls EPIC à fiscalité propre comptant au moins 30 000 habitants. En outre, ces communes ou EPCI ne pourront être intégrés que dans une intercommunalité regroupant au moins 100 000 habitants. Cette modification s’opérerait à l’occasion de la révision de la carte intercommunale prévue pour 2015.

En deuxième lecture, votre commission des Lois a adopté un amendement du Gouvernement qui a rétabli le texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture, avec, cependant, une possibilité de dérogation au seuil fixé.

Le texte adopté par votre Commission précise ainsi qu’il peut être dérogé au seuil – réintroduit par l’amendement – de 200 000 habitants nécessaires pour réaliser les regroupements intercommunaux. Cette dérogation pourrait être mise en œuvre par le préfet pour « tenir compte des caractéristiques de certains espaces, en s’appuyant sur des particularités de la géographie physique, le nombre de communes membres, la densité de population ou la superficie des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre concernés ». Cette possibilité offerte au préfet doit permettre des ajustements aux réalités locales qu’un seuil totalement figé ne permettrait pas.

*

* *

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL198 du Gouvernement, CL95 de M. Denis Baupin et CL181 de M. Patrick Ollier. 

L’amendement CL198 fait l’objet du sous-amendement CL327 de M. Carlos Da Silva. 

Mme la ministre. La rationalisation de la carte intercommunale dans les départements de la grande couronne parisienne est un élément important du projet de création de la métropole du Grand Paris. Elle vise à constituer des groupements à fiscalité propre ayant une taille critique et un niveau d’intégration communautaire élevé, capables de conduire des politiques publiques de développement économique entraînant l’ensemble de la région.

Le présent amendement propose que les groupements dont le siège est situé dans l’unité urbaine comptent au moins 200 000 habitants.

M. Denis Baupin. Notre amendement vise à conduire à son terme la constitution de la carte de l’intercommunalité dans la petite couronne. Il est lié à un amendement à l’article 12, qui propose une vision différente de la place des EPCI au sein de la métropole du Grand Paris.

M. Patrick Ollier. S’agissant de l’achèvement de la carte intercommunale, l’amendement CL181 tend à rétablir le texte initial du Gouvernement, qui avait le mérite de reconnaître les EPCI existants. La construction des intercommunalités suppose une relation de confiance mutuelle entre les élus locaux, quelle que soit leur sensibilité politique, ce qui demande du temps. D’ailleurs, le travail n’est pas encore achevé puisque, dans les départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, les EPCI ne rassemblent qu’environ 44 % de la population : il n’est pas facile en effet d’établir les relations de confiance nécessaires. Or les nouvelles dispositions vont faire disparaître des structures dont la création a demandé des années – cinq ans pour ce qui concerne mon agglomération. C’est une faute : en faisant ainsi table rase, on va faire perdre un temps précieux aux communes pour rétablir des liens permettant à tous de coopérer dans le nouvel ensemble.

Nous sommes pour le maintien des EPCI avec un seuil à 300 000 habitants dans la petite couronne, le représentant de l’État ayant la possibilité de moduler en fonction des projets de territoire. Je vous engage à regarder de près l’efficacité sur le terrain de la coopération intercommunale et à ne pas voir les choses du seul point de vue des principes de gouvernance nationale. La confiance se crée à la base, non pas au sommet.

M. Carlos Da Silva. Permettez-moi d’abord de m’étonner qu’après dix ans, des élus de la petite couronne défendent ici les EPCI qu’ils n’ont pas été capables de constituer de façon cohérente.

Mon sous-amendement propose de renommer les intercommunalités des petite et grande couronnes en faisant suivre le nom de la commune la plus peuplée du regroupement du suffixe « Grand Paris », afin de marquer l’unité et la cohésion du territoire de la métropole.

M. le rapporteur. L’amendement CL198 du Gouvernement s’inscrit dans la droite ligne de ce que nous avons voté en première lecture, tout en apportant des améliorations rédactionnelles et techniques. Je sais qu’achever une organisation intercommunale efficace en petite couronne a été une motivation du Gouvernement dès qu’il a commencé d’écrire ce projet de loi. Si 44 % seulement de la population de la petite couronne sont regroupés dans des EPCI à fiscalité propre, c’est parce que la loi de 2010 a exonéré ces trois départements de l’obligation d’achever la carte intercommunale, à laquelle ont dû se plier les autres départements de France. Il y a donc là un retard à combler et le projet du Gouvernement le permet.

C’est pourquoi j’émettrai un avis favorable à l’amendement du Gouvernement, et défavorable à ceux de M. Baupin et de M. Ollier, contradictoires avec celui-ci. Quant au sous-amendement de M. Da Silva, nous avons déjà considéré en première lecture qu’il serait difficile à mettre en œuvre. J’y serai donc défavorable.

M. Patrick Devedjian. L’amendement du Gouvernement, qui est présenté pour la première fois en deuxième lecture à l’Assemblée nationale sans avoir été examiné par le Sénat, ne tomberait-il pas sous le coup de la règle dite de l’entonnoir ?

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Non, car il est en lien avec ce qui a déjà été discuté et qui reste en discussion.

La Commission rejette le sous-amendement CL327.

Elle adopte ensuite l’amendement CL198 et l’article 10 est ainsi rédigé.

En conséquence, les amendements CL95 et CL181 tombent, de même que l’amendement CL223 de M. Jean-Luc Laurent.

Article 11
Modalités d’élaboration et calendrier de mise en œuvre du schéma régional de coopération intercommunale en grande couronne francilienne

Comme en première lecture, le Sénat a supprimé le présent article. Le rapporteur de la commission des Lois a ainsi estimé qu’il convenait de rejeter l’élaboration d’un schéma régional de la coopération intercommunale par coordination avec le rejet de la refonte des schémas départementaux des quatre départements de la grande couronne, prévue à l’article 10. Bien qu’ayant finalement rétabli l’article 10, le Sénat a maintenu la suppression du présent article proposée par sa commission des Lois. Votre commission des Lois a rétabli le présent article, sur proposition du Gouvernement, dans le texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture.

En première lecture, votre commission des Lois avait déjà rétabli cet article, en adoptant un amendement du Gouvernement. Alors que, dans sa version initiale, le présent article concernait les sept départements d’Île-de-France – Paris n’étant pas concerné – le texte alors adopté par votre Commission ne concernait que les départements de la grande couronne – Seine-et-Marne, Yvelines, Essonne et Val-d’Oise –, le cas des trois autres départements – Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne – étant régi par l’article 12.

Cet article prévoyait l’élaboration par le préfet de la région Île-de-France, sur proposition des préfets de départements, d’un schéma régional de coopération intercommunale (SRCI) couvrant les départements de la grande couronne, en vue de l’achèvement de la carte intercommunale en Île-de-France.

Le SRCI serait créé sur le modèle des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI), tels qu’ils doivent être élaborés et mis en œuvre en application de l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales et de l’article 60 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

Dans le texte adopté par l’Assemblée nationale, le I du présent article prévoyait que le projet de schéma serait élaboré par le préfet d’Île-de-France sur propositions des préfets des départements de la Seine-et-Marne, de l’Essonne, des Yvelines et du Val-d’Oise.

Il serait présenté, avant le 1er septembre 2014, à la commission régionale de la coopération intercommunale constituée des commissions départementales de la coopération intercommunale de ces quatre départements.

Ce projet serait soumis, pour avis, aux conseils municipaux des communes et aux organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre concernés par le projet de schéma, ceux-ci devant se prononcer dans un délai de trois mois. À défaut, l’avis était réputé favorable.

Le projet et les avis rendus seraient ensuite soumis, pour avis, à la commission régionale de la coopération intercommunale par le préfet de région. La commission disposerait d’un délai de trois mois pour se prononcer. À défaut de délibération dans ce délai, celle-ci est réputée favorable.

Les propositions de modification du projet de schéma adoptées par la commission régionale à la majorité des deux tiers de ses membres comprenant les deux tiers au moins des représentants des commissions départementales de la coopération intercommunale, des départements concernés par le projet, seraient intégrées dans le projet de schéma.

Le schéma serait arrêté avant le 28 février 2015 par le préfet de région.

Le II du présent article prévoyait que, dans les départements de la grande couronne, la procédure de révision du schéma départemental de coopération intercommunale fixée au IV de l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales n’était pas applicable à l’issue du renouvellement général des conseils municipaux prévu en 2014.

Le III du présent article prévoyait que, dès la publication du schéma régional de coopération intercommunale, les préfets de la Seine-et-Marne, de l’Essonne, des Yvelines et du Val-d’Oise définissaient par arrêté, avant le 30 juin 2015, les projets de création des EPCI à fiscalité propre.

Chacun de ces préfets pouvait également définir un projet de périmètre ne figurant pas dans le schéma, après avis de la commission régionale de la coopération intercommunale. Lorsqu’elle était saisie pour avis, la commission régionale de la coopération intercommunale disposait d’un délai de trois mois à compter de sa saisine pour se prononcer. À défaut de délibération dans ce délai, l’avis était réputé favorable.

L’arrêté de projet déterminait la catégorie à laquelle appartiendrait l’EPCI dont la création était envisagée, dressait la liste des communes intéressées et fixait le nom et le siège de cet EPCI.

À compter de la notification de cet arrêté au maire de chaque commune intéressée, le conseil municipal disposait d’un délai de trois mois pour se prononcer. À défaut de délibération dans ce délai, l’avis était réputé favorable.

Enfin, la création de l’EPCI à fiscalité propre était prononcée par arrêté du préfet après accord des conseils municipaux des communes intéressées. Cet accord devait être exprimé par la moitié au moins des conseils municipaux des communes intéressées, représentant la moitié au moins de la population totale de celles-ci, y compris le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse si cette dernière représente au moins le tiers de la population totale.

À défaut d’accord des communes, les préfets concernés pouvaient néanmoins, par décision motivée, après avis de la commission régionale de la coopération intercommunale, créer l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.

La création de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre devait être prononcée par arrêté préfectoral avant le 31 décembre 2015.

Le IV du présent article précisait que, dès la publication du schéma régional de coopération intercommunale, les préfets de la Seine-et-Marne, de l’Essonne, des Yvelines et du Val-d’Oise proposaient par arrêté, avant le 30 juin 2015, la modification nécessaire, en application du schéma régional, du périmètre des EPCI concernés.

Chacun d’eux pouvait également proposer une modification de périmètre ne figurant pas dans le schéma, après avis de la commission régionale de la coopération intercommunale. Le processus à respecter était le même que celui prévu au III.

Le V du présent article prévoyait les conditions dans lesquelles le préfet pouvait décider la fusion d’EPCI existants. Celles-ci étaient identiques à celles prévues au IV.

Le VI du présent article disposait que si, à la date de publication de l’arrêté portant création, extension ou fusion d’un EPCI à fiscalité propre en application du III, IV et V du présent article, le nombre et la répartition des sièges au sein de l’organe délibérant de l’établissement public n’étaient pas été fixés, les conseils municipaux des communes intéressées auraient disposé d’un délai de trois mois pour délibérer sur la composition de l’organe délibérant. À défaut de délibération des conseils municipaux dans ce délai, la composition de l’organe délibérant était arrêtée par le préfet. En séance publique, l’Assemblée nationale, en adoptant un amendement de Mme Estelle Grelier, a souhaité préciser qu’il s’agissait non pas d’une compétence du préfet de département mais du préfet de région, compte tenu du fait que la métropole dépasse le périmètre d’un seul département.

Le VI du présent article prévoyait également que la commission régionale de la coopération intercommunale était composée des commissions départementales de la coopération intercommunale des départements de la Seine-et-Marne, de l’Essonne, des Yvelines et du Val d’Oise.

C’est précisément ce texte que votre commission des Lois a rétabli, en deuxième lecture.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CL199 du Gouvernement.

Mme la ministre. Cet amendement tend à rétablir l’article 11, qui fixe la procédure à suivre pour la refonte de la carte intercommunale dans les départements de grande couronne.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement et l’article 11 est ainsi rétabli.

Section 2
La métropole du Grand Paris

Article 12
(chap. IX du titre Ier du livre II de la cinquième partie [nouveau] et art. L. 5219-1
à L. 5219-8 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales)

Création de la métropole du Grand Paris

Le présent article fixe le régime juridique de la « métropole du Grand Paris » – intitulé que votre Commission avait préféré à celui de « métropole de Paris », initialement envisagé. Il résulte d’un amendement du Gouvernement adopté par votre commission des Lois en première lecture. Votre rapporteur avait d’ailleurs salué le caractère ambitieux du dispositif adopté par votre commission des Lois, reposant sur une organisation de la métropole parisienne plus poussée que celle envisagée initialement dans le projet de loi. Le Sénat avait, auparavant, rejeté par quatre amendements identiques de MM. Roger Karoutchi, Philippe Dallier, Christian Favier et Vincent Delahaye le dispositif proposé initialement par le projet de loi.

En deuxième lecture, le Sénat a modifié le texte adopté par l’Assemblée nationale, tout en maintenant le principe selon lequel la métropole du Grand Paris sera constituée d’un unique établissement public de coopération intercommunale.

Votre commission des Lois a adopté un amendement de rédaction globale du Gouvernement rétablissant l’économie générale du texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture. Votre Commission a adopté six sous-amendements portant sur cet amendement : trois de M. Carlos Da Silva, un de M. Jean-Marie Le Guen et un de votre rapporteur. En conséquence, le texte adopté par votre Commission présente des différences par rapport au texte adopté, en première lecture, par l’Assemblée nationale. La plus significative est issu du sous-amendement de votre rapporteur, qui a entendu permettre à des structures intercommunales sans fiscalité propre de prendre en charge des compétences actuellement exercées par les EPCI à fiscalité propre qui ne seraient pas reprises par la métropole du Grand Paris. Ces compétences seraient exercées dans un cadre rationalisé et coordonné avec les institutions de la métropole et, notamment, les conseils de territoire.

—  La nature et le périmètre de la métropole

● En première lecture, l’Assemblée nationale avait prévu, dans un nouvel article L. 5219-1 du code général des collectivités territoriales, qu’un EPCI à statut particulier dénommé « la Métropole du Grand Paris » serait créé au 1er janvier 2016. Cette date résultait de l’adoption en séance publique d’un amendement de Mme Nathalie Appéré, qui a ainsi repoussé d’un an la mise en place de cette nouvelle structure. Selon le dernier alinéa du I de cet article, cette métropole repose sur une organisation par « territoires » regroupant les communes.

La métropole regrouperait :

– la commune de Paris ;

– l’ensemble des communes des départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne ;

– les communes des autres départements de la région Île-de-France appartenant au  31 décembre 2014 à un établissement public de coopération intercommunale comprenant au moins une commune des départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne.

Ce même article précisait que d’autres EPCI des départements de grande couronne pouvaient être intégrés à la métropole :

– si leur siège est situé dans l’unité urbaine de Paris ;

– s’ils comptent au moins 300 000 habitants ;

– et si leur ressort géographique est contiguë à la métropole.

Un amendement du Gouvernement, adopté en séance publique, a permis d’étendre le périmètre de la métropole du Grand Paris, sous réserve de délibération favorable de son organe délibérant intervenue avant le 1er août 2014, à tout EPCI à fiscalité propre, dont au moins une commune membre répondrait à la double condition cumulative :

– d’être située dans l’unité urbaine de Paris,

– en continuité avec au moins une commune de la petite couronne ou une commune de la grande couronne appartenant au 31 décembre 2014 à un EPCI se situant à cheval sur les petite et grande couronnes.

L’EPCI répondant à ces conditions fusionnerait avec la métropole conformément aux dispositions de l’article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales.

En cas de refus de l’organe délibérant de cet EPCI, toute commune membre répondant à la double condition cumulative précitée serait tout de même incluse dans le périmètre de la métropole du Grand Paris si son conseil municipal en avait délibéré favorablement avant le 1er novembre 2014. Son intégration à la métropole emporterait alors son retrait de l’EPCI. Cette dernière disposition vise à ouvrir la future métropole du Grand Paris aux communes appartenant à son bassin de vie tout en lui conservant sa continuité territoriale. Elle subordonne toutefois l’adhésion d’une commune à la métropole à son adhésion préalable à un EPCI, donc à l’achèvement de la carte intercommunale en grande couronne.

Le périmètre de la métropole du Grand Paris serait fixé par arrêté du préfet de la région d’Île-de-France.

● La commission des Lois du Sénat a souhaité limiter les possibilités d’extension de la métropole du Grand Paris au-delà de la petite couronne. Elle a donc modifié le dispositif sur trois points.

En premier lieu, si elle a maintenu, pour un EPCI à fiscalité propre de grande couronne, la possibilité d’adhérer à la métropole dans les conditions de majorité qualifiée de droit commun, celle-ci serait limitée aux seuls EPCI limitrophes de la petite couronne.

En deuxième lieu, elle a supprimé la possibilité pour une commune de grande couronne d’adhérer seule à la métropole, en cas de refus de l’EPCI à fiscalité propre auquel elle appartient d’adhérer à cette métropole. La commission des Lois du Sénat a ainsi estimé qu’il convenait d’éviter le « démembrement » d’EPCI en périphérie de la future métropole.

En troisième lieu, elle a explicitement écarté l’application du droit commun en matière de définition de périmètre, en prévoyant que seule la loi pourrait le modifier après la création de la métropole. L’objectif était de stabiliser, dans un premier temps, le périmètre de la métropole.

Par ailleurs, afin de clarifier les étapes de la création de la métropole, la commission des Lois du Sénat a introduit, sur proposition de son rapporteur, une disposition prévoyant que les EPCI existant sur le territoire de la métropole seraient dissous selon les règles de droit commun. Dès lors, la future métropole ne résulterait pas de la « fusion » de ces EPCI, dont les compétences n’auraient donc pas à « remonter » à la métropole avant de « redescendre » au niveau des conseils de territoire.

En séance publique, le Sénat a adopté, le Gouvernement s’en étant remis à sa sagesse et contre l’avis de la Commission, un amendement de M. Philippe Dallier prévoyant que les communes de grande couronne, membres d’un EPCI comprenant des communes de petite couronne ne seraient intégrées à la métropole qu’à condition que leur conseil municipal en ait exprimé le vœu.

En adoptant, contre l’avis de la Commission, deux amendements identiques de MM. Hugues Portelli et Philippe Dallier, le Sénat a supprimé toute possibilité d’extension de la métropole au-delà de la petite couronne, à l’exception des communes de grande couronne membres d’un EPCI comprenant des communes de petite couronne.

Le Sénat a aussi adopté un amendement de M. Christian Cambon, dont le Gouvernement avait demandé le retrait. Ce dispositif adopté par le Sénat prévoit qu’à la dissolution des EPCI existant sur le territoire de la métropole, les communes qui en étaient membres se trouvent substituées de plein droit au sein des syndicats et des syndicats mixtes, auxquels adhéraient ces établissements. Son auteur a fait valoir que certains de ces EPCI ont transféré des compétences à des syndicats mixtes interdépartementaux en s’appuyant sur des installations importantes (réseaux, usines…) qui ne peuvent pas être redécoupées pour s’adapter aux nouveaux territoires dans un aussi bref délai.

● Votre Commission a, en deuxième lecture, rétabli les dispositions relatives à la nature et au périmètre de la métropole, adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture.

—  Les compétences de la métropole

Dans le texte adopté par l’Assemblée nationale, le présent article prévoyait que la métropole était compétente :

– pour définir et mettre en œuvre des programmes d’action en vue de lutter contre la pollution de l’air et de favoriser la transition énergétique, notamment en améliorant l’efficacité énergétique des bâtiments, et en favorisant le développement des énergies renouvelables et celui de l’action publique pour la mobilité durable ;

– pour élaborer un plan métropolitain de l’habitat et de l’hébergement, compatible avec le schéma directeur de la région d’Île-de-France et qui prend en compte les orientations du schéma régional de l’habitat et de l’hébergement en matière d’habitat, que l’article 13 du projet de loi prévoit. En séance publique, l’Assemblée nationale avait adopté un amendement de M. Daniel Goldberg précisant que ce plan comprendrait, tout comme les programmes locaux de l’habitat, un diagnostic sur le fonctionnement du marché du logement, un dispositif d’observation de l’habitat, les moyens à mettre en œuvre pour satisfaire les besoins en logements et en places d’hébergement ainsi qu’un programme d’actions détaillé. Il comporterait, en outre une programmation pluriannuelle de places d’hébergement ;

– pour réaliser des programmes d’aménagement et de logement dans le cadre du plan métropolitain de l’habitat et de l’hébergement – la métropole peut demander à l’État de la faire bénéficier, par décret en Conseil d’État, de compétences dérogatoires pour la création et la réalisation des zones d’aménagement concerté et la délivrance d’autorisations d’urbanisme ;

– pour proposer à l’État d’engager une procédure de projet d’intérêt général pour la réalisation de programmes de construction et de rénovation de logements ou des équipements nécessaires à ces logements.

Afin de favoriser la construction de logements neufs, la réhabilitation des logements anciens et la résorption de l’habitat indigne, la métropole devait recevoir, à sa demande, délégation de l’État de l’ensemble des compétences suivantes :

—  l’attribution des aides au logement locatif social et la notification aux bénéficiaires ainsi que l’attribution des aides en faveur de l’habitat privé par délégation de l’Agence nationale de l’habitat ;

—  la garantie du droit à un logement décent et indépendant et, pour exercer cette garantie, la délégation de tout ou partie du contingent préfectoral, à l’exception des logements réservés au bénéfice des agents et militaires de l’État. Par un amendement du Gouvernement, l’Assemblée nationale a d’ailleurs précisé que cette compétence serait exercée par le président de la métropole. Cette rédaction s’inspire de celle figurant à l’article L. 441-1 du code de la construction et de l’habitation qui prévoit la compétence des maires ou des présidents d’EPCI, dans le but de ne pas engorger le conseil de la métropole par l’instruction de dossiers individuels. ;

—  la mise en œuvre de la procédure de réquisition avec attributaire de logements ;

—  la gestion de la veille sociale, de l’accueil et de l’hébergement d’urgence.

Ces compétences déléguées devraient être exercées au nom et pour le compte de l’État. Le texte adopté par votre Commission permettait au représentant de l’État de dénoncer une convention de délégation en cette matière. En adoptant un amendement de Mme Nathalie Appéré, l’Assemblée nationale a précisé que la convention avec l’État pourrait être également dénoncée par la métropole si cette dernière jugeait que les moyens délégués par l’État ne lui permettaient pas de remplir les objectifs définis par la convention.

Enfin, l’Assemblée nationale a également prévu que la métropole pourrait proposer à l’État et aux autres collectivités territoriales « un plan de rationalisation des outils d’aménagement et des syndicats intervenant sur son ressort territorial ».

● La commission des Lois du Sénat a recentré les compétences propres de la future métropole sur un « cœur de métier » constitué de trois missions stratégiques et structurantes, qui reprennent celles dont le texte de l’Assemblée nationale avait précisé qu’elles ne pouvaient être déléguées par le conseil de la métropole aux conseils de territoire : l’aménagement de l’espace métropolitain, la politique locale de l’habitat et la protection et mise en valeur de l’environnement et politique du cadre de vie.

Le rapporteur de la commission des Lois du Sénat a également entendu distinguer clairement, d’une part, les compétences de la métropole qui pourront être exercées, par délégation, par les conseils de territoire, et, d’autre part, les compétences actuellement transférées à des EPCI à fiscalité propre qui pourraient être transférées à des structures tels que des syndicats mixtes.

Outre ses compétences propres, le texte adopté par la commission des Lois du Sénat prévoit que la métropole pourrait demander à l’État de lui déléguer certaines compétences : la métropole exercerait de droit la compétence d’attribution des aides à la pierre et pourrait demander à ce que lui soient déléguées les autres compétences relatives au logement et à l’urgence sociale.

En séance publique, le Sénat a adopté, contre l’avis de la Commission et du Gouvernement un amendement de M. Christian Favier excluant que les documents d’urbanisme puissent relever de la compétence de la métropole.

Il a aussi adopté, avec un avis favorable de la Commission et du Gouvernement, un amendement de M. Philippe Dallier prévoyant qu’en matière d’objectif de construction de logements, le préfet porte à la connaissance du conseil de territoire et des communes les objectifs de construction, contractualisés dans le cadre du plan métropolitain de l’habitat et de l’hébergement, qui leur sont assignés, notamment en application des dispositions de l’article 55 de la loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains. Rappelons que ces dispositions tendent à ce que les communes disposent de 20 % de logements sociaux. Le dispositif adopté par le Sénat précise que les communes demeurent seules compétentes pour décliner sur leur territoire les objectifs minimum de construction qui leur incombent.

Il a également adopté un amendement de M. Christian Cambon, dont le Gouvernement avait demandé le retrait, qui attribue à la métropole la compétence de la gestion des aires d’accueil des gens du voyage prévues par la loi n° 2000-614 du 5  juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage.

La métropole aurait aussi pour compétence la politique de la ville mais celle-ci serait déléguée de droit aux conseils de territoire. Le Sénat a précisé, en adoptant, avec l’avis favorable de la Commission et du Gouvernement, un amendement de M. Christian Favier, que l’exercice de cette compétence serait réservée aux projets d’intérêt métropolitain.

Le texte proposé par la commission des Lois du Sénat prévoit également le transfert à la métropole de compétences supplémentaires, en application du droit commun des EPCI, c’est-à-dire par des délibérations concordantes du conseil de la métropole et des conseils municipaux – les deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant la moitié de la population totale de l’établissement public de coopération intercommunale ou la moitié des conseils municipaux des communes intéressées représentant les deux tiers de la population totale de l’EPCI. Ces compétences supplémentaires pourraient être déléguées par le conseil de la métropole aux conseils de territoires.

En séance publique, le Sénat a adopté, contre l’avis de la Commission et du Gouvernement, un amendement de M. Roger Karoutchi restreignant ces facultés puisque le texte adopté dispose que chaque nouveau projet métropolitain dont la compétence aura été transférée à la métropole du Grand Paris devra faire l’objet d’une délibération concordante des conseils municipaux se prononçant à la majorité et des conseils de territoires intéressés.

Il a également adopté, avec l’avis favorable de la Commission et du Gouvernement, deux amendements identiques de M. Vincent Capo-Canellas et de M. Jean-Vincent Placé précisant que les communes membres de la métropole du Grand Paris peuvent lui transférer des compétences supplémentaires, l’accord devant être exprimé par deux tiers au moins des conseils municipaux des communes représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population.

S’agissant des compétences en matière de logement, le Sénat a adopté – le Gouvernement s’en étant remis à sa sagesse mais avec l’avis favorable de la Commission – un amendement de M. Philippe Dallier précisant que c’est le préfet « compétent » et non pas le préfet « de département » qui peut dénoncer la convention liant la métropole et l’État. Rappelons que ce débat a eu lieu en première lecture à l’Assemblée nationale. En effet, le code de la construction et de l’habitation ne connaissant que le préfet de département, notre assemblée avait renoncé à prévoir une compétence du préfet de région. La rédaction adoptée par le Sénat permet de contourner cette difficulté.

S’agissant du plan métropolitain de l’habitat et de l’hébergement, le Sénat a adopté, avec l’avis favorable du Gouvernement, un amendement de la commission des Lois précisant qu’il « tient lieu de programme local de l’habitat ». Cette précision vise à lever toute ambiguïté sur le statut de ce plan. Il comportera, conformément au quinzième alinéa de l’article L. 302-1 du code de la construction et de l’habitation, « un programme d’actions détaillé par commune et, le cas échéant, par secteur géographique ».

S’agissant de l’urbanisme, le Sénat a précisé que si la métropole pouvait demander à l’État de la faire bénéficier, par décret en Conseil d’État, de compétences dérogatoires pour la création et la réalisation d’opérations d’aménagement et la délivrance d’autorisations d’urbanisme, cette possibilité n’est offerte qu’à « la demande de la commune » ou en cas de « carence de celle-ci » pour la réalisation des objectifs de construction contractualisés. Cette précision a été apportée en séance publique par un amendement de M. Philippe Dallier, qui avait reçu un avis favorable de la Commission et du Gouvernement.

● Votre Commission a, en deuxième lecture, rétabli les dispositions relatives aux compétences, adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture. S’agissant de la compétence en matière de politique locale de l’habitat, le texte adopté par votre Commission mentionne l’« aménagement, [l’]entretien et [la] gestion des aires d'accueil des gens du voyage », reprenant ainsi le souhait exprimé par le Sénat qui avait adopté l’amendement de M. Christian Cambon.

Votre Commission a adopté un sous-amendement de M. Carlos Da Silva précisant que l’exercice des compétences de la métropole en matière d’aménagement, de politique locale de l’habitat, de politique de la ville et de développement et d’aménagement économique, social et culturel, « prend en compte les orientations définies dans les documents stratégiques élaborés par le conseil régional ».

Elle a également adopté un amendement de M. Jean-Marie Le Guen confiant à la métropole, au titre du développement et de l'aménagement économique, social et culturel, la compétence en matière de « [p]articipation à la préparation des candidatures aux grands événements internationaux culturels, artistiques et sportifs accueillis sur son territoire ».

En outre, votre Commission a adopté un sous-amendement de M. Carlos Da Silva précisant que le projet métropolitain pouvait être élaboré non pas « avec l'appui de l'Atelier international du Grand Paris et des agences d'urbanisme de la région Île-de-France » mais avec l'appui de l'Agence foncière et technique de la région parisienne. Son auteur a fait valoir qu’il importait que la rédaction de ce projet s’appuie sur une connaissance fine des potentialités de son territoire et des collectivités et établissements publics de coopération intercommunaux qui exercent actuellement les compétences en matière de logement et sur une structure disposant des moyens humains et techniques suffisants pour accomplir cette mission considérable. Il a également indiqué que cette agence présentait l’avantage d’être un établissement public de l’État reconnu pour ses compétences opérationnelles en matière d’aménagement et de construction, comptant en son sein des représentants des collectivités territoriales.

—  La composition du conseil de la métropole

Sur l’initiative du Gouvernement, votre commission des Lois avait adopté, dans un article 12 bis les dispositions relatives à la composition du conseil de la métropole.

● L’Assemblée nationale avait prévu, dans un nouvel article L. 5219-10 du code général des collectivités territoriales, que ce conseil serait composé d’un délégué par commune et d’un délégué supplémentaire pour chaque commune de plus de 30 000 habitants, par tranche de 30 000 habitants supplémentaires. En outre, le conseil de Paris désignerait, parmi ses membres, un quart des membres du conseil de la métropole.

Les conseils de territoire seraient composés des conseillers de la métropole ainsi que, pour chaque commune du territoire, de conseillers supplémentaires en nombre égal à celui des conseillers métropolitains désignés par la commune.

Ce même dispositif précisait que, pour la désignation au conseil à compter de la création de la métropole prévue alors pour le 1er janvier 2015 et jusqu’au renouvellement des conseils municipaux suivant la création de la métropole, ce sont les conseils municipaux qui procéderaient à la désignation des conseillers de la métropole et des conseillers de territoire.

● Le Sénat a repris ces principes, en les faisant figurer à l’article L. 5219-4 (nouveau) du code général des collectivités territoriales, prévu par le présent article.

Cependant, il a adopté, contre l’avis de la Commission et du Gouvernement, un amendement de M. Philippe Dallier précisant que la désignation des conseillers métropolitains, par le conseil de Paris, s’effectuerait au scrutin proportionnel à la plus forte moyenne. L’auteur de l’amendement a fait valoir que, compte tenu de l’importance de Paris au sein de la métropole, il était important que la loi fixe des mécanismes garantissant une juste représentation des sensibilités politiques du conseil de Paris au sein du conseil métropolitain.

Les mesures transitoires, prévues par l’Assemblée nationale à l’article 12 bis, figurent désormais au paragraphe I bis B du présent article. La référence au 1er janvier 2015 a été supprimée par un amendement de la commission des Lois du Sénat pour préciser, plus simplement, que ces dispositions transitoires s’appliqueront lors de la création de la métropole.

● En adoptant l’amendement de rédaction globale du Gouvernement, votre Commission a transféré ces dispositions au sein d’un nouvel article L. 5219-9 du code général des collectivités territoriales. Le texte adopté par votre Commission présente également une différence de fond avec le texte qu’elle avait adopté en première lecture. En effet, il est prévu que le conseil de métropole sera composé d’un conseiller par commune et d’un conseiller supplémentaire, pour chaque commune, par tranche de 25 000 habitants – et non plus 30 000 habitants. En outre, la commune de Paris ferait l’objet d’une représentation dans les mêmes conditions que les autres communes de la métropole et non plus d’un régime distinct.

Par ailleurs, le IV du présent article, dans le texte adopté par votre Commission précise que jusqu’au prochain renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la métropole du Grand Paris, les conseils municipaux des communes membres de la métropole procèdent à la désignation des conseillers métropolitains et des conseillers de territoire dans les conditions applicables à la désignation des conseillers communautaires. Ces dispositions transitoires figuraient à l’article 12 bis du texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture.

—  L’organisation de la métropole

● Le dispositif adopté par l’Assemblée nationale proposait d’organiser la future métropole en « territoires » regroupant les communes. Ces territoires regrouperaient chacun au moins 300 000 habitants. Tout EPCI existant au 31 décembre 2014 et répondant à cette condition de seuil serait constitué en territoire, de même que la ville de Paris. Par souci de cohérence, le périmètre de ces territoires serait notamment défini en prenant en compte les territoires de projet constitués en vue de l’élaboration de contrats de développement territorial prévus à l’article 21 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris. Il serait arrêté par décret en Conseil d’État.

Ces territoires seraient le ressort territorial de conseils de territoire composés des délégués des communes incluses dans leur périmètre. Les conseils de territoire disposeraient de prérogatives de deux types.

—  Ils seraient saisis pour avis des rapports et projets de délibération avant qu’ils ne soient examinés par le conseil de la métropole du Grand Paris dès lors que leur mise en œuvre serait spécifiquement prévue sur leur territoire et qu’ils concerneraient le développement économique, social et culturel, l’aménagement de l’espace métropolitain et la politique locale de l’habitat. Ils pourraient demander l’inscription à l’ordre du jour du conseil de toute affaire intéressant leur territoire et pourraient émettre des vœux sur tous les objets intéressant ce territoire.

—  Ils pourraient également recevoir du conseil de la métropole, à leur demande, délégation de tout ou partie des compétences qui lui auraient été transférées, à l’exception des compétences d’élaboration de schémas et plans en matière d’aménagement de l’espace métropolitain, de politique locale de l’habitat, ainsi que de protection de l’environnement et d’amélioration du cadre de vie. Pour l’exercice de ces compétences déléguées, les conseils de territoire pourraient recevoir délégation pour préparer, exécuter et régler les marchés de travaux, fournitures et services qui peuvent être passés sans formalités préalables en raison de leur montant. Leurs moyens de fonctionnement seraient couverts par une dotation de gestion du territoire, inscrite au budget de la métropole du Grand Paris dont elle constituerait une dépense obligatoire.

Par ailleurs, le texte adopté par l’Assemblée nationale prévoyait la création :

– d’une conférence métropolitaine, composée des présidents des conseils de territoire, du président de la métropole, du président du conseil régional d’Île-de-France et des présidents des conseils généraux des départements de la région, afin de coordonner les travaux de ces différents échelons ;

– d’une assemblée des maires des communes situées dans le ressort territorial de la métropole, réunie une fois par an pour débattre du programme d’actions et du rapport d’activité de la métropole ;

– d’un conseil de développement réunissant les partenaires économiques, sociaux et culturels ;

– d’une commission métropolitaine du débat public, chargée d’organiser et d’animer les consultations du public sur les plans et projets métropolitains.

● Le Sénat a repris, au sein d’un nouvel article L. 5219-5 du code général des collectivités territoriales, l’économie générale de ce dispositif. Le texte adopté par sa commission des Lois avait cependant ramené le seuil pour constituer un territoire à 250 000 habitants.

En séance publique, le Sénat a adopté, avec un avis favorable de la Commission et du Gouvernement, un amendement de M. Philippe Kaltenbach ramenant ce seuil à 200 000 habitants « et quatre communes ». Son auteur a estimé ce double seuil plus équilibré.

Le Sénat a, par ailleurs, souhaité encadrer le pouvoir réglementaire de délimitation du périmètre des territoires en indiquant que le décret en Conseil d’État qui l’arrêterait prendrait en compte le périmètre des EPCI existant au 31 décembre 2014 ainsi que les contrats de développement territorial conclus à la même date en application de l’article 21 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris.

Sur l’initiative de sa commission des Lois, le Sénat a prévu que ne seraient membres des conseils de territoire que les seuls membres du conseil de la métropole délégués par les communes incluses dans le périmètre du territoire, conformément à ce qui est prévu pour la métropole Aix-Marseille-Provence.

Le Sénat a adopté, contre l’avis du Gouvernement, un amendement de M. Vincent Capo-Canellas prévoyant qu’une commune membre du territoire ne peut détenir un nombre de sièges, au conseil de ce territoire, supérieur à la moitié du total des sièges de ce conseil.

Par ailleurs, il a adopté un amendement de M. Philippe Dallier, dont le Gouvernement avait demandé le retrait, précisant que les membres du conseil de territoire ne perçoivent aucune indemnité de fonction à ce titre.

S’agissant de la délimitation du périmètre des territoires, le Sénat a adopté, avec un avis favorable du Gouvernement, un amendement de sa commission des Lois précisant que la consultation des conseils municipaux concernés est effectuée par le préfet de région. Ce même dispositif ajoute que ces organes délibérants disposent de deux mois pour se prononcer. À défaut, l’avis est réputé favorable.

Le Sénat a adopté, contre l’avis de la Commission et le Gouvernement s’en étant remis à sa sagesse, un amendement de M. Jean-Pierre Caffet précisant que, dans le cas de Paris, c’est le conseil de Paris qui assume les fonctions de conseil de territoire.

Le texte adopté par le Sénat fait figurer à l’article L. 5219-6 du code général des collectivités territoriales les dispositions relatives à la présidence des conseils de territoire. En séance publique, il a ramené, par un amendement de M. Philippe Dallier, le nombre maximal des vice-présidents des conseils de territoire de 30 % à 20 % de l’effectif total des membres de chacun de ces conseils.

Dans le texte adopté par la commission des Lois du Sénat, un nouvel article L. 5219-7 du même code permettait aux communes d’exercer en commun les compétences ne relevant pas de la métropole. Cet alinéa a été supprimé en séance publique par un amendement de M. Philippe Dallier, qui avait reçu un avis défavorable de la Commission mais favorable du Gouvernement. Son auteur a estimé, comme le Gouvernement, que cette précision était inutile. Dans le silence de la présente loi, les communes pourront s’associer pour exercer de telles compétences, sous une autre forme qu’un EPCI, par exemple au moyen d’un syndicat.

Le texte adopté par le Sénat fait figurer à l’article L. 5219-8 du même code celles introduites à l’Assemblée nationale ayant trait aux compétences des conseils de territoire au sein de la future métropole et aux moyens administratifs dont ils disposent pour les exercer.

Le nouvel article L. 5219-9 du code général des collectivités territoriales reprend les dispositions relatives aux moyens financiers qui seraient alloués par la métropole aux conseils de territoire. Le Sénat a, par ailleurs, prévu que la « dotation de gestion du territoire », ne se limiterait pas aux seules recettes de fonctionnement afin que cette dotation « couvre l’ensemble des dépenses des territoires » pour leur garantir une autonomie de gestion à défaut d’une fiscalité propre.

Le nouvel article L. 5219-10 du code général des collectivités territoriales rassemblerait les dispositions relatives aux organes de coordination de la future métropole prévus par l’Assemblée nationale.

La commission des Lois du Sénat est à l’origine de la suppression de l’assemblée des maires, car elle a estimé que chaque commune disposant d’au moins un conseiller métropolitain – qui pourrait d’ailleurs être le maire – cette disposition, qui visait à l’origine à combler un manque de représentation des communes au niveau de la métropole, n’était pas nécessaire. Ces organes de coordination se limiteraient donc à la conférence métropolitaine et au conseil de développement.

● En adoptant l’amendement de rédaction globale du Gouvernement, votre Commission a rétabli l’organisation de la métropole qu’elle avait retenue en première lecture. Elle a cependant adopté un sous-amendement de votre rapporteur qui permet à des structures intercommunales sans fiscalité propre de prendre en charge des compétences actuellement exercées par les EPCI à fiscalité propre qui ne seraient pas reprises par la métropole du Grand Paris.

Les compétences concernées sont celles qui, exercées au 31 décembre 2014 par un EPCI, ne seront pas transférées à la métropole du Grand Paris.

Elles pourront être exercées en commun par des communes appartenant au même territoire de la métropole, dans le cadre de conventions conclues avec la métropole du Grand Paris pour la création et la gestion de certains équipements ou services :

—  soit dans le cadre de conventions prévues par le I de l’article L. 5111-1-1 du code général des collectivités territoriales qui permet notamment le remboursement de dépenses engagées en commun et qui mentionne la mise à disposition de personnels pour l’exercice de ces missions ;

—  soit par la création d'un syndicat de communes dans les conditions prévues par l’article L. 5212-1 du même code, qui prévoit qu’un tel syndicat est un EPCI associant des communes en vue d'œuvres ou de services d'intérêt intercommunal ;

—  soit par le recours à une entente en application des articles L. 5221-1 et L. 5221-2 du même code. Le premier de ces deux articles prévoit que des conseils municipaux ou des organes délibérants d'établissements publics de coopération intercommunale peuvent « provoquer entre eux » une entente sur les objets d'utilité communale ou intercommunale compris dans leurs attributions et qui intéressent à la fois leurs communes ou leurs EPCI respectifs. À cette fin, ils peuvent passer entre eux des conventions pour construire ou conserver, à frais communs, « des ouvrages ou des institutions d'utilité commune ». Le second de ces articles précise que les questions d'intérêt commun sont débattues dans des conférences où chaque organe délibérant concerné est représenté par une commission spéciale nommée à cet effet et composée de trois membres désignés au scrutin secret. Les décisions qui y sont prises ne sont exécutoires qu'après avoir été ratifiées par tous les organes délibérants concernés.

Le texte adopté par votre Commission précise que les attributions de compensations revenant aux communes sont versées par les communes concernées, au titre de l’exercice de ces compétences, à la personne publique en assurant l'exercice.

Afin de simplifier la coordination de la gouvernance de ces structures avec les institutions de la métropole, il est également prévu que les élus représentant les communes membres au sein du conseil de territoire constituent le comité du syndicat ou la conférence de l’entente.

Enfin, toujours dans une démarche de rationalisation des structures intercommunales, le sous-amendement adopté par votre Commission prévoit qu’à l’horizon 2020, dans le cadre de la révision des schémas départementaux de coopération intercommunale, les périmètres des structures mises en place dans ce cadre devront correspondre à celui des territoires créés au sein de la métropole du Grand Paris.

—  Les dispositions financières

Le nouvel article L. 5219-11 du code général des collectivités territoriales détaille les moyens financiers de la future métropole. Ces dispositions figuraient dans un nouvel article L. 5219-8 du même code, dans le texte adopté par l’Assemblée nationale.

L’Assemblée nationale avait prévu que la métropole bénéficierait :

— d’une dotation d’intercommunalité, calculée, la première année de perception de la dotation globale de fonctionnement, en fonction de sa population et de la moyenne des dotations par habitant des établissements publics de coopération intercommunale préexistants pondérées par leur population. Ensuite, le montant de la dotation d’intercommunalité par habitant de la métropole du Grand Paris sera égal à celui perçu l’année précédente ;

— d’une dotation de compensation, calculée selon les modalités définies à l’article L. 5211-28-1 du code général des collectivités territoriales, destinée à compenser les pertes de recettes liées à la réforme de la taxe professionnelle.

Le Sénat n’a pas modifié ces dispositions sur le fond.

Votre Commission les a, comme en première lecture, transférées dans un nouvel article L. 5219-8 du même code.

Par ailleurs, le texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture prévoyait la création d’un fonds d’investissement métropolitain. Ce fonds, dont les règles auraient été prévues par une loi de finances, avait pour objet de financer des projets d’intérêt métropolitain, des dépenses destinées à favoriser la construction de logements et les aides en faveur de la transition énergétique, notamment pour l’amélioration énergétique du bâti et le développement des énergies renouvelables.

Le Sénat a supprimé ce fonds d’investissement métropolitain sur la proposition du Gouvernement. Cet amendement de M. Philippe Dallier avait reçu un avis favorable du Gouvernement qui a estimé que, dans la mesure où la métropole du Grand Paris disposerait de ressources propres, il n’apparaissait pas opportun de la doter d’un tel fonds. Il ne figure d’ailleurs pas dans le texte adopté par votre Commission en deuxième lecture.

● Dans le texte adopté par le Sénat, une commission, prévue au bis A du présent article, aurait dû être chargée de la répartition des charges et des ressources entre la métropole du Grand Paris et ses communes membres pour régler les questions financières consécutives à la dissolution des EPCI existant sur le périmètre de la métropole avant sa création. Elle aurait été composée à parité de représentants de la métropole du Grand Paris et de représentants des communes et des établissements de coopération intercommunale existant sur le périmètre de la métropole à la date de sa création. Le Sénat avait regroupé, au sein de ce I bis A, les dispositions relatives à la commission de répartition des charges qui figuraient, dans le texte de l’Assemblée nationale à la fin du présent article. Ce faisant, il a précisé que, conformément au droit commun des métropoles prévu par l’article 31 du présent projet de loi, cette commission sera présidée par le président de la chambre régionale des comptes de l’Île-de-France.

● Cette rédaction n’a pas été retenue dans le texte adopté par votre Commission, en deuxième lecture. Le présent article, dans un nouvel article L. 5219-11 du code général des collectivités territoriales, dispose que le conseil de la Métropole du Grand Paris adoptera à la majorité des deux tiers, dans un délai de six mois à compter de sa création, un « pacte financier et fiscal » dont l’objectif est de définir les relations financières entre la métropole du Grand Paris et ses communes membres.

Le pacte financier et fiscal déterminera les attributions de compensation revenant aux communes membres. Les attributions de compensation ne peuvent être inférieures, la première année de fonctionnement de la métropole, au produit des impositions que les communes membres transféraient antérieurement à des EPCI à la date de création de la métropole du Grand Paris.

Le pacte financier et fiscal institue, par ailleurs, une « dotation de solidarité métropolitaine » dont il fixe le montant et la répartition entre l’ensemble des communes membres.

Le pacte financier et fiscal peut être révisé chaque année dans les conditions de majorité prévues au premier alinéa afin de tenir compte des besoins de financement de la Métropole du grand Paris.

—  Les dispositions relatives au personnel

Dans le texte adopté par le Sénat, un nouvel article L. 5219-12 du code général des collectivités territoriales regrouperait les dispositions relatives aux personnels. Il prévoit notamment les transferts des agents des EPCI existants vers la métropole, ainsi que vers les nouvelles structures de type syndical. Inspirées de l’article 34 du présent projet de loi, relatif aux métropoles de droit commun, ces dispositions permettent de poser les principes en la matière afin d’encadrer l’habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance sur ce sujet.

Dans le texte adopté par votre Commission, les dispositions relatives au personnel figurent dans un nouvel article L. 5219-10 du code général des collectivités territoriales.

Le I de cet article prévoit que les services ou parties de services des communes qui participent à l’exercice des compétences de la métropole sont transférés à cette dernière selon les modalités prévues à l’article L. 5211-4-1 du même code, qui est relatif au transfert du personnel communal vers les EPCI.

Le II de nouvel article précise que l’ensemble des personnels des EPCI existants à la création de la métropole relèveront de la métropole du Grand Paris.

Le III de ce même article précise que les agents non titulaires de droit public des communes ou des EPCI conserveront, à titre individuel, le bénéfice des stipulations de leur contrat.

Enfin, le IV de ce même article ajoute que les services ou parties de services de l’État qui participeront à l’exercice des compétences exercées par la métropole sont mis à disposition de la métropole du Grand Paris par une convention.

—  Une mission de préfiguration de la métropole

● L’Assemblée nationale avait adopté, en séance publique, un amendement insérant un paragraphe bis dans le présent article pour créer une « mission de préfiguration » de la métropole du Grand Paris.

Cette mission est chargée de préparer les conditions juridiques et budgétaires de la création de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de la métropole du Grand Paris. Elle élabore un rapport remis au Gouvernement au plus tard le 31 décembre 2014.

Elle est également chargée de la préparation du diagnostic général, social, économique et environnemental du territoire métropolitain, faisant partie du futur projet métropolitain élaboré par la métropole du Grand Paris. Elle peut s’appuyer à cette fin sur l’Atelier international du Grand Paris. Elle élabore un « pré-diagnostic » sous la forme d’un rapport qu’elle remet au président de la métropole du Grand Paris, un mois après l’élection de celui-ci.

Dans le texte adopté par l’Assemblée nationale, la mission était présidée par le représentant de l’État dans la région d’Île-de-France. Le Sénat a ensuite adopté, avec l’avis favorable de la Commission – le Gouvernement s’en étant remis à sa sagesse – un amendement de M. Vincent Capo-Canellas précisant que la mission est présidée conjointement par le préfet de la région d’Île-de-France et le président du syndicat mixte d’études Paris Métropole, alors que le texte adopté par l’Assemblée nationale ne prévoyait de confier cette présidence qu’au seul préfet.

La mission de préfiguration est composée d’un collège des élus (réunissant les maires de Paris et de la petite couronne, des présidents des conseils généraux franciliens, du président du conseil régional, des présidents des EPCI de petite couronne et du président et du co-président du syndicat mixte d’études Paris Métropole) et d’un collège des partenaires socio-économiques réunissant les personnes morales de droit public et privé intéressées à la réalisation du rapport.

La mission de préfiguration achève ses travaux six mois après la création de la métropole du Grand Paris.

Le Sénat a adopté, avec l’avis favorable de la Commission et le Gouvernement s’en état remis à sa sagesse, deux amendements identiques de M. Vincent Capo-Canellas et de M. Jean-Vincent Placé précisant que la mission élaborerait une carte des territoires qui prendrait en compte le périmètre des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre existant au 31 décembre 2014 et les contrats de développement territorial conclus au 31 décembre 2014 en application de l’article 21 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris.

Le projet de carte établi par la mission serait transmis au préfet de région en vue de la consultation des conseils municipaux des communes concernées. Les auteurs de l’amendement ont estimé qu’il n’était pas souhaitable que la délimitation des territoires puisse être opérée par décret, sans une concertation approfondie avec les collectivités.

● Dans le texte adopté par votre Commission, la mission de préfiguration est prévue par le II du présent article. Ce paragraphe reprend le texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture sous réserve des modifications suivantes :

– la mission de préfiguration sera chargée d’organiser, en lien avec l’ensemble des communes membres, les travaux préparatoires au pacte financier et fiscal. Un rapport est remis au plus tard un mois après l’élection du président de la métropole du Grand Paris.

– elle pourra s’appuyer non pas sur l’Atelier international du Grand Paris mais sur l’Agence foncière et technique de la région parisienne pour établir le diagnostic général, social, économique et environnemental du territoire métropolitain. Cette modification issue d’un sous-amendement de M. Carlos Da Silva fait écho à celle opérée, par un autre sous-amendement du même auteur, s’agissant de l’élaboration du projet métropolitain.

● Enfin, le présent article prévoit, dans sa rédaction issue du Sénat, dans son II, l’habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures de nature législative propres à fixer les règles budgétaires, financières, fiscales et comptables applicables à cette métropole. La durée de cette habilitation est de dix huit mois et le projet de loi portant ratification de cette ordonnance est déposé devant le Parlement au plus tard trois mois après la publication de cette ordonnance. Le Sénat n’a pas modifié la teneur de cette habilitation.

Le Gouvernement est également autorisé, dans les mêmes conditions, à compléter et à préciser les règles relatives à l’administration des territoires ainsi que celles relatives aux concours financiers de l’État applicables à cet établissement public de coopération intercommunale, de même que les dispositions relatives aux transferts des personnels.

Dans le texte adopté par votre Commission, ces dispositions figurent au III du présent article.

*

* *

La Commission examine, en discussion commune, l’amendement CL200 du Gouvernement et l’amendement CL182 de M. Patrick Ollier.

L’amendement CL200 fait l’objet de sous-amendements présentés par MM. Carlos Da Silva, Jean-Marie Le Guen, Denis Baupin et Alexis Bachelay, ainsi que d’un sous-amendement du rapporteur.

Mme la ministre. L’amendement CL200 crée la métropole du Grand Paris sous la forme d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre doté de compétences qu’il va exercer pour le compte des communes.

Tenant compte de certaines remarques faites au cours du débat parlementaire, nous avons été attentifs d’abord au périmètre. L’amendement prévoit de constituer la métropole par la réunion de l’ensemble des communes de la petite couronne ainsi que des communes des départements de la grande couronne appartenant à des EPCI de petite couronne. Les communes limitrophes de ce premier périmètre peuvent également choisir de rejoindre la métropole si les communes de ces EPCI à fiscalité propre ne s’y opposent pas à la majorité qualifiée. Il s’agit de permettre une extension limitée en respectant les EPCI auxquels les communes candidates appartiennent.

L’amendement dispose ensuite que la métropole exerce obligatoirement cinq groupes de compétences définies par la loi et proches de celles exercées par les métropoles de droit commun, et ouvre, comme dans toutes les intercommunalités, la possibilité de transférer d’autres compétences si les communes le décident.

De manière générale, en matière d’aménagement, de logement et d’urbanisme, les compétences proposées sont les mêmes que celles d’une métropole de droit commun : approbation du plan local d’urbanisme (PLU) et du plan métropolitain de l’habitat, conduite d’opérations d’intérêt métropolitain au besoin avec mise à disposition d’outils de l’État, quatre délégations d’État – mise en œuvre de la procédure de réquisition avec attributaire, mise en œuvre de la loi DALO, gestion du contingent préfectoral et gestion des aides à la pierre. En matière de développement durable, l’élaboration et l’adoption du plan climat-énergie territorial et la lutte contre les nuisances constituent sans doute des compétences allégées par rapport à celles d’une communauté d’agglomération. Quant à l’action économique, elle doit s’inscrire dans une logique d’aménagement et de développement. Surtout, à la demande des uns et des autres, ces opérations d’aménagement devront prendre en compte les orientations définies par le conseil régional.

De manière optionnelle, les communes membres de la métropole pourront décider de transférer à celle-ci l’exercice de nouvelles compétences dans les conditions de droit commun, de déléguer des compétences aux territoires, voire d’exercer des compétences dans le cadre d’ententes ou de services partagés avec la métropole. Il s’agit de répondre aux demandes tendant à conserver aux anciens EPCI qui fonctionnent bien un certain nombre de compétences.

Les champs de mise en œuvre des politiques de la métropole devront regrouper au moins 300 000 habitants. Ces périmètres seront fixés par décret en Conseil d’État, après consultation des conseils municipaux des communes et des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre concernés.

Afin de ne pas mettre en péril les politiques publiques et les engagements contractés par les établissements publics de coopération existants sur le périmètre concerné, le Gouvernement propose que la métropole du Grand Paris soit constituée par fusion-extension dans les conditions de droit commun. Le conseil de la métropole pourra décider de conserver les compétences de ces EPCI à la majorité qualifiée ou de les restituer aux communes dans un délai maximum de deux ans. Jusqu’à cette délibération, ou au plus tard dans ce délai de deux ans, les compétences concernées feront l’objet d’un exercice différencié à l’échelle de l’ancien EPCI. C’est une solution, mais je suis prête à écouter les arguments de quiconque en aurait d’autres à proposer.

Des dispositions ont été ajoutées qui définissent les conditions d’affectation d’agents de la métropole dans les conseils de territoire, de création de comités techniques et de comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail, et de nomination du directeur général et du directeur général adjoint des services des conseils de territoire. L’article 12 bis nouveau prévoit des dispositions obligatoires eu égard au statut actuel des personnels de la Ville de Paris. Elles empruntent aux conditions classiques de transfert et de mise à disposition des personnels dans le cas de création d’intercommunalité.

Ont également été ajoutées des précisions sur les conditions de la préparation du pacte financier et fiscal unissant les communes entre elles. Conformément à une règle assez classique, celles-ci doivent demeurer intéressées à la progression des recettes fiscales assises sur les entreprises, donc des ressources générées sur leur territoire. Nous proposons un plafond d’un tiers de progression.

Enfin, la mission de préfiguration se voit confier un rôle majeur de préparation de la création de la métropole. Cette mission devra disposer d’une ressource propre que nous proposerons dès le collectif budgétaire. Si droit est donné à cette proposition, elle devra pouvoir s’appuyer sur les ressources des outils locaux. Il revient maintenant aux acteurs locaux de se mettre, comme à Marseille, autour de la table pour discuter et créer cette métropole. D’où l’intérêt d’être clair sur la mission de préfiguration.

M. Patrick Ollier. Notre amendement CL182 étant proche du texte que nous a soumis le Gouvernement en première lecture, Mme la ministre, dont on voit qu’elle déploie bien des efforts pour se convaincre du bien-fondé du sien, devrait y être favorable. Si l’on peut comprendre les objectifs politiques poursuivis, on ne comprend pas, en revanche, l’orientation recentralisatrice qui marque l’amendement du Gouvernement. Celui-ci vise en effet à reconstituer les pouvoirs au niveau de la métropole, au détriment des élus locaux qui sont pourtant mandatés pour définir et conduire l’action locale de proximité. Nous ne pouvons pas être d’accord avec cette conception. Je regrette que vous persistiez, à la demande de certains, dans cette voie.

Nous ne sommes pas d’accord non plus sur le périmètre. Plus personne ne parle du travail énorme accompli par Paris Métropole, dans le cadre duquel plus de 200 maires de couleurs politiques différentes ont réussi à bâtir un projet commun. Le projet d’aujourd’hui détruit cette patiente et savante construction qui s’est développée selon le même principe que les EPCI dont je parlais tout à l’heure. Nous avons appris à nous connaître et à nous respecter, à dialoguer puis à décider ensemble – mais cela a pris quatre ou cinq ans. Je ne vois pas comment un texte de recentralisation imposant brutalement aux élus locaux un pouvoir venu d’en haut pourrait mieux fonctionner.

S’agissant des compétences, il faut reconnaître franchement que les maires n’en auront plus et en tirer toutes les conséquences. Or vous ne le faites pas. Au Sénat, un amendement dit « cliquet », à l’origine duquel j’étais, avait permis de créer un échelon de démocratie en prévoyant un accord de la collectivité pour le transfert de compétences. Cette possibilité a disparu.

On peut aussi ajouter les dispositions relatives aux financements. Les EPCI deviendront des territoires. En première lecture, j’avais parlé à propos des territoires d’un objet juridique non identifié : il n’est pas plus identifié aujourd’hui qu’hier. Avec le transfert des pouvoirs financiers et de gestion des EPCI à la métropole, cet objet va rester en apesanteur, et le décret décidera du périmètre de quelque chose qui n’existera plus parce que ces territoires n’auront ni compétences ni assise juridique.

Nous ne sommes pas d’accord non plus sur la gouvernance : elle ne doit pas être exercée par une autorité centralisée imposée au sommet mais doit être partagée entre ceux qui sont à la base, responsables des décisions de proximité.

Je vous remercie d’avoir accepté notre amendement organisant la préfiguration. Vous ne donnez toutefois pas assez de pouvoir à cette mission. La préfiguration doit préparer la mise en œuvre de la loi en analysant les effets pervers qui risquent de se révéler sur le terrain, quitte à envisager un changement du dispositif légal. Une telle souplesse serait de nature à donner plus de confiance, cette confiance nécessaire pour que tous travaillent ensemble.

Niant les efforts conduits depuis des années, vous risquez, avec votre dispositif, de susciter la défiance en détruisant la confiance que nous avons soigneusement, patiemment travaillé à faire prévaloir au sein de Paris Métropole. Nous ne comprenons pas votre obstination à reculer par rapport à votre projet de loi initial, avec des propositions qui risquent de compromettre le fonctionnement et l’avenir de la métropole.

M. Carlos Da Silva. Je commencerai par rendre hommage au Gouvernement qui, après avoir subi l’œuvre destructrice du Sénat, s’est remis au travail en entendant le plaidoyer des parlementaires franciliens en faveur d’un rôle moteur du cœur de la région Île-de-France.

En ayant défendu tout à l’heure un autre très proche, je passerai sur mon sous-amendement CL328, relatif à la dénomination des territoires, pour insister avant tout sur le sous-amendement CL329, portant sur le périmètre de la métropole. À l’heure actuelle, certaines communes de grande couronne situées dans les départements du Val-d’Oise, de l’Essonne, des Yvelines ou de la Seine-et-Marne appartiennent à des EPCI de petite couronne. Avec la nouvelle rédaction gouvernementale, ces communes se verraient de fait intégrées à la métropole. Je demande qu’elles puissent choisir, par délibération, de rejoindre la métropole ou de rester dans leur département d’origine, étant entendu que l’article 10 (nouveau) leur permettra d’intégrer d’autres EPCI de plus grande taille.

À l’alinéa 12, mon sous-amendement CL321 tend à substituer, pour l’élaboration du projet métropolitain, l’Agence foncière et technique de la région parisienne (AFTRP) à l’Atelier international du Grand Paris (AIGP) et aux agences d’urbanisme de la région Île-de-France. Je ne vois pas pourquoi la loi consacrerait l’existence de l’Atelier alors même qu’existe sur le territoire de la région cette agence qui présente l’avantage d’être un établissement public de l’État reconnu tant pour ses compétences opérationnelles en matière d’aménagement et de construction que pour sa capacité à prendre en compte les décisions des élus locaux puisqu’ils siègent en son sein.

Mes sous-amendements CL323, CL324, CL325, CL326 et CL330 sont également défendus.

M. Alexis Bachelay. Si la loi crée un nouvel EPCI à fiscalité propre et intègre une dimension intercommunale à travers les conseils de territoire, elle ne traite pas des relations entre la future métropole du Grand Paris et les quatre conseils généraux compris dans son périmètre. Or le souci de rationalisation commande de mettre fin au morcellement et à l’empilement des structures administratives. Le sous-amendement CL318 tend donc à prévoir dès à présent la fusion au 1er janvier 2020 des quatre départements de la petite couronne au sein de la métropole du Grand Paris. La mesure nous semble conforme aux deux objectifs du projet de loi que sont la modernisation de l’action territoriale et l’affirmation des métropoles.

M. Jean-Marie Le Guen. Les sous-amendements suivants, que j’ai également cosignés avec M. Bachelay, ont pour objet de prendre acte, dans la gouvernance de certaines structures, du phénomène métropolitain. C’est ainsi que le CL306 propose d’inscrire la gestion du projet de centre hospitalier et universitaire dans le cadre de la politique métropolitaine, en la faisant échapper à la tutelle exclusive de la mairie de Paris. Le CL302 fait de même pour la préparation des grands événements internationaux culturels, artistiques et sportifs, tant il est vrai que la création de la métropole a aussi pour objet d’aider au développement et au rayonnement de l’agglomération de Paris.

Le CL331 est un sous-amendement de repli en cas de rejet du CL318. Il permettrait d’avancer dans une direction que nous sommes très nombreux à vouloir prendre dès maintenant.

Les sous-amendements CL320 et CL319 tendent à organiser au niveau métropolitain la prévention de la délinquance à laquelle la segmentation des territoires nuit. Il est utile que la métropole puisse organiser une politique coordonnée en la matière, en liaison avec la préfecture de police de Paris qui a elle-même évolué ces dernières années et dont le périmètre pourrait être ajusté avec celui de la métropole.

Un dernier sous-amendement, le CL303, prévoit la représentation de l’Association des maires d’Île-de-France, qui mérite d’être écoutée autant que Paris Métropole.

M. Denis Baupin. Si nous nous félicitons de l’avancée vers la constitution d’une métropole, nous avons néanmoins quelques inquiétudes sur le traitement des EPCI existants notamment en matière de transferts de compétences. Plutôt qu’un système descendant qui consiste à redonner des compétences à ces intercommunalités, nous préférons que celles-ci puissent avoir le choix de les confier à la métropole si cela leur paraît pertinent.

Entendant les critiques d’empilement supplémentaire de collectivités que ce schéma différent pourrait susciter, nous avons déposé des amendements tendant à supprimer les conseils généraux. C’est la raison pour laquelle nous sommes totalement en phase avec le sous-amendement CL318 d’Alexis Bachelay, même si nous n’avons pas la même organisation en vue.

Plusieurs de nos sous-amendements concernent le territoire spécifique de Paris à l’intérieur de la métropole. L’un propose que les maires d’arrondissement puissent siéger à l’assemblée des maires de la métropole du Grand Paris. Un autre, plus original, vise à ce que Paris ne soit pas considéré comme un territoire au sein du périmètre. Historiquement, Paris résulte de l’agrégation de communes, comme Belleville ou Ménilmontant, qui ne sont plus considérées aujourd’hui comme des entités à part entière et que les arrondissements ont fini de découper en sous-structures. À terme, le futur Grand Paris donnera lieu au même phénomène. Il n’y a donc pas de raison que la structuration à l’intérieur du périphérique soit différente de celle qui se trouvera à l’extérieur.

Nous souhaitons ouvrir la possibilité aux arrondissements de se regrouper avec d’autres, voire avec des communes limitrophes au-delà du périphérique pour constituer des territoires, de façon à franchir une nouvelle étape de l’intercommunalité. Ce serait aussi une façon de rééquilibrer, au sein de la métropole, les pouvoirs entre la grosse masse que constitue Paris et les territoires alentour, plus petits.

Deux autres sous-amendements tendent à introduire la parité à la fois au sein du conseil de métropole et des conseils de territoire.

Enfin, trois sous-amendements visent à confier à la métropole de Paris les mêmes compétences que celles dont disposent d’autres métropoles en matière d’énergie, que ce soit en matière de gestion des concessions de distribution publique d’électricité et de gaz, de réseaux de chaleur et de froid urbains et d’élaboration d’un schéma directeur d’approvisionnement et de distribution énergétique. Notre groupe pense que la création de la métropole constitue une opportunité à savoir en ces matières. Il propose de profiter de l’adoption de cette loi pour donner des compétences au niveau pertinent afin de mettre fin à l’éparpillement des politiques énergétiques dans l’agglomération parisienne.

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. La métropole aura un fonctionnement extrêmement complexe. Par contre, on voit mal comment elle pourra se mettre en place, et surtout au bout de combien de temps elle sera opérationnelle. On voit plus mal encore combien tout cela va coûter – ou plutôt on voit que cela va coûter très cher. Sur ce sujet, nous avions demandé des précisions que nous n’avons pas eues. S’appuyant sur des fuites, la presse fait état, à partir d’une note interne, de montants atteignant 3,4 milliards d’euros, notamment du fait d’augmentations d’impôts par alignements de taux – augmentation de 35 % de la cotisation foncière des entreprises sur Paris, doublement de la part départementale de la taxe d’habitation – soit une augmentation de 20 % de celle-ci.

Puisque nous arrivons à l’article qui crée la métropole du Grand Paris, il est temps de parler finances. Madame la ministre, confirmez-vous ces chiffres ? Sinon, que peut-on savoir précisément des budgets que vous prévoyez ?

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Au nom de mon groupe, je remercie le Gouvernement d’avoir travaillé en collaboration avec les parlementaires qui avaient la même volonté que lui d’aboutir à un texte équilibré. L’amendement qui nous est présenté propose des solutions pertinentes à plusieurs problématiques.

Certes, nous aurons des observations à formuler sur ce qu’il reste des anciens EPCI, mais la première de toute est que le texte fait la métropole du Grand Paris dont on parle depuis si longtemps. C’est une grande nouvelle, car c’est la meilleure des solutions pour le territoire francilien et ses habitants.

La métropole n’est pas un OVNI, c’est un établissement public de coopération intercommunale qui portera les initiatives des élus, conformément à ce qu’ils ont dit souhaiter. Le Gouvernement a eu raison de considérer ce choix comme le plus pertinent : puisque cet instrument est intéressant à l’échelle de l’arrondissement, il doit l’être tout autant à l’échelle de la métropole.

Le processus de définition des périmètres est achevé. Il y en aura deux : le métropolitain et le non-métropolitain, sans possibilité de tache d’huile, étant entendu que le territoire non métropolitain conservera une vraie capacité de développement avec Saclay, Roissy et le Genopole d’Évry, c’est-à-dire les principaux espaces économiques qui tirent actuellement le territoire francilien.

Depuis qu’il est ouvert, le débat sur la métropole a tourné surtout autour du logement, de l’aménagement, des ségrégations urbaines, de l’inégalité entre les territoires. Les cinq compétences qui reviennent de plein droit à la métropole sont celles pour lesquelles, depuis des décennies, experts et élus s’accordent sur l’impossibilité de laisser la situation en l’état. Faire remonter ces compétences à une ingénierie d’EPCI, c’est-à-dire à la responsabilité des élus, est la meilleure des réponses.

Nous souhaitons maintenir une dynamique entre les communes lorsque celle-ci n’a pas pour conséquence de bloquer le processus métropolitain ou de geler des actions publiques. Nous attendons avec impatience la discussion sur le sous-amendement du rapporteur qui va accentuer la pertinence de l’amendement gouvernemental.

Quant aux autres suggestions relatives aux compétences, l’instrument tel qu’il est présenté dans la proposition de rédaction de l’article 12 permettra à la métropole d’ouvrir à l’avenir le champ de ses propres compétences à la volonté des élus, c’est-à-dire des gestionnaires des communes. Mieux vaut aller dans ce sens plutôt que de commencer par transférer des compétences dont certaines sont déjà prises en charge dans le cadre de syndicats intercommunaux. L’article 12 donne d’ailleurs la possibilité de revoir ces enjeux.

Bref, il s’agit là du premier pas, le plus important. Tous les problèmes ne sont pas réglés, mais on met en marche le dispositif, on ouvre le chemin. Les solutions proposées sont sûrement les plus efficaces et j’en suis reconnaissant au Gouvernement.

M. Patrick Devedjian. Chaque projet de loi qui nous est présenté est censé tenir une promesse du président de la République, au point que le Parlement est devenu la chambre d’enregistrement des promesses des candidats à l’élection présidentielle. Dans sa proposition n° 54, le candidat François Hollande écrivait : « J’engagerai une nouvelle étape de la décentralisation en associant les élus locaux ». Or, il n’y a pas eu la moindre concertation !

M. Guy Geoffroy. Il aurait dû préciser « les élus locaux du parti socialiste » !

M. Patrick Devedjian. D’autant moins que, après le vote du Sénat en première lecture, le Gouvernement a proposé, par voie d’amendement, un dispositif très différent du texte initial. Le lundi 3 juillet, Mme Lebranchu était interpellée sur les intentions du Gouvernement s’agissant de l’article 12 : elle a répondu qu’elle ne pourrait pas le dire avant le mercredi. Pour la concertation, vous repasserez !

Le dispositif n’a fait l’objet d’aucune étude d’évaluation, ni juridique ni financière, non plus que de faisabilité ou d’organisation.

Cette loi n’est en rien le « troisième acte de la décentralisation ». En réalité, c’est une loi de recentralisation puisqu’on nous propose d’arracher du niveau territorial de proximité, pour les faire remonter à l’échelon d’une métropole qui va gérer 6,5 millions d’habitants, des dispositifs qui étaient gérés à l’échelle communale ou à celle des EPCI.

En fait, on réintroduit l’État à tous les niveaux de décision – ce n’est d’ailleurs pas un hasard si le préfet de région est chargé de préfigurer ce que sera le nouvel établissement.

En outre, le dispositif proposé tend à casser en deux la région Île-de-France, tant pour la gestion des compétences que pour l’administration. Il va faire de la région un territoire à deux vitesses.

Il tend de surcroît à dévitaliser les libertés communales, en ôtant aux communes les compétences que leur avait octroyées Gaston Defferre en matière d’urbanisme. Ce sont pourtant ces compétences qui ont permis de transformer en villes à part entière des territoires de banlieue auparavant assimilés aux dépotoirs de Paris. Mes amis ont eu tort, en 1982, de voter contre cette loi, j’en conviens. Mais aujourd’hui, c’est vous qui en remettez en cause les dispositions.

L’amendement proposé tend par ailleurs à casser les EPCI, auxquels les communes adhèrent librement et dont le fonctionnement est démocratique, pour les remplacer par une structure autoritaire.

Et comme si cela ne suffisait pas, alors que la gauche s’est toujours dite opposée à cette procédure, voilà qu’elle propose, par voie d’amendement, une habilitation à prendre par ordonnances des mesures budgétaires, financières et fiscales, sans qu’aucun débat ait eu lieu sur ce que serait leur contenu. Circulez, il n’y a rien à voir ! Je ne suis pas très favorable aux ordonnances, mais les lois d’habilitation prévues par l’article 38 ont au moins le mérite de donner lieu à un débat et de permettre à la représentation nationale d’être éclairée sur les intentions du Gouvernement. Rien de tel ici.

Le texte proposé pour l’article 12 prévoit la création d’un « établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre à statut particulier ». Mais en quoi la métropole du Grand Paris sera-t-elle un EPCI ? Les contours d’un ECPI sont définis par la loi, et sa création est d’essence démocratique, tandis que cette métropole relève de l’acte d’autorité. Je peux comprendre qu’on la qualifie d’établissement public à statut particulier, mais pas d’EPCI.

Quant à ce statut particulier, quel est-il exactement ? Nous le savons d’autant moins que les dispositions destinées à permettre son fonctionnement seront prises par ordonnances.

Je soutiens sans réserve la création d’une métropole à Paris, mais pas dans ces conditions, et pas au prix d’une recentralisation aussi forte. Vous voulez résoudre la crise du logement, mais cette crise étant due avant tout à l’excès de centralisme, vous allez en fait l’amplifier. La Région parisienne est extrêmement dense : on ne peut même plus y circuler ou y être transporté, malgré les efforts des gouvernements successifs. Or, vous allez aggraver cette situation.

Les Français, et en particulier les habitants de la Région parisienne, ont très mal supporté la politique menée dans les années 1960 et 1970 en matière d’urbanisme, qui a dévasté la banlieue en construisant ces cités dont les problèmes, notamment sociaux, nous conduisent aujourd’hui à rénover et à reconstruire à coups de milliards distribués par l’ANRU (Agence nationale pour la rénovation urbaine). Ils vivront tout aussi mal la recentralisation et l’uniformisation de la construction qui résulteront de ce texte.

Certes, monsieur Le Bouillonnec, des élus siégeront au conseil de la métropole. Mais ils seront très éloignés du terrain.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Ce seront des maires !

M. Patrick Devedjian. Les décisions, en matière d’urbanisme, seront prises non par des élus locaux mais par un organe collectif composé d’élus dotés d’une compétence métropolitaine. Ils verront les choses de trop haut. Tous les maires le savent : la construction est un acte difficile, souvent mal vécu par la population. Elle doit donc faire l’objet d’une concertation et s’insérer dans le processus local de décision. Ce ne sera pas le cas des décisions prises par le conseil de métropole.

On ne trouve donc pas le moindre élément de démocratie dans toute cette démarche. D’ailleurs, quand on envisage des élections au suffrage universel, c’est pour 2020, on aura eu le temps de tout verrouiller.

Puisque le référendum conserve une place dans certaines procédures de fusion entre collectivités – entre départements, par exemple, ou entre département et région –, je propose que l’on y recoure pour déterminer le périmètre de la métropole du Grand Paris. Nous parlons d’une réorganisation complète de la capitale de la France : ce n’est pas rien ! Ce n’est pas parce que l’organisation actuelle date de la Révolution française qu’il faut la jeter au feu. La Déclaration des droits de l’homme a aussi 200 ans, cela ne l’empêche pas de rester plus que jamais d’actualité.

M. Daniel Goldberg. Le projet qui nous est présenté aujourd’hui repose sur trois piliers : la création de la métropole sur un périmètre restreint ; la possibilité pour les départements de la seconde couronne de s’organiser en intercommunalité forte ; et l’adoption, en matière de logement, d’un point de vue valable pour toute l’aire régionale.

Faire la métropole, c’est donner du sens, adopter une gestion plus efficace, remettre en commun et éviter que l’entre-soi n’empiète sur la communauté. C’est procurer de l’ambition et de la cohésion à un territoire qui en manque singulièrement. M. Devedjian a parlé de recentralisation. Mais la recentralisation, c’est la reprise par l’État de certaines compétences. Rien de tel ici, mais des compétences claires – le logement, l’aménagement, la politique de la ville, le développement durable et une partie des questions liées au développement économique – qui sont portées à une échelle plus pertinente au nom de l’efficacité. Il s’agit de réduire les inégalités territoriales qui minent le développement de notre région. Quand des quartiers vont mal, c’est l’ensemble de l’aire régionale qui est en difficulté.

Les élus placés à la tête de la métropole seront suffisamment nombreux pour que toutes les sensibilités, toutes les villes soient représentées. Les élus des 124 communes concernées comme ceux des communes restées à l’extérieur parce qu’elles participent à des intercommunalités plus fortes, pourront agir plus efficacement. Il reste à régler cependant la question des dynamiques des intercommunalités existantes, afin de ne pas perdre d’un côté ce que l’on gagne de l’autre.

M. Devedjian a évoqué le travail réalisé par l’ANRU pour résoudre les difficultés que connaissent certains quartiers. Mais si une réparation est aujourd’hui nécessaire, c’est bien en raison de la mauvaise organisation de l’agglomération francilienne et de la relégation vers les zones les moins développées de populations que l’on ne souhaitait pas voir habiter au cœur de l’agglomération. C’est à cette situation que la nouvelle métropole permettra de répondre. C’est d’ailleurs pourquoi, en première lecture, j’avais parlé d’aller enfin vers « un grand Paris pour tous ».

M. Pascal Popelin. La création de la métropole du Grand Paris est l’aboutissement d’un processus engagé à partir de 2001 par Bertrand Delanoë : celui-ci souhaitait en effet que Paris se tourne enfin vers les communes constituant son environnement immédiat, et pas seulement pour y installer des usines de retraitement d’ordures ménagères ou des cimetières.

Je rappelle au passage que la forme d’urbanisme dénoncée par M. Devedjian a été mise en œuvre, dans les années 1960, par une majorité dont il s’estime l’héritier. Quant au morcellement qui caractérise les quatre départements de la petite couronne, il est, entre autres, le fruit des réflexions de M. Delouvrier.

Mais la création de la métropole est aussi une façon de remplir une page laissée blanche par la précédente majorité et d’achever la réforme territoriale qu’elle avait entreprise en 2010.

Comment M. Devedjian peut-il parler de « recentralisation » ? La recentralisation, c’est la reprise de compétences par l’État. Ce qui est proposé aujourd’hui, c’est une organisation différente – sur laquelle chacun peut avoir sa propre opinion – du fonctionnement du pouvoir local dans un cadre décentralisé.

Selon moi, cette nouvelle organisation sera plus efficiente, d’autant – mais là, c’est l’élu d’une commune isolée qui parle – que je n’ai jamais été convaincu de la pertinence de l’échelon intercommunal dans une zone agglomérée dense. Je comprends la nécessité de tenir compte de l’existence des EPCI là où ils se sont développés, mais pour une agglomération d’envergure mondiale comme l’est l’agglomération parisienne, l’organisation proposée aujourd’hui semble la meilleure.

Elle me semble aussi plus juste, car la métropole du Grand Paris sera un outil puissant de péréquation. Sans doute est-ce cela – ainsi que, pour certains, la peur de toute nouveauté – qui gêne certains de nos collègues sans qu’ils puissent l’exprimer ouvertement.

M. Édouard Philippe. Si, en application de la Constitution, la création d’un établissement public de type nouveau doit relever de la loi, c’est bien pour permettre au législateur d’en définir clairement les règles de fonctionnement. Or, l’amendement du Gouvernement renvoie à des ordonnances le soin d’élaborer une part importante du statut du nouvel établissement. C’est, me semble-t-il, un point de faiblesse du texte, qui nuit à la bonne information du législateur.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Votre observation ne me paraît pas dénuée de tout fondement.

M. le rapporteur. La création de la métropole du Grand Paris représente un changement considérable et vise à améliorer l’efficacité de l’action publique dans des domaines qui concernent le quotidien des Franciliens.

Au cours de la navette, plusieurs intervenants ont toutefois souligné la nécessité de reconnaître le travail effectué dans le cadre des dynamiques territoriales évoquées par Jean-Yves Le Bouillonnec. J’inclus dans ces dynamiques non seulement les EPCI déjà constitués, qui ne concernent que 44 % de la population de la petite couronne, mais aussi les contrats de développement de territoire.

De même, il convient d’offrir aux communes un cadre légal pour l’exercice partagé de compétences ou la gestion d’équipements communs qui ne font pas partie des compétences obligatoires de la métropole et ne sont pas retenus au titre des compétences facultatives.

Je proposerai donc, par le sous-amendement 322, que pour l’exercice des compétences non métropolitaines exercées aujourd’hui dans le cadre des dynamiques territoriales, les communes puissent effectuer un choix entre différentes formes de coopération ou de regroupement, toutes prévues par le code général des collectivités territoriales : conventions, ententes communales ou établissements tels que les syndicats intercommunaux à vocation unique. De ce point de vue, sa rédaction s’inspire fortement du droit commun.

Mais pour tenir compte de l’organisation de la métropole et éviter tout chevauchement, le sous-amendement prévoit aussi que le périmètre de ces regroupements de communes devra être nécessairement inférieur ou égal à celui des conseils de territoires. En outre, les communes devront y déléguer les mêmes élus qu’à la métropole et au conseil de territoire.

Ces regroupements seront par ailleurs bénéficiaires des attributions de compensation, car il n’est pas prévu de leur attribuer une fiscalité propre.

Enfin, pour une parfaite lisibilité de l’action publique, le prochain schéma départemental de coopération intercommunale devra faire correspondre le périmètre de chacun de ces regroupements avec celui d’un des territoires créés au sein de la métropole. De cette façon, les conseils de territoires exerceraient certaines compétences par délégation de la métropole, mais se verraient aussi déléguer certaines décisions par les communes dans le cadre de coopérations volontaires.

M. Jean-Luc Laurent. La création de la métropole du Grand Paris est une nécessité. Elle est l’aboutissement d’un processus auquel, avec d’autres, je participe depuis des années. Pour autant, des interrogations demeurent.

Pour que cette structure devienne réalité, pour qu’elle soit opérationnelle, elle doit être simple et compréhensible par les citoyens.

Le sous-amendement du rapporteur répond à la question des compétences assurées par les EPCI existants mais qui ne relèvent pas des compétences obligatoires de la métropole. En ce sens, il vise la simplicité, ce qui est louable. Mais il me semble difficile à mettre en œuvre. La solution que j’avais proposée – c’est-à-dire une modification de la loi de 1999 dans le but de maintenir l’existence des EPCI pour l’exercice des compétences qui ne sont pas d’intérêt métropolitain – me semblait plus simple, plus lisible pour le citoyen et probablement plus sûre.

La Commission examine le sous-amendement CL329 de M. Carlos Da Silva. 

M. le rapporteur. M. Da Silva souhaite laisser aux communes situées en périphérie immédiate par rapport à la métropole le choix de la rejoindre ou non. Mais compte tenu de sa rédaction, le sous-amendement paraît difficilement applicable.

M. Carlos Da Silva. Je le retire, mais un débat reste nécessaire pour régler le problème posé par ces communes.

Le sous-amendement est retiré.

La Commission est ensuite saisie du sous-amendement CL318 de M. Jean-Marie Le Guen. 

M. le rapporteur. Il organise un transfert de charges des départements vers la métropole, si bien que sa recevabilité est sujette à caution.

Le sous-amendement CL318 est retiré.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte successivement les sous-amendements CL321 et CL323 de M. Carlos Da Silva.

Puis M. Da Silva retire son sous-amendement CL324.

La Commission en vient ensuite au sous-amendement CL306 de M. Jean-Marie Le Guen.

M. le rapporteur. Avis défavorable : la compétence proposée est trop éloignée de celles prévues par le projet de loi.

La Commission rejette le sous-amendement.

Puis, suivant l’avis favorable du rapporteur, elle adopte le sous-amendement CL302 du même auteur.

Elle examine ensuite le sous-amendement CL290 de M. Denis Baupin. 

M. le rapporteur. Avis défavorable, pour les mêmes raisons que précédemment : ce sous-amendement, comme les suivants, tend à étendre les compétences de la métropole. S’agissant de l’énergie, nous avions d’ailleurs supprimé des dispositions similaires en première lecture.

La Commission rejette le sous-amendement.

Puis, suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette successivement les sous-amendements CL291 et CL293 du même auteur.

M. Carlos Da Silva retire son sous-amendement CL325.

La Commission en vient ensuite au sous-amendement CL332 de M. Alexis Bachelay. 

M. le rapporteur. La disposition proposée fait l’objet de l’article 12 bis.

Le sous-amendement est retiré.

La Commission examine le sous-amendement CL295 de M. Denis Baupin.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Il ne semble pas pertinent d’envisager un découpage du territoire de la capitale.

La Commission rejette l’amendement.

M. Carlos Da Silva retire ses sous-amendements CL328 et CL326, et M. Jean-Marie Le Guen retire son sous-amendement CL333.

La Commission est ensuite saisie du sous-amendement CL296 de M. Denis Baupin. 

M. le rapporteur. Il serait satisfait par l’adoption de mon sous-amendement CL322.

Le sous-amendement est retiré.

Puis la Commission en vient au sous-amendement CL322 du rapporteur.

M. le rapporteur. Au II de ce sous-amendement que j’ai déjà présenté, il convient de lire : « Compléter le présent amendement par l’alinéa suivant : ».

La Commission adopte le sous-amendement ainsi rectifié.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette ensuite le sous-amendement CL297 de M. Denis Baupin. 

Elle examine ensuite le sous-amendement CL331 de M. Jean-Marie Le Guen. 

M. le rapporteur. Avis défavorable, car la disposition aurait pour effet de d’imposer son programme de travail au conseil économique et social régional de l’Île-de-France.

Le sous-amendement est retiré.

La Commission est saisie du sous-amendement CL320 du même auteur.

M. le rapporteur. Ces dispositions n’ayant pas été abordées en première lecture, la règle de l’entonnoir s’applique à ce sous-amendement.

La Commission rejette le sous-amendement.

Puis elle en vient au sous-amendement CL298 de M. Denis Baupin. 

M. le rapporteur. Dans la mesure où de nombreuses communes n’auront qu’un délégué au conseil de la métropole, l’objectif d’une parité totale au sein de cette assemblée paraît difficile à atteindre. Avis défavorable.

La Commission rejette le sous-amendement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette également le sous-amendement CL299 du même auteur.

Elle examine ensuite le sous-amendement CL315 de M. Jean-Marie Le Guen. 

M. le rapporteur. Même si un débat sur ce sujet est légitime, il est prématuré, à ce stade, d’envisager la fusion des départements.

Le sous-amendement est retiré.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte le sous-amendement CL330 de M. Carlos Da Silva. 

Puis elle est saisie du sous-amendement CL303 de M. Jean-Marie Le Guen. 

M. le rapporteur. L’ensemble des maires de la petite couronne seront membres du conseil de la métropole. Il ne paraît donc pas utile d’associer le président de l’Association des maires d’Île-de-France aux travaux de la mission de préfiguration.

La Commission rejette le sous-amendement.

Elle en vient ensuite au sous-amendement CL319 du même auteur.

M. le rapporteur. Je doute de la recevabilité de ce sous-amendement, qui concerne des dispositions n’ayant pas été abordées en première lecture.

M. Jean-Marie Le Guen retire son sous-amendement.

La Commission adopte ensuite l’amendement CL 200 sous-amendé.

En conséquence, l’amendement CL 182 tombe.

Les amendements CL76, CL77, CL94, CL84, CL79, CL80, CL82, CL83, CL85, CL86, CL89, CL87, CL88, CL90 de M. Denis Baupin, CL20 de M. Jacques Alain Benisti et CL28 de M. Hervé Gaymard n’ont plus d’objet.

Mme la ministre. M. Devedjian a évoqué la consultation des élus sur ce projet. Pour respecter les engagements du président de la République, une concertation avait en effet été ouverte avec l’ensemble des élus du syndicat Paris métropole. Ces derniers ont d’ailleurs été reçus par le Premier ministre avant le dépôt du projet de loi. Le groupe UMP du Sénat, associé au groupe communiste, ayant voté contre la proposition de créer une métropole à Paris, nous avons proposé une nouvelle solution en tenant compte au maximum des positions défendues au cours du débat. Son avantage est la simplicité : il n’existe plus que deux niveaux, celui des maires et celui de l’EPCI.

La métropole du Grand Paris est en effet un EPCI à fiscalité propre, comme les métropoles de droit commun, les communautés urbaines ou d’agglomération. Et il est à statut particulier parce que les spécificités de Paris et de la petite couronne le justifiaient : le choix d’une catégorie existante aurait entraîné une multiplication des exceptions, au détriment de la lisibilité de l’ensemble.

Mme Kosciusko-Morizet s’est interrogée sur l’évolution de la fiscalité directe dans la métropole du Grand Paris. L’harmonisation du taux de cotisation foncière des entreprises ne peut être réalisée que sur une durée très longue, comprise entre dix et douze ans. Elle peut se calculer à la hausse comme à la baisse pour rechercher un niveau de recettes équivalent en fonction des décisions qui seront prises.

Concernant la taxe d’habitation, la ville de Paris perçoit aujourd’hui directement la part que touchait le département de Paris avant la réforme fiscale de 2010. Seule cette part sera transférée à la métropole. Le reste sera toujours soumis aux délibérations du conseil de Paris.

Toutefois, pour respecter le principe de neutralité budgétaire, les attributions de compensation versée par la métropole à la ville de Paris seront majorées, ce qui implique obligatoirement une équivalence de ressources et de charges pour accompagner cette compensation d’une baisse à due proportion de la fiscalité « ménages » perçue par la ville. Le pacte financier et fiscal qui va lier les communes de la métropole sera finalisé pendant les deux années de préfiguration. L’objet des ordonnances est d’ailleurs précisément de proposer les adaptations nécessaires pour garantir la neutralité fiscale.

La création du nouvel EPCI n’entraîne pas la mise en place d’une taxe d’habitation additionnelle. L’hypothèse d’une harmonisation du taux de taxe d’habitation perçue par la ville de Paris, mentionnée dans une note qui ne provenait d’ailleurs pas de notre administration, relève donc de la fiction.

Enfin, monsieur Philippe, si la création de la métropole était d’effet immédiat, il y aurait en effet un risque que soit soulevée l’incompétence négative du législateur. Mais c’est précisément parce que la création de la métropole du Grand Paris n’interviendra qu’en janvier 2016 que le Gouvernement sollicite du Parlement l’autorisation de préciser par ordonnances ses règles de fonctionnement – sachant que l’essentiel est tout de même fixé par l’amendement que votre commission vient d’adopter. Ce raisonnement vaut aussi pour la métropole de Lyon, nouvelle collectivité territoriale qui sera créée en 2015.

M. Édouard Philippe. Je comprends vos arguments, mais en dépit du fait majoritaire, le Gouvernement ne peut ignorer l’hypothèse dans laquelle l’ordonnance ne serait pas ratifiée ou deviendrait caduque, de sorte que ses dispositions n’auraient pas de valeur législative. Dès lors, c’est l’ensemble du projet de métropole du Grand Paris qui tomberait. Je ne sais pas quelle est exactement la jurisprudence du Conseil constitutionnel en la matière, mais il me semble que le recours à des ordonnances pour préciser les éléments importants du statut de la métropole pose un problème du point de vue de la bonne information du législateur.

Article 12 bis [supprimé]
(art. L. 5219-10 [nouveau] du code général des collectivités territoriales et l’art. 17 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)

Conseil de la Métropole du Grand Paris et conseils des territoires – Mise à disposition de services et de personnels de la ville de Paris à la métropole

Le présent article était issu d’un amendement du Gouvernement, adopté par votre Commission, en première lecture. Il prévoyait la composition du conseil de la métropole du Grand Paris, celle des conseils de territoires et des mesures transitoires. Ces dispositions ayant été intégrées à l’article 12, le Sénat avait logiquement supprimé cet article, en deuxième lecture.

Il a été rétabli par votre Commission sur l’initiative du Gouvernement. Son objet est, désormais, de prévoir les conditions de mise à disposition ou de transfert à la métropole du Grand Paris, de services ou parties de services qui participent à l'exercice des compétences de la commune de Paris, du département de Paris et de leurs établissements publics administratifs.

Les fonctionnaires de la commune et du département de Paris bénéficient d’un statut spécifique, fixé par le décret n° 94-415 du 24 mai 1994 portant dispositions statutaires relatives aux personnels des administrations parisiennes, qui déroge aux dispositions de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale conformément à l’article 118 de cette même loi.

L’objet du présent article est donc de fixer des modalités de mise à disposition ou de transfert de ces personnels, en tenant compte de cette spécificité.

Il est ainsi prévu, dans le II du présent article, que dans un délai de trois mois à compter de la date de création de la métropole du Grand Paris, les fonctionnaires et agents non titulaires des administrations parisiennes exerçant leurs fonctions dans les services ayant vocation à être transférés à la métropole soient mis à disposition de la métropole du Grand Paris par une convention conclue entre chef de l’administration parisienne concernée et le président du conseil de la métropole. Dans l’attente de la signature des conventions, ce dernier donnera ses instructions aux chefs des administrations parisiennes concernées.

Le III du présent article dispose que, dans un délai de deux ans à compter de la date du transfert des services auxquels ils sont affectés, les fonctionnaires disposeront d’un droit d’option entre l’intégration dans la fonction publique territoriale ou le maintien dans le statut des administrations parisiennes.

Par dérogation aux dispositions de la section 2 du chapitre V de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, ces détachements sont sans limitation de durée. Le président du conseil de la métropole du Grand Paris exercera le pouvoir disciplinaire sur les fonctionnaires ainsi détachés. Les fonctionnaires détachés sans limitation de durée peuvent, à tout moment, demander à être intégrés dans la fonction publique territoriale.

Un décret en Conseil d’État fixera les modalités d’application du présent article.

Le IV du présent article précise que les fonctionnaires parisiens conserveront, à titre personnel, le bénéfice des avantages qui en découlent.

Le V du présent article prévoit que les fonctionnaires parisiens mis à disposition de la métropole et appartenant à des corps, dont la liste est fixée par décret en Conseil d’État, ne correspondraient à aucun cadre d’emplois de la fonction publique territoriale, seront mis à disposition sans limitation de durée, à titre individuel, auprès de la métropole du Grand Paris à compter de la date de publication de ce décret.

Le VI du présent article ajoute que les agents non titulaires mis à disposition de la métropole du Grand Paris deviennent agents non titulaires de cette métropole à compter des transferts définitifs. Le VII du présent article précise que ces agents conservent le droit de se porter candidat aux recrutements réservés organisés pour la résorption de l’emploi précaire dans la fonction publique.

Enfin, le VIII du présent article permet à la métropole du Grand Paris de s’affilier, si elle le souhaite, au centre interdépartemental de gestion de la fonction publique territoriale.

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Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL201 du Gouvernement.

En conséquence, l’article 12 bis est rétabli.

Section 3
Logement en Île-de-France

Article 13 A
(art. L. 364-1 du code de la construction et de l’habitation)

Institution d’un comité régional de l’habitat et de l’hébergement d’Île-de-France

Le présent article prévoit la création, dans la région d’Île-de-France, d’un comité régional de l’habitat et de l’hébergement. Il résulte de l’adoption par notre assemblée, en séance publique, d’un amendement de M. Daniel Goldberg.

Le texte adopté par l’Assemblée nationale modifiait l’article L. 364-1 du code de la construction et de l’habitation pour prévoir que l’Île-de-France serait ajoutée à la liste des régions ne disposant pas d’un comité régional de l’habitat de droit commun, à l’instar de certaines collectivités territoriales d’outre-mer. Par ailleurs, il prévoyait la création, en Île-de-France, d’un comité régional de l’habitat et de l’hébergement (CRHH) qui exercerait les attributions du comité régional de l’habitat et élaborerait, en association avec l’État, le schéma régional de l’habitat et de l’hébergement prévu par l’article 13 du présent projet de loi afin d’assurer la cohérence entre les politiques d’habitat et d’hébergement à l’échelle régionale.

En séance publique, un amendement de la commission des Lois, adopté par le Sénat avec l’avis favorable du Gouvernement a réécrit le présent article. Son objet est strictement le même que le texte adopté par l’Assemblée nationale, mais sa rédaction est plus simple. Il est ainsi proposé de compléter l’article L. 364-1 du code de la construction et de l’habitation par un alinéa précisant que, par dérogation au principe général, en Île-de-France, le comité régional de l’habitat et de l’hébergement élabore le schéma régional de l’habitat et de l’hébergement mentionné afin d’assurer la cohérence entre les politiques d’habitat et d’hébergement sur l’ensemble de la région d’Ile-de-France. Cette rédaction est, en outre, compatible juridiquement avec les dispositions du projet de loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, adopté par le Sénat en première lecture le 26 octobre dernier (29).

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La Commission adopte l’article 13 A sans modification.

Article 13
(art. L. 302-13, L. 302-14 [nouveau] et L. 302-15 [nouveau] du code de la construction
et de l’habitation)

Mise en place d’un schéma régional de l’habitat et de l’hébergement
en Île-de-France destiné à favoriser la création de logements

Le présent article, qui avait été supprimé par le Sénat en première lecture, avait été rétabli par l’Assemblée nationale, votre commission des Lois ayant adopté un amendement du Gouvernement à cet effet.

L’article L. 302-13 du code de la construction et de l’habitation, issu de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris, qui prévoit qu’en Île-de-France, pour atteindre l’objectif de construction annuelle de 70 000 logements géographiquement et socialement adaptés fixé par l’article premier de cette même loi, le préfet de région définit, tous les trois ans, les objectifs annuels de production de nouveaux logements dans des périmètres comprenant un ou plusieurs territoires soumis à l’obligation de réaliser un programme local de l’habitat (PLH). Le comité régional de l’habitat (CRH), les communes et les établissements publics compétents en matière de PLH concernés sont consultés pour avis.

En première lecture, votre commission des Lois avait adopté un amendement du Gouvernement créant un schéma régional de l’habitat et de l’hébergement (SRHH), similaire au dispositif rejeté par le Sénat.

Élaboré et approuvé par le comité régional de l’hébergement et du logement d’Île-de-France, après consultation des préfets de départements et des différents acteurs locaux, le schéma régional est un document dédié au logement et à l’hébergement.

Il comporte des objectifs globaux et leur déclinaison territoriale en matière de construction et rénovation de logements, de construction et d’amélioration des structures d’hébergement, de développement équilibré du parc de logements sociaux, de rénovation thermique des logements, d’actions en faveur des populations défavorisées, de rénovation urbaine, de requalification des quartiers anciens dégradés, de lutte contre l’habitat indigne.

Par rapport au texte initial du projet de loi, le texte adopté par l’Assemblée nationale précise l’articulation entre ce document régional et les compétences de la Métropole du Grand Paris. Le schéma régional de l’habitat et de l’hébergement s’inscrit dans la hiérarchie des documents d’orientation et d’urbanisme : le plan métropolitain de l’habitat et de l’hébergement élaboré par la Métropole du Grand Paris, les programmes locaux de l’habitat, les contrats de développement territorial et les documents d’urbanisme devront se conformer à ce schéma régional.

● En deuxième lecture, la commission des Lois du Sénat a adopté deux amendements de la commission des Affaires économiques de cette assemblée.

Le premier de ces amendements précise que le schéma régional est élaboré en cohérence avec l’objectif fixé à l’article premier de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris, qui est de construire 70 000 logements par an en Île-de-France.

Le second de ces amendements concerne la procédure qui suit les avis recueillis auprès du conseil régional, des conseils généraux, de la métropole, des EPCI et des communes, sur le projet de schéma élaboré par le comité régional de l’habitat et de l’hébergement. L’objet de ces dispositions est de clarifier les conditions d’élaboration et d’approbation du schéma régional de l’habitat et de l’hébergement.

Le texte adopté par le Sénat précise ainsi que le comité régional délibère alors sur un nouveau projet de schéma qu’il soumet pour avis au préfet de région. Le projet de schéma, amendé pour tenir compte des demandes de modifications adressées le cas échéant par le préfet, est ensuite approuvé par le comité régional de l’habitat et de l’hébergement. Enfin, le projet de schéma arrêté par le comité régional de l’habitat et de l’hébergement est approuvé par le représentant de l’État dans la région.

Ces dispositions permettent de clarifier la chronologie : le schéma régional est d’abord approuvé par le comité régional de l’habitat et de l’hébergement, puis par le préfet de région.

En séance publique, le Sénat a également adopté, avec un avis favorable du Gouvernement, un amendement de sa commission des Lois prévoyant une durée de validité pour le schéma régional – précision que le texte adopté par l’Assemblée nationale avait omise. Par analogie avec la durée de validité de programmes locaux de l’habitat, prévue par l’article L. 302-1 du code de la construction et de l’habitation, celle du schéma régional de l’habitat et de l’hébergement d’Île-de-France serait fixée à six ans.

● En deuxième lecture, votre Commission a adopté trois amendements du Gouvernement :

– le premier avançant au 1er juillet 2014 – au lieu du 1er janvier 2015 – la date de création du comité régional de l’habitat et de l’hébergement qui sera chargé d’élaborer le schéma régional, afin de doter l’Île-de-France de ce nouvel outil le plus rapidement possible ;

– le deuxième précisant que l’un des collèges qui composeront le comité régional de l’habitat et de l’hébergement comprendra des représentants d’organisations d’usagers, de bailleurs privés, d’associations d’insertion et de défense des personnes en situation d’exclusion par le logement, des partenaires sociaux associés à la gestion de la participation des employeurs à l’effort de construction et de personnalités qualifiées. Ce faisant, la composition du comité régional se rapprochera de celle des comités régionaux de l’habitat de droit commun ;

– le troisième précisant que le projet de schéma, approuvé par le comité régional de l’habitat et de l’hébergement, sera arrêté par le préfet de région.

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La Commission examine l’amendement CL202 du Gouvernement.

Mme la ministre. Il est proposé d’avancer du 1er janvier 2015 au 1er juillet 2014 la date de création du comité régional de l’habitat et de l’hébergement.

M. le rapporteur. Avis favorable.

M. Daniel Goldberg. Il est en effet important que cette création ait lieu au plus tôt, mais surtout que le schéma régional de l’habitat et de l’hébergement – SRHH – soit élaboré le plus rapidement possible. L’examen du texte en séance publique pourrait être l’occasion de fixer une date limite.

La Commission adopte l’amendement.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, elle adopte ensuite l’amendement CL203 du Gouvernement.

Puis elle est saisie de l’amendement CL93 de M. Denis Baupin. 

M. Denis Baupin. Mieux vaut confier l’élaboration du SRHH au conseil régional. En effet, le conseil régional de l’habitat et de l’hébergement ne dispose ni des moyens financiers, ni des compétences juridiques nécessaires.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Ce serait renoncer au partenariat mis en avant dans le projet de loi. L’article 13 n’amoindrit pas les compétences du conseil régional ; au contraire, son rôle est réaffirmé.

La Commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL204 de précision du Gouvernement.

Elle adopte enfin l’article 13 modifié.

Section 5
Coordination du syndicat des transports d’Île-de-France
et de la société du Grand Paris

Article 15 bis
(art. L.  1241-14 du code des transports et art. L. 2531-5, L. 5722-7 et L. 5722-7-1 et section 1 du chapitre unique du titre III du livre V de la deuxième partie)

Modification des attributions du syndicat des transports d’Île-de-France
et élargissement des possibilités d’affectation du versement transport
au financement de toutes les actions relevant des domaines de compétences des autorités organisatrices de la mobilité urbaine

Le présent article résulte de l’adoption par le Sénat, en deuxième lecture, de deux amendements, portant article additionnel, identiques de M. Louis Nègre et de M. Roland Ries, le Gouvernement et la Commission s’en étant remis à la sagesse du Sénat.

Il a été présenté comme assurant une coordination, au sein du code des transports et du code général des collectivités territoriales, avec les dispositions prévues aux articles 15 et 34 ter. L’article 15 – lui-même de coordination – avait été voté conforme par l’Assemblée nationale en première lecture.

Il s’agit de modifier les attributions du syndicat des transports d’Île-de-France et d’élargir les possibilités d’affectation du versement transport au financement de toutes les actions relevant des domaines de compétences des autorités organisatrices de la mobilité urbaine et non des seuls transports « en commun ».

Mme Marylise Lebranchu, ministre de la Réforme de l'Etat, de la décentralisation et de la fonction publique a estimé que ces amendements avaient effectivement pour objet de tenir compte des modifications apportées au syndicat des transports d’Île-de-France dans le présent projet de loi.

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La Commission adopte l’amendement CL286 de cohérence du rapporteur.

Elle adopte ensuite l’article 15 bis modifié.

Article 17
(art. 4, 15, 18, 19 et 20 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris)

Coordination entre les actions de la société du Grand Paris
et le syndicat des transports d’Île-de-France

Le présent article favorise la coordination entre la société du Grand Paris et le STIF dans la mise en œuvre du réseau de transport public du Grand Paris. Il avait été adopté sans modification par le Sénat en première lecture ainsi que par votre commission des Lois.

Cet article modifie la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris afin d’organiser une association plus systématique du syndicat des transports d’Ile-de-France (STIF) à la mise en œuvre du réseau de transport public du Grand Paris.

En séance publique, l’Assemblée nationale avait complété, par un amendement de M. Patrick Ollier, le présent article pour prévoir la coordination avec les contrats de développement territoriaux prévus à l’article 21 de la loi relative au Grand Paris. Ces derniers, conclus entre le représentant de l’Etat dans la région, d’une part, et les communes et les établissements publics de coopération intercommunale pour les objets relevant des compétences qui leur ont été transférées, d’autre part, ont pour but de permettre la mise en œuvre des objectifs assignés au Grand Paris. Ces contrats doivent faire l’objet, préalablement à leur signature, d’une enquête publique, dont il est aujourd’hui prévu que la décision d’ouverture doive intervenir au plus tard le 31 décembre 2013. Le dispositif adopté par l’Assemblée nationale a permis de repousser cette échéance au 31 décembre 2014.

En adoptant deux amendements de M. Louis Nègre et de M. Roland Ries, le Sénat a substitué à la mention d’autorité organisatrice des transports, qui qualifie le syndicat des transports d’Île-de-France, celle d’« autorité organisatrice de la mobilité », par coordination avec la rédaction retenue, par ailleurs, par le présent projet de loi. Le présent article demeure donc, de ce fait, en discussion.

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La Commission adopte l’article sans modification.

Section 6
Dispositions relatives au site de La Défense

Article 18 bis
Rapport sur l’opportunité de supprimer l’Établissement public d’aménagement de la Défense Seine Arche

Introduit en séance publique à l’Assemblée nationale par un amendement de M. Denis Baupin, contre l’avis de votre Commission et du Gouvernement, cet article devait initialement mettre fin à l’opération nationale Défense Seine Arche et à l’existence de l’Établissement public d’aménagement de la Défense Seine Arche (EPADESA) au 1er janvier 2016.

Des amendements de même nature avaient été rejetés au Sénat, en première lecture. C’est pourquoi la commission des Lois du Sénat avait supprimé le présent article en deuxième lecture, son rapporteur considérant que des opérations d’aménagement étaient encore en cours.

Le Sénat a finalement adopté, avec l’avis favorable de la Commission et du Gouvernement, un amendement de M. Philippe Kaltenbach rétablissant le présent article dans un texte différent.

Le dispositif prévoit que le rapport remis par la mission de préfiguration de la métropole du Grand Paris au Gouvernement – au plus tard le 31 décembre 2014 – comprend une étude sur l’opportunité d’une réorganisation de la composition du conseil d’administration de l’Établissement public d’aménagement de la Défense Seine Arche. Selon son auteur, ce rapport devrait permettre d’intégrer la nouvelle métropole du Grand Paris à la gouvernance du quartier d’affaires de La Défense alors que celui-ci représente une des pierres angulaires du développement économique francilien.

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La Commission adopte l’article sans modification.

Chapitre II
Les dispositions spécifiques à la métropole de Lyon

Les articles 20 à 29 portent création d’une nouvelle collectivité, la métropole de Lyon, et organisent, pour les communes qui la composent, ainsi que pour le département du Rhône, les conséquences de sa mise en place. Ce dispositif institutionnel original s’adapte aux caractéristiques particulières de l’agglomération lyonnaise qui justifient la création d’une collectivité territoriale à statut particulier.

Lors de leur examen de ces articles en première lecture, le Sénat comme l’Assemblée nationale ont salué l’initiative entreprise par les élus du Rhône, sous l’impulsion de M. Gérard Collomb, président de la communauté urbaine de Lyon, et de M. Michel Mercier, ancien président du conseil général du Rhône, et approuvé l’économie générale du dispositif proposé pour la métropole de Lyon. Quelques points de divergences ont cependant émergé dès cette phase de l’examen du texte, notamment sur le champ des compétences transférées à la nouvelle collectivité.

À l’issue de la deuxième lecture du projet de loi par le Sénat, huit articles – sur un total de dix–sept composant ce chapitre – ont d’ores et déjà été adoptés dans les mêmes termes par les deux assemblées : il s’agit des articles 21 (relatif au régime législatif des communes situées sur le territoire de la métropole de Lyon), 24 (relatif à l’élargissement de la compétence des archives départementales du Rhône à la métropole de Lyon), 24 bis (relatif à la création d’un centre de gestion unique sur les territoires du département et de la métropole), 25 (portant création d’un service départemental–métropolitain d’incendie et de secours), 26 (relatif à la prorogation du mandat des délégués communautaires de la communauté urbaine de Lyon), 27 (relatif aux emplois fonctionnels de la collectivité métropolitaine), 27 bis (relatif à la création d’un conseil de développement par la métropole de Lyon), et 28 quinquies (relatif à la mise en place d’une commission locale pour l’évaluation des charges et des ressources transférées).

Les articles 28 bis (portant dispositions transitoires pour l’élection des conseillers métropolitains en 2014), 28 quater (relatif à l’évaluation des charges et des ressources liées au transfert de compétences communales à la métropole de Lyon) et 28 sexies (donnant la possibilité aux maires de s’opposer au transfert d’office au président de la métropole de Lyon de certains pouvoirs de police) ont, quant à eux, fait l’objet d’une suppression conforme.

Restent, par conséquent, six articles encore en discussion, dont le principal, l’article 20, qui fixe le statut particulier de la métropole de Lyon et définit ses compétences.

Article 20
(art. L. 3611-1 à L. 3611-3, L. 3621-1 à L. 3621-4, L. 3631-1 à L. 3631-8,
L. 3632-1 à L. 3632-4, L. 3633-1 à L. 3633-4, L. 3641-1 à L. 3641-9, L. 3642-1 à L. 3642-4, L. 3651-1 à L. 3651-4, L. 3661-1, L. 3662-1 à L. 3662-12, L. 3663-1 à L. 3663-6 [nouveaux] et art. L. 4133-3, L. 5111–1–1 et L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales)

Statut particulier de la métropole de Lyon

Le présent article porte création d’une nouvelle collectivité territoriale sui generis, résultant de la fusion de la communauté urbaine de Lyon et, sur le territoire de cette dernière, du département du Rhône.

1. En première lecture, le Sénat avait apporté plusieurs modifications significatives au régime de la métropole de Lyon

En première lecture, le Sénat a, en premier lieu, décidé d’anticiper au 1er janvier 2015 la date de mise en place de la nouvelle collectivité. La date du 1er avril 2015, qui figurait dans le projet initial, impliquait la mise en place d’un régime fiscal dérogatoire complexe et le Sénat a jugé plus opérant de porter création de la nouvelle collectivité au début de l’année civile.

S’agissant du fonctionnement de la nouvelle collectivité, le Sénat a décidé d’ouvrir aux maires la faculté de décider la réunion de la conférence métropolitaine, à la condition qu’ils représentent au moins la moitié des exécutifs communaux et que la réunion soit convoquée sur un ordre du jour déterminé.

Pour ce qui est des compétences de la future métropole de Lyon, le Sénat a décidé, pour ce qui concerne le bloc communal :

—  d’élargir les compétences en matière d’aménagement de l’espace et de concession de distribution publique d’énergie ;

—  de prévoir la participation de la métropole au capital des sociétés de développement régional et des futures sociétés d’accélération de transferts de technologie ;

—  d’étendre la compétence en matière de mobilité aux transports non urbains ;

—  de restreindre la compétence métropolitaine aux seuls sites funéraires « d’intérêt métropolitain » ;

—  d’instituer la métropole de Lyon comme autorité organisatrice de l’énergie ;

—  de supprimer la compétence prévue par le projet en matière d’orientation et de gestion de maisons de services au public ;

—  de supprimer la compétence prévue par le projet dans le domaine de la gestion des milieux aquatiques ;

—  de supprimer le transfert à la métropole de la compétence relative aux dispositifs locaux de prévention de la délinquance.

Le Sénat a également souhaité permettre à la métropole de déléguer, par convention, aux communes de son périmètre, la gestion de certaines de ses compétences, au-delà de la seule action sociale que prévoyait le texte initial.

S’agissant des compétences déléguées par l’État en matière de logement, le Sénat a souhaité remplacer le dispositif retenu par le projet de loi initial, consistant dans le transfert d’un bloc insécable de cinq compétences, par un transfert de plein droit, par délégation, des aides à la pierre, assorti d’une délégation possible des quatre autres compétences, que sont la gestion de tout ou partie des réservations de logements pour les personnes prioritaires, la garantie du droit à un logement décent et indépendant, la mise en œuvre des procédures de réquisition et la gestion de la veille sociale, de l’accueil, de l’hébergement et de l’accompagnement au logement des sans domicile ou des personnes éprouvant des difficultés particulières à se loger.

Le Sénat a par ailleurs conféré aux maires un droit d’opposition au transfert de leurs pouvoirs de police spéciale (assainissement, collecte des déchets ménagers, stationnement des résidences mobiles des gens du voyage, notamment) au président de la métropole.

En matière financière, le Sénat a précisé le contenu du protocole financier général entre les deux collectivités territoriales, supprimant du présent article les dispositions relatives à la création et au fonctionnement d’une commission locale pour l’évaluation des charges et ressources transférées – dispositions transitoires réintroduites plus logiquement à la fin du chapitre, à l’article 28 quinquies –, précisant que la valorisation des charges transférées entre les deux collectivités devrait tenir compte des éventuels engagements hors bilan, restreignant le calcul du volume moyen des dépenses d’investissement aux trois exercices les plus récents, pondéré par la part moyenne représentée par les investissements affectés au territoire métropolitain et prévoyant qu’une dotation de compensation provisoire serait versée par chaque collectivité à la seconde afin d’assurer l’égalité des taux d’épargne nette courante du département et de la métropole.

2. En première lecture, l’Assemblée nationale est revenue sur certaines modifications introduites par le Sénat

Sans remettre en cause l’économie générale du dispositif adopté par le Sénat, l’Assemblée nationale l’a modifié sur plusieurs points.

● S’agissant, en premier lieu, de la composition du conseil de la métropole, l’Assemblée nationale a apporté des précisions sur le régime électoral du conseil métropolitain, posant expressément le principe de l’élection au suffrage universel direct de ses membres, en alignant les modalités d’élection du président de la métropole sur celles en vigueur pour les maires et présidents de conseil régional ou général – élection au scrutin secret, à la majorité absolue aux deux premiers tours des membres du conseil et à la majorité relative au troisième tour – et en introduisant la parité pour l’élection au scrutin de liste des vice-présidents de la métropole.

● S’agissant de l’organisation de la métropole, l’Assemblée nationale a préféré que les conférences territoriales des maires soient présidées par un de leurs membres élu en leur sein plutôt que, de droit, par le président de la métropole, comme l’avait prévu le Sénat ; elle a en outre adopté, sur l’initiative de notre collègue Pascale Crozon, un amendement prévoyant que le projet de pacte de cohérence métropolitain serait adopté par la conférence métropolitaine à la majorité simple des maires représentant la moitié de la population totale des communes des périmètres métropolitains.

● S’agissant des compétences de la future métropole lyonnaise, l’Assemblée nationale a décidé, pour ce qui concerne les compétences du bloc communal :

—  d’introduire la participation au copilotage des pôles de compétitivité ;

—  d’introduire la compétence d’établissement, d’exploitation, d’acquisition et de mise à disposition d’infrastructures et réseaux de télécommunications, compétence aujourd’hui exercée par la communauté urbaine de Lyon ;

—  de rétablir la compétence, supprimée par le Sénat, de gestion des milieux aquatiques ;

—  de rétablir une compétence en matière de dispositifs locaux de prévention de la délinquance, que le Sénat avait supprimée en première lecture ;

—  de supprimer la compétence « énergie », comprenant l’exercice de la compétence d’autorité organisatrice de l’énergie et de celle de concession de la distribution publique d’électricité et de gaz, dans l’attente des conclusions de la concertation en cours sur la transition énergétique ;

—  de prévoir le respect, par les programmes métropolitains de soutien et d’aides aux établissements d’enseignement supérieur et de recherche, du schéma régional de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation créé par la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l’enseignement supérieur et à la recherche.

Suivant votre rapporteur, l’Assemblée nationale a par ailleurs décidé de supprimer la notion d’« intérêt métropolitain » restreignant certaines compétences dévolues à la métropole, étant précisé que la nouvelle collectivité territoriale bénéficierait de la clause de compétence générale.

● S’agissant des compétences déléguées par l’État en matière de logement, l’Assemblée nationale est revenue sur la modification introduite par le Sénat, décidant de recréer un bloc insécable, distinct toutefois de celui contenu dans le projet de loi initial : le texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture prévoyait un bloc insécable de deux compétences (les aides à la pierre, d’une part, et le droit au logement, y compris le contingent préfectoral, d’autre part) ; en outre, le dispositif voté prévoyait que la métropole de Lyon pourrait demander à l’État d’exercer, par délégation, ses compétences en matière de procédure de réquisition et d’hébergement d’urgence.

● En première lecture, l’Assemblée nationale a par ailleurs supprimé la faculté de transfert conventionnel, sur proposition de la commune ou de l’établissement public concerné, d’équipements d’intérêt métropolitain préexistant à la création de la métropole de Lyon. Elle a en revanche prévu, sur l’initiative du Gouvernement, le transfert conventionnel à la métropole des compétences exercées par la région Rhône-Alpes en matière de développement économique.

● L’Assemblée nationale a, par amendement du Gouvernement adopté par votre commission des Lois, supprimé la faculté ouverte aux maires de s’opposer au transfert de leurs pouvoirs de police spéciale permettant de réglementer certaines compétences transférées à la métropole (cf. supra). Le dispositif adopté par l’Assemblée nationale ne reprend cependant pas totalement le projet de loi initial : il prévoit que la police du stationnement relèvera des maires sur l’ensemble des voies de communication à l’intérieur des agglomérations et sur les voies du domaine public routier des communes et de la métropole à l’extérieur des agglomérations.

● S’agissant des dispositions financières, l’Assemblée nationale, sur l’initiative de Mme Christine Pires Beaune, rapporteure pour avis de la commission des Finances, a par cohérence avec l’anticipation du calendrier décidée par le Sénat en première lecture, supprimé la disposition selon laquelle la création de la métropole de Lyon produirait ses effets au plan fiscal à compter du 1er janvier 2016, le régime budgétaire transitoire prévu par le texte initial ne se justifiant que par une entrée en vigueur en cours d’année civile. Elle a par ailleurs adopté plusieurs amendements identiques du Gouvernement et de M. Thierry Braillard visant :

—  à faire bénéficier la métropole de Lyon de la dotation de compensation des départements ;

—  à confier à la commission locale pour l’évaluation des charges et des ressources transférées du département du Rhône la mission de procéder à la territorialisation des charges et produits retracés dans les comptes administratifs du département pour le calcul du montant de la dotation de compensation métropolitaine ;

—  à encadrer les conditions dans lesquelles la commission locale procèderait aux évaluations des charges et des ressources transférées au département du Rhône et fixer les dispositions qui seraient appliquées à défaut d’accord des membres de cette commission.

Confortant l’autonomie budgétaire des deux collectivités, l’Assemblée nationale a par ailleurs décidé de retenir, comme indicateur, le taux d’épargne nette – calculé sur l’excédent des recettes réelles de fonctionnement sur les charges réelles de fonctionnement, net de l’accroissement en capital de la dette, rapporté au total des recettes réelles de fonctionnement. Le montant de la dotation de compensation métropolitaine pourra, le cas échéant, être revu sur la base de propositions formulées par la commission locale pour l’évaluation des charges et ressources transférées du département du Rhône.

Deux amendements identiques de votre rapporteur et de M. Thierry Braillard ont fixé à la fin de l’année 2014 la date avant laquelle devra intervenir le protocole financier général entre le département du Rhône et la communauté urbaine de Lyon pour traiter des questions financières et comptables, plus particulièrement les conditions de répartition de l’actif et du passif préexistants du département du Rhône, ce qui permettra qu’il soit finalisé avant la création de la métropole, fixée au 1er janvier 2015.

3. Les modifications introduites par le Sénat en deuxième lecture

Lors de son examen du texte en deuxième lecture, le Sénat est revenu sur certaines modifications votées par l’Assemblée nationale en première lecture, essentiellement pour ce qui concerne les compétences transférées à la future collectivité ; il a également apporté de nouvelles précisions en matière organisationnelle et financière.

● S’agissant du fonctionnement de la métropole de Lyon, le Sénat, à l’initiative de sa commission des Lois, a supprimé la parité de candidatures pour l’élection des vice-présidents du conseil de la communauté urbaine du Grand Lyon en 2014, estimant que ce principe se heurterait, dans la pratique, à la composition de l’organe communautaire au sein duquel 43 des 59 communes membres ne disposeront que d’un seul siège.

Sur l’initiative de M. Gérard Collomb, le Sénat a en outre décidé que les conseils municipaux des communes intéressées seront consultés si des modifications des limites territoriales de la métropole sont envisagées.

● Les principales modifications apportées par le Sénat au texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture concernent le champ du bloc de compétences communales transférées de plein droit à la métropole :

—  sur l’initiative de sa commission des Lois, le Sénat a, comme il l’avait fait en première lecture, supprimé le transfert de plein droit des compétences des communes en matière de dispositif locaux de prévention de la délinquance ;

—  le Sénat a par ailleurs rétabli dans le bloc de compétences obligatoires la concession de la distribution publique d’électricité et de gaz ;

—  il a choisi de limiter le transfert des cimetières et crématoriums à leur intérêt métropolitain ;

—  il a défini une compétence « gares », par la participation à la gouvernance et à l’aménagement des gares ;

—  il a précisé le périmètre de la compétence exercée en matière d’infrastructures pour l’usage des véhicules électriques ou hybrides rechargeables, par référence à la définition que donne l’article L. 2224-37 du code général des collectivités territoriales ;

—  sur l’initiative de M. Jacques Mézard, le Sénat a adopté en séance publique un amendement affirmant les compétences de la métropole de Lyon en matière de transports, au travers de l’élaboration d’un « schéma de transport », reprenant ainsi une disposition adoptée en première lecture à l’article 30 s’agissant de la métropole marseillaise ;

—  sur le même sujet a été adopté un amendement présenté par M. Gérard Collomb et M. Michel Mercier visant à permettre à la métropole et au département de créer un syndicat mixte chargé de coordonner, organiser et gérer les transports collectifs urbains de la métropole et les transports collectifs réguliers du département ;

—  sur l’initiative du Gouvernement, le Sénat a réintroduit, en séance publique, la compétence, qui avait été supprimée par la commission, en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations, la ministre faisant valoir qu’il s’agissait d’appliquer à Lyon le droit commun défini à l’article 35 B du projet de loi. L’amendement a été sous–amendé par M. Gérard Collomb afin de prévoir que ces compétences sont exercées « avec le concours des syndicats mixtes constitués avec les communes concernées » ;

● Sur l’initiative de M. Michel Mercier, le Sénat a précisé, s’agissant de la disposition permettant à l’État de transférer à la métropole, sur sa demande, la propriété, l’aménagement, l’entretien et la gestion de grands équipements d’infrastructures, le cas échéant situés en dehors de son périmètre, que ce transfert se ferait « après avis du conseil général territorialement compétent ».

● S’agissant des compétences déléguées par l’État en matière de logement, le Sénat a, contre l’avis du Gouvernement, choisi de reprendre le dispositif adopté par lui en première lecture, tout en étendant le champ des compétences que l’Etat peut déléguer à la métropole aux dispositifs des conventions d’utilité sociale et la délivrance des agréments d’aliénation de logements HLM.

● En matière financière, le Sénat a adopté en séance publique un amendement présenté par MM. Gérard Collomb et Michel Mercier précisant que les indicateurs de ressources de la métropole et du département tiennent compte du montant de la dotation de compensation métropolitaine versée au département, ce qui permettra d’enlever à l’indicateur de richesse de la métropole le montant versé au département, montant qui sera ajouté à celui du département.

Le tableau ci–après reproduit l’évolution au cours de la navette, jusqu’à l’adoption par le Sénat en deuxième lecture, du champ des compétences transférées à la métropole de Lyon.

COMPÉTENCES DE LA MÉTROPOLE DE LYON

Projet de loi initial

Projet de loi adopté par le Sénat en première lecture

Projet de loi adopté par l’Assemblée nationale en première lecture

Projet de loi adopté par le Sénat en deuxième lecture

Transferts de compétences obligatoires

1. Compétences exercées en lieu et place des communes (art. L. 3641–1 du code général des collectivités territoriales)

1° En matière de développement et d’aménagement économique, social et culturel

a) création, aménagement et gestion des zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ;

b) actions de développement économique ;

b) actions de développement économique dont, notamment la participation au capital des sociétés visées au 8° de l’article L. 4211–1, ainsi que les actions contribuant à la promotion et au rayonnement du territoire et de ses activités ;

b) actions de développement économique dont la participation au capital des sociétés mentionnées au 8° de l’article L. 4211–1, en prenant en compte les orientations définies par le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation, et actions contribuant à la promotion et au rayonnement du territoire et de ses activités, ainsi que participation au copilotage des pôles de compétitivité ;

e) programme de soutien et d’aides aux établissements d’enseignement supérieur et aux programmes de recherche

b bis) programme de soutien et d’aides aux établissements d’enseignement supérieur et aux programmes de recherche

b bis) programme de soutien et d’aides aux établissements d’enseignement supérieur et aux programmes de recherche, dans le respect du schéma régional de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation ;

b bis) programme de soutien et d’aides aux établissements d’enseignement supérieur et de recherche et aux programmes de recherche, en prenant en compte le schéma régional de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation ;

c) construction, aménagement, entretien et fonctionnement d’équipements culturels socioculturels, socio-éducatifs et sportifs d’intérêt métropolitain ;

d) promotion du tourisme par la création d’offices du tourisme

d) promotion du tourisme, dont la création d’offices de tourisme

2° En matière d’aménagement de l’espace métropolitain

a) schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d’urbanisme et documents d’urbanisme en tenant lieu ; création et réalisation de zones d’aménagement concerté ; constitution de réserves foncières ;

a) schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d’urbanisme et documents d’urbanisme en tenant lieu ; définition, création et réalisation d’opérations d’aménagement ; constitution de réserves foncières ;

b) organisation de la mobilité urbaine ; création, aménagement et entretien de voirie du domaine public routier de la métropole de Lyon ; signalisation ; parcs de stationnement, plan de déplacements urbains ;

b) organisation de la mobilité au sens des articles L. 1231–1 et L. 1231–8 du code des transports ; création, aménagement et entretien de voirie du domaine public routier de la métropole de Lyon ; signalisation ; parcs de stationnement, plan de déplacements urbains ; abris de voyageurs ;

b) organisation de la mobilité au sens des articles L. 1231–1, L. 1231–8 et L. 1231–14 à L. 1231–16 du code des transports ; création, aménagement et entretien de la voirie du domaine public routier de la métropole de Lyon ; signalisation ; parcs et aires de stationnement, plan de déplacements urbains ; abris de voyageurs ;

b) organisation de la mobilité au sens des articles L. 1231-1, L. 1231-8, L. 1231-14, L. 1231-15 et L. 1231-16 du code des transports ; élaboration d’un schéma de transport qui définit les services de transports urbains, non urbains, réguliers ou à la demande sur le périmètre des transports métropolitains ; organisation des transports non urbains et urbains sur ce périmètre ; création, aménagement et entretien de la voirie du domaine public routier de la métropole de Lyon ; signalisation ; parcs et aires de stationnement, plan de déplacements urbains ; abris de voyageurs ;

 

b bis) Participation à la gouvernance et à l’aménagement des gares

c) prise en considération d’un programme d’aménagement d’ensemble et détermination des secteurs d’aménagement au sens du code de l’urbanisme ;

c) supprimé

c) établissement, exploitation, acquisition et mise à disposition d’infrastructures et de réseaux de télécommunications, conformément à l’article L. 1425–1 du code général des collectivités territoriales.

3° En matière de politique locale de l’habitat

a) programme local de l’habitat ;

b) politique du logement ; aides financières au logement social ; action en faveur du logement social ; action en faveur du logement des personnes défavorisées ;

c) amélioration du parc immobilier bâti, réhabilitation et résorption de l’habitat insalubre;

d) aménagement, entretien et gestion des aires d’accueil des gens du voyage

4° En matière de politique de la ville

a) dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d’insertion économique et sociale ;

b) dispositifs locaux de prévention de la délinquance ;

b) supprimé

b) dispositifs locaux de prévention de la délinquance ;

b) supprimé

5° En matière de gestion des services d’intérêt collectif

a) assainissement et eau ;

b) création, extension et translation des cimetières et sites cinéraires, ainsi que création et extension des crématoriums ;

b) création, gestion, extension et translation des cimetières et sites cinéraires d’intérêt métropolitain, ainsi que création et extension des crématoriums d’intérêt métropolitain ;

b) création, gestion, extension et translation des cimetières et sites cinéraires, ainsi que création et extension des crématoriums ;

b) création, gestion, extension et translation des cimetières et sites cinéraires métropolitains, ainsi que création et extension des crématoriums métropolitains ;

c) abattoirs, abattoirs marchés et marchés d’intérêt national ;

d) services d’incendie et de secours ;

d) services d’incendie et de secours, dans les conditions fixées au chapitre IV du titre II du livre IV de la première partie du code général des collectivités territoriales ;

e) service public de défense extérieure contre l’incendie

f) création et gestion de maisons de services au public et définition des obligations de service au public ;

f) supprimé

6° En matière de protection et mise en valeur de l’environnement et de politique du cadre de vie

a) gestion des déchets ménagers et déchets assimilés

a) collecte, élimination et valorisation des déchets des ménages et déchets assimilés ;

a) gestion des déchets ménagers et assimilés

b) lutte contre la pollution de l’air ;

c) lutte contre les nuisances sonores ;

 

bis) autorité organisatrice de l’énergie

bis) supprimé

d) soutien aux actions de maîtrise de la demande d’énergie.

e) élaboration et adoption du plan climat–énergie territorial en application de l’article L. 229–26 du code de l’environnement ;

e) élaboration et adoption du plan climat–énergie territorial en application de l’article L. 229–26 du code de l’environnement, en cohérence avec les objectifs nationaux en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre, d’efficacité énergétique et de production d’énergie renouvelable ;

f) concession de la distribution publique d’électricité ;

f) concession de la distribution publique d’électricité et de gaz ;

f) supprimé

f) concession de la distribution publique d’électricité et de gaz ;

 

bis) création, aménagement, entretien et gestion de réseaux de chaleur ou de froid urbains d’intérêt métropolitain

bis) création, aménagement, entretien et gestion de réseaux de chaleur ou de froid urbains ;

g) création et entretien des infrastructures de charge nécessaires à l’usage des véhicules électriques ou hybrides rechargeables ;

g) soutien à la création et à l’entretien des infrastructures de charge nécessaires à l’usage des véhicules électriques ou hybrides rechargeables ;

g) création et entretien des infrastructures de charge nécessaires à l’usage des véhicules électriques ou hybrides rechargeables ;

h) gestion des milieux aquatiques ;

h) supprimé

h) gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations, dans les conditions prévues à l’article L. 211–7 du code de l’environnement ;

h) gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations, dans les conditions prévues à l’article L. 211–7 du code de l’environnement et avec le concours des syndicats mixtes constitués avec les communes concernées ;

i) création et gestion de services de désinfection et de services d’hygiène et de santé.

2. Compétences exercées de plein droit en lieu et place des départements
(art. L. 3641–2 du code général des collectivités territoriales)

Exercice de l’ensemble des compétences départementales

Transferts de compétences facultatifs

1. Par convention avec la région
(art. L. 3641–4 du code général des collectivités territoriales)

Application du régime de droit commun régi par l’article L. 1111–8 du code général des collectivités territoriales

 

Par convention avec la région, la métropole peut exercer, à l’intérieur de son périmètre et en lieu et place de la région, les compétences en matière de développement économique (nouvel article L. 4221–1–1, introduit par l’article 32 du projet de loi)

2. Par convention avec l’État

(art. L. 3641–5 du code général des collectivités territoriales)

Délégation possible par l’État d’un bloc de cinq compétences indissociables en matière de logement :

a) attribution des aides à la pierre ;

b) gestion de tout ou partie des réservations de logements pour les personnes prioritaires ;

c) garantie du droit à un logement décent et indépendant ;

d) mise en œuvre des procédures de réquisition

e) gestion de la veille sociale, de l’accueil, de l’hébergement et de l’accompagnement au logement des sans domicile ou des personnes éprouvant des difficultés particulières à se loger.

– Exercice de plein de droit de l’attribution des aides à la pierre

– Délégation possible par l’État pour les quatre autres compétences :

1° gestion de tout ou partie des réservations de logements pour les personnes prioritaires ;

2° garantie du droit à un logement décent et indépendant ;

3° mise en œuvre des procédures de réquisition

4° gestion de la veille sociale, de l’accueil, de l’hébergement et de l’accompagnement au logement des sans domicile ou des personnes éprouvant des difficultés particulières à se loger.

– Délégation possible par l’État d’un bloc de deux compétences indissociables :

1° l’attribution des aides au logement locatif social et des aides en faveur de l’habitat privé ;

2° La garantie du droit à un logement décent et indépendant ;

– Délégation possible de tout ou partie des compétences suivantes :

1° mise en œuvre des procédures de réquisition

2° gestion de la veille sociale, de l’accueil, de l’hébergement et de l’accompagnement au logement des sans domicile ou des personnes éprouvant des difficultés particulières à se loger.

Exercice de plein de droit de l’attribution des aides à la pierre

Délégation possible par l’État pour six autres compétences :

1° gestion de tout ou partie des réservations de logements pour les personnes prioritaires ;

2° garantie du droit à un logement décent et indépendant ;

3° mise en œuvre des procédures de réquisition

4° gestion de la veille sociale, de l’accueil, de l’hébergement et de l’accompagnement au logement des sans domicile ou des personnes éprouvant des difficultés particulières à se loger.

5° élaboration, contractualisation, suivi et évaluation des conventions d’utilité sociale

6° délivrance d’agréments d’aliénation de logements aux organismes d’habitation à loyer modéré.

Délégations de compétences aux communes
(art. L. 3641–3 du code général des collectivités territoriales)

Délégation possible aux communes situées sur le territoire de la métropole de Lyon de la gestion des compétences départementales en matière d’action sociale

Délégation possible aux communes situées sur le territoire de la métropole de Lyon de la gestion de certaines de ses compétences

4. La position de votre Commission en deuxième lecture

Votre Commission des Lois a adopté vingt amendements à l’article 20. Outre deux amendements rédactionnels présentés par votre rapporteur, ces amendements ont principalement eu pour objet de rétablir certaines dispositions dans le texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture.

● S’agissant des compétences du bloc communal transférées à la future métropole, la Commission a adopté des amendements tendant non seulement au retour au texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture, mais aussi à une harmonisation des compétences dévolues à la métropole de Lyon avec celles que l’article 31 confère aux métropoles de droit commun :

—  sur l’initiative de M. Alain Tourret et de votre rapporteur, elle a complété les compétences en matière d’aménagement de l’espace métropolitain par la mention des actions de valorisation du patrimoine naturel et paysager, à l’instar de ce qui est prévu pour les métropoles de droit commun, estimant qu’il serait curieux que la métropole de Lyon, qui aura un degré d’intégration plus fort que les autres métropoles, ne dispose pas d’une telle compétence ;

—  sur l’initiative de M. Jean–Louis Touraine et de votre rapporteur, elle est revenue au texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture s’agissant de la compétence « mobilité », estimant que la mention d’un schéma de transports urbains et non urbains était adaptée au cas particulier de Marseille mais pas à celui de la métropole de Lyon dont le territoire est totalement inclus dans un périmètre de transports urbains (PTU) ;

—  sur l’initiative de votre rapporteur, la Commission a procédé à la réécriture de la compétence relative aux gares, estimant plus conforme au rôle des régions en matière de gouvernance et d’aménagement des gares de prévoir que la métropole de Lyon serait compétente pour l’aménagement urbain autour des gares ;

—  sur l’initiative de votre rapporteur, la Commission a rétabli la compétence, supprimée par le Sénat en deuxième lecture, en matière de dispositifs locaux de prévention de la délinquance ;

—  s’agissant de la compétence en matière de cimetières et sites cinéraires, la Commission a, sur l’initiative de votre rapporteur, supprimé la restriction de compétence de la métropole de Lyon opérée par le Sénat en deuxième lecture au caractère « métropolitain » de ces sites, cette notion étant peu adaptée à une collectivité territoriale de plein exercice ;

—  en matière énergétique, votre Commission a, sur l’initiative de votre rapporteur, supprimé la compétence, réintroduite par le Sénat en deuxième lecture, relative à la concession de la distribution publique d’électricité et de gaz, renvoyant ces questions, comme elle l’avait fait en première lecture à l’invitation de la commission des Affaires économiques, à un grand débat sur la transition énergétique ;

—  sur l’initiative du Gouvernement, elle a rétabli la rédaction adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture s’agissant de la gestion des milieux aquatiques, la Commission estimant qu’il n’était pas nécessaire de prévoir que cette compétence s’exerce avec le concours de syndicats mixtes constitués avec les communes concernées, un tel concours étant toujours possible sans qu’il soit besoin de le mentionner expressément dans la loi.

● S’agissant des délégations de compétence de l’État en matière de logement, votre Commission a adopté un amendement du Gouvernement rétablissant l’équilibre du texte adopté par l’Assemblée nationale en 1ère lecture : il prévoit en premier lieu le transfert d’un bloc insécable de trois compétences que la métropole de Lyon doit obligatoirement exercer pour signer une convention de délégation (aides à la pierre, droit au logement opposable et gestion du contingent préfectoral) et, en second lieu, deux autres compétences optionnelles et sécables (les réquisitions avec attributaire et l’hébergement).

● S’agissant des règles de substitution des communes par la métropole de Lyon au sein des syndicats mixtes dont elles sont membres, la Commission a adopté un amendement de Mme Nathalie Appéré et des autres membres du groupe SRC instaurant, afin que la gouvernance de ces syndicats mixtes ne soit pas déstabilisée par la création de la métropole de Lyon, un mécanisme encadrant le nombre de suffrages dont la métropole pourra disposer au sein du comité syndical : il prévoit une représentation des communes qui composent la métropole de Lyon proportionnelle à leur population, assortie d’une limite maximale de 50 % des suffrages pour la métropole. Cet amendement réservait ce mécanisme à la compétence d’autorité concédante de la distribution publique d’énergie ; il a fait l’objet d’un sous–amendement de votre rapporteur, également adopté par la Commission, l’étendant à la compétence d’assainissement et d’eau.

● Pour ce qui est du transfert des pouvoirs de police spéciale des maires, la Commission a adopté, contre l’avis du Gouvernement, deux amendements de Mme Nathalie Appéré et des autres membres du groupe SRC tendant, pour le premier, à réserver ce transfert à ceux de ces pouvoirs les plus aisément mutualisables à l’échelle métropolitaine (assainissement, collecte des déchets, conservation du domaine routier, stationnement des taxis, défense extérieure contre l’incendie) et à supprimer le transfert des autres compétences prévues initialement par l’article (stationnement des gens du voyage, sécurité des manifestations culturelles et sportives, circulation et stationnement, qui demeureront à l’échelle communale) et, pour le second, à supprimer les dispositions permettant la mise à disposition d’agents de police municipale auprès de plusieurs communes.

● Votre Commission a également adopté, contre l’avis de votre rapporteur, un amendement de Mme Pascale Crozon introduisant dans le présent projet de loi le principe d’une incompatibilité entre les mandats de conseiller métropolitain et de conseiller général ou régional. Votre rapporteur a fait valoir qu’une telle disposition aurait sa place dans une loi électorale et que l’introduction d’une règle de non cumul dans le code général des collectivités territoriales n’était pas satisfaisante.

● Sur l’initiative du Gouvernement, votre Commission a adopté un amendement instituant la possibilité, pour les collectivités et établissements publics concernés, de verser une prime de mobilité aux agents déplacés ou transférés du fait de la création de la métropole de Lyon.

Le Gouvernement a fait valoir à l’appui de son amendement que cette prime pourrait être attribuée par délibération de la collectivité territoriale ou par le conseil d’administration de l’établissement public concerné, aux agents titulaires et aux agents non titulaires de droit public recrutés pour une durée indéterminée ainsi transférés ou mutés indépendamment de leur volonté et que le montant de la prime devrait être modulé selon l’éloignement géographique de la nouvelle résidence administrative.

● En matière financière, la Commission a adopté deux amendements identiques de M. Alain Tourret et de votre rapporteur prévoyant que la dotation de compensation métropolitaine ne sera prise en compte que dans l’indicateur de ressources utilisé pour répartir les fonds de péréquation des départements et non dans celui qui sert à répartir le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales, pour lequel une telle prise en compte ne semble pas pertinente. La dotation de compensation métropolitaine a en effet pour objet de corriger les effets des transferts de ressources et de dépenses propres aux départements.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CL11 de M. Patrice Verchère. 

M. Patrice Verchère. Alors que le chef-lieu de la métropole de Lyon est explicitement désigné à l’alinéa 20 de cet article, le texte renvoie à un décret en Conseil d’État le soin de déterminer le chef-lieu du Rhône. Comprenant mal une telle différence de traitement, nous proposons de préciser dans la loi que le chef-lieu de ce département est Villefranche-sur-Saône, la commune la plus importante de ce territoire, et dont, je le précise, je ne suis pas l’élu.

M. le rapporteur. Avis défavorable, comme en première lecture. Je crois savoir que ce que vous proposez n’est pas demandé localement.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL257 du rapporteur.

Elle examine ensuite l’amendement CL48 de M. Paul Molac. 

M. Paul Molac. La rédaction actuelle de l’alinéa 34 de cet article prévoit, que pour l’élection des vice-présidents du conseil de la métropole de Lyon, les listes sont composées d’autant d’hommes que de femmes. Une telle disposition soulève deux problèmes : d’une part, elle ne permet pas d’assurer la parité de l’exécutif en cas d’élections à la majorité relative – celles-ci étant prévues en cas de troisième tour de scrutin ; d’autre part, elle risque d’entraîner la relégation des femmes en fin de liste, ce qui ne leur laisserait que des délégations mineures. C’est pourquoi nous proposons que ces listes soient composées alternativement d’un candidat de chaque sexe.

M. le rapporteur. J’ai déjà émis un avis défavorable à cet amendement en première lecture, le dispositif étant fort complexe à mettre en œuvre. Par ailleurs, la place ou le rang que l’on occupe sur une liste ne préjuge en rien de la délégation que l’on peut exercer dans une instance exécutive, qu’elle soit municipale ou communautaire.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL49 de M. Paul Molac. 

M. Paul Molac. Il semble nécessaire de rendre incompatibles les fonctions de président de la métropole de Lyon et de maire de l’une des communes membres de celle-ci.

M. le rapporteur. Avis défavorable, comme en première lecture.

La Commission rejette l’amendement.

Elle aborde l’amendement CL36 de Mme Pascale Crozon. 

Mme Pascale Crozon. Nous venons d’adopter une loi limitant le cumul des mandats. Or, en faisant fusionner la communauté urbaine de Lyon et une partie du département du Rhône, nous remplaçons une collectivité dont les élus seront soumis à la règle de non-cumul par une autre collectivité, dont les élus échapperont à cette même règle. En effet, le projet de loi aligne les incompatibilités relatives au président de la métropole sur celle du président du conseil général, mais reste muet à propos des autres conseillers.

Si la situation des parlementaires amenés à siéger au sein du futur conseil de la métropole de Lyon a déjà été réglée dans la loi sur le non-cumul des mandats, il n’en est rien du cumul de mandats locaux – métropolitain et régional, notamment – si bien qu’un conseiller métropolitain pourra aussi être maire et conseiller régional. Cette anomalie devrait certes être réglée en 2020, lors de la première élection du conseil de métropole au suffrage universel direct. Cependant, afin de ne pas envoyer de signal contraire aux engagements que nous avons pris en la matière, nous proposons de rendre ces trois mandats incompatibles dès 2015.

M. le rapporteur. Cet amendement a déjà été rejeté en première lecture, car ce texte n’est pas le véhicule adapté pour définir le régime des incompatibilités. En outre, sur la forme, l’amendement introduit des règles de non-cumul dans le code général des collectivités territoriales, alors que de telles règles relèvent du code électoral.

M. Patrice Verchère. Je suis tout à fait favorable aux amendements CL49 de M. Molac et CL36 de Mme Crozon. Votre refus, monsieur le rapporteur, dissimule-t-il quelque arrangement politique ?

Contre l’avis du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL36.

Elle examine ensuite les amendements identiques CL8 de M. Patrice Verchère et CL15 de Mme Dominique Nachury. 

Mme Dominique Nachury. En 2002, la communauté urbaine de Lyon a créé des instances de concertation qu’elle a appelées conférences locales des maires. Mais leur existence reste-t-elle pertinente dans le cadre de la métropole ?

M. le rapporteur. Avis défavorable à ces amendements qui tendent à les supprimer, comme en première lecture.

Mme Pascale Crozon. Il me semble même indispensable que figurent dans la loi les modalités d’organisation du dialogue entre les collectivités locales. Le fait d’avoir, en première lecture, doté les communes d’une faculté d’auto-saisine, me paraît d’ailleurs une forme de sécurité.

La Commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette successivement les amendements CL6 et CL9 de M. Patrice Verchère et CL50 et CL51 de M. Paul Molac. 

Elle adopte ensuite les amendements identiques CL258 du rapporteur et CL 65 de M. Alain Tourret, puis les amendements identiques CL259 du rapporteur et CL195 de M. Jean-Louis Touraine.

Elle adopte encore successivement les amendements CL267, CL260, CL261 et CL262 du rapporteur.

La Commission en vient à l’amendement CL52 de M. Paul Molac. 

M. Paul Molac. La coordination et la planification des réseaux à l’échelle métropolitaine peuvent grandement contribuer à l’atteinte des objectifs territoriaux de réduction de la consommation d’énergie, de baisse des émissions de gaz à effet de serre et de développement des énergies renouvelables.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Ayant déjà décliné cette proposition s’agissant de Paris, nous tiendrons la même position pour la métropole de Lyon et pour les métropoles de droit commun, pour des raisons déjà explicitées.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL196 de M. Jean-Louis Touraine. 

Mme Pascale Crozon. L’alinéa que nous proposons de supprimer présente deux difficultés majeures : tout d’abord, alors que l’exercice de la compétence concernée – la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations – est actuellement partagé entre plusieurs niveaux de collectivités territoriales et l’État, le projet de loi, tout en attribuant cette compétence à la seule métropole de Lyon, n’a prévu aucun mécanisme de transfert financier. De plus, le périmètre géographique pertinent n’est pas toujours celui d’une collectivité donnée : pour que la politique développée en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations soit efficace, il importe de maîtriser les cours d’eau en amont comme en aval. Or, ils dépassent souvent les limites territoriales des communes qui, de ce fait, s’organisent souvent en syndicats.

Nous souhaitons conserver cette souplesse de gestion et nous assurer que les conséquences financières du transfert de compétences seront bien évaluées.

M. le rapporteur. Cette compétence n’est pas aussi large que vous le dites. En outre, j’inviterai tout à l’heure la commission à maintenir les articles 35A à 35E du projet de loi, qui définissent la répartition des compétences en matière de gestion des milieux aquatiques – articles qui ont fait l’objet d’arbitrages positifs de la part des différents ministères concernés, y compris celui de l’Écologie et du développement durable. Par cohérence, avis défavorable à cet amendement.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL205 du Gouvernement.

Mme la ministre. La métropole de Lyon exerce de plein droit, en lieu et place des communes situées sur son territoire, la compétence de « gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations », à l’instar de tous les EPCI. Toutefois, il n’y a pas lieu de préciser que cette compétence s’exerce avec le concours des syndicats mixtes constitués avec les communes concernées.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.

Puis, suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL12 de M. Patrice Verchère. 

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL263 du rapporteur.

Elle examine l’amendement CL206 du Gouvernement.

Mme la ministre. Les délégations de compétences de l’État à la métropole de Lyon que prévoit notre amendement visent à faire de cette dernière un acteur majeur de la politique du logement sur son territoire.

M. le rapporteur. Avis favorable à cet amendement, qui rétablit le texte adopté en première lecture à l’Assemblée nationale.

M. Jean-Louis Touraine. Cette question importante fait également débat en ce qui concerne les métropoles de droit commun. Déléguer aux métropoles la compétence en matière d’hébergement d’urgence et de mise en œuvre du droit au logement opposable, en plus de celle qui leur incombe dans le domaine des aides à la pierre, revient à leur conférer des responsabilités supplémentaires importantes, sans leur fournir les moyens correspondants.

Si, à l’avenir, nous nous retrouvons dans la même situation qu’aujourd’hui – celle d’un accroissement considérable des besoins de logement et d’hébergement –, la métropole lyonnaise ne pourra faire face. Nous souhaitons donc le maintien de l’exercice de ces compétences par l’État, sans quoi la métropole de Lyon demandera à être déchargée de toute compétence dans le domaine du logement, y compris pour la distribution des aides à la pierre.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. À cet égard, le Gouvernement est-il oui ou non favorable à l’insécabilité partielle des compétences ? Il y a là, me semble-t-il, un peu de confusion.

Mme la ministre. Notre position a évolué sur ce point : si nous étions au départ favorables à une insécabilité totale, nous acceptons désormais l’insécabilité partielle – sans toutefois aller jusqu’à accepter la seule délégation des aides à la pierre.

La Commission adopte l’amendement CL206.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette ensuite l’amendement CL13 de M. Patrice Verchère. 

Puis elle adopte l’amendement CL152 de Mme Nathalie Appéré après avoir adopté le sous-amendement CL300 du rapporteur.

Elle examine ensuite l’amendement CL153 de Mme Nathalie Appéré. 

M. le rapporteur. Avis favorable.

Mme la ministre. Cet amendement tend à appliquer à la métropole de Lyon les dispositions de la loi portant réforme des collectivités territoriales de 2010 prévoyant un transfert des pouvoirs de police spéciale. Or, ce type de transfert nous paraît difficilement envisageable dans la mesure où Lyon n’est pas un EPCI, mais une collectivité à statut particulier. Permettre aux maires des communes de la métropole de s’opposer à l’exercice, par son président, de ses pouvoirs de police reviendrait à établir une tutelle des communes sur la métropole, ce qui serait contraire à l’article 72 de la Constitution. Sur le fond, comment assurer une gestion efficace des déchets ou de la circulation sans en assurer la police – sachant par ailleurs que le Gouvernement a déjà consenti des concessions en matière de stationnement ? Pour toutes ces raisons, je suis défavorable à cet amendement.

Mme Pascale Crozon. Je soutiens la position du rapporteur sur cet amendement qui est porté par l’ensemble des députés socialistes du département du Rhône. Le projet de métropole lyonnaise s’est construit sur l’idée que la fusion entre le département et la communauté urbaine de Lyon n’enlèverait rien aux communes. Or, le projet de loi remet en cause ce consensus, faisant perdre aux maires tous leurs pouvoirs de police spéciale.

En outre, le texte dissocie les pouvoirs de police de la circulation et du stationnement, ce qui risque d’entraîner une certaine confusion : une telle partition est d’ailleurs refusée par tous les maires, qui y voient une source d’inflation administrative et considèrent que l’échelon municipal demeure le plus pertinent pour réglementer la circulation.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL153, rendant sans objet l’amendement CL64 de M. Alain Tourret. 

La Commission en vient à l’amendement CL154 de Mme Nathalie Appéré. 

M. le rapporteur. Avis favorable.

Mme la ministre. Le Gouvernement est défavorable à cet amendement.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL154.

Elle examine l’amendement CL37 de Mme Pascale Crozon. 

Mme Pascale Crozon. Le projet de loi prévoit que la compétence en matière d’équipements culturels et sportifs doit être transférée en pleine propriété à la métropole au plus tard au 1er janvier 2016. Si ce principe paraît simple, il s’avère complexe à appliquer lorsque l’on s’aperçoit que cette compétence est partagée entre la métropole et la commune. À l’échelon local, les groupes de travail qui préparent ces transferts de propriété ont donc posé la règle selon laquelle l’initiative devait revenir aux communes, et cela a été validé par le Sénat sur proposition du sénateur-maire de Lyon. Il convient de le confirmer ici.

M. le rapporteur. Avis défavorable. L’article 20 ne prévoit pas de transfert des équipements communaux à la métropole : ce qui appartient aux communes continuera à leur appartenir. Ce sont les équipements de la communauté urbaine qui seront transférés. En outre, la question des usages partagés n’emporte pas de conséquence générale sur celle de la propriété partagée.

La Commission rejette l’amendement.

Sur avis favorable du rapporteur, elle adopte ensuite l’amendement CL207 du Gouvernement.

Puis, elle adopte les amendements identiques CL268 du rapporteur et CL63 de M. Alain Tourret. 

Elle adopte enfin l’article 20 modifié.

Article 22
(art.
1001, 1582, 1599 L [nouveau], 1599 M [nouveau], 1599 N [nouveau],
1599 O [nouveau], 1599 P [nouveau] et 1609 nonies C du code général des impôts )

Adaptation du code général des impôts à la création de la métropole de Lyon

Cet article tend à adapter le code général des impôts à la création, par l’article 20 du projet de loi, de la métropole de Lyon. Seul article du projet modifiant ce code, il contient en outre une disposition concernant les métropoles de droit commun.

1. Les modifications introduites par le Sénat en première lecture

En première lecture, le Sénat avait adopté un amendement de M. Gérard Collomb visant à écarter l’application à la future métropole de Lyon des dispositifs prévoyant une liaison de taux entre les impôts des ménages et la cotisation foncière des entreprises, perçus par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (modification de l’article 1636 B decies du code général des impôts). Il s’agissait, aux yeux de l’auteur de l’amendement, d’assurer la cohérence du dispositif fiscal avec le statut de la métropole de Lyon, collectivité territoriale de plein exercice à laquelle s’appliqueront les principes de libre administration et d’interdiction de toute tutelle d’une collectivité sur l’autre (article 72 de la Constitution). En contrepartie du fait que la métropole de Lyon pourrait voter librement ses taux d’impôts, l’amendement adopté par le Sénat instaurait un plafond, défini par rapport à un taux moyen national : l’article 1636 B septies du code général des impôts aurait précisé que les taux des taxes foncières, de la taxe d’habitation et de la cotisation foncière des entreprises votés par la métropole de Lyon ne pourraient excéder deux fois et demi le taux moyen constaté l’année précédente au niveau national pour l’ensemble des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

2. Les modifications introduites par l’Assemblée nationale en première lecture

En première lecture, votre commission des Lois a adopté un amendement de Mme Christine Pires Beaune, rapporteure pour avis au nom de la commission des Finances, revenant sur le régime dérogatoire ainsi adopté par le Sénat ; la commission des Finances a en effet estimé que ce régime dérogatoire porterait atteinte à une répartition équilibrée de la charge fiscale entre les différentes catégories de contribuables, sans qu’un motif d’intérêt général suffisant ne justifie une telle différence de traitement avec toute autre collectivité, notamment le département du Rhône. Mme Christine Pires Beaune avait néanmoins souligné que les spécificités de la métropole de Lyon devraient être prises en compte dans le cadre de l’élaboration de l’ordonnance prévue à l’article 29.

3. Les modifications introduites par le Sénat en deuxième lecture

En deuxième lecture, le Sénat, dont la commission des Lois n’avait pas modifié la rédaction de l’article, a adopté en séance publique un amendement de M. Gérard Collomb visant, à l’instar du dispositif adopté par le Sénat en première lecture, à fixer des règles spécifiques de plafonnement des taux votés par la métropole de Lyon : l’amendement précise que les taux des taxes foncières, de la taxe d’habitation et de la cotisation foncière des entreprises votés par la métropole de Lyon ne peuvent excéder deux fois et demi le taux moyen constaté l’année précédente au niveau national pour l’ensemble des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Le Gouvernement, par la voix de Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée chargée de la décentralisation, tout en rappelant son attachement aux règles de droit commun, a déclaré ne pas s’opposer à cet amendement qui répond aux spécificités de la future métropole lyonnaise : « Eu égard à la situation propre de votre métropole, le Gouvernement n’est pas opposé à l’amendement que vous avez proposé, sous réserve que l’on puisse affiner les spécificités de la métropole dans le cadre de l’ordonnance qui est prévue à l’article 29 et qui permettra de mieux encadrer les spécificités qui permettent de garantir le dispositif pour la métropole lyonnaise », a–t–elle alors déclaré.

4. La position de votre Commission

La Commission a adopté un amendement de votre rapporteur rétablissant l’application à la métropole de Lyon du droit commun en matière de liaison des taux d’imposition votés par les collectivités territoriales.

En première lecture, Mme Christine Pires Beaune, rapporteure pour avis au nom de la commission des Finances, avait rappelé que les règles de liens entre les taux des impositions directes locales prévues à l’article 1636 B decies du code général des impôts ont pour objet de garantir une répartition équilibrée de la charge fiscale entre les entreprises et les ménages et que, en privant ces dispositions de tout effet dans le périmètre de la métropole de Lyon, le législateur risquerait de porter atteinte à des garanties légales favorables au contribuable sur une portion du territoire national, sans qu’un motif d’intérêt général suffisant ne justifie une différence de traitement avec le futur département du Rhône ou avec les autres collectivités.

*

* *

La Commission est saisie d’un amendement CL264 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement vise à rétablir la rédaction adoptée à l’Assemblée nationale en première lecture, qui prévoyait l’application de la règle de liaison des taux des impositions directes locales à la future métropole de Lyon. Compte tenu de la réflexion menée par plusieurs groupes de travail sur les conditions financières de la création de cette collectivité, quelle est aujourd’hui la position du Gouvernement ?

Mme la ministre. Le Gouvernement a toujours été favorable à la liaison des taux.

M. le rapporteur. Je maintiens donc mon amendement.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 22 modifié.

Article 23
(art. L. 123-4 du code de l’action sociale et des familles)

Création de centres communaux d’action sociale mutualisés entre communes de la métropole de Lyon

Cet article vise à autoriser la création de centres communaux d’action sociale mutualisés entre plusieurs communes de la future métropole de Lyon.

Le projet de loi initial prévoyait que, sur le territoire de la métropole de Lyon, les communes membres d’une même conférence territoriale des maires – créée à l’article 20 du projet de loi – pourraient mutualiser les actions conduites par leurs centres communaux d’action sociale sous la forme d’un service commun, dépourvu de la personnalité morale. La mutualisation serait décidée par délibérations concordantes des conseils municipaux des communes intéressées.

1. Les modifications introduites par l’Assemblée nationale en première lecture

Votre commission des Lois avait, en première lecture, adopté, outre un amendement de coordination de votre rapporteur, un amendement de Mme Pascale Crozon remplaçant, comme critère de mutualisation, l’appartenance à une même conférence territoriale des maires par la continuité territoriale entre les communes concernées.

2. Les modifications introduites par le Sénat en deuxième lecture

En deuxième lecture, le Sénat, à l’initiative de sa commission des Lois a rétabli la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture, estimant que cette rédaction permettait d’apporter une certaine cohérence vis-à-vis des conférences territoriales des maires dont les périmètres correspondront à des bassins de vie infra-métropolitains.

3. La position de votre Commission

La Commission est revenue au texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture s’agissant du critère de mutualisation de leurs centres communaux d’action sociale par plusieurs communes, préférant retenir la continuité territoriale plutôt que l’appartenance à une même conférence territoriale des maires

*

* *

La Commission est saisie des amendements identiques CL7 de M. Patrice Verchère  et CL16 de Mme Dominique Nachury, portant suppression de l’article.

M. Patrice Verchère.  Il importe de maintenir, au sein de la future métropole de Lyon, le lien de proximité qu’entretiennent les communes avec la population par le biais des centres communaux d’action sociale (CCAS).

M. le rapporteur. Avis défavorable, comme en première lecture.

La Commission rejette les deux amendements.

Elle examine ensuite l’amendement CL155 de Mme Nathalie Appéré.

Mme Nathalie Appéré. Il s’agit de faciliter, au niveau infra-métropolitain, la coopération entre les communes souhaitant mutualiser leurs CCAS.

M. le rapporteur. Avis favorable.

Mme Pascale Crozon. Nous ne sommes pas opposés par principe à la volonté du Sénat d’instituer des conférences territoriales, échelon pertinent pour la mutualisation des services sociaux. Cependant, la rédaction actuelle du projet soulève deux difficultés : tout d’abord, cette mutualisation suppose une décision unanime des communes relevant d’une même conférence – ce qui risque d’empêcher toute avancée. En outre, le périmètre de ces conférences étant établi par délibération de la métropole, il pourra être modifié au gré des alternances, ce qui risque de remettre en cause la pérennité des services mutualisés. Il me semble donc préférable de ne pas trop encadrer la liberté des communes en la matière.

La Commission adopte l’amendement.

Elle adopte ensuite l’article 23 modifié.

Article 28
Entrée en vigueur du régime de la métropole de Lyon
et dispositions transitoires

Le présent article fixe la date d’entrée en vigueur des dispositions spécifiques qui régiront la métropole de Lyon, sous réserve du délai de douze mois suivant la promulgation du présent projet de loi, durant lequel le Gouvernement sera habilité à prendre par ordonnance diverses mesures d’adaptation (cf. infra, article 29). Au cours de la navette parlementaire, il a été enrichi de dispositions transitoires.

● Le projet de loi initial fixait cette date au 1er avril 2015.

En première lecture, le Sénat, sur la proposition de M. Gérard Collomb, a avancé cette date au 1er janvier 2015 afin d’en faciliter la mise en place et d’éviter la mise en place d’un régime fiscal transitoire, date que l’Assemblée nationale n’a pas modifiée lors de son examen du projet de loi en première lecture.

● En deuxième lecture, le Sénat, sur l’initiative de sa commission des Lois, a réintroduit à cet article une disposition transitoire, contenue à l’article 20, relative à l’élaboration du premier pacte de cohérence métropolitain suivant la création de la nouvelle collectivité : il est ainsi prévu qu’avant le 1er juillet 2015, la conférence métropolitaine élabore un projet de pacte de cohérence métropolitain entre la métropole et les communes situées sur son territoire.

● En deuxième lecture, votre Commission a adopté trois amendements, dont deux amendements de précision rédactionnelle de votre rapporteur et un amendement du Gouvernement visant à adapter les organismes consultatifs (comités techniques, commissions administratives paritaires et comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail) à la nouvelle organisation des collectivités concernées par la création de la métropole de Lyon et à assurer la continuité de la représentation des personnels.

À la date de création de la métropole de Lyon – le 1er janvier 2015 – l’ensemble des personnels de la communauté urbaine de Lyon sera transféré de plein droit à la nouvelle collectivité. Ces agents seront représentés par les organismes consultatifs issus de la communauté urbaine de Lyon. Les agents du département du Rhône, quant à eux, demeureront affectés dans cette collectivité jusqu’à la date du transfert définitif, qui sera fixée par convention ; pendant la période transitoire, les agents du département du Rhône seront représentés par les organismes consultatifs de cette collectivité.

Afin de garantir la bonne représentation de l’ensemble des agents de la métropole de Lyon à l’issue de tous ces transferts, le Gouvernement a souhaité par son amendement imposer l’organisation de nouvelles élections professionnelles avant la fin de l’année 2015 (III du présent article). Pour tenir compte de la nouvelle organisation du département du Rhône à l’issue des transferts définitifs, l’amendement impose aussi l’organisation d’élections professionnelles avant le 31 décembre 2015, dans cette collectivité (IV du présent article).

*

* *

La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CL265 et CL266 du rapporteur.

Elle examine l’amendement CL208 du Gouvernement.

Mme la ministre. Il s’agit d’adapter les organismes consultatifs à la nouvelle organisation des collectivités concernées.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 28 modifié.

Article 28 ter
Maintien du mandat de l’exécutif de la communauté urbaine
après la création de la métropole de Lyon

Cet article, introduit par le Sénat en première lecture sur l’initiative de M. Gérard Collomb, vise à proroger le mandat du président et des vice-présidents de la communauté urbaine de Lyon jusqu’au prochain renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la métropole, en 2020, et à prévoir, dans l’intervalle, un nombre de vice-présidents dérogatoire du droit commun.

Le présent article prévoit, à titre de mesure transitoire, que le président et les vice-présidents de la communauté urbaine de Lyon, élus en mars 2014, deviendront, à la suite de la transformation de la communauté urbaine de Lyon en métropole de Lyon, respectivement le président et les vice-présidents de la métropole. Cette disposition est à rapprocher de celle l’article 26 du projet de loi – d’ores et déjà adopté en termes identiques par les deux assemblées – qui précise que, jusqu’au prochain renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la métropole de Lyon, les délégués communautaires de la communauté urbaine de Lyon exerceraient le mandat de conseillers métropolitains.

Le présent article précise en outre que le nombre de vice-présidents du conseil de la communauté urbaine de Lyon, qui deviendraient de plein droit les vice-présidents de la métropole lors de sa création, sera déterminé par son organe délibérant, mais que l’effectif ne pourra être supérieur à 30 % de l’effectif total de l’organe délibérant, ni excéder vingt-cinq vice-présidents, ce qui constitue un assouplissement par rapport aux règles de droit commun fixées à l’article L. 5211-10 du code général des collectivités territoriales qui dispose que, à compter des prochaines élections municipales de mars 2014, le nombre de vice-présidents, déterminé par l’organe délibérant, ne peut être supérieur à 20 % de l’effectif total de ce dernier, ni excéder le nombre de quinze vice-présidents. La dérogation au droit commun à laquelle procède le présent article répond à un légitime souci d’une représentation équitable des différents territoires composant la future métropole de Lyon qui regrouperait les cinquante-huit communes aujourd’hui membres de la communauté urbaine de Lyon.

L’Assemblée nationale en première lecture a adopté un amendement de Mme Pascale Crozon visant à introduire, durant la période transitoire, la parité parmi les vice-présidents, tout comme le principe en a été adopté, dans les mêmes conditions, dans le régime de la future métropole (cf. supra, article 20).

En deuxième lecture, le Sénat est revenu sur cet ajout : estimant que la configuration du conseil de la communauté urbaine de Lyon en 2014 ne permettra pas de mettre en œuvre le dispositif adopté par l’Assemblée nationale en première lecture, quarante-trois de ses cinquante-neuf communes membres ne disposant que d’un seul siège au conseil métropolitain, la commission des Lois du Sénat a adopté un amendement de M. Jacques Mézard supprimant le principe de parité de candidatures des vice-présidents durant la période transitoire.

En deuxième lecture, votre commission des Lois a rétabli, sur l’initiative de Mme Dominique Nachury, ainsi que de Mme Nathalie Appéré et des autres membres du groupe SRC, l’application de la parité aux vice–présidents de la métropole de Lyon pendant la période transitoire.

*

* *

Suivant l’avis du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL17 de Mme Dominique Nachury.

Elle examine ensuite les amendements identiques CL14 de Mme Dominique Nachury et CL156 de Mme Nathalie Appéré.

Mme Dominique Nachury. Il importe de rétablir l’obligation de parité pour l’élection du conseil de la métropole de Lyon, et de faire en sorte que l’écart entre les nombres de vice-présidents et de vice-présidentes n’y dépasse pas l’unité.

Mme Nathalie Appéré. Je rappelle qu’à partir de 2015, la métropole de Lyon deviendra une collectivité de plein exercice et assumera les compétences d’un département. Dans la mesure où nous avons adopté des dispositions visant à assurer la parité dans les départements, il convient que la métropole de Lyon dispose d’un exécutif paritaire.

Mme Cécile Untermaier. Pour cela, il suffit que l’on nomme deux femmes vice-présidentes de plus qu’actuellement, alors même que le mode de scrutin par fléchage devient paritaire et qu’il n’y a dans cette agglomération aucune commune sous le seuil des 1 000 habitants. Politiquement, nos concitoyens ne comprendraient pas que l’on supprime un échelon départemental devenu paritaire pour le remplacer par un échelon métropolitain qui ne le serait pas. Il s’agit donc d’un amendement de cohérence avec les dispositions de la loi du 17 mai dernier.

M. le rapporteur. Avis favorable.

Mme la ministre. Sagesse.

La Commission adopte les amendements.

Puis elle adopte l’article 28 ter modifié.

Article 28 sexies A [nouveau]
(art. L. 335 et L. 337 du code électoral)

Coordination : création, dans le cadre du scrutin régional,
d’une section départementale pour la métropole de Lyon

Cet article est issu de l’adoption par votre Commission d’un amendement du Gouvernement visant, par coordination avec la création de la métropole de Lyon, à modifier les articles du code électoral relatifs au scrutin régional.

Il créé une section départementale pour la métropole de Lyon, sans modifier l’effectif global du conseil régional, qui restera composé de 157 conseillers régionaux.

À l’appui de son amendement, le Gouvernement a fait valoir que, pour la détermination du nombre de candidats par section, il prendrait en compte les dernières évolutions démographiques intervenues depuis la précédente répartition dans chaque département et que les sièges de conseillers régionaux seraient répartis entre les sections départementales à la répartition proportionnelle au plus fort reste, en fonction des résultats du dernier recensement authentifié.

Pour ce qui concerne la région Rhône–Alpes, les 157 sièges seront répartis entre les neuf sections départementales. Pour fixer le nombre de candidats par section départementale, deux unités sont ajoutées aux sièges, en application de la loi n° 2003-327 du 11 avril 2003 relative à l’élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu’à l’aide publique aux partis politiques, soit 175 candidats répartis comme suit.

Ain

17

Ardèche

10

Drôme

14

Isère

32

Loire

21

Métropole de Lyon

35

Rhône

13

Savoie

12

Haute-Savoie

21

Les 45 candidats de l’actuel département du Rhône seront répartis entre la métropole de Lyon (35 candidats) et le futur département (13 candidats).

*

* *

La Commission examine l’amendement CL209 du Gouvernement portant article additionnel.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Cet amendement déroge au principe de « l’entonnoir », mais il vise à opérer une coordination.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.

Article 29
Autorisation du Gouvernement à fixer, par ordonnance, le régime budgétaire, comptable, fiscal et financier de la métropole de Lyon

Cet article tend à habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai de douze mois suivant la publication de la loi, les mesures d’adaptation liées à la création de la métropole de Lyon. Il prévoit en outre que le projet de loi de ratification devra être déposé dans les trois mois suivant la publication de l’ordonnance.

Le champ initial de l’habilitation, déjà très large, touchait tout à la fois :

—  aux modalités pratiques de fonctionnement et de financement de tout établissement ou organisme institué par la loi en conséquence de la création de la métropole de Lyon ;

—  aux règles régissant le service départemental d’archives du Rhône ;

—  et aux règles budgétaires, financières, fiscales, comptables et celles relatives aux concours financiers de l’État applicables à cette collectivité.

1. Les modifications introduites par le Sénat en première lecture

En première lecture, le Sénat avait, en séance publique, adopté un amendement de M. Jean Germain, rapporteur pour avis au nom de la commission des Finances, tendant à préciser que les modalités de financement de tout établissement ou organisme institué par la loi en conséquence de la création de la métropole de Lyon ne puissent peser sur d’autres collectivités territoriales que le département du Rhône et la métropole de Lyon.

2. Les modifications introduites par l’Assemblée nationale en première lecture

En première lecture, l’Assemblée nationale avait apporté plusieurs modifications à cet article, en commission puis en séance publique.

Votre commission des Lois avait ainsi adopté, outre un amendement de précision de votre rapporteur, un amendement de coordination présenté par M. Jean-Louis Touraine, afin d’assurer la transposition des dispositions législatives en vigueur concernant les départements, les établissements publics de coopération intercommunale et les communautés urbaines qui s’appliqueront à la future métropole de Lyon.

En séance publique ont été adoptés plusieurs amendements du Gouvernement et de votre rapporteur visant à étendre le champ de l’habilitation, qui s’étend désormais :

—  aux modalités de répartition de la dotation de compensation des départements entre la métropole et le département du Rhône ;

—  aux modalités d’application des fonds de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) ;

—  à la définition des modalités d’élection des conseillers métropolitains de la métropole de Lyon à l’horizon 2020.

3. Les modifications introduites par le Sénat en deuxième lecture

En deuxième lecture, la commission des Lois du Sénat a adopté un amendement de M. Gérard Collomb, précisant qu’en matière fiscale, l’ordonnance devra également adapter les dispositions de la section I du chapitre 1er du titre V de la deuxième partie du livre 1er du code général des impôts – relative à la fixation des taux à retenir pour le calcul des impositions directes locales et comprenant les articles 1636 B sexies et suivants – afin de tirer toutes les conséquences de la constitution de la métropole de Lyon et de la disparition de la communauté urbaine de Lyon pour les communes situées sur son territoire.

En séance publique, l’article a été adopté sans modification.

Le rapporteur René Vandierendonck avait néanmoins déposé un amendement – repoussé par le Sénat – visant à supprimer l’alinéa prévoyant que l’ordonnance préciserait les modalités d’élection des conseillers métropolitains à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la métropole de Lyon. Son auteur a estimé qu’aucune considération liée à l’urgence ne pouvait justifier, s’agissant d’un régime électoral ne s’appliquant pas avant 2020, un dessaisissement du Parlement dans un domaine qui est au cœur du domaine de la loi.

En réponse, le Gouvernement a fait valoir que le Conseil constitutionnel a déjà conclu à la nécessité de prévoir, dans la loi qui crée une collectivité territoriale, les grands principes encadrant le mode de scrutin applicable à ses élus. Se fondant sur cette jurisprudence, le Gouvernement a estimé nécessaire d’accompagner la création de la métropole de Lyon de la définition, par le législateur, des principes qui guideraient le régime électoral de la métropole après la période transitoire.

Mme Anne–Marie Escoffier, ministre déléguée chargée de la décentralisation, a estimé que l’habilitation permettait de répondre dans les meilleures conditions aux nouvelles modalités d’élection d’autant qu’elle est très encadrée par l’article 29.

4. La position de votre Commission

Votre commission des Lois a adopté cet article sans modification.

Votre rapporteur s’est, lui aussi, interrogé sur la pertinence du recours à une ordonnance, prise sur le fondement de l’article 38 de la Constitution, pour la fixation des modalités de l’élection des conseillers métropolitains à l’issue du régime transitoire, soit à partir du prochain renouvellement général qui aura lieu en 2020 (30) .

Il estime que la rédaction combinée des articles 20 et 29 encadre fortement le contenu de la future ordonnance.

À l’article 20, l’Assemblée nationale a souhaité, dès la première lecture et à l’initiative de votre Commission, qu’il soit expressément précisé que « les conseillers métropolitains sont élus au suffrage universel direct, dans les conditions prévues par le code électoral » (nouvel article L. 3631–2 du code général des collectivités territoriales).

L’article 29, qui fixe le contenu de la future ordonnance, encadre très fortement ce contenu, ne laissant que très peu de marge d’appréciation au Gouvernement pour préciser les modalités de l’élection des conseillers métropolitains à l’issue du régime transitoire :

—  le mode de scrutin sera celui des élections municipales – scrutin de liste à deux tours –, l’article 29 précisant que les conseillers sont élus « conformément aux articles L. 260 et L. 262 du code électoral » ;

—  le nombre de conseillers métropolitains est très encadré : il ne peut être inférieur à 150, ni supérieur à 180 ;

—  les règles relatives à la fixation des circonscriptions sont rappelées : l’élection aura lieu dans « des circonscriptions dont le territoire est continu et défini sur des bases essentiellement démographiques, toute commune de moins de 3 500 habitants étant entièrement comprise dans la même circonscription ».

*

* *

La Commission adopte l’article sans modification.

Chapitre IV
La métropole

Article 31
(art. L. 5211-5, L. 5211-28-2, L. 5211-28-3, L. 5211-41, L. 5211-41-1, L. 5217-1 à L. 5217-7, L. 5217-7-1 [nouveau], L. 5217-14 à L. 5217-20, L. 5217-20-1 et L. 5217-20-2 [nouveaux]
du code général des collectivités territoriales, art. 1043 du code général des impôts,
art. L. 421-2 du code de l’éducation)

Restructuration du régime métropolitain de droit commun

Afin de rendre plus attractif le statut de métropole créé par la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 (loi n° 2010-1563), le présent article propose de le rénover par la mise en œuvre de dispositifs propres à favoriser une intégration à un échelon local plus approprié pour faire émerger les initiatives économiques, sociales, environnementales et culturelles, parvenir à une rationalisation optimale de l’action publique et faciliter l’affirmation, à l’échelle européenne, des grandes agglomérations françaises.

1. Les principaux apports introduits par l’Assemblée nationale en première lecture

Lors de son examen en première lecture, le présent article a fait l’objet de modifications tendant tout d’abord à rétablir le principe d’automaticité de la transformation en métropoles des établissements publics de coopération intercommunales (EPCI) éligibles à ce statut – principe qui, posé par la version initiale du projet de loi, avait été supprimé par le Sénat en première lecture – puis à fixer des critères supplémentaires pour l’accès au statut de métropole, à ajuster le champ des compétences, notamment communales et étatiques, qui seront transférées ou déléguées aux métropoles, et enfin à préciser les conditions juridiques et financières de création et/ou de fonctionnement des métropoles.

• Le rétablissement du principe d’automaticité de la transformation en métropoles des EPCI éligibles à ce statut

À l’initiative de votre rapporteur, votre commission des Lois avait rétabli le principe, prévu dans la version initiale du projet de loi et supprimé par le Sénat en première lecture, selon lequel un EPCI à fiscalité propre, dès lors qu’il compte plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine de plus de 650 000 habitants, doit être automatiquement transformé en métropole par décret (article L. 5217-1 du code général des collectivités territoriales).

En effet, fonder l’accès au statut de métropole sur le volontariat plutôt que sur l’automaticité risque de réduire, voire d’annihiler, la portée de la réforme. Ce n’est d’ailleurs pas un hasard si, à la suite de l’entrée en vigueur de la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, qui a créé le statut de métropole en le laissant à l’initiative des intercommunalités, seul un des huit EPCI qui étaient éligibles à ce statut, est devenu une métropole (Nice Côte-d’Azur).

• L’élargissement des critères à satisfaire pour l’accès au statut de métropole

À l’initiative de votre rapporteur, votre commission des Lois a introduit un critère d’accès au statut de métropole alternatif à celui de l’aire urbaine de 650 000 habitants. En effet, certains EPCI à fiscalité propre qui forment un ensemble de plus de 400 000 habitants, qui comprennent, dans leur périmètre, le chef-lieu de région et qui exercent des fonctionnalités stratégiques qui leur confèrent une stature métropolitaine, doivent accéder automatiquement au statut de métropole, même s’ils ne sont pas situés dans une aire urbaine de plus de 650 000 habitants (article L. 5217-1 du code général des collectivités territoriales).

C’est en particulier le cas de l’agglomération de Montpellier dont il serait paradoxal qu’elle ne puisse pas bénéficier du statut de métropole, alors qu’avec les aires urbaines environnantes, et notamment celles de Sète et de Lunel, l’aire urbaine de Montpellier forme un ensemble de plus de 700 000 habitants qui, par sa proximité avec l’Espagne, et notamment avec la métropole de Barcelone, occupe une place stratégique à l’échelle européenne.

À l’initiative de Mme Nathalie Appéré et des membres du groupe socialiste, républicain et citoyen (SRC), votre commission des Lois a choisi d’ouvrir le statut de métropole aux EPCI qui, quoique n’atteignant pas le double seuil démographique de 400 000 habitants dans une aire urbaine de plus de 650 000 habitants, sont les centres d’une zone d’emplois de plus de 400 000 habitants au sens de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et qui, à la date d’entrée en vigueur du présent projet de loi, exercent, en lieu et place des communes membres un certain nombre de compétences stratégiques et structurantes, notamment en matière d’infrastructures, de transports, de développement économique et d’enseignement supérieur (article L. 5217-1 du code général des collectivités territoriales).

Pour ces EPCI, la transformation en métropole serait non pas automatique, mais facultative. Le décret actant la création de la métropole devrait prendre en compte les fonctions de commandement stratégique de l’État et les fonctions métropolitaines effectivement exercées sur le territoire de l’EPCI, ainsi que son rôle en matière d’équilibre du territoire national. Par ailleurs, notre Assemblée a, en séance publique, soumis la transformation des EPCI concernés à un accord exprimé par deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population.

• Les précisions relatives aux conditions juridiques et financières de création et de fonctionnement des métropoles

Lors de l’examen du projet de loi en première lecture, votre commission des Lois avait, à l’initiative de MM. Christophe Borgel et Vincent Feltesse, proposé de faciliter la création de métropoles en permettant à une commune faisant partie d’un EPCI de se retirer de cet EPCI pour intégrer la nouvelle métropole, lors de la création de celle-ci, sans que son retrait soit subordonné à l’accord des autres conseils municipaux de l’établissement et au consentement de son organe délibérant, par dérogation aux dispositions de l’article L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales.

Ce texte prévoit en effet qu’« une commune peut se retirer de l’établissement public de coopération intercommunale, sauf s’il s’agit d’une communauté urbaine ou d’une métropole, dans les conditions prévues à l’article L. 5211-25-1, avec le consentement de l’organe délibérant de l’établissement », et que « le retrait est subordonné à l’accord des conseils municipaux exprimé dans les conditions de majorité requises pour la création de l’établissement ».

Il s’agissait de prévoir que dans le cadre de la création d’une métropole, le retrait d’une commune d’un établissement public de coopération intercommunale pour rejoindre cette métropole, à condition que la continuité territoriale de la métropole ainsi créée ne fût pas rompue, ne serait pas subordonné à l’accord des autres conseils municipaux de l’établissement et au consentement de son organe délibérant (ancien 2° du II de l’article 31).

Cette mesure s’inspirait de la procédure actuellement prévue en cas d’extension du périmètre des communautés urbaines. L’article L. 5215-40-1 du code général des collectivités territoriales dispose en effet que « dans un délai de trois ans à compter de la publication de la loi n° 99-586 du 12 juillet relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale [puis tous les douze ans à compter de l’expiration de ce délai de trois ans], le périmètre des communautés urbaines peut être étendu aux communes dont l’inclusion dans le périmètre communautaire est de nature à assurer la cohérence spatiale et économique ainsi que la solidarité financière et sociale qui sont nécessaires au développement de la communauté urbaine et à son évolution en métropole régionale ». Dans ce cas, l’extension du périmètre communautaire est prononcée par arrêté du représentant de l’État dans le département, lorsque les communes font partie du même département, ou par arrêté conjoint des représentants de l’État dans les départements concernés, lorsque le périmètre projeté s’étend au-delà d’un seul département. Or cet arrêté vaut retrait des communes, auxquelles le périmètre est étendu, des EPCI dont elles sont membres. Le consentement des organes délibérants de ces EPCI au retrait des communes membres n’est pas requis, sauf s’il s’agit de syndicats mixtes, de syndicats de communes ou d’EPCI membres de syndicats mixtes ou de syndicats de communes, dans quel cas les conditions financières et patrimoniales du retrait de la commune sont déterminées par délibérations concordantes du conseil municipal de la commune, de l’organe délibérant du syndicat mixte, et, le cas échéant, de l’organe délibérant de l’EPCI membre du syndicat mixte, en application du troisième alinéa de l’article L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales, auquel renvoient les articles L. 5215-40-1 et L. 5215-22 du même code.

Animée par le même souci de favoriser l’émergence des métropoles, votre commission des Lois avait, à l’initiative de Mme Estelle Grelier, de Mme Françoise Descamps-Crosnier et de MM. Paul Molac et Sergio Coronado, adopté des amendements susceptibles de faciliter les conditions d’instauration, dans les métropoles, d’une dotation globale de fonctionnement (DGF) territoriale en substituant une règle de majorité à une règle d’unanimité.

En effet, l’alinéa 1er de l’article L. 5211-28-2 du code général des collectivités territoriales, prévoit que, sur délibérations concordantes de l’organe délibérant et de chacun des conseils municipaux des communes membres, un EPCI à fiscalité propre peut percevoir, en lieu et place de ses communes membres, les montants dont elles bénéficient au titre de la dotation globale de fonctionnement, afin de permettre une mise en commun des ressources.

Il était proposé de préciser que, dans les métropoles de droit commun, cet accord devait être exprimé par les deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres de la métropole représentant plus de la moitié de la population totale de celle-ci, ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population (ancien 3° du II de l’article 31).

De la même façon et à l’initiative des mêmes parlementaires, votre commission des Lois avait entrepris de faciliter l’unification de tout ou partie des impôts directs locaux afin d’optimiser l’utilisation de la croissance des ressources, soit au service de projets communautaires, soit de politiques de solidarité entre les communes.

En effet, depuis l’entrée en vigueur de la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, l’alinéa 1er de l’article L. 5211-28-3 du code général des collectivités territoriales permet à un EPCI à fiscalité propre et à ses communes membres de décider « sur délibérations concordantes de l’organe délibérant et de chacun des conseils municipaux des communes membres, de procéder à l’unification de l’un ou de plusieurs des impôts directs suivants : la taxe d’habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur les propriétés non bâties ».

Toutefois, les conditions d’unanimité requises s’avèrent si contraignantes qu’aujourd’hui aucun EPCI à fiscalité propre n’a encore pu faire usage de cette nouvelle possibilité d’unification fiscale, en dehors des dispositions prévues pour la fiscalité professionnelle unique.

Aussi était-il suggéré de préciser que, dans les métropoles de droit commun, cet accord devait être exprimé par les deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres de la métropole représentant plus de la moitié de la population totale de celle-ci, ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population (ancien 3° du II de l’article 31).

Dans un contexte budgétaire de plus en plus contraint, il apparaissait souhaitable de pouvoir étendre aux taxes foncières et à la taxe d’habitation les possibilités d’unification des impôts directs. Cette unification devait permettre à ceux qui le souhaitaient de renforcer la péréquation intercommunale et l’équité de la fiscalité locale.

Qu’il s’agisse de la création d’une DGF territoriale ou de l’unification des impôts directs locaux, l’instauration d’une règle de majorité devait permettre de conforter le degré d’intégration des métropoles et de marquer une nouvelle avancée par rapport au statut des communautés urbaines.

Pour ce qui concerne les règles de fonctionnement du conseil de la métropole, l’Assemblée nationale avait, à l’initiative de Mme Nathalie Appéré et des membres du groupe socialiste, républicain et citoyen (SRC), adopté un amendement instaurant un principe de parité pour l’élection des vice-présidents dudit conseil. En effet, il a paru à l’Assemblée nationale qu’il était légitime que les métropoles de droit commun poursuivissent l’objectif d’égal accès des femmes et des hommes aux fonctions électives fixé à l’article 1er de la Constitution. Par ailleurs, cette règle de parité venait compléter les dispositions de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 qui instaurent d’ores et déjà la parité au sein des organes délibérants des conseils départementaux et des communes de plus de 1000 habitants (ancien alinéa 2 de l’article L. 5217-5 du code général des collectivités territoriales).

Enfin, pour ce qui est du fonctionnement du conseil de développement (31), outre l’incompatibilité entre le mandat de conseiller métropolitain et celui de membre du conseil de développement, notre Assemblée a prévu l’association des autorités locales des pays voisins, des groupements transfrontaliers et des groupements européens de coopération territoriale aux travaux des conseils de développement de la métropole européenne de Lille et de l’eurométropole de Strasbourg – cette association pouvant, dans le cas de l’eurométropole de Strasbourg, être également étendue aux représentants des institutions et des organismes européens (alinéas 4 et 5 de l’article L. 5217-7-1 du code général des collectivités territoriales).

• L’ajustement du champ des compétences transférées ou déléguées aux métropoles

À l’initiative de votre rapporteur, l’étendue des compétences communales transférées aux métropoles avait été précisée. En effet, dans la version du projet de loi adoptée par le Sénat en première lecture, les métropoles de droit commun s’étaient vues reconnaître une compétence pour participer au capital des sociétés d’investissement ou de financement ou d’accélération du transfert de technologie. Or les communes ne sont pas compétentes (ou seulement dans une mesure très limitée) dans ce domaine.

Par ailleurs, en matière de financement, les entreprises ont avant tout besoin que les interventions publiques soient lisibles au sein d’un point d’entrée unique. C’est selon ce principe que la banque publique d’investissement (BPI) a été créée et déclinée à l’échelle régionale. En donnant la possibilité pour les métropoles de participer au capital des sociétés d’investissement, des sociétés de financement régionales ou interrégionales et des sociétés d’accélération du transfert de technologies (SATT), le Sénat avait multiplié les interventions et les interlocuteurs, de sorte que le système ne pouvait que devenir improductif au moment où la relance économique et industrielle du pays demande une force de frappe unique.

Dans un souci de clarification des compétences respectives des différentes collectivités (régions, métropoles, communautés urbaines), et dans un souci de rigueur rédactionnelle, il convenait donc de limiter le transfert des compétences communales aux « actions de développement économique », sans mention de la possibilité de participer au capital des sociétés d’investissement ou de financement ou d’accélération du transfert de technologie.

Cependant, les EPCI transformés en métropole doivent pouvoir continuer de participer aux pôles de compétitivité qu’ils ont historiquement contribué à construire. Leur participation est structurante pour le devenir de ces pôles, et leur rôle à cet égard est déterminant, aux côtés de la région et de l’État (article L. 5217-2, I, 1°, b) du code général des collectivités territoriales).

Par ailleurs, dans sa version initiale, le projet de loi prévoyait que les métropoles de droit commun exerceraient, en lieu et place des communes membres, les compétences en matière de promotion du tourisme, ce qui passe notamment par la création d’offices de tourisme.

Il s’agit d’une compétence stratégique dans le cadre du développement économique métropolitain. C’est la raison pour laquelle, à l’initiative de votre rapporteur, votre commission des Lois avait adopté un amendement rétablissant la promotion du tourisme par la création d’offices du tourisme parmi les compétences qui seront exercées par les métropoles, en lieu et place des communes membres (ancien d) de l’article L. 5217-2, I, 1°, du code général des collectivités territoriales).

En outre, à l’initiative des rapporteurs pour avis des commissions des Affaires économiques et des Finances, M. Yves Blein et Mme Christine Pires Beaune, ainsi qu’à celle de Mme Nathalie Appéré et des membres du groupe SRC, la compétence des métropoles en matière d’aménagement des gares d’intérêt national situées sur le territoire métropolitain avait été précisée.

En attribuant un rôle de chef de file aux métropoles en matière de gouvernance pour l’aménagement des gares ferroviaires, le texte adopté par le Sénat venait en contradiction avec le double rôle d’autorités organisatrices des transports express régionaux (TER) et de chefs de file en matière d’intermodalité dévolu aux régions. La fonction première d’une gare est bien la fonction « transports ferroviaires et intermodalité ». Les aménagements des gares sont avant tout destinés à rendre plus performante cette fonction première. Les régions contribuent financièrement de deux manières complémentaires à l’aménagement des gares : en payant une redevance d’accès à la gare (le « toucher de train en gare ») pour chaque TER et en subventionnant les investissements transports et intermodalité réalisés dans ces gares. Même dans les gares d’intérêt national, les TER représentent une grande partie du produit de la redevance d’accès à la gare. Or, les débats au Sénat avaient fait ressortir la nécessité pour les métropoles d’être associées à la gouvernance des gares nationales du fait d’une autre fonction que prennent actuellement ces gares comme « acteurs majeurs de l’aménagement urbain des agglomérations ». Il avait donc été proposé de respecter l’intention première des sénateurs sans remettre en cause le rôle des régions en matière de gouvernance pour l’aménagement des gares, en précisant que les métropoles seraient chefs de file pour l’aménagement urbain autour des gares, dont celles d’intérêt national, situées sur leur territoire (ancien c) de l’article L. 5217-2, I, 2°, du code général des collectivités territoriales).

À l’initiative de M. Yves Blein, rapporteur pour avis de la commission des Affaires économiques, ainsi que de M. Florent Boudié, rapporteur pour avis de la commission du Développement durable et de l’aménagement du territoire, le choix avait été fait, lors de l’examen du projet de loi par votre commission des Lois, de ne pas confier aux métropoles de compétences en matière d’organisation de la transition énergétique. En effet, dès lors qu’une concertation est actuellement en cours sur la transition énergétique, à l’initiative du ministère de l’Écologie, du développement durable et de l’énergie, il était apparu souhaitable de ne pas interférer avec le débat national et d’attendre le futur projet de loi relatif à la transition énergétique pour traiter de l’exercice de cette compétence (ancien c) bis de l’article L. 5217-2, I, 6° du code général des collectivités territoriales).

Pour la même raison, l’Assemblée nationale avait décidé, à l’initiative de M. Yves Blein, rapporteur pour avis de la commission des Affaires économiques, ainsi que de M. François Brottes, président de ladite commission, de Mmes Frédérique Massat et Nathalie Appéré et des membres du groupe socialiste, républicain et citoyen (SRC), de ne pas confier aux métropoles de compétences en matière de concession de la distribution publique d’électricité et de gaz, et, en conséquence, de supprimer le mécanisme de représentation-substitution de la métropole au sein des syndicats de communes ou des syndicats mixtes en charge de la distribution publique d’électricité, qui avait été introduit par le Sénat en première lecture (ancien f) de l’article L. 5217-2, I, 6° du code général des collectivités territoriales, et ancien 2nd alinéa de l’article L. 5217-6 du même code).

Enfin, à l’initiative de MM. Christian Estrosi et Rudy Salles, l’Assemblée nationale a clarifié les conditions du transfert à la métropole de la gestion des plages concédées par l’État au regard du régime juridique de ces biens. Afin de mettre en place une gestion unifiée du littoral sur le territoire d’une même métropole, sans remettre en cause le rôle de l’État en matière de protection du domaine publique maritime, il a été opéré un renvoi aux dispositions de l’article L. 21244 du code général de la propriété des personnes publiques qui ont elles-mêmes été aménagées par l’adoption d’un amendement dont est issu l’article 31 bis A du présent projet de loi et qui permet aux métropoles de se voir accorder par l’État des concessions de plage (i) de l’article L. 5217-2, I, 6° du code général des collectivités territoriales).

Dans la version du projet de loi adoptée par le Sénat en première lecture, le bloc de compétences étatiques en matière de logement et d’habitat susceptibles d’être déléguées comportait deux éléments : d’une part, l’attribution des aides à la pierre dans les conditions prévues à l’article L. 301-5-1 du code de la construction et de l’habitation ; d’autre part, la gestion de tout ou partie des réservations de logements du préfet, communément appelées « contingent préfectoral ».

Ainsi composé, ce bloc ne constituait pas un levier nouveau et suffisant pour affirmer le rôle majeur que les métropoles ont vocation à jouer sur le plan opérationnel de définition et de mise en œuvre des politiques locales de l’habitat.

De plus, le dispositif adopté par le Sénat conduisait à séparer deux délégations connexes. Or la délégation de compétence relative à la gestion du « contingent préfectoral » ne peut s’envisager isolément, indépendamment d’une problématique qui lui est étroitement liée : celle de la garantie du droit à un logement décent et indépendant, également appelée droit au logement opposable (DALO).

Le « contingent préfectoral » est en effet l’un des instruments à disposition pour permettre la mise en œuvre du DALO. L’exercice de la compétence relative au DALO et celui concernant la gestion du contingent préfectoral doivent nécessairement relever du même acteur institutionnel. À cet égard, les métropoles ont vocation à devenir un acteur de référence pour la mise en œuvre de ce droit fondamental.

À l’initiative du Gouvernement, votre commission des Lois avait rétabli le bloc de cinq compétences en matière de logement et d’habitat que l’État pourrait déléguer, par convention, aux métropoles.

À la différence de ce que prévoyait le projet de loi, dans sa version initiale, ce bloc de compétences susceptibles de délégation était partiellement sécable.

Un bloc de trois compétences (attribution des aides au logement locatif social et en faveur de l’habitat privé ; garantie du droit à un logement décent et indépendant, ainsi que, pour l’exercice de cette garantie par le président du conseil de la métropole, gestion des réservations de logement dont dispose le représentant de l’État dans le département) était insécable (ancien II de l’article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales).

Un bloc optionnel de deux compétences (mise en œuvre des procédures de réquisition ; gestion de la veille sociale, de l’accueil, de l’hébergement et de l’accompagnement au logement de toute personne ou famille sans domicile) était sécable. Ces deux délégations de compétences, qui présentent aussi un lien avec la garantie du DALO, pourraient être demandées à l’État par les métropoles volontaires (ancien II bis de l’article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales).

Le bloc insécable avait vocation à être enrichi par une nouvelle attribution à l’issue de l’examen par le Parlement du projet de loi n° 1499 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, modifié par le Sénat et déposé sur le Bureau de l’Assemblée nationale le 28 octobre dernier en vue d’une deuxième lecture, qui prévoit la création d’un dispositif d’encadrement des loyers dans les zones tendues dont il confie la mise en œuvre aux EPCI délégataires des aides à la pierre (article 56 du projet de loi).

2. Les orientations divergentes retenues par le Sénat en deuxième lecture

Bon nombre des modifications apportées au présent article par l’Assemblée nationale en première lecture, ont été remises en cause par le Sénat en deuxième lecture, qu’il s’agisse du principe d’automaticité devant présider à la transformation en métropoles des EPCI éligibles à ce statut, ou des précisions relatives aux conditions juridiques et financières de création et de fonctionnement des métropoles, ou de l’organisation de la gouvernance de la métropole, ou encore de l’étendue des compétences transférées ou déléguées aux métropoles.

• La suppression du principe d’automaticité de la transformation en métropoles des EPCI éligibles à ce statut

Revenant sur l’équilibre qui avait été dégagé par l’Assemblée nationale en première lecture et qui faisait de la transformation en une métropole soit une obligation (pour les EPCI formant, à la date de sa création, un ensemble de plus de 400 000 habitants soit qui est situé dans une aire urbaine de plus de 650 000 habitants soit dans le périmètre duquel se trouve le chef-lieu de région), soit une faculté (pour les EPCI qui sont centres d’une zone d’emplois de plus de 400 000 habitants et qui, à la date d’entrée en vigueur du présent projet de loi, exercent déjà, au lieu et place des communes qui les composent, les compétences énumérées au I de l’article L. 5217-2), la commission des Lois du Sénat a, à l’initiative de son rapporteur, M. René Vandierendonck, choisi de faire de la transformation en une métropole une pure faculté pour l’ensemble des EPCI éligibles à ce statut. L’accès au statut de métropole supposerait donc une initiative des communes intéressées résultant d’un accord exprimé par deux tiers au moins des conseils municipaux des communes représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population (article L. 5217-1 du code général des collectivités territoriales).

Par ailleurs, à l’initiative de Mme Jacqueline Gourault, la commission des Lois du Sénat a potentiellement élargi le champ des EPCI centres d’une zone d’emplois de plus de 400 000 habitants qui sont susceptibles d’accéder au statut de métropole, en souhaitant que les compétences énumérées au I de l’article L. 5217-2 soient exercées au lieu et place des communes non plus à la date d’entrée en vigueur du présent projet de loi (comme l’avaient proposé Mme Nathalie Appéré et les membres du groupe SRC), mais à la date à laquelle serait demandée la transformation en métropole, et ce par souci de ne pas créer de distorsion injustifiée entre territoires (article L. 5217-1 du code général des collectivités territoriales).

• La suppression des nombreuses précisions apportées par l’Assemblée nationale au sujet des conditions juridiques et financières de création et de fonctionnement des métropoles

À l’initiative de son rapporteur, M. René Vandierendonck, la commission des Lois du Sénat a supprimé :

les dispositions qui, introduites par l’Assemblée nationale à l’initiative de MM. Christophe Borgel et Vincent Feltesse, tendaient à faciliter la création d’une métropole en permettant à une commune faisant partie d’un EPCI de se retirer de cet EPCI pour intégrer la nouvelle métropole, lors de la création de celle-ci, sans que ce retrait soit subordonné à l’accord des autres conseils municipaux de l’établissement et au consentement de son organe délibérant ;

les dispositions qui, introduites par l’Assemblée nationale à l’initiative de Mme Estelle Grelier, de Mme Françoise Descamps-Crosnier et de MM. Paul Molac et Sergio Coronado, avaient pour finalité de faciliter à la fois l’unification de tout ou partie des impôts directs locaux et les conditions d’instauration, dans les métropoles, d’une dotation globale de fonctionnement (DGF) territoriale ;

l’exigence de parité qui, à l’initiative de Mme Nathalie Appéré et des membres du groupe SRC, avait été posée pour l’élection des vice-présidents du conseil de la métropole.

• La création d’une commission permanente en sus du conseil de la métropole

À l’initiative de MM. Alain Anziani et Jean-Pierre Caffet, le Sénat a ouvert aux métropoles de droit commun la possibilité de créer une commission permanente (II nouveau de l’article L. 5217-5 du code général des collectivités territoriales) à laquelle le conseil de la métropole pourrait déléguer une partie de ses attributions, à l’exception de celles relatives à l’adoption du budget (articles L. 3312-1 à L. 3312-3 du code général des collectivités territoriales) et à l’arrêté des comptes (articles L. 1612-12 à L. 1612-15 du même code).

Considérant que les métropoles sont appelées à exercer un grand nombre de compétences, que la métropole de Lyon est dotée d’une commission permanente recevant délégation du conseil de la métropole pour l’exercice de certaines compétences et que les conseils généraux et régionaux disposent déjà aujourd’hui de commissions comparables (articles L. 3122-4 et L. 4133-4 du code général des collectivités territoriales), le Sénat a décidé d’adapter la gouvernance de la métropole en distinguant entre une formation plénière (le conseil de la métropole) et une formation restreinte (la commission permanente).

Cette formation restreinte serait composée du président et des vice-présidents du conseil de la métropole, ainsi que de membres du conseil de la métropole dont le nombre devra être fixé par ledit conseil et qui seront élus au scrutin de liste, à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel.

Toutefois, à l’initiative de M. René Vandierendonck, rapporteur de la commission des Lois du Sénat, la possibilité de créer une commission permanente n’a été ouverte aux métropoles qu’à l’issue de la troisième année suivant leur création. Ce délai devrait permettre à l’ensemble des élus membres du conseil de la métropole de participer à la dynamique d’installation de cette intercommunalité (III nouveau de l’article L. 5217-5 du code général des collectivités territoriales).

• La remise en cause de la plupart des ajustements retenus par l’Assemblée nationale au sujet des compétences transférées ou déléguées aux métropoles

Tout d’abord, à l’initiative de MM. Michel Delebarre et Gérard Collomb, la commission des Lois du Sénat a précisé que le transfert de plein droit à la métropole des compétences acquises par un EPCI antérieurement à sa transformation s’entendait de toutes les compétences acquises (librement ou en vertu de la loi) par l’EPCI intéressé, et non des seules compétences acquises librement par ledit EPCI.

Ensuite, le Sénat a procédé au rétablissement d’un certain nombre de compétences, qui avaient été supprimées par l’Assemblée nationale en première lecture, au sein du bloc de compétences communales transférées de plein droit aux métropoles.

À l’initiative de son rapporteur, M. René Vandierendonck, la commission des Lois du Sénat a rétabli le transfert de plein droit des compétences communales en matière d’organisation de la transition énergétique et de concession de la distribution publique d’électricité et de gaz (c) bis et f) du 6° du I de l’article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales).

En conséquence, le Sénat, à l’initiative de M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur pour avis de la commission du Développement durable, des infrastructures, de l’équipement et de l’aménagement du territoire, a retenu un dispositif de représentation-substitution dans les syndicats mixtes ou les syndicats de communes en charge de la concession de la distribution publique d’électricité. Afin de ne pas perturber l’équilibre financier des syndicats mixtes existants, le Sénat a décidé que lorsque le périmètre de la métropole serait inclus en tout ou partie dans celui d’un syndicat compétent en matière de concession de la distribution publique d’électricité, les communes concernées continueraient à appartenir au syndicat et y seraient représentées par la métropole. Toutefois, le syndicat aurait l’obligation d’assurer une représentation de la métropole au sein de leur comité syndical correspondant au poids démographique des communes qu’elle représente au sein de la population totale couverte par le syndicat (alinéa 3 de l’article L. 5217-6 du code général des collectivités territoriales).

La commission des Lois du Sénat a modifié la rédaction des dispositions du présent article relatives au transfert d’un certain nombre de compétences communales en matière :

- de tourisme : à l’initiative de M. Jean-Jacques Hyest, le Sénat a restreint l’étendue de la compétence communale en matière de tourisme que l’Assemblée nationale avait entendu transférer aux métropoles (« promotion du tourisme, dont la création d’offices de tourisme »), pour la cantonner aux actions de promotion touristique qui présentent un « intérêt métropolitain » (d) du 1° du I de l’article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales) ;

- d’actions de valorisation du patrimoine naturel et paysager : à l’initiative de M. René Vandierendonck, rapporteur, il a été décidé de limiter le transfert de la compétence communale en matière de valorisation du patrimoine naturel et paysager aux actions structurantes définies par la métropole, alors que l’Assemblée nationale avait refusé de restreindre le transfert de cette compétence aux seules actions de valorisation du patrimoine naturel et paysager « d’intérêt métropolitain » (a) du 2° du I de l’article L.5217-2 du code général des collectivités territoriales) ;

- de gares situées sur le territoire métropolitain : à l’initiative de MM. Michel Delebarre et Gérard Collomb, la commission des Lois du Sénat a rejeté la rédaction arrêtée par l’Assemblée nationale en première lecture (« le rôle de chef de file pour l’aménagement urbain autour des gares situées sur le territoire métropolitain ») pour lui préférer la rédaction suivante : « participation à la gouvernance et à l’aménagement des gares situées sur le territoire métropolitain » - au motif qu’au regard de l’objectif de renforcement de l’intermodalité transport urbain/transport ferroviaire, il n’était pas satisfaisant de cantonner la compétence de la métropole aux abords de la gare, sans l’associer à la gouvernance de la gare elle-même (c) du 2° du I de l’article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales) ;

- d’infrastructures de charge nécessaires à l’usage des véhicules électriques ou hybrides rechargeables : afin de conformer le format de la compétence communale transférée en matière d’infrastructures pour l’usage des véhicules électriques ou hybrides rechargeables à son périmètre, tel que défini par l’article L. 2224-37 du code général des collectivités territoriales, il a été décidé, à l’initiative de M. René Vandierendonck, rapporteur, de prévoir le transfert aux métropoles de la création et de l’entretien de ces infrastructures, et non du « soutien » à leur création et à leur entretien (g) du 6° du I de l’article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales).

En outre, le Sénat a introduit de nouvelles compétences au sein du bloc de compétences communales transférées de plein droit aux métropoles.

À l’initiative de MM. Jean-Jacques Hyest et Jean-Claude Gaudin, le Sénat a reconnu aux métropoles une compétence en matière de création, d’aménagement et d’entretien des espaces publics dédiés à tout mode de déplacement urbain ainsi qu’à leurs ouvrages accessoires (b) bis du 2° du I de l’article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales). Compte tenu des débats qui ont récemment émergé, dans la jurisprudence, sur la notion de voirie (32), sur la nature des espaces publics correspondant (espaces de circulation automobile, espaces « piétons », pistes cyclables, escaliers...) et sur les questions liées au partage des responsabilités (33) et des financements entre les communes et les structures intercommunales, le Sénat a jugé nécessaire de clarifier, d’une part la notion de voirie en l’élargissant clairement à l’ensemble des espaces publics qui sont supports d’un mode quelconque de déplacement et, d’autre part, la responsabilité de la voirie, sous toutes ses formes, en en confiant la compétence aux métropoles.

À l’initiative de MM. Michel Delebarre et Gérard Collomb, la commission des Lois du Sénat a ajouté aux compétences communales transférées aux métropoles la compétence en matière d’établissement, d’exploitation, d’acquisition et de mise à disposition d’infrastructures et de réseaux de télécommunications (d) du 2° du I de l’article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales). Cette compétence, que la version du projet de loi issue de l’examen par l’Assemblée nationale en première lecture avait reconnue à la métropole de Lyon, a ainsi été étendue à l’ensemble des métropoles de droit commun.

À l’initiative de M. Gérard Collomb, la commission des Lois du Sénat a complété le bloc de compétences communales transférées de plein droit aux métropoles en y ajoutant le service public de défense extérieure contre l’incendie (e) du 5° du I de l’article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales). En effet, les communautés urbaines exercent actuellement la compétence en matière de service public de défense extérieure contre l’incendie, qui consiste en l’alimentation en eau des moyens des services d’incendie et de secours par l’intermédiaire de points d’eau. Or, en l’état du texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture, cette compétence n’était pas transférée de plein droit aux métropoles. La commission des Lois du Sénat a donc estimé indispensable de permettre aux métropoles de droit commun d’exercer cette compétence, à l’image de ce qui est prévu pour la métropole de Lyon.

En conséquence, et toujours à l’initiative de MM. Michel Delebarre et Gérard Collomb, la commission des Lois du Sénat a introduit un article L. 5217-2-1 (nouveau) dans le code général des collectivités territoriales confiant au président du conseil de la métropole le pouvoir de police lui permettant de réglementer la défense extérieure contre l’incendie.

Qui plus est, le Sénat a supprimé le transfert facultatif de la compétence départementale en matière de transports scolaires et rendu obligatoire à terme le transfert aux métropoles des compétences départementales en matière de gestion des routes classées dans le domaine public routier départemental.

À l’initiative de MM. Louis Nègre, Roland Ries et de plusieurs de leurs collègues, le Sénat a supprimé le transfert aux métropoles de la compétence départementale en matière de transports scolaires (ancien 6° du III de l’article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales). L’article L. 3111-7 du code des transports prévoit que l’organisation des transports scolaires relève en principe de la responsabilité du département, et, par exception, des autorités organisatrices des transports urbains (AOTU), à l’intérieur des périmètres de transport urbain (PTU) créés avant 1984. L’article L. 3111-8 du même code ajoute qu’en cas de création ou de modification d’un PTU, la compétence en matière de transports scolaires est exercée de plein droit par l’AOTU. Il est alors exigé qu’une convention soit passée entre l’AOTU et le département pour définir les aspects financiers liés au transfert des transports scolaires. Dans la mesure où les métropoles se voient reconnaître la compétence pour l’« organisation de la mobilité » (b) du 2° du I de l’article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales), et donc la qualité d’AOTU à l’intérieur du PTU, le Sénat a jugé qu’il n’était pas nécessaire prévoir expressément au profit des métropoles un transfert conventionnel de la compétence départementale en matière de transports scolaires.

À l’initiative de M. Maurice Vincent, de Mme Jacqueline Gourault et de plusieurs de leurs collègues, le Sénat a organisé un transfert obligatoire aux métropoles de la compétence départementale en matière de gestion des routes classées dans le domaine public routier départemental ainsi que de leurs dépendances et accessoires (dernier alinéa du III de l’article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales). À défaut de transfert conventionnel avant le 1er janvier 2017, cette compétence départementale serait en effet transférée de plein droit aux métropoles. Privilégiant la recherche d’un accord négocié entre le département et la métropole, à travers soit une délégation de compétence soit un accord de gestion par lequel serait précisé le mode d’intervention du département au sein de la métropole, le dispositif retenu par le Sénat ne prévoit de transfert obligatoire qu’à défaut de convention entre la métropole et le département. Il s’agirait par là de garantir un objectif de résultat et de renforcer la cohérence des politiques publiques au sein des métropoles en matière de voirie.

Enfin, le Sénat a supprimé une partie des modifications apportées par l’Assemblée nationale au dispositif de délégation aux métropoles volontaires des compétences étatiques en matière de logement et d’habitat.

Le Sénat a approuvé l’architecture globale de la délégation de compétences étatiques en matière de logement et d’habitat que l’Assemblée nationale avait, à l’initiative du Gouvernement, retenue en première lecture. La seconde assemblée a fait sien le principe d’un dispositif équilibré prévoyant la délégation possible de deux blocs de compétences, l’un sécable, l’autre insécable.

S’il n’a pas modifié le contenu du bloc sécable de compétences étatiques susceptibles d’être déléguées aux métropoles, à savoir la mise en œuvre des procédures de réquisition ainsi que la gestion de la veille sociale, de l’accueil, de l’hébergement et de l’accompagnement au logement de toute personne ou famille sans domicile (II bis de l’article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales), le Sénat a en revanche profondément amendé le contenu du bloc insécable de compétences étatiques susceptibles d’être déléguées aux métropoles (II de l’article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales). Ce bloc comprend désormais :

- « l’attribution des aides à la pierre » (à l’initiative de M. René Vandierendonck, rapporteur de la commission des Lois) ;

- la gestion de tout ou partie des réservations de logements du préfet, communément appelées « contingent préfectoral », à l’exclusion toutefois de la garantie du droit à un logement décent et indépendant (également à l’initiative de M. René Vandierendonck, rapporteur de la commission des Lois) ;

l’élaboration, la contractualisation, le suivi et l’évaluation des conventions d’utilité sociale pour la partie concernant le territoire de la métropole (à l’initiative de MM. Michel Delebarre et Gérard Collomb) : la commission des Lois du Sénat a considéré que les EPCI, qui ne sont qu’associés facultativement à l’élaboration de ces conventions, alors qu’ils en sont les premiers financeurs, doivent pouvoir être parties prenantes de ces conventions afin de veiller à la cohérence des objectifs définies avec ceux de leur programme local de l’habitat ;

la délivrance aux organismes d’habitation à loyer modéré des agréments d’aliénation de logements sociaux situés sur le territoire métropolitain (à l’initiative de MM. Michel Delebarre et Gérard Collomb) : la commission des Lois du Sénat a estimé que les métropoles devaient pouvoir maîtriser l’opportunité des décisions de privatisation du parc social sur les différentes parties de leur territoire.

À l’initiative du Gouvernement, le Sénat a décidé que la convention de délégation de compétences situées dans le bloc sécable ou insécable pouvait être dénoncée non seulement par le représentant de l’État dans le département (comme le prévoyait le texte issu de l’examen du projet de loi par l’Assemblée nationale en première lecture), mais aussi par la métropole, dès lors que cette dernière considère que les moyens délégués par l’État ne lui permettent pas de remplir les objectifs définis par la convention. Il s’agissait de mettre le régime applicable aux métropoles de droit commun en cohérence avec ce qui avait été prévu pour la métropole du Grand Paris.

COMPÉTENCES DES MÉTROPOLES DE DROIT COMMUN

Projet de loi initial

Projet de loi adopté par le Sénat en première lecture

Projet de loi adopté par l’Assemblée nationale en première lecture

Projet de loi adopté par le Sénat en deuxième lecture

Transferts de compétences obligatoires

Compétences communales

1° En matière de développement et d’aménagement économique, social et culturel :

a) création, aménagement et gestion des zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ;

b) actions de dévelop-pement économique, notamment participation au capital des sociétés d’investis-sement, des sociétés de financement inter-régionales ou régionales, et des sociétés d’accélération du transfert de technologies ;

b) actions de développement économique et notamment la possibilité de participer au capital des sociétés d’investissement, des sociétés de financement interrégionales ou propres à chaque région, existantes ou à créer, et des sociétés d’accélération du transfert de technologies ;

b) actions de développement économique, ainsi que participation au copilotage des pôles de compétitivité ;

c) construction, aménagement, entretien et fonctionnement d’équipements culturels, socio-culturels, socio-éducatifs et sportifs d’intérêt métropolitain ;

d) promotion du tourisme par la création d’offices de tourisme

d) supprimé

d) promotion du tourisme, dont la création d’offices de tourisme ;

d) action de promotion touristique d’intérêt métropolitain ;

Transferts de compétences obligatoires

Compétences communales

e) programme de soutien et d’aides aux établissements d’enseignement supérieur et aux programmes de recherche ;

e) programme de soutien et d’aides aux établissements d’enseignement supérieur et de recherche et aux programmes de recherche, en tenant compte du schéma régional de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation ;

2° En matière d’aménagement de l’espace métropolitain :

a) schéma de cohérence territoriale (SCOT) et schéma de secteur, plan local d’urbanisme (PLU) et documents d’urbanisme en tenant lieu ; création et réalisation de zones d’aménagement concerté (ZAC) ; constitution de réserves foncières ;

a) schéma de cohérence territoriale (SCOT), schéma de secteur, plan local d’urbanisme (PLU) et documents d’urbanisme en tenant lieu ; définition, création et réalisation d’opérations d’aménagement d’intérêt métropolitain mentionnées à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme ; actions de restructuration et de rénovation urbaine, de valorisation du patrimoine naturel et paysager d’intérêt métropolitain ; constitution de réserves foncières ;

a) schéma de cohérence territoriale (SCOT), schéma de secteur, plan local d’urbanisme (PLU) et documents d’urbanisme en tenant lieu ; définition, création et réalisation d’opérations d’aménagement d’intérêt métropolitain mentionnées à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme ; actions de restructuration et de rénovation urbaine, de valorisation du patrimoine naturel et paysager d’intérêt métropolitain ; constitution de réserves foncières ;

a) schéma de cohérence territoriale (SCOT), schéma de secteur, plan local d’urbanisme (PLU) et documents d’urbanisme en tenant lieu ; définition, création et réalisation d’opérations d’aménagement d’intérêt métropolitain mentionnées à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme ; actions de restructuration et de rénovation urbaine, de valorisation du patrimoine naturel et paysager d’intérêt métropolitain ; constitution de réserves foncières ;

Transferts de compétences obligatoires

Compétences communales

b) organisation de la mobilité urbaine au sens des articles L. 1231-1, L. 1231-8, L. 1231-14, L. 1231-15 et L. 1231-16 du code des transports ; création, aménagement et entretien de voirie ; signalisation ; parcs de stationnement, plan de déplacements urbains ;

b) organisation de la mobilité au sens des articles L. 1231-1 et L. 1231-8 du code des transports ; création, aménagement et entretien de voirie ; signalisation ; parcs de stationnement, plan de déplacements urbains ;

b) organisation de la mobilité au sens des articles L. 1231-1, L. 1231-8 et L. 1231-14 à L. 1231-16 du code des transports ; création, aménagement et entretien de voirie ; signalisation ; parcs de stationnement, plan de déplacements urbains ;

 

b) bis création, aménagement et entretien des espaces publics dédiés à tout mode de déplacement urbain ainsi qu’à leurs ouvrages accessoires ;

c) prise en considération d’un programme d’aménagement d’ensemble et détermination des secteurs d’aménagement au sens du code de l’urbanisme ;

c) rôle de chef de file dans la gouvernance pour l’aménagement des gares d’intérêt national situées sur le territoire métropolitain ;

c) rôle de chef de file pour l’aménagement urbain autour des gares situées sur le territoire métropolitain ;

c) participation à la gouvernance et à l’aménagement des gares situées sur le territoire métropolitain ;

Transferts de compétences obligatoires

Compétences communales

 

d) établissement, exploitation, acquisition et mise à disposition d’infrastructures et de réseaux de télé-communications au sens de l’article L. 1425-1 du code général des collectivités territoriales ;

3° En matière de politique locale de l’habitat :

a) programme local de l’habitat ;

b) politique du logement, aides financières au logement social, actions en faveur du logement social ; actions en faveur du logement des personnes défavorisées ;

c) amélioration du parc immobilier bâti, réhabilitation et résorption de l’habitat insalubre ;

d) aménagement, entretien et gestion des aires d’accueil des gens du voyage ;

4° En matière de politique de la ville :

a) dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d’insertion économique et sociale ;

b) dispositifs locaux de prévention de la délinquance ;

5° En matière de gestion des services d’intérêt collectif :

a) assainissement et eau ;

b) création, extension et translation des cimetières et sites cinéraires, ainsi que création et extension des crématoriums ;

c) abattoirs, abattoirs-marchés et marchés d’intérêt national ;

d) services d’incendie et de secours, dans les conditions fixées au chapitre IV du titre II du livre IV de la première partie du code général des collectivités territoriales ;

Transferts de compétences obligatoires

Compétences communales

e) création et gestion de maisons de services au public et définition des obligations de service au public afférentes en application de l’article 27-2 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;

e) supprimé

e) supprimé

e) service public de défense extérieure contre l’incendie ;

6° En matière de protection et de mise en valeur de l’environnement et de politique du cadre de vie :

a) gestion des déchets des ménages et déchets assimilés ;

a) collecte, élimination et valorisation des déchets des ménages et des déchets assimilés ;

a) gestion des déchets ménagers et assimilés ;

a) lutte contre la pollution de l’air ;

b) lutte contre les nuisances sonores ;

 

c) bis organisation de la transition énergétique ;

c) bis supprimé

c) bis organisation de la transition énergétique ;

d) soutien aux actions de maîtrise de la demande d’énergie ;

e) élaboration et adoption du plan climat énergie territorial en application de l’article L. 229-26 du code de l’environnement ;

e) élaboration et adoption du plan climat énergie territorial en application de l’article L. 229-26 du code de l’environnement, en cohérence avec les objectifs nationaux en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre, d’efficacité énergétique et de production d’énergie renouvelable ;

Transferts de compétences obligatoires

Compétences communales

f) concession de la distribution publique d’électricité ;

f) concession de la distribution publique d’électricité et de gaz ;

f) supprimé

f) concession de la distribution publique d’électricité et de gaz ;

 

f) bis création, aménagement, entretien et gestion de réseaux de chaleur ou de froid urbains ;

g) création et entretien des infrastructures de charge nécessaires à l’usage des véhicules électriques ou hybrides rechargeables en application de l’article L. 2224-37 du présent code ;

g) soutien à la création et à l’entretien des infrastructures de charge nécessaires à l’usage des véhicules électriques ou hybrides rechargeables en application de l’article L. 2224-37 du présent code ;

g) création et entretien des infrastructures de charge nécessaires à l’usage des véhicules électriques ou hybrides rechargeables en application de l’article L. 2224-37 du présent code ;

h) gestion des milieux aquatiques en application du I bis de l’article L. 211-7 du code de l’environnement ;

h) supprimé

h) gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations, dans les conditions prévues à l’article L. 211-7 du code de l’environnement ;

i) gestion des plages concédées par l’État.

i) autorité concessionnaire de l’État pour les plages, dans les conditions prévues à l’article L. 2124-4 du code général de la propriété des personnes publiques.

Transferts de compétences obligatoires

Compétences départementales

Transfert au 1er janvier 2017 des compétences en matière de :

1° attribution des aides au titre du fonds de solidarité pour le logement en application de l’article L. 115-3 du code de l’action sociale et des familles ;

2° action sociale prévue par l’article L. 123-2 du même code ;

3° adoption, adaptation et mise en œuvre du programme départemental d’insertion mentionné à l’article L. 263-1 du même code ;

4° aide aux jeunes en difficulté en application des articles L. 236-3 et L. 263-4 du même code ;

5° actions de prévention spécialisée auprès des jeunes et des familles en difficulté ou en rupture avec leur milieu prévues aux articles L. 121-2 et L. 312-1 du même code ;

6° transports scolaires ;

Supprimé

Supprimé

Transferts de compétences obligatoires

Compétences départementales

7° gestion des routes classées dans le domaine public routier départemental, ainsi que de leurs dépendances et accessoires ;

8° zones d’activité et promotion à l’étranger du territoire et de ses activités économiques ;

À l’exception des compétences faisant nécessairement l’objet d’un transfert facultatif en matière de :

9° développement économique ; personnes âgées ; action sociale et aide sociale à l’enfance ; construction, aménagement, entretien et fonctionnement des collèges ; tourisme, culture ; construction, exploitation et entretien des équipements et infrastructures sportives (article L. 3211-1-1 nouveau).

Supprimé

Transfert au 1er janvier 2017 des compétences en matière de :

7° gestion des routes classées dans le domaine public routier départemental, ainsi que de leurs dépendances et accessoires ;

Transferts de compétences facultatifs et conventionnels

Compétences départementales

Avant le 1er janvier 2017 :

1° attribution des aides au titre du fonds de solidarité pour le logement en application de l’article L. 115-3 du code de l’action sociale et des familles ;

2° action sociale prévue par l’article L. 123-2 du même code ;

3° adoption, adaptation et mise en œuvre du programme départemental d’insertion mentionné à l’article L. 263-1 du même code ;

4° aide aux jeunes en difficulté en application des articles L. 236-3 et L. 263-4 du même code ;

5° actions de prévention spécialisée auprès des jeunes et des familles en difficulté ou en rupture avec leur milieu prévues aux articles L. 121-2 et L. 312-1 du même code ;

Avant et après le 1er janvier 2017 :

1° attribution des aides au titre du fonds de solidarité pour le logement en application de l’article L. 115-3 du code de l’action sociale et des familles ;

2° action sociale prévue par l’article L. 123-2 du même code ;

3° adoption, adaptation et mise en œuvre du programme départemental d’insertion mentionné à l’article L. 263-1 du même code ;

4° aide aux jeunes en difficulté en application des articles L. 236-3 et L. 263-4 du même code ;

5° actions de prévention spécialisée auprès des jeunes et des familles en difficulté ou en rupture avec leur milieu prévues aux articles L. 121-2 et L. 312-1 du même code ;

Transferts de compétences facultatifs et conventionnels

Compétences départementales

6° transports scolaires ;

7° gestion des routes classées dans le domaine public routier départemental, ainsi que de leurs dépendances et accessoires ;

8° zones d’activité et promotion à l’étranger du territoire et de ses activités économiques ;

9° développement économique ; personnes âgées ; action sociale et aide sociale à l’enfance ; construction, aménagement, entretien et fonctionnement des collèges ; tourisme, culture ; construction, exploitation et entretien des équipements et infrastructures sportives (article L. 3211-1-1 nouveau).

Avant et après le 1er janvier 2017 :

6° transports scolaires ;

supprimé

Avant et après le 1er janvier 2017 :

7° gestion des routes classées dans le domaine public routier départemental, ainsi que de leurs dépendances et accessoires ;

Avant le 1er janvier 2017 :

7° gestion des routes classées dans le domaine public routier départemental, ainsi que de leurs dépendances et accessoires ;

Avant et après le 1er janvier 2017 :

8° zones d’activité et promotion à l’étranger du territoire et de ses activités économiques ;

Avant et après le 1er janvier 2017 :

9° développement économique ; personnes âgées ; action sociale et aide sociale à l’enfance ; construction, aménagement, entretien et fonctionnement des collèges ; tourisme, culture ; construction, exploitation et entretien des équipements et infrastructures sportives (art. L. 3211-1-1 nouveau)

Avant et après le 1er janvier 2017 :

9° développement économique ; personnes âgées ; action sociale et aide sociale à l’enfance ; construction, reconstruction ; aménagement, entretien et fonctionnement des collèges ; tourisme, culture ; construction, exploitation et entretien des équipements et infrastructures sportives (article L. 3211-1-1 nouveau).

Transferts de compétences facultatifs et conventionnels

Compétences régionales

1° construction, aménagement, entretien et fonctionnement des lycées, y compris accueil, restauration, hébergement, entretien général et technique, mais à l’exception des missions d’encadrement et de surveillance des élèves (article L. 4221-1-1 nouveau) ;

1° construction, reconstruction, aménagement, entretien et fonctionnement des lycées, y compris accueil, restauration, hébergement, entretien général et technique, mais à l’exception des missions d’encadrement et de surveillance des élèves (article L. 4221-1-1 nouveau) ;

2° tout ou partie des compétences en matière de développement économique (article L. 4221-1-1 nouveau).

Transferts de compétences facultatifs et conventionnels

Compétences étatiques

1° Transfert d’un bloc de cinq compétences indissociables en matière de logement :

a) attribution des aides à la pierre dans les conditions prévues à l’article L. 301-5-1 du code de la construction et de l’habitation ;

b) gestion de tout ou partie des réservations de logements dont bénéficie de le représentant de l’État dans le département en application de l’article L. 441-1 du code de la construction et de l’habitation pour les personnes prioritaires, notamment mal logées ou défavorisées ;

c) garantie du droit à un logement décent et indépendant visé à l’article L. 300-1 du même code ;

1° Transfert d’un bloc de deux compétences indissociables en matière de logement :

a) attribution des aides à la pierre dans les conditions prévues à l’article L. 301-5-1 du code de la construction et de l’habitation ;

b) gestion de tout ou partie des réservations de logements dont bénéficie de le représentant de l’État dans le département en application de l’article L. 441-1 du code de la construction et de l’habitation pour les personnes prioritaires, notamment mal logées ou défavorisées ;

c) supprimé

1° Transfert d’un bloc insécable de trois compétences indissociables en matière de logement :

a) attribution des aides au logement locatif social et notification aux bénéficiaires ; attribution des aides en faveur de l’habitat privé par délégation de l’Agence nationale de l’habitat ;

b) garantie du garantie du droit à un logement décent et indépendant mentionné au chapitre préliminaire du titre préliminaire du livre III du code de la construction et de l’habitation, ainsi qu’aux articles L. 441-2-3 et L. 441-2-3-1 du même, ainsi que, pour l’exercice de cette garantie, la délégation de tout ou partie des réservations dont le représentant de l’État dans le département bénéficie en application de l’article L. 441-1 du même code ;

1° Transfert d’un bloc insécable de quatre compétences indissociables en matière de logement :

a) attribution des aides à la pierre ;

b) gestion de tout ou partie des réservations de logements dont bénéficie de le représentant de l’État dans le département en application de l’article L. 441-1 du code de la construction et de l’habitation pour les personnes prioritaires, notamment mal logées ou défavorisées ;

Transferts de compétences facultatifs et conventionnels

Compétences étatiques

d) mise en œuvre des procédures de réquisition visées aux chapitres Ier et II du titre IV du livre VI du même code ;

e) gestion de la veille sociale, de l’accueil, de l’hébergement et de l’accompagnement au logement de toute personne ou famille sans domicile ou éprouvant des difficultés particulières d’accès au logement en raison de l’inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d’existence ; financement des organismes et dispositifs y contribuant.

d) supprimé

e) supprimé

 

c) élaboration, contractualisation, suivi et évaluation des conventions d’utilité sociale prévues à l’article L. 445-1 du même code, pour la partie concernant le territoire de la métropole ;

d) délivrance aux organismes d’habitation à loyer modéré des agréments d’aliénation de logements prévue aux articles L. 443-7, L. 443-8 et L. 443-9 du code de la construction et de l’habitation et situés sur le territoire métropolitain ;

Transferts de compétences facultatifs et conventionnels

Compétences étatiques

   

bis Transfert d’un bloc sécable de deux compétences dissociables en matière de logement :

a) mise en œuvre de la procédure de réquisition avec attributaire prévue au chapitre II du titre IV du livre VI du code de la construction et de l’habitation ;

b) gestion de la veille sociale, de l’accueil, de l’hébergement et de l’accompagnement au logement de toute personne ou famille sans domicile ou éprouvant des difficultés particulières d’accès au logement en raison de l’inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d’existence ; financement des organismes et dispositifs y contribuant.

bis Transfert d’un bloc sécable de deux compétences dissociables en matière de logement :

a) mise en œuvre de la procédure de réquisition avec attributaire prévue au chapitre II du titre IV du livre VI du code de la construction et de l’habitation ;

b) gestion de la veille sociale, de l’accueil, de l’hébergement et de l’accompagnement au logement de toute personne ou famille sans domicile ou éprouvant des difficultés particulières d’accès au logement en raison de l’inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d’existence ; financement des organismes et dispositifs y contribuant.

Transferts de compétences facultatifs et conventionnels

Compétences étatiques

2° Transfert, à la demande de la métropole, de la propriété, de l’aménagement, de l’entretien et de la gestion de grands équipements et infrastructures.

3° Transfert, à la demande de la métropole, de la compétence relative à la reconstruction, l’extension, les grosses réparations, l’équipement et la gestion des logements étudiants dans les conditions prévues à l’article L. 822-1 du code de l’éducation.

3° Transfert, à la demande de la métropole, de la compétence relative à la construction, la reconstruction, l’extension, les grosses réparations, l’équipement et la gestion des logements étudiants dans les conditions prévues à l’article L. 822-1 du code de l’éducation.

4° Transfert, à la demande de la métropole, de la compétence relative à la création, la construction, la reconstruction, l’extension, les grosses réparations, l’équipement et la gestion des foyers de jeunes travailleurs.

3. Les orientations retenues par votre commission des Lois

Votre commission des Lois a réaffirmé les principales orientations retenues par l’Assemblée nationale en première lecture quant au principe d’automaticité de la transformation en métropoles des EPCI éligibles à ce statut, quant au contenu des compétences communales, départementales et étatiques susceptibles d’être transférées ou déléguées aux métropoles, quant à l’organisation de la gouvernance des métropoles et quant aux modalités de sa création et de son fonctionnement.

• Le rétablissement du principe d’automaticité de la transformation en métropoles des EPCI éligibles à ce statut

À l’initiative de votre rapporteur, votre commission des Lois a réaffirmé la position adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture et décidé de rétablir le principe d’automaticité de la transformation en métropoles des EPCI à fiscalité propre éligibles à ce statut, c’est-à-dire :

– soit ceux qui forment, à la date de création de la métropole, un ensemble de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine, au sens de l’Institut national de la statistique et des études économiques, de plus de 650 000 habitants ;

– soit ceux qui forment, à la date de création de la métropole, un ensemble de plus de 400 000 habitants et dans le périmètre desquels se trouve le chef-lieu de région.

Soucieuse de renouer avec l’équilibre dégagé par l’Assemblée nationale en première lecture, votre commission des Lois a également adopté un amendement de votre rapporteur faisant de la transformation en métropoles une faculté pour les EPCI qui sont centres d’une zone d’emplois de plus de 400 000 habitants et qui, au lieu et place de leurs communes membres, exercent les compétences énumérées au I de l’article L. 5217-2, non pas à la date de la demande de transformation en métropole, mais à la date d’entrée en vigueur du présent projet de loi. Votre commission des Lois a ainsi choisi de revenir sur la date d’appréciation de l’exercice des compétences communales retenue par le Sénat en deuxième lecture pour lui préférer celle qui avait été arrêtée par l’Assemblée nationale en première lecture.

En effet, fixer la date d’appréciation de l’exercice des compétences communales énumérées au I de l’article L. 5217-2 à la date à laquelle la transformation en métropole est demandée pourrait conduire à ouvrir le statut de métropole à un nombre d’intercommunalités dont il est difficile d’évaluer l’ampleur. Or, comme l’a très justement expliqué notre collègue Jean-Yves Le Bouillonnec, en première lecture, il convient d’éviter que notre territoire se couvre de métropoles, au risque de voir ces dernières se concurrencer alors que l’objectif de cette réforme est d’organiser un nouvel équilibre au sein de notre territoire, autour de grands pôles dynamiques et cohérents.

Enfin, sur proposition de votre rapporteur, votre commission des Lois a rétabli la précision apportée par l’Assemblée nationale en première lecture à l’initiative de MM. Paul Molac et Sergio Coronado, puis supprimée par le Sénat, selon laquelle c’est « dans un esprit de coopération régionale et interrégionale, et avec le souci d’un développement territorial équilibré » que la métropole aura pour mission de valoriser les fonctions économiques métropolitaines, ses réseaux de transport et ses ressources universitaires, de recherche et d’innovation. Suivant votre rapporteur, votre commission des Lois a jugé utile de reprendre la précision souhaitée par l’Assemblée nationale en première lecture pour concilier le développement des fonctions métropolitaines avec l’objectif d’un développement durable et équilibré du territoire régional que le législateur a confié il y a trente ans aux régions. Il s’agit par là de construire une stratégie gagnant-gagnant entre les régions et leurs agglomérations les plus denses.

• Le rétablissement de l’essentiel du bloc de compétences défini par l’Assemblée nationale en première lecture

Votre commission des Lois n’a pas remis en cause les ajouts effectués par le Sénat en deuxième lecture pour intégrer au bloc de compétences communales qui seront obligatoirement transférées aux métropoles :

– la création, l’aménagement et l’entretien des espaces publics dédiés à tout mode de déplacement urbain ainsi qu’à leurs ouvrages accessoires ;

– l’établissement, l’exploitation, l’acquisition et la mise à disposition d’infrastructures et de réseaux de télécommunications ;

– le service public de défense extérieure contre l’incendie.

Cependant, votre commission des Lois a estimé nécessaire d’ajuster la définition de certaines des compétences communales qui seront obligatoirement transférées aux métropoles.

En matière de tourisme, sceptique quant à ce que pourrait recouvrir la notion floue d’« intérêt métropolitain » s’agissant d’actions de promotion touristique, votre commission des Lois a adopté un amendement de votre rapporteur tendant à rétablir la description de la compétence « tourisme » retenue par l’Assemblée nationale en première lecture et à écarter ainsi toute référence à la notion d’« intérêt métropolitain » pour préférer la formule « promotion du tourisme, dont la création d’offices de tourisme » (d) du 1° du I de l’article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales). Cette redéfinition de la compétence métropolitaine en matière de tourisme était par ailleurs rendue nécessaire par souci d’harmonisation rédactionnelle avec la définition de la compétence « tourisme » attribuée à la métropole de Lyon (d) du 1° du I de l’article L. 3641-1 du code général des collectivités territoriales (34)).

En matière d’actions de valorisation du patrimoine naturel et paysager, votre commission des Lois a, à l’initiative de votre rapporteur, supprimé la référence à un « intérêt métropolitain » dont la teneur est également difficile à cerner s’agissant de ces actions (a) du 2° du I de l’article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales). Comme en première lecture, votre commission des Lois juge que la référence à l’intérêt métropolitain est d’autant moins appropriée que cette compétence renvoie à l’élaboration des zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP) et des aires de valorisation de l’architecture et du patrimoine (AVAP). Or les ZPPAUP et les AVAP se traduisent par des documents qui, tout comme les plans locaux d’urbanisme, sont par nature insécables. Il convient donc d’éviter toute possibilité de fragmentation de ces documents.

De la même façon, votre commission des Lois a, sur proposition de votre rapporteur, supprimé la référence à la notion d’« intérêt métropolitain » s’agissant des cimetières, sites cinéraires et crématoriums (b) du 5° du I de l’article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales). Il est en effet difficile d’identifier des critères de définition d’un tel intérêt s’agissant des cimetières et des sites cinéraires. Par ailleurs, la description de cette compétence devait être harmonisée avec celle que l’article 20 du présent projet de loi attribue à la métropole de Lyon (b) du 5° du I de l’article L. 3641-1 du code général des collectivités territoriales) et qui évoque non seulement la création, l’extension et la translation des cimetières et sites cinéraires, mais aussi leur gestion.

En matière d’urbanisme, votre commission des Lois a, sur proposition du Gouvernement, précisé qu’en ce qui concerne l’approbation du plan local d’urbanisme que le a) du 2° du I de l’article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales confie aux métropoles, celle-ci se fera à la majorité simple des votes exprimés (IX (nouveau) de l’article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales). Comme le Gouvernement, votre commission des Lois estime que la capacité du conseil de la métropole à approuver le plan local d’urbanisme, dont l’intérêt pour la stratégie de développement métropolitaine peut être décisif, doit être confortée, et qu’à cet égard, une règle d’approbation à la majorité simple est de nature à faciliter la capacité d’action du conseil de la métropole.

En matière de mobilité et de voirie, votre commission des Lois a adopté un amendement de votre rapporteur ajoutant les abris de voyageurs à la liste des compétences métropolitaines dans ce domaine (b) du 2° du I de l’article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales). Il s’agissait par là d’harmoniser la description de cette compétence au regard de celle qui est retenue pour la même compétence en ce qui concerne la métropole de Lyon (b) du 2° du I de l’article L. 3641-1 du code général des collectivités territoriales (35)).

Pour ce qui est des gares situées sur le territoire métropolitain, tout en reconnaissant que la rédaction retenue par le Sénat en deuxième lecture (« participation à la gouvernance et à l’aménagement des gares situées sur le territoire métropolitain ») ménageait l’articulation des compétences de la région, de la Société nationale des chemins de fer français (SNCF) et de
Réseau ferré de France (RFF) mieux que ne le faisait la rédaction choisie en première lecture, votre commission des Lois, suivant l’avis de votre rapporteur, a jugé que la formule « aménagement urbain autour des gares situées sur le territoire métropolitain » était encore mieux à même d’éviter un conflit entre les compétences des futures métropoles et le double rôle d’autorités organisatrices des transports express régionaux (TER) et de chefs de file en matière d’intermodalité qui est celui des régions (c) du 2° du I de l’article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales). Rétablissant une rédaction proche de celle qui avait été adoptée par l’Assemblée nationale, en première lecture, à l’initiative de M. Yves Blein, rapporteur pour avis de la commission des Affaires économiques, votre commission des Lois s’est efforcée de satisfaire les préoccupations du Sénat tout en préservant le rôle des régions en matière de gouvernance de l’aménagement des gares.

Pour ce qui est des compétences métropolitaines liées à la justice et à la sécurité, votre commission des Lois a, sur proposition de Mmes Nathalie Appéré et Nathalie Nieson et des membres du groupe SRC, choisi d’ajouter « dispositifs locaux d’accès au droit » parmi le bloc de compétences obligatoirement transférées aux futures métropoles (b) du 4° du I de l’article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales).

Soucieuse de ne pas anticiper sur la répartition des compétences en matière d’énergie et de transition énergétique qui sera fixée par le prochain projet de loi relatif à la transition énergétique qui est en cours d’élaboration par le Gouvernement, votre commission des Lois a, sur proposition de Mme Nathalie Appéré et des membres du groupe SRC, préféré reconnaître aux métropoles une compétence en matière de « contribution à la transition énergétique » plutôt qu’une compétence pour l’« organisation de la transition énergétique » (c bis) du 6° du I de l’article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales). S’il ressort des débats sur la transition énergétique que les métropoles, auront, tout comme l’ensemble des collectivités territoriales, un rôle clé à jouer dans ce domaine, le Parlement ignore à ce jour ce en quoi ce rôle consistera précisément par rapport à celui que seront appelés à jouer les communes, les structures de coopération intercommunale, les départements et les régions. Une action collective et concertée est une condition indispensable à une transition énergétique réussie. Engager dès à présent la répartition des compétences en la matière n’est donc pas apparu souhaitable. Cependant, dans la mesure où une transition énergétique réussie devra être cohérente sur les territoires, il apparaît nécessaire que les métropoles puissent y contribuer. C’est la raison pour laquelle votre commission des Lois a jugé pertinent que la compétence métropolitaine en matière de transition énergétique soit présentée comme une « contribution ». Le rôle de chaque niveau de collectivité territoriale sera clairement établi dans le cadre des débats sur le futur projet de loi relatif à la transition énergétique, afin que l’efficacité des actions en la matière soit optimale.

Hostile à l’exclusion de la garantie du droit à un logement décent et indépendant (DALO) du champ des compétences étatiques en matière de logement et d’habitat susceptibles d’être déléguées aux métropoles, votre commission des Lois a, à l’initiative du Gouvernement, adopté un amendement rétablissant, tout en la précisant, la rédaction retenue par l’Assemblée nationale en première lecture (II et II bis de l’article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales).

Comme à l’issue de l’examen du présent projet de loi par l’Assemblée nationale, en première lecture, le dispositif de délégations de compétences étatiques s’organise autour de deux blocs de compétences, l’un insécable, l’autre sécable.

Un bloc de trois compétences (attribution des aides au logement locatif social et en faveur de l’habitat privé ; garantie du droit à un logement décent et indépendant, ainsi que, pour l’exercice de cette garantie par le président du conseil de la métropole, gestion des réservations de logement dont dispose le représentant de l’État dans le département) était insécable (II de l’article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales).

Un bloc optionnel de deux compétences (mise en œuvre des procédures de réquisition ; gestion de la veille sociale, de l’accueil, de l’hébergement et de l’accompagnement au logement de toute personne ou famille sans domicile) était sécable (II bis de l’article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales).

Il est ajouté que les compétences déléguées en matière de garantie du droit à un logement décent et indépendant et en matière de gestion des réservations de logement (« contingent préfectoral ») seront exercées par le président du conseil de la métropole.

Par ailleurs, comme précisé lors de l’examen du présent projet de loi par le Sénat, en deuxième lecture, la convention de délégation de compétences, d’une durée de six ans renouvelable, pourra être dénoncée au terme d’un délai de trois ans non seulement par le représentant de l’État (en cas de résultats insuffisants), mais aussi par la métropole (en cas de non-respect par l’État de ses engagements).

À l’initiative de votre rapporteur, votre commission des Lois a rétabli la compétence en matière de transports scolaires au sein de la liste des compétences départementales qui pourront être transférées aux métropoles dans le cadre d’une convention conclue entre ces deux collectivités (6° du III de l’article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales). En effet, dès lors que, dans le cadre de l’actuel régime applicable aux métropoles, le a) du 1° du II de l’article L. 5217-4 du code général des collectivités territoriales, issu de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales prévoit le transfert aux métropoles de la compétence départementale en matière de transports scolaires – transfert qui, en l’état du droit, est obligatoire, alors que, dans le dispositif proposé par l’article 31 du présent projet de loi, il sera facultatif et conventionnel –, il n’y a pas lieu de ne pas prévoir dans le cadre du nouveau régime métropolitain le transfert de compétences prévu dans le cadre de l’ancien.

Enfin, à l’initiative de votre rapporteur, votre commission des Lois a adopté un amendement de coordination complétant le présent article par un V destiné à tirer les conséquences de l’insertion, par l’article 32 du présent projet de loi, des articles L. 3211-1-1 et L. 4221-1-1 (nouveaux) dans le code général des collectivités territoriales.

En effet, le dernier alinéa de l’article L. 421-2 du code de l’éducation dispose que « lorsque, en application du b du 2 du II ou du a du 2 du III de l’article L. 5217-4 du code général des collectivités territoriales, les compétences d’une région ou d’un département en matière de construction, d’aménagement, d’entretien et de fonctionnement des lycées ou des collèges sont exercées par une métropole, un représentant de la métropole siège au conseil d’administration des établissements publics locaux d’enseignement concernés en lieu et place de l’un des représentants de la collectivité territoriale de rattachement ». Dans la mesure où ces transferts de compétences départementales ou régionales en matière de construction, d’aménagement, d’entretien et de fonctionnement des lycées ou des collèges seront désormais prévus par les articles L. 3211-1-1 et L. 4221-1-1 (nouveaux) du code général des collectivités territoriales, il était nécessaire de procéder à une coordination.

• Le retour à l’organisation de la gouvernance des métropoles déterminée par l’Assemblée nationale en première lecture

Tout d’abord, à l’initiative de votre rapporteur, votre commission des Lois a supprimé l’ensemble des dispositions qui ont été introduites par le Sénat en deuxième lecture, à l’initiative de MM. Alain Anziani et Jean-Pierre Caffet, et qui tendaient à ouvrir aux métropoles la possibilité de mettre en place, à l’issue de la troisième année suivant leur création, une commission permanente à laquelle le conseil de la métropole pourrait déléguer une partie de ses attributions, à l’exception de celles relatives à l’adoption du budget et à l’arrêté des comptes, sur le modèle du dispositif retenu pour la métropole de Lyon (anciens II et III de l’article L. 5217-5 du code général des collectivités territoriales).

Compte tenu de la nécessité qu’il y a à associer à la gouvernance de la métropole les élus de tous les territoires compris dans le périmètre de cette dernière, afin que la diversité de ces territoires et des sensibilités soit représentée, votre commission des Lois a jugé inopportun de créer une structure trop resserrée qui pourrait manquer de représentativité, et donc de légitimité, pour exercer les compétences reconnues à la métropole.

Le modèle de la métropole de Lyon, qui constitue une collectivité territoriale à statut particulier, et non un établissement public de coopération intercommunale, et pour laquelle la création d’une commission permanente est prévue par l’article L. 3631-5 du code général des collectivités territoriales, ne saurait être étendu sans discernement à des territoires dont l’intégration est loin d’être aussi ancienne et aussi poussée.

Ensuite, à l’initiative de Mme Nathalie Appéré et des membres du groupe SRC, votre commission des Lois a supprimé l’interdiction faite aux membres du conseil de la métropole d’être simultanément membres du conseil de développement de cette dernière (premier alinéa de l’article L. 5217-7-1 du code général des collectivités territoriales).

Votre commission des Lois a estimé que le dialogue constructif qui s’est aujourd’hui noué entre les élus et le monde associatif et économique devait être valorisé au sein du conseil de développement des métropoles. Dans la mesure où des élus font aujourd’hui déjà partie de conseils de développement institués dans des agglomérations, ils doivent pouvoir continuer à faire partie de ces conseils lorsque ces agglomérations se transformeront en métropoles.

Enfin, à l’initiative de Mme Nathalie Appéré et des membres du groupe SRC, votre commission des Lois a ajouté une section 5 bis, intitulée « Dispositions transitoires » au chapitre VII du titre Ier du livre II de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales qui est consacré aux métropoles.

Cette section 5 bis comprend un article L. 5217-20-2 (nouveau) qui vise à résoudre le problème de l’élection du bureau lorsque certains EPCI à fiscalité propre se transformeront en métropoles en cours de mandat communautaire. L’article 31 bis du présent projet de loi prévoit en effet la possibilité pour une métropole de disposer de vingt vice-présidents, au lieu de quinze comme c’est prévu pour les autres EPCI.

Il est donc proposé que jusqu’au prochain renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la métropole, le président et les vice-présidents du conseil de l’EPCI à fiscalité propre exerceront, respectivement, les mandats de président et de vice-présidents du conseil de la métropole.

Ces dispositions éviteront aux EPCI concernés d’avoir à procéder à une nouvelle élection du bureau en cours de mandat en conservant les mêmes président et vice-présidents jusqu’aux prochains renouvellements municipaux et communautaires.

• Le rétablissement des dispositifs facilitant la création et le fonctionnement des métropoles

À l’initiative de Mme Nathalie Appéré et des membres du groupe SRC, votre commission des Lois a adopté un amendement prévoyant :

– le retrait des communes membres de métropoles des syndicats de communes ou des syndicats mixtes exerçant les compétences obligatoirement transférées aux métropoles en application du I de l’article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue du projet de loi, en distinguant selon que la métropole est incluse dans ces syndicats totalement (premier alinéa du II (nouveau) de l’article L. 5217-6 du code général des collectivités territoriales) ou partiellement (III (nouveau) du même article L. 5217-6) ;

– la substitution des métropoles à leurs communes membres dans les syndicats de communes ou les syndicats mixtes exerçant des compétences facultativement transférées ou déléguées aux métropoles, à savoir les compétences autres que celles mentionnées au I de l’article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue du projet de loi, en opérant une distinction selon que la métropole est incluse dans ces syndicats totalement (second alinéa du II (nouveau) de l’article L. 5217-6 du code général des collectivités territoriales) ou partiellement (III (nouveau) du même article L. 5217-6).

En cas de retrait, celui-ci s’effectuera dans les conditions prévues par l’article L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales et par le troisième alinéa de l’article L. 5211-19 du même code.

L’article L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales dispose qu’en cas de retrait de la compétence transférée à un EPCI, les biens meubles et immeubles mis à la disposition de l’établissement bénéficiaire du transfert de compétences sont restitués aux communes antérieurement compétentes et réintégrés dans leur patrimoine pour leur valeur nette comptable, avec les adjonctions effectuées sur ces biens liquidées sur les mêmes bases. Le solde de l’encours de la dette transférée afférente à ces biens est également restitué à la commune propriétaire. Quant aux biens meubles et immeubles acquis ou réalisés postérieurement au transfert de compétences, ils sont répartis entre les communes qui reprennent la compétence ou entre la commune qui se retire de l’EPCI et ledit EPCI ou, dans le cas particulier d’un syndicat dont les statuts le permettent, entre la commune qui reprend la compétence et le syndicat de communes. Il en va de même pour le produit de la réalisation de tels biens, intervenant à cette occasion. Le solde de l’encours de la dette contractée postérieurement au transfert de compétences est réparti dans les mêmes conditions entre les communes qui reprennent la compétence ou entre la commune qui se retire et l’EPCI ou, le cas échéant, entre la commune et le syndicat de communes.

À défaut d’accord entre l’organe délibérant du syndicat et le conseil municipal concerné sur la répartition des biens ou du produit de leur réalisation et du solde de l’encours de la dette, cette répartition sera fixée par arrêté du ou des représentants de l’État dans le ou les départements concernés. Cet arrêté sera pris dans un délai de six mois suivant la saisine du ou des représentants de l’État dans le ou les départements concernés par l’organe délibérant de l’EPCI ou de l’une des communes concernées.

Le troisième alinéa de l’article L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales dispose, quant à lui, que lorsqu’une commune se retire d’un EPCI membre d’un syndicat mixte, ce retrait entraîne la réduction du périmètre du syndicat mixte. Les conditions financières et patrimoniales du retrait de la commune sont déterminées par délibérations concordantes du conseil municipal de la commune et des organes délibérants du syndicat mixte et de l’EPCI. À défaut d’accord, ces conditions sont arrêtées par le représentant de l’État.

En cas de substitution, outre que celle-ci ne modifie pas ni les attributions du syndicat de communes (qui devient syndicat mixte) ou du syndicat mixte concerné, ni le périmètre dans lequel ce syndicat exerce ses compétences, le V (nouveau) de l’article L. 5217-6 du code général des collectivités territoriales précise que la proportion des suffrages des représentants de la métropole au titre de cette compétence dans la totalité des suffrages du comité syndical est équivalent à la proportion de la population des communes que la métropole représente dans la population totale du territoire inclus dans le syndicat de commune ou le syndicat mixte.

Une exception au principe du retrait des communes membres de métropoles des syndicats de communes ou des syndicats mixtes exerçant des compétences obligatoirement transférées à ces dernières a été aménagée pour les syndicats de communes ou les syndicats mixtes compétents en matière de concession de la distribution publique d’électricité (compétence obligatoire prévue au f) du 6° du I de l’article L. 5217-2). Pour ces syndicats, un mécanisme de représentation-substitution a été privilégié (VI (nouveau) de l’article L. 5217-6 du code général des collectivités territoriales).

Toutefois, le mécanisme de représentation-substitution a été conçu de façon à ne pas déstabiliser leur gouvernance. La substitution de la métropole ne modifiera ni les attributions du syndicat de communes (qui deviendra un syndicat mixte) ou du syndicat mixte concerné, ni le périmètre dans lequel ce syndicat exerce ses compétences.

Par ailleurs, contrairement à ce qu’avait décidé le Sénat, aux yeux duquel la métropole devrait disposer d’un nombre de suffrages équivalent à celui des communes auxquelles elle se substituerait, votre commission des Lois a jugé nécessaire de prévoir que le nombre de suffrages dont disposeront les représentants de la métropole dans le comité syndical sera proportionnel à la population des communes que la métropole représentera au titre de cette compétence, sans pouvoir cependant excéder la moitié du nombre total de suffrages. La promotion de l’intercommunalité et la naissance des métropoles ne doivent pas remettre en cause les équilibres établis de longue date dans les syndicats d’électrification. Il convient donc d’éviter que certaines métropoles puissent disposer, à elles seules, de la majorité des suffrages au sein de ces syndicats.

À l’initiative de votre rapporteur, le même mécanisme de représentation-substitution encadrée a été prévu pour certains syndicats de communes ou syndicats mixtes compétents en matière d’assainissement et d’eau (VII (nouveau) de l’article L. 5217-6 du code général des collectivités territoriales).

En effet, le retrait des communes membres des métropoles des syndicats compétents en matière d’eau et d’assainissement risque d’entraîner le dépérissement d’un certain nombre de grands syndicats qui ont largement fait leurs preuves en matière de services rendus aux usagers dans de bonnes conditions (en termes de prix et de qualité des prestations), qui comptent parmi les acteurs de l’aménagement du territoire dans la mesure où ils font bénéficier les communes rurales d’un système de solidarité-péréquation avec certaines communes plus urbaines et qui constituent souvent des espaces de mutualisation plus larges que les métropoles, de sorte qu’ils sont facteurs à la fois d’économies d’échelle et de solidarité sur de larges territoires.

Pour maintenir ces acquis, le mécanisme de représentation substitution au-delà des seuls syndicats responsables de la distribution publique d’électricité est nécessaire : ce mécanisme permettra à de nombreux syndicats d’eau et d’assainissement de continuer à assurer une mutualisation des moyens et des savoir-faire à une échelle satisfaisante, au bénéfice de l’ensemble des collectivités concernées.

Ce mécanisme permettra aussi aux métropoles de conserver des contacts et des collaborations avec les collectivités voisines, ce qui évitera de créer une frontière administrative trop étanche entre la zone urbaine et le territoire plus rural qui l’entoure.

Cependant, dans la mesure où, comme dans le cas des syndicats de communes et les syndicats mixtes compétents en matière de concession de la distribution publique d’électricité, une application non-encadrée du mécanisme de représentation-substitution risque de déstabiliser la gouvernance des syndicats de communes et des syndicats mixtes compétents en matière d’eau et d’assainissement, un plafond a été prévu pour la représentation des métropoles au sein de ces syndicats. En effet, le nombre de suffrages dont disposeront les représentants de la métropole dans le comité syndical sera proportionnel à la population des communes que la métropole représentera au titre de cette compétence, sans pouvoir excéder la moitié du nombre total de suffrages.

Par ailleurs, comme c’est prévu en cas de substitution de la métropole aux communes membres d’un syndicat de communes ou d’un syndicat mixte compétent en matière de distribution publique d’électricité, la substitution de la métropole aux communes membres d’un syndicat de communes ou d’un syndicat mixte compétent en matière d’assainissement et d’eau ne modifiera ni les attributions du syndicat de communes (qui deviendra un syndicat mixte) ou du syndicat mixte concerné, ni le périmètre dans lequel ce syndicat exerce ses compétences.

Qui plus est, ce mécanisme dérogatoire sera limité aux syndicats d’eau et d’assainissement d’une certaine taille, à savoir ceux dont les communes membres comptent une population totale supérieure à 50 000 habitants ou supérieure au quart de la population du département.

L’hypothèse d’une extension du périmètre d’une métropole par adjonction d’une ou de plusieurs communes membres d’un ou de plusieurs syndicats de communes ou syndicats mixtes est envisagée par le IV (nouveau) de l’article L. 5217-6 du code général des collectivités territoriales. Dans cette hypothèse, l’extension vaudra retrait des communes des syndicats ou substitution de la métropole aux communes au sein des syndicats dans les cas et conditions prévus aux II et III du même article L. 5217-6.

Lorsque les compétences d’une métropole seront étendues à des compétences antérieurement déléguées par tout ou partie des communes qui la composent à un ou plusieurs syndicats de communes ou syndicats mixtes, la métropole sera substituée à ces communes au sein du ou des syndicats.

À l’initiative de Mme Nathalie Appéré et des membres du groupe SRC, votre commission des Lois a rétabli les dispositifs, introduits en première lecture par l’Assemblée nationale et supprimés en deuxième lecture par le Sénat, qui avaient pour finalité :

– de faciliter la mise en œuvre d’une dotation globale de fonctionnement (DGF) territoriale ;

– de faciliter l’unification des impôts locaux.

Le 3° du II du présent article modifie le premier alinéa de l’article L. 5211-28-2 du code général des collectivités territoriales pour substituer une règle de majorité à l’actuelle règle d’unanimité qui est exigée pour l’instauration d’une DGF territoriale.

En effet, dans sa rédaction actuelle, le premier alinéa de l’article L. 5211-28-2 précité dispose qu’« afin de permettre une mise en commun des ressources, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre peut percevoir, en lieu et place de ses communes membres, les montants dont elles bénéficient au titre de la dotation globale de fonctionnement […] sur délibérations concordantes de l’organe délibérant et de chacun des conseils municipaux des communes membres ».

Le 3° du II du présent article vise à préciser que, s’agissant des métropoles, cet accord devra être exprimé par les deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres de la métropole représentant plus de la moitié de la population totale de celle-ci, ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population.

Le 3° du II du présent article modifie en outre le premier alinéa de l’article L. 5211-28-3 du code général des collectivités territoriales pour substituer une règle de majorité à l’actuelle règle d’unanimité qui est exigée pour l’unification des impôts directs locaux.

En effet, dans sa rédaction actuelle, le premier alinéa de l’article L. 5211-28-3 précité dispose qu’« un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et ses communes membres peuvent décider, sur délibérations concordantes de l’organe délibérant et de chacun des conseils municipaux des communes membres, de procéder à l’unification de l’un ou de plusieurs des impôts directs suivants : la taxe d’habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur les propriétés non bâties ».

Le 3° du II du présent article propose d’ajouter que, dans le cas des métropoles, cet accord devra être exprimé par les deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres de la métropole représentant plus de la moitié de la population totale de celle-ci, ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population.

*

* *

M. Paul Molac retire son amendement CL54 au bénéfice de l’amendement CL271. 

La Commission adopte l’amendement CL271 du rapporteur qui rétablit le texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture.

La Commission examine en discussion commune les amendements CL272 du rapporteur, CL 157 de Mme Nathalie Appéré, CL210 du Gouvernement, CL22 de M. Michel Piron et  CL23 de M. Serge Grouard. 

M. le rapporteur. Je propose de rétablir le texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture à l’alinéa 7, afin de réintroduire le principe d’automaticité de la création des métropoles et de faire en sorte que les dispositions dérogatoires que nous avions adoptées à l’Assemblée nationale pour les EPCI centres d’une zone d’emplois de plus de 400 000 habitants soient bien prises en compte à la date de l’entrée en vigueur de la loi et non à la date de candidature de ces EPCI – ce qui risquerait d’en démultiplier le nombre.

Mme Nathalie Appéré.  Mon amendement CL157 a le même objectif.

M. Serge Grouard. Mon amendement vise à modifier les critères de création des métropoles de droit commun, tant le critère de population me semble insuffisant. Certaines villes et agglomérations, bien que situées en deçà du seuil démographique, présentent pourtant toutes les caractéristiques des futures métropoles.

J’ai donc déposé plusieurs amendements visant à corriger cet effet de seuil et à permettre à de nouvelles villes d’acquérir le statut de métropoles. Dès lors qu’une telle extension ne nuit pas aux métropoles dont la création est déjà prévue, pourquoi l’empêcher ?

D’autant plus que l’on constate l’apparition d’un déséquilibre entre la partie sud de la France, avec un nombre important de métropoles en perspective, Nice, Marseille, Toulon, Montpellier, Bordeaux, Toulouse, et le centre, où aucune grande ville ne serait concernée. Au final, la métropole parisienne se trouve renforcée, tandis que dans un périmètre de 200 à 250 kilomètres autour d’elle, il sera impossible de rééquilibrer les choses. Les villes d’Angers, Tours, Orléans, Clermont-Ferrand ou Limoges présentent pourtant les mêmes fonctions métropolitaines que Grenoble ou Toulon : fonctions hospitalières, universitaires, de recherche, pôles de compétitivité. Mais elles se situent légèrement en dessous du seuil retenu.

Je comprends d’autant moins cette coupure brutale que vous avez accepté plusieurs amodiations au texte initial afin d’intégrer de nouvelles villes au dispositif. Loin de nuire, ces amendements permettraient d’équilibrer le fait métropolitain en gestation sur le territoire.

L’amendement CL157 de Mme Nathalie Appéré est retiré.

La Commission adopte l’amendement CL272, rendant sans objet les amendements CL210, CL22 et CL23.

La Commission est ensuite saisie de l’amendement CL25 de M. Serge Grouard. 

M. Serge Grouard. Cet amendement a le mérite d’être simple et de mettre le dispositif en conformité avec la réalité : nous proposons de nous appuyer, pour la création des métropoles, non plus sur un périmètre institutionnel mais sur celui de l’aire urbaine au sens de l’INSEE, qui correspond à une aire de plus de 400 000 habitants. Une telle mesure n’augmentera pas excessivement le nombre de territoires susceptibles d’accéder au statut de métropole – d’autant que j’ai ajouté un critère restrictif puisque ne pourront être concernés que les EPCI situés dans un périmètre comprenant un chef-lieu de région.

Encore une fois, une telle mesure ne nuit à personne. Pourquoi priver les villes qui le souhaitent d’accéder à ce statut ?

M. le rapporteur. Avis défavorable, comme en première lecture.

Mme la ministre. Un article voté conforme prévoit que les villes de plus de 250 000 habitants pourront accéder au statut de communautés urbaines. Je tiens à dire que l’amendement CL210, devenu sans objet en raison de l’adoption de l’amendement CL272, sera redéposé en séance publique.

L’amendement CL25 est rejeté.

Puis la Commission adopte l’amendement CL273 du rapporteur.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette ensuite l’amendement CL24 de M. Serge Grouard. 

Elle rejette ensuite successivement, conformément à l’avis du rapporteur, les amendements CL55 et CL56 de M. Paul Molac.

Puis elle adopte successivement les amendements CL274, CL275, CL276 et CL277 du rapporteur.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL158 de Mme Nathalie Appéré.

La Commission adopte l’amendement CL278 du rapporteur.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, elle adopte ensuite l’amendement CL159 de Mme Nathalie Appéré.

Suivant l’avis du rapporteur, la Commission rejette à l’amendement CL57 de M. Paul Molac

Elle en vient ensuite à l’amendement CL31 de M. Serge Grouard. 

M. Serge Grouard. L’alinéa 57 de l’article 31 tend à transférer de l’État aux collectivités locales la compétence liée au risque inondations qui comprend la gestion et l’entretien des digues et des éléments d’infrastructure concourant à la prévention de ce risque.

Or, le risque inondations ne connaît pas les limites communales, intercommunales, départementales ni régionales. Il est donc aberrant de démultiplier le nombre d’acteurs devant intervenir aussi bien en situation normale qu’extraordinaire. M’étant personnellement impliqué dans le règlement de la question du risque inondations aux abords de la Loire, je me suis aperçu de la redoutable complexité du problème, et de la multiplicité des mesures, moyens et documents à prendre en compte. C’est pourquoi j’insiste pour que ce risque ne soit pas pris à la légère.

J’ajoute que cela soulève des questions d’ordre pénal : quelle responsabilité les collectivités locales concernées encourront-elles en cas d’accident ? Sur le plan financier, un tel transfert est aussi une manière pour l’État de se défausser subrepticement, par le biais d’un véritable « sous-marin législatif », de compétences qu’il n’assume qu’incomplètement depuis longtemps. Dans des exemples que je connais, je lui réclame depuis des années un état précis de la situation des infrastructures de prévention des crues. Or, je ne les obtiens que très partiellement et tardivement. Des travaux fort importants et lourds à financer seront mis à la charge des collectivités en question, ce qui me paraît anormal compte tenu du fait qu’il s’agit d’une compétence régalienne et que la sécurité de nos concitoyens est en cause. L’État se doit de l’assumer.

M. Pascal Popelin. Sans être d’accord avec l’intégralité des propos de mon collègue, j’estime que renvoyer cette compétence aux communes, aux EPCI, voire aux métropoles, pose un problème en termes d’efficience. En revanche, je considère que la gestion des milieux aquatiques et des inondations ne relève pas seulement de l’État mais aussi des collectivités territoriales.

À mon sens, ce sujet devrait être traité au niveau des établissements publics territoriaux de bassin (EPTB). Plutôt que d’ajouter un nouvel intervenant, nous ferions mieux de traiter le sujet à cet échelon et de nous mettre en conformité avec les directives européennes ! De très gros investissements sont nécessaires ; il est temps d’agir !

M. Michel Piron. En matière d’ingénierie publique, la responsabilité de l’État est évidemment engagée. Comment imaginer qu’il en soit autrement concernant, par exemple, un grand fleuve comme la Loire, qui traverse de nombreuses régions ? Pour ce qui concerne les moyens et l’autorité à mettre en œuvre, la compétence régalienne doit également s’exercer, même si elle s’articule avec l’organisation en bassins. Il serait incompréhensible et injustifiable que l’État ne soit pas l’alpha et l’oméga en la matière !

M. le rapporteur. Avis défavorable. Au Sénat, la gestion locale des milieux aquatiques par les communes et les intercommunalités a été demandée sur tous les bancs au nom des maires de France. Dans le dispositif adopté par la chambre haute, certaines mesures sont de nature à rassurer nos collèges. Monsieur Popelin, l’article 35 C donne d’ores et déjà un rôle majeur aux établissements publics de bassin. Par ailleurs l’intégralité des ouvrages de protection n’est pas transférée au bloc local : seuls deux mille kilomètres sont concernés sur un total de huit mille – mille kilomètres étant actuellement régis par les collectivités.

En matière de recettes, une taxe facultative affectée pourra être prélevée. Il sera possible de discuter de son montant.

Pour ma part, je proposerai de modifier l’article 35 E. Afin d’éviter qu’une commune ou un EPCI puisse se retrouver isolée, l’engagement des départements et des régions ne doit plus être facultatif mais obligatoire. De la même manière, je souhaite rendre obligatoire la compensation par l’État des charges transférées aux collectivités dans le cadre d’une convention – en la matière, le Sénat s’est contenté d’ouvrir une possibilité.

Aujourd’hui, la gestion des milieux aquatiques et des inondations n’est pas une compétence d’État. Elle est éclatée entre plusieurs acteurs ; certains la qualifient même de « compétence sans maître ». L’article 35 B tend à la confier à un niveau de collectivité identifié disposant de ressources suffisantes. Une fois adoptés les amendements que je vous proposerai, cette compétence sera pleinement opérationnelle.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL211 du Gouvernement.

Mme la ministre. L’amendement prévoit trois compétences que les métropoles doivent obligatoirement exercer pour signer une convention de délégation : les aides à la pierre, le droit au logement opposable et la gestion du contingent préfectoral. Deux compétences optionnelles sont également prévues – les réquisitions avec attributaire et l’hébergement – permettant aux métropoles d’adapter, en accord avec l’État, l’étendue de la délégation de compétences qu’elles se verront confier.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte successivement les amendements CL279 et CL280 du rapporteur.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL59 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Face au poids des métropoles, la région doit pouvoir se poser en garante de l’égalité des territoires ; aucune de ses compétences ne doit être transférée.

Le schéma directeur de la région Île-de-France (SDRIF) a un caractère prescriptif ; pourquoi ne serait-ce pas le cas des autres schémas directeurs ?

Mme la ministre. C’est la loi !

M. le rapporteur. Défavorable. Les délégations de compétences de la région aux métropoles se feront sur une base optionnelle et facultative.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL212 du Gouvernement.

Mme la ministre. Nous souhaitons que le conseil de la métropole approuve le plan local d’urbanisme à la majorité simple des votes exprimés.

La Commission adopte l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL281 du rapporteur.

Puis elle examine l’amendement CL282 du même auteur.

M. le rapporteur. Il s’agit de revenir sur la possibilité donnée par le Sénat aux métropoles de droit commun de créer une commission permanente.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’amendement CL60 de M. Paul Molac tombe.

La Commission est saisie d’un amendement CL161 de Mme Nathalie Appéré, qui fait l’objet d’un sous-amendement CL304 du rapporteur.

M. le rapporteur. Je suis favorable à l’amendement, sous réserve que le mécanisme de représentation-substitution qu’il prévoit soit étendu à des syndicats de communes et des syndicats mixtes compétents en matière d’assainissement et d’eau.

La Commission adopte le sous-amendement, puis elle adopte l’amendement CL161 sous-amendé.

En conséquence, l’amendement CL26 de M. François Brottes n’a plus d’objet.

L’amendement CL305 du rapporteur est retiré.

La Commission examine ensuite l’amendement CL175 de Mme Nathalie Appéré.

Mme Nathalie Appéré. Il s’agit de supprimer l’interdiction faite aux conseillers métropolitains d’être membres du conseil de développement.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.

Puis, le rapporteur ayant émis des avis favorables, elle adopte successivement les amendements CL168, CL 163 et CL164 de Mme Nathalie Appéré.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL170 du même auteur.

Mme Nathalie Appéré. Les dispositions prévues pour Lyon à l’article 28 ter doivent s’appliquer afin de conforter les exécutifs, élus en mars 2014, d’EPCI qui ont vocation à se transformer en métropoles l’année suivante.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL162 de Mme Nathalie Appéré.

M. le rapporteur. Il est satisfait par l’adoption des amendements CL163 et CL164.

L’amendement est retiré.

La Commission adopte l’amendement de coordination CL283 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 31 modifié.

Article 32 bis [supprimé]
(art. L. 4221-1 du code général des collectivités territoriales)

Prise en compte, par les régions, des orientations économiques
définies par une métropole

Le présent article proposait de compléter l’alinéa 2 de l’article L. 4221-1 du code général des collectivités territoriales de façon à imposer au conseil régional de prendre en compte, dans le cadre des orientations qu’il définit, la stratégie de développement économique et d’innovation arrêtée par les métropoles situées sur le territoire régional.

Ces dispositions ayant été reprises à l’article 2 du présent projet de loi, c’est en toute logique et par souci de cohérence que le Sénat, à l’initiative du rapporteur de sa commission des Lois, M. René Vandierendonck, a supprimé le présent article.

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La Commission maintient la suppression de cet article.

Article 34
(art. L. 5217-21 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)

Transfert des services et des personnels

Le présent article organise les transferts de services et de personnels rendus nécessaires par les transferts ou délégations de compétences communales, départementales, régionales et étatiques prévus au bénéfice des métropoles, en envisageant successivement le cas :

- des personnels des services communaux (I de l’article L. 5217-21 nouveau du code général des collectivités territoriales) ;

- des personnels des services départementaux (III du même article), y compris lorsqu’il s’agit de fonctionnaires de l’État détachés auprès du département (V du même article) ou d’agents non titulaires de droit public (VI du même article) ;

- des personnels des services régionaux (IV du même article), y compris lorsqu’il s’agit d’agents non titulaires de droit public (VI du même article) ;

- des personnels des services de l’État (II du même article).

Lors de l’examen du présent projet de loi en deuxième lecture, la commission des Lois du Sénat a adopté un amendement gouvernemental de coordination, pour tenir compte des modifications apportées au dispositif de délégation des compétences étatiques en matière de logement et d’habitat.

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La Commission adopte l’article 34 sans modification.

Article 34 bis
(deuxième partie et art. L. 2213-2, L. 2333-68, L. 2573-19, L. 5214-16-2 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales)

Coordinations liées à