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Amendements  sur le projet ou la proposition


N
° 1974

______

ASSEMBLÉE  NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 28 mai 2014.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE
SUR LE PROJET DE LOI (n° 1413) relatif à la prévention de la récidive
et à l’individualisation des peines,

PAR M. Dominique RAIMBOURG,

Député.

——

SOMMAIRE

___

Pages

LES PRINCIPALES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION DES LOIS 13

INTRODUCTION 17

I. UN DROIT PÉNAL DÉBOUSSOLÉ ET DÉCRÉDIBILISÉ 20

A. UN DROIT DE LA PEINE DEVENU EXCESSIVEMENT COMPLEXE ET RIGIDE 20

1. Des juridictions de jugement tiraillées par des injonctions contradictoires en matière de prononcé des peines 21

a. L’affirmation du principe de l’emprisonnement en tant que dernier recours en matière correctionnelle… 21

b. … est contredite par l’application de mécanismes automatiques favorisant l’incarcération 22

2. Un droit de l’exécution des peines d’une excessive complexité et rigidité 25

a. Le cadre juridique des aménagements de peine 26

b. Le régime de l’exécution des peines applicable aux récidivistes 28

c. Le recours aux expertises médicales et psychiatriques 30

B. DES CONDITIONS D’EXÉCUTION DES PEINES INEFFICACES POUR PRÉVENIR LA RÉCIDIVE 31

1. Des conditions de détention durablement dégradées par la surpopulation carcérale 32

a. Des chiffres alarmants 32

b. Des conséquences dramatiques 33

2. Des conditions d’exécution des peines en milieu ouvert ne permettant pas de garantir la crédibilité de la réponse pénale 37

3. Une continuité entre le milieu fermé et le milieu ouvert insuffisamment préparée et assurée 39

C. UNE JUSTICE PÉNALE PEU EFFICACE ET COMPRÉHENSIBLE 40

1. L’allongement de la durée des peines prononcées depuis dix ans n’a en rien permis de réduire la récidive 41

2. L’inexécution ou l’exécution tardive des peines continue à décrédibiliser la justice pénale 42

a. L’effectivité de l’exécution des peines en question 42

b. La rapidité de l’exécution des peines en question 47

3. Les « sorties sèches » demeurent la règle, au détriment de la réinsertion des condamnés et de la prévention de la récidive 49

II. UN PROJET DE LOI RÉSOLUMENT TOURNÉ VERS LA RECHERCHE DE L’EFFICACITÉ DANS LA PRÉVENTION DE LA RÉCIDIVE 50

A. LE RENFORCEMENT DE L’INDIVIDUALISATION DES PEINES, AU SERVICE DE LA RECHERCHE DE LA SOLUTION LA PLUS ADAPTÉE À LA SITUATION DE CHAQUE CONDAMNÉ 50

1. Une peine aux fonctions mieux définies, choisie en fonction de la personnalité du condamné et mieux motivée 51

a. La redéfinition des fonctions de la peine (article 1er) 51

b. L’affirmation solennelle du principe d’individualisation des peines (article 2) 52

c. L’amélioration des dispositions relatives à la motivation des décisions en matière de choix de la peine (article 3) 53

d. La possibilité de prononcer un ajournement du prononcé de la peine aux fins d’évaluer la personnalité de la personne reconnue coupable d’une infraction (article 4) 54

2. La suppression des mécanismes automatiques en matière de prononcé des peines 55

a. La suppression des peines minimales (article 5) 55

b. La suppression de l’automaticité de la révocation du sursis simple (article 6) 55

3. Le retour à une meilleure lisibilité des peines prononcées, par l’abaissement du seuil d’aménagement des peines (article 7) 56

B. LA CRÉATION D’UNE NOUVELLE PEINE DE MILIEU OUVERT : LA CONTRAINTE PÉNALE (ARTICLES 8, 9 ET 10) 56

C. LA PROMOTION DE MODALITÉS D’EXÉCUTION DES PEINES PERMETTANT DE PRÉVENIR EFFICACEMENT LA RÉCIDIVE 60

1. Des principes régissant l’exécution des peines plus clairement définis (article 11) 60

a. La redéfinition des finalités de l’exécution des peines 60

b. La reconnaissance dans une disposition de portée générale des droits des victimes dans l’exécution des peines 61

2. La mobilisation des acteurs de droit commun en faveur de l’insertion et de la réinsertion des condamnés (article 12) 62

3. Une meilleure évaluation de la situation et de la personnalité des condamnés et de leur évolution (articles 13 et 14) 63

4. Les forces de l’ordre davantage impliquées dans le contrôle des condamnés exécutant leur peine en milieu ouvert (article 15) 64

5. Pour mieux combattre les « sorties sèches », l’instauration d’un examen systématique de la situation de tous les condamnés détenus aux deux tiers de leur peine (articles 16, 17 et 18) 66

III. LES CONDITIONS DE RÉUSSITE DE LA NOUVELLE ORIENTATION DONNÉE PAR LE PROJET DE LOI DANS LA PRÉVENTION DE LA RÉCIDIVE 67

A. UN PROJET DE LOI IMPOSANT LA MOBILISATION DE MOYENS CONSÉQUENTS POUR SA MISE EN œUVRE 67

B. L’INDISPENSABLE MODERNISATION DE LA PROBATION FRANÇAISE 68

1. Développer la recherche et la formation en criminologie appliquée 69

2. Créer les outils méthodologiques indispensables à une évaluation pertinente des personnes placées sous main de justice 70

3. En partenariat avec les acteurs de droit commun de l’insertion sociale, redonner une vraie dimension de « travail social » à l’action des services pénitentiaires d’insertion et de probation 71

4. Développer la justice réparatrice et la prise en compte des victimes par les auteurs d’infractions 72

C.LA NÉCESSITÉ DE MIEUX PRENDRE EN COMPTE LES PROBLÈMES DE SANTÉ ET D’ADDICTION DES PERSONNES PLACÉES SOUS MAIN DE JUSTICE 75

IV. LES APPORTS DE LA COMMISSION DES LOIS 78

A. LES MODIFICATIONS APPORTÉES AUX ARTICLES DU PROJET DE LOI 79

1. La possibilité pour la juridiction prononçant un ajournement de peine de se prononcer immédiatement sur l’indemnisation de la victime 79

2. L’alignement sur le régime de droit commun des dispositions relatives aux aménagements de peine applicables aux récidivistes 79

3. Une peine de contrainte pénale étendue à l’ensemble des délits et précisée 80

4. Des principes de l’exécution des peines clarifiés et confortés 81

5. La nouvelle impulsion donnée à la politique partenariale d’accès des condamnés aux dispositifs de droit commun développée par le service public pénitentiaire 82

6. La consolidation des pouvoirs des forces de l’ordre dans le contrôle des personnes placées sous main de justice 82

B. LES COMPLÉMENTS AU PROJET DE LOI 83

1. Le renforcement des droits des victimes et de l’aide aux victimes 83

2. L’extension des prérogatives des forces de l’ordre pour une répression rapide et effective des infractions de faible gravité 84

3. La consécration du rôle des instances locales de prévention de la délinquance en matière d’exécution des peines 85

4. La recherche d’une exécution des peines plus efficace et mieux individualisée 86

5. L’application du droit commun des aménagements de peine et de la libération conditionnelle aux récidivistes 87

6. La modification des règles relatives à l’octroi des réductions de peines 88

7. La création d’une suspension de la détention provisoire pour motif médical 88

8. L’adaptation des règles relatives à l’emprisonnement assorti du sursis avec mise à l’épreuve 89

C. LA MODIFICATION DU TITRE DU PROJET DE LOI 89

CONTRIBUTION DE M. GEORGES FENECH, CO-RAPPORTEUR SUR LA MISE EN APPLICATION DE LA LOI 91

AUDITION DE MME CHRISTIANE TAUBIRA, MINISTRE DE LA JUSTICE, GARDE DES SCEAUX, ET DISCUSSION GÉNÉRALE 97

EXAMEN DES ARTICLES 131

TITRE IER – DISPOSITIONS VISANT À ASSURER LE PRONONCÉ DE PEINES EFFICACES ET ADAPTÉES 131

Chapitre Ier – Principes généraux concernant les peines encourues et le prononcé des peines 131

Article 1er (art. 130-1 [nouveau] du code pénal) : Définition des fonctions de la peine 131

Article 2 (art. 132-1 du code pénal) : Principe d’individualisation des peines 138

Article 3 (art. 132-19 et 132-24 du code pénal ; art. 362 et 495-8 du code de procédure pénale) : Renforcement de l’obligation de motivation des peines d’emprisonnement sans sursis et du principe de l’emprisonnement en tant que dernier recours en matière correctionnelle 145

Article 3 bis (nouveau) (art. 709-1 du code de procédure pénale) : Consécration législative des bureaux de l’exécution des peines – Remise à tout condamné présent à l’issue de l’audience d’un relevé de condamnation pénale 154

Après l’article 3 156

Chapitre II – Dispositions visant à assurer le prononcé de peines individualisées 159

Section 1 : Dispositions favorisant l’ajournement de la peine afin d’améliorer la connaissance de la personnalité ou de la situation matérielle, familiale et sociale du prévenu 159

Article 4 (paragraphe 5 de la sous-section 6 de la section II du chapitre II du titre III du livre Ier et art. 132-70-1 et 132-70-2 [nouveaux] du code pénal ; art. 397-3-1 [nouveau] du code de procédure pénale) : Création d’une possibilité d’ajournement du prononcé de la peine aux fins d’évaluation de la personnalité et de la situation du condamné 160

Article 4 bis (nouveau) (paragraphe 6 de la section 2 du chapitre II du titre III du livre Ier et art. 132-70-3 [nouveaux] du code pénal) : Amélioration du recouvrement des amendes par la création d’une possibilité d’ajournement du prononcé de la peine aux fins de consignation d’une somme d’argent 170

Section 2 : Dispositions favorisant le recours aux modes de personnalisation de la peine 172

Article 5 (art. 132-18-1, 132-19-1, 132-19-2, 132-20-1 et 132-24 du code pénal ; art. 362 et 706-25 du code de procédure pénale ; art. 20, 20-2, 20-3 et 48 de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945) : Suppression des peines minimales prévues pour les récidivistes et les auteurs de violences aggravées 172

Après l’article 5 190

Article 6 (art. 132-29, 132-35 à 132-39 et 132-50 du code pénal ; art. 735 du code de procédure pénale) : Suppression du caractère automatique de la révocation du sursis simple – Suppression du caractère automatique de l’exécution d’une première peine d’emprisonnement assortie d’un sursis avec mise à l’épreuve en cas de révocation totale d’une seconde peine de même nature 192

Article 6 bis (nouveau) (art. 132-41, 132-44, 132-45 et 132-52 du code pénal) : Modifications au régime de la peine d’emprisonnement assortie du sursis avec mise à l’épreuve 201

Article 6 ter (nouveau) (art. 132-45 du code pénal) : Possibilité d’interdire à un condamné à une peine d’emprisonnement assortie du sursis avec mise à l’épreuve de prendre part à des jeux d’argent et de hasard 202

Après l’article 6 203

Article 6 quater (nouveau) (art. 132-49 du code pénal) : Suppression de la limitation du nombre de révocations partielles du sursis avec mise à l’épreuve 204

Après l’article 6 204

Article 7 (art. 132-25, 132-26-1 et 132-27 du code pénal ; art. 474 et 723-15 du code de procédure pénale) : Abaissement, pour les primo-condamnés, du quantum de peine aménageable ab initio par la juridiction de jugement et après la condamnation par le juge de l’application des peines 205

Après l’article 7 218

Article 7 bis (nouveau) (art. 721 et 721-1 du code de procédure pénale) : Alignement sur le régime de droit commun des règles de calcul du crédit de réduction de peine et de la réduction supplémentaire de la peine applicables aux récidivistes 220

Après l’article 7 224

Article 7 ter (nouveau) (art. 723-1, 723-7, 729 et 729-3 du code de procédure pénale) : Alignement sur le régime de droit commun des dispositions applicables aux récidivistes relatives aux seuils d’aménagements de peine ordonnés en cours de détention et aux conditions d’accès à la libération conditionnelle 225

Après l’article 7 228

Article 7 quater (nouveau) (art. 723-17 [nouveau] du code de procédure pénale) : Convocation devant le juge de l’application des peines avant la mise à exécution des peines d’emprisonnement ferme aménageables non exécutées dans un délai de trois ans 229

Après l’article 7 231

Chapitre III – Dispositions instituant la contrainte pénale 231

Article 8 (art. 131-3, 131-4-1 [nouveau], 131-9, 131-36-2 et 132-45 du code pénal ; art. 720-1, 720-1-1, 723-4, 723-10, 723-20 et 723-25 du code de procédure pénale) : Conditions du prononcé et contenu de la peine de contrainte pénale 232

Article 8 bis (nouveau) (sous-section 7 de la section 2 du chapitre II du titre III du livre Ier et art. 132-70-4 [nouveaux] du code pénal) : Possibilité pour le juge de l’application des peines de convertir une peine d’emprisonnement d’une durée maximale d’un an en contrainte pénale 263

Article 9 (art. 474, titre Ier bis [nouveau] du livre V et 713-42 à 713-49 [nouveaux] du code de procédure pénale) : Modalités de mise en œuvre de la peine de contrainte pénale 264

Article 10 (art. 20-4 de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945) : Exclusion de la contrainte pénale pour les mineurs 280

TITRE II – DISPOSITIONS VISANT À PRÉCISER LE RÉGIME DE L’EXÉCUTION DES PEINES ET À RENFORCER LE SUIVI ET LE CONTRÔLE DES PERSONNES CONDAMNÉES 281

Chapitre Ier – Principes régissant la mise en œuvre des peines 281

Article 11 (art. 707 et 707-5 [nouveau] du code de procédure pénale ; art. 1er de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire) : Définition des principes régissant l’exécution des peines 281

Article 11 bis (nouveau) (titre XIV ter du livre IV et art. 706-15-3 [nouveaux] du code de procédure pénale) : Possibilité pour l’auteur d’une infraction de verser volontairement une somme d’argent, même si la victime ne s’était pas constituée partie civile – Sort des revenus des personnes détenues affectés à la part de leur compte nominatif réservée à l’indemnisation des parties civiles en l’absence de réclamation des sommes concernées au moment de leur libération 298

Après l’article 11 300

Chapitre II – Dispositions relatives à la prise en charge des personnes condamnées 300

Article 12 (art. 2-1 [nouveau] et 3 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire) : Accès aux droits et dispositifs de droit commun pour les condamnés 300

Après l’article 12 311

Chapitre III – Dispositions relatives aux missions du service public pénitentiaire dans le suivi et le contrôle des personnes condamnées 311

Article 13 (art. 712-1 du code de procédure pénale) : Clarification des compétences entre les juridictions de l’application des peines et les services pénitentiaires d’insertion et de probation 311

Article 14 (art. 13 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire) : Définition des missions des services pénitentiaires d’insertion et de probation 317

Après l’article 14 323

Chapitre IV – Dispositions visant à renforcer les pouvoirs de la police et de la gendarmerie en cas de violation de ses obligations par une personne sous main de justice 324

Article 15 (art. 63-6, 141-4, 141-5 [nouveau], 230-19, 706,53-19, 709-1-1 et 709-1-2[nouveaux], 709-2, 709-3, 712-16-3, 803-2 et 803-3 du code de procédure pénale ; art. 64-1 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique) : Suivi des personnes condamnées par les services de police et de gendarmerie 324

Article 15 bis (nouveau) (art. 41-1 du code de procédure pénale) : Possibilité pour le procureur de la République de confier, par convention, à l’officier de police judiciaire, au délégué ou au médiateur du procureur de la République, l’initiative des mesures alternatives aux poursuites 342

Article 15 ter (nouveau) (art. 41-1-1 [nouveau] du code de procédure pénale) : Possibilité pour les officiers de police judiciaire de recourir à la transaction pénale pour les infractions de faible gravité 344

Article 15 quater (nouveau) (art. L. 132-5, L. 132-10-1 [nouveau], L. 132-12-1 et L. 132-13 du code de sécurité intérieure) : Rôle des instances locales de sécurité et de prévention de la délinquance en matière d’exécution des peines et de prévention de la récidive 347

Article 15 quinquies (nouveau) (art. L. 132-16 [nouveau] du code de la sécurité intérieure) : Participation des députés et sénateurs aux conseils locaux, intercommunaux et métropolitains de sécurité et de prévention de la délinquance 350

Article 15 sexies (nouveau) (art. 5 de la loi n° 2007 297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance) : Conditionnalité du versement à l’État et aux collectivités territoriales du fonds interministériel de prévention de la délinquance 351

Chapitre V – Dispositions assurant un retour à la liberté contrôlé, suivi et progressif des personnes condamnées 352

Article 16 (art. 720 [rétabli], 712-11 et 712-12 du code de procédure pénale) : Création de la libération sous contrainte pour les personnes condamnées à une ou plusieurs peines privatives de liberté d’une durée inférieure ou égale à cinq ans 352

Article 16 bis (nouveau) (art. 712-5 du code de procédure pénale) : Consécration dans la loi du principe selon lequel le service pénitentiaire d’insertion et de probation est représenté au sein de la commission de l’application des peines 367

Article 16 ter (nouveau) (art. 723-4 du code de procédure pénale) : Extension du bénéfice des mesures d’aide prévues à l’article 132-46 du code pénal au condamné exécutant sa peine sous le régime de la semi-liberté ou du placement à l’extérieur 368

Après l’article 16 369

Article 17 (art. 730-3 [nouveau] du code de procédure pénale) : Création d’une obligation d’examen, aux deux tiers de la peine, de la situation des personnes condamnées à une ou plusieurs peines privatives de liberté de plus de cinq ans 370

Article 17 bis (nouveau) (art. 721-2 du code de procédure pénale) : Renforcement des mesures de contrôle, des obligations et interdictions susceptibles d’être prononcées à l’encontre du condamné ayant bénéficié d’une ou plusieurs réductions de peines 374

Article 17 ter (nouveau) (art. 730 du code de procédure pénale) : Coordination dans le code de procédure pénale 375

Article 18 (art. 712-4, 723-14, 723-19 à 723-28, 934-1 et 934-2 du code de procédure pénale) : Suppression de la procédure simplifiée d’aménagement des peines (PSAP) applicable aux condamnés incarcérés et de la surveillance électronique de fin de peine (SEFIP) 376

Article 18 bis (nouveau) (art. 712-17 du code de procédure pénale) : Modification relative aux mandats délivrés par le juge de l’application des peines 386

Article 18 ter (nouveau) (art. 712-21 du code de procédure pénale) : Limitation du champ d’application des expertises psychiatriques obligatoires préalables à une mesure d’aménagement de peine 386

Après l’article 18 388

Chapitre VI – Dispositions visant à instaurer une contribution pour l’aide aux victimes (Division et intitulé nouveaux) 389

Article 18 quater (nouveau) (art. 121-8 [nouveau] du code pénal, art. L. 409-1 [nouveau] du code des douanes, art. L. 612-42 et art. L. 621-15 du code monétaire et financier, art. L. 464-5-1 [nouveau] et art. 44 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne) : Contribution pour l’aide aux victimes, assise sur le montant des amendes pénales et douanières ainsi que les sanctions pécuniaires prononcées par certaines autorités administratives indépendantes 389

TITRE II BIS – DEMANDE DE MISE EN LIBERTÉ POUR MOTIF MÉDICAL (Division et intitulé nouveaux) 392

Article 18 quinquies (nouveau) : (art. 147-1 [nouveau] du code de procédure pénale) : Dispositif de suspension de détention provisoire pour motif d’ordre médical 392

TITRE III – DISPOSITIONS DIVERSES 394

Article 19 A (nouveau) (art. 131-6 du code pénal) : Ajout à la liste des peines privatives ou restrictives de liberté susceptibles d’être prononcées à la place de l’emprisonnement l’interdiction de conduire, pendant une durée de cinq ans au plus, un véhicule non équipé d’un éthylotest anti-démarrage 394

Article 19 : Disposition transitoire en matière de révocation de sursis simple 395

Article 20 : Date d’entrée en vigueur de la loi 397

Article 21 : Application outre-mer du projet de loi 399

Titre 400

TABLEAU COMPARATIF 401

ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF 491

PRÉSENTATION DES OBSERVATIONS SUR LES DOCUMENTS RENDANT COMPTE DE L’ÉTUDE D’IMPACT 531

PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR 533

DÉPLACEMENTS EFFECTUÉS PAR LE RAPPORTEUR 543

LES PRINCIPALES MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR LA COMMISSION DES LOIS

Au cours de ses deux réunions du mardi 27 mai 2014, la commission des Lois a adopté le projet de loi relatif à la prévention de la récidive et à l’individualisation des peines, dont elle a changé le titre en « projet de loi tendant à renforcer l’efficacité des sanctions pénale », en y apportant les principales modifications suivantes :

●  Sur l’initiative du rapporteur, la Commission a adopté un nouvel article 3 bis qui consacre dans la loi l’existence des bureaux de l’exécution des peines (BEX) et prévoit la remise à tout condamné présent à l’issue de l’audience correctionnelle d’un relevé de condamnation pénale lui permettant d’être immédiatement informé par écrit des peines prononcées à son encontre.

●  À l’article 4, la Commission a adopté deux amendements identiques de Mme Colette Capdevielle et M. Éric Ciotti destinés à permettre l’indemnisation immédiate de la victime en cas d’ajournement de la décision sur la peine, sans attendre l’audience de renvoi.

●  Dans le but d’améliorer le taux de recouvrement des amendes, la Commission a adopté un amendement du rapporteur créant un nouvel article 4 bis qui prévoit une possibilité d’ajournement du prononcé de la peine assortie de l’obligation pour le condamné de consigner une somme d’argent fixée par la juridiction.

●  Sur l’initiative du rapporteur, la Commission a adopté un nouvel article 6 bis adaptant les règles de la peine d’emprisonnement assorti du sursis avec mise à l’épreuve (SME) dans le but de renforcer les possibilités d’individualisation de cette peine et d’assouplir son fonctionnement. Notamment, cet article supprime une disposition qui limitait les possibilités de prononcer un SME à l’encontre d’une personne en état de récidive légale et crée une nouvelle obligation susceptible d’être imposée par le juge de l’application des peines (JAP) : l’obligation de s’inscrire et de se présenter aux épreuves du permis de conduire, le cas échéant après avoir suivi des leçons de conduite.

La Commission a également adopté deux autres nouveaux articles relatifs au SME, issus d’amendements de M. Sergio Coronado. Le nouvel article 6 ter crée une nouvelle interdiction susceptible d’être imposée par le JAP à un condamné à un SME, celle de prendre part à des jeux d’argent et de hasard, tandis que le nouvel article 6 quater supprime la limitation du nombre de révocations partielles du SME à une seule.

●  Sur proposition du rapporteur, la Commission a modifié l’article 7 de façon à fixer à un an pour les primo-condamnés comme pour les récidivistes le seuil d’emprisonnement permettant à la juridiction de jugement et au JAP d’aménager une peine d’emprisonnement.

La Commission a aussi souhaité, sur l’initiative du rapporteur, garantir la souplesse du nouveau dispositif, en laissant au JAP la faculté d’aménager la peine de personnes plusieurs fois condamnées à des peines prononcées ou restant à subir dont la durée totale serait supérieure à un an mais inférieure à deux ans, à condition que ces personnes s’impliquent de manière réelle et durable dans un projet caractérisé d’insertion ou de réinsertion.

●  La Commission a, sur l’initiative du rapporteur, introduit deux nouveaux articles 7 bis et 7 ter qui alignent le régime applicable aux récidivistes sur le régime de droit commun en matière de calcul du crédit de réduction de peine (CRP) et de la réduction supplémentaire de la peine (RSP), ainsi que pour l’accès aux aménagements de peine ordonnés en cours de détention et à la libération conditionnelle.

●  Sur proposition du rapporteur, la Commission a adopté un nouvel article 7 quater qui subordonne la mise à exécution, par le parquet, des peines de prison ferme aménageables, non exécutées dans un délai de trois ans, à un examen préalable par le JAP.

●  Aux articles 8 et 9 qui instituent la contrainte pénale, la Commission a adopté plusieurs modifications destinées à mieux installer cette nouvelle peine dans la hiérarchie des sanctions pénales et à en préciser le fonctionnement. Sur l’initiative de Mme Colette Capdevielle et des membres du groupe socialiste, républicain et citoyen, la Commission a étendu le champ d’application de la peine de contrainte pénale à tous les délits, quelle que soit la peine encourue. Sur l’initiative du rapporteur, la Commission a prévu, en cas de violation par le condamné à la contrainte pénale de ses obligations et interdictions, que la fixation de la durée de l’emprisonnement prononcé devrait respecter les exigences du principe d’individualisation des peines. Enfin, la Commission a adopté un amendement de M. Sergio Coronado créant un nouvel article 8 bis qui introduit la possibilité pour le JAP de convertir une peine d’emprisonnement d’une durée maximale d’un an en contrainte pénale.

●  À l’article 11, la Commission a adopté des amendements du rapporteur et un amendement de M. Alain Tourret, destinés à clarifier la présentation des principes généraux de l’exécution des peines : d’une part, l’objectif d’insertion et de réinsertion de la personne condamnée a été placé, dans un souci de cohérence, avant les droits reconnus à la victime ; d’autre part, l’obligation positive faite à tout condamné de réintégrer la société et, à ce titre, d’agir en personne responsable, a été précisée.

●  Sur l’initiative du rapporteur, l’article 12 a été réécrit afin de donner un fondement législatif et, partant, une nouvelle impulsion à la politique partenariale d’accès des personnes condamnées aux dispositifs de droit commun en détention, développée par le service public pénitentiaire avec les autres services publics.

●  À l’article 15, la Commission a adopté plusieurs amendements du rapporteur destinés à renforcer les pouvoirs de contrôle par les forces de l’ordre des obligations ou interdictions auxquelles sont astreintes les personnes placées sous main de justice. Ainsi, les services de police et unités de gendarmerie se sont vu reconnaître la possibilité de recourir aux écoutes téléphoniques et à la géolocalisation en temps réel, afin de s’assurer du respect par une personne condamnée sortant de détention de l’interdiction d’entrer en relation avec certaines personnes, dont la victime, ou de paraître en certains lieux.

●  Issu d’un amendement du rapporteur, un nouvel article 15 bis offre au procureur de la République la faculté de confier par convention à l’officier de police judiciaire, au délégué ou au médiateur du procureur de la République, compte tenu de la faible gravité des faits et du contexte propre au ressort, l’initiative de la mise en œuvre de ces mesures alternatives aux poursuites.

●  Également adopté sur proposition du rapporteur, le nouvel article 15 ter ouvre aux officiers de police judiciaire la possibilité de recourir à la transaction pénale pour sanctionner des infractions – telles que les délits punis uniquement d’une peine d’amende ou d’un an d’emprisonnement au plus, le vol simple à condition que le préjudice soit faible ou encore l’usage simple de stupéfiants – pour lesquelles la réponse pénale traditionnelle n’est pas adaptée.

●  Sur l’initiative du rapporteur, la Commission a consacré, au sein d’un nouvel article 15 quater, le rôle des instances locales de sécurité et de prévention de la délinquance en matière d’exécution des peines et de prévention de la récidive. Au sein des conseils départementaux de prévention de la délinquance (CDPD) et des zones de sécurité prioritaires, l’état-major de sécurité et la cellule de coordination opérationnelle du partenariat identifieront les personnes condamnées sortant de détention pour lesquelles le risque de manquement aux obligations imposées par le juge est considéré comme le plus élevé et que les forces de police et de gendarmerie devront plus spécifiquement surveiller. Ces instances pourront, à cette fin, se faire communiquer la décision de condamnation, le bulletin n° 1 du casier judiciaire ainsi que les rapports d’expertise concernant ces personnes.

●  Sur proposition de Mme Élisabeth Pochon, la Commission a ouvert la possibilité aux députés et aux sénateurs, dans un nouvel article 15 quinquies, d’assister aux réunions des conseils locaux (CLSPD), intercommunaux (CISPD) et métropolitain de sécurité et de prévention de la délinquance (CMSPD).

●  Issu d’un amendement du rapporteur, le nouvel article 15 sexies conditionne le versement du fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) à la mise en œuvre, à destination des personnes placées sous main de justice, d’actions d’insertion ou de réinsertion, ou encore d’actions de prévention de la récidive.

●  À l’article 16, la Commission a, sur proposition du rapporteur, complété le nouveau dispositif de libération sous contrainte, en laissant au JAP la faculté d’ordonner la comparution du condamné devant la commission de l’application des peines (CAP) lors de l’examen de sa situation et à l’avocat de transmettre à ce juge des observations écrites dans la perspective de la réunion de la CAP.

●  Sur l’initiative du rapporteur, la Commission a adopté un nouvel article 17 bis qui prévoit que les personnes condamnées n’ayant pu bénéficier d’une libération sous contrainte ou d’une libération conditionnelle peuvent être soumises, pendant la durée des réductions de peine dont elles ont bénéficié, au respect de certaines mesures de surveillance ainsi que de certaines obligations et interdictions.

●  La Commission a adopté un nouvel article 18 ter, issu d’un amendement du rapporteur, qui réduit le champ d’application des expertises psychiatriques obligatoires préalables à une mesure d’aménagement de peine aux seules personnes ayant été effectivement condamnées à une peine de suivi socio-judiciaire.

●  Issu d’un amendement de Mmes Nathalie Nieson et Martine Carrillon-Couvreur, le nouvel article 18 quater instaure une contribution – dont le taux est fixé à 10 % – pour l’aide aux victimes, assise sur le montant des amendes pénales et douanières recouvrées ainsi que sur les sanctions pécuniaires prononcées par certaines autorités administratives indépendantes, afin d’assurer un mode de financement pérenne des associations d’aide aux victimes.

●  Sur l’initiative de M. Sergio Coronado, la Commission a institué, au sein d’un nouvel article 18 quinquies, une procédure de demande de mise en liberté pour motif médical au bénéfice des personnes placées en détention provisoire.

●  Enfin, sur l’initiative du rapporteur, la Commission a modifié le titre du projet de loi en « projet de loi tendant à renforcer l’efficacité des sanctions pénales ». Elle a, en effet, considéré que cet objectif d’efficacité des sanctions pénales était l’objectif ultime du projet de loi tel qu’il a été adopté par la Commission, au-delà même de la prévention de la récidive et de l’individualisation des peines.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Notre justice pénale trouve ses origines, pour l’essentiel, dans l’œuvre des Constituants de 1789 et 1790. En effet, la Révolution française fut aussi une révolution judiciaire, mue par le rejet des principes et de l’organisation de la justice d’Ancien Régime et inspirée, à l’inverse, par la philosophie des Lumières. Ainsi, soucieuse de favoriser l’indépendance de la justice, la loi des 16 et 24 août 1790 prévoit l’élection des magistrats, auparavant tenus d’acheter leur charge.

La période napoléonienne est, quant à elle, marquée à la fois par l’unification et l’ordonnancement des lois, l’abrogation de l’Ancien Droit, des lois romaines et des coutumes et par l’affaiblissement de l’indépendance des juges, désormais nommés par le gouvernement. Codifié en 1810, le droit pénal répartit les infractions en trois catégories – crimes, délits et contraventions –, architecture toujours en vigueur de nos jours, et fixe l’échelle des peines.

L’organisation des juridictions judiciaires sera relativement peu modifiée pendant près d’un siècle. Néanmoins, en dépit de la stabilité de l’institution judiciaire sous la IIIe République, la magistrature demeure un corps fragile soumis à l’influence du politique et les magistrats ne sont pas toujours protégés par le principe d’inamovibilité, qui avait pourtant été réaffirmé dès le Consulat (1799-1804).

L’installation, en 1958, de la Ve République, dont la Constitution comporte un titre VIII consacré à l’autorité judiciaire, s’accompagne d’une réforme de grande ampleur de l’organisation de la justice. Outre la révision de la carte judiciaire, le statut des magistrats est modifié par l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 (1) et ceux-ci deviennent peu à peu des acteurs de la régulation sociale, les citoyens leur demandant de régler leurs différends dans des domaines de plus en plus variés. Progressivement, la distance entre la justice et les citoyens se réduit. La loi n° 72-11 du 3 janvier 1972 instituant l’aide judiciaire – devenue l’aide juridique en 1991 – et la loi n° 77-1468 du 30 décembre 1977 instaurant la gratuité des actes de justice devant les juridictions civiles et administratives améliorent l’accès à la justice, tandis que la loi n° 72-726 du 5 juillet 1972 instituant un juge de l’exécution et relative à la réforme de la procédure civile impose à l’État de réparer les dommages causés par le fonctionnement défectueux du service public de la justice (2).

À partir des années 1980, la justice se voit confier de nouvelles tâches à mesure que se développent certaines politiques publiques, telles que la politique de prévention de la délinquance ou la politique de la ville. La mise en place du traitement en temps réel (TTR) dans les tribunaux, qui permet aux parquets d’être avisés sitôt la plainte recueillie ou l’enquête déclenchée, conjuguée à la montée en puissance des procédures de jugement rapides, cherche à répondre de manière plus adaptée à la diversité du contentieux pénal. De son côté, le taux de réponse pénale, correspondant à la part des affaires faisant l’objet d’une poursuite, d’une ouverture d’information, d’une procédure alternative ou d’une composition pénale réussies sur l’ensemble des affaires poursuivables, devient un indicateur de performance et progresse d’ailleurs régulièrement : entre 2004 et 2012, il passe ainsi de 74,3 % (3) à 90,1 % (4).

La décennie écoulée a été marquée par la conduite d’une politique pénale voulue par ses auteurs comme particulièrement répressive, mais en réalité incapable d’améliorer la sécurité de nos concitoyens et d’apporter des solutions concrètes aux difficultés rencontrées par le service public de la justice, structurellement sous-doté en moyens humains et matériels. L’accentuation de la sévérité à l’égard des récidivistes, symbolisée par le vote, en août 2007, de la loi instituant les « peines plancher » (5), fut peut-être le premier des symboles de cette politique idéologique, confuse et inefficace. Aujourd’hui, il apparaît clairement que la sécurité des Français ne s’en est pas trouvée améliorée mais qu’en revanche, la surpopulation carcérale, à l’origine d’une dégradation préoccupante des conditions de détention de nature à porter atteinte au respect de la dignité humaine, s’est enracinée dans de nombreuses prisons.

Les conséquences de la politique menée par l’ancienne majorité essuient, depuis plusieurs années, les critiques récurrentes du monde judiciaire, premier témoin de son échec. Votre rapporteur a d’ailleurs pu mesurer, à l’occasion des auditions comme des déplacements qu’il a effectués, l’attente des professionnels à l’égard de la définition d’une nouvelle donne pénale.

Le projet de loi relatif à la prévention de la récidive et à l’individualisation des peines, déposé sur le Bureau de l’Assemblée nationale le 9 octobre 2013, est le fruit d’un vaste travail d’évaluation et de consultations lancé par le Gouvernement de M. Jean-Marc Ayrault au lendemain de son entrée en fonction et conduit par Mme Christiane Taubira, garde des Sceaux. Il constitue une étape décisive de la définition d’une nouvelle politique pénale. Inspiré, notamment, par les conclusions du rapport du jury de la conférence de consensus sur la prévention de la récidive remis au Premier ministre le 20 février 2013 (6), ainsi que par les travaux de la mission d’information de votre Commission sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale (7), il traduit la nécessité de revenir sans plus attendre sur plusieurs dispositions introduites récemment dans notre corpus pénal, dont l’inefficacité est patente, autant que de repenser le cadre juridique de la prévention de la récidive. Plus généralement, il témoigne de la volonté de la nouvelle majorité de faire de la justice un service public efficace et adapté aux réalités du terrain, et non pas un instrument au service d’une quelconque idéologie. Il y a là un préalable à la disparition ou, à tout le moins, à l’affaiblissement du sentiment de défiance d’une partie de la population à l’égard de la justice, dont la charge de travail n’a, au cours des décennies passées, cessé de croître, à l’inverse des moyens mis à sa disposition.

Votre rapporteur se réjouit d’avoir pu, grâce à un délai extrêmement satisfaisant – et, hélas, peu courant – entre le dépôt du projet de loi et son examen en commission des Lois, mener un grand nombre d’auditions et de tables rondes. Ses travaux lui ont permis d’entendre les directions concernées des ministères de la Justice, de l’Intérieur, des Affaires sociales et de la Santé et du Travail, les principales organisations syndicales de magistrats, d’avocats, de policiers et de personnels pénitentiaires, des élus, des acteurs associatifs intervenant dans des domaines aussi variés que l’aide et la défense des victimes, la lutte contre l’insécurité routière ou encore l’accompagnement des personnes placées sous main de justice, des psychiatres, des chercheurs et des philosophes, ainsi que de nombreuses autres personnalités qualifiées. Il tient à souligner le caractère très constructif des contributions de l’ensemble des personnes entendues, qu’il remercie pour leurs observations et propositions.

Votre rapporteur s’est également rendu sur le terrain, dans le ressort de plusieurs cours d’appel, à Bordeaux, Douai, Paris et Toulouse. Il a aussi rencontré, à Bordeaux, les enseignants et les responsables de l’École nationale de la magistrature (ENM) et de l’École nationale d’administration pénitentiaire (ENAP). Toutes ces rencontres lui ont permis de bénéficier de l’éclairage supplémentaire de nombreux magistrats, personnels pénitentiaires d’insertion et de probation, policiers et gendarmes, acteurs associatifs et enseignants. Il tient à remercier vivement les chefs de juridictions, les directeurs des écoles et l’ensemble des personnes ayant participé aux travaux lors de ces déplacements pour l’accueil qui lui a été réservé, ainsi que pour la qualité des échanges qui ont, à chaque fois, nourri sa réflexion.

À l’occasion des auditions organisées à l’Assemblée comme des déplacements, nombreuses sont les personnes entendues ayant fait part des maux dont souffre la justice pénale, qui a fait l’objet de textes trop nombreux au cours des années récentes, au point que le droit pénal est aujourd’hui déboussolé et décrédibilisé (I). Face à cette situation, le projet de loi, résolument tourné vers la recherche de l’efficacité et du pragmatisme dans la prévention de la récidive, apporte des réponses concrètes (II), dont la réussite nécessitera qu’un certain nombre de conditions soient réunies (III). Approuvant ce projet de loi dans sa philosophie et l’ensemble de ses dispositions, la commission des Lois lui a apporté un certain nombre de modifications et de compléments (IV).

I. UN DROIT PÉNAL DÉBOUSSOLÉ ET DÉCRÉDIBILISÉ

Paradoxalement, alors que le droit pénal est certainement le pan du droit le plus visible pour nos concitoyens et que c’est dans son champ que l’adage selon lequel « nul n’est censé ignorer la loi » devrait le mieux trouver à s’appliquer, les évolutions récentes du droit de la peine l’ont rendu excessivement complexe et rigide, au point que l’on peut dire que le droit pénal est aujourd’hui déboussolé (A). En outre, les conditions dans lesquelles s’exécutent les peines sont telles qu’elles ne permettent nullement de prévenir efficacement la récidive (B), et la justice pénale est devenue si peu efficace et compréhensible (C) que l’on peut dire que le droit pénal est aussi décrédibilisé.

A. UN DROIT DE LA PEINE DEVENU EXCESSIVEMENT COMPLEXE ET RIGIDE

Comme le soulignait M. Bruno Lavielle, magistrat, dans un article publié en 2013, le droit de la peine est devenu, au cours des dernières années, d’une complexité et d’une rigidité extrêmes : « Le domaine des peines est devenu d’une extrême confusion. Impulsés par une volonté de diversification des choix offerts aux juges, les textes intervenus ces vingt dernières années ont a priori considérablement déformé l’alternative primaire : amende ou emprisonnement. Les peines complémentaires sont devenues si nombreuses et dans des textes si éparpillés qu’il est impossible de les lister. Les obligations et interdictions du sursis avec mise à l’épreuve se sont démultipliées. Les combinaisons de peines possibles ou impossibles déroutent les meilleures volontés. Dans le même temps, les affres du traitement en temps réel ont contraint les juridictions pénales à juger toujours plus et toujours plus vite. Les procédures de comparution immédiate sont devenues plus nombreuses et drainent majoritairement des prévenus en état de récidive, autant qu’à la dérive, et nombre de personnalités border line. Au total, l’extension du champ des peines possibles s’est accompagnée d’une restriction dans la diversité des peines prononcées » (8).

Cette complexité et cette rigidité se manifestent tant au stade du prononcé de la peine – stade auquel les juridictions sont tiraillées entre des injonctions contradictoires du législateur – (1) qu’à celui de l’exécution des peines – devenu totalement illisible pour le condamné, la société et les victimes (2).

1. Des juridictions de jugement tiraillées par des injonctions contradictoires en matière de prononcé des peines

Les injonctions contradictoires adressées aux juridictions pénales étaient déjà dénoncées, en 2007, par la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) : « Les variations de textes et de discours ne permettent pas de dégager une politique pénale stable et lisible, en premier lieu pour les magistrats, auxquels il est fait grief, un jour, d’utiliser la détention de façon abusive, et le lendemain d’incarcérer trop peu. Or, le développement d’une politique pénale efficace et compréhensible nécessite au plus haut point cohérence et pédagogie » (9).

La plus emblématique de ces contradictions récemment introduites dans notre droit est liée à l’affirmation, par la loi pénitentiaire n° 2009-1436 du 24 novembre 2009, du principe selon lequel, en matière correctionnelle, l’emprisonnement ne doit être décidé qu’en dernier recours (a), principe que viennent contredire divers mécanismes automatiques favorisant l’incarcération (b).

a. L’affirmation du principe de l’emprisonnement en tant que dernier recours en matière correctionnelle…

Si l’emprisonnement est évidemment une peine nécessaire pour sanctionner les infractions les plus graves et pour les personnes les plus profondément ancrées dans la délinquance, ses conséquences néfastes sont, néanmoins, connues depuis plusieurs dizaines d’années, en particulier lorsque les peines de prison s’exécutent dans des établissements particulièrement surpeuplés (10).

Pour cette raison, le législateur a, par de nombreuses dispositions successives, cherché à limiter le prononcé de la peine d’emprisonnement et à développer le recours aux « alternatives » à l’incarcération. À titre d’exemple, l’exposé des motifs du projet de loi portant réforme des dispositions générales du code pénal présenté en 1986, qui a abouti au nouveau code pénal entré en vigueur le 1er mars 1994, témoignait déjà d’une volonté forte de limiter la place de l’emprisonnement aux cas où il est strictement nécessaire : « [l]’emprisonnement, en l’état de notre société, ne saurait disparaître de notre système de peine (…). Mais la prison ne doit point demeurer le fondement principal sinon exclusif du système des peines correctionnelles. Toujours nécessaire à la répression des délits les plus graves, l’emprisonnement ne doit pas apparaître comme une peine inévitable et usuelle. » (11) De cette philosophie, était notamment résulté le second alinéa de l’article 132-19 du code pénal, aux termes duquel « la juridiction ne peut prononcer une peine d’emprisonnement sans sursis qu’après avoir spécialement motivé le choix de cette peine ».

Mais c’est dans la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 que la volonté du législateur de limiter, autant que faire se peut, l’emprisonnement en matière correctionnelle, a trouvé sa plus forte expression, au travers de l’affirmation solennelle du principe de l’emprisonnement en tant que « dernier recours », prévu au dernier alinéa de l’article 132-24 du code pénal : « une peine d’emprisonnement sans sursis ne peut être prononcée qu’en dernier recours si la gravité de l’infraction et la personnalité de son auteur rendent cette peine nécessaire et si toute autre sanction est manifestement inadéquate ».

b. … est contredite par l’application de mécanismes automatiques favorisant l’incarcération

Si l’emprisonnement est, désormais, légalement présenté par la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 comme le dernier recours en matière correctionnelle, divers mécanismes automatiques viennent contredire ce principe, voire le priver d’une large partie de son effectivité.

Ce principe issu de la loi pénitentiaire est entré en contradiction avec les règles applicables en matière de révocation du sursis simple. Le sursis simple est un mécanisme ancien d’individualisation de la peine, datant d’une loi du 26 mars 1891 (12), qui consiste, pour une juridiction pénale, à prononcer une peine en prévoyant que celle-ci sera suspendue – l’on dit qu’il est « sursis » à son exécution – et sera « réputée non avenue » si, dans un délai fixé par la loi, la personne n’est pas à nouveau condamnée. Pourtant, alors que ce mécanisme a pour objet d’individualiser la peine, les modalités de sa révocation sont de nature à favoriser le recours à l’emprisonnement, puisque toute nouvelle condamnation dans le délai légal de cinq ans en matière criminelle ou correctionnelle suivant une condamnation à une peine d’emprisonnement avec sursis simple révoque de plein droit le sursis antérieurement accordé. La dispense de révocation du sursis simple n’est, pour la juridiction prononçant la condamnation dite « révoquante », qu’une simple faculté, ce qui va clairement à l’encontre de l’objectif proclamé en 2009 par la loi pénitentiaire de faire de l’emprisonnement un ultime recours.

Sur le plan de la procédure pénale, certaines procédures ou règles particulières viennent aussi heurter le principe de l’emprisonnement en tant que dernier recours. Tel est le cas, en particulier, de la procédure de comparution immédiate, qui permet de juger immédiatement après une garde à vue et un défèrement au procureur de la République des prévenus poursuivis pour des faits punis de six mois à dix ans d’emprisonnement (13). Compte tenu de sa rapidité et de la faiblesse des éléments relatifs à la personnalité et à la situation matérielle, familiale ou sociale pouvant être recueillis dans le laps de temps très court séparant l’interpellation du jugement, la procédure de comparution immédiate est une « grande pourvoyeuse d’incarcérations », comme l’avait souligné en janvier 2013 la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale (14). Ainsi, alors qu’en 2011 cette procédure n’avait été utilisée que pour 7,5 % des délits ayant donné lieu à condamnation, 24,3 % des 88 058 personnes incarcérées au cours de l’année étaient prévenues dans le cadre d’une procédure de comparution immédiate.

Mais le principal mécanisme automatique favorisant l’incarcération est, évidemment, celui des peines minimales applicables, depuis la loi n° 2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs, aux personnes en état de récidive légale, dites « peines plancher ». Aux termes de cette loi, lorsqu’une personne est jugée en état de récidive légale – c’est-à-dire pour une infraction commise dans un certain délai après une condamnation définitive pour une infraction précédente (15) –, la juridiction doit la condamner à une peine minimale d’emprisonnement dont la durée est fonction du maximum encouru (16). Afin de respecter le principe d’individualisation des peines, dont la valeur constitutionnelle a été reconnue pour la première fois en 2005 (17), la loi n° 2007-1198 du 10 août 2007 a, certes, prévu que la juridiction pouvait prononcer une peine d’emprisonnement d’une durée inférieure ou une autre peine, mais seulement en considération des circonstances de l’infraction, de la personnalité de son auteur ou des garanties d’insertion ou de réinsertion présentées par celui-ci et, en matière correctionnelle, par une décision spécialement motivée (18). En cas de nouvelle récidive légale en matière criminelle et, en matière correctionnelle, pour un certain nombre de délits énumérés (19), la juridiction ne peut pas même prononcer une autre peine que l’emprisonnement : elle ne peut que prononcer une peine d’une durée inférieure aux seuils légaux, en considération des garanties exceptionnelles d’insertion ou de réinsertion présentées par le condamné et, en matière correctionnelle, toujours par une décision spécialement motivée (20).

Par cohérence avec ce mécanisme des « peines plancher » (21), l’application du principe de l’emprisonnement en tant que « dernier recours » en matière correctionnelle a, certes, été exclue par la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 pour les condamnations en état de récidive légale (22). Il n’en demeure pas moins que la loi adresse aux juges deux messages totalement opposés s’agissant du recours à l’emprisonnement : à éviter dans toute la mesure du possible si la personne n’est pas en état de récidive légale, l’emprisonnement devient la solution de principe dès lors qu’elle se trouve dans cette situation.

Cette différence radicale dans les injonctions que la loi adresse aux juridictions apparaît d’autant plus aberrante qu’en matière correctionnelle, la récidive légale est une notion particulièrement complexe, soumise à des conditions strictes et, à dire vrai, quelque peu artificielles. Pour ne prendre qu’un exemple, l’auteur d’un trafic de stupéfiants, délit puni de dix ans d’emprisonnement, qui commettrait par la suite un vol simple, puni de trois ans d’emprisonnement, est en état de récidive légale ; si l’ordre des délits est inversé – vol simple d’abord, trafic de stupéfiants en second lieu –, il n’est pas en état de récidive. En outre, un réel aléa judiciaire existe en fonction du délai d’enregistrement des décisions par le service du casier judiciaire national. Si le temps de saisie par ce service, une fois qu’il a reçu les décisions à enregistrer, est relativement bref (23), le temps de transmission des décisions par les juridictions est beaucoup plus long : en moyenne, il s’est établi en 2012 à 4,6 mois, mais il peut atteindre, dans certains cas extrêmes mais qui ne sont pas rares, plusieurs mois voire plusieurs années, en raison des insuffisances ponctuelles ou chroniques des effectifs de greffe dans les juridictions (24). Pour ces raisons, il arrive fréquemment qu’une personne déjà condamnée définitivement, mais dont la décision de condamnation n’a pas encore été enregistrée au casier judiciaire, commette une nouvelle infraction en remplissant les conditions de la récidive légale, sans que la juridiction devant laquelle elle est renvoyée pour ce second délit en ait connaissance. On voit par-là que la contradiction des exigences légales en matière de recours à l’emprisonnement, selon que la personne est ou non récidiviste, se double d’une totale absurdité sur le plan pratique.

2. Un droit de l’exécution des peines d’une excessive complexité et rigidité

La décennie écoulée a été marquée par la prolifération des textes de nature sécuritaire et pénale, trop souvent votés au rythme des faits divers et au mépris de la cohérence d’ensemble de notre droit répressif. À cet égard, la Commission nationale consultative des droits de l’homme soulignait dans son avis de 2006 sur les alternatives à la détention que « les politiques en matière pénale [étaient] empreintes de nombreuses contradictions, de changements législatifs rapprochés, ainsi que d’une multiplication des infractions (…) et des circonstances aggravantes » (25). Dans un avis de 2010, la CNCDH rappelait en outre à juste titre que la multiplication des textes pénaux relevait davantage « de l’opportunité politique que du travail législatif réfléchi, rendant le droit imprécis, voire indéchiffrable et contradictoire, pour les professionnels du droit et a fortiori pour le simple citoyen » (26). Comment ne pas faire ce constat lorsque l’on sait qu’entre 2002 et 2012, cinquante-cinq textes de nature pénale ont vu le jour (27), sans que cela ne se traduise d’ailleurs par une diminution ni de la délinquance, ni du sentiment d’insécurité, ainsi que le rappelait encore la dernière enquête « cadre de vie et sécurité » réalisée par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et l’Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales (ONDRP) (28?

Victime parmi d’autres de cette frénésie normative, le droit de l’exécution des peines a fait l’objet de nombreuses évolutions au cours des dix dernières années, à tel point qu’il est devenu, de l’avis même des praticiens, une matière complexe et peu lisible. Plusieurs fois mentionné devant les membres de la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale, ce problème a de nouveau été mis en avant par de nombreuses personnes entendues par votre rapporteur lors des travaux préparatoires au présent projet de loi. La création d’un code de l’exécution des peines qui regrouperait l’ensemble des règles portant sur la mise à exécution des sanctions, l’application des peines et les missions des juridictions et des services concernés a d’ailleurs été proposée par certaines d’entre elles, tant la multiplicité et l’éparpillement des dispositions est aujourd’hui source de difficultés pour les professionnels. Cette proposition n’est toutefois pas nouvelle : elle figurait déjà dans le rapport d’information de décembre 2007 sur l’exécution des décisions de justice pénale concernant les personnes majeures (29) ainsi que dans celui de la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale (30).

Bien conscient qu’il s’agirait d’un travail de grande ampleur qui ne saurait être réalisé dans le cadre de l’examen de ce projet de loi, votre rapporteur n’en considère pas moins qu’il y a là un enjeu majeur au regard du degré de complexité et de rigidité atteint par le droit de l’exécution des peines. Les éléments qui suivent, relatifs au cadre juridique des aménagements de peine (a), aux spécificités du droit de l’exécution des peines applicables aux récidivistes (b) ainsi qu’à la place prise par les expertises médicales et psychiatriques dans ce même droit (c) en sont quelques illustrations.

a. Le cadre juridique des aménagements de peine

Sans que cela ne réponde réellement à une demande des praticiens, la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 a, d’une part, porté d’un an à deux ans les seuils de peine aménageable ab initio par la juridiction de jugement sous le régime de la semi-liberté, du placement à l’extérieur et du placement sous surveillance électronique (PSE). En application des articles 132-25 et 132-26-1 du code pénal, le tribunal dispose ainsi de la faculté de substituer l’une de ces mesures à l’emprisonnement ferme dès lors que le condamné justifie :

« 1° Soit de l’exercice d’une activité professionnelle, même temporaire, du suivi d’un stage ou de son assiduité à un enseignement, à une formation professionnelle ou à la recherche d’un emploi ;

« 2° Soit de sa participation essentielle à la vie de sa famille ;

« 3° Soit de la nécessité de suivre un traitement médical ;

« 4° Soit de l’existence d’efforts sérieux de réadaptation sociale résultant de son implication durable dans tout autre projet caractérisé d’insertion ou de réinsertion de nature à prévenir les risques de récidive. »

L’article 132-27 du même code, également modifié par la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, dispose, quant à lui, que le juge peut décider, pour motif d’ordre médical, familial, professionnel ou social que l’emprisonnement dont la durée ne dépasse pas deux ans – et non plus un an comme auparavant – « sera, pendant une période n’excédant pas quatre ans, exécuté par fractions, aucune d’entre elles ne pouvant être inférieure à deux jours ».

La même loi a, d’autre part, porté d’un an à deux ans le quantum de peine ou le reliquat de peine aménageable, y compris en cas de cumul de condamnations, par le juge de l’application des peines (JAP) dans le cadre de la procédure simplifiée d’aménagement des peines (PSAP) régie par les articles 723-15 et suivants du code de procédure pénale. Aussi, les personnes condamnées non incarcérées bénéficient-elles, « dans la mesure du possible et si leur personnalité et leur situation le permettent », d’une semi-liberté, d’un placement à l’extérieur ou d’un PSE, d’un fractionnement ou d’une suspension de peine, d’une libération conditionnelle ou de la conversion prévue à l’article 132-57 du code pénal (31).

La modification des seuils de peine aménageable semble toutefois avoir été dictée avant tout par la nécessité de remédier au problème posé par le surpeuplement des prisons plus que par le souci de favoriser les possibilités de réinsertion des personnes condamnées. En outre, selon plusieurs personnes entendues par votre rapporteur, cette modification a rendu peu lisible le droit de la peine et a ôté sa cohérence à la sanction pénale. Quelques mois après l’entrée en vigueur de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, M. Serge Portelli, magistrat, résumait la situation en ces termes : « Le système pénal français est difficilement compréhensible. Il faut une bonne dose de culture juridique mais aussi politique pour comprendre pourquoi et comment une peine de prison ferme pouvant aller jusqu’à deux ans, prononcée un jour, peut, le lendemain, se transformer en travail d’intérêt général (...). En une période où l’efficacité, la rentabilité et, plus généralement, les problèmes budgétaires sont les priorités, on peut se demander pourquoi mettre tant d’énergie à prononcer une sanction et à refaire le travail aussitôt après. » (32) Le jugement est peut-être un peu sévère mais il invite indiscutablement à s’interroger sur la logique d’un système dans lequel la peine de prison ferme – d’une durée susceptible d’atteindre deux ans – peut être transformée en une peine différente, au moment du jugement ou immédiatement après…

En tout état de cause, si l’évolution des seuils d’aménagement de peine a eu un impact non contestable sur le nombre de peines aménagées par le JAP dans le cadre de la procédure prévue par les articles 723-15 et suivants du code de procédure pénale (33), il ressort en revanche des chiffres transmis à votre rapporteur par la direction des affaires criminelles et des grâces (DACG) du ministère de la Justice que le nombre d’aménagements de peine ordonnés ab initio, déjà très faible à la veille de l’entrée en vigueur de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, demeure fort peu élevé : en 2013, les tribunaux de grande instance (TGI) en ont prononcé 1 293 et les cours d’appel 123, ce qui apparaît dérisoire au regard des quelque 120 000 condamnations à une peine d’emprisonnement ferme ou assortie d’un sursis partiel prononcées chaque année.

b. Le régime de l’exécution des peines applicable aux récidivistes

Le droit de l’exécution des peines s’apparente de plus en plus à un droit à deux vitesses, les personnes condamnées en état de récidive légale se voyant presque toujours soumises à des règles plus sévères que les primo-condamnés (34). Ainsi que le résumait très justement le rapport du jury de la conférence de consensus remis au Premier ministre en février 2013, « l’emprisonnement (…) est devenu aujourd’hui la peine de référence pour les récidivistes, avec une possibilité significativement restreinte d’aménagement de peine et un durcissement des mesures de surveillance accompagnant la mise en liberté des condamnés » (35).

Il est vrai que l’accès à la libération conditionnelle de ces deux catégories de condamnés obéit depuis longtemps à un régime différent. Le huitième alinéa de l’article 729 du code de procédure pénale, reprenant une disposition déjà en vigueur avant la création du nouveau code pénal, n’autorise en effet les récidivistes à en bénéficier qu’aux deux tiers de la peine alors que les primo-condamnés y sont éligibles dès la mi-peine.

Au cours des années récentes, plusieurs lois ont été votées afin d’écarter davantage les récidivistes du droit commun de l’exécution des peines. D’abord, la loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales a établi une distinction, s’agissant des règles de calcul de crédits de réduction de peine, entre les récidivistes et les non récidivistes, plaçant les premiers sous un régime plus strict (36). Les dispositions encadrant les réductions supplémentaires de la peine sont également moins favorables aux personnes condamnées en état de récidive légale même si l’origine de cette distinction est plus ancienne. Ensuite, bien que la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 ait porté d’un an à deux ans le quantum de peine d’emprisonnement aménageable ab initio par la juridiction de jugement et par le JAP sous la forme, notamment, d’une semi-liberté, d’un placement à l’extérieur, d’un PSE ou encore d’une libération conditionnelle, elle a néanmoins maintenu ce seuil à un an pour les personnes condamnées en état de récidive légale.

Si votre rapporteur considère qu’il est tout à fait cohérent que la sanction encourue comme la peine prononcée soient plus sévères à l’égard d’un prévenu en état de récidive légale, il estime en revanche que la distinction entre récidivistes et non récidivistes, au stade de l’exécution de la peine, n’est pas justifiée. En effet, comme l’avait souligné la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale, « les récidivistes, souffrant généralement d’une grande précarité sociale, devraient bénéficier, le plus souvent possible, d’une sortie encadrée et d’un accompagnement soutenu afin de prévenir un nouveau passage à l’acte » (37). Or, à ce jour, ce sont précisément les « personnes les plus fragiles au regard de la récidive qui se trouvent largement écartées de l’application des mesures les plus susceptibles de répondre efficacement à leurs problématiques », ainsi que le rappelait à juste titre le rapport du jury de la conférence de consensus (38). La Cour des comptes avait également relevé cette situation regrettable tenant à ce que « les plus fragiles socialement et criminologiquement, qui présentent souvent le plus grand risque de récidive, se trouvent naturellement guidés vers le mode de sortie de prison qui induit le plus grand risque de récidive » (39).

Cette situation n’est guère satisfaisante. Elle est, en tout cas, le témoin d’une politique pénale construite à rebours des connaissances scientifiques sur la récidive. En effet, les travaux de recherche conduits à l’étranger montrent que la sortie de la délinquance – la « désistance » – est un processus heurté, fait de « rechutes » de plus en plus rares et de moindre gravité. Or, le droit en vigueur ne fait guère de distinction parmi les récidivistes entre ceux qui sont engagés dans un parcours de sortie de la délinquance et ceux qui ne le sont pas, ce qui ne peut que nuire à la politique de prévention de la récidive dans son ensemble.

De manière générale, « toutes les études démontrent que l’aménagement des peines diminue fortement le risque d’un nouveau passage à l’acte. Il n’est d’ailleurs pas nécessaire de recourir à des analyses sociologiques pour comprendre qu’une libération accompagnée d’un suivi et d’une surveillance, fondée sur un projet d’insertion et une solution d’hébergement, offre de bien meilleures garanties qu’une libération en fin de peine sans accompagnement ni contrôle, d’autant que le risque de récidive est le plus élevé dans les mois suivant la libération » (40).

Le maintien de dispositions plus sévères à l’égard des personnes condamnées en état de récidive légale apparaît donc plus que discutable. L’interrogation sur le bien-fondé de ce double régime semble d’autant plus légitime que la distinction entre les condamnés récidivistes et les « condamnés primaires », parfois multi-réitérants mais non récidivistes au sens de la loi, est en réalité ténue et pour le moins artificielle. Afin de remédier aux limites du droit en vigueur, la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale appelait, dans sa proposition n° 59, à supprimer l’ensemble des restrictions aux aménagements de peine imposées aux récidivistes afin qu’ils puissent en bénéficier dans les conditions de droit commun. Le rapport du jury de la conférence de consensus en fit également sa recommandation n° 6 : « supprimer la limitation, pour les récidivistes, de l’accès aux aménagements de peine afin de mobiliser tous les moyens adaptés de réinsertion à l’égard de ces personnes qui révèlent une fragilité particulière, sans pour autant les dédouaner de leur responsabilité » (41). De manière significative, la quasi-totalité des personnes entendues par votre rapporteur dans le cadre des travaux préparatoires au présent projet de loi a formulé cette proposition.

c. Le recours aux expertises médicales et psychiatriques

Depuis une dizaine d’années, plusieurs dispositions ont été insérées dans notre corpus pénal afin de faire des expertises médicales ou psychiatriques le préalable à l’octroi de mesures d’aménagement de peine. À titre d’illustration, depuis l’entrée en vigueur de la loi n° 2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs, les permissions de sortir, les mesures de semi-liberté, de placement à l’extérieur, de PSE ou encore de libération conditionnelle ne peuvent être accordées sans une expertise psychiatrique préalable dès lors que la personne a été condamnée « pour une infraction pour laquelle le suivi socio-judiciaire est encouru », en application du premier alinéa de l’article 712-21 du code de procédure pénale.

Instauré par la loi n° 98-468 du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu’à la protection des mineurs, le suivi socio-judiciaire, « emporte pour le condamné l’obligation de se soumettre à des mesures de surveillance et d’assistance sur une durée déterminée par la juridiction de jugement » (42). Initialement prévu pour les auteurs d’infractions sexuelles principalement, il a vu son champ d’application considérablement étendu par les lois n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales et n° 2007-291 du 5 mars 2007 tendant à renforcer l’équilibre de la procédure pénale à des délits d’une gravité moindre, tels que certains délits de destructions ou dégradations de biens.

D’après plusieurs JAP entendus par votre rapporteur lors des auditions comme des déplacements au sein des juridictions, l’obligation de recourir à une expertise psychiatrique a pour effet de retarder, parfois considérablement et inutilement, l’octroi des mesures d’aménagement de peine, au détriment des personnes détenues disposant de projets d’insertion ou de réinsertion. La multiplication des demandes d’expertise a d’ailleurs pour conséquence logique d’allonger les délais moyens séparant la demande d’aménagement de peine de la décision de la juridiction de l’application des peines. De surcroît, l’obligation posée par le premier alinéa de l’article 712-21 apparaît d’autant moins justifiée que le recours au suivi socio-judiciaire est en réalité proche de 39 % en matière criminelle et de 9 % en matière délictuelle (43). Il ne fait guère de doute que les expertises psychiatriques sont, dans certains cas, absolument indispensables et il n’est pas question ici de mettre en cause leur existence. Toutefois, il n’en reste pas moins contestable que l’octroi d’un aménagement de peine dépende d’une expertise imposée par le code de procédure pénale et non pas réclamée, au cas par cas, par le juge.

B. DES CONDITIONS D’EXÉCUTION DES PEINES INEFFICACES POUR PRÉVENIR LA RÉCIDIVE

Si le droit de l’exécution des peines souffre d’un cruel manque de lisibilité lié, pour l’essentiel, à la multiplication des réformes intervenues au cours de la décennie écoulée, l’exécution des peines se heurte, elle aussi, à plusieurs types de difficultés qui, toutes, alimentent le risque de récidive. Tout d’abord, elle se fait, en milieu fermé, dans des conditions trop souvent insatisfaisantes, en raison du surpeuplement endémique des établissements pénitentiaires (1). Ensuite, elle pâtit de l’insuffisance structurelle des moyens alloués aux services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP), qui explique largement le manque de crédibilité des peines exécutées en milieu ouvert, pourtant les plus nombreuses (2). Enfin, elle se caractérise, à ce jour, par une articulation trop souvent défectueuse entre la prise en charge des personnes condamnées en milieu fermé et en milieu ouvert (3).

1. Des conditions de détention durablement dégradées par la surpopulation carcérale

Aujourd’hui, la surpopulation carcérale apparaît comme un phénomène fortement enraciné, comme le rappellent régulièrement les chiffres publiés par le ministère de la Justice (a). De toute évidence, elle est, en grande partie, responsable de la dégradation des conditions de détention qui caractérisent nombre d’établissements pénitentiaires et, en particulier, de maisons d’arrêt (b).

a. Des chiffres alarmants

Depuis le milieu des années 1970, la France connaît une inflation carcérale à peu près continue. Le rapport d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale rappelait qu’entre le 1er janvier 2002 et le 1er janvier 2012, le nombre de personnes placées sous écrou était passé de 48 594 à 73 780, soit une hausse de 52 %, et que le nombre de personnes détenues était, de son côté, passé de 48 296 à 64 787, soit un accroissement de 34 %. Dans le même temps, le nombre d’habitants n’avait progressé que de 6 % environ d’après les chiffres de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE). Aussi, le taux de placement sous écrou, rapport du nombre de personnes sous écrou au nombre d’habitants, s’élevait-il à 113 pour 100 000 au 1er janvier 2012 alors qu’il était de 80 pour 100 000 au 1er janvier 2002 et le taux de détention, rapport du nombre de personnes détenues au nombre d’habitants, était-il passé de 79 pour 100 000 à 99 pour 100 000 entre 2002 et 2012 (44).

À l’heure actuelle, la surpopulation carcérale demeure un problème majeur au sein des établissements pénitentiaires : d’après les statistiques de la direction de l’administration pénitentiaire, la France comptait encore, au 1er janvier 2014, quelque 67 075 personnes détenues pour 57 516 places opérationnelles en détention (45). La surpopulation apparente – correspondant à la différence entre le nombre de personnes détenues et de places opérationnelles – s’élevait ainsi, à l’échelle nationale, à 9 559 personnes, mais le nombre de « détenus en surnombre » – équivalant à l’addition de la surpopulation apparente et du nombre de places opérationnelles inoccupées – atteignait 12 619 (46). Le taux de placement sous écrou était proche de 120 pour 100 000 habitants et le taux de détention dépassait 100 pour 100 000 habitants (47). À cette date, la densité carcérale était supérieure à 200 % dans huit établissements ou quartiers tandis qu’elle était comprise entre 150 % et 200 % dans trente-quatre d’entre eux, entre 120 % et 150 % dans cinquante d’entre eux et entre 100 % et 120 % dans vingt-huit d’entre eux (48). Enfin, 995 matelas étaient posés au sol contre 639 au 1er janvier 2013, soit une augmentation de plus de 50 % en un an.

En métropole, la surpopulation carcérale concerne essentiellement les maisons d’arrêt bien que plusieurs centres de semi-liberté accueillent plus de personnes que leurs capacités ne le leur permettent en théorie. Toutefois, les établissements pour peine pratiquent très généralement un numerus clausus de fait qui les protège contre l’apparition du phénomène. Il n’est donc guère surprenant que 36 % des personnes détenues en maisons d’arrêt soient en « surnombre » au 1er janvier 2014, alors que seulement 0,3 % des personnes incarcérées en établissements pour peine sont dans cette situation (49). De leur côté, les établissements pénitentiaires situés outre-mer connaissent une surpopulation particulièrement marquée tant dans les maisons d’arrêt que dans les établissements pour peine : à la même date, les premières accueillaient 42 % de « détenus en surnombre » et les seconds 20 %.

b. Des conséquences dramatiques

Comme la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale a eu l’occasion de le souligner dans son rapport, la dégradation des conditions de détention procède largement du surpeuplement des établissements pénitentiaires dont les conséquences sur les personnes détenues comme sur l’ensemble du personnel intervenant en détention sont dramatiques. Ces conditions de détention apparaissent d’ailleurs bien souvent parfaitement incompatibles avec l’article 1er de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, en application duquel « le régime d’exécution de la peine de privation de liberté concilie la protection de la société, la sanction du condamné et les intérêts de la victime avec la nécessité de préparer l’insertion ou la réinsertion de la personne détenue afin de lui permettre de mener une vie responsable et de prévenir la commission de nouvelles infractions ».

Première conséquence du surpeuplement des prisons, la promiscuité est aujourd’hui la règle dans nombre de maisons d’arrêt et, en outre-mer, d’établissements pour peine, comme le rappelle régulièrement le Contrôleur général des lieux de privation de liberté dans ses rapports de visite. C’est aussi ce qu’avait constaté la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale lors de ses déplacements au sein de plusieurs maisons d’arrêt – à Fresnes et à Agen – et du centre de semi-liberté de Lyon.

Pour faire face à l’augmentation des incarcérations et à l’allongement des durées de détention, directement liés à la politique pénale menée au cours de la décennie passée, l’administration pénitentiaire n’a eu d’autre choix que de transformer des cellules individuelles en cellules collectives ou d’ajouter des lits supplémentaires dans des cellules prévues pour accueillir plusieurs personnes. Fort logiquement, ce réaménagement s’est traduit, dans bien des établissements pénitentiaires, par une diminution de l’espace réservé à chaque personne détenue, phénomène lui-même à l’origine d’une perte d’intimité, de tensions et de frustrations. Il ne fait guère de doute que l’entassement des personnes détenues dans des cellules à la superficie inadaptée est largement responsable de la dégradation des conditions de détention devenues, dans certaines prisons, parfaitement indignes et extrêmement préjudiciables à la réinsertion des personnes incarcérées.

Nombre d’établissements pénitentiaires connaissent aujourd’hui, par ailleurs, une insalubrité préoccupante et parfaitement intolérable qui résulte en grande partie de la suroccupation des cellules et de la sur-utilisation des locaux et des équipements collectifs. Si les maisons d’arrêt sont largement touchées, les établissements pour peine, en particulier ceux situés outre-mer, ne sont pas épargnés. Dans un avis de septembre 2012, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté pointait du doigt l’ancienneté et la vétusté des locaux affectés à la semi-liberté (50). Dans ses recommandations du 12 novembre 2012 prises en application de la procédure d’urgence, il mettait par ailleurs en lumière l’état déplorable des conditions de détention du centre pénitentiaire des Baumettes de Marseille, affirmant notamment que « l’insalubrité et l’absence d’hygiène [étaient] consubstantielles à la plus grande partie de l’établissement » (51). Les exemples sont hélas trop nombreux. Or, il apparaît clairement que ces conditions de détention ne sont pas de nature à favoriser le bon déroulement de la détention ni, plus généralement, le processus de réinsertion des personnes détenues.

La promiscuité et l’insalubrité qui caractérisent un grand nombre d’établissements pénitentiaires sont largement responsables de la violence qui y règne trop souvent. Si la violence en milieu carcéral – s’exerçant à la fois entre personnes incarcérées et à l’égard des personnels intervenant en détention – reflète certainement en partie la violence de notre société, elle est également le produit de la surpopulation des prisons et des conditions de détention qui en découlent, ainsi que l’avaient unanimement souligné les personnes entendues par la mission d’information sur la lutte contre la surpopulation carcérale. Le lien entre surpeuplement des prisons et violence en détention est aussi régulièrement rappelé par le Contrôleur général des lieux de privation de liberté. À cet égard, dans ses recommandations relatives au centre pénitentiaire de Nouméa, il faisait remarquer que le meurtre commis dans une cellule de l’établissement ne pouvait « être dissocié des conséquences inéluctables que fait peser la sur-occupation de l’établissement sur les conditions de détention » (52). De manière tout à fait préoccupante, la violence semble aujourd’hui banalisée au point d’apparaître comme un élément consubstantiel au milieu carcéral, ce qui, à l’évidence, ne peut que nuire au bon déroulement du processus de réinsertion des personnes détenues.

La surpopulation carcérale est aussi l’une des causes de l’insuffisance des activités proposées par rapport au nombre de personnes en prison alors même que l’article 27 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, inspiré par les recommandations 26.1 et suivantes des règles pénitentiaires européennes (RPE) (53), dispose que « [t]oute personne condamnée est tenue d’exercer au moins l’une des activités qui lui est proposée par le chef d’établissement et le directeur du service pénitentiaire d’insertion et de probation dès lors qu’elle a pour finalité la réinsertion de l’intéressé et est adaptée à son âge, à ses capacités, à son handicap et à sa personnalité ». Si votre rapporteur ne peut que saluer l’intention du législateur de l’époque, il n’en reste pas moins que l’application de cette disposition apparaît totalement illusoire au regard de la faible quantité d’emplois et de formations à la disposition des personnes détenues, en particulier dans les maisons d’arrêt surpeuplées. Ces activités seraient pourtant certainement de nature à favoriser l’insertion ou la réinsertion sociale des nombreuses personnes incarcérées éloignées du système éducatif ou de l’emploi (54).

De manière regrettable, le passage en prison s’apparente trop souvent, à l’heure actuelle, à une simple mise à l’écart temporaire, alors qu’il devrait aussi être consacré à l’élaboration d’un projet d’insertion ou de réinsertion. En réalité, beaucoup de personnes sont, au moment de leur libération, dans une situation identique à celle dans laquelle elles se trouvaient à leur entrée en prison. Pire, « dans certains cas, notamment lorsque les personnes détenues ont perdu leur emploi, la peine d’emprisonnement n’a d’autre effet que d’aggraver les handicaps, en contradiction avec l’objectif de prévention de la récidive » (55). Cela est d’autant plus préoccupant que la réinsertion est nettement plus compliquée aujourd’hui qu’il y a cinquante ans, en raison de la situation dégradée des marchés du travail et du logement, à en croire M. Jean-Marie Delarue, Contrôleur général des lieux de privation de liberté, entendu par votre rapporteur.

Au total, les conditions de détention d’un grand nombre d’établissements pénitentiaires apparaissent hautement incompatibles avec l’objectif assigné par la loi à la prison et au service public pénitentiaire, chargé, aux termes de l’article 2 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, de contribuer à « l’insertion ou à la réinsertion des personnes qui lui sont confiées par l’autorité judiciaire, à la prévention de la récidive et à la sécurité publique dans le respect des intérêts de la société, des droits des victimes et des droits des personnes détenues ». Depuis quelques années, le juge administratif voit d’ailleurs dans ces conditions de détention une atteinte à la dignité de la personne humaine de nature à engager la responsabilité de l’État.

Ainsi, dans un jugement du 27 mars 2008, le tribunal administratif de Rouen (56) a, pour la première fois, considéré que « la promiscuité, résultant de la sur-occupation des cellules, l’insalubrité due notamment à l’absence de séparation entre les toilettes et le reste de la pièce, et l’absence d’intimité constituaient des manquements au " respect de la dignité inhérente à la personne humaine " de nature à engager la responsabilité de l’administration pénitentiaire » (57). Depuis, tant le nombre des recours portés devant le juge administratif que celui des condamnations prononcées par lui sur ce même fondement ont connu une hausse régulière. Le montant de ces condamnations est passé de 46 000 euros en 2009 à 140 250 euros en 2010 puis à 343 000 euros en 2011 (58) avant d’atteindre 473 990 euros en 2012 (59).

La France a par ailleurs fait l’objet de plusieurs condamnations de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) sur le fondement des traitements inhumains et dégradants, prohibés par l’article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, subis par des personnes incarcérées. Récemment encore, dans un arrêt Canali c/ France du 25 avril 2013 (60), la Cour relevait à l’unanimité « l’état de permanent surencombrement » de l’établissement pénitentiaire (en l’occurrence la maison d’arrêt de Nancy) avant d’ajouter que « l’effet cumulé de la promiscuité et des manquements relevés aux règles de l’hygiène ont provoqué chez le requérant des sentiments de désespoir et d’infériorité propres à le rabaisser et à l’humilier » et que « ces conditions de détentions s’analysent en un traitement dégradant qui conduit à une violation de l’article 3 ». À la lumière des décisions du juge national comme du juge européen, il semble que le respect de l’article 22 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, qui impose à l’administration pénitentiaire de garantir « à toute personne détenue le respect de sa dignité et de ses droits », soit pour le moins aléatoire. De toute évidence, cette situation ne peut être tolérée dans une démocratie moderne.

Enfin, en dépit de l’implication de l’administration pénitentiaire dans le développement et le renforcement de ses partenariats avec les collectivités territoriales et les acteurs de la société civile, l’on ne peut que déplorer que les personnes détenues accèdent toujours très difficilement aux dispositifs de droit commun. Ainsi, dans son rapport d’activité pour 2011, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, M. Jean-Marie Delarue, considérait que « certains droits sociaux n’ont pas d’effectivité pour les personnes détenues ». Il faisait notamment état de problèmes fréquents d’allocations logement ou d’allocations familiales ainsi que de difficultés dans l’obtention ou le renouvellement des documents d’identité. Il indiquait également que la lenteur d’instruction des dossiers par les caisses primaires d’assurance maladie était particulièrement préjudiciable aux personnes détenues.

2. Des conditions d’exécution des peines en milieu ouvert ne permettant pas de garantir la crédibilité de la réponse pénale

L’emprisonnement ferme, exécuté dans un établissement pénitentiaire, est encore perçu comme la peine de référence par nombre de nos concitoyens. Les peines exécutées en milieu ouvert restent méconnues et souffrent d’un manque important de crédibilité. Pourtant, depuis la création, en 1958, de la possibilité d’assortir l’emprisonnement d’un sursis avec mise à l’épreuve (SME), le suivi en milieu ouvert des personnes condamnées pour une infraction n’a cessé de se développer, au point que la population des personnes placées sous main de justice suivies en milieu ouvert par les SPIP a dépassé la population incarcérée depuis le milieu des années 1970. Il y avait, au 1er janvier 2013, 51 251 condamnés détenus – sur un total de 67 075 personnes détenues – pour 175 200 condamnés exécutant une peine en milieu ouvert – soit plus du triple.

L’exécution des peines en milieu ouvert peut s’inscrire dans différents cadres procéduraux. Le principal de ces cadres est le SME, qui représentait 75,9 % des mesures exécutées en milieu ouvert au 1er janvier 2013. Les autres condamnés exécutant leur peine en milieu ouvert effectuaient un travail d’intérêt général (TIG) ou étaient condamnés à une peine d’emprisonnement assortie de l’obligation d’accomplir un TIG (dit « sursis-TIG ») dans 17,9 % des cas, étaient des sortants de prison purgeant la fin de leur peine dans le cadre d’une libération conditionnelle dans 3,5 % des cas, et étaient des condamnés à une peine de suivi socio-judiciaire pour 2,8 % d’entre eux. Les condamnés à une peine d’emprisonnement exécutant leur peine sous le régime du placement sous surveillance électronique étaient au nombre de 9 029 au 1er janvier 2013 ; ils peuvent être considérés, largo sensu, comme des condamnés exécutant leur peine en milieu ouvert, quand bien même ils sont juridiquement écroués.

Mais, en dépit de leur importance quantitative, les peines de milieu ouvert ne sont pas toujours perçues comme de « vraies » peines par nos concitoyens. Cette perception s’explique, pour une large part, par un manque d’intensité du suivi en milieu ouvert, dû aux moyens historiquement trop limités des SPIP. Le § 10 de la recommandation CM/Rec(2010)1 du comité des ministres du Conseil de l’Europe, adoptée le 20 janvier 2010, sur les règles du Conseil de l’Europe relatives à la probation, préconise que « [l]es services de probation bénéficient d’un statut et d’une reconnaissance correspondant à leur mission et [soient] dotés de ressources suffisantes », tandis que le § 18 de la même recommandation souligne que « [l]a structure, le statut et les ressources des services de probation doivent correspondre au volume des tâches et des responsabilités qui leur sont confiées et doivent refléter l’importance du service public qu’ils assurent ». Le § 29 précise ce qu’il convient d’entendre dans cet objectif d’adéquation des ressources au volume des tâches à accomplir : « Les effectifs des services de probation doivent être suffisants pour qu’ils puissent assurer pleinement leur mission. Le nombre de dossiers que chaque agent a à traiter doit lui permettre de surveiller, guider et assister efficacement les auteurs d’infraction, de manière humaine et, si cela est approprié, de travailler avec leur famille et, le cas échéant, les victimes. Si la demande est excessive, il est de la responsabilité de la direction de chercher des solutions et d’indiquer au personnel les tâches prioritaires. »

Or, l’on ne peut que constater et déplorer que cette recommandation ne soit pas effective en France aujourd’hui. En effet, en dépit de certains efforts récents de recrutement, les SPIP sont notoirement et depuis fort longtemps sous-dotés en personnels. Bien que les effectifs totaux des SPIP soient passés de 2 903 équivalents temps plein (ETP) en 2007 à 4 016 ETP en 2014 (+ 38,3 %) et que le nombre de conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation (CPIP) soit passé de 1 718 à 2 741 sur la même période (+ 59,5 %), les SPIP ne sont pas en mesure d’assurer un suivi aussi soutenu qu’il devrait l’être des condamnés qui leur sont confiés. Ce suivi insuffisamment intensif se traduit, pour la très grande majorité des condamnés suivis en milieu ouvert, par des convocations devant le SPIP trop espacées, par des entretiens trop brefs et insuffisamment approfondis avec leur CPIP et par un suivi trop centré sur un contrôle formel du respect des obligations qui leur sont imposées, au détriment d’un réel travail sur les raisons du passage à l’acte délinquant et de la recherche d’une insertion ou d’une réinsertion effective.

Une autre raison du manque de crédibilité du suivi des condamnés en milieu ouvert tient à l’implication insuffisante des forces de sécurité dans le contrôle du respect de leurs interdictions ou obligations. Certes, le contrôle de l’exécution des peines ne fait pas partie de la mission première des forces de sécurité, qui est de préserver l’ordre public et de rechercher les auteurs d’infractions, mais ce contrôle revêt, néanmoins, une indiscutable dimension de prévention de la délinquance : en s’assurant du respect par les personnes condamnées des obligations qui leur sont imposées – qu’il s’agisse d’une interdiction de se rendre dans les débits de boisson, d’une interdiction de stade ou d’une interdiction de séjour sur le territoire de la commune où elles ont commis les infractions à l’origine de leur condamnation afin de ne pas rencontrer à nouveau leurs complices ou les victimes – les forces de la gendarmerie et de la police nationales peuvent contribuer à empêcher la commission de nouvelles infractions et, partant, améliorer la sécurité de nos concitoyens.

Malgré cela, l’implication des forces de l’ordre dans ce domaine particulier de la sécurité que constitue la prévention de la récidive des personnes déjà condamnées est aujourd’hui insuffisante, faute pour la gendarmerie et la police nationales de disposer d’informations suffisantes sur les obligations ou interdictions imposées aux personnes condamnées, mais aussi des outils juridiques qui leur permettraient d’intervenir promptement et efficacement en cas de violation de ces obligations ou interdictions.

C’est pour remédier à ces insuffisances que la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale avait préconisé que « les forces de police et de gendarmerie nationales soient davantage impliquées dans le contrôle du respect des obligations et interdictions imposées aux personnes suivies par les services pénitentiaires d’insertion et de probation », tout en précisant qu’il n’était « pas question de transférer aux forces de l’ordre le contrôle des obligations imposées à l’ensemble des personnes condamnées », mais qu’il s’agissait seulement « de s’assurer de leur concours dans certains cas bien précis » (61).

3. Une continuité entre le milieu fermé et le milieu ouvert insuffisamment préparée et assurée

Pour les condamnés à une peine d’emprisonnement dite « mixte », c’est-à-dire comprenant une partie ferme et une partie assortie d’un SME, pour les personnes libérées dans le cadre d’un aménagement de peine, ainsi que pour les personnes incarcérées devant, à leur libération, exécuter une autre peine en milieu ouvert – qu’il s’agisse d’un SME, d’un TIG ou d’une peine de suivi socio-judiciaire –, il est impératif que la prise en charge en milieu ouvert ait lieu sans rupture avec le suivi qui était assuré en prison.

Une étude sur la récidive réalisée par Mme Annie Kensey et M. Abdelmalik Benaouda et publiée en mai 2011 par la direction de l’administration pénitentiaire montre, en effet, que c’est dans les premiers mois suivant la sortie de prison que le risque de récidive est le plus élevé. Ainsi, si 59 % des personnes libérées de prison sont à nouveau condamnées (dont 58,5 % à une peine correctionnelle et 0,5 % à une peine criminelle) dans les cinq ans suivant leur libération, 54,6 % de ces personnes recondamnées le sont dans la première année et 76 % dans les deux ans. À partir de la quatrième année suivant la libération, le risque de récidive ne progresse plus que très faiblement (62). Cela montre l’importance déterminante de la préparation à la sortie et de l’indispensable transition qui doit être assurée entre le milieu ouvert et le milieu fermé.

S’il importe que tout condamné devant être suivi à l’extérieur ne soit pas « livré à lui-même » à sa libération, cela est particulièrement vrai pour les personnes souffrant de problèmes de santé qui étaient traitées par les services de soins de l’établissement pénitentiaire, notamment pour des problèmes psychiatriques ou d’addiction, et qui sont soumises à leur libération à une obligation ou une injonction de soins. Or, comme l’ont souligné les associations de soignants en milieu pénitentiaire et les associations spécialisées en addictologie entendues par votre rapporteur, il est encore trop fréquent qu’une personne soit libérée sans qu’un rendez-vous dans un centre médico-psychologique ou dans un centre de traitement des addictions ait été pris. Cette rupture dans la prise en charge thérapeutique est, évidemment, un risque majeur de récidive qui n’est, aujourd’hui encore, pas toujours suffisamment pris en compte.

Pour les personnes libérées devant exécuter un SME ou une peine de suivi socio-judiciaire, la loi n° 2011-939 du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs, a introduit deux dispositions nouvelles rendant obligatoire la remise, avant leur libération, aux sortants de prison condamnés à l’une de ces deux peines d’une convocation à comparaître devant le SPIP. Pour les condamnés à un SME, le délai de la comparution devant le SPIP est fixé à huit jours à compter de la libération pour les personnes condamnées pour une infraction pour laquelle le suivi socio-judiciaire est encouru, et à un mois dans les autres cas (63). Pour les condamnés à une peine de suivi socio-judiciaire, le délai de comparution est fixé à huit jours (64).

L’impact et l’efficacité de cette modification législative n’ont pas encore pu être mesurés par le ministère de la Justice. Cependant, selon les personnels des SPIP entendus par votre rapporteur lors de ses déplacements, si ces dispositions sont formellement respectées au travers de la remise d’une convocation à bref délai à la personne sortant de prison, l’insuffisance des moyens humains des services de milieu ouvert ne leur permet pas de mettre en œuvre un suivi effectif dès la libération. Ces dispositions ont, certes, le mérite de permettre un enclenchement du processus de prise en charge par le SPIP plus rapide qu’auparavant, mais l’exécution effective de la peine de milieu ouvert n’en a pas pour autant été améliorée.

C. UNE JUSTICE PÉNALE PEU EFFICACE ET COMPRÉHENSIBLE

Les évolutions récentes qu’a connues notre droit pénal et la persistance de conditions d’exécution des peines largement insatisfaisantes n’ont en rien permis de rendre la justice pénale plus efficace et compréhensible, bien au contraire. Cette absence d’efficacité et de lisibilité de la justice pénale trouve sa traduction dans trois phénomènes inquiétants. Premièrement, l’allongement de la durée des peines prononcées depuis dix ans n’a en rien permis de réduire la récidive (1). Deuxièmement, l’inexécution ou l’exécution tardive des peines continue à décrédibiliser la justice pénale (2). Troisièmement, les « sorties sèches » de prison demeurent la règle, au détriment de la réinsertion des condamnés et de la prévention de la récidive (3).

1. L’allongement de la durée des peines prononcées depuis dix ans n’a en rien permis de réduire la récidive

L’instauration des « peines plancher » par la loi n° 2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs a eu un effet indiscutable d’allongement de la durée des peines d’emprisonnement prononcées : la dernière étude statistique produite sur l’application des « peines plancher », publiée en 2012, a mis en évidence que la durée moyenne des peines prononcées en matière correctionnelle en présence d’un état de récidive était passée de 9 mois sur la période 2004-2006 à 15,6 mois sur la période 2008-2010, soit une augmentation de 73 % de la durée de l’emprisonnement prononcé. De façon globale, l’impact des « peines plancher » est évalué à près de 4 000 années d’emprisonnement supplémentaires par an par rapport aux peines qui auraient été prononcées antérieurement à leur instauration (65).

Cet allongement de la durée moyenne des peines prononcées a eu pour conséquence une aggravation de la surpopulation carcérale et ce, en dépit de l’augmentation de la capacité d’accueil du parc pénitentiaire français. Entre 2007 et 2014, le nombre de détenus écroués a augmenté plus fortement que le nombre de places opérationnelles : le premier a progressé de 14,8 % (+ 8 673 personnes détenues) pendant que le second s’accroissait de 13,7 % (+ 6 928 places). La conséquence en a été, sur la période 2007-2014, une augmentation du taux d’occupation des établissements pénitentiaires, passé de 115,4 % à 116,6 %.

Mais le phénomène le plus frappant, qui ne peut manquer d’interpeller toute personne intéressée à la recherche des solutions les plus efficaces pour assurer la sécurité de nos concitoyens en prévenant la récidive, est que cet allongement de la durée des peines prononcées n’a nullement permis de réduire la récidive. Dans un avis sur la prévention de la récidive qu’elle a rendu le 21 février 2013, la CNCDH avait estimé que « [l]e durcissement des sanctions pénales n’a pas permis de faire baisser de manière significative la délinquance » (66). Cette conclusion, pleinement partagée par votre rapporteur, est statistiquement étayée par le fait que le taux de personnes condamnées en état de récidive légale a considérablement augmenté entre 2007 et 2010, passant de 8,1 % des condamnés pour délits à 11,1 % (67).

L’instauration des « peines plancher », censées selon le titre de la loi qui les a créées « lutter contre la récidive », a donc totalement manqué son objectif en n’améliorant pas – au contraire – les taux de récidive et en produisant un effet collatéral d’aggravation de la surpopulation carcérale particulièrement dommageable.

2. L’inexécution ou l’exécution tardive des peines continue à décrédibiliser la justice pénale

Comme l’avait affirmé Cesare Beccaria, « plus le châtiment sera prompt, plus il suivra de près le crime qu’il punit, plus il sera juste et utile » (68). Cette idée, affirmée il y a deux siècles et demi, figure aujourd’hui à l’article 707 du code de procédure pénale, dont le premier alinéa pose en principe l’effectivité et la célérité de l’exécution des peines, en disposant à cette fin que « sur décision ou sous le contrôle des autorités judiciaires, les peines prononcées par les juridictions pénales sont, sauf circonstances insurmontables, mises à exécution de façon effective et dans les meilleurs délais ».

Faisant application de ce principe, le budget de la mission « Justice » vise en particulier à améliorer l’exécution des décisions pénales. Comme le rappelle le projet annuel de performances (PAP) du programme n° 166 « Justice judiciaire », figurant en annexe de la loi de finances initiale pour 2014 (69), cet objectif est mesuré au moyen de deux indicateurs de performance, que sont respectivement les taux et les délais d’exécution des peines prononcées par les juridictions (70).

Or, comme le soulignent ces indicateurs et les statistiques transmises à votre rapporteur par la chancellerie, il convient d’admettre qu’un certain nombre de peines ne sont pas exécutées (a) ou le sont trop tardivement (b). Compte tenu de la persistance de ces points de rupture dans la chaîne pénale, votre rapporteur reste pleinement convaincu de la nécessité d’améliorer l’exécution des peines, à laquelle contribuera le présent projet de loi.

a. L’effectivité de l’exécution des peines en question

Mesurer l’effectivité de l’exécution des peines suppose d’analyser attentivement les taux de mise à exécution de plusieurs peines privatives ou restrictives de liberté, telles que les peines d’emprisonnement et de TIG.

Votre rapporteur tient ici à souligner, comme l’avait déjà fait notre collègue Étienne Blanc (71), rapporteur de la mission d’information sur l’exécution des peines, créée par votre Commission pour toute la durée de la XIIIe législature, que les carences de l’appareil statistique du ministère de la Justice n’offrent aujourd’hui qu’une vision partielle et imparfaite de la situation de l’exécution des peines en France. En effet, au cours des dix dernières années, les seules données disponibles sur la mise à exécution des peines étaient issues de l’exploitation de l’infocentre de l’application Nouvelle chaîne pénale (NCP), utilisée uniquement dans les sept tribunaux de grande instance de la région parisienne (72).

Avec le déploiement récent de Cassiopée (73) dans ces juridictions, cette source de remontée statistique s’est progressivement tarie, contraignant le ministère de la Justice à élaborer, à titre expérimental, une nouvelle méthodologie statistique sur le suivi de la mise à exécution des peines d’emprisonnement ferme et ce, à partir des données saisies dans les applications informatiques Cassiopée et Application des peines, probation, insertion (APPI).

Bien que cette nouvelle méthodologie vise les seules peines prononcées par les tribunaux correctionnels et les juges des enfants, à l’exclusion donc de celles prononcées par les cours d’appel et les cours d’assises, et rende impossible l’identification de cohortes statistiques sur la mise à exécution des peines entre 2007 et 2013, elle a néanmoins permis l’élaboration d’une étude sur les taux et les délais de mise à exécution des peines d’emprisonnement ferme (74). Le tableau figurant ci-dessous en est la traduction chiffrée.

TAUX DE MISE À EXÉCUTION DES PEINES D’EMPRISONNEMENT FERME
EN FONCTION DU DÉLAI DE MISE À EXÉCUTION EN 2012

Délai de la mise à exécution

Taux d’exécution (en %)

% cumulés

Zéro jour

29,5 %

29,5 %

Moins de 1 mois

6,9 %

36,4 %

De 1 mois à moins de 3 mois

10,2 %

46,6 %

De 3 mois à moins de 6 mois

13,4 %

60,0 %

De 6 mois à moins de 1 an

17,3 %

77,3 %

De 1 an à moins de 2 ans

13,1 %

90,4 %

De 2 ans à moins de 3 ans

3,6 %

94,0 %

De 3 ans à moins de 5 ans

6 %

100 %

Délai moyen

9 mois

 

Délai médian

3,7 mois

Source : ministère de la Justice.

Il ressort de cette étude que la mise à exécution de ce type de peines varie fortement en fonction de la procédure ayant conduit à la condamnation.

Ainsi, ce sont 30 % des peines d’emprisonnement ferme qui font l’objet d’une exécution immédiate à l’audience, donc sans délai, soit parce que le prévenu comparaît détenu à son procès et est maintenu en détention à l’issue de sa condamnation, soit parce qu’il est poursuivi et condamné selon la procédure de comparution immédiate et est écroué avec mandat de dépôt à l’audience.

Les 70 % de peines d’emprisonnement restantes connaissent, en revanche, un délai de mise à exécution : une peine sur deux est mise à exécution entre 3,7 et 60 mois, situation extrême qui correspond au délai de prescription de la peine en matière correctionnelle, quand une sur cinq seulement l’est à moins de 3,7 mois. En revanche, si l’on exclut les peines exécutoires sans délai – détention provisoire et comparution immédiate –, la moitié des peines d’emprisonnement ferme est mise à exécution à plus de 7,4 mois.

Si la mise à exécution effective des peines d’emprisonnement ferme est fortement conditionnée par les choix de procédure, le facteur qui retarde le plus cette mise à exécution tient à l’absence du condamné à l’audience, qui conduit au prononcé d’un jugement contradictoire à signifier. Ce fut le cas pour 23,2 % des décisions prononcées en 2012. Comme le note l’étude statistique précitée du ministère de la Justice, « le seul fait que la condamnation ait été au préalable signifiée au condamné multiplie par 1,7 les délais d’exécution des peines par rapport à la situation d’un jugement contradictoire avec présence du prévenu à l’audience » (75).

Cette situation est encore aggravée par l’absence de domicile ou de résidence connu du condamné, ce qui est très massivement le cas des décisions issues d’un jugement contradictoire à signifier. Dès lors, le service de l’exécution des peines sollicite des services de police et de gendarmerie une inscription du condamné au fichier des personnes recherchées (FPR), afin de l’appréhender et de mettre à exécution sa peine. Or, comme le souligne l’étude statistique précitée, « l’inscription d’un condamné au FPR double le délai de mise à exécution de la peine entre le moment où la condamnation est exécutoire et le moment où, appréhendé par la force publique, le condamné commence à exécuter sa peine » (76). On estime aujourd’hui à près de 11 % la part des peines ayant nécessité une inscription au FPR.

En revanche, contrairement à certaines idées reçues, l’aménagement des peines d’emprisonnement ferme, dont le quantum est inférieur ou égal à deux ans pour un délit non commis en récidive légale, ou inférieur ou égal à un an pour un délit commis en récidive légale, retarde peu leur mise à exécution. En effet, « le délai moyen n’augmente que de 16 % par rapport au cas d’une peine non aménageable » (77).

En définitive, les différents obstacles rencontrés dans la mise à exécution des peines d’emprisonnement ferme ont conduit à la formation, à la fin de l’année 2012, d’un stock de 99 600 peines de prison ferme en attente d’exécution dans les tribunaux de grande instance et les cours d’appel. Comme le précise l’étude précitée du ministère de la Justice de novembre 2013, ce « stock ne doit pas être considéré comme un volume inerte de peines "jamais exécutées" mais comme un stock en renouvellement permanent (…) qui s’explique par la chronique passée des peines prononcées et par la distribution des taux de mise à exécution à un mois, deux mois, trois mois... Lorsque les délais de mise à exécution se raccourcissent, les peines prononcées ne restent pas longtemps en stock et la mise à exécution devient plus fluide » (78).

Mesurant la part des peines avec commencement d’exécution dans le total des peines à exécuter – celles « héritées » du passé et celles prononcées en cours d’année –, le taux de mise à exécution s’est élevé en 2012 à 56 %. Votre rapporteur considère que l’effort structurel de mise à exécution des peines doit impérativement être amplifié, qu’il s’agisse des peines d’emprisonnement ou des autres catégories de peine.

À cet égard, il convient de noter que l’exécution des peines de TIG se heurte de la même manière à des difficultés persistantes, qui nuisent à l’efficacité de ces mesures exécutées en milieu ouvert. En effet, si près de trois peines de TIG sur quatre ont été exécutées en 2011, ce taux d’exécution varie selon l’origine de la peine. Il est ainsi nettement plus élevé en cas de conversion de la peine en TIG par le JAP, puisqu’il atteint alors près de 85 %.

MODALITÉS D’EXÉCUTION DES PEINES DE TRAVAIL D’INTÉRÊT GÉNÉRAL EN 2011

 

TIG exécutés

Conversion en jours-amendes

Échec imputable au condamné

Échec non imputable au condamné

Non identifiable

Ensemble

Nombre de peines de TIG prononcées à l’audience

9 982

898

1 573

638

123

13 214

En %

75,5

6,8

11,9

4,8

0,9

100

Nombre de sursis -TIG prononcés à l’audience

5 072

515

938

460

25

7 010

En %

72,4

7,3

13,4

6,6

0,4

100

Nombre d’affaires où le JAP a converti une peine en sursis-TIG

5 156

275

591

22

15

6 059

En %

85,1

4,5

9,8

0,4

0,2

100

Nombre total de TIG

20 210

1 688

3 102

1 120

163

26 283

En %

76,9

6,4

11,8

4,3

0,6

100

Source : ministère de la Justice.

Quand elle ne se termine pas avec succès, la peine de TIG échoue plus d’une fois sur dix du fait du condamné en raison du non-respect par celui-ci des règles qui lui sont imposées. Lorsque les peines de TIG s’inscrivent dans le cadre d’un aménagement prononcé par le JAP, ce taux d’échec est cependant inférieur d’environ deux points à celui des peines de TIG prononcées à l’audience.

Certaines situations de non-exécution des TIG sont davantage liées à l’inadéquation de cette peine à la personnalité du condamné ou à l’impossibilité pour l’institution judiciaire de traiter les dossiers dans les temps impartis. Votre rapporteur tient, à cet égard, à rappeler que le nombre de postes proposés, notamment en milieu rural, est aujourd’hui insuffisant. Les communes et les associations restent de taille modeste et ne disposent pas toujours, à ce titre, de l’encadrement nécessaire à l’accueil d’un condamné. Des communes posent, en outre, des critères relativement stricts quant à la nature de l’infraction ou au profil du condamné. Certaines communes de petite taille privilégient ainsi les résidents locaux, alors que d’autres les refusent pour leur épargner toute stigmatisation. D’autres communes vont jusqu’à refuser des condamnés en raison de la nature de leur condamnation – par exemple, les condamnés pour vol, pour infraction à la législation sur les stupéfiants ou infraction sexuelle – ou de leur profil.

Poser la question de l’exécution des peines suppose certes de s’intéresser à l’effectivité de la sanction, mais aussi à la rapidité avec laquelle elle intervient.

b. La rapidité de l’exécution des peines en question

S’agissant tout d’abord des peines d’emprisonnement ferme, le principal enseignement qui peut être tiré de l’étude précitée du ministère de la Justice de novembre 2013 est l’exécution en priorité des peines les plus lourdes. En effet, comme en témoigne le tableau ci-dessous, plus le quantum du reliquat ferme restant à exécuter est élevé, plus les délais d’exécution sont courts. Ainsi, les peines dont le reliquat ferme est supérieur à quatorze mois sont mises à exécution en moyenne en 178 jours, contre 200 jours en moyenne pour les peines dont le reliquat ferme est compris entre quatre et huit mois et 222 jours en moyenne pour celles dont le reliquat ferme est inférieur ou égal à deux mois.

DÉLAIS MOYENS DE MISE À EXÉCUTION DES PEINES D’EMPRISONNEMENT FERME
SELON LE QUANTUM DU RELIQUAT FERME EN 2012

Quantum du reliquat de peine d’emprisonnement ferme

Délai moyen de mise à exécution

En jours

En mois

Inférieur ou égal à 2 mois

222

7,4

Plus de 2 mois à 4 mois

212

7,1

Plus de 4 mois à 8 mois

200

6,7

Plus de 8 mois à 14 mois

183

6,1

Plus de 14 mois

178

5,9

Source : ministère de la Justice.

S’agissant ensuite des peines de TIG, le délai moyen de leur exécution (79) était d’un peu plus de treize mois en 2011. Comme l’illustre le tableau ci-dessous, les peines de TIG exécutées avec succès ont connu les délais d’exécution les plus courts, avec un délai moyen de treize mois pour les peines de TIG prononcées à l’audience ou issues d’un aménagement prononcé par le JAP, d’une part, et de quinze mois pour les peines de sursis-TIG prononcées à l’audience, d’autre part. En revanche, en cas d’échec du TIG, le délai moyen d’exécution est d’autant plus élevé que cet échec n’est pas imputable au condamné.

DÉLAIS D’EXÉCUTION DES PEINES DE TRAVAIL D’INTÉRÊT GÉNÉRAL EN 2011

 

TIG exécutés

Conversion en jours-amendes

Échec imputable au condamné

Échec non imputable au condamné

Non identifiable

Ensemble

Nombre de peines de TIG prononcées à l’audience

           

Délai moyen en jours

397

373

446

477

516

404

Nombre de sursis-TIG prononcés à l’audience

           

Délai moyen en jours

455

436

471

493

564

509

Nombre d’affaires où le JAP a converti une peine en sursis-TIG

           

Délai moyen en jours

399

390

449

445

638

276

Source : ministère de la Justice.

De ce bilan, votre rapporteur tire la conclusion que des progrès très substantiels doivent encore être accomplis pour améliorer l’exécution des peines prononcées par les juridictions pénales. En effet, un certain nombre de sanctions ne sont aujourd’hui pas exécutées ou le sont, le plus souvent, trop tardivement.

Cette situation est, de l’avis de votre rapporteur, le fruit de l’histoire singulière de notre droit pénal, qui a pendant longtemps privilégié la sévérité de la sanction encourue à l’effectivité de la sanction prononcée. Comme l’avait souligné, en 2011, la mission d’information sur l’exécution des peines (80), présidée par M. Jean-Luc Warsmann, alors président de votre Commission, « pendant longtemps, tout se passait comme si l’ensemble des acteurs de la chaîne pénale considérait qu’une fois les poursuites engagées, l’affaire jugée et la peine prononcée, la paix civile était rétablie et la justice pénale avait achevé son intervention. Ce désintérêt pour l’exécution des sanctions a abouti à une situation absurde, parfois qualifiée de "justice virtuelle" ou "justice fictive". Les services de police et de gendarmerie mettaient en œuvre d’importants moyens pour élucider des infractions, la justice poursuivait, jugeait, condamnait, mais la question de savoir si la décision prononcée était exécutée et, si elle était exécutée, quand et comment elle l’était, était laissée de côté ».

Alors que la prévention de la récidive est aujourd’hui un enjeu majeur pour la liberté et la sécurité quotidiennes de nos concitoyens, toute condamnation pénale sans exécution rapide et effective de la peine fait perdre son sens à l’action de la justice, tant pour les condamnés que pour les victimes. Elle décourage, de surcroît, les forces de l’ordre dans la recherche des infractions et la conduite de leurs investigations. À la faveur de l’examen du présent projet de loi, votre rapporteur tient à réaffirmer la détermination de votre Commission et, plus largement, du Parlement à renforcer durablement la crédibilité de l’action de la justice en matière d’exécution des peines, pour mieux prévenir la récidive.

3. Les « sorties sèches » demeurent la règle, au détriment de la réinsertion des condamnés et de la prévention de la récidive

Malgré la progression des mesures d’aménagement de peine accordées au cours de la décennie écoulée – entre les 1er janvier 2005 et 2014, le total de condamnés purgeant une peine aménagée a été multiplié par cinq (81) –, le nombre de sorties dépourvues de tout accompagnement, également appelées « sorties sèches », reste particulièrement élevé. D’après les chiffres de la direction de l’administration pénitentiaire, 2 % des personnes condamnées à des peines de prison d’une durée inférieure à six mois, 16 % des personnes condamnées à des peines de six mois à douze mois et 36 % des personnes condamnées à des peines d’un an à trois ans font l’objet d’un aménagement de peine. Ainsi, au 1er janvier 2014, 20 % des personnes condamnées purgeaient une peine aménagée. Cette part est d’autant plus faible que 95 % des peines prononcées sont aménageables, dont près de la moitié (48,7 %) pour des reliquats de peines de moins de quatre mois (82).

Il est incontestable, ainsi que l’ont rappelé de nombreuses personnes entendues par votre rapporteur, que les « sorties sèches », préjudiciables à l’insertion ou à la réinsertion des personnes détenues, favorisent le risque de récidive, à l’inverse des sorties encadrées. Dans son rapport d’avril 2003 sur Les peines alternatives à la détention, les modalités d’exécution des courtes peines, la préparation des détenus à la sortie de prison, notre collègue Jean-Luc Warsmann soulignait déjà, à juste titre, que « la sortie de prison, quelle que soit la durée de la peine purgée, est un moment difficile à vivre. La personne libérée sans préparation ni accompagnement risque de se retrouver à nouveau dans un environnement familial ou social néfaste, voire criminogène, ou bien au contraire dans un isolement total, alors qu’elle aurait besoin de soutien pour se réadapter à la vie libre. Tout ceci peut l’amener à la récidive » (83). Il pointait ensuite du doigt le risque d’une « flambée de délinquance, en raison des récidives commises par des sortants de prison non suivis, si l’on ne parvient pas à limiter le nombre des sorties sèches » (84).

Votre rapporteur ne peut que faire sien ce constat. Il s’inquiète d’ailleurs, à l’instar du Contrôleur général des lieux de privation de liberté, de l’improvisation caractérisant bien souvent la gestion des sorties de détention, qui constitue de manière évidente un réel obstacle à la prévention de la récidive. Il se félicite, à cet égard, que le présent projet de loi soit guidé par l’idée selon laquelle la prévention de la récidive passe par un accompagnement renforcé des personnes sortant de détention.

II. UN PROJET DE LOI RÉSOLUMENT TOURNÉ VERS LA RECHERCHE DE L’EFFICACITÉ DANS LA PRÉVENTION DE LA RÉCIDIVE

À l’opposé de certaines des évolutions législatives de la décennie 2002-2012, l’objectif poursuivi par le projet de loi est de passer, en matière de prévention de la récidive, d’une culture idéologique de l’invocation – voire de l’incantation – à une logique pragmatique de recherche de solutions efficaces. Cette ligne directrice se traduit dans les trois grands axes du projet de loi que sont le renforcement de l’individualisation des peines, au service de la recherche de la solution la plus adaptée à la situation de chaque condamné (A), la création d’une nouvelle peine de milieu ouvert dénommée « contrainte pénale » (B) et la promotion de modalités d’exécution des peines permettant de prévenir efficacement la récidive (C).

A. LE RENFORCEMENT DE L’INDIVIDUALISATION DES PEINES, AU SERVICE DE LA RECHERCHE DE LA SOLUTION LA PLUS ADAPTÉE À LA SITUATION DE CHAQUE CONDAMNÉ

Comme a pu le souligner M. Serge Portelli, magistrat, dans un article publié en 2010, l’individualisation des sanctions est une condition absolument nécessaire de la prévention de la récidive : « Juger, c’est juger autant l’homme que l’acte. L’individualisation des peines n’est pas une lubie ou un rêve laxiste, c’est une exigence morale, juridique et politique. C’est la condition absolue de l’efficacité d’une peine et la règle première de la lutte contre la récidive. (…) Si la récidive réclame des mesures spécifiques, elles sont aux antipodes de celles aujourd’hui mises en œuvre. Les récidivistes sont exclus ou éloignés des peines alternatives ou des aménagements de peine au profit de peines d’enfermement lourdes et injustes. Ils réclament au contraire un surcroît d’attention, de recherche, d’individualisation des sanctions et d’accompagnement qui n’exclut pas d’ailleurs, si nécessaire, davantage de sévérité, ce que la loi et les juges ont toujours pratiqué sans qu’il soit besoin de peines plancher » (85).

Telle est précisément la perspective dans laquelle s’inscrit le projet de loi, qui renforce l’individualisation des peines, afin de permettre que soit trouvée, pour chaque condamné, la solution la plus adaptée à sa situation. Ce renforcement de l’individualisation des peines se matérialise par une amélioration de la définition des fonctions de la peine, qui devra être choisie en fonction de la personnalité du condamné et mieux motivée (1), par la suppression des mécanismes automatiques en matière de prononcé des peines (2) et par un abaissement du seuil d’aménagement des peines ab initio dans le but d’améliorer la lisibilité des peines prononcées (3).

1. Une peine aux fonctions mieux définies, choisie en fonction de la personnalité du condamné et mieux motivée

Le projet de loi remédie aux lacunes actuelles des principes généraux de notre droit pénal, en redéfinissant les fonctions de la peine (a) et en affirmant solennellement le principe de l’individualisation des peines (b). Il renforce les dispositions faisant obligation aux juridictions de motiver leurs décisions en matière de choix de la peine (c) et crée une possibilité d’ajournement du prononcé de la peine aux fins d’évaluer la personnalité de la personne reconnue coupable d’une infraction (d).

a. La redéfinition des fonctions de la peine (article 1er)

La question du but poursuivi par la société au travers de l’infliction d’une peine est une question centrale du droit pénal et débattue depuis les origines mêmes de la discipline. Si les auteurs classiques du Siècle des Lumières assignaient à la peine trois fonctions principales – la rétribution (86), l’élimination et l’intimidation –, la peine a également été investie, à partir de la seconde moitié du XXe siècle sous l’influence de l’école de la Défense sociale nouvelle, d’une fonction de réinsertion ou d’amendement du condamné. La majorité de la doctrine contemporaine, faisant la synthèse de ces différents courants, considère que la peine devrait désormais assumer, à des degrés divers, ces différentes fonctions.

Cependant, en dépit de leur caractère central, les fonctions de la peine n’avaient jamais été définies dans la loi avant la loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales qui a introduit, au second alinéa de l’article 132-24 du code pénal, une définition ainsi rédigée : « La nature, le quantum et le régime des peines prononcées sont fixés de manière à concilier la protection effective de la société, la sanction du condamné et les intérêts de la victime avec la nécessité de favoriser l’insertion ou la réinsertion du condamné et de prévenir la commission de nouvelles infractions. » À cette définition des fonctions de la peine au stade de son prononcé, la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 a ajouté une définition des objectifs de l’exécution de la peine privative de liberté, figurant à son article 1er : « Le régime d’exécution de la peine de privation de liberté concilie la protection de la société, la sanction du condamné et les intérêts de la victime avec la nécessité de préparer l’insertion ou la réinsertion de la personne détenue afin de lui permettre de mener une vie responsable et de prévenir la commission de nouvelles infractions. »

Ces deux définitions ne sont pas satisfaisantes, car elles n’indiquent pas de façon suffisamment claire les objectifs de la peine. Le fait de donner au prononcé de la peine et à son exécution des fonctions similaires est à la source d’une première ambiguïté, car si la fonction de rétribution est essentielle au stade du prononcé de la peine, elle ne devrait occuper qu’une place très secondaire au stade de l’exécution de la peine, où la fonction de réinsertion doit être en première ligne. L’utilisation du verbe « concilier », ensuite, laisse accroire que la protection de la société et la réinsertion seraient deux objectifs contradictoires, alors qu’en réalité, ils sont complémentaires et que l’une ne saurait aller sans l’autre. Par ailleurs, le fait de placer sur le même plan la protection de la société et les intérêts de la victime sous-entend que le droit pénal pourrait avoir une fonction vindicative, alors que le droit pénal moderne s’est construit en opposition au droit pénal médiéval fondé sur la « loi du Talion ». Si la victime a des droits que la loi lui reconnaît et dont la justice doit lui garantir l’effectivité, la loi ne saurait, en revanche, lui reconnaître des intérêts au prononcé et à l’exécution d’une peine.

Les articles 1er et 11 du projet de loi remédient à ces différentes difficultés, en distinguant plus nettement les fonctions du prononcé et de l’exécution de la peine (87). Les fonctions de la peine au stade de son prononcé sont redéfinies dans un nouvel article  130-1 du code pénal, créé par l’article 1er, qui sera ainsi rédigé :

« Art. 130-1. – Afin de protéger la société, de prévenir la récidive et de restaurer l’équilibre social, dans le respect des droits reconnus à la victime, la peine a pour fonctions :

« – de sanctionner le condamné ;

« – de favoriser son amendement, son insertion ou sa réinsertion. »

La suppression du verbe « concilier » et le remplacement de la notion d’« intérêts » de la victime par l’exigence du « respect des droits reconnus à la victime » permettent de faire disparaître les ambiguïtés et les incohérences des définitions préexistantes, au travers d’une nouvelle définition claire et lisible des fonctions de la peine.

b. L’affirmation solennelle du principe d’individualisation des peines (article 2)

Bien qu’il ait été défendu dès la fin du XIXe siècle par Raymond Saleilles (88) et qu’il se soit vu reconnaître, en 2005, valeur constitutionnelle (89), le principe d’individualisation des peines ne figure expressément dans aucune disposition de notre droit pénal. Il s’agit indiscutablement d’une lacune, eu égard à l’importance centrale de ce principe dans le fonctionnement de la justice pénale et dans la perspective d’une réponse adaptée à la personnalité et à la situation de chaque condamné, condition sine qua non de la prévention de la récidive.

L’article 2 du projet de loi comble cette lacune en insérant, à l’article 132-1 du code pénal, les deux alinéas suivants :

« Toute peine prononcée par la juridiction doit être individualisée.

« Dans les limites fixées par la loi, la juridiction détermine la nature, le quantum et le régime des peines prononcées en fonction des circonstances de l’infraction et de la personnalité de son auteur, de manière à assurer les finalités énoncées à l’article 130-1. »

Cette nouvelle disposition de portée générale, située en tête du chapitre du code pénal consacré au régime des peines, permet de manifester l’importance fondamentale du principe d’individualisation des peines. Elle contribuera à éclairer le juge pénal sur les principes qui doivent le guider dans le choix de la peine qu’il prononce.

c. L’amélioration des dispositions relatives à la motivation des décisions en matière de choix de la peine (article 3)

Alors que l’article 132-24 du code pénal, issu de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, prévoit que l’emprisonnement sans sursis ne doit être prononcé qu’en « dernier recours » en matière correctionnelle (90), plusieurs dispositions de notre droit font un sort à part aux personnes en situation de récidive légale. Tel est le cas de l’article 132-24 du code pénal lui-même, qui exclut expressément les condamnés en état de récidive légale du champ d’application du principe de l’emprisonnement en tant que dernier recours. Tel est le cas, également, du second alinéa de l’article 132-19 du même code qui impose aux juridictions correctionnelles de motiver spécialement le choix d’une peine d’emprisonnement sans sursis mais qui, depuis la loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales, exclut cette exigence lorsque la personne condamnée est en situation de récidive légale.

En raison du caractère artificiel de la notion de récidive légale en matière correctionnelle, qui la rend peu pertinente sur le plan criminologique, et de l’aléa judiciaire entourant la capacité des juridictions à relever l’état de récidive du fait du délai d’enregistrement des décisions au service du casier judiciaire national (91), l’article 3 supprime ces dispositions inutilement défavorables aux personnes en état de récidive légale. Désormais, le principe de l’emprisonnement en tant que dernier recours sera également applicable aux récidivistes – pour lesquels l’emprisonnement n’est pas moins nocif et désinsérant que pour les non-récidivistes – et les juridictions devront motiver toutes leurs décisions d’emprisonnement sans sursis, y compris lorsque le condamné est en situation de récidive légale.

d. La possibilité de prononcer un ajournement du prononcé de la peine aux fins d’évaluer la personnalité de la personne reconnue coupable d’une infraction (article 4)

Au cours des auditions qu’il a menées, ainsi que lors de chacun des déplacements qu’il a effectués en juridiction, votre rapporteur a entendu l’ensemble des personnels de justice souligner l’insuffisance des éléments généralement disponibles au moment de l’audience correctionnelle sur la personnalité et la situation matérielle, familiale et sociale des prévenus. Or, comme l’avait souligné, en janvier 2013, la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale, l’insuffisance de ces éléments est un facteur de recours accru à l’emprisonnement, faute pour les magistrats de pouvoir envisager sur la base d’informations fiables une alternative crédible à l’incarcération : « Saisis de très nombreuses affaires, les magistrats n’ont pas toujours le temps d’étudier assez précisément la situation des personnes mises en cause ou déclarées coupables pour être en mesure d’envisager une alternative à la détention provisoire ou à la peine privative de liberté. Les services censés leur fournir les informations qui leur seraient utiles pour élaborer ces solutions alternatives n’ont souvent ni le temps ni les moyens de mener des enquêtes suffisamment poussées. Aussi, il n’est pas facile pour les juges du fond d’adapter la peine prononcée à la personnalité et à la situation des personnes jugées. » (92)

Cette situation est particulièrement préoccupante dans le cadre de la procédure de comparution immédiate qui, par sa nature même de procédure rapide, ne permet aux juridictions de disposer, au mieux, que d’éléments de personnalité et d’enquêtes sociales purement déclaratifs.

Pour remédier à ces difficultés, l’article 4 du projet de loi institue un nouveau type d’ajournement de peine qui permettra aux juridictions, après avoir déclaré le prévenu coupable de l’infraction qui lui était reprochée, de reporter le prononcé de la peine à une audience ultérieure, dans un délai maximal de quatre mois ou, si la personne condamnée est maintenue en détention provisoire, de deux mois, après qu’une enquête de personnalité aura été réalisée. Cette nouvelle procédure donnera aux tribunaux la possibilité, tout en réglant définitivement la question de la culpabilité, de prendre le temps d’une décision individualisée sur la peine, grâce aux nouveaux éléments qui seront mis à leur disposition, à l’audience de renvoi, par le service qui aura été chargé de l’enquête de personnalité. Elle sera de nature à réduire le recours à l’emprisonnement décidé faute d’autre solution et, partant, à renforcer la prévention de la récidive en évitant des incarcérations contre-productives sur le plan de l’insertion ou de la réinsertion des condamnés.

2. La suppression des mécanismes automatiques en matière de prononcé des peines

Parce qu’ils limitent les possibilités d’individualisation de la peine, les mécanismes automatiques obligeant les juridictions à prendre une décision donnée dans certaines situations particulières doivent être supprimés. C’est ce que fait le projet de loi en abrogeant les peines minimales (a) et en supprimant l’automaticité de la révocation du sursis simple (b).

a. La suppression des peines minimales (article 5)

À l’origine d’un allongement de la durée des peines prononcées et d’une aggravation de la surpopulation carcérale, et, surtout, totalement inefficaces à lutter contre la récidive (93), les peines minimales instaurées par la loi n° 2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs ne sauraient être conservées dans une législation pénale dont l’objectif premier est la recherche de solutions pragmatiques et efficaces pour permettre la sortie de la délinquance des personnes condamnées par la justice.

Pour cette raison, l’article 5 du projet de loi supprime les « peines plancher » instaurées tant en matière correctionnelle que criminelle et applicables non seulement aux majeurs mais aussi aux mineurs.

Il supprime également les peines minimales introduites par la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure pour certains délits de violences aggravées définis à l’article 132-19-2 du code pénal, commis sans la circonstance aggravante de récidive, dont l’efficacité à lutter contre ce type de violences n’est, ici encore, nullement démontrée.

b. La suppression de l’automaticité de la révocation du sursis simple (article 6)

Comme votre rapporteur l’a souligné précédemment (94), les modalités de la révocation du sursis simple sont de nature à favoriser le recours à l’emprisonnement, alors pourtant que le sursis simple est par nature un mécanisme destiné à permettre l’individualisation de la peine. En effet, toute nouvelle condamnation dans le délai légal de cinq ans en matière criminelle ou correctionnelle suivant une condamnation à une peine d’emprisonnement avec sursis simple révoque de plein droit le sursis antérieurement accordé, même si la juridiction prononçant la condamnation dite « révoquante » a la faculté de dispenser le condamné de cette révocation. Une telle automaticité de la révocation du sursis simple va clairement à l’encontre du principe de l’emprisonnement en tant que dernier recours en matière correctionnelle affirmé par la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009.

En conséquence, l’article 6 supprime l’automaticité de la révocation du sursis simple, qui devra désormais être expressément décidée par la juridiction prononçant la nouvelle condamnation. La suppression de ce mécanisme automatique, qui restaure la liberté d’appréciation des magistrats dans ce domaine, aura en outre le mérite de limiter le phénomène des révocations de sursis « à l’aveugle », c’est-à-dire des révocations résultant d’une décision prise par une juridiction dans l’ignorance d’une précédente condamnation assortie du sursis simple n’ayant pas encore été inscrite au casier judiciaire de la personne.

3. Le retour à une meilleure lisibilité des peines prononcées, par l’abaissement du seuil d’aménagement des peines (article 7)

Bien que la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 ait porté d’un an à deux ans – pour les primo-condamnés – les seuils permettant à la juridiction de jugement ou au juge de l’application des peines (JAP) d’aménager la peine d’emprisonnement, cette évolution ne s’est pas traduite par une hausse significative des aménagements de peine, qui demeurent aujourd’hui l’exception. En revanche, la modification a abouti à dénaturer le sens de la peine de prison, devenue difficilement intelligible tant pour le condamné que pour la victime et la société en général. La réforme de 2009 a en réalité été guidée par le souhait de faire des aménagements de peine un instrument au service de la régulation des flux carcéraux et de la réduction de la surpopulation carcérale, par ailleurs favorisée par l’introduction dans notre corpus pénal de plusieurs dispositions pourvoyeuses d’incarcération, au premier rang desquelles les « peines plancher ».

Revenir sur la modification opérée par la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 est donc apparu nécessaire pour restaurer la lisibilité des peines prononcées. C’est pourquoi l’article 7 abaisse de deux ans à un an pour les non récidivistes et d’un an à six mois pour les récidivistes les seuils d’emprisonnement permettant l’aménagement de la peine ab initio par la juridiction de jugement ou, lorsque le condamné est libre, par le JAP sous la forme, principalement, de la semi-liberté, du placement à l’extérieur, du placement sous surveillance électronique et de la libération conditionnelle.

B. LA CRÉATION D’UNE NOUVELLE PEINE DE MILIEU OUVERT : LA CONTRAINTE PÉNALE (ARTICLES 8, 9 ET 10)

Bien que le nombre de condamnés exécutant une peine en milieu ouvert soit plus de trois fois supérieur à celui des condamnés détenus, les peines de milieu ouvert pâtissent, en France, d’un manque de reconnaissance et de crédibilité (95). Afin de remédier à ce travers, encore trop présent dans les esprits des magistrats, des condamnés et des citoyens, consistant à ce que seul l’emprisonnement soit considéré comme une véritable peine, les articles 8 et 9 du projet de loi créent une nouvelle peine de milieu ouvert, la peine de contrainte pénale, qui sera caractérisée par un suivi renforcé et par l’absence de lien direct avec l’emprisonnement.

Depuis plusieurs années, en effet, l’idée de créer une nouvelle peine de milieu ouvert a été formulée pour tenter de remédier à la centralité persistante de la peine d’emprisonnement et aux insuffisances des actuelles peines de milieu ouvert. Émise d’abord par M. Pierre Victor Tournier, directeur de recherches au Centre national de la recherche scientifique (CNRS) (96), avant d’être formulée pour la première fois de façon officielle par la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale (97) puis par le jury de la conférence de consensus sur la prévention de la récidive (98), l’idée sous-tendant la création de cette nouvelle peine est double : il s’agit, d’une part, d’assurer un suivi renforcé du condamné qui, à la différence de ce qui peut parfois arriver dans le cadre des peines actuelles de milieu ouvert, devra à la fois faire l’objet d’un contrôle strict et d’une aide intensive à la réinsertion ; mais il s’agit aussi, d’autre part, de dissocier cette nouvelle peine de la peine d’emprisonnement, afin de rendre enfin crédible l’idée qu’il existe d’autres « véritables peines » que la prison.

Les articles 8 et 9 du projet de loi donnent corps à cette idée, en créant une nouvelle peine appelée « contrainte pénale ». Le choix de cette appellation vise à manifester très clairement la dimension coercitive de cette nouvelle peine, afin de la rendre crédible aux yeux des magistrats, des condamnés et du public. L’article 8 définit, en créant dans le code pénal un nouvel article 131-8-2, les conditions du prononcé et le contenu de cette nouvelle peine, tandis que l’article 9, en insérant dans le code de procédure pénale huit nouveaux articles 713-42 à 713-49, fixe ses modalités d’exécution.

Dans le texte du projet de loi déposé par le Gouvernement, le champ d’application de la peine de contrainte pénale est limité aux délits punis de cinq ans d’emprisonnement au plus : ne pourront donner lieu au prononcé de cette peine ni les crimes, ni les délits punis d’une peine d’emprisonnement d’une durée supérieure à cinq ans, ni les contraventions. Elle ne se substituera, pour aucun délit, à la peine d’emprisonnement prévue par la loi, mais sera pour les juridictions une peine alternative supplémentaire – comme les peines de TIG ou de jours-amende – qui enrichira la palette des solutions à leur disposition. En application de l’article 10 du projet de loi, la contrainte pénale sera également exclue pour les mineurs, le Gouvernement ayant fait valoir, dans l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, que les réponses pénales applicables aux mineurs étaient « déjà suffisamment diversifiées » (99).

La contrainte pénale consistera en un accompagnement socio-éducatif individualisé et renforcé, d’une durée comprise entre six mois et cinq ans. Le condamné à la contrainte pénale sera astreint de plein droit à un certain nombre de mesures de contrôle, telles que l’obligation de répondre aux convocations du JAP ou de recevoir les visites du travailleur social et de lui communiquer les renseignements de nature à permettre le contrôle de ses moyens d’existence et de l’exécution de ses obligations. Il pourra également être soumis, par décision du JAP, à des obligations ou interdictions particulières, ayant pour objet de garantir sa représentation ou de prévenir la commission d’une nouvelle infraction – interdiction de fréquenter certains lieux, interdiction de se rendre dans des débits de boissons… –, d’assurer la réparation de l’infraction ou de garantir la tranquillité de la victime – interdiction de rencontrer la victime, obligation de l’indemniser, obligation pour le conjoint violent de quitter le domicile commun… –, ou encore de favoriser son insertion, sa réinsertion ou son amendement – obligation de suivre un enseignement ou une formation, obligation de suivre un traitement médical… Le condamné à la contrainte pénale pourra également être soumis à l’obligation d’effectuer un TIG, ainsi qu’à une injonction de soins consistant à suivre un traitement médical assuré par un médecin traitant sous la supervision d’un médecin coordonnateur.

La mise à exécution de la contrainte pénale se fera sous le contrôle du JAP, auquel il incombera de déterminer les obligations et interdictions auxquelles le condamné sera astreint. La fixation de ces obligations et interdictions aura lieu après une évaluation préalable de la personnalité et de la situation matérielle, familiale et sociale du condamné, qui sera réalisée par le SPIP. Le JAP aura la possibilité de modifier les obligations et interdictions imposées au condamné, afin de tenir compte de l’évolution de son comportement, de sa personnalité et de sa situation. L’évaluation préalable, qui sera obligatoire avant la fixation par le juge des obligations et interdictions et qui devra être actualisée à intervalles réguliers, et l’évolution possible du contenu de la peine seront des éléments essentiels qui
– avec l’intensité du suivi – distingueront la contrainte pénale du SME.

En cas de manquement par le condamné à ses obligations ou interdictions, le JAP aura la possibilité, en premier lieu, de les compléter. Mais il pourra aussi, si cette première solution est insuffisante pour assurer l’effectivité de la peine, d’office ou sur réquisitions du procureur de la République, saisir le président du tribunal de grande instance (TGI) ou un juge désigné par lui afin que soit mis à exécution contre le condamné un emprisonnement d’une durée qui ne pourra excéder la moitié de la durée de la peine de contrainte pénale prononcée par le tribunal ni le maximum de la peine d’emprisonnement encourue. Ainsi, un emprisonnement sera possible en cas de non-respect par le condamné de la contrainte pénale à laquelle il est soumis, mais cet emprisonnement devra être spécialement décidé au regard de la gravité du manquement commis et de l’évolution de la personnalité et de la situation du condamné. Ce mode de fixation de l’emprisonnement, dissocié du prononcé de la peine de contrainte pénale elle-même, a pour objet de faire de la contrainte pénale une peine autonome de l’emprisonnement, à la différence du SME, dans lequel l’emprisonnement à exécuter en cas de manquement aux obligations et interdictions est fixé par la juridiction de jugement.

Lors des déplacements qu’il a effectués dans plusieurs TGI, votre rapporteur avait demandé aux magistrats des parquets et des chambres correctionnelles de ces juridictions de s’interroger, à partir d’audiences réelles, sur les cas dans lesquels ils auraient pu envisager de requérir et de prononcer une contrainte pénale. Si un tel exercice de simulation est par essence extrêmement difficile à réaliser, alors que les débats parlementaires n’ont pas encore débuté et que les contours définitifs de la peine de contrainte pénale ne sont pas connus, les magistrats des TGI de Bordeaux, Douai et Toulouse ont cependant accepté de s’y prêter, ce pour quoi votre rapporteur les remercie chaleureusement. Cette réflexion a porté sur près de 250 affaires anonymisées et jugées dans différents types d’audiences : audiences collégiales « classiques », audiences à juge unique, comparutions immédiates, ou encore audiences spécialisées dans le contentieux routier. En conclusion, il en est ressorti que les cas dans lesquels les magistrats pourraient envisager de requérir ou de prononcer une contrainte pénale sont essentiellement des cas où est aujourd’hui prononcée une peine d’emprisonnement d’une durée assez brève – majoritairement de six mois au plus, et dans tous les cas de moins d’un an – assortie d’un SME. Dans quelques cas, la contrainte pénale aurait pu se substituer à une peine d’emprisonnement assortie d’un sursis simple ou à un TIG et, plus rarement, à une peine d’emprisonnement sans sursis mais que sa durée – de moins de deux ans – aurait rendue aménageable.

Pour votre rapporteur, cet échange qu’il a pu avoir avec les magistrats sur le prononcé de la future peine de contrainte pénale révèle qu’il est peu probable que la contrainte pénale ait un impact direct sur le nombre de personnes détenues, car le public sur lequel elle « mordra » sera vraisemblablement un public qui n’est aujourd’hui pas incarcéré après l’audience. Si la contrainte pénale permet de réduire la population incarcérée, ce ne sera, plus probablement, que de façon indirecte, au travers d’un suivi plus intensif et individualisé que celui aujourd’hui assuré dans le cadre du SME, qui peut faire espérer que le taux d’échec de la contrainte pénale sera plus faible et que la proportion des personnes incarcérées pour manquement à la contrainte pénale sera plus faible que celle des personnes incarcérées à la suite d’une révocation de sursis. L’échange qu’il a eu avec les magistrats sur la contrainte pénale révèle aussi qu’une réelle attente existe dans les juridictions vis-à-vis d’une peine de milieu ouvert crédible et sans lien direct avec l’emprisonnement, à condition que son contenu et l’intensité du suivi soient effectivement renforcés par rapport à ce qu’est aujourd’hui le SME.

C. LA PROMOTION DE MODALITÉS D’EXÉCUTION DES PEINES PERMETTANT DE PRÉVENIR EFFICACEMENT LA RÉCIDIVE

La prévention de la récidive exige de redonner un sens à l’exécution de la peine, qui doit permettre au condamné de s’insérer ou de se réinsérer, dans le respect des intérêts de la société et des droits de la victime.

Pour y parvenir, le projet de loi entend non seulement redéfinir plus clairement qu’actuellement les grands principes devant présider à l’exécution des peines (1), mais également réaffirmer l’accès des condamnés aux droits et dispositifs de droit commun (2).

Prévenir la récidive au stade de l’exécution des peines suppose enfin une meilleure coordination de l’ensemble des acteurs chargés d’accompagner et de suivre les personnes condamnées, qu’il s’agisse des juridictions de l’application des peines et des SPIP (3) ou des forces de sécurité (4).

Enfin, pour mieux combattre les « sorties sèches », le projet de loi instaure un examen systématique de la situation de tous les condamnés détenus aux deux tiers de leur peine (5)

1. Des principes régissant l’exécution des peines plus clairement définis (article 11)

Afin de redonner sens et crédibilité à l’exécution des sanctions prononcées par les juridictions pénales, l’article 11 du présent projet de loi réaffirme de manière claire et cohérente les finalités devant présider à l’exécution des peines (a) et consacre, de manière inédite, les principes généraux ayant vocation à régir les droits reconnus à la victime au stade de l’exécution (b).

a. La redéfinition des finalités de l’exécution des peines

Parce que les principes généraux devant présider à l’exécution de la peine et à la protection des droits des victimes revêtent une dimension symbolique particulièrement forte, l’article 11 du présent projet de loi réécrit l’article 707 du code de procédure pénale, afin de les affirmer plus clairement et solennellement au sein d’une seule et même disposition législative. Cet article est l’équivalent, pour l’exécution des peines, de l’article préliminaire du code de procédure pénale, qui définit les principes directeurs du procès pénal.

Sont tout d’abord réaffirmés les principes d’effectivité et de célérité qui doivent être au fondement de l’exécution de toute peine. L’article 707 du code de procédure pénale dispose, à cet effet, que « sur décision ou sous le contrôle des autorités judiciaires, les peines prononcées par les juridictions pénales sont, sauf circonstances insurmontables, mises à exécution de façon effective et dans les meilleurs délais ».

Sont également énoncées et précisées les finalités du régime d’exécution des peines restrictives ou privatives de liberté – et non uniquement des peines d’emprisonnement. Ce régime se voit ainsi assigner un double objectif. Il doit certes préparer l’insertion ou la réinsertion du condamné, afin de permettre à ce dernier de mener une vie responsable, respectueuse des règles de la société, et d’éviter la commission de nouvelles infractions. Mais il doit également s’adapter et s’ajuster en fonction de l’évolution de la personnalité du condamné, dont la situation doit faire l’objet d’évaluations régulières, notamment par les SPIP.

Est enfin érigé en principe général le retour progressif de toute personne détenue à la liberté. Afin d’éviter les « sorties sèches » sans aucune forme de suivi judiciaire, qui sont un facteur manifeste de récidive, toute personne condamnée incarcérée en exécution d’une peine privative de liberté devra faire l’objet, à chaque fois que cela est possible, d’un retour progressif à la liberté, dans le cadre des mesures existantes, qu’il s’agisse d’un aménagement de peine – semi-liberté, placement à l’extérieur, PSE – ou d’une mesure d’individualisation de la peine – libération conditionnelle et libération sous contrainte.

En consacrant ainsi l’ensemble des principes généraux ayant vocation à régir l’exécution des peines privatives ou restrictives de liberté, le législateur marque « sa volonté d’affirmer sans ambiguïté le sens qu’il entend donner à la politique suivie en matière d’application et d’exécution des peines » (100).

b. La reconnaissance dans une disposition de portée générale des droits des victimes dans l’exécution des peines

L’autre innovation de l’article 11 réside dans la consécration inédite du principe de respect des droits de la victime au cours de l’exécution de la peine.

En effet, dans sa nouvelle rédaction issue de l’article 11 du projet de loi, l’article 707 du code de procédure pénale énumère les principes généraux régissant les droits reconnus à la victime au stade de l’exécution de la peine et ce, autour de trois axes principaux que sont le droit à obtenir réparation de son préjudice, le droit à être informée si elle le souhaite et le droit à ce que sa tranquillité et sa sûreté soient prises en compte.

Actuellement, les droits des victimes dans le cadre de la mise en œuvre de la peine font l’objet de dispositions éparses au sein du code de procédure pénale, sans que son article 707 ne leur donne pour autant un fondement unique et ne les consacre expressément. Seul est précisé à ce jour que l’exécution de la peine doit favoriser tant l’insertion et la réinsertion des condamnés que la prévention de la récidive « dans le respect des droits des victimes », droits qui ne sont pour autant pas définis.

Afin de remédier au caractère laconique et épars de ces dispositions, l’article 707 entend donner un fondement unique et solennel aux droits de la victime, laquelle se voit reconnaître, au stade de l’exécution de la peine, le droit de saisir l’autorité judiciaire de toutes atteintes à ses intérêts, d’obtenir la réparation de son préjudice, par l’indemnisation de celui-ci ou par tout autre moyen adapté, d’être informée, si elle le souhaite, de la fin de l’exécution d’une peine privative de liberté et à ce que soit prise en compte, s’il y a lieu, la nécessité de garantir sa tranquillité et sa sûreté.

L’article institue enfin une obligation pour l’autorité judiciaire de veiller, en ce qui la concerne, à la mise en œuvre effective des droits de la victime.

2. La mobilisation des acteurs de droit commun en faveur de l’insertion et de la réinsertion des condamnés (article 12)

Une personne condamnée à une peine privative de liberté est un citoyen « temporairement empêché », pour qui l’accès aux dispositifs de droit commun
– qu’il s’agisse des droits sociaux, de l’emploi, du logement, de la santé ou bien de l’obtention de documents d’identité – revêt une importance majeure dans la perspective de la prévention de la récidive et du retour dans la société.

Afin de favoriser cet accès aux services de droit commun, l’administration pénitentiaire développe, depuis plus de trente ans, de nombreux partenariats avec des acteurs extérieurs – collectivités territoriales et associations – qui apportent leur concours au service public pénitentiaire. Cependant, l’accès des personnes condamnées à ces dispositifs de droit commun demeure, dans les faits, extrêmement difficile.

Afin de rappeler que le service public pénitentiaire ne peut en aucun cas être l’affaire exclusive de l’administration pénitentiaire, l’article 12 étend la portée de l’actuel article 3 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, afin d’y rappeler très clairement que les autorités ou organismes assurant le service public pénitentiaire ou y concourant – administration pénitentiaire et autres services de l’État, collectivités territoriales, associations et autres personnes publiques ou privées – doivent veiller, chacun en ce qui les concerne, à ce que les personnes condamnées accèdent de façon effective à l’ensemble des droits de nature à faciliter leur insertion ou réinsertion.

Parce que la prévention de la récidive requiert la mobilisation indéfectible de l’ensemble des acteurs concernés – et non des seuls acteurs judiciaires et pénitentiaires –, le législateur entend faire obligation à chaque autorité compétente de veiller à l’accès des personnes condamnées aux dispositifs de droit commun, qu’ils soient gérés par les services de l’État ou les collectivités territoriales. Il répond, par là-même, à la recommandation du comité des ministres du Conseil de l’Europe, adoptée le 20 janvier 2010, sur les règles du Conseil de l’Europe relatives à la probation, dont le § 38 dispose que « les services de probation incitent et aident les services de soutien à assumer les responsabilités qui sont les leurs en ce qui concerne l’assistance à porter aux auteurs d’infraction en tant que membres de la société ».

3. Une meilleure évaluation de la situation et de la personnalité des condamnés et de leur évolution (articles 13 et 14)

Alors que l’évaluation des personnes condamnées est aujourd’hui une faiblesse de notre justice pénale, il est impératif qu’elle puisse progresser et se professionnaliser davantage et ce, dans les plus brefs délais, afin de donner à la contrainte pénale – pour laquelle l’évaluation des condamnés sera un préalable indispensable à sa bonne mise en œuvre – les meilleures chances de succès.

Afin de renforcer cette évaluation des personnes placées sous main de justice, le présent projet de loi entend préciser, à un double titre, les conditions dans lesquelles ces personnes font l’objet d’un suivi et d’un contrôle par le service public pénitentiaire.

En premier lieu, les relations parfois complexes entre les JAP et les SPIP rendent aujourd’hui nécessaire une meilleure articulation de leurs interventions respectives dans le suivi et le contrôle des personnes condamnées.

Tel est l’objet de l’article 13, qui clarifie la répartition des compétences entre les JAP et les SPIP, en prévoyant que les premiers doivent être régulièrement informés par les seconds des modalités de prise en charge des personnes condamnées, mais également qu’ils ont la faculté de procéder en retour aux modifications qu’ils estiment nécessaires au renforcement du contrôle de l’exécution de la peine.

En second lieu, les perspectives de développement de la contrainte pénale créée par le présent projet de loi (101) nécessitent que les personnels d’insertion et de probation soient en capacité d’assurer un suivi d’une intensité suffisante des condamnés à cette nouvelle peine.

Dans cette perspective, l’article 14 définit plus précisément les missions dévolues aux personnels d’insertion et de probation, en leur confiant le soin, d’une part, de procéder à une évaluation régulière de la situation de la personne condamnée et de sa personnalité et, d’autre part, de veiller au respect des obligations qui lui sont imposées. En fonction de leur évolution, ces personnels ont la charge de définir le contenu et les modalités de prise en charge des personnes condamnées, d’en aviser le JAP et de les mettre en œuvre.

Afin de mener une évaluation efficace et régulière de la situation de la personne condamnée et de sa personnalité, les conseillers d’insertion et probation pourront s’appuyer sur l’élaboration, annoncée par la garde des Sceaux en juillet 2013, d’un nouvel outil d’évaluation, qui leur permettra de professionnaliser plus encore leurs pratiques et de valoriser leurs compétences spécifiques (102).

4. Les forces de l’ordre davantage impliquées dans le contrôle des condamnés exécutant leur peine en milieu ouvert (article 15)

Prévenir la récidive au stade de l’exécution des peines suppose, outre une meilleure articulation entre juridictions de l’application des peines et SPIP (cf. supra), une implication proactive de l’ensemble des acteurs de la justice et de la sécurité publique, en première ligne desquels figurent les services de police et unités de gendarmerie.

Il est, en effet, essentiel que les autorités judiciaires et les forces de sécurité soient en mesure de constater sans délai les violations par une personne condamnée ou placée sous main de justice des obligations qui lui ont été imposées par décision de justice, sans attendre que la personne en cause ne soit interpellée pour un autre motif.

Dans cette perspective, l’article 15 cherche à mieux mobiliser les forces de police et de gendarmerie dans le contrôle dynamique des mesures exécutées en milieu ouvert, sans pour autant décourager les efforts d’insertion et de réinsertion des personnes placées sous main de justice. Il a ainsi pour objet de renforcer l’information, mais aussi les pouvoirs coercitifs des forces de l’ordre en cas de violation par une personne placée sous main de justice des obligations ou interdictions qui lui ont été imposées.

L’article 15 garantit tout d’abord aux forces de l’ordre d’être mieux informées sur le contenu des obligations et interdictions pesant sur les personnes placées sous main de justice, en étendant le champ des informations devant figurer au fichier des personnes recherchées (FPR), dans le double souci de favoriser la protection des victimes et d’encadrer les efforts de réinsertion de la personne condamnée.

L’article 230-19 du code de procédure pénale est ainsi très largement complété, afin d’étendre à la contrainte pénale, à la libération conditionnelle, aux aménagements de peine, à la surveillance judiciaire et à la surveillance de sûreté, la possibilité d’inscrire au FPR des obligations ou interdictions, qui n’y figurent aujourd’hui qu’au titre du seul SME.

Pourront désormais également figurer au FPR l’obligation (103), prononcée au titre soit d’un placement sous contrôle judiciaire, soit d’un SME, d’une contrainte pénale, d’une libération conditionnelle, d’un aménagement de peine, d’une surveillance judiciaire ou d’une surveillance de sûreté, de résider hors du domicile conjugal et de s’abstenir d’y paraître, ainsi que, si nécessaire, de faire l’objet d’une prise en charge sanitaire, sociale ou psychologique, en cas d’infraction commise soit contre le conjoint, le concubin ou le partenaire lié par un pacte civil de solidarité, soit contre les enfants du couple ou ceux du conjoint, concubin ou partenaire.

De la même manière, l’interdiction pour un mineur, prononcée au titre d’une sanction éducative (104), d’aller et venir sur la voie publique entre vingt-trois heures et six heures, sans être accompagné de l’un de ses parents ou du titulaire de l’autorité parentale, pourra faire l’objet d’une inscription au FPR.

Outre une meilleure information des forces de l’ordre, l’article 15 renforce ensuite les moyens coercitifs à leur disposition en cas de violation par une personne placée sous main de justice de ses interdictions ou obligations. Il entend ainsi apporter une réponse appropriée – qu’il s’agisse du placement en retenue ou de la réalisation de visites domiciliaires – au cas où une personne condamnée viole ses interdictions ou obligations.

En effet, les services de police et unités de gendarmerie voient tout d’abord élargie la faculté qui leur est aujourd’hui reconnue de placer en retenue, avant comme après sa condamnation, une personne soupçonnée d’avoir violé les obligations et interdictions judiciaires pesant sur elle.

En premier lieu, alors qu’il est à ce jour réservé aux seules personnes placées sous contrôle judiciaire, le placement en retenue judiciaire en amont de la condamnation sera désormais également possible pour les personnes placées sous assignation à résidence avec surveillance électronique (ARSE). Parallèlement, la liste des interdictions ou obligations, dont la violation permettra à la police judiciaire de placer en retenue une personne placée sous contrôle judiciaire ou assignée à résidence sous surveillance électronique, est étendue (105).

En second lieu, le champ d’application de la retenue judiciaire à l’issue de la condamnation est élargi, les forces de sécurité se voyant confier le soin d’assurer le contrôle du respect des obligations et interdictions, dont le suivi ne relève pas seulement de la compétence du JAP, mais également du parquet. Ainsi, la violation par un condamné des interdictions auxquelles il est soumis sous le contrôle du JAP, mais également du procureur de la République, pourra justifier son arrestation par les services de police ou de gendarmerie et sa retenue pendant vingt-quatre heures au plus, afin de vérifier sa situation, l’entendre sur la violation de ses interdictions ou obligations et permettre, le cas échéant, sa présentation au JAP, qui pourra si nécessaire faire procéder à sa réincarcération.

Outre l’extension du placement en retenue judiciaire, les services de police judiciaire se voient reconnaître la faculté de procéder, avec l’autorisation de l’autorité judiciaire, à des visites domiciliaires lorsqu’il existe une raison plausible de soupçonner qu’une personne placée sous contrôle judiciaire ou sous ARSE, d’une part, ou qu’une personne condamnée, d’autre part, détient à son domicile ou sa résidence des armes alors qu’elle est soumise à l’interdiction d’en détenir.

L’intervention accrue des forces de sécurité dans le contrôle des mesures et peines de milieu ouvert contribuera à un meilleur respect des interdictions et obligations imposées aux personnes suivies. Les forces de sécurité seront ainsi en mesure de jouer un rôle qui ne soit pas seulement réactif – car fondé sur la seule information délivrée par le fichier des personnes recherchées (FPR) –, mais également proactif – notamment grâce au ciblage des personnes condamnées devant être suivies en milieu ouvert.

5. Pour mieux combattre les « sorties sèches », l’instauration d’un examen systématique de la situation de tous les condamnés détenus aux deux tiers de leur peine (articles 16, 17 et 18)

Afin de réduire autant que possible les sorties de détention dépourvues de tout accompagnement, l’article 16 crée un dispositif nouveau, la libération sous contrainte, visant à permettre le retour progressif et encadré à la liberté des personnes condamnées à une ou plusieurs peines privatives de liberté d’une durée inférieure ou égale à cinq ans. À cette fin, cet article prévoit l’examen par le JAP, aux deux tiers de la peine, de la situation de chaque personne détenue éligible à ce dispositif, même condamnée en état de récidive légale, dans la perspective de l’éventuel octroi d’une mesure d’aménagement de peine (semi-liberté, placement à l’extérieur et PSE) ou de libération conditionnelle. La création de la libération sous contrainte doit permettre d’évoluer vers une conception plus dynamique du parcours d’exécution des peines privatives de liberté en généralisant le principe de l’exécution de la fin de peine en milieu ouvert ou semi-ouvert, sans toutefois remettre en question l’existence des dispositions de droit commun encadrant l’accès aux mesures d’aménagement de peine et à la libération conditionnelle.

Tirant les conséquences de la mise en place de la libération sous contrainte en même temps que de l’échec de la procédure simplifiée d’aménagement des peines (PSAP) applicable aux condamnés incarcérés, maintes fois rappelé devant votre rapporteur, l’article 18 du projet de loi supprime ce dispositif, régi par les articles 723-19 à 723-27 du code de procédure pénale. Il abroge également les dispositions relatives à la surveillance électronique de fin de peine (SEFIP) prévue par l’article 723-28 du même code, devenue sans objet en raison, là encore, de l’instauration de la libération sous contrainte. Initialement créés par la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 dans le but de faire diminuer le nombre de « sorties sèches » et de réduire la surpopulation carcérale, ces dispositifs ont en réalité été peu utilisés et n’ont pas atteint leurs objectifs.

Par ailleurs, au regard des effets positifs de la libération conditionnelle sur l’insertion ou la réinsertion des condamnés, l’article 17 institue le principe d’un examen obligatoire, aux deux tiers de la peine, de la situation des personnes purgeant une ou plusieurs peines privatives de liberté d’une durée totale de plus de cinq ans, dans la perspective de l’octroi éventuel de cette mesure, aujourd’hui trop peu accordée par les juridictions de l’application des peines. Il complète ainsi les dispositions du code de procédure pénale relatives à la libération conditionnelle, mentionnées aux articles 729 et suivants, sans avoir vocation à s’y substituer.

III. LES CONDITIONS DE RÉUSSITE DE LA NOUVELLE ORIENTATION DONNÉE PAR LE PROJET DE LOI DANS LA PRÉVENTION DE LA RÉCIDIVE

La nouvelle orientation qu’entend donner le projet de loi à la prévention de la récidive, à travers la recherche d’une meilleure individualisation des peines, un renforcement du suivi des condamnés en milieu ouvert et un meilleur accompagnement des sortants de prison, ne pourra être efficace que si plusieurs conditions sont réunies. Tout d’abord, la bonne mise en œuvre de la loi nécessitera la mobilisation de moyens conséquents (A). Ensuite, la probation française devra être modernisée (B). Enfin, les problèmes de santé et d’addiction des personnes placées sous main de justice devront être mieux pris en compte (C).

A. UN PROJET DE LOI IMPOSANT LA MOBILISATION DE MOYENS CONSÉQUENTS POUR SA MISE EN œUVRE

Pour que le projet de loi puisse produire ses effets dans la prévention de la récidive, il faudra, comme l’a fort justement souligné M. Bruno Lavielle, magistrat, dans un article paru en 2013, que la « réalité de l’encadrement, de l’aide et du suivi dont le condamné fera l’objet » soit suffisante et crédible (106). Or, les effectifs des SPIP sont, aujourd’hui, nettement insuffisants pour que la prise en charge des condamnés en milieu ouvert et des sortants de prison soit suffisamment intensive, que ce soit en termes de contrôle ou sur le plan de l’aide à l’insertion ou à la réinsertion (107).

Afin de rendre plus intensif et plus crédible le suivi des condamnés en milieu ouvert – que ce soit dans les cadres juridiques actuels du SME ou des aménagements de peine, ou dans les nouveaux cadres créés par le projet de loi de la contrainte pénale ou de la libération sous contrainte –, le Gouvernement a annoncé la création de 1 000 emplois dans les SPIP entre 2014 et 2017, dont 300 ont déjà été prévus par la loi de finances initiale pour 2014. De 3 716 équivalents temps plein (ETP) en 2013, les effectifs des SPIP atteindront 4 716 ETP en 2017. Selon les données communiquées à votre rapporteur par le ministère de la Justice, la création de ces emplois devrait s’effectuer, dans le cadre de la prochaine programmation budgétaire triennale 2015-2017, selon la répartition temporelle et par catégorie d’emplois détaillée dans le tableau suivant.

PRÉVISIONS DE CRÉATION D’EMPLOIS DANS LES SERVICES PÉNITENTIAIRES D’INSERTION ET DE PROBATION ENTRE 2014 ET 2017

 

2014

2015

2016

2017

Total 2014-2017

Conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation (CPIP)

300

200

160

0

660

Directeurs pénitentiaires d’insertion et de probation (DPIP)

0

50

20

0

70

Personnels administratifs

0

80

20

10

110

Ingénieurs sociaux

0

25

15

10

50

Psychologues

0

25

15

10

50

Surveillants

0

10

10

10

30

Contractuels

0

20

10

0

30

Total

300

410

250

40

1 000

Source : ministère de la Justice.

S’agissant plus particulièrement de la mise en œuvre de la contrainte pénale, le Gouvernement a, dans létude dimpact accompagnant le projet de loi, souligné quelle nécessitera, « pour que le suivi réponde aux objectifs qui lui sont assignés, que le nombre de dossiers suivis par conseiller pénitentiaire d’insertion et de probation demeure raisonnable afin que le SPIP soit en mesure d’assurer la personnalisation et l’effectivité du suivi » (108). L’objectif en termes de nombre de dossiers de contrainte pénale suivis par un CPIP est fixé à 40 par le Gouvernement, soit moitié moins que le nombre moyen de condamnés actuellement suivis par chaque CPIP : « Alors que l’on estime qu’un conseiller pénitentiaire d’insertion et de probation peut suivre 84 personnes hors détention et qu’actuellement le nombre de personnes suivies est de 91 pour un conseiller, un ratio de 40 personnes suivies par conseiller est visé à terme (…). » (109) La création de 660 emplois de CPIP devrait permettre d’atteindre cet objectif, nécessaire pour que la contrainte pénale puisse acquérir une réelle crédibilité auprès des magistrats, des condamnés et de l’ensemble des citoyens.

B. L’INDISPENSABLE MODERNISATION DE LA PROBATION FRANÇAISE

Le manque de crédibilité de la probation française ne tient pas uniquement au manque de moyens des SPIP, mais trouve aussi sa source dans des pratiques professionnelles qui ne sont pas toujours suffisamment structurées. Une modernisation de la probation française est indispensable pour que les peines autres que l’emprisonnement acquièrent davantage de crédibilité. Cette modernisation passe par le développement de la recherche et de la formation en criminologie appliquée (1), par la création d’outils méthodologiques permettant une évaluation pertinente des personnes placées sous main de justice (2), par un renforcement des partenariats avec les acteurs de droit commun de l’insertion sociale afin de redonner une vraie dimension de « travail social » à l’action des SPIP (3) et, enfin, par un développement de la justice réparatrice et de la prise en compte des victimes par les auteurs d’infractions (4).

1. Développer la recherche et la formation en criminologie appliquée

Pour que la crédibilité des peines de milieu ouvert s’accroisse, il sera tout d’abord nécessaire que la recherche et la formation en criminologie appliquée soient développées. Le § 16 de la recommandation du comité des ministres du Conseil de l’Europe, adoptée le 20 janvier 2010, sur les règles du Conseil de l’Europe relatives à la probation, prévoit que « [l]es autorités compétentes soutiennent l’efficacité des mesures de probation en encourageant la recherche scientifique, dont les résultats doivent orienter les politiques et les pratiques en matière de probation ».

Dans de nombreux pays étrangers – en Angleterre, en Australie, en Belgique, au Canada, aux Pays-Bas ou encore au Pays de Galles –, l’adossement de la pratique de la probation aux connaissances scientifiques a permis de faire progresser l’efficacité de la probation et, ainsi, de mieux prévenir la récidive, comme le souligne Mme Sarah Dindo, auteure d’une étude sur le SME publiée en 2011 par la direction de l’administration pénitentiaire : « Nombre de pays occidentaux réalisent pour leur part des études évaluant "ce qui marche" (What Works ?) en termes de méthodes d’intervention auprès des probationnaires : tel programme ou telle posture professionnelle a un impact positif ou négatif sur la récidive, dans telles conditions et pour tel public… L’efficacité est mesurée de la même manière que pour la recherche médicale : sur la base d’un échantillon de personnes ayant suivi le programme (généralement quelques centaines de personnes) en comparaison avec un groupe témoin aux caractéristiques identiques n’ayant pas suivi le programme (quelques milliers de personnes). La mesure est répétée dans différents services et pays, les résultats s’accumulent, jusqu’à être croisés dans le cadre de "méta-analyses" à très grande échelle, permettant de dégager des principes d’efficacité et d’élaborer des programmes tenant compte de cette masse de "preuves" concordantes. » (110)

Or, la France souffre d’un important retard dans cette discipline, qui n’a jusqu’à aujourd’hui pas été suffisamment investie par les universitaires. Si un certain nombre de formations existent dans les universités, elles sont trop éparses et trop souvent éloignées de la réalité du terrain et de l’expérience des praticiens. Tant à l’École nationale de la magistrature (ENM) qu’à l’École nationale d’administration pénitentiaire (ENAP), des efforts importants sont actuellement réalisés par les équipes enseignantes pour enrichir le contenu des formations des futurs professionnels de la justice dans le domaine de la criminologie.

Pour votre rapporteur, il est impératif que la recherche et la formation en criminologie appliquée s’organisent davantage et progressent sensiblement, afin que les pratiques professionnelles des personnels chargés du suivi des condamnés puissent s’appuyer, bien plus qu’aujourd’hui, sur des données scientifiques et des recherches fiables.

2. Créer les outils méthodologiques indispensables à une évaluation pertinente des personnes placées sous main de justice

Le § 66 de la recommandation du comité des ministres du Conseil de l’Europe, adoptée le 20 janvier 2010, sur les règles du Conseil de l’Europe relatives à la probation, fait de l’évaluation un préalable indispensable à tout suivi en milieu ouvert : « Avant et pendant la mise en place du suivi d’un auteur d’infraction, ce dernier fait l’objet, le cas échéant, d’une appréciation qui analyse de façon systématique et approfondie sa situation particulière, y compris les risques, les facteurs positifs et les besoins, les interventions nécessaires pour répondre à ces besoins ainsi qu’une appréciation de la réceptivité de l’auteur d’infraction à ces interventions. »

Dans la nouvelle peine de contrainte pénale, l’évaluation préalable du condamné sera un élément central du suivi renforcé qui sera mis en place (111). Or, l’évaluation des condamnés demeure, en France, une faiblesse de nos services de probation.

Depuis plusieurs années, un débat existe dans notre pays sur la question des méthodes d’évaluation devant être utilisées. La France a une tradition d’évaluation dite « clinique », basée sur des entretiens individuels conduits de façon relativement libre par le personnel chargé de l’évaluation. D’autres États, en particulier anglo-saxons, pratiquent une évaluation dite « actuarielle », basée sur des grilles d’évaluation conçues à partir de cohortes de condamnés de référence et destinée à évaluer le risque de récidive de la personne.

Pour votre rapporteur, ce débat sur la ou les méthodes d’évaluation à mettre en œuvre pour parvenir à la meilleure évaluation possible des condamnés n’a pas à être tranché par les autorités politiques, car il relève de choix devant être effectués sur la base des connaissances acquises en criminologie. Pour autant, il est indispensable que l’évaluation des condamnés puisse, dans les meilleurs délais, progresser de façon sensible, afin de donner à la contrainte pénale les meilleures chances de succès.

Poursuivant le même objectif, le Gouvernement indique, dans l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, que « face à la nécessité de l’évolution des outils d’évaluation par les SPIP des personnes placées sous main de justice, et dans un objectif de prévention de la récidive, le ministère de la Justice va engager un plan d’actions dont l’objectif sera l’élaboration d’un outil et de méthodes permettant un jugement professionnel structuré ainsi que la formation des personnels après une phase d’expérimentation. Cette expérimentation sera soutenue par l’action de l’École nationale d’administration pénitentiaire (recherche-action) car l’introduction de nouvelles méthodes d’analyse devra nécessairement s’appuyer sur une réflexion approfondie des pratiques professionnelles des personnels d’insertion et de probation, tant en formation initiale qu’en formation continue » (112).

3. En partenariat avec les acteurs de droit commun de l’insertion sociale, redonner une vraie dimension de « travail social » à l’action des services pénitentiaires d’insertion et de probation

Une autre des raisons du manque actuel d’efficacité de la probation française a trait au contenu du suivi des condamnés, qui apparaît trop axé sur le contrôle du respect des obligations, devenu au fil des ans la principale préoccupation des SPIP – en raison de leurs moyens contraints, mais aussi d’une évolution de la conception de la fonction des CPIP –, même si ce contrôle demeure bien souvent assez formel. Cependant, le suivi n’est pas suffisamment orienté vers le soutien social devant être apporté aux condamnés.

Le § 55 de la recommandation du comité des ministres du Conseil de l’Europe, adoptée le 20 janvier 2010, sur les règles du Conseil de l’Europe relatives à la probation, prévoit que « [l]e suivi ne doit pas être considéré comme un simple contrôle, mais aussi comme un moyen de conseiller, d’aider et d’accompagner les auteurs d’infraction. En cas de besoin, il doit être complété par d’autres interventions, proposées par les services de probation ou d’autres organismes, telles que des formations, le développement de compétences, des offres d’emploi et des dispositifs de soins ». Le § 61 de cette même recommandation dispose, quant à lui, que « [l]e suivi après une libération anticipée doit avoir pour but de combler les besoins de réinsertion de l’auteur d’infraction tels que l’emploi, le logement, l’éducation et d’assurer le respect des conditions de libération dans le but de réduire les risques de récidive et de préjudices graves ».

Pour Mme Martine Herzog-Evans, professeure de droit pénal et de criminologie à l’Université de Reims, « [l]e rôle des agents de probation doit être de trouver un juste équilibre entre l’aide et la responsabilisation et entre le renvoi du probationnaire aux administrations ou services de droit commun et l’implication concrète de l’intéressé auprès de celles-ci. Cet équilibre est certes délicat à trouver et ce qui se passe sur le terrain est parfois très différent des prescriptions institutionnelles ou légales ». Or, tel n’est aujourd’hui pas le cas en France, où « le travail des agents de probation se résume trop souvent à vérifier si les obligations sont observées, lesdites obligations, fixées par le magistrat, étant censées l’aider à s’insérer. Tout ou presque est attendu de l’intéressé, qui n’a pourtant pas, dans de très nombreux cas, les ressorts, les capacités ou les facultés pour s’autodéterminer entièrement seul » (113).

Pour prévenir la récidive plus efficacement qu’actuellement, il apparaît, dès lors, essentiel que chacun des acteurs institutionnels ayant un rôle à jouer dans l’insertion ou la réinsertion des condamnés assume l’intégralité de ses missions. Ce doit être le cas, en particulier, des collectivités territoriales qui doivent exercer auprès des personnes placées sous main de justice l’ensemble de leurs missions, tant en termes d’aide sociale pour les départements qu’en termes de formation professionnelle pour les régions.

4. Développer la justice réparatrice et la prise en compte des victimes par les auteurs d’infractions

Dans son rapport final, le jury de la conférence de consensus sur la prévention de la récidive avait estimé que la nouvelle peine de milieu ouvert dont elle proposait la création devrait impliquer « différents modes de réparation
– médiation, réparation du préjudice, travail d’intérêt général, rencontre auteur-victime 
» (
114).

Partageant ce constat, votre rapporteur considère que la mise en place de la contrainte pénale offre à l’institution judiciaire l’occasion, dans le cadre de la modernisation de la probation, de développer ce qui est désormais communément appelé la justice réparatrice. M. Stéphane Jacquot, ancien président de l’association nationale de la justice réparatrice (ANJR), définit celle-ci comme « une médiation participative entre l’auteur d’une infraction et sa victime, ayant pour but de rétablir l’équilibre rompu entre la société, l’auteur de l’infraction et la victime, en cherchant un lien entre le procès qui sanctionnera et l’effet de la réparation sur la victime, l’auteur et la société » (115).

La justice réparatrice tend aujourd’hui à s’inscrire durablement dans le paysage européen de la probation. Ainsi, l’Union européenne a d’ores et déjà appelé à un développement plus large de cette justice, en particulier dans une directive européenne du 25 octobre 2012 sur les droits des victimes (116), dont le considérant n° 46 souligne combien « les services de justice réparatrice, tels que la médiation entre la victime et l’auteur de l’infraction, la conférence en groupe familial et les cercles de détermination de la peine, peuvent être très profitables à la victime mais nécessitent la mise en place de garanties pour éviter qu’elle ne subisse une victimisation secondaire et répétée, des intimidations et des représailles ».

Le Conseil de l’Europe a, de son côté, insisté sur la nécessité de professionnaliser davantage les pratiques de la justice dite réparatrice et de mieux former à cet effet les personnels d’insertion et de probation. Le § 97 de la recommandation du comité des ministres du Conseil de l’Europe, adoptée le 20 janvier 2010, sur les règles relatives à la probation, présente les grandes lignes directrices de la justice réparatrice au niveau européen. Affirmant que, « quelle que soit la forme d’intervention retenue, le but principal [de la justice réparatrice] doit être de réparer le préjudice causé », il dispose que « si les services de probation sont amenés à participer à des actions de justice réparatrice, les droits et responsabilités des auteurs d’infraction, des victimes et de la collectivité doivent être clairement définis et reconnus » et qu’« une formation appropriée doit être proposée au personnel de probation ». Cette approche du Conseil de l’Europe a été confirmée dans le commentaire qu’il a fait de ces dispositions, insistant en particulier sur le fait que « les approches de la justice réparatrice font appel à des compétences particulières et les services de probation doivent veiller à ce que leurs personnels soient formés correctement à exécuter ce type de travail de façon appropriée » (117).

Cette préoccupation, à l’origine européenne, d’un développement plus large de la justice réparatrice, est aujourd’hui pleinement partagée au niveau national. Ainsi, comme l’avait indiqué le jury de la conférence de consensus sur la prévention de la récidive, la création de la nouvelle peine de contrainte pénale doit être l’occasion « d’explorer les pistes ouvertes par la justice réparatrice. En effet, celle-ci amène à une considération plus affirmée de la victime. Mais elle vise aussi à assurer la resocialisation de l’auteur de l’infraction et le rétablissement de la paix sociale. L’objectif de la justice réparatrice est d’accompagner la restauration la plus complète possible de tous ceux qui ont été touchés par l’infraction » (118).

Les pratiques de la justice réparatrice font également l’objet d’un vif intérêt de la part de plusieurs chercheurs français dans le domaine de la probation. Rencontrée par votre rapporteur dans le cadre de la préparation de l’examen du présent projet de loi, Mme Sarah Dindo, directrice et chargée des publications de la section française de l’Observatoire international des prisons, soulignait déjà en 2011, dans une étude consacrée au SME, que « des techniques issues de la justice réparatrice peuvent également être utilisées dans le cadre de la probation, ce qui arrive très rarement en France. Certains professionnels sont favorables à l’organisation de médiations auteur-victime dans le cadre d’une peine de sursis avec mise à l’épreuve, pour son intérêt en termes de prise de conscience des conséquences de l’infraction et de réparation symbolique pour les deux parties ». Relatant un entretien mené avec un CPIP, elle insistait notamment sur « l’intérêt (…) de pouvoir faire comme en Belgique de la médiation après la condamnation, ce qui permettrait d’avancer plus que par les saisies d’huissier ou les échéanciers qui ne satisfont personne (dans le cadre de l’obligation d’indemniser la partie civile). Il y aurait une vraie approche réparatrice, tablant sur l’effet de la parole. Mais il faudrait de véritables formations, cela ne s’improvise pas » (119).

Il convient d’admettre que la France a enregistré, par rapport à d’autres pays, un certain retard dans le développement de la justice réparatrice. En effet, les autorités canadiennes ont fait le choix, dès 1974, d’organiser des rencontres entre les auteurs d’infractions et leurs victimes et ont même créé, en 1999, le prix de la justice réparatrice, destiné à « récompenser les Canadiens qui contribuent à transformer les rapports humains en favorisant la communication et la réconciliation entre les personnes ayant des différends ». Plus proches de nos frontières, en Belgique, les premières rencontres entre victimes et auteurs ont été mises en place dans les années 1990, avant de monter en puissance dans les années 2000. Des études réalisées dans ces deux pays ont clairement mis en évidence une diminution significative du taux de récidive pour les auteurs d’infractions participant à des actions de justice réparatrice.

En France, une première expérimentation, consistant à réunir au sein de groupes d’échange et de parole trois proches de personnes assassinées et trois détenus ayant commis des assassinats dans d’autres affaires, a été menée, en 2009, par l’institut national d’aide aux victimes d’infractions et de médiation (INAVEM) au centre pénitentiaire de Poissy, dans le département des Yvelines.

Si cette démarche n’a fait l’objet à ce jour d’aucune évaluation permettant d’en tirer des enseignements, votre rapporteur reste convaincu de la nécessité d’aller encore plus loin et de s’engager résolument dans le développement de la justice réparatrice en France. Plusieurs solutions peuvent ainsi être envisagées, comme la mise en place d’actions de médiation et d’échange entre auteurs et victimes, afin de mettre le condamné en mesure de comprendre l’impact de son acte et de réparer sa faute, ou bien la création d’une contribution pour l’aide aux victimes. Assise sur le produit des amendes pénales, cette dernière viendrait financer le développement, la professionnalisation et la consolidation des services d’aide aux victimes, tout en s’inscrivant dans une logique de justice réparatrice, en associant l’auteur de l’infraction aux répercussions de ses actes et aux dommages qui peuvent en résulter pour autrui. L’auteur serait ainsi responsabilisé par cette contribution dédiée à compenser les conséquences immédiates et à long terme subies par les victimes, nécessitant aide et accompagnement par des services d’aide aux victimes.

C. LA NÉCESSITÉ DE MIEUX PRENDRE EN COMPTE LES PROBLÈMES DE SANTÉ ET D’ADDICTION DES PERSONNES PLACÉES SOUS MAIN DE JUSTICE

La priorité donnée par le présent projet de loi à la prévention de la récidive exige également que le service public pénitentiaire et l’ensemble de ses partenaires s’efforcent de mieux prendre en compte, aux différents stades de la procédure pénale et en particulier lors de l’exécution des peines de milieu ouvert, les graves problèmes de santé et d’addiction auxquels sont confrontées les personnes placées sous main de justice.

Tous aujourd’hui s’accordent sur le fait que la population pénale et notamment celle incarcérée présente d’importants besoins de santé (120). Comme l’a encore récemment rappelé la Cour des comptes, dans son rapport public annuel pour 2014, « aux dépendances à des substances psychoactives – 38 % des détenus souffrent d’une addiction aux substances illicites, 30 % à l’alcool (121) et 80 % fument du tabac quotidiennement –, s’ajoute notamment une prévalence très forte des maladies psychiatriques et infectieuses. Au moins un trouble psychiatrique est identifié chez huit détenus sur dix, le taux de détenus atteints de schizophrénie étant quatre fois plus important que dans la population générale. La prévalence des virus du SIDA et de l’hépatite C est respectivement six fois plus élevée (122) ».

Par ailleurs, les conditions d’hygiène et de surpopulation dans nombre d’établissements pénitentiaires sont incompatibles avec un bon niveau de santé, la Cour ayant souligné, à cet égard, que « l’enfermement, la promiscuité, la violence, l’inactivité, l’isolement et la rupture des liens familiaux agissent comme autant de déterminants négatifs sur la santé des personnes détenues. Dans les prisons anciennes – 57 % ont été construites avant 1920 –, les carences en matière d’hygiène sont particulièrement problématiques : absence d’eau chaude et de douche dans les cellules, présence de nuisibles, mauvaise isolation, etc. La surpopulation renforce encore ces difficultés » (123).

Alors que les besoins sanitaires de la population pénale sont bien plus importants que ceux de la population générale, l’accès aux soins reste encore trop souvent difficile, tout particulièrement en détention. Dans son rapport précité, la Cour des comptes a ainsi rappelé que « malgré des progrès à la fois incontestables et inégaux, les soins aux détenus restent marqués de nombreuses fragilités et insuffisances, (…) la croissance continue de la population pénale ne [s’étant] pas accompagnée d’une adaptation corrélative systématique des protocoles entre unités sanitaires et établissements pénitentiaires » (124).

La loi n° 94-43 du 18 janvier 1994 relative à la santé publique et à la protection sociale avait pourtant pour objectif de faire bénéficier les personnes détenues d’une prise en charge sanitaire d’une qualité identique à celle offerte à la population générale dans des conditions respectant leurs droits à la dignité et à la santé. À cet effet, elle a transféré cette responsabilité du ministère de la Justice à celui chargé de la santé et, par suite, à des équipes médicales, rattachées à des établissements de santé et indépendantes de la hiérarchie des établissements pénitentiaires. Dans le prolongement de la réforme initiée en 1994, l’article 46 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 a consacré par la suite le principe selon lequel « la qualité et la continuité des soins sont garanties aux personnes détenues dans des conditions équivalentes à celles dont bénéficie l’ensemble de la population ».

Or, pour la Cour des comptes, « malgré les efforts réalisés, l’action publique n’est pas encore, vingt ans après la loi de 1994, à hauteur des enjeux humains et de santé publique auxquels celle-ci entendait alors répondre » (125). Se caractérisant par de très fortes disparités régionales et locales, l’offre de soins reste, selon elle, très fortement sous-dimensionnée par rapport à la prégnance des problématiques de santé mentale en détention et les modalités d’accès aux soins sont loin de toujours pleinement respecter ses droits fondamentaux, « l’équilibre, toujours délicat et fragile entre droits des personnes, exigences du soin, et nécessités de sécurité ne s’établissant souvent pas de manière satisfaisante » (126).

Votre rapporteur est pleinement convaincu que la surpopulation carcérale reste aujourd’hui l’un des obstacles majeurs à une prise en charge sanitaire rapide et de qualité des personnes détenues. La mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale avait ainsi souligné, dans son rapport du 23 janvier 2013, que « la surpopulation carcérale limite fortement l’accès aux soins. Elle conduit notamment à un allongement des délais de prise en charge et à une accélération de l’usure du matériel. Dans les établissements les plus anciens, les locaux se révèlent par ailleurs souvent insuffisants et inadaptés au regard de la demande de soins des personnes détenues » (127).

La situation sanitaire, particulièrement vulnérable, de la population pénale ne doit pas, dans son ensemble, occulter la problématique particulière des addictions, communément identifiées comme un facteur aggravant de récidive. En effet, au sein de la problématique sanitaire à laquelle est confrontée la population pénale, la prévalence des addictions – en particulier celle à l’alcool – occupe une place singulière, dans la mesure où les conduites addictives sont plus fortes chez les personnes placées sous main de justice que dans la population générale. Ce sont ainsi, par exemple, près d’un tiers environ des personnes détenues qui sont aujourd’hui touchées par une addiction à l’alcool ou à la drogue.

Au-delà de l’enjeu de santé publique, cette surreprésentation des addictions au sein de la population pénale n’est pas neutre sur le passage à l’acte et la commission de nouvelles infractions. Comme le docteur Alain Rigaud, président de l’association nationale de prévention en alcoologie et addictologie, l’a indiqué lors de son audition par votre rapporteur, par ses effets d’altération des fonctions cognitives et de désinhibition comportementale, l’alcoolisation encourage les conduites à risque. Sans qu’il soit possible de clairement le quantifier (128), la prise de boissons alcooliques ou alcoolisées faciliterait le passage à l’acte et donc la commission d’infractions : conduites en état alcoolique, blessures ou homicides involontaires, violences à la sortie des discothèques, dans les stades, etc.

Dans son rapport du 8 juillet 2009 sur la prise en charge sanitaire, psychologique et psychiatrique des personnes majeures placées sous main de justice, notre collègue Étienne Blanc, alors membre de votre Commission, avait mis en lumière « le rôle joué par l’alcool dans le passage à l’acte délictuel ou criminel », rappelant ainsi que « 40 % des personnes ayant participé à une bagarre dans un lieu public ont consommé de l’alcool dans les deux heures précédentes, tandis que 25 % des auteurs d’agressions hors de la famille et 35 % des auteurs d’agressions au sein de la famille ont également consommé de l’alcool avant de passer à l’acte. S’agissant des autres formes de délinquance, 32 % des destructions intentionnelles et 20 % des vols sont précédés d’une consommation d’alcool. L’alcool serait aussi présent dans 70 % des homicides et dans la moitié des cas d’incestes » (129).

Partant de ce constat, M. Étienne Blanc avait souligné « l’importance qu’il y a à saisir les opportunités de prévention et de prise en charge de l’alcoolisme lors des différentes rencontres avec la justice dans un souci louable de prévention de la récidive. Tant en pré-sentenciel qu’en post-sentenciel, des opportunités de soins, notamment pour les conducteurs en état alcoolique, sont manquées, laissant ainsi la voie libre à la récidive. Les succès remportés par la politique de restriction de l’usage du tabac ou la lutte contre la violence routière montrent qu’il n’y a pas de fatalité et qu’on peut prévenir les consommations problématiques d’alcool pour peu que l’on s’en donne tous les moyens » (130).

Partageant pleinement le constat fait par son collègue Étienne Blanc il y a cinq ans, votre rapporteur se félicite que le plan gouvernemental de lutte contre les drogues et les conduites addictives pour les années 2013 à 2017 comporte de nombreuses mesures en ce sens. Ce plan vise tout d’abord à lutter contre la délinquance résultant directement ou indirectement de la prise de stupéfiants et de la consommation excessive d’alcool, en adaptant à cette fin le contenu de la réponse pénale ainsi que des sanctions prononcées. Il cherche ensuite à renforcer les actions de prévention à destination des personnes placées sous main de justice, grâce au développement des groupes de parole sur les comportements addictifs et le lien entre, d’une part, consommation de stupéfiants et d’alcool et, d’autre part, conduite délictuelle et passage à l’acte. Ce plan entend enfin mieux articuler les actions de la santé et la justice, en renforçant notamment l’organisation et la continuité de la prise en charge spécialisée des addictions en détention puis à la sortie.

Si l’ensemble de ces mesures va indéniablement dans le sens d’une meilleure prise en compte des problèmes d’addiction auxquels est confrontée la population pénale, votre rapporteur considère qu’il est indispensable d’aller plus loin, en organisant plus clairement une politique de santé publique à la hauteur des enjeux. En effet, la modernisation des pratiques de la probation française, dans le cadre de laquelle s’inscrit notamment la création de la contrainte pénale, doit être mise à profit pour apporter une attention particulière et des réponses adaptées à la question des soins et des conduites addictives, facteur manifeste d’aggravation du risque de récidive.

Dans cette perspective, votre rapporteur appelle de ses vœux la mise en place rapide et effective d’une politique globale de santé publique à l’attention de la population pénale, mobilisant l’ensemble des acteurs concernés sous l’autorité des agences régionales de santé (ARS). La réussite d’une telle politique dédiée suppose tout d’abord que soient très clairement identifiés et chiffrés les objectifs de santé publique propres à la population pénale, en s’appuyant à cette fin sur un suivi épidémiologique régulier. Elle exige, en outre, que l’offre et l’accessibilité des soins, particulièrement psychiatriques, soient significativement renforcées. Enfin, la prise en charge des personnes détenues doit s’inscrire dans un véritable parcours de soins allant au-delà de la levée d’écrou, afin de faciliter la prise en charge sanitaire des personnes sortant de prison par les dispositifs de droit commun.

IV. LES APPORTS DE LA COMMISSION DES LOIS

Approuvant l’ensemble des dispositions du projet de loi, la Commission leur a apporté un certain nombre de modifications qui les confortent et les prolongent (A). Elle a aussi complété le projet de loi par vingt-trois articles additionnels s’inscrivant dans la même logique que celle du projet du Gouvernement, à savoir la recherche d’une plus grande efficacité dans la réponse pénale (B). Elle a, enfin, modifié le titre du projet de loi pour le renommer « projet de loi tendant à renforcer l’efficacité des sanctions pénales », titre qui décrit de façon plus précise l’objectif ultime de la réforme (C).

A. LES MODIFICATIONS APPORTÉES AUX ARTICLES DU PROJET DE LOI

1. La possibilité pour la juridiction prononçant un ajournement de peine de se prononcer immédiatement sur l’indemnisation de la victime

À l’article 4 du projet de loi, qui crée une nouvelle possibilité d’ajournement du prononcé de la peine aux fins d’investigation sur la personnalité et la situation matérielle, familiale et sociale du condamné, la Commission a adopté deux amendements identiques de Mme Colette Capdevielle et M. Éric Ciotti destinés à permettre l’indemnisation immédiate de la victime en cas d’ajournement de la décision sur la peine, sans attendre l’audience de renvoi.

Cette modification permet de concilier de façon pragmatique la recherche d’une peine mieux individualisée pour le condamné et la prise en compte des droits des victimes. Cette disposition est prolongée par les articles additionnels qu’a adoptés la Commission pour améliorer les droits des victimes et l’aide qui leur est apportée (131).

2. L’alignement sur le régime de droit commun des dispositions relatives aux aménagements de peine applicables aux récidivistes

Sur proposition de votre rapporteur, la Commission a modifié l’article 7 de façon à fixer à un an pour les primo-condamnés comme pour les récidivistes le seuil d’emprisonnement permettant à la juridiction de jugement et au JAP d’aménager une peine d’emprisonnement sous le régime, principalement, de la semi-liberté, du placement à l’extérieur, du placement sous surveillance électronique et de la libération conditionnelle.

Cet article aligne donc le régime applicable aux récidivistes, actuellement plus sévère, sur le régime de droit commun, revenant sur cette distinction injustifiée au regard du caractère artificiel de la notion de récidive légale en matière délictuelle. Cette modification répond par ailleurs favorablement à la demande de la très grande majorité des praticiens entendus par votre rapporteur dans le cadre des travaux préparatoires au présent projet de loi.

Afin de garantir la souplesse du nouveau dispositif, cet article laisse également au JAP la faculté d’aménager la peine de personnes plusieurs fois condamnées à des peines prononcées ou restant à subir dont la durée totale serait supérieure à un an mais inférieure à deux ans, à condition que ces personnes s’impliquent de manière réelle et durable dans un projet caractérisé d’insertion ou de réinsertion.

Au total, les dispositions de l’article 7 telles que modifiées par la Commission reposent sur un principe clair et une logique d’efficacité : si l’aggravation de la sanction à l’égard des récidivistes est parfaitement cohérente, les obstacles à leur insertion ou à leur réinsertion, favorisant précisément la commission de nouvelles infractions, sont parfaitement injustifiés.

3. Une peine de contrainte pénale étendue à l’ensemble des délits et précisée

Aux articles 8 et 9 qui instituent la contrainte pénale, la Commission a adopté plusieurs modifications destinées à mieux installer cette nouvelle peine dans la hiérarchie des sanctions pénales et à en préciser le fonctionnement.

Sur l’initiative de votre rapporteur, la Commission a modifié la place de la contrainte pénale dans l’énumération des peines correctionnelles de l’article 131-3, pour en faire la deuxième mentionnée, entre l’emprisonnement et l’amende.

Sur l’initiative de Mme Colette Capdevielle et des membres du groupe socialiste, républicain et citoyen, la Commission a étendu le champ d’application de la peine de contrainte pénale à tous les délits, quelle que soit la peine encourue. Elle a considéré que puisque la contrainte pénale a vocation à être une peine plus contraignante que le SME et que ce dernier peut être prononcé pour tous les délits, il serait paradoxal que la contrainte pénale ait un champ d’application plus limité. Conformément à la logique de renforcement de l’individualisation des peines qui sous-tend le projet de loi, la possibilité de prononcer une peine de contrainte pénale pour tous les délits contribuera à enrichir la palette des solutions à la disposition des juridictions pénales, en leur donnant les moyens de prononcer la peine la plus adaptée à chaque condamné.

Adoptant un amendement de M. Sergio Coronado, la Commission a complété les obligations auxquelles le condamné à la contrainte pénale pourra être astreint par trois nouvelles obligations, aujourd’hui prévues dans le cadre du SME mais qui deviendront des obligations spécifiques à la contrainte pénale : l’obligation d’exercer une activité professionnelle ou de suivre un enseignement ou une formation professionnelle, l’obligation de suivre des soins et l’obligation d’accomplir un stage de citoyenneté.

Sur proposition de votre rapporteur, la Commission a prévu que le condamné à la contrainte pénale pourrait également bénéficier de mesures d’aide. Cet ajout permettra de renforcer la dimension d’aide sociale dans l’exécution de la peine, qui peut être nécessaire dans le cadre des mesures de probation et est aujourd’hui souvent insuffisante en France.

Sur l’initiative de votre rapporteur, la Commission a ajouté à la liste des obligations pouvant être prononcées à titre provisoire par le tribunal plusieurs obligations dont la mise en place rapide après le prononcé de la contrainte pénale et sans attendre la convocation devant le JAP peut être nécessaire. Il s’agit de l’obligation d’établir sa résidence en un lieu déterminé, de celle de remettre ses enfants entre les mains de la personne à laquelle la garde a été confiée par décision de justice, de celle, pour le conjoint auteur de violences, de résider en dehors du domicile du couple, et de celle pour le condamné d’obtenir une autorisation préalable du JAP avant de se rendre à l’étranger.

Adoptant un amendement de M. Sergio Coronado créant un nouvel article 8 bis, la Commission a introduit la possibilité pour le JAP de convertir une peine d’emprisonnement d’une durée maximale d’un an en contrainte pénale. Ainsi, le JAP – qui peut d’ores et déjà convertir une peine d’emprisonnement ferme d’une durée maximale de six mois en sursis-TIG ou en jours-amende – pourra individualiser la sanction en soumettant une personne condamnée à de l’emprisonnement à une contrainte pénale, notamment dans les cas où la condamnation est ancienne et où la situation de la personne a évolué depuis cette condamnation.

Également sur l’initiative de M. Sergio Coronado, la Commission a précisé que, dans le cas où le JAP envisage de prononcer un TIG à l’encontre du condamné à la contrainte pénale, il doit l’informer de son droit de refuser l’accomplissement de ce TIG et recevoir sa réponse, comme cela est déjà prévu lorsque le TIG est prononcé à l’audience correctionnelle.

Enfin, la Commission a apporté deux modifications aux règles applicables en cas de violation par le condamné à la contrainte pénale de ses obligations et interdictions. D’une part, sur proposition de M. Sergio Coronado, elle a prévu que le JAP pourrait procéder à un « rappel aux mesures, obligations et interdictions auxquelles est astreinte la personne condamnée ». D’autre part, sur l’initiative de votre rapporteur, la Commission a soumis la fixation de la durée de l’emprisonnement susceptible d’être prononcé aux exigences du principe d’individualisation.

4. Des principes de l’exécution des peines clarifiés et confortés

Alors que l’article 11 du présent projet de loi consacre les principes généraux ayant vocation à régir l’exécution des peines prononcées par les juridictions pénales, votre Commission a souhaité les conforter et en clarifier la présentation à trois égards.

Sur l’initiative de votre rapporteur et dans un souci de cohérence, elle a fait figurer l’objectif d’insertion ou de réinsertion de la personne condamnée avant les droits reconnus à la victime, afin de ne pas donner le sentiment d’un glissement vers une « justice privée », où les droits de la victime primeraient l’intérêt de la société tout entière, qui réside dans l’insertion ou la réinsertion effective de la personne condamnée dans le corps social.

Sur l’initiative de M. Alain Tourret, la Commission a ensuite consacré l’obligation positive faite à tout condamné de réintégrer la société et, à ce titre, d’agir en personne responsable.

Enfin, elle a adopté un amendement de votre rapporteur précisant que le régime d’exécution des peines privatives et restrictives de liberté doit être adapté en fonction de la personnalité du condamné mais aussi de sa situation matérielle, familiale ou sociale.

5. La nouvelle impulsion donnée à la politique partenariale d’accès des condamnés aux dispositifs de droit commun développée par le service public pénitentiaire

Sur l’initiative de votre rapporteur, l’article 12 du présent projet de loi a été réécrit afin de donner un fondement législatif et, partant, une nouvelle impulsion à la politique partenariale d’accès des personnes condamnées aux dispositifs de droit commun en détention, développée dans le cadre de conventions conclues par l’administration pénitentiaire avec les autres services de l’État, les collectivités territoriales, les associations et les autres personnes publiques ou privées.

En effet, en dépit de l’implication des services de l’administration pénitentiaire dans le développement et le renforcement de ses partenariats institutionnels avec les collectivités territoriales ou encore avec les acteurs de la société civile, les personnes placées sous main de justice accèdent encore difficilement dans les faits aux dispositifs de droit commun, que sont notamment l’emploi, la formation professionnelle, la santé et le logement.

Afin de rappeler que le service public pénitentiaire ne peut en aucun cas être l’affaire exclusive de l’administration pénitentiaire, l’article 12 dans le texte adopté par la Commission consacre solennellement l’obligation faite à chaque autorité compétente de veiller à l’accès, en particulier dans le cadre de permanences organisées en détention, des personnes condamnées aux droits et dispositifs de droit commun, les conditions et les modalités de cet accès ayant vocation à être définies dans le cadre de conventions conclues entre le service public pénitentiaire et les autres services publics.

6.  La consolidation des pouvoirs des forces de l’ordre dans le contrôle des personnes placées sous main de justice

Convaincue que les forces de l’ordre doivent être mises en mesure de jouer un rôle non seulement réactif, mais également proactif dans la surveillance des personnes placées sous main de justice, la Commission a renforcé, à l’article 15 du présent projet de loi, les prérogatives et les pouvoirs de contrôle dont elles doivent légitimement disposer à cette fin.

Dans cette perspective, pour le contrôle du respect de l’interdiction de détention ou de port d’armes, la Commission a remplacé la mesure de visite domiciliaire par la perquisition, cette dernière offrant, aux forces de l’ordre la possibilité de procéder à des fouilles plus poussées et plus efficaces que la simple visite domiciliaire.

Plus largement, les services de police et unités de gendarmerie se sont vu reconnaître, sur l’initiative de votre rapporteur, la possibilité de recourir aux écoutes téléphoniques et à la géolocalisation en temps réel, afin de s’assurer qu’une personne condamnée respecte, à l’issue de sa détention, l’interdiction qui lui est faite d’entrer en relation avec certaines personnes, dont la victime, ou certaines catégories de personnes, notamment des mineurs, de fréquenter certains condamnés, notamment les auteurs ou complices de l’infraction, ou de paraître en un lieu, une catégorie de lieux ou une zone spécialement désignés.

À ce même article 15, la Commission a enfin sécurisé la procédure de placement en retenue judiciaire d’une personne soupçonnée d’avoir violé les obligations et interdictions judiciaires pesant sur elle. Ainsi, sur l’initiative de votre rapporteur, elle a précisé qu’à l’issue de sa retenue par les forces de l’ordre, la personne conduite au tribunal doit comparaître devant le JAP, le jour même ou, en cas de nécessité, le jour suivant et dans un délai de vingt heures à compter de l’heure à laquelle la retenue judiciaire a été levée.

B. LES COMPLÉMENTS AU PROJET DE LOI

1. Le renforcement des droits des victimes et de l’aide aux victimes

Dans le prolongement de la consécration inédite, à l’article 11 du présent projet de loi, des principes régissant les droits reconnus à la victime au cours de l’exécution de la peine, votre Commission s’est montrée particulièrement attentive à renforcer davantage ces droits et, plus largement, l’aide aux victimes.

Pour assurer l’effectivité des droits reconnus aux victimes, votre rapporteur n’ignore pas combien il est indispensable d’assurer un financement pérenne des associations qui leur viennent en aide. Or, le constat en la matière est sombre. En effet, la baisse des crédits alloués au réseau d’associations d’aide aux victimes entre 2010 et 2012 a conduit à la réduction du nombre d’associations assurant des permanences sur le terrain – au nombre de 180 en 2010, elles ne sont plus que 173 depuis 2012 –, au détriment des victimes.

Afin de pérenniser le financement de la politique nationale d’aide aux victimes, la Commission, sur l’initiative de Mmes Nathalie Nieson et Martine Carrillon-Couvreur, a instauré, dans un nouvel article 18 quater qui entrera en vigueur le 1er janvier 2015, une contribution – dont le taux est fixé à 10 % – pour l’aide aux victimes, assise sur le montant des amendes pénales et douanières recouvrées ainsi que sur les sanctions pécuniaires prononcées par l’Autorité des marchés financiers (AMF), l’Autorité de la concurrence (ADC), l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) et l’Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL). Selon les informations transmises à votre rapporteur, l’application de cette contribution additionnelle aux seules amendes pénales recouvrées permettrait d’abonder d’au moins 10 millions d’euros le financement de la politique nationale d’aide aux victimes.

Sur l’initiative de votre rapporteur, la Commission a également adopté un nouvel article 11 bis donnant aux auteurs d’infractions la possibilité de verser volontairement au fonds de garantie des victimes une somme d’argent en réparation du préjudice causé par l’infraction, même si la victime ne s’était pas constituée partie civile ou s’il ne parvient pas à connaître son adresse. Ce même article fixe également le sort des revenus des personnes détenues qui avaient été affectés à la part de leur compte nominatif réservée à l’indemnisation des parties civiles, lorsque ces sommes n’ont pas été réclamées au moment de la libération de ces personnes. Dans tous les cas, le fonds de garantie devra, après avoir reçu ces sommes, en premier lieu rechercher la victime de l’infraction pour l’indemniser. Un décret déterminera l’utilisation qui sera faite des sommes recueillies dans le cas où la victime n’est pas trouvable ou ne souhaite pas être indemnisée,

2. L’extension des prérogatives des forces de l’ordre pour une répression rapide et effective des infractions de faible gravité

Soucieux d’éviter, pour des infractions dont la gravité ne le mérite pas toujours, le passage devant des juridictions pénales particulièrement encombrées, votre rapporteur a estimé nécessaire d’étendre les prérogatives des services de police et unités de gendarmerie à deux égards.

En premier lieu, la Commission a adopté un nouvel article 15 bis qui offre au procureur de la République la double faculté, d’une part, de faire procéder par un agent de police judiciaire, sous la responsabilité d’un officier de police judiciaire, aux mesures alternatives aux poursuites et, d’autre part, de confier par convention à l’officier de police judiciaire, au délégué ou au médiateur du procureur de la République, compte tenu de la faible gravité des faits et du contexte propre au ressort, l’initiative de la mise en œuvre individuelle de ces mesures alternatives.

En second lieu, la Commission a adopté un nouvel article 15 ter qui reconnaît aux officiers de police judiciaire la possibilité de recourir, sous le contrôle du ministère public, à la transaction pénale pour sanctionner des infractions de faible gravité – les délits punis par le code pénal soit d’une peine d’amende seule, soit d’un an d’emprisonnement au plus, le vol simple à condition que le préjudice soit faible, ou bien encore l’usage de stupéfiants.

L’initiative confiée aux officiers de police judiciaire dans la mise en œuvre des mesures alternatives aux poursuites comme de la transaction pénale présente l’avantage de sanctionner rapidement et effectivement des infractions d’une gravité relative face auxquelles la réponse pénale « traditionnelle » semble peu ou mal adaptée. En effet, ces nouvelles prérogatives reconnues aux forces de l’ordre permettront d’appliquer avec célérité des sanctions plus dissuasives que certaines amendes pénales dont le taux de recouvrement demeure faible ou des peines d’emprisonnement encourues mais rarement prononcées au regard de la gravité relative des faits.

3. La consécration du rôle des instances locales de prévention de la délinquance en matière d’exécution des peines

Votre rapporteur considère que, pour être réellement efficace, la politique nationale d’exécution des peines et de prévention de la récidive doit faire l’objet d’une déclinaison territoriale.

C’est donc sur son initiative que la Commission a consacré, au sein d’un nouvel article 15 quater, le rôle des instances locales de sécurité et de prévention de la délinquance en matière d’exécution des peines et de prévention de la récidive.

Les conseils locaux (CLSPD), intercommunaux (CISPD) et métropolitain de sécurité et de prévention de la délinquance (CMSPD) (132) se sont tout d’abord vu reconnaître la faculté de constituer en leur sein un groupe de travail sur l’exécution des peines, à l’intérieur duquel toute information, y compris individuelle, pourra être échangée en vue de prévenir la récidive.

Les conseils départementaux de prévention de la délinquance (CDPD) se sont ensuite vu octroyer une compétence de principe dans l’élaboration et la mise en œuvre, dans le département, des grandes orientations de la politique d’exécution des peines et de prévention de la récidive.

Au titre de cette compétence, il reviendra, au sein de chaque CDPD, à l’état-major de sécurité et, au sein des zones de sécurité prioritaires, à la cellule de coordination opérationnelle du partenariat, d’identifier les personnes condamnées pour lesquelles, à l’issue de leur incarcération, le risque de manquement aux obligations imposées par le juge est considéré comme le plus élevé et que les forces de police et de gendarmerie devront plus spécifiquement surveiller.

Afin d’assurer un contrôle soutenu de ces personnes en milieu ouvert, les membres des états-majors de sécurité et des cellules de coordination opérationnelle du partenariat pourront se faire communiquer, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État pris après avis de la commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), la décision de condamnation, le bulletin n° 1 du casier judiciaire ainsi que les rapports d’expertise concernant ces personnes.

Sur proposition de Mme Élisabeth Pochon, la Commission a également ouvert la possibilité aux députés et aux sénateurs, dans un nouvel article 15 quinquies, d’assister aux réunions des conseils locaux (CLSPD), intercommunaux (CISPD) et métropolitain de sécurité et de prévention de la délinquance (CMSPD). Ils ont vocation, à ce titre, à être régulièrement informés par le président des instances situées dans leur circonscription d’élection de la tenue et de l’objet de leurs réunions, d’y assister et d’être consultés par ces instances sur toute question concernant la prévention de la délinquance.

Enfin, issu d’un amendement de votre rapporteur, l’article 15 sexies conditionne le versement du fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) à l’État comme aux collectivités territoriales à la mise en œuvre, à l’attention des personnes placées sous main de justice, d’actions d’insertion ou de réinsertion, ou bien d’actions de prévention de la récidive.

4. La recherche d’une exécution des peines plus efficace et mieux individualisée

Sur l’initiative de votre rapporteur, le projet de loi a également été enrichi par plusieurs dispositions destinées à renforcer l’efficacité et l’individualisation de l’exécution des peines.

La Commission a adopté un nouvel article 3 bis qui consacre dans la loi l’existence des bureaux de l’exécution des peines (BEX) et prévoit la remise à tout condamné présent à l’issue de l’audience correctionnelle d’un relevé de condamnation pénale. La consécration législative des BEX, créés en 2004 sous l’impulsion de M. Dominique Perben, alors garde des Sceaux, permettra de reconnaître pleinement leur rôle et contribuera à achever leur généralisation dans toutes les juridictions.

Pour améliorer le taux de recouvrement des amendes, a été adopté un nouvel article 4 bis qui crée une possibilité d’ajournement du prononcé de la peine assortie de l’obligation pour le condamné de consigner une somme d’argent fixée par la juridiction. À l’issue du délai fixé par la juridiction, qui ne pourra pas être supérieur à un an, celle-ci pourra, en tenant compte des efforts du condamné pour consigner cette somme, soit prononcer une amende égale, inférieure ou supérieure au montant dont elle avait demandé la consignation, soit prononcer une autre peine plus sévère si le condamné n’a pas procédé à la consignation requise ou ne l’a fait que partiellement.

Le nouvel article 7 quater subordonne, pour sa part, la mise à exécution, par le parquet, des peines de prison ferme aménageables (133), non exécutées dans un délai de trois ans, à un examen préalable du dossier par le JAP. Celui-ci devra définir les modalités d’exécution de ces peines les mieux adaptées à la personnalité ainsi qu’à la situation matérielle, familiale et sociale du condamné et pourra soit décider que ce dernier doit être incarcéré, soit procéder à l’aménagement de la peine, soit prononcer une dispense d’exécution si les conditions en sont remplies.

Enfin, la Commission a adopté un nouvel article 18 ter qui remédie à une difficulté concrète dans la mise en place des aménagements de peine pour certains condamnés, en limitant le champ d’application des expertises psychiatriques obligatoires préalables. Depuis la loi n° 2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs, l’article 712-21 du code de procédure pénale prévoit que tout condamné à une peine pour laquelle le suivi socio-judiciaire est encouru – même si ce suivi n’a pas été prononcé – ne peut faire l’objet d’aucune mesure entraînant une interruption de son incarcération, qu’il s’agisse d’une mesure d’aménagement de peine ou d’une permission de sortir, sans une expertise psychiatrique préalable. La Commission a réduit le champ d’application de cette disposition – aujourd’hui beaucoup trop large, au point d’être totalement inapplicable – en n’exigeant une expertise psychiatrique que pour les personnes qui ont effectivement été condamnées à un suivi socio-judiciaire. Dans les autres cas, les juridictions de l’application des peines auront toujours, en tout état de cause, la faculté d’ordonner une expertise préalable à une libération si elles l’estiment nécessaire.

5. L’application du droit commun des aménagements de peine et de la libération conditionnelle aux récidivistes

Sur proposition de votre rapporteur, la Commission a, en cohérence avec les modifications apportées à l’article 7, fait le choix de supprimer les dispositions plus sévères encadrant l’accès des récidivistes aux aménagements de peine ordonnés en cours de détention (semi-liberté, placement à l’extérieur et placement sous surveillance électronique) et à la libération conditionnelle.

L’article 7 ter prévoit ainsi, d’une part, que toutes les personnes condamnées incarcérées pourront bénéficier de ces trois mesures d’aménagement de peine dans les mêmes conditions, c’est-à-dire dès lors qu’elles auront été condamnées à une peine d’emprisonnement d’une durée égale ou inférieure à deux ans ou que le reliquat de leur peine de prison sera égal ou inférieur à cette durée.

Il étend, d’autre part, le bénéfice de la libération conditionnelle dès la mi-peine aux personnes condamnées en état de récidive légale, qui ne peuvent à ce jour en bénéficier qu’aux deux tiers de leur peine. En revanche, il ne modifie pas les dispositions, plus sévères à l’encontre des récidivistes, portant sur le temps d’épreuve, qui correspond à la période pendant laquelle la libération conditionnelle ne peut pas être accordée.

Enfin, il rend éligibles les personnes condamnées en état de récidive légale aux dispositions du code de procédure pénale en application desquelles la libération conditionnelle peut être accordée à tout condamné à une peine privative de liberté inférieure ou égale à quatre ans, ou dont le reliquat de peine est inférieur ou égal à cette durée, qui exerce l’autorité parentale sur un enfant de moins de dix ans ayant chez ce parent sa résidence habituelle.

L’article offre ainsi au juge une plus grande marge d’appréciation dans l’individualisation de la peine tout au long de son exécution, principe cardinal de notre droit pénal auquel le projet de loi redonne sa plénitude.

6. La modification des règles relatives à l’octroi des réductions de peines

La Commission a par ailleurs, sur proposition de votre rapporteur, mis fin à la dualité des régimes de calcul du crédit de réduction de peine (CRP) et de la réduction supplémentaire de la peine (RSP), fondée sur la situation du condamné au regard de la récidive légale.

Considérant que l’application d’un régime plus strict aux dépens des récidivistes ne saurait être de nature à favoriser le processus d’insertion ou de réinsertion ni à prévenir efficacement la récidive, la Commission a fait le choix, dans un article 7 bis, d’aligner le régime applicable aux récidivistes sur le régime de droit commun, tout en prévoyant que les nouvelles dispositions entreraient en vigueur six mois après la promulgation de la présente loi, de façon à laisser aux greffes des établissements pénitentiaires un temps suffisant pour procéder aux calculs induits par l’évolution des dispositions en question.

Outre cet alignement sur le régime de droit commun, la Commission, sur l’invitation de votre rapporteur, a fait de la durée des réductions de peines un temps utile à l’insertion ou la réinsertion du condamné et à la prévention de la commission de nouvelles infractions. En effet, l’article 17 bis prévoit que les personnes condamnées n’ayant pu bénéficier soit d’une libération sous contrainte, soit d’une libération conditionnelle, pourront désormais être soumises, dans le cadre d’une ou plusieurs réductions de peines, au respect de certaines mesures de surveillance ainsi que de certaines obligations et interdictions.

7. La création d’une suspension de la détention provisoire pour motif médical

Sur l’initiative de M. Sergio Coronado, la Commission a institué, au sein d’un nouvel article 18 quinquies, une procédure de demande de mise en liberté pour motif médical au bénéfice des personnes placées en détention provisoire, qui s’inspire de la suspension médicale de peine, prévue à l’article 720-1-1 du code de procédure pénale, pour les personnes détenues condamnées, et reprend les dispositions d’une proposition de loi adoptée par le Sénat le 17 février 2014 (134).

Ainsi, sauf en cas de risque grave de renouvellement de l’infraction, la mise en liberté du prévenu pourra être prononcée dès lors qu’une expertise médicale établira qu’il est atteint d’une pathologie engageant le pronostic vital ou que son état de santé est incompatible avec le maintien en détention. La personne remise en liberté pourra alors être placée sous contrôle judiciaire ou assignée à résidence avec surveillance électronique.

Cette remise en liberté prendra cependant fin si les conditions ne sont plus réunies ou si la personne ne respecte pas les obligations qui lui ont été imposées. En cas d’amélioration de son état de santé, il appartiendra au juge d’instruction de demander à nouveau son placement en détention provisoire.

8. L’adaptation des règles relatives à l’emprisonnement assorti du sursis avec mise à l’épreuve

Sur l’initiative de votre rapporteur et de M. Sergio Coronado, la Commission a adopté trois nouveaux articles adaptant les règles du SME, avec l’objectif commun de renforcer les possibilités d’individualisation de cette peine et d’assouplir son fonctionnement.

Le nouvel article 6 bis, issu d’un amendement de votre rapporteur, apporte plusieurs modifications aux règles du SME. Tout d’abord, il supprime une disposition qui limitait les possibilités de prononcer un SME à l’encontre d’une personne en état de récidive légale. Ensuite, il simplifie les règles applicables aux déplacements à l’étranger des condamnés, en remplaçant l’obligation pour tous les condamnés d’obtenir une autorisation préalable, actuellement en vigueur, par une obligation d’information préalable du JAP et par la possibilité pour le JAP de prévoir, au cas par cas, une obligation spéciale d’obtenir une autorisation préalable. En troisième lieu, il crée une nouvelle obligation susceptible d’être imposée par le JAP à un condamné à une peine de SME : l’obligation de s’inscrire et de se présenter aux épreuves du permis de conduire, le cas échéant après avoir suivi des leçons de conduite. Enfin, il permet la révocation partielle d’un SME, y compris si celle-ci intervient après la fin du délai d’épreuve, ce qui n’est aujourd’hui pas possible.

Issu d’un amendement de M. Sergio Coronado, le nouvel article 6 ter crée également une nouvelle interdiction susceptible d’être imposée par le JAP à un condamné à un SME : l’interdiction de prendre part à des jeux d’argent et de hasard.

Enfin, issu d’un amendement du même auteur, le nouvel article 6 quater supprime la limitation du nombre de révocations partielles du sursis avec mise à l’épreuve (SME) à une seule.

C. LA MODIFICATION DU TITRE DU PROJET DE LOI

Sur l’initiative de votre rapporteur, la Commission a modifié le titre du projet de loi en « projet de loi tendant à renforcer l’efficacité des sanctions pénales ». Elle a, en effet, considéré que cet objectif d’efficacité des sanctions pénales était l’objectif ultime du projet de loi tel qu’il a été adopté par la Commission, au-delà de la prévention de la récidive – qui est une notion trop restrictive – et de l’individualisation des peines – qui n’est, en réalité, que l’un des moyens nécessaires pour parvenir à une réponse pénale efficace.

Dans le texte adopté par la Commission, la poursuite de cet objectif prend plusieurs formes. Le projet de loi renforce l’individualisation des sanctions pénales, condition sine qua non de leur efficacité, en affirmant ce principe dans la loi (articles 1er et 2), en favorisant la connaissance de la personnalité et de la situation des condamnés (article 4) et en supprimant les mécanismes automatiques (articles 3, 5, 6). Il supprime des différences de traitement dans l’exécution et l’aménagement des peines entre les primo-condamnés et les récidivistes qui nuisaient à l’efficacité de la sanction pour ces derniers (articles 7, 7 bis, 7 ter et 17 bis). Il crée une nouvelle peine de milieu ouvert consistant en un suivi renforcé, la peine de contrainte pénale (articles 8, 8 bis et 9). Il renforce les pouvoirs des forces de sécurité dans le contrôle des obligations et interdictions des condamnés en milieu ouvert (article 15) et consacre le rôle des instances locales de prévention de la délinquance en matière d’exécution des peines (articles 15 quater et 15 quinquies). Il étend les prérogatives des forces de l’ordre pour une répression rapide et effective des infractions de faible gravité (articles 15 bis et 15 ter). Il crée une nouvelle possibilité d’ajournement du prononcé de la peine assortie de l’obligation pour le condamné de consigner une somme d’argent fixée par la juridiction, qui permettra d’améliorer le recouvrement des peines d’amende (article 4 bis). Enfin, il lutte contre les « sorties sèches » de prison, au travers d’un examen obligatoire de la situation de tous les condamnés ayant atteint les deux tiers de leur peine (articles 16 et 17).

Finalement, au regard du contenu du projet de loi, non seulement dans son texte initial mais a fortiori tel qu’il a été modifié et complété par la Commission, son titre était trop réducteur et ne traduisait pas son ambition réelle et ultime : le renforcement de l’efficacité des sanctions pénales, dans l’intérêt de la sécurité de nos concitoyens et d’une paix sociale restaurée.

CONTRIBUTION DE M. GEORGES FENECH, CO-RAPPORTEUR SUR LA MISE EN APPLICATION DE LA LOI QUI SERAIT ISSUE DE L’ADOPTION DÉFINITIVE DU PROJET DE LOI (NOMMÉ EN APPLICATION DE L’ARTICLE 145-7 DU RÈGLEMENT)

Madame le garde des Sceaux,

Je voudrais avant d’évoquer les deux mesures phares du présent projet de loi (la suppression des peines planchers et l’instauration de la nouvelle peine baptisée « contrainte pénale »), faire quelques observations préliminaires.

Je relève tout d’abord que l’examen de ce projet de loi a été opportunément repoussé après les élections municipales et les élections européennes. Il est vrai que toutes les études d’opinion montrent que 75 % des Français sont hostiles à votre réforme.

Aussi je vous suggère, Madame le garde des Sceaux de tenir compte du désaveu infligé à la politique gouvernementale, dont votre politique pénale est l’un des enjeux essentiels pour retirer purement et simplement votre projet de loi de l’ordre du jour.

Si toutefois telle n’est pas votre volonté, et si vous persistez dans une forme d’aveuglement idéologique je formulerai une deuxième observation préliminaire.

Deuxième observation : la « dévitalisation de la sanction pénale » sous-jacente à ce projet, intervient à un moment où les derniers chiffres publiés par « l’Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales » montrent une envolée de la délinquance.

Était-il donc opportun d’envoyer en direction de la délinquance la plus endurcie un tel message de laxisme ?

Je rappellerai à cet égard, les déclarations le 18 décembre 2013 du général Bertrand Soubelet devant la mission d’information sur la sécurité, à laquelle j’appartiens, je le cite : « Quand vous lâchez 65 % de ceux qui se sont rendus coupables d’exactions, comment voulez-vous que les chiffres baissent ? ».

On ne peut être plus clair sur l’état de découragement des forces de l’ordre.

C’est sans doute l’une des raisons de l’affrontement qui vous a opposé l’été 2013 à votre collègue de l’Intérieur Manuel Valls, lequel avait alerté le président de la République pour dénoncer un texte reposant sur « un socle de légitimité fragile » et fustigé le « bref délai dans lequel (avait été) conduite la réflexion » de la conférence dite de « consensus ».

En guise de « conférence de consensus », nous avons assisté à une conférence de « pré-convaincus » soigneusement triés sur le volet pour un seul objectif : donner un caractère pseudo-scientifique au projet de loi.

A telle enseigne que les associations de victimes s’en sont publiquement offusquées.

Force est de constater qu’une fois devenu Premier ministre, Manuel Valls n’a curieusement plus les mêmes objections au texte. Les Français apprécieront cette volte-face, véritable renoncement à assurer la sécurité des Français.

J’en arrive, madame la ministre, à l’examen des deux mesures phares de votre projet :

I – La suppression des peines plancher :

Vous avancez trois arguments pour proposer leur suppression alors que, je le rappelle, elles correspondent à une logique de graduation de la peine applicable depuis le primo-délinquant jusqu’au récidiviste et multirécidiviste.

Selon vous, en premier lieu, les peines plancher seraient à bannir comme étant des peines quasi-automatiques, contraires donc aux principes de l’individualisation des peines et de la libre appréciation du juge.

Or, si tel avait été le cas, madame le garde des Sceaux, à coup sûr ce dispositif aurait été censuré par le Conseil constitutionnel qui a jugé le 9 août 2007 que l'instauration de peines minimales, « ne portait ni atteinte au principe de nécessité des peines, ni davantage au principe d'individualisation des peines ».

En réalité la loi du 10 août 2007 permet au juge de descendre en-dessous du seuil légal, en considération des circonstances de l’infraction, de la personnalité de son auteur, ou lorsqu’il constate des efforts sérieux de réinsertion. Sa seule obligation est de motiver sa décision.

D’ailleurs son application est passée environ de la moitié à un tiers du total des situations « éligibles » depuis son entrée en vigueur. Elle était en effet de 50 % en 2007 et a décru chaque année : 43 % en 2008, 41 % en 2009, 38 % en 2010 et 37 % en 2011.

On le voit, l’argument de l’automaticité est un faux prétexte, pour masquer votre véritable intention, celle d’éviter l’emprisonnement coûte que coûte.

Les Français, eux ne s’y trompent pas : l'idée pour le moins paradoxale qu'un texte affichant l'objectif de lutter contre la récidive prévoit la suppression de sanctions minimales pour les récidivistes n'a pas convaincu l'opinion, puisque lors de la présentation du projet de loi en conseil des ministres en octobre 2013, un sondage IFOP révélait que deux tiers des Français étaient opposés à la suppression des peines plancher, et parmi eux près de la moitié des sympathisants PS…

Je note au passage, que vous proposez en revanche, et c’est l’un des volets également le plus critiquable de ce projet de loi, de rendre automatique l’examen d’une libération conditionnelle, aux deux tiers de la peine.

Ainsi ce qui ne vaut pas pour l’entrée en prison vaudrait pour la sortie. On est en pleine incohérence juridique ou plutôt en pleine cohérence démagogique.

- D’autre part vous estimez que les peines-plancher sont à l’origine d’une surpopulation carcérale par l’effet de l’allongement des durées de peines prononcées. L’allongement des peines est bien le but recherché : aggraver les sanctions pour les récidivistes dans un but dissuasif. Il est en effet établi qu’environ 50 % des infractions sont le fait de 5 % seulement de délinquants les plus endurcis. En tout cas, cela ne suffit pas à expliquer la surpopulation carcérale, dont la cause essentielle est le sous-équipement immobilier.

Je rappellerai à cet égard qu’en France on incarcère pourtant pas plus qu’ailleurs. La moyenne du taux de détention en Europe est en effet de 122 pour 100 000 habitants tandis que la France se situe en dessous avec un taux de 100, derrière l’Espagne (130), le Royaume-Uni (150) ou la Pologne (210). Seulement 17 % des condamnations pénales aujourd’hui sont de la prison ferme.

C’est une réalité statistique, objective et indiscutable.

Le phénomène de surpopulation carcérale est la conséquence de votre refus d’augmenter le parc pénitentiaire d’environ 30 000 places manquantes et nous mettre ainsi aux normes européennes. En 2011, la France comptait 56 562 places contre 75 647 en Espagne, 77 689 en Allemagne et 96 158 en Grande-Bretagne.

Enfin votre troisième argument est de prétendre que les peines plancher n’ont en rien fait reculer la récidive, tel que vous l’avez déclaré le 22 août 2013 au journal Libération : « Aujourd’hui, nous connaissons un taux de récidive légale de plus de 57 % (…). Non seulement le taux de récidive n’a cessé d’augmenter, mais les peines plancher l’ont aggravé ».

Pour justifier votre analyse, vous vous appuyez sur une enquête de 2011 démontrant que les sortants de prison depuis 2002, ont récidivé à proportion de 59 %.

Mais aucune étude similaire n’ayant été réalisée depuis 2007, date d’instauration des peines planchers, on voit mal comment vous pouvez affirmer que ce taux de recondamnation a grimpé ces cinq dernières années.

En réalité les chiffres de récidive légale sont en hausse constante depuis des années (4,4 % de récidive en 2004 contre 12 % en 2011).

On peut sans doute dire que les peines plancher, à elles seules, n’ont pas réussi à enrayer la hausse de la récidive, pas que les peines plancher ont conduit à l’aggravation de la récidive.

II – J’en viens à, la 2e mesure phare de votre projet de loi :

La contrainte pénale.

Qu’y a-t-il de nouveau ? Sinon un habillage de l’existant : sursis avec mise à l’épreuve, travaux d’intérêt général, surveillance électronique, injonction de soins, etc.

Son véritable objet est là encore de vider les prisons, en évitant cette fois en amont, de les remplir. La Commission nationale consultative des droits de l’homme ne dit pas autre chose, lorsqu’elle écrit dans son avis – mitigé – rendu sur le projet de loi le 27 mars dernier, à propos de la contrainte pénale : « Cette peine n’est (donc) en rien une peine principale à part entière, dès lors que les textes définissant les infractions et fixant la peine continuent à ne prévoir à titre de peines principales que l’emprisonnement et l’amende. D’ailleurs, l’emploi du verbe « pouvoir » montre clairement que la contrainte pénale est destinée à être prononcée « à la place de l’emprisonnement ». Cette peine apparaît alors, implicitement comme une nouvelle alternative à l’emprisonnement. ».

Mais je voudrais surtout attirer votre attention, madame la ministre, sur les risques réels d’inconstitutionnalité que présente la contrainte pénale qui est contraire :

1) au principe « non bis in idem » ;

2) à l’interdiction des peines indéterminées ;

3) et à l’égalité des citoyens devant la peine.

1) Le principe non bis in idem est bafoué car à la première peine que constituent les obligations et interdictions, peut se rajouter une deuxième peine distincte d’emprisonnement en cas de non-respect des contraintes.

2) Il s’agit d’une peine indéterminée puisque sa durée ne dépend plus de la gravité de l’infraction, mais de l’appréciation subjective du tribunal quant à la personnalité de l’auteur de l’infraction.

3) Enfin, la rupture d’égalité devant la peine est caractérisée car le projet de loi n’établit aucun critère objectif a priori pour justifier que certains individus se verront appliquer la contrainte pénale, ou bien un sursis avec mise à l’épreuve (SME), ou encore de la prison ferme, et ce pour la même infraction. Le citoyen sera donc abandonné à l’arbitraire du juge.

Au final, madame la ministre, votre projet s’inscrit à contre-courant des attentes légitimes des Français, il s’inspire d’une idéologie permissive et déresponsabilisante, où le délinquant est avant tout envisagé comme une victime de la société. Il s’inspire en outre, d’une philosophie dangereuse qui entend rééduquer les hommes avant de juger les faits. Car la contrainte pénale, qui peut de prime abord paraître plus douce que l’emprisonnement ferme, puisqu’elle n’est pas normée par la loi, pourrait tout aussi bien se révéler comme un véritable contrôle social d’un individu, pendant 5 ans de sa vie.

Enfin, ce projet promeut un message intentionnellement anti-carcéral, ce qui aura pour effet d’envoyer un message d’impunité aux récidivistes.

Pour toutes ces raisons, madame la ministre, le groupe UMP déposera une série d’amendements de suppression et votera contre l’ensemble d’un projet de loi totalement inopérant pour lutter contre la récidive.

AUDITION DE MME CHRISTIANE TAUBIRA, MINISTRE DE LA JUSTICE, GARDE DES SCEAUX, ET DISCUSSION GÉNÉRALE

La Commission procède à l’audition de Mme Christiane Taubira, ministre de la Justice, garde des Sceaux, sur le projet de loi relatif à la prévention de la récidive et à l'individualisation des peines et, sur le rapport de M. Dominique Raimbourg, à l’examen de ce projet.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Cette réunion est consacrée à l’audition de Mme la garde des Sceaux et à l’examen du projet de loi relatif à la prévention de la récidive et à l’individualisation des peines. La plupart des membres de la Commission sont déjà familiers de ce texte, qui a fait l’objet d’un peu plus de 500 amendements, dont 85 déposés par notre excellent rapporteur, M. Dominique Raimbourg.

Nous souhaitons donc la bienvenue à Mme la garde des Sceaux, qui sait qu’elle est chez elle à la commission des Lois de l’Assemblée nationale.

Mme Christiane Taubira, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Ce projet de loi n’a plus de secrets pour vous, puisque vous y travaillez depuis plusieurs mois : le rapporteur a conduit de nombreuses auditions, et vous vous êtes vous-mêmes fortement impliqués sur le texte.

Ce texte affiche clairement ses intentions et son ambition : individualiser les peines et prévenir la récidive. J’insiste sur le fait que la prévention de la récidive consiste non seulement à lutter contre la récidive, ce que nous allons continuer de faire, mais aussi à prévenir celle-ci, c’est-à-dire à éviter la commission de nouveaux actes de délinquance par des personnes ayant été confiées à l’administration pénitentiaire, en milieu fermé ou en milieu ouvert, et à faire en sorte qu’il n’y ait pas de nouvelles victimes.

Nous sommes partis d’un constat d’échec sur la prévention de la récidive et sur la lutte contre la récidive telle qu’elle était conçue par les politiques pénales précédentes.

Je passerai rapidement sur certains éléments, que je souhaite néanmoins évoquer car ils font partie de l’état des lieux. J’estime que le sujet est trop important pour céder à la polémique et aux positionnements partisans, d’où la méthode que nous avons adoptée.

Je passe donc rapidement sur la centaine de lois qui ont été adoptées dans les dix dernières années pour modifier le code pénal et le code de procédure pénale. Je me bornerai à indiquer que la population carcérale a augmenté de 35 % en dix ans, ce qui ne correspond ni à l’évolution du taux démographique, ni même à celle des taux de délinquance. Un certain nombre de textes ont été adoptés en affichant clairement la volonté de lutter contre la récidive. On constate néanmoins qu’entre 2001 et 2012, le taux de condamnation en état de récidive légale est passé de 4,9 % à 12,1 %. Les sorties sèches, qui sont le terreau de la récidive, sont de 80 % en moyenne, et même de 98 % pour les courtes peines, faute de temps nécessaire pour organiser un programme de préparation à la sortie. Les juges se sont retrouvés contraints dans leurs décisions, et les victimes instrumentalisées et négligées. Je le dis haut et fort, et je l’étayerai au besoin par des éléments précis : il vient un moment où il faut mettre un terme aux mauvais procès.

Il aurait certes été facile, compte tenu de tout le matériau dont nous disposions déjà, de défaire ou de corriger ce qui avait été fait. Mais nous avons choisi d’adopter une méthode rigoureuse, en mettant en place une conférence de consensus, qui a élaboré un état des savoirs à l’échelle nationale et internationale, en cherchant à identifier les facteurs et les programmes efficaces dans la prévention de la récidive, avant de présenter une douzaine de préconisations, à partir desquelles nous avons ouvert trois « tours » de consultation très larges. Nous avons consulté les représentants de tous les métiers judiciaires et pénitentiaires, mais également les représentants syndicaux de la police et le comité de liaison de la gendarmerie, ainsi que les associations de victimes et d’aide aux victimes et les associations d’insertion et de réinsertion – la Fédération nationale des associations d’accueil et de réinsertion sociale (FNARS), présidée par M. Louis Gallois, la Fédération des associations réflexion-action, prison et justice (FARAPEJ), le Groupement étudiant national d’enseignement aux personnes incarcérées (GENEPI)… Nous avons bien sûr consulté le Conseil national d’aide aux victimes (CNAV), qui n’avait pas été réuni depuis 2010. Le processus interministériel a ensuite suivi son cours. Sur cette base, nous avons élaboré les principes directeurs du projet de loi.

Quels sont-ils ? La peine doit être adaptée à la gravité des faits, à leur effet sur la victime, et au parcours et à la personnalité de l’auteur des faits. Cette adaptation doit être possible pour les juges ; autrement dit, nous devons redonner une marge d’appréciation aux magistrats. Il faut également faire en sorte que cette individualisation de la peine soit effective au moment du prononcé de la peine, mais aussi jusqu’à l’exécution de la peine et après, puisque nous avons mis en place des dispositifs d’accompagnement et d’encadrement. Il convient pour cela de mobiliser, de coordonner et de mieux articuler l’action conduite par les services de l’État, par les collectivités territoriales qui agissent déjà et par les associations.

Deux articles principaux constituent la colonne vertébrale de ce texte.

L’article 1er indique les finalités et les fonctions de la peine, le sens de la peine et les objectifs qui lui sont assignés : sanctionner l’auteur des faits, protéger la société et contribuer à réparer le préjudice subi par les victimes ; préparer la réinsertion, voire la désistance, c’est-à-dire la sortie du parcours de délinquance. Nous enrichissons ici utilement l’article 132-24 du code pénal.

L’article 11 énonce les principes qui doivent présider à l’exécution de la peine. Il rassemble les dispositions relatives aux droits des victimes, jusqu’ici dispersées dans le code de procédure pénale, que nous renforçons, notamment dans la phase de l’exécution de la peine, de manière à assurer la tranquillité et la sûreté des victimes.

Autour de ces deux articles essentiels, nous avons prévu une série de dispositifs permettant de traiter avec efficacité les délits – puisque, je le rappelle, le texte concerne les faits délictuels.

Le principe de l’individualisation de la sanction est rappelé dans les articles 2 et 3. Pour qu’il soit effectif, il faut mettre à la disposition des magistrats les éléments qui leur permettent de prononcer la sanction la plus adaptée, celle qui sera la plus efficace. C’est la raison pour laquelle l’article 4 ouvre une possibilité de césure du procès pénal : une première audience permettra de reconnaître la culpabilité, mais aussi, si les éléments nécessaires ont pu être rassemblés, de fixer les réparations dues à la victime ; la seconde, tenue quatre mois au plus tard après la première, permettra de prononcer la peine la plus adaptée.

Nous redonnons une marge d’appréciation aux magistrats par la suppression des automatismes. Nous l’avons constaté, ceux-ci ne contribuent pas à réduire la récidive. Nous avons fait procéder à des études rigoureuses et incontestables, dont nous vous donnerons les chiffres.

Nous supprimons donc les automatismes, notamment en ce qui concerne les révocations. Le magistrat pourra décider de révoquer les sursis ; c’est l’automatisme qui disparaîtra.

Je l’ai dit, des études sérieuses ont été conduites non seulement en France, mais aussi en Europe et dans d’autres pays. Ces études incontestées ont montré que les conditions dans lesquelles l’aménagement de peine était effectué étaient de nature à améliorer – ou non – l’efficacité de la lutte contre la récidive. Je m’attends à une discussion sur les seuils, puisque le projet modifie ceux qui avaient été retenus par la loi pénitentiaire de 2009.

Pour prévenir la récidive, il faut traiter toutes les situations, mais surtout constater ce qui fonctionne. Les éléments statistiques dont nous disposons montrent que la récidive est beaucoup moins forte lorsque les peines ont été exécutées en milieu ouvert, d’où l’importance de travailler sur ce champ. C’est la logique de la contrainte pénale, qui est une peine en soi, exécutée en milieu ouvert, qui sera prononcée par les magistrats en fonction de l’appréciation qu’ils porteront sur les faits, le préjudice à la victime et le parcours et la personnalité de l’auteur. Exécutoire par provision, elle n’aura pas les défauts des peines actuelles, qui peuvent – selon les dispositions de la loi pénitentiaire de 2009 – être aménagées jusqu’à deux ans d’emprisonnement ferme. Adaptable et modulable, elle pourra donner lieu à des incarcérations en cas d’échec, y compris à plusieurs reprises. Cela suppose de travailler de façon plus méthodique sur l’intervention des services de l’État, des collectivités, avec lesquelles nous avons déjà signé des conventions, et des associations qui interviennent.

Nous avons donc articulé plus clairement les fonctions respectives des juges de l’application des peines (JAP) et des conseillers d’insertion et de probation. Nous avons aussi prévu des dispositions qui permettent aux forces de sécurité de contribuer au contrôle, par des retenues ou des visites domiciliaires sous le contrôle du juge. Seront en effet introduites dans le fichier des personnes recherchées les obligations et les interdictions particulières les plus importantes ; cela permettra de veiller à l’exécution et au respect des dispositions de la contrainte pénale. Les visites domiciliaires pourront par exemple concerner une suspicion de détention d’armes si celle-ci fait l’objet d’une interdiction.

Nous combattons les sorties sèches, qui sont le terreau de l’aggravation de la récidive. Les mécanismes mis en place ces dernières années visaient en réalité à gérer les flux carcéraux. Nous ne nous situons absolument pas dans cette logique, mais dans celle du sens de la peine et de l’efficacité de la peine prononcée. Nous supprimons d’ailleurs ces mécanismes, qui ne sont pas efficaces tels qu’ils ont été conçus, avec des procédures écrites. Il s’agit de la procédure simplifiée d’aménagement de peine et de la surveillance électronique en fin de peine.

En revanche, nous instituons un dispositif de rendez-vous judiciaire aux deux tiers de la peine exécutée. Il permettra au JAP et à la commission de l’application des peines (CAP) de travailler sur le projet du détenu, accompagné par le conseiller d’insertion et de probation, et de prononcer, si la CAP l’estime nécessaire, une décision de libération sous contrainte ou de maintien en détention. Ce dispositif s’applique aux courtes peines.

Nous avons également prévu un dispositif de rendez-vous judiciaire, mais plus lourd, avec un débat contradictoire, pour les peines supérieures à cinq ans. Vous le savez, le texte concerne les délits pour lesquels la peine encourue est inférieure ou égale à cinq ans.

Pour garantir l’efficacité des dispositions de ce projet de loi, les effectifs du corps des conseillers d’insertion et de probation vont être augmentés de 25 % en trois ans, ce qui est sans précédent dans la fonction publique. Nous avons engagé un travail interministériel pour mobiliser les services de l’État, à savoir les ministères du Travail, de la Santé, du Logement, ainsi que de l’Éducation nationale, le taux d’illettrisme étant très élevé dans la population carcérale. Nous avons également pris un certain nombre de dispositions relatives à l’organisation de l’administration pénitentiaire. La direction de l’administration pénitentiaire travaille depuis plusieurs semaines avec les syndicats à la réorganisation de l’organigramme. Enfin, nous renforçons les conseillers d’insertion et de probation. Nous faisons même plus : nous travaillons sur les profils de recrutement, les méthodes, les outils d’analyse et d’évaluation et la formation initiale et continue.

Nous ne touchons pas à l’échelle des peines. Mais compte tenu de la complexité de notre code pénal, j’ai chargé une mission présidée par M. Bruno Cotte, ancien président de la chambre criminelle à la Cour de cassation et président de chambre à la Cour pénale internationale, de réfléchir – jusqu’à fin 2015 – sur l’architecture même de l’exécution et de l’application des peines.

Contrairement à ce que l’on entend dire de manière inqualifiable, ce texte ne vise ni à supprimer ni à remplacer la prison. Je le répète, l’échelle des peines n’est pas modifiée ; nous enrichissons l’arsenal répressif mis à la disposition des juges. Il s’agit de sortir de la démagogie et de l’irresponsabilité. Les intentions et l’ambition du Gouvernement sont clairement affichées dans l’intitulé du projet de loi. Nous allons même plus loin, puisque nous sommes en train d’achever une réforme des outils statistiques, aussi bien au niveau du ministère de l’Intérieur qu’au niveau du ministère de la Justice. Conformément aux dispositions de la loi pénitentiaire de 2009, nous avons créé l’Observatoire de la récidive et de la désistance.

Enfin, nous proposons que l’efficacité des dispositions du texte sur la prévention de la récidive soit mesurée au bout de trois ans.

M. Dominique Raimbourg, rapporteur. Je commencerai par un constat. J’ai eu la chance d’avoir un peu de temps pour travailler ; j’ai donc procédé à 300 auditions. Le constat est un peu attristant quant aux dysfonctionnements de notre système pénal. Au cours des trente dernières années, nous avons demandé à la justice de prendre de plus en plus de place dans notre société, de juger de plus en plus de faits, sous la pression de la mise en place des conseils communaux de prévention de la délinquance, devenus conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD), puis du service de traitement direct, qui a mis en contact téléphonique permanent les officiers de police judiciaire (OPJ) et les substituts du procureur, ce qui s’est traduit par la mise en place d’un indicateur de l’efficacité de la justice pénale, le taux de réponse pénale. Si cet indicateur est important, il a poussé la justice à traiter de plus en plus de dossiers.

Le présent texte ne concerne que les délits, c’est-à-dire les 600 000 cas qui sont jugés chaque année par les tribunaux. Il ne concerne pas les 2 500 arrêts de cours d’assises.

Pour mesurer l’importance de l’accroissement du travail de la justice, il suffit de rappeler qu’entre 2001 et aujourd’hui, le nombre de jugements correctionnels est passé de 450 000 à 600 000, sachant que les moyens humains et matériels n’ont quasiment pas augmenté. Les difficultés de notre justice se traduisent dès lors par un dysfonctionnement dans le triptyque pénal, c’est-à-dire dans les relations entre la police et la justice comme entre la justice et l’administration pénitentiaire. Ce dysfonctionnement est perceptible dans les délais : les policiers se plaignent de la lenteur du traitement de leurs dossiers. Pour comprendre ce qu’il en était, je me suis astreint à une lecture assidue de la rubrique des faits divers dans mon quotidien régional. La semaine dernière, un groupe de cambrioleurs a été arrêté. Ses membres sont convoqués devant le tribunal correctionnel, mais pour juin 2015 ! Tout cela perd son sens : les juges seront conduits à juger des cambrioleurs qui auront évolué, que ce soit en bien – ce que l’on peut espérer – ou en mal.

À l’autre bout de ce qu’il faut bien appeler la chaîne pénale, quand bien même ce terme déplaît à certains, les délais d’exécution sont très longs et lents. La lecture de l’Infostat Justice de la fin de l’année 2013 nous montre que la mise à exécution des décisions d’incarcération demande en moyenne neuf mois. Or durant ce délai, la situation de l’intéressé peut évoluer. De là vient le malaise de la justice, malaise perçu par nos concitoyens, qui ont le sentiment que tout cela tourne à vide.

Cette situation a appelé des réactions. Sous le précédent quinquennat, et plus généralement entre 2002 et 2012, la droite a bien senti ces difficultés. Étonnamment, elle s’est concentrée pour y répondre sur ce qui marche le mieux, à savoir l’audience. Elle a considéré que c’était la sévérité de la peine qui posait problème. Nous en voyons la trace : la durée moyenne d’incarcération a augmenté, et l’effort de construction de places de prison n’a pas suffi. Le 1er juillet 2001, on dénombrait 49 718 détenus pour 49 043 places de prison. Le 1er juillet 2013, nous disposions – au terme d’un effort méritoire – de 57 320 places de prison ; dans le même temps, le nombre de détenus était passé à 68 569. Ces chiffres mettent à mal le raisonnement qui voudrait que l’on construise toujours plus de places de prison. Le vieil adage selon lequel plus l’on construit de places et plus l’on met de prisonniers dedans semble se vérifier. Certes, nous n’avons pas assez de places ; mais faut-il vraiment se fixer l’objectif d’incarcérer 80 000 personnes à l’horizon de 2017 ?

En outre, il faut rappeler que le coût de construction d’une place de prison oscille autour de 100 000 euros, et que le coût d’une journée de détention s’établit à 97 euros et quelques centimes – il s’agit là d’une moyenne. La politique que nous menons doit donc s’adapter aux moyens ; nous devons répondre à la question de la délinquance avec les moyens qui sont les nôtres et qui seront les nôtres demain, sans nous leurrer sur un futur qui nous permettrait de disposer de places de prison qui ne sont peut-être pas utiles.

Ce constat fait, j’en viens aux trois principaux volets du texte.

Le premier volet concerne les victimes, dont les droits sont remis à jour. Certes, elles en ont déjà ; mais il est important qu’elles soient informées de leurs droits et que la mise en œuvre de ces droits fonctionne. L’un des amendements que je vous proposerai vise à créer une sur-amende sur les amendes correctionnelles, destinée à abonder un fonds en direction des associations d’aide aux victimes.

Le deuxième volet important du texte concerne la lutte contre la récidive par le contrôle des sortants de prison. Permettez-moi ici d’apporter une précision sémantique. En matière correctionnelle, le terme de récidive n’a aucun sens, puisqu’il ne concerne que les personnes condamnées à nouveau pour le même délit. Or c’est contre la réitération – c’est-à-dire la commission de plusieurs délits et la poly-délinquance – qu’il faut lutter.

Peu nombreuses sont les études sur cette question de la réitération. Mais l’étude de Mme Annie Kensey et M. Abdelmalik Benaouda, présentée à l’occasion de la conférence de consensus, tend à prouver que plus l’on prépare les détenus à la sortie de prison, et moins il y a de réitération. Le constat est aujourd’hui le suivant : 80 % des sortants de prison ne bénéficient d’aucun suivi et d’aucun contrôle. Pour les condamnés à une peine de six mois ou moins, ce taux monte à 98 %. C’est l’une des raisons pour lesquelles nos concitoyens ont le sentiment que le triptyque police-justice- pénitentiaire ne fonctionne plus.

Ce texte consent un effort important pour faire en sorte qu’il n’y ait plus de sorties sèches : le dispositif de libération sous contrainte ; l’embauche de 1 000 conseillers d’insertion et de probation supplémentaires, qui portera les effectifs des services d’insertion et de probation (SPIP) à 5 000 agents, soit un effort équivalent à 25 % des effectifs ; l’association des forces de police et de gendarmerie au suivi des sortants de prison. On peut s’étonner que dans un pays comme le nôtre, les services de police et de gendarmerie ne soient informés ni des sorties de prison, sauf dans certains cas, ni des interdictions qui pèsent sur les sortants. Il y a là un grave dysfonctionnement. Nous avons besoin d’une coopération entre les services de police et la justice.

Le texte met en place cette coopération, par le biais de l’inscription au fichier des personnes recherchées, qui est notamment consulté lors des contrôles routiers. Seront désormais inscrites sur ce fichier les interdictions qui pèsent sur un certain nombre de condamnés en milieu ouvert et de sortants de prison.

Comme vous le verrez au travers des amendements, il me semble nécessaire d’aller plus loin et d’organiser la coopération entre les services de police et la justice. Celle-ci pourrait se faire au sein des états-majors de sécurité, qui sont l’une des cellules des conseils départementaux de prévention de la délinquance, et des cellules de coordination des zones de sécurité prioritaires. Dans certains cas, il pourrait également être utile de vérifier ce que font les sortants de prison. Je propose donc de mettre en place de la géolocalisation et des écoutes téléphoniques pour certains sortants de prison.

Pour éviter les sorties sèches, et pour éviter que certains n’exécutent leur peine jusqu’au bout, en refusant toute mesure d’aménagement de fin de peine, dans le but d’échapper à un contrôle et à un suivi à la sortie, je vous proposerai un mécanisme de conditionnalité du crédit de réduction de peine. Le juge aura ainsi la possibilité de révoquer le crédit de réduction de peine en cas de violation de certaines interdictions qu’il aura posées avant la sortie.

Le troisième volet important du texte concerne l’individualisation : nous supprimons les automatismes. Je précise qu’il s’agit non pas d’une espèce d’acharnement idéologique contre les peines plancher, mais de la prise en compte du réel. Les peines plancher ont représenté 42 000 condamnations sur cinq ans. Dans le même temps, les tribunaux correctionnels rendaient 3 millions de décisions. Statistiquement, nous sommes donc passés à côté de l’objectif visé. Là encore, on s’est fondé sur la notion de récidive, qui n’a guère de sens en matière correctionnelle. Je l’ai expliqué tout à l’heure, récidive et réitération ne sont pas la même chose. Les chiffres nous le confirment : en 2010, 52 993 personnes ont été condamnées en récidive et 134 799 en réitération. Le mécanisme des peines plancher aboutit donc à poursuivre artificiellement les récidivistes plutôt que les réitérants. On ne peut fonder une politique pénale sur ces concepts.

La fin de l’automaticité en matière de révocation des sursis simples est un mécanisme important. Certaines peines ne sont pas inscrites au casier judiciaire. Lorsque le juge condamne à nouveau, il révoque donc sans le savoir un sursis simple, ce qui aboutit à des situations difficiles. J’ai passé une matinée dans le cabinet d’un JAP. Est arrivé un homme qui avait eu quelques démêlés avec la justice et qui, pour reprendre une expression populaire, n’était sans doute pas un enfant de chœur. Incarcéré en 2009, il avait effectué dix-huit mois de prison, à raison d’un an plus six mois. Pour une raison incompréhensible, un sursis de 2006 n’avait pas été ramené à exécution. Début 2014, il a donc été convoqué par le JAP. « Monsieur, lui a-t-on dit, il ne semble pas que ce sursis ait été mis à exécution, alors qu’il a été révoqué par la peine de 2009. » Après vérification auprès du greffe de la prison, on a constaté qu’en effet, cette peine n’avait pas été exécutée. L’intéressé a donc effectué cette année une peine d’incarcération d’un mois pour une condamnation datant de 2006. Il n’a pas compris que huit ans après, alors que sa situation avait grandement évolué, on vienne lui demander d’exécuter cette peine. Dans le cas présent, la situation n’était pas dramatique ; mais dans certains cas, elle peut l’être. C’est un dysfonctionnement, et c’est pourquoi nous avons prévu que le sursis ne soit révoqué que lorsque le juge le dira : les mécanismes automatiques disparaissent.

Nous mettons en place la contrainte pénale, qui a tant fait jaser. N’oublions pas que selon l’étude d’impact, elle s’appliquera à environ 20 000 personnes, à rapprocher des 160 000 condamnées chaque année à des sursis avec mise à l’épreuve.

Nous reviendrons sur les amendements dans le cours de la discussion. En ce qui concerne l’exécution de la peine, nous tendons à aligner le régime des récidivistes sur celui des non-récidivistes, pour des raisons qui ont déjà été développées, et notamment parce que nous avons besoin de suivre ces personnes à l’extérieur.

Puissions-nous adopter à une large majorité ce texte qui se veut un début de prise en compte du réel, c’est-à-dire des flux, dans un système de justice, de police et de prisons qui a bien besoin d’être rénové.

M. Georges Fenech. Vous avez qualifié certaines critiques d’inqualifiables, madame la garde des Sceaux. Souffrez néanmoins d’en entendre certaines qui reflètent très largement l’opinion publique. Rappelons que, selon tous les sondages, 75 % des Français sont hostiles à votre réforme.

Avant d’évoquer les deux mesures phares du texte, à savoir la suppression des peines plancher et l’instauration de la nouvelle peine baptisée contrainte pénale, permettez-moi de faire quelques observations préliminaires.

Je relève d’abord que l’examen de ce projet a été opportunément repoussé après les élections municipales et les élections européennes. Il est vrai que les sondages lui étaient très défavorables. Du reste, cela n’a pas évité la déroute de la majorité lors de ces deux scrutins. Je vous suggère donc de tenir compte de ce désaveu infligé à la politique du Gouvernement, dont votre politique pénale est l’un des enjeux les plus emblématiques, pour retirer ce projet de loi de l’ordre du jour. Il n’apporte aucune plus-value, introduit de la complexité, repose sur un certain angélisme et adresse un message de laxisme dangereux pour la sécurité de nos concitoyens.

Que M. le président de la Commission veuille bien me pardonner de rappeler une de ses déclarations, selon laquelle mieux vaut voter les textes qui font polémique lorsque les Français sont en maillot de bain. Or ce texte fait polémique. Si toutefois, madame la garde des Sceaux, vous vous obstinez à le défendre, si vous persistez dans une forme d’aveuglement idéologique, alors croyez-moi, les députés de l’opposition – certes peu nombreux ce matin – seront au rendez-vous lors de son examen en séance publique. Mais je remarque que la dévitalisation de la sanction pénale, sous-jacente à ce projet, intervient à l’heure où l’Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales enregistre une envolée de la délinquance. Dès lors, était-il opportun d’envoyer en direction de sa frange la plus endurcie un tel message de laxisme ?

Je rappelle les déclarations faites le 18 décembre 2013 par le général Bertrand Soubelet devant la mission d’information sur la sécurité à laquelle j’appartiens : « Quand vous lâchez 65 % de ceux qui se sont rendus coupables d’un certain nombre d’exactions, comment voulez-vous que les chiffres baissent ? ». On ne peut être plus clair sur l’état de découragement des forces de l’ordre.

C’est sans doute, d’ailleurs, l’une des raisons de l’affrontement qui vous a opposée, tout l’été 2013, à votre collègue alors en charge de l’Intérieur, Manuel Valls, lequel avait alerté le président de la République pour dénoncer un texte reposant « sur un socle de légitimité fragile » et fustiger « le bref délai » dans lequel avait été conduite la réflexion au sein de la conférence dite « de consensus ». En guise de conférence de consensus, nous avons d’ailleurs plutôt assisté à une conférence de « préconvaincus », soigneusement triés sur le volet pour atteindre un seul objectif : donner un caractère pseudo-scientifique au projet de loi. Les associations de victimes s’en sont d’ailleurs publiquement offusquées.

Force est de constater qu’une fois devenu Premier ministre, Manuel Valls n’exprime curieusement plus les mêmes objections à l’égard du texte. Les Français apprécieront cette volte-face, véritable renoncement à assurer la sécurité des Français.

J’en arrive, madame la ministre, à l’examen des deux mesures phares de votre projet : la suppression des peines plancher et l’institution de la contrainte pénale.

Alors que les peines plancher correspondent à une logique de graduation de la peine, applicable depuis le primo-délinquant jusqu’au récidiviste et au multi-récidiviste, vous avancez trois arguments pour justifier leur suppression.

Selon vous, ces peines seraient d’abord à bannir comme étant quasi automatiques, voire automatiques, et donc contraires au principe de l’individualisation des peines et de la libre appréciation du juge. Mais si tel avait été le cas, à coup sûr, le dispositif aurait été censuré par le Conseil constitutionnel. Or celui-ci a pourtant jugé, le 9 août 2007, que l’instauration des peines minimales ne portait atteinte ni au principe de nécessité ni au principe d’individualisation des peines.

En réalité, la loi du 10 août 2007 permet au juge de descendre en dessous du seuil légal en considération des circonstances de l’infraction, de la personnalité de son auteur, ou lorsqu’il constate des efforts sérieux de réinsertion. La seule obligation du juge est de motiver sa décision – ce qui est bien le moins. D’ailleurs, l’application de cette loi est devenue plus rare depuis son entrée en vigueur : elle a concerné 50 % des situations éligibles en 2007, 43 % en 2008, 41 % en 2009, 38 % en 2010 et 37 % en 2011. Une peine éligible sur trois tient donc compte de l’état de récidive. Monsieur le rapporteur, si vous jugez le dispositif insatisfaisant en raison du caractère trop précis de la notion de récidive, rien ne vous empêchait d’étendre son application aux faits de réitération. C’est d’ailleurs le sens d’un amendement présenté par le groupe UMP.

On le voit, l’argument de l’automaticité est un faux prétexte pour masquer votre véritable intention – et cela fait sans doute partie des critiques « inqualifiables » – : vous avez l’intention d’éviter l’emprisonnement et de vider les prisons. Oui, monsieur le rapporteur, je crois qu’il faut adapter notre parc immobilier pénitentiaire au niveau de la délinquance que connaît notre pays, et non pas adapter la lutte contre la délinquance aux moyens dont dispose l’administration pénitentiaire.

Il est d’ailleurs étonnant d’entendre parler systématiquement de « surpopulation carcérale ». Est-ce que l’on parle de « surpopulation médicale » ? Non, l’expression employée est : « sous-équipement médical ». C’est aussi le cas en matière pénale : nous faisons face à un cruel sous-équipement carcéral que vous ne voulez pas prendre en compte.

Les Français ne s’y trompent pas, d’ailleurs. L’idée, pour le moins paradoxale, qu’un texte affichant l’objectif de lutter contre la récidive doit prévoir la suppression des sanctions minimales pour les récidivistes n’a pas convaincu l’opinion, comme je viens de le rappeler.

Je constate au passage – et c’est l’un des volets les plus critiquables du projet de loi – que vous souhaitez rendre automatique l’examen d’une libération conditionnelle aux deux tiers de la peine, ce que vous appelez d’une jolie formule le rendez-vous avec le juge d’application des peines. Mais pourquoi vouloir rendre un tel rendez-vous automatique si vous êtes, par principe, opposés à l’automaticité ? Le même principe serait-il donc acceptable pour la sortie de prison et non pour l’entrée ? Nous sommes en pleine démagogie.

Autre critique que vous adressez aux peines plancher : celles-ci seraient à l’origine d’une surpopulation carcérale par l’effet de l’allongement de la durée des peines. Mais cet allongement est bien le but recherché, car un récidiviste doit être condamné plus sévèrement qu’un primo-délinquant. Il est en effet établi qu’environ 50 % des infractions sont le fait de seulement 5 % de délinquants les plus endurcis. Je sais que vous contestez cette analyse, selon vous inventée par Nicolas Sarkozy lors d’un discours à Grenoble. C’est du moins ce que vous avez expliqué à l’occasion d’une de vos nombreuses conférences de presse – en dépit des usages, vous avez en effet assuré de votre projet de loi un « service avant vente » pour tenter de désamorcer les critiques. Mais en réalité, ces chiffres viennent d’une étude menée en Grande-Bretagne – dont la situation est comparable à celle de la France – et sont le résultat du travail d’un sociologue-criminologue, Jerry Ratcliffe, confirmé par un criminologue français parfaitement respectable, Sebastian Roché, lequel explique que la récidive est le fait d’environ 5 % seulement des délinquants.

Il faut rappeler que l’on n’incarcère pas plus en France qu’ailleurs. Alors que le taux de détention, en Europe, est de 122 incarcérés pour 100 000 habitants, il est de 100 en France, de 130 en Espagne, de 150 au Royaume-Uni et de 210 en Pologne. La prison ferme représente aujourd’hui, en France, seulement 17 % des condamnations pénales. Il s’agit d’une réalité statistique objective et indiscutable, même si je sais que vous la discutez en faisant appel aux anciens pays du bloc soviétique – lesquels incarcèrent beaucoup, paraît-il.

Le phénomène de surpopulation carcérale, madame la ministre, est la conséquence de votre refus d’agrandir le parc pénitentiaire et de nous mettre ainsi aux normes européennes. En 2011, la France comptait 56 562 places, contre 75 647 en Espagne, 77 689 en Allemagne et 96 158 en Grande-Bretagne : on voit bien la différence.

Votre troisième argument est de prétendre que les peines plancher n’ont en rien fait reculer la récidive. C’est ce que vous avez déclaré le 22 août 2013 : « Aujourd’hui, nous connaissons un taux de récidive légale de plus de 57 %. […] Non seulement le taux de récidive n’a cessé d’augmenter, mais les peines plancher l’ont aggravé. » Pour justifier votre analyse, vous vous appuyez sur une enquête de 2011 démontrant que les sortants de prison, depuis 2002, ont récidivé à proportion de 59 %. Mais aucune étude similaire n’ayant été réalisée depuis 2007, date de l’institution des peines plancher, on voit mal comment vous pouvez affirmer que le taux de « recondamnation » a grimpé ces cinq dernières années.

En réalité, et vous l’avez reconnu vous-même, la récidive légale est en hausse constante depuis des années : 12 % de récidive en 2011, contre 4,4 % en 2004. Je vous le concède : on ne peut pas dire que les peines plancher, à elles seules, ont réussi à enrayer la hausse de la récidive. Mais vous ne pouvez pas dire non plus qu’elles ont conduit à son aggravation.

J’en viens à la deuxième mesure phare du projet de loi, la contrainte pénale. Qu’y a-t-il de nouveau, sinon un habillage de l’existant : sursis avec mise à l’épreuve, travaux d’intérêt général, surveillance électronique, injonction de soins, etc ? Son véritable objet, là encore, est de vider les prisons en évitant de les remplir en amont.

J’appelle d’ailleurs votre attention sur les risques réels d’inconstitutionnalité que présente la contrainte pénale. Je ne suis pas le seul, puisque Robert Badinter l’a fait également. Vous portez en effet atteinte par ce dispositif à trois principes généraux du droit : celui du non bis in idem, selon lequel on ne juge pas deux fois pour les mêmes faits ; le principe de l’interdiction des peines indéterminées ; et l’égalité des citoyens devant la peine. Parce qu’il bafoue ces trois grands principes, ce texte risque donc d’être censuré par le Conseil constitutionnel. C’est pourquoi je présenterai en séance une motion de rejet préalable

Le projet de loi initial prévoyait par ailleurs un mécanisme s’apparentant, pour les condamnés ayant purgé leur peine, au droit opposable, ce qui aurait eu pour effet de leur donner plus de droits – droit au logement, droit au travail, etc. – qu’aux citoyens honnêtes, grâce à une mise en commun des moyens de l’État, des collectivités locales et des associations. Retiré du projet de loi, ce dispositif réapparaît aujourd’hui sous la forme d’un amendement présenté par notre collègue Dominique Raimbourg. Nous reviendrons longuement sur cette proposition qui dépasse tout ce que l’on aurait pu imaginer et nous fait perdre nos repères. Il n’est pas question d’imaginer une seconde que puisse être instauré un dispositif plus favorable, en termes de droits sociaux, aux condamnés qu’aux honnêtes citoyens.

En définitive, madame la ministre, votre projet s’inscrit à contre-courant des attentes légitimes des Français. Il s’inspire d’une idéologie permissive et déresponsabilisante – le délinquant est avant tout envisagé comme une victime de la société – et d’une philosophie dangereuse, qui entend rééduquer les hommes avant de juger les faits. En effet, la contrainte pénale, qui peut, de prime abord, paraître plus douce que l’emprisonnement puisqu’elle n’est pas normée par la loi, pourrait tout aussi bien se révéler comme une véritable forme de contrôle social infligé à un individu pendant cinq ans de sa vie. Enfin, ce projet promeut un message intentionnellement anti-carcéral, ce qui aura pour effet d’envoyer un signal d’impunité aux récidivistes. D’ailleurs, notre collègue Dominique Raimbourg a indiqué que si ce texte n’avait pas pour but de vider les prisons, la conséquence serait néanmoins celle-là. De fait, l’étude d’impact prévoit qu’environ 20 000 détenus sortiront dans l’année suivant l’entrée en application de la loi : un détenu sur trois se retrouverait donc en liberté.

Pour toutes ces raisons, madame la ministre, le groupe UMP déposera une série d’amendements de suppression et votera contre l’ensemble d’un projet de loi totalement inopérant pour lutter contre la récidive.

M. Alain Tourret. Ce projet de loi très attendu par le milieu judiciaire, par les victimes et par la société tout entière, nous donne l’occasion d’opposer deux philosophies totalement différentes. Je pensais d’ailleurs que nos collègues de droite seraient plus nombreux : visiblement, l’affaire Bygmalion a encore frappé…

M. Philippe Gosselin. Pour la plupart d’entre nous, il n’est pas simple d’assister aussi tôt, un mardi, à une réunion de la Commission.

M. Alain Tourret. Cela ne l’est pas pour nous non plus, et pourtant nous avons fait le choix d’être présents, compte tenu de l’importance du sujet abordé aujourd’hui.

Le principe essentiel de la justice, qu’il s’agisse de sanction, de protection de la société ou de réinsertion, est celui de l’individualisation. Nulle justice ne peut en effet être rendue sans respecter ce principe, c’est-à-dire sans prendre en compte la personnalité de l’individu fautif et la gravité de l’acte commis. Or ce principe est incompatible avec l’existence d’automatismes. C’est pourquoi, à titre personnel, je suis opposé à toute sanction automatique, qu’elle soit administrative ou judiciaire, lorsqu’elle n’est pas étudiée par le magistrat et justifiée par une motivation.

C’est, me semble-t-il, un des points sur lesquels notre opposition avec la droite peut être la plus grande. La droite croit que, grâce aux peines plancher et aux automatismes, elle parviendra à résoudre le problème qui lui fait peur, celui de la réitération d’un certain nombre d’infractions. Pour ma part, je revendique un acharnement idéologique contre les peines plancher. On ne peut être plus clair ! Elles sont contraires à toute vision que je peux avoir de la société et de la justice. Je suis totalement opposé à tout ce qui peut conduire à introduire une forme d’automatisme dans le prononcé de la peine.

Si encore cela servait à quelque chose ! Mais, si on peut constater une augmentation très sensible du nombre de personnes incarcérées, celle-ci ne s’est pas traduite par une diminution sensible des infractions. Dès lors, je suis bien obligé d’en conclure que ce dispositif n’a pas servi à grand-chose, si ce n’est entasser des personnes en prison dans des conditions qui ne permettent plus de respecter leur dignité.

N’oublions jamais, en effet, qu’un individu incarcéré doit être respecté et garder sa dignité, faute de quoi il sera encore plus enclin à la réitération des infractions.

Cela nous amène à réfléchir à la philosophie de l’incarcération. Historien de formation, j’ai voulu comprendre pourquoi il y avait si peu de personnes incarcérées dans les prisons du royaume ; pourquoi, lors de la prise de la Bastille, le bâtiment ne contenait que sept détenus. Au fond, l’incarcération est la solution que la IIIe République, soucieuse d’instaurer un ordre dur, a cru trouver à un certain nombre de problèmes. Mais c’est totalement faux : l’incarcération n’est que le moyen de mettre en contact des individus dangereux dans ce que l’on a pu appeler l’école du crime. Et qu’on le veuille ou non, cette situation les conduit vers la réitération et la récidive. Plus vous mettez des gens en prison, plus vous les poussez à retomber dans la criminalité, d’autant que, faute des moyens nécessaires pour les accompagner, la plupart des condamnés ayant purgé une peine relativement courte font l’objet d’une sortie « sèche ». Il faut donc privilégier au maximum les alternatives à la prison.

C’est d’ailleurs ce qu’avait compris Mme Rachida Dati : elle a fait preuve d’intelligence et de sens de l’humain en étendant aux personnes condamnées à une peine de moins de deux ans de prison, au lieu d’un, la possibilité d’obtenir un aménagement de peine. Je remercie Mme Dati et je soutiendrai tout amendement allant dans le sens de ce qu’elle préconisait à l’époque.

Je souhaite maintenant aborder la situation des hommes et des femmes vis-à-vis de la prison, de la récidive et de l’incarcération. En effet, la prison compte 97,5 % d’hommes et 2,5 % de femmes, et le taux de récidive est quasiment nul chez les femmes. Une telle différence, à l’heure où nous parlons d’égalité entre les sexes, ne peut que nous interpeller.

Je ne peux pas admettre de voir des femmes enceintes en prison. Chacun sait, en effet, que l’incarcération d’une femme enceinte a des conséquences sur l’enfant qu’elle porte. Comment peut-on défendre la condamnation d’enfants à naître, entre trois et neuf mois après leur conception ? C’est insupportable ! L’humanisme devrait nous conduire à interdire l’incarcération d’une femme enceinte.

Je demande à tous mes collègues de visiter des prisons pour femmes – je sais qu’il existe des parlementaires très sensibles à ces questions, quel que soit leur engagement politique. À la prison de Rennes, où je m’étais rendu avec Jacques Floch et Catherine Tasca, j’ai visité les couloirs où sont installées les mamans et leurs enfants jusqu’au moment où ces derniers leur seront retirés. Celui qui n’a pas vu cela – ces malheureuses mamans enfermées et leurs gamins qui piaillent – ne peut pas comprendre à quel point il s’agit d’une infamie. Les études démontrent en effet que l’enfant prend très rapidement conscience de son incarcération.

Nos collègues italiens ayant beaucoup travaillé sur cette question, je me suis battu, en 1998 et en 2000, pour demander que la loi française s’inspire de la leur. À l’époque, la garde des Sceaux, Mme Guigou, ne m’a guère entendu. Il faut donc s’emparer à nouveau du sujet. Est-il acceptable dans notre société que la mère d’un enfant de moins de dix-huit mois soit incarcérée avec ce dernier ? N’existe-t-il pas, pour elle comme pour la femme enceinte, une autre solution, comme l’assignation à domicile, le bracelet électronique, le placement sous contrainte dans d’autres lieux ? J’en appelle à vos qualités de cœur, madame la ministre, ainsi qu’à celles du président et du rapporteur, afin de trouver une solution à ce problème, d’autant qu’il ne concerne qu’environ 50 personnes.

Mme Colette Capdevielle. Ce texte, qui marquera un tournant dans l’histoire du droit pénal français, entre dans la catégorie des textes fondateurs du droit de la peine. Il vient après une pause législative de deux ans qui a confirmé l’échec de toutes les politiques de droite, marquées par l’affichage, la démagogie, le populisme pénal, l’outrance, l’incohérence.

Les faits et chiffres de la réalité carcérale parlent pour nous, et contre les idées reçues : la prison d’aujourd’hui, la prison vue comme châtiment, voire comme purgatoire, est un échec. C’est l’échec d’une société moderne, qui s’évertue à croire que l’incarcération opère telle une potion magique, de façon salutaire et définitive, sur les personnes qui se sont rendues coupables d’infractions, et que ces dernières reprendront le cours d’une vie tranquille et rangée.

Cette conception de la peine de prison, éculée mais toujours revendiquée par l’ancienne majorité, n’a pas sa place au XXIe siècle.

Le groupe socialiste, madame la garde des Sceaux, soutient la méthode que vous avez choisie : la conférence de consensus, le dialogue, l’élaboration d’un projet de loi fondé sur de solides travaux théoriques et doctrinaux. Et il vous félicite pour le volontarisme dont vous faites preuve pour le défendre, non seulement ici, mais aussi dans les territoires et auprès du grand public.

L’opinion publique, parlons-en, monsieur Fenech ! Vous savez bien que l’on peut lui faire dire, selon la façon de poser la question, une chose et son contraire. En réalité, ce que veut l’opinion, c’est une action publique efficace. Or c’est justement l’objectif de ce texte. Comme vous l’avez affirmé à plusieurs reprises, madame la garde des Sceaux, nous ne cherchons pas à faire toujours plus, mais à faire différemment, à faire mieux.

Monsieur le rapporteur, vous avez aussi beaucoup et bien travaillé, guidé par un souci constant de pragmatisme et d’efficacité. Vous avez fait preuve de patience et d’imagination, vous avez su écouter et analyser, et vous êtes désormais en mesure de proposer des amendements pouvant enrichir le projet de loi sans en remettre en cause la philosophie initiale.

Le groupe SRC retient trois points fondamentaux dans la première partie du texte.

Tout d’abord, la peine est enfin clairement définie. Placée symboliquement en tête du titre III du livre Ier du code pénal, la nouvelle définition permet de clarifier et de hiérarchiser les fonctions complémentaires de la peine, qu’elles soient sociales ou individuelles.

L’étude d’impact est très précise à ce sujet : la peine doit réparer le dommage causé à la société et éviter que la réponse pénale ne l’aggrave. La sanction et la réinsertion sont compatibles ; elles visent à amener la personne condamnée à intégrer l’absolue nécessité de ne plus transgresser les règles et les normes sociales.

De son côté, la victime est mieux considérée grâce à la prise en compte de ses droits et non plus de ses seuls intérêts.

Ensuite, ce texte restaure les principes fondamentaux du droit pénal : l’individualisation, la motivation, l’ajournement, l’abrogation des automatismes et plus particulièrement des peines plancher.

Le principe d’individualisation des peines a depuis peu valeur constitutionnelle. Il est donc légitime qu’il figure clairement dans le code pénal.

Quant à l’article 3 du projet de loi, il renforce deux principes fondamentaux du droit pénal, en obligeant à motiver les peines d’emprisonnement sans sursis et en faisant de l’emprisonnement le dernier recours en matière correctionnelle.

Motiver une décision, c’est réfléchir, se positionner, argumenter, s’interroger. Une décision motivée, bien motivée et spécialement motivée a plus de chances d’être mieux comprise et mieux acceptée par tous les acteurs du procès pénal, qu’il s’agisse des enquêteurs, des auteurs, de la partie poursuivante, du plaignant ou des services de probation et ce, que le prévenu soit primo-délinquant ou qu’il ait été condamné à plusieurs reprises. Bien des recours en appel pourraient être ainsi évités si les décisions privatives de liberté étaient motivées, tant en ce qui concerne la culpabilité que la sanction prononcée.

L’obligation de motivation est d’ailleurs clairement précisée : « au regard des faits de l’espèce et de la personnalité de leur auteur ainsi que de sa situation », obligeant ainsi le juge à épuiser toutes les possibilités offertes par la loi, en termes d’éventail de peines, avant de prononcer une peine ferme. Il s’agit là d’une garantie pour tous les justiciables concernés.

Quant à l’ajournement du prononcé de la peine, il est un nouvel outil destiné à mieux personnaliser, adapter et affiner la sanction, à faire du « cousu main », notamment lorsque la juridiction saisie dispose de peu ou pas d’éléments pour prononcer la peine la plus efficace. C’est le cas lors des audiences de comparutions immédiates, de plus en plus fréquentes et « grandes pourvoyeuses d’incarcérations », pour reprendre les termes de Dominique Raimbourg.

Le secteur associatif socio-judiciaire pourrait légitimement être mandaté, au même titre que le service pénitentiaire d’insertion et de probation, pour conduire des mesures d’enquête aux fins d’investigations complémentaires sur la personnalité et la situation du prévenu, ou de contrainte pénale.

Cette césure du procès aura bien d’autres vertus : vérifier la volonté d’amendement, investiguer sur la personnalité, vérifier les garanties de représentation, indemniser la victime.

C’est d’ailleurs pour garantir les droits des victimes que je soutiendrai, au nom du groupe, un amendement visant à permettre sans délai son indemnisation partielle ou totale.

De nombreux pays appliquent depuis plusieurs années et avec succès cette césure du procès pénal, en ciblant des publics prioritaires sensibles à la réitération. Une expérimentation inspirée du modèle canadien est d’ailleurs menée actuellement à Bobigny auprès des toxicomanes. Il serait intéressant d’en faire une évaluation précise avant, le cas échéant, de généraliser à l’ensemble du territoire ce type de dispositif.

S’agissant des peines plancher, force est de constater qu’après sept ans d’application, leur caractère dissuasif est bien à la peine.

De moins en moins prononcées par les juridictions pénales, les peines plancher ont fait augmenter les durées d’incarcération. Le nombre de détenus aggrave de facto les mauvaises conditions d’incarcération, ce qui prive ceux qui ont purgé leur peine de la possibilité de se préparer à la sortie. En outre, la complexité des textes et le caractère aléatoire de leur application en font une peine inique et incomprise de l’opinion publique.

Il en est de même pour le sursis simple, dont les conditions de révocation, particulièrement rigides, contredisent le principe de l’individualisation des peines.

En abrogeant les automatismes, on évite les oublis, les erreurs, et l’on redonne au juge toute liberté d’appréciation dans le choix de la juste peine. On remet enfin le juge à une place qu’il n’aurait jamais dû quitter.

J’en viens à la disposition figurant au cœur du projet de loi, celle de la contrainte pénale. Il s’agit bien d’une peine nouvelle, totalement autonome de la peine d’emprisonnement, et qui a vocation à devenir à terme – du moins nous l’espérons – la peine de référence pour tous les délits. Dans le texte soumis à notre appréciation, la contrainte pénale s’applique seulement aux délits punis au plus de cinq ans d’emprisonnement, mais en cohérence avec les autres peines, et par souci d’efficacité, je proposerai qu’elle soit étendue à tous les délits, car elle s’apparente à un suivi très renforcé.

La durée de la contrainte pénale sera fixée par la juridiction de jugement et comprise entre six mois et cinq ans. La mise à exécution de son contenu se fera sous le contrôle du juge d’application des peines, après évaluation de la situation et de la personnalité du condamné. À nouveau, l’objectif est d’assurer l’individualisation de la peine.

Cette évaluation préalable, très affinée, à laquelle notre système judiciaire n’est pas habitué, est une nouveauté. Le suivi méticuleux auquel elle donnera lieu est la clé du succès de la réforme, le moyen d’éviter la commission de nouvelles infractions. Cela implique un effort dans la formation initiale et continue des personnels de probation.

Vous l’aurez compris, madame la garde des Sceaux, la majorité parlementaire dans son intégralité – mais aussi, je l’espère, les parlementaires les plus progressistes de l’opposition et tous les républicains sachant se détacher de vaines et dangereuses polémiques politiciennes – soutiendra sans réserve ce projet de loi novateur, ce projet qui fait appel à notre intelligence. C’est au prix de cet effort et du renoncement aux illusions que nous parviendrons à restaurer la confiance, à réconcilier tous les maillons de la chaîne pénale et à réduire la délinquance de façon à favoriser le mieux-vivre ensemble.

M. Michel Zumkeller. Vous avez parlé, monsieur le rapporteur, de « constat attristant », de « malaise de la justice » : c’est un diagnostic que nous pouvons partager. La question est de savoir si ce texte est en mesure de lutter contre un tel malaise, lequel n’est pas sain pour une démocratie. Le groupe UDI, malheureusement, éprouve quelques craintes sur ce sujet.

Tout d’abord, le texte ne propose qu’un angle d’attaque, cette fameuse surpopulation carcérale. Tout en reconnaissant que la prison n’est qu’une option parmi de nombreuses autres, nous pensons tout de même que la sanction est importante.

Par ailleurs, il existe d’autres enjeux, le premier étant que les peines soient réellement exécutées : c’est la première réponse que l’on doit apporter aux victimes. Or, sur ce point, le projet de loi me paraît un peu faible. Au cours de la précédente législature, j’ai signé un rapport sur les bureaux d’exécution des peines : il serait utile de renforcer ce dispositif afin de mieux faire comprendre au justiciable la nature du geste commis et de montrer aux victimes qu’une vraie sanction est prononcée.

D’autres mesures proposées – la contrainte pénale, l’examen automatique de la libération conditionnelle aux deux tiers de la peine, la suppression des peines plancher – sont de nature à nous inquiéter, car elles ne vont pas dans le sens d’une reconnaissance de la sanction.

Vous affirmez que l’échelle des peines n’est pas modifiée, et vous souhaitez confier à une personnalité la réflexion sur ce sujet important. Ne serait-il pas temps de remettre à plat notre système judiciaire, d’organiser, à l’instar du Grenelle de l’environnement, un « Vendôme de la justice » ? Notre système, en tout cas, le mérite. Les juges, en effet, font un travail insuffisamment reconnu. Il serait donc utile que les maillons de la chaîne pénale prennent le temps de réfléchir à sa reconstruction. Plutôt que d’empiler les réformes, comme nous avons d’ailleurs contribué à le faire, et plutôt que de faire une réforme de plus, il serait souhaitable de tout remettre à plat afin de lutter contre ce fameux malaise de la justice.

Mme Élisabeth Pochon. Nous étudions enfin le projet de loi relatif à la lutte contre la récidive et à l’individualisation des peines. Sur ce sujet, j’appelle nos collègues de l’opposition à faire preuve de modestie et à éviter de nous donner des leçons, tant les mesures adoptées lors de la dernière législature ont donné de faibles résultats. Ces mesures ont affecté le lien social, et nous en payons le prix quotidiennement, en particulier ces temps-ci.

C’est face à ce constat de l’échec de la politique pénale menée ces dernières années et d’une machine judiciaire éreintée par les dispositions successives que nous nous apprêtons à agir.

Le quinquennat précédent s’est caractérisé par une inflation législative, des tensions, une déstabilisation des magistrats et des personnels de justice, sans que cela se traduise par une plus grande efficacité de la lutte contre la récidive ou une réduction du sentiment d’insécurité des Français. Cette approche de la justice n’a fait exacerber les divisions en matière de délinquance et de réponse pénale, au point d’emporter le débat public au-delà de toute rationalité : dans ces conditions, toute volonté de réfléchir autrement à ces questions est assimilée à un insupportable laxisme.

On ne peut continuer à faire croire que la droite prendrait soin des victimes et sanctionne, tandis que la gauche se soucierait d’abord des délinquants en veillant à leur trouver des excuses. Il faut se tenir éloigné de ces clivages dépassés, de ces dogmatismes, de ces jugements à l’emporte-pièce.

Ce qui anime la majorité de gauche autour de ce projet de loi, c’est la recherche d’une plus grande efficacité de la justice pénale et la volonté de dépassionner le débat, afin de réconcilier enfin les Français et la justice. Nous revendiquons cet esprit de responsabilité par égard pour tous les citoyens et au nom d’une société apaisée.

Nous voulons une réponse pénale juste, adaptée, rapide, et des sanctions proportionnées et efficaces. Nous voulons repenser le droit de la peine et l’exécution de celle-ci à partir de la question centrale de la prévention de la récidive, et sortir des injonctions contradictoires qui ont prévalu lors des précédents textes.

Ce projet de loi propose un régime de l’exécution des peines et renforce le suivi et le contrôle des personnes condamnées. La lutte contre la récidive est une priorité car celle-ci est la plaie de la politique pénale. La récidive fait peur, mais il faut que la société accepte le fait que sortir de la délinquance prend du temps et que la prison n’est pas toujours une solution.

La détention est une rupture sociale, familiale et professionnelle. La prison est parfois utile quand elle permet de « marquer le coup », mais suffit rarement. Il convient d’aider le délinquant à prendre une autre trajectoire. Laisser entendre qu’il suffirait de doubler les peines ou de créer des peines plancher pour les récidivistes est une erreur, voire une faute.

Les aménagements de peine ne sont pas des « faveurs » accordées aux détenus. Le faire croire, c’est duper la société, c’est nier l’utilité sociale de ces aménagements, ainsi que leur efficacité dans la lutte contre la récidive. On veut faire croire que le contrôle effectué par le juge et par les services de probation n’aurait pas de caractère contraignant, et que le condamné n’aurait pas à satisfaire à certaines obligations.

Afin de lutter efficacement contre la récidive, nous proposons d’empêcher les sorties de détenus sans préparation et sans suivi – ce que l’on appelle des sorties « sèches » – et de supprimer les mesures automatiques qui empêchent le juge et les conseillers de probation de travailler efficacement.

La sortie de prison des personnes détenues est aujourd’hui mal encadrée, faute d’être préparée suffisamment en amont : 80 % des détenus sortent de prison sans aucune mesure de contrôle ou de suivi. Résultat : 63 % des personnes qui sortent sans aménagement de peine et 39 % de celles qui sortent sous le régime de la libération conditionnelle font par la suite l’objet d’une nouvelle condamnation.

La réforme prévoit donc une procédure spécifique pour mieux encadrer ces sorties. Un dispositif de retour progressif et encadré à la liberté sera mis en place : la libération sous contrainte. Les détenus condamnés à une peine inférieure ou égale à cinq ans feront obligatoirement l’objet, aux deux tiers de la peine, d’un examen de leur situation sur le plan social et criminologique. En fonction du résultat de cet examen, et après avis de la commission d’application des peines, le jugera décidera de la libération sous contrainte ou du maintien en détention.

Ce texte appelle à la mobilisation générale. Il renforce le rôle des services de police et de gendarmerie dans le contrôle des obligations et des interdictions imposées aux personnes condamnées ou sous contrôle judiciaire, en complétant les informations devant figurer dans le fichier des personnes recherchées, et en leur permettant de procéder à des visites domiciliaires et de prendre des mesures de retenue.

Il incite également les services publics et les collectivités locales à participer aux programmes de réinsertion, car les justiciables et les condamnés ne sont pas les administrés du seul ministère de la Justice. La réforme inscrit dans la loi l’engagement des services de l’État et des collectivités territoriales en vue de favoriser l’accès des condamnés aux dispositifs d’insertion de droit commun. Je présenterai un amendement visant à associer également les parlementaires, en prévoyant leur participation aux conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD).

Il s’agit là d’une véritable réforme de la justice pénale, une réforme efficace qui ne joue ni sur les peurs ni sur la polarisation de la société, une réforme qui exprime notre confiance envers les magistrats et les personnels de la justice, de la police et de l’administration pénitentiaire. Son objectif est clair : huiler le mécanisme judiciaire.

L’efficacité d’une réforme pénale ne doit pas se juger seulement aux effets ponctuels qu’elle peut avoir sur l’opinion publique, mais à sa capacité à durer et à traverser les alternances politiques. Soyez assurés que ce sera le cas de celle-ci, et nous pouvons en être fiers.

Il convient de substituer à la culture de l’enfermement celle du contrôle : voilà l’objet de ce texte équilibré.

M. Philippe Goujon. Bien que vous considériez nos critiques comme « inqualifiables », madame la garde des Sceaux, je vais en rajouter.

Je partage l’analyse de mes collègues Zumkeller et Fenech, aussi bien sur le plan politique que sur le plan juridique. Ces critiques devraient conduire au retrait d’un texte qui ne peut que faire exploser la délinquance et la criminalité dans notre pays – qui ont déjà beaucoup augmenté récemment.

Il faut vous reconnaître, madame la garde des Sceaux, une certaine cohérence, puisque ce projet de loi s’inscrit dans le droit-fil de la circulaire de politique pénale du 19 septembre 2012, qui prescrivait aux procureurs de s’assurer que « les modalités d’exécution des peines de prison tiennent compte de l’état de surpeuplement des établissements pénitentiaires », du rapport de M. Dominique Raimbourg, qui ne proposait rien moins qu’un numerus clausus pour les prisons, et de la conférence dite « de consensus » sur la prévention de la récidive, qui considérait que la récidive faisait partie du parcours de réinsertion. Quoi de plus symptomatique de votre embarras à punir que l’abrogation par l’article 11 du titre préliminaire de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 et la suppression de toute référence à la sanction du condamné et au sens de la peine ?

Loin de la prévenir, ce texte favorisera la récidive.

En premier lieu, il abroge les peines plancher, dont le Conseil constitutionnel avait reconnu la conformité aux principes d’individualisation et de nécessité des peines. Pourtant, la proportion de peines minimales prononcées était identique en 2007, avant l’adoption de la loi, et en 2011 : de l’ordre de 40 %. Si, dans près de 60 % des cas, les juges s’écartent des quanta recommandés, les délinquants concernés sont des récidivistes, dont le profil justifie l’application d’une peine plancher. En outre, les juges recourent aux peines plancher de manière ciblée, puisque ces peines sont prononcées à plus de 60 % contre des auteurs de violences aux personnes et de délits sexuels.

Vous avez dit que cette mesure était insuffisante parce qu’elle ne concernait que les cas de récidive légale ; les amendements que nous proposons visent précisément à ce qu’elle s’applique aux cas de réitération d’infractions. À la fin de la précédente législature, une proposition de loi en ce sens avait d’ailleurs été adoptée en première lecture. C’est bien évidemment un tel outil pour lutter contre la délinquance qu’attendent nos concitoyens.

Il convient enfin de préciser que 40 % des prisonniers qui bénéficient d’une libération conditionnelle et 45 % des personnes condamnées à une peine alternative à la prison récidivent. Ces dispositifs ne sont pas la panacée ! Il serait par conséquent irresponsable de se priver d’un outil tel que les peines plancher dans le code pénal.

Le projet de loi va même encore plus loin, puisqu’il dispense les mineurs de la contrainte pénale, alors que ceux-ci étaient concernés par les peines plancher.

Nous pensons que vous faites fausse route. Ce projet prépare, non pas la réinsertion des condamnés, mais leur impunité. Il inverse la logique de l’amendement des condamnés, puisqu’en cas de nouvelle condamnation, le juge devra désormais motiver la révocation du sursis, et non plus son maintien : il n’y aura plus de probation. En outre, cela ne manquera pas d’alourdir la charge de travail et, partant, le risque d’erreur judiciaire. Il est très contestable d’altérer ainsi la nature du sursis et de priver les juges de cet outil, qui ne se distinguera plus de la peine de contrainte pénale.

Cette tendance à une limitation de l’autonomie de décision du juge se retrouve dans le fait qu’avant de prononcer une peine d’amende, le juge devra désormais obligatoirement tenir compte des ressources du délinquant, alors qu’il ne s’agissait auparavant que d’une faculté qui lui était offerte. Paradoxalement, on revient ainsi à une forme d’automaticité. On sait pourtant que nombre de délinquants organisent sciemment leur insolvabilité. Le rapporteur va encore plus loin en présentant des amendements prévoyant que le juge pourra réduire cette amende en cas de bon provisionnement et que les sommes non réclamées par les victimes iront, non pas aux associations de victimes, mais aux associations de contrôle judiciaire !

Ce texte s’appliquera même aux récidivistes et aux délinquants auteurs d’actes graves punis de cinq ans de prison, dont la peine pourra se voir écourtée par le juge au bout d’un an d’observation. Un amendement de Mme Capdevielle propose même que cela concerne tous les délits ! Et si le condamné récidive pendant qu’il effectue sa peine de contrainte pénale, il n’encourra d’emprisonnement ferme que pour une durée limitée à la moitié de celle-ci. Quel effet d’aubaine pour les délinquants : il leur suffira de bien se tenir pendant un an pour être relâchés ! Cela risque d’ailleurs de soulever des difficultés d’ordre constitutionnel, au regard du principe d’égalité devant la peine, puisque, pour un même délit, un condamné pourra bénéficier soit de la contrainte pénale, soit du sursis avec mise à l’épreuve.

Le texte favorise également la libération quasi automatique des détenus aux deux tiers de leur peine, y compris celle des délinquants dangereux condamnés à cinq ans de prison, voire à la réclusion criminelle à perpétuité.

Le manque de sérieux du projet se manifeste aussi à travers l’étude d’impact, qui prévoit de 16 000 à 60 000 condamnations à la contrainte pénale, ce qui reviendrait à « écluser » la totalité des 80 000 peines en attente d’application. De même, cette étude évalue le besoin de recrutement des services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP) à entre 210 et 954 conseillers, soit un rapport de 1 à 5. On peut s’interroger sur le coût de ces recrutements, qui pourrait aller jusqu’à 6 millions d’euros dans l’hypothèse haute. Quoi qu’il en soit, il sera difficile d’assurer le suivi de tous les condamnés que vous comptez placer sous le régime de la contrainte pénale. Ne risque-t-on pas de voir relâcher dans la nature, sans moyen de les contrôler, des milliers de condamnés aux profils criminels les plus variés ?

Dans une récente étude, Pierre Victor Tournier indiquait que 51 % des peines prononcées en 2012 comprennent de la prison et que, dans ces 51 %, seuls 21 % comportent de l’emprisonnement ferme, tandis que 30 % sont assortis d’un sursis simple ou d’un sursis avec mise à l’épreuve : on est loin d’une surinflation carcérale ! Il évoquait aussi certains dysfonctionnements : par exemple, les JAP reconnaissent qu’en région parisienne, il est impossible de procéder à un contrôle méticuleux des condamnés incarcérés. Les centres départementaux chargés de gérer les alertes ne disposent pas de permanence le week-end, et les JAP suivent chacun 120 dossiers, contre 20 au Canada – sans compter les délinquants qui peuvent récidiver sous bracelet électronique. Les recrutements que vous prévoyez seront-ils suffisants ?

Le texte risque d’être encore aggravé par les amendements de notre rapporteur, qui prévoient l’abrogation de la rétention de sûreté appliquée aux criminels les plus dangereux, ainsi que la dépénalisation des petits délits de masse – cela inclura-t-il l’usage de stupéfiants ?

M. le rapporteur. Vous faites erreur, monsieur le député : aucun de mes amendements ne prévoit l’abrogation de la rétention de sûreté.

M. Philippe Goujon. Veuillez m’excuser, monsieur le rapporteur : cet amendement est en effet présenté par vos alliés écologistes.

Pour conclure, cette réforme, combinée à des moyens probablement insuffisants, refuse de tirer la leçon des difficultés de suivi des personnes actuellement placées en aménagement de peine. Bref, tous les éléments sont réunis pour provoquer dans notre pays une nouvelle hausse de la criminalité, de la délinquance et du nombre de victimes.

M. Guy Geoffroy. Ce n’est pas, madame la ministre, en disqualifiant par avance ce que nous aurions à dire, et, monsieur le rapporteur, en réfutant la nature profondément idéologique de ce texte, que vous réussirez à convaincre l’opinion publique !

Au début du mois de juillet 2007, j’ai eu l’honneur d’être le rapporteur du projet de loi instituant des peines minimales d’emprisonnement en cas de récidive, ce que l’on a appelé le dispositif des « peines plancher ». À l’époque, plusieurs députés, pour certains encore présents, se sont opposés de toutes leurs forces à ce type de peines, au motif qu’elles étaient automatiques et qu’il s’agissait d’une violation fondamentale du principe d’individualisation des peines. Lorsque, quelques mois après, j’ai eu à mener avec Christophe Caresche l’habituel travail de contrôle de la mise en œuvre de la loi, nous avons abouti au constat inverse : les juridictions où nous nous sommes rendus nous ont déclaré que seulement 50 à 55 % de peines plancher étaient prononcées. On ne pouvait indiquer plus clairement qu’il n’existe pas d’automaticité de la peine ! Le dispositif se mettait alors en place. Depuis lors, nombre de magistrats m’ont fait savoir l’intérêt que ce dispositif présentait à leurs yeux, en dépit de tout ce qu’ils en avaient pensé a priori.

Vous ressortez aujourd’hui les mêmes arguments qu’il y a sept ans, bien qu’ils aient été totalement invalidés entre-temps ! Et vous prétendez, monsieur le rapporteur, ne pas faire œuvre idéologique ?

Il est vrai que pour justifier la suppression des peines plancher vous utilisez un argument bien paradoxal : vous affirmez qu’il ne sert à rien de les conserver puisqu’elles représentent une part extrêmement faible des peines prononcées et que leur impact est limité du fait qu’elles ne s’appliquent qu’à la récidive légale – sous-entendant que si elles étaient appliquées aux cas de réitération, ce serait plus cohérent. Et bien, nous allons vous aider à être cohérent ! Nos amendements visent à ce que les peines plancher, non seulement ne soient pas supprimées, mais qu’elles soient appliquées aux cas de réitération, et non pas seulement à ceux de récidive légale, qui correspondent à un nombre très faible de situations pénales.

Votre combat, exclusivement idéologique, est un mauvais combat. Je ne suis pas de ceux qui estiment que hors la prison il n’y a point de salut, mais en mettant les grands principes – dont vous n’avez pas le monopole – devant la réalité, vous commettez une bien mauvaise action contre la justice et contre notre pays tout entier. Le mieux serait que vous preniez le temps de réfléchir et que vous retiriez ce texte funeste.

M. Jacques Valax. Je vous remercie, madame la ministre, pour la qualité de votre exposé, et surtout pour le calme, la pondération, l’humanité et l’équilibre dont vous avez fait preuve, qui tranchent avec les propos excessifs de notre collègue Geoffroy. Je veux aussi saluer la persévérance et la rigueur intellectuelle de notre rapporteur, qui a produit un travail de fond étranger à tout esprit de polémique.

Ce texte rompt avec de vieux réflexes. À une époque pas si ancienne, l’émotion primait sur la raison : chaque fait divers, fortement médiatisé, était le prétexte à un nouveau texte de loi. Cela a rendu le système pénal complètement illisible et le plus grave, c’est que le sens de la peine s’est inexorablement perdu.

Le présent projet de loi entend remédier à cette situation. Il comprend deux volets : le premier rétablit le principe d’individualisation des peines, auquel je suis particulièrement attaché ; le second tend à prévenir la récidive, notamment en évitant les « sorties sèches » de prison. Ce projet a aussi la volonté de restituer aux magistrats leur rôle, dans toute sa puissance.

Nos débats devraient être l’occasion de dresser un bilan objectif de la politique judiciaire de notre pays. J’espère que l’on saura éviter les raccourcis, les postures idéologiques et les formules démagogiques dangereuses. Il faudra aussi lutter contre la désinformation, car nous en avons été victimes dès l’annonce du texte : non, il ne s’agit pas de vider les prisons ou de faire preuve de laxisme à l’égard des personnes qui commettent des crimes ou des délits ; oui, nous avons la préoccupation des victimes. L’essentiel n’est pas la sévérité, mais l’exécution effective d’une sanction adaptée, dans un délai raisonnable, et avec une prise en charge pertinente et proportionnée, afin que l’on puisse prévenir la récidive. C’est pourquoi j’estime que ce projet de loi va dans le bon sens.

M. Philippe Gosselin. Évitons les mauvais procès : nous avons tous à cœur l’efficacité de la justice, la recherche d’une réponse pénale adaptée et l’intérêt de la société. En revanche, nous avons sur ces sujets des points de vue différents – c’est le principe même de la démocratie.

Nous souhaitons tous prévenir la récidive, dans l’intérêt des victimes et de l’ensemble de la société, de même que nous sommes tous attachés au principe fondamental de notre droit qu’est l’individualisation des peines. En la matière, le présent projet de loi n’invente rien : ce principe est déjà appliqué – et vous le savez fort bien.

En revanche, vous comprendrez que nous éprouvions quelque inquiétude devant ce qui ressemble fort à une opération « portes ouvertes » dans les prisons. Ce texte masque en réalité la volonté de stopper le programme de construction des prisons qui avait été adopté durant la précédente législature. Il existe une surpopulation carcérale ; or, plutôt que d’apporter des solutions raisonnables, vous préférez casser le thermomètre.

J’ai visité il y a quelques semaines plusieurs établissements pénitentiaires de mon département. Les conditions de vie y sont indignes, avec des cellules qui accueillent jusqu’à douze personnes, entassées au sol sur des matelas. Quelles que soient la qualité de l’encadrement et la bonne volonté de chacun, il arrive un moment où le compte n’y est plus !

Je ne suis pas opposé par principe à des peines de substitution, comme le bracelet électronique ou des travaux d’intérêt général, mais on ne peut pas généraliser ces mesures, précisément à cause du principe d’individualisation des peines ! À un moment où un autre, la réalité va finir par vous rattraper, et alors il faudra bien que vous engagiez un programme de modernisation des établissements et de construction de nouvelles places.

Vous proposez une réponse inadaptée à une situation explosive. Nous émettons des réserves très fortes sur ce texte et nous présenterons plusieurs amendements en vue de le modifier.

Mme Cécile Untermaier. Chers collègues de l’opposition, l’opinion attend surtout de nous un travail responsable et un comportement exemplaire ! Il me semble que les principaux acteurs de ce texte satisfont pleinement à cette exigence.

Je veux saluer en particulier la qualité et le sérieux des analyses menées en amont du projet de loi, notamment la conférence du consensus et l’étude d’impact, l’approche pragmatique du rapporteur, qui a mené de nombreuses auditions, et le travail de restitution réalisé par nos collègues Colette Capdevielle et Élisabeth Pochon.

Il s’agit d’un texte cohérent, qui souhaite répondre à un constat d’échec en matière de lutte contre la récidive et la réitération. Nous devrions tous nous rassembler pour promouvoir une nouvelle orientation plus favorable au bien-être de nos citoyens. Ce projet de loi promeut à cette fin une approche globale et tend à mobiliser les différents ministères, à mettre fin aux dysfonctionnements et au manque de coopération entre les services, et à rassembler la justice, la police et la gendarmerie autour d’un même objectif. C’est une tâche suffisamment difficile pour que nous nous y attelions tous !

Ce texte vise à l’efficacité, non à la permissivité, et il est en phase avec l’évolution de notre société. Je veux à mon tour insister sur les avancées qu’il permet : la définition de la peine ; l’amélioration du suivi des condamnés ; la définition des droits de la victime ; la création d’une nouvelle peine, la contrainte pénale, au cœur de la lutte contre la récidive et la réitération – car on sait bien que l’emprisonnement n’est pas la réponse adaptée à de nombreux délits et que, pour beaucoup de condamnés ne représentant pas un danger pour les personnes, un emprisonnement coûteux et destructeur n’est pas une solution.

Il s’agit, non pas d’une réforme qui bouleverserait notre système, mais d’un projet de loi créatif, équilibré et sage – peut-être même certains d’entre nous resteront-ils sur leur faim. Sur un sujet aussi grave, il convient en tout cas d’éviter les passions politiciennes. C’est pourquoi je souhaiterais que nous nous retrouvions tous, de manière responsable, autour de ce texte, qui est au service de nos concitoyens.

M. Philippe Houillon. Ce « projet de loi relatif à la prévention de la récidive » devrait tendre, sauf erreur, à adopter des mesures visant à réduire le nombre d’actes de récidive. De ce point de vue, il paraît logique que l’on travaille sur la personnalisation des peines, les peines de substitution, en d’autres termes sur la « dentelle ». Que ces mesures soient bonnes ou non, c’est un autre débat, mais la démarche intellectuelle peut s’admettre et, sur l’objectif, on ne peut qu’être d’accord.

Le problème, c’est qu’il y aura des cas où la prévention ne fonctionnera pas ; on aura donc affaire à des actes de récidive. C’est là que le bât blesse, car, au lieu de bien marquer la différence entre ces derniers et les situations de primo-délinquance, vous mettez les deux au même niveau. Ce faisant, vous envoyez un message de permissivité – or en matière de prévention de la récidive, les messages sont extrêmement importants.

Il ne paraît pourtant pas anormal de dire à quelqu’un qui, en dépit des avertissements, réitère une infraction, que l’on va passer à un niveau de sanction supérieur – a fortiori si l’on avait fait de « la dentelle » pour éviter toute récidive. En envoyant le message exactement inverse, ce texte contribue à une opération de déstructuration de la société française qui s’était déjà manifestée sur d’autres textes.

M. Alain Vidalies. Au fur et à mesure que la discussion avance, on note les contradictions de l’opposition par rapport au choix qui avait été fait d’un angle d’attaque politicien, probablement destiné à l’extérieur.

Le débat n’est pourtant pas nouveau. Il avait déjà eu lieu, en commission, dans l’hémicycle et dans l’ensemble du Parlement, et visait à répondre à ces questions fondamentales que sont l’efficacité de la peine et la lutte contre la récidive.

Si j’interviens alors que je ne l’avais pas prévu, c’est que j’ai lu dans l’exposé des motifs de l’amendement CL 103, visant à la suppression de l’article 1er, cette phrase incroyable : « Cet article doit être supprimé parce qu’il est symptomatique de l’idéologie qui sous-tend ce texte : il ne s’agit plus de juger les faits, mais de juger les individus. » Vous rendez-vous compte du niveau de régression de la pensée collective que cela révèle ?

Or, hormis M. Fenech – dont je constate la cohérence –, les signataires de cet amendement ont dit exactement l’inverse durant leurs interventions. Si M. Gosselin estime que nous sommes tous attachés au principe de l’individualisation des peines, pourquoi fait-il dans le cadre de cet amendement un aussi mauvais procès au texte ? En quoi y a-t-il une rupture par rapport au débat sur le projet de loi pénitentiaire ? Il serait instructif de regarder ce que chacun avait déclaré à l’époque !

Si ma démonstration ne vous convainc pas, sachez que le sénateur Jean-René Lecerf, l’un des meilleurs spécialistes de ces questions à l’UMP, a fait dans une interview à Libération des déclarations que nous n’aurions jamais osé faire : il dit que ce projet de loi est dans la continuité de la loi pénitentiaire et que le présenter comme laxiste est « de la folie furieuse ». Admettez que nous avons été plus modérés que lui !

Le fond de l’affaire, c’est que votre fantasmagorie de la gauche vous conduit à présenter ce texte comme l’expression d’un supposé laxisme qui ignorerait les exigences de la République en matière de répression et de protection des victimes, alors qu’il ne vise qu’à l’efficacité.

Ce qui est en jeu, comme l’a bien rappelé le rapporteur, c’est l’échec d’une politique – dont la responsabilité ne vous incombe pas plus qu’à nous. Pourquoi ne réussit-on pas à obtenir plus de cohérence, voire plus de cohésion entre la justice, la police et l’administration pénitentiaire ? Au lieu de chercher à donner des réponses sensées à cette question, nous nous engageons dans un débat incohérent, qui n’a rien à voir avec le texte. Voyez Philippe Houillon, qui fait une démonstration sur le fait que le texte aboutira à traiter les récidivistes comme les autres délinquants, alors que c’est exactement le contraire !

Ayez une lecture claire du texte et cessez de dire qu’il porte un message anti-carcéral. Personne ici ne propose de fermer des prisons ! En revanche, nul n’ignore que l’emprisonnement peut avoir des effets néfastes sur certains individus, qu’il peut être un facteur criminogène, et qu’il faut de ce fait mettre en place un suivi des personnes emprisonnées.

Par ailleurs, l’administration pénitentiaire aimerait bien ne pas avoir à gérer ce que la société ne sait pas traiter, notamment des malades. Pourquoi ne pas en parler ? On ne met pas en prison des gens seulement pour purger une peine, sans même leur procurer de suivi – qui plus est s’ils sont malades ! Pourquoi ignorer cette réalité ? N’est-ce pas un problème pour tous les humanistes, de droite comme de gauche, que 30 % des personnes incarcérées ne réussissent pas le test de lecture ? Cela ne marque-t-il pas l’échec d’une éducation ? Autant de questions qui ne sont pas spécifiquement de gauche !

Pour y répondre, nous voulons une loi qui vise à l’efficacité. Je pense que vous faites fausse route en faisant de ce texte ce qu’il n’est pas, alors que les Français attendent un véritable débat républicain.

M. Éric Ciotti. Ce projet de loi marquera négativement la législature, et je veux dire l’inquiétude qu’il m’inspire. « Il repose sur un socle de légitimité fragile », écrivait d’ailleurs l’actuel Premier ministre, alors ministre de l’Intérieur, au président de la République. Il est surtout dangereux, car il implique un véritable désarmement pénal. Certains parlementaires de la majorité ont tenté de supprimer la notion d’autorité parentale lors de la discussion de la proposition de loi qui lui était consacrée ; le vôtre, madame la garde des Sceaux, fragilisera la notion de sanction pénale : malgré son objectif affiché de lutter contre la récidive, il accroîtra très sensiblement la délinquance, j’en fais dès aujourd’hui le pari.

Nous ferons donc tout pour empêcher son adoption ; d’ailleurs, peut-être qu’au fil des navettes parlementaires, le Premier ministre, dans un sursaut de conscience, se souviendra-t-il de la position qu’il exprimait lorsqu’il était ministre de l’Intérieur. Si néanmoins le texte devait être voté, il aurait des conséquences très graves pour notre pays et la sécurité de nos concitoyens. Il repose de surcroît sur une idéologie, dont se font l’écho ces experts que l’on sollicite à chaque fois, selon laquelle notre pays appliquerait le « tout carcéral ». Sur ce point, madame la garde des Sceaux, je vous renvoie à l’étude de la Statistique pénale du Conseil de l’Europe (SPACE), publiée il y a une quinzaine de jours, qui indique que la France est l’un des pays d’Europe qui recourt le moins à l’incarcération. C’est donc sur la foi d’une fable idéologique que vous avez conçu ce projet de loi, qui tend à faire largement décroître la population carcérale. M. le rapporteur, dont je veux sur ce point saluer l’honnêteté, a d’ailleurs reconnu, dans une récente interview accordée à un site spécialisé, que le texte aurait pour conséquence de vider les prisons, même si ce n’est pas son objectif. L’étude d’impact du Gouvernement le démontre d’ailleurs elle-même assez clairement.

L’étude « SPACE » précise par ailleurs que la France est aussi l’un des pays européens où la surpopulation carcérale est la plus forte. Ce phénomène tient non au trop grand nombre d’incarcérations, mais au nombre trop faible de places de prison. Je déplore, de ce point de vue, que votre texte soit en totale opposition avec la loi de programmation relative à l’exécution des peines qui, adoptée sous la précédente mandature, était issue du rapport que j’avais remis au président de la République. Ce rapport fixait un objectif de 80 000 places de prison à l’horizon 2017. Je déplore, madame la garde des Sceaux, la suppression des peines plancher, car elle aura des conséquences très graves sur la récidive. Pour paraphraser un représentant du syndicat des commissaires auditionné par la mission d’information sur la lutte contre l’insécurité que préside M. Jean-Pierre Blazy, ce n’est pas la prison qui crée la récidive, c’est la récidive qui crée la prison. De fait, le parcours des personnes détenues révèle très souvent un long passé de délinquance.

En envoyant aux délinquants un message de laxisme, le texte aura malheureusement des conséquences immédiates sur la sécurité. Pour toutes ces raisons, auxquelles s’ajoute l’inopportunité de la procédure accélérée, je m’y opposerai.

M. Jean-Frédéric Poisson. Je comprends le mécontentement de nos collègues de la majorité face à nos critiques, mais l’on ne peut faire litière de celles qu’adressait l’actuel Premier ministre à un texte qui, que je sache, n’a pas changé depuis. Faut-il en conclure que le Premier ministre et sa majorité sont revenus à résipiscence ?

J’en viens, monsieur Vidalies, à l’amendement que vous évoquiez et à son exposé sommaire. Entre la matérialité du délit et la responsabilité de celui qui le commet, la pondération, c’est vrai, est difficile. Une première école de pensée considère que le fait social l’emporte sur la responsabilité personnelle ; une seconde considère que c’est l’inverse.

M. Alain Vidalies. La vérité est sans doute entre les deux.

M. Jean-Frédéric Poisson. J’en suis d’accord ; mais précisément, je partage la crainte dont témoigne cet exposé sommaire, car la prévalence de la responsabilité personnelle sur le fait nous ferait changer de paradigme juridique.

Je veux enfin, monsieur le président, élever une protestation, au nom de mon groupe, sur l’organisation de nos travaux. Je souhaitais vous en entretenir ce matin mais nous n’avons pu entrer en contact, pour des raisons qui tiennent aux arcanes de l’informatique. En premier lieu, le mardi matin est habituellement réservé aux réunions des groupes politiques, même si vous êtes naturellement libre de convoquer la Commission à ce moment-là. Nous sommes cependant au surlendemain d’un scrutin national qui a donné les résultats que l’on sait, et, de plus, des réunions de groupe importantes ont lieu en ce moment même. (Exclamations parmi les députés du groupe SRC.) Au vu des résultats de dimanche, chers collègues de la majorité, vous avez certainement des choses à vous dire aussi…

Par ailleurs, nous siégerons cet après-midi alors que se tiendra, dans l’hémicycle, un débat sur la politique d’accueil des demandeurs d’asile, sujet qui intéresse au premier chef notre Commission ; et ce soir, la séance publique sera consacrée à un débat sur la réforme territoriale, dont le président de la République a annoncé – fort imprudemment, d’ailleurs – qu’elle serait présentée en Conseil des ministres dès la semaine prochaine. Il est difficile d’imaginer que les commissaires aux Lois ne participeront pas à ces débats.

Enfin, le choix du temps programmé peut éviter certains embarras mais, en l’occurrence, il apparaît d’autant plus surprenant que le Gouvernement a décidé d’appliquer la procédure accélérée. Comment expliquer, monsieur le président, que certains membres de la majorité, qui n’avaient pas de mots assez durs pour dénoncer le recours à cette procédure lors de la précédente législature, s’y soient convertis aussi rapidement ? Plus de la moitié des textes examinés au sein de notre commission l’ont été en application de la procédure accélérée. Au vu de l’importance de ses enjeux, le présent texte aurait à tout le moins mérité deux lectures dans chacune des chambres ; c’eût été faire preuve de respect à l’égard du Parlement.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Vos interrogations sont légitimes, monsieur Poisson, et c’est avec plaisir que je vais m’efforcer d’y répondre.

C’est le respect des droits de l’opposition qui nous a conduits à organiser la séance de ce matin. Compte tenu de l’inscription du texte à l’ordre du jour le 3 juin, nous aurions dû examiner les amendements la semaine précédente, donc avant les élections européennes ; le fait de programmer les débats en commission à partir de ce matin a permis de rouvrir le délai de dépôt, si bien que l’opposition, qui n’avait déposé qu’une trentaine d’amendements la semaine dernière, a pu en déposer 313.

Je ne sais si gouverner, c’est choisir, mais présider une commission revient à jongler avec des contraintes. Notre assemblée a l’initiative de l’ordre du jour cette semaine, puisque celle-ci est réservée au contrôle ; et j’ai découvert, comme vous, que deux débats étaient organisés en séance, auxquels la commission des Lois aurait légitimement pu apporter sa contribution puisque les sujets visés relèvent de sa compétence.

Le choix du temps programmé n’entrave en rien l’expression de l’opposition, puisque celle-ci a choisi un cadre de 30 heures alors qu’elle pouvait en solliciter 45.

Quant au recours à la procédure accélérée, il est de la responsabilité du Gouvernement. J’y ai toujours été hostile, et le demeure, car il bride la capacité d’expertise du Parlement ; mais, en l’espèce, le projet de loi a été déposé en octobre 2013, et le rapporteur a pu procéder à plus de 300 auditions : reconnaissez qu’on ne peut pas en dire autant de tous les textes. L’opposition a eu largement le temps de travailler : la qualité de ses amendements en témoigne. Dans ces conditions, l’application de la procédure accélérée ne me paraît pas inconvenante.

M. le rapporteur. Vous soutenez, monsieur Fenech, que l’un de mes amendements aurait pour effet de donner aux détenus plus de droits qu’au reste de la population. Cette allégation est sans fondement et, de surcroît, de nature à éveiller des sentiments de haine chez nos concitoyens, car elle expose à toutes les instrumentalisations. Si la moindre ambiguïté demeurait sur le fond, néanmoins, je serais disposé à modifier le texte pour la lever. Le but est de faire la part, au vu des dossiers, entre ce qui peut être accordé et ce qui ne peut l’être. Nous ferions du tort au Parlement et même à notre pays en laissant planer l’hypothèse d’une discrimination positive en faveur de délinquants justement incarcérés.

Quant au message de laxisme, pour l’instant, c’est principalement l’opposition qui l’envoie. Vous seriez fondés à nous reprocher de vider les prisons si nous avions voté une loi d’amnistie ; mais je rappelle que M. Sarkozy, alors président de la République, avait renoncé, à juste raison, à ce moyen commode de réguler la surpopulation carcérale qu’est le décret de grâce du 14 juillet. Aucune décision nouvelle n’est intervenue depuis.

Troisième observation : les peines plancher et la contrainte pénale ne méritent pas la polémique que vous tentez d’allumer. Je maintiens que les premières ont eu, statistiquement, un rôle minime ; la seconde, sauf à la repenser, n’a pas vocation à absorber la totalité des délits puisque, selon l’étude d’impact, elle ne concernera que de 8 000 à 20 000 personnes – à rapporter aux 160 000 peines d’emprisonnement avec sursis et aux 120 000 peines d’emprisonnement ferme, le dispositif prévu étant essentiellement expérimental.

Enfin, si l’on peut prendre en considération certaines critiques de l’opposition, comment comprendre son silence assourdissant sur la sortie de détention ? Les quelque 90 000 personnes qui entrent en prison chaque année en sortiront un jour ; aussi le grand mérite du texte est-il de prévoir un contrôle à la sortie. En ce domaine, notre volonté est telle que certains de nos amendements vont plus loin que le projet de loi initial. Sont ainsi prévus une coordination, des écoutes téléphoniques, une géolocalisation et même un conditionnement des crédits de réduction de peine. Où est le laxisme ? Nous nous efforçons de prendre en compte la réalité, qui est que, malgré tous nos espoirs, la prison n’est pas un lieu magique où se dissout la délinquance.

Mme la garde des Sceaux. Je vous remercie de ces interventions qui, pour certaines, ont permis d’éclairer le contenu et la portée du texte ; pour les autres, je ne nourris aucune illusion, car cela fait deux ans que l’on entend les mêmes discours. Ce sont donc plutôt les Français que nous entendons convaincre, comme nous nous y sommes déjà employés.

M. Vidalies nous appelle à traiter du fond ; et de fait, aucun d’entre nous n’est indifférent aux situations à l’origine des actes qui font des victimes. Je me bornerai à répondre à M. Fenech et à M. Zumkeller, porte-parole de leurs groupes respectifs : que l’on n’y voie aucune marque d’irrespect envers les autres orateurs.

C’est l’opposition qui est dans le dogmatisme : quoi que nous fassions ou disions, et quels que soient les textes, elle répète depuis deux ans les mêmes éléments de langage. Pourquoi d’ailleurs s’en priverait-elle, au vu de leur succès en termes de marketing ? Pourquoi entrer dans le raisonnement, la précision et la démonstration ?

Quant à l’argument du désaveu de la politique pénale du Gouvernement, il me donne l’occasion de rappeler que notre pays est encore sous l’empire des textes adoptés lors de la précédente législature, sous la responsabilité de l’ancienne majorité. C’est précisément à cet état de fait que le présent texte entend remédier.

Vous avez fait référence à un sondage de mars 2013, commandé par une association à laquelle vous appartenez…

M. Georges Fenech. C’est faux.

Mme la garde des Sceaux. Il n’y avait rien de péjoratif dans mon propos mais, si c’est une erreur, je la corrige.

M. Philippe Goujon. Décidément, il faut faire preuve de vigilance !

Mme la garde des Sceaux. Au vu des accusations fantaisistes que vous réitérez en public, l’appel à la vigilance vous concerne bien davantage !

Selon ce sondage, donc, 75 % des personnes interrogées seraient hostiles à la réforme pénale. Il faut d’abord rappeler qu’elles répondent moins en se fondant sur le contenu du texte que sur votre propagande ; de plus, ce texte est le fruit d’un travail de longue haleine, auquel se sont associés, depuis de nombreuses années, des acteurs des milieux judiciaire, universitaire et politique, y compris à droite. Invoquer des sondages n’est pas dans mes habitudes mais, puisque vous l’avez fait, un autre plus récent, de l’IFOP, l’Institut français d’opinion publique, indique que 60 % des Français sont favorables à la contrainte pénale.

Votre double opposition au projet de loi et à la contrainte pénale, jointe à une inquiétude de voir celle-ci aboutir à un contrôle social, me semble d’ailleurs relever d’une contradiction : à moins de refuser la contrainte pénale au nom des risques du contrôle social, je ne vois pas où est la logique. Reste qu’en elle-même, l’observation a sa pertinence, car de nombreuses mesures liées au contrôle des aménagements de peine ont vu le jour au cours des dernières années, contribuant à élargir le contrôle social ; il est donc difficile de ne pas s’interroger à ce sujet.

Vous avez incriminé la brièveté des délais. Il a fallu, je le rappelle, deux ans pour rédiger le projet de loi, et la conférence de consensus a travaillé pendant six mois. Vous avez mis ses membres en cause, y compris les commissaires divisionnaires, colonels de gendarmerie et associations d’aide aux victimes ; bref, vous mettez tout en cause, et au fond peu importe, car cette posture n’est pas nouvelle. En tout état de cause, si vous qualifiez d’expéditif un processus de deux ans, nous manquerons de vocabulaire pour qualifier votre empressement, au cours de la précédente législature, à voter un nouveau texte à chaque fait-divers qui vous paraissait le justifier.

Pour le reste, nous poursuivrons nos efforts d’explication, certes sans espoir de vous convaincre puisque ce n’est manifestement pas le texte lui-même qui vous intéresse : le droit opposable au logement ou à l’emploi, dont vous prétendez qu’il figurait dans la version initiale du projet, n’a par exemple jamais existé. L’article 12 prévoit que « chacun veille, en ce qui le concerne, à ce que les personnes condamnées accèdent de façon effective à l’ensemble des droits de nature à faciliter leur insertion ». Si l’on veut réinsérer les personnes concernées, il faut bien leur donner accès à des services de droit commun ! Comment prétendre lutter contre la récidive et créer les conditions objectives – l’absence de logement, d’emploi, de formation et de perspective – qui la suscitent ? La récidive n’est pas qu’un mot. Ce sont de nouveaux actes, donc de nouvelles victimes. Les personnes qui sortent de prison ont purgé leur peine et, sauf si le magistrat l’a décidé, elles n’ont pas perdu leurs droits civiques. L’État a donc l’obligation d’assurer les conditions de leur réinsertion, a fortiori lorsque nous l’affichons.

Inutile d’épiloguer sur l’accusation selon laquelle nous voudrions vider les prisons : nous l’entendrons sans doute jusqu’à la fin du quinquennat.

La libération sous contrainte n’est pas une mesure automatique : elle se prépare, sous la condition d’un examen obligatoire – c’est pour cela que nous parlons de rendez-vous. La décision, en tout état de cause, appartient au juge de l’application des peines et à la commission de l’application des peines.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Merci, madame la ministre. Nous allons passer à l’examen des articles. J’en profite pour souhaiter la bienvenue au sein de notre Commission à M. Guillaume Garrot qui fait désormais partie de ses membres.

La Commission en vient ensuite à l’examen des articles du projet de loi.

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER
DISPOSITIONS VISANT À ASSURER LE PRONONCÉ DE PEINES EFFICACES ET ADAPTÉES

Chapitre Ier
Principes généraux concernant les peines encourues et le prononcé des peines

Article 1er
(art. 130-1 [nouveau] du code pénal)

Définition des fonctions de la peine

L’article 1er a pour objet de définir, dans une disposition de portée générale du code pénal située en tête du titre consacré aux peines, les fonctions de la peine.

La question des fonctions de la peine fait partie des débats classiques du droit pénal (135). Les auteurs classiques du siècle des Lumières assignaient à la peine trois fonctions principales : la rétribution, l’élimination et l’intimidation. La rétribution signifie que la peine doit sanctionner le condamné en lui imposant une souffrance en compensation du mal causé à la société par l’infraction. L’élimination – ou la neutralisation – est entendue dans le sens de la protection de la société, la peine permettant d’écarter temporairement ou définitivement le condamné de la société et de l’empêcher de commettre de nouvelles infractions. Dans son rôle d’intimidation, la peine doit dissuader le condamné de commettre de nouvelles infractions, mais aussi dissuader les personnes susceptibles de commettre des actes de délinquance en inspirant la crainte. À ces fonctions classiques, l’école de la défense sociale nouvelle dont les principes ont été développés après la Seconde guerre mondiale par Marc Ancel (136), a ajouté une fonction de réinsertion ou d’amendement du condamné. La majorité de la doctrine contemporaine, faisant la synthèse de ces différents courants, considère que la peine devrait désormais assumer, à des degrés divers, ces différentes fonctions.

Le législateur français a, quant à lui, été inspiré par ces différentes fonctions qui, selon les réformes, ont revêtu une importance plus ou moins grande. Dans sa décision n° 93-334 DC du 20 janvier 1994 sur la loi instituant une peine incompressible et relative au nouveau code pénal et à certaines dispositions de procédure pénale, le Conseil constitutionnel avait d’ailleurs souligné, au sujet de l’exécution des peines privatives de liberté, que leur exécution avait été « conçue, non seulement pour protéger la société et assurer la punition du condamné, mais aussi pour favoriser l’amendement de celui-ci et préparer son éventuelle réinsertion » (137). Si cette observation portait exclusivement sur l’exécution des peines privatives de liberté, elle aurait pu, de façon tout aussi exacte, être formulée au sujet du prononcé de toute peine de manière générale – qu’elle soit privative ou restrictive de liberté, privative ou restrictive de droits ou pécuniaire.

Cependant, malgré les discussions doctrinales et politiques, les fonctions de la peine n’avaient jamais été définies dans la loi avant 2005. C’est, en effet, la loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales qui a introduit pour la première fois, à l’article 132-24 du code pénal, une telle définition. Avant la loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 précitée, cet article ne comportait qu’un seul alinéa ainsi rédigé :

« Dans les limites fixées par la loi, la juridiction prononce les peines et fixe leur régime en fonction des circonstances de l’infraction et de la personnalité de son auteur. Lorsque la juridiction prononce une peine d’amende, elle détermine son montant en tenant compte également des ressources et des charges de l’auteur de l’infraction. »

Il a été complété, en 2005, par un second alinéa ainsi rédigé :

« La nature, le quantum et le régime des peines prononcées sont fixés de manière à concilier la protection effective de la société, la sanction du condamné et les intérêts de la victime avec la nécessité de favoriser l’insertion ou la réinsertion du condamné et de prévenir la commission de nouvelles infractions. »

À cette définition des fonctions de la peine prévue par le code pénal, la loi pénitentiaire n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 a ajouté une définition des objectifs de l’exécution de la peine privative de liberté, figurant à son article 1er :

« Le régime d’exécution de la peine de privation de liberté concilie la protection de la société, la sanction du condamné et les intérêts de la victime avec la nécessité de préparer l’insertion ou la réinsertion de la personne détenue afin de lui permettre de mener une vie responsable et de prévenir la commission de nouvelles infractions. »

La définition des fonctions de la peine prévue à l’article 132-24 du code pénal et celle des objectifs de l’exécution de la peine privative de liberté prévue à l’article 1er de la loi pénitentiaire présentent quatre difficultés principales.

La première difficulté tient au fait que l’article 132-24 du code pénal et l’article 1er de la loi pénitentiaire donnent les mêmes finalités au prononcé de la peine et à son exécution. Or, ces deux étapes devraient être mieux distinguées, car c’est surtout au stade de la fixation de la peine que la dimension de rétribution doit être présente, afin d’adapter la nature et le niveau de la peine retenue à la gravité de la faute commise, tandis que l’exécution de la peine doit avant tout viser à l’insertion ou à la réinsertion de la personne condamnée et à éviter qu’elle ne commette de nouvelles infractions.

La deuxième difficulté des définitions prévues à l’article 132-24 du code pénal et à l’article 1er de la loi pénitentiaire est relative à la présentation et à la hiérarchisation qui sont faites des différentes fonctions que la loi attribue à la peine. En effet, l’utilisation du terme « concilier » aboutit à présenter les fonctions de la peine comme deux ensembles d’objectifs contradictoires, qui s’opposeraient entre eux : d’un côté, la protection effective de la société, la sanction du condamné et les intérêts de la victime ; de l’autre, la nécessité de favoriser l’insertion ou la réinsertion du condamné et de prévenir la commission de nouvelles infractions. Or, comme le souligne l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, la sanction du condamné et son insertion ou sa réinsertion ne devraient pas être opposés : « [œ]uvrer à la réinsertion n’est pas faire un "cadeau" au condamné mais protéger la société. Ces objectifs sont donc totalement complémentaires. » (138)

En troisième lieu, ces articles placent sur le même plan au regard de la peine la protection de la société et les intérêts de la victime, ce qui sous-entend que cette dernière aurait, au même titre que la société, un intérêt personnel au prononcé et à l’exécution de la peine. Or, le droit pénal moderne s’est construit en opposition au droit pénal médiéval, fondé sur la « loi du Talion » et sur un droit de vengeance personnelle ou familiale reconnu aux victimes (139). Naturellement, la victime a, dans le droit français, des droits que la loi lui reconnaît et que la justice doit garantir – droit de demander et d’obtenir la réparation du préjudice subi, droit d’être informée de ses droits, droit de déclencher l’action publique, droit de former des demandes d’actes dans le cadre d’une instruction… L’article 11 du projet de loi, du reste, renforce ces droits de la victime, en lui reconnaissant le droit, au cours de l’exécution de la peine, « à ce que soit s’il y a lieu prise en compte la nécessité de garantir sa tranquillité et sa sûreté » (140). En revanche, la victime ne saurait – sauf à reconnaître à la peine une fonction vindicative – avoir d’intérêts s’agissant du prononcé et de l’exécution de la peine, comme le laissent entendre de façon inappropriée et inexacte les actuels articles 132-24 du code pénal et 1er de la loi pénitentiaire.

Enfin, la situation dans le code pénal de l’article 132-24 n’est pas satisfaisante : en effet, cet article introduit une section consacrée aux « modes de personnalisation des peines », qui comporte les dispositions relatives aux différents aménagements de peine pouvant être décidés ab initio – la semi-liberté, le placement à l’extérieur et le placement sous surveillance électronique –, aux différents types de sursis – simple, avec mise à l’épreuve ou assorti de l’obligation d’accomplir un travail d’intérêt général (TIG) – et à la dispense ou à l’ajournement de peine. Or, le titre III du livre Ier du code pénal, intitulé « Des peines », comporte de nombreuses dispositions, parfois très techniques (141), placées bien avant l’article 132-24, pouvant laisser accroire que la définition des fonctions de la peine serait une disposition secondaire, « reléguée » très loin dans la loi pénale. La définition des fonctions de la peine ayant une forte portée symbolique, en ce qu’elle proclame les fondements de la légitimité de l’intervention de la justice pénale, elle devrait figurer en tête des dispositions du code pénal relatives aux peines.

L’article 1er du projet de loi remédie aux difficultés soulevées par la définition des fonctions de la peine donnée par l’article 132-24 du code pénal, en créant dans le code pénal un nouvel article 130-1 qui sera placé en ouverture du titre « Des peines » (titre III du livre Ier). En conséquence, la définition des fonctions de la peine qui figurait au deuxième alinéa de l’article 132-24 est supprimée par le 4° de l’article 3 du projet de loi, qui réécrit intégralement cet article (142).

Dans le texte initial du projet de loi, ce nouvel article 130-1 était ainsi rédigé :

« Art. 130-1. – Afin de protéger la société, de prévenir la récidive et de restaurer l’équilibre social, dans le respect des droits reconnus à la victime, la peine a pour fonctions :

« – de sanctionner le condamné ;

« – de favoriser son amendement, son insertion ou sa réinsertion. »

Cette nouvelle définition permet de clarifier et de mieux hiérarchiser les fonctions de la peine, en distinguant ses fonctions « sociales » – c’est-à-dire ses objectifs pour l’ensemble de la société – de ses fonctions « individuelles »
– c’est-à-dire les objectifs qui doivent être recherchés vis-à-vis de l’individu condamné.

Les objectifs vis-à-vis du corps social dans son ensemble sont la protection de la société, la prévention de la récidive et la restauration de l’équilibre social. Comme le souligne l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, cette formulation permet de mettre en évidence la dimension de « cohésion sociale » de la peine, qui doit « restaurer durablement l’équilibre social mis à mal par la commission de l’infraction, c’est-à-dire non seulement réparer le préjudice causé à la société, mais éviter que la réponse pénale ne l’aggrave » (143).

Les objectifs vis-à-vis du condamné sont de le sanctionner et de favoriser son amendement, son insertion ou sa réinsertion. À la différence de la définition qui figurait à l’article 132-24 du code pénal, la sanction et l’insertion ou la réinsertion ne sont pas opposées l’une à l’autre, mais présentées comme des objectifs complémentaires. L’ajout de la notion d’« amendement », aux côtés des termes « insertion » ou « réinsertion », manifeste le fait que la commission d’une infraction ne saurait être considérée comme résultant uniquement de difficultés d’insertion sociale de la personne condamnée, et que la peine doit aussi viser à le faire durablement changer afin qu’il intègre la nécessité de respecter les règles de la vie en société.

Enfin, la rédaction proposée substitue à la notion d’« intérêts de la victime » celle de « respect des droits reconnus à la victime ». Cette formulation apparaît plus exacte que celle figurant à l’actuel article 132-24 du code pénal, au regard du rôle et de la place de la victime dans le procès pénal en France : si la victime n’a pas d’intérêts au prononcé d’une peine, elle a en revanche des droits
– en particulier, celui consacré à l’article 11 du projet de loi à ce que sa tranquillité et sa sûreté soient garanties au cours de l’exécution de la peine – que le nouvel article 130-1 du code pénal mentionne à juste titre et de façon adaptée.

L’article 1er de la loi pénitentiaire est, quant à lui, abrogé par le II de l’article 11 du projet de loi, ses dispositions étant reprises et améliorées dans le III de l’article 707 du code de procédure pénale créé par le I de ce même article 11 (144).

La Commission a apporté deux modifications à la rédaction de ce nouvel article 130-1. D’une part, sur l’initiative de M. Alain Tourret, elle a précisé l’objectif de protection de la société, en prévoyant que la peine avait pour fonction d’assurer la protection « effective » de la société, ce qui renforce la portée de l’objectif assigné à la peine. D’autre part, sur une initiative conjointe de M. Alain Tourret et de Mme Élisabeth Pochon, elle a substitué à l’objectif de prévention de la récidive un objectif de prévention de la « commission de nouvelles infractions », objectif plus large et correspondant davantage aux attentes de nos concitoyens en termes d’efficacité de la réponse pénale : l’objectif de la condamnation des auteurs d’infractions doit être qu’ils ne commettent par la suite plus d’autre infraction, peu important qu’ils se trouvent ou non en situation de récidive légale (145).

*

* *

La Commission examine deux amendements identiques, CL85 de M. Michel Zumkeller et CL103 de M. Georges Fenech, tendant à la suppression de l’article.

M. Michel Zumkeller. L’article 1er nous semble redondant avec l’article 132-24 du code pénal introduit par la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, qui précise déjà que « la nature, le quantum et le régime des peines prononcées sont fixés de manière à concilier la protection effective de la société, la sanction du condamné et les intérêts de la victime avec la nécessité de favoriser l’insertion ou la réinsertion du condamné et de prévenir la commission de nouvelles infractions ».

M. Georges Fenech. Outre qu’il est contestable de procéder à des ajouts sans portée normative dans le code pénal, la description proposée par l’article des finalités d’une peine place sur le même plan l’objectif de « sanctionner le condamné » et celui de « favoriser son amendement, son insertion ou sa réinsertion ». La peine a de multiples fonctions, notamment le rappel des conséquences de la transgression de la loi, expression de la volonté des citoyens et garantie du vivre ensemble. Il n’est pas anodin que le Gouvernement insiste autant sur la réinsertion des personnes condamnées, alors que la peine, quelle qu’elle soit, doit avant tout rappeler les conséquences de la transgression de la règle commune.

Cet article doit être supprimé parce qu’il est symptomatique de l’idéologie qui sous-tend l’ensemble du texte : il ne s’agit plus de juger les faits mais les individus. Ce faisant, le projet de loi consacre une justice à plusieurs vitesses. C’est bien la déconnexion entre les faits et la mesure de contrainte pénale que je critique, monsieur Vidalies. On juge des individus, c’est entendu, mais pour des faits qu’ils ont commis ; or, en l’occurrence, le quantum de la peine ne dépendra plus des faits mais de la personnalité de l’individu : vous le constaterez en entrant dans le détail du texte, dont l’inconstitutionnalité, soulevée par Robert Badinter, tient en grande partie à cet aspect.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette ces amendements.

Puis elle en vient à l’amendement CL192 de M. Alain Tourret.

M. Alain Tourret. Je propose, à l’alinéa 2, de substituer aux mots : « Afin de protéger la société », les mots : « Afin d’assurer la protection effective de la société ». En précisant le caractère effectif de cette protection, il me semble en effet qu’on la renforce.

M. le rapporteur. La précision peut être utile, sous réserve qu’elle n’implique pas d’obligation de résultat. Si le Gouvernement n’y voit pas d’inconvénient, j’y serais volontiers favorable.

Mme la garde des Sceaux. Je n’ai pas d’objection. Cette rédaction me semble améliorer le texte, d’autant qu’il existe des précédents sur ce point, y compris dans la loi pénitentiaire.

M. Michel Zumkeller. Sur les deux amendements de suppression de l’article, le rapporteur s’est contenté d’émettre un avis défavorable, sans aucune explication ; à présent, nous débattons pendant cinq minutes sur un mot. Il faut être sérieux.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. En l’occurrence, c’est moi qui avais coupé le rapporteur, afin de permettre un débat sur les amendements suivants, qui seraient tombés en cas de suppression de l’article.

M. le rapporteur. L’article 1er présente trois avantages. Le premier est de faire remonter, au sein du code pénal, la définition de la peine ; le deuxième est de préciser que le but est la sanction du condamné, ce qui apporte un démenti aux accusations de laxisme ; le troisième est de proposer une rédaction nouvelle sur la réinsertion et les intérêts de la société.

Il est vrai que la peine a une dimension symbolique ; elle reflète les moyens qu’une société mobilise pour s’unir contre la transgression.

M. Michel Zumkeller. En ce cas, pourquoi ne pas supprimer l’article 132-24 du code pénal ? Il n’est pas cohérent d’ajouter un article similaire à un autre.

M. le rapporteur. Cette suppression est justement prévue à l’article 3.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle est saisie des amendements identiques CL193 de M. Alain Tourret et CL223 de Mme Élisabeth Pochon.

M. Alain Tourret. Mon amendement propose une rédaction plus large que celle proposée par le projet de loi en substituant à la notion de récidive les termes de « commission de nouvelles infractions ».

Mme Élisabeth Pochon. Cette nouvelle rédaction rend la loi plus lisible pour les citoyens.

M. le rapporteur. Avis favorable. Ces amendements éclairent la distinction entre réitération et récidive.

La Commission adopte ces amendements.

Puis elle examine l’amendement CL278 de M. Alain Tourret.

M. Alain Tourret. Cet amendement prévoit, dans la définition de la peine, que les intérêts de la victime, qui peuvent être financiers mais aussi moraux, sont respectés, à l’instar de ses droits.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Je partage l’intention de l’amendement, mais la rédaction introduit une ambiguïté en laissant penser que la victime pourrait avoir un intérêt quant à la peine prononcée.

L’amendement CL278 est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement CL238 de M. Éric Ciotti. 

M. Philippe Goujon. Il est défendu.

M. le rapporteur. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL162 de M. Sergio Coronado. 

M. Sergio Coronado. Cet amendement précise que l’insertion ou la réinsertion du condamné suppose d’agir sur les causes de la commission d’infractions.

M. le rapporteur. Avis défavorable car cette préoccupation est déjà prise en compte dans le projet de loi.

L’amendement CL162 est retiré.

La Commission adopte l’article 1er modifié.

Article 2
(art. 132-1 du code pénal)

Principe d’individualisation des peines

L’article 2 a pour objet d’affirmer dans la loi le principe d’individualisation des peines qui, bien qu’il ait de longue date inspiré le législateur pénal et qu’il ait été reconnu comme ayant valeur constitutionnelle depuis 2005, n’est pas mentionné explicitement par le code pénal dans les dispositions relatives au prononcé des peines.

Compte tenu de la valeur constitutionnelle que lui a reconnue le Conseil constitutionnel (1), le présent article affirme clairement dans le code pénal le principe d’individualisation de la peine par le juge (2).

1.  Le principe d’individualisation des peines : un principe à valeur constitutionnelle

Défendu par Raymond Saleilles à la fin du XIXe siècle (146), le principe d’individualisation des peines a ensuite été l’un des principes essentiels promus par la Défense sociale nouvelle qui, afin de permettre la réinsertion et l’amendement des condamnés, estimait que toute peine devait être individualisée, c’est-à-dire adaptée à chaque individu en fonction de sa personnalité et de l’ensemble de sa situation personnelle, sociale, familiale et professionnelle (147).

Le principe d’individualisation des peines a été mentionné par le Conseil constitutionnel pour la première fois en 1981, dans sa décision n° 80-127 DC du 20 janvier 1981 sur la loi renforçant la sécurité et protégeant la liberté des personnes. Cependant, le Conseil constitutionnel ne lui avait, alors, pas reconnu valeur constitutionnelle : « Considérant, d’autre part, que, si la législation française a fait une place importante à l’individualisation des peines, elle ne lui a jamais conféré le caractère d’un principe unique et absolu prévalant de façon nécessaire et dans tous les cas sur les autres fondements de la répression pénale ; qu’ainsi, à supposer même que le principe de l’individualisation des peines puisse, dans ces limites, être regardé comme l’un des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, il ne saurait mettre obstacle à ce que le législateur, tout en laissant au juge ou aux autorités chargées de déterminer les modalités d’exécution des peines un large pouvoir d’appréciation, fixe des règles assurant une répression effective des infractions. » (148)

Dans sa décision n° 99-410 DC du 15 mars 1999 sur la loi relative à la Nouvelle-Calédonie, le Conseil constitutionnel avait censuré une peine d’inéligibilité encourue de façon automatique en cas de faillite personnelle, aux motifs que « le principe de nécessité des peines implique que l’incapacité d’exercer une fonction publique élective ne peut être appliquée que si le juge l’a expressément prononcée, en tenant compte des circonstances propres à l’espèce » (149). Dans sa décision n° 2004-492 DC du 2 mars 2004 sur la loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité (150), le Conseil constitutionnel avait, pour déclarer conforme à la Constitution de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC), relevé que la procédure d’homologation de la peine proposée par le ministère public impliquait que le président du tribunal de grande instance ou le juge délégué par lui s’interroge « sur la justification de la peine au regard des circonstances de l’infraction et de la personnalité de son auteur ». Dans ces deux décisions, et bien qu’il n’ait pas mentionné explicitement le principe d’individualisation des peines, le Conseil constitutionnel avait cependant démontré, comme le relève l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, « qu’il s’attachait dans son contrôle de constitutionnalité à vérifier que les conditions procédurales prévues par le législateur étaient de nature à assurer que les peines prononcées soient justifiées au regard des circonstances de l’infraction et de la personnalité de son auteur » (151).

En 2005, le Conseil constitutionnel franchit une étape particulièrement importante en reconnaissant au principe d’individualisation des peines valeur constitutionnelle. En effet, dans sa décision n° 2005-520 DC du 22 juillet 2005 sur la loi précisant le déroulement de l’audience d’homologation de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, il considéra qu’aucune disposition de la loi déférée n’avait « méconnu, contrairement à ce qui est soutenu par les requérants, ni les dispositions de l’article 34 de la Constitution (…), ni le principe d’égalité devant la justice, ni les exigences constitutionnelles relatives au respect des droits de la défense et à l’existence d’un procès équitable, ni le principe d’individualisation des peines qui découle de l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, ni aucun autre principe constitutionnel » (152).

Dans sa décision n° 2007-554 DC du 9 août 2007 sur la loi renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs, le Conseil constitutionnel précisa la portée de ce principe, en relevant que « le principe d’individualisation des peines, qui découle de l’article 8 de la Déclaration de 1789, ne saurait faire obstacle à ce que le législateur fixe des règles assurant une répression effective des infractions ; qu’il n’implique pas davantage que la peine soit exclusivement déterminée en fonction de la personnalité de l’auteur de l’infraction ». Se fondant sur le fait que le juge pénal conservait toujours, même dans les cas où la loi prévoyait une peine minimale pour les auteurs de crimes et délits commis en état de récidive légale ou en nouvelle récidive, la possibilité de prononcer une peine d’emprisonnement d’une durée inférieure, le Conseil constitutionnel avait jugé que le dispositif des « peines plancher » instauré par cette loi ne portait pas atteinte au principe d’individualisation des peines (153).

La première déclaration d’inconstitutionnalité expressément fondée sur le principe d’individualisation des peines (154) fut prononcée par le Conseil constitutionnel en 2010, à l’occasion d’une question prioritaire de constitutionnalité qui portait sur l’article L. 7 du code électoral. Cet article, qui excluait automatiquement l’inscription sur les listes électorales pendant une durée de cinq ans toute personne condamnée pour une liste de délits d’atteinte à la probité qu’il énumérait, a été jugé contraire au principe d’individualisation des peines, au motif que « cette peine privative de l’exercice du droit de suffrage est attachée de plein droit à diverses condamnations pénales sans que le juge qui décide de ces mesures ait à la prononcer expressément » et sans qu’il puisse « davantage en faire varier la durée », la possibilité d’obtenir un relèvement ultérieur de cette incapacité ne suffisant pas, « à elle seule, [à] assurer le respect des exigences qui découlent du principe d’individualisation des peines » (155). Dans deux décisions n° 2010-40 QPC et n° 2010-41 QPC, qui portaient respectivement sur l’article L. 234-13 du code de la route et l’article L. 121-4 du code de la consommation, en revanche, le Conseil constitutionnel déclara conformes à la Constitution deux dispositions qui prévoyaient le prononcé obligatoire de peines complémentaires en cas de condamnation pour les infractions qu’elles visaient, parce qu’elles prévoyaient que ces peines devaient être expressément prononcées par la juridiction et lui permettaient d’en faire varier la durée (156).

Enfin, dans sa décision n° 2011-625 DC du 10 mars 2011 sur la loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, le Conseil constitutionnel déclara conforme à la Constitution les dispositions de l’article 132-19-2 du code pénal prévoyant le prononcé de peines minimales à l’encontre des auteurs de certains délits de violences aggravées énumérés par le texte, en dehors de toute récidive, en retenant une motivation similaire à celle donnée, dans la décision n° 2007-554 DC du 9 août 2007 précitée, sur les « peines plancher » prévues pour les récidivistes, et en relevant que les délits pour lesquels ces peines minimales étaient prévues étaient « d’une particulière gravité » (157). En revanche, il censura la disposition de la loi qui prévoyait d’appliquer des peines minimales aux mineurs auteurs de ces mêmes délits, non pas en se fondant sur le principe d’individualisation des peines, mais sur le principe fondamental reconnu par les lois de la République de spécificité de la justice pénale des mineurs (158).

2.  Une affirmation claire du principe d’individualisation des peines par le juge dans le code pénal

Actuellement, le premier alinéa de l’article 132-24 du code pénal dispose :

« Dans les limites fixées par la loi, la juridiction prononce les peines et fixe leur régime en fonction des circonstances de l’infraction et de la personnalité de son auteur ».

Le deuxième alinéa de ce même article définit, quant à lui, les fonctions de la peine :

« La nature, le quantum et le régime des peines prononcées sont fixés de manière à concilier la protection effective de la société, la sanction du condamné et les intérêts de la victime avec la nécessité de favoriser l’insertion ou la réinsertion du condamné et de prévenir la commission de nouvelles infractions ».

C’est au travers de ces deux alinéas de l’article 132-24 que le code pénal donne une certaine traduction législative au principe d’individualisation des peines. Comme votre rapporteur l’a souligné précédemment en présentant l’article 1er, qui crée en tête du titre du code pénal consacré aux peines un nouvel article 130-1 définissant de façon plus précise et plus claire les fonctions de la peine, cet article 132-24 est situé en introduction d’une section consacrée aux « modes de personnalisation des peines », qui comporte les dispositions relatives aux différents aménagements de peine pouvant être décidés ab initio, aux différents types de sursis et à la dispense ou à l’ajournement de peine. Il est également situé presque immédiatement après les dispositions sur la période de sûreté prévues à l’article 132-23, ce qui constitue un certain paradoxe dans la mesure où la période de sûreté apparaît, par nature, comme un obstacle à l’individualisation de la peine dans le cours de son exécution. Eu égard à son importance sur le plan des principes de la justice pénale et à sa valeur constitutionnelle, une telle « relégation » dans un article isolé du code pénal n’est pas adaptée.

Surtout, au-delà de cette question de localisation dans le code pénal, la notion même d’individualisation des peines par le juge n’est pas mentionnée expressément. Aucune disposition légale ne vient solennellement rappeler aux juridictions pénales qu’elles ont l’obligation d’individualiser les peines qu’elles prononcent.

L’article 2 du projet de loi remédie à ces carences actuelles du code pénal, en complétant l’article 132-1 du code pénal par deux nouveaux alinéas. Premier article du chapitre II du titre III du livre Ier du code pénal, intitulé « Du régime des peines » – le chapitre Ier de ce même titre étant, quant à lui, intitulé « De la nature des peines » –, prévoit que « [l]orsque la loi ou le règlement réprime une infraction, le régime des peines qui peuvent être prononcées obéit, sauf dispositions législatives contraires, aux règles du présent chapitre ». Il est complété par les deux alinéas suivants :

« Toute peine prononcée par la juridiction doit être individualisée.

« Dans les limites fixées par la loi, la juridiction détermine la nature, le quantum et le régime des peines prononcées en fonction des circonstances de l’infraction et de la personnalité de son auteur, de manière à assurer les finalités énoncées à l’article 130-1. »

Comme le souligne l’exposé des motifs du projet de loi, ces deux alinéas apportent « une affirmation claire et renouvelée du principe d’individualisation de la peine par le juge, par référence aux finalités et fonctions de la peine désormais énoncées à l’article 130-1 ». Cette nouvelle disposition, de portée générale et située à un emplacement du code pénal manifestant bien mieux l’importance fondamentale du principe d’individualisation des peines, permettra d’éclairer le juge pénal sur les principes qui doivent le guider dans le choix de la peine qu’il prononce.

Par cohérence, l’article 132-24 est intégralement réécrit par le 4° de l’article 3 du projet de loi (159).

Sur l’initiative conjointe de M. Sergio Coronado et de Mme Élisabeth Pochon, la Commission a adopté un amendement de précision prévoyant que la peine doit être déterminée non seulement en fonction des circonstances de l’infraction et de la personnalité de son auteur, mais aussi en tenant compte de la situation matérielle, familiale et sociale de ce dernier. Les articles 41 et 81 du code de procédure pénale prévoient déjà, du reste, que les enquêtes pouvant être ordonnées par le parquet ou par le juge d’instruction sur une personne poursuivie peuvent porter sur la personnalité de l’auteur d’une infraction ou sur sa situation matérielle, familiale et sociale.

La Commission a également adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur remplaçant le terme « finalités » par le terme « fonctions », qui est celui qu’utilise l’article 1er du projet de loi.

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La Commission est saisie de l’amendement CL104 de M. Georges Fenech. 

M. Georges Fenech. Il n’est point besoin de rappeler dans la loi le principe de l’individualisation des peines. Vous prenez le risque de remettre en cause la nécessaire conciliation de ce principe avec les règles assurant une sanction effective des infractions.

L’article 2 est inutile. Il témoigne une nouvelle fois du prisme dogmatique de cette réforme. Cette incitation à l’individualisation s’apparente à une forme de contrainte exercée sur les magistrats, y compris ceux du siège, afin qu’ils se conforment à la philosophie de l’individualisation du garde des Sceaux.

M. le rapporteur. Je suis défavorable à cet amendement. Le principe d’individualisation des peines a valeur constitutionnelle. Vous ne pouvez pas considérer que son inscription dans la loi aurait pour objet d’exercer une pression sur les magistrats.

M. Guy Geoffroy. Je suis très gêné par les propos du rapporteur qui dans le même temps affirme la constitutionnalité du principe d’individualisation des peines et la nécessité de le rappeler dans la loi.

Votre méthode me semble extrêmement perverse. Avec ce projet de loi, vous prétendez introduire un nouveau principe alors que celui-ci s’applique déjà. Vous parez des atours de la nouveauté des concepts qui font partie des fondamentaux du droit pénal afin de convaincre que tout ce qui a été fait précédemment l’a été en contradiction avec ces derniers. Je suis abasourdi par cette tautologie.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL194 de M. Alain Tourret.

M. Alain Tourret. Cet amendement vise à modifier l’emplacement dans le code pénal des principes généraux relatifs à la peine énoncés par l’article 2 afin de leur conférer plus de force. Il vise à les insérer dans le chapitre Ier en lieu et place du chapitre II.

M. le rapporteur. Avis défavorable, car le chapitre Ier porte sur la nature des peines tandis que le chapitre II a trait au prononcé des peines.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie des amendements identiques CL127 de M. Sergio Coronado et CL224 de Mme Élisabeth Pochon.

M. Sergio Coronado. L’amendement CL127 complète les éléments dont il est tenu compte pour individualiser les peines en ajoutant à la personnalité de l’auteur de l’infraction, sa situation.

Mme Élisabeth Pochon. Mon amendement est défendu.

M. le rapporteur. Avis favorable.

La Commission adopte ces amendements.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL200 du rapporteur.

La Commission adopte l’article 2 modifié.

Article 3
(art. 132-19 et 132-24 du code pénal ; art. 362 et 495-8 du code de procédure pénale)

Renforcement de l’obligation de motivation des peines d’emprisonnement sans sursis et du principe de l’emprisonnement en tant que dernier recours
en matière correctionnelle

L’article 3 a pour objet de renforcer l’obligation de motivation des peines d’emprisonnement sans sursis et le principe de l’emprisonnement en tant que dernier recours en matière correctionnelle.

L’emprisonnement est trop souvent, dans notre pays, perçu comme la seule réponse pénale possible et crédible face aux actes de délinquance. Pourtant, si l’incarcération est évidemment une peine nécessaire dans les cas d’infractions les plus graves et pour des personnes profondément ancrées dans la délinquance, il est aussi souhaitable qu’elle soit évitée à chaque fois que cela est possible, car ses effets néfastes sur l’insertion ou la réinsertion des personnes sont connus de longue date.

L’exposé des motifs du projet de loi portant réforme des dispositions générales du code pénal présenté en 1986, qui a abouti au nouveau code pénal entré en vigueur le 1er mars 1994, témoignait déjà de la volonté de limiter la place de l’emprisonnement aux cas où il est strictement nécessaire : « [l]’emprisonnement, en l’état de notre société, ne saurait disparaître de notre système de peine (…). Mais la prison ne doit point demeurer le fondement principal sinon exclusif du système des peines correctionnelles. Toujours nécessaire à la répression des délits les plus graves, l’emprisonnement ne doit pas apparaître comme une peine inévitable et usuelle. » (160)

Les conclusions de la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale, constituée au début de l’actuelle législature, n’étaient guère différentes : « La lutte contre la délinquance ainsi que la prévention de la récidive ne sauraient être résolues par un recours accru aux peines d’emprisonnement ferme, dont les effets négatifs sur l’insertion ou la réinsertion des personnes sont évidents. Si la mise à exécution des décisions de justice demeure bien évidemment un des objectifs centraux de la politique pénale, il n’en demeure pas moins que la place de la prison dans le système répressif doit être repensée. » (161)

Au cours de la décennie passée, pourtant, l’emprisonnement a pris une place de plus en plus importante. Entre 2002 et 2012, alors que la population française augmentait de 6,3 % (162), le nombre de condamnations à des peines d’emprisonnement a crû dans le même temps de 13,2 % (258 257 condamnations à des peines d’emprisonnement en 2002, 292 399 en 2012) et le nombre de personnes écrouées a augmenté de 11,6 % (81 533 personnes écrouées en 2002, 90 982 en 2012) (163).

Ce phénomène s’explique, notamment, par l’instauration de dispositions pénales ayant favorisé le recours à l’emprisonnement. Au premier rang de celles-ci, figurent les peines minimales pour les personnes en état de récidive légale qu’a instaurées la loi n° 2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs, que l’article 5 du présent projet de loi abroge (164), mais aussi des dispositions tendant, dans certains cas, à dispenser les juridictions pénales de motiver leurs décisions d’emprisonnement sans sursis.

L’article 132-19 du code pénal dispose, dans son premier alinéa, que lorsqu’une infraction est punie d’une peine d’emprisonnement, « la juridiction peut prononcer une peine d’emprisonnement pour une durée inférieure à celle qui est encourue ». Le second alinéa de ce même article prévoit, depuis son entrée en vigueur en 1994, qu’en matière correctionnelle, « la juridiction ne peut prononcer une peine d’emprisonnement sans sursis qu’après avoir spécialement motivé le choix de cette peine ». Cette disposition avait été instaurée pour limiter le recours aux peines d’emprisonnement sans sursis, en garantissant que celles-ci ne soient prononcées par les juridictions que dans des cas le justifiant totalement. Elle reçut, par la loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales, une importante limitation, puisque le second alinéa de l’article 132-19 fut complété par une phrase dispensant les juridictions de cette motivation spéciale lorsque la personne condamnée est en situation de récidive légale : « [t]outefois, il n’y a pas lieu à motivation spéciale lorsque la personne est en état de récidive légale. »

Le dernier alinéa de l’article 132-24 du code pénal, issu, quant à lui, de la loi pénitentiaire n° 2009-1436 du 24 novembre 2009, prévoit que l’emprisonnement sans sursis ne doit être prononcé qu’en « dernier recours » en matière correctionnelle : « une peine d’emprisonnement sans sursis ne peut être prononcée qu’en dernier recours si la gravité de l’infraction et la personnalité de son auteur rendent cette peine nécessaire et si toute autre sanction est manifestement inadéquate ». Lors de la discussion du projet de loi pénitentiaire, le principe selon lequel l’emprisonnement sans sursis ne devait être employé qu’en dernier recours avait été adopté sur l’initiative de M. Jean-René Lecerf, rapporteur de la commission des Lois du Sénat, et avait été fermement soutenu par le rapporteur du projet de loi à l’Assemblée nationale, M. Jean-Paul Garraud : « [à] l’initiative du rapporteur Jean-René Lecerf, le Sénat a encore renforcé le caractère de subsidiarité de la peine d’emprisonnement correctionnel en marquant solennellement son caractère de "dernier recours", précision tout à fait pertinente à laquelle votre rapporteur souscrit pleinement, d’autant qu’elle est conforme tant à la recommandation n° 99-22 du Conseil de l’Europe du 30 septembre 1999 concernant le surpeuplement des prisons et l’inflation carcérale, qui précise que "la privation de liberté devrait être considérée comme une sanction ou mesure de dernier recours et ne devrait dès lors être prévue que lorsque la gravité de l’infraction rendrait toute autre sanction ou mesure manifestement inadéquate" qu’aux règles pénitentiaires européennes : la règle R (99) 22  précise ainsi que "la privation de liberté devrait être considérée comme une sanction ou mesure de dernier recours et ne devrait dès lors être prévue que lorsque la gravité de l’infraction rendrait toute autre sanction ou mesure manifestement inadéquate" ». Toutefois, l’application de ce principe a, sur l’initiative de M. Jean-Paul Garraud, été écartée pour les condamnations en récidive légale, « par cohérence » avec l’introduction par la loi du 10 août 2007 précitée ayant introduit les « peines plancher » (165).

La récidive est une circonstance aggravante ayant pour effet de doubler le maximum des peines encourues. Dans les faits, elle a toujours été prise en compte par les juridictions, dans le cadre de l’individualisation de la peine, par le prononcé de peines généralement plus sévères. Pour autant, considérer que la seule « bonne solution » pour les récidivistes serait l’emprisonnement ferme relève d’un profond contresens. Tout d’abord, l’emprisonnement sans sursis n’est pas moins néfaste pour les personnes en situation de récidive qu’il ne l’est pour les primo-délinquants. De plus, la récidive correctionnelle n’est constituée que dans des conditions relativement strictes – et même, quelque peu artificielles – et exige qu’une condamnation définitive soit intervenue entre les infractions commises (166). De ce fait, une personne peut avoir commis de nombreux délits, mais ne pas être en situation de récidive parce que les conditions n’en sont pas remplies au regard de la nature des délits commis ou parce qu’elle n’a pas été condamnée définitivement, tandis qu’une autre personne ayant commis deux vols simples séparés par une condamnation définitive sera considérée comme récidiviste. Sur le plan criminologique, la notion de récidive apparaît comme peu pertinente.

En outre, un réel aléa judiciaire peut exister en raison des délais d’enregistrement des décisions par le service du casier judiciaire national. En 2012, le délai moyen d’enregistrement des décisions au casier judiciaire national était de 5,3 mois (167). Ce délai se décompose en deux délais : le délai de transmission, c’est à dire le temps qui s’écoule entre la date à laquelle le jugement devient définitif et la date de réception effective au casier judiciaire national de l’extrait de condamnation envoyé par la juridiction, d’une part, et le délai de saisie, c’est à dire le temps qui s’écoule entre cette date de réception et la date d’enregistrement de la condamnation au casier judiciaire. En 2012, le délai moyen de transmission (toutes juridictions pénales confondues) était de 4,6 mois et le délai moyen d’enregistrement était de 0,7 mois. Si d’importants progrès ont été accomplis s’agissant du délai moyen de saisie des décisions par le casier judiciaire national, passé de près de deux mois en 2004 à un peu plus de deux semaines en 2012, le délai moyen de transmission par les juridictions ne s’est, quant à lui, pas amélioré. Les insuffisances – parfois ponctuelles, mais le plus souvent chroniques – de personnels de greffe dans les juridictions peuvent aboutir à des délais de transmission des décisions au casier judiciaire national et, in fine, à des délais d’enregistrement pouvant atteindre plusieurs années, avec la constitution de « stocks » de décisions en attente de transmission, comme l’avait déjà constaté en 2007 notre collègue Étienne Blanc, rapporteur de la mission d’information sur l’exécution des décisions de justice pénale (168). Pour ces raisons, il arrive fréquemment qu’une personne déjà condamnée définitivement, mais dont la décision de condamnation n’a pas encore été enregistrée au casier judiciaire, commette une nouvelle infraction en remplissant les conditions de la récidive légale, sans que la juridiction devant laquelle elle est renvoyée pour ce second délit en ait connaissance.

En conséquence, pour les mêmes raisons que celles justifiant, à l’article 5 du projet de loi, la suppression des peines minimales pour les récidivistes, le présent article renforce l’obligation de motiver les peines d’emprisonnement sans sursis et conforte le principe de l’emprisonnement « dernier recours » en matière correctionnelle, en supprimant le régime défavorable prévu pour les personnes en situation de récidive légale.

Le 1° du I déplace de l’article 132-24 du code pénal vers l’article 132-19 du même code le principe selon lequel l’emprisonnement sans sursis ne doit, en matière correctionnelle, être prononcé qu’en dernier recours, et rend ce principe également applicable aux récidivistes. Le déplacement du dernier alinéa de l’article 132-24 vers l’article 132-19 améliorera la lisibilité des dispositions du code pénal sur le prononcé des peines, car toutes les règles encadrant le prononcé d’une peine d’emprisonnement ferme se trouveront désormais dans le même article.

Le 2° du I réécrit le dernier alinéa de l’article 132-19 du code pénal, en y apportant trois modifications.

Premièrement, l’obligation de motiver les peines d’emprisonnement sans sursis est rendue applicable aux personnes en situation de récidive légale.

Deuxièmement, l’obligation de motivation spéciale est étendue aux décisions de peines d’emprisonnement ne faisant pas l’objet d’une mesure d’aménagement. En effet, le dernier alinéa de l’article 132-24, transféré vers l’article 132-19, prévoit, outre le principe de l’emprisonnement en dernier recours en matière correctionnelle, que toute peine d’emprisonnement ferme doit, dès lors que « la personnalité et la situation du condamné le permettent » et « sauf impossibilité matérielle », être exécutée de façon aménagée, à condition qu’elle soit d’une durée inférieure ou égale à un an (169). Cette disposition, également issue de la loi pénitentiaire dans le but de favoriser l’exécution des peines en milieu ouvert, fait de l’exécution des courtes peines en milieu ouvert le principe, et de l’exécution sans aménagement l’exception. Le présent article tire toutes les conséquences logiques de cette règle : de la même façon que l’emprisonnement sans sursis doit être spécialement motivé parce que la loi prévoit qu’elle constitue le « dernier recours », l’exécution sans aménagement devra être spécialement motivée parce que la loi dispose qu’elle doit être l’exception.

Troisièmement, l’obligation de motivation spéciale est précisée : la motivation devra être faite « au regard des faits de l’espèce et de la personnalité de leur auteur ainsi que de sa situation ». Cette précision permettra de donner davantage de corps à cette obligation de motivation spéciale, en garantissant que les juridictions prendront en compte tous les éléments importants dans la décision d’emprisonnement sans sursis : les faits de l’espèce, la personnalité de l’auteur des faits et sa situation – un amendement de votre rapporteur adopté par la Commission ayant précisé cette dernière notion en indiquant qu’il s’agissait de la situation « matérielle, familiale et sociale » du condamné (170).

Le 3° du I transfère de l’article 132-24 du code pénal vers l’article 132-20 du même code, relatif au prononcé de la peine d’amende, la règle selon laquelle la juridiction qui prononce une peine d’amende détermine son montant en tenant compte des ressources et des charges de l’auteur de l’infraction. Dans un souci de clarté et de qualité rédactionnelle du texte, la Commission a, sans la modifier sur le fond, réécrit intégralement la phrase déplacée afin qu’elle s’insère mieux dans l’article 132-20. Actuellement, la dernière phrase de l’article 132-24 est ainsi rédigée : « Lorsque la juridiction prononce une peine d’amende, elle détermine son montant en tenant compte également des ressources et des charges de l’auteur de l’infraction. ». Or l’article 132-20 est un article qui ne concerne que les peines d’amende, aux termes duquel « [l]orsqu’une infraction est punie d’une peine d’amende, la juridiction peut prononcer une amende d’un montant inférieur à celle qui est encourue ». Il est donc inutile de reprendre dans l’article 132-20 les termes « Lorsque la juridiction prononce une peine d’amende », raison pour laquelle le texte adopté par la Commission complète l’article 132-20 par un alinéa dont la rédaction, légèrement différente sur la forme mais identique sur le fond à la règle actuelle, est la suivante : « Le montant de l’amende est déterminé en tenant compte des ressources et des charges de l’auteur de l’infraction ».

Le 4° du I procède à une réécriture de l’article 132-24 du code pénal, dont les dispositions sont redistribuées dans les articles 130-1, 132-19 et 132-20 du même code tout en étant améliorées (171). L’article 132-24 sera désormais un article introductif aux dispositions de la section du code pénal consacrée aux modes de personnalisation des peines, disposant que « [l]es peines peuvent être personnalisées selon les modalités prévues par la présente section ».

Le II procède à des modifications de coordination dans le code de procédure pénale.

Le modifie le premier alinéa de l’article 362 du code de procédure pénale, qui prévoit que le président de la cour d’assises, en cas de réponse affirmative sur la culpabilité, doit – notamment – donner lecture aux jurés des dispositions de l’article 132-24 du code pénal. Les dispositions de cet article étant réécrites et déplacées vers les articles 130-1 et 132-1 du même code, le président de la cour d’assises devra désormais donner lecture de ces deux articles. La Commission a adopté un amendement de votre rapporteur réécrivant ce 1° afin de supprimer également l’obligation faite au président de la cour d’assises de donner lecture aux jurés des articles relatifs aux peines minimales lorsque la personne est en état de récidive légale. Cette modification était opérée par le III de l’article 5, mais il est apparu préférable de regrouper au sein du même article du projet de loi l’ensemble des modifications apportées à l’article 362 du code de procédure pénale. En conséquence, la Commission a adopté un autre amendement de votre rapporteur supprimant le III de l’article 5 du projet de loi (172).

Le modifie l’article 495-8 du code de procédure pénale qui prévoit que le procureur de la République, lorsqu’il propose une peine dans le cadre de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, doit les déterminer conformément à l’article 132-24 du code pénal. La référence à l’article 132-24 du code pénal est remplacée par une référence aux articles 130-1 et 132-1 du même code.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CL105 de M. Georges Fenech. 

M. Georges Fenech. L’article 3 est la preuve de votre incohérence. Vous critiquez les peines plancher, mais vous instaurez une obligation de motivation pour les peines de prison ferme. Nous proposons la suppression de cet article qui relève de la posture idéologique et porte atteinte à la libre appréciation du juge.

M. le rapporteur. Nous sommes parfaitement cohérents. La règle que nous appliquons est la suivante : tout ce qui fait grief doit être motivé. La sanction est motivée, l’absence de sanction ne l’est pas. Vous avez inversé ce principe avec les peines plancher.

Cette règle n’est pas dictée par une quelconque perversion, dont je n’avais pas conscience jusqu’alors, monsieur Geoffroy.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL304 de M. Éric Ciotti. 

M. Philippe Goujon. Il est défendu.

M. le rapporteur. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

La Commission examine ensuite, en discussion commune, les amendements CL3 du rapporteur et CL128 de M. Sergio Coronado. 

M. Sergio Coronado. Je souhaite défendre conjointement les amendements CL128, CL129 et CL131 qui apportent deux modifications à la rédaction du projet de loi.

En premier lieu, la personnalité de l’auteur doit être considérée sur la base d’éléments précis et circonstanciés. En second lieu, les mesures prononcées par le tribunal ne sont pas des mesures d’aménagement mais des peines. Il convient donc de supprimer le terme d’aménagement.

M. le rapporteur. L’amendement CL3 est de nature rédactionnelle. Quant à l’amendement de M. Coronado, il ne semble pas utile. En revanche, je suis d’accord pour réfléchir avec lui sur la notion d’aménagement.

M. Georges Fenech. Votre amendement, monsieur le rapporteur, va bien plus loin que la clarification rédactionnelle. Vous rétablissez une justice de classe en donnant en quelque sorte une prime à la richesse dont un jour, M. Tapie, par exemple, pourrait profiter.

M. le rapporteur. L’amendement reprend une disposition de la loi pénitentiaire votée en 2009 par l’ancienne majorité. En outre, il ressort des comparutions devant les tribunaux correctionnels que la répression s’abat plus facilement sur des gens en situation difficile que sur les plus fortunés. L’exemple que vous avez donné laisse à penser que des progrès restent à faire. Cet amendement y contribuera.

La Commission adopte l’amendement CL3.

En conséquence, l’amendement CL128 tombe.

La Commission est saisie de l’amendement CL275 de Mme Colette Capdevielle. 

Mme Colette Capdevielle. Cet amendement prévoit la motivation du prononcé de toutes les peines privatives ou restrictives de liberté, y compris de la contrainte pénale, sans attendre l’appel.

Le condamné doit avoir connaissance des motivations de la peine. Je m’étonne qu’en matière pénale, à la différence du civil, des décisions lourdes de conséquences ne soient pas motivées.

M. le rapporteur. Avis favorable.

Madame la garde des Sceaux. Le Gouvernement est réservé sur cet amendement. S’il importe de revenir au principe de la motivation de toute décision d’incarcération, il me semble excessif d’en faire une obligation pour toutes les décisions sous peine de difficultés. Je vous suggère donc de retirer votre amendement.

Mme Colette Capdevielle. J’accepte de le retirer. Je suis heureuse que ce débat ait été initié. Une justice de qualité est une justice comprise par les justiciables.

M. Philippe Goujon.  Je partage l’avis exprimé par la garde des Sceaux. Cette disposition serait un nid à contentieux et alourdirait considérablement la charge des juges.

L’amendement CL275 est retiré.

La Commission rejette l’amendement CL129 de M. Sergio Coronado. 

Puis elle est saisie de l’amendement CL290 de M. Éric Ciotti. 

M. Philippe Goujon. Cet amendement a pour objet de tenir compte du préjudice subi par la victime dans la motivation de la décision du juge afin de rétablir l’équilibre entre l’auteur de l’infraction et la victime.

M. le rapporteur. Avis défavorable. La peine ne rétablit pas un équilibre. Une fois la qualité de victime reconnue, son préjudice est indemnisé, autant que faire se peut.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement de précision CL210 du rapporteur.

La Commission rejette l’amendement CL131 de M. Sergio Coronado.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL5 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement vise à déplacer une disposition séculaire selon laquelle le montant de l’amende tient compte des ressources du condamné.

M. Georges Fenech. L’amendement mentionne également les charges.

M. Philippe Goujon. Vous vous inscrivez encore une fois dans la logique d’une justice à deux vitesses. À délit équivalent, la peine ne sera pas identique.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. C’est le principe de l’amende !

M. le rapporteur. Rassurez-vous, monsieur Goujon, cette disposition figure déjà à l’article 132-24 du code pénal ; nous ne faisons que la déplacer.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement de clarification rédactionnelle CL6 du rapporteur.

La Commission examine l’amendement CL137 de M. Sergio Coronado. 

M. Sergio Coronado. L’article 465-1 du code de procédure pénale permet la délivrance d’un mandat de dépôt pour les personnes en récidive légale, quelle que soit la durée de la peine. Son second alinéa l’impose même pour certains délits, sauf décision spécialement motivée.

Cet article est contraire à la logique d’individualisation des peines et ce, d’autant plus que les peines prononcées pour les récidivistes par les magistrats sont souvent déjà plus sévères. Il n’y a donc pas lieu de durcir les conditions de leur exécution.

M. le rapporteur. Je suis défavorable à cet amendement car c’est le seul cas dans lequel le récidiviste est placé dans une situation différente des autres auteurs d’infraction.

Je vous concède néanmoins que les notions de récidive et de réitération méritent réflexion, car la distinction est incompréhensible pour les citoyens.

La Commission rejette l’amendement.

La Commission adopte l’article 3 modifié.

Article 3 bis (nouveau)
(art. 709-1 du code de procédure pénale)

Consécration législative des bureaux de l’exécution des peines –
Remise à tout condamné présent à l’issue de l’audience
d’un relevé de condamnation pénale

Issu de l’adoption par la Commission d’un amendement de votre rapporteur, l’article 3 bis (nouveau) a pour objet de consacrer dans la loi l’existence des bureaux de l’exécution des peines (BEX) et de prévoir la remise à tout condamné présent à l’issue de l’audience correctionnelle d’un relevé de condamnation pénale.

L’article crée un nouvel article 709-1 du code de procédure pénale, dont le premier alinéa consacre dans la loi l’existence des BEX, aujourd’hui prévus uniquement, depuis un décret du 13 décembre 2004 (173), dans la partie réglementaire de ce code, à l’article D. 48-4. Les BEX ont été créés sous l’impulsion de M. Dominique Perben, alors garde des Sceaux, pour accélérer la mise à exécution des décisions de justice pénale et permettre la mise en œuvre effective de la disposition introduite à l’article 707 du code de procédure pénale par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité aux termes de laquelle « [l]es peines prononcées par les juridictions pénales sont, sauf circonstances insurmontables, mises à exécution de façon effective et dans les meilleurs délais ». Ils sont, comme l’avait souligné notre collègue Étienne Blanc dans le premier rapport au nom de la mission d’information de notre Commission sur l’exécution des décisions de justice pénale, un « lieu d’exécution ou de commencement d’exécution de la sanction » (174). En particulier, la personne condamnée à une peine d’amende a la possibilité de s’acquitter de son paiement auprès du BEX immédiatement après le prononcé de l’amende par le tribunal correctionnel, et la personne condamnée à une peine d’emprisonnement aménageable ou à une peine comprenant un suivi par le juge de l’application des peines (JAP) ou le service pénitentiaire d’insertion et de probation (SPIP) s’y voit remettre une convocation à comparaître devant ce juge ou ce service dans un délai maximal de 30 jours, conformément à l’article 474 du code de procédure pénale. Dans son rapport au nom de la mission d’information de notre Commission sur l’exécution des décisions de justice pénale concernant la justice des mineurs, notre collègue Michel Zumkeller avait parfaitement décrit l’intérêt des BEX dans l’amélioration et l’accélération de l’exécution des peines : « Le BEX repose sur une idée pratique simple : profiter de la présence du condamné à l’audience pour, d’une part, l’informer sur la peine prononcée, ses conséquences et les voies de recours et, d’autre part, avec l’accord du condamné, engager une première étape de l’exécution de la peine et enfin informer et orienter les victimes. » (175)

Le rôle sans cesse accru des BEX au cours des dernières années justifie désormais pleinement que leur existence soit prévue par la partie législative du code de procédure pénale. En outre, tous les tribunaux de grande instance et toutes les cours d’appel ne disposent pas encore d’un BEX : le présent article, en inscrivant dans la loi le fait qu’un BEX doit être institué « [d]ans chaque tribunal de grande instance et dans chaque cour d’appel », contribuera à achever le processus de généralisation des BEX.

En second lieu, le nouvel article 709-1 du code de procédure pénale prévoit, dans son second alinéa, que tout condamné présent à l’issue de l’audience correctionnelle doit se voir remettre par le BEX un relevé de condamnation pénale mentionnant les peines prononcées à son encontre.

Actuellement, l’article 474 du code de procédure pénale – issu de la loi n° 2004-204 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité – prévoit que les personnes condamnées à une peine d’emprisonnement que sa durée rend aménageable doivent se voir remettre une convocation à comparaître devant le JAP dans un délai de 30 jours, tandis que les personnes condamnées à une peine d’emprisonnement assortie du sursis avec mise à l’épreuve (SME) ou à un travail d’intérêt général (TIG) doivent se voir remettre une convocation à comparaître devant le SPIP dans le même délai. Cependant, les personnes condamnées à d’autres peines ne se voient pas systématiquement remettre un document indiquant à quelles peines elles sont condamnées, même si certaines juridictions remettent parfois un document dénommé « relevé de condamnation pénale » qui permet au condamné, en cas de prononcé d’une peine d’amende, de payer immédiatement celle-ci auprès du bureau de l’exécution des peines.

Le second alinéa du nouvel article 709-1 du code de procédure pénale systématise la remise du relevé de condamnation pénale, afin que chaque condamné puisse être immédiatement informé par écrit de la peine prononcée à son encontre. Afin de permettre l’organisation matérielle des juridictions pour assurer cette remise, le II de l’article prévoit qu’il n’entrera en vigueur qu’à l’issue d’un délai d’un an après la promulgation de la loi.

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La Commission est saisie de l’amendement CL9 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement propose la création d’un bureau d’exécution des peines dans toutes les juridictions – dans un délai d’un an – comme il en existe déjà dans certaines d’entre elles. Ces bureaux sont essentiels à l’efficacité et à la compréhension des peines, chacun en convient.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. On peut s’étonner de la recevabilité de cet amendement au regard de la jurisprudence de l’article 40.

M. Georges Fenech. Nous ne sommes pas opposés à cet amendement, mais je m’interroge, comme M. le président, sur le fait qu’il ne tombe pas sous le coup de l’article 40.

M. Guy Geoffroy. Je souhaite que le rapporteur souligne en séance l’existence de ces bureaux. Il ne faudrait pas laisser croire que ce projet de loi est à l’origine de leur création.

M. le rapporteur. Je m’y engage.

La Commission adopte l’amendement.

Après l’article 3

La Commission examine l’amendement CL8 du rapporteur, qui fait l’objet d’un sous-amendement CL272 de M. Sergio Coronado.

M. le rapporteur. Cet amendement tente d’apporter une réponse à une question difficile, celle de la prise en compte de l’altération des facultés mentales qui, dans la pratique, n’est pas satisfaisante. Il en résulte que des sanctions sont prononcées à l’encontre de personnes souffrant de maladies mentales.

L’amendement vise à diviser par deux la peine maximale encourue pour les personnes atteintes de troubles mentaux, sauf exception spécialement motivée.

Faute de prise en compte dans le quantum de la peine de l’altération, de nombreux malades mentaux sont incarcérés, ce qui est à la fois injuste pour eux et difficile à gérer dans les établissements pénitentiaires.

M. Sergio Coronado. Dans votre rapport sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale, vous avez souligné que la condamnation de personnes dont le discernement a été altéré a accru le nombre de personnes souffrant de maladie mentale en détention. Cela pose question quant à notre philosophie de justice et au fonctionnement des établissements.

Mais l’amendement du rapporteur a pour conséquence de faire disparaître la disposition précisant que la juridiction doit tenir compte de l’altération du discernement de l’auteur des faits lorsqu’elle détermine la peine et en fixe le régime. Le sous-amendement vise à la rétablir.

M. Alain Tourret. Pouvez-vous préciser pourquoi vous appliquez cette règle en matière contraventionnelle ?

M. Philippe Goujon. Après avoir supprimé les peines plancher, vous instaurez en quelque sorte une peine plafond ! Ce sujet est bien sûr délicat et douloureux. Là où le juge disposait d’un pouvoir d’appréciation, vous introduisez une automaticité inutile.

M. Georges Fenech. Je comprends la philosophie de l’amendement. Mais vous ne pouvez pas régler la question de la prise en compte des troubles mentaux en contraignant le juge. Cette question relève davantage de l’exécution des peines et du choix des établissements.

M. Alain Vidalies. Je suis très sceptique sur cet amendement pour des raisons qui ont déjà été exposées. J’ajoute que vous transférez la responsabilité du prononcé de la peine à l’expert psychiatre qui se prononce sur la base de l’état de la connaissance.

Votre amendement risque de susciter l’incompréhension dans l’application de la loi pénale. Les décisions seront difficiles à expliquer. Dans la situation d’aujourd’hui, le juge doit conserver sa marge d’appréciation. Vous ne pouvez pas l’enfermer en rétablissant des peines automatiques pour des cas spécifiques.

Je doute de l’efficacité de cette mesure. La prise en charge des malades en prison mérite un vrai débat que notre Commission pourrait mener. La réponse que vous proposez ne me paraît pas adaptée.

Mme la garde des Sceaux. Comme l’ont dit MM. Fenech et Vidalies, ce sujet est difficile. Les magistrats ont la possibilité de commander des expertises psychiatriques pour éclairer leur décision. Mais nous sommes confrontés à la réalité. La présence dans les établissements pénitentiaires de personnes présentant des troubles mentaux, sans accompagnement et sans soins, met en danger la société et le personnel de ces établissements. Nous devons trouver une solution à ce problème.

L’amendement du rapporteur présente un caractère tranchant que le sous-amendement vient adoucir. Je vous propose de le retirer afin de le retravailler. Dans le cas contraire, le sous-amendement doit être adopté car il rétablit de la souplesse au bénéfice du juge.

M. le rapporteur. Je comprends les réticences qui s’expriment. Je n’ai pas la prétention de résoudre le problème par un amendement, d’autant qu’il se pose aussi au stade de la commission des infractions. En ne prenant pas en charge ces personnes, on les laisse commettre les délits, à charge pour le système carcéral d’apporter une réponse. C’est à la fois injuste pour les malades et inefficace socialement.

À cause de l’encombrement des services de psychiatrie publics, on ne parvient même pas à prendre en charge les obligations de soins. Nous sommes dans une situation difficile qui demande des efforts.

Je vous concède le caractère tranchant de mon amendement. J’accepte de le retirer car je souhaitais avant tout attirer l’attention sur cette situation difficile pour tout le monde, y compris les personnels de surveillance qui sont amenés à prendre en charge dans des conditions difficiles des gens dont les réactions sont imprévisibles.

L’amendement CL8 et le sous-amendement CL272 sont retirés.

La Commission est saisie de l’amendement CL240 de M. Éric Ciotti. 

M. Philippe Goujon. Cet amendement vise à renforcer la peine encourue en cas de violation du secret de l’instruction afin de garantir le principe essentiel de la présomption d’innocence.

M. le rapporteur. Avis défavorable pour deux raisons : cet amendement est sans lien avec le texte qui ne s’intéresse pas à l’échelle des peines ; le caractère insuffisamment dissuasif de la peine actuelle est loin d’être démontré.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CL164 de M. Sergio Coronado et CL207 de M. Alain Tourret. 

M. Sergio Coronado. Mon amendement entend respecter l’engagement pris par le président de la République, la majorité et la garde des Sceaux, de supprimer les tribunaux correctionnels pour mineurs.

Ces tribunaux ont été instaurés par la loi du 10 août 2011. Ils jugent les enfants de plus de seize ans, dès lorsqu’ils sont récidivistes et encourent trois ans d’emprisonnement. Avant cette réforme, ces mineurs comparaissaient devant un tribunal pour enfants composé d’un juge des enfants et de deux assesseurs citoyens.

La garde des Sceaux a eu l’occasion de le dire, ces tribunaux sont une atteinte à la spécificité de la justice des enfants. Ils sont moins efficaces pour le suivi des mineurs, coûteux et chronophages. Ils posent de multiples problèmes juridiques. Cette justice n’est pourtant pas plus « répressive » que la voie traditionnelle du tribunal pour enfant, contrairement à l’argument qui avait été avancé lors de la mise en place de ces tribunaux.

M. Alain Tourret. L’amendement CL207 a le même objet. La suppression des tribunaux correctionnels pour mineurs fait l’objet d’un consensus parmi de nombreux syndicats de magistrats.

M. le rapporteur. Je suis défavorable à ces amendements car la refonte en cours de l’ordonnance de 1945 permettra d’aborder cette question.

La Commission rejette successivement les amendements.

Chapitre II
Dispositions visant à assurer le prononcé de peines individualisées

Section 1
Dispositions favorisant l’ajournement de la peine afin d’améliorer la connaissance de la personnalité ou de la situation matérielle, familiale et sociale du prévenu

Sur l’initiative de votre rapporteur, la Commission a complété l’intitulé de la présente section, afin de prévoir que l’ajournement de la peine prévu à l’article 4 a pour objet d’améliorer la connaissance non seulement de la personnalité du prévenu, mais aussi de sa situation matérielle, familiale et sociale.

*

* *

La Commission est saisie, en discussion commune, des amendements CL10 du rapporteur, CL132 de M. Sergio Coronado et CL226 de Mme Élisabeth Pochon. 

M. le rapporteur. L’amendement CL10 est rédactionnel.

M. Georges Fenech. J’attire votre attention sur la lourdeur que cet amendement risque d’introduire dans les audiences, lors des permanences du week-end notamment. On assistera à un ajournement systématique faute de disposer des informations requises.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. L’amendement ne porte que sur l’intitulé de la section …

M. Guy Geoffroy. Il me semble que l’ordre des termes employés pour qualifier la situation de l’auteur des faits pourrait être plus pertinent. Je propose d’inverser l’ordre actuel en parlant de la situation « sociale, familiale et matérielle » de l’intéressé.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Le rapporteur a entendu vos observations et s’il estime des ajustements nécessaires, il présentera un amendement en ce sens en vue de la séance publique.

Les amendements CL132 et CL226 sont retirés.

La Commission adopte l’amendement CL10.

Article 4
(paragraphe 5 de la sous-section 6 de la section II du chapitre II du titre III du livre Ier et art. 132-70-1 et 132-70-2 [nouveaux] du code pénal ; art. 397-3-1 [nouveau] du code de procédure pénale)

Création d’une possibilité d’ajournement du prononcé de la peine
aux fins d’évaluation de la personnalité et de la situation du condamné

L’article 4 a pour objet de créer la possibilité pour une juridiction, en matière correctionnelle ou contraventionnelle, après avoir déclaré le prévenu coupable de l’infraction pour laquelle il était poursuivi, d’ajourner le prononcé de la peine aux fins de faire réaliser des investigations complémentaires sur sa personnalité ou sur sa situation matérielle, familiale et sociale. Il traduit l’une des préconisations de la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale, qui avait proposé d’introduire une possibilité de « césure » entre la déclaration de culpabilité et le prononcé de la peine afin que celle-ci puisse être adaptée à la personnalité de l’auteur des faits (176).

Partant du constat que l’insuffisance des éléments d’information sur la personnalité et la situation des prévenus favorise le prononcé de peines d’emprisonnement ferme (1), l’article 4 s’inspire de dispositifs existants qui permettent à une juridiction, après avoir déclaré une personne coupable de l’infraction qui lui est reprochée, d’ajourner le prononcé de la peine (2), en créant une possibilité d’ajournement du prononcé de la peine aux fins d’investigation sur la personnalité et la situation (3). Cette nouvelle disposition appelle un certain nombre d’observations sur la façon dont elle pourra être concrètement mise en œuvre par les juridictions (4).

1.  L’insuffisance des éléments d’information sur la personnalité et la situation des prévenus, un facteur favorisant le prononcé de peines d’emprisonnement ferme

Comme le souligne l’exposé des motifs du projet de loi, « [l]es juges font le constat récurrent de la carence des procédures en éléments de personnalité, réduits le plus souvent à une fiche de renseignements de la police ou de la gendarmerie dressée sur l’unique base des déclarations de la personne mise en cause ». Or, l’insuffisance des éléments d’information sur le condamné à la disposition de la juridiction de jugement constitue un frein à l’individualisation de la peine et au choix de prononcer une peine en milieu ouvert plutôt qu’une peine d’emprisonnement ferme. Faute de savoir, de façon certaine et vérifiée, si une personne exerce effectivement des responsabilités familiales, si l’emploi qu’elle dit occuper est réel ou encore si elle réside bien à l’adresse qu’elle a indiquée, il peut être difficile pour une juridiction de prendre le risque de laisser en liberté une personne dont les garanties d’insertion et de représentation ne sont corroborées par rien d’autre que ses propres dires.

Dans un article paru en 2013, M. Bruno Lavielle, magistrat, soulignait que l’absence d’éléments sur le prévenu au moment de l’audience de jugement, conjuguée à un certain nombre d’autres facteurs, conduit encore trop fréquemment les juridictions à prononcer cette peine « rassurante » qu’est l’emprisonnement : « Dans le pire des cas, le doute et la peur de commettre une erreur, voire l’influence de la vindicte populaire, vont donc se disputer dans le temps contraint du délibéré, pour aboutir à la classique peine d’emprisonnement plus sûre et supposée mieux maîtrisée, la juridiction laissant le soin au juge de l’application des peines de l’aménager lorsque son quantum est inférieur à deux années, ne disposant pratiquement jamais dans le temps de l’audience des renseignements utiles et suffisants à l’octroi immédiat d’une semi-liberté ou d’un placement sous surveillance électronique… » (177)

Le même constat avait été fait, en janvier 2013, par la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale : « Saisis de très nombreuses affaires, les magistrats n’ont pas toujours le temps d’étudier assez précisément la situation des personnes mises en cause ou déclarées coupables pour être en mesure d’envisager une alternative à la détention provisoire ou à la peine privative de liberté. Les services censés leur fournir les informations qui leur seraient utiles pour élaborer ces solutions alternatives n’ont souvent ni le temps ni les moyens de mener des enquêtes suffisamment poussées. Aussi, il n’est pas facile pour les juges du fond d’adapter la peine prononcée à la personnalité et à la situation des personnes jugées. » (178)

Cette situation est particulièrement prégnante dans le cadre de la procédure de comparution immédiate, laquelle est, comme l’avait relevé la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale, une « grande pourvoyeuse d’incarcérations » (179). En 2011, alors que cette procédure avait été suivie pour 7,5 % des délits ayant donné lieu à condamnation, 24,3 % des 88 058 personnes incarcérées au cours de l’année étaient prévenues dans le cadre d’une procédure de comparution immédiate. Cette surreprésentation des personnes jugées dans le cadre de la procédure de comparution immédiate parmi les personnes incarcérées s’explique, pour une part, par la gravité des infractions qui donnent lieu à un renvoi en comparution immédiate, qui appelle une réponse ferme et rapide, ainsi que par les faibles garanties de représentation offertes par les personnes poursuivies selon cette procédure. Mais le manque d’informations vérifiées sur la personnalité et la situation des prévenus est un facteur important du fort niveau de recours à l’emprisonnement dans cette procédure, comme l’avait souligné le jury de la conférence de consensus sur la prévention de la récidive en déplorant que les conditions de réalisation des enquêtes de personnalité « les rendent peu crédibles et peu efficaces dans la plupart des juridictions : dans le cadre des procédures de comparution immédiate notamment, elles sont effectuées dans des conditions matérielles précaires et dans un temps trop court pour permettre de vérifier les informations recueillies auprès des prévenus » (180).

Pourtant, comme le soulignait M. Lavielle dans l’article précité, l’expérience montre que lorsqu’une juridiction pénale dispose d’éléments d’informations sur la personnalité et la situation sociale des prévenus, le recours à l’emprisonnement peut être réduit et les peines prononcées peuvent être davantage individualisées : « En amont de l’audience, l’extension du nombre de placements sous contrôle judiciaire socio-éducatif, assorti d’un véritable encadrement, de même que la réalisation d’enquêtes d’orientation pénale ou d’enquêtes rapides de personnalité dignes de ce nom, seraient de nature à permettre la comparution de prévenus avec un début de projet ou de démarche d’insertion et d’éviter l’amoncellement sur leur tête de peines inutiles. L’expérience démontre qu’un vrai début de prise en charge peut se faire en 6 à 8 semaines, même après un défèrement en comparution immédiate, et éviter le prononcé d’une peine ferme à exécution immédiate » (181).

2.  Un dispositif s’inspirant de dispositifs d’ajournement existants

L’article 4 a pour objet de répondre à ces difficultés en donnant aux juridictions pénales, en particulier lorsqu’elles sont saisies dans le cadre d’une procédure rapide, un nouvel outil procédural pour obtenir des éléments d’information sur la personnalité et la situation de l’auteur d’une infraction : l’ajournement du prononcé de la peine aux fins d’investigations sur la personnalité. Cet article s’inspire de deux dispositifs existants : l’ajournement du prononcé de la peine, d’une part, et la « césure du procès pénal des mineurs », d’autre part.

Le code pénal prévoit, aux articles 132-60 à 132-70, des possibilités d’ajournement du prononcé de la peine. L’ajournement consiste, après que la juridiction a déclaré le prévenu coupable des faits pour lesquels il était poursuivi, à différer le prononcé de la peine dans un délai qui ne peut dépasser un an. Cet ajournement peut être simple (articles 132-60 à 132-62), assorti d’une mise à l’épreuve (article 132-63 à 132-65) ou avec injonction (articles 132-66 à 132-70). Dans tous les cas, le prononcé de cet ajournement est subordonné à la triple condition que le reclassement du coupable soit en voie d’être acquis, que le dommage causé soit en voie d’être réparé et que le trouble résultant de l’infraction soit sur le point de cesser (articles 132-60, 132-63 et 132-66). À l’issue du délai d’ajournement, la juridiction a la possibilité soit de dispenser le coupable de peine – lorsque le reclassement du coupable est acquis, que le dommage causé est réparé et que le trouble résultant de l’infraction a cessé (182)  –, soit de prononcer une des peines prévues par la loi. Dans le cas de l’ajournement avec mise à l’épreuve, la juridiction doit tenir compte de « la conduite du coupable au cours du délai d’épreuve » (183). Lorsque l’ajournement a été prononcé avec injonction, la dispense de peine n’est possible que si les prescriptions qui avaient été imposées ont été exécutées dans le délai qu’avait fixé la juridiction (184).

Ces différentes situations d’ajournement sont conçues par le code pénal comme une chance offerte aux condamnés pour lesquels le prononcé d’une des peines prévues par la loi paraît évitable. Cependant, ces situations sont relativement peu fréquentes et, surtout, le prononcé d’une dispense de peine n’est envisageable que dans le cas d’infractions d’assez faible gravité. Dans les hypothèses où les juridictions manquent d’informations sur le prévenu, l’alternative ne se situe que rarement entre le prononcé d’une peine et la dispense de peine, mais plutôt entre le prononcé d’une peine d’emprisonnement ferme et celui d’une peine en milieu ouvert.

La « césure » du procès pénal des mineurs, créée par la loi n° 2011-939 du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs, permet aux juridictions pour mineurs, en matière correctionnelle et contraventionnelle, de recourir à l’ajournement de peine dans des conditions plus larges que celles prévues par le code pénal précédemment décrites. La loi du 10 août 2011 a, sur l’initiative de nos collègues Jean-Luc Warsmann – alors président de la commission des Lois – et Sébastien Huyghe – rapporteur du projet de loi –, introduit dans l’ordonnance du 2 février 1945 un chapitre III ter intitulé « De la césure du procès pénal des mineurs ». Selon l’article 24-5 de l’ordonnance, les dispositions relatives à l’ajournement de peine – hormis celles relatives à l’ajournement avec injonction – sont applicables aux mineurs, non seulement dans les conditions prévues à l’article 132-60 (185), mais aussi lorsque la juridiction considère soit « que les perspectives d’évolution de la personnalité du mineur le justifient » (1°), soit « que des investigations supplémentaires sur la personnalité du mineur sont nécessaires » (2°). L’audience de renvoi, au cours de laquelle sera décidée la mesure éducative, la sanction éducative ou la peine à laquelle le mineur sera condamné, doit intervenir dans un délai plus bref que celui prévu pour les majeurs, fixé à six mois par le dernier alinéa de l’article 24-5. Dans ce délai séparant l’audience de déclaration de culpabilité et l’audience de renvoi, la juridiction a la possibilité de prononcer un certain nombre de mesures provisoires, telles qu’un placement dans un foyer, une mesure de liberté surveillée, une mesure d’activité de jour ou encore l’accomplissement d’un contrat de service en établissement public d’insertion de la défense.

À l’appui de cet élargissement des conditions de recours à l’ajournement pour les mineurs, le rapporteur à l’Assemblée nationale, notre collègue Sébastien Huyghe, avait fait valoir qu’il « permettrait, dès lors que les faits sont suffisamment établis, qu’une décision de culpabilité soit rendue sans délais inutiles, que des mesures de contrôle soient prises immédiatement, et que toutes les investigations sur la personnalité du mineur soient réalisées afin d’éclairer la décision sur la peine. Or, en pratique aujourd’hui, il arrive trop souvent que la décision sur la culpabilité soit prise plusieurs mois après l’infraction, alors même que les faits sont établis, au seul motif que les informations sur la personnalité ne sont pas suffisantes. Cette situation méconnaît la nécessité d’une réponse pénale rapide et compréhensible pour les mineurs, pour lesquels un différé de la décision de culpabilité de plusieurs mois fait perdre tout sens à la décision judiciaire. » (186)

3.  La création d’un ajournement du prononcé de la peine aux fins d’évaluation de la personnalité et de la situation de la personne déclarée coupable d’une infraction

L’article 4 s’inspire de la césure du procès pénal des mineurs créée en 2011 en instaurant, dans le code pénal, un nouveau cas d’ajournement aux fins d’investigations sur la personnalité et la situation matérielle, familiale et sociale du condamné.

Le I de l’article 4 du projet de loi complète la sous-section du code pénal prévoyant ces différentes possibilités d’ajournement (187) par un nouveau paragraphe 5 intitulé « De l’ajournement aux fins d’investigations sur la personnalité ». Ce paragraphe comprend un article 132-70-1, dont le premier alinéa donne à la juridiction saisie la possibilité d’« ajourner le prononcé de la peine à l’égard d’une personne physique lorsqu’il apparaît nécessaire d’ordonner à son égard des investigations complémentaires sur sa personnalité ». Sur l’initiative de votre rapporteur, l’intitulé du paragraphe 5 et le premier alinéa de l’article 132-70-1 du code pénal ont été complétés par la Commission pour prévoir que ces investigations pourront porter non seulement sur la personnalité du condamné, mais aussi sur sa « situation matérielle, familiale et sociale ».

Le deuxième alinéa prévoit que « la date à laquelle il sera statué sur la peine » sera fixée par la juridiction dans sa décision d’ajournement. Le troisième alinéa prévoit que « [l]a décision sur la peine intervient au plus tard dans un délai de quatre mois après la décision d’ajournement, sous réserve des délais plus courts prévus par le code de procédure pénale quand la personne est placée en détention provisoire ».

En application du premier alinéa de l’article 132-58 du code pénal, ces dispositions seront applicables en matière correctionnelle ou contraventionnelle (188). En revanche, contrairement à ce qu’avait proposé la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale, leur champ d’application ne sera pas limité à la seule procédure de comparution immédiate. L’application large de ces dispositions apparaît totalement justifiée à votre rapporteur : si c’est certainement dans le cadre de la procédure de comparution immédiate que l’absence ou l’insuffisance des éléments sur la personnalité ou la situation de la personne est la plus problématique, au regard du risque fort d’incarcération induit par cette procédure, il n’en demeure pas moins pertinent que le tribunal correctionnel ou le tribunal de police puisse, chaque fois qu’il l’estime nécessaire, demander la réalisation d’une enquête de personnalité ou sur la situation matérielle, familiale et sociale du condamné après la déclaration de culpabilité, aux fins de pouvoir mieux individualiser la peine prononcée.

L’étude d’impact accompagnant le projet de loi fait valoir que « [c]es investigations complémentaires sur la personnalité pourront notamment permettre au tribunal d’éviter le prononcé d’une peine d’emprisonnement, au profit de la peine de contrainte pénale, ou, si l’emprisonnement est prononcé, d’en adapter la durée au profil du condamné » (189).

Sur l’initiative de Mme Colette Capdevielle et de M. Éric Ciotti, la Commission a complété l’article 4 par la création d’un nouvel article 132-70-2 du code pénal destiné à permettre l’indemnisation immédiate de la victime en cas d’ajournement de la décision sur la peine, sans attendre l’audience de renvoi. À l’appui de cet ajout, Mme Colette Capdevielle a fait valoir que cette disposition permettrait, en cas d’accord du prévenu dont la culpabilité a été reconnue sur le montant de l’indemnisation réclamée ou estimée par le juge, qu’une décision soit rendue sans attendre. En cas de contestation, le juge restera libre de fixer à titre provisionnel une indemnisation de la victime. Lors de la fixation de la peine, il pourra être tenu compte de la façon dont le coupable s’est acquitté de ses obligations civiles à l’égard de la partie civile. M. Éric Ciotti a, quant à lui, souligné que cette disposition permettrait que la réparation du préjudice subi par la victime ne soit pas retardée par la décision d’ajournement.

Le II de l’article 4 introduit dans le code de procédure pénale un nouvel article 397-3-1 permettant au tribunal correctionnel de décider que la personne sera, dans le délai entre l’audience au cours de laquelle l’ajournement est décidé et celle au cours de laquelle il sera statué sur la peine, soumise à un contrôle judiciaire ou à une assignation à résidence avec surveillance électronique ou, lorsque la personne a été renvoyée devant lui dans le cadre d’une procédure de comparution immédiate, placée en détention provisoire.

Le placement en détention provisoire sera subordonné aux mêmes conditions de fond et de forme que celles prévues, dans le cadre d’une instruction préparatoire, aux articles 143-1 et 144 du code de procédure pénale. Ainsi, le placement en détention provisoire ne pourra être décidé que si la personne encourt une peine correctionnelle d’une durée égale ou supérieure à trois ans d’emprisonnement (190). S’agissant des motifs permettant le placement en détention provisoire, la Commission a adopté un amendement de votre rapporteur précisant que la détention provisoire ne pourra être décidée que pour l’un des motifs mentionnés aux 5° et 6° de l’article 144 du code de procédure pénale, c’est-à-dire soit pour garantir le maintien de la personne à la disposition de la justice (5°), soit pour mettre fin à l’infraction ou prévenir son renouvellement (6°). En effet, la personne pour laquelle un ajournement est décidé a déjà été déclarée coupable : elle ne saurait être placée en détention provisoire pour l’un des motifs prévus aux 1° à 4° de l’article 144, qui ne peuvent concerner que des auteurs de faits qui n’ont pas encore été jugés (conserver les preuves, empêcher les pressions sur les témoins ou les victimes, empêcher la concertation avec les complices ou protéger la personne mise en examen).

Lorsque la personne aura été placée en détention provisoire, l’audience de fixation de la peine devra avoir lieu dans un délai maximal plus bref, fixé à deux mois par le troisième alinéa de l’article 397-3 du code de procédure pénale auquel renvoie la dernière phrase du nouvel article 397-3-1 du même code. Toutefois, si la personne encourt une peine d’une durée supérieure à sept ans d’emprisonnement, le délai maximal de tenue de l’audience de fixation de la peine restera fixé à quatre mois, en application du quatrième alinéa de l’article 397-3 du code de procédure pénale.

Lors de son audition par votre rapporteur, Mme Danièle Jourdain Menninger, présidente de la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT), a souligné que la possibilité d’un ajournement de peine aux fins d’évaluation de la personnalité pourrait être particulièrement utile pour les personnes dont les conduites addictives sont un élément important dans le processus de passage à l’acte délinquant. L’ajournement pourra permettre, dans le délai séparant l’audience de déclaration de culpabilité et l’audience de prononcé de la peine, d’évaluer avec précision la situation de la personne en termes de consommation d’alcool ou de produits stupéfiants, son niveau de dépendance et le type d’intervention à mettre en place.

4.  Les conditions de mise en œuvre par les juridictions de l’ajournement aux fins d’investigations sur la personnalité ou la situation du condamné

Lors des auditions menées par votre rapporteur et des déplacements qu’il a effectués dans plusieurs juridictions, la majorité des personnes entendues ont salué, dans l’article 4, une disposition qu’elles ont jugée pertinente. Cependant, plusieurs d’entre elles ont attiré son attention sur les conditions dans lesquelles elle pourra être mise en œuvre par les juridictions.

La première observation a porté sur l’impact que cette disposition aurait sur l’organisation du temps judiciaire. En effet, la décision d’ajournement du prononcé de la peine obligera la juridiction à examiner à nouveau, au cours d’une seconde audience de fixation de la peine, la même affaire. Selon certaines des personnes entendues, ce « réaudiencement » pourrait apparaître tellement difficile à organiser dans des rôles d’audiences extrêmement chargés qu’il pourrait constituer un frein au recours à cette mesure.

Dans l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, le Gouvernement a fait valoir que la nouvelle procédure d’ajournement aux fins d’investigations sur la personnalité « ne devrait pas générer un nombre accru d’audiences dans la mesure où actuellement de nombreux renvois sont ordonnés en raison de l’insuffisance des éléments de connaissance de la personne poursuivie ». Indiquant que 88 000 renvois avaient été prononcés par les tribunaux correctionnels sur les neuf premiers mois de l’année 2013, pour un nombre total annuel de jugements de 300 000 pour l’année 2012, le Gouvernement a estimé que « l’ajournement devrait se substituer à ces procédures de renvoi » (191).

Cette évaluation a été contestée par un certain nombre des personnes entendues par votre rapporteur, qui ont souligné que les motifs des renvois ordonnés par les juridictions n’étaient pas connus mais que, en pratique, une faible proportion seulement était motivée par des investigations sur la personnalité.

Pour votre rapporteur, il sera important que le Gouvernement mesure plus précisément l’impact de cette nouvelle disposition lorsqu’elle sera entrée en vigueur, en particulier en recensant les motifs des renvois ordonnés par les juridictions, et qu’il en tire toutes les conséquences éventuelles en termes de moyens devant être affectés dans les juridictions.

La seconde observation formulée sur les conditions de mise en œuvre de l’ajournement aux fins d’investigations sur la personnalité tient à leur coût pour les juridictions en termes de frais de justice. En majorité, ces investigations seront confiées au secteur associatif habilité. En effet, depuis la loi n° 2012-409 du 27 mars 2012 de programmation relative à l’exécution des peines, les articles 41 et 81 du code de procédure pénale confient par priorité à des personnes habilitées la réalisation des enquêtes de personnalité ou de situation matérielle, familiale et sociale. Ce n’est qu’« en cas d’impossibilité matérielle » que ces enquêtes peuvent être confiées au service pénitentiaire d’insertion et de probation (192).

Or, la réalisation de ces nouvelles enquêtes par le secteur associatif habilité aura nécessairement un impact sur les frais de justice, dont l’on sait qu’ils sont, depuis de nombreuses années, en constante progression au point de grever très lourdement le budget de certaines juridictions (193). Pour votre rapporteur, ici encore, l’impact budgétaire de la nouvelle procédure d’ajournement de peine aux fins d’investigations sur la personnalité ou la situation du condamné devra être très précisément évalué, afin que les enveloppes allouées aux juridictions pour les frais de justice soient adaptées en conséquence.

*

* *

La Commission examine l’amendement CL106 de M. Georges Fenech. 

M. Georges Fenech. L’article 4 crée une nouvelle forme d’ajournement lorsqu’il apparaît nécessaire d’ordonner, avant le prononcé de la sanction, des investigations complémentaires sur la personnalité et la situation sociale du prévenu. Cette disposition est censée permettre la mise en œuvre d’enquêtes exhaustives afin d’éclairer les magistrats pour l’individualisation de la sanction. Mais l’article ne précise pas qui sera chargé d’effectuer ces investigations complémentaires, et selon quelles modalités. Faut-il rappeler les mots du philosophe Cesare Beccaria, aux dires duquel plus que la sévérité, c’est la certitude de la peine qui a le plus d’efficacité dans la dissuasion ?

L’article 4 du projet de loi prévoit de créer une forme de césure dans le procès, dans le cadre d’une comparution immédiate, et de placer « si nécessaire » la personne poursuivie sous contrôle judiciaire. Cette disposition, c’est la certitude de voir les délais de mise à exécution des peines allongés. Il s’agit d’une faute majeure qui ne sera pas sans conséquence sur l’encombrement des juridictions et qui favorisera la hausse de la criminalité et d’inexécution des peines. Voilà pourquoi nous proposons la suppression de l’article 4.

M. le rapporteur. L’article crée une possibilité d’ajournement. Il permet aux tribunaux de diligenter une enquête afin de décider d’une sanction plus adaptée et donc plus efficace. Cette faculté qui leur est offerte augmente le travail des juridictions, je n’en disconviens pas, mais sa mise en place peut être progressive.

En outre, rien n’interdit de prononcer une sanction sévère. Nous ne sommes pas partisans de l’indulgence généralisée. Nous visons une adaptation des sanctions qui garantissent une efficacité maximale

Mme Colette Capdevielle. La césure existe déjà. Lorsqu’un dossier est incomplet, la défense ou l’une des parties peut demander le renvoi de l’audience. L’article se borne à codifier une pratique assez courante. Il n’y a là rien de révolutionnaire.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement de cohérence rédactionnelle CL11 du rapporteur.

En conséquence, les amendements CL133 de M. Sergio Coronado et CL227 de Mme Élisabeth Pochon tombent.

La Commission examine, en présentation commune, les amendements CL298, CL297 et CL296 de M. Éric Ciotti. 

M. Philippe Goujon. Ces amendements ont pour objet de réduire le délai pour statuer sur la peine après une décision d’ajournement, à un, deux ou trois mois au lieu de quatre dans le projet de loi.

M. le rapporteur. Avis défavorable.

La Commission rejette successivement ces amendements.

Puis elle adopte l’amendement de précision CL211 du rapporteur.

La Commission est saisie des amendements identiques CL228 rectifié de Mme Colette Capdevielle et CL299 de M. Éric Ciotti. 

Mme Colette Capdevielle. Dans l’intérêt de la victime, lorsque la juridiction opte pour la césure du procès, il convient de donner la possibilité au juge de prendre en compte immédiatement les intérêts de la victime pour laquelle le renvoi du procès pourrait être lourd à supporter.

Dès lors que la culpabilité est reconnue, le juge peut statuer sur les intérêts civils et prononcer une condamnation totale ou partielle.

M. Philippe Goujon. L’amendement CL299 est défendu.

M. le rapporteur. Avis favorable. Ces amendements font consensus.

La Commission adopte ces amendements à l’unanimité.

Elle examine ensuite l’amendement CL300 de M. Éric Ciotti.

M. Philippe Goujon.  Il est défendu.

M. le rapporteur. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement de précision CL221 du rapporteur.

Elle en vient ensuite à l’amendement CL12 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement prévoit que les mesures de détention ordonnées pendant la période d’ajournement obéissent au code de procédure pénale.

M. Georges Fenech. Et si le condamné fait appel ?

M. le rapporteur. La mesure de détention n’est pas suspensive.

M. Georges Fenech. Dès lors que le juge ne peut plus ordonner la détention pour des motifs comme la conservation des preuves, la soustraction aux pressions, si l’intéressé fait appel, il pourra toujours entraver le cours de la justice.

M. le rapporteur. Nous supprimons les motifs liés à la poursuite de l’enquête puisque l’intéressé a déjà été déclaré coupable. L’appel oblige à statuer de nouveau sur la culpabilité, mais l’enquête est close.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 4 modifié.

Article 4 bis (nouveau)
(paragraphe 6 de la section 2 du chapitre II du titre III du livre Ier
et art. 132-70-3 [nouveaux] du code pénal)

Amélioration du recouvrement des amendes par la création
d’une possibilité d’ajournement du prononcé de la peine
aux fins de consignation d’une somme d’argent

Issu de l’adoption par la Commission d’un amendement de votre rapporteur, l’article 4 bis (nouveau) a pour objet de permettre aux juridictions, après avoir déclaré une personne physique ou morale coupable de l’infraction pour laquelle elle était poursuivie, d’ajourner le prononcé de la peine en obligeant la personne à consigner une somme d’argent destinée à garantir le paiement d’une peine d’amende que la juridiction pourrait être amenée à prononcer.

Le texte adopté par la Commission complète la sous-section du code pénal prévoyant les différentes possibilités d’ajournement existantes (194) par un nouveau paragraphe 6 intitulé « De l’ajournement aux fins de consignation d’une somme d’argent », comprenant un article 132-70-3 permettant à la juridiction d’« ajourner le prononcé de la peine à l’égard d’une personne en la soumettant à l’obligation de consigner une somme d’argent en vue de garantir le paiement d’une éventuelle peine d’amende ». Il prévoit que la juridiction détermine le montant de cette consignation et le délai dans lequel celle-ci doit être déposée au greffe, qui ne saurait être supérieur à un an. La juridiction pourra prévoir que cette consignation sera effectuée en plusieurs versements, selon un échéancier qu’elle déterminera.

À l’issue de ce délai, selon les efforts du condamné pour consigner cette somme, le tribunal pourra soit prononcer une amende égale, inférieure ou supérieure au montant dont elle avait demandé la consignation, soit prononcer une autre peine plus sévère si le condamné n’a pas procédé à la consignation requise ou ne l’a fait que partiellement.

Une telle disposition permettra d’améliorer le taux de recouvrement des peines d’amende, qui demeure aujourd’hui encore trop faible. En effet, si des progrès ont certainement été accomplis dans le taux de paiement volontaire, grâce à la possibilité de payer les amendes auprès du BEX (195), le taux de recouvrement contentieux a, en revanche, fortement reculé au cours des dernières années, passant de 38,2 % à 29,7 % entre 2007 et 2012, selon les informations transmises à votre rapporteur par le ministère de la Justice.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CL13 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement tend à permettre au tribunal d’ordonner l’ajournement du prononcé de la peine tout en obligeant le coupable à consigner une somme d’argent destinée à garantir la représentation du condamné en justice et le paiement de l’amende qu’il pourrait décider. Le taux de recouvrement des amendes n’est pas toujours aussi satisfaisant qu’on pourrait l’espérer.

La Commission adopte l’amendement.

Section 2
Dispositions favorisant le recours aux modes de
personnalisation de la peine

Article 5
(art. 132-18-1, 132-19-1, 132-19-2, 132-20-1 et 132-24 du code pénal ; art. 362 et 706-25 du code de procédure pénale ; art. 20, 20-2, 20-3 et 48 de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945)

Suppression des peines minimales prévues pour les récidivistes
et les auteurs de violences aggravées

L’article 5 a pour objet de supprimer les peines minimales instaurées en 2007 pour les personnes en situation de récidive légale et celles instaurées en 2011 pour les auteurs de certains délits de violences aggravées.

Face au bilan négatif de ces peines minimales, couramment appelées « peines plancher » (1), l’article 5 du projet de loi restaure la plénitude du principe d’individualisation des peines tant pour les récidivistes que pour les auteurs de violences aggravées (2).

1.  Face au bilan négatif des « peines plancher »…

La loi n° 2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs a instauré des peines minimales devant être prononcées par les juridictions correctionnelles ou criminelles à l’encontre des personnes condamnées en état de récidive, qu’elles soient majeures ou mineures, sous réserve de la possibilité qu’elles ont d’y déroger dans les conditions définies par la loi (a). Par la suite, la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure a également instauré des peines minimales pour les auteurs de violences aggravées (b).

Présentant les dispositions du projet de loi renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs, le rapporteur à l’Assemblée nationale, M. Guy Geoffroy, avait indiqué que son objectif majeur était de « renforcer la certitude de la peine pour prévenir la récidive » (196). Il avait estimé que l’instauration de « peines plancher » aurait un fort effet dissuasif sur les délinquants, qui adapteraient leur comportement par crainte de la sanction d’une sévérité accrue, et n’entraînerait pas, par voie de conséquence, d’augmentation de la surpopulation pénitentiaire.

Près de sept ans après le vote de la loi n° 2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs, l’échec des peines minimales est patent : celles-ci n’ont eu aucun effet dissuasif, ce qui a entraîné un allongement de la durée des peines prononcées par les juridictions et aggravé la surpopulation pénitentiaire (c), et n’ont en rien permis de réduire ni la récidive ni les violences (d).

a.  Le mécanisme des « peines plancher » issu de la loi n° 2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs

Les peines minimales instaurées par la loi n° 2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs sont prévues tant en matière criminelle qu’en matière correctionnelle à l’égard des personnes en situation de récidive légale. Elles sont applicables tant aux majeurs qu’aux mineurs âgés de plus de treize ans.

Qu’est-ce que la récidive légale ?

Il y a « récidive légale » lorsque, après avoir subi une première condamnation pénale définitive – « premier terme » de la récidive –, le délinquant commet une nouvelle infraction – « second terme » de la récidive. Elle a pour effet de doubler le niveau des peines d’amende et d’emprisonnement encourues ou, pour les crimes punis de vingt ou trente ans de réclusion criminelle, de porter les peines à la réclusion criminelle à perpétuité. Elle n’est constituée que dans des conditions relativement strictes, définies aux articles 132-8 à 132-11 du code pénal, tenant à la nature de chacun des deux termes de la récidive et au délai de commission de la seconde infraction.

L’article 132-8 prévoit une récidive dite « générale et perpétuelle », constituée lorsqu’une personne a déjà été condamnée définitivement pour un crime ou un délit puni de dix ans d’emprisonnement commet un crime, quel que soit le temps écoulé entre ces deux infractions.

L’article 132-9 prévoit une récidive « générale et temporaire », constituée lorsque, après une condamnation définitive pour un crime ou un délit puni de dix ans d’emprisonnement, la personne commet :

—  soit un nouveau délit puni de dix ans d’emprisonnement dans les dix ans suivant l’expiration ou la prescription de la précédente peine (premier alinéa) ;

—  soit un délit puni d’une peine d’emprisonnement d’une durée supérieure à un an mais inférieure à dix ans dans les cinq ans suivant l’expiration ou la prescription de la précédente peine (second alinéa).

L’article 132-10 prévoit une récidive « spéciale et temporaire », constituée dans l’hypothèse où, après une condamnation définitive pour un délit puni d’une peine inférieure à dix ans d’emprisonnement, la personne commet le même délit ou un délit qui lui est « assimilé » au sens du code pénal dans les cinq ans suivant l’expiration ou la prescription de la précédente peine. À titre d’exemple, le vol, l’extorsion, le chantage, l’escroquerie et l’abus de confiance sont des infractions assimilées au regard de la récidive (article 132-16), tout comme les délits d’agressions sexuelles et d’atteintes sexuelles (article 132-16-1) ou les délits de violences volontaires aux personnes et tout délit commis avec la circonstance aggravante de violences (article 132-16-4).

Enfin, l’article 132-11 prévoit, en matière contraventionnelle une récidive « spéciale, temporaire et expresse », constituée lorsqu’une personne, après une condamnation définitive pour une contravention de 5e classe commet la même contravention dans un délai d’un an suivant l’expiration ou la prescription de la peine, à condition que la récidive soit expressément prévue par le texte d’incrimination.

●  Le mécanisme des « peines plancher » pour les majeurs

En matière criminelle, les peines minimales sont prévues à l’article 132-18-1 du code pénal, qui dispose que pour les crimes commis en état de récidive légale, la peine d’emprisonnement, de réclusion ou de détention ne peut être inférieure à :

—  cinq ans, si le crime est puni de quinze ans de réclusion ou de détention ;

—  sept ans, si le crime est puni de vingt ans de réclusion ou de détention ;

—  dix ans, si le crime est puni de trente ans de réclusion ou de détention ;

—  quinze ans, si le crime est puni de la réclusion ou de la détention à perpétuité.

Le sixième alinéa permet à la cour d’assises déclarant un accusé coupable d’un crime commis en état de récidive légale de prononcer une peine inférieure à ces seuils en considération des circonstances de l’infraction, de la personnalité de son auteur ou des garanties d’insertion ou de réinsertion présentées par celui-ci.

Dans l’hypothèse où le crime est commis « une nouvelle fois en état de récidive légale », le septième alinéa ne permet à la cour d’assises de prononcer une peine inférieure à ces seuils que si l’accusé présente des garanties exceptionnelles d’insertion ou de réinsertion.

En matière correctionnelle, les peines minimales sont prévues à l’article 132-19-1 du code pénal.

Pour les délits commis en état de récidive légale, la peine d’emprisonnement ne peut être inférieure aux seuils suivants :

—  un an, si le délit est puni de trois ans d’emprisonnement ;

—  deux ans, si le délit est puni de cinq ans d’emprisonnement ;

—  trois ans, si le délit est puni de sept ans d’emprisonnement ;

—  quatre ans, si le délit est puni de dix ans d’emprisonnement.

En application du sixième alinéa de l’article 132-19-1, la juridiction peut prononcer, par une décision spécialement motivée, une peine inférieure à ces seuils ou une peine autre que l’emprisonnement en considération des circonstances de l’infraction, de la personnalité de son auteur ou des garanties d’insertion ou de réinsertion présentées par celui-ci.

Pour certains délits énumérés par l’article 132-19-1 – violences volontaires, délit commis avec la circonstance aggravante de violences, agression ou atteinte sexuelle, délit puni de dix ans d’emprisonnement – la juridiction ne peut pas, lorsqu’ils sont commis « une nouvelle fois en état de récidive légale », prononcer une peine autre que l’emprisonnement. Toutefois, le dernier alinéa de l’article permet à la juridiction, par décision spécialement motivée, de prononcer une peine d’emprisonnement d’une durée inférieure aux seuils prévus si le prévenu présente des garanties exceptionnelles d’insertion ou de réinsertion.

Ces dispositions ont été jugées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel ayant, dans sa décision n° 2007-554 DC du 9 août 2007 sur la loi renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs. Se fondant sur le fait que le juge pénal conservait toujours, même dans les cas où la loi prévoyait une peine minimale pour les auteurs de crimes et délits commis en état de récidive légale ou en nouvelle récidive, la possibilité de prononcer une peine d’emprisonnement d’une durée inférieure, le Conseil constitutionnel a estimé que le dispositif des « peines plancher » instauré par cette loi ne portait pas atteinte au principe d’individualisation des peines (197).

●  Le mécanisme des « peines plancher » pour les mineurs

En application du premier alinéa de l’article 20-2 de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante, les mineurs de plus de treize ans – âge à partir duquel ils sont passibles d’une peine – bénéficient, lorsqu’ils encourent une peine privative de liberté, d’une réduction de moitié de la peine encourue. Si la peine encourue est la réclusion criminelle à perpétuité, elle est réduite à vingt ans de réclusion criminelle. Cette réduction de la peine encourue constitue ce qui est couramment appelé l’« excuse atténuante de minorité ». La loi du 10 août 2007 a complété ce premier alinéa pour prévoir que la diminution de moitié de la peine encourue s’applique également aux peines minimales prévues par les articles 132-18 et 132-18-1 du code pénal. Les mineurs sont donc passibles des peines minimales introduites par la loi du 10 août 2007, mais celles-ci sont, comme les peines maximales qu’ils encourent, réduites de moitié.

Cependant, les juridictions pour mineurs ont toujours eu la possibilité d’écarter cette excuse atténuante pour les mineurs âgés de plus de seize ans. Avant 2007, elles pouvaient le faire « à titre exceptionnel, et compte tenu des circonstances de l’espèce et de la personnalité du mineur », par une décision spécialement motivée pour le tribunal pour enfants. Cette disposition a été modifiée, à deux reprises, au cours de la même année 2007. La loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance avait complété les motifs permettant aux juridictions pour mineurs d’écarter l’excuse atténuante de minorité par la circonstance que les faits constituaient une atteinte volontaire à la vie ou à l’intégrité physique ou psychique de la personne et qu’ils avaient été commis en état de récidive légale. En outre, dans ce cas, l’exigence de motivation spéciale de la décision écartant l’excuse de minorité n’était pas applicable.

Cette disposition a été modifiée une seconde fois par la loi du 10 août 2007 qui a ajouté un troisième motif permettant d’écarter l’excuse de minorité : la commission, en état de récidive légale, d’un délit de violences volontaires, d’un délit d’agression sexuelle ou d’un délit commis avec la circonstance aggravante de violences. Dans ce cas également, la décision écartant l’excuse atténuante de minorité n’a pas à être spécialement motivée.

Enfin, le septième alinéa de l’article 20-2 exclut de plein droit l’atténuation de la peine prévue au premier alinéa pour les mineurs de plus de seize ans commettant une nouvelle fois en état de récidive légale soit un crime d’atteinte volontaire à la vie ou à l’intégrité physique ou psychique de la personne, soit un délit de violences volontaires, un délit d’agression sexuelle ou un délit commis avec la circonstance aggravante de violences. Le bénéfice de l’excuse atténuante de minorité peut, toutefois, être rétabli par la cour d’assises des mineurs ou par le tribunal pour enfants – par une décision spécialement motivée s’agissant de ce dernier.

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2007-554 DC du 9 août 2007 précitée, a également jugé ces dispositions conformes à la Constitution, en considérant qu’elles ne portaient atteinte ni au principe d’individualisation des peines – dans la mesure où la juridiction conservait toujours la possibilité de prononcer une peine inférieure à la peine minimale et de rétablir le bénéfice de l’excuse atténuante de minorité – ni au principe de spécialité de la justice des mineurs, qui, s’il impose au législateur de respecter « l’atténuation de la responsabilité pénale des mineurs en fonction de l’âge, comme la nécessité de rechercher le relèvement éducatif et moral des enfants délinquants par des mesures adaptées à leur âge et à leur personnalité, prononcées par une juridiction spécialisée ou selon des procédures appropriées, (…) ne consacre pas de règle selon laquelle les mesures contraignantes ou les sanctions devraient toujours être évitées au profit de mesures purement éducatives » (198).

b.  Un mécanisme des « peines plancher » étendu à certains délits de violences aggravées commis sans récidive

La loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure a étendu le mécanisme des « peines plancher » à certains délits de violences aggravées, commis sans la circonstance aggravante de récidive. Introduit dans le projet de loi par un amendement du Gouvernement lors de l’examen, en première lecture, au Sénat, ce dispositif avait été justifié par M. Brice Hortefeux, alors ministre de l’Intérieur, par le fait que « la délinquance évoluant et les atteintes aux personnes étant devenues un sujet de préoccupation constant, (…) cette mesure, initialement limitée aux seuls cas de récidive, devrait être élargie à certains primo-délinquants qui commettent les délits les plus graves, notamment en matière d’actes de violences » (199).

Prévues à l’article 132-19-2 du code pénal, ces peines minimales sont applicables à une liste de délits de violences aggravées qu’il énumère, tous punis de peines de sept ou dix ans d’emprisonnement. Il s’agit des délits suivants :

—  violences ayant entraîné une mutilation ou une infirmité permanente (article 222-9) ;

—  violences ayant entraîné une incapacité totale de travail (ITT) pendant plus de huit jours, commises sur un mineur de quinze ans par un ascendant légitime, naturel ou adoptif ou par toute autre personne ayant autorité sur le mineur ou commises avec deux ou trois des circonstances aggravantes prévues à l’article 222-12 du code pénal (avant-dernier alinéa de l’article 222-12) ;

—  violences ayant entraîné une ITT inférieure ou égale à huit jours ou n’ayant entraîné aucune ITT, commises avec trois des circonstances aggravantes prévues à l’article 222-13 du code pénal (dernier alinéa de l’article 222-13) ;

—  violences ayant entraîné une ITT de plus de huit jours, commises de façon habituelle sur un mineur de quinze ans ou sur une personne dont la particulière vulnérabilité, due à son âge, à une maladie, à une infirmité, à une déficience physique ou psychique ou à un état de grossesse, est apparente ou connue de leur auteur (3° de l’article 222-14) ;

—  violences n’ayant pas entraîné une ITT de plus de huit jours, commises en bande organisée ou avec guet-apens et avec usage ou menace d’une arme sur une personne dépositaire de l’autorité publique à l’occasion de l’exercice ou en raison de ses fonctions ou de sa mission (4° de l’article 222-14-1 du code pénal) ;

—  délit d’embuscade commis en réunion (dernier alinéa de l’article 222-15-1).

Pour ces délits, l’article 132-19-2 prévoit que doit être prononcée une peine minimale d’emprisonnement de dix-huit mois lorsque le délit est puni de sept ans d’emprisonnement et de deux ans lorsque le délit est puni de dix ans d’emprisonnement. Ces seuils sont égaux à la moitié des seuils prévus, à l’article 132-19-1, en cas de récidive légale pour les délits punis de sept et dix ans d’emprisonnement.

Le dernier alinéa de l’article 132-19-2 permet à la juridiction de prononcer, par une décision spécialement motivée, une peine inférieure à ces seuils ou une peine autre que l’emprisonnement, en considération des circonstances de l’infraction, de la personnalité de son auteur ou des garanties d’insertion ou de réinsertion présentées par celui-ci.

Ces dispositions ont été jugées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2011-625 DC du 10 mars 2011 qui a relevé que les délits pour lesquels ces peines minimales étaient prévues étaient « d’une particulière gravité » et que la juridiction conservait toujours la possibilité de prononcer une peine inférieure à ces seuils ou une peine autre que l’emprisonnement (200). En revanche, le Conseil constitutionnel avait censuré la disposition de la loi qui prévoyait d’appliquer ces peines minimales aux mineurs auteurs de ces mêmes délits, au motif qu’elles portaient atteinte au principe fondamental reconnu par les lois de la République de spécificité de la justice pénale des mineurs (201).

c.  Les « peines plancher » ont allongé la durée des peines prononcées et aggravé la surpopulation pénitentiaire

Dans son rapport sur le projet de loi renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs, le rapporteur à l’Assemblée nationale, notre collègue Guy Geoffroy, avait indiqué que « [s]elon ses détracteurs, le présent projet de loi pourrait provoquer une augmentation du nombre de personnes détenues alors que les maisons d’arrêt connaissent déjà une situation de surpopulation carcérale. La presse a le plus souvent retenu le chiffre de 10 000 détenus supplémentaires, chiffre issu d’une étude d’un chercheur au CNRS, M. Pierre Victor Tournier » (202). Cette étude (203) mentionnait trois scenarii possibles : un scénario déflationniste dans l’hypothèse où l’instauration des peines minimales aurait l’effet dissuasif attendu, un scénario dit de « statu quo » si les peines plancher n’avaient pas l’effet dissuasif attendu et si les peines prononcées par les juridictions n’évoluaient pas, et un scénario inflationniste si les peines plancher n’étaient pas assez dissuasives et si les magistrats respectaient les nouveaux seuils quasi systématiquement.

M. Guy Geoffroy avait estimé que l’effet dissuasif de l’instauration des peines minimales serait « non négligeable car sont renforcées la prévisibilité et la lisibilité des peines » (204) et que, en conséquence, l’accroissement de la population carcérale ne pouvait être considéré comme certain. Sans doute, la confiance alors exprimée dans la force dissuasive des sanctions encourues a-t-elle été excessive, la recherche criminologique internationale récente montrant que la peur de la sanction n’a, pour reprendre les termes de Mme Martine Herzog-Evans, professeure de droit pénal à l’université de Reims que votre rapporteur a entendue, qu’un « très faible impact sur les personnes qui sont précisément tentées de violer la loi » (205).

Près de sept années d’application des « peines plancher » ont donné tort aux attentes alors exprimées quant à leur impact sur la prévention de la récidive et aux prévisions optimistes sur le fait qu’elles n’auraient pas nécessairement d’effet sur la surpopulation pénitentiaire. En matière criminelle, les « peines plancher » n’ont eu que peu d’effet, les seuils prévus à l’article 132-18-1 du code pénal étant en tout état de cause beaucoup plus bas que les peines prononcées, en pratique, par les cours d’assises. L’impact des « peines plancher » instaurées en 2011 pour les auteurs de violences aggravées n’a, quant à lui, pas encore pu être mesuré. En revanche, en matière de récidive correctionnelle, les peines minimales instaurées pour les personnes en état de récidive ont eu un double effet d’allongement de la durée des peines d’emprisonnement prononcées et d’aggravation de la surpopulation pénitentiaire et ce, malgré l’ouverture de nouvelles places de prison pendant cette période.

L’effet d’allongement de la durée des peines d’emprisonnement prononcées est très net : selon la dernière étude statistique produite sur l’application des « peines plancher », la durée moyenne des peines prononcées en matière correctionnelle en présence d’un état de récidive est passée de 9 mois sur la période 2004-2006 à 15,6 mois sur la période 2008-2010, soit une augmentation de 73 % de la durée de l’emprisonnement prononcé (206).

La possibilité pour les juges de déroger aux peines minimales en motivant spécialement leurs décisions n’a, du reste, pas suffi à freiner le mouvement d’allongement des peines prononcées. Certes, selon l’étude précitée, les juridictions correctionnelles pour majeurs ont eu tendance, au fur et à mesure des années suivant l’entrée en vigueur de la loi n° 2007-1198 du 10 août 2007, à prononcer de plus en plus fréquemment des peines inférieures aux peines minimales : de 50,1 % en 2007, le taux de prononcé de peines au moins égales aux planchers est ensuite descendu à 42,8 % en 2008 et à 38,6 % en 2010. Mais, malgré cela, le taux de prononcé de peines d’emprisonnement d’une durée égale ou supérieure à celle des peines minimales prévues à partir de 2007 s’est très nettement accru entre la période 2004-2006 et la période 2008-2010. Alors que, entre 2004 et 2006, des peines d’une durée supérieure à celle qu’a ensuite prévue la loi n° 2007-1198 du 10 août 2007 en cas de récidive n’étaient prononcées que dans 8,4 % des cas, les peines minimales ont été prononcées, dans la période 2008-2010, dans 40,7 % des situations dites « éligibles » (207).

C’est cette augmentation de la fréquence du prononcé de peines d’une durée supérieure aux minima prévus à partir de 2007 qui explique l’allongement de la durée moyenne des peines prononcées et, par contrecoup, l’aggravation de la surpopulation pénitentiaire, également très nette. Les efforts menés par la précédente majorité pour moderniser et agrandir le parc pénitentiaire français – efforts qui méritent d’être soulignés – auraient pu et dû permettre de réduire la surpopulation chronique de nos établissements pénitentiaires, mal ancien de nos prisons déjà dénoncé en 2000 par les commissions d’enquête de l’Assemblée nationale et du Sénat sur la situation des prisons françaises (208). Malheureusement, l’allongement de la durée des peines d’emprisonnement ferme prononcées et exécutées en milieu fermé en raison de l’application des « peines plancher » n’a pas permis de faire diminuer la surpopulation de nos établissements pénitentiaires, comme le montre le tableau ci-dessous.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE DÉTENUS ÉCROUÉS ET DE LA CAPACITÉ OPÉRATIONNELLE DU PARC PÉNITENTIAIRE FRANÇAIS ENTRE 2007 ET 2014

Au 1er janvier…

Nombre de détenus écroués

Capacité opérationnelle

Taux d’occupation

2007

58 402

50 588

115,4 %

2008

61 076

50 693

120,5 %

2009

62 252

51 997

119,7 %

2010

60 978

54 988

110,9 %

2011

60 544

56 358

107,4 %

2012

64 787

57 236

113,2 %

2013

66 572

56 992

116,8 %

2014

67 075

57 516

116,6 %

Source : ministère de la Justice

Entre 2007 et 2014, le nombre de détenus écroués a davantage augmenté que le nombre de places opérationnelles : le nombre de détenus écroués a progressé de 14,8 % (+ 8 673 détenus) pendant que le nombre de places opérationnelles s’accroissait de 13,7 % (+ 6 928 places). La conséquence en est, sur la période 2007-2014, une augmentation du taux d’occupation des établissements pénitentiaires, passé de 115,4 % à 116,6 %.

L’impact sur la surpopulation pénitentiaire a été quelque peu atténué par un recours accru des juridictions pénales au sursis simple total. Ainsi, alors qu’elle était de 12 % sur la période 2004-2006, la part des condamnations à de l’emprisonnement assorties d’un sursis simple total est passée à 15,1 % entre 2008 et 2010. Il a également été limité par le prononcé de peines d’emprisonnement assorties du sursis avec mise à l’épreuve (SME) pour des durées très longues, atteignant parfois la limite maximale de cinq ans prévue à l’article 132-41 du code pénal. Cependant, cette augmentation du recours au sursis simple et le prononcé de SME de longue durée n’ont, le plus souvent, que permis de repousser l’incarcération, en particulier du fait de la règle de la révocation automatique des sursis simples, ce qui a pu constituer une forme de « bombe à retardement » pour des personnes se retrouvant en situation d’exécuter de façon différée plusieurs condamnations assorties de sursis simple (209).

Si le quantum moyen des peines d’emprisonnement prononcées en situation de récidive est passé, comme votre rapporteur l’a indiqué précédemment, de 9 mois entre 2004 et 2006 à 15,6 mois entre 2008 et 2010, le quantum de peine ferme a augmenté moins fortement, passant de 8,2 mois sur la période 2004-2006 à 11 mois sur la période 2008-2010. Néanmoins, l’impact des « peines plancher » sur l’allongement des durées d’emprisonnement prononcées est extrêmement important : entre 2008 et 2010 chaque condamné qui a exécuté sa peine sans aménagement a passé, en moyenne, près de trois mois de plus en prison qu’il n’en aurait passé s’il avait été condamné entre 2004 et 2006.

De façon globale, l’étude précitée évalue l’impact des « peines plancher » à près de 4 000 années d’emprisonnement supplémentaires par an par rapport aux peines qui auraient été prononcées antérieurement à leur instauration (210).

L’effet d’aggravation de la surpopulation pénitentiaire produit par les « peines plancher » apparaît contradictoire avec l’objectif affiché, lors de la création de ces peines, de lutter contre la récidive. En effet, l’exécution d’une peine privative de liberté dans un établissement pénitentiaire surpeuplé contribue de façon indiscutable à lui faire perdre son efficacité, en raison du manque d’activités que subira le condamné. In fine, une peine plus longue exécutée dans un établissement pénitentiaire surpeuplé ne permet pas de prévenir efficacement la récidive, mais, au contraire, en accroît le risque, comme le souligne fort justement l’étude d’impact accompagnant le projet de loi : « [s]’il est incontestable que l’emprisonnement prive une personne de la possibilité de commettre une infraction à l’extérieur, il faut rappeler que des peines exagérément rigoureuses entraînent des tensions au sein des établissements pénitentiaires et accentuent la désocialisation des personnes. L’emprisonnement doit être envisagé comme une étape dont les conditions et la durée de détention ne doivent pas entraver le potentiel de réinsertion et d’évolution de la personne condamnée. La surpopulation carcérale endémique que favorise le primat ainsi donné à la peine privative de liberté prive la plupart des détenus d’un accès effectif au travail pénitentiaire à l’enseignement et aux activités socio-culturelles et entraîne des conditions de détention contribuant à la désocialisation rapide et massive des condamnés. Ceci explique, entre autres, pourquoi l’emprisonnement favorise aujourd’hui particulièrement le risque de récidive. » (211)

d.  Les « peines plancher » n’ont eu aucun effet de réduction de la récidive et des violences

Comme l’a souligné la Commission nationale consultative des droits de l’homme dans un avis sur la prévention de la récidive rendu le 21 février 2013, « [l]e durcissement des sanctions pénales n’a pas permis de faire baisser de manière significative la délinquance » (212). Cela est vrai tant pour les « peines plancher » appliquées aux récidivistes que pour celles appliquées aux auteurs de violences aggravées.

S’agissant des personnes en état de récidive, le taux de personnes condamnées en état de récidive légale a même considérablement augmenté en trois ans, passant de 8,1 % des condamnés pour délits en 2007 à 11,1 % en 2010 (213).

De plus, comme votre rapporteur l’a déjà souligné (214), la récidive correctionnelle n’est constituée que dans des conditions relativement strictes – et même, quelque peu artificielles – et exige qu’une condamnation définitive soit intervenue entre les infractions commises. Or, la notion de récidive apparaît comme une notion peu pertinente sur le plan criminologique pour mesurer l’ancrage dans la délinquance d’une personne et son impact en termes de troubles à l’ordre public. Par exemple, il arrive fréquemment qu’une personne ayant commis de nombreux délits ne soit pas en situation de récidive, soit parce que les conditions n’en sont pas remplies au regard de la nature des délits commis, soit parce qu’elle n’a pas été condamnée définitivement, alors qu’une autre personne ayant commis deux vols simples séparés par une condamnation définitive sera, pour sa part, considérée comme récidiviste.

En outre, les délais d’enregistrement des décisions par le service du casier judiciaire national créent un fort aléa judiciaire. Si une décision de condamnation définitive n’a pas encore été enregistrée au casier judiciaire au moment où une personne commet une nouvelle infraction en remplissant les conditions de la récidive légale, la juridiction devant laquelle elle sera renvoyée pour ce second délit ignorera l’état de récidive et la personne sera – à tort – considérée comme n’étant pas récidiviste (215).

Le durcissement des sanctions à l’encontre des récidivistes est, par conséquent, susceptible de frapper « à l’aveugle », sans lien avec le niveau de nuisances réel causé par l’intéressé, et donc de façon totalement inadaptée et inefficace.

L’application des « peines plancher », qui devait, pour ses concepteurs, faire baisser la récidive sans nécessairement accroître la population carcérale, a donc totalement échoué dans ses objectifs, puisque le taux de condamnation en récidive et la population carcérale ont tous deux augmenté.

S’agissant des violences, les « peines plancher » instaurées en 2011 n’ont, pas davantage que celles prévues pour les récidivistes, fait la preuve de leur efficacité. Ainsi, selon les enquêtes de victimation réalisées par l’Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales (ONDRP), le nombre de personnes physiques s’étant déclarées victimes de violences « hors ménage » a augmenté entre 2010 et 2012, passant de 650 000 à 710 000 (216).

Comme en matière de récidive, votre rapporteur estime que les critères retenus pour appliquer les « peines plancher » aux auteurs de violences sont artificiels et peuvent ne pas être révélateurs d’un ancrage marqué dans la délinquance. Par exemple, une bagarre entre des adolescents peut, même si aucun des protagonistes n’est blessé, être passible de sept ans d’emprisonnement et faire encourir les peines minimales prévues à l’article 132-19-2 du code pénal si la victime a moins de quinze ans, si les auteurs des violences étaient au nombre de deux et si elle a eu lieu dans un établissement scolaire (217). Les mêmes faits, commis alors que la victime a quinze ans et un jour et dans un autre lieu qu’un établissement scolaire, ne seraient en revanche pas passibles de ces peines minimales, quand bien même ils auraient été beaucoup plus violents.

Enfin, votre rapporteur soulignera que, outre son inefficacité en termes de prévention de la récidive et des violences, l’instauration de « peines plancher » a eu un autre effet particulièrement dévastateur : celui de discréditer l’action de la justice, en laissant accroire que les magistrats étaient « laxistes » et ne condamnaient pas les auteurs d’infractions de façon suffisamment ferme et juste. En cela, elle a affaibli l’autorité judiciaire et la nécessaire confiance que doivent pouvoir, dans une société démocratique, lui accorder les citoyens, comme le relève M. Michaël Haravon, magistrat : « Cette logique (…) a mis à mal l’autorité judiciaire, sans anticiper les effets pernicieux d’une telle défiance sur la qualité de la démocratie, fragilisant parfois les liens entre police et justice, la solidarité et la confiance sociale » (218).

2.  … le projet de loi restaure la plénitude du principe d’individualisation des peines pour les récidivistes et les auteurs de violences aggravées

L’article 5 redonne au principe d’individualisation toute sa force, en supprimant les « peines plancher » prévues pour les majeurs récidivistes ou auteurs de violences aggravées (a), ainsi que pour les mineurs récidivistes (b). Il procède, en outre, à diverses modifications de coordination (c).

a.  La suppression des peines minimales pour les majeurs récidivistes ou auteurs de violences aggravées

Le I abroge les différents articles du code pénal prévoyant des peines minimales :

—  l’article 132-18-1, applicable en matière de récidive criminelle ;

—  l’article 132-19-1, applicable en matière de récidive correctionnelle ;

—  l’article 132-19-2, applicable aux auteurs de violences aggravées.

Dans le texte initial du projet de loi, il abrogeait également l’article 132-20-1 qui prévoit que lorsque « les circonstances de l’infraction ou la personnalité de l’auteur le justifient, le président de la juridiction avertit, lors du prononcé de la peine, le condamné des conséquences qu’entraînerait une condamnation pour une nouvelle infraction commise en état de récidive légale ». Sur l’initiative de Mme Colette Capdevielle, la Commission a maintenu cet article 132-20-1, mais en supprimant la limitation de son champ d’application aux seules infractions commises en état de récidive légale. À l’appui de cette modification, l’auteure de l’amendement a fait valoir qu’il serait regrettable tant pour le délinquant que pour les victimes de faire disparaître tout avertissement solennel du président de la juridiction sur les conséquences éventuelles d’une nouvelle condamnation, qu’il y ait récidive ou seulement réitération. En effet, même en l’absence de récidive au sens légal, le fait d’avoir été antérieurement condamné à de nombreuses reprises est toujours pris en compte par les juridictions dans la détermination de la peine, et il est important que le condamné puisse en avoir pleinement conscience.

b.  La suppression des peines minimales pour les mineurs récidivistes

Le V abroge les dispositions de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante prévoyant l’application des peines minimales aux mineurs en état de récidive légale et supprime les dispositions prévoyant que l’excuse atténuante de minorité peut être ou est écartée lorsque le mineur est en état de récidive légale.

Les modifications principales sont celles opérées par le 2° du V à l’article 20 de l’ordonnance du 2 février 1945, les autres modifications (1°, 3° et 4° du V) étant des modifications de coordination. Le a du 2° du V supprime la dernière phrase du premier alinéa du I de l’article 20 de l’ordonnance du 2 février 1945, qui prévoyait que la réduction de peine de moitié applicable aux mineurs s’appliquait aux peines minimales prévues par le code pénal en cas de récidive légale.

Le b du 2° du V supprime :

—  les dispositions permettant aux juridictions pour mineurs d’écarter l’excuse atténuante de minorité en cas de crime d’atteinte volontaire à la vie ou à l’intégrité physique ou psychique de la personne ou de délit de violences volontaires, d’agression sexuelle ou commis avec la circonstance aggravante de violences, lorsqu’ils sont commis en état de récidive légale (deuxième à cinquième alinéas de l’article 20) ;

—  l’alinéa prévoyant que la décision d’écarter l’excuse atténuant de minorité n’a pas à être motivée par le tribunal pour enfants en cas de délit de violences volontaires, d’agression sexuelle ou commis avec la circonstance aggravante de violences commis en état de récidive légale (sixième alinéa de l’article 20) ;

—  l’alinéa écartant de plein droit, sauf décision contraire de la juridiction, l’excuse atténuante de minorité en cas de crime d’atteinte volontaire à la vie ou à l’intégrité physique ou psychique de la personne ou de délit de violences volontaires, d’agression sexuelle ou commis avec la circonstance aggravante de violences, lorsqu’ils sont commis une nouvelle fois en état de récidive légale (septième alinéa de l’article 20).

Il rétablit le deuxième alinéa de l’article 20-2 de l’ordonnance dans le texte qui était le sien avant la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007. L’excuse atténuante de minorité ne pourra désormais plus être écartée pour les mineurs âgés de plus de seize ans, comme avant 2007, qu’« à titre exceptionnel, et compte tenu des circonstances de l’espèce et de la personnalité du mineur ». Lorsque cette décision sera prise par le tribunal pour enfants, elle ne pourra l’être que par une décision spécialement motivée. La Commission a, sur l’initiative de Mme Élisabeth Pochon complété cet alinéa pour prévoir que la décision devrait être motivée au regard non seulement de la personnalité du mineur, mais encore de sa situation.

Le c du 2° supprime la mention des articles du code pénal relatifs aux peines minimales, abrogés par le I du présent article, dans l’alinéa de l’article 20-2 disposant que le prononcé d’une mesure ou sanction éducative à l’encontre d’un mineur ne peut constituer le premier terme de la récidive.

c.  Les modifications de coordination avec la suppression des peines minimales

Les II à IV et les 1°, 3° et 4° du V procédaient à des modifications de coordination avec la suppression des articles qui prévoyaient les peines minimales pour les récidivistes et les auteurs de violences aggravées. Les II et III ont, pour des raisons rédactionnelles, été supprimés par la Commission.

Le II supprimait, au troisième alinéa de l’article 132-24 du code pénal, l’exclusion, lorsque le condamné est en état de récidive légale, de la règle selon laquelle l’emprisonnement ne peut être prononcé qu’en dernier recours en matière correctionnelle. Cependant, cette modification était redondante avec celle opérée par le 1° du I de l’article 3, qui déplace vers l’article 132-19 du code pénal l’actuel troisième alinéa de l’article 132-24 en procédant à la même modification que celle à laquelle procède le présent II (219). Le II a, par conséquent, été supprimé par la Commission.

Le III supprimait, à l’article 362 du code de procédure pénale, l’obligation faite au président de la cour d’assises de donner lecture aux jurés des dispositions des articles relatifs aux peines minimales lorsque la personne est en état de récidive légale. Cependant, l’article 362 du code de procédure pénale étant également modifié par le 1° du II de l’article 3, la Commission a estimé préférable que l’ensemble des modifications apportées à cet article soient regroupées à l’article 3. Le III du présent article a, par conséquent, été supprimé.

Le IV procède, dans l’article 706-25 du code de procédure pénale relatif à la composition de la cour d’assises en matière terroriste, à une modification de coordination avec la suppression, par le 1° du V du présent article, de deux alinéas de l’article 20 de l’ordonnance du 2 février 1945.

Les 1°, 3° et 4° du V procèdent aux modifications de coordination nécessaires dans l’ordonnance du 2 février 1945. Le supprime les quatorzième et quinzième alinéas de son article 20, qui prévoyaient que devait être posée à la cour d’assises des mineurs, lorsque l’accusé était en état de récidive légale pour une infraction pour laquelle l’excuse atténuante de minorité était écartée de plein droit, la question du rétablissement de cette excuse. Le supprime, dans l’article 20-3 de l’ordonnance, la référence à des alinéas de l’article 20 que le 2° du V du présent article supprime. Enfin, le procède à la même modification, dans l’article 48 de l’ordonnance qui fixe la rédaction de son article 20 à Mayotte, à la même modification que celle opérée par le 1° du V du présent article dans cet article 20.

*

* *

La Commission examine les amendements identiques CL107 de M. Georges Fenech, CL243 de M. Éric Ciotti et CL405 de M. Jean-Frédéric Poisson.

M. Georges Fenech. Monsieur le président, madame la garde des Sceaux, mes chers collègues, je regrette que vous supprimiez les peines plancher, car vous envoyez là un très mauvais signal aux délinquants multirécidivistes. L’argument avancé par la garde des Sceaux et le rapporteur, selon lequel l’automaticité constituerait le défaut majeur des peines plancher ne tient pas, puisque le nombre de peines de ce type prononcées chaque année est en diminution : il est passé de 50 % en 2007 à 37 % en 2011. Les juges se sont donc parfaitement approprié ce dispositif.

Différentes études montrent que la récidive ne date pas d’aujourd’hui et qu’elle augmente progressivement, de même que la réitération. Il me paraît d’autant plus nécessaire de conserver l’aggravation des peines pour les récidivistes que toutes les études de criminologie britanniques et françaises ont établi que seuls 5 % des délinquants sont responsables d’environ 50 % des crimes et délits. Je ne comprends donc pas pourquoi vous vous obstinez à vouloir supprimer un dispositif qui n’est plus remis en cause par personne.

M. Jean-Frédéric Poisson. L’une des raisons avancées par le Gouvernement pour abroger le dispositif des peines plancher est qu’il serait contraire au principe d’individualisation des peines. Or, dans sa décision n° 2007-554 du 9 août 2007, le Conseil constitutionnel a considéré que ce principe ne faisait pas obstacle à ce que le législateur adopte un tel dispositif. D’autre part, le Gouvernement explique que les peines plancher seraient à l’origine d’une augmentation massive des tensions et qu’elles relèveraient d’un principe du « tout-carcéral ». Or les statistiques ne permettent pas d’étayer cette thèse. C’est pourquoi nous proposons de supprimer cet article.

M. Dominique Raimbourg, rapporteur. Avis défavorable. Tout d’abord, le dispositif des peines plancher est tout à fait marginal et n’a pas eu d’effets importants : il n’a représenté que 42 000 condamnations en cinq ans, à rapporter aux 3 millions de condamnations correctionnelles prononcées dans le même temps.

Ensuite, bien que ce soit à la suite d’un fait criminel – le viol d’un jeune garçon par un sortant de prison – que ce dispositif a été adopté dans l’urgence en 2007, on l’a appliqué non seulement aux faits criminels, mais également aux faits délictuels. Nous n’avons procédé à aucune évaluation sérieuse permettant d’affirmer que les peines prononcées par les tribunaux étaient notoirement insuffisantes. La fréquentation des tribunaux laisse au contraire penser que les peines prononcées sont sévères et que les magistrats jugent les faits à l’aune de leur gravité.

Enfin, les rapports d’évaluation des peines plancher rendus par nos collègues Christophe Caresche et Guy Geoffroy en 2009, d’une part, et par M. Jean-Paul Jean à la fin de 2013 pour la conférence de consensus sur la prévention de la récidive, d’autre part, vont dans le même sens. Les auteurs du rapport de 2009 avaient estimé qu’il était un peu tôt pour évaluer le dispositif et qu’ils ne disposaient pas des outils statistiques pour le faire. Ils avaient également souligné les difficultés d’application de la mesure, le fait que ces peines portent surtout sur les atteintes aux biens et la crainte de disparités régionales. Quant à Jean-Paul Jean, il insistait sur la réticence des magistrats à appliquer les peines plancher et sur l’importance des disparités existant d’un tribunal à l’autre.

Par conséquent, ce dispositif étant marginal, peu évalué et critiqué dans ces rapports d’application, rien ne justifie qu’on se batte avec une telle énergie en sa faveur. Les peines plancher ne sont pas le nec plus ultra de la lutte contre la délinquance et la récidive.

M. Guy Geoffroy. Les arguments du rapporteur devraient le conduire à défendre la solution inverse de celle qui nous est proposée. L’exposé des motifs du projet de loi explique que les peines plancher ont aggravé la surpopulation carcérale. Or le rapporteur indique que le dispositif est marginal. Qui croire ?

Certes, Christophe Caresche et moi-même avons pu écrire que l’impact de ce dispositif a été difficile à mesurer, mais il ne s’agissait pas d’une critique systématique. Et, si nous avons confirmé que le dispositif en tant que tel ne permettait pas de réduire la récidive, c’est de récidive légale que nous parlions. Or on entend aujourd’hui que, comme cette mesure n’a pas produit les effets attendus, il est urgent de la supprimer – comme si l’on ne pouvait laisser aux magistrats le temps de prendre en compte une évolution législative qui les trouble. De fait, ces derniers ont fait savoir que, comme la mesure ne leur plaisait pas, ils n’allaient peut-être pas l’utiliser. Ils tiennent d’ailleurs ce type de propos dans d’autres domaines. Ainsi, les juges aux affaires familiales en formation continue à l’École nationale de la magistrature se disent réticents à appliquer la loi sur l’ordonnance de protection. En déduit-on pour autant qu’il faut la supprimer ? Au contraire, on a récemment décidé qu’elle devait être mieux connue et mieux appliquée par les magistrats. Leur mission consiste à appliquer la loi, qu’elle leur plaise ou non.

Une fois de plus, vous êtes animés par une volonté a priori, systématique, idéologique, injustifiée, de supprimer une mesure mise en place il y a plusieurs années. Peut-on parler d’automaticité lorsque le juge n’est amené à appliquer la possibilité qui lui est offerte par la loi de 2007 que dans un cas sur trois ?

Vous sembliez dire ce matin que c’était ce projet de loi qui introduisait l’individualisation de la peine dans notre droit, alors qu’il s’agit d’un principe constitutionnel déjà ancien. Nous sommes d’ailleurs d’accord avec le rapporteur lorsqu’il dit que, au lieu de se restreindre au champ de la récidive légale, il vaudrait mieux tenir compte de la multiplication de la commission d’infractions et étendre ce champ à la réitération. Tous ces éléments plaident en faveur du maintien, voire de l’extension, du dispositif des peines plancher qui n’ont jamais entravé l’individualisation des peines.

M. Jean-Frédéric Poisson. Il est surprenant d’entendre le rapporteur affirmer que, puisque nous sommes incapables d’évaluer précisément les effets de ce dispositif, il faut le supprimer. Je comprendrais qu’on dise cela pour un dispositif dont l’évaluation aurait permis de montrer qu’il ne fonctionne pas. Mais, en l’occurrence, ce n’est pas le cas. Le rapporteur a également invoqué les disparités dans l’application des peines plancher, mais quel texte n’en subit pas ? Si l’on est incapable d’évaluer les effets d’un dispositif, il faut le maintenir. Le rapporteur a d’ailleurs précisé que cela ne représentait qu’un pourcentage marginal des condamnations. Rien ne justifie par conséquent la suppression du dispositif, en dehors de considérations de principe qui n’ont rien à voir avec son efficacité réelle.

M. Alain Tourret. Il ne s’agit pas pour moi d’un problème d’évaluation, mais d’une mesure emblématique, symbolique et de portée philosophique. Tous les congrès de magistrats ou d’avocats auxquels je me suis rendu se sont prononcés à l’unanimité contre le dispositif des peines plancher. La question n’est pas de savoir s’il est efficace ou pas : le dispositif est clivant et j’y suis totalement opposé sur le plan philosophique.

La Commission rejette les amendements.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette ensuite les amendements identiques CL302 de M. Éric Ciotti et CL413 de M. Jean-Frédéric Poisson.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CL229 de Mme Colette Capdevielle et CL196 de M. Alain Tourret.

Mme Colette Capdevielle. Cet amendement vise à maintenir les dispositions de l’article 132-20-1 du code pénal, à l’exception de la référence à la récidive légale qui serait supprimée. Il nous paraît en effet regrettable, tant pour le délinquant que pour les victimes, de faire disparaître tout avertissement solennel du président de la juridiction correctionnelle concernant les conséquences éventuelles d’une nouvelle condamnation suivant une condamnation avec sursis, qu’il y ait récidive ou réitération. Il est important que la personne condamnée soit avertie pour prendre en compte, pour l’avenir, les conséquences éventuelles d’un casier judiciaire chargé. Nous proposons donc de rédiger de façon plus adaptée l’article 132-20-1 initialement supprimé, afin de permettre au juge de rappeler le sens de la peine prononcée et de ses incidences pour l’avenir.

M. Alain Tourret. Je retire l’amendement CL196 au profit de l’amendement CL229.

M. le rapporteur. Avis favorable à l’amendement CL229.

M. Georges Fenech. Nous nous associons aux propos qui viennent d’être tenus, jugeant cet amendement tout à fait opportun.

L’amendement CL196 est retiré.

La Commission adopte à l’unanimité l’amendement CL229.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL14 du rapporteur.

En conséquence, les amendements CL415 et CL416 de M. Jean-Frédéric Poisson deviennent sans objet.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette successivement les amendements CL417, CL418 et CL419 de M. Jean-Frédéric Poisson.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, elle adopte l’amendement de précision CL230 de Mme Élisabeth Pochon.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette ensuite l’amendement CL420 de M. Jean-Frédéric Poisson.

Enfin, la Commission adopte l’article 5 modifié.

Après l’article 5

La Commission examine les amendements identiques CL108 de M. Georges Fenech, CL244 de M. Éric Ciotti et CL544 de M. Yannick Moreau.

M. Georges Fenech. La définition de la récidive légale est sans doute trop précise : cette dernière n’est avérée, en matière délictuelle, qu’en cas de condamnation définitive suivie d’une nouvelle infraction identique à la précédente ou assimilable à celle-ci, commise dans les cinq ans suivant l’expiration ou la prescription de la peine. Le délinquant en état de récidive légale encourt alors le doublement des peines maximales prévues par le code pénal.

Les autres infractions commises après une condamnation définitive relèvent de la notion de réitération et n’emportent pas d’effets particuliers sur le quantum des peines encourues. Afin de renforcer l’efficacité de la réponse pénale, il est proposé d’appliquer, sous certaines conditions, des peines minimales aux infractions commises en réitération.

Ces dispositions, issues de la proposition de loi de nos collègues Éric Ciotti, Philippe Goujon et Guillaume Larrivé, ont pour objet de permettre de mieux sanctionner les parcours délinquants caractérisés par la multiplication des agissements venant troubler l’ordre public selon différentes modalités, attendu que seuls 5 % des délinquants dits « prolifiques » commettent 50 % des actes de délinquance.

M. Jean-Frédéric Poisson. L’amendement CL244 est défendu.

M. Yannick Moreau. L’amendement CL544 l’est également.

M. le rapporteur. Avis défavorable à l’exception d’un point d’accord, qui porte sur le fait que la notion de récidive ne correspond plus à ce qu’en comprennent nos concitoyens. Je ne souhaite cependant pas en modifier la définition, dans la mesure où nous ne voulons pas aborder la question de l’échelle des peines, mais aussi parce que, avant de procéder à une telle modification, il conviendrait de vérifier si les maxima de cette échelle ne sont pas trop bas dans certains cas.

S’agissant de l’affirmation selon laquelle 5 % des délinquants seraient auteurs de 50 % des délits, je ne connais pas l’étude anglaise à laquelle vous faites référence, mais, quant à l’étude française établie par Sebastian Roché, elle ne porte, si ma mémoire est bonne, que sur la délinquance auto-révélée des mineurs. Je ne dis pas que cette étude est inintéressante, mais qu’elle reste partielle.

M. Jean-Frédéric Poisson. J’ai cru comprendre que le rapporteur n’était pas hostile au principe qui sous-tend cet amendement, mais que, faute d’avoir pu procéder aux analyses complémentaires qui lui sont nécessaires, il ne souhaitait pas donner un avis favorable. Devons-nous considérer que le temps qui nous sépare de l’examen du texte en séance publique permettra au rapporteur de se forger une opinion, de sorte que l’amendement soit susceptible de connaître un meilleur sort lorsque nous le présenterons dans l’hémicycle ?

M. le rapporteur. Non. J’ai indiqué que j’étais favorable à une réflexion sur la notion de récidive. S’agissant de peines plancher que vous proposez d’introduire, je ne pense pas qu’elles soient utiles. Quant au temps qui nous sépare de l’examen du texte en séance publique, il me paraît trop court pour que je puisse procéder à la vérification précitée.

M. Philippe Goujon. Dans la mesure où nous avons déjà adopté un texte de loi en première lecture sous la législature précédente, il nous suffira, si cet amendement n’est pas adopté, de le faire réinscrire à l’ordre du jour de notre assemblée.

Le rapporteur s’interrogeait sur l’étude criminologique anglaise que nous avons mentionnée. Permettez-moi de citer quelques-uns des chiffres qui m’ont été communiqués : dans la capitale intra muros, un millier de « réitérants » ont commis chacun entre cinquante et cent faits délictueux. Sur le fichier du système de traitement des infractions constatées, qui concerne l’ensemble du territoire national, 19 000 personnes sont citées plus de cinquante fois pour réitération. Or, malgré ces chiffres considérables, la réitération n’est pas prise en compte, puisque non seulement vous n’étendez pas les peines plancher aux réitérants, mais vous les supprimez pour les récidivistes.

La Commission rejette les amendements.

Elle en vient aux amendements identiques CL301 de M. Éric Ciotti, CL383 de M. Yannick Moreau et CL558 de M. Sébastien Huyghe.

M. Éric Ciotti. L’amendement CL301 vise à étendre le principe des peines plancher aux amendes afin d’en renforcer le caractère dissuasif et donc de limiter la récidive.

M. Yannick Moreau. L’amendement CL383 est défendu.

M. Sébastien Huyghe.  L’amendement CL558 vise lui aussi à étendre les peines plancher aux amendes – ce plancher étant limité à 30 %.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette les amendements.

Article 6
(art. 132-29, 132-35 à 132-39 et 132-50 du code pénal ; art. 735 du code de procédure pénale)

Suppression du caractère automatique de la révocation du sursis simple – Suppression du caractère automatique de l’exécution d’une première peine d’emprisonnement assortie d’un sursis avec mise à l’épreuve en cas de révocation totale d’une seconde peine de même nature

L’article 6 du projet de loi a pour objet de supprimer le caractère automatique des révocations de sursis, applicable au sursis simple (1) mais aussi au sursis avec mise à l’épreuve (SME) lorsqu’une peine de SME est totalement révoquée alors qu’une première peine de SME avait été précédemment prononcée (2).

1.  Suppression du caractère automatique de la révocation du sursis simple

Le sursis simple est un mécanisme d’individualisation de la peine, particulièrement utile pour adresser à des auteurs d’infractions encore peu ancrés dans la délinquance un premier avertissement (a). Pourtant, les conditions dans lesquelles le code pénal prévoit actuellement que le sursis simple est révoqué apparaissent excessivement rigides, au détriment de l’individualisation des peines (b), raison pour laquelle l’article 6 du projet de loi y substitue une révocation laissée à l’appréciation de la juridiction de jugement (c).

a.  Le sursis simple, un mécanisme d’individualisation de la peine particulièrement utile

Instaurée en France par la loi du 26 mars 1891 sur l’atténuation et l’aggravation des peines, dite loi « Bérenger » (220), la possibilité, pour les juridictions pénales, de prononcer des peines assorties d’un sursis simple est aujourd’hui prévue aux articles 132-29 à 132-39 du code pénal. Le sursis simple consiste, pour une juridiction pénale, à prononcer une peine en prévoyant que celle-ci sera suspendue – il est « sursis » à son exécution – et sera « réputée non avenue » si, dans un délai fixé par la loi, la personne n’est pas à nouveau condamnée.

Le sursis simple est applicable en matière criminelle, correctionnelle et contraventionnelle. Il peut assortir les peines d’emprisonnement d’une durée de cinq ans au plus, mais aussi les peines d’amende ou de jour-amende, les peines privatives ou restrictives de droit et certaines peines complémentaires (article 132-31). Il ne peut pas être accordé si la personne a été condamnée, au cours des cinq années précédentes, à une peine de réclusion ou d’emprisonnement : il n’est ainsi pas possible qu’une personne soit condamnée à plusieurs peines assorties d’un sursis simple successives aussi longtemps qu’elle est sous le coup d’une peine assortie d’un sursis simple qui n’est pas encore réputée non avenue (article 132-30). Le sursis simple peut n’être que partiel – c’est-à-dire porter sur une partie de la peine seulement, l’autre partie devant être exécutée.

Le délai de suspension de la peine est de cinq ans en cas de condamnation pour crime ou délit (article 132-35) et de deux ans en matière contraventionnelle (article 132-37). En l’absence de nouvelle condamnation dans ce délai, la personne est considérée comme n’ayant jamais été condamnée, la condamnation à une peine assortie du sursis étant réputée non avenue. En revanche, en application du premier alinéa de l’article 132-36, toute nouvelle condamnation à une peine d’emprisonnement ou de réclusion pour des faits commis dans les cinq années suivant une condamnation à une peine d’emprisonnement avec sursis simple révoque de plein droit le sursis antérieurement accordé. Le premier alinéa de l’article 132-38 exclut la confusion de la première peine assortie du sursis simple avec la seconde peine qui la révoque. Le second alinéa de ce même article 132-38 donne, toutefois, à la juridiction qui prononce la seconde condamnation la possibilité, « par décision spéciale et motivée, [de] dire que la condamnation qu’elle prononce n’entraîne pas la révocation du sursis antérieurement accordé ou n’entraîne qu’une révocation partielle, pour une durée qu’elle détermine, du sursis antérieurement accordé ».

Comme le rappelle M. Jacques Leroy, professeur à l’Université d’Orléans, le sursis simple est « historiquement (…) l’une des premières mesures d’individualisation de la peine. (…) À l’origine, le sursis visait à éviter, d’une part, le contact du condamné avec la prison, d’autre part, la récidive en le menaçant d’une révocation » (221). Il s’agit, aujourd’hui encore, d’un outil extrêmement utile pour individualiser la peine, le plus souvent utilisé à destination de personnes ayant commis plusieurs délits de faible gravité ou un premier délit présentant une certaine gravité, sans pour autant justifier le prononcé d’une peine ferme.

En 2010, 116 927 des 581 867 condamnations pour délits étaient des peines d’emprisonnement assorties d’un sursis simple total, soit 20,1 % du total des condamnations prononcées. Les peines d’emprisonnement assorties d’un sursis simple étaient deux fois plus nombreuses que les peines d’emprisonnement assorties d’un sursis avec mise à l’épreuve, au nombre de 55 594 (222).

b.  Des conditions de révocation du sursis simple excessivement rigides, au détriment de l’individualisation des peines

Bien que le sursis simple soit, en lui-même, un outil d’individualisation des peines, les conditions dans lesquelles il est révoqué ne permettent, paradoxalement, qu’une faible individualisation par les juridictions. Comme l’avait souligné la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale, ce mécanisme de révocation automatique du sursis simple, sauf décision contraire spécialement motivée de la juridiction prononçant la seconde condamnation, est d’une grande rigidité :

« Si le juge décide de prononcer une peine avec sursis simple pour un délit ou un crime, le délai du sursis sera nécessairement de cinq ans, même si la peine est très légère, et la révocation sera automatique en cas de nouvelle condamnation sans sursis pendant ce délai. En outre, le sursis simple ne peut assortir une peine privative de liberté qu’une fois pendant ce délai, puisque ne peuvent pas en bénéficier les personnes condamnées, au cours des cinq années précédentes, à une peine d’emprisonnement, qu’elle ait été ou non assortie d’un sursis.

« En comparaison, le juge dispose de beaucoup plus de possibilités d’ajustement dans l’utilisation du sursis avec mise à l’épreuve, régi par les articles 132-40 à 132-53 du code pénal et les articles 739 à 747 du code de procédure pénale et applicable aux condamnations à l’emprisonnement d’une durée inférieure ou égale à cinq ans pour un délit de droit commun (si le condamné est en situation de récidive légale, le sursis avec mise à l’épreuve peut aussi assortir, pour une partie de peine inférieure ou égale à cinq ans, une peine d’emprisonnement allant jusqu’à dix ans).

« Ainsi, les antécédents du prévenu n’y font pas obstacle ; plusieurs mesures de sursis avec mise à l’épreuve peuvent donc être successivement prononcées pour une même personne (avec des limites pour les récidivistes). Surtout, la durée de l’épreuve est fixée par la juridiction, entre douze mois et trois ans (pouvant aller jusqu’à cinq voire sept ans en cas de récidive légale) ; au bout d’un an, le juge de l’application des peines peut déclarer non avenue la condamnation si le reclassement du condamné lui apparaît acquis. En cas de nouvelle infraction, la révocation du sursis peut être prononcée par la juridiction chargée de juger cette infraction ; en cas de violation des obligations de l’épreuve, c’est le juge de l’application des peines qui peut le révoquer. » (223)

En outre, il arrive fréquemment que des juridictions prononcent des peines ayant pour effet de révoquer le sursis « sans que la personne condamnée en ait connaissance, voire même que la juridiction de jugement en ait conscience », comme le souligne l’étude d’impact accompagnant le projet de loi (224). En effet, le délai d’enregistrement des décisions au casier judiciaire national (225) était, en 2012, de 5,3 mois, mais l’on sait qu’il peut dans certains cas être beaucoup plus long pour atteindre plusieurs années (226). De ce fait, une juridiction peut se trouver en situation de condamner une personne à une peine ayant pour effet de révoquer automatiquement un précédent sursis simple sans le savoir, faute d’enregistrement de la précédente condamnation au casier judiciaire, et sans être en mesure de faire application de la possibilité, prévue au second alinéa de l’article 132-38 du code pénal, d’écarter totalement ou partiellement la révocation du sursis.

La révocation automatique des sursis simples a aussi pour effet de rendre incertaines les dates de libération des condamnés, en compromettant des projets de sortie qui avaient pu être élaborés. En effet, comme l’ont rappelé à votre rapporteur tant les représentants des syndicats de l’administration pénitentiaire que les magistrats qu’il a entendus, en l’absence de « purge » systématique du casier judiciaire lorsque l’une des peines qu’une personne a à subir est mise à exécution, il n’est pas rare qu’un condamné qui doit sortir de prison quelques jours plus tard se voie notifier la mise à exécution d’une autre peine d’emprisonnement dont le sursis avait été révoqué sans même qu’il le sache. Cette situation, humainement difficile à vivre pour le condamné concerné, réduit à néant le travail accompli par les personnels judiciaires ou pénitentiaires et leurs différents partenaires – association devant héberger le condamné à sa sortie, centre de soins dans lequel il devait être pris en charge, employeur qui devait l’embaucher… – et peut, parfois, compromettre durablement les chances d’insertion ou de réinsertion de la personne.

c.  L’article 6 du projet de loi renforce le principe d’individualisation des peines en laissant la révocation du sursis à l’appréciation de la juridiction de jugement

Afin de renforcer le principe d’individualisation des peines dans le mécanisme du sursis simple et d’éviter les révocations de sursis à l’insu des juridictions, l’article 6 du projet de loi substitue à la révocation automatique du sursis simple une révocation laissée à la libre appréciation de la juridiction de jugement.

Les 1° à 6° du I procèdent aux modifications nécessaires dans le code pénal.

Le 1° du I modifie l’article 132-29 pour prévoir que le président de la juridiction de jugement qui prononce une peine assortie d’un sursis simple avertit le condamné, non plus du fait qu’une autre condamnation aurait pour effet de révoquer le sursis, mais du fait qu’en cas de condamnation pour une nouvelle infraction qui serait commise dans les délais prévus par la loi – cinq ans pour les crimes et les délits, deux ans pour les contraventions –, le sursis pourra être révoqué par la juridiction.

Le 2° du I modifie l’article 132-35 pour prévoir que la condamnation assortie du sursis simple sera réputée non avenue si le condamné qui en bénéficie ne commet pas, dans le délai de cinq ans, un crime ou un délit de droit commun suivi d’une nouvelle condamnation ordonnant expressément la révocation du sursis. Le 4° du I procède à la même modification à l’article 132-37 qui, en matière contraventionnelle, fixe à deux ans le délai de suspension de l’exécution de la peine assortie de sursis simple.

Le 3° du I procède à une réécriture intégrale de l’article 132-36 qui, aujourd’hui, prévoit la révocation de plein droit de toute peine de sursis simple en cas de nouvelle condamnation. Le premier alinéa prévoit que la juridiction prononçant une peine de réclusion ou d’emprisonnement sans sursis aura la faculté de révoquer le sursis antérieurement accordé pour toute peine – qu’il s’agisse d’une peine d’emprisonnement, d’amende, de jour-amende, privative ou restrictive de droit ou complémentaire :

« La juridiction peut, par décision spéciale, révoquer totalement ou partiellement pour une durée qu’elle détermine le sursis antérieurement accordé quelle que soit la peine qu’il accompagne, lorsqu’elle prononce une nouvelle condamnation à une peine de réclusion ou à une peine d’emprisonnement sans sursis. »

Le second alinéa prévoit la même faculté de révocation totale ou partielle du sursis accompagnant toute peine autre que la réclusion ou l’emprisonnement pour la juridiction qui prononce une nouvelle condamnation à une peine autre que la réclusion ou l’emprisonnement :

« La juridiction peut, par décision spéciale, révoquer totalement ou partiellement pour une durée qu’elle détermine le sursis antérieurement accordé qui accompagne une peine quelconque autre que la réclusion ou l’emprisonnement, lorsqu’elle prononce une nouvelle condamnation d’une personne physique ou morale à une peine autre que la réclusion ou l’emprisonnement sans sursis. »

Dans tous les cas, la révocation devra être prise par « décision spéciale » et pourra être totale ou partielle, pour une durée déterminée par la juridiction.

Sur l’initiative de votre rapporteur, la Commission a adopté un amendement de précision à chacun des deux alinéas de l’article 132-36, pour prévoir que la révocation peut porter non seulement sur une durée que la juridiction détermine, mais également sur un montant. Cette modification prend en compte le fait que le sursis peut accompagner non seulement des peines privatives de liberté ou des peines privatives ou restrictives de droits – la révocation partielle portant alors sur une durée fixée par la juridiction – mais aussi des peines d’amende – pour lesquelles la révocation partielle porte sur un montant déterminé par la juridiction.

Le b du 5° du I supprime le second alinéa de l’article 132-38, qui définissait les conditions dans lesquelles la juridiction avait la possibilité d’écarter la révocation du sursis simple assortissant une peine antérieure. Le a du 5° du I procède à une modification de coordination au premier alinéa du même article.

Le 6° du I procède également à une modification de coordination à l’article 132-39 qui définit les conditions dans lesquelles une condamnation devient non avenue lorsqu’était intervenue une révocation partielle.

Le II abroge l’article 735 du code de procédure pénale, qui donnait au condamné dont un sursis simple avait été révoqué par le prononcé d’une autre peine dans le délai prévu par la loi, sans que la juridiction de jugement se soit expressément prononcée sur la dispense de révocation prévue à l’article 132-38 du code pénal, la faculté de demander ultérieurement cette dispense. Le présent article supprimant l’automaticité de la révocation du sursis simple et, par cohérence, la possibilité que cette révocation soit écartée par la juridiction, la disposition de l’article 735 du code de procédure pénale permettant d’obtenir a posteriori cette dispense n’a plus d’objet.

2.  Suppression du caractère automatique de l’exécution d’une première peine d’emprisonnement assortie d’un sursis avec mise à l’épreuve en cas de révocation totale d’une seconde peine de même nature

L’article 132-50 du code pénal prévoit, en matière de sursis avec mise à l’épreuve (SME), une règle similaire à celle prévue à l’article 132-36 du même code, à savoir la révocation automatique du SME accompagnant une première peine d’emprisonnement en cas de révocation totale d’un second SME, sauf décision contraire et motivée de la juridiction :

« Si la juridiction ordonne l’exécution de la totalité de l’emprisonnement et si le sursis avec mise à l’épreuve a été accordé après une première condamnation déjà prononcée sous le même bénéfice, la première peine est d’abord exécutée à moins que, par décision spéciale et motivée, elle ne dispense le condamné de tout ou partie de son exécution. »

Cette révocation automatique des SME présente les mêmes inconvénients que la suppression automatique du sursis simple : elle limite le pouvoir d’individualisation des peines des juridictions, d’une part, et elle intervient parfois sans même que la juridiction le sache, lorsque le premier SME n’a pas encore été inscrit au casier judiciaire au moment de la révocation du second, d’autre part.

En conséquence, le 7° du I supprime le caractère automatique de l’exécution d’une première peine d’emprisonnement assortie d’un sursis avec mise à l’épreuve en cas de révocation totale d’une seconde peine de même nature. Il réécrit intégralement l’article 132-50 du code pénal, pour faire de la révocation d’un premier SME une faculté pour la juridiction qui révoque totalement une peine de SME prononcée postérieurement :

« Si la juridiction ordonne l’exécution de la totalité de l’emprisonnement et si le sursis avec mise à l’épreuve a été accordé après une première condamnation déjà prononcée sous le même bénéfice, elle peut, par décision spéciale, ordonner que la première peine sera également exécutée. »

*

* *

La Commission est saisie des amendements identiques CL109 de M. Georges Fenech, CL245 de M. Éric Ciotti, CL283 de M. Bernard Gérard, CL406 de M. Jean-Frédéric Poisson, CL496 de M. Yannick Moreau et CL532 de M. Sébastien Huyghe.

M. Georges Fenech. L’article 6 du projet de loi prévoit que la révocation du sursis simple, en cas de nouvelle condamnation dans les cinq ans, ne sera plus automatique, mais devra être spécialement motivée par la juridiction prononçant la nouvelle condamnation. Il prévoit aussi la suppression du caractère automatique de l’exécution d’une première peine d’emprisonnement assortie d’un sursis avec mise à l’épreuve, en cas de révocation totale d’une seconde peine de même nature. Vous inversez ainsi le principe de la révocation du sursis en cas de nouvelle condamnation, pour prévoir le maintien du sursis par principe. C’est là un véritable blanc-seing aux récidivistes et aux réitérants.

L’objectif de cet article est de supprimer un automatisme – alors même que le texte en crée au moins un pour les libérations conditionnelles – qui n’en avait que le nom, puisque les magistrats ont déjà la possibilité d’y déroger. Il suffit d’interroger les juridictions et les professionnels du monde de la justice pour apprendre que la révocation des sursis n’est pas automatique et que, au contraire, il est possible d’accumuler des peines avec sursis, ce qui est tout à fait préjudiciable à la crédibilité de la justice.

On peut se demander enfin si l’opportunité de cet article ne vient pas de ce qu’il permettra de faire diminuer automatiquement le taux de récidive, qui n’est en réalité rien d’autre qu’un taux de condamnation de personnes déjà condamnées. Ainsi, moins de récidivistes seront-ils incarcérés et le ministère de la Justice pourra faire état de chiffres trompeurs sur la récidive.

M. Éric Ciotti. L’amendement CL245 vise à supprimer l’article 6, qui me paraît dangereux : il prévoit en effet que la révocation du sursis simple, en cas de nouvelle condamnation dans les cinq ans, ne sera plus automatique, mais devra être spécialement motivée. Renforçant l’esprit qui sous-tend ce projet de loi, cette disposition rendra illisible le prononcé des peines pour les victimes. Dans le cas de l’agression d’un individu par une personne condamnée à une peine de prison avec sursis et qui récidive, la victime pourrait en effet s’attendre à ce qu’une réparation soit apportée à la société, vu le dommage qu’elle a subi. Or il n’en sera rien, puisque cette révocation ne sera plus automatique.

Cette mesure revient une fois de plus à diminuer par tous les moyens le nombre de détenus aujourd’hui en prison : sur la base des chiffres de 2010, on passerait de 20 400 à 9 600 sursis révoqués. On éviterait ainsi, si cet article était adopté, le prononcé de près de 10 000 courtes peines d’emprisonnement, ce qui contribuerait à l’affaiblissement de cette force de dissuasion qui figure au cœur de notre système pénal actuel.

M. Jean-Frédéric Poisson. L’amendement CL406 est défendu.

M. Yannick Moreau. Le caractère non automatique de la révocation du sursis simple représente un encouragement à la récidive. Cela constitue donc de ce fait un nouveau coup porté aux victimes qui verraient les coupables curieusement absous de leur peine.

M. Sébastien Huyghe. L’amendement CL532 est défendu.

M. le rapporteur. Avis défavorable. J’entends dire que les victimes pourraient être déçues qu’une peine ne soit pas prononcée. Mais n’oubliez pas que la moitié des infractions ne font pas de victime directe – notamment en cas de conduite sous l’empire de l’alcool ou sans permis, ou en cas d’usage ou de trafic de stupéfiants –, ce qui ne veut pas dire non plus qu’il s’agisse là de comportements socialement acceptables. Associer systématiquement la victime au prononcé de la peine revient à commettre une erreur statistique et une erreur de fond. La victime doit être placée dans sa position de victime, reconnue dans ses droits et indemnisée. Mais la peine est normalement indifférente à la victime, sans quoi vous empêchez que le procès soit un temps d’apaisement.

Ensuite, nous avons évoqué ce matin les difficultés que présentait la révocation automatique du sursis simple : compte tenu des délais d’inscription au casier judiciaire, le juge qui prononce une deuxième condamnation peut ne pas savoir qu’il révoque un sursis précédemment prononcé.

Par ailleurs, aucune motivation particulière n’est nécessaire pour permettre au juge de révoquer le sursis. Celui-ci en a la possibilité dans les mêmes conditions que dans le cas du sursis avec mise à l’épreuve. Cette question ne concerne pas non plus la récidive légale, la révocation pouvant intervenir dans le cadre d’une nouvelle condamnation hors situation de récidive légale en cas de nouvelle infraction.

Enfin, s’agissant des chiffres avancés par M. Ciotti, je ne vois pas comment l’on pourrait connaître à l’avance le nombre de sursis qui seront révoqués par le juge. Nous ne sommes nullement obsédés par l’idée de vider les prisons ! Simplement, nous voulons un système pénal efficace.

M. Guy Geoffroy. J’attire votre attention sur l’effet combiné des articles 5 et 6 au regard du titre du projet de loi, à savoir la prévention de la récidive. En l’état du droit, un délinquant qui commet un premier acte de délinquance bénéficie d’un sursis, autrement dit d’une nouvelle chance. L’idée même du sursis sous-entend que, en cas de récidive, il n’y aura pas de nouvelle chance. Ce serait accepter un affaiblissement, voire une disparition de l’autorité, une perte de repères et l’écroulement de l’organisation de la société, comme cela arrive dans certains établissements scolaires, où l’on ne prend plus de décisions par peur d’en prendre et où l’autorité disparaît, cédant la place à une pagaille généralisée.

Avec l’article 6, vous annoncez au délinquant, qui sait qu’il pourra avoir un sursis s’il est primo-délinquant, donc qu’on accepte de lui donner sa chance, que tout cela n’est que du baratin, puisqu’il n’y aura pas d’automaticité de révocation de cette chance s’il recommence.

Vous y ajoutez l’article 5, qui supprime les dispositions avertissant le délinquant qui serait tenté par la récidive qu’une peine minimale lui sera appliquée, sauf si le juge décidait de ne pas appliquer les dispositions en question.

Bref, il vous sera difficile de faire comprendre à nos concitoyens que votre objectif est la prévention de la récidive…

La Commission rejette les amendements.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette successivement les amendements CL468 et CL469 de M. Jean-Frédéric Poisson.

Puis elle adopte l’amendement de précision CL16 du rapporteur.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette successivement les amendements CL471 et CL472 de M. Jean-Frédéric Poisson, CL497 de M. Yannick Moreau, CL473 et CL474 de M. Jean-Frédéric Poisson, les amendements identiques CL475 de M. Jean-Frédéric Poisson et CL498 de M. Yannick Moreau, et les amendements CL476 et CL478 de M. Jean-Frédéric Poisson.

La Commission adopte l’article 6 modifié.

Article 6 bis (nouveau)
(art. 132-41, 132-44, 132-45 et 132-52 du code pénal)

Modifications au régime de la peine d’emprisonnement assortie
du sursis avec mise à l’épreuve

Issu de l’adoption par la Commission d’un amendement de votre rapporteur, l’article 6 bis (nouveau) apporte plusieurs modifications au régime de la peine d’emprisonnement assortie du sursis avec mise à l’épreuve (SME).

S’inscrivant dans la logique des dispositions du projet de loi visant à renforcer le principe d’individualisation des peines, le 1° supprime une disposition qui limite les possibilités de prononcer un SME à l’encontre d’une personne en état de récidive légale. Actuellement, le dernier alinéa de l’article 132-41 du code pénal limite à deux le nombre de SME auxquels une personne en état de récidive légale peut être condamnée, et à un seul pour les infractions de violences ou les infractions sexuelles commises avec la circonstance aggravante de violences. Or, les processus de sortie de délinquance peuvent comprendre des rechutes qui, si elles sont moins graves que les premiers faits commis ou si elles interviennent longtemps après, ne doivent pas nécessairement donner lieu à une peine d’emprisonnement ferme, mais peuvent justifier le prononcé d’une nouvelle peine de SME pour continuer à suivre le condamné et à accompagner ses efforts. La suppression du dernier alinéa de l’article 132-41 restaure la pleine capacité d’appréciation du juge qui pourra soit décider de condamner les personnes en état de récidive à un nouveau SME, soit les condamner à une peine sans sursis.

Le et le b) du 3° modifient les articles 132-44 et 132-45 du code pénal pour remplacer l’actuelle obligation pour tous les condamnés à un SME d’obtenir l’autorisation préalable du juge de l’application des peines (JAP) pour se rendre à l’étranger par une obligation d’informer préalablement le JAP de tout projet de déplacement à l’étranger et par la possibilité pour la juridiction de jugement ou le JAP de prévoir, au cas par cas, une obligation spéciale d’obtenir une autorisation préalable. Ici encore, cette mesure permettra de mieux individualiser la peine de SME, en supprimant une contrainte excessivement lourde pour la majorité des condamnés et inutilement consommatrice de temps pour les JAP, tout en permettant, pour les condamnés qui le justifient, de subordonner leurs déplacements à l’étranger à une autorisation préalable du JAP.

Le a) du 3° crée, à l’article 132-45 du code pénal, une nouvelle obligation susceptible d’être imposée par le JAP à un condamné à une peine de SME : l’obligation de s’inscrire et de se présenter aux épreuves du permis de conduire, le cas échéant après avoir suivi des leçons de conduite. Cette mesure, qui implique une participation active du condamné, ne pourra être prononcée qu’avec son accord – comme le prévoit, par exemple, l’article 131-8 du code pénal, pour le travail d’intérêt général. Elle pourra s’appliquer, en particulier, aux personnes condamnées pour conduite sans permis ou aux personnes ayant perdu leur permis de conduire après une ou plusieurs infractions routières.

Enfin, le modifie l’article 132-52 du code pénal afin de permettre la révocation partielle d’un SME, y compris si celle-ci intervient après la fin du délai d’épreuve. En effet, actuellement, si le JAP n’est saisi de la question de la révocation d’un SME qu’après l’expiration du délai d’épreuve, il n’a pas la possibilité d’ordonner une révocation partielle, mais seulement totale, ce qui, dans certains cas, peut être disproportionné. Désormais, même lorsqu’il sera saisi en vue d’une révocation d’une SME à l’issue du délai d’épreuve, le JAP pourra révoquer ce SME soit totalement, soit partiellement, ce qui renforcera les possibilités d’individualisation de la peine.

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* *

La Commission examine l’amendement CL17 rectifié du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement apporte plusieurs modifications au régime de la peine d’emprisonnement assortie du sursis avec mise à l’épreuve (SME). Il supprime une disposition qui limite les possibilités du juge de l’application des peines (JAP) de prononcer un SME à l’encontre d’une personne en état de récidive légale. Il remplace l’obligation pour les condamnés à un SME d’obtenir l’autorisation préalable du JAP pour se rendre à l’étranger par une obligation de l’informer de ce projet de déplacement, sauf si le JAP a maintenu l’obligation d’obtenir une autorisation préalable. Il permet au JAP d’obliger un condamné à s’inscrire et à se présenter aux épreuves du permis de conduire. Enfin, il permet la révocation partielle d’un SME après expiration du délai d’épreuve, modification technique qui nous a été demandée à plusieurs reprises par les juges de l’application des peines.

M. Georges Fenech. Cela équivaut à donner un pouvoir général au JAP. Vous faites droit à cette revendication ; c’est une remise en cause des condamnations prononcées par les tribunaux.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’amendement CL151 de M. Sergio Coronado tombe.

Article 6 ter (nouveau)
(art. 132-45 du code pénal)

Possibilité d’interdire à un condamné à une peine d’emprisonnement
assortie du sursis avec mise à l’épreuve de prendre part à des jeux d’argent
et de hasard

Issu de l’adoption par la Commission d’un amendement de M. Sergio Coronado, l’article 6 ter (nouveau) crée une nouvelle interdiction susceptible d’être imposée par le juge de l’application des peines (JAP) à un condamné à une peine d’emprisonnement assortie du sursis avec mise à l’épreuve (SME) : l’interdiction de prendre part à des jeux d’argent et de hasard.

Aujourd’hui, le 10° de l’article 132-45 du code pénal permet d’interdire à un condamné à un SME « d’engager des paris, notamment dans les organismes de paris mutuels ». À l’appui de la modification proposée, l’auteur de l’amendement a fait valoir qu’à l’heure du jeu en ligne, cette obligation semblait obsolète pour les condamnés, alors qu’elle peut dans certains cas être nécessaire. L’article 6 ter (nouveau) complète ce 10° de l’article 132-45 du code pénal, pour ajouter l’interdiction de « prendre part à des jeux d’argent et de hasard », ce qui permettra d’interdire à une personne de participer à des paris en ligne.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CL250 de M. Sergio Coronado.

M. Sergio Coronado. Cet amendement vise à préciser l’obligation mentionnée au 10° de l’article 132-45 du code pénal, qui prévoit que le condamné peut se voir interdire « d’engager des paris, notamment dans les organismes de paris mutuels ». Cette obligation nous semble quelque peu dépassée à l’heure d’internet. Mieux vaudrait reprendre le terme de « jeux d’argent et de hasard » qui figure dans la loi du 12 mai 2010 relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.

Après l’article 6

La Commission examine l’amendement CL251 de M. Sergio Coronado.

M. Sergio Coronado. Cet amendement vise à compléter l’obligation, prévue au 11° de l’article 132-45 du code pénal, de « ne pas fréquenter de débits de boissons ». Là aussi, soyons cohérents. On peut donner libre cours à une addiction à l’alcool sans fréquenter les débits de boissons : il suffit de passer commande ou d’acheter des bouteilles ! Nous proposons donc d’élargir l’interdiction de fréquenter des débits de boissons à une interdiction d’achat et de consommation de boissons alcoolisées.

M. le rapporteur. Avis défavorable. L’intention est louable, mais l’interdiction impossible à contrôler.

M. Sergio Coronado. Pas plus que l’absence de fréquentation des débits de boissons…

La Commission rejette l’amendement.

Article 6 quater (nouveau)
(art. 132-49 du code pénal)

Suppression de la limitation du nombre de révocations partielles
du sursis avec mise à l’épreuve

Issu de l’adoption par la Commission d’un amendement de M. Sergio Coronado, l’article 6 quater (nouveau) a pour objet de supprimer la limitation du nombre de révocations partielles du sursis avec mise à l’épreuve (SME) à une seule.

Actuellement, le premier alinéa de l’article 132-49 du code pénal dispose que « [l]a révocation partielle du sursis ne peut être ordonnée qu’une fois ». L’article 6 quater (nouveau) supprime cet alinéa.

À l’appui de la modification proposée, l’auteur de l’amendement a fait valoir que cette limitation ne se justifiait pas et pouvait être contre-productive, car de nombreux juges de l’application des peines (JAP) hésitent à procéder à une révocation totale des sursis et ne la prononcent donc pas. Désormais, le JAP pourra donc révoquer un sursis de façon partielle à plusieurs reprises, ce qui lui permettra de mieux adapter la sanction des manquements à l’évolution du condamné et à la gravité de chaque manquement.

*

* *

La Commission en vient à l’amendement CL168 de M. Sergio Coronado.

M. Sergio Coronado. Le premier alinéa de l’article 132-49 du code pénal prévoit que « la révocation partielle du sursis ne peut être ordonnée qu’une fois ». Cette limitation ne se justifie pas et peut être contre-productive : de nombreux juges hésitent à procéder à une révocation totale des sursis, et ne la prononcent donc pas. Or il importe de permettre une réelle souplesse en matière de désistance et de suivi des condamnés. C’est pourquoi cet amendement supprime cette limitation.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.

Après l’article 6

La Commission examine l’amendement CL150 de M. Sergio Coronado.

M. Sergio Coronado. Il est possible de convertir une peine de prison inférieure à six mois en travail d’intérêt général (TIG) d’une durée de 20 à 210 heures. La conversion des mois de prison en heures de TIG est d’une durée très variable en fonction des juges et des condamnés concernés. Une étude récente, fondée sur un échantillon réduit de quarante-cinq conversions, évalue la conversion en TIG à 58,7 heures par mois de prison prononcé. Mais, dans de rares cas, un mois de prison peut être converti en 210 heures de TIG, ce qui est manifestement inadapté. Nous proposons donc de limiter la conversion des peines de prison en TIG à 150 heures par mois de prison, soit 35 heures par semaine.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Le TIG n’est pas équivalent à la prison. Ce sont des heures de travail, qui peuvent être effectuées sur plusieurs mois.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CL312 de M. Éric Ciotti.

M. Éric Ciotti. Cet amendement tend à intégrer dans le projet de loi le dispositif visant à interdire aux criminels et aux délinquants sexuels de s’établir dans la commune de résidence de leur victime. Nous proposons que cette peine complémentaire d’interdiction de séjour à proximité de sa victime, qui existe déjà, devienne automatique pour tous les criminels et délinquants sexuels condamnés sur le fondement des articles 222-22 à 222-27 du code pénal, sauf dérogation expressément motivée par le tribunal.

M. le rapporteur. Je suis défavorable à ce nouvel automatisme.

La Commission rejette l’amendement.

Article 7
(art. 132-25, 132-26-1 et 132-27 du code pénal ;
art. 474 et 723-15 du code de procédure pénale)

Abaissement, pour les primo-condamnés, du quantum de peine aménageable ab initio par la juridiction de jugement et après la condamnation par le juge de l’application des peines

Dans sa rédaction initiale, cet article abaissait de deux ans à un an pour les non récidivistes et d’un an à six mois pour les récidivistes les seuils d’emprisonnement permettant l’aménagement de la peine par la juridiction de jugement ou par le juge de l’application des peines (JAP). L’article 7 revenait ainsi sur l’une des principales évolutions de la loi pénitentiaire n° 2009-1436 du 24 novembre 2009, qui avait porté ces seuils d’un an à deux ans pour les seuls « condamnés primaires » ou primo-condamnés (227). Sur proposition de votre rapporteur, la Commission a apporté plusieurs modifications à l’article 7 (228).

1.  L’état du droit depuis la loi pénitentiaire de 2009

a.  L’aménagement ab initio par la juridiction de jugement de la peine d’emprisonnement

Avant l’entrée en vigueur de la loi pénitentiaire, la juridiction de jugement pouvait, lorsqu’elle prononçait une condamnation à une peine égale ou inférieure à un an d’emprisonnement, décider que celle-ci s’effectuerait sous le régime :

––  de la semi-liberté ou du placement à l’extérieur, en application des deux premiers alinéas de l’article 132-25 du code pénal dans sa rédaction issue de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité ;

––  du PSE, en application du premier alinéa de l’article 132-26-1 du code pénal dans sa rédaction issue de la même loi.

Pour être éligible à l’une de ces trois mesures, la personne condamnée devait justifier soit de « l’exercice d’une activité professionnelle, soit de son assiduité à un enseignement ou une formation professionnelle ou encore d’un stage ou d’un emploi temporaire en vue de son insertion sociale, soit de sa participation essentielle à la vie de sa famille, soit de la nécessité de subir un traitement médical » (229).

L’article 132-27 du même code, codifié par la loi n° 92-683 du 22 juillet 1992 portant réforme des dispositions générales du code pénal, disposait par ailleurs que la juridiction pouvait, pour motif grave d’ordre médical, familial, professionnel ou social, décider que l’emprisonnement prononcé pour une durée d’un an au plus serait « pendant une période n’excédant pas trois ans, exécuté par fractions, aucune d’entre elles ne pouvant être inférieure à deux jours ».

La loi pénitentiaire a modifié ces dispositions en plusieurs points :

––  elle a, en premier lieu, porté d’un an à deux ans, en cas de primo-condamnation, le quantum de peine aménageable sous l’un des régimes cités plus haut. Elle a néanmoins maintenu ce seuil à un an pour les personnes condamnées en état de récidive légale, ainsi que le précisent désormais le premier alinéa des articles 132-25 et 132-26-1 du code pénal et l’article 132-27 du même code. Ce dernier article prévoit en outre que la peine peut être exécutée par fractions pendant une période n’excédant pas quatre ans et non plus, comme auparavant, trois ans ;

––  elle a, en deuxième lieu, ajouté aux critères légaux permettant au condamné de bénéficier ab initio d’une mesure de semi-liberté, de placement à l’extérieur ou de PSE « l’existence d’efforts sérieux de réadaptation sociale résultant de son implication durable dans tout projet caractérisé d’insertion ou de réinsertion de nature à prévenir les risques de récidive » ;

––  elle a, en troisième lieu, précisé que la juridiction de jugement disposerait désormais de la faculté d’aménager la peine, dans les conditions prévues par les articles 132-25 et 132-26-1 réécrits du code pénal, en cas de prononcé d’un emprisonnement partiellement assorti du sursis ou du sursis avec mise à l’épreuve (SME), dès lors que la partie ferme de la peine est inférieure ou égale à deux ans, ou, si la personne est en état de récidive légale, inférieure ou égale à un an.

b.  L’aménagement de la peine d’emprisonnement, avant mise à exécution, par le juge de l’application des peines (JAP)

Dans sa rédaction issue de la loi du 9 mars 2004 précitée, l’article 723-15 du code de procédure pénale prévoyait que le JAP pouvait ordonner, à l’endroit d’une personne non incarcérée condamnée à une peine égale ou inférieure à un an d’emprisonnement ou dont le reliquat de peine était inférieur ou égal à un an (230), l’une des mesures d’aménagement de peine mentionnées à l’article 712-6 du même code – placement à l’extérieur, semi-liberté, fractionnement et suspension de peine, PSE et libération conditionnelle. Dès lors que le tribunal prononçait une peine d’emprisonnement inférieure ou égale à cette durée sans décerner de mandat de dépôt à l’audience, le parquet ne pouvait ramener cette peine à exécution sans permettre préalablement au JAP d’apprécier la situation du condamné dans la perspective d’un éventuel aménagement de la peine. Le JAP statuait d’office, à la demande de l’intéressé ou sur réquisitions du procureur de la République et selon la procédure du débat contradictoire, après avoir, le cas échéant, chargé le service pénitentiaire d’insertion et de probation (SPIP) de vérifier la situation matérielle, familiale et sociale de la personne. Dans certains cas et, notamment, lorsque la personne ne se présentait pas à la convocation du JAP, le parquet pouvait ramener la peine à exécution.

Le premier alinéa de l’article 723-15 du code de procédure pénale, modifié par la loi pénitentiaire de 2009, dispose désormais que les personnes condamnées à une peine d’emprisonnement inférieure ou égale à deux ans ou dont le reliquat de peine est inférieur ou égal à deux ans, ou pour lesquelles, en cas de cumul de condamnations, le total des peines d’emprisonnement prononcées ou restant à subir est inférieur ou égal à deux ans « bénéficient dans la mesure du possible et si leur personnalité et leur situation le permettent (…) d’une semi-liberté, d’un placement à l’extérieur, d’un placement sous surveillance électronique, d’un fractionnement ou d’une suspension de peines, d’une libération conditionnelle ou de la conversion prévue à l’article 132-57 du code pénal ». Cette dernière mesure, qui prend la forme d’un sursis assorti de l’obligation d’accomplir un travail d’intérêt général (sursis-TIG), a été ajoutée à la liste des mesures prononçables par le JAP à l’occasion du vote de la loi pénitentiaire. Les dispositions de l’article 723-15 sont applicables aux personnes condamnées en état de récidive légale mais les durées mentionnées plus haut sont alors ramenées à un an.

En application du troisième alinéa de ce même article, la personne condamnée non incarcérée est convoquée d’abord devant le JAP puis devant le SPIP (231) dans des délais qui ne peuvent être respectivement supérieurs à trente et quarante-cinq jours à compter de la transmission du dossier par le ministère public. À l’issue de ces entretiens, qui servent à déterminer les modalités d’exécution de la peine les mieux adaptées à la personnalité et à la situation matérielle, familiale et sociale de la personne, le JAP peut, aux termes de l’article 723-15-1 du code de procédure pénale :

––  soit ordonner l’une des mesures ou la conversion mentionnées à l’article 723-15, si l’intéressé en est d’accord, selon les modalités prévues au premier ou au deuxième alinéa de l’article 712-6, c’est-à-dire dans le cadre d’un débat contradictoire ou sans procéder à ce débat ;

––  soit, s’il ne dispose pas des éléments d’information suffisants, charger le SPIP « d’examiner les modalités d’exécution de la décision qu’il envisage de prendre et, le cas échéant, de lui présenter une autre proposition d’aménagement ou de conversion, dans un délai de deux mois à compter de cette saisine ». Au vu du rapport motivé remis par le SPIP, le JAP peut alors ordonner l’aménagement ou la conversion de la peine du condamné selon les modalités prévues au premier ou au deuxième alinéa de l’article 712-6 ;

––  soit, si l’intéressé ne souhaite pas bénéficier d’une mesure d’aménagement de peine ou de la conversion citées plus haut ou s’il n’apparaît pas possible de les ordonner, fixer la date de l’incarcération.

Le ministère public peut toutefois ramener la peine à exécution lorsque le JAP n’a pas pris de décision dans un délai de quatre mois (article 723-15-2, alinéa 2, du code de procédure pénale) ou en cas « d’urgence motivée soit par un risque de danger pour les personnes ou les biens établi par la survenance d’un fait nouveau, soit par l’incarcération de la personne dans le cadre d’une autre procédure, soit d’un risque avéré de fuite du condamné » (article 723-16, 1er alinéa, du même code). En outre, le dernier alinéa de l’article 723-15-2 du code de procédure pénale prévoit que le ministère public ramène la peine à exécution si la personne ne se présente pas aux convocations du JAP sans disposer d’un motif légitime ou sans faire exercice des voies de recours.

Le tableau suivant retrace les différentes voies d’accès aux aménagements de peine, conformément aux modifications opérées par la loi pénitentiaire de 2009, suivant qu’ils sont prononcés :

––  par le tribunal, au moment du jugement (ab initio) ;

––  par le JAP, au bénéfice des condamnés libres ;

––  par le JAP, au cours de l’exécution de la peine privative de liberté.

CONDITIONS D’OCTROI ET MODALITÉS D’EXÉCUTION DE L’AMÉNAGEMENT
DE PEINE DEPUIS LA LOI PÉNITENTIAIRE DU 24 NOVEMBRE 2009

Conditions d’octroi de l’aménagement de peine

Modalités d’exécution de l’aménagement de peine

 
 

Personnes condamnées hors état de récidive légale

Personnes condamnées en état de récidive légale

Personnes condamnées hors état ou en état de récidive légale

Aménagement par la juridiction de jugement
(ab initio)

Possible en cas de condamnation à une peine égale ou inférieure à deux ans d’emprisonnement.

Possible en cas de condamnation à une peine égale ou inférieure à un an d’emprisonnement.

Semi-liberté et placement à l’extérieur (art. 132-25 CP), PSE (art. 132-26-1 CP), fractionnement de peine (art. 132-27 CP).

Aménagement par le JAP dans le cadre de la procédure dite « 723-15 »
(pour les condamnés libres)

Possible pour les personnes non incarcérées, condamnées à une peine inférieure ou égale à deux ans d’emprisonnement ou pour lesquelles la durée de la détention restant à subir est inférieure ou égale à deux ans, ou pour lesquelles, en cas de cumul de condamnations, le total des peines d’emprisonnement prononcées ou restant à subir est inférieur ou égal à deux ans.

Possible pour les personnes non incarcérées, condamnées à une peine inférieure ou égale à un an d’emprisonnement ou pour lesquelles la durée de la détention restant à subir est inférieure ou égale à un an, ou pour lesquelles, en cas de cumul de condamnations, le total des peines d’emprisonnement prononcées ou restant à subir est inférieur ou égal à un an.

Semi-liberté et placement
à l’extérieur, PSE, fractionnement ou suspension de peines, libération conditionnelle ou conversion en sursis-TIG (art. 723-15 CPP).

Aménagement par le JAP en cours de détention
(hors libération conditionnelle)

Possible en cas de condamnation à une ou plusieurs peines privatives de liberté dont la durée totale n’excède pas deux ans ou lorsque le reliquat de peine n’excède pas deux ans.

Possible en cas de condamnation à une ou plusieurs peines privatives de liberté dont la durée totale n’excède pas un an ou lorsque le reliquat de peine n’excède pas un an.

Fractionnement et suspension de peine (art. 720-1 CPP), semi-liberté et placement à l’extérieur (art. 723-1 CPP), PSE (art. 723-7 CPP).

Note : l’article 720-1 du code de procédure pénale ne fait pas de distinction entre les personnes condamnées hors état et en état de récidive légale.

CP : code pénal.

CPP : code de procédure pénale.

JAP : juge de l’application des peines.

PSE : placement sous surveillance électronique.

TIG : travail d’intérêt général.

c.  Les limites des modifications opérées par la loi pénitentiaire de 2009

Le nombre d’aménagements de peine a connu une hausse significative depuis une dizaine d’années (voir tableau ci-après pour les chiffres au 1er janvier depuis 2000). Au 1er janvier 2014, 20,2 % des condamnés écroués, soit 12 378 personnes, purgeaient une peine aménagée (232) alors qu’au 1er janvier 2005, 2 403 personnes bénéficiaient d’une mesure de semi-liberté, d’un placement à l’extérieur ou sous surveillance électronique (233), soit cinq fois moins qu’en 2014.

La forte augmentation du nombre de mesures d’aménagement de peine accordées procède toutefois essentiellement de la montée en puissance du PSE, créé par la loi n° 97-1159 du 19 décembre 1997 consacrant le placement sous surveillance électronique comme modalité d’exécution des peines privatives de liberté. Ainsi, alors que la mesure ne comptait que pour 29,5 % des aménagements de peine au 1er janvier 2005 (234), elle représentait, au 1er janvier 2014, un peu plus de 75 % d’entre eux. 9 591 personnes y étaient astreintes alors que seuls 1 765 condamnés exécutaient à cette date leur peine sous le régime de la semi-liberté et 1 022 sous le régime du placement à l’extérieur (235).

PERSONNES CONDAMNÉES EN SEMI-LIBERTÉ, PLACÉES À L’EXTÉRIEUR
OU SOUS SURVEILLANCE ÉLECTRONIQUE AU 1ER JANVIER DE CHAQUE ANNÉE

Au 1er janvier

Nombre de personnes condamnées aménagées (hors libération conditionnelle)

Dont

Semi-libres

Placés à l’extérieur

Placés sous surveillance électronique (hors SEFIP)

2000

1 694

942

752

2001

1 819

1 170

637

12

2002

1 466

910

533

23

2003

1 774

1 201

483

90

2004

2 041

1 225

512

304

2005

2 403

1 189

505

709

2006

2 617

1 221

525

871

2007

3 692

1 339

705

1 648

2008

4 943

1 632

805

2 506

2009

5 946

1 643

872

3 431

2010

7 292

1 665

1 138

4 489

2011

8 467

1 677

1 023

5 767

2012

10 693

1 857

947

7 889

Source : direction de l’administration pénitentiaire, bureau des études et de la prospective, Séries statistiques des personnes placées sous main de justice 1980-2012, juillet 2012.

SEFIP : surveillance électronique de fin de peine.

Si la hausse du nombre de mesures d’aménagement de peine accordées au cours de la décennie écoulée n’est pas contestable, il n’en demeure pas moins que les peines aménagées ab initio par les juridictions de jugement restent peu nombreuses. D’après les chiffres transmis à votre rapporteur par la direction des affaires criminelles et des grâces du ministère de la Justice, les tribunaux de grande instance (TGI) en ont prononcé 1 293 et les cours d’appel 123 en 2013 (236). Ces chiffres sont faibles au regard des quelque 120 000 condamnations à une peine d’emprisonnement ferme ou assortie d’un sursis partiel prononcées chaque année.

Avant l’entrée en vigueur de la loi pénitentiaire de 2009, ils étaient déjà fort peu élevés, comme le relevait alors M. Jean-Paul Garraud dans son rapport sur le projet de loi pénitentiaire. Celui-ci y indiquait en effet que « seulement 40 placements à l’extérieur, 220 placements sous surveillance électronique et 237 semi-libertés [avaient] été prononcés ab initio en 2008, ce qui ne [représentait] que 1,8 % du total des aménagements de peine prononcés sur l’année » (237).

La situation a donc peu évolué depuis, ainsi que le soulignent les sénateurs M. Jean-René Lecerf et Mme Nicole Borvo Cohen-Seat dans leur rapport d’information sur l’application de la loi pénitentiaire : « l’aménagement de peine par la juridiction de jugement demeure marginal en raison (…) de l’absence d’éléments sur la personnalité de l’intéressé (le SPIP ne déposant de rapport que pour les comparutions immédiates) ainsi que du manque de temps à l’audience. Les avocats demandent exceptionnellement, à l’audience, un aménagement de peine pour leur client. Lorsque le tribunal décide néanmoins de l’aménagement, il se borne le plus souvent à en poser le principe et à laisser au juge de l’application des peines le soin d’en fixer les modalités. Beaucoup de magistrats restent réservés, par principe, sur un aménagement décidé à l’audience dans le prolongement immédiat du prononcé de la peine » (238). Ce constat a plusieurs fois été rappelé devant votre rapporteur lors des travaux préparatoires au présent projet de loi.

Les aménagements de peine ordonnés par le JAP dans les conditions prévues par les articles 723-15 et suivants du code de procédure pénale sont en revanche nettement plus nombreux, comme en atteste le tableau suivant.

NOMBRE D’AMÉNAGEMENTS DE PEINE OCTROYÉS DANS LE CADRE
DE LA PROCÉDURE PRÉVUE PAR LES ARTICLES 723-15 ET SUIVANTS
DU CODE DE PROCÉDURE PÉNALE (2012 ET 2013)

 

Nombre de jugements accordant un aménagement de peine dans le cadre de la procédure des articles 723-15 et suivants du code de procédure pénale

1er semestre 2012

20 242

2e semestre 2012

16 653

1er semestre 2013

21 307

2e semestre 2013 *

17 181

Source : sous-direction de la statistique et des études du ministère de la Justice,
données expérimentales SID-APPI.

* Données provisoires.

L’étude d’impact accompagnant le projet de loi souligne toutefois que l’évolution des seuils d’aménagements de peine – prononcés ab initio comme dans le cadre de la procédure prévue par les articles 723-15 et suivants du code de procédure pénale – ne répondait pas véritablement à une demande des praticiens et qu’elle semble plutôt « avoir été essentiellement pensée dans une logique purement comptable de régulation des flux pénitentiaires, sans réflexion sur le sens de la peine de prison » (239) et dans l’unique but de compenser les effets sur la surpopulation carcérale de l’introduction des « peines plancher ».

Certains praticiens considèrent d’ailleurs que la possibilité laissée au juge d’aménager dès le jugement ou immédiatement après celui-ci des peines d’emprisonnement relativement lourdes a eu pour effet de dénaturer le sens de la peine de prison, tant pour les personnes condamnées que pour les victimes. D’après Mme Martine Herzog-Evans, professeure de droit pénal et de criminologie à l’Université de Reims, la loi pénitentiaire a même sensiblement modifié la logique sous-tendant les aménagements de peine, faisant de ceux-ci un instrument au service de l’allègement des flux carcéraux plutôt qu’un outil visant à faciliter l’insertion ou la réinsertion des personnes condamnées (240).

Plus généralement, l’étude d’impact souligne que l’évolution des seuils d’aménagement de peine est apparue quelque peu contradictoire avec certaines dispositions par ailleurs introduites dans notre corpus pénal sous la précédente législature, destinées à renforcer la lutte contre la récidive, à réprimer plus sévèrement les auteurs de certaines infractions (par exemple, les violences ayant entraîné une incapacité de travail inférieure ou égale à huit jours ou n’ayant entraîné aucune incapacité de travail) ou encore à élargir le champ des infractions pénales.

Ainsi, alors même que ces modifications ont conduit à une hausse des incarcérations, devenues en outre de plus en plus longues, la loi pénitentiaire de 2009 a en parallèle inscrit dans le code pénal le principe selon lequel la peine de prison ferme devait être l’exception et l’aménagement la règle, au mépris de la cohérence d’ensemble de notre droit pénal. Ce principe figure en effet au troisième alinéa de l’article 132-24 de ce code, qui dispose qu’« en matière correctionnelle, en dehors des condamnations en récidive légale prononcées en application de l’article 132-19-1, une peine d’emprisonnement sans sursis ne peut être prononcée qu’en dernier recours si la gravité de l’infraction et la personnalité de son auteur rendent cette peine nécessaire et si toute autre sanction est manifestement inadéquate ; dans ce cas, la peine d’emprisonnement doit, si la personnalité et la situation du condamné le permettent, et sauf impossibilité matérielle, faire l’objet d’une des mesures d’aménagement prévues aux articles 132-25 à 132-28 ».

Au total, il apparaît que le législateur a adressé aux juridictions des injonctions contradictoires et incohérentes, rendant peu lisible le droit de la peine et dénués de portée réelle certains principes généraux du droit répressif.

2.  Le dispositif proposé par le projet de loi

Face aux limites du dispositif actuel, le Gouvernement a fait le choix de revenir sur l’évolution des quanta de peine de prison aménageable par la juridiction de jugement ainsi que par le JAP, consécutive à l’entrée en vigueur de la loi pénitentiaire de 2009.

En premier lieu, le I de l’article 7 modifiait, dans sa rédaction initiale, les articles 132-25, 132-26-1 et 132-27 du code pénal, portant respectivement sur la semi-liberté et le placement à l’extérieur, le PSE et le fractionnement de peine, de façon à permettre à la juridiction de jugement d’aménager la peine, sous l’un de ces régimes, en cas de condamnation à une peine d’emprisonnement d’une durée inférieure ou égale à un an ou, si la personne était en état de récidive légale, inférieure ou égale à six mois. Dans un souci de cohérence, le I prévoyait aussi que la peine pourrait être aménagée, sous le régime de la semi-liberté, du placement à l’extérieur et du PSE, en cas de prononcé d’un emprisonnement partiellement assorti du sursis ou du SME, dès lors que la partie ferme de la peine aurait été inférieure ou égale à un an, ou, si la personne s’était trouvée en état de récidive légale, inférieure ou égale à six mois.

En second lieu, le II de l’article 7 modifiait, dans sa rédaction initiale, les articles 474 et 723-15 du code de procédure pénale de façon à ramener à un an ou, si la personne s’était trouvée en état de récidive légale, à six mois les durées d’emprisonnement permettant au JAP d’aménager la peine des condamnés non incarcérés sous l’un des régimes mentionnés à l’article 723-15.

Rappelons que l’article 474 du code de procédure pénale, dans sa rédaction issue de la loi n° 2011-939 du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs, pose la règle selon laquelle la personne condamnée non incarcérée à une peine d’emprisonnement inférieure ou égale à deux ans ou pour laquelle la durée de détention restant à subir est inférieure ou égale à deux ans (durées abaissées à un an en cas de récidive légale) se voit remettre, à l’issue de l’audience, un avis de convocation à comparaître devant le JAP, dans un délai qui ne saurait excéder trente jours, en vue de déterminer les modalités d’exécution de ladite peine. De façon cohérente, le II de l’article 7 modifiait les durées mentionnées à cet article afin de les ramener respectivement à un an et six mois.

Enfin, dans sa rédaction initiale, le présent texte ne modifiait pas les dispositions du code de procédure pénale qui permettent au JAP d’aménager, en cours de détention, les peines d’emprisonnement. Ces dispositions figurent à ce jour :

––  au premier alinéa de l’article 720-1 du code de procédure pénale, modifié par la loi pénitentiaire de 2009, en application duquel une peine correctionnelle dont le reliquat est inférieur ou égal à deux ans peut, pour motif d’ordre médical, familial, professionnel ou social et pendant une période n’excédant pas quatre ans, être suspendue ou exécutée par fractions, aucune de ces fractions ne pouvant être inférieure à deux jours ;

––  au premier alinéa de l’article 723-1 du même code, modifié par la même loi, en application duquel le JAP « peut prévoir que la peine s’exécutera sous le régime de la semi-liberté ou du placement à l’extérieur soit en cas de condamnation à une ou plusieurs peines privatives de liberté dont la durée totale n’excède pas deux ans [un an en cas de récidive légale], soit lorsqu’il reste à subir par le condamné une ou plusieurs peines privatives de liberté dont la durée totale n’excède pas deux ans [un an en cas de récidive légale] » ;

––  au premier alinéa de l’article 723-7 du même code, également modifié au moment de l’entrée en vigueur de la loi pénitentiaire, aux termes duquel le JAP peut, dans les mêmes conditions, « prévoir que la peine s’exécutera sous le régime du placement sous surveillance électronique défini par l’article 132-26-1 du code pénal ».

Sur proposition de votre rapporteur, la Commission a fait le choix de porter à deux ans le seuil permettant l’aménagement de la peine, en cours de détention, des récidivistes (241). Elle a donc aligné les dispositions applicables à ces derniers sur les règles de droit commun.

3.  Les modifications de la commission des Lois

À l’initiative de votre rapporteur, la Commission a modifié l’article 7 du projet de loi sur plusieurs points de façon à l’enrichir.

En premier lieu, le I de l’article 7 tel qu’il a été réécrit modifie les articles 132-25, 132-26 et 132-27 du code pénal afin de fixer à un an le seuil d’emprisonnement permettant à la juridiction de jugement d’aménager, ab initio, la peine de prison de l’ensemble des condamnés. Il procède ainsi à l’alignement du régime applicable aux récidivistes sur le régime de droit commun.

Cette évolution procède d’un constat, établi par nombre de personnes entendues par votre rapporteur : s’il est cohérent que les récidivistes – et, de manière générale, les personnes ayant fait l’objet de plusieurs condamnations pénales – encourent une peine plus sévère et soient sanctionnés plus lourdement que les primo-condamnés, il est en revanche contre-productif de limiter l’accès des premiers aux aménagements de peine, qui favorisent l’insertion ou la réinsertion et, par là-même, limitent le risque de récidive. De surcroît, en matière délictuelle, la distinction entre les condamnés récidivistes et les primo-condamnés, parfois multi-réitérants mais non récidivistes au sens de la loi, est en réalité artificielle.

En second lieu, le II de l’article 7 réécrit modifie, de façon cohérente, les articles 474 et 723-15 du code de procédure pénale de façon à fixer à un an le seuil d’emprisonnement permettant au JAP d’aménager la peine de l’ensemble des condamnés. Il supprime par là-même la distinction, largement dénoncée par les praticiens, entre les régimes applicables aux primo-condamnés et aux récidivistes.

En outre, le 2° du II complète utilement l’article 723-15 du code de procédure pénale sur deux points :

––  le a) étend l’application de cet article, aujourd’hui réservée aux personnes condamnées non incarcérées, aux personnes exécutant une peine sous le régime de la semi-liberté, du placement à l’extérieur ou du PSE. De cette façon, la situation d’une personne exécutant sa peine sous l’une de ces trois formes et par ailleurs condamnée à une peine d’emprisonnement ferme non assortie d’un mandat de dépôt pourra être examinée par le JAP avant d’être éventuellement ramenée à exécution par le parquet. Cet examen n’est aujourd’hui pas possible, ce qui empêche le JAP d’aménager la peine d’une personne purgeant déjà une peine aménagée et susceptible, par conséquent, d’être engagée dans un processus d’insertion ou de réinsertion. Par coordination, le premier alinéa de l’article 474 est aussi modifié en ce sens ;

––  le b) complète ce même article en instaurant un régime dérogatoire à l’endroit des personnes ayant fait l’objet de plusieurs condamnations à des peines de prison dont la durée totale serait comprise entre un an et deux ans : dans ce cas-là, le JAP pourra, par une décision spécialement motivée, ordonner l’aménagement de la peine à condition que le condamné « justifie de l’existence d’efforts sérieux de réadaptation sociale résultant de son implication durable dans tout projet caractérisé d’insertion ou de réinsertion de nature à prévenir les risques de récidive ». Cette disposition vise à éviter l’incarcération d’individus plusieurs fois condamnés à de courtes peines de prison – peines dont la durée totale dépasserait un an mais serait inférieure à deux ans – susceptibles de disposer d’un projet d’insertion ou de réinsertion et pour lesquels la sanction carcérale ne constituerait pas la peine adaptée.

Au total, ces modifications s’inscrivent pleinement dans la logique sous-tendant le présent projet de loi, qui rompt avec l’idée selon laquelle l’efficacité des sanctions pénales repose sur un traitement toujours plus sévère des personnes condamnées en état de récidive légale.

Enfin, d’après l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, en 2012, environ 5 000 personnes ont vu leur peine aménagée ab initio ou dans le cadre de la procédure prévue par les articles 723-15 et suivants du code de procédure pénale après avoir été condamnées à une peine d’une durée supérieure à un an
– pour les non récidivistes – et supérieure à six mois – pour les récidivistes (
242). Cela signifie qu’en raisonnant sur la base des modifications initialement opérées par l’article 7 du projet de loi, environ 5 000 personnes n’auraient plus, à l’avenir, pu bénéficier de ces dispositifs d’aménagement de peine. Compte tenu de la durée moyenne sous écrou et toutes choses égales par ailleurs, cela aurait correspondu à une augmentation du « stock » de personnes détenues de 3 600 personnes à un instant donné (243).

Cette évolution ne pouvait toutefois être considérée isolément : en effet, l’ensemble des mesures introduites par le projet de loi pris dans sa totalité devaient entraîner, trois ans après l’entrée en vigueur du texte, une diminution de ce « stock » comprise, à un instant donné, entre 2 600 personnes et 6 600 personnes (244). Cette diminution devrait toutefois être supérieure en raison de l’alignement du seuil d’emprisonnement permettant au juge d’aménager la peine des personnes condamnées en état de récidive légale sur le seuil de droit commun, désormais fixé à un an.

*

* *

La Commission est saisie des amendements identiques CL134 de M. Sergio Coronado, CL197 de M. Alain Tourret et CL499 de M. Yannick Moreau.

M. Sergio Coronado. L’article 7 abaisse les seuils d’emprisonnement pour lesquels il est possible d’ordonner une mesure d’aménagement de la peine avant incarcération de deux ans à un an pour les récidivistes et d’un an à six mois pour les non récidivistes. Il est contraire à l’objet du texte, qui est de permettre une meilleure prévention de la récidive et une individualisation des peines. Les courtes peines de prison sont inefficaces pour prévenir la récidive, car elles coupent le condamné de l’emploi, du logement et de sa famille ; les courtes incarcérations ne permettent pas de mettre en place de véritables projets pour lutter contre les causes de l’infraction. En outre, cet article entraînera une hausse des incarcérations dans des prisons déjà surpeuplées. Nous proposons donc de le supprimer.

M. Alain Tourret. Le principe d’aménagement de la peine ne saurait être remis en cause pour les peines comprises entre un et deux ans de prison ferme – qui sont très nombreuses. Il serait paradoxal de vouloir modifier la loi pénitentiaire de 2009, qui n’a pas seulement pris en compte les problèmes relatifs à la surpopulation carcérale, mais les effets néfastes de la peine pour les individus condamnés jusqu’à deux ans de prison ferme. De même, l’abaissement à six mois du seuil aménageable pour les condamnés en état de récidive est contraire au principe d’aménagement des peines : la plupart des récidivistes seraient exclus du principe d’aménagement, puisque la durée moyenne des peines infligées pour les délits en état de récidive est de 11,3 mois. Je sais que M. le rapporteur va nous proposer de réécrire cet article, mais je tenais à attirer votre attention sur ce point.

M. Yannick Moreau. L’article 7 vise à modifier le code pénal de telle sorte que les aménagements de peine soient possibles plus tôt qu’aujourd’hui. Il vise donc à faire de l’aménagement de peine la règle, et non plus l’exception. Il n’est en outre pas acceptable que la faible capacité des lieux privatifs de liberté soit l’élément déterminant de notre politique pénale. C’est pourquoi je demande la suppression de cet article.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Il me semble que vous faites un contresens sur l’article, monsieur Moreau.

M. le rapporteur. En effet. Cet article concerne l’aménagement de peine pour les personnes libres. Le seuil d’aménagement, qui était autrefois d’un an, a été porté à deux ans par la loi pénitentiaire. Nous proposons de le ramener à un an. Il ne s’agit pas d’appréhender les peines de façon idéologique ou abstraite, mais de corriger une situation de manière pragmatique. La purge du casier judiciaire consiste, lorsqu’on a procédé à l’arrestation ou à la condamnation d’une personne, à vérifier s’il n’existe pas de peines qui n’auraient pas été exécutées, en remontant parfois plusieurs années en arrière. Je vous proposerai tout à l’heure, dans un autre amendement, de fixer le seuil à un an, y compris pour les récidivistes – nous maintenons donc le niveau qui était celui de la loi pénitentiaire. Lorsqu’on dépasse le seuil d’un an, en étant toutefois inférieur à deux ans, s’il s’agit d’un cumul de peines, c’est-à-dire de peines anciennes n’ayant pas été mises à exécution, le JAP peut, par une décision spécialement motivée par les circonstances de l’insertion ou des circonstances particulières, aménager ce cumul de peines. Il s’agit de dispositions transitoires : la suppression de la révocation automatique des sursis simples devrait permettre de ne plus avoir à procéder à des purges de casier.

Je donne un avis défavorable à ces amendements.

L’amendement CL499 est retiré.

La Commission rejette les amendements CL134 et CL197.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CL64 du rapporteur et CL165 de M. Sergio Coronado.

M. le rapporteur. Je vous ai présenté l’amendement CL64 en donnant mon avis sur les précédents.

M. Sergio Coronado. Mon amendement CL165 est un amendement de repli.

M. le rapporteur. Je demande le retrait de cet amendement CL165, qui est satisfait par le mien.

M. Georges Fenech. Dans l’exposé sommaire, le rapporteur juge « cohérent que les récidivistes encourent une peine plus sévère et soient sanctionnés plus lourdement que les primo-condamnés ». Certes, mais cela me paraît contraire à la philosophie de ce texte.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Le but du débat en commission étant de connaître les positions des uns et des autres et de faire progresser la réflexion, je ne doute pas que ce débat resurgira en séance publique.

L’amendement CL165 est retiré.

La Commission adopte l’amendement CL64.

L’article 7 est ainsi rédigé.

En conséquence, les amendements CL534 de M. Sébastien Huyghe, CL500 et CL501 de M. Yannick Moreau tombent.

Après l’article 7

La Commission examine les amendements CL135 et CL136 de M. Sergio Coronado, qui peuvent faire l’objet d’une présentation commune.

M. Sergio Coronado. Une récente étude conduite sur une centaine de comparutions immédiates a dressé un constat alarmant sur ce qui s’apparente à une justice d’« abattage ». En moyenne, les affaires sont jugées en trente-six minutes ; seules 2 % font l’objet d’une relaxe, alors que 57 % aboutissent à une peine de prison ferme. Dans 80 % des cas, les juges suivent les réquisitions du parquet.

Trop de délits font aujourd’hui l’objet d’une comparution immédiate. Il faut absolument que les affaires les plus graves puissent être jugées dans de meilleures conditions. L’amendement CL135 vise donc à revenir à la situation d’avant la loi de 2002, en limitant la comparution immédiate aux délits pour lesquels la peine encourue est inférieure à sept ans de prison ; l’amendement CL136 vise à aligner les conditions d’incarcération des personnes condamnées en comparution immédiate sur le droit commun.

M. le rapporteur. Avis défavorable, mais à regret.

J’invite tous ceux qui le peuvent à aller assister à des audiences de tribunaux. Ceux qui pensent que les juges ne sont pas assez sévères sortiront convaincus du contraire. Lorsqu’on assiste à une audience de comparution immédiate, on est souvent surpris – surtout dans les tribunaux qui comportent une chambre spécialisée dans les comparutions immédiates – de la rapidité avec laquelle les affaires sont jugées et de la sévérité des condamnations prononcées. Compte tenu des difficultés que connaît aujourd’hui notre appareil judiciaire, il me semble que c’est l’un des rares dispositifs qui fonctionne de façon à peu près satisfaisante. Surtout, il montre à nos concitoyens – sans doute davantage en province – que la justice passe. On apprend les faits divers dans la presse écrite ou audiovisuelle, puis les condamnations qui sont prononcées. Cela donne à nos concitoyens un sentiment de sécurité à l’encontre duquel il ne faut pas aller. Lorsque nous nous serons dotés d’un appareil de police et de justice et d’une administration pénitentiaire fonctionnant dans des conditions un peu plus sereines et avec un peu plus de moyens, nous pourrons nous poser la question. Mais, tant qu’il faudra attendre plusieurs mois pour qu’une infraction soit jugée, il nous faudra conserver ce système, aussi insatisfaisant puisse-t-il apparaître parfois.

La Commission rejette successivement les amendements.

Elle est saisie de l’amendement CL255 de M. Sergio Coronado.

M. Sergio Coronado. Cet amendement propose de procéder à une expérimentation des juridictions résolutives de problèmes, qui existent dans de nombreux pays, notamment au Canada. Présidées par des magistrats spécialement formés, sous l’autorité d’un juge unique spécialisé dans un type de délit, par exemple la délinquance routière, les drogues ou les violences conjugales, elles rassemblent l’ensemble des acteurs concernés par le suivi du condamné. Ceux-ci sont présents dès le prononcé de la peine, afin d’éviter toute déperdition et d’assurer un fonctionnement coordonné et optimal des différents acteurs.

L’expérimentation que nous proposons comporterait une évaluation scientifique et un rapport adressé au Parlement en vue d’une éventuelle généralisation.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Le rapport appelle d’emblée un accueil réservé. (Sourires.)

M. le rapporteur. Je crois savoir qu’une réflexion est en cours au tribunal de Bobigny pour envisager la mise en place d’un tel système. L’autoriser d’ores et déjà dans la loi serait accepter des disparités sur le territoire. Avis défavorable, donc, même si ce type de juridiction est particulièrement intéressant.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL158 de M. Sergio Coronado.

M. Sergio Coronado. Cet amendement vise à clarifier le point de départ de la période de sûreté. Par deux arrêts du 28 février 2014, la chambre de l’instruction de la cour d’appel de Lyon a donné une nouvelle interprétation de la computation des périodes de sûreté. Alors que, selon la jurisprudence habituelle, la période de sûreté démarre dès le placement en détention provisoire, les deux arrêts précités ne la font partir qu’au prononcé de la condamnation. Ce revirement de jurisprudence expose la France à une condamnation par la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), sur le fondement du principe de non-rétroactivité de la loi pénale. Aussi proposons-nous de consacrer la jurisprudence habituelle dans la loi.

M. le rapporteur. Avis défavorable. La jurisprudence de la cour d’appel de Lyon peut en effet poser problème, mais un pourvoi est en cours. Attendons que la Cour de cassation se prononce ; nous ne légiférerons que si cela s’avère nécessaire.

La Commission rejette l’amendement.

Article 7 bis (nouveau)
(art. 721 et 721-1 du code de procédure pénale)

Alignement sur le régime de droit commun des règles de calcul du crédit de réduction de peine et de la réduction supplémentaire de la peine
applicables aux récidivistes

Issu d’un amendement de votre rapporteur, cet article vise à mettre fin à la dualité des régimes de calcul du crédit de réduction de peine et de la réduction supplémentaire de la peine, fondée sur la situation du condamné au regard de la récidive légale.

1.  Le crédit de réduction de peine

En l’état actuel du droit, le premier alinéa de l’article 721 du code de procédure pénale dispose que « chaque condamné bénéficie d’un crédit de réduction de peine calculé sur la durée de la condamnation prononcée à hauteur de trois mois pour la première année, de deux mois pour les années suivantes et, pour une peine de moins d’un an ou pour la partie de peine inférieure à une année pleine, de sept jours par mois ; pour les peines supérieures à un an, le total de la réduction correspondant aux sept jours par mois ne peut toutefois excéder deux mois ».

En revanche, le deuxième alinéa du même article prévoit que pour une personne condamnée en état de récidive légale, le crédit de réduction de peine est calculé « à hauteur de deux mois la première année, d’un mois pour les années suivantes et, pour une peine de moins d’un an ou pour la partie de peine inférieure à une année pleine, de cinq jours par mois ; pour les peines supérieures à un an, le total de la réduction correspondant aux cinq jours par mois ne peut toutefois excéder un mois ».

L’automaticité de l’application du crédit de réduction de peine connaît toutefois plusieurs limites. Ainsi, le troisième alinéa de l’article 721 autorise le juge de l’application des peines (JAP), saisi par le chef d’établissement ou sur réquisitions du procureur de la République, à retirer cette réduction de peine :

––  en cas de « mauvaise conduite du condamné en détention » ;

––  lorsque « la personne a été condamnée pour les crimes ou délits, commis sur un mineur, de meurtre ou assassinat, torture ou actes de barbarie, viol, agression sexuelle ou atteinte sexuelle et qu’elle refuse pendant son incarcération de suivre le traitement qui lui est proposé par le [JAP], sur avis médical, en application des articles 717-1 ou 763-7 [du code de procédure pénale] » ;

––  lorsque « le condamné ne suit pas de façon régulière le traitement [que le JAP] lui a proposé ».

En tout état de cause, la coexistence d’un double régime de calcul du crédit de réduction de peine n’est pas justifiée : en effet, s’il est tout à fait cohérent que les récidivistes – et, de manière générale, les personnes ayant fait l’objet de plusieurs condamnations pénales – encourent une peine plus sévère et soient sanctionnés plus lourdement que les primo-condamnés, il apparaît inopportun de prévoir des règles différentes s’agissant du calcul du crédit de réduction de peine. Appliquer aux récidivistes un régime plus strict en la matière ne semble pas de nature à favoriser le processus d’insertion ou de réinsertion ni à prévenir la récidive. En outre, la distinction entre les condamnés récidivistes et les primo-condamnés, susceptibles d’être multi-réitérants mais non récidivistes au sens de la loi, apparaît fort artificielle.

C’est pourquoi le 1° du I de l’article 7 bis (nouveau) supprime le régime applicable aux seuls récidivistes qui, en conséquence, se verront appliquer les mêmes règles de calcul que les primo-condamnés.

2.  La réduction supplémentaire de la peine

À ce jour, en application du premier alinéa de l’article 721-1 du code de procédure pénale, une réduction supplémentaire de la peine peut être accordée aux personnes condamnées qui manifestent des efforts sérieux de réadaptation sociale, notamment en :

––  passant avec succès un examen scolaire, universitaire ou professionnel traduisant l’acquisition de connaissances nouvelles ;

––  justifiant de progrès réels dans le cadre d’un enseignement ou d’une formation ;

––  suivant une thérapie destinée à limiter les risques de récidive ;

––  s’efforçant d’indemniser leurs victimes.

En application du deuxième alinéa de cet article, cette réduction, accordée par le JAP après avis de la commission de l’application des peines (CAP) (245), ne peut excéder :

––  trois mois par année d’incarcération et sept jours par mois lorsque la durée d’incarcération restant à subir est inférieure à une année si le condamné n’est pas en état de récidive légale ;

––  deux mois par année d’incarcération ou quatre jours par mois lorsque la durée d’incarcération restant à subir est inférieure à une année si le condamné est en état de récidive légale.

En outre, aux termes du même deuxième alinéa, la réduction supplémentaire de la peine n’obéit pas aux mêmes règles de calcul selon que la personne est ou non récidiviste au sens de la loi, en cas de condamnation pour les crimes ou délits, commis sur un mineur, de meurtre ou assassinat, torture ou actes de barbarie, viol, agression sexuelle ou atteinte sexuelle, et qu’elle refuse les soins qui lui ont été proposés.

Là encore, le maintien en vigueur d’un régime plus strict à l’encontre des récidivistes n’apparaît pas pertinent : il ne semble en effet pas justifié de limiter ex ante la réduction supplémentaire de la peine susceptible de leur être accordée dans la mesure où celle-ci procède, par construction, de la qualité de chaque projet d’insertion ou de réinsertion. Appliquer aux récidivistes des dispositions plus contraignantes n’est pas, là non plus, de nature à favoriser le processus de réadaptation sociale ni à prévenir la récidive.

Aussi le 2° du I de l’article 7 bis (nouveau) modifie-t-il l’article 721-1 du code de procédure pénale afin d’aligner les règles de calcul de la réduction supplémentaire de la peine applicables aux personnes condamnées en état de récidive légale sur le régime de droit commun.

Enfin, le II prévoit l’entrée en vigueur des dispositions du présent article six mois après la promulgation de la loi de façon à laisser aux praticiens un temps suffisant pour s’approprier ces évolutions et aux services des greffes des établissements pénitentiaires un délai raisonnable pour procéder aux calculs induits par la modification du cadre juridique.

*

* *

La Commission examine l’amendement CL71 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement vise à aligner les dispositions encadrant l’octroi des crédits de réduction de peine applicables aux récidivistes sur le régime de droit commun. Ceci a un sens qui doit être précisé. Les récidivistes sont condamnés plus fermement, ce qui est normal puisqu’ils ont déjà été avertis ; les réitérants aussi, puisque les tribunaux prennent en compte les casiers judiciaires et la situation des personnes qui comparaissent. Là encore, il suffit de fréquenter les tribunaux pour constater que l’on interroge non seulement le casier judiciaire, mais aussi les antécédents policiers. Il n’y a donc pas de difficulté particulière sur le niveau des condamnations des récidivistes et des réitérants. En revanche, les récidivistes et les réitérants sont ceux qui posent le plus de problèmes, d’où la nécessité de les suivre à la sortie. Je propose donc un article qui rend conditionnables les crédits de réduction de peine. C’est le mécanisme qui avait été inventé, à juste titre, dans la surveillance judiciaire. Je vous propose de l’étendre. Si l’on supprime le crédit de réduction de peine, les sortants de prison en sortie sèche – c’est-à-dire en fin de peine – seront libres de faire ce qu’ils veulent. Ce système est le meilleur moyen de les surveiller. Cet amendement s’articule avec un autre que je vous présenterai tout à l’heure, qui va dans le sens de la surveillance judiciaire et prévoit un contrôle à l’extérieur des prisons pour les sortants de prison.

M. Pascal Popelin. Je suis très attaché à l’équilibre de ce texte. Jusqu’ici, j’ai d’ailleurs voté tous les amendements présentés par le rapporteur. J’avoue être plus réservé à l’égard de celui-ci. L’abrogation des peines plancher pour les récidivistes et de la révocation automatique des sursis ne signifie pas que l’on soit acquis à la suppression totale du statut pénal des récidivistes. Il s’agit de prononcer des peines individualisées, non de gommer toute différence avec les primo-délinquants. Je ne voterai donc pas l’amendement.

Mme Colette Capdevielle. Pour ce qui le concerne, le groupe SRC le soutient.

La Commission adopte l’amendement.

Après l’article 7

La Commission examine les amendements identiques CL291 de M. Éric Ciotti, CL386 de M. Yannick Moreau et CL561 de M. Sébastien Huyghe.

M. Éric Ciotti. Cet amendement vise à supprimer les crédits de réduction de peine. Vous venez d’évoquer les incidences de l’application systématique de ces crédits de réduction de peine, que je conteste. Nous sommes aujourd’hui dans l’hypocrisie la plus totale. Les crédits de réduction de peine des articles 721 et suivants du code de procédure pénale ne devaient être accordés qu’en cas de bonne conduite. Or ils sont devenus automatiques et servent de soupape pour la population carcérale. Vous dites que les tribunaux correctionnels prononcent souvent des peines sévères, monsieur le rapporteur. Je partage votre position. Le problème réside dans l’exécution de ces peines, qui se trouvent « déconstruites » par divers biais : la pratique de l’aménagement, la non-exécution des peines, dont 80 000 à 100 000 ne sont pas exécutées aujourd’hui, et enfin ces crédits de réduction de peine. La lisibilité de la peine – et donc son caractère dissuasif – s’évapore. Revenons à un système clair, avec une réduction de peine supplémentaire pour les détenus qui fournissent des efforts de réadaptation sociale, prononcée en fonction de critères objectifs et non plus automatiquement.

M. Yannick Moreau. Une peine dont la durée est lisible permet de mettre en place des actions de formation et d’effectuer en milieu carcéral le travail nécessaire pour préparer la sortie. C’est pourquoi il faut supprimer les crédits de réduction de peine.

M. Sébastien Huyghe. Le fait de savoir à l’avance le temps qu’il passera en prison permet en effet au détenu de préparer sa sortie.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Je rappelle que les crédits de réduction de peine ont été institués en 2004 par la seconde loi Perben en remplacement des réductions de peine et des réductions de peine spéciales. Ce crédit est automatiquement accordé et calculé par le greffe dès l’entrée dans la prison. Son existence a d’ailleurs servi en 2005 à justifier la surveillance judiciaire. Vous avez le droit de brûler ce que vous avez adoré, ou du moins de changer d’avis, mais ces dispositions, c’est vous qui les avez adoptées. Elles ont d’ailleurs une certaine efficacité et relèvent d’une certaine logique. Vous voyez que l’idéologie ne nous conduit pas à détruire tout ce que vous avez réalisé : quand des dispositions sont bonnes, nous sommes capables de le reconnaître.

M. Éric Ciotti. L’idée n’est pas de remettre en cause l’esprit qui avait présidé à la rédaction du projet de loi Perben, mais son application. Nous disposons désormais d’un recul suffisant pour mesurer à quel point ces dispositions ont été perverties. D’une approche individualisée permettant de favoriser la réinsertion des détenus dès leur sortie, on est passé à une application quasi automatique – à 99 %, je crois – des crédits de réduction de peine. C’est une soupape, une mesure d’ajustement à la surpopulation carcérale. Je reconnais volontiers que cette pratique existait sous le précédent gouvernement, et j’ai eu l’occasion de la critiquer lors de l’examen de la loi pénitentiaire. Mais il convient de rétablir l’esprit originel de la loi Perben I.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Il convient surtout de saluer la prouesse intellectuelle dont vient de faire preuve M. Ciotti.

M. le rapporteur. En effet. Le crédit de réduction de peine n’a pas pu être détourné de son intention initiale, puisqu’il était prévu dès le départ de l’accorder automatiquement, dès l’entrée en détention, quitte à le modifier par la suite. C’est la réduction de peine supplémentaire qui dépend du comportement du détenu.

La Commission rejette les amendements.

Elle rejette également l’amendement CL292 de M. Éric Ciotti, puis les amendements identiques CL387 de M. Yannick Moreau et CL563 de M. Sébastien Huyghe.

Article 7 ter (nouveau)
(art. 723-1, 723-7, 729 et 729-3 du code de procédure pénale)

Alignement sur le régime de droit commun des dispositions applicables
aux récidivistes relatives aux seuils d’aménagements de peine ordonnés
en cours de détention et aux conditions d’accès à la libération conditionnelle

Issu d’un amendement de votre rapporteur, cet article modifie plusieurs dispositions du code de procédure pénale de façon à mettre fin aux règles plus sévères encadrant l’accès des récidivistes aux aménagements de peine ordonnés en cours de détention et à la libération conditionnelle.

1.  Les aménagements de peine ordonnés en cours de détention

Depuis l’entrée en vigueur de la loi pénitentiaire n° 2009-1436 du 24 novembre 2009, l’article 723-1 du code de procédure pénale dispose, à son premier alinéa, que « le juge de l’application des peines peut prévoir que la peine s’exécutera sous le régime de la semi-liberté ou du placement à l’extérieur soit en cas de condamnation à une ou plusieurs peines privatives de liberté dont la durée totale n’excède pas deux ans, soit lorsqu’il reste à subir par le condamné une ou plusieurs peines privatives de liberté dont la durée totale n’excède pas deux ans ».

Ce même alinéa ajoute que les durées de deux ans sont réduites à un an si le condamné est en état de récidive légale.

De son côté, le premier alinéa de l’article 723-7 du même code, également modifié par la loi pénitentiaire de 2009, permet au juge de l’application des peines (JAP) de prévoir que la peine s’exécutera sous le régime du placement sous surveillance électronique (PSE) et opère, de la même manière, une distinction entre les primo-condamnés et les condamnés récidivistes (246).

Le 1° de l’article 7 ter (nouveau) met fin à cette différence de traitement injustifiée : désormais, toutes les personnes condamnées incarcérées pourront accéder tant à la semi-liberté et au placement à l’extérieur qu’au PSE dans les mêmes conditions, c’est-à-dire dès lors qu’elles auront été condamnées à une peine d’emprisonnement d’une durée égale ou inférieure à deux ans ou que le reliquat de leur peine de prison sera égal ou inférieur à cette durée.

L’alignement du régime applicable aux récidivistes sur les règles de droit commun a été très largement réclamé à l’occasion des auditions et des déplacements réalisés dans le cadre des travaux préparatoires au présent projet de loi comme devant la mission d’information, créée par la commission des Lois, sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale (247). En effet, l’application d’un régime plus sévère à l’encontre des récidivistes « ne repose pas sur une analyse pertinente de l’efficacité des modalités d’exécution de la peine, ni sur une bonne compréhension du phénomène de la récidive » (248).

2.  La libération conditionnelle

Aux termes des deuxième à septième alinéas de l’article 729 du code de procédure pénale, « les condamnés ayant à subir une ou plusieurs peines privatives de liberté peuvent bénéficier d’une libération conditionnelle s’ils manifestent des efforts sérieux de réadaptation sociale et lorsqu’ils justifient :

« 1° Soit de l’exercice d’une activité professionnelle, d’un stage ou d’un emploi temporaire ou de leur assiduité à un enseignement ou à une formation professionnelle ;

« 2° Soit de leur participation essentielle à la vie de leur famille ;

« 3° Soit de la nécessité de suivre un traitement médical ;

« 4° Soit de leurs efforts en vue d’indemniser leurs victimes ;

« 5° Soit de leur implication dans tout autre projet sérieux d’insertion ou de réinsertion. »

Le huitième alinéa ajoute que « la libération conditionnelle peut être accordée lorsque la durée de la peine accomplie par le condamné est au moins égale à la durée de la peine lui restant à subir », c’est-à-dire dès la mi-peine. Il précise néanmoins que les personnes condamnées « en état de récidive aux termes des articles 132-8, 132-9 ou 132-10 du code pénal ne peuvent bénéficier d’une mesure de libération conditionnelle que si la durée de la peine accomplie est au moins égale au double de la durée de la peine restant à subir », c’est-à-dire aux deux tiers de leur peine (249).

L’alignement sur les règles de droit commun du régime applicable aux récidivistes fait, lui aussi, l’objet d’une réelle attente de la part des praticiens, qui l’ont, à maintes reprises, rappelé devant votre rapporteur (250).

Par ailleurs, cet alignement doit également garantir la bonne articulation des dispositions encadrant la libération conditionnelle avec :

––  le dispositif de libération sous contrainte, créé par l’article 16 du projet de loi, qui prévoit l’examen de la situation de l’ensemble des condamnés à une ou plusieurs peines de prison de cinq ans au plus, aux deux tiers de la peine, dans la perspective d’une sortie encadrée pouvant notamment prendre la forme d’une libération conditionnelle (251;

––  le dispositif prévu à l’article 17 du projet de loi, qui prévoit, quant à lui, l’examen de la situation de l’ensemble des condamnés à une ou plusieurs peines de prison de plus de cinq ans, aux deux tiers de la peine, dans la perspective d’une éventuelle libération conditionnelle (252).

Rendre les récidivistes éligibles à la libération conditionnelle dès la mi-peine revient ainsi à séparer distinctement dans le temps la possibilité qui leur est reconnue d’accéder à cette mesure en application des règles de droit commun (article 729 du code de procédure pénale) et en application des nouveaux dispositifs créés par les articles 16 et 17 du projet de loi.

Par conséquent, le 2° de l’article 7 ter (nouveau) du présent projet de loi supprime les dispositions de l’article 729 du code de procédure pénale relatives aux conditions d’éligibilité à la libération conditionnelle applicables aux seules personnes condamnées en état de récidive légale. En revanche, il ne modifie pas les dispositions, plus sévères à l’encontre des récidivistes, portant sur le temps d’épreuve, qui correspond à la période pendant laquelle la libération conditionnelle ne peut pas être accordée.

En outre, le  rend éligibles les personnes condamnées en état de récidive légale aux dispositions du premier alinéa de l’article 729-3, en application duquel la libération conditionnelle peut être accordée à tout condamné à une peine privative de liberté inférieure ou égale à quatre ans, ou dont le reliquat de peine est inférieur ou égal à quatre ans, « lorsque ce condamné exerce l’autorité parentale sur un enfant de moins de dix ans ayant chez ce parent sa résidence habituelle ».

*

* *

La Commission en vient ensuite à l’amendement CL69 rectifié du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement permet aux récidivistes et aux réitérants de bénéficier d’une libération conditionnelle dans les mêmes délais que les non-réitérants, lesquels ne sont pas nécessairement des primo-condamnés.

La Commission adopte l’amendement.

Après l’article 7

La Commission examine l’amendement CL190 de M. Sergio Coronado.

M. Sergio Coronado. Cet amendement vise à supprimer les nombreuses limites qui empêchent les récidivistes d’avoir accès à un aménagement de peine – qu’il s’agisse du placement à l’extérieur, de la semi-liberté ou du placement sous surveillance électronique – ou à une libération conditionnelle.

Les aménagements de peine ont pourtant un impact sur la lutte contre la récidive, et, en matière de réinsertion du détenu, la libération conditionnelle est reconnue comme un mode de sortie nettement plus efficace que les « sorties sèches ».

M. le rapporteur. L’amendement est pour l’essentiel satisfait, sauf pour ce qui concerne le neuvième alinéa de l’article 729 du code de procédure pénale. En effet, sauf exceptions, le projet de loi ne touche pas aux peines criminelles.

M. Sergio Coronado. Je le retire.

L’amendement est retiré.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette ensuite successivement les amendements CL305 et CL306 de M. Éric Ciotti.

Article 7 quater (nouveau)
(art. 723-17 [nouveau] du code de procédure pénale)

Convocation devant le juge de l’application des peines avant la mise à exécution des peines d’emprisonnement ferme aménageables
non exécutées dans un délai de trois ans

Adopté sur l’initiative de votre rapporteur, le présent article a pour objet de s’assurer que les peines privatives de liberté courtes mais anciennes ne soient mises à exécution que si elles ont toujours un sens pour le condamné et la société.

À cette fin, il insère, dans le code de procédure pénale, un nouvel article 723-17-1, qui subordonne la mise à exécution par le parquet des peines de prison ferme aménageables, non exécutées dans un délai de trois ans, à un examen préalable du dossier par le juge de l’application des peines (JAP) qui choisira les modalités d’exécution de ces peines les mieux adaptées à la personnalité ainsi qu’à la situation matérielle, familiale et sociale du condamné.

Le parquet ne pourra pas mettre à exécution une peine d’emprisonnement ferme inférieure ou égale à un an, donc aménageable (253), devenue définitive depuis plus de trois ans, sans un examen du dossier par le JAP – y compris si le condamné s’était effectivement rendu à la convocation de ce juge. Celui-ci pourra soit décider que le condamné doit être incarcéré, soit procéder à l’aménagement de la peine, soit prononcer une dispense d’exécution de cette peine si certaines conditions sont remplies.

*

* *

La Commission se saisit de l’amendement CL38 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement vise à autoriser le « rejapage » : lorsqu’une condamnation susceptible de faire l’objet d’un aménagement de peine n’a pas été exécutée dans un délai de trois ans, sa mise à exécution est soumise à un examen préalable du dossier par le juge de l’application des peines, quand bien même l’intéressé n’a pas répondu aux convocations, parce qu’il ne les a pas reçues ou faisait preuve à l’époque de mauvaise volonté. L’objectif est d’éviter une exécution trop brutale de condamnations trop anciennes.

M. Georges Fenech. Cette disposition est une prime aux fuyards : il suffira de se mettre à l’abri pendant trois ans pour échapper à l’emprisonnement.

M. le rapporteur. S’il s’agit d’un fuyard, le juge de l’application des peines le saura et refusera d’aménager la peine. Mais la mesure peut aussi concerner une personne qui a déménagé, ou qui était sans domicile fixe au moment de la convocation, ce qui n’est pas rare chez le public visé.

Une fois encore, il faut faire confiance aux juges : ils sont capables d’apprécier les situations, le comportement des hommes et des femmes qu’ils sont chargés de juger. Les surveillants, dans les prisons, se plaignent de la mise à exécution très tardive de certaines peines. Dans le cadre de la mission sur la surpopulation carcérale, j’ai ainsi eu l’occasion de visiter le centre de semi-liberté de Lyon : un détenu y était incarcéré au nom d’une peine prononcée six ou sept ans auparavant. Dans un autre cas, il s’agissait d’un sursis datant de 2006. C’est pourquoi cette proposition est non seulement raisonnable, mais utile.

M. Philippe Goujon. Combien de peines seraient concernées par l’application de cet amendement ?

Mme Marie-Françoise Bechtel. Sans pour autant m’opposer à l’amendement, je suis perplexe. Tout d’abord, je m’interroge sur cette volonté, exprimée par l’exposé des motifs, de s’assurer que les peines ne soient mises à exécution « que si elles ont toujours un sens ». Par ailleurs, outre la personnalité et la situation matérielle, familiale et sociale, dont l’examen s’impose toujours, le juge devrait prendre en compte les circonstances de l’absence d’exécution, selon que la personne a des raisons de ne pas s’être présentée ou a cherché délibérément à échapper à sa peine.

Mme Colette Capdevielle. M. Fenech évoque une hypothèse dans laquelle il n’y a eu ni récidive ni réitération pendant au moins trois ans. Le juge de l’application des peines va bien évidemment apprécier l’attitude de la personne pendant cette période, chercher à savoir si elle a travaillé, si elle s’est bien conduite. Il peut recourir à tout l’éventail que lui offre le code de procédure pénale. Ce très bon amendement va donc permettre aux juges de démêler des situations inextricables et bien souvent injustes.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Nous parlons de situations dans lesquelles une peine n’a pas été mise à exécution dans un délai de trois ans, et non de cavale ou de fuite. L’amendement prévoit simplement que, préalablement à l’exécution de la peine, le dossier sera examiné par le juge : il ne remet donc pas en cause la peine elle-même, dont rien n’empêche que le juge la confirme. L’idée est seulement d’examiner si ce délai doit conduire à modifier les modalités d’exécution de la décision.

M. le rapporteur. Malheureusement, monsieur Goujon, je ne sais pas combien de personnes seraient concernées par l’application de cet amendement. La première raison est qu’il est difficile de comptabiliser des peines qui ont été plus ou moins oubliées ; la deuxième tient au fait que notre appareil statistique est plutôt défaillant. De la même façon, nous ne savons pas combien de peines ne sont pas exécutées, ce qui a alimenté la polémique : le chiffre de 80 000 à 100 000 peines, souvent cité, concerne plutôt les peines en attente d’exécution. À ma connaissance, aucune étude ne recense les peines prescrites avant leur exécution, c’est-à-dire, en matière délictuelle, non exécutées au bout de cinq ans. Je le déplore, tout comme vous, je suppose.

La Commission adopte l’amendement.

Après l’article 7

La Commission aborde ensuite l’amendement CL189 de M. Sergio Coronado.

M. Sergio Coronado. Cet amendement vise à supprimer le caractère automatique des périodes de sûreté, qui contrevient au principe d’individualisation des peines. Sans évaluation ni débat préalable, elles empêchent toute mesure d’aménagement de peine ou permission de sortie pendant des durées pouvant atteindre dix ans, voire dix-huit ans. Elles ne permettent pas de se projeter vers la libération ni d’entrer dans un parcours de réinsertion, et conduisent donc à démobiliser la personne condamnée. Le jury de la conférence de consensus avait d’ailleurs appelé à supprimer le caractère automatique des périodes de sûreté, que rien ne saurait justifier.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Les périodes de sûreté sont décidées à 99 % en réponse à des crimes, lesquels ne sont pas concernés par le projet de loi. Une réflexion est par ailleurs en cours sur le droit de l’exécution des peines, sous la responsabilité de M. Bruno Cotte.

L’amendement est retiré.

La Commission examine l’amendement CL307 de M. Éric Ciotti.

M. Éric Ciotti. Il tend à atténuer le caractère automatique de l’aménagement des peines. L’amendement CL308, qui suit, a le même objet.

M. le rapporteur. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette ensuite l’amendement CL308 du même auteur.

Chapitre III
Dispositions instituant la contrainte pénale

Le chapitre III comporte deux articles ayant pour objet d’introduire dans l’échelle des peines prévue par le code pénal une nouvelle peine de « contrainte pénale ». L’article 8 définit les conditions du prononcé et le contenu de la peine de contrainte pénale, prévus par le code pénal, tandis que l’article 9 détermine les modalités de mise en œuvre de cette peine, fixées par le code de procédure pénale.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CL122 de M. Sergio Coronado.

M. Sergio Coronado. Cet amendement vise à renommer « peine de probation » la contrainte pénale dans le dessein d’affirmer plus clairement l’objectif de cette peine d’assurer un suivi renforcé du condamné. Les mots « contrainte pénale » sont en effet proches de la tautologie. En outre, l’expression : « peine de probation » correspond à la terminologie employée par le Conseil de l’Europe et par les autres pays européens.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Le choix de l’expression « contrainte pénale » – que l’on peut certes juger redondante – se justifie par le fait qu’il ne s’agit pas d’un aménagement de peine, mais d’une peine pouvant être effectuée à l’extérieur. Pour imposer cette idée dans l’imaginaire collectif, les mots ont leur importance.

La Commission rejette l’amendement.

Article 8
(art. 131-3, 131-4-1 [nouveau], 131-9, 131-36-2 et 132-45 du code pénal ;
art. 720-1, 720-1-1, 723-4, 723-10, 723-20 et 723-25 du code de procédure pénale)

Conditions du prononcé et contenu de la peine de contrainte pénale

L’article 8 a pour objet de créer une nouvelle peine appelée « contrainte pénale », applicable en matière correctionnelle, qui consisterait en un suivi intensif en milieu ouvert et se distinguerait de la peine d’emprisonnement assortie d’un sursis avec mise à l’épreuve par le fait qu’elle ne serait pas une peine dérivée de la peine d’emprisonnement.

Après avoir rappelé l’origine de la peine de contrainte pénale (1), votre rapporteur présentera les conditions de son prononcé par les juridictions correctionnelles et son contenu, définis par le présent article (2). Les modalités de son exécution et, en particulier, les mesures pouvant être prises pour sanctionner sa violation, sont prévues à l’article 9 (254).

1.  L’origine de la peine de contrainte pénale

Même si elle demeure mal connue, la probation – définie par une recommandation du Conseil de l’Europe comme « l’exécution en milieu ouvert de sanctions et mesures définies par la loi et prononcées à l’encontre d’un auteur d’infraction », consistant « en toute une série d’activités et d’interventions, qui impliquent suivi, conseil et assistance dans le but de réintégrer socialement l’auteur d’infraction dans la société et de contribuer à la sécurité collective » (255) –existe en France depuis de nombreuses années. Cependant, elle connaît aujourd’hui d’évidentes limites (a) qui ont conduit à la formulation d’un certain nombre de propositions tendant à la création d’une peine de suivi intensif en milieu ouvert autonome de la peine d’emprisonnement (b).

a.  Pour répondre aux limites de la probation française…

Depuis la création, en 1958, de la possibilité d’assortir l’emprisonnement d’un sursis avec mise à l’épreuve (SME), le suivi en milieu ouvert des personnes condamnées pour une infraction n’a cessé de se développer. Depuis le milieu des années 1970, la population suivie en milieu ouvert par les services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP) a dépassé la population incarcérée. Ainsi, au 1er janvier 2013, alors que le nombre de condamnés détenus était de 51 251
– sur un total de 67 075 personnes détenues –, le nombre de condamnés exécutant une peine en milieu ouvert était de 175 200
– soit plus du triple.
À la même date, le SME représentait 75,9 % de ces mesures de milieu ouvert, le travail d’intérêt général (TIG) et le sursis assorti de l’obligation d’accomplir un TIG (dit « sursis-TIG ») 17,9 %, la libération conditionnelle 3,5 % et le suivi socio-judiciaire 2,8 %. À ces différentes mesures de milieu ouvert, peuvent également être ajoutées les mesures de placement sous surveillance électronique (PSE), qui permettent à des personnes condamnées à des peines d’emprisonnement sans sursis, tout en étant juridiquement écrouées, d’exécuter leur peine à l’extérieur de la prison. Au 1er janvier 2013, 9 029 condamnés exécutaient leur peine sous PSE.

Pour assurer le suivi de ces personnes, les services en charge des mesures de milieu ouvert – les comités de probation et d’assistance aux libérés jusqu’en 1999, devenus services pénitentiaires d’insertion et de probation après cette date – ont développé des pratiques de probation, consistant à la fois à contrôler le respect des obligations et interdictions auxquels ils sont soumis par décision de justice, mais aussi à les soutenir dans leurs démarches d’insertion.

Cependant, bien que le suivi en milieu ouvert soit quantitativement plus important que l’incarcération, il demeure mal connu de nos concitoyens, qui ne le perçoivent pas toujours comme une véritable peine. Dans l’esprit du public et, parfois, des condamnés eux-mêmes, ainsi que dans la présentation faite par les médias des décisions de justice, une personne qui n’est pas condamnée à une peine d’emprisonnement est encore trop souvent considérée comme n’étant pas condamnée.

Une partie de cette perception tient au manque de visibilité et, parfois, à un certain manque de crédibilité du suivi en milieu ouvert, dont la réalité et l’intensité ne sont pas toujours suffisants, en raison des moyens trop limités des SPIP. Certes, des efforts récents de recrutement ont été faits, qui ont permis d’augmenter les effectifs des SPIP de 2 903 équivalents temps plein (ETP) en 2007 à 4 016 ETP en 2014 (+ 38,3 %). Sur la même période, le nombre de conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation (CPIP) est passé de 1 718 à 2 741 (+ 59,5 %). Pour autant, les SPIP demeurent sous-dotés en personnels et ne sont aujourd’hui pas en mesure d’assurer un suivi des condamnés suffisamment soutenu.

Dans un ouvrage paru en 2013, Mme Martine Herzog-Evans, professeure de droit pénal et de criminologie à l’Université de Reims, soulignait que les suivis qualifiés d’intensifs en France sont, comparativement à ce qui se pratique dans de nombreux pays étrangers, des suivis beaucoup trop légers : « [c]e qui est désigné par le terme de probation intensive à l’étranger n’existe tout simplement point chez nous : notre probation "normale" quant à elle, serait une probation indigente à l’étranger et d’ailleurs n’existerait tout simplement pas ailleurs. Un suivi allégé étranger correspond en réalité à ce que nous appelons chez nous un suivi intensif ; notre suivi administratif n’a donc strictement rien de commun avec ces pratiques étrangères. » (256)

En amont de la question de l’intensité du suivi effectivement mis en œuvre par les SPIP, la façon dont l’intensité du suivi est déterminée n’apparaît pas suffisamment rigoureuse, comme a pu le relever Mme Sarah Dindo, auteure d’une étude sur le SME publiée en 2011 par la direction de l’administration pénitentiaire : « [e]n France, la définition du niveau de suivi (fréquence des entretiens) pour chaque probationnaire relève d’une pratique empirique de chaque conseiller, ou d’un protocole de "suivis différenciés" établi pour le service ». En pratique, les critères les plus fréquemment utilisés dans les SPIP pour déterminer l’intensité du suivi sont la nature de la mesure – une priorité étant donnée aux libérations conditionnelles et aux suivis socio-judiciaires par rapport aux SME – et la nature de l’infraction – les infractions contre les personnes, sexuelles en particulier, étant priorisées par rapport aux infractions contre les biens –, alors pourtant que la recherche internationale montre que la gravité de l’infraction n’est pas un facteur de risque élevé de récidive (257).

Quant au contenu du suivi mis en œuvre, il apparaît trop axé sur le contrôle du respect des obligations, devenu au fil des ans la principale préoccupation des SPIP – en raison de leurs moyens contraints, mais aussi d’une évolution de la conception de la fonction des conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation (CPIP) –, même si ce contrôle demeure bien souvent assez formel. Cependant, le suivi n’est pas suffisamment orienté vers le soutien social devant être apporté aux condamnés. Or, comme le souligne Mme Martine Herzog-Evans, la recherche internationale montre l’importance que revêt, dans les processus de sortie de délinquance, la dimension d’aide sociale de la probation : « Nous attendons hélas tout du délinquant qui doit prouver qu’il a fait des efforts d’insertion et, sur le terrain, une partie essentielle du travail des agents de probation consiste à se focaliser sur la vérification du respect des obligations. Il ne s’agit pas de dire que les condamnés ne doivent pas faire des efforts, ni même que l’on ne doit pas en attendre de leur part. En revanche, il s’agit de dire que l’on ne peut s’attendre à ce que les personnes désocialisées à l’extrême, sans formation, avec des addictions et/ou des troubles du comportement, des troubles mentaux ou des déficits intellectuels, des problèmes d’illettrisme ou de langue, soient capables, à elles seules, de profiter à plein des outils et réseaux existant dans nos sociétés et ainsi se réinsérer par elles-mêmes. » (258)

Mais la perception des peines de milieu ouvert comme n’étant pas des « vraies peines » trouve aussi son origine dans le fait que les mesures de milieu ouvert (259) sont, dans le droit français actuel, des mesures dérivées de la peine d’emprisonnement ou dont la violation peut être sanctionnée par une peine d’emprisonnement. Le SME et le sursis-TIG sont des peines d’emprisonnement dont l’exécution est suspendue et qui ne seront considérées comme non avenues que si le condamné satisfait aux obligations de l’épreuve pendant toute la durée de celle-ci ou exécute bien son TIG (260). La libération conditionnelle est une mesure d’aménagement de la peine d’emprisonnement ou de réclusion permettant d’exécuter la fin de celle-ci à l’extérieur de la prison (261). Le suivi socio-judiciaire, quant à lui, est une peine complémentaire, pouvant le cas échéant se cumuler avec la peine d’emprisonnement, qui comporte un certain nombre d’obligations et d’interdictions dont la violation peut donner lieu à la mise à exécution d’une peine d’emprisonnement dont la durée a été, dès le stade du prononcé, fixée par la juridiction de jugement (262).

Ce lien direct de toutes les mesures de milieu ouvert avec l’emprisonnement aboutit à ce paradoxe, relevé par M. Pierre Victor Tournier, directeur de recherches au CNRS, que « la prison est, pour les délits, la sanction de référence, sans l’être (sursis) tout en l’étant (risque de révocation du sursis) » (263).

b.  … des propositions tendant à créer une peine de suivi intensif en milieu ouvert autonome de la peine d’emprisonnement

Pour remédier aux limites de la probation française, qui tiennent à la fois à ses conditions concrètes de mise en œuvre mais aussi à sa philosophie même, des propositions ont été formulées au cours des dernières années pour créer une peine de suivi en milieu ouvert qui soit autonome de la peine d’emprisonnement. Si ces propositions présentent certaines différences, elles ont pour facteur commun de viser à la mise en place d’un suivi en milieu ouvert renforcé, donc plus crédible, afin de faire perdre à la peine d’emprisonnement son statut de peine de référence en matière correctionnelle.

En 2006, M. Pierre Victor Tournier, directeur de recherches au CNRS, proposait de créer une nouvelle peine de « contrainte pénale communautaire » (264). Cette proposition fut reprise en juin 2012 dans un appel à l’attention du Gouvernement et du Parlement, proposant la création d’une peine qui se « défini[rait] sans référence à un quantum d’emprisonnement ferme "épée de Damoclès" qui pourrait, en définitive, être appliqué, mais par un temps de probation vécu "dans la communauté" ». Cette peine aurait comporté des obligations, des interdictions et des mesures de surveillance fixées par la juridiction ou par le juge de l’application des peines, susceptibles d’être modifiées par le juge de l’application des peines au cours de l’exécution. En cas de manquement du condamné aux obligations ou interdictions qui lui étaient imposées, il aurait fait l’objet d’un nouveau jugement et d’une nouvelle sanction, éventuellement privative de liberté.

La proposition de créer une telle peine fut formulée pour la première fois de façon officielle, en janvier 2013, par la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale, dont la proposition n° 36 consistait à créer une peine de « contrainte pénale » ainsi conçue :

« Il s’agirait d’une peine principale se substituant à l’emprisonnement pour certains délits. Elle pourrait inclure les mêmes obligations et interdictions que le sursis avec mise à l’épreuve mais se caractériserait par le fait que le juge ne prononcerait pas de peine d’emprisonnement simultanément (il pourrait être amené à le faire en cas de non-respect des obligations et interdictions) et que l’accent serait mis sur un suivi global de la personne. Le contenu comme la durée (avec une durée maximale à fixer par infraction) seraient décidés par la juridiction de jugement, mais le juge de l’application des peines aurait une marge d’appréciation, notamment pour alléger ou renforcer les contraintes imposées en fonction du comportement de la personne condamnée. »

Telle qu’elle avait été proposée par la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale, la contrainte pénale devait se distinguer « de l’actuel sursis avec mise à l’épreuve par une démarche différente dans la prise en charge des personnes condamnées. En effet, il s’agirait d’évaluer leurs besoins, en identifiant les facteurs de risque de récidive (environnement social, familial, etc.) et en les guidant vers les réponses adaptées à leurs besoins. Il ne s’agirait pas seulement de contrôler l’exécution des obligations comme le sursis avec mise à l’épreuve le prévoit. »

La mission d’information avait estimé « indispensable » de prévoir une sanction en cas d’inobservation, par le condamné, des obligations et interdictions qui lui seraient imposées dans le cadre de la contrainte pénale, afin que « cette peine soit crédible, ce qui est une condition nécessaire à son prononcé par les juridictions de jugement ». Cette sanction aurait été assurée par une nouvelle saisine de la juridiction de jugement, qui aurait pu prononcer une « nouvelle contrainte pénale au contenu renforcé, une autre peine non privative de liberté, voire une peine d’emprisonnement » (265).

En février 2013, le jury de la conférence de consensus sur la prévention de la récidive proposa également « l’instauration d’une nouvelle peine de probation indépendante et sans lien ni référence avec l’emprisonnement », dont la finalité serait « à la fois la réinsertion de la personne condamnée et la protection de la société ainsi que des victimes ». Il décrivait cette nouvelle peine de la façon suivante :

« Selon le jury, la peine de probation, dont il faut rappeler qu’elle est clairement distincte de la prison, implique différents modes de réparation (médiation, réparation du préjudice, travail d’intérêt général, rencontre auteur-victime). Elle comporte aussi le suivi de mesures susceptibles de permettre à la personne de modifier le comportement à l’origine du délit (injonction thérapeutique, stage de sensibilisation à la sécurité routière, stage de citoyenneté, etc.). Elle permet enfin de travailler sur les facteurs de réinsertion (accès au logement, recherche d’emploi, formation professionnelle, accès aux soins, etc.). Ces différents axes peuvent être combinés. (…)

« À titre de principe, le jury estime que le non-respect des règles et des conditions fixées dans le plan de probation n’entraînera pas automatiquement une "sanction-couperet" mais pourra appeler un effort pour mieux accompagner le condamné. Les études menées sur les processus de sortie de délinquance (désistance) montrent que la réitération occasionnelle n’implique pas l’abandon du processus mais en fait au contraire souvent partie. Toutefois, la non-observation persistante des règles de probation, constatée par le juge d’application des peines dans le cadre d’un débat contradictoire, constituera un délit qui pourra justifier un renvoi devant un tribunal. » (266)

Enfin, dans un avis sur la prévention de la récidive, adopté en février 2013, la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH), critiquant le fait que les peines privatives de droits soient envisagées comme des mesures de substitution à l’emprisonnement, proposa d’en faire des peines autonomes et ce, afin de diminuer le recours aux courtes peines d’emprisonnement :

« La CNCDH conteste la pertinence des très courtes peines d’emprisonnement. Elle souhaite que soit développé le recours à d’autres peines, comme les peines privatives de droits. De telles peines existent d’ores et déjà. Mais, celles-ci sont, la plupart du temps, envisagées comme une mesure de substitution à l’emprisonnement. Pour permettre une meilleure pédagogie tant à l’égard du condamné que de la victime et du grand public, la CNCDH demande que de telles peines soient conçues comme des peines autonomes. Pour encourager leur développement, la CNCDH souhaite que, pour chaque infraction, le code pénal puisse prévoir la peine privative de droits au même titre que la prison ou l’amende. Il y aurait alors dans le code pénal et hors le code pénal (pour les infractions extérieures au code pénal) trois peines de référence en matière délictuelle et criminelle : la peine d’emprisonnement, la peine privative de droits (sous diverses formes) et la peine patrimoniale (sous diverses formes). Une réflexion est nécessaire sur la question de la sanction de l’inexécution d’une peine privative de droits. » (267)

S’inspirant de ces différentes propositions, le projet de loi instaure la peine de « contrainte pénale », dont les conditions du prononcé et le contenu sont définis par le présent article et les modalités d’exécution sont définies à l’article 9.

2.  Les conditions du prononcé et le contenu de la peine de contrainte pénale

Le I de l’article 8 introduit dans le code pénal la peine de contrainte pénale, en complétant les dispositions de la sous-section 2 de la section 1 du chapitre Ier du titre III du livre Ier du code pénal relative aux « peines correctionnelles ». La Commission a complété l’article par un II modifiant le code de procédure pénale, par coordination avec des modifications qu’elle a apportées au contenu de la contrainte pénale.

Le présent commentaire présentera successivement :

—  le champ d’application de la peine de contrainte pénale, limité aux délits punis au plus de cinq ans d’emprisonnement (a) ;

—  son contenu, qui consistera en un accompagnement socio-éducatif individualisé et soutenu du condamné (b) ;

—  sa durée, qui sera fixée par la juridiction de jugement entre un minimum de six mois et un maximum de cinq ans (c) ;

—  les conditions générales de sa mise à exécution, qui aura lieu sous le contrôle du juge de l’application des peines et après évaluation de la situation et de la personnalité du condamné (d) ;

—  sa place par rapport à la peine d’emprisonnement, qui sera celle d’une peine alternative, et par rapport à la peine de sursis avec mise à l’épreuve, à laquelle elle ne se substitue pas (e).

À titre liminaire, le choix du nom de « contrainte pénale » retenu par le projet de loi appelle quelques observations. Rappelons que, si la mission d’information avait proposé cette même appellation, le jury de la conférence de consensus sur la prévention de la récidive avait, quant à lui, proposé la création d’une peine de probation. Les termes de « contrainte pénale », bien davantage que ceux de « peine de probation », manifestent la dimension coercitive de cette nouvelle peine, ce qui peut contribuer à la rendre crédible aux yeux des magistrats, des condamnés et du public, à condition naturellement que le contenu qui lui sera donné soit, lui aussi, crédible. En effet, comme le souligne M. Jean-Pierre Dintilhac, président de chambre honoraire à la Cour de cassation, si le contenu de cette future peine sera déterminant pour assurer sa crédibilité auprès des magistrats et des citoyens, l’importance du nom que la loi lui donnera ne doit pas être mésestimée : « toute recherche d’un dispositif pénal capable de "mordre" véritablement sur le recours aux peines d’emprisonnement (…) [doit] passer par des peines dont le contenu et le nom affichent clairement qu’il s’agit bien de peines qui sanctionnent des infractions. En effet, particulièrement dans ce domaine, au-delà de son contenu, qui doit être sans ambiguïté coercitif, tant par la nature des restrictions de liberté que par la réalité et même l’intensité des contrôles, le choix des mots importe. (…) Contrainte, tout d’abord, faute de quoi l’opinion et les victimes éprouveraient le sentiment qu’il ne s’agit que de faire échapper le coupable à la sanction prévue par la loi. Pénale ensuite, car il s’agit bien de se situer dans le domaine de la sanction et non de l’éducation, même si la sanction comporte, par nature, un objectif éducatif et de prévention de la récidive » (268).

On pourra relever que certains défenseurs de la création de cette nouvelle peine de « contrainte pénale » proposaient d’y adjoindre l’adjectif « communautaire » ou les termes « appliquée dans la communauté ». Le projet de loi a choisi de ne pas retenir ces termes, issus de la terminologie du Conseil de l’Europe, dont l’objectif est de désigner ce que nous appelons en France le milieu ouvert, par opposition au milieu fermé de la prison, mais qui, comme le relevait en janvier 2013 la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale, sont quelque peu inhabituels en France. Pour votre rapporteur, l’ajout de ces termes aurait soulevé davantage d’interrogations qu’il n’aurait apporté de réelles précisions sur la nature précise de cette peine. Votre rapporteur approuve donc la terminologie retenue de « contrainte pénale ».

a.  Un champ d’application limité aux délits punis au plus de cinq ans d’emprisonnement

Dans le texte initial du projet de loi, le 1° du I de l’article complétait l’article 131-3 du code pénal, qui fixe la liste des peines correctionnelles, par un 9° mentionnant la contrainte pénale. En plus de l’emprisonnement (1°), de l’amende (2°), du jour-amende (3°), du stage de citoyenneté (4°), le travail d’intérêt général (TIG) (5°), des peines privatives ou restrictives de droits prévues à l’article 131-6 (6°), des peines complémentaires prévues à l’article 131-10 (7°) et de la sanction-réparation (8°), les auteurs de délits pourront désormais également encourir la contrainte pénale.

Sur l’initiative de votre rapporteur, la Commission a modifié la place de la contrainte pénale dans cette énumération des peines correctionnelles de l’article 131-3, pour en faire la deuxième mentionnée, entre l’emprisonnement et l’amende. Sur un plan symbolique, il s’agit de mieux marquer la place que doit occuper cette nouvelle peine dans la future hiérarchie des peines : la peine la plus sévère est et demeurera la peine d’emprisonnement – peine privative de liberté –, la deuxième peine la plus sévère sera la contrainte pénale – peine restrictive de liberté qui peut aussi comporter des obligations positives – et la troisième peine la plus sévère sera l’amende – peine pécuniaire.

Ainsi prévue à l’article 131-3 du code pénal, qui définit les peines correctionnelles, la contrainte pénale ne sera donc applicable ni aux contraventions, ni aux crimes.

Dans le texte initial du projet de loi, le 2° du I créait dans le code pénal un nouvel article 131-8-2, dont le premier alinéa limitait le champ d’application de la contrainte pénale aux délits punis d’une peine d’emprisonnement n’excédant pas cinq ans.

Pour les mêmes raisons que celles l’ayant conduit à placer la contrainte pénale immédiatement après l’emprisonnement dans l’énumération de l’article 131-3, la Commission a, également sur l’initiative de votre rapporteur, modifié l’emplacement du nouvel article créé pour le faire figurer immédiatement après l’article fixant les différents quanta de l’emprisonnement délictuel, mais en tête des articles définissant les différentes peines alternatives à l’emprisonnement. Le nouvel article créé est ainsi numéroté 131-4-1.

Lors des auditions menées par votre rapporteur, ainsi que lors des déplacements qu’il a effectués dans plusieurs juridictions, la très grande majorité des magistrats et des personnels des SPIP ont regretté la limitation du champ d’application de la contrainte pénale aux seuls délits punis de cinq ans d’emprisonnement. Il est vrai que ce seuil de cinq ans d’emprisonnement peut, par le jeu des circonstances aggravantes, être atteint très rapidement : par exemple, un vol commis par deux personnes dans une gare est puni de sept ans d’emprisonnement (269). Surtout, ils ont fait valoir que cette limitation constituait un paradoxe dans la hiérarchie des peines : la contrainte pénale ayant vocation à être un suivi renforcé par rapport à celui prévu dans le cadre d’un SME – lequel peut être prononcé pour tout délit, quelle que soit la peine encourue, et même en matière criminelle –, il ne serait pas logique que la contrainte pénale ait un champ d’application plus restreint le SME.

La mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale avait proposé de faire de la contrainte pénale « une peine principale pour certains délits en lieu et place de la courte peine privative de liberté actuellement prévue ». Elle avait préconisé que, dans un premier temps, la contrainte pénale soit prévue « pour quelques délits pour lesquels elle apparaît pertinente », puis que son efficacité soit évaluée (270).

Rappelant la proposition de la mission d’information, l’étude d’impact accompagnant le projet de loi exposait les motifs pour lesquels cette option n’avait pas été retenue :

« Si cette option aurait pour avantage de "forcer" le prononcé de peines de contrainte pénale pour les délits prévus par le législateur et d’empêcher d’autant le prononcé de peines d’emprisonnement pour ceux-ci, elle présente une vision cependant réductrice du champ d’application de la peine de contrainte pénale. Elle risquerait de limiter le prononcé de la peine de contrainte pénale à un nombre trop restreint d’infractions.

« Le champ d’application de la peine de contrainte pénale ne peut donc se réduire à un type de délinquance trop restreint, dans la mesure où elle instaure un suivi d’une particulière intensité destiné aux personnes condamnées qui en ont le plus besoin, le critère de mise en œuvre ne peut être déterminé par la seule qualification juridique des faits ou la peine encourue. » (271)

Sur l’initiative de Mme Colette Capdevielle et des membres du groupe socialiste, républicain et citoyen, la Commission a étendu le champ d’application de la peine de contrainte pénale à tous les délits, quelle que soit la peine encourue. En effet, la contrainte pénale a vocation à être une peine plus contraignante que le SME. Or, le SME peut être prononcé pour tous les délits. En conséquence, il serait paradoxal que la contrainte pénale ait un champ d’application plus limité que celui du SME.

S’inscrivant pleinement dans la logique du projet de loi tendant à renforcer l’individualisation des peines, la possibilité de prononcer une peine de contrainte pénale pour tous les délits permettra d’enrichir la palette des solutions à la disposition des juridictions pénales, en leur donnant les moyens de prononcer la peine la plus adaptée à chaque condamné.

On peut, du reste, observer que les différentes peines alternatives à l’emprisonnement prévues par le code pénal peuvent être prononcées pour tout délit, sans limitation du quantum de peine d’emprisonnement encouru. Tel est le cas de la peine de travail d’intérêt général (TIG) créée en 1983 (272), de la peine de stage de citoyenneté créée par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, dite loi « Perben II », ou encore de la peine de sanction-réparation créée par la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance (273).

b.  Une peine consistant en un accompagnement socio-éducatif individualisé et soutenu du condamné

La nature de la contrainte pénale est définie par le premier alinéa du nouvel article 131-4-1 du code pénal, qui prévoit – dans le texte adopté par la Commission – qu’elle pourra être prononcée lorsque « la personnalité de son auteur et les faits de l’espèce justifient un accompagnement socio-éducatif individualisé et soutenu ». La contrainte pénale consistera donc dans la mise en place d’un « accompagnement socio-éducatif individualisé et soutenu » du condamné.

La définition du contenu de la contrainte pénale que donnait le texte initial du projet de loi a fait l’objet de deux modifications rédactionnelles par la Commission. Sur l’initiative de Mme Colette Capdevielle, elle a substitué à la notion de « circonstances de la commission des faits » celle de « faits de l’espèce », plus fréquemment utilisée en matière pénale et, en particulier, à l’article 3 du projet de loi qui renforce l’obligation de motivation des peines d’emprisonnement. Sur proposition de votre rapporteur, elle a substitué au qualificatif de « renforcé » celui de « soutenu » pour définir l’accompagnement qui devra être assuré dans le cadre de la contrainte pénale. En effet, le terme « renforcé » employé, dans le texte, sans indiquer par rapport à quelle autre peine ou mesure cet accompagnement serait renforcé ne paraissait pas adapté. Il n’en demeure pas moins que la vocation de la peine de contrainte pénale est bien d’être un suivi renforcé par rapport au SME.

Dans l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, le Gouvernement a fait valoir que la contrainte pénale devrait « être réservée à certains profils identifiés en amont qui ont besoin d’un réel accompagnement et pour lesquels les problématiques à traiter en termes de prévention de la récidive et de réinsertion justifient un suivi le plus souvent pluridisciplinaire » (274).

Le contenu précis de la contrainte pénale est défini par les deuxième à septième alinéas du nouvel article 131-4-1. Aux termes du deuxième alinéa de l’article 131-4-1 du code pénal, la contrainte pénale emportera pour le condamné « l’obligation de se soumettre, sous le contrôle du juge de l’application des peines, pendant une durée comprise entre six mois et cinq ans et qui est fixée par la juridiction, à des mesures de contrôle et d’assistance ainsi qu’à des obligations et interdictions particulières destinées à prévenir la récidive en favorisant son insertion ou sa réinsertion au sein de la société ».

Aux termes du troisième alinéa de l’article 131-4-1, la personne condamnée à une contrainte p