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Amendements  sur le projet ou la proposition

OGOGRIS-22mm

N° 2145

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 16 juillet 2014.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION SPÉCIALE (1) CHARGÉE D’EXAMINER LE PROJET DE LOI (N° 2060), APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, relatif à la simplification de la vie des entreprises,

PAR Mme Sophie ERRANTE,

Députée.

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La Commission spéciale est composée de :

Mme Françoise Descamps-Crosnier, présidente ; M. Christian Franqueville, M. Meyer Habib, M. Henri Jibrayel, Mme Laure de La Raudière, vice-présidents ; M. Romain Colas, Mme Jeanine Dubié, Mme Annick Le Loch, M. Jean-Charles Taugourdeau, secrétaires ; Mme Sophie Errante, rapporteure ; M. Éric Alauzet, M. Alain Fauré, Mme Annick Lepetit, M. François André, M. Hugues Fourage, Jean-Pierre Le Roch, Mme Marie-Noëlle Battistel, Mme Véronique Louwagie, Mme Véronique Besse, M. Jean-Christophe Fromantin, M. Yannick Moreau, M. Étienne Blanc, M. Bernard Gérard, M. Hervé Pellois, M. Yves Blein, M. Yves Goasdoué, M. Jean-Frédéric Poisson, Mme Michèle Bonneton, M. Jean-Pierre Gorges, M. Axel Poniatowski, M. Christophe Bouillon, M. Marc Goua, M. Patrice Prat, M. Christophe Caresche, M. Laurent Grandguillaume, Mme Monique Rabin, M. Olivier Carré, Mme Claude Greff, M. Franck Reynier, M. Christophe Castaner, M. Jean Grellier, M. Arnaud Robinet, M. André Chassaigne, Mme Arlette Grosskost, M. Alain Rodet, M. Henri Guaino, Mme Sophie Rohfritsch, M. Philip Cordery, Mme Chantal Guittet, M. Frédéric Roig, M. Jean-Louis Costes, M. Alain Rousset, M. Jacques Cresta, M. Philippe Houillon, M. Nicolas Sansu, M. Gérald Darmanin, Henri Jibrayel, Claude Sturni, M. Lucien Degauchy, M. Régis Juanico, M. Lionel Tardy, M. Philippe Kemel, M. Michel Destot, M. Jacques Krabal, M. Jean-Marie Tetart, Mme Fanny Dombre Coste, Mme Sylvie Tolmont, Mme Isabelle Le Callennec, M. Jean-Paul Tuaiva, Mme Marianne Dubois, Mme Viviane Le Dissez, M. Fabrice Verdier

SOMMAIRE

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Pages

MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION SPÉCIALE 9

INTRODUCTION 11

I. LA POLITIQUE DE SIMPLIFICATION MISE EN œUVRE PAR LE GOUVERNEMENT : UNE MÉTHODE INNOVANTE, DE PREMIÈRES TRADUCTIONS LÉGISLATIVES 14

A. DES STRUCTURES NOUVELLES AU SERVICE DE LA SIMPLIFICATION POUR LES ENTREPRISES 14

1. Le cadre général retenu pour la conduite de la politique de simplification 14

2. Le Conseil de la simplification, cheville ouvrière de la simplification pour les entreprises 17

B. UNE NOUVELLE MÉTHODE DE SIMPLIFICATION DU STOCK NORMATIF 19

C. UN DÉBUT DE LÉGISLATURE MARQUÉ PAR L’ADOPTION DE PLUSIEURS TEXTES DE SIMPLIFICATION DU DROIT 20

II. LE PROJET DE LOI RELATIF À LA SIMPLIFICATION DE LA VIE DES ENTREPRISES : UNE NOUVELLE ÉTAPE DU « CHOC DE SIMPLIFICATION » 23

A. DES MESURES DE SIMPLIFICATION CONCRÈTES TOUCHANT À PLUSIEURS ASPECTS DE LA VIE DES ENTREPRISES 23

1. Simplifier certains points du droit du travail et de la sécurité sociale 23

2. Faciliter la réalisation des opérations d’aménagement et de construction 24

3. Modifier le droit des sociétés pour faciliter la vie des entreprises 25

4. Sécuriser et simplifier les procédures administratives engagées par les entreprises 25

5. Simplifier plusieurs obligations déclaratives fiscales des entreprises 26

6. Faciliter les échanges entre l’administration et les entreprises 27

B. LES AUTRES MESURES DE SIMPLIFICATION ET DE CLARIFICATION 28

1. Une réforme importante du statut des écoles consulaires 28

2. La fusion UBIFrance-AFII 29

3. Des gages de sécurité et de simplicité pour l’action publique 29

4. Un droit de la commande publique unifié intégrant les apports des récentes directives européennes 31

5. Des clarifications ponctuelles du droit 31

AUDITION DE M. THIERRY MANDON, SECRÉTAIRE D’ÉTAT CHARGÉ DE LA RÉFORME DE L’ÉTAT ET DE LA SIMPLIFICATION 33

DISCUSSION GÉNÉRALE 49

EXAMEN DES ARTICLES 57

Chapitre Ier – Mesures en matière de droit du travail et de la sécurité sociale 57

Article 1er : Habilitation à prendre par ordonnance des mesures de développement des titres simplifiés et des guichets uniques de déclaration et de paiement des cotisations et contributions sociales 57

Article 2 : Habilitation à prendre par ordonnance des mesures d’harmonisation et d’adaptation des notions et quotités de jours en droit du travail et de la sécurité sociale 64

Après l’article 2 67

Chapitre II – Mesures concernant les procédures administratives 78

Article 3 : Habilitation à prendre par ordonnance des mesures permettant le développement des rescrits et des pré-décisions 78

Après l’article 3 102

Article 4 : Habilitation à prendre par ordonnance des mesures supprimant ou simplifiant des régimes d’autorisation préalable ou de déclaration et substituant des régimes de déclaration à des régimes d’autorisation préalable, pour la mise en œuvre du principe « silence vaut accord » 102

Article 5 : Habilitation à prendre par ordonnance des mesures pour fusionner des commissions territorialement compétentes en matière d’aménagement du territoire et de services au public 109

Article 6 (art. L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales) : Suppression de la déclaration des congés d’été des boulangers 116

Chapitre III – Mesures en matière d’urbanisme et d’environnement 120

Article 7 : Habilitation à prendre par ordonnance des mesures destinées à faciliter la réalisation d’opérations d’aménagement et de construction 120

Après l’article 7 128

Article 8 : Habilitation à prendre par ordonnance des mesures destinées à créer une autorisation unique pour les projets électriques en mer 129

Article 9 (art. L. 341-7 du code forestier) : Réduction des délais d’obtention des autorisations pour la construction des canalisations de transport d’hydrocarbures et de produits chimiques 133

Article 10 (articles L. 221-1, L. 221-2 et L. 221-6 du code de l’énergie) : Réforme du certificat d’économie d’énergie (CEE) 135

Après l’article 10 139

Article 11 (art. 18 de l’ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 relative à l’expérimentation d’une autorisation unique en matière d’installations classées pour la protection de l’environnement, art. 16 de l’ordonnance n° 2014-619 du 12 juin 2014 relative à l’expérimentation d’une autorisation unique pour les installations, ouvrages, travaux et activités soumis à autorisation au titre de l’art. L. 214-3 du code de l’environnement) : Instruction des demandes d’expérimentations en matières d’installations classées 140

Article 11 bis (nouveau) : (art. L. 362-3 du code de l’environnement) : Convoyage par motoneige de la clientèle vers les établissements touristiques d’altitude offrant un service de restauration 141

Chapitre IV – Mesures en matière de droit des sociétés 143

Article 12 : Habilitation à prendre par ordonnance diverses mesures de simplification du droit des sociétés 143

Après l’article 12 152

Chapitre V – Mesures fiscales et comptables 154

Article 13 : Habilitation à prendre par ordonnance des mesures législatives de simplification d’obligations déclaratives en matière fiscale 154

Article 14 : Habilitation à prendre par ordonnance des mesures législatives de simplification des obligations déclaratives et de paiement concernant les prélèvements sur les jeux, concours et paris 158

Article 15 : Habilitation à prendre par ordonnance des mesures de simplification des obligations déclaratives des entreprises en matière de formation professionnelle 164

Article 16 : Habilitation à prendre par ordonnance des dispositions sécurisant les autorisations de prélèvement des professionnels dans le cadre de la migration au prélèvement SEPA 168

Article 17 (art. 257, 266, 269 et 270 du code général des impôts) : Mise en concordance avec le droit communautaire du champ d’application de la livraison à soi-même et suppression d’une obligation déclarative 169

Article 18 (art. 99 et 286 du code général des impôts art. L.102B du livre des procédures fiscales) : Numérisation des documents constitutifs des « pistes d’audits » 174

Après l’article 18 178

Article 19 (art. 4-1 [nouveau] et 41 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations) : Modernisation de la forme de certains actes de l’administration 179

Article 20 : Habilitation à prendre par ordonnance des mesures de simplification de la demande de remboursement partiel de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques et de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel 183

Article 21 : Habilitation à prendre par ordonnance des mesures législatives pour réorganiser le recouvrement des redevances de stationnement sur la voie publique 185

Article 22 (art. L.312-1-8 du code monétaire et financier) : Absence de frais en cas de prélèvements au profit des comptables publics et régisseurs de recettes 194

Article 23 (art. L. 6145-9 du code de la santé publique) : Dématérialisation et simplification du recouvrement de certaines créances des établissements publics de santé à l’encontre de l’assurance maladie obligatoire 197

Article 24 (art. L. 175-3 [nouveau] du code de la sécurité sociale) : Insaisissabilité des fonds liés au remboursement de prestations de soins par les caisses de base d’assurance maladie 201

Article 25 (art. L.1611-7-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Autorisation des conventions de mandat conclues par l’État et ses établissements publics et par les collectivités territoriales 202

Article 26 (art. 30 de la loi n° 84-148 du 1er mars 1984 relative à la prévention et au règlement amiable des difficultés des entreprises) : Simplification de la procédure de désignation des commissaires aux comptes des établissements publics de l’État 208

Chapitre VI – Autres mesures de simplification 210

Article 27 : Habilitation à prendre par ordonnance des mesures pour transposer deux directives européennes relatives aux marchés publics et simplifier le droit de la commande publique 210

Article 28 : Habilitation à prendre par ordonnance des mesures pour créer un nouveau statut pour les écoles d’enseignement supérieur relevant des chambres de commerce et d’industrie 221

Article 29 : Habilitation à prendre par ordonnance des mesures ayant pour objet la création d’un établissement public unique fusionnant UBIFrance et l’Agence française pour les investissements internationaux (AFII) : 224

Article 30 : Habilitation à prendre par ordonnance des mesures visant à aménager les dispositifs de suivi du financement des entreprises 230

Après l’article 30 233

Article 31 (art. L. 941-4 du code de la sécurité sociale) : Suppression d’une obligation de transmission d’informations des institutions de gestion de retraite supplémentaire 234

Après l’article 31 236

Chapitre VII – Clarification du droit 237

Article 32 (art. L. 1121-3, L. 2124-27, L. 2124-28, L. 2323-9, L. 5211-1, L. 5221-1, L. 5221-2, L. 5222-1, L. 5222-2, L. 5232-1, L. 5241-2, L. 5241-4, L. 5242-1 et L. 5251-1 du code général de la propriété des personnes publiques) : Clarifications du code général de la propriété des personnes publiques 237

Article 33 (art. 39 AA quater, 39 AH et 39 AK, 39 quinquies D, 39 octies E, 39 octies F, 44 sexies, 44 sexies A, 44 septies, 44 octies, 44 octies A, 44 duodecies, 44 terdecies, 44 quindecies, 119 ter, 199 terdecies-0 A, 200 undecies, 217 quindecies, 235 ter ZD, 238 bis, 238 sexdecies, 239 sexies D, 244 quater B, 244 quater L, 244 quater O, 244 quater Q, 244 quater T, 302 bis ZA, 722 bis, 885-0 V bis A, 1383 C, 1383 C bis, 1383 D, 1383 E bis, 1383 H, 1383 I, 1395 G,1457, 1464 I, 1464 L, 1465, 1465 A, 1466 A, 1466 D, 1518 A bis, 1522 bis, 1594 I ter, 1602 A, et 1647 C septies du code général des impôts ; article L. 534-1 du code rural et de la pêche maritime) : Simplifications et clarifications rédactionnelles du code général des impôts 241

Article 34 (art. L. 121-15, L. 121-18-1, L. 121-22, L. 121-25 [nouveau], L. 121-34-2, L. 121-49, L. 121-87, L. 121-97, L. 121-98-1 [nouveau], L. 121-113 et L. 121-114 [nouveaux], L. 122-3, L. 141-1 du code de la consommation) : Sécurisation de certaines dispositions de la loi n° 2014-344 relative à la consommation 244

Article 35 (art. L.621-20-3 du code monétaire et financier) : Correction d’erreur matérielle 246

Chapitre VIII – Dispositions finales 247

Article 36 : Délais d’édiction des ordonnances 247

Article 37 : Délais de dépôt des projets de loi de ratification 248

Titre 249

TABLEAU COMPARATIF 251

ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF 307

PERSONNES ENTENDUES PAR LA RAPPORTEURE 353

MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION SPÉCIALE

Lors de sa réunion du mercredi 16 juillet 2014, la Commission a adopté le projet de loi relatif à la simplification de la vie des entreprises.

– Suivant l’avis de votre rapporteure, la commission a supprimé l’article 5 qui prévoyait d’habiliter le Gouvernement à fusionner des commissions territorialement compétentes en matière d’aménagement du territoire et de services au public. La Commission n’a pas jugé opportun d’introduire dans le présent projet de loi une mesure qui relève davantage de la réforme de l’État et des collectivités territoriales et qui gagnerait à s’insérer dans une refonte plus globale d’un certain nombre de commissions départementales qui sont tout aussi intéressées par les questions relatives à l’aménagement du territoire et aux services au public.

– À l’article 10, relatif aux certificats d’économie d’énergie, la Commission a adopté deux amendements de votre rapporteure, ayant le même objet que des amendements voisins présentés par Mme de La Raudière, et devant permettre de ne pas exclure les distributeurs indépendants de fioul domestique, qui sont souvent des PME voire des TPE, du mécanisme des certificats d’économie d’énergie (CEE).

– Après l’article 11, la Commission, sur proposition de M. Alain Fauré, a adopté un amendement visant à assouplir la réglementation applicable aux motoneiges afin de permettre aux restaurateurs situés en altitude de convoyer leur clientèle le soir.

– À l’initiative de Mmes Laure de la Raudière et Véronique Louwagie, la Commission a modifié l’article 18 relatif à la numérisation des documents constitutifs des « pistes d’audits » en supprimant l’obligation de conserver les documents « papier » pendant une durée de trois ans, période correspondant au délai de reprise de l’administration fiscale. Le choix du support de conservation de ces documents, informatique ou « papier », est ainsi laissé aux entreprises. Leur durée de conservation totale, fixée à six ans, reste inchangée.

– À l’initiative de votre rapporteure, la Commission a supprimé à l’article 20 une habilitation qui autorisait le Gouvernement à prendre une ordonnance pour permettre à la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole de communiquer des informations à la Direction générale des finances publiques (DGFIP) sur la situation d’exploitants agricoles au regard des cotisations sociales. La commission a estimé que le recours à une ordonnance n’était pas nécessaire et qu’il était possible de modifier directement la loi afin d’atteindre le même objectif plus rapidement. Les exploitants agricoles seront ainsi dispensés de fournir à la DGFIP un justificatif spécifique lorsqu’ils demandent un remboursement partiel de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques ou de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel.

Mesdames, Messieurs,

Il revient aujourd’hui à l’Assemblée nationale d’examiner, en première lecture, le projet de loi relatif à la simplification de la vie des entreprises, présenté par M. Arnaud Montebourg, ministre de l’économie, du redressement productif et du numérique, et M. Thierry Mandon, secrétaire d’État auprès du Premier ministre, chargé de la réforme de l’État et de la simplification.

Le chantier de la simplification n’est pas nouveau : sous la XIIe et plus encore sous la XIIIe législatures, le Parlement a voté plusieurs lois tendant à simplifier le droit, notamment, entre 2007 et 2012, à l’initiative de notre collègue Jean-Luc Warsmann (2).

Cet objectif de simplification prend pourtant, aujourd’hui, une importance inédite sous l’impulsion du Président de la République. Appelant en mai 2013 à un « choc de simplification », M. François Hollande résumait ainsi les enjeux de ce nouvel axe structurant de l’action publique : « Plus de simplification, c’est plus d’initiative, plus d’activité, plus d’emplois » et demandait au Premier ministre « d’engager un travail en profondeur sur la révision des règles administratives, non pour supprimer des protections ou des droits mais pour alléger des procédures, accélérer les décisions, favoriser l’exécution des projets » (3) .

Compte tenu des difficultés économiques et des contraintes budgétaires actuelles, il est clair que la simplification des normes pesant sur les acteurs économiques est susceptible de conforter la reprise sans peser sur les finances publiques, en favorisant la réallocation de temps, d’énergie et de ressources.

Or la situation est urgente. Selon le rapport sur la compétitivité mondiale 2013-2014 établi par le Forum économique mondial, la France est parmi les pays où le poids des normes législatives et réglementaires est le plus lourd, au 130e rang, parmi les 148 pays étudiés (4).

De même, selon une étude menée en 2011 par la chambre de commerce et d’industrie de Paris, 57 % des entrepreneurs consultés considéraient que l’impact de la réglementation nationale en vigueur sur leur activité était négatif, tandis que seuls 14 % d’entre eux le jugeaient positif (5). Dans l’ordre de ce qui leur semblait alors prioritaire pour une simplification, les chefs d’entreprise citaient plus particulièrement le droit du travail et de la protection sociale (80 %), la fiscalité (58 %), les dispositifs d’aides publiques aux entreprises (36 %), le droit des marchés publics (34 %), le droit pénal (14 %), le droit de l’environnement (13%) et le droit commercial (10 %).

Enfin, selon le Conseil d’État, « l’excellence des infrastructures de transport, de communication et d’énergie, ainsi que le fort potentiel scientifique et technique de la France, reconnus par l’OCDE et par la Banque mondiale, ne peuvent faire oublier que nombre d’entreprises candidates à une implantation en France sont parfois découragées par la lourdeur des procédures administratives et surtout par l’instabilité du droit » (6).

Ce constat n’est toutefois pas une fatalité : certains de nos voisins européens sont parvenus à réduire les charges administratives pesant sur leurs entreprises, comme les Pays-Bas (de 25 % entre 2006 et 2011) ou l’Allemagne (de 12,5 milliards d’euros entre 2006 et 2013).

Pour conduire cette politique de simplification, le Gouvernement a fait le choix du pragmatisme et privilégié une démarche collaborative avec les entreprises. C’est donc aux besoins identifiés par ces dernières que le projet de loi aujourd’hui soumis à notre examen entend donc, en très grande partie, répondre.

Les « nœuds de complexité » – pour reprendre l’expression de M. Thierry Mandon devant notre commission – auxquels sont confrontées les entreprises se trouvant au confluent de plusieurs pans de notre législation, le présent projet de loi comporte des mesures concernant aussi bien le droit des sociétés, du travail et de la sécurité sociale que le droit de l’urbanisme et de l’environnement, ou encore le droit fiscal et comptable. C’est la raison pour laquelle notre Assemblée, à la demande de M. Bruno Le Roux, président du groupe SRC, a fait le choix de confier son examen à une commission spéciale, pluridisciplinaire par essence, puisqu’assurant la représentation des différentes commissions permanentes.

L’urgence de la situation économique et l’importance des attentes chez nos concitoyens, qu’ils soient ou non entrepreneurs, justifient que le Parlement avance à pas rapides en matière de simplification et que le Gouvernement ait, en conséquence, engagé la procédure accélérée sur le présent projet de loi. Compte tenu des délais imposés par la navette parlementaire, seule cette procédure peut permettre d’envisager l’entrée en vigueur de certaines mesures dès le 1er janvier 2015.

L’urgence, tout autant que la complexité des sujets abordés qui mêlent souvent étroitement normes législatives et réglementaires, justifient en outre que le Gouvernement ait fait le choix, dans dix-huit des trente-cinq mesures que propose ce projet de loi, de demander une habilitation à prendre des mesures par ordonnance, ainsi que l’article 38 de la Constitution lui en offre la possibilité.

Ce n’est pas pour autant que les parlementaires doivent avoir le sentiment d’être « dépossédés » de leurs prérogatives. Comme M. Thierry Mandon en a exprimé le souhait lors de son audition par notre commission spéciale, une méthode d’élaboration des ordonnances devrait être mise en œuvre qui permette d’y associer plus étroitement le Parlement : « les parlementaires recueillent sur le terrain de nombreuses informations qui les mettent à même d’irriguer en amont le travail du Conseil de la simplification en lui fournissant des pistes de réflexion. Il n’y a aucune raison que le travail collaboratif soit réservé aux entreprises » (7).

Enfin, votre rapporteure tient à souligner que le présent projet de loi n’est pas le dernier texte de simplification dont le Parlement va être saisi lors de cette législature, ne serait-ce que parce que le Conseil de la simplification pour les entreprises envisage de proposer tous les six mois environ une cinquantaine de mesures de simplification. La cadence imprimée par la « fabrique à simplifier » (8) devrait ainsi amener le Gouvernement à soumettre au Parlement plusieurs « trains de mesures » de simplification.

I. LA POLITIQUE DE SIMPLIFICATION MISE EN œUVRE PAR LE GOUVERNEMENT : UNE MÉTHODE INNOVANTE, DE PREMIÈRES TRADUCTIONS LÉGISLATIVES

Afin de mettre en œuvre le « choc de simplification » annoncé le 14 mai 2013 par le Président de la République, le Gouvernement a institué de nouvelles instances et inauguré une nouvelle méthode de travail. Plusieurs textes destinés à simplifier la vie des acteurs économiques et, plus largement, de nos concitoyens ont d’ores et déjà été adoptés au Parlement.

A. DES STRUCTURES NOUVELLES AU SERVICE DE LA SIMPLIFICATION POUR LES ENTREPRISES

S’inspirant du dispositif adopté par certains de nos voisins européens, notamment le Royaume-Uni et l’Allemagne, la France a mis en place un processus ministériel centralisé, animé par une équipe resserrée et dotée d’une forte capacité de coordination interministérielle. Signe fort de l’investissement du Gouvernement sur les questions de simplification, M. Thierry Mandon a été nommé le 3 juin dernier, secrétaire d’État auprès du Premier ministre, chargé de la réforme de l’État et de la simplification.

1. Le cadre général retenu pour la conduite de la politique de simplification

Avant même la nouvelle impulsion donnée par le Président de la République en mai 2013, le Gouvernement avait pris des dispositions pour mener à bien sa politique de simplification.

• À cette fin, il s’appuie sur le secrétariat général du Gouvernement (SGG), au sein duquel a été créé un poste de directeur-adjoint, spécifiquement chargé de la simplification (9), sur le secrétariat général pour la modernisation de l’action publique (SGMAP) et sur l’organisation de comités interministériels de modernisation de l’action publique (CIMAP).

Créé par un décret du 30 octobre 2012, placé sous l’autorité du Premier ministre, le SGMAP regroupe l’ensemble des services en charge de la politique de modernisation, jusqu’alors dispersés, et instaure une nouvelle cohérence dans la modernisation de l’action publique. Il réunit ainsi en son sein : la direction interministérielle pour la modernisation de l’action publique (DIMAP), anciennement direction générale à la modernisation de l’État ; la direction interministérielle des systèmes d’information et de communication de l’État (DISIC) ; la mission chargée de la mise à disposition des données publiques (Etalab).

Par ailleurs, dans chaque ministère, des chefs de projet mandatés par le Premier ministre conduisent les projets de simplification en associant les administrations concernées, les entreprises et les organisations professionnelles. Une équipe interministérielle dédiée à la simplification assure, en lien avec le SGMAP, le pilotage et l’accompagnement des ministères pour la mise en œuvre des décisions prises dans le cadre des quatre comités interministériels de modernisation de l’action publique (CIMAP) qui se sont d’ores et déjà tenus.

Le 18 décembre 2012, le premier CIMAP a arrêté un programme d’actions en matière de simplification, portant à la fois sur le « stock » des normes applicables et sur le « flux » des textes en cours de préparation. Parmi les cinquante mesures annoncées, il a été proposé de généraliser les études d’impact à l’ensemble des textes réglementaires et des textes transposant le droit communautaire, d’instaurer le principe « d’une norme créée = une norme supprimée » (inspiré de la pratique britannique « One-in, one-out », désormais « One-in, two-out ») et de développer l’évaluation ex post des principaux textes législatifs (10).

Le 2 avril 2013, le deuxième CIMAP a promu, au sein des administrations, des bonnes pratiques de législation comme la transposition a minima des directives européennes. Parmi les 30 décisions prises lors de ce CIMAP, figurent notamment le développement de l’administration numérique, l’accélération de la mise en place du guichet unique national dans le domaine douanier, ou encore la mise en œuvre d’un programme d’accès à la commande publique pour les petites et moyennes entreprises (PME) et pour les entreprises de taille intermédiaire (ETI) (11).

Le 17 juillet 2013, le troisième CIMAP a engagé un programme transversal et pluriannuel de simplification des normes passant par 200 mesures de simplification visant à faciliter la vie des Français, des entreprises et des administrations et à économiser 3 milliards d’euros dès 2014 (12).

Le 18 décembre 2013, le quatrième CIMAP a lancé 12 évaluations de politiques publiques qui, venant s’ajouter aux 49 évaluations décidées le 17 juillet 2013 et devant permettre de réduire le déficit public de 3 milliards d’euros, devraient permettre de dégager 5 à 7 milliards d’euros d’économies sur la période 2015-2017 grâce à des réformes profondes et pérennes permettant à notre pays d’affronter les défis qui sont les siens tout en étant fidèle aux valeurs qui fondent notre pacte social.

Outre l’optimisation de la performance de la gestion publique par la modernisation de l’achat public, des infrastructures informatiques de l’État ou encore par l’optimisation des fonctions support au sein des caisses de retraite, le quatrième CIMAP a acté des mesures de simplification :

– aussi bien en direction des citoyens (validité des cartes nationales d’identité délivrées à des majeurs prolongée de 10 à 15 ans à compter du 1er janvier dernier ; simplification de 1 800 diplômes de licence en 45 nouveaux intitulés clairs ; dématérialisation des timbres fiscaux) ;

– qu’en direction des entreprises (mise en œuvre du programme « Dites-le nous une fois », inspiré du dispositif britannique « Say once », qui permettra à l’horizon 2017 qu’une entreprise n’ait qu’un identifiant à fournir en remplacement des nombreuses données d’identité aujourd’hui demandées, qu’elle ne fournisse qu’une fois la même donnée comptable ou sociale, et qu’elle ne fournisse plus aucune pièce justificative dès lors que l’information est produite par l’administration) (13).

• Le 2 avril 2013, s’inspirant des propositions du rapport de la mission de lutte contre l’inflation normative qui lui avait été remis le 26 mars 2013 par MM. Alain Lambert et Jean-Claude Boulard (14), le Premier ministre a signé une circulaire relative à l’interprétation facilitatrice des normes demandant aux ministres et aux préfets que les services de l’État « utilisent toutes les marges de manœuvre autorisées par les textes et en délivrent une interprétation facilitatrice pour simplifier et accélérer la mise en œuvre des projets publics ou privés ».

Le 17 juillet 2013, le Premier ministre a signé une circulaire remplaçant le moratoire des normes du 6 juillet 2010 par le « gel de la réglementation » : depuis le 1er septembre 2013, toute nouvelle norme réglementaire doit être « gagée » par la suppression ou l’allègement d’une norme ancienne. Ce principe concerne les normes applicables aux collectivités territoriales mais également celles applicables aux entreprises et au public (particuliers, associations).

• Enfin, pour conduire la politique de simplification, le Gouvernement est entouré de structures chargées d’examiner plus spécifiquement les effets des normes applicables dans certains domaines.

C’est tout d’abord le cas, pour les collectivités locales, du Conseil national d’évaluation des normes (CNEN). Héritier de la commission consultative d’évaluation des normes mise en place en 2007 (15), ce conseil national, institué par la loi n° 2013-921 du 17 octobre 2013 et installé le 3 juillet dernier, est chargé du contrôle et de l’évaluation des normes, réglementaires, législatives ou européennes, applicables aux collectivités locales et à leurs établissements. Il dispose également de la faculté de proposer la modification ou l’abrogation de textes.

Afin d’organiser pour les entreprises un dispositif spécifique, le Premier ministre a décidé la création d’un Conseil de la simplification pour les entreprises qui joue un rôle central dans la mise en œuvre de la politique de simplification à l’égard de ces acteurs économiques, qui fait l’objet du projet de loi aujourd’hui soumis à l’examen de notre assemblée.

2. Le Conseil de la simplification, cheville ouvrière de la simplification pour les entreprises

Dès le 23 octobre 2013, le Président de la République a confié à M. Guillaume Poitrinal, chef d’entreprise, et à M. Thierry Mandon, alors député, le soin de dresser régulièrement un bilan public de la mise en œuvre des mesures de simplification au profit des entreprises.

Par le décret n° 2014-11 du 8 janvier 2014, le Premier ministre a institué auprès de lui, pour une durée de trois ans, un Conseil de la simplification pour les entreprises dont la présidence a été confiée conjointement à MM. Guillaume Poitrinal et Thierry Mandon, auquel M. Laurent Grandguillaume, député, a désormais succédé.

Composé d’élus, d’experts et de personnalités indépendantes issues des entreprises et des administrations, tous désignés par arrêté du Premier ministre (16), ce conseil est chargé « de proposer au Gouvernement les orientations stratégiques de la politique de simplification à l’égard des entreprises, et notamment :

– d’assurer le dialogue avec le monde économique et de contribuer à la participation des entreprises à la conception et à la mise en œuvre des mesures de simplification ;

– de proposer au Gouvernement des axes prioritaires de simplification et de le conseiller sur toute solution innovante ou mesure nouvelle de nature législative, réglementaire ou administrative qui lui paraîtrait devoir être retenue ;

– de suivre les réalisations du programme de simplification pour les entreprises et l’évaluation de ses résultats ;

– de contribuer à faire connaître les résultats obtenus auprès des entreprises, des organisations professionnelles et du grand public » (17).

S’appuyant sur les services du Premier ministre, ce conseil a mis en place une méthode innovante centrant la conception et la mise en œuvre des mesures de simplification sur les besoins des entreprises identifiés non seulement par les administrations mais aussi et surtout par les acteurs économiques eux-mêmes.

Pour construire les mesures de simplification avec les entrepreneurs, un site participatif a été créé : « faire-simple.gouv.fr » (18). Simple d’utilisation, ce site permet en trois « clics » de déposer des propositions de simplification destinées à enrichir les programmes engagés par le Gouvernement ou d’en soutenir d’autres. Des campagnes de consultation sont régulièrement organisées.

Parallèlement, des groupes de travail ont été constitués avec les parties prenantes (entreprises, élus, organisations professionnelles et consulaires, experts, administrations centrales et déconcentrées…) pour expertiser les propositions formulées sur le site « faire-simple.gouv.fr » ainsi que les recommandations faites par les entreprises.

Au bout de trois mois de travail dans le cadre d’ateliers collaboratifs associant entreprises et administrations et structurés autour des moments clés de la vie d’une entreprise, le Conseil de la simplification pour les entreprises a publié, le 14 avril dernier, une première série de 50 propositions, validées par le Président de la République, et applicables soit immédiatement soit, pour la plupart, au 31 décembre 2014 (19).

Parmi les mesures suggérées, figurent notamment :

– la facilitation de l’accès au droit, par le regroupement sur le site Légifrance de l’ensemble des normes d’application obligatoire et des circulaires, de manière lisible et d’utilisation gratuite et sans restriction (proposition n° 2) ;

– l’application d’un principe de non-rétroactivité fiscale pour les entreprises (proposition n° 4) ;

– la publication des instructions fiscales à date fixe (proposition n° 5) ;

– l’allègement des autorisations préalables à la création d’entreprise qui pourrait se faire en un seul lieu avec un seul document (propositions n° 9 et n° 10) ;

– la suppression de certaines obligations déclaratives dans le domaine fiscal au nom du principe de « confiance a priori » (proposition n° 26) ;

– la facilitation de l’accès à la commande publique par la réduction des informations administratives demandées à la seule communication du numéro SIRET, une attestation sur l’honneur se substituant à la production de pièces justificatives (proposition n° 34) ;

– la simplification de la fiche de paie (proposition n° 48).

Cheville ouvrière des efforts de simplification entrepris en faveur des entreprises, ce conseil est au cœur d’une méthode nouvelle qui, ainsi que l’indiquait M. Thierry Mandon devant la commission spéciale le 9 juillet dernier, de façon « pragmatique et modeste », « prend pour point de départ la complexité vécue et dénoncée par les entreprises ».

B. UNE NOUVELLE MÉTHODE DE SIMPLIFICATION DU STOCK NORMATIF

Sous la précédente législature, la démarche de simplification avait été marquée par une consultation trop ponctuelle et discontinue des entreprises, empêchant ainsi de mettre en place un dispositif pérenne de travail collaboratif entre ces dernières et les administrations.

Le 14 février 2013, conscient que la transformation de l’environnement législatif et réglementaire susceptible d’améliorer la compétitivité des entreprises devait être conçue à partir des attentes de ces dernières et définie avec le concours des agents des services publics compétents, le Premier ministre a confié à M. Thierry Mandon, alors député, la mission de « définir en étroite relation avec les entreprises, une méthode systématique, complète et de long terme permettant d’animer le dialogue avec les entreprises et de nourrir le programme de simplification ».

En juillet 2013, M. Thierry Mandon a remis au Premier ministre un rapport intitulé « Mieux simplifier : “la simplification collaborative” » (20), qui préconisait notamment :

– d’engager une démarche de simplification collaborative à partir des attentes exprimées par les entreprises et coproduite avec elles, en lieu et place d’un processus administratif de simplification ;

– de fixer des objectifs planifiés sur trois années (programme triennal) pour supprimer 80 % des coûts des entreprises liés à la complexité et à la lenteur des procédures, tout en simplifiant le travail des administrations – ce programme triennal pouvant être construit autour de onze moments-clés de la vie des entreprises et de dix mesures structurantes susceptibles d’avoir un fort effet de levier ;

– d’organiser un pilotage unique au plus près du Premier ministre, sous la forme d’un groupement d’intérêt public (GIP) de simplification ;

– d’associer le Parlement à la simplification, d’une manière générale, dans le cadre du programme « Mieux légiférer » et, d’une manière plus concrète, dans le cadre du programme triennal de simplification, au sein duquel les deux assemblées seraient chargées d’une évaluation ex ante (notamment pour les propositions de loi et les amendements « lourds », qu’ils soient d’origine parlementaire ou gouvernementale) ;

– de demander chaque année à la Cour des comptes de procéder à une évaluation ex post de l’efficacité du plan d’actions annuel déclinant le programme triennal ;

– de mettre en place des outils de communication participatifs pour associer les usagers au chantier de la simplification.

Le rapport de M. Thierry Mandon a ainsi proposé de mettre en place une nouvelle méthode de travail, dite « collaborative », qui associe les administrations et les entreprises à la « co-production », au « co-suivi » et à la « co-évaluation » des mesures de simplification. En effet, si l’on souhaite remédier aux « nœuds de complexité » qui entravent le déploiement des activités et la compétitivité de nos entreprises, « il convient d’abord [comme l’écrit M. Thierry Mandon] de réunir les acteurs de terrain qui observent ou vivent régulièrement ces problèmes » (21).

C’est cette méthode qui a inspiré la création de sites internet dédiés (22) sur lesquels nos concitoyens peuvent, thème par thème, proposer en ligne des idées pour simplifier le fonctionnement de l’administration.

C. UN DÉBUT DE LÉGISLATURE MARQUÉ PAR L’ADOPTION DE PLUSIEURS TEXTES DE SIMPLIFICATION DU DROIT

Quatre textes, dont trois adoptés définitivement, traduisent déjà le souhait partagé du Gouvernement et du Parlement de simplification.

• La loi n° 2013-569 du 1er juillet 2013 habilitant le Gouvernement à adopter des mesures de nature législative pour accélérer les projets de construction a permis d’entreprendre des réformes pour :

– favoriser une production rapide de logements en facilitant la transformation de bureaux en logements et la surélévation des immeubles, et en limitant les contraintes en matière de stationnement ;

– améliorer l’accès aux documents d’urbanisme ;

– accélérer le règlement des litiges dans le domaine de l’urbanisme et prévenir les contestations dilatoires ou abusives qui sont introduites chaque année devant le juge contre des permis de construire, dans l’unique but de monnayer le retrait du recours, notamment en encadrant les conditions dans lesquelles le juge peut être saisi d’un recours en annulation ou d’une demande de suspension, en particulier en exigeant des requérants un intérêt suffisamment direct à agir, en aménageant les compétences et les pouvoirs des juridictions, en vue notamment de leur permettre de condamner à dommages et intérêts l’auteur d’un recours abusif, et en réduisant les délais de traitement des procédures juridictionnelles.

• La loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens a :

– généralisé le principe selon lequel le silence de l’administration vaut décision implicite d’acceptation ;

– habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures de simplification administrative afin d’élargir les possibilités de recours aux technologies permettant aux organes collégiaux des autorités administratives de délibérer ou de rendre leur avis à distance et afin de définir les conditions d’exercice du droit de saisir par voie électronique les autorités administratives et de leur répondre par la même voie, ainsi que les conditions dans lesquelles peuvent être communiqués aux pétitionnaires les avis préalables recueillis sur leurs demandes, avant que les autorités administratives n’aient rendu leur décision ;

– habilité le Gouvernement à adopter un code relatif aux relations entre les administrations et le public.

• La loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et à sécuriser la vie des entreprises a ouvert la voie :

– à l’assouplissement des obligations d’établissement des comptes des microentreprises et des petites entreprises ;

– au développement de la facturation électronique dans les relations de l’État, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics avec leurs fournisseurs ;

– à la simplification, dans le respect des droits des salariés, de certaines dispositions du code du travail ;

– à la simplification des obligations déclaratives des entreprises en matière de participation des employeurs à l’effort de construction (notamment agricole) ;

– à la mise en place d’une procédure intégrée pour la réalisation des projets d’immobilier d’entreprise d’intérêt économique majeur ;

– au renforcement de l’efficacité des mesures ou procédures de prévention des difficultés des entreprises (procédures d’alerte, de conciliation et de sauvegarde) ;

– à la promotion des solutions permettant, en cas de procédures collectives, le maintien de l’activité et la préservation de l’emploi (meilleure répartition des pouvoirs entre les acteurs de la procédure, amélioration de l’information des salariés…) ;

– à l’amélioration des procédures liquidatives ;

– à la clarification du régime applicable aux conventions réglementées, au rachat des actions de préférence, aux cessions de parts sociales dans les sociétés en nom collectif (SNC) et dans les sociétés à responsabilité limitée (SARL).

La loi du 2 janvier 2014 a également innové en habilitant le Gouvernement à définir un cadre juridique spécifique pour expérimenter localement, pour les projets d’activité économique, la délivrance aux porteurs de projet d’un document dénommé « certificat de projet » qui comporterait :

– un engagement de l’État sur la procédure d’instruction de la demande d’autorisations régies par les dispositions du code de l’environnement, du code forestier et du code de l’urbanisme (notamment une liste de décisions et procédures nécessaires, la description des procédures applicables et les conditions de recevabilité et de régularité du dossier) ;

– un engagement de l’État sur le délai d’instruction des autorisations sollicitées ;

– une garantie du maintien en vigueur, pendant une durée déterminée, des dispositions législatives et réglementaires déterminant les conditions de délivrance des autorisations sollicitées ;

– une garantie d’opposabilité à l’administration et aux tiers des droits acquis par le pétitionnaire sur le fondement du certificat de projet.

La loi du 2 janvier 2014 a enfin habilité le Gouvernement à organiser l’expérimentation locale d’une formule de « permis unique » pour des projets relevant des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE). Ainsi les installations de production d’électricité utilisant l’énergie mécanique du vent, les installations de méthanisation et les installations de production d’électricité ou de biométhane à partir de biogaz n’auront qu’une seule décision à solliciter sur leur demande d’autorisation ou de dérogation valant permis de construire et sur les autorisations ou dérogations nécessaires à la réalisation de leur projet au titre du code forestier et des codes de l’urbanisme, de l’environnement et de l’énergie. Le Gouvernement a publié le 20 mars dernier les ordonnances n° 2014-355 et n° 2014-356 qui sont respectivement relatives à l’expérimentation d’une autorisation unique en matière d’installations classées pour la protection de l’environnement et à l’expérimentation d’un certificat de projet.

• Un projet de loi, en cours d’examen, porte sur la modernisation et la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures.

L’article 3 du texte dont l’Assemblée nationale a été saisie en vue d’une nouvelle lecture propose d’habiliter le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnances les mesures législatives nécessaires pour moderniser, simplifier et améliorer la lisibilité du régime des obligations et du droit de la preuve.

D’autres dispositions du texte visent à développer la communication par voie électronique en matière judiciaire.

II. LE PROJET DE LOI RELATIF À LA SIMPLIFICATION DE LA VIE DES ENTREPRISES : UNE NOUVELLE ÉTAPE DU « CHOC DE SIMPLIFICATION »

Le projet de loi soumis en première lecture à l’examen de l’Assemblée comporte trente-sept articles dix-huit d’entre eux habilitant le Gouvernement à prendre des mesures législatives par ordonnance.

Si l’on excepte les deux derniers articles qui portent respectivement sur les délais de publication des ordonnances (article 36) et de dépôt des projets de loi de ratification (article 37), le projet de loi comporte principalement des mesures destinées à simplifier et sécuriser la vie et les projets des entreprises. Il rassemble également un ensemble, plus composite, d’autres mesures de modernisation de l’action publique, de simplification ou de clarification du droit.

A. DES MESURES DE SIMPLIFICATION CONCRÈTES TOUCHANT À PLUSIEURS ASPECTS DE LA VIE DES ENTREPRISES

Conformément à la méthode « collaborative » présentée plus haut, le présent projet de loi reprend certaines des mesures de nature législative proposées par le Conseil de la simplification le 14 avril dernier,

Afin de répondre concrètement aux besoins des entreprises, le présent projet de loi appréhende les exigences de simplification dans leur globalité en proposant des mesures concernant aussi bien le droit des sociétés, du travail et de la sécurité sociale que le droit de l’urbanisme et de l’environnement, ou encore le droit fiscal et comptable.

1. Simplifier certains points du droit du travail et de la sécurité sociale

Reprenant deux propositions, n° 47 et n° 49, du Conseil de la simplification pour les entreprises, le chapitre Ier comporte des mesures visant à simplifier le droit du travail et de la sécurité sociale, dont les corpus très complexes constituent parfois un frein à l’emploi et à la croissance des entreprises, notamment celle des plus petites.

L’article 1er a ainsi pour objet d’habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure législative pour favoriser le développement des titres simplifiés et des guichets uniques de déclaration et de paiement des cotisations et contributions de protection sociale. Il s’agit, en particulier, d’élargir l’accès au Titre Emploi-Service Entreprise (TESE), en élevant de 9 à 20 salariés le seuil d’effectif autorisant le recours à ce dispositif, en étendant celui-ci dans les collectivités d’outre-mer, et en clarifiant les champs conventionnels qu’il couvre.

L’article 2 a, ensuite, pour objet d’habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi pour harmoniser les notions de jour, et en tant que de besoin d’adapter leur quotité, dans la législation du travail et de la sécurité sociale. Il s’agit de réduire les risques d’erreurs et de conflits, et d’améliorer la lisibilité des procédures prévues par le droit social, sans remettre en question les droits des salariés ni les équilibres existants.

2. Faciliter la réalisation des opérations d’aménagement et de construction

Toujours dans le fil des préconisations du Conseil de la simplification, l’article 7 prévoit d’habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi afin de faciliter la réalisation des opérations d’aménagement et de construction dans quatre directions bien identifiées. À savoir :

- définir des modalités alternatives à l’enquête publique pour la participation du public à l’élaboration de décisions en matière de permis de construire ou d’aménagement ;

- élargir le champ d’application de l’ordonnance du 3 octobre 2003 relative au développement de la construction de logement qui permettait de déroger aux règles d’urbanisme et de la construction, dans les secteurs où la demande est la plus forte ;

- limiter le nombre de places de stationnement imposé par les plans locaux d’urbanisme ;

- établir des règles particulières de hauteur ou de gabarit pour le développement de projets de construction ou d’aménagement situés en entrée de ville ou dans des zones à dominante commerciale.

3. Modifier le droit des sociétés pour faciliter la vie des entreprises

Reprenant, là encore, des propositions du Conseil de la simplification pour la vie des entreprises, l’article 12, unique article du chapitre IV, habilite le Gouvernement à prendre plusieurs mesures modifiant le droit des sociétés.

La future ordonnance tendra à réduire le nombre minimal exigé d’actionnaires dans les sociétés anonymes non cotées, à étendre les possibilités de location d’actions et de parts sociales dans les sociétés d’exercice libéral (SEL), à simplifier le régime des modifications statutaires et des décisions de déplacement du siège social dans les sociétés à responsabilité limitée (SARL), à supprimer l’exigence de déclaration de conformité dans les fusions et les scissions en dehors des cas imposés par le droit de l’Union européenne et à simplifier le régime de la liquidation des sociétés commerciales.

4. Sécuriser et simplifier les procédures administratives engagées par les entreprises

Le chapitre II propose plusieurs mesures destinées à sécuriser et simplifier les procédures administratives.

Suivant les préconisations du Conseil de la simplification, l’article 3 propose d’habiliter le Gouvernement à mettre en œuvre un certain nombre des propositions faites par le Conseil d’État dans sa récente étude sur le rescrit (23) pour développer et exploiter les potentialités considérables que recèlent les mécanismes de rescrit, de pré-décision et de gel de la réglementation dans une perspective d’optimisation de la sécurité juridique tant attendue des porteurs de projets.

À la suite de l’affirmation du principe selon lequel « silence de l’administration vaut accord », l’article 4 propose d’habiliter le Gouvernement à simplifier ou supprimer des régimes d’autorisation préalable et de déclaration applicables aux entreprises, et à substituer des régimes de déclaration à certains régimes d’autorisation préalable tout en définissant les modalités de contrôle a posteriori et les sanctions éventuelles – et ce dans quelque domaine que ce soit. L’esprit de cette habilitation au champ très vaste est de faire passer la culture administrative française d’une logique d’autorisation et de contrôle a priori à une logique de conseil et de confiance a priori – toute fraude et toute rupture du lien de confiance établi par l’administration devant en revanche se traduire par un alourdissement des sanctions a posteriori.

Au-delà de ces deux habilitations très générales et dont votre rapporteure tient à souligner les enjeux, l’article 6 procède à la suppression du dispositif de déclaration des congés d’été à laquelle les boulangers-pâtissiers sont astreints soit obligatoirement à Paris et en petite couronne, soit par décision du maire sur le reste du territoire. En revanche, la Commission a supprimé l’article 5 qui proposait d’habiliter le Gouvernement à fusionner des commissions territorialement compétentes en matière d’aménagement du territoire et de services au public.

Dans le chapitre III, consacré aux mesures en matière d’urbanisme et d’environnement, l’article 8 autorise le Gouvernement à créer par ordonnance une décision unique pour les projets de production d’énergie renouvelable en mer et une décision unique pour les ouvrages de raccordement au réseau public de ces installations de production d’énergie renouvelable en mer. Cette disposition reprend une proposition du Conseil de la simplification.

L’article 9 propose d’élargir la disposition spécifique dont bénéficient les installations classées pour la protection de l’environnement aux canalisations de transport visées par le chapitre V du titre V du livre V du code de l’environnement. L’autorisation de défrichement ne devra plus être obtenue préalablement à l’autorisation administrative de construction ce qui raccourcira d’autant la procédure.

Enfin, l’article 11 apporte des précisions au cadre juridique d’expérimentations de simplification en matière d’autorisations uniques déjà engagées en permettant de terminer l’instruction des dossiers en cours à la date de fin de l’expérimentation.

5. Simplifier plusieurs obligations déclaratives fiscales des entreprises

Le chapitre V comporte des mesures permettant de simplifier les obligations déclaratives fiscales des entreprises. À cet égard, l’article 13 en est un des articles les plus importants puisqu’il habilite le Gouvernement à prendre, par ordonnance, des dispositions législatives pour simplifier les obligations déclaratives fiscales des entreprises. L’ordonnance devra être prise dans un délai de six mois.

Mais d’autres articles procèdent d’ores et déjà à des simplifications concrètes.

L’article 14 prévoit une mesure de simplification des obligations déclaratives et de paiement concernant les prélèvements sur les jeux, concours et paris. Ces prélèvements sont actuellement autoliquidés et déclarés par voie « papier » sur un imprimé spécifique. Il s’agit d’une véritable simplification de la vie de quelque 150 entreprises de ce secteur en leur permettant de déclarer ces prélèvements et redevances selon des modalités identiques à celles relevant de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), en lieu et place de la transmission par courrier, mensuelle et parfois inutile, d’un formulaire pré-imprimé CERFA. Les entreprises redevables de ces prélèvements ne seront donc plus obligées de souscrire un imprimé spécifique.

L’article 15 vise à confier au Gouvernement la responsabilité de prendre par voie d’ordonnance les mesures législatives que rend nécessaire la suppression, au 1er janvier 2015, de la déclaration fiscale annuelle de formation professionnelle, opérée par la loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale. Il s’agit d’intégrer les obligations déclaratives et contributives imposées aux employeurs en matière de formation professionnelle, aux procédures administratives et bordereaux de paiement déjà existants et de nature transversale, comme la déclaration annuelle des données sociales (DADS), afin de produire une simplification globale des formalités demandées aux entreprises et permettre ainsi un alignement des modalités déclaratives pour toutes les taxes assises sur les salaires.

L’article 17 supprime une obligation déclarative en matière de TVA s’agissant des livraisons à soi-même. En l’état du droit, les entreprises - qui ont le droit de déduire 100 % de la TVA qui grève leurs dépenses - sont paradoxalement obligées de déclarer et de taxer à la TVA les livraisons à soi-même qu’elles réalisent. Elles sont ainsi conduites à collecter et déduire un montant identique de TVA. Cette opération, bien que neutre pour les finances, est source de complexité pour les entreprises et contraire à l’article 18 de la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006. 

Enfin, reprenant une proposition du Conseil de la simplification, l’article 20 permet aussi une simplification de la demande de remboursement partiel de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIC) et de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN) en faveur des exploitants agricoles. Les entreprises agricoles qui demandent ce remboursement ne seront plus obligées de fournir un justificatif de leur situation au regard des cotisations et contributions sociales puisque la Caisse centrale de mutualité sociale agricole communiquera directement ces informations à la Direction générale des finances publiques.

6. Faciliter les échanges entre l’administration et les entreprises

L’article 10 réforme le dispositif des certificats d’énergie (CEE), créé par les articles 14 à 17 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique qui constitue l’un des principaux instruments de la politique de maîtrise de la demande énergétique. Dans la perspective de la troisième période de mise en œuvre du dispositif, cet article confie les obligations en matière de fioul aux seuls grossistes et exclut les distributeurs indépendants en raison de l’échec à constituer un comité interprofessionnel chargé de centraliser la gestion de ces certificats. Au vu des auditions, votre rapporteure considère toutefois qu’il ne s’agit sans doute pas de la solution optimale.

L’article 16 permet au Gouvernement de prendre des dispositions relevant du domaine de la loi pour garantir, lors de la migration au système SEPA (Single Euro Payments Area), la validité des autorisations de prélèvement consenties par les entreprises dans le cadre des procédures de télé-règlement. Cette mesure dispensera les entreprises d’avoir à renouveler leurs différents mandats de prélèvement.

L’article 18, relatif à la numérisation des documents constitutifs des « pistes d’audits », procède à des modifications des articles 99 et 286 du code général des impôts et de l’article L.102B du livre des procédures fiscales. Afin de prévenir le risque de fraude pesant sur la TVA et sécuriser le dispositif de facturation, les entreprises sont tenues de mettre en œuvre des contrôles établissant une piste d’audit fiable entre les factures émises et reçues et la livraison de biens ou prestation de services qui en est le fondement. Cet article se propose de modifier les obligations des entreprises concernant la conservation de ces documents : passé un délai de conservation de trois ans, elles seront dorénavant autorisées à numériser les documents sous forme papier, quand le droit en vigueur les contraint à les conserver pendant six ans. Cette mesure, au-delà d’une harmonisation bienvenue entre les obligations afférentes aux différents types de support (papier ou numérique), devrait permettre de générer des économies substantielles sur les frais de stockage, notamment.

L’article 19 propose de dispenser de signature manuscrite certains actes, précisément déterminés, qui sont aujourd’hui adressés en grand nombre par courrier postal (notamment par la Direction générale des finances publiques – DGFIP), ainsi que tous les actes préparatoires aux décisions administratives et toutes les décisions administratives elles-mêmes, quelle que soit leur forme, qui sont aujourd’hui notifiés aux usagers par l’intermédiaire d’un téléservice sécurisé. Outre les économies notables qu’elle permettrait aux administrations de faire dans le contexte actuel de contraintes budgétaires, cette mesure s’inscrit dans un processus de dématérialisation qui vise à mieux répondre aux attentes de célérité et de réactivité des usagers de l’administration, qu’il s’agisse de professionnels ou de particuliers.

L’article 30 habilite le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance des mesures législatives visant à aménager les dispositifs de suivi du financement des entreprises. Cet article se propose d’adapter les outils de suivi du financement de l’économie compte tenu de l’émergence de mécanismes de financement alternatifs. Il s’agit pour l’essentiel de définir, pour ces nouveaux acteurs du financement des entreprises, les conditions d’accès au fichier FIBEN de la Banque de France, qui constitue la base de données de référence sur la situation financière des entreprises.

B. LES AUTRES MESURES DE SIMPLIFICATION ET DE CLARIFICATION

1. Une réforme importante du statut des écoles consulaires

L’article 28 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures relevant du domaine de la loi nécessaires à la création d’un nouveau régime juridique applicable aux établissements d’enseignement supérieur relevant des chambres de commerce et d’industrie (CCI). Actuellement, les écoles relevant des CCI sont souvent de simples associations. Parfois, elles n’ont même pas de personnalité juridique et sont un simple service d’une CCI. Le statut envisagé leur permettra de se constituer en une entité autonome. Selon les renseignements obtenus par votre rapporteure durant les auditions, ce nouveau statut prendra la forme d’une société anonyme dérogatoire dans laquelle les CCI devront rester majoritaires. Les personnels pourront conserver le statut d’agent consulaire s’ils le désirent. Ce nouveau statut, optionnel, permettra aux écoles consulaires de se développer dans un contexte de compétition internationale accrue.

2. La fusion UBIFrance-AFII

L’article 29 habilite le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance des mesures législatives ayant pour objet la création d’un établissement public unique fusionnant UBIFrance et l’Agence française pour les investissements internationaux (AFII).

Cet article est la traduction de la réforme annoncée par le Président de la République, le 17 février 2014, lorsqu’il a déclaré à l’issue du Conseil stratégique de l’attractivité que « tout doit être fait pour accueillir rapidement et efficacement les investissements venus de l’étranger. C’est pourquoi l’Agence française des investissements internationaux et UBIFRANCE seront fusionnés, purement et simplement. Cet outil de promotion de la France regroupera donc 1 500 personnes, avec un budget de 200 millions d’euros, et avec un réseau de 65 pays où nous sommes représentés ». Si le rapprochement entre les deux agences est déjà bien amorcé, l’objectif de rendre la fusion de ces deux opérateurs effective le 1er janvier 2015 justifie le recours à l’ordonnance.

3. Des gages de sécurité et de simplicité pour l’action publique

Dans la même logique de modernisation des procédures administratives, l’article 21 propose d’habiliter le Gouvernement à aménager les modalités de recouvrement des redevances de stationnement et de post-stationnement, pour tirer toutes les conséquences de la dépénalisation et de la décentralisation du stationnement auxquelles a procédé l’article 63 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.

L’article 22 modifie l’article L.312-1-8 du code monétaire et financier. Il vise à supprimer les frais financiers appliqués au débiteur, lors de l’exécution de prélèvements bancaires au profit des comptables publics et des régisseurs de recettes pour le paiement de créances publiques non fiscales comme les produits locaux, les produits divers au bénéfice de l’État ou les amendes. Cette mesure vise à encourager le recours au prélèvement automatique pour toutes les créances publiques non fiscales. Cette disposition qui concerne les entreprises en ce qu’elles sont aussi des contribuables des collectivités locales, permettra aussi d’économiser sur les frais de gestion liés au traitement des chèques ou à l’encaissement des espèces pour la personne publique.

L’article 23 a pour objet de simplifier les modalités de recouvrement des créances liées à certaines prestations de soins que détiennent les hôpitaux à l’encontre de l’assurance maladie obligatoire. Les modifications qu’il propose s’inscrivent dans le cadre de la mise en place de la facturation individuelle et directe des établissements publics de santé, connue sous le nom de projet « FIDES », dont la généralisation implique, en amont, des adaptations importantes du système actuel de recouvrement des créances hospitalières. Il apparaît nécessaire, en effet, de réformer le cadre légal de ce système pour permettre la dématérialisation des factures, les doter de la force exécutoire, et alléger, en conséquence, les procédures de recouvrement forcé.

L’article 24 vise, ensuite, à rendre insaisissables les fonds liés au remboursement de prestations de soins des hôpitaux par les caisses de base d’assurance maladie. Il s’agit de résoudre un problème juridique et pratique. En effet, les comptables des hôpitaux peuvent aujourd’hui voir leur responsabilité engagée s’ils ne mettent pas en œuvre les procédures d’exécution forcée des créances de leurs établissements à l’encontre des caisses de sécurité sociale. Or, ces procédures peuvent aboutir au blocage des comptes bancaires des caisses, empêchant alors tout remboursement. Établir un principe d’insaisissabilité de cette catégorie de fonds permettrait de remédier à cette difficulté.

L’article 25 porte sur les conventions de mandat conclues par des personnes publiques afin de confier à un tiers le paiement de dépenses ou le recouvrement de recettes. La plupart d’entre elles sont menacées d’annulation, faute d’avoir été autorisées par la loi. Eu égard à sa grande utilité pratique pour de nombreux acteurs publics, l’article 25 du projet de loi autorise le dispositif des conventions de mandat pour l’État, ses établissements publics, leurs groupements d’intérêt public et les autorités publiques indépendantes, dotés d’un comptable public. S’agissant des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, il étend au domaine des recettes les facultés qui leur sont déjà offertes en matière de dépenses, et insère à cette fin un nouvel article L. 1611-7-1 dans le code général des collectivités territoriales. Il comporte enfin une validation législative, précisément définie, pour les conventions passées ou en cours.

L’article 26 vise à retirer au ministre chargé de l’économie son pouvoir de nomination des commissaires aux comptes dans les établissements publics de l’État. Il prévoit que ceux-ci seront désormais désignés conformément aux dispositions de l’article L. 823-1 du code de commerce, c’est-à-dire par l’assemblée générale ordinaire dans les personnes morales qui sont dotées de cette instance ou par l’organe exerçant une fonction analogue compétent en vertu des règles qui s’appliquent aux autres personnes ou entités.

L’article 33 constitue une étape supplémentaire dans la modernisation de l’action publique. Il supprime une série d’arrêtés et de décrets inutiles et dont l’élaboration était chronophage pour l’administration fiscale (l’arrêté faisant doublon avec une annexe de la directive 2011/96/UE sera supprimé ; l’arrêté récapitulant la liste des sociétés françaises dont la capitalisation boursière dépasse un milliard d’euros sera également supprimé dans la mesure où il n’est pas nécessaire pour collecter la taxe sur les transactions financières ; le décret fixant les modalités de transmission de certaines informations en matière de taxe d’enlèvement des ordures ménagères sera remplacé par une simple instruction administrative ; l’arrêté de sortie du statut de société d’intérêt collectif agricole pourra être pris par le ministre chargé de l’agriculture sans la double signature du ministre chargé de l’économie). La suppression de ces normes inutiles ou redondantes, qu’il faut régulièrement mettre à jour, permettra à l’administration fiscale de se consacrer à d’autres tâches plus importantes. L’article 33 met aussi à jour les autres références contenues dans le code général des impôts au règlement européen sur les aides de minimis.

4. Un droit de la commande publique unifié intégrant les apports des récentes directives européennes

L’article 27 a pour but d’habiliter le Gouvernement à transposer deux directives du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014, l’une dite « secteurs classiques », portant sur la passation des marchés publics (2014/24/UE), et l’autre dite « secteurs spéciaux », relative à la passation de marchés par des entités opérant dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux (2014/25/UE).

Il habilite également le Gouvernement à profiter de cette transposition pour unifier et rationaliser l’ensemble des règles relatives aux contrats de la commande publique considérés comme des marchés publics au sens du droit de l’Union européenne et pour adapter en conséquence la législation relative à la sous-traitance, à la maîtrise d’ouvrage publique et à l’occupation du domaine public. Par la même ordonnance, le Gouvernement pourra par ailleurs étendre outre-mer, avec les adaptations éventuellement nécessaires, les règles relatives aux marchés publics.

5. Des clarifications ponctuelles du droit

L’article 31 a pour objet de supprimer l’obligation, imposée aux institutions de gestion de retraite supplémentaire, de transmettre des informations à l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (APCR). Cette obligation, qui constitue un héritage du processus de création de ces institutions en 2010, a perdu aujourd’hui de son sens, puisque l’APCR n’est plus habilitée à les contrôler.

L’article 32 clarifie sur plusieurs points le code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP). Il vise en particulier à le mettre en cohérence avec la nouvelle numérotation du code minier, avec une règle de prescription figurant dans le code de commerce et avec certaines dispositions du code général des collectivités territoriales (CGCT) relatives à Saint-Pierre-et-Miquelon.

À la suite de l’adoption de la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation, l’article 34 permet de garantir l’application des règles instaurant de nouveaux droits contractuels pour les consommateurs notamment pour la vente à distance et à l’occasion de contrats conclus hors établissement commercial, mais aussi pour les achats effectués par l’intermédiaire des opérateurs de communications électroniques, les contrats conclus dans les foires et les salons, les contrats portant sur le rachat de métaux précieux, les contrats de fourniture de gaz de pétrole liquéfié ou encore à celles interdisant la facturation aux consommateurs de frais de recouvrement amiable et les protégeant contre le démarchage téléphonique non désiré ou l’activité illégale d’opérateurs intervenant dans le domaine des séjours et voyages touristiques

L’article 35 corrige une erreur matérielle de numérotation d’article dans le code monétaire et financier.

AUDITION DE M. THIERRY MANDON, SECRÉTAIRE D’ÉTAT CHARGÉ DE LA RÉFORME DE L’ÉTAT ET DE LA SIMPLIFICATION

Lors de sa séance du mercredi 9 juillet 2014, la commission spéciale procède à l’audition de M. Thierry Mandon, Secrétaire d’État chargé de la Réforme de l’État et de la simplification sur le présent projet de loi.

Mme la présidente Françoise Descamps-Crosnier. L’Assemblée nationale a été saisie du projet de loi relatif à la simplification de la vie des entreprises le 25 juin. M. Bruno Le Roux, président du groupe SRC, a demandé la constitution d’une commission spéciale. De fait, cette formule, parce qu’elle permet la représentation de toutes les commissions permanentes de l’Assemblée, paraît particulièrement adaptée à l’examen d’un projet de loi qui embrasse de très nombreux sujets : droit du travail, droit des sociétés, relations des entreprises avec l’administration fiscale, formalités administratives, commande publique, urbanisme et construction, énergie, modernisation de l’action publique...

Outre dix-huit articles habilitant le Gouvernement à procéder par ordonnance, le texte modifie huit codes – code général des collectivités territoriales, code général des impôts, code monétaire et financier, code de la consommation, code général de la propriété des personnes publiques, code de la sécurité sociale, code de la santé publique, code de l’énergie –, deux lois – sur la prévention et le règlement amiable des difficultés des entreprises et sur les droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations – et deux ordonnances – relatives à l’expérimentation d’une autorisation unique, l’une en matière d’installations classées pour la protection de l’environnement, l’autre pour les installations, ouvrages, travaux et activités soumis à autorisation au titre de l’article L. 214-3 du code de l’environnement.

Pour n’être pas nouveau, qu’il soit comme ici dans l’intérêt des entreprises ou dans celui des usagers de l’administration, l’exercice de simplification prend actuellement une ampleur particulière, dans le prolongement de l’annonce du « choc de simplification » faite le 14 mai 2013 par le président de la République. La création au début de cette année d’un Conseil de la simplification pour les entreprises, puis la désignation le 3 juin dernier de M. Thierry Mandon comme secrétaire d’État auprès du Premier ministre spécifiquement chargé de la simplification témoignent de l’investissement du Gouvernement dans ce processus.

Depuis le rapport au vitriol du Conseil d’État, paru en 1991 et intitulé De la sécurité juridique, les pouvoirs publics ont progressivement pris conscience qu’ils étaient à l’origine d’une inflation normative nuisible à la lisibilité du droit et à sa compréhension tant par les entreprises que par l’ensemble de nos concitoyens. Le Parlement a relayé cette préoccupation dans ses travaux. Le sénateur Éric Doligé a publié un rapport sur la simplification des normes applicables aux collectivités locales. Les anciens parlementaires Alain Lambert et Jean-Claude Boulard ont conduit une mission de lutte contre l’inflation normative. Monsieur le secrétaire d’État, en juillet 2013, vous avez vous-même été l’auteur, comme député, d’un rapport sur la simplification collaborative. Enfin, notre collègue Laurent Grandguillaume a conduit une mission dont le rapport final, rendu en décembre 2013, s’intitule Entreprises et entrepreneurs individuels : passer du parcours du combattant au parcours de croissance.

Cette simplification est attendue par nos concitoyens, comme chacun d’entre nous peut s’en rendre compte dans sa permanence. Chacun se rend en effet compte de ce qu’un environnement juridique plus compréhensible, plus lisible, peut apporter à notre pays et à son économie. Mais c’est aussi le gage d’une meilleure qualité de vie. Nous n’hésiterons donc pas à nous pencher sur des éléments techniques, sur des détails qui tiennent à l’administration du quotidien.

Pour ce travail d’horlogerie, le facteur temps est essentiel. Or le délai très contraint qui nous est imposé complique les travaux de la commission spéciale. L’œuvre à laquelle s’est attaqué le Gouvernement est immense, nous le savons, mais, pour qu’elle puisse se poursuivre de manière optimale, il conviendrait, monsieur le secrétaire d’État, que les conditions de l’examen parlementaire soient améliorées. Je crois que la loi y gagnera en qualité et en… simplicité.

M. Thierry Mandon, secrétaire d’État auprès du Premier ministre, chargé de la réforme de l’État et de la simplification. Une loi d’habilitation est une loi d’un type un peu particulier : le législateur y fixe au Gouvernement des objectifs pour la rédaction d’ordonnances qu’il se borne ensuite, en général, à valider par une loi de ratification. Comme parlementaire à une époque encore récente, je me suis interrogé sur les moyens d’assurer la qualité de la loi en instituant des rapports « adultes » entre le Parlement et le Gouvernement, et je pense que nous devons aller au-delà de cette procédure habituelle pour associer le Parlement, après l’habilitation, à l’élaboration des ordonnances, d’autant que, dans le cas présent, celles-ci introduiront des changements profonds sur lesquels il serait sage de vous entendre. C’est en tout cas l’esprit dans lequel j’aborde cet examen avec vous.

La présente démarche de simplification s’inscrit dans une longue lignée de travaux amorcés par notre collègue Jean-Luc Warsmann. Mais, si la même politique se poursuit, la méthode a changé, comme en atteste notre rendez-vous d’aujourd’hui, mais aussi deux autres qui l’ont précédé. Il s’agit en effet d’une méthode collaborative, qui prend pour point de départ la complexité vécue et dénoncée par les entreprises. Dix groupes de travail collaboratif ont été constitués avec celles-ci et ont identifié des « nœuds » de complexité, sources de coûts, d’insécurité juridique et de perte de temps. D’où un agenda qui, sans être impératif, s’est ensuite imposé à l’exécutif : en résulte bon nombre des mesures qui font ici l’objet d’une demande d’habilitation après avoir été élaborées au sein du Conseil de la simplification pour les entreprises, institué sur le modèle d’exemples étrangers.

Notre méthode se veut également pragmatique et modeste : plutôt que d’attaquer les montagnes par la face nord, nous préférons isoler les difficultés pour les réduire comme par des frappes chirurgicales. Le Conseil de la simplification a ainsi arrêté cinquante propositions d’action, opération qu’il renouvellera tous les six mois. De cette première série, quatorze relèvent du domaine de la loi, d’autres sont d’ordre réglementaire, d’autres encore peuvent être mises en œuvre par un simple changement des pratiques administratives.

Notre rendez-vous d’aujourd’hui est, je l’ai dit, le troisième de ce type. La loi du 1er juillet 2013 a déjà habilité le Gouvernement à adopter des mesures de nature législative pour accélérer les projets de construction. Elle a été suivie par la loi du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises. J’en rappellerai brièvement le contenu pour dresser un état des lieux.

La loi de 2013 visant à accélérer les projets de construction en s’attaquant aux deux bouts de la chaîne a donné lieu à une vague d’ordonnances, publiées le 3 octobre 2013, qui ont modifié le mode de délivrance des permis de construire, mais aussi l’instruction des recours déposés contre ces permis.

Dans le cadre d’une nouvelle « procédure intégrée pour le logement », toutes les formalités sont condensées, de telle sorte qu’elles font l’objet d’une démarche et d’une autorisation uniques. Ce dispositif prometteur s’accompagne d’un encadrement des recours : sanction des recours abusifs ; obligation pour le requérant de faire connaître dans un délai de trois à six mois les moyens à l’appui de son recours, de manière à réduire les délais de jugement par le tribunal administratif, et suppression, pour les opérations d’une certaine importance, d’un niveau de juridiction, l’appel ayant lieu directement devant le Conseil d’État. Ces règles nouvelles seront étendues le 16 juillet prochain, par une dernière ordonnance, à l’immobilier d’entreprise.

Ces mesures sont très peu connues des professionnels du secteur de la construction. Elles sont pourtant d’une importance considérable pour eux comme pour ceux d’entre vous qui êtes aussi élus locaux. Certes, cela n’affecte pas la construction de pavillons isolés mais, sur des projets plus vastes, le progrès est réel. Douze à quatorze ans étaient auparavant nécessaires pour qu’ils sortent de terre, puisque l’instruction du permis de construire pouvait prendre six ans et le contentieux à peu près autant de temps. Ce délai est désormais divisé par deux.

La loi du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises a quant à elle allégé les obligations comptables des micro-entreprises et des petites entreprises, assoupli les règles de recours à des salariés pour certaines professions du droit, simplifié les obligations déclaratives qui pèsent sur les entreprises en matière de participation des employeurs à l’effort de construction, créé un cadre juridique pour le financement participatif et pour la facturation électronique entre l’administration et ses fournisseurs.

Outre ces mesures, sont en cours dans certaines régions des expérimentations portant sur la simplification de l’encadrement des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) et des installations, ouvrages, travaux et activités (IOTA) soumis à autorisation. L’article 11 du présent projet de loi tend d’ailleurs à les prolonger autant que de besoin au-delà du délai initialement prévu de trois ans.

Au fond, ce sont deux projets en un qui vous sont soumis. Les quatorze premiers articles reprennent celles des cinquante propositions d’amélioration présentées le 14 avril dernier par le Conseil de la simplification qui réclament une modification législative. L’article premier étend aux entreprises de neuf à vingt salariés l’utilisation du titre emploi simplifié entreprises (TESE), qui, comme le chèque emploi service, a l’avantage de faciliter les déclarations de salariés et le paiement des cotisations sociales. L’article 2 harmonise la notion de « jour » dans le code du travail, afin d’éliminer les nombreux contentieux nés de l’hésitation entre jours ouvrés, jours ouvrables et jours calendaires. L’article 3 tend à développer la procédure de rescrit, sujet qui a fait l’objet d’interventions de beaucoup d’entre vous. L’article 4 supprime le régime d’autorisation préalable pour certaines professions pour lesquelles il n’a aucun sens. L’article 5 tend à réduire le nombre de commissions locales compétentes en matière d’aménagement du territoire et de services au public. Plus loin, l’article 12 simplifie les modalités de constitution des sociétés anonymes. La France est en effet le seul pays d’Europe où l’on exige au moins sept associés pour en créer une, ce qui conduit à des montages artificiels. L’article 13 vise à simplifier certaines obligations déclaratives en matière fiscale et comptable, afin de ne plus obliger les entreprises d’y déférer jusqu’à trois fois dans l’année.

Mme Sophie Errante, rapporteure. Je vous remercie, monsieur le secrétaire d’État, pour cette présentation et pour ce projet de loi qui s’inscrit dans la volonté du président de la République d’engager un véritable choc de simplification, au bénéfice des entreprises mais aussi de l’ensemble des usagers de l’administration.

Ce texte est une nouvelle étape dans une simplification dont vous aviez souligné le besoin dans votre rapport intitulé Mieux simplifier : la simplification collaborative – ce dernier qualificatif étant particulièrement pertinent – et procède directement des cinquante premières mesures de simplification proposées, en avril 2014, par le Conseil de la simplification pour les entreprises que vous avez coprésidé.

Nous voici donc face à une nouvelle marche à gravir. Elle ne sera sans doute pas la dernière, car la simplification est un exercice de long terme. Simplifier la vie des entreprises, c’est vouloir contribuer au déblocage de la France. L’intérêt de ce projet de loi est d’accélérer l’assouplissement des obligations contraignantes pour relancer les investissements et actionner les leviers de l’embauche. Autrement dit, c’est agir en faveur de la relance économique.

J’en viens à mes questions. Qu’advient-il de celles des cinquante propositions qui ne sont pas reprises dans ce projet de loi ? De nouveaux chantiers seront-ils ouverts ou sont-ils déjà en cours ?

Le rythme auquel ce chantier ambitieux va progresser importe. Pouvez-vous nous donner des précisions sur les différents délais prévus dans le texte et sur leur justification, notamment en ce qui concerne les mesures destinées à être prises par ordonnance ?

L’étude d’impact indique que des concertations avec les acteurs concernés seront engagées : certaines ont-elles déjà été entreprises ?

Disposez-vous d’évaluations chiffrées, même approximatives, des allégements de charges susceptibles de résulter du projet de loi, tant pour les entreprises que pour les usagers de l’administration ?

L’article 4 autorise le Gouvernement à « supprimer ou simplifier certains régimes d’autorisation préalable et de déclaration pesant sur les entreprises » et à « remplacer certains régimes d’autorisation préalable par des régimes déclaratifs ». Quels domaines et quels textes seront concernés ?

Certaines simplifications – je pense à celles qui aboutiraient à mettre en place des alternatives à l’enquête publique ou à imposer une procédure d’autorisation unique en matière d’urbanisme – ne risquent-elles pas de s’opérer au détriment de la sécurité juridique et opérationnelle des projets ?

Une fusion d’Ubifrance et de l’Agence française pour les investissements internationaux (AFII) est annoncée à l’article 29. Quels en sont les objectifs et quelles en seront les conséquences pour les entreprises nationales ? Selon quelles modalités les agences régionales seront-elles intégrées dans la future agence nationale unique ?

L’action que vous engagez est attendue par beaucoup d’entreprises, notamment par les responsables de PME et de TPE que nous rencontrons régulièrement dans nos circonscriptions. Comment comptez-vous associer les parlementaires à l’élaboration de ces mesures de simplification ?

Mme la présidente Françoise Descamps-Crosnier. Oui, la méthode doit être pleinement collaborative.

M. le secrétaire d’État. En effet, madame la rapporteure, toutes les propositions figurant dans mon rapport n’ont pas été reprises dans ce texte : l’agenda est établi au sein des groupes collaboratifs, qui hiérarchisent ces mesures selon leur degré d’urgence. Par ailleurs, le Conseil de la simplification s’est donné pour objectif d’avancer tous les six mois cinquante propositions à mettre en œuvre dans le même délai, leur application faisant ensuite l’objet d’une évaluation indépendante. Ainsi la « fabrique à simplifier » est-elle conduite à s’autolimiter, pour éviter les annonces non suivies d’effet.

Quant à la concertation, elle est déjà engagée sur le titre emploi simplifié entreprises, par exemple. Elle atteindra son plein régime au second semestre et s’étendra, au-delà des seules parties prenantes, aux parlementaires et à certaines personnalités qualifiées.

L’article 4 concerne trois à quatre cents régimes d’autorisation ou de déclaration préalable, dont le bien-fondé est très variable : ainsi l’exercice en mer de la profession de photographe nécessite une autorisation préalable ! Dans ce cas, comme probablement dans bien d’autres, une simple déclaration paraît suffisante. Il faudra donc supprimer les autorisations « surréalistes », en remplacer d’autres par de simples déclarations, mais aussi, le cas échéant, conserver celles qui apparaîtraient justifiées.

La fusion des deux agences Ubifrance et AFII est évoquée de longue date. L’une organise à l’étranger la promotion des produits français, l’autre est chargée d’attirer sur notre territoire les investisseurs internationaux. Dans d’autres pays, ces fonctions sont confiées à une seule et même entité, d’où la disposition proposée. En revanche, il ne revient pas à l’État de réformer les comités régionaux. Ce pourrait toutefois être de bonne politique : idéalement, il faudrait des plateformes qui regroupent, fédèrent ou coordonnent la présence française à l’étranger pour éviter des situations comme celle que j’ai observée récemment à Shanghai. Là-bas, l’AFII, Ubifrance, la chambre de commerce et d’industrie d’Île-de-France et la région Île-de-France ont ouvert autant de bureaux séparés ! Il est alors difficile, pour qui s’intéresse à la France, de savoir à quelle porte frapper.

Il me semble que des améliorations peuvent être apportées sur au moins deux points à la participation des parlementaires à l’œuvre que nous avons entreprise, étant rappelé que le Conseil de la simplification est coprésidé par l’un des vôtres – aujourd’hui M. Laurent Guillaume. Sans aller jusqu’à une coproduction des ordonnances, je pense en premier lieu que les assemblées doivent être plus étroitement associées à leur élaboration. En matière de logement et d’urbanisme par exemple, cela faciliterait certainement la conciliation entre la simplification et l’accélération des procédures, d’une part, et la prise en compte des intérêts des usagers ou de la protection de l’environnement, d’autre part. Mais, en second lieu, les parlementaires recueillent sur le terrain de nombreuses informations qui les mettent à même d’irriguer en amont le travail du Conseil de la simplification en lui fournissant des pistes de réflexion. Il n’y a aucune raison que le travail collaboratif soit réservé aux entreprises.

Mme Annick Lepetit. Je vous sais gré d’avoir rappelé la loi par laquelle nous avons habilité le Gouvernement, il y a un an, à prendre des ordonnances visant à accélérer la réalisation de logements. Cependant, c’est à peine si ces ordonnances ont été évoquées quand un débat s’est engagé, dans la presse notamment, sur les derniers chiffres de la construction et il ne semble pas que les difficultés dont les acteurs du secteur m’avaient entretenue en tant que rapporteure du projet de loi d’habilitation aient disparu, en particulier celles qui tiennent à la multiplication et à la longueur des recours. Certes, la simplification des procédures administratives ne peut tout régler, mais il importe de la faire jouer pleinement une fois décidée. Il conviendrait par conséquent que les parlementaires, mais aussi les préfets s’attachent à faire connaître les mesures prises.

Comme rapporteure du projet de loi d’habilitation, il m’appartient d’évaluer son application et de chercher à comprendre pourquoi ces outils sont si peu utilisés. Mais, lorsque vous proposez par le présent projet d’élargir le champ du travail de simplification, cela signifie-t-il que, pour vous, nous ne serions pas allés suffisamment loin en 2013 pour que professionnels, acteurs du logement et élus locaux se saisissent de ces nouveaux instruments ? N’y aurait-il pas un problème concret de diffusion de l’information ou même tout simplement d’application, certains rouages de l’État ne fonctionnant pas de manière optimale ? Chacun doit, me semble-t-il, faire son examen de conscience et s’engager à son échelle dans le mouvement de simplification, derrière le Parlement et le Gouvernement.

Les parlementaires sont toujours réticents à accorder une habilitation dont ils ont le sentiment qu’elle les dépossède de leurs prérogatives, mais l’argument auquel ils s’étaient rangés en 2013, à savoir que la procédure des ordonnances permettait d’aller vite, nous incite à demander à notre tour au Gouvernement de faire appliquer plus rapidement les dispositions qui en sont issues.

M. Jean-Pierre Le Roch. Je voudrais évoquer deux expérimentations en cours. La première, engagée depuis un peu plus de deux mois dans sept régions, consiste à soumettre à une autorisation unique la réalisation de certaines ICPE : les parcs éoliens et les installations de méthanisation, considérées comme prioritaires par les ministères de l’agriculture et de l’écologie. La seconde concerne le certificat de projet, délivré par le préfet de département dans un délai de deux mois : cette procédure permet au chef d’entreprise désireux de développer un projet d’interroger l’administration sur les règles qui seront applicables à ce projet et sur le délai dans lequel sera instruite chacune des autorisations nécessaires ; comme l’administration est liée par la réponse qu’elle donne, le porteur de projet jouit d’une vraie sécurité. Savez-vous déjà comment les chefs d’entreprise perçoivent ces deux expérimentations ? Envisagez-vous éventuellement de les étendre ?

Mme Sophie Rohfritsch. Nous nous réjouissons tous de voir que la simplification avance – enfin, avons-nous envie d’ajouter – même s’il est peut-être excessif de mobiliser autant de ressources humaines pour une cause aussi élémentaire. Mais avez-vous fait en sorte que les services de l’État se convertissent effectivement à cette simplification ? Avez-vous par ailleurs évalué le « retour sur investissement » de tous les contrôles sociaux, fiscaux et autres pour éventuellement en supprimer ?

Pouvons-nous espérer que la question des seuils sociaux sera abordée dans le prochain train de cinquante mesures ? Là est en effet le principal frein à l’embauche. Vous avez annoncé la création d’une autorité administrative indépendante composée de représentants d’entreprises et chargée d’une contre-expertise sur l’impact des nouveaux textes de loi et décrets, en vue de simplifier la vie économique. Ses attributions lui permettront-elles de nous taper sur les doigts au besoin et de nous inciter à être plus efficaces ?

Mme Michèle Bonneton. Dans nos territoires, nous entendons constamment une demande de simplification, venant des élus locaux comme des entreprises et de nos concitoyens. Il y a assurément un énorme travail à faire. Je m’interroge néanmoins sur le recours aux ordonnances. Certes, il permet d’aller vite, mais ne laisse guère de place au Parlement.

Je souscris pleinement aux améliorations proposées dans le domaine du logement ou dans celui des énergies renouvelables. Mais je me demande, lorsque je lis l’article 3 qui confie une nouvelle mission de conseil à l’administration, si elle disposera de moyens supplémentaires pour la remplir.

À l’article 5, quelles sont exactement les « commissions locales compétentes en matière d’aménagement du territoire et de services au public » dont la fusion est programmée ? Pourrions-nous connaître la nature des dossiers sur lesquels des expérimentations sont prévues à l’article 11 ? La simplification des « obligations déclaratives en matière fiscale des personnes morales » mentionnée à l’article 13 ne va-t-elle pas compliquer les contrôles, qui demeurent nécessaires ? La même question se pose d’ailleurs à propos des articles 18 et 19, qui assouplissent « l’obligation de conserver, sous leur forme originale, des documents sous forme papier » et abolissent celle « de faire apparaître sur tout acte administratif la signature de son auteur ».

Enfin, même si le projet de loi ne touche pas au sujet, je voudrais vous interroger sur les demandes constantes de l’Union européenne en faveur d’une simplification des procédures de marché public : dans quelle mesure des contrôles renforcés pourraient-ils ensuite être mis en place ?

Mme Annick Le Loch. Ma question est technique et précise puisqu’elle porte sur le tri et le recyclage des emballages. J’ai été récemment interpellée, en particulier par la filière agro-alimentaire, sur la mise en place du logo « Triman » dont l’apposition a été rendue obligatoire par l’article 19 de la loi d’habilitation du 2 janvier 2014. Le décret en Conseil d’État prévu pour l’application de cette disposition n’est pas encore publié, mais tout laisse présager des difficultés. Or, dans les cinquante premières mesures de simplification pour les entreprises que vous avez vous-même présentées le 14 avril dernier, la vingt et unième était d’« établir des obligations de signalétique de tri moins contraignantes ». Quelles sont dès lors vos intentions à l’égard de ce logo ?

M. le secrétaire d’État. Vous avez raison, madame Lepetit, les mesures relatives à la construction sont méconnues. J’ai moi-même constaté la semaine dernière que même les promoteurs de centres commerciaux n’étaient pas au fait de cette petite révolution qu’est la division par deux des délais pour la réalisation des très grands projets. Une réunion d’information très large sera donc organisée en septembre 2014 par le Premier ministre, à destination des professionnels. Les rapporteurs des textes concernés pourront naturellement y être associés.

Les allégements prévus à l’article 7 concernent l’obligation de doter les logements de parkings, qui sera aménagée pour les ensembles construits à proximité de parcs de stationnement ou de gares, ainsi que certaines enquêtes publiques, qui pourront être conduites aussi sous forme dématérialisée.

Monsieur Le Roch, je me félicite avec vous que le certificat de projet soit déjà en place. En Bretagne, cette expérimentation connaît un véritable succès et son champ gagnerait sans doute à être élargi. J’insiste sur la solidité légale des permis accordés dans ce cadre. Plutôt que trois ans comme prévu, douze à dix-huit mois devraient être suffisants pour établir au moins un premier bilan, de sorte que la loi d’habilitation de 2015 pourrait généraliser les expériences réussies.

Madame Rohfritsch, je conviens volontiers qu’il faille faire le départ entre l’allégement des procédures et le changement de culture administrative, moins rapide et moins aisé à obtenir mais évidemment nécessaire. Nous passons d’un État très orienté vers le contrôle a priori à un État centré sur le conseil a priori – ce qui implique toutefois de renforcer ensuite les sanctions contre ceux qui frauderaient.

Nous ferons évaluer ex post l’impact micro- et macro-économique des mesures prises, en confiant cette mission, dans le souci d’une évaluation indépendante, aux instituts d’évaluation des politiques publiques de l’École d’économie et de l’École de Sciences politiques de Paris, mais aussi aux universités de Toulouse et de Montpellier. Il n’est pas mauvais de travailler ainsi avec une épée dans les reins mais également de pouvoir faire état des gains que la simplification fera réaliser à notre économie.

La création d’une autorité indépendante des entreprises a constitué en avril la première proposition du Conseil de la simplification. J’attends sa mise en œuvre dès le 1er janvier 2015. Tous les projets de loi feront ainsi l’objet d’une contre-expertise quant aux effets qu’ils peuvent produire sur les entreprises. Dans la ligne des travaux de M. Régis Juanico et de Mme Laure de la Raudière sur la simplification, je pense au demeurant que vous pourriez étendre ce dispositif aux propositions de loi et aux amendements d’origine parlementaire.

L’instruction par cette nouvelle autorité indépendante ne doit prendre que vingt et un jours, ce qui permettra de ne pas ralentir trop le processus législatif. Au besoin, ce délai pourra même être ramené à sept jours si l’urgence est déclarée.

Non, Madame Rohfritsch, le sujet des seuils sociaux ne fera partie du deuxième train de cinquante mesures, car il sera mieux traité par les partenaires sociaux.

Mme Sophie Rohfritsch. Dans ces conditions, il ne fera pas non plus partie du troisième train de mesures…

M. le secrétaire d’État. Je suis plus optimiste que vous. La question des seuils sociaux est trop souvent abordée à travers celle de la représentation du personnel alors qu’elle réside d’abord dans leur nombre – vingt et un ! –, d’où découle un flot d’obligations de toute nature. C’est par là qu’il faut attaquer le problème et je suis convaincu que les partenaires sociaux y sont prêts.

Madame Bonneton, la demande de simplification émane aussi, en effet, des citoyens. Nous lancerons donc demain un plan triannuel de simplification massive pour leur faciliter les démarches de la vie quotidienne, en particulier grâce à un usage novateur du numérique.

Nous n’avons pas opté pour la procédure des ordonnances parce qu’elle permettait d’aller vite, mais parce qu’elle permet de faire mieux. La plupart des sujets traités se trouvent à l’interface entre la loi et le règlement. La loi est par nature trop générale pour appréhender les mesures nécessaires dans leur détail d’application concrète. Le Gouvernement préfère donc une logique de coproduction, que permettent les ordonnances dans la mesure où la procédure se situe à la jonction du législatif et de l’exécutif.

Je voudrais souligner que les rescrits attendus de l’administration ne la placent pas seulement dans un rôle de conseil. Ils l’engagent pleinement, notamment en droit de l’urbanisme.

Les commissions dont la fusion est évoquée à l’article 5 sont la commission départementale d’organisation et de modernisation des services publics et la commission départementale de présence postale territoriale. Je crois que la portée de cet article n’est pas immense.

L’article 13 concerne la déclaration DAS 2, soit l’obligation faite aux entreprises de déclarer tous les honoraires supérieurs à 600 euros qu’elles ont versés. Pour une PME, cela peut déjà représenter une masse non négligeable de documents papier, mais pour de grosses entreprises, on en arrive à des cartons entiers ! Nous avons voulu connaître ce qu’il advenait de ces dossiers qui constituent, aux dires des services de Bercy, l’outil de base du contrôle fiscal. Figurez-vous qu’ils sont tous dirigés vers Nevers, où on consacre six à neuf mois à les scanner, à les dématérialiser, avant de les rediriger vers les centres des impôts compétents pour d’éventuels croisements avec d’autres fichiers… Aucun chiffre n’est disponible sur les contrôles effectués sur cette base. À tout le moins, le plafond de déclaration devrait être plus élevé, mais je crois même que les données ainsi collectées sont disponibles par d’autres moyens.

Sur le sujet, l’administration fiscale s’est battue une nuit entière au motif qu’elle veut pouvoir, à juste titre, repérer les comportements déloyaux. En définitive, la conclusion a été que le meilleur instrument serait la déclaration fiscale unique. Les « contenants » changeront, non le contenu de l’information. Mais la qualité des relations entre l’administration et les entreprises s’en trouvera grandement améliorée.

Madame Le Loch, je soutiens la signalétique « Triman ». Cet étiquetage devrait renseigner les usagers sur les possibilités de recyclage afin de leur simplifier le tri. Mais, pour certains produits, il paraît difficile à mettre en œuvre sur l’objet lui-même, notamment lorsqu’il est importé. Nous nous orientons donc vers une apposition du logo sur l’emballage.

M. Marc Goua. Vous le savez, monsieur le secrétaire d’État, l’attente des entreprises est si forte que nous n’avons pas le droit de la décevoir. Des échanges que j’ai pu avoir avec leurs responsables, j’ai retiré la conviction qu’une bonne part de nos problèmes vient d’un manque de confiance des milieux économiques.

J’apprécie particulièrement votre démarche et son caractère modeste et pragmatique n’est pas pour me déplaire, mais ne manque t-il pas quelques mesures emblématiques pour la crédibiliser ? Mes interlocuteurs insistent beaucoup sur la question des seuils sociaux : n’y a-t-il pas quelque chose à faire sur le sujet ? Le redémarrage de la croissance appelle plus que des mesures de simplification ou en faveur de l’investissement : un choc susceptible de redonner confiance aux acteurs économiques.

M. Jean-Charles Taugourdeau. Je ne doute pas de votre volonté sincère de simplifier mais, à l’instar de M. Goua, je plaide pour un véritable choc en la matière. Il est peut-être temps de rompre avec les habitudes pour faire d’abord et discuter ensuite !

Je m’interroge sur la gestion du calendrier parlementaire. En raison d’un examen trop rapide, certains textes reviennent devant nous pour être modifiés dans des délais étonnamment brefs. Dernier exemple en date : nous avons débattu cette nuit d’amendements tendant à corriger certains effets de la loi ALUR qui pourtant commence tout juste d’être appliquée. Si vous passez des nuits à simplifier, nous passons parfois les nôtres à compliquer !

Votre projet semble faciliter davantage la vie de l’administration que celle des entreprises. Cela étant, il y a sans doute là des simplifications nécessaires qui, par ricochet, finiront par profiter aux entreprises.

Vous vous étonnez de la méconnaissance des mesures permettant de diviser par deux les délais pour les grands projets immobiliers. La division par quatre des délais pour les petits projets aurait certainement eu plus de succès et, par exemple, depuis que le Président de la République l’a annoncé, j’attends que soit appliquée la règle selon laquelle le silence de l’administration vaut acceptation.

Quant à l’association des parlementaires à votre travail, je vais peut-être choquer mes collègues, mais est-elle bien nécessaire ? La proposition de loi de simplification de Jean-Luc Warsmann a suscité 756 amendements et il en est ressorti des articles plus compliqués qu’ils ne l’étaient dans le texte initial. Vous trouverez toujours un parlementaire pour entrer dans le détail et contrarier la simplification.

Mais, de même, il n’est pas toujours aisé de comprendre ce que le présent projet de loi est censé simplifier – l’article 8 en est l’illustration.

Les lois ne sont toutefois pas la seule source de complexité : les décrets aussi y contribuent. En outre, ils ne sont pas toujours conformes à l’esprit de la loi et l’idée que l’écriture des ordonnances puisse être confiée à ceux-là mêmes qui les rédigent m’inquiète.

L’urgence n’est pas au chiffrage de vos mesures, mais au redémarrage de l’économie de production. Il s’agit de redonner très rapidement l’envie d’entreprendre à ceux qui sont prêts à mettre un euro de leur poche dans un projet pour essayer d’en gagner deux ; les emplois suivront.

M. Jacques Krabal. Simplifier la vie quotidienne des Français et le travail de l’administration est une nécessité, mais nous devons nous consacrer avant tout à la simplification au bénéfice des entreprises, dans la ligne du pacte national pour la croissance, la compétitivité et l’emploi.

L’État doit jouer un rôle de conseil et de sanction effective sur le terrain. Quant au Parlement, je rejoins M. Taugourdeau. Le cas de la loi ALUR est édifiant : comment un tel pavé pourrait-il être un modèle de simplification ? Il faut éradiquer cette boulimie législative qui atteint les gouvernements, quels qu’ils soient.

Soyons progressistes et modernes, mais prenons garde aux fausses bonnes idées : la dématérialisation n’est pas nécessairement synonyme d’économies et de vertu écologique.

Je le dis sans esprit polémique, la réforme territoriale dans laquelle s’est engagé courageusement le Gouvernement répond au besoin de simplification de la « France entravée, coincée, tétanisée » que décrit le Premier ministre. Au-delà des cartes qui font débat, on ne peut applaudir à la simplification dans cette commission et s’opposer ailleurs à la réforme territoriale. Il faut définitivement rompre avec la France de 1789, dans laquelle chacun pousse son petit dossier.

Le Premier ministre a proposé de « geler » les seuils sociaux pendant quelques années. Ne pourrait-on à tout le moins expérimenter cela dans certains territoires ou pour certaines catégories d’entreprises ?

Un responsable ministériel a récemment mis en garde contre la surenchère par rapport aux mesures décidées à Bruxelles, à l’origine de distorsions de concurrence avec nos partenaires européens. Quand allons-nous débattre de cette question et cesser d’ajouter des normes aux normes ?

Vous ne voulez pas attaquer la montagne par la face nord, dites-vous. Pour ma part, je considère que l’important est d’arriver au sommet et j’espère que nous y réussirons.

M. Bernard Gérard. Je tiens à vous alerter sur la situation des notaires, une profession aujourd’hui menacée et fragilisée alors qu’elle est au cœur du quotidien des Français.

Vous envisagez d’étendre le salariat dans les professions réglementées en revenant sur la règle du « un pour un », qui limite le nombre d’embauches de notaires salariés dans les études. De fait, plus de 1 000 notaires diplômés se trouvent sans travail aujourd’hui. C’est un drame.

Je note avec intérêt votre volonté de simplifier les procédures dans le secteur de la construction, mais vous ne faites rien pour simplifier la rédaction des actes notariés, qui s’étendent sur plus de 70 pages pour la simple vente d’un studio ! Alors que vous accélérez les procédures par ailleurs, vous compliquez la tâche des notaires en leur imposant des exigences invraisemblables, comme la recherche quasi archéologique de cahiers des charges. Tout ce temps pris pour l’établissement des actes peut avoir pour effet de retarder un divorce, une succession ou une mutation, ou d’obliger à contracter un prêt relais.

M. Laurent Grandguillaume. Afin d’accélérer la création de richesses, il est essentiel de simplifier l’écosystème entrepreneurial, parasité par beaucoup d’éléments perturbateurs. Si la régulation est nécessaire, elle n’est pas toujours suffisante. Il faut défendre l’initiative individuelle face à l’esprit de la rente. Le projet de loi y contribue.

Au-delà de ce texte, deux questions méritent d’être posées. La première a trait, au travers du titre emploi simplifié entreprise ou du portage salarial, à l’évolution des formes du travail. Ce sujet est toujours abordé au fil de l’eau sans que jamais nous nous interrogions sur les mutations à l’œuvre dans notre pays. La solution se résume pour certains à alléger le code du travail, mais rien ne dit qu’il en résultera des créations d’emplois.

Deuxième sujet, sur lequel un groupe de travail a été créé au ministère de la justice : le statut juridique de l’entreprise individuelle. La réflexion doit être guidée par deux objectifs : la protection du patrimoine de l’entrepreneur et la distinction entre ses revenus personnels et ses bénéfices. Notre pays est en effet l’un des seuls dans lesquels les bénéfices de l’entrepreneur sont en totalité soumis à l’impôt sur le revenu, ce qui n’est pas très logique du point de vue économique. Nous devons mettre en place une fiscalité incitative, en sachant qu’elle aura un coût.

Je suis persuadé que nous pouvons dépasser les clivages habituels pour nous retrouver sur des mesures de bon sens qui permettront aux entreprises de mener à bien leur projet, à commencer par les TPE et les PME – mais n’oublions pas les entreprises de taille intermédiaire, qui ne sont pas délocalisables et qui sont les plus créatrices d’emplois.

Mme Laure de La Raudière. Monsieur le secrétaire d’État, votre passé témoigne de votre volonté de simplifier la vie des entreprises et nous ne la mettons pas en cause. En revanche, le Gouvernement et la majorité doivent balayer devant leur porte : depuis deux ans, nous subissons une logorrhée législative inédite. Loi ALUR, loi « Florange », loi relative à la consommation, proposition de loi de Mme Abeille sur l’exposition aux ondes électromagnétiques, réforme des retraites avec la création du compte pénibilité, projet de loi d’avenir pour l’agriculture, très bavarde : que de textes qui sont autant de sources de complications pour les entreprises !

C’est une des raisons pour lesquelles je récuse le recours aux ordonnances. La seule manière de changer la culture législative en France, c’est de faire travailler les assemblées à la simplification. Si vous procédez par ordonnances, vous irez certes un peu plus vite, mais, pendant ce temps, le Parlement continuera de complexifier. 

Recourir au travail en séance pour simplifier est un moyen, non pas de perdre du temps – les ordonnances demandent six à dix-huit mois, soit autant qu’en exige l’adoption définitive d’un texte de loi –, mais de contribuer au changement de culture qu’appelle le sujet. Je regrette que cette méthode n’ait pas été retenue par le Gouvernement, car je suis convaincue que les textes examinés en séance viendront de nouveau complexifier ce que nous aurons essayé de simplifier.

M. Alain Fauré. Je propose d’ajouter un nouvel article interdisant de présenter un nouveau texte législatif avant que le précédent ait été repris et adapté aux exigences du moment. L’effort de simplification peut commencer par l’application de cette règle, qui fera gagner du temps et qui marquera notre respect pour le travail de nos prédécesseurs comme pour ceux qui subissent l’avalanche de textes. Afin de limiter l’inflation législative, il ne serait pas inutile non plus de cesser d’accoler le nom de ministres ou de députés à des textes.

Mais cette frénésie ne date pas de ces deux dernières années. Nous avons connu par le passé des spécialistes de la « projection » intensive de textes, au gré de l’actualité et des humeurs, qui ont aggravé la complexité dans tous les domaines. Pour les entreprises, l’OCDE en a estimé le coût à 60 milliards d’euros. Nous devons impérativement nous montrer responsables et raisonnables. Je vous remercie d’incarner cet effort aujourd’hui et de ne rien lâcher… Vaste projet, vaste programme !

M. le secrétaire d’État. MM. Goua et Taugourdeau ont souligné, à juste titre, la nécessité de « totems » pour représenter certaines politiques, l’utilité d’actes symboliques s’ajoutant aux mesures concrètes. Ils ont raison aussi de considérer qu’une avancée sur la question des seuils sociaux pourrait s’inscrire dans cette perspective – à condition de procéder comme j’ai dit. Je suis persuadé en effet qu’un progrès sur le sujet est possible, dans l’intérêt de l’économie et sans enlever aucun droit à personne. Sur ce chantier, j’ai l’intention de m’associer à la réflexion conduite par le ministère du travail.

Deuxième totem, et qui existe déjà : la garantie « zéro charge supplémentaire » pour les entreprises, inspirée du droit britannique. À compter du 1er janvier 2015, les charges résultant pour les entreprises d’une nouvelle législation devront être compensées par une réduction de normes d’un coût équivalent, évalué par l’autorité indépendante que j’ai mentionnée. Autrement dit, quelles que soient les évolutions législatives, le coût des charges administratives pour les entreprises devra être neutre. C’est faisable, les exemples européens le montrent. Nous disposons des outils et des méthodes : aux parlementaires de s’en saisir pour leur donner pleine puissance et d’acquérir le réflexe de brandir ce carton jaune à chaque charge nouvelle créée.

Quant à l’application du principe selon lequel le silence de l’administration vaut accord, le dossier doit aboutir dans le courant du mois de septembre. Il s’agit d’un travail de titan. Nous avons, dans un premier temps, recensé ministère par ministère toutes les procédures susceptibles de relever de cette règle. Ensuite, nous avons dû en écarter certaines afin de ne pas contrevenir à la Constitution ou à des engagements internationaux. Enfin, d’autres, assez nombreuses, ont été exclues à la demande de l’administration qui a fait valoir que son efficacité en dépendait – j’examinerai personnellement la liste de ces « exclusions en opportunité » pour m’assurer de leur bien-fondé. Finalement, ce sont entre 50 % et 60 % des demandes adressées à l’administration auxquelles la nouvelle règle s’appliquera. Dans le cas du ministère de l’éducation nationale, sur les 154 procédures recensées, cinq sont exclues pour des motifs juridiques, 27 pour des motifs d’opportunité ; ce sont donc 122 procédures, soit 79,2 %, qui seront soumises à la nouvelle règle. Le travail est maintenant très avancé. Vous aurez compris qu’il est d’une grande minutie, mais nous avons appris des expériences étrangères que la simplification est souvent un travail de fourmi. Je vous remets dès à présent, madame la présidente, madame la rapporteure, le tableau récapitulant les procédures et les exclusions pour chaque ministère.

Je salue le travail de M. Grandguillaume sur la simplification des régimes de l’auto-entrepreneur et de l’entrepreneuriat individuel. C’est une chance qu’il puisse être le relais du Conseil de la simplification auprès du Parlement.

Je veux également faire la promotion du travail entrepris par Mme de La Raudière et par M. Juanico sur la simplification législative, puisque vous avez été nombreux à souligner la mauvaise qualité de la loi – certains légiférant encore plus mal que d’autres, semble-t-il pour Mme de La Raudière. Je ne doute pas que leur rapport comportera des propositions intelligentes, qui auront malgré tout besoin de soutien. Or j’ai obtenu dans le décret d’attribution de mon secrétariat d’État de pouvoir porter des projets de réforme de la fabrique de la loi. Cette compétence de garant de la qualité de la production de normes par l’État est essentielle. Si certaines des mesures en ce sens agréent les parlementaires, assez nombreux aujourd’hui à déplorer le laisser-aller législatif, et si elles requièrent une intervention législative, nous aurons l’occasion d’y travailler ensemble. Vous avez raison, il est bien beau de s’attaquer au stock, mais si le flux ne tarit pas, le combat est perdu d’avance !

Mme la présidente Françoise Descamps-Crosnier. La simplification est avant tout affaire de culture et de changements de comportement, auxquels nous devons tous travailler. Je vous remercie, monsieur le secrétaire d’État.

DISCUSSION GÉNÉRALE

Au cours de sa réunion du mercredi 16 juillet 2014, la Commission examine, sur le rapport de Mme Sophie Errante, le présent projet de loi.

Mme Françoise Descamps-Crosnier, présidente de la commission spéciale. Je salue la présence de M. le secrétaire d’État qui, après son audition la semaine dernière, témoigne à nouveau de la considération dont le Gouvernement entoure le travail parlementaire.

Ce travail a été marqué par une certaine intensité puisque, depuis notre dernière réunion, Mme la rapporteure a conduit plus de seize heures d’auditions. Je tiens à remercier les membres de la commission qui ont assisté à plusieurs d’entre elles la semaine dernière, démontrant ainsi l’intérêt des parlementaires pour une entreprise de simplification qui suscite de nombreuses idées.

J’ai retenu de votre audition, monsieur le secrétaire d’État, que vous entendiez adopter une méthode collaborative avec les parlementaires pour la rédaction des futures ordonnances. Nous ne pouvons que nous réjouir de cette co-élaboration à venir au sein de la « fabrique à simplifier », pour reprendre votre expression.

La méthode employée pour la simplification, de la part de l’exécutif comme du législatif, traduit une évolution de l’état d’esprit qui préside d’ordinaire au travail parlementaire. Au-delà de notre mission constitutionnelle de législateurs, il est indispensable d’aller vers un « mieux légiférer » que plusieurs membres de la commission ont appelé de leurs vœux la semaine dernière.

La commission spéciale réunissant des membres issus de commissions permanentes dont les habitudes de travail peuvent varier, j’entends que nos échanges se déroulent sans contrainte excessive : le temps de parole ne sera donc pas limité, mais je demande à chacun d’entre vous de tenir un propos aussi concis et direct que possible.

Mme Sophie Errante, rapporteure. Simplifier dans l’intérêt des entreprises, c’est bien évidemment faciliter leur vie, mais également celle de leurs salariés et celle de l’ensemble des administrations publiques, d’État aussi bien que locales.

L’OCDE a évalué à près de 60 milliards d’euros le coût de la complexité administrative pour les entreprises. C’est autant de gaspillé au détriment de l’investissement et de l’emploi, un manque à gagner non négligeable à l’heure du pacte de responsabilité. C’est pourquoi il est urgent d’accélérer la simplification.

La France doit changer de postulat, elle doit dépoussiérer son fonctionnement quelque peu archaïque pour le moderniser à grande vitesse, dans le respect de l’intérêt général évidemment. Je ne dirai pas que rien n’a changé, ni que rien n’a été fait depuis de nombreuses années, mais, quoi qu’il en soit, nous avons l’obligation d’accélérer cette simplification tant attendue.

Nous avons tant déployé le paratonnerre de la surprotection qu’aujourd’hui nous croulons sous les démarches multiples et variées. Le besoin de sécurité est une évidence, il n’est pas négociable. Mais il s’avère que l’empilement de contraintes peut produire l’effet inverse et accroître l’insécurité : certaines obligations ne sont pas remplies faute de temps ou de moyens, quand elles ne sont pas contradictoires. D’où la nécessité de rechercher un mode d’administration plus facilement compréhensible et plus opérant.

Il paraît dès lors capital d’agir de façon conjointe. C’est déjà le cas avec la mission d’information sur la simplification législative conduite par nos collègues Laure de La Raudière et Régis Juanico. Cette mission, dont la raison d’être est la simplification d’un système juridique trop complexe et instable, et donc pesant pour nos concitoyens, devrait rendre ses conclusions à l’automne.

De votre côté, monsieur le secrétaire d’État, vous avez l’immense responsabilité de réformer notre État et d’en assurer la simplification. Vous pourrez compter sur bon nombre de parlementaires, au-delà des clivages politiques, pour faciliter votre action et rendre la puissance publique plus efficiente.

Du côté des entreprises, la cheville ouvrière est le Conseil de la simplification institué le 8 janvier 2014. Composé d’élus, d’experts et de personnalités indépendantes issues des entreprises et des administrations, il est chargé « de proposer au Gouvernement les orientations stratégiques de la politique de simplification à l’égard des entreprises ». Pour construire les mesures de simplification avec les entrepreneurs, un site participatif a été créé : faire-simple.gouv.fr. On peut en quelques clics y déposer des propositions destinées à enrichir les programmes engagés par le Gouvernement ou en soutenir d’autres. Parallèlement, des groupes de travail ont été constitués pour expertiser les propositions formulées sur le site Internet ainsi que les recommandations faites par les entreprises.

À l’issue de trois mois de travail dans le cadre d’ateliers collaboratifs, le Conseil de la simplification pour les entreprises a publié, le 14 avril dernier, une première série de cinquante propositions, validées par le Président de la République. Quatorze d’entre elles figurent dans le texte qui nous est soumis aujourd’hui.

Ce projet de loi doit être considéré comme une étape. En effet, des textes de simplification ont déjà été adoptés sous forme de trois lois d’habilitation : celle du 1er juillet 2013, pour accélérer les projets de construction ; celle du 12 novembre 2013, pour simplifier les relations entre l’administration et les citoyens, et celle du 2 janvier 2014, pour simplifier et sécuriser la vie des entreprises. Et d’autres propositions du Conseil de la simplification ainsi que d’autres textes suivront.

Le projet de loi étudié aujourd’hui est donc une nouvelle étape du choc de simplification. Il comporte 37 articles, répartis dans huit chapitres, dix-huit d’entre eux habilitant le Gouvernement à prendre des mesures législatives par ordonnance. Il comporte principalement des mesures destinées à simplifier et sécuriser la vie et les projets des entreprises. Il rassemble également d’autres mesures plus composites, de modernisation de l’action publique, de simplification ou de clarification du droit.

Ce texte répond aux attentes de nombreux acteurs économiques, j’ai pu le mesurer lors des diverses auditions que j’ai menées. À cet égard, la procédure accélérée engagée par le Gouvernement me paraît justifiée : compte tenu des délais imposés par la navette parlementaire, seule cette procédure peut permettre d’envisager l’entrée en vigueur de certaines mesures dès le 1er janvier 2015.

Le recours aux ordonnances paraît dans bien des cas indispensable. Tout d’abord parce que, pour traiter efficacement certains problèmes, il faut embrasser plusieurs matières. C’est par exemple le cas à l’article 8 afin d’instituer une décision unique pour tout projet de production d’énergie renouvelable en mer. Ensuite, parce que certaines simplifications appellent des modifications de nature à la fois réglementaire et législative : ainsi en matière de droit du travail pour harmoniser la notion de jour. Enfin, parce que certains objectifs de simplification sont très larges : ainsi, l’article 4 relatif à la simplification des régimes d’autorisation ou de déclaration préalables suppose un recensement de toutes les procédures concernées par l’habilitation.

Toutefois, l’habilitation à prendre des ordonnances ne doit être donnée que si elle est justifiée. C’est la raison pour laquelle je proposerai un amendement à l’article 20, relatif à certaines informations données par la Mutualité sociale agricole, pour remplacer l’habilitation par une disposition législative.

Je souhaite à présent balayer rapidement et de manière non exhaustive les principales mesures proposées dans ce texte, quitte à revenir sur les autres lors de l’examen des articles.

Le texte propose de très nombreuses mesures concrètes touchant à plusieurs aspects de la vie des entreprises.

Il simplifie le droit du travail avec, par exemple, l’habilitation donnée au Gouvernement de prendre par ordonnance toute mesure législative pour favoriser le développement des titres simplifiés et des guichets uniques de déclaration et de paiement des cotisations et contributions de protection sociale. Il s’agit, en particulier, d’élargir l’accès au titre emploi service entreprise (TESE). Il simplifie et sécurise les procédures administratives engagées par les entreprises avec l’introduction d’une procédure de rescrit efficace, saluée lors des auditions. Il simplifie la réalisation des opérations d’aménagement et de construction, complétant ainsi le premier train de mesures adopté dans la loi du 1er juillet 2013. Il simplifie les obligations fiscales des entreprises, en particulier dans son article 13 portant sur plusieurs obligations déclaratives. Il améliore les échanges entre l’administration et les entreprises en dispensant ces dernières, à l’article 16, de renouveler leurs autorisations de prélèvement ou en prévoyant, à l’article 19, des dispenses de signature manuscrite. Il unifie le droit de la commande publique.

D’autres mesures auront également un effet sur la vie des entreprises, quoique plus indirect : je pense à la fusion d’Ubifrance et de l’Agence française pour les investissements internationaux (AFII), stratégique pour nos entreprises exportatrices et pour faciliter l’accueil des investissements étrangers ou encore à la réforme du statut des écoles consulaires, importante dans un contexte de compétition internationale accrue.

J’arrête là mon exposé afin d’ouvrir les débats, mais je tiens à rappeler que ce texte doit conserver son fil conducteur, que traduit son intitulé. Il ne peut, et ne doit pas, tout contenir, compte tenu des autres chantiers ouverts par le Gouvernement, notamment en matière de droit du travail. De plus, je rappelle que d’autres textes de simplification sont à venir. Encore une fois, nous ne discutons ici qu’une des étapes de la simplification.

M. Philip Cordery. Fidèle à son engagement de campagne, le Président de la République a ouvert le grand chantier de la simplification. Le présent projet de loi en est une traduction concrète. Grâce aux mesures de simplification qu’il contient et qui ne sont qu’une première vague destinée à être renouvelée tous les six mois, la vie des entreprises – mais aussi des citoyens et des collectivités – se trouvera allégée. De nombreuses procédures administratives seront supprimées ou aménagées afin de simplifier leurs démarches et leur compétitivité s’en trouvera améliorée.

Ces simplifications préparent aussi un climat propice aux investissements étrangers en France. Je tiens à m’arrêter sur ce point particulier d’un projet de loi qui améliorera l’attractivité de la France tout en soutenant les exportations de nos entreprises à l’étranger. C’est tout l’enjeu de la fusion d’Ubifrance et de l’Agence française pour les investissements internationaux (AFII) que propose l’article 29. Cette fusion est une bonne nouvelle. À l’heure actuelle, Ubifrance a vocation à accompagner les acteurs français à l’international tandis que l’AFII promeut la France comme destination d’investissement. Or, même si leurs métiers sont et resteront différents, de nombreuses synergies peuvent être trouvées entre ces deux établissements.

Leurs deux réseaux seront fusionnés, permettant un meilleur maillage géographique. Aujourd’hui, Ubifrance et l’AFII comptent respectivement 1400 et 150 salariés. Ce déséquilibre a pour conséquence, dans certaines zones du monde, la coexistence de deux bureaux de promotion de la France, l’un pour l’export et l’autre pour les investissements internationaux, ce qui offre peu de lisibilité pour les acteurs économiques. À l’inverse, dans d’autres zones du monde, la destination France n’est pas promue faute de moyens. En créant une agence unique dotée de moyens conséquents, l’attractivité sera ainsi mieux défendue.

L’objectif de cette fusion n’est pas de faire des économies, mais bien d’améliorer l’efficacité des fonds publics et de rationaliser l’action publique. D’après un audit externe, les gains d’efficacité seront d’au moins 25%. Les fonctions supports seront mutualisées, sachant que nombre d’entre elles sont déjà sous-traitées par l’AFII à Ubifrance dont les ressources sont plus importantes. Les compétences des personnels de ces deux agences seront optimisées. Ainsi les chargés d’affaires Ubifrance seront formés à la promotion des investissements en France dans les zones qui n’étaient pas couvertes par l’AFII.

Cette fusion, destinée à être opérationnelle dès 2005, s’opère en concertation avec les personnels des deux structures. Je salue le rôle de Muriel Pénicaud qui occupe actuellement les fonctions de directrice générale d’Ubifrance et de présidente de l’AFII et qui organise cette fusion avec le plus grand soin.

Devenu une véritable « équipe France » à l’étranger, le nouvel ensemble sera un pilier essentiel de la diplomatie économique promue par le ministre des affaires étrangères, nos ambassadeurs se voyant confier un rôle accru de promotion économique de la France, dans un souci de cohérence et d’efficacité, mais aussi de rétablissement de notre balance commerciale. L’action de la nouvelle structure devra aussi être coordonnée avec celles du réseau CCI International et d’autres agences spécifiques d’accompagnement des entreprises à l’étranger, telles que la SOPEXA pour l’agro-alimentaire, ainsi qu’avec la BPI, acteur important en ce domaine.

Nous ne pouvons donc que nous réjouir de cette fusion qui aidera nos entreprises à s’implanter dans le monde entier et renforcera l’attractivité de la France pour les investisseurs étrangers, tout en donnant plus de visibilité et d’efficacité à l’action publique.

Mme Laure de La Raudière. Dans les 60 milliards d’euros gaspillés que vient d’évoquer la rapporteure, quelle part incombe à la lourdeur d’un code du travail procédurier à souhait ? Une mesure, une seule, dans le projet de loi diminue la charge administrative engendrée par ce code : la simplification de la définition du jour, à l’article 2. Quelle réduction du gaspillage espérez-vous grâce à votre texte ?

Votre projet de loi pèche par la faiblesse de l’étude d’impact. Pourtant, je sais, monsieur le secrétaire d’État, à quel point vous êtes attaché à la qualité de ces études : vous la défendiez avec force lorsque vous étiez rapporteur de la mission d’information que j’ai l’honneur de présider. Un seul exemple pour illustrer mon propos : l’étude d’impact de l’article 1er sur l’extension du TESE indique, d’une part, que ce dernier est sous-utilisé dans les PME, et d’autre part, que « les freins à l’embauche peuvent être, dans une certaine mesure, levés » grâce à son extension et qu’« un impact sur l’emploi est attendu ». Le chiffrage me paraît pour le moins léger. Surtout, de quel emploi est-il question ? D’emploi public, au détriment des experts-comptables ? La politique du Gouvernement sur ce sujet est une source d’interrogation. Veut-on augmenter le nombre de fonctionnaires ou dynamiser l’emploi privé ? D’autre part, pourquoi vouloir étendre le TESE s’il est peu utilisé et que vous ne dites pas comment vous comptez faire pour qu’il le soit davantage ?

Je continue aussi à m’interroger sur la justification du recours aux ordonnances, sauf à considérer qu’il est affaire de communication. En quoi s’impose-t-il à l’article 12 pour réduire le nombre minimal d’actionnaires d’une société anonyme ? La mesure n’est-elle pas suffisamment simple pour être inscrite directement dans le texte ? Votre choix témoigne d’un manque de respect à l’égard du Parlement.

Les cinquante mesures annoncées par le Conseil de la simplification sont une bonne chose, évidemment. Mais nous sommes loin de la volonté affichée de sécuriser les entreprises grâce à un environnement plus lisible et prévisible dès lors qu’on continue à légiférer en ajoutant aux contraintes administratives supportées par les entreprises : dernier exemple en date, le compte personnel de prévention de la pénibilité qui, en l’état, aura pour effet d’annuler la baisse des charges sociales prévue par le pacte de compétitivité.

De grâce, ne nous transformez pas en shadoks, condamnés à alléger la charge administrative que d’autres se plaisent à alourdir !

M. Régis Juanico. Ce projet de loi constitue une nouvelle étape du choc de simplification voulu par le Président de la République. Le premier volet de ce travail, dont M. Mandon a la charge, porte sur la réforme de l’État et, plus particulièrement, sur la simplification de la relation entre les usagers et l’administration.

Quant au projet de loi, quatorze de ses articles correspondent à la traduction législative des cinquante premières mesures du Conseil de la simplification. Le travail de ce conseil, qui s’appuie sur le vécu des entrepreneurs pour identifier les difficultés et y répondre, mérite d’être salué. Il permet de proposer des mesures dans des domaines aussi variés que l’urbanisme, le droit du travail, le droit des sociétés ou encore la fiscalité.

Parmi toute cette palette, je citerai la simplification du droit des marchés publics, l’allégement des charges administratives, la dématérialisation de certaines démarches, la simplification du recouvrement de certaines créances, le renforcement de mécanismes de sécurité juridique tels que le rescrit, qui fonctionne déjà très bien, ou encore la suppression d’obligations déclaratives.

Il s’agit d’une première étape : cinquante mesures doivent être adoptées tous les six mois à l’initiative du Conseil de la simplification et évaluées ensuite par des organismes indépendants.

Ce premier texte doit être complété par une entreprise plus vaste de simplification législative dont la mission nous a été confiée, à Mme de La Raudière et à moi-même, qui ai succédé à Thierry Mandon à la suite de son entrée au Gouvernement. Ce chantier concerne la simplification de la fabrique de la loi et l’amélioration de la qualité de la loi en amont de la procédure législative. Nous donnerons certainement satisfaction à Laure de La Raudière puisque nos propositions, pour l’essentiel, visent à enrichir le contenu des études d’impact, à en demander une contre-expertise par un organisme indépendant et à renforcer le contrôle du Parlement sur leur qualité. Nous vous donnons rendez-vous dans quelques semaines pour discuter de ces préconisations !

Mme Michèle Bonneton. Ce projet de loi comporte de nombreuses simplifications très attendues par les entreprises, par les collectivités territoriales et par les citoyens. Nous l’accueillons très favorablement malgré le recours aux ordonnances qui, j’ai déjà eu l’occasion de le dire, n’a guère notre approbation – même si j’ai bien compris qu’il se justifie en l’espèce par la nature des mesures proposées, à l’interface de la loi et du décret.

Ce texte appelle quelques questions : les nouvelles procédures, comme le rescrit, exigent que l’administration renforce ses moyens puisqu’elle sera engagée par ses réponses. Qu’en sera-t-il ? La suppression d’autorisations préalables exige également de renforcer les procédures de contrôle a posteriori. Là encore, quels sont les moyens prévus ?

S’agissant des certificats d’économie d’énergie, le projet de loi transfère du détaillant au grossiste l’obligation d’information du client. Les détaillants contestent le reproche qui leur est adressé de manquer à leur obligation sur ce point, avançant le chiffre de 700 000 dossiers traités ces dernières années. Pourquoi ne pas leur laisser le soin de traiter ces dossiers ou, à tout le moins, pourquoi ne pas partager l’obligation entre détaillants et grossistes ?

Quels effets attendez-vous des mesures de simplification sur la réduction des charges pesant sur les entreprises et sur la reprise de l’activité économique ?

Mme la rapporteure. Le TESE est certes un outil perfectible, mais ce n’est pas une raison pour refuser d’élargir son champ d’application. Je rappelle que son utilisation est très encadrée. Son principal défaut selon moi tient à l’absence de contrat de travail. Faire croire qu’il est possible d’employer quelqu’un sans signer un contrat de travail en bonne et due forme mérite réflexion. Mme Louwagie développera certainement ce point.

Je me réjouis que l’objectif de simplification nous rassemble.

M. Thierry Mandon, secrétaire d’État chargé de la réforme de l’État et de la simplification. M. Cordery a raison de saluer le rapprochement entre Ubifrance et l’AFII.

Je ne reviens pas sur la légitimité du recours aux ordonnances dans certaines situations, ni sur la nécessité de garantir aux entreprises des dispositifs plus sécurisants.

J’en conviens, les études d’impact peuvent être perfectionnées. Celle de l’article 1er met en avant la facilité considérable que représente, pour la déclaration d’embauche, le TESE élargi à des entreprises de moins de vingt salariés. Je l’ai testé moi-même : trois minutes suffisent là où précédemment trois heures étaient nécessaires à l’employeur pour faire lui-même les diverses déclarations sociales. Cette lenteur était de nature à retarder les décisions d’embauche dans certaines PME, sauf à faire appel aux experts-comptables dont la rétribution pouvait également s’avérer dissuasive.

Le projet de loi ne fait que « tutoyer » la réforme du code du travail. La seule disposition qui s’y rapporte – la définition unique de la notion de jour, indispensable au vu de la jurisprudence –, est l’aboutissement d’une très longue concertation avec les partenaires sociaux, à l’occasion de laquelle ces derniers sont convenus de l’intérêt de se pencher sur le code du travail, soit pour un travail systématique et méthodique tendant à supprimer les dispositions obsolètes, redondantes ou contradictoires, soit pour une réflexion plus générale, sur la question des seuils par exemple. Il est des petites mesures qui peuvent produire de grands effets et je rappelle d’autre part que, lors de la dernière conférence sociale, le Président de la République a appelé les partenaires sociaux à ouvrir des négociations sur le code du travail.

Je rejoins M. Juanico sur la méthode qui a présidé à l’élaboration de ce texte.

Enfin, madame Bonneton, s’agissant de l’administration, certaines mesures auront pour effet d’alléger son travail : je pense en particulier à la règle selon laquelle le silence vaut accord, petite révolution qui, comme je l’ai expliqué lors de mon audition, s’appuie sur un recensement des procédures susceptibles d’en relever – nous en sommes maintenant à un peu plus de 1 200. La simplification donnera inévitablement lieu à une redistribution des moyens.

Pour conclure, je le répète, nous chercherons à vous associer au travail de simplification. À cet égard, je regrette que votre commission spéciale soit constituée pour une durée déterminée car l’existence d’un lieu ressource au Parlement eût été très précieuse pour l’exécutif dans son œuvre de simplification au long cours. Nous trouverons néanmoins les moyens d’associer les parlementaires qui le souhaitent à la rédaction des ordonnances.

La Commission en vient à l’examen des articles du projet de loi.

EXAMEN DES ARTICLES

Chapitre Ier
Mesures en matière de droit du travail et de la sécurité sociale

Article 1er

Habilitation à prendre par ordonnance des mesures de développement des titres simplifiés et des guichets uniques de déclaration et de paiement des cotisations et contributions sociales

Le présent article a pour objet d’habiliter le Gouvernement, dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, à prendre par ordonnance, « toute mesure relevant du domaine de la loi afin de favoriser le développement des dispositifs de titres simplifiés et de guichets uniques de déclaration et de paiement des cotisations et contributions de protection sociale ».

Il vise à mettre en œuvre la proposition n° 47 du Conseil de la simplification pour les entreprises, qui recommande le développement d’un véritable « chèque emploi » pour simplifier les démarches d’embauche des très petites entreprises (TPE). En effet, comme le souligne le Conseil, la complexité liée à la variété des cotisations sociales et le manque de lisibilité du code du travail constituent un véritable « coût caché » qui pèse sur les recrutements des très petites entreprises.

Il convient donc de mieux accompagner et de faciliter les démarches que doivent accomplit ces employeurs, en améliorant les offres de services simplifiés de la branche recouvrement de la sécurité sociale, aux fins de contribuer à la promotion de l’emploi et de la compétitivité de l’économie française.

1. Des dispositifs simplifiés aux périmètres et à l’utilisation très variables

S’il existe aujourd’hui plusieurs dispositifs simplifiés de déclaration et de paiement des cotisations et contributions sociales, leurs périmètres et leur utilisation apparaissent très variables.

a. Des dispositifs ciblés sur des catégories d’employeurs ou d’emplois

Les titres simplifiés regroupent différents dispositifs généralement ciblés sur des catégories d’employeurs ou d’emplois. Il s’agit :

– du chèque emploi service universel (CESU), limité au champ des emplois de service aux personnes et d’aide à domicile, qui prend la forme soit d’un titre-emploi, permettant à un particulier-employeur de déclarer un salarié et de lui régler sa rémunération, soit d’un titre spécial de paiement, lui permettant d’acquitter tout ou partie du montant d’une prestation de service ;

– du dispositif Pajemploi, qui permet aux parents employeurs d’une assistante maternelle agréée ou d’une garde d’enfants à domicile de bénéficier du complément de libre choix de mode de garde dans le cadre de la prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE), et qui simplifie les formalités administratives qu’ils doivent accomplir, le centre national Pajemploi assurant la gestion des déclarations obligatoires ;

– du chèque emploi associatif (CEA), réservé aux associations à but non lucratif employant 9 salariés au plus et aux associations de financement électoral quel que soit leur effectif, qui permet à celles-ci de rémunérer un salarié, pour tout type d’emploi, et d’effectuer en une seule démarche les déclarations et paiements afférents aux cotisations et contributions dues au régime général de sécurité sociale, au régime d’assurance chômage et aux institutions de retraites complémentaires et de prévoyance ;

– du Titre Emploi-Service Entreprise (TESE), un dispositif d’aide à l’accomplissement des obligations sociales destiné aux entreprises dont l’effectif n’excède pas 9 salariés, quelle que soit la durée annuelle d’emploi de ces salariés, ou qui, quel que soit leur effectif, emploient des salariés dont l’activité n’excède pas la limite de 100 jours, consécutifs ou non, ou de 700 heures de travail par année civile ;

– du titre emploi simplifié agricole (TESA), qui permet aux employeurs du secteur agricole d’accomplir en une fois l’ensemble des formalités liées au recrutement de salariés sous des contrats à durée déterminée (CDD) d’une durée inférieure ou égale à 3 mois et dont la rémunération brute est comprise entre 1 fois et 3 fois le plafond de la sécurité sociale ;

– du Titre de Travail Simplifié (TTS), un dispositif d’aide à l’accomplissement des obligations sociales destiné aux entreprises implantées en outre-mer et dont l’effectif est inférieur à 11 salariés.

Les employeurs non établis en France peuvent également bénéficier de dispositifs simplifiés pour remplir leurs obligations administratives et sociales : les entreprises sans établissement en France mais qui y emploient du personnel salarié peuvent ainsi utiliser le Titre Firmes Étrangères (TFE), inspiré du TESE, et les particuliers employeurs non domiciliés en France peuvent recourir au Titre Particuliers Employeurs Étrangers (TPEE), inspiré du CESU.

Au-delà des titres simplifiés, il existe deux guichets uniques de déclaration et de paiement des cotisations et contributions de protection sociale :

– le guichet unique des organisateurs de spectacle (GUSO), réservé aux groupements d’artistes et aux organisateurs qui n’ont pas pour activité principale le spectacle vivant, sans limitation du nombre de représentations organisées ;

– le Centre national des firmes étrangères (CNFE), destiné aux entreprises étrangères sans établissement en France ou à un particulier employeur non domicilié fiscalement en France, qui emploient un ou plusieurs salariés sur le territoire français.

b. Des niveaux d’utilisation très hétérogènes

Comme l’indique le tableau ci-dessous, les niveaux d’utilisation des titres simplifiés apparaissent très hétérogènes, tant quant au nombre d’entreprises et de salariés concernés qu’au montant des cotisations et contributions déclarées et payées par ce moyen.

LES DIFFÉRENTS NIVEAUX D’UTILISATION DES TITRES SIMPLIFIÉS

 

Nombre de comptes actifs au cours d’un mois (mars 2014)

Nombre de salariés concernés (mars 2014)

Montants des cotisations et contributions sociales (en 2013)

Titre Emploi Service Entreprise

50 821

459 881

320 millions

Chèque Emploi Associatif

33 360

69 454

170 millions

Chèque Emploi Service Universel

1 387 246

647 954

2,2 milliards

Pajemploi

913 875

389 452

3,6 milliards

Source : Ministère des affaires sociales et de la santé.

Les guichets uniques présentent également des niveaux d’utilisation très différents. Ainsi, en 2012, le GUSO a été utilisé par 84 720 employeurs actifs pour 336 152 salariés, permettant de recouvrer 100 millions d’euros de cotisations, alors que seuls 6 375 employeurs ont recouru au CNFE mais pour une collecte de 301 millions d’euros.

2. Des dispositifs avantageux qu’il convient de promouvoir

Au vu des avantages attachés aux titres simplifiés et guichets uniques, il apparaît opportun d’en promouvoir l’utilisation, ce que vise le présent article.

a. Des dispositifs aux avantages notables

Les titres simplifiés et guichets uniques présentent, en effet, des avantages notables pour les employeurs qui y recourent.

À titre d’exemple, l’utilisation du TESE permet à l’entreprise d’obtenir le calcul des rémunérations dues aux salariés et de l’ensemble des cotisations et contributions légales et conventionnelles rendues obligatoires par la loi, de souscrire les déclarations obligatoires relatives aux cotisations et contributions sociales qui doivent être adressées à l’Urssaf, aux caisses de retraite et de prévoyance complémentaire, aux organismes d’assurance chômage et, le cas échéant, aux caisses de congés payés, ainsi que de se voir délivrer les bulletins de paie.

En outre, l’employeur utilisant le TESE est réputé satisfaire à de nombreuses formalités, telles que les règles d’établissement du contrat de travail, la déclaration préalable à l’embauche, la délivrance d’un certificat de travail ou encore l’établissement d’un contrat de travail écrit dans certains cas.

S’agissant des guichets uniques, le GUSO permet, par exemple, aux entreprises du spectacle vivant de remplir en une seule fois l’ensemble de leurs obligations légales auprès des organismes de protection sociale (formation professionnelle, assurance chômage, retraite complémentaire et prévoyance, congés payés, service de santé au travail et sécurité sociale).

b. Des dispositifs à promouvoir

Dans le cadre du choc de simplification de l’environnement normatif des entreprises, la promotion de dispositifs d’aide à l’accomplissement des démarches administratives et des obligations sociales constitue un levier essentiel. Le développement d’un accompagnement renforcé des très petites entreprises devrait encourager celles-ci à franchir le pas du recrutement de salariés supplémentaires, et donc conduire à la création d’emplois.

Au regard des nombreux avantages qu’ils présentent, le recours aux titres simplifiés apparaît par ailleurs trop faible, en particulier dans le cas du TESE, ce à quoi il convient de remédier. Le Conseil de la simplification pour les entreprises ne s’y est d’ailleurs pas trompé et a formulé une proposition n° 47 visant au développement de cet outil, signe du potentiel de croissance qu’il recèle, reproduite ci-dessous.

Proposition n° 47 du Conseil de la simplification pour les entreprises

Source : Les 50 premières mesures de simplification pour les entreprises proposées par le Conseil de la simplification pour les entreprises, avril 2014

3. L’habilitation proposée

Le développement des dispositifs de titres simplifiés et de guichets uniques de déclaration et de paiement des cotisations et contributions de protection sociale suppose une étude et une comparaison transversales des outils existants et du droit applicable, de niveau législatif et réglementaire, et impose de prendre des mesures coordonnées relevant de ces deux niveaux juridiques. En effet, il apparaît nécessaire d’agir tant sur le périmètre des dispositifs, d’essence législative, que sur les contours des formulaires fournis aux entreprises, d’essence réglementaire.

Par ailleurs, comme l’indique l’étude d’impact annexée au projet de loi, la réussite de cette démarche implique également d’engager une concertation avec les partenaires sociaux sur les modalités d’articulation entre les dispositifs simplifiés et les conventions collectives en vigueur.

C’est pourquoi le présent article propose d’habiliter le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance toute mesure nécessaire au développement de ces dispositifs. Il faut signaler ici qu’aux termes du I de l’article 36 du projet de loi, cette ordonnance devrait être prise dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi.

D’après les informations transmises par le Gouvernement, cette ordonnance comporterait une élévation du seuil d’effectif autorisant le recours au TESE, de 9 à 20 salariés, une extension de ce dernier dans les collectivités d’outre-mer, envisagée pour le 1er janvier 2016, et une clarification des champs conventionnels effectivement couverts par ce dispositif. Comme le souligne l’étude d’impact, le développement des titres simplifiés devrait également permettre de généraliser la déclaration sociale nominative (DSN), en offrant aux employeurs concernés un moyen simple de basculer dans le nouveau système.

S’agissant des guichets uniques, cette ordonnance procèderait à une clarification du régime contentieux du GUSO.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CS41 de Mme Véronique Louwagie. 

Mme Véronique Louwagie. L’article 1er autorise le Gouvernement à prendre par ordonnances des mesures visant à « favoriser le développement des dispositifs de titres simplifiés et de guichets uniques de déclaration et de paiement des cotisations et contributions de sécurité sociale ». Il est notamment envisagé de relever le plafond pour accéder au TESE à vingt salariés, au lieu de neuf, et d’étendre son application à l’outre-mer.

Je souscris à ces objectifs louables de simplification et de lisibilité. Mais comment concilier la simplification des procédures et la complexité toujours plus grande du droit du travail ? Est-il possible d’alléger la forme alors que le fond est sans cesse alourdi par des obligations toujours plus fortes pour les entreprises ?

Je souhaite prendre quelques exemples pour démontrer les limites et les risques de l’exercice. Le TESE permet d’effectuer en ligne les formalités liées à l’embauche. Le formulaire rempli vaut contrat s’il est signé par l’employeur et le salarié. Mais, si nous voulons faciliter la tâche des entreprises, nous devons leur apporter de la sécurité dans les relations entre l’employeur et le salarié. Aujourd’hui, aucune garantie n’entoure le contenu de ce formulaire.

Le problème se pose également lors de la rupture du contrat de travail. Dans l’exposé sommaire de l’amendement, je rappelle certains contentieux auxquels elle a donné lieu. La chambre sociale de la Cour de cassation, dans un arrêt du 5 mars 2014, a condamné un employeur à verser un rappel de 13 000 euros au motif que le TESE ne précisait pas la durée du travail dans un contrat à temps partiel. Si le temps de travail n’est pas mentionné dans le contrat, c’est le droit commun qui s’applique, en l’occurrence la durée légale. Précédemment, dans un arrêt du 6 novembre 2013, un employeur a été condamné à verser des dommages et intérêts pour rupture abusive du contrat de travail.

Il y a une vraie difficulté à concilier la simplification souhaitée et la protection nécessaire face à la complexité du droit de travail. Le Parlement a l’obligation de faire en sorte que les relations entre le salarié et l’employeur soient sécurisées.

Qui gérera les dépassements de seuil ? L’employeur ou l’URSSAF ? À partir de neuf salariés, l’entreprise est assujettie au versement transport. À partir de dix, la contribution au financement de la formation professionnelle passe de 0,55 % à 1,5 % et le forfait social sur les cotisations patronales de prévoyance s’applique. Qui décidera du franchissement du seuil ?

Cet article relève de la fausse simplification. La vraie simplification consisterait à réduire le nombre de lignes sur un bulletin de salaire, qui oscille entre dix et vingt-cinq, ainsi que le nombre d’opérations sur ce dernier, qui peut aller de 30 à 90.

Autre point crucial, à qui revient-il d’établir le bulletin de salaire ? Est-ce vraiment le rôle de l’URSSAF ? Son rôle de contrôle est-il compatible avec cette mission ?

En conclusion, cet article n’apporte pas de simplification. Pis, il conduit à une insécurité juridique. On peut penser qu’en confiant à l’URSSAF certaines tâches, les contraintes pour l’entreprise s’en trouvent allégées. Mais elles ne le sont pas. Elles le seront lorsque les obligations d’embauche seront moins pesantes et que le contenu d’un bulletin de salaire ainsi que les formalités de rupture du contrat de travail seront simplifiés. Or, il n’en est rien. Trois contraintes nouvelles vont peser sur les entreprises : à compter du 1er janvier 2015, la création du compte personnel de formation ; depuis le 1er juin 2014, la mention dans le certificat de travail du maintien à titre gratuit des garanties de dépenses prévues par le contrat de prévoyance de l’entreprise au profit des salariés involontairement privés d’emploi ; à partir du 1er janvier 2016, la généralisation de la complémentaire santé et la gestion de la portabilité.

Cet article est un leurre. C’est pourquoi j’en propose la suppression. Il nous faut travailler résolument sur le contenu du code du travail.

Mme la rapporteure. Le TESE n’est certes pas parfait et, au cours de nos auditions, nous avons entendu de nombreuses critiques à son encontre. Mais l’ordonnance sera précisément le support le plus approprié pour y répondre et les parties prenantes pourront faire entendre leur point de vue et débattre des modifications nécessaires.

Je crois profondément à la nécessité de mieux accompagner les entreprises dans leurs démarches administratives. Nous avons ici un moyen de lever les réticences à l’embauche et de faire la pédagogie de ce dispositif pour favoriser une vraie relation entre l’employeur et le salarié. Avis défavorable.

M. Olivier Carré. Pourquoi avoir choisi de relever à vingt salariés, et non davantage, le seuil à partir duquel le TESE ne peut plus être utilisé ?

Mme Laure de la Raudière. Ce serait voir la question du franchissement du seuil de neuf ou dix salariés par le petit bout de la lorgnette que la réduire à l’usage du titre emploi simplifié entreprises. Ce ne sont pas moins de trente-quatre obligations administratives supplémentaires qui s’abattent sur les entreprises dès qu’elles emploient plus de neuf salariés.

M. Philip Cordery. Cet article est du moins un premier progrès !

M. le secrétaire d’État. La disposition envisagée n’est qu’un élément de notre action pour faciliter l’embauche dans les PME-PMI. Elle ne bouleversera pas la situation de l’emploi, mais elle permettra du moins de faire connaître une mesure qui fait peu parler d’elle, sans doute parce qu’elle dérange des intérêts acquis, et elle rendra la vie plus facile aux PME. Ensuite, son adoption permettra de s’attaquer à l’articulation entre le TESE et les conventions collectives, de manière à garantir encore mieux les droits des salariés – car ce titre simplifié n’enlève rien à ces derniers !

Si vous consultez les formulaires proposés, vous verrez qu’ils ne sont pas si difficiles à remplir. Le TESE apporte une simplification équivalente à celle dont bénéficient les particuliers avec le chèque emploi service.

Le seuil proposé se situe à vingt salariés, parce qu’une extension au-delà aurait posé d’autres problèmes d’articulation avec les conventions collectives.

Mme la présidente François Descamps-Crosnier. La disposition est en effet méconnue et ne concerne pas l’ensemble des obligations pesant sur les entreprises de plus de neuf salariés.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’article 1er sans modification.

Article 2
Habilitation à prendre par ordonnance
des mesures d’harmonisation et d’adaptation des notions et quotités de jours
en droit du travail et de la sécurité sociale

Le présent article a pour objet d’habiliter le Gouvernement, dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, à prendre par ordonnance, « toute mesure relevant du domaine de la loi afin d’harmoniser les notions de jour, et en tant que de besoin d’adapter la quotité des jours, dans la législation du travail et de la sécurité sociale ».

Il vise à mettre en œuvre la proposition n° 49 du Conseil de la simplification pour les entreprises, qui recommande d’harmoniser la définition de la notion de jour en matière sociale. En effet, comme le souligne le Conseil, on dénombre de multiples définitions de celle-ci en la matière, ce qui est source d’incompréhensions, tant pour les entreprises que pour les salariés.

Il convient donc de procéder à une harmonisation de cette notion pour réduire les risques d’erreurs et de conflits et améliorer la lisibilité des procédures, ce à quoi tend le présent article.

1. Des notions et quotités de jours très hétérogènes

Coexistent aujourd’hui dans les codes du travail et de la sécurité sociale plusieurs notions de jour, dont les quotités retenues pour les délais qu’elles régissent apparaissent très hétérogènes.

Il s’agit, tout d’abord, de la notion de « jour calendaire », qui correspond à la totalité des jours du calendrier de l’année civile, du 1er janvier au 31 décembre, y compris les jours fériés ou chômés. Cette notion est utilisée dans huit articles du code du travail et six du code de la sécurité sociale, à la fois de niveau législatif et réglementaire dans les deux cas. Au sein de ces deux codes, les quotités retenues varient de 14 à 31 jours calendaires, cette notion constituant parfois uniquement une modalité de décompte de la durée d’un délai.

Il s’agit, ensuite, de la notion de « jours ouvrable », qui correspond à tous les jours de la semaine, à l’exception du jour de repos hebdomadaire et des jours fériés habituellement non travaillés dans l’entreprise. Cette notion est utilisée dans cinquante-neuf articles du code du travail et dix-huit du code de la sécurité sociale, à la fois de niveau législatif et réglementaire dans les deux cas. Au sein de ces deux codes, les quotités retenues varient de 2 à 30 jours ouvrables, cette notion constituant parfois uniquement une modalité de décompte de la durée d’un délai.

Puis, il s’agit de la notion de « jour ouvré », qui correspond aux jours effectivement travaillés dans une entreprise, généralement au nombre de cinq par semaine. Cette notion est utilisée dans neuf articles du code du travail et vingt et un du code de la sécurité sociale, à la fois de niveau législatif et réglementaire dans les deux cas. Au sein de ces deux codes, les quotités retenues varient de 1 à 310 jours ouvrés, cette notion constituant parfois uniquement une modalité de décompte de la durée d’un délai.

Il s’agit, ensuite, de la notion de « jour franc », qui correspond à une durée de 24 heures et qui est utilisée, en général, pour calculer un délai qui ne court qu’à partir de la fin du jour de référence. Cette notion est utilisée dans dix-huit articles du code du travail et douze du code de la sécurité sociale, à la fois de niveau législatif et réglementaire dans les deux cas. Au sein de ces deux codes, les quotités retenues varient de 1 à 40 jours francs.

Il s’agit, enfin, de la notion de « jour de travail », utilisée à l’article L. 1251-30 du code du travail, pour déterminer le terme des missions d’intérim.

Il faut signaler, par ailleurs, qu’un nombre très important d’articles des codes du travail et de la sécurité sociale mentionne des délais fixés en « jours », sans que ne soit précisée la nature de ces jours, ce qui peut prêter à confusion. Au sein d’une même réglementation, plusieurs notions de jours sont, en outre, parfois utilisées. Par exemple, les délais encadrant la procédure de rupture conventionnelle sont alternativement fixés en jours, jours calendaires et jours ouvrables.

2. L’habilitation proposée

Face à l’hétérogénéité des notions et quotités de jours retenues par les codes du travail et de la sécurité sociale, une rationalisation s’impose, comme l’a mis en lumière le Conseil de la simplification pour les entreprises. Il apparaît, en effet, fondamental d’offrir aux usagers et praticiens du droit social la plus grande lisibilité possible sur les délais encadrant des procédures leur permettant de faire valoir leurs droits ou leur offrant une protection de leur emploi.

Or l’harmonisation et l’adaptation des notions et quotités de jours en droit du travail et de la sécurité sociale suppose une « remise à plat » des modalités de décompte et de la durée des délais aujourd’hui en vigueur et dont la codification figure dans les parties législatives et réglementaires de ces codes. Cette démarche induit donc de prendre des mesures coordonnées relevant de ces deux niveaux juridiques. Comme l’indique l’étude d’impact annexée au projet de loi, elle implique également de modifier le droit social spécial applicable à Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon. Par ailleurs, devront être menées des consultations juridiquement obligatoires, telle que celle de la Commission nationale de la négociation collective (CNNC).

C’est pourquoi le présent article propose d’habiliter le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance toute mesure nécessaire pour harmoniser les notions de jour, et en tant que de besoin adapter leurs quotités, dans la législation du travail et de la sécurité sociale. Il faut signaler ici qu’aux termes du II de l’article 36 du projet de loi, cette ordonnance devrait être prise dans un délai de neuf mois à compter de la publication de la loi.

Comme le souligne l’exposé des motifs, il ne s’agit pas de remettre en question les droits des salariés ni les équilibres existants, puisque le choix de retenir différentes notions de jour peut être justifié par la nature des actions concernées, mais de poursuivre les efforts de simplification accomplis ces dernières années.

D’après les informations transmises à votre rapporteure, s’agissant de l’harmonisation des notions de jour, le Gouvernement tiendrait en effet compte de la démarche engagée par l’ordonnance du 24 juin 2004 et la loi du 22 mars 2012 (24), qui ont conduit à remplacer, dans plusieurs articles relatifs à la rupture du contrat de travail et à la procédure disciplinaire, la notion de « jour franc » par celle de « jour ouvrable ». Pour autant, cette dernière notion n’est pas forcément adaptée à toutes les procédures, en ce qu’elle fixe des délais pouvant varier de plusieurs jours selon le positionnement des jours non ouvrés dans la semaine. Pour les délais les plus courts, la conversion en jours ouvrables peut ainsi difficilement être effectuée à durée constante.

S’agissant de l’adaptation des quotités de jour, le Gouvernement a indiqué à votre rapporteure qu’un principe d’équivalence guiderait sa démarche, l’objectif n’étant pas de modifier la durée globale des délais, mais de préserver autant que possible la valeur réelle d’un délai lorsque la notion utilisée pour le déterminer sera modifiée.

La Commission adopte l’amendement de précision rédactionnelle CS60 de la rapporteure.

Puis elle adopte l’article 2 modifié.

Après l’article 2

La Commission examine l’amendement CS10 de M. Bernard Gérard.

M. Bernard Gérard. Cet amendement vise à modifier l’article L. 142-1 du code de la sécurité sociale pour revaloriser le rôle des commissions de recours amiable en instituant comme en matière fiscale une procédure contradictoire : celui qui est condamné doit en connaître la raison et, de plus, le débat accroît les chances d’aboutir à une solution rapide du litige. Des recours amiables plus fréquents et mieux conduits éviteraient aux URSSAF bien des procédures contentieuses longues et inutiles.

Mme la rapporteure. Les commissions de recours amiable ne sont pas des juridictions, mais des instances précontentieuses de nature paritaire, ce qui explique que la procédure contradictoire n’y soit pas appliquée, contrairement à ce qui se passe devant le tribunal des affaires sociales. L’adoption de votre amendement leur imposerait de plus des contraintes d’organisation très lourdes. Avis défavorable.

M. Bernard Gérard. Il s’agit seulement d’aligner le contentieux social sur le contentieux ou précontentieux fiscal. L’argument de la lourdeur des contraintes ne tient pas. L’adoption de cet amendement ferait au contraire réaliser des économies.

M. le secrétaire d’État. Je reconnais qu’un problème sérieux se pose quant aux relations des entreprises, mais aussi des associations, avec les unions de recouvrement. Je suis néanmoins défavorable à l’amendement, car je considère qu’il faut travailler la question de manière concertée avec les services de l’URSSAF. Le sujet pourrait être traité dans le cadre des prochaines propositions d’amélioration que formulera le Conseil de la simplification. À ce stade, l’amendement est prématuré.

Mme Laure de la Raudière. Monsieur le secrétaire d’État, pouvez-vous vous engager sur un calendrier pour mener ce travail ?

M. le secrétaire d’État. Quand je prends un engagement, je veux pouvoir le tenir. Je m’engage donc à ce que ce travail ait lieu, mais je ne peux m’engager sur son calendrier.

M. Alain Fauré. Les recours amiables existent déjà. Les entrepreneurs, mais aussi les présidents d’association, se rendent déjà dans les services départementaux de l’URSSAF pour y rencontrer leur interlocuteur quand il y a désaccord.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CS22 de M Bernard Gérard.

M. Bernard Gérard. Aux termes de l’article L. 242-1-3 du code de la sécurité sociale, « lorsqu’un redressement de cotisations ou de contributions sociales dues par un employeur est opéré par une union de recouvrement ou une caisse générale de sécurité sociale, ledit organisme, après paiement du redressement et transmission par l’employeur des déclarations de rémunérations individuelles auxquelles il est tenu, informe sans délai les caisses mentionnées à l’article L. 215-1 de ce paiement afin que les droits des salariés concernés soient rectifiés ».

Aussi appartient-il à l’employeur, après un redressement, de prévenir la caisse d’assurance retraite et de la santé au travail (CARSAT) pour rectifier le montant des salaires. Or, dans la pratique, la majorité des employeurs ne le font pas, ce qui lèse les salariés. Pour remédier à cette situation, il convient, à mon sens, de réformer cette obligation de déclaration en la mettant à la charge de l’organisme de recouvrement. Cela garantirait une meilleure protection aux salariés des entreprises.

Mme la rapporteure. Il n’est pas admissible de transférer à l’administration l’obligation d’information qui pèse aujourd’hui sur les employeurs, sous prétexte que ceux-ci ne s’y conformeraient pas. Avis défavorable.

M. le secrétaire d’État. Avis défavorable.

M. Olivier Carré. Tant pis pour les salariés !

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CS14 de M. Bernard Gérard.

M. Bernard Gérard. Il convient de limiter la durée des contrôles effectués par les URSSAF dans les petites entreprises dont le chiffre d’affaires est peu important. En effet, un contrôle perturbe toujours une entreprise et il convient d’éviter un fractionnement de la vérification. Une telle limite existe en matière fiscale, en vertu de l’article L. 52 du livre des procédures fiscales. De plus, comme en matière fiscale encore, il convient de limiter les possibilités d’emport de documents par l’inspecteur.

Enfin, toujours sur le modèle du contrôle fiscal, il convient que le cotisant ait la possibilité d’un débat oral et contradictoire avec l’inspecteur du recouvrement, sous peine d’irrégularité de la procédure de contrôle.

L’adoption de cet amendement, en instaurant un parallélisme des formes entre les contrôles fiscaux et ceux de l’URSSAF, agirait puissamment en faveur d’une simplification. Le chef d’entreprise comprendra facilement que les mêmes règles s’appliquent dans les deux domaines.

Mme la rapporteure. Votre amendement semble inspiré par une certaine défiance à l’égard des agents de l’URSSAF !

Nous ne reverrons pas ce matin tout le droit qui s’applique dans le domaine des affaires sociales. Ce sujet pourra être retravaillé d’ici à la séance publique, mais limiter la durée des contrôles ne me paraît pas être une bonne idée et la sanction proposée en cas de dépassement – la nullité du redressement – est en tout état de cause disproportionnée. Avis défavorable.

M. Bernard Gérard. Je ne nourris aucune méfiance vis-à-vis de l’URSSAF ou des agents du fisc. Dans le cadre de ce projet de loi de simplification, je cherche seulement des solutions concrètes et pratiques dans le respect de chacun.

M. le secrétaire d’État. Les amendements ne font pas l’objet d’une étude d’impact, alors qu’il faut prendre garde aux conséquences induites par des dispositions nouvelles. J’indiquerai en séance publique un calendrier de travail précis sur cette question. Mais l’amendement est prématuré à ce stade. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CS11 de M. Bernard Gérard.

M. Bernard Gérard. L’amendement vise à modifier l’article L. 243-12-4 du code de la sécurité sociale pour que l’absence d’observations lors d’un contrôle vaille « accord tacite concernant les pratiques ayant donné lieu à vérification, à moins que le cotisant n’ait fourni des éléments incomplets ou inexacts ».

Mme la rapporteure. La rédaction de cet amendement me pose problème. Je ne parviens pas à y discerner au bénéfice du cotisant un allégement de la charge de la preuve.

Mme Laure de La Raudière. Il faudrait seulement substituer aux mots « à moins que » les mots « sauf lorsque ».

Mme la rapporteure. J’ai une autre objection. L’adoption de cet amendement, qui réécrit l’article L. 243-12-4, supprimerait la règle qui prohibe toute double vérification. Avis défavorable.

M. le secrétaire d’État. Même avis.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CS15 de M. Bernard Gérard.

M. Bernard Gérard. Cet amendement vise à mettre fin à un imbroglio juridique en matière de recouvrement des cotisations. Il semblerait logique que la contestation du débiteur devant la commission de recours amiable, première étape du contentieux général, paralyse la procédure de recouvrement. Toutefois, faute de texte, la Cour de cassation a décidé l’inverse, obligeant ainsi le débiteur à mener deux actions de front. Il convient de mettre fin à cette difficulté en affirmant que l’action devant le contentieux général suspend toute procédure de recouvrement.

Mme la rapporteure. Ces dernières années, les cotisants ont bénéficié de moyens d’action accrus. Mais la saisine de la commission des recours amiables n’est pas équivalente à la saisine d’une juridiction et il ne faudrait pas lui donner les mêmes effets. Avis défavorable.

M. le secrétaire d’État. Même avis.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CS18 de M. Bernard Gérard.

M. Bernard Gérard. Le principe est que, si le salarié ne répond pas dans le délai d’un mois à une proposition de modification du contrat de travail pour motif économique, son silence équivaut à une acceptation. Mais, en cas de modification pour motif personnel, la jurisprudence a retenu la solution inverse : la non-réponse équivaut à un refus. Dans le cadre de l’accord national interprofessionnel du 11 janvier 2013, les partenaires sociaux avaient réclamé une harmonisation ; il serait souhaitable de la réaliser aujourd’hui.

Mme la rapporteure. Il n’est pas acceptable de modifier ainsi de manière substantielle le contrat de travail d’un salarié pour un motif d’ordre personnel de l’employeur. Mais peut-être le secrétaire d’État peut-il annoncer un calendrier d’examen de ces problèmes de droits sociaux ? En tout état de cause, l’amendement n’a pas sa place dans le présent projet de loi.

M. le secrétaire d’État. Vous évoquez une demande des partenaires sociaux, alors qu’il s’agit seulement de certains d’entre eux. C’est tout le problème !

La Commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, elle rejette ensuite successivement les amendements CS20 et CS21 de M. Bernard Gérard.

Puis elle examine l’amendement CS48 de M. Jean-Charles Taugourdeau.

M. Jean-Charles Taugourdeau. Je souhaite modifier le code du travail en sorte que les conventions ou accords d’entreprises priment sur les dispositions légales en vigueur. L’article L. 2251-1, alinéa 1, du code du travail dispose aujourd’hui qu’une convention ou un accord peut comporter des stipulations plus favorables aux salariés que les dispositions légales en vigueur. La disposition la plus favorable n’est-elle pas d’abord et avant tout celle qui assure la survie de l’entreprise et la garantie de l’emploi ? Or les dispositions du code du travail et les procédures d’autorisation auprès de l’inspection du travail peuvent constituer des entraves importantes au maintien des emplois et aux capacités d’action des entreprises.

La loi du 4 mai 2004 accorde davantage d’autonomie à la négociation d’entreprise. Celle du 20 août 2008 portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail autorise désormais les entreprises à fixer elles-mêmes le contingent d’heures supplémentaires. Dans leur prolongement, il est nécessaire d’accroître encore les possibilités de négociation entre la direction et les représentants des salariés afin que toute entreprise, chaque fois que nécessaire, puisse adapter les conditions de travail en fonction de ses besoins ; cette adaptation ne doit plus être subordonnée à la loi en dépit de toute considération factuelle.

En ouvrant la voie à la véritable flexibilité dans un esprit pragmatique, cette mesure, gage d’une plus grande liberté pour les entreprises, leur permettrait enfin d’être compétitives, de créer du travail et donc des emplois. Il est temps d’affirmer que la meilleure protection pour un salarié est d’avoir toujours du travail dans une entreprise capable de répondre dans l’instant à la demande du client.

Mme la rapporteure. Vous privez la loi sociale de tout effet en inversant la hiérarchie des normes ! Cela remet en cause la Constitution, dont l’article 34 réserve au législateur le pouvoir de déterminer les principes fondamentaux du droit du travail, du droit syndical et de la sécurité sociale. Avis défavorable.

M. le secrétaire d’État. Même avis.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CS52 de M. Jean-Charles Taugourdeau.

M. Jean-Charles Taugourdeau. Le présent amendement demande que la décision de recourir au travail de nuit soit adoptée, par accord d’entreprise, à bulletin secret par la majorité des salariés de l’entreprise concernée.

Alors que la France est la première destination touristique au monde, elle se place seulement au troisième ou au quatrième rang pour la dépense par touriste. À l’occasion des assises du tourisme organisées le 19 juin 2014, le ministre des affaires étrangères et du développement international, M. Laurent Fabius, a déclaré que « le touriste qui trouve porte close le dimanche ou à dix-neuf heures n’attend pas le jeudi suivant. La logique est simple : un touriste mécontent est un touriste qui ne reviendra pas ». Cette déclaration montre à quel point ce sujet est d’actualité et combien il est urgent de faire évoluer les règles relatives aux horaires de travail et, plus largement, toutes les règles qui freinent le développement économique et touristique de la France. 

Ce n’est pas faire preuve d’ambition que prendre des demi-mesurettes intégrant tellement de dérogations, d’exceptions et de contre-exceptions qu’elles ne servent à rien. Notre droit du travail est devenu obsolète, inéquitable et illisible ; la surréglementation a tué le travail, détruisant des emplois et empêchant la création de milliers d’autres. Le législateur se doit d’alléger les contraintes pesant sur les entreprises.

Mme Monique Rabin. Rappelons que notre commission spéciale, qui a une montagne d’amendements à examiner, n’a pas pour objectif de refondre le droit de travail, mais seulement de dépoussiérer les textes dans certains domaines très précis. D’autres commissions sont en charge du droit du travail.

Mme la rapporteure. Pour citer encore M. Fabius, on peut poser de bonnes questions, mais y apporter les mauvaises réponses. Je rejoins l’analyse de notre collègue Monique Rabin. Le travail de nuit est un sujet sensible et il ne convient pas de modifier les règles qui le régissent par voie d’amendement, sans consultation préalable.

M. Jean-Charles Taugourdeau. C’est parce que la refonte et la simplification de notre code du travail sont impossibles qu’il faut saisir l’occasion offerte par ce projet de loi pour donner un peu de liberté aux entreprises et aux salariés.

M. Gérald Darmanin. Devrons-nous bientôt soumettre par avance nos amendements au groupe socialiste ?

Mme Laure de La Raudière. Au mois de décembre ou de janvier dernier, à l’approche de la campagne des municipales à Paris, la question du travail de nuit a été beaucoup débattue et des ténors socialistes se sont fait entendre en faveur d’un assouplissement. Le Premier ministre Jean-Marc Ayrault a chargé M. Jean-Paul Bailly d’un rapport sur la question, rapport remis depuis plus de cinq mois. Comme députés d’opposition, nous ne faisons que jouer notre rôle en abordant à nouveau le sujet, qui est d’une importance vitale pour l’emploi dans nos territoires, en particulier dans la région parisienne, et pour le développement touristique. Il n’est pas possible d’attendre plus longtemps, vu le niveau du chômage en France aujourd’hui.

M. Christophe Caresche. Le rapport Bailly portait sur le travail du dimanche…

Mme Laure de La Raudière. … et sur le travail de nuit !

M. Christophe Caresche. Quoi qu’il en soit, à Paris, le problème de l’ouverture des magasins sur les Champs-Élysées le soir se pose à l’évidence et il faudra le régler, peut-être en définissant une zone touristique qui les englobe. Quant au travail du dimanche, les outils existent déjà pour adapter les horaires, tels que la définition de zones touristiques ou de périmètres d’usage de consommation exceptionnel (PUCE).

M. Alain Fauré. Notre commission spéciale travaille à simplifier le fonctionnement de notre économie, non à changer le code du travail. Si nous continuons de la sorte, nous n’avancerons pas. Chacun connaît les positions de l’autre, mais tenons-nous en à l’objet de ce projet !

M. Olivier Carré. Les travaux de notre commission spéciale et la mission confiée à M. Mandon sous l’autorité du Premier ministre doivent-ils viser à des ajustements ou à une vraie rupture ? C’est là une question de fond car nos entreprises, faut-il le rappeler, se sentent aujourd’hui pénalisées par le simple fait qu’elles sont établies en France. Si l’on veut marquer une rupture, aucun sujet ne doit être tabou pour nous, d’autant que cette commission spéciale réunit des députés issus des huit commissions permanentes.

M. Romain Colas. M. le secrétaire d’État a rappelé la méthode qui est celle du Gouvernement et de la majorité, et qui vaut pour ce texte comme pour toute réforme du code du travail : le pragmatisme, la co-construction et le dialogue. Détricoter ainsi le code du travail en commission, un mercredi matin, ne correspond en rien à cette méthode.

M. le secrétaire d’État. L’amendement introduirait plus qu’une rupture : il rapprocherait notre droit du travail du modèle birman ! Non content de faire du travail de nuit la règle et non plus l’exception, il supprimerait toute référence aux durées maximales de travail quotidien et hebdomadaire. De telles dispositions, à ma connaissance, n’existent dans aucun pays développé. J’imagine donc que leur auteur, emporté par sa fougue, n’a pas mesuré leurs conséquences…

M. Jean-Charles Taugourdeau. Je retire l’amendement, pour le retravailler d’ici à l’examen en séance.

L’amendement est retiré.

La Commission passe à l’amendement CS19 de M. Bernard Gérard.

M. Bernard Gérard. Cet amendement permettrait de faire bénéficier les salariés à temps partiel de compléments d’heures, dans la limite d’un temps plein, en application d’une convention, d’un accord de branche ou d’un accord d’établissement.

Mme la rapporteure. Il ne me paraît pas opportun de modifier la législation sur le temps partiel avant de voir ce que donne l’application des nouvelles règles – en particulier de celle qui pose le principe d’un socle de vingt-quatre heures –, ce d’autant que les négociations se poursuivent sur le sujet au sein des branches. Avis défavorable.

M. le secrétaire d’État. Même avis.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CS51 de M. Jean-Charles Taugourdeau.

M. Jean-Charles Taugourdeau. Je retire cet amendement aussi, pour en revoir la rédaction. Je rappelle tout de même qu’il s’agit de simplifier la vie des entreprises afin de libérer le travail, et non de simplifier la vie des administrations. N’oublions pas que cinq millions de personnes sont au chômage ou en situation précaire !

L’amendement est retiré.

La Commission en vient à l’amendement CS50 de M. Jean-Charles Taugourdeau.

M. Jean-Charles Taugourdeau. La mise aux normes, parfois imposée aux entreprises avant qu’elles aient perçu le premier euro de leur activité, doit pouvoir être étalée dans le temps de manière qu’elle ne nuise pas à leur compétitivité. Je propose donc qu’elle puisse être suspendue lorsqu’elle est susceptible d’affecter la production, l’emploi ou l’équilibre financier de l’entreprise, « sous réserve d’une atteinte grave aux conditions d’hygiène et de sécurité » ; un calendrier de mise en conformité serait alors arrêté en accord avec les pouvoirs publics.

Mme la rapporteure. Un tel amendement me semble dangereux. Faut-il attendre des accidents pour que l’entreprise procède à sa mise aux normes ? Des négociations sont en cours, et les responsables d’entreprise ne m’ont pas fait part de problèmes particuliers sur ce sujet que, sans souscrire à l’amendement, je suis toutefois prête à examiner. Avis défavorable.

Mme Véronique Louwagie. Les amendements de M. Taugourdeau portent sur des points qui font réellement difficulté pour les entreprises. Si celles-ci n’utilisent pas le dispositif TESE par exemple, c’est parce qu’il est trop complexe. Notre droit du travail n’est pas adapté, d’autant que les accords de branche ou les conventions collectives peuvent différer d’un département à l’autre. Un travail de simplification approfondi s’impose donc.

M. le secrétaire d’État. Au-delà de cet amendement, auquel je suis défavorable, j’ai avec M. Taugourdeau un désaccord de fond. La suppression de normes obsolètes ou superfétatoires ne doit pas remettre en cause le principe même des normes, car celles-ci garantissent la sécurité des salariés. Simplifier ne veut pas dire éradiquer, monsieur le député. Vos amendements me semblent donc contraires à des objectifs sur lesquels nous pouvons nous rassembler.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle se saisit de l’amendement CS3 de Mme Laure de La Raudière.

Mme Laure de La Raudière. Cet amendement tend à modifier les articles L. 8231-1 et L. 8241-1 du code du travail, afin de permettre une meilleure identification des infractions en cas de prêt de main-d’œuvre illicite et de délit de marchandage. L’imprécision juridique de ces deux notions fait en effet peser un risque pénal sur chaque chef d’entreprise de services, alors même qu’aucune infraction n’a été commise. Il s’agit donc de libérer l’économie de ces entreprises, tout en renforçant la protection juridique des salariés et des employeurs.

Les articles mentionnés, anciens, ne sont plus adaptés à un environnement économique qui, compte tenu de la complexité accrue des tâches, a rendu fréquent le recours à la sous-traitance ; leur généralité et leur imprécision sont ainsi à l’origine de nombreux contentieux qui débouchent, pour les prestataires ou les sous-traitants, soit sur des condamnations – pénales ou civiles –, soit sur des relaxes, mais au terme de longues et injustes poursuites : chacun d’entre nous en a des exemples dans sa circonscription. La précision que je propose tend à y remédier.

Mme la rapporteure. L’amendement, plus restrictif en cela que le code du travail, définit le prêt de main-d’œuvre illicite comme une « mise à disposition de personnel à but lucratif impliquant l’abandon général au profit de la société utilisatrice de la direction du personnel et de la conduite de l’exécution de la prestation ». Autrement dit, il suffira à la société prêteuse de conserver une fraction, même minime, de son pouvoir de direction ou de conduite de la prestation pour échapper à l’incrimination.

La rédaction de l’article L. 8241-1 du code du travail est plus claire, qui dispose que « toute opération à but lucratif ayant pour objet exclusif le prêt de main-d’œuvre est interdite », en dehors de cas énumérés par la loi. Avis défavorable.

M. le secrétaire d’État. Cet amendement ne me semble pas être la meilleure réponse à une vraie question.

La loi Cherpion du 28 juillet 2011, reprenant sur ce point l’accord national interprofessionnel (ANI), a apporté une clarification sur le prêt de main-d’œuvre à but non lucratif. Cependant, des difficultés juridiques demeurent et elles méritent un travail sérieux en concertation avec les partenaires sociaux. Nous nous y attellerons dans les semaines et les mois qui viennent, en prenant garde à ne pas rendre plus difficiles les sanctions en matière de détachements transnationaux. À ce stade, je vous invite donc au retrait de votre amendement ; faute de quoi, j’y serais défavorable.

Mme Laure de La Raudière. Je le retire au bénéfice de cette annonce. Mais cela fait cinq ans que je ferraille avec la Chancellerie sur ce thème. Il est intolérable de voir des chefs d’entreprise condamnés, parfois au pénal, alors qu’ils n’ont commis aucune infraction ; or cette situation, contrairement à ce que soutient Mme la rapporteure, tient à l’imprécision de la loi. Quant à la loi Cherpion, elle ne traite qu’une part infime du problème puisqu’elle vise seulement les prêts à but non lucratif.

L’amendement est retiré.

La Commission examine ensuite, en présentation commune, les amendements CS1 de Mme Laure de La Raudière, CS8 et CS32 de M. Christophe Caresche et CS54 et CS53 de M. Jean-Charles Taugourdeau.

Mme Laure de La Raudière. Les seuils sociaux, nous le savons tous, sont des freins à la création d’emplois ; pour preuve, on compte 2,4 fois plus d’entreprises de 49 que de 50 salariés. De fait, le franchissement de ce seuil coûte cher en tâches administratives – environ 1,5 emploi –, ce qui fait automatiquement baisser la productivité. D’autre part, les chefs d’entreprise sont réticents, disons les choses, à accueillir au sein de leur entreprise des syndicats extérieurs à celle-ci. Dans ma circonscription, un chef d’entreprise anglais, qui pourtant se réclame du parti travailliste et se montre très attaché aux droits sociaux, m’a ainsi confié qu’il ne franchirait jamais le cap des cinquante salariés en l’état actuel de la législation alors même que, de son aveu, un assouplissement lui permettrait de créer immédiatement de dix à douze emplois. Je ne propose qu’une expérimentation de trois ans, au terme desquels nous pourrions dresser un bilan des effets sur l’emploi et sur le dialogue social d’une suspension des seuils, pour, le cas échéant, les adapter.

M. Christophe Caresche. La question des seuils n’est pas nouvelle, mais il me paraît utile que nous en débattions, d’autant qu’elle est devenue d’actualité. Mes amendements s’inspirent du rapport Attali, enterré par la majorité précédente sur ce point comme sur bien d’autres – je pense par exemple à ses propositions relatives aux professions réglementées, autre sujet dont le Gouvernement s’est saisi, démontrant qu’il ne recule pas devant la difficulté.

Cette question des seuils a-t-elle été évoquée lors de la conférence sociale ? Le Président de la République, lors de son intervention du 14 juillet, a en tout cas confirmé que les partenaires sociaux en seraient saisis et qu’il prendrait ses responsabilités d’ici à la fin de l’année, ce dont je me réjouis.

Plusieurs études, dont une de l’INSEE – qui reste cependant nuancée à y regarder de près –, montrent que les seuils peuvent effectivement être des freins à l’embauche, ne serait-ce que psychologiquement. Il ne s’agit nullement de démanteler le droit du travail et les protections qu’il offre, mais de réfléchir, le cas échéant, à des critères alternatifs car plusieurs dizaines de milliers d’emplois sont sans doute en jeu. Mes amendements ont surtout pour objet d’interpeller le Gouvernement ; aussi les retirerai-je en fonction de la réponse que celui-ci apportera.

M. Jean-Charles Taugourdeau. Mon amendement CS54 tend à doubler la valeur numérique des seuils – ceux de dix salariés passeraient ainsi à vingt et ceux de cinquante à cent.

Le Président de la République a annoncé des mesures en faveur de l’apprentissage, mais, dans le même temps, la CGT a saisi la Cour européenne de justice pour que les apprentis en alternance soient comptabilisés dans les effectifs des entreprises : si cette demande aboutit, certains employeurs risquent de reculer devant l’embauche d’apprentis qui leur ferait franchir un seuil.

Je fais miennes les observations de M. Caresche. J’ajoute que, si le code du travail est fait pour protéger les salariés, la surprotection, en générant une complexité excessive, a fini par détruire le travail : les seuils en sont une illustration. Une simplification s’impose – sans nuire, bien entendu, aux conditions d’hygiène et de sécurité – afin de protéger les entreprises, qui, ne l’oublions pas, fournissent le travail.

M. Alain Fauré. Trop d’impôt tuerait l’impôt et trop de sécurisation tuerait la sécurisation : on connaît ces antiennes, mais ce n’est ni le moment ni le lieu d’en débattre. Nous aurons d’autres occasions de le faire au cours de la présente législature.

Mme Chantal Guittet. Les seuils renforcent la protection des salariés, dont je rappelle qu’ils sont parties prenantes dans la vie de l’entreprise. Je ne suis pas sûre, d’ailleurs, que les effets de seuil expliquent que notre pays compte moins d’entreprises de 250 salariés que l’Allemagne. Relever les seuils aurait d’abord pour effet d’augmenter le nombre de salariés mal protégés, faute d’institutions représentatives du personnel. Si vous voulez supprimer les syndicats, dites-le ; reste qu’une entreprise est composée de partenaires qui doivent dialoguer et s’entendre.

Mme la rapporteure. Ce n’est en effet ni le lieu, ni le moment de relancer le débat sur les droits sociaux. Les effets de seuil génèrent des contraintes et des lourdeurs administratives, j’en conviens ; mais autre chose est de remettre en cause, comme le fait l’exposé sommaire de l’amendement CS1, l’élection des représentants des salariés ou la constitution du comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT). Je ne puis souscrire à un tel angle d’attaque ; aussi j’appelle au retrait de ces amendements ; à défaut, j’y serais défavorable.

La conférence sociale a prévu l’ouverture, à l’automne, d’une négociation sur la modernisation et la qualité du dialogue social au sein de l’entreprise ; le Président de la République a demandé un bilan de cette négociation pour décembre. Nous aurons donc l’occasion de revenir sur ces questions.

M. le secrétaire d’État. Même avis.

M. Jean-Charles Taugourdeau. À travers mes amendements, je relaie les positions de M. Fabius et du Président de la République. Je ne doute pas des intentions de M. Mandon ; aussi mon amendement CS53 vise-t-il à demander au Gouvernement de remettre au Parlement, avant le 1er janvier 2015, un rapport répertoriant l’ensemble des seuils sociaux afin d’en envisager la suppression.

Les amendements CS8 et CS32 sont retirés.

La Commission rejette successivement les amendements CS1, CS54 et CS53.

Chapitre II
Mesures concernant les procédures administratives

Article 3
Habilitation à prendre par ordonnance des mesures
permettant le développement des rescrits et des pré-décisions

Comme le constate le Conseil d’État dans la récente étude sur le rescrit qu’il a réalisée à la demande du Premier ministre (25), « qu’il s’agisse d’agrandir son exploitation agricole, de construire un bâtiment, de créer une société de service ou de rénover un site industriel, le porteur de projet est aujourd’hui confronté à des difficultés importantes pour identifier l’ensemble des normes qui lui sont applicables, comprendre quelles en sont les implications sur sa situation personnelle, prévoir les évolutions possibles des règles, évaluer la faisabilité de son projet. […] La complexité et l’instabilité de la norme ralentissent la mise en œuvre des projets et nuisent à l’attractivité économique de la France. Elles ont un coût économique diffus qui se traduit par les mille détours qu’elles font emprunter à l’entreprise : étude de la législation, recherche de conseil et d’expertise, procédures administratives et contentieuses, erreurs et régularisations […] Le développement d’instruments juridiques est nécessaire pour éviter que le porteur de projet ait le sentiment d’avoir été victime d’un changement d’appréciation imprévisible de l’administration, d’une modification trop brutale de la règle, d’une complexité inutile ou tout simplement de ne pas avoir obtenu de réponse. L’acceptation des complexités nécessaires passe par la simplification des complications inutiles et par une offre d’instruments de sécurité juridique permettant, dans la mesure du possible, au porteur de projet d’anticiper l’application de la norme. La sécurité juridique est aussi devenue un enjeu important pour la compétitivité et l’attractivité du territoire français. Le développement d’un système juridique permettant au porteur de projet d’identifier clairement les conditions juridiques du développement de ses projets, ses chances de succès et son temps de réalisation prévisible y participerait assurément. La possibilité de disposer de certaines assurances qui ne pourront plus par la suite être remises en cause ni par l’administration ni par les recours contentieux des tiers, constituerait à cet égard une garantie nouvelle dans bien des secteurs. […] La réponse à ce besoin de sécurité pourrait se traduire par l’introduction en droit positif d’instruments spécifiques, tels le rescrit ou la pré-décision, dans des secteurs particuliers où on les trouve peu. Leur création constituerait une traduction de principes plus généraux, français et européens : la sécurité juridique et la confiance légitime » (26).

Le rescrit contribue en effet à sécuriser les projets dans la mesure où il constitue « une prise de position formelle de l’administration, qui lui est opposable, sur l’application d’une norme à une situation de fait décrite loyalement dans la demande présentée par une personne et qui ne requiert aucune décision administrative ultérieure » (27).

Le rescrit se distingue de la pré-décision qui contribue elle aussi à sécuriser les projets mais qui constitue une prise de position formelle de l’administration, qui lui est opposable, sur l’application d’une norme (et plus précisément d’une qualification juridique) à une situation de fait décrite loyalement dans la demande qui est présentée par une personne et qui requiert une décision administrative ultérieure.

Comme l’explique le Conseil d’État, « la réponse de l’administration interrogée dans ce cadre va au-delà de la simple garantie que constitue le rescrit, puisqu’elle détermine par avance un pan de la future décision à intervenir […] Celle-ci constitue une brique de la décision finale, appelée à s’insérer dans un ensemble décisionnel dont les contours sont déjà connus au moment où il est adopté et que l’administration ne serait plus autorisée à remettre en cause […] Alors qu’un rescrit ne présente aucune portée obligatoire pour son bénéficiaire qui peut adopter, à ses risques et périls, une position différente de celle prise par l’administration, la pré-décision s’impose tant à l’administration qu’à l’usager : si celui-ci continue la procédure engagée, il doit se conformer à la pré-décision. Par exemple, si l’administration délivrait une pré-décision déterminant si une installation classée pour la protection de l’environnement relève de la déclaration, de l’enregistrement ou de l’autorisation, le pétitionnaire doit engager la procédure indiquée » (28).

Des dispositifs de rescrits et de pré-décisions existent d’ores et déjà en droit positif. Cependant, plusieurs rapports (29), dont ceux du Conseil d’État (30) et de M. Thierry Mandon (31), ont montré qu’ils pouvaient être améliorés et étendus.

C’est précisément l’objet du présent article.

1.  Les actuels dispositifs de rescrit et de pré-décision

Inspiré du droit romain (32), le rescrit a la particularité de conférer un effet juridique à une simple prise de position de l’administration qui, en principe, est dépourvue d’un tel effet. La délivrance d’un rescrit constitue une garantie d’autant plus forte pour l’auteur d’une demande que, tant qu’il n’est pas remis en cause (notamment par une modification des normes sur le fondement desquelles il a été établi (33)), il lie l’administration, même si la position adoptée par celle-ci méconnaît le droit en vigueur.

En revanche, cette position ne lie l’administration qu’à l’égard de l’auteur de la demande : le rescrit est un instrument individuel d’application de la norme à une situation particulière, et non un outil général d’interprétation de la norme. Il se distingue à cet égard des circulaires et des instructions générales de l’administration comme celles prises sur le fondement de l’article L. 80 A du livre des procédures fiscales qui garantit qu’aucun rehaussement d’impôt ne sera effectué à l’encontre d’un redevable de bonne foi si l’établissement primitif de l’impôt reposait sur une interprétation d’une norme fiscale in abstracto qui avait été formellement admise par l’administration.

a.  Des dispositifs sectoriels et protéiformes

i.  Les rescrits fiscaux

● Rescrit « général » prévu par le 1° de l’article L. 80 B du livre des procédures fiscales (issu de la loi n° 87-502 du 8 juillet 1987 modifiant les procédures fiscales et douanières, dite « loi Aicardi ») : il prémunit le contribuable contre tout risque de rehaussement de son imposition « lorsque l’administration a formellement pris position sur l’appréciation [in concreto] d’une situation de fait au regard d’un texte fiscal ».

Ce rescrit est qualifié de « général » car il peut porter sur toute question concernant l’assiette, le taux ou la liquidation de l’ensemble des impositions régies par le code général des impôts.

Depuis le 1er juillet 2009, l’administration doit en principe répondre dans un délai de trois mois suivant le dépôt d’une demande écrite et complète. Cependant, elle n’est pas tenue d’indiquer les raisons pour lesquelles elle refuse d’instruire une demande. Son silence ne vaut pas accord implicite et n’est pas susceptible de recours.

● Rescrit « amortissements exceptionnels et entreprises nouvelles » prévu par le 2° de l’article L. 80 B du livre des procédures fiscales : la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d’ordre économique et financier a instauré un rescrit relatif à l’application des régimes d’amortissements dérogatoires et d’allègements d’impôts en faveur des entreprises nouvelles et des entreprises implantées en zone franche urbaine (ZFU), en zone de redynamisation urbaine (ZRU) ou en zone de revitalisation rurale (ZRR).

● Rescrit « crédit d’impôt recherche » prévu par le 3° de l’article L. 80 B du livre des procédures fiscales : ce rescrit permet au demandeur d’interroger l’administration pour déterminer les dépenses éligibles au crédit d’impôt recherche (CIR).

● Rescrit prévu par le 4° de l’article L. 80 B du livre des procédures fiscales : il s’agit d’un rescrit destiné à déterminer l’application du régime dérogatoire propre aux jeunes entreprises innovantes.

● Rescrit prévu par le 5° de l’article L. 80 B du livre des procédures fiscales : ce rescrit permet au pétitionnaire de déterminer le régime applicable aux entreprises de recherche et de développement en pôle de compétitivité.

● Rescrit prévu par le 6° de l’article L. 80 B du livre des procédures fiscales : il s’agit d’un rescrit permettant aux entreprises multinationales de s’assurer de l’absence d’établissement stable en France.

● Rescrit « prix de transfert » prévu par le 7° de l’article L. 80 B du livre des procédures fiscales : ce rescrit porter sur la méthode de détermination des prix de transfert d’entreprises, notamment en cas de transactions intragroupe.

● Rescrit prévu par le 8° de l’article L. 80 B du livre des procédures fiscales : ce rescrit permet au demandeur d’interroger l’administration sur la qualification fiscale de certains revenus d’activité ainsi que la nature de l’impôt auxquels ils sont soumis.

À la différence du rescrit fiscal « général », les rescrits fiscaux « spécifiques » des 2° à 8° de l’article L. 80 B du livre des procédures fiscales prévoient que le silence gardé par l’administration sur une demande pendant trois mois vaut accord implicite – à l’exception du rescrit relatif à la détermination des prix de transfert, qui n’est enserré dans aucun délai contraignant.

● Rescrit « mécénat » prévu par l’article L. 80 C du livre des procédures fiscales : institué par la loi n° 2003-709 du 1er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations, ce rescrit permet à ces organismes de s’assurer qu’ils relèvent de l’une des catégories mentionnées aux articles 200 et 238 bis du code général des impôts pour le bénéfice de la réduction d’impôt réservée à leurs donateurs. Le silence gardé par l’administration pendant six mois sur leur demande interdit l’application des amendes prévues par l’article 1740 A du code général des impôts en cas de délivrance de certificats indus.

● Rescrit « abus de droit » prévu par l’article L. 64 B du livre des procédures fiscales : ce rescrit permet de demander à l’administration, avant la réalisation d’une opération, de prendre position sur qualification éventuelle d’abus de droit. Si le silence de l’administration ne vaut pas acceptation de l’opération, l’absence de réponse dans un délai de six mois fait toutefois obstacle à la mise en œuvre de la procédure d’abus de droit fiscal.

● Rescrit « valeur » prévu par l’article L. 18 du livre des procédures fiscales : ce rescrit permet au contribuable qui envisage de faire don de son entreprise individuelle ou des titres de la société non cotée dans laquelle il exerce des fonctions de direction de demander à l’administration de s’engager sur la valeur vénale de ces biens. En l’absence de réponse de l’administration dans un délai de six mois, celle-ci est réputée avoir approuvé la valeur proposée par le redevable.

● Rescrit « sous-densité » prévu par l’article L. 331-40 du code de l’urbanisme : créé par la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010, ce rescrit permet aux constructeurs, avant le dépôt d’une demande d’autorisation de construire, d’obtenir une prise de position formelle de l’administration de l’État chargée de l’urbanisme dans le département sur l’application à leur situation des dispositions du code de l’urbanisme qui autorisent les communes ayant fixé un seuil minimal de densité à instituer un versement pour sous-densité et qui écartent ce versement lorsque des servitudes administratives empêchent d’atteindre le seuil minimal de densité.

La prise de position de l’administration sur une demande de rescrit fiscal, quel qu’il soit, n’est pas susceptible de recours contentieux lorsqu’elle est négative. En revanche, elle peut, depuis 2008, faire l’objet d’un recours hiérarchique et d’un second examen, collégial, par un groupe de six personnes, dans un délai et selon des règles identiques à ceux prévus pour la demande de rescrit initiale.

Les rescrits fiscaux sont plébiscités. Le Conseil d’État a constaté « une forte croissance du rescrit fiscal au cours de ces dernières années » (34).

D’après le rapport sur l’activité en matière de rescrit pour l’année 2013 établi par la direction générale des finances publiques (DGFIP) (35), 18 078 demandes de rescrit sur le fondement des articles L. 80 B et L. 80 C du livre des procédures fiscales ont été traitées en 2013 (et 18 415 en 2012), alors que seules 9 814 l’avaient été en 2006 – ce qui représente une hausse de près de 40 % (36).

Trois rescrits fiscaux représentent l’essentiel des demandes : le rescrit « général » (8 725 rescrits traités en 2013 – soit 48 % environ des réponses apportées), le rescrit « mécénat » (5 542 rescrits traités en 2013 – soit environ 30 % des dossiers traités) et le rescrit « amortissements exceptionnels et entreprises nouvelles » (1 636 rescrits traités – contre 3 143 en 2012, ce qui représente une forte diminution) (37). Ces rescrits sont traités dans un délai moyen qui est respectivement de 66 jours, 135 jours et 62 jours (38). La célérité du traitement de ces demandes contribue au succès de ces rescrits.

Sur les 518 demandes de second examen enregistrées auprès des collèges territoriaux, 283 concernaient le rescrit « mécénat », 143 le rescrit « général » et 19 le rescrit « entreprises nouvelles ».

Les services déconcentrés, qui traitent environ 97 % des demandes adressées à l’administration fiscale, ont su absorber cette forte croissance du rescrit fiscal puisque chaque année, ce sont environ 18 000 demandes qui sont traitées. Environ 300 correspondants ont été désignés dans les directions comme interlocuteurs de référence des usagers par nature de rescrit.

Seules 579 demandes ont été traitées par les services centraux en 2013, dont 391 portaient sur le rescrit « général ».

ii.  Les rescrits douaniers

Le rescrit « général » prévu par le 1° de l’article L. 80 B du livre des procédures fiscales concernant les seules impositions régies par le code général des impôts, le législateur est intervenu en 2005 pour étendre le mécanisme du rescrit aux contributions indirectes recouvrées sur le fondement du code des douanes (taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), anciennement « taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers » (TIPP), octroi de mer, taxe sur les véhicules routiers…). L’article 29 de l’ordonnance n° 2005-1512 du 7 décembre 2005 relative à des mesures de simplification en matière fiscale a en effet introduit un tel mécanisme à l’article 345 bis du code des douanes.

L’article 12 du code des douanes communautaires institue quant à lui un système de rescrit permettant aux opérateurs d’obtenir de l’administration des douanes une expertise et un renseignement opposable sur le classement tarifaire ou l’origine d’une marchandise avant son dédouanement. Ce rescrit ayant une dimension communautaire, la position adoptée par l’administration d’un État membre sur la situation d’une personne ou d’une société qui envisage d’accomplir une opération d’importation ou d’exportation est opposable aux autorités douanières de tous les État membres de l’Union – la Commission européenne pouvant arbitrer en cas de divergences d’appréciation.

D’après le Conseil d’État, « les services douaniers délivrent environ 9 000 rescrits par an, essentiellement en réponse à des questions portant sur le classement de marchandises importées dans la nomenclature ou sur leur pays d’origine » (39).

iii.  Le rescrit social

L’ordonnance du 6 juin 2005 relative à la garantie des droits des cotisants a introduit à l’article L. 243-6-3 du code de la sécurité sociale un mécanisme de rescrit permettant à tout cotisant ou futur cotisant, en sa qualité d’employeur (mais aussi, depuis 2009, de travailleur indépendant) d’obtenir, dans un délai déterminé, de son organisme de recouvrement (Unions de Recouvrement des Cotisations de Sécurité Sociale et d’Allocations Familiales – URSSAF ; Caisse générale de sécurité sociale – CGSS – outre-mer), une prise de position explicite sur sa situation au regard de l’application d’une réglementation, qu’il pourra opposer ultérieurement à cet organisme.

La réglementation en question peut être celle des exonérations de cotisations de sécurité sociale, ou celle des rémunérations versées par les tiers ou encore celle des obligations déclaratives et du paiement des cotisations.

En l’absence de réponse dans un délai de trois mois, l’organisme de recouvrement ne peut pas effectuer, au titre de la période de retard qui lui incombe, de redressement de cotisations et de contributions sociales fondé sur la législation au regard de laquelle la situation de fait exposée dans la demande a été tardivement appréciée.

Lorsqu’une même entreprise ayant des établissements dans plusieurs départements se voit opposer des réponses différentes à une même question de la part de plusieurs URSSAF, elle peut solliciter l’arbitrage de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS). Ce mécanisme n’a toutefois été mis en œuvre qu’à trois reprises, selon le Conseil d’État (40).

La prise de position de l’organisme de recouvrement peut faire l’objet d’un recours devant une commission de recours amiable puis, le cas échéant, devant le tribunal des affaires sociales (TASS).

Une procédure de publicité au Bulletin officiel et sur le site Internet www.securite-sociale.fr des décisions rendues par les URSSAF et anonymisées a été mise en place par la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures.

iv.  Le rescrit « AMF » relatif aux opérations financières

Les articles 121-1 à 121-3 du Règlement général de l’Autorité des marchés financiers (AMF) permettent à un opérateur, préalablement à la réalisation d’une opération, d’adresser une demande écrite à l’AMF sur l’interprétation dudit règlement général. L’AMF est alors tenue d’indiquer sous trente jours si l’opération envisagée est conforme à son règlement.

Cet avis, qui est opposable à l’AMF, fait systématiquement l’objet d’une publicité dans la revue mensuelle de l’AMF et sur son site Internet.

Si les dispositifs de rescrits sont relativement nombreux et très divers, les mécanismes de pré-décisions sont, quant à eux, moins utilisés.

b.  Pré-décisions

La précédente majorité a commencé d’introduire dans notre droit des dispositifs de pré-décision, à travers ce qui est improprement qualifié de « rescrit administratif ».

L’actuelle majorité a donné une ampleur sans précédent à ces dispositifs en habilitant le Gouvernement à mettre en œuvre le dispositif du « certificat de projet » qui associe des pré-décisions de procédure à un système de gel de la réglementation.

i.  La pré-décision relative à la capacité des associations à recevoir des libéralités

La prise de position délivrée par le ministère de l’Intérieur aux associations qui souhaitent savoir si elles peuvent recevoir des libéralités n’est pas à proprement parler un rescrit – malgré sa dénomination usuelle de « rescrit administratif » – mais une pré-décision. L’article 111, V, de la loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures a certes permis aux associations de demander au représentant de l’État dans le département la délivrance d’un document attestant de leur qualification d’association cultuelle, de bienfaisance, d’assistance, ou encore de recherche scientifique ou médicale pour pouvoir recevoir des libéralités, bénéficier de régimes (notamment fiscaux) favorables, et émettre des reçus fiscaux. Mais la décision prise par l’administration sur la qualité du pétitionnaire s’inscrit dans une procédure devant conduire à une décision administrative de non-opposition à la déclaration préalable qui précédera la libéralité, même si celle-ci résulte d’un accord implicite. Il s’agit donc d’un mécanisme de pré-décision, dont le Conseil d’État dresse un bilan positif, puisque leur nombre est compris entre 1 200 et 1 500.

ii.  La future pré-décision relative au transfert des autorisations administratives en cas de fusion d’associations

L’article 48 bis du projet de loi relatif à l’économie sociale et solidaire, en cours d’examen par le Parlement, propose d’instituer une autre pré-décision : le « rescrit fusion d’associations » - pré-décision qui a pour finalité de permettre aux associations concernées de demander à l’administration si la nouvelle entité résultant de la fusion bénéficiera des autorisations dont disposaient les entités existantes.

Outre ce mécanisme de pré-décision en cours d’adoption, le Gouvernement a mis en œuvre un dispositif de pré-décision assorti d’un gel de la réglementation qui, lui, est entré en vigueur.

iii.  Le certificat de projet

La cristallisation de la réglementation pendant une durée déterminée participe tout autant que le rescrit à l’objectif de sécurité juridique souhaité par les opérateurs, dont votre rapporteure rappelle qu’il est par ailleurs un principe général du droit européen (41) et du droit administratif interne (42).

Ce mécanisme de gel de la réglementation existe depuis longtemps dans le régime du certificat d’urbanisme prévu par l’article L. 410-1 du code de l’urbanisme. Le quatrième alinéa de ce texte dispose en effet que « lorsqu’une demande d’autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d’un certificat d’urbanisme, les dispositions d’urbanisme, le régime des taxes et participations d’urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu’ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l’exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique ».

Comme le note le Conseil d’État, « la garantie fournie par le certificat d’urbanisme réside […] dans le gel pendant dix-huit mois des dispositions d’urbanisme applicables au demandeur. […] Cette garantie importante, liée à la cristallisation de la réglementation applicable lors de la délivrance du certificat, est d’une autre nature que celle conférée par le rescrit » (43).

Soucieux de mettre à la disposition des porteurs de projet tous les instruments juridiques de nature à simplifier, accélérer et sécuriser leurs démarches, le Gouvernement a demandé au Parlement de l’habiliter à créer par voie d’ordonnance un dispositif combinant les avantages de la pré-décision avec ceux du gel de la réglementation.

L’article 13 de la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et à sécuriser la vie des entreprises a ainsi autorisé le Gouvernement à définir un cadre juridique spécifique pour expérimenter localement, pour les projets d’activité économique, la délivrance aux porteurs de projet d’un document dénommé « certificat de projet » qui comporterait :

– un engagement de l’État sur la procédure d’instruction des demandes d’autorisations régies par les dispositions du code de l’environnement, du code forestier et du code de l’urbanisme. Il s’agit ici d’une pré-décision « de procédure » précisant les procédures nécessaires et les conditions de recevabilité et de régularité du dossier, et permettant ainsi au porteur de projet d’entreprendre ses démarches avec une visibilité accrue sur la nature, le déroulement et la durée des procédures d’autorisation requises ;

– un engagement de l’État sur le délai d’instruction des autorisations sollicitées ;

– une garantie du maintien en vigueur, pendant une durée déterminée, des dispositions législatives et réglementaires déterminant les conditions de délivrance des autorisations sollicitées ;

– une garantie d’opposabilité à l’administration et aux tiers des droits acquis par le pétitionnaire sur le fondement du certificat de projet.

Le Gouvernement a publié le 20 mars 2014 l’ordonnance n° 2014-356 détaillant l’expérimentation de ce certificat de projet.

2.  Les insuffisances des rescrits existants.

À l’exception des rescrits fiscaux et douaniers, qui rencontrent un certain succès, la plupart des rescrits demeurent peu connus voire inadaptés.

a.  Certains rescrits fiscaux demeurent trop peu utilisés

Comme le note la direction générale des finances publiques, dans son rapport sur l’activité en matière de rescrit pour l’année 2013, « certains rescrits restent toujours insuffisamment mobilisés. Tel est le cas du rescrit “CIR” » (44). En effet, 198 demandes en 2013 pour environ 17 000 déclarants, le rescrit « CIR » est délaissé par les entreprises, qui lui reprochent sa trop grande rigidité.

Afin d’y remédier, le Conseil d’État suggère dans son étude (proposition n° 10) de compléter ce rescrit par un « agrément optionnel » qui, à leur demande, pourrait être délivré aux entreprises satisfaisant aux conditions légales, qui leur offrirait des garanties non seulement quant à l’éligibilité des dépenses envisagées, mais aussi quant à leur montant, et qui deviendrait caduc non pas en cas de changement de situation de fait ou de droit (comme le rescrit), mais seulement en cas de retrait explicite de l’agrément par l’administration.

Par ailleurs, les rescrits « valeur » et « abus de droit » sont eux aussi sous-exploités.

b.  Le rescrit social suscite un faible engouement

Le Conseil d’État constate également le « faible engouement pour le rescrit social » (45), puisqu’en 2012, seules 324 demandes de rescrit ont été effectuées auprès des URSSAF. Les entreprises semblent préférer des contacts informels avec l’administration, notamment via le dispositif des « questions complexes », questions spontanées des cotisants auxquelles les URSSAF apportent des réponses qui leur sont opposables. Ce dispositif, dépourvu de tout fondement juridique, offre un cadre de dialogue jugé plus souple et plus efficace pour répondre au besoin de sécurité juridique des entreprises.

Du point de vue du Conseil d’État, « compte tenu du faible succès du rescrit social actuel, la priorité semble être d’améliorer le dispositif existant avant d’envisager son extension à de nouveaux domaines, notamment aux prélèvements effectués par les URSSAF pour le compte de tiers (cotisations chômage ou de retraite complémentaire) qui soulèveraient, au demeurant, des difficultés liées à la compétence des partenaires sociaux gestionnaires de l’UNEDIC [Union nationale interprofessionnelle pour l’emploi dans l’industrie et le commerce] et des régimes AGIRC-ARRCO [Association générale des institutions de retraite des cadres -Association pour le régime de retraite complémentaire des salariés]» (46).

Le Conseil d’État a donc recommandé d’améliorer le rescrit social (47) :

– en recourant davantage à une procédure dématérialisée ;

– en allégeant les démarches, notamment pour ce qui concerne la fourniture des pièces justificatives exigées ;

– en publiant à l’initiative du ministère de tutelle davantage de rescrits ayant une portée significative.

c.  Le rescrit « AMF » n’a presque jamais été mis en œuvre

Seuls deux rescrits « AMF » ont été enregistrés : l’un date du 16 avril 1991, l’autre du 1er décembre 2005 (publié le 14 février 2006). Selon le Conseil d’État, « la crainte que la divulgation d’informations au régulateur n’entraîne un renforcement des contrôles dissuade là encore les demandeurs » et, par ailleurs, « les opérateurs ont tendance à se tourner vers l’autorité régulatrice européenne, l’ESMA » (48), auprès de laquelle ils peuvent formuler des demandes d’interprétation par le biais de questions/réponses.

Le très faible attrait du rescrit « AMF » s’explique aussi par son régime, et notamment :

– par son manque de confidentialité (la réponse de l’AMF est systématiquement publiée, ce qui peut nuire au secret des affaires qui exigerait plutôt que cette publicité n’ait lieu qu’une fois l’opération achevée) ;

– par son champ trop restrictif (l’AMF ne se prononçant sur la régularité de l’opération envisagée qu’au regard des règles figurant dans son règlement général, et non au regard des normes législatives et réglementaires applicables aux opérations de marché) ;

– par la longueur du délai d’instruction de la demande.

Le Conseil d’État a recommandé d’améliorer le rescrit « AMF » en étendant son champ et en modifiant ses modalités d’instruction (notamment en termes de délai) (49).

Outre ces améliorations des dispositifs de rescrit existants, le Conseil d’État a préconisé la création de nouveaux mécanismes de rescrit, invitant ainsi à généraliser comme les États-Unis l’ont fait (50), des dispositifs qui, en France, restent aujourd’hui ciblés et sectoriels.

3.  Les nouveaux dispositifs de rescrit et de pré-décision proposés par le présent article

Le présent article propose précisément d’habiliter le Gouvernement à inscrire dans la loi certains des mécanismes de rescrit et de pré-décision dont le Conseil d’État a préconisé la mise en place.

Ces mécanismes peuvent en effet être les instruments d’une véritable révolution culturelle des pratiques administratives reposant sur le dialogue, la confiance et la loyauté réciproques.

a.  Les types de rescrits et de pré-décisions envisagés

Dans son étude, le Conseil d’État explique que « le rescrit est particulièrement adapté pour sécuriser des droits pécuniaires dans une relation bilatérale ou pour prémunir de sanctions administratives » (51). Il propose en conséquence de créer quatre rescrits :

– le « rescrit créance », qui consisterait à « prémunir son bénéficiaire d’une action administrative ex post qui aurait pour effet de mettre à sa charge une somme d’argent, que celle-ci prenne la forme d’un rehaussement d’impositions ou de cotisations sociales » (52) ;

– le « rescrit prévention de sanctions administratives », qui viserait à « garantir au demandeur que, s’il adopte le comportement décrit dans sa demande, il ne se verra pas infliger une sanction administrative à raison de son comportement » (53) ;

– le rescrit « dispense d’une nouvelle décision administrative », qui permettrait au porteur d’un projet déterminé ayant obtenu une autorisation requise d’interroger l’administration sur la pérennité de l’autorisation initiale en cas de modification du projet ;

– le « rescrit dispense de toute décision administrative », qui permettrait au porteur de projet de savoir, lorsque la réglementation ne lui semble pas claire, si son projet relève d’un régime d’autorisation ou de déclaration préalable ou s’il peut être mis en œuvre librement sans avoir à requérir une décision administrative.

Le 1° du I du présent article a pour objet d’habiliter le Gouvernement à mettre en place les rescrits « créance » et « prévention de sanctions administratives » conçus par le Conseil d’État, ainsi que des pré-décisions de procédure et de fond

Les autorités administratives concernées sont celles mentionnées à l’article 1er de la loi du 12 avril 2000 (54), c’est-à-dire les administrations de l’État, les collectivités territoriales, les établissements publics à caractère administratif, les organismes de sécurité sociale et les autres organismes chargés de la gestion d’un service public administratif (55).

Ces autorités pourront accorder aux personnes qui le demandent une garantie consistant en une prise de position formelle, opposable à l’administration, sur l’application d’une norme à leurs situations de fait ou à leurs projets (56), de façon à les prémunir d’un changement d’interprétation ou d’appréciation de l’administration qui serait de nature :

– soit à faire naître une créance de l’administration à son encontre (« rescrit créance ») ;

– soit à les exposer à des sanctions administratives (« rescrit prévention de sanctions administratives ») ;

– soit à compromettre l’obtention d’une décision administrative postérieure nécessaire à la réalisation de leur projet (pré-décisions de procédure et de fond).

Le législateur pouvant seul autoriser l’administration à déroger à la loi, il est nécessaire d’adopter des mesures législatives pour instituer ces nouvelles procédures administratives (57).

● L’extension du rescrit à tout changement d’interprétation ou d’appréciation d’une norme par l’administration qui serait de nature à faire naître une créance de celle-ci à l’encontre du demandeur devrait permettre d’inclure dans son champ des prélèvements, impositions ou taxes qui ne sont pas régis par le code général des impôts et qui ne sont donc pas concernés par le rescrit « général » aujourd’hui prévu au 1° de l’article L. 80 B du livre des procédures fiscales. Cette extension du champ du rescrit permettrait à de nombreuses entreprises de sécuriser et d’accélérer leurs projets.

Parmi les prélèvements, impositions ou taxes qui pourraient faire l’objet de ce nouveau « rescrit créance » figureraient notamment :

– des prélèvements sociaux hors cotisations sociales : contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) régie par l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale (58), contribution sociale généralisée (CSG) régie par les articles L. 136-1 à L. 136-8 du code de la sécurité sociale (59), prélèvement social sur les revenus du patrimoine et les produits de placement régi par les articles L. 245-14 à L. 245-16 du même code (60), contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés régie par les articles L. 651-1 à L. 651-9 du même code ;

– certaines taxes prévues par des textes non codifiés comme la taxe pour le développement des industries de la conservation des produits agricoles, la taxe sur les fruits et légumes et la taxe au profit de l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer, « France Agrimer » (instituées respectivement par les articles 72, 73 et 75 de la loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2003) ou de la « Tascom » due par les magasins de commerce de détail en fonction de leur surface commerciale (en vertu de l’article 3 de la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 instituant des mesures en faveur de certaines catégories de commerçants et artisans âgés) ou encore du prélèvement exigé des chantiers de construction navale (en application de la loi n° 51-675 du 24 mai 1951) ;

– certaines taxes liées à la construction, comme la taxe d’aménagement pour le Grand Paris prévue par l’article L. 331-1 du code de l’urbanisme, ou des redevances comme la redevance pour création de bureaux, de locaux commerciaux ou de stockage en Île-de-France (régie par les articles L. 520-1 et suivants du même code).

Comme l’indique le Conseil d’État, il faudra veiller, lorsqu’il sera procédé à une telle extension, à confier la mission de répondre aux demandes de rescrit à l’autorité administrative la mieux placée pour le faire : « un rescrit CSG sur les salaires serait examiné par l’URSSAF tandis qu’un rescrit CSG sur les revenus du patrimoine serait confié à l’administration fiscale » (61).

● L’extension du rescrit à tout changement d’interprétation ou d’appréciation d’une norme par l’administration qui serait de nature à l’exposer à des sanctions administratives pourrait présenter une grande utilité en droit du travail, de la concurrence et de la consommation.

En droit du travail, le rescrit pourrait être pertinent pour garantir aux entrepreneurs la conformité de leur comportement ou de leur projet au regard :

– de la législation visant à assurer l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, et plus précisément au regard des obligations sanctionnées pécuniairement par l’article L. 2242-5-1 du code du travail (obligation de négociation annuelle sur les objectifs d’égalité professionnelle femmes/hommes – article L. 2242-5 du même code –, obligation de définition d’un plan d’action dans le rapport écrit sur la situation comparée des conditions générales d’emploi et de formation des femmes et des hommes dans l’entreprise – article L. 2323-57 du même code) ;

– de la législation relative à la prévention de la pénibilité, et plus précisément au regard des obligations sanctionnées pécuniairement par l’article L. 138-29 du code de la sécurité sociale (obligation pour certaines entreprises d’être couvertes par un accord ou un plan d’action relatif à la prévention de la pénibilité) ;

– de la législation relative à l’obligation d’emploi de travailleurs handicapés, et plus précisément des obligations sanctionnées financièrement par l’article L. 5212-12 du code du travail (obligation d’employer des travailleurs handicapés, des mutilés de guerre et des personnes assimilées à hauteur de 6 % de l’effectif total des salariés).

Comme l’explique le Conseil d’État, « une procédure de rescrit pourrait permettre d’effectuer un contrôle préventif et de garantir une absence de sanction par le préfet au regard de la situation contrôlée. L’employeur bénéficierait sinon d’un délai de mise en conformité » (62).

C’est précisément l’exemple de la législation relative à l’obligation d’emploi de travailleurs handicapés qu’a retenu le Gouvernement dans l’étude d’impact jointe au projet de loi pour illustrer les bénéfices susceptibles d’être engendrés au profit des entreprises par cette extension du rescrit.

Selon l’étude d’impact (pp. 8-9), l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés donne lieu à une déclaration annuelle par les entreprises dont la gestion et le contrôle sont assurés depuis le 1er janvier 2013 par l’Association de gestion du fonds pour l’insertion des personnes handicapées (AGEFIPH) qui a reçu 152 993 déclarations au titre de 2014. Or, en 2013, l’AGEFIPH a enregistré 35 155 sollicitations visant à obtenir un renseignement sur l’étendue de l’obligation d’emploi donnant lieu à la déclaration annuelle et sur les conditions d’assujettissement.

Si un dispositif de rescrit était institué en amont de la déclaration, au lieu et place de l’actuelle délivrance d’information, et si ce rescrit couvrait les thématiques faisant l’objet d’interrogations récurrentes des employeurs (assujettissement, bénéficiaires, minorations, recours au secteur protégé/adapté, stagiaires, dépenses déductibles, etc.), il couvrirait 26 % des demandes d’information enregistrées par l’AGEFIPH (soit environ 9 252 demandes de renseignements).

En droit de la concurrence, le Conseil d’État a suggéré d’étudier la possibilité de développer le mécanisme du rescrit partant du double constat que :

– ce pan du droit recourt, pour désigner les pratiques prohibées, à des notions susceptibles de faire l’objet d’interprétations divergentes ;

– l’Autorité de la concurrence est d’ores et déjà amenée à prendre des positions préalables pour éclairer les opérateurs économiques.

En droit de la consommation, les dispositions de la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation qui remplacent par des sanctions administratives les sanctions pénales jadis prévues pour certaines infractions en matière de protection économique du consommateur et qui confient un pouvoir de sanction administrative aux agents de l’administration chargée de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes pourraient être sécurisées par l’instauration de rescrits.

Le Conseil d’État souligne dans son étude qu’au-delà du droit du travail, de la concurrence et de la consommation, « le mécanisme des rescrits prémunissant des sanctions administratives, notamment financières, prévues en cas de manquement à des obligations légales, pourrait, après expertise au cas par cas, trouver à s’appliquer de manière plus générale à d’autres domaines du droit » (63).

● La mise en œuvre d’une garantie visant à prémunir le demandeur d’un changement d’interprétation ou d’appréciation de l’administration qui serait de nature à « compromettre l’obtention d’une décision administrative postérieure nécessaire à la réalisation de son projet » se rapproche d’un mécanisme de pré-décision.

Ainsi présentée, cette garantie pourrait être la traduction législative des propositions n° 8 et n° 9 de l’étude du Conseil d’État sur le rescrit, propositions qui consistaient à instituer :

– des pré-décisions de procédure en présence d’une législation prévoyant des exigences différentes selon le régime applicable ou d’un projet soumis à des procédures multiples ;

– des pré-décisions de fond, notamment afin de sécuriser les actes de cession du domaine d’une personne publique ainsi que les transferts d’autorisation administrative en cas de restructuration, de création de sociétés ou de changement d’exploitant.

La proposition n° 8 de l’étude du Conseil d’État sur le rescrit consiste à instituer des pré-décisions de procédure en présence d’un projet soumis à des procédures multiples ou d’une législation prévoyant des exigences différentes selon le régime applicable. Il s’agit typiquement des installations classées qui peuvent, selon les cas, relever d’un régime de déclaration préalable, d’enregistrement ou d’autorisation préalable, chaque régime générant des coûts différents selon les obligations plus ou moins étendues qui en résultent pour les entreprises concernées. De telles pré-décisions de procédure permettraient de faire prendre à l’administration une position préalable sur la procédure applicable à un stade peu avancé du projet et d’éclairer l’opérateur économique sur les coûts qu’il va devoir supporter et sur la durée de la procédure prévisible, ce qui le mettrait à même de planifier ses choix d’investissement dans un environnement plus prévisible.

La proposition n° 9 de l’étude du Conseil d’État consiste à instituer des pré-décisions de fond afin d’anticiper et sécuriser les transferts d’autorisations administratives en cas de restructuration, de création de sociétés ou de changement d’exploitant, ainsi que les actes de cession du domaine d’une personne publique.

Le Conseil d’État a suggéré de transposer aux entreprises le mécanisme prévu pour les associations par l’article 48 bis du projet de loi relatif à l’économie sociale et solidaire, en cours d’examen par le Parlement.

Il s’agirait ainsi de permettre à des entrepreneurs qui sont candidats à des reprises de sociétés ou qui s’engagent dans des opérations de restructuration (notamment de fusion-absorption) d’interroger l’administration sur la possibilité de bénéficier d’un transfert des autorisations administratives délivrées aux entreprises susceptibles d’être reprises ou absorbées, ces autorisations étant en principe personnelles et intransmissibles à d’autres personnes juridiques sans l’accord préalable de l’autorité administrative compétente. Ces pré-décisions pourraient notamment concerner les autorisations d’occupation du domaine public qui sont constitutives de droits réels.

Comme l’explique le Conseil d’État, cette pré-décision « pourrait conférer une sécurité juridique importante aux porteurs de projet dès lors que la viabilité d’une opération de restructuration ou de fusion est parfois fortement dépendante de l’assurance d’obtenir les autorisations administratives requises. L’opérateur économique serait, en particulier, en mesure de consolider la pertinence de son projet auprès de ses propres partenaires, notamment financiers, en leur donnant l’assurance qu’il pourra effectivement le réaliser » (64).

Aux yeux de M. Gilles Bachelier, conseiller d’État, président du groupe de travail du conseil d’État sur le rescrit, la rédaction retenue pour présenter la nouvelle garantie ne peut faire référence qu’à un mécanisme de pré-décision – qui suppose une décision administrative postérieure – et en aucun cas à un mécanisme de rescrit – qui suppose qu’aucune décision administrative postérieure ne soit nécessaire.

Si, à travers la formule « compromettre l’obtention d’une décision administrative postérieure nécessaire à la réalisation de son projet », le Gouvernement a entendu mettre en œuvre les rescrits « dispense d’une nouvelle décision administrative » et « dispense de toute décision administrative » dont le Conseil d’État a préconisé la création aux propositions n° 6 et n° 7 de son étude, alors la rédaction apparaît, aux yeux de M. Gilles Bachelier comme de votre rapporteure, pour le moins ambiguë, si ce n’est impropre.

Cette rédaction gagnerait donc, d’ici l’examen du texte en séance publique à l’Assemblée nationale ou d’ici son examen au Sénat, à être modifiée ou complétée par le Gouvernement dans un souci de clarification.

À défaut d’une telle clarification, seul un mécanisme de pré-décision de procédure et de fond pour les procédures relevant des textes (codifiés ou non) prévus par le présent article semble être mis en place à travers la création d’une garantie prémunissant le demandeur contre un changement d’interprétation ou d’appréciation de l’administration qui serait de nature à « compromettre l’obtention d’une décision administrative postérieure nécessaire à la réalisation de son projet ».

b.  Le mécanisme de gel de la réglementation.

Le 2° du I du présent article propose d’étendre le mécanisme de gel de la réglementation prévu depuis longtemps dans le cadre du certificat d’urbanisme et expérimenté depuis peu dans celui du certificat de projet.

Le 2° du I sollicite une habilitation à prendre par voie d’ordonnance les mesures législatives de nature à permettre à une autorité administrative de garantir, aux personnes qui le demandent et pendant une durée déterminée qui ne saurait excéder dix-huit mois, que leur seront appliquées, pour la délivrance d’une décision administrative nécessaire à la réalisation de leurs projets, certaines dispositions législatives ou réglementaires dans leur rédaction en vigueur à la date d’octroi de la garantie.

La rédaction retenue est très proche de celle qui a été adoptée dans l’article 13 de la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises. Cet article 13 a en effet habilité le Gouvernement à « déterminer les conditions dans lesquelles le certificat de projet peut comporter une garantie du maintien en vigueur, pendant une durée déterminée, des dispositions législatives et réglementaires déterminant les conditions de délivrance des autorisations sollicitées ».

Comme l’article L. 410-1 du code de l’urbanisme pour le certificat d’urbanisme et comme l’article 3 de l’ordonnance n° 2014-356 du 20 mars 2014 relative à l’expérimentation d’un certificat de projet, le 2° du I du présent article fixe l’échéance du gel de la réglementation en vigueur à dix-huit mois.

c.  Le régime contentieux de ces nouvelles procédures administratives.

Le rescrit devant impérativement préserver la situation des tiers, comme l’a rappelé le Conseil d’État dans son étude (65), le 3° du I du présent article charge le Gouvernement de préciser par ordonnance les conditions dans lesquelles le juge administratif peut être saisi d’un recours contre les actes de rescrit, de pré-décision et de garantie d’un gel de la réglementation (mentionnés au 1° et 2° du I), et contre les éventuelles décisions administratives prises à la suite ces actes, ainsi que les pouvoirs dudit juge lorsqu’il est saisi de tels recours.

En effet, comme l’explique le Conseil d’État, « quand bien même le rescrit ferait l’objet d’une publicité suffisante pour garantir l’information des tiers et leurs possibilités de recours au moment de sa délivrance, force est de constater que les tiers ne sont pas en mesure de connaître immédiatement et dans toute leur étendue les conséquences de ce rescrit sur leur situation individuelle. [...] C’est pourquoi leur capacité d’action ultérieure ne semble pas pouvoir être restreinte. Certes, le plus souvent, la mise en œuvre de la garantie procurée par un rescrit ne modifie pas directement les droits et obligations des tiers mais il peut affecter leurs intérêts. Si ceux-ci sont juridiquement protégés, ils doivent pouvoir s’en prévaloir en justice lorsque la position adoptée par l’administration au profit du titulaire du rescrit est illégale et a lésé ces intérêts » (66).

Il n’est pas impossible qu’un tiers se plaigne des effets de la position adoptée par l’administration dans un rescrit :

– soit en contestant l’avantage concurrentiel qui pourrait profiter au bénéficiaire d’un rescrit reposant sur une interprétation illégale ;

– soit en soutenant que le comportement ou le projet autorisé par l’interprétation de l’administration lui cause un dommage lui ouvrant la possibilité d’engager la responsabilité civile (contractuelle ou délictuelle) du bénéficiaire du rescrit.

La préservation des droits des tiers et le régime des recours qu’ils peuvent intenter doivent donc être organisés par le législateur. C’est tout l’objet du 3° du I du présent article qui fait sur ce point écho à l’article 13 de la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 qui a habilité le Gouvernement à prendre des mesures législatives, d’une part pour déterminer les conditions de la publication du certificat de projet ainsi que celles dans lesquelles il peut créer des droits pour le pétitionnaire et être opposable à l’administration et aux tiers, et, d’autre part, pour préciser les conditions dans lesquelles le certificat de projet peut faire l’objet d’un recours juridictionnel, les pouvoirs du juge administratif saisi de ce recours et l’invocabilité de cet acte par la voie de l’exception.

d.  Le champ d’application de ces nouvelles procédures administratives.

Le 4° du I du présent article circonscrit le champ des rescrits et du gel de la réglementation créés par les 1° et 2° du même I. Ceux-ci ne pourront concerner que l’application des dispositions :

– du code du travail ;

– du code rural et de la pêche maritime ;

– du code de la consommation ;

– du code du patrimoine ;

– du code général de la propriété des personnes publiques ;

– relatives à des impositions de toute nature ou à des cotisations sociales (qui peuvent donc être prévues par d’autres codes que le code général des impôts ou par des textes non codifiés) ;

– des codes et dispositions spécifiques à l’outre-mer dans les domaines couverts par les codes précités (que les dispositions spécifiques à l’outre-mer figurent ou non dans des textes codifiés, pourvu qu’elles concernent les domaines en question).

Tous les pans du droit ne peuvent être concernés par les rescrits et pré-décisions car, comme l’explique le Conseil d’État, « l’institution de rescrits en matière pénale est par nature exclue en raison des exigences constitutionnelles qui s’attachent à l’indépendance de la justice » et elle « est difficilement concevable dans des domaines où sont en jeu des intérêts fondamentaux » (67), à savoir la sécurité nationale, la protection des libertés et principes à valeur constitutionnelle, la sauvegarde de l’ordre public, la santé et la salubrité publique ou encore la protection des mineurs.

e.  Les conditions juridiques de mise en œuvre de ces nouveaux dispositifs.

Le II du présent article encadre les dispositifs de rescrit et de gel de la réglementation que le Gouvernement pourra être habilité à créer en vertu du I.

Le Conseil d’État a rappelé dans son étude que, pour être conforme au principe de légalité, le rescrit doit avoir un effet relatif (68) : cette garantie ne peut être accordée que sur la base d’une situation de fait précise, et donc sur la base d’un dossier préalable présenté à l’administration.

Par ailleurs, il ressort de la définition même du rescrit que la situation de fait au regard de laquelle l’administration prend position sur l’application d’une norme doit avoir été décrite loyalement dans la demande.

C’est la raison pour laquelle le 1° du II du présent article précise que les rescrits et gels de la réglementation ne pourront être accordés que « sur la base d’un dossier préalable présenté à l’administration et décrivant loyalement la situation de fait ou le projet en cause ».

En contrepartie de la loyauté du pétitionnaire, le 2° du II du présent article invite l’administration à faire preuve, elle aussi, de loyauté, en s’engageant, par des pré-décisions de procédure, sur la description et la durée procédures applicables ainsi que sur les conditions de régularité du dossier.

Reprenant l’architecture du certificat de projet dont il étend le champ bien au-delà du code forestier et des codes de l’environnement et de l’urbanisme, le 2° du II du présent article ouvre en effet la possibilité d’assortir les nouveaux rescrits et gels de réglementation d’un engagement de l’État sur les délais dans lesquels les décisions administratives nécessaires à la réalisation du projet en cause pourront intervenir ainsi que d’informations sur les procédures d’instruction des demandes correspondantes, notamment la description des procédures applicables et les conditions de régularité du dossier.

Cet engagement et ces informations, qui n’assortiront pas nécessairement tous les rescrits et gels de réglementation créés en application du I du présent article seront susceptibles d’engager la responsabilité de l’administration.

Le 2° du II du présent article traduit ainsi dans la loi les propositions formulées par le Conseil d’État dans son étude pour étendre le champ des pré-décisions qui pourraient, selon lui, porter à la fois sur la procédure et le fond.

Le 3° du II du présent article ajoute que les nouveaux rescrits et gels de la réglementation pourront être remis en cause pour l’avenir dans des conditions précisées par les ordonnances à intervenir.

Cette disposition permet de satisfaire aux exigences du principe de légalité qui, selon le Conseil d’État, commandent que le rescrit puisse être remis en cause pour l’avenir (69).

Enfin, le 4° du II du présent article fixe les bornes des rescrits et gels de la réglementation qui pourront être institués en application du I, et précise qu’ils ne pourront être accordés que dans le respect des exigences de l’ordre public et de la sécurité publique, des engagements internationaux et européens de la France et des principes de valeur constitutionnelle.

Ce faisant, le 4° du II du présent article reprend les conditions d’extension du rescrit énoncées par le Conseil d’État dans son étude. De la même façon que le gel de la réglementation prévu dans le cadre du certificat d’urbanisme réserve le cas des règles relatives à la sécurité et à la salubrité publique, de même, la garantie du maintien en vigueur des normes législatives et réglementaires applicables doit aménager des exceptions pour les règles ayant trait à la sécurité nationale, à la protection des libertés et des principes à valeur constitutionnelle, à la sauvegarde de l’ordre public, à la santé, à la salubrité et à la sécurité des populations, ainsi que pour les normes de rang supérieur résultant du droit de l’Union européenne et des conventions internationales signées par la France (70) .

Le Conseil d’État précise par ailleurs dans son étude qu’« un rescrit n’est par exemple guère envisageable dans un domaine où, comme en matière de permis de recherche minier, les autorisations administratives, même après avoir été légalement accordées, peuvent être retirées par le législateur sans inconstitutionnalité (Conseil constit, 11 octobre 2013, n° 2013-346 QPC) » (71).

Il ajoute enfin que « la prise de position opposable de l’administration, qu’elle prenne la forme d’un rescrit ou d’une pré-décision, ne peut légalement préempter le résultat des processus de concertation ou de consultation prévus par la loi. […] Eu égard à l’importance conférée au principe de participation du public tant par la Constitution à l’article 7 de la Charte de l’environnement que par le législateur, il n’est pas concevable que l’administration prenne position sur la faisabilité d’un projet ou sur sa qualification au regard des règles de droit dans toutes les hypothèses où sa décision finale prendra en compte les résultats d’une enquête ou d’une consultation publiques. Il en va de même lorsque l’avis d’organismes consultatifs extérieurs à l’autorité investie du pouvoir de décision requis […] Cela ne signifie pas pour autant qu’une pré-décision ne pourrait être insérée dans une procédure contenant une phase de consultations obligatoires ou de participation du public. C’est bien en amont de la participation du public que l’administration détermine le droit applicable, notamment au travers d’opérations de qualification, ne serait-ce que pour déterminer quelle procédure suivre » (72).

f.  Les conditions pratiques de mise en œuvre de ces nouveaux dispositifs

Pour mettre en œuvre concrètement les nouveaux dispositifs de rescrit qu’il préconisait et dont le présent article est la traduction législative, le Conseil d’État a recommandé :

– de réserver la création de nouveaux rescrits à des administrations suffisamment structurées et organisées en réseau pour que la déconcentration de la procédure de délivrance de ces rescrits s’accompagne d’un dispositif d’harmonisation au niveau d’une structure faîtière ou de l’administration centrale ;

– de veiller à ce que, dans la mesure du possible, les services chargés de la délivrance des rescrits soient dissociés de ceux chargés des contrôles, afin de rendre les nouveaux rescrits plus attractifs en ne suscitant pas chez les potentiels demandeurs la crainte que leur demande de rescrit ne déclenche un contrôle de l’administration ;

– de concilier la publicité éventuelle des réponses apportées aux demandes de rescrit avec le nécessaire respect du secret des affaires ;

– d’ouvrir la possibilité d’un second examen de la demande de rescrit par une structure dédiée ;

– d’organiser des phases d’expérimentation pour chaque nouveau rescrit avant d’en généraliser la mise en œuvre.

Si le Gouvernement veille à satisfaire à toutes ces recommandations, votre rapporteure ne doute pas que les nouveaux rescrits et gels de réglementation qui pourront être mis en place sur le fondement de l’habilitation proposée par le présent article contribueront à dynamiser fortement notre économie en instaurant une relation de collaboration et de confiance réciproque entre les autorités administratives et les porteurs de projet, ainsi que, plus largement, tous les usagers de l’administration.

Le III de l’article 36 du projet de loi fixe au Gouvernement un délai de douze mois pour prendre les mesures nécessaires aux nouveaux mécanismes de rescrit et de pré-décision qu’il propose de créer au présent article. Ce délai se justifie par la nécessité d’un temps relativement long pour mettre en œuvre des dispositifs dont la nouveauté est grande et dont les impacts juridiques et organisationnels sont lourds. L’élaboration des mesures pour lesquelles une habilitation est sollicitée au présent article nécessitera un important travail de coordination interministérielle.

À l’initiative de votre rapporteure, la commission spéciale chargée de l’examen du présent projet de loi a adopté treize amendements rédactionnels tendant soit à remplacer un pluriel par un singulier soit à harmoniser la notion d’« autorité administrative » à laquelle il est fait référence au 1° du I.

*

* *

La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CS79 à CS81 de la rapporteure.

M. Jean-Charles Taugourdeau. Les amendements rédactionnels passent toujours comme des lettres à la poste, en commission et dans l’hémicycle ; or ils peuvent changer le sens d’une phrase, comme on le constate aussi à propos des décrets.

Mme la présidente. Vous pouvez tout à fait exprimer votre opposition à un amendement rédactionnel.

La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CS82 à CS91 de la rapporteure.

Puis elle adopte l’article 3 modifié.

Après l’article 3

La Commission se saisit de l’amendement CS17 de M. Bernard Gérard.

M. Bernard Gérard. Dans un arrêt du 29 juin 1995, la Cour de cassation avait décidé que « les unions de recouvrement constituant autant de personnes morales distinctes, la décision prise par l’une d’elles n’engage pas les autres ». Il était donc inutile d’invoquer, devant un inspecteur, la pratique d’une autre URSSAF, ou encore d’essayer de faire valoir, en cas de déplacement du siège social, la position différente de l’union de recouvrement précédemment compétente. Le bon sens, l’équité et la sécurité juridique ne pouvaient se satisfaire d’une telle solution. Le rapport d’Olivier Fouquet présenté à l’été 2008 préconisait d’ailleurs des modifications pour y remédier. Désormais, l’article L. 243-6-4 du code de la sécurité sociale dispose que « dans le cas d’un changement d’organisme de recouvrement lié à un changement d’implantation géographique de l’entreprise ou de l’un de ses établissements, ou à la demande de l’organisme de recouvrement », le cotisant peut se prévaloir auprès du nouvel organisme des décisions « explicites » rendues par ce dernier, dès lors que la situation de fait ou de droit est identique à celle que le précédent organisme avait prise en compte. Les décisions implicites ne sont donc pas visées : mon amendement tend à combler cette lacune.

Mme la rapporteure. Il me paraît difficile, voire impossible de mettre en œuvre une telle disposition : comment rendre opposable à une URSSAF les décisions implicites d’une autre URSSAF ? Par hypothèse, elle n’aurait aucun moyen d’en connaître les motivations, ni d’en vérifier la réalité. Cela créerait de l’insécurité juridique pour le cotisant. Avis défavorable.

M. le secrétaire d’État. Même avis que précédemment : il faut examiner de plus près ces questions touchant aux URSSAF, mais je doute que nous soyons en mesure de le faire d’ici à l’examen en séance.

La Commission rejette l’amendement.

Article 4
Habilitation à prendre par ordonnance des mesures
supprimant ou simplifiant des régimes d’autorisation préalable ou de déclaration et substituant des régimes de déclaration à des régimes d’autorisation préalable,
pour la mise en œuvre du principe « silence vaut accord »

Jusqu’à l’adoption de la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens, l’article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations prévoyait que, sauf dans les cas où un régime de décision implicite d’acceptation est institué, « le silence gardé pendant plus de deux mois par l’autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet ».

S’il s’agissait là d’un principe général du droit (73), aucune règle de nature constitutionnelle ne s’opposait à ce qu’il soit renversé.

1.  L’énoncé du principe selon lequel le silence vaut acceptation, et non plus rejet.

À compter de l’entrée en vigueur, le 12 novembre prochain, du I de l’article 1er de la loi du 12 novembre 2013 précitée, l’article 21 de la loi du 12 avril 2000 prévoira que « le silence gardé pendant deux mois par l’autorité administrative sur une demande vaut décision d’acceptation ».

Constatant que le principe selon lequel le silence gardé par l’autorité administrative sur une demande pendant deux mois vaut rejet ne garantissait pas aux usagers de l’administration que leur demande soit effectivement instruite par les services dans un délai raisonnable, le Président de la République a annoncé en mai 2013 que, désormais, ce même silence vaudrait accord. Le passage du premier principe au second a été acté lors du troisième comité interministériel pour la modernisation de l’action publique (CIMAP), le 17 juillet 2013.

À l’initiative du Gouvernement, le Parlement a donc généralisé la règle selon laquelle le silence de l’administration sur une demande vaut décision implicite d’acceptation.

Il s’agissait bien d’une généralisation, car l’article 22 de la loi du 12 avril 2000 permettait déjà que, dans des cas prévus par décrets en Conseil d’État, le silence gardé pendant deux mois par l’autorité administrative sur une demande soit regardé comme valant décision d’acceptation.

Ainsi, près de 400 procédures étaient d’ores et déjà soumises à un régime d’approbation tacite :

– aussi bien dans le domaine de l’urbanisme (pour la plupart des permis de construire et pour le certificat d’urbanisme) ;

– que dans le domaine social (pour les autorisations de recours au chômage partiel, en matière de rupture conventionnelle du contrat de travail, et, depuis la loi n° 2013-504 du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l’emploi, validation ou homologation des plans de sauvegarde de l’emploi) ;

– ou encore dans le domaine agricole (pour les autorisations de défrichement et les autorisations d’exploitation de structures agricoles) ;

– ou enfin en matière fiscale (pour certains rescrits portant sur le crédit d’impôt recherche, le régime des jeunes entreprises innovantes, le régime du mécénat).

Le régime de décision implicite d’acceptation était en revanche exclu lorsque les engagements internationaux de la France, l’ordre public, la protection des libertés ou la sauvegarde des autres principes de valeur constitutionnelle s’y opposaient ou lorsque la demande présentait un caractère financier (sauf exceptions, notamment dans le domaine de la sécurité sociale).

Ces procédures étaient cependant minoritaires, alors que, comme l’a expliqué notre collègue Hugues Fourage, « les régimes d’accord tacites, en bornant dans le temps le délai de réponse de l’administration et en sanctionnant son inaction, constituent […] une incitation à une instruction diligente des dossiers » (74).

Dans un souci de simplification et d’accélération des démarches des usagers de l’administration, le législateur a donc choisi d’ériger l’exception en principe et de faire de la règle facilitatrice de l’accord tacite la règle de droit commun.

L’édiction de ce nouveau principe a été assortie de garanties pour les usagers comme pour les tiers : la décision implicite d’acceptation fera l’objet, à la demande de l’intéressé, d’une attestation délivrée par l’autorité administrative, et, si la demande est susceptible de porter atteinte aux droits des tiers, elle sera publiée par les soins de l’administration, le cas échéant par voie électronique, avec l’indication de la date à laquelle elle sera réputée acceptée si aucune décision expresse n’est intervenue.

Le législateur a toutefois aménagé un certain nombre d’exceptions au nouveau principe et prévu que le silence gardé pendant deux mois par l’autorité administrative sur une demande continuera de valoir rejet tacite :

– lorsque la demande ne tend pas à l’adoption d’une décision présentant le caractère d’une décision individuelle ;

– lorsque la demande ne s’inscrit pas dans une procédure prévue par un texte législatif ou réglementaire ou présente le caractère d’une réclamation ou d’un recours administratif ;

– si la demande présente un caractère financier sauf, en matière de sécurité sociale, dans les cas prévus par décret ;

– dans les cas, précisés par décret en Conseil d’État, où une acceptation implicite ne serait pas compatible avec le respect des engagements internationaux et européens de la France, la protection de la sécurité nationale, la protection des libertés (75) et des principes à valeur constitutionnelle et la sauvegarde de l’ordre public ;

– si l’objet de la décision ou des motifs de bonne administration l’exigent ;

– dans les relations entre les autorités administratives et leurs agents.

Faire de la règle selon laquelle le silence gardé pendant deux mois par l’administration sur une demande vaut acceptation, et non plus rejet, constitue, pour reprendre les termes de notre collègue Hugues Fourage, une « révolution administrative » dont la mise en œuvre implique un lourd et long travail de révision des procédures administratives.

2.  La mise en œuvre du principe selon lequel le silence vaut acceptation

Dans sa nouvelle rédaction, applicable à compter du 12 novembre prochain, l’article 21 de la loi du 12 avril 2000 prévoit que « la liste des procédures pour lesquelles le silence gardé sur une demande vaut décision d’acceptation est publiée sur un site internet relevant du Premier ministre » et qu’« elle mentionne l’autorité à laquelle doit être adressée la demande, ainsi que le délai au terme duquel l’acceptation est acquise ».

Afin de rendre effectif le nouveau principe selon lequel le silence gardé pendant deux mois par l’autorité administrative sur une demande vaut décision implicite d’acceptation, le Gouvernement a été habilité par le législateur à modifier par ordonnance les dispositions législatives prévoyant que, en l’absence de réponse de l’administration dans un délai déterminé, la demande est implicitement rejetée, pour disposer que l’absence de réponse vaut décision d’acceptation ou pour instituer un délai différent (IV de l’article 1er de la loi du 12 novembre 2013).

Pour identifier les procédures concernées, les administrations ont engagé un vaste recensement de tous les régimes d’autorisation. Cette démarche les a conduites à constater que, dans le cadre de certaines procédures applicables aux entreprises, l’application du principe selon lequel « silence vaut accord » devait s’accompagner de mesures complémentaires d’allègement des contraintes administratives, telles que la réduction des délais de procédures administratives, la suppression de régimes d’autorisation ou leur remplacement par des régimes de déclaration.

C’est la raison pour laquelle le Gouvernement sollicite, en application de l’article 38 de la Constitution, une nouvelle habilitation à prendre par ordonnance des mesures législatives de nature à conforter et prolonger la consécration du principe selon lequel le silence vaut accord.

3.  La nécessité de conforter l’application du principe selon lequel le silence vaut acceptation par une révision de certains régimes d’autorisation préalable ou de déclaration

Afin de donner toute sa portée et son effectivité au principe selon lequel le silence de l’autorité administrative vaut, sauf exceptions, acceptation, et non plus rejet, le Gouvernement sollicite l’autorisation de prendre, par ordonnances, des mesures législatives pour :

– supprimer ou simplifier les régimes de déclaration et d’autorisation préalable auxquels sont soumises les entreprises ;

– remplacer certains de ces régimes d’autorisation préalable par des régimes de déclaration ;

– définir, dans ce cadre, des possibilités d’opposition de l’administration, des modalités de contrôle a posteriori et des sanctions éventuelles.

L’étude d’impact (p. 10) évoque les effets bénéfiques attendus de ces réformes :

– à la fois pour les administrations d’État et décentralisées auxquelles la suppression d’un régime d’autorisation peut permettre d’économiser le temps et les ressources consacrés à l’instruction des dossiers et à la préparation des décisions, de la même façon que la suppression d’un régime de déclaration peut leur permettre de s’affranchir de tâches diverses comme les contrôles de validité a priori, l’archivage ou encore la mise à jour périodique des tableaux de suivi des activités déclarées ;

– et pour les acteurs économiques qui profiteront d’une meilleure visibilité quant aux délais des procédures et surtout d’une accélération du rythme de la décision administrative, et donc de la vie économique.

Il est vrai qu’au regard de l’exigence constitutionnelle de précision quant à la finalité et aux domaines d’intervention des mesures législatives pour lesquelles le Gouvernement sollicite une habilitation (76), le champ de l’habilitation ici sollicitée par le Gouvernement peut apparaître très large, dans la mesure où il embrasse tous les régimes de déclaration et d’autorisation préalable applicables aux entreprises, dans quelque domaine que ce soit.

Votre rapporteure tient à souligner que, si, lors de son audition, le Secrétaire d’État auprès du Premier ministre, chargé de la Réforme de l’État et de la Simplification, M. Thierry Mandon, a pu indiquer que plusieurs centaines de procédures pouvaient être concernées, c’était à l’exclusion des procédures pour lesquelles la mise en œuvre de la règle « silence vaut accord » ne serait pas opportune au regard de l’objet de la décision ou des exigences de bonne administration, ou encore contraire à la Constitution ou aux engagements européens et internationaux de la France. À titre d’exemple, d’après les informations qu’a pu obtenir votre rapporteure, la procédure d’autorisation administrative préalable au licenciement d’un salarié protégé ne serait pas concernée.

Comme l’a indiqué le ministre Thierry Mandon, il s’agirait surtout de procédures préalables à l’exercice de certaines professions, comme celle de photographe en mer. D’après les informations qu’a pu obtenir votre rapporteure, la simplification ou la suppression de certaines procédures pourraient aussi concerner :

– la délivrance de la carte de commerçant ambulant ou de courtier en vins ;

– l’agrément pour activité s’adressant à un public fragile (personnes âgées, personnes handicapées, enfant de moins de 3 ans) ;

– l’immatriculation des opérateurs de voyage ;

– les cartes de guide conférencier.

Par ailleurs, votre rapporteure souligne que si les domaines d’intervention de ces mesures ne sont pas précisés, leur finalité l’est précisément puisque le présent article indique que l’habilitation sollicitée l’est « aux fins d’alléger les contraintes pesant sur les entreprises ».

En outre, votre rapporteure rappelle que le Conseil constitutionnel a jugé à plusieurs reprises que, si l’article 38 de la Constitution fait obligation au Gouvernement d’indiquer avec précision au Parlement, afin de justifier la demande d’habilitation qu’il présente, la finalité des mesures qu’il se propose de prendre par voie d’ordonnances ainsi que leur domaine d’intervention, il ne lui impose pas pour autant de faire connaître au Parlement la teneur des ordonnances qu’il prendra en vertu de cette habilitation (77).

De même, le Conseil constitutionnel a d’ores et déjà jugé conforme aux exigences de la Constitution un article qui sollicitait une habilitation et qui était rédigé en termes très proches de ceux du présent article.

En effet, l’article 27 de loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit prévoit que « dans les conditions prévues par l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnance toutes mesures nécessaires pour substituer des régimes déclaratifs à certains régimes d’autorisation administrative préalable auxquels sont soumises les entreprises et pour définir les possibilités d’opposition de l’administration, les modalités du contrôle a posteriori et les sanctions éventuelles. Dans les mêmes conditions, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnance toutes mesures nécessaires pour supprimer ou simplifier certains régimes d’autorisation et pour supprimer certains régimes déclaratifs ».

La rédaction de cet article 27 est quasiment identique à celle retenue dans le présent article. Or le Conseil constitutionnel, saisi de l’ensemble des articles de la loi du 9 décembre 2004 qui habilitaient le Gouvernement à prendre des ordonnances, a jugé que « l’article 38 de la Constitution fait obligation au Gouvernement d’indiquer avec précision au Parlement, afin de justifier la demande qu’il présente, la finalité des mesures qu’il se propose de prendre par voie d’ordonnances ainsi que leur domaine d’intervention ; qu’il ne lui impose pas pour autant de faire connaître au Parlement la teneur des ordonnances qu’il prendra en vertu de cette habilitation ; que les articles d’habilitation figurant dans la loi déférée définissent le domaine d’intervention et les finalités des ordonnances avec une précision suffisante au regard des exigences de l’article 38 de la Constitution » (78).

Sauf à ce que le Conseil constitutionnel fasse évoluer sa jurisprudence, le présent article semble donc répondre aux exigences de précision des mesures pour lesquelles le Gouvernement sollicite une habilitation sur le fondement de l’article 38 de la Constitution.

Le délai d’habilitation de douze mois prévu par le III de l’article 36 se justifie par la nécessité de réaliser une revue exhaustive des procédures d’autorisation et de déclaration prévues par des textes législatifs (soit environ 2 600 procédures). Cela implique un important travail interministériel.

Si, pour un certain nombre de procédures, le principe selon lequel « silence vaut accord » pourra être mis en œuvre dès le 12 novembre 2014 sans que cela nécessite leur aménagement, pour d’autres procédures, pour lesquelles la concrétisation de ce principe gagnerait à être accompagnée de modifications (suppression ou simplification d’autorisations ou de déclarations, substitution de déclarations à des autorisations préalables), un délai d’habilitation de douze mois permettra de disposer du temps nécessaire pour non seulement rendre le principe « silence vaut accord » pleinement effectif, mais en outre améliorer l’efficience et la célérité des dispositifs.

La Commission adopte l’article 4 sans modification.

Article 5
Habilitation à prendre par ordonnance des mesures
pour fusionner des commissions territorialement compétentes en matière d’aménagement du territoire et de services au public

Le paysage administratif français, tant au niveau national que local, regorge de près de 700 commissions consultatives dont certaines soit sont inutiles, soit se doublonnent, soit gagneraient à être rapprochées dans un souci d’efficacité de l’action publique.

Lors du premier comité interministériel de l’action publique (CIMAP) du 18 décembre 2012, il a été décidé de supprimer 100 commissions consultatives dont l’utilité n’était pas démontrée, soit environ 15 % du nombre total de ces commissions (décision n° 21).

Les administrations ont alors été chargées de formuler des propositions complémentaires de fusion et de réorganisation pour qu’en juin 2013, le nombre total des commissions consultatives ait diminué d’au moins 25 %.

Ce travail de recensement a montré qu’à l’échelon départemental, deux commissions administratives locales intervenaient en matière d’aménagement du territoire et de services au public :

– la commission départementale d’organisation et de modernisation des services publics ;

– la commission départementale de présence postale territoriale.

1.  La commission départementale d’organisation et de modernisation des services publics (CDOMSP)

Initialement, les commissions départementales d’organisation des services publics ont été créées dans les départements comprenant une zone de montagne. En effet, l’article 15 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne prévoit que « dans chacun des départements comprenant une zone de montagne, une commission propose au président du conseil général et au représentant de l’État dans le département les dispositions de nature à améliorer l’organisation des services publics en montagne, notamment en facilitant et en développant leur polyvalence » et que « ces dispositions peuvent, le cas échéant, faire l’objet d’un schéma d’organisation et d’implantation des services publics établi de manière conjointe par le président du conseil général et le représentant de l’État dans le département ».

La loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire a étendu ces commissions à l’ensemble des départements. Son article 28 dispose que « dans chaque département, la commission départementale d’organisation et de modernisation des services publics, prévue à l’article 15 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 précitée, propose au représentant de l’État dans le département et au président du conseil général les dispositions de nature à améliorer l’organisation et la présence sur le territoire des services publics qui relèvent de la compétence respective de l’État ou du département » et qu’« elle est consultée sur le schéma départemental d’organisation et d’amélioration des services publics ».

a.  Composition

Le décret n° 2006-1410 du 21 novembre 2006 relatif à la commission départementale d’organisation et de modernisation des services publics, tel que modifié par le décret n° 2013-938 du 18 octobre 2013 (79) précise, en son article 1er, que « la commission départementale d’organisation et de modernisation des services publics instituée par l’article 28 de la loi du 4 février 1995 susvisée comprend notamment, outre le préfet ou son représentant, dans la limite de 28 membres :

– des représentants élus du département, des communes et de leurs groupements, dont le président du conseil départemental et le président de l’association des maires la plus représentative du département ;

– des représentants des entreprises et organismes publics en charge d’un service public ;

– des représentants des services de l’État présents dans le département ;

– des représentants d’associations d’usagers et d’associations assurant des missions de service public ou d’intérêt général ;

– des personnalités qualifiées ».

L’article 3 du même décret du 21 novembre 2006 ajoute que « la commission départementale d’organisation et de modernisation des services publics est présidée par le représentant de l’État dans le département ou son représentant », mais que « lorsque la commission examine des dispositions de nature à améliorer l’organisation et la présence sur le territoire des services publics qui relèvent du département, la séance est présidée par le président du conseil départemental ou son représentant ».

b.  Missions

Se réunissant en formation plénière au moins une fois par an, la commission départementale d’organisation et de modernisation des services publics examine l’adéquation de l’offre de services publics aux besoins des usagers et anticipe l’évolution de celle-ci.

À cette fin, « lorsque le représentant de l’État dans le département engage une concertation locale sur un projet de réorganisation des services publics […] l’établissement, l’organisme, l’entreprise ou le service à l’origine du projet transmet à la commission plénière ou à sa formation spécialisée une étude d’incidence permettant d’évaluer les effets de la réorganisation envisagée sur la qualité des services rendus aux usagers », et « le représentant de l’État peut lui demander d’évaluer les effets des autres projets proposés par les participants à la concertation » (80) .

Par ailleurs, elle « peut demander aux organismes assurant un service public les travaux prospectifs qu’elle estime nécessaires » et elle « est tenue régulièrement informée des travaux conduits au sein des instances spécialisées, en particulier, du conseil départemental de l’éducation nationale et de la commission départementale de présence postale territoriale » (81).

2.  La commission départementale de présence postale territoriale (CDPPT)

L’article 38 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l’organisation du service public de la poste et à France Télécom prévoit qu’« afin de mettre en œuvre une concertation locale sur les projets d’évolution du réseau de La Poste, il est créé, dans chaque département, une commission départementale de présence postale territoriale composée d’élus ».

Celle-ci se réunit au moins une fois par an en présence d’un représentant de l’État, chargé d’assurer la cohérence de ses travaux avec ceux de la commission départementale d’organisation et de modernisation des services publics, et d’un représentant de La Poste, qui en assure le secrétariat.

a.  Composition

Le décret n° 2007-448 du 25 mars 2007 relatif à la composition, aux attributions et au fonctionnement des commissions départementales de présence postale territoriale, tel que modifié par le décret n° 2013-938 du 18 octobre 2013, précise, en son article 1er, que la commission départementale de présence postale territoriale est « composée comme suit :

– quatre conseillers municipaux désignés pour trois ans par l’association des maires la plus représentative du département, assurant respectivement la représentation des communes de moins de 2 000 habitants, de celles de plus de 2 000 habitants, des groupements de communes et des zones urbaines sensibles. À défaut de communes de moins de 2000 habitant dans le département, sont désignés deux conseillers municipaux représentants des communes de plus de 2 000 habitants. À défaut de zones urbaines sensibles dans le département, le maire de la commune chef-lieu du département désigne un conseiller municipal ;

– deux conseillers départementaux et deux conseillers régionaux désignés pour trois ans par leurs pairs au sein de chaque collectivité ».

Pour le département de Paris, les quatre représentants de la commune sont désignés par le conseil de Paris en son sein. Au moins l’un de ces représentants est conseiller d’un arrondissement comportant une zone urbaine sensible. Et le représentant de l’État dans le département est le préfet de Paris ou son représentant.

b.  Missions

Aux termes de l’article 38 de la loi du 2 juillet 1990 précitée, la commission départementale de présence postale territoriale est chargée de rendre un avis sur les règles d’accessibilité au réseau de La Poste qui sont mentionnées à l’article 6 de la même loi.

Cet article 6 dispose que La Poste contribue, au moyen de son réseau de points de contact, à l’aménagement et au développement du territoire national, en complément de ses obligations de service universel postal. Pour remplir cette mission, La Poste est tenue d’adapter son réseau de points de contact, notamment par la conclusion de partenariats locaux publics ou privés, en recherchant la meilleure efficacité économique et sociale. Ce réseau compte au moins 17 000 points de contact répartis sur le territoire français en tenant compte des spécificités de celui-ci, notamment dans les départements et collectivités d’outre-mer.

Des règles complémentaires d’accessibilité au réseau de La Poste peuvent être fixées en prenant en compte :

– la distance et la durée d’accès au service de proximité offert dans le réseau de points de contact ;

– les caractéristiques démographiques, sociales et économiques des zones concernées et, notamment, leur éventuel classement en zones de revitalisation rurale ou en zones urbaines sensibles ;

– les spécificités géographiques du territoire départemental et des départements environnants, en particulier dans les zones de montagne.

Sauf circonstances exceptionnelles, ces règles ne peuvent autoriser que plus de 10 % de la population d’un département se trouve éloignée de plus de cinq kilomètres et de plus de vingt minutes de trajet automobile, dans les conditions de circulation du territoire concerné, des plus proches points de contact de La Poste.

La commission départementale de présence postale territoriale a également pour mission de proposer une répartition de la dotation du fonds postal national de péréquation territoriale dans le département, en prenant en compte les zones de montagne, les zones de revitalisation rurale et les zones urbaines sensibles.

L’article 6 de la loi du 2 juillet 1990 prévoit en effet que, pour financer le coût du maillage territorial complémentaire, il est constitué, dans un compte spécifique de La Poste, qui en assure la gestion comptable et financière, un fonds postal national de péréquation territoriale dans les conditions fixées par un contrat pluriannuel de la présence postale territoriale passé entre l’État, La Poste et l’association nationale la plus représentative des maires, après avis de la Commission supérieure du service public des postes et des communications électroniques.

En application de l’article 2 du décret du 25 mars 2007 précité, la commission départementale de présence postale territoriale est en outre chargée de donner un avis sur le projet de maillage des points de contact de La Poste dans le département qui lui est présenté par La Poste (82).

Pour accomplir ces différentes missions, la commission départementale de présence postale territoriale est informée par La Poste des projets d’évolution du réseau postal dans le département et des projets d’intérêt local, notamment en matière de partenariats et de regroupements de services incluant La Poste, et elle peut consulter, avec l’accord de ses membres, toute personne susceptible de lui apporter les informations utiles à l’accomplissement de ses missions, et notamment des représentants d’organismes publics ou privés intéressés par un partenariat ou le cofinancement de nouvelles formes de services de proximité (83).

3.  L’utilité incertaine d’une fusion des commissions départementales d’organisation et de modernisation des services publics et de présence postale territoriale

Comme l’illustrent les textes eux-mêmes, les commissions départementales d’organisation et de modernisation des services publics et de présence postale territoriale sont amenées, compte tenu de leurs attributions, à travailler de façon coordonnée et en étroite collaboration.

L’article 5 du décret n° 2006-1410 du 21 novembre 2006 précise que la commission départementale d’organisation et modernisation des services publics « est tenue régulièrement informée des travaux conduits au sein […] de la commission départementale de présence postale territoriale »… tandis que l’article 1er du décret n° 2007-448 du 25 mars 2007 prévoit que « le représentant de l’État dans le département ou son représentant assiste aux réunions de la commission [de présence postale territoriale] et veille à la cohérence de ses travaux avec ceux de la commission départementale d’organisation et de modernisation des services publics ».

Ces deux commissions consultatives peuvent donc apparaître complémentaires.

Comme l’ont écrit Mme Carole Delga et M. Pierre Morel-A-L’Huissier, les commissions départementales d’organisation et de modernisation des services publics « existent toujours, mais sont extrêmement peu identifiées, ne jouant plus qu’un rôle minime, puisqu’elles ont perdu le rôle de préconisation que leur accordait la présence du schéma départemental d’accès aux services » (84).

C’est la raison pour laquelle, dans un souci de lisibilité du paysage administratif local, de simplification de la gestion et du fonctionnement des services concernés et d’accélération du traitement des projets d’entreprise, le présent article propose d’habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure législative pour fusionner des commissions territorialement compétentes en matière d’aménagement du territoire et de services au public – et ce dans un délai de six mois, prévu par le I de l’article 36 du présent projet de loi, délai qui se justifie par la nécessité de conduire une concertation avec les partenaires institutionnels siégeant dans les commissions concernées (La Poste, Association des maires de France – AMF, Association des départements de France – ADF, Association des régions de France – ARF).

Cette habilitation à organiser la fusion de ces commissions doit être envisagée en lien avec le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, déposé sur le Bureau du Sénat le 18 juin dernier.

Suivant les préconisations de Mme Carole Delga et de M. Pierre Morel-A-L’Huissier (85), l’article 25 de ce projet de loi propose en effet la création d’un schéma d’amélioration de l’accessibilité des services au public sur le territoire départemental, qui serait élaboré conjointement par l’État et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, avant d’être soumis à l’avis du conseil régional et du conseil départemental.

Pour créer un lieu d’échange susceptible de promouvoir une approche globale et cohérente des thématiques concernées et de contribuer à la réalisation du schéma d’amélioration de l’accessibilité des services au public, le Gouvernement estime utile de regrouper les attributions aujourd’hui dévolues aux commissions départementales d’organisation et de modernisation des services publics et de présence postale territoriale, et, par conséquent, de fusionner ces deux commissions en une seule.

La nouvelle commission serait ainsi compétente pour l’ensemble des questions relatives à l’aménagement du territoire et aux services au public. D’après les informations qu’a pu obtenir votre rapporteure, les membres de la nouvelle commission unique seraient les mêmes que ceux des anciennes commissions et les sujets d’aménagement du territoire et de services au public seraient examinés au sein de sous-commissions spécialisées.

Si le rôle de La Poste demeurerait inchangé, les élus locaux et le représentant de l’État dans le département auront, grâce à cette fusion, une vision plus complète et moins fractionnée des problématiques du territoire départemental.

Les collectivités locales concernées n’auraient plus à procéder qu’à une seule désignation de leurs représentants, au lieu de deux aujourd’hui.

Quant aux acteurs économiques intéressés aux travaux de ces commissions, le traitement de leurs demandes serait, selon le Gouvernement, facilité puisqu’ils n’auraient à saisir qu’un seul interlocuteur au lieu de deux.

Toutefois, votre rapporteure s’interroge sur l’opportunité d’introduire dans le présent projet de loi, qui concerne la simplification de la vie des entreprises, une mesure qui relève davantage de la réforme de l’État et des collectivités territoriales et qui gagnerait à s’insérer dans une refonte plus globale d’un certain nombre de commissions départementales qui sont tout aussi intéressées par les questions relatives à l’aménagement du territoire et aux services au public, comme :

– la conférence départementale de l’énergie ;

– la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) ;

– la commission départementale d’aménagement commercial (CDAC) ;

– la commission départementale d’aménagement foncier (CDAF).

Une réforme d’ensemble des commissions départementales compétentes en matière d’aménagement du territoire et de services au public trouverait mieux sa place dans le cadre de l’examen du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République. À cette occasion, une démarche plus stratégique de rationalisation des commissions départementales concernées pourrait être entreprise, qui irait au-delà de la fusion de commissions d’organisation et de modernisation des services publics « en sommeil » avec des commissions de présence postale territoriale dynamiques.

C’est la raison pour laquelle, à l’invitation de votre rapporteure, la commission spéciale chargée de l’examen du présent projet de loi a supprimé le présent article.

*

* *

Mme Laure de La Raudière. Cet article vise, semble-t-il, à fusionner la commission départementale d’organisation et de modernisation (CDOMSP) et la commission départementale de présence postale territoriale (CDPPT). Si tel est le cas, le Gouvernement envisage-t-il de fusionner également l’Observatoire national de la présence postale et l’instance nationale chargée de la modernisation de l’action publique ? Il serait curieux d’envisager une fusion au niveau départemental sans l’envisager également au niveau national.

Mme Monique Rabin. Une fois ces commissions fusionnées, leurs missions demeureraient-elles identiques ? Il y a une inquiétude : les CDPPT sont vraiment importantes pour l’usager.

Mme la rapporteure. Je vous propose de ne pas adopter cet article, qui ne ressortit pas vraiment à la simplification de la vie des entreprises, mais plutôt à la réforme territoriale.

M. le secrétaire d’État. Sagesse.

Mme Laure de La Raudière. Monsieur le secrétaire d’État, vous n’avez pas vraiment répondu. Que souhaite faire le Gouvernement ?

M. le secrétaire d’État. Nous avions déjà évoqué ce point lors de mon audition la semaine dernière : il s’agit vraiment d’une disposition mineure.

La Commission rejette l’article 5, qui est ainsi supprimé.

Article 6
(art. L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales)

Suppression de la déclaration des congés d’été des boulangers

À l’époque où le pain était un composant essentiel de l’alimentation des Français, au point que sa raréfaction pouvait être à l’origine de troubles à l’ordre public, l’autorité municipale fut chargée de veiller à sa qualité et à la régularité de sa distribution.

1.  Un dispositif ancien

L’article 3 du titre XI de la loi des 16-24 août 1790 sur l’organisation judiciaire prévoit que « les objets de police confiés à la vigilance et à l’autorité des corps municipaux sont : […] 4° l’inspection sur la fidélité du débit des denrées qui se vendent au poids, à l’aune ou à la mesure, et sur la salubrité des comestibles exposés en vente publique ». Une loi du 5 février 1884 a confié aux maires le pouvoir d’assurer l’échelonnement dans le temps de la fermeture des boulangeries pendant la période des congés d’été. Et la loi n° 57-801 du 19 juillet 1957 relative à la réglementation de l’ouverture et de la fermeture des boulangeries pendant la période des congés annuels payés a maintenu l’attribution de cette compétence aux maires.

Pour ce qui concerne Paris, l’arrêté des consuls du 12 messidor an VIII (1er juillet 1800) qui règle les attributions du préfet de police de Paris confie à ce dernier le soin d’assurer la salubrité de la ville « en faisant saisir ou détruire dans les halles, marchés ou boutiques, chez les bouchers, boulangers, marchands de vin, brasseurs, limonadiers, épiciers-droguistes, apothicaires ou tous autres, les comestibles ou médicaments gâtés, corrompus ou nuisibles ». Le décret du 10 octobre 1859 relatif aux attributions du préfet de la Seine et du préfet de police précise en son article 1er que « les attributions du préfet de la Seine comprendront : […] 7° la boulangerie et ses approvisionnements ».

Les « vestiges » de cette compétence ancienne reconnue aux autorités municipales subsistent au sein des dispositions du code général des collectivités territoriales relatives à la police municipale, et plus précisément à l’article L. 2212-2, dont le premier alinéa prévoit que « la police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques » et dont le dernier alinéa ajoute qu’à ce titre, la police municipale comprend «  8° le soin de réglementer la fermeture annuelle des boulangeries, lorsque cette fermeture est rendue nécessaire pour l’application de la législation sur les congés payés, après consultation des organisations patronales et ouvrières, de manière à assurer le ravitaillement de la population ».

Cette réglementation qui est une faculté laissée à l’appréciation des maires sur l’ensemble du territoire revêt un caractère obligatoire à Paris et dans les départements de la petite couronne (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne).

En effet, pour ce qui est de Paris et de ces départements, l’arrêté interpréfectoral n° 95-058 du 1er février 1995 précise, en son article 1er, que « les boulangeries parisiennes soumises à l’obligation d’ouverture pendant la période des congés d’été sont réparties en deux groupes I et II », qu’« à compter de l’année 1995 et par alternance, une année sur deux, les boulangeries du groupe II resteront impérativement ouvertes du 1er au 31 juillet [tandis que] les boulangeries du groupe I resteront impérativement ouvertes du 1er au 31 août », et qu’enfin « aucun chevauchement de groupe, si minime soit-il, ne sera admis ».

Afin d’organiser la réquisition d’office des boulangers parisiens pendant les congés d’été, la chambre professionnelle des artisans boulangers-pâtissiers de Paris, Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne dresse chaque année une liste d’ouverture estivale des quelque 1 200 boulangers établis dans ces départements.

Chaque année, seule une vingtaine de procès-verbaux constatant une violation de l’obligation d’ouverture est dressée (pour un montant oscillant entre 11 et 33 euros par jour de fermeture non autorisé).

2.  Un dispositif parfois jugé obsolète

En 2008, dans une question écrite adressée à la ministre de l’Intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales, notre collègue Bernard Roman expliquait que « cette procédure apparaît de plus en plus anachronique, au regard des modes de vie et des habitudes de consommation, et donc inutilement contraignante pour les artisans-boulangers » (86).

En effet, outre que la consommation annuelle de pain des Français a été divisée par près de cinq en un siècle, comme l’indique l’étude d’impact (p. 13), passant de 280 kg/an en 1880 à environ 60 kg/an aujourd’hui, cette denrée est devenue de plus en plus disponible et accessible, notamment avec le développement des grandes surfaces et de leurs succursales de proximité.

Pouvoir peu utilisé par les maires, la réglementation de la fermeture annuelle des boulangeries constitue aujourd’hui une contrainte qui pèse sur les boulangeries-pâtisseries. Celles-ci sont ainsi soumises à une réglementation qui est plus lourde que celle pesant sur les autres commerces alimentaires de proximité et qui, souvent ignorée des personnes souhaitant s’engager dans le métier de boulanger-pâtissier, peut, par son effet dissuasif, menacer les vocations.

Les 32 000 établissements et les 150 000 salariés du réseau des boulangers-pâtissiers, dont le chiffre d’affaires annuel avoisine 10 milliards d’euros, sont ainsi soumis à des règles qui apparaissent désormais comme archaïques.

La ministre de l’Intérieur de l’époque avait répondu à notre collègue Bernard Roman, le 4 novembre 2009, que « le contexte socio-économique a évolué depuis la rédaction de cette disposition », que « la profession est à présent fortement impliquée dans la détermination de la liste des boulangeries ouvertes ou fermées lors des congés annuels », et que « dans ces conditions, une réforme de ce dispositif pourrait être envisagée, au travers d’une prochaine loi de simplification du droit, avec au préalable une large concertation avec les acteurs concernés ».

Le 14 avril dernier, le Conseil de la simplification pour les entreprises a, à son tour, proposé la suppression de la déclaration des congés d’été des boulangers (proposition n° 16).

C’est précisément l’objet du présent article.

3.  Un dispositif néanmoins plébiscité par la profession des boulangers-pâtissiers

Le présent article propose d’abroger le 8° de l’article 2212-2 du code général des collectivités territoriales qui range parmi les missions de la police municipale « 8° le soin de réglementer la fermeture annuelle des boulangeries, lorsque cette fermeture est rendue nécessaire pour l’application de la législation sur les congés payés, après consultation des organisations patronales et ouvrières, de manière à assurer le ravitaillement de la population ».

L’abrogation de cette disposition devrait s’accompagner, pour ce qui concerne Paris et les départements de la petite couronne, de l’abrogation de l’arrêté interpréfectoral n° 95-058 du 1er février 1995.

Comme l’indique l’étude d’impact (p. 14), la suppression de la déclaration des congés d’été des boulangers serait « sans incidence sur la réglementation relative à la fermeture hebdomadaire des commerces » qui résulte de l’article L. 3132-29 du code du travail (87).

La suppression de ces réglementations conduirait à laisser aux boulangers-pâtissiers le soin d’organiser leurs congés entre eux, sans intervention des autorités publiques, comme c’est déjà majoritairement le cas.

Sans créer la moindre charge pour la profession des boulangers-pâtissiers, la mesure proposée contribuerait à la responsabiliser en lui évitant de se voir éventuellement, voire obligatoirement (à Paris et en petite couronne), imposer les dates de la fermeture annuelle de ses commerces.

Cependant, votre rapporteure a pu constater au cours de ses travaux que la profession des boulangers-pâtissiers n’avait, semble-t-il, été consultée ni par le Conseil de la simplification pour la vie des entreprises ni par le Gouvernement et qu’elle était opposée à la suppression du dispositif de déclaration des congés d’été.

En effet, tant les représentants de l’Union professionnelle artisanale (UPA) que ceux de la Confédération nationale de la boulangerie et de la boulangerie-pâtisserie française et ceux de la Chambre professionnelle des artisans boulangers-pâtissiers de Paris, Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne ont exprimé leur hostilité à l’idée que soit remis en cause le dispositif actuel d’obligation d’ouverture qui est mis en œuvre de façon systématique à Paris et en petite couronne, et de façon ponctuelle sur le reste du territoire, seulement en cas de difficultés menaçant la continuité de la vente de pain.

Toutefois, votre rapporteure estime que les maires et préfets n’ont pas à assumer des responsabilités qui devraient aujourd’hui peser sur les organisations professionnelles des boulangers-pâtissiers. Si le législateur cède devant des craintes fondées sur difficultés d’organisation purement éventuelles, il ne parviendra jamais à faire avancer le chantier de la simplification.

Une concertation avec les représentants de la profession des boulangers-pâtissiers pourrait être menée d’ici l’examen du projet de loi par le Sénat, qui permettrait tout à la fois de rassurer les organisations professionnelles et de définir les modalités de la prise en charge de responsabilités qui devraient leur revenir.

La Commission adopte l’article 6 sans modification.

Chapitre III
Mesures en matière d’urbanisme et d’environnement

Article 7
Habilitation à prendre par ordonnance des mesures destinées à faciliter la réalisation d’opérations d’aménagement et de construction

1.  Une politique active pour remédier à la crise du logement

La loi n°2013-569 du 1er juillet 2013 habilitant le Gouvernement à adopter des mesures de nature législative pour accélérer les projets de construction a constitué la première réponse des pouvoirs publics à la crise du logement que connait notre pays depuis une dizaine d’années. Ce texte s’inscrivait de manière cohérente dans la redéfinition globale de la politique du logement menée par la majorité depuis deux ans. L’une des premières mesures prises par ce gouvernement fut ainsi la publication, le 1er août 2012, du décret encadrant les loyers dans les zones tendues (88). Au début 2013, la loi relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement a mis en place des outils puissants pour accroître la production de logements sociaux. Enfin le Président de la République a dessiné les grandes lignes de cette ambition dans le plan d’investissement pour le logement qu’il a présenté le 21 mars 2013 à Alfortville.

Cette crise du logement est consécutive à un déficit de l’offre de construction et d’aménagement et entretient un phénomène d’étalement urbain qui découle de l’arbitrage des ménages, dont le nombre a augmenté bien davantage que la population en raison de leur nouvelle composition, entre le coût des migrations domicile-travail et le coût du logement. Au total, ce sont donc les zones périphériques, périurbaines, qui ont connu la plus forte croissance au détriment des centres où le foncier est beaucoup plus onéreux. Comme le relève l’étude d’impact du projet de loi, l’espace périurbain (couronnes et communes multipolarisées des grandes aires) englobe désormais plus du tiers du territoire métropolitain (38%) et presque un quart de la population.

La réponse proposée pour aller à l’encontre de ce phénomène d’étalement urbain consiste à favoriser la densification des cœurs urbains qui constituent des zones tendues. L’idée consiste à accroître l’offre de logements et d’en diminuer le coût en zones tendues en agissant sur les obligations et les dérogations découlant des documents d’urbanisme jugées parfois excessivement contraignantes en raison de leur ancienneté et de leur défaut de prise en compte de la problématique de l’étalement urbain.

L’ordonnance n° 2013-889 du 3 octobre 2013 relative au développement de la construction de logement, prise dans le cadre de la loi d’habilitation précitée, a permis d’introduire des dispositions de densification qui s’appuient sur les hauteurs des bâtiments existants et ne portent pas atteinte à l’aspect général d’une entité urbaine. Elle a ouvert des droits à construire importants pour le logement dans les zones tendues notamment en assouplissant les règles des plans locaux d’urbanisme (PLU) relatives au gabarit, par alignement de la construction à la hauteur du bâtiment contigu, et au stationnement pour les porteurs de projets de transformation de tout bâtiment en logement, de surélévation de bâtiment ou situés à proximité des transports en commun. Son application est toutefois limitée aux communes couvertes par un PLU situées en zone tendue et uniquement pour créer des logements.

2.  Les mesures proposées

Le présent article prévoit d’habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi afin de faciliter la réalisation des opérations d’aménagement et de construction dans quatre directions bien identifiées.

a. Définir des modalités alternatives à l’enquête publique pour la participation du public à l’élaboration de décisions en matière de permis de construire ou d’aménagement

L’article L. 122-1 du code de l’environnement dispose que « les projets de travaux, d’ouvrages ou d’aménagements publics et privés qui, par leur nature, leurs dimensions ou leur localisation sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé humaine sont précédés d’une étude d’impact ». De son côté, l’article L. 123-2 du même code prévoit que les projets de travaux, d’ouvrages ou d’aménagements exécutés par des personnes publiques ou privées devant comporter une étude d’impact en application de l’article L.122-1 (à l’exception des projets de création d’une zone d’aménagement concerté et des projets de caractère temporaire ou de faible importance dont la liste est établie par décret en Conseil d’État) font l’objet d’une enquête publique soumise aux prescriptions du présent chapitre préalablement à leur autorisation, leur approbation ou leur adoption.

Le champ d’application de l’enquête publique est donc très conséquent. Or si le délai habituel pour l’instruction d’un permis de construire est de deux mois pour une maison individuelle et de trois mois dans les autres cas, ce délai est, selon l’étude d’impact, de sept à huit mois, voire plus, en cas d’enquête publique.

Afin d’accélérer la réalisation d’opérations immobilières comme la réalisation de 10 000 m2 de surface de plancher pour permettre la réalisation d’environ 140 logements collectifs ou un lotissement de 5 hectares pour celle de 40 maisons individuelles, le présent article envisage de remplacer l’enquête publique par une procédure de mise à disposition du public afin de réduire les délais de moitié et satisfaire à l’objectif du Gouvernement de mise en chantier de 500 000 logements par an.

La mesure envisagée par ordonnance consiste à prévoir que cette mise à disposition du public soit réalisée dans les mêmes conditions que celles prévues par l’article L. 120-1-1 du code de l’environnement. Ainsi, les projets seraient mis à disposition du public par voie électronique. Lorsque le volume ou les caractéristiques du projet de décision ou du dossier de demande ne permettent pas sa mise à disposition par voie électronique, le public serait informé, par voie électronique, de l’objet de la procédure de participation et des lieux et horaires où l’intégralité du projet ou du dossier de demande peut être consultée. Les observations du public, déposées par voie électronique, devraient parvenir à l’autorité publique concernée dans un délai qui ne peut être inférieur à quinze jours à compter de la mise à disposition.

b. Élargissement du champ d’application de l’ordonnance du 3 octobre 2013 relative au développement de la construction de logement

L’ordonnance n°2013-889 du 3 octobre 2013 promulguée dans le cadre du plan d’investissement pour le logement, en vertu de la loi n° 2013-569 du 1er juillet 2013 qui habilitait le gouvernement à adopter des mesures de nature législative pour accélérer les projets de construction, visait à favoriser le développement de la construction de logements par dérogation aux règles d’urbanisme et de la construction, dans les secteurs ou la demande est la plus forte.

L’article L. 123-5-1 du code de l’urbanisme tel qu’il résulte de l’ordonnance de 2013 prévoit ainsi que « dans les communes appartenant à une zone d’urbanisation continue de plus de 50 000 habitants figurant sur la liste prévue à l’article 232 du code général des impôts et dans les communes de plus de 15000 habitants en forte croissance démographique figurant sur la liste prévue au septième alinéa de l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation, il peut être autorisé des dérogations au règlement du plan local d’urbanisme ou du document en tenant lieu, dans les conditions et selon les modalités définies au présent article ».

L’application de cette ordonnance permet d’ores et déjà une optimisation de l’utilisation des ressources foncières disponibles dans 1158 communes comprises dans les zones d’urbanisation continue de plus de 50 000 habitants (1151 communes concernées) et de plus de 15 000 habitants en forte croissance démographique (7 communes concernées) (89).

Le projet d’habilitation entend amplifier les effets de cette ordonnance d’une triple façon : en élargissant le champ des communes éligibles, en permettant l’application des dérogations aux extensions de la surface habitable et en ajoutant une dérogation aux règles de distance par rapport aux tiers.

L’élargissement du champ d’application de l’ordonnance du 3 octobre 2013 précitée a pour objectif d’inciter à la construction dans les limites urbaines existantes au-delà des secteurs d’application de la taxe sur le logement vacant prévue à l’article 232 du CGI. Il est donc proposé d’élargir le champ territorial aux 210 communes sur 1284 au total qui sont concernées par le décret n°2013-689 du 30 juillet 2013 relatif à l’évolution de certains loyers, qui porte également sur des secteurs où l’offre de logements est insuffisante, et qui ne sont pas soumises à la taxe sur les logements vacants. Sont notamment concernées les villes de Rennes, Caen, Le Havre, Rouen, Amiens, Arras, Compiègne et Creil. S’y ajoutent, notamment, dans les outre-mer, les communes de Pointe à Pitre, Basse-Terre, Fort de France, Saint-Denis et Mamoudzou.

La rédaction actuelle du 2° de l’article L. 123-5-1 du code de l’urbanisme ne permet de déroger aux règles relatives à la densité et aux obligations en matière de création d’aires de stationnement pour autoriser la surélévation d’une construction achevée depuis plus de deux ans, que lorsque la surélévation a pour objet la création de logement. L’objectif est d’autoriser la dérogation de hauteur s’appliquant aux projets de surélévation même lorsqu’ils ne créent pas de nouveaux logements mais uniquement de la surface habitable au sein d’un logement. En effet la création de surface habitable participe aussi à résoudre le besoin de logement.

La mesure proposée consiste en une dérogation à l’article 7 du PLU (ou document d’urbanisme en tenant lieu) réglementant l’implantation des constructions par rapport aux limites séparatives. Cette règle, qui participe à la définition du gabarit constructible, peut déjà faire l’objet de dérogations dans le cas d’une servitude de « cours communes » réglementée par l’article L. 471-1 du code de l’urbanisme et l’ordonnance du 22 décembre 2011 (90) qui avait pour objet de « clarifier les conditions dans lesquelles il est permis de déroger aux règles de prospect en se prévalant d’une servitude de cour commune ». Cette mesure complémentaire à la dérogation sur la hauteur propose d’autoriser une dérogation d’implantation des constructions dans la limite d’une distance de 3m par rapport aux tiers.

c. Limitation du nombre de places de stationnement imposé par les plans locaux d’urbanisme

L’article L. 123-1-13 du code de l’urbanisme dispose qu’il ne peut être exigé la réalisation de plus d’une aire de stationnement par logement lors de la construction de logements locatifs financés avec un prêt aidé par l’État. Or, si les constructeurs de logements sociaux sont contraints le plus souvent par les normes du PLU à prévoir systématiquement une place de stationnement par logement, les locataires restent libres de louer ou pas cette place de stationnement. La majeure partie des places restent donc sans locataires, ceux-ci faisant souvent le choix de renoncer à cette location qui constitue une charge supplémentaire s’ajoutant au loyer du logement. La norme d’une place par logement aidé construit fait donc peser un coût disproportionné sur la production de logements sociaux et peut constituer un frein dans certains cas au montage des opérations.

L’étude d’impact envisage également d’étendre cette limitation à certains établissements d’hébergement collectif, sociaux ou non, dont les résidents sont peu ou pas motorisés, comme les résidences étudiantes et les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD).

Il est clair que des règles excessivement exigeantes en termes de stationnement conduisent à une augmentation du coût des projets de construction qui peut entraîner leur abandon ou leur commercialisation à des coûts prohibitifs. L’ordonnance pourra limiter les exigences en matière de place de stationnement en fonction de leur accessibilité et de la desserte par des transports publics réguliers.

d. Établissement de règles particulières de hauteur ou de gabarit pour le développement de projets de construction ou d’aménagement situés en entrée de ville ou dans des zones à dominante commerciale

Il s’agit de favoriser, par l’établissement de règles particulières de hauteur ou de gabarit, selon la procédure de modification simplifiée du plan local d’urbanisme prévue à l’article L. 123-13-3 du code de l’urbanisme, le développement de projets de construction ou d’aménagement situés en entrée de ville ou dans des zones à dominante commerciale, « lorsque les conditions de desserte par les transports publics réguliers le permettent et que l’opération répond à un objectif de mixité fonctionnelle ».

Cette volonté part du constat selon lequel les zones à dominante commerciale, souvent situées en entrée de ville, sont à l’origine d’une forme d’étalement non maîtrisé en raison du manque de contraintes en termes de densité et de mixité fonctionnelle qui leur sont applicables. Ces zones souffrent généralement d’une faible qualité d’aménagement, constituent des zones urbaines peu denses avec des secteurs sous-valorisés. La raison en est leur identification en tant que zone commerciale au sein des PLU qui s’accompagne de l’obligation de réaliser d’importantes surfaces de parking, de la limitation drastique en termes de hauteur du bâti et de l’interdiction de réaliser des logements en son sein.

Selon les données de l’étude d’impact, les espaces bâtis occupent entre 30 et 50% des parcelles abritant exclusivement des commerces et sont généralement constitués de bâtiments d’un seul niveau, parfois deux niveaux de construction. Cela signifie, a contrario, que ces espaces offrent d’importantes potentialités de développement, sous réserve d’une restructuration et d’une densification.

Cette mesure est un pari sur un changement de philosophie des élus locaux en matière d’implantation de surfaces commerciales et surtout de la part des promoteurs immobiliers et des sociétés foncières qui tardent à lancer des opérations mixtes, il est vrai plus complexes et à la rentabilité moindre91. La mise en place d’un bonus de constructibilité pour les bâtiments commerciaux dans des zones inscrites au PLU pourrait permettre de pallier rapidement, dans le cadre d’une procédure de modification simplifiée, les règles de hauteurs trop basses imposées dans certaines zones commerciales. Condition nécessaire à la réussite de telles opérations, la dérogation sera subordonnée à l’existence d’une bonne desserte en transports en commun ainsi qu’à une prise en compte des nuisances que peut engendrer la présence de différentes fonctions sur une même emprise foncière afin d’assurer une mixité fonctionnelle de qualité.

Le présent article apporte incontestablement de nouvelles souplesses et des opportunités aux élus locaux et aux professionnels de la construction pour avancer vers les objectifs de construction de 500 000 logements et de rénovation de 500 000 logements par an annoncés par le président de la République en début d’année.

Ces mesures volontaristes ne peuvent toutefois à elles seules relancer un secteur de la construction tributaire de la situation économique globale du pays. Elles présentent toutefois le mérite d’inciter fortement les maires à être davantage bâtisseurs.

Si votre rapporteure salue cette initiative, elle appelle l’attention du Gouvernement sur la question de la cohérence d’ensemble des différentes ordonnances intervenues dans ce secteur depuis un an, et tout particulièrement avec les textes très importants que constituent l’ordonnance du 3 octobre 2013 créant une procédure intégrée pour le logement (92) et celle, du même jour, favorisant les projets de densification (93). L’impact de ces importantes mesures n’est en effet pas encore suffisamment pris en compte à ce jour tant par les élus locaux que par les professionnels auditionnés par votre rapporteure. Sans doute est-il nécessaire de mener une réflexion globale sur ces différents dispositifs pour une plus grande harmonisation de leur champ d’application et une meilleure cohérence et efficacité de leurs effets.

*

* *

La Commission se saisit d’abord de l’amendement CS23 de Mme Laure de La Raudière.

Mme Laure de La Raudière. Il n’est nul besoin de passer par une ordonnance pour « étendre le champ d’application du régime de dérogations prévu à l’article L. 123-5-1 du code de l’urbanisme aux communes auxquelles s’appliquent les dispositions de l’article 18 de la loi du 6 juillet 1989 ainsi qu’aux règles de retrait par rapport aux limites séparatives et aux travaux d’agrandissement de la surface des logements ». Cela peut se faire directement dans la présente loi, ce qui permettra en outre de gagner du temps. D’où cet amendement.

M. Gérald Darmanin. La disproportion est flagrante entre le ralentissement alarmant des constructions, mis en évidence par l’étude d’impact, et les remèdes proposés dans ce texte.

Le projet de loi propose notamment d’étendre les dérogations aux règles du plan local d’urbanisme (PLU), en permettant une densification des parcelles, et ouvre la possibilité de déroger aux exigences excessives en matière de stationnement. Certes, les PLU sont parfois trop restrictifs ; mais penser que ces assouplissements minimes vont modifier le coût de la construction en ville est absurde. Au contraire, si le foncier est davantage constructible, son prix augmentera probablement : ce sera autant en faveur de la rente foncière. De plus, le coût des travaux de densification est en général élevé, en raison de la faible accessibilité des parcelles et de la petite taille des nouvelles constructions.

Ces problèmes ne se posent de toute façon que dans certains secteurs urbains très cotés : l’essentiel du territoire national n’est pas concerné. Ce n’est tout de même pas parce que l’on construit de façon trop peu dense et que l’on exige trop de places de stationnement à Lille, à Roubaix ou à Tourcoing – villes que je choisis au hasard, vous l’avez compris – que le coût du logement y est trop élevé et grève le pouvoir d’achat des ménages.

Manifestement, les sources de difficultés sont ailleurs : les nouvelles normes, en matière de performance thermique par exemple, sont louables, mais extrêmement coûteuses ; il existe aussi une certaine inflation architecturale ; enfin, la solvabilisation factice de la demande par des mesures fiscales a permis à la filière de ne pas de préoccuper de réduire ses coûts de production.

J’ai peur, monsieur le secrétaire d’État, que les mesures proposées ne règlent pas le problème, essentiel, que le projet de loi soulève.

Mme la rapporteure. Madame de La Raudière, il est en effet possible de procéder directement aux deux premières modifications que vous proposez. En revanche, la rédaction du troisième point, concernant les règles de retrait par rapport aux limites séparatives, pose problème. Je vous propose donc de retravailler cet amendement afin que nous en débattions en séance publique.

L’amendement CS23 est retiré.

La Commission examine alors, en discussion commune, les amendements CS69 de la rapporteure et CS26 de Mme Laure de La Raudière.

Mme la rapporteure. Mon amendement vise à préciser que la simplification de la procédure ne s’applique que quand une enquête publique est requise par l’article L. 123-2 du code de l’environnement.

Mme Laure de La Raudière. Le mien vise à éviter l’organisation d’une deuxième enquête publique lorsqu’un projet à l’origine d’une opération de défrichement a déjà été précédé d’une telle enquête.

Mme la rapporteure. Avis défavorable, même si je comprends votre préoccupation. C’est un sujet sur lequel doivent travailler les états généraux de la modernisation du droit de l’environnement, dans le sens que vous souhaitez, et qui sera sans doute traité dans un prochain projet de loi de simplification.

M. le secrétaire d’État. Sur ce sujet, madame de La Raudière, deux expérimentations régionales sont en cours, et je vous propose d’attendre le bilan qui en sera tiré à la fin de l’année. Mais nous ne sommes pas en désaccord sur le fond.

Mme Laure de La Raudière. Pourquoi ne pas agir tout de suite ? Ce n’est jamais le bon moment ! Vous avez devant vous une députée de l’opposition extrêmement frustrée…

La Commission adopte l’amendement CS69.

En conséquence, l’amendement CS26 tombe.

M. le secrétaire d’État. En définitive, madame de La Raudière, votre amendement est tout à fait acceptable, il faut juste le réécrire d’ici à la séance.

La Commission adopte l’amendement de précision rédactionnelle CS71 de la rapporteure.

M. Gérald Darmanin. Monsieur le secrétaire d’État, vous n’avez pas répondu sur le fond. Que contiendra cette ordonnance ?

M. le secrétaire d’État. Cette discussion sera reprise en séance publique, et je vous montrerai notamment que l’allégement de l’obligation de créer des places de stationnement permet de diminuer le coût d’un logement de 10 000 à 12 000 euros, ce qui n’est pas peu. Bien sûr, la possibilité de densifier certaines zones ne changera pas l’économie globale de la construction, mais dans deux cents villes à peu près, elle pourra avoir un effet non négligeable, en augmentant les possibilités de construire. Il faut remettre ces mesures en perspective, en se souvenant de ce qui a déjà été fait dans le même domaine grâce aux deux précédentes lois d’habilitation.

La Commission adopte l’article 7 modifié.

Après l’article 7

La Commission examine, en présentation commune, les amendements CS39, CS38 et CS37 de Mme Jeanine Dubié.

Mme Jeanine Dubié. Ces amendements visent à unifier le régime réglementaire applicable à l’ensemble des campings français, quelle que soit leur date de création. Les dispositions concernant le permis d’aménager, en particulier, ne s’appliquent qu’aux établissements créés après l’entrée en vigueur de l’ordonnance du 8 décembre 2005. L’amendement vise donc à préciser que les établissements créés régulièrement avant cette date sont considérés comme disposant d’un permis d’aménager. Cela faciliterait notamment certains agrandissements.

Mme la rapporteure. Avis défavorable aux trois amendements. La rédaction laisse à désirer – en particulier, le premier amendement conduit à exonérer les campings créés avant 2005 des règles posées par l’ordonnance de 2005 et, à propos du deuxième, je rappelle que l’article R. 421-19 du code de l’urbanisme soumet à permis d’aménager toute extension de plus de 10 % d’un camping. De plus, ces amendements vont globalement à l’encontre de l’article 35 de la loi Grenelle 2.

Mme Michèle Bonneton. Cet article s’inscrit dans la même perspective que la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi ALUR. Je m’interroge donc sur le sens de ces amendements, qui pourraient par exemple permettre d’étendre, au détriment des terres agricoles et des paysages, les lieux qui accueillent des mobil-homes, utilisés seulement quelques semaines par an.

M. le secrétaire d’État. Même avis que Mme la rapporteure.

La Commission rejette successivement les trois amendements.

Article 8
Habilitation à prendre par ordonnance des mesures destinées à créer une autorisation unique pour les projets électriques en mer

1. Des autorisations multiples, de nature à entraver la réalisation des projets électriques en mer

Les « États généraux de la modernisation du droit de l’environnement », qui se sont tenus au mois de juin 2013, ont mis en lumière la complexité résultant de la multiplicité des autorisations de certains types de projets en matière d’infrastructures énergétiques.

Dans le droit en vigueur, les projets de production et de raccordement d’énergies renouvelables en mer sont soumis à plusieurs régimes administratifs et doivent en conséquence recueillir plusieurs autorisations. L’absence d’approche intégrée de ces différentes procédures, conduites en parallèle, ne favorise pas l’analyse globale des projets et induit des délais et une charge supplémentaire pour les porteurs de projet et les services instructeurs, sources d’incompréhensions et de contentieux.

Le projet du Gouvernement de créer un permis environnemental unique, à niveau équivalent de protection des enjeux environnementaux, est à l’origine de plusieurs expérimentations en cours organisant la délivrance d’autorisations uniques :

– pour les projets soumis à autorisation au titre des installations classées pour l’environnement, en application de l’article 14 de la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises (94) ;

– pour les projets soumis à autorisation au titre de la loi sur l’eau, en application de l’article 15 de la loi n° 2014-1 précitée (95).

2. Le dispositif proposé

Cet article autorise le Gouvernement à créer par ordonnance une décision unique pour les projets de production d’énergie renouvelable en mer et une décision unique pour les ouvrages de raccordement au réseau public de ces installations de production d’énergie renouvelable en mer.

Le vise ces deux décisions du représentant de l’État dans le département. Le habilite le Gouvernement à déterminer les conditions dans lesquelles cette décision unique peut se substituer aux différentes procédures administratives requises aujourd’hui au titre de différents textes.

Il est tout d’abord proposé de permettre au porteur de projet de ne déposer qu’un seul dossier pour l’obtention d’un arrêté unique du préfet de département au titre du code de l’énergie, du code de l’environnement et du code général de propriété des personnes publiques, pour les installations de production d’énergie renouvelable en mer, les liaisons électriques intérieures à ces installations et les postes de livraison d’électricité qui leur sont associés. En l’état du droit les autorisations requises sont les suivantes :

• Dispositions du code de l’énergie

En application des dispositions de l’article L. 311-1 du code de l’énergie, l’exploitation d’une installation de production d’électricité est subordonnée à une autorisation administrative délivrée selon la procédure prévue aux articles L.311-5 et L.311-6 de ce même code ou au terme d’un appel d’offres en application de l’article L.311-10 de ce même code.

• Au titre du code général de la propriété des personnes publiques (domaine public maritime) et des autorisations dans la zone économique exclusive

En mer territoriale, jusqu’au 12 milles marins, s’étend le domaine public maritime naturel – DPMn – inaliénable et imprescriptible : les porteurs de projets d’énergies renouvelables en mer doivent obtenir un titre d’occupation privative du domaine public sous la forme d’une autorisation d’occupation temporaire (AOT) ou d’une concession d’utilisation du domaine public maritime. Les projets d’énergies renouvelables en mer et leurs ouvrages de raccordement peuvent également être implantés sur le domaine public artificiel (tel que défini à l’article L. 2111-6 du CGPPP). Pour ce faire un titre domanial est nécessaire.

Au-delà des 12 milles marins, et jusqu’à la limite des 200 milles marins, s’étend la zone économique exclusive (ZEE) : les projets d’énergies renouvelables en mer y sont soumis à autorisation du préfet maritime, en application du décret n° 2013-611 du 10 juillet 2013 relatif à la réglementation applicable aux îles artificielles, aux installations, aux ouvrages et à leurs installations connexes sur le plateau continental et dans la zone économique et la zone de protection écologique ainsi qu’au tracé des câbles et pipelines sous-marins.

• Au titre du code de l’environnement

En mer intérieure et territoriale (jusqu’au 12 milles), les porteurs de projets d’énergies renouvelables en mer doivent obtenir une autorisation au titre de la loi sur l’eau.

Jusqu’au 200 milles marins, les projets d’énergies renouvelables en mer sont également soumis aux législations des espaces protégés (parcs nationaux en mer, réserves naturelles en mer) ainsi qu’aux législations relatives aux « espèces et habitats protégés ».

Il est également proposé d’organiser dans les mêmes conditions un régime permettant au gestionnaire du réseau de déposer un seul dossier pour l’obtention d’un acte unique pour les ouvrages de raccordement au réseau public de ces installations de production d’énergie renouvelable en mer. Il convient en effet de rappeler que le gestionnaire du réseau doit être un opérateur distinct du producteur d’énergie renouvelable en mer, conformément au droit européen (directive 2009/72 du Parlement Européen et du Conseil du 13 juillet 2009 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et abrogeant la directive 2003/54/CE) qui exige la séparation stricte entre les activités de production et celles de réseaux.

• Dispositions du code de l’énergie

Les articles 4 et 5 du décret 2011-1697 pris pour l’application de l’article L. 323-11 du code de l’énergie prévoient une procédure d’approbation pour les câbles des gestionnaires de réseaux publics, pour la partie du raccordement qui est de leur compétence (entre le poste de livraison du producteur et le réseau public).

• Dispositions du code forestier

Les installations de raccordement au réseau public peuvent nécessiter une autorisation de défrichement, au titre de l’article L. 341-3 du code forestier.

• Dispositions du code général de la propriété de personne publiques

Le raccordement peut, selon son emprise sur le domaine public, nécessiter un titre domanial.

• Disposition du code de l’environnement

En fonction de l’emplacement du raccordement et des incidences sur l’environnement, le projet peut être soumis au régime de la loi sur l’eau, des espaces protégés (réserves, parcs nationaux), des espèces et des habitats (dérogation et incidence Natura 2000).

• Disposition du code l’urbanisme

Les canalisations, lignes ou câbles, lorsqu’ils ne sont pas souterrains, sont soumis au régime applicable aux lignes aériennes. Ils sont ainsi soumis à déclaration préalable ou à un permis de construire, selon que leur tension est inférieure ou supérieure à 63 000 volts (R. 421-9 et R. 421-1).

Les postes de transformation, de raccordement et de livraison sont soumis au droit commun des règles applicables en matière de droit des sols. Ils sont ainsi soumis à déclaration préalable ou à un permis de construire, en fonction de leur emprise au sol comme toute construction.

• Au titre de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral

Plusieurs dispositions spécifiques sont prévues par la loi Littoral afin de faciliter le développement des énergies marines renouvelables :

– dans la bande des 100 mètres (III de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme) :

Par dérogation au principe général d’interdiction de construire en dehors des espaces urbanisés de la bande des 100 mètres, il est possible d’implanter des « ouvrages de raccordement aux réseaux publics de transport ou de distribution d’électricité des installations marines utilisant les énergies renouvelables ». Cette possibilité, qui est subordonnée à la réalisation d’une enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement, peut être mise en œuvre dans le cadre d’une demande d’autorisation d’urbanisme pour un projet particulier ou dans le cadre de l’élaboration d’un document de planification.

– dans les espaces remarquables (article L. 146-6 du code de l’urbanisme) :

Seuls les aménagements légers figurant sur une liste établie par décret peuvent en principe être autorisés dans les espaces remarquables. Toutefois, l’article L. 146-6 prévoit que « les canalisations du réseau public de transport ou de distribution d’électricité visant à promouvoir l’utilisation des énergies renouvelables » peuvent être autorisées dans ces espaces.

Cette disposition concerne uniquement les câbles du réseau public et la réalisation de tels travaux doit être précédée d’une enquête publique. Le projet peut être refusé si les canalisations sont de nature à porter atteinte à l’environnement ou aux sites et paysages remarquables. Comme pour les ouvrages de raccordement de la bande des 100 mètres, cette possibilité peut être mise en œuvre dans le cadre d’une demande d’autorisation au titre du code de l’urbanisme pour un projet particulier (la loi littoral étant applicable directement aux autorisations de construire) ou dans le cadre de l’élaboration d’un document de planification que les autoriserait explicitement.

Les paragraphes , et répondent à la nécessité de définir les dispositions applicables en matière de contrôle et de sanction tant en matière administrative que pénale ainsi que de recours contentieux. Les professionnels souhaitent que cette autorisation leur apporte une sécurité juridique forte, celle-ci passant par la définition de règles claires dans ce domaine. Des dispositions identiques avaient été introduites par un amendement du Gouvernement lors de l’examen au Sénat du projet de loi d’habilitation à prendre par ordonnances diverses mesures de simplification et de sécurisation de la vie des entreprises.

Votre rapporteure approuve cette mesure qui participe de la volonté du Gouvernement de simplifier le droit de l’environnement sans diminuer le niveau de protection par une meilleure intégration des différents enjeux existants. Elle appelle toutefois l’attention du Gouvernement sur la nécessité de bien articuler cette disposition avec celles du projet de loi relatif à la biodiversité, actuellement examiné en première lecture à l’Assemblée nationale.

En effet, l’article 40 de ce texte modifie la loi n°76-655 du 16 juillet 1976 et met en place un régime d’autorisation des activités sur le plateau continental et la ZEE et l’article 68 bis vise à étendre le champ d’application géographique de l’ordonnance n°2014-619 du 12 juin 2014 relative à l’expérimentation d’une autorisation unique pour les installations, ouvrages, travaux et activités soumis à autorisation au titre de l’article L. 214-3 du code de l’environnement. Actuellement limitée aux seules régions Languedoc-Roussillon et Rhône-Alpes, l’expérimentation serait étendue à l’ensemble du territoire national. Cette extension permettrait, à l’issue de l’expérimentation, de rendre ce dispositif pérenne, d’anticiper l’insertion de telles dispositions dans le droit commun applicable aux installations, ouvrages, travaux et activités soumis à la loi sur l’eau et les milieux aquatiques.

Là encore, votre rapporteure souhaite qu’une réflexion d’ensemble soit menée à l’égard de ces différentes procédures d’autorisation unique, qui peuvent être soit expérimentales, soit pérennes et qui concernent dans un cas la production d’énergie renouvelable terrestre et dans l’autre la production d’énergie renouvelable marine. La succession et, en l’espèce, la concomitance de plusieurs projets de loi peut en effet nuire à la vision d’ensemble qui doit présider à la simplification des autorisations requises en matière d’énergies renouvelables.

La Commission adopte l’article 8 sans modification.

Article 9
(art. L. 341-7 du code forestier)

Réduction des délais d’obtention des autorisations pour la construction des canalisations de transport d’hydrocarbures et de produits chimiques

1. L’état du droit : les modalités d’obtention de l’autorisation de défrichement, sources de retard pour le démarrage des chantiers de gazoducs

L’article L. 341-7 du code forestier prévoit que lorsque la réalisation d’une opération soumise à autorisation administrative nécessite également l’obtention d’une autorisation de défrichement, celle-ci doit être obtenue préalablement, sauf lorsque l’opération concerne une installation classée pour la protection de l’environnement. Or, le défrichement est interdit dans un espace boisé classé (EBC) en vertu de l’article L. 130-1 du code de l’urbanisme et une telle demande est rejetée d’office tant que le déclassement de l’EBC n’est pas acté par la déclaration d’utilité publique (DUP).

À titre d’illustration, lorsqu’un projet de gazoduc traverse un EBC, ce qui est fréquent, le gestionnaire de réseau est dans l’incapacité de déposer une demande d’autorisation de défrichement tant que la déclaration d’utilité publique relative au projet n’a pas été obtenue, car c’est elle qui emporte la mise en compatibilité du plan local d’urbanisme (PLU) concerné et donc le déclassement de l’espace boisé. Cette situation est source d’allongement des délais de procédure et donc de retard du chantier. En effet, tout début de construction pour les tronçons non concernés par le défrichement, qui constituent généralement la quasi-totalité du tracé de la canalisation, est impossible avant l’obtention de l’autorisation de défrichement.

Lorsque l’autorisation de défrichement nécessite elle-même une enquête publique, son instruction est estimée à sept ou huit mois selon l’étude d’impact. L’addition de ces différents délais débouche souvent sur une situation problématique en se combinant avec la procédure tacite de rejet en cas de silence gardé par l’autorité compétente sur la demande d’autorisation, pendant plus de vingt-quatre mois prévue par l’article R. 555-20 du code de l’environnement. Ce délai est également problématique au regard du délai global de trois ans et demi (procédure de consultation publique comprise) imposé par l’article 10 du règlement européen n° 347/2013 concernant les orientations pour les infrastructures énergétiques transeuropéennes.

2. La mesure proposée

Plusieurs projets stratégiques de canalisations de gaz naturel destinés à fluidifier les flux gaziers Nord-Sud sont concernés. Ces projets sont nécessaires à la mise en œuvre des corridors européens prioritaires.

L’objectif avancé par le projet de loi est de faciliter les procédures d’autorisation de ces projets afin de réduire au plus vite les contraintes de transport, notamment sur le corridor Nord-Sud en Europe de l’Ouest, en supprimant la congestion physique au point d’interconnexion entre les zones Nord et Sud, qui est actuellement l’un des points les plus congestionnés de l’Union européenne, et de permettre la création d’une place de marché unique en France.

Cet article propose donc d’élargir la disposition spécifique dont bénéficient aujourd’hui les installations classées pour la protection de l’environnement aux canalisations de transport de gaz, d’hydrocarbures et de produits chimiques visées par le chapitre V du titre V du livre V du code de l’environnement. L’autorisation de défrichement ne devra plus être obtenue préalablement à l’autorisation administrative de construction ce qui raccourcira d’autant la procédure.

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La Commission examine l’amendement CS27 de Mme Laure de La Raudière.

Mme Laure de La Raudière. Selon l’article L. 341-7 du code forestier, lorsque la réalisation d’une opération soumise à autorisation administrative nécessite également l’obtention d’une autorisation de défrichement, celle-ci doit être obtenue préalablement à la délivrance de l’autorisation administrative, sauf lorsque l’opération concerne une installation classée pour la protection de l’environnement (ICPE). Cet article élargit la disposition spécifique dont bénéficient les ICPE aux canalisations de transport de gaz, d’hydrocarbures et de produits chimiques. Mon amendement vise à étendre les mesures prévues aux lignes de transport d’électricité. Les délais peuvent aujourd’hui être très importants, et il serait bon de les raccourcir. D’autres secteurs pourraient d’ailleurs être concernés.

Mme la rapporteure. La disposition figurant dans cet article sera, je crois, contenue dans la loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt dont la discussion s’achève bientôt. Je vous propose de retirer l’amendement en attendant que nous vérifiions ce point.

L’amendement CS27 est retiré.

La Commission adopte l’article 9 sans modification.

Article 10
(articles L. 221-1, L. 221-2 et L. 221-6 du code de l’énergie)

Réforme du certificat d’économie d’énergie (CEE)

1. Le dispositif des certificats d’énergie

Le dispositif des certificats d’énergie (CEE), créé par les articles 14 à 17 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique, constitue l’un des principaux instruments de la politique de maîtrise de la demande énergétique. Ce dispositif repose sur une obligation de réalisation d’économies d’énergie imposée par les pouvoirs publics aux vendeurs d’énergie appelés les « obligés » (électricité, gaz, chaleur, froid, fioul domestique et carburants pour automobiles). Ceux-ci sont ainsi incités à promouvoir activement l’efficacité énergétique auprès de leurs clients : ménages, collectivités territoriales ou professionnels.

Saisie en application des dispositions de l’article L. 132-5-1 du code des juridictions financières qui prévoit que le « Premier ministre peut demander à la Cour la réalisation d’une enquête relative à l’exécution des lois de finances, à l’application des lois de financement de la sécurité sociale, ainsi que de toute enquête sur les services ou organismes soumis à son contrôle ou à celui des chambres régionales ou territoriales des comptes », la Cour des comptes a publié un rapport très détaillé sur ce sujet (96).

Le dispositif concret est le suivant :

Pour remplir leurs obligations, les obligés ont le choix des actions qu’ils souhaitent mettre en œuvre, dans tous les secteurs d’activité (résidentiel, tertiaire, industriel, agricole, transport, notamment) et auprès des différents types de clients (ménages, entreprises, collectivités publiques, notamment). Trois types d’actions peuvent donner lieu à certificats : la réalisation d’opérations relevant d’un catalogue d’opérations standardisées répertoriées sous forme de fiches dont la liste est fixée par arrêté ; la valorisation d’opérations spécifiques correspondant à des opérations plus complexes ou non génériques ; le financement de programmes, faisant l’objet d’un arrêté, correspondant à des actions organisées de maîtrise de l’énergie (information, formation, innovation, lutte contre la précarité énergétique). Les obligés peuvent également acheter leurs certificats auprès d’autres acteurs.

Les certificats obtenus par chacun sont enregistrés sur un registre (EMMY) géré par un prestataire extérieur. En fin de période triennale, en cas de non-respect de leurs obligations, les obligés doivent verser une pénalité libératoire de 2 centimes d’euro par kWh cumac (97) manquant.

Le certificat d’économie d’énergie est donc un outil mixte qui associe une obligation réglementaire sous forme d’un objectif fixé par les pouvoirs publics et le jeu du marché, en laissant les obligés choisir la forme de leurs actions pour remplir l’obligation. Ce mécanisme repose sur l’hypothèse que les obligés sauront développer les actions les plus rentables et atteindre les gisements importants d’économie d’énergie du secteur diffus, avec plus d’efficacité que grâce aux autres dispositifs (taxes, normes, subvention, etc.), avec lesquels ils se cumulent toutefois souvent.

Pour obtenir des certificats, les obligés ont développé des dispositifs variés, combinant, dans des proportions diverses, conseils et aides financières, et prenant des formes différentes, de la création de réseaux de professionnels (Bleu Ciel, Dolce Vita) au versement direct de prime à l’investisseur.

Les certificats sont créés en majorité par trois grands obligés qui représentent environ 70 % du total des CEE délivrés depuis 2006 : EDF (41 %), GDF (19 %) et Total (11 %).

Source : Rapport de la Cour des comptes, pages 9-10

1. Les modifications proposées

À l’issue d’une concertation menée auprès de l’ensemble des parties prenantes depuis le mois de juin 2012 et à la suite du rapport précité de la Cour des Comptes, le présent article vise à réformer le dispositif des CEE (98) en vue de la troisième période afin de le rendre plus efficace, plus simple et mieux ciblé. Rappelons que les objectifs de la première période (du 1er juillet 2006 au 30 juin 2009), qui ne concernait que les vendeurs d’électricité, de gaz, de GPL, de fioul domestique, de chaleur et de froid par réseau, étaient fixés à un niveau faible pour permettre aux acteurs de s’organiser (54 TWh cumac). Ils ont été sensiblement dépassés (65 TWh cumac). Les objectifs de la deuxième période (initialement du 1er janvier 2011 au 31 décembre 2013 mais prolongée jusqu’au 31 décembre 2014), marquée par un élargissement de la liste des obligés aux fournisseurs de carburants, ont été fixés à un niveau sensiblement plus élevé (345 TWh cumac).

Le I de l’article procède à une série de modifications au sein du code de l’énergie.

Modifiant l’article L. 221-1 du code de l’énergie, le propose de transférer l’obligation de la filière fioul domestique, portée aujourd’hui par les vendeurs de fioul (environ 2 000 entreprises), vers les personnes morales qui le mettent à la consommation (environ cinquante grossistes), à l’instar de ce qui est pratiqué pour l’obligation des carburants automobiles. Il permet en outre la délégation partielle des obligations d’économies d’énergie à un tiers.

Selon l’étude d’impact, la réduction du nombre d’obligés fioul doit permettre d’optimiser le dispositif des CEE pour la filière fioul domestique, caractérisée par un grand nombre de petites entreprises peinant à faire face seules à leur obligation. Elle tend également à réduire le nombre d’interlocuteurs du pôle national des certificats d’économies d’énergie, et donc à améliorer l’efficacité administrative du dispositif.

Le supprime, dans le deuxième alinéa de l’article L. 221-2, la faculté ouverte aux personnes morales assurant la distribution de se regrouper dans une structure pour mettre en place des actions collectives visant à la réalisation d’économies d’énergie ou pour acquérir des certificats d’économies d’énergie. C’est en effet la voie de la délégation qui est choisie en pratique et encouragée par le texte.

Modifiant l’article L. 221-6, le renvoie à un décret en Conseil d’État la définition des conditions de délégation de tout ou partie des obligations d’économies d’énergies à un tiers. La délégation partielle permet aux sociétés de service qui s’étaient adossées sur certains des fioulistes de continuer leur activité au sein du dispositif.

Le II précise que cet article entrera en vigueur le 1er janvier 2015.

Selon le rapport précité de la Cour des Comptes, les fioulistes, qui constituent une profession très éclatée (de l’ordre de 2 000 entreprises souvent de petite taille) ont connu certaines difficultés pour entrer dans le dispositif : à l’issue de la première période, 218 d’entre eux ont dû acquitter des amendes pour ne pas avoir rempli leurs obligations. Selon le pôle national des certificats d’économies d’énergie, plus de 600 fioulistes n’avaient pas adhéré à des structures collectives à la date du 30 juin 2012. La Cour soulignait que « le problème risque donc de se reposer à la fin de la deuxième période, malgré la création de nombreuses structures collectives (25 dont la plus importante est Ecofioul) auxquelles les obligations ont été transférées ». Le rapport indiquait que « la mise en place d’un comité interprofessionnel finalement envisagée pour porter les obligations des fioulistes semble la solution la plus adaptée et rencontrer un certain consensus », mais que « si toutefois cette création s’avérait trop complexe au regard du nombre d’acteurs à fédérer, la remontée des obligations au niveau des entrepositaires agréés pourrait être envisagée, sur le modèle de la solution adoptée pour les carburants ». C’est la solution retenue par le projet de loi.

Votre rapporteure qui a entendu la fédération professionnelle compétente, souhaite que les distributeurs indépendants de fioul domestique ne soient pas exclus du dispositif des CEE qui a permis à nombre d’entre eux de diversifier leurs activités pour faire face à la diminution progressive du fioul domestique. La constitution d’un groupement interprofessionnel ayant échoué en raison des divergences entre distributeurs indépendants et filiales des groupes pétroliers, la piste du groupement professionnel regroupant les distributeurs indépendants doit être privilégiée, sous réserve d’un large consensus parmi ces entreprises.

Votre rapporteure proposera un amendement permettant au groupement des indépendants de s’inscrire, à côté des grossistes, dans la troisième période des CEE.

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La Commission examine, en discussion commune, les amendements CS29 de Mme Laure de La Raudière et CS58 de la rapporteure.

Mme Laure de La Raudière. À la lecture de l’étude d’impact, cet article m’a semblé parfaitement raisonnable ; mais il a provoqué un véritable tollé chez les petits distributeurs de fioul, qui craignent de disparaître. Pouvez-vous, monsieur le secrétaire d’État, nous expliquer ce qu’ils redoutent ? De plus, le texte ne suit pas les recommandations de la Cour des comptes, qui préconisait la création d’un groupement professionnel : pourquoi avoir retenu une autre solution ?

Mme la rapporteure. Je partage entièrement vos inquiétudes. Pour rendre plus efficaces les certificats d’économies d’énergie (CEE), la création d’une interprofession des distributeurs de fioul a été envisagée, mais le projet a échoué. Mon amendement propose d’autoriser la création d’un groupement professionnel, qui permettrait à ces entreprises de se réunir. Leur fédération entend créer ce groupement rapidement.

M. le secrétaire d’État. Sagesse.

L’amendement CS29 est retiré.

La Commission adopte l’amendement CS58.

L’amendement CS30 de Mme Laure de La Raudière est retiré.

La Commission adopte l’amendement de conséquence CS59 de la rapporteure.

Puis elle adopte l’article 10 modifié.

Après l’article 10

La Commission se saisit de l’amendement CS42 de M. Jacques Krabal.

M. Jacques Krabal. Les collectivités territoriales prennent une part de plus en plus importante dans les politiques énergétiques. Pour remplir au mieux leur rôle, elles souhaitent disposer de davantage de données utiles se rapportant à l’exploitation de leur concession. Le renforcement de leurs prérogatives nécessite l’établissement d’un cadre législatif et réglementaire clarifié.

Mon amendement précise donc que les informations communiquées aux autorités organisatrices de la distribution d’énergie dans le compte rendu annuel de la concession seront fixées dans un décret en Conseil d’État. Cette disposition est une mesure de simplification, mais aussi de clarification. En effet, il n’existe pas de cadre réglementaire explicitant les éléments à transmettre.

Mme la rapporteure. Avis défavorable. Il ne s’agit pas d’une clarification ; l’article L. 224-31 du code général des collectivités territoriales énumère déjà les informations requises. Au surplus, cet amendement aurait mieux sa place dans le projet sur la transition énergétique.

M. Jean-Charles Taugourdeau. Ce n’est pas non plus une simplification : notre collègue propose de créer un cadre réglementaire là où il n’y en a pas aujourd’hui !

L’amendement est retiré.

Article 11
(art. 18 de l’ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 relative à l’expérimentation d’une autorisation unique en matière d’installations classées pour la protection de l’environnement, art. 16 de l’ordonnance n° 2014-619 du 12 juin 2014 relative à l’expérimentation d’une autorisation unique pour les installations, ouvrages, travaux et activités soumis à autorisation au titre de l’art. L. 214-3 du code de l’environnement)

Instruction des demandes d’expérimentations en matières d’installations classées

Cet article apporte des précisions au cadre juridique d’expérimentations de simplification déjà engagées.

1. Les expérimentations d’autorisations uniques concernant les installations classées pour la protection de l’environnement et certaines installations, ouvrages, travaux et aménagements

Le Gouvernement, en application des articles 14 et 15 de la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises, a été autorisé à prendre par ordonnance les dispositions législatives nécessaires pour l’expérimentation, dans certaines régions et pour une durée de trois ans, d’une autorisation unique concernant, d’une part, les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) soumises à autorisation et, d’autre part, les installations, ouvrages, travaux et aménagements (IOTA) soumis à autorisation. Le champ de cette habilitation était circonscrit à la délivrance des autorisations uniques par le représentant de l’État dans le département dans un délai de trois ans. Tels sont respectivement les objets des ordonnances n° 2014-355 du 20 mars 2014 pour les ICPE et n° 2014-619 du 12 juin 2014 pour les IOTA.

Il est apparu qu’en application de ces textes, les demandes d’autorisation unique qui, tout en ayant été déposées avant la fin de l’expérimentation, n’auront pu voir leur instruction se terminer à l’issue de la durée de trois ans de celle-ci, ne pourront plus aboutir au-delà de période et seront en conséquence caduques. Cette situation engendre donc pour les porteurs de projet une incertitude juridique majeure.

1. La sécurisation des demandes en cours d’instruction

Afin de corriger cette situation, l’objet de l’article 11 est d’autoriser les préfets à poursuivre jusqu’à leur conclusion l’instruction les demandes déposées pendant la durée de l’expérimentation, en continuant à appliquer pour ces demandes les procédures expérimentales au-delà de cette durée.

Le I complète l’article 18 de l’ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 relative à lexpérimentation dune autorisation unique en matière dinstallations classées pour la protection de lenvironnement qui concerne les projets d’installations de production d’électricité utilisant l’énergie mécanique du vent, d’installations de méthanisation et d’installations de production d’électricité ou de biométhane à partir de biogaz soumises à l’autorisation prévue à l’article L. 512-1 du code de l’environnement sur le territoire des régions de Basse-Normandie, Bretagne, Champagne-Ardenne, Franche-Comté, Midi-Pyrénées, Nord - Pas-de-Calais et Picardie ainsi que ceux soumis à l’autorisation prévue à l’article L. 512-1 du code de l’environnement sur le territoire des régions de Champagne-Ardenne et Franche-Comté.

Il prévoit que les demandes d’autorisations mentionnées ci-dessus et déposées avant la fin de la durée de l’expérimentation mentionnée sont instruites selon les règles de la présente ordonnance.

Le II modifie l’article 16 de l’ordonnance n° 2014-619 du 12 juin 2014 relative à l’expérimentation d’une autorisation unique pour les installations, ouvrages, travaux et activités soumis à autorisation au titre de l’article L. 214-3 du code de l’environnement qui concerne les projets soumis à l’autorisation prévue à l’article L. 214-3 du code de l’environnement, lorsque les installations, ouvrages, travaux et activités envisagés sont situés dans les régions Languedoc-Roussillon et Rhône-Alpes.

Il prévoit que les demandes d’autorisation unique mentionnées ci-dessus et déposées avant la fin de la durée de l’expérimentation, sont instruites selon les règles de la présente ordonnance. Les autorisations uniques sont délivrées dans les mêmes conditions.

La Commission adopte l’article 11 sans modification.

Article 11 bis (nouveau)
(art. L. 362-3 du code de l’environnement)

Convoyage par motoneige de la clientèle vers les établissements touristiques d’altitude offrant un service de restauration

Le présent article résulte de l’adoption par la commission spéciale d’un amendement présenté par M. Alain Fauré visant à permettre, par dérogation, le convoyage par engins motorisés conçus pour la progression sur neige (ci-après « motoneiges ») de la clientèle vers les établissements touristiques d’altitude offrant un service de restauration.

1. L’état du droit : l’interdiction de l’utilisation en dehors des terrains autorisés

L’article L. 362-3 figure dans une section du code de l’environnement consacrée aux restrictions à la circulation motorisée dans les espaces naturels. Son alinéa 3 dispose que « l’utilisation, à des fins de loisirs, d’engins motorisés conçus pour la progression sur neige est interdite, sauf sur les terrains ouverts dans les conditions prévues au premier alinéa », à savoir les terrains pour la pratique de sports motorisés qui sont soumis à régime d’autorisation.

2. La mesure proposée : l’introduction d’une dérogation pour les restaurateurs situés en altitude

La mesure de simplification proposée vise à permettre la diversification de l’activité des restaurants d’altitude, établissements saisonniers exploités pendant la saison hivernale.

Selon l’auteur de l’amendement, l’activité nocturne constitue pour ces restaurateurs, qui sont plusieurs centaines sur le massif alpin, un complément essentiel pour la rentabilité de leurs établissements puisque le chiffre d’affaires généré par les services en soirées représente de 15 à 25 % du chiffre d’affaires global. Il s’agit d’un élément d’attractivité important pour ces professionnels, concurrencés par les stations alpines étrangères qui pratiquent ce service pour leurs clients du soir.

L’article L. 362-3 du code de l’environnement est donc complété par un alinéa prévoyant une dérogation au principe de l’interdiction de circuler en motoneige en dehors des terrains autorisés à cet effet pour l’activité de convoyage de la clientèle vers les établissements touristiques d’altitude offrant un service de restauration. Cette dérogation est autorisée dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État afin de prendre en considération les éventuelles atteintes à l’environnement générées par cette nouvelle activité. Selon l’exposé sommaire de l’amendement ce décret « prévoira la production par les préfets concernés, dans un délai de trois ans, d’un rapport évaluant les éventuelles conséquences de cette mesure sur l’environnement. »

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La Commission examine l’amendement CS4 de M. Alain Fauré.

M. Alain Fauré. Il s’agit d’autoriser les motoneiges à transporter des clients vers les restaurants situés en zone de montagne.

Mme la rapporteure. Avis favorable, à condition que l’encadrement par le décret en Conseil d’État soit suffisamment rigoureux et que cette mesure permette réellement de simplifier le fonctionnement des hôtels et restaurants situés en altitude. Je vous propose toutefois de mentionner « le convoyage par ces engins de la clientèle » et non « des clientèles ».

M. Alain Fauré. J’accepte cette rectification.

Mme Michèle Bonneton. Je m’interroge sur les conséquences d’une telle mesure – bruit, pollution de l’air et de la neige, cette dernière entraînant celle de l’eau. L’exposé sommaire mentionne une autorisation de dix-sept à vingt-trois heures seulement, mais cette précision n’est pas reprise dans l’amendement même ! Il faudra au minimum prévoir un encadrement très strict de cette disposition, en l’état par trop laxiste.

M. le secrétaire d’État. Avis favorable également. Toutefois, les préoccupations de Mme Bonneton sont tout à fait légitimes et le Gouvernement y apportera en séance publique une réponse circonstanciée.

La Commission adopte l’amendement rectifié.

Chapitre IV
Mesures en matière de droit des sociétés

Article 12
Habilitation à prendre par ordonnance diverses mesures de simplification du droit des sociétés

L’article 12 habilite le Gouvernement à prendre plusieurs mesures visant, par le biais d’une modification du droit des sociétés, à simplifier la vie des entreprises.

1.  La réduction du nombre minimum requis d’actionnaires dans les sociétés anonymes non cotées

a. L’état du droit

Aux termes de l’article L. 225-1 du code commerce, « la société anonyme est la société dont le capital est divisé en actions et qui est constituée entre des associés qui ne supportent les pertes qu’à concurrence de leurs apports ». Le même article ajoute que « le nombre des associés ne peut être inférieur à sept ». Il en va ainsi que la société soit cotée ou non.

Dénué de justification précise, ce chiffre de sept constitue un frein à la constitution de sociétés anonymes. Pour contourner cette difficulté, un certain nombre d’entre elles font appel à des actionnaires de complaisance. Leur actionnariat a dans ce cas un caractère en partie artificiel.

b. La diminution proposée du nombre minimal d’actionnaires

Le 1° de l’article 12 habilite le Gouvernement à diminuer, par voie d’ordonnance, le nombre d’actionnaires minimal que doit comprendre une société anonyme non cotée.

Le Gouvernement est également habilité, par voie de conséquence, à adapter les règles d’administration, de fonctionnement et de contrôle de ces sociétés. La diminution du seuil incompressible d’actionnaires a en effet nécessairement des répercussions en termes de gouvernance. Les règles relatives au nombre d’administrateurs et de membres du conseil de surveillance devront en particulier être revues.

Cette mesure rejoint l’une de celles proposées par le Conseil de la simplification pour les entreprises le 14 avril 2014. Sa onzième proposition consiste en effet à « réduire de 7 à 2 le nombre minimum d’actionnaires pour les SA non cotées et adapter en conséquence le nombre minimum d’administrateurs (99) ». Pour cet organisme, « les sociétés anonymes non cotées pourront être constituées avec uniquement deux actionnaires ». La rédaction du 1° de l’article 12 du présent projet de loi permet en revanche une certaine souplesse dans le choix du nombre minimal d’actionnaires qui pourra être retenu. D’après les indications fournies à votre rapporteure, le nombre minimal n’a pas été arbitré à ce stade afin de pouvoir procéder à une consultation élargie sur ce point et sur les conséquences à en tirer sur les modalités de gouvernance en fonction du nombre retenu.

L’objet de cette mesure est, en permettant d’atteindre plus aisément le nombre minimum requis d’actionnaires, de faciliter le recours à la forme juridique de société anonyme.

Le Conseil de la simplification pour les entreprises évalue à 100 000 le nombre d’entreprises concernées. L’étude d’impact du projet de loi fait quant à elle référence au chiffre de 54 800 sociétés anonymes existantes, d’après les statistiques d’Infogreffe (100).

La même étude d’impact ajoute que, « pour l’année 2013, 92 sociétés anonymes au sens strict ont été créées », et 204 si l’on tient compte des sociétés apparentées. Le nombre annuel de créations de sociétés anonymes est donc relativement faible, ce qui peut laisser supposer que la présente mesure n’aura qu’un impact relativement limité. C’est ce qu’ont souligné l’Institut Français des Experts-Comptables et des Commissaires aux Compte (IFEC) et la Fédération Experts-comptables et Commissaires aux comptes de France (ECF), auditionnés par votre rapporteure. Il est vrai que de nombreux chefs d’entreprise, et surtout de petites moyennes et entreprises, tendent à recourir à la forme de la société par actions simplifiée (SAS) (101), compte tenu de la très grande liberté statutaire qu’elle laisse aux associés. La SAS peut même être constituée par un associé unique dans le cadre d’une société par actions simplifiée unipersonnelle (SASU). Toutefois, précisément, la baisse du nombre minimal d’actionnaires dans les sociétés anonymes pourrait conduire certains chefs d’entreprise à arbitrer en faveur de cette forme juridique qui redeviendrait attrayante.

2.  L’élargissement des possibilités de location d’actions et de parts sociales dans les sociétés d’exercice libéral (SEL)

a. Le cadre juridique actuel de la location d’actions et de parts sociales

Le régime juridique de la location d’actions et de parts sociales dans les sociétés commerciales est défini au chapitre IX (« De la location d’actions et de parts sociales ») du titre III du livre II du code de commerce. Selon le premier alinéa de l’article L. 239-1 de ce code, les statuts peuvent prévoir que les actions des sociétés par actions ou les parts sociales des sociétés à responsabilité limitée (SARL) soumises à l’impôt sur les sociétés (de plein droit ou sur option) peuvent être données à bail au profit d’une personne physique.

La location d’actions ou de parts sociales est un mécanisme permettant à son bénéficiaire de participer, en contrepartie du versement d’un loyer au bailleur, à la majeure partie des décisions des assemblées générales (incluant notamment celles relatives à la répartition des bénéfices mais excluant en revanche celles portant sur des modifications statutaires ou sur un changement de nationalité de la société). Le locataire ne devient pas pour autant actionnaire ou associé.

Les sociétés d’exercice libéral (SEL) constituent une hypothèse particulière. Dans leur cas, la location n’est possible qu’au profit des salariés ou collaborateurs libéraux de la société concernée. Le huitième alinéa de l’article L. 239-1 dispose en effet à ce sujet que « les actions des sociétés par actions ou les parts sociales des sociétés à responsabilité limitée, lorsque les unes ou les autres de ces sociétés sont constituées pour l’exercice des professions visées à l’article 1er de la loi n° 90-1258 du 31 décembre 1990 relative à l’exercice sous forme de sociétés des professions libérales soumises à un statut législatif ou réglementaire ou dont le titre est protégé et aux sociétés de participations financières de professions libérales, ne peuvent pas faire l’objet du contrat de bail prévu au présent article, sauf au profit de professionnels salariés ou collaborateurs libéraux exerçant en leur sein ». L’article 1er de la loi du 31 décembre 1990 auquel il est ainsi fait référence vise les professions libérales réglementées.

b. Le dispositif proposé

Le 2° de l’article 12 habilite le Gouvernement à autoriser de manière générale la location d’actions et de parts sociales dans les SEL. Ainsi, outre les salariés et collaborateurs libéraux de la société, les professionnels exerçant la même profession pourront louer des actions ou des parts sociales de ces sociétés.

Toutefois, il est prévu de continuer à exclure cette possibilité dans les SEL intervenant dans le domaine de la santé ou soumises à un agrément du Garde des sceaux en qualité d’officiers ministériels. Ceci se justifie, d’une part, compte tenu de la spécificité des règles applicables aux SEL en matière de détention de capital et de droits de vote, et, d’autre part, afin de préserver tant le caractère propre des professions de santé que la réalité du contrôle exercé par le Garde des sceaux sur les nominations des officiers ministériels.

Cette mesure correspond à l’une de celles avancées par le Conseil de la simplification pour les entreprises le 14 avril 2014. Sa dix-neuvième proposition consiste en effet à « autoriser la location d’actions dans les Sociétés d’exercice libéral (SEL) autres que celles exerçant l’une quelconque des professions libérales de santé (102) ».

La location d’actions ou de parts sociales pour les SEL facilitera la transmission d’entreprise. Elle offre effet à un candidat entrepreneur ne disposant pas des ressources immédiates pour acquérir une société la possibilité de mener une expérience, éventuellement renouvelable, propre à lui permettre ultérieurement d’opter pour l’acquisition. Le statut de locataire le met en mesure, sans avoir à réaliser une avance initiale de capitaux importants, d’éprouver (notamment par sa participation à la plupart des décisions collectives) tant ses capacités que la qualité de son projet et son adéquation aux caractéristiques propres de la société dont il loue les parts ou les actions. Par le moyen de la location, il peut accéder au capital social, obtenir une vision interne du potentiel de l’entreprise et lever éventuellement une option d’achat au terme de la période du bail. Le repreneur, et les autres actionnaires ou associés, bénéficient donc de ce qui pourrait s’apparenter à une forme de période d’essai ou de transmission progressive des titres sociaux.

L’extension du champ de la location d’actions dans les SEL facilitera également le financement de ces structures. En effet, la perspective d’une transmission facilitée de l’entreprise est de nature à lui permettre d’obtenir avec moins de difficultés des financements ou de faire entrer plus facilement de nouveaux actionnaires ou associés.

3.  La simplification du régime des modifications statutaires et des décisions de déplacement du siège social dans les sociétés à responsabilité limitée (SARL)

a.  Le cadre juridique en vigueur

Aux termes du huitième alinéa de l’article L. 223-18 du code de commerce, applicable aux SARL, « le déplacement du siège social dans le même département ou dans un département limitrophe peut être décidé par le ou les gérants, sous réserve de ratification de cette décision par les associés dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l’article L. 223-30 ». Le neuvième alinéa ajoute que, « dans les mêmes conditions, le gérant peut mettre les statuts en harmonie avec les dispositions impératives de la loi et des règlements ». Cette exception au pouvoir d’initiative de l’assemblée a été introduite dans le code de commerce par l’article 16 de l’ordonnance n° 2004-274 du 25 mars 2004 portant simplification du droit et des formalités pour les entreprises.

Le deuxième alinéa de l’article L. 223-30, auquel l’article L. 223-18 fait référence, pose le principe selon lequel « les modifications des statuts (103) sont décidées par les associés représentant au moins les trois quarts des parts sociales ».

De ces dispositions combinées, il résulte que le gérant d’une SARL peut en déplacer le siège social au sein du même département ou d’un département limitrophe ou en modifier les statuts pour tenir compte d’évolutions légales impératives, sous réserve de faire ratifier sa décision par l’assemblée des associés votant comme en matière statutaire à la majorité des trois quarts des parts sociales.

b.  Une habilitation poursuivant un double objet

Le 3° de l’article 12 habilite le Gouvernement, selon les termes du projet de loi (104), à « simplifier le régime du transfert du siège d’une société à responsabilité limitée et celui de la mise à jour des statuts en l’étendant à toutes ces sociétés quelle que soit la date de leur constitution ».

Cette habilitation a un double objet, explicité par l’exposé des motifs du projet de loi.

D’une part, il s’agit de modifier l’article L. 223-18 afin de permettre au gérant d’utiliser cette procédure pour déplacer le siège social non seulement au sein du même département ou des départements limitrophes, mais dans toute la France.

D’autre part, il s’agit de permettre que la ratification par les associés d’une décision prise par le gérant seul puisse se faire selon les conditions de quorum et de majorité plus souples prévues par la loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises. Cette dernière loi a en effet ajouté un nouvel alinéa à l’article L. 223-30 du code de commerce (nouvel alinéa 3), selon lequel notamment « pour les modifications statutaires des sociétés à responsabilité limitée constituées après la publication de la loi n° 2005-882 du 2 août 2005 (…) les modifications sont décidées à la majorité des deux tiers des parts détenues par les associés présents ou représentés ». Comme l’explique l’exposé des motifs du présent projet de loi, « il semble qu’à cette occasion, la coordination ait été oubliée à l’article L. 223-18 du code de commerce (105) », ce qui a pour effet d’interdire toute ratification selon ces nouvelles règles plus souples. L’habilitation prévue au 3° de l’article 12 vise à remédier à cet oubli.

Selon l’étude d’impact, le nombre de décisions susceptibles de bénéficier de cette simplification n’est pas négligeable. À titre d’illustration, elle donne le chiffre de 68 000 déplacements de siège de SARL en 2013 (106).

Cette habilitation s’inspire de la vingt-troisième proposition du Conseil de la simplification pour les entreprises (« simplifier le transfert du siège d’une SARL dans le même département ou dans un département limitrophe (107) ») tout en en élargissant nettement la portée.

4.  La suppression de l’exigence de déclaration de conformité dans les fusions et les scissions en dehors des cas imposés par le droit de l’Union européenne

a.  Le cadre national et européen de la vérification de conformité des opérations de fusion et de scission

En application des deux premiers alinéas de l’article L. 236-6 du code de commerce, les sociétés commerciales participant à une fusion ou à une scission établissent un projet en vue de cette opération, projet qu’elles déposent au greffe du tribunal de commerce et qui fait l’objet de formalités de publicité.

En application du troisième alinéa du même article, ces sociétés participant à une fusion ou à une scission sont également « tenues de déposer au greffe une déclaration dans laquelle elles relatent tous les actes effectués en vue d’y procéder et par laquelle elles affirment que l’opération a été réalisée en conformité des lois et règlements ». Cette obligation s’impose à peine de nullité. Il appartient au greffier, sous sa responsabilité, de s’assurer de la conformité de la déclaration aux dispositions de l’article L. 236-6. Ce dispositif, en exigeant une vérification de l’étendue des actes préalables réalisés, a pour objet de limiter les risques de nullité de l’opération.

Comme le souligne l’étude d’impact (108), cette obligation est en partie issue du droit de l’Union européenne. Plusieurs textes européens demandent en effet aux États membres d’instaurer des procédures de vérification de conformité des opérations de fusion et de scission.

Ainsi, la sixième directive du Conseil du 17 décembre 1982 fondée sur l’article 54 paragraphe 3 point g) du traité et concernant les scissions des sociétés anonymes (82/891/CEE) prévoit, en son article 14 (109), que le notaire ou l’autorité compétente pour établir l’acte authentique (établissant la scission) doit vérifier et attester l’existence et la légalité des actes et formalités incombant à la société et du projet de scission (110).

De son côté, le règlement (CE) n° 2157/2001 du Conseil du 8 octobre 2001 relatif au statut de la société européenne (SE) précise, en son article 25.2, que, en cas de constitution d’une société européenne par voie de fusion, « dans chaque État membre concerné, un tribunal, un notaire ou une autre autorité compétente délivre un certificat attestant d’une manière concluante l’accomplissement des actes et des formalités préalables à la fusion ».

La directive 2005/56/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 octobre 2005 sur les fusions transfrontalières des sociétés de capitaux prévoit, quant à elle, en son article 10, la délivrance « dans chaque État membre concerné (…) sans délai à chaque société qui fusionne et qui relève de sa législation nationale [d’]un certificat attestant de façon incontestable l’accomplissement correct des actes et des formalités préalables à la fusion ».

Pour sa part, la directive 2011/35/UE du Parlement européen et du Conseil du 5 avril 2011 concernant les fusions des sociétés anonymes, dispose, en son article 16.2, que « le notaire ou l’autorité compétente pour établir l’acte authentique [établissant la fusion (111)] doit vérifier et attester l’existence et la légalité des actes et formalités incombant à la société (…) et du projet de fusion ». Elle ajoute, en son article 22 b, que « la nullité d’une fusion qui a pris effet (…) ne peut être prononcée si ce n’est pour défaut soit de contrôle préventif judiciaire ou administratif de légalité, soit d’acte authentique, ou bien s’il est établi que la décision de l’assemblée générale est nulle ou annulable en vertu du droit national ».

Il convient de noter que ces textes issus du droit de l’Union européenne n’exigent l’intervention d’une déclaration de conformité que dans des hypothèses précisément déterminées. Comme le relève l’étude d’impact, ces hypothèses n’incluent pas, par exemple, celle d’ « une fusion nationale entre sociétés à responsabilité limitée ou entre sociétés par actions simplifiées (112) ».

b.  La suppression de la déclaration de conformité pour certaines opérations

En l’état actuel du droit, la portée de l’article L. 236-6 du code de commerce excède donc celle des normes de l’Union européenne puisque le premier, contrairement aux secondes, vise toutes les opérations de fusion et de scission. L’article en cause, par sa généralité, constitue donc un facteur inutile d’alourdissement de la procédure pour un certain nombre de dirigeants de sociétés commerciales.

Le 4° de l’article 12 du projet de loi prévoit d’habiliter le Gouvernement à supprimer la formalité de déclaration de conformité pour certaines fusions et scissions de sociétés et à restreindre son champ d’application aux seules opérations visées par le droit de l’Union européenne.

Là encore, l’objet de cette habilitation rejoint l’une des propositions du Conseil de la simplification pour les entreprises, selon laquelle il convient de « supprimer la déclaration en conformité en cas de fusion pour les sociétés autres que les SA (113) ».

5.  La simplification du régime de la liquidation des sociétés commerciales

a.  Le régime actuel de la liquidation

Le régime juridique de la liquidation des sociétés pluripersonnelles (114) figure au chapitre VII (intitulé « De la liquidation ») du titre III du livre II du code de commerce.

La section première de ce chapitre, constituée des articles L. 237-1 à L. 237-13, contient des dispositions dites « générales ». Elle précise que, sous réserve des autres dispositions du chapitre VII, la liquidation des sociétés est régie par les dispositions statutaires. Elle dispose aussi que la personnalité morale de la société subsiste pour les besoins de la liquidation, jusqu’à la clôture de celle-ci. La dissolution d’une société ne produit ses effets à l’égard des tiers qu’à compter de la date à laquelle elle est publiée au registre du commerce et des sociétés. Cette dissolution n’entraîne pas de plein droit la résiliation des baux des immeubles utilisés pour l’activité sociale. Enfin, les associés sont convoqués en fin de liquidation pour statuer sur le compte définitif, le quitus de la gestion du liquidateur et la décharge de son mandat et pour constater la clôture de la liquidation.

La deuxième section du chapitre VII (« Dispositions applicables sur décision judiciaire ») contient des dispositions particulières. Comme le souligne la doctrine juridique, cette section « s’applique, soit à défaut de clauses statutaires ou de convention entre les parties, soit sur décision de justice à la demande d’associés ou de créanciers sociaux ; il convient alors d’observer non seulement les dispositions impératives applicables en tout état de cause (C. com., art. L. 237-1 à L. 237-13), mais aussi des règles plus contraignantes édictées par les articles L. 237-14 à L. 237-31 du code de commerce (115) ».

Cette section prévoit que, dans les six mois de sa nomination, le liquidateur convoque l’assemblée des associés à laquelle il fait rapport sur la situation active et passive de la société, sur la poursuite des opérations de liquidation et sur le délai nécessaire pour les terminer.

Représentant la société, le liquidateur est investi des pouvoirs les plus étendus pour réaliser l’actif, même à l’amiable. Les restrictions à ces pouvoirs, résultant des statuts ou de l’acte de nomination, ne sont pas opposables aux tiers. Il est habilité à payer les créanciers et répartir le solde disponible. Il ne peut continuer les affaires en cours ou en engager de nouvelles pour les besoins de la liquidation que s’il y a été autorisé soit par les associés, soit par décision de justice s’il a été nommé par la même voie.

Dans les trois mois de la clôture de chaque exercice, le liquidateur établit les comptes annuels au vu de l’inventaire qu’il a dressé des différents éléments de l’actif et du passif existant à cette date et un rapport écrit par lequel il rend compte des opérations de liquidation au cours de l’exercice écoulé.

Sauf clause contraire des statuts, le partage des capitaux propres subsistant après remboursement du nominal des actions ou des parts sociales est effectué entre les associés dans les mêmes proportions que leur participation au capital social.

b.  Le dispositif proposé

Le 5° de l’article 12 habilite le Gouvernement à simplifier et à clarifier, par voie d’ordonnance, la procédure de la liquidation des sociétés, à l’exclusion des cas de liquidations judiciaires prononcées en application du livre VI du code de commerce (116). Cette simplification devra être effectuée, aux termes du projet de loi, « en préservant les droits des créanciers », et, selon l’étude d’impact, « en limitant les risques contentieux (117) ».

L’étude d’impact donne une indication supplémentaire quant au contenu de la future ordonnance. La nouvelle procédure de liquidation interviendra « lorsque la société ne dispose pas de salariés ni d’actifs importants (118) ». Il s’agit ainsi d’encadrer la simplification de la procédure afin de s’assurer qu’elle ne sera pas utilisée dans un but de fraude aux droits des créanciers : le risque sera ainsi limité si on réserve cette simplification aux hypothèses où il n’y a pas de salarié ni d’actifs importants. Les seuils n’ont pas été définis à ce stade et dépendront du niveau de simplification qui sera proposé.

Cette habilitation recoupe la quarante-cinquième proposition du Conseil de la simplification pour les entreprises, recommandant de « créer une procédure de liquidation amiable simplifiée (119) ».

Il a été indiqué à votre rapporteure qu’un groupe de travail réunissant les administrations concernées mais aussi des parties prenantes et des universitaires allait être mis en place pour préparer cette réforme. Les travaux de ce groupe porteront plus particulièrement sur la liquidation statutaire, mais il ne s’interdira pas d’évoquer le champ de la liquidation sur décision judiciaire, si des évolutions dans ce domaine apparaissaient possibles.

*

* *

La Commission adopte l’article 12 sans modification.

Après l’article 12

La Commission est saisie de l’amendement CS33 de M. Lionel Tardy.

M. Lionel Tardy. En vertu de l’article L. 210-2 du code de commerce, pour les sociétés commerciales et les groupements d’intérêt économique, « la forme, la durée qui ne peut excéder quatre-vingt-dix-neuf ans, la dénomination sociale, le siège social, l’objet social et le montant du capital social sont déterminés par les statuts de la société ». Il n’y a pas lieu de faire figurer une indication de durée dans les statuts de la société lors de sa création, dans la mesure où l’objectif de tout chef d’une entreprise est de faire perdurer celle-ci le plus longtemps possible – même si, dans les faits, peu de sociétés franchissent ce cap des quatre-vingt-dix-neuf ans. En outre, l’oubli par certains dirigeants de procéder, à l’échéance prescrite, aux formalités nécessaires à la prolongation de la vie de leur société, n’est pas sans poser problème. Afin de leur apporter une plus grande sécurité juridique et de simplifier leurs démarches, l’amendement CS33 propose de supprimer cette mention d’une durée maximale.

Mme la rapporteure. Avis défavorable. La jurisprudence impose de fixer un cadre temporel lors de la création d’une entreprise, en vertu d’un principe traditionnel de notre droit, la prohibition des engagements perpétuels, selon lequel nul ne peut s’engager à perpétuité – un principe ayant sans doute valeur constitutionnelle si l’on se réfère à une décision du Conseil constitutionnel du 9 novembre 1999.

M. le secrétaire d’État. Même avis.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CS2 de Mme Laure de la Raudière.

Mme Laure de La Raudière. L’objet de cet amendement est de modifier les articles L. 131-29 du code monétaire et financier, ainsi que les articles L. 511-21 et L. 512-4 du code de commerce, afin de renforcer l’information de la personne qui avalise un chèque, un billet à ordre ou une lettre de change. Les conséquences patrimoniales pour le chef d’entreprise qui signe un aval sont identiques à celles d’un cautionnement, puisque ses biens et revenus personnels serviront de gage au créancier lorsqu’une procédure collective sera ouverte à l’encontre de son entreprise défaillante et se trouvant donc dans l’incapacité d’honorer ses dettes.

Contrairement au cautionnement, qui a cependant les mêmes conséquences, l’aval est pratique d’utilisation en raison de l’absence de formalisme qui le caractérise, mais il expose celui qui le donne à un défaut d’information sur la portée exacte de son engagement. En effet, il n’est pas rare que le donneur d’aval signe un bon pour aval sans être totalement informé des conséquences de son acte, notamment sur son patrimoine personnel lorsqu’il s’agit d’un chef d’entreprise qui s’engage sur une somme due par son entreprise. Je propose donc de consacrer une obligation d’information à la charge de la banque en imposant la rédaction d’une mention manuscrite, attirant l’attention du donneur d’aval sur le fait qu’il engage ses revenus et biens personnels en signant. Il ne s’agit pas d’une contrainte administrative lourde pour la banque, mais d’une simple mention manuscrite, qui apporterait une certaine sécurité aux intéressés.

Mme la rapporteure. La personne donnant son aval en matière commerciale – il s’agit la plupart du temps d’un chef d’entreprise – est censée avoir conscience des lourdes conséquences que peut avoir son acte. Il ne me paraît donc pas nécessaire de compliquer la rédaction du texte avec une telle disposition.

Mme Laure de La Raudière. Comme vous le savez, tous les chefs d’entreprise ne sont pas des experts du droit bancaire ! On demande avant tout à un maçon de savoir monter un mur solide ! La disposition proposée apporte de la sécurité juridique tout en étant très simple et, si certaines banques n’y sont pas favorables, c’est qu’elles ne sont pas suffisamment précautionneuses. Je ne comprends vraiment pas votre opposition à une mesure destinée à protéger les chefs d’entreprise les moins informés, donc les plus fragiles.

M. Lionel Tardy. L’aval est une technique fréquemment utilisée et j’avoue que, lorsque j’y ai moi-même recours, je ne fais pas précéder ma signature de toutes les mentions suggérées par notre collègue – mais c’est en toute conscience que je m’engage, ce qui n’est pas forcément le cas de tout le monde.

M. le secrétaire d’État. Avis défavorable. Premièrement, une telle mesure ne constitue pas une simplification ; deuxièmement, elle ne relève pas du domaine de la loi, mais du décret.

La Commission rejette l’amendement.

Chapitre V
Mesures fiscales et comptables

Article 13

Habilitation à prendre par ordonnance des mesures législatives de simplification d’obligations déclaratives en matière fiscale

Le présent article a pour objet d’autoriser le gouvernement à simplifier par voie d’ordonnance les obligations déclaratives fiscales des personnes morales soumises à l’impôt sur les sociétés, d’une part, et des entreprises individuelles et sociétés relevant de l’impôt sur le revenu, d’autre part.

1. Une multiplicité d’obligations déclaratives fiscales à la charge des entreprises

Notre système fiscal est un système déclaratif : l’impôt est établi à partir des éléments fournis par les contribuables dans des déclarations remises à l’administration. Les informations transmises sont nécessaires pour le contrôle de l’impôt. Le code général des impôts (CGI) prévoit ainsi de nombreuses obligations déclaratives. Le contenu précis et la présentation des déclarations relèvent du pouvoir réglementaire (comme le prévoit l’article 248 du code général des impôts). Les simplifications à opérer ne nécessitent donc pas toujours une habilitation législative.

Toutefois, les principes, l’objet et le délai des obligations déclaratives ont souvent un rang législatif. De même, les seuils de certaines obligations déclaratives - dont ceux des différents régimes d’imposition déterminant l’étendue et le contenu des obligations déclaratives – ont également rang législatif.

a. Plusieurs dizaines d’articles du Code général des impôts (CGI) fixent le principe et l’objet d’obligations déclaratives

Les obligations déclaratives sont éparpillées dans différentes sections du code général des impôts. Outre l’article 53 A qui fixe le principe général d’une déclaration annuelle de résultat, les articles 54 bis à 54 octies et les articles 223 à 223 quinquies B édictent une série d’obligations déclaratives complémentaires et spécifiques à certaines situations. De même, les articles 170 à 175 A prévoient une série d’obligations déclaratives susceptibles de concerner les entrepreneurs individuels et les sociétés civiles.

On peut également citer la déclaration des sociétés de gestion de fonds communs de placement à risques, de fonds professionnels de capital investissement et des sociétés de capital-risque (article 242 quinquies), ou encore la déclaration des investissements réalisés outre-mer (articles 242 sexies et septies).

Les entreprises sont également soumises à des déclarations fiscales en leur qualité de tiers déclarants : déclaration des commissions, courtages, ristournes, honoraires, des droits d’auteur, des rémunérations d’associés et des parts de bénéfices (articles 240 à 242 du CGI), déclaration des revenus de capitaux mobiliers (242 ter et suivants du CGI). Ces déclarations permettent aux services fiscaux d’effectuer des recoupements utiles aux opérations de contrôle fiscal.

La lecture de ces dispositions est parfois difficile en raison de multiples renvois à d’autres articles : par exemple l’article 223 du CGI renvoie, pour ce qui concerne les redevables de l’impôt sur les sociétés, aux déclarations prévues pour l’assiette de l’impôt sur le revenu au titre des bénéfices industriels et commerciaux. L’article 223 Q renvoie également à cinq autres articles s’agissant des obligations déclaratives des groupes de sociétés.

b. Des délais de déclaration variables

Les délais prévus pour ces différentes déclarations manquent parfois de cohérence. Pour les professionnels relevant de l’impôt sur le revenu, le Code général des impôts prévoit un délai maximal que le pouvoir réglementaire peut réduire. Ainsi, il est prévu que le délai de dépôt des déclarations expire au plus tard le deuxième jour ouvré suivant le 1er mai. En pratique, les entrepreneurs individuels doivent donc souscrire leur déclaration de résultats avant leur déclaration générale de revenus.

En revanche, pour l’impôt sur les sociétés, la déclaration de résultat doit être souscrite dans les trois mois de la clôture de l’exercice. Toutefois, depuis 2009, si l’exercice est clos le 31 décembre ou si aucun exercice n’est clos au cours d’une année, la déclaration est à déposer jusqu’à une date fixée par décret et au plus tard le deuxième jour ouvré suivant le 1er mai. Ainsi, et paradoxalement, une société qui clôture son exercice annuel en janvier devra déposer sa déclaration de résultat avant celle qui le clôture le 31 décembre précédent.

Les obligations des entreprises en qualité de tiers déclarant doivent également être souscrites selon des délais très variables :

● 31 janvier pour la déclaration des salaires (DADS),

● 15 février pour la déclaration des revenus des capitaux mobiliers (IFU),

● 1er mai pour les déclarations des commissions, courtages, ristournes, honoraires, des droits d’auteur, des rémunérations d’associés et des parts de bénéfices (DAS 2),

● 30 novembre pour la déclaration sur les véhicules de société.

À la variabilité des délais, il faut ajouter comme élément de complexité le fait que certaines déclarations se recoupent. Il a été ainsi indiqué à votre rapporteure lors des auditions que certaines données à mentionner dans la déclaration sur les véhicules de société sont déjà mentionnées dans la liasse fiscale annuelle.

c. Les différents régimes d’imposition des entreprises individuelles relevant de l’impôt sur le revenu

Le régime d’imposition des exploitants individuels relevant de l’impôt sur le revenu est déterminé en fonction de la nature de leur activité et du volume du chiffre d’affaires annuel.

Pour la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux, les seuils de chiffre d’affaires sont actuellement les suivants :

RÉGIME D’IMPOSITION BIC SELON LE NIVEAU DE CHIFFRE D’AFFAIRES ANNUEL

Activité de vente

Activité de prestations de service

Régime d’imposition

inférieur à 82.200 €

inférieur à 32.900 €

micro-entreprise

entre 82.200 € et 783.000 €

entre 32.900 € et 236.000 €

réel simplifié

supérieur à 783.000 €

supérieur à 236.000 €

réel normal

Le régime du réel normal comporte des obligations déclaratives renforcées par rapport au régime réel simplifié qui, lui-même, est plus contraignant que le régime de la micro-entreprise.

Pour la catégorie des bénéfices non commerciaux, les seuils de chiffre d’affaires annuel sont actuellement les suivants :

RÉGIME D’IMPOSITION BNC SELON LE NIVEAU DU CHIFFRE D’AFFAIRES ANNUEL

inférieur à 32.900 €

micro-BNC

supérieur à 32.900 €

régime de la déclaration contrôlée

Ces différents seuils ont rang législatif et sont fixés :

– par l’article 50-0 du CGI pour le régime des micro-entreprises,

– par l’article 102 ter pour le régime de la déclaration contrôlée,

– par l’article 302 septies A bis du CGI pour le régime du réel simplifié,

Par ailleurs, les entreprises relevant du régime micro-BIC ou micro-BNC peuvent sous certaines conditions opter pour le régime de l’auto-entrepreneur (article 151-0 du CGI).

2. Une habilitation large et utile pour simplifier rapidement les obligations déclaratives des entreprises

L’habilitation porte sur les obligations déclaratives fiscales de certains contribuables, et plus particulièrement des entreprises - conformément à l’intitulé du projet de loi. L’habilitation est également susceptible de concerner les associations, ou encore les sociétés civiles - immobilières ou de moyens.

La multiplicité des normes de rang législatif portant des obligations déclaratives, leur éparpillement dans le Code général des impôts, et la technicité du sujet justifient le recours à une ordonnance. L’habilitation permettra au gouvernement de supprimer les obligations déclaratives redondantes dans le cadre du programme « dites-le nous une fois ». Ce programme de simplification de la vie des entreprises fait partie des trente-cinq mesures du pacte national pour la croissance, la compétitivité et l’emploi, adopté le 6 novembre 2012 à la suite de la remise du rapport Louis Gallois au Premier ministre.

L’habilitation permettra de progresser vers l’objectif d’une déclaration fiscale unique ce qui implique aussi une harmonisation des délais de déclaration. La variabilité des délais de déclaration pouvait certes se comprendre à l’époque où l’administration devait gérer les déclarations papiers des professionnels. Il convenait alors de lisser dans le temps l’afflux des déclarations. Mais la généralisation de la télédéclaration pour les professionnels permet d’envisager une harmonisation des délais tout en veillant, ainsi que les représentants des experts-comptables l’ont souligné lors des auditions de votre rapporteure, à ne pas créer un pic d’activité déclarative qui serait difficile à gérer.

Enfin, comme le mentionne l’étude d’impact, le relèvement de certains seuils est également souhaitable dans une optique de simplification. Par exemple, le seuil de déclaration des honoraires versés, aujourd’hui fixé à 600 €, pourrait être utilement relevé. En l’état, les entreprises qui versent des honoraires à de multiples prestataires doivent remplir de volumineuses déclarations DAS 2 dont l’utilité pour les contrôles fiscaux de recoupement n’est pas toujours avérée.

La formulation retenue par le projet de loi ouvre aussi la possibilité au gouvernement de simplifier par voie d’ordonnance les obligations déclaratives fiscales relatives à d’autres impôts professionnels que l’impôt sur le revenu et l’impôt sur les sociétés. En effet, les personnes morales soumises à l’impôt sur les sociétés, les entreprises individuelles et sociétés relevant de l’impôt sur le revenu ont également des obligations déclaratives qui leur sont applicables, par exemple, en matière de cotisation foncière des entreprises et de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CFE/CVAE), ou encore en matière de TVA.

L’habilitation est donc suffisamment large pour permettre au gouvernement de simplifier par voie d’ordonnance les obligations déclaratives relatives à d’autres impôts professionnels. Par exemple, lors de son audition par votre rapporteure, l’administration fiscale a indiqué que la déclaration relative à la répartition des effectifs pour le calcul de la CVAE pourrait devenir une simple annexe de la déclaration de résultat.

La Commission adopte l’article 13 sans modification.

Article 14

Habilitation à prendre par ordonnance des mesures législatives de simplification des obligations déclaratives et de paiement concernant les prélèvements sur les jeux, concours et paris

Le présent article autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans les conditions prévues par l’article 38 de la Constitution, toute mesure relevant du domaine de la loi ayant pour objet de simplifier les obligations déclaratives en matière de prélèvements et de redevances sur les jeux et paris mentionnés dans le code général des impôts et le code de la sécurité sociale. Il s’agit de permettre à ces entreprises de déclarer ces prélèvements et redevances selon des modalités identiques à celles relevant de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).

1. Un ensemble de de prélèvements et de redevances soumis à des obligations déclaratives contraignantes

a. Les prélèvements et redevances concernés

L’étude d’impact du projet de loi recense les prélèvements et redevances dont il est prévu de simplifier les obligations déclaratives. Ces prélèvements et redevances relèvent du code général des impôts et du code de la sécurité sociale.

Concernant le code général des impôts, il s’agit :

– des prélèvements sur les jeux et paris prévus au chapitre XX du titre II de la première partie du livre premier du code général des impôts :

● l’article 302 bis ZG du code général des impôts institue, pour le pari mutuel organisé et exploité par les sociétés de courses dans les conditions fixées par l’article 5 de la loi du 2 juin 1891 ayant pour objet de réglementer l’autorisation et le fonctionnement des courses de chevaux et pour les paris hippiques en ligne mentionnés à l’article 11 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne, un prélèvement sur les sommes engagées par les parieurs. Ce prélèvement est dû par le Pari mutuel urbain (PMU) ou les sociétés de courses intéressées pour les paris organisés dans les conditions fixées par l’article 5 de la loi du 2 juin 1891 précitée et par les personnes titulaires, en tant qu’opérateur de paris hippiques en ligne, de l’agrément mentionné à l’article 21 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 précitée. Le taux du prélèvement ne peut être ni inférieur à 4,6 %, ni supérieur à 5,7 %. En 2014, il est fixé à 5,3 % des sommes engagées au titre des paris hippiques ;

● l’article 302 bis ZH du code général des impôts institue, pour les paris sportifs organisés et exploités dans les conditions fixées par l’article 42 de la loi n° 84-1208 de finances pour 1985 du 29 décembre 1984 et pour les paris sportifs en ligne organisés et exploités dans les conditions fixées à l’article 12 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 précitée, un prélèvement de 5,7 % sur les sommes engagées par les parieurs. Ce prélèvement est dû par la personne morale chargée de l’exploitation des paris sportifs dans les conditions fixées par l’article 42 de la loi de finances pour 1985 précitée et par les personnes titulaires, en tant qu’opérateur de paris sportifs en ligne, de l’agrément mentionné à l’article 21 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 précitée.

 l’article 302 bis ZI du code général des impôts institue, pour les jeux de cercle en ligne organisés et exploités dans les conditions fixées par l’article 14 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 précitée, un prélèvement de 1,8 % sur les sommes engagées par les joueurs. Ce prélèvement est dû par les personnes titulaires, en tant qu’opérateur de jeux de cercle en ligne, de l’agrément mentionné à l’article 21 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 précitée. S’agissant des jeux de cercle organisés sous forme de tournoi et donnant lieu au paiement, par chaque joueur, d’un droit d’entrée représentatif d’une somme déterminée que celui-ci engagera au jeu, le prélèvement est assis sur le montant de ce droit d’entrée et, le cas échéant, sur celui des droits d’entrée ultérieurement acquittés par le joueur afin de continuer à jouer. S’agissant des autres jeux de cercle, le prélèvement prévu est plafonné à 0,9 euro par donne.

● l’article 302 bis ZO du code général des impôts institue un prélèvement de 12 % sur le montant de la commission nette de toute rémunération des organismes habilités et détenteurs de droits étrangers revenant aux sociétés de courses dans les conditions fixées par l’article 15 de la loi de finances pour 1965, pour les paris engagés depuis l’étranger et regroupés en France. Ce prélèvement est dû par le PMU ou les sociétés de courses autorisées à organiser le pari mutuel en dehors des hippodromes pour les paris organisés dans les conditions fixées par l’article 5 de la loi du 2 juin 1891 précitée.

– des prélèvements sur les jeux de loteries et les paris sportifs perçus au profit du Centre national pour le développement du sport (CNDS) :

● l’article 1609 novovicies du code général des impôts institue un prélèvement de 1,8 %, sur les sommes misées sur les jeux exploités en France métropolitaine et dans les départements d’outre-mer par la personne morale chargée de l’exploitation des jeux de loterie dans les conditions fixées par l’article 136 de la loi du 31 mai 1933 portant fixation du budget général de l’exercice 1933, à l’exception des paris sportifs. L’article 1609 novovicies institue également un prélèvement complémentaire de 0,3 % de 2011 à 2015 dont le produit est affecté, au CNDS en vue du financement des projets de construction ou de rénovation des enceintes sportives destinées à accueillir la compétition sportive « UEFA Euro 2016 » ainsi que des équipements connexes permettant le fonctionnement de celles-ci ;

● l’article 1609 tricies du code général des impôts institue un prélèvement de 1,3 % sur les sommes misées sur les paris sportifs organisés et exploités par la personne morale chargée de l’exploitation des paris sportifs dans les conditions fixées par l’article 42 de la loi n° 84-1208 de finances pour 1985 du 29 décembre 1984 ainsi que sur les paris sportifs en ligne organisés et exploités dans les conditions fixées par l’article 12 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne.

– de la redevance sur les paris hippiques en ligne perçue au profit des sociétés de courses :

● l’article 1609 tertricies du code général des impôts institue une redevance assise sur les sommes engagées par les parieurs sur les paris hippiques en ligne mentionnés à l’article 11 de la loi n°2010-476 du 12 mai 2010. Les gains réinvestis par ces derniers sous forme de nouvelles mises sont également assujettis à cette redevance. Cette redevance est due par les sociétés titulaires, en tant qu’opérateurs de paris hippiques en ligne, de l’agrément mentionné à l’article 21 de ladite loi à compter du 3 août 2010. Le taux de la redevance est fixé à 5,9 % des sommes engagées au titre des courses de trot et des courses de galop à compter du 1er janvier 2014. Elle est affectée au prorata des enjeux misés sur chaque spécialité, trot et galop, aux deux sociétés-mères de courses de chevaux (France-Galop et Société pour l’encouragement du cheval français). Elle est destinée à financer les missions de service public définies à l’article 2 de la loi du 2 juin 1891 ayant pour objet de réglementer l’autorisation et le fonctionnement des courses de chevaux.

Les autres prélèvements dont il est prévu de simplifier les obligations déclaratives relèvent du code de la sécurité sociale et concernent :

– le produit des appels à des numéros surtaxés dans le cadre des programmes télévisés et radiodiffusés comportant des jeux et concours :

● l’article L137-19 du code de la sécurité sociale institue, au profit de la Caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés, un prélèvement de 9,5 % sur le produit des appels à des numéros surtaxés effectués dans le cadre des programmes télévisés et radiodiffusés comportant des jeux et concours. Le prélèvement est assis sur le montant des appels effectués au moyen de numéros audiotels ou de messages écrits adressés, net des coûts de l’opérateur de téléphonie et des remboursements de la participation aux jeux et concours, et diminué de la valeur des gains distribués aux spectateurs, aux auditeurs et aux candidats. Il est acquitté par l’organisateur du jeu ou du concours

– les paris hippiques :

● L’article L137-20 du code de la sécurité sociale institue, pour le pari mutuel organisé et exploité par les sociétés de courses dans les conditions fixées par l’article 5 de la loi du 2 juin 1891 précitée et pour les paris hippiques en ligne mentionnés à l’article 11 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne, un prélèvement de 1,8 % sur les sommes engagées par les parieurs. Ce prélèvement est dû par le PMU ou les sociétés de courses intéressées pour les paris organisés dans les conditions fixées par l’article 5 de la loi du 2 juin 1891 et par les personnes titulaires, en tant qu’opérateur de paris hippiques en ligne, de l’agrément mentionné à l’article 21 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 précitée.

– les paris sportifs :

● L’article L137-21 du code de la sécurité sociale institue, pour les paris sportifs organisés et exploités dans les conditions fixées par l’article 42 de la loi n° 84-1208 de finances pour 1985 du 29 décembre 1984 et pour les paris sportifs en ligne organisés et exploités dans les conditions fixées à l’article 12 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 précitée, un prélèvement de 1,8 % sur les sommes engagées par les parieurs. Ce prélèvement est dû par la personne morale chargée de l’exploitation des paris sportifs dans les conditions fixées par l’article 42 de la loi de finances pour 1985 précitée et par les personnes titulaires, en tant qu’opérateur de paris sportifs en ligne, de l’agrément mentionné à l’article 21 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 précitée.

– les jeux de cercle :

● L’article L137-22 du code de la sécurité sociale institue, pour les jeux de cercle en ligne organisés et exploités dans les conditions fixées par l’article 14 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 précitée, un prélèvement de 0,2 % sur les sommes engagées par les joueurs. Ce prélèvement est dû par les personnes titulaires, en tant qu’opérateur de jeux de cercle en ligne, de l’agrément mentionné à l’article 21 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 précitée. S’agissant des jeux de cercle organisés sous forme de tournoi et donnant lieu au paiement, par chaque joueur, d’un droit d’entrée représentatif d’une somme déterminée que celui-ci engagera au jeu, le prélèvement est assis sur le montant de ce droit d’entrée et, le cas échéant, sur celui du ou des droits d’entrée ultérieurement acquittés par le joueur afin de continuer à jouer. S’agissant des autres jeux de cercle, le prélèvement prévu à est plafonné à 0,1 euro par donne.

Le tableau ci-dessous recense, pour ces prélèvements et redevances, le montant encaissé ainsi que le nombre d’entreprises concernées.

RENDEMENT DES PRÉLÈVEMENTS ET REDEVANCES CONCERNÉS PAR LA MESURE DE SIMPLIFICATION

Libellé du prélèvement

Sommes perçues en 2013 (en euros)

Nombre
d’entreprises concernées

Prélèvement sur les paris hippiques
(art. 302 bis ZG du code général des impôts)

532 470 269

50

Prélèvements sur les paris sportifs (art. 302 bis ZH et 1609 tricies du code général des impôts)

221 771 506

58

Prélèvement sur les jeux de cercles (art. 302 bis ZI du code général des impôts)

64 655 307

13

Produits des jeux exploités par la Française des jeux (hors paris sportifs) (art. 1609 novovicies du code général des impôts)

219 174 087

1

Redevance sur les paris hippiques en ligne
(art. 1609 tertricies )

88 488 090

8

Prélèvement sur le produit des appels à des numéros surtaxés effectués dans le cadre des programmes télévisés et radiodiffusés comportant des jeux et concours (art. L137-19 du code de la sécurité sociale)

2 750 552

3

Source : Sous-direction de la gestion fiscale des professionnels de la DGFiP

b. Des modalités déclaratives perfectibles

À ce jour, les modalités déclaratives et de paiement de ces prélèvements et redevances sont particulièrement contraignantes. Les opérateurs ne peuvent en effet ni les « télédéclarer » ni les « télérègler ».

La déclaration doit être effectuée mensuellement. Elle s’appuie sur le formulaire imprimé Cerfa n° 3330, téléchargeable sur le site internet « www.impots.gouv.fr » ou transmis par courrier par la direction générale des finances publiques.

Le redevable doit compléter ce formulaire puis l’adresser par voie postale au service des impôts des entreprises compétent, et effectuer concomitamment un paiement par virement auprès du service des impôts des entreprises du siège de la direction de l’entreprise ou à défaut, du principal établissement.

La déclaration n° 3330, accompagnée du paiement, doit être déposée dans les délais prévus en matière de TVA.

Il convient de noter que les redevables établis dans un autre État membre de l’Union européenne souscrivent eux la déclaration mensuelle n° 3330 auprès du service des impôts des entreprises étrangères de la direction des résidents à l’étranger et des services généraux.

Enfin, les redevables établis en Islande ou en Norvège déposent la déclaration mensuelle n° 3330 auprès du service des impôts des entreprises dont dépend le lieu d’imposition du représentant désigné en application de l’article 289 A du code général des impôts (obligations déclaratives des personnes non établies dans l’Union européenne et redevables de la taxe sur la valeur ajoutée), ou à défaut, de l’article 302 bis ZN du même code (accréditation auprès de l’administration fiscale d’un représentant établi en France pour une personne non établie en France redevable de l’un des prélèvements mentionnés aux articles 302 bis ZG, 302 bis ZH et 302 bis ZI).

L’étude d’impact fournit un exemple du caractère particulièrement contraignant et inopérant de cette procédure. Les échanges opérés avec la fédération nationale des courses française (FNCF) dans le cadre de la mise en œuvre de la loi du n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne, ont permis de souligner les contraintes liées aux obligations déclaratives mensuelles pour les sociétés de courses organisant ponctuellement des événements.

En effet, ces sociétés de courses hippiques n’organisant que quelques courses dans l’année sont tenues, au regard du droit existant, de déposer une déclaration mensuelle. Il arrive donc que des déclarations qualifiées de « néantes » soient déposées lorsque, en absence de course hippique organisée un mois donné, la société de courses concernée n’est pas redevable des prélèvements.

Par ailleurs, le processus actuel génère des coûts de gestion pour l’administration fiscale, notamment pour l’édition et l’envoi des déclarations pré-imprimées, mais aussi en raison des opérations manuelles de saisie des déclarations et d’appariement comptable des virements.

2. Vers une simplification et une harmonisation des modalités déclaratives

L’ordonnance pour laquelle il est demandé au Parlement de donner son autorisation doit permettre aux entreprises de déclarer ces prélèvements et redevances selon des modalités identiques à celles relevant de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).

Selon l’étude d’impact, les nouvelles modalités de recouvrement s’appuieront sur un support déclaratif unifié et connu des entreprises car servant déjà au recouvrement de plus de 35 taxes annexes à la TVA. Il s’agira d’une dématérialisation intégrale qui permettra de « télérégler » les taxes regroupées sur la « télédéclaration » de TVA.

Ce faisant, les opérateurs redevables de la TVA au titre de leurs autres activités, n’auront plus d’obligation déclarative spécifique au titre des prélèvements sur les jeux et paris : il s’agit là de toute évidence d’une véritable simplification.

Il est indiqué que près de 150 entreprises seraient concernées par ces dispositions de simplification, comme par exemple, les sociétés de courses relevant du régime simplifié d’imposition en matière de TVA : ces dernières ne seraient plus soumises au dépôt de douze déclarations mensuelles au format « papier » mais télétransmettraient annuellement un formulaire unique à l’appui duquel seraient acquittés en une seule fois la TVA ainsi que tous les prélèvements sur les paris hippiques auxquels elles sont soumises.

Les avantages de cette mesure sont nombreux : absence de surcoût pour les redevables, sécurisation de leur trésorerie par la mise en œuvre du télépaiement, diminution des charges d’édition, d’envoi et de stockage.

L’adoption de cette mesure bénéficierait également aux services des impôts des entreprises en charge de la gestion des dossiers des professionnels.

Enfin, elle serait neutre pour les bénéficiaires des produits de ces prélèvements ainsi que pour la trésorerie de l’État en charge de l’affectation de ces produits. Elle permettrait au contraire, selon l’étude d’impact, d’alléger la charge administrative de gestion de ces prélèvements et d’optimiser leur contrôle, même si compte tenu du faible nombre de redevables, l’allègement de la charge administrative de gestion de ces prélèvements et redevances n’est pas réellement quantifiable.

Selon les informations transmises à votre Rapporteure, cette mesure sera applicable aux déclarations portant sur une période d’imposition postérieure au 1er janvier 2015, ce qui est compatible avec le délai de six mois, à compter de la publication de la présente loi, prévu pour cette ordonnance.

La Commission adopte l’article 14 sans modification.

Article 15
Habilitation à prendre par ordonnance
des mesures de simplification des obligations déclaratives des entreprises
en matière de formation professionnelle

Le présent article a pour objet d’habiliter le Gouvernement, dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, à prendre par ordonnance, « toute mesure relevant du domaine de la loi afin de tirer les conséquences, en matière de simplification des obligations déclaratives des entreprises, de la suppression de la déclaration relative à la participation au développement de la formation professionnelle continue pour les employeurs d’au moins dix salariés, prévue par l’article L. 6131-32 du code du travail, dans sa rédaction issue du 12° de l’article 10 de la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 ».

En effet, conformément aux dispositions du 12° de l’article 10 de la loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale, la déclaration fiscale n° 2483 de formation professionnelle, présentée ci-dessous, sera supprimée au 1er janvier 2015. Cette suppression implique des modifications des parties législatives et réglementaires du code du travail et du code général des impôts, dont le présent article propose de confier la charge au Gouvernement.

1. La suppression au 1er janvier 2015 de la déclaration fiscale n° 2483 de formation professionnelle

Aux termes de l’article L. 6131-32 du code du travail, les entreprises employant au moins 10 salariés doivent aujourd’hui remettre à l’autorité administrative une déclaration fiscale annuelle, indiquant le montant de leur contribution à la formation professionnelle et les dépenses de formation qu’elles ont exposées.

a. Le contenu de la déclaration fiscale n° 2483

Le contenu de la déclaration fiscale n° 2483 se trouve actuellement défini par les articles R. 6331-29 et suivants du code du travail. Établie sur un imprimé fourni par l’administration, cette déclaration doit comporter un grand nombre de renseignements que doit rassembler l’employeur. Il s’agit principalement :

– du nombre moyen de salariés au cours de l’année, du nombre total de salariés répartis par catégorie d’emploi et par sexe au 31 décembre, et du montant des rémunérations qui leur ont été versées ;

– des taux et montant de l’obligation de participation à la formation professionnelle incombant à l’employeur ;

– du montant des dépenses de formation exposées et de la répartition de celles-ci par catégories (dépenses de fonctionnement, dépenses de prestation, allocations de formation, etc.) ;

– des taux et montant de la contribution due au titre de la professionnalisation, du droit individuel à la formation et du congé individuel de formation, ainsi que du montant de l’utilisation de chacune de ces contributions ;

– des données relatives à l’assiette des rémunérations payées aux salariés en contrat de travail à durée déterminée, du montant de l’obligation de financement de leur formation et des sommes utilisées à ce titre ;

– par sexe et par catégorie d’emploi, du nombre de salariés ayant bénéficié d’une formation, du nombre d’heures de formation suivies, du nombre de salariés ayant bénéficié d’une formation au titre du droit individuel à la formation, et du nombre d’heures de formation ouvertes et consommées à ce titre ;

– au cours de l’année, du nombre de bilans de compétences ou d’actions de validation des acquis de l’expérience pris en charge par l’employeur, du nombre de salariés ayant bénéficié d’une période de professionnalisation ou d’une allocation de formation, du nombre d’heures correspondant aux actions financées dans le cadre des périodes de professionnalisation et du nombre d’heures rémunérées au titre d’une allocation de formation.

Le contenu de la déclaration fiscale n° 2483 apparaît donc à la fois conséquent et complexe, et impose aux employeurs de collecter un nombre considérable d’informations, ce qui requiert un investissement réel en temps pour les entreprises.

b. La suppression au 1er janvier 2015 de la déclaration fiscale n° 2483

La complexité de la déclaration fiscale n° 2483 découle, toutefois, de celle du système de financement de la formation professionnelle, que la loi du 5 mars 2014 précitée a réformé en profondeur (120). Cette loi a, en particulier, simplifié les obligations de financement de la formation professionnelle en instaurant une contribution unique, dont le taux ne diffère que selon la taille de l’entreprise et qui remplacera les différentes contributions existantes à compter du 1er janvier 2015.

En conséquence, le 12° de l’article 10 de cette loi a procédé à une réécriture de l’article L. 6131-32 du code du travail, décrit ci-dessus, pour substituer à la déclaration fiscale n° 2483, l’obligation pour l’employeur de transmettre à l’autorité administrative « des informations relatives aux modalités d’accès à la formation professionnelle de ses salariés ».

Cette nouvelle obligation entrera en vigueur au 1er janvier 2015 et coïncidera donc avec la mise en place de la contribution unique. En pratique, les entreprises devront encore remplir une déclaration fiscale n° 2483 au cours de l’année 2015, pour les contributions dues au titre de l’année 2014.

2. L’habilitation proposée

La suppression de la déclaration fiscale n° 2483 implique d’opérer des modifications des parties législatives et réglementaires du code du travail et du code général des impôts.

S’agissant du code du travail, les articles de niveau réglementaire définissant le contenu de la déclaration fiscale n° 2483 devront être supprimés ou réécrits.

S’agissant du code général des impôts, des articles de niveau législatif et réglementaire devront être également modifiés. Ainsi, l’article législatif 1679 bis B, qui énonce aujourd’hui que les versements exigibles au titre du contrôle de la formation professionnelle sont effectués suivant les règles établies par le code du travail, serait complété par un alinéa imposant aux entreprises n’ayant pas acquitté l’intégralité de leurs obligations financières de formation professionnelle, une obligation de paiement sur le bordereau de versement n° 2485 utilisé actuellement pour d’autres prélèvements.

Comme l’indique l’étude d’impact, grâce à ce nouveau dispositif, la plupart des entreprises n’auraient plus de formalités spécifiques à accomplir pour déclarer leur contribution à la formation professionnelle :

– les informations nécessaires au contrôle de l’administration seraient intégrées soit à la déclaration annuelle des données sociales (DADS), soit à la déclaration des salaires, honoraires et actionnariat pour les entreprises ne relevant pas du régime général de la sécurité sociale ;

– les paiements restant en souffrance en matière de formation professionnelle seraient accomplis via le bordereau de versement n° 2485, qui permet déjà le paiement d’autres taxes annexes assises sur les salaires, comme la taxe d’apprentissage.

Par ailleurs, les articles réglementaires 235 ter J du code général des impôts, et 163 duodecies, 163 quaterdecies et 163 quaterdecies A de l’annexe II, qui opèrent aussi tous par renvoi aux règles établies par le code du travail, devront être modifiés par décret, afin d’assurer la cohérence des dispositions des deux codes.

Au vu des modifications que la suppression de la déclaration fiscale n° 2483 rend nécessaires, il apparaît donc opportun de procéder par voie d’ordonnance, ce que propose le présent article. Il faut signaler ici qu’aux termes du I de l’article 36 du projet de loi, cette ordonnance devrait être prise dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi.

La Commission adopte l’amendement CS63 de la rapporteure, corrigeant une erreur de référence.

Puis elle adopte l’article 15 modifié.

Article 16
Habilitation à prendre par ordonnance des dispositions sécurisant les autorisations de prélèvement des professionnels dans le cadre de la migration au prélèvement SEPA

Le présent article a pour objet d’autoriser le Gouvernement à prendre, par voie d’ordonnance, des mesures pour sécuriser juridiquement la continuité des autorisations de prélèvement signées dans le cadre du télé-règlement mis en place par certaines administrations.

1. Le prélèvement SEPA doit remplacer le télé-règlement avant le 1er février 2016

L’espace unique de paiement en euros (ou Sepa, Single Euro Payments Area) est un projet initié en 2002 par les établissements bancaires pour rendre les paiements entre 33 pays européens aussi faciles et sûrs que les paiements nationaux, grâce à la mise en place de trois moyens de paiements européens : virement, prélèvement et paiement par carte.

Cette harmonisation, qui vise à la construction d’un marché unique des paiements électroniques en euros, doit simplifier les procédures et réduire les coûts, en permettant aux entreprises de centraliser la gestion de leurs paiements. Toutes les entreprises sont concernées par le prélèvement SEPA, quelle que soit leur taille ou leur activité, même si elles ne font pas d’opérations à l’international.

En application du règlement (UE) n°260/2012 du Parlement européen et du Conseil, le télé-règlement, moyen de paiement national, devra avoir été remplacé avant le 1er février 2016 par le prélèvement SEPA.

2. Le problème de la continuité des autorisations de prélèvement

Le 1 de l’article 7 du règlement (UE) n°260/2012 du Parlement européen et du Conseil dispose que, « en l’absence de droit national ou d’accords conclus avec les clients prorogeant la validité des mandats de prélèvement, une autorisation valide donnée au bénéficiaire pour encaisser des prélèvements à caractère récurrent dans un ancien schéma antérieur au 1er février 2014 reste valide après cette date et est considérée comme synonyme de consentement donné au prestataire de services de paiement du payeur pour exécuter les prélèvements à caractère récurrent encaissés par ce bénéficiaire conformément au présent règlement ».

Le principe de continuité des autorisations de prélèvement a également été rappelé en droit national par l’article 19 de l’ordonnance n° 2009-866 du 15 juillet 2009 :

« Lorsqu’un service de prélèvement préalablement accepté par le payeur est remplacé, à l’initiative du bénéficiaire, par un autre service de prélèvement, le mandat de prélèvement et l’autorisation de prélèvement valablement délivrés et les oppositions faites par le payeur avant l’entrée en vigueur de ce nouveau service de prélèvement conservent leur validité ».

Pourtant, le Gouvernement estime qu’il subsiste un doute sur le point de savoir si cette continuité est garantie pour le prélèvement SEPA inter-entreprises et pour le télé-règlement mis en œuvre par certaines administrations.

3. Une sécurisation juridique qui va simplifier la vie des entreprises

Le télé-règlement s’est beaucoup développé ces dernières années. Il devient progressivement obligatoire pour la plupart des impôts professionnels et constitue une modalité de versement dématérialisé des cotisations et contributions sociales pour les employeurs et les travailleurs non-salariés.

L’ordonnance envisagée permettra de sécuriser juridiquement la continuité des autorisations de prélèvement signées dans le cadre du télé-règlement. De la sorte, les entreprises seront dispensées de souscrire les multiples autorisations de prélèvement qu’elles ont déjà acceptées. Cela permettra aussi à l’administration de ne pas avoir à gérer le renouvellement de plusieurs millions d’autorisations de prélèvement.

La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CS65 et CS67 de la rapporteure.

Puis elle adopte l’article 16 modifié.

Article 17
(art. 257, 266, 269 et 270 du code général des impôts)

Mise en concordance avec le droit communautaire du champ d’application de la livraison à soi-même et suppression d’une obligation déclarative

Le présent article modifie le 3 du I de l’article 257 du Code général des impôts (CGI) et le 2° du 1 du II du même article. La modification a pour effet de supprimer l’obligation de constater une livraison à soi-même (LASM) taxable à la TVA lorsque l’assujetti aurait pu déduire intégralement la TVA s’il avait acquis le même bien auprès d’un autre assujetti. En revanche, le mécanisme de la LASM est maintenu pour les immeubles de logements sociaux et pour les biens dont l’acquisition directe n’aurait pas ouvert droit à déduction complète.

Le présent article modifie également, pour coordination, les articles 266 et 269 du CGI portant respectivement sur la base d’imposition et le fait générateur de la TVA. Il modifie aussi, pour coordination, l’article 270 du CGI qui définit le régime de liquidation de la TVA sur les livraisons à soi-même.

Enfin, le présent article prévoit qu’il est applicable aux livraisons à soi-même dont le fait générateur intervient à compter de la publication de la loi.

1. La complexité excessive du mécanisme des livraisons à soi-même (LASM)

Une livraison à soi-même (LASM) est définie par la doctrine administrative comme l’opération permettant à une personne d’obtenir un bien ou une prestation de services à partir de biens, d’éléments ou de moyens lui appartenant et ce, qu’il soit fait appel ou non à des tiers pour tout ou partie de la réalisation de ce bien ou de cette prestation.

Par exemple, une entreprise se livre à elle-même un immeuble bâti lorsqu’elle fait édifier pour sa propre activité une construction sur un terrain soit par ses propres moyens, soit en faisant appel à des architectes et des entrepreneurs. Dans ce cas, elle doit collecter et déduire de la TVA sur la base du prix de revient total de l’immeuble, y compris le coût du terrain.

Pour les assujettis dont le coefficient de déduction est de 100 %, cas le plus fréquent, la constatation de la LASM est neutre puisque le montant collecté et le montant déduit de TVA sont identiques. L’opération est également neutre pour les finances publiques.

Une entreprise A construit elle-même un immeuble pour un montant global de 100.000 €, en ce compris la valeur du terrain qu’elle possédait. L’entreprise a pu déduire normalement la TVA qui a grevé les dépenses de construction. Puis, elle affecte cet immeuble à une activité qui ouvre droit intégralement à déduction de la TVA (par exemple, une activité qui ne relève pas d’un secteur exonéré de TVA tel que l’enseignement ou l’assurance). Lors de l’achèvement de l’immeuble, elle constate une LASM qui la conduit à collecter et déduire de la TVA à 20 % sur le montant total de l’opération. Ainsi, elle collecte et déduit 20.000 € de TVA : la LASM ne présente donc pas de coût pour l’entreprise. Elle est neutre pour les finances publiques.

Le mécanisme de la LASM, introduit par loi n° 78-1240 du 29 décembre 1978, résulte de la transposition de la 6ème directive TVA du 17 mai 1977. Il a été progressivement élargi, notamment par l’article 16 de la loi n° 2010-237 de finances rectificative pour 2010 du 9 mars 2010 qui l’a généralisé pour la livraison d’immeuble neuf. L’objectif de neutralité a été mis en avant pour justifier cette généralisation.

a. Une complexité justifiée par l’objectif de neutralité de la TVA lors d’une éventuelle régularisation de TVA

Le code général des impôts prévoit qu’en principe la déduction de la TVA par un assujetti est définitivement acquise. Par exception, il est prévu que la TVA déduite doit être reversée lorsqu’une immobilisation cesse d’être affectée à la réalisation d’opérations ouvrant droit à déduction ou fait l’objet d’une affectation l’excluant du droit à déduction. La période de régularisation est de 5 ans pour les meubles et de 20 ans pour les immeubles. L’assujetti qui cesse d’utiliser le bien pour des opérations ouvrant droit à déduction doit donc reverser au Trésor un cinquième ou un vingtième de la TVA déduite par année restant à courir avant la fin de la période de régularisation.

C’est au stade d’une éventuelle régularisation que la LASM se révèle utile pour garantir la neutralité de la TVA. Par exemple, le mécanisme de la LASM permet de traiter de la même façon l’assujetti qui acquiert un immeuble auprès d’un promoteur et celui qui le construit lui-même. Sans ce mécanisme, une entreprise qui détient un terrain pour y faire construire un bâtiment serait avantagée car elle ne serait pas taxée sur le terrain, alors que celle qui achète un immeuble neuf l’est. La LASM permet donc d’éviter les distorsions de concurrence, comme le démontre l’exemple ci-dessous.

Une entreprise B achète un immeuble neuf pour 100.000 € HT auprès d’un promoteur. Elle affecte cet immeuble à une activité qui ouvre droit intégralement à déduction de la TVA. L’ensemble du prix de l’immeuble est soumis à la TVA à 20 %. Le prix TTC est donc de 120.000 €. L’entreprise B déduit donc 20.000 € de TVA.

Une entreprise C achète un terrain auprès d’un particulier pour 50.000 € (sans TVA) et construit elle-même un immeuble pour 50.000 € HT (dépenses de construction grevées de TVA à 20 %, soit 10 000 €, qu’elle a pu déduire). Elle affecte cet immeuble à une activité qui ouvre droit intégralement à déduction de la TVA. Lors de l’achèvement de l’immeuble, elle constate une LASM qui la conduit à collecter et déduire de la TVA à 20 % sur le montant total de l’opération. Elle collecte et déduit donc 20.000 € de TVA (20 % de 100.000 €).

Dans les deux cas, l’immeuble a coûté 100.000 € après déduction de la TVA.

Les entreprises B et C cessent leur activité huit ans avant la fin de la période de régularisation. Elles doivent donc l’une et l’autre opérer une régularisation de TVA de huit vingtièmes.

L’entreprise B avait déduit 20.000 € de TVA. Elle va donc reverser 8.000 € pour les deux entreprises.

L’entreprise C n’avait déduit que 10.000 € au titre des dépenses de construction. Toutefois, la régularisation est calculée sur la base de la LASM qui a porté sur 20.000 € de TVA. L’entreprise C va donc reverser huit vingtièmes de 20.000 €, soit 8.000 €.

On constate que, grâce au mécanisme de la LASM, les deux entreprises sont dans une stricte situation d’égalité bien que l’entreprise C n’ait pas eu à supporter de TVA sur l’achat du terrain.

Tel n’aurait pas été le cas en l’absence de LASM.

En l’absence de LASM, l’entreprise C aurait dû reverser la TVA afférente aux seules dépenses de construction. Elle aurait donc reversé huit vingtièmes des 10.000 € de TVA déduite au titre des dépenses de construction, soit seulement 4.000 €. L’entreprise C - qui fait construire elle-même son immeuble - aurait donc eu un avantage par rapport à l’entreprise B qui acquiert l’immeuble auprès d’un promoteur.

Le dispositif obéit donc à une certaine logique comme le démontre l’exemple qui précède. Mais sa complexité est indéniable : l’assujetti qui réalise une LASM est obligé de souscrire une déclaration spéciale quand bien même il peut déduire en totalité la TVA qu’il a collectée à ce titre. La souscription de telles déclarations est mal comprise par les entreprises dont le coefficient de déduction est de 100 %.

Par ailleurs, doivent être pris en compte pour le calcul de la base d’imposition des livraisons à soi-même, la taxe locale d’équipement ainsi que la taxe complémentaire de 1 % perçue au profit de la région d’Île-de-France, la redevance payée pour construction de locaux à usage de bureaux dans la région parisienne, la participation en cas de dépassement du coefficient d’occupation du sol, et le versement résultant du dépassement du plafond légal de densité.

b. Un dispositif, en tout état de cause, contraire au droit communautaire

Le a) de l’article 18 de la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée dispose que les États membres peuvent soumettre à la TVA : « l’affectation par un assujetti aux besoins de son entreprise d’un bien produit, construit, extrait transformé, acheté ou importé dans le cadre de son entreprise dans le cas où l’acquisition d’un tel bien auprès d’un autre assujetti ne lui ouvrirait pas droit à la déduction complète de la TVA ».

Une lecture a contrario de cette disposition ne permet pas à un État membre d’obliger un assujetti à constater une LASM lorsque le droit à déduction de ce dernier est total. Autrement dit, la LASM d’un assujetti qui bénéficie d’un coefficient de déduction de 100 % apparait contraire à la directive.

Par jugement du 11 octobre 2010 dans une affaire L’Océane Immobilière SAS, le tribunal administratif de Rennes a d’ailleurs transmis à la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), la question préjudicielle tendant à savoir si la directive permet à un État membre de maintenir en vigueur ou d’instaurer un dispositif soumettant à la TVA la livraison à soi-même d’un immeuble effectuée par un assujetti pour les besoins de son entreprise, alors que cette livraison ouvre droit à la déduction immédiate et totale de la taxe sur la valeur ajoutée ainsi collectée. La transmission de cette question préjudicielle démontre l’existence d’une difficulté quant à l’application du droit national.

Par ailleurs, selon l’étude d’impact présentée par le Gouvernement, la commission européenne a fait remarquer aux autorités françaises que l’obligation prévue par le droit national de constater une LASM dans des hypothèses où les biens étaient affectés à des opérations ouvrant totalement droit à déduction entrait en contradiction avec le a) de l’article 18 de la directive TVA.

2. Une suppression partielle du mécanisme de la livraison à soi-même

Le présent article tend à supprimer la LASM pour la livraison d’un immeuble neuf et pour les autres biens lorsque l’acquisition d’un tel bien auprès d’un assujetti aurait ouvert droit à une déduction complète. Les obligations déclaratives afférentes seront donc également supprimées, ce qui constitue une simplification administrative pour les assujettis qui déduisent l’intégralité de la TVA. La mise en conformité du droit national avec le droit communautaire permettra donc de simplifier la vie de ces entreprises.

Les régularisations éventuelles seront calculées sur la base des seules dépenses ayant réellement supporté de la TVA et non pas sur la base du prix de revient global du bien. Certes, la réforme va rompre la stricte neutralité de la TVA entre un assujetti qui acquiert un immeuble auprès d’un promoteur et un assujetti qui le construit lui-même. Elle devrait également présenter un coût budgétaire – marginal et non chiffrable selon les informations recueillies par votre rapporteure lors de l’audition de l’administration fiscale - puisque la régularisation de la TVA de l’assujetti qui a fait construire son immeuble interviendra sur une base plus faible – par exemple, elle ne prendra pas en compte la valeur du terrain.

Suite de l’exemple précédent :

Le droit en vigueur

Les entreprises B et C doivent reverser chacune 8.000 € de TVA.

La modification proposée

L’entreprise C - qui a fait construire elle-même son immeuble moyennant l’achat d’un terrain pour 50.000 € (sans TVA) et des dépenses de construction pour 50.000 € HT soit 60.000 € TTC - n’a plus l’obligation de constater une LASM.

Lors de la cessation de son activité, elle doit reverser huit vingtièmes de la TVA initialement déduite au titre des seules dépenses de construction soit seulement 4.000 € (8/20 de 10.000 €). La recette fiscale diminue donc de 4.000 € entre l’ancien et le nouveau système. Par ailleurs, l’entreprise C est avantagée par rapport à l’entreprise B qui a acquis l’immeuble au même prix directement auprès d’un promoteur. L’entreprise B doit reverser 8.000 € dans la même situation puisque l’intégralité du prix de l’immeuble – en ce compris la valeur du terrain – a été soumis à la TVA.

Toutefois, le changement de la base de régularisation de la TVA se manifestera dans des hypothèses rares ce qui conduit à relativiser le coût budgétaire de la mesure et l’éventuelle distorsion de concurrence pouvant en résulter. Ces inconvénients, marginaux, ne doivent donc pas faire obstacle à la mise en œuvre de la simplification envisagée.

Enfin, le fait de calculer la base de régularisation de la TVA sur un ensemble de dépenses plutôt que sur une LASM ne représente pas une complexité supplémentaire pour les entreprises dans la mesure où ces dernières suivent leurs immobilisations en comptabilité et qu’elles sont en capacité de distinguer les coûts qui ont été grevés ou non de TVA.

3. La LASM maintenue dans certaines situations

Comme le permet l’article 18 de la directive européenne, les assujettis redevables partiels demeurent soumis à l’obligation de constater une LASM. Ces derniers n’auraient pas pu déduire la totalité de la TVA s’ils avaient acquis le même bien auprès d’un autre assujetti. Il est donc logique qu’ils soient soumis à la même règle par la constatation d’une LASM. D’une manière générale, une LASM devra être constatée à chaque fois que l’acquisition du même bien auprès d’un autre assujetti n’aurait pas ouvert droit à une déduction intégrale de la TVA. Les autres cas de LASM prévus aux 1°, 3° et 4° de l’article 257 du code général des impôts sont également maintenus.

Le régime de faveur pour la construction à soi-même de logements sociaux, qui repose sur une LASM, est également conservé. La location de logements sociaux est en effet exonérée de TVA. Il en résulte que la TVA au titre des opérations de construction antérieure à la location n’est pas déductible. Les bailleurs de tels logements peuvent cependant bénéficier du taux réduit de TVA lorsqu’ils font construire un immeuble à usage locatif social ou lorsqu’ils réalisent des travaux de réhabilitation à condition d’effectuer une livraison à soi-même. Cette opération consiste à soumettre à la TVA au taux réduit le prix de revient des travaux de construction ou de réhabilitation. De la TVA ainsi calculée, le bailleur peut déduire la TVA qui lui a été facturée au taux normal de 20 % par les fournisseurs. Il pourra alors demander le remboursement de la différence. Cette taxation à soi-même permet au bailleur de ne supporter que la TVA au taux réduit.

La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CS70, CS73 et CS72 de la rapporteure.

Puis elle adopte l’article 17 modifié.

Article 18
(art. 99 et 286 du code général des impôts art. L.102B du livre des procédures fiscales)

Numérisation des documents constitutifs des « pistes d’audits »

Le présent article a pour objet d’autoriser les entreprises à numériser les documents sous forme papier constitutifs d’une « piste d’audit », après trois ans de conservation. Le délai de trois ans correspond au délai de reprise de l’administration fiscale.

Actuellement les entreprises sont tenues de conserver ces documents « papier » pendant six ans.

1. L’exigence d’une piste d’audit fiable

a. Prévenir le risque de fraude à la TVA

L’essor du recours à la facture électronique par les entreprises a nécessité la mise en œuvre de dispositifs visant à sécuriser le processus de facturation, en raison du risque que constitue pour les finances publiques, le développement de fraudes de grande ampleur en matière de taxe sur la valeur ajoutée (TVA).

À ce titre, le V de l’article 289 du code général des impôts dispose que pour qu’une facture puisse être recevable par les services fiscaux, c’est-à-dire justifiable d’une déduction de la TVA, il convient que l’entreprise démontre l’authenticité de la facture, l’intégrité de son contenu et sa lisibilité, de son émission à la fin de sa période de conservation.

Afin de prévenir le risque de fraude pesant sur la TVA et de sécuriser davantage le dispositif de facturation, les entreprises doivent mettre en œuvre des contrôles en établissant une piste d’audit fiable entre les factures émises et reçues et la livraison de biens ou prestation de services correspondantes.

Cette exigence d’une piste d’audit fiable se justifie par la nécessité de s’assurer, tant pour l’entreprise que pour l’État, de l’absence de modification ou de falsification de ces documents essentiels en matière commerciale et fiscale. Elle concerne les factures sur support papier comme celles émises sous forme électronique. En pratique, chaque assujetti peut déterminer, en fonction des risques et des enjeux, la nature et l’ampleur des contrôles à mettre en place. Le VII de l’article 289 du code général des impôts précise par ailleurs que les contrôles établissant la fiabilité de la piste d’audit sont organisés et permanents. Ils sont choisis par l’entreprise et mis en œuvre sous sa responsabilité.

b. Des obligations de stockage différenciées selon la nature des documents

L’étude d’impact du projet de loi indique que la préservation des capacités de contrôle de l’administration fiscale nécessite une conservation de ces documents sous leur forme originale, pour garantir que leur contenu n’a pas été modifié ou altéré.

Concernant les modalités de conservation des documents constitutifs de la piste d’audit, le premier alinéa du I de l’article L.102 B du livre des procédures fiscales dispose actuellement que « les informations, documents, données, traitements informatiques ou système d’information constitutifs des contrôles mentionnés au 1° du VII de l’article 289 du code général des impôts et la documentation décrivant leurs modalités de réalisation » doivent être conservés pendant un délai de six ans.

Néanmoins l’article L.102 B du livre des procédures fiscale distingue les modalités de conservation de ces documents selon le format de ces documents.

Ainsi, lorsqu’ils sont établis ou reçus sur support informatique, ces documents doivent être conservés sous forme électronique pendant trois ans, délai qui correspond au délai de reprise de l’administration fiscale prévu au premier alinéa de l’article L. 169 du livre des procédures fiscales. Passé ce délai, le support de conservation est laissé au choix de l’entreprise, éventuellement sous forme papier, pendant les trois années suivantes.

Cependant, lorsque ces documents sont établis sur support papier, la législation en vigueur oblige l’entreprise à les conserver sous cette forme pendant six ans.

L’étude d’impact souligne le caractère contraignant de cette situation, qui empêche les entreprises recevant des documents sous différents formats de les archiver de manière homogène. Cette difficulté a notamment été soulevée lors de la consultation menée par la direction générale des finances publiques lors de la transposition de la directive 2010/45/UE du Conseil du 13 juillet 2010 relative au système commun de TVA.

2. Harmoniser les modalités de conservation des documents constitutifs de la piste d’audit

Le présent article prévoit donc un alignement des modalités de conservation des documents, qu’ils soient numériques ou sous forme papier.

Cette nouvelle possibilité donnée aux entreprises serait, selon l’étude d’impact, source d’économies compte tenu de la volumétrie des documents adressés et reçus par ces dernières.

Le II du présent article modifie l’article L.102 B du livre des procédures fiscales afin de regrouper, dans un I bis nouveau, les dispositions relatives à la conservation des documents constitutifs de la piste d’audit.

Dans son premier alinéa, le I bis reprend les dispositions en vigueur qui prévoient un délai de conservation de six ans concernant les informations, documents, données, traitements informatiques ou système d’information constitutifs des contrôles mentionnés au 1° du VII de l’article 289 du code général des impôts et la documentation décrivant leurs modalités de réalisation. Par coordination, ces dispositions sont supprimées du I de l’article L.102 B du livre des procédures fiscales où elles figurent actuellement.

Dans son second alinéa, le I bis indique que ces informations, documents, données, traitements informatiques ou système d’information ou documentation doivent être conservés sous leur forme originale, papier ou informatique, pendant une durée au moins égale à 3 ans, délai prévu au premier alinéa de l’article L. 169 du livre des procédures fiscales.

Cet alinéa offre donc la possibilité aux entreprises de numériser, passé ce délai de trois ans, les documents au format « papier ».

Pour tenir compte de la création du I bis, l’article 18 du projet de loi modifie par coordination le II de l’article L. 102 B du livre des procédures fiscales (3° du II du présent article), ainsi l’article 99 du code général des impôts relatif au régime de la déclaration contrôlée et aux obligations y afférentes pour le contribuable soumis à ce régime et l’article 286 de ce même code, relatif aux obligations des redevables à la TVA (I du présent article).

Le III du présent article renvoie à un arrêté du ministre chargé du Budget la définition des modalités d’archivage électronique des informations, documents, données, traitements informatiques, système d’information et documentation mentionnés au I bis de l’article L. 102 B du livre des procédures fiscales.

Cet arrêté devra définir les dispositifs de sécurisation idoines, garantissant l’inaltérabilité de ces archives électroniques pendant le délai légal de conservation.

L’étude d’impact précise que les entreprises auront la possibilité de choisir le mode de conservation de leurs documents.

Le IV précise les conditions d’entrée en vigueur de ces dispositions qui seront applicables à la date de publication de l’arrêté mentionné au III et au plus tard le 1er janvier 2016.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CS24 de Mme Laure de La Raudière.

Mme Véronique Louwagie. Les documents constitutifs d’une « piste d’audit », c’est-à-dire permettant d’établir un lien entre les factures et les livraisons de biens ou de prestations de services effectuées, doivent être conservés par l’entreprise pendant six ans. L’article 18 tend à assouplir cette obligation en permettant la numérisation des documents papier au bout de trois ans, les documents sous forme numérique pouvant d’ores et déjà, quant à eux, être imprimés au bout de trois ans. La coexistence de deux régimes de conservation – sur support papier et sous forme numérique –, assortis de deux délais – six ans et trois ans – étant source de complexité, l’amendement CS24 vise à simplifier la vie des entreprises en fixant un délai unique de six ans, pendant lequel les documents devront être conservés sous l’une ou l’autre forme.

Mme la rapporteure. Avis défavorable : je comprends votre intention de simplifier au plus vite, mais il est nécessaire de maintenir un délai de conservation de trois ans sous la forme imprimée afin que les services fiscaux puissent effectuer correctement leur travail de contrôle.

Mme Véronique Louwagie. Je regrette que l’on maintienne deux délais différents, ce qui est source d’erreur. D’autre part, les services fiscaux disposent d’ores et déjà des moyens techniques leur permettant d’examiner les documents sous leur forme dématérialisée.

M. Alain Fauré. Je partage l’avis de notre collègue sur la nécessité de faire évoluer les pratiques de l’administration fiscale.

Mme la rapporteure. Vous ne devez pas perdre de vue qu’avec le texte, nous divisons déjà les délais par deux – et nous ne pouvons malheureusement pas aller plus loin pour le moment, les services fiscaux nous ayant fait savoir qu’ils avaient besoin, pour effectuer les contrôles dont ils sont chargés, que soit maintenu le délai de trois ans.

M. Hugues Fourage. J’entends bien que les services fiscaux ont fait part de leur souhait de voir maintenu un délai de trois ans. Cela ne doit cependant pas nous empêcher de poursuivre certains objectifs politiques, conformément à nos prérogatives de parlementaires. En l’occurrence, si la simplification de la vie des entreprises implique de modifier les méthodes de travail de l’administration, nous ne devons pas y voir un obstacle infranchissable.

M. Alain Fauré. Nous devrions à tout le moins recontacter les services fiscaux afin de voir ce qu’il est possible de faire : l’administration doit tenir compte de notre volonté de profiter des évolutions technologiques pour simplifier les procédures.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 18 modifié.

Après l’article 18

La Commission est saisie de l’amendement CS34 de M. Lionel Tardy.

M. Lionel Tardy. Ce texte doit être l’occasion de corriger certaines bizarreries. Si l’article 1521 du code général des impôts prévoit une exonération de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères lorsque le service correspondant ne fonctionne pas, il prévoit également que, sur délibération des communes, l’exonération peut être levée même si le service n’est pas assuré. Je conçois que les communes puissent être à la recherche de financements – ce sera de plus en plus le cas dans les années à venir –, mais une telle exception me semble défier le bon sens. Je propose donc que l’exonération, qui me paraît tout à fait normale, ne puisse pas être remise en cause.

Mme la rapporteure. Avis défavorable : ce qui est normal à vos yeux ne l’est pas forcément aux yeux de tous, monsieur Tardy. En l’occurrence, je n’estime pas opportun de revenir sur la disposition de 2004 laissant toute latitude aux communes et à leurs groupements de déroger au principe selon lequel les immeubles situés dans une zone où le service d’enlèvement des ordures ne fonctionne pas sont exonérés de taxe d’enlèvement.

La Commission rejette l’amendement.

Article 19
(art. 4-1 [nouveau] et 41 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations)

Modernisation de la forme de certains actes de l’administration

L’article 4 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations prévoit, en son 1er alinéa, que « dans ses relations avec l’une des autorités administratives [que sont les administrations de l’État, les collectivités territoriales, les établissements publics à caractère administratif, les organismes de sécurité sociale et les autres organismes chargés de la gestion d’un service public administratif], toute personne a le droit de connaître le prénom, le nom, la qualité et l’adresse administratives de l’agent chargé d’instruire sa demande ou de traiter l’affaire qui la concerne » et que « ces éléments figurent sur les correspondances qui lui sont adressées », sous réserve des impératifs d’anonymat liés à la sécurité publique ou à la sécurité des personnes.

Le second alinéa de ce texte ajoute que « toute décision prise par l’une des autorités administratives [susmentionnées] comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci ».

L’obligation faite aux agents des autorités administratives de signer leurs décisions les contraint à adresser ces décisions sous format papier et par voie postale, ce qui engendre des frais de gestion incompressibles liés à la fois au papier et à l’affranchissement. D’après les informations qu’a pu obtenir votre rapporteure, la seule Direction générale des finances publiques (DGFIP) dépense chaque année plus de 200 millions d’euros en affranchissement postal.

D’après l’étude d’impact (pp. 65-66), la DGFIP émet chaque année :

– environ 19 millions de lettres de relances relatives à l’assiette ou au recouvrement d’impositions ;

– environ 8,5 millions de mises en demeure de souscrire une déclaration ou d’effectuer un paiement ;

– environ 6,5 millions d’avis à tiers détenteurs (121) ;

– environ 4,5 millions d’oppositions à tiers détenteurs (122), de saisies à tiers détenteurs (123) et d’oppositions administratives (124) ;

– environ 3,9 millions de décisions d’admission totale d’une demande gracieuse ou contentieuse ;

D’après les informations qu’a pu obtenir votre rapporteure, la DGFIP adresse également :

– environ 2,2 millions d’avis (signés) de mise en recouvrement des impositions dues par les entreprises ;

– environ 80,8 millions d’avis (non signés) de sommes à payer au titre des produits non fiscaux dus aux collectivités locales ;

– environ 100 millions d’avis (non signés) d’imposition au titre des impôts recouvrés par voie de rôle (taxe d’habitation, taxe foncière, impôt sur le revenu).

Alors que le développement des nouvelles technologies permettrait de dématérialiser et d’industrialiser les processus de production de certains actes qui sont émis en masse, les services déconcentrés et les organismes de recouvrement des cotisations et des contributions de sécurité sociale continuent d’adresser par courrier leurs actes les plus courants.

Comme le souligne l’étude d’impact (p. 65), la sous-utilisation des nouvelles technologies et des différents canaux de communication nuit à la qualité et à l’efficacité du service offert, et « la lenteur induite par ce mode de fonctionnement sous forme papier n’est plus en adéquation avec la réactivité qu’attendent les usagers ».

Il est vrai l’article 8 de l’ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives ouvre la possibilité d’apposer sur les actes des autorités administratives une signature électronique, à la condition qu’il soit fait « usage d’un procédé, conforme aux règles du référentiel général de sécurité […] qui permette l’identification du signataire, garantisse le lien de la signature avec l’acte auquel elle s’attache et assure l’intégrité de cet acte ».

Cependant, l’utilisation à grande échelle de la signature électronique engendre des coûts informatiques exorbitants (plus de 10 millions d’euros par an pour la seule télédéclaration de l’impôt sur le revenu). Au vu des contraintes budgétaires pesant sur les administrations, la DGFIP a donc renoncé à l’utilisation de la signature électronique, que ce soit pour la télédéclaration de l’impôt sur le revenu (« TéléIR ») ou de la taxe sur la valeur ajoutée (« TéléTVA »).

Les garanties de confidentialité, d’intégrité, d’horodatage, de traçabilité et de non-répudiation des documents peuvent être apportées aussi bien par le mécanisme de la signature électronique que par les mécanismes de téléservices. D’ailleurs, l’espace personnel sécurisé sur « impots.gouv.fr » permet déjà aujourd’hui de recevoir de façon dématérialisée les avis d’impôt via le téléservice dénommé « compte fiscal » (Adonis).

Le Gouvernement propose donc, par le présent article, de compléter la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 précitée en y introduisant un article 4-1 dispensant de signature :

– certains actes, précisément déterminés, qui sont aujourd’hui adressés en grand nombre par courrier postal ;

– tous les actes préparatoires aux décisions administratives et toutes les décisions administratives elles-mêmes, quelle que soit leur forme, qui sont aujourd’hui notifiés aux usagers par l’intermédiaire d’un téléservice sécurisé.

Le 1° du présent article propose une rédaction de cet article 4-1 nouveau prévoyant que, par dérogation au second alinéa de l’article 4 de la loi (qui impose qu’une décision administrative soit signée par son auteur), un certain nombre d’actes et de décisions établis par les agents des autorités administratives mentionnées à l’article 1er de la même loi (à savoir les administrations de l’État, les collectivités territoriales, les établissements publics à caractère administratif, les organismes de sécurité sociale et les autres organismes chargés de la gestion d’un service public administratif) pourront être dispensés de comporter la signature de leur auteur, à la condition toutefois qu’ils indiquent les prénom, nom, qualité et service de rattachement de ce dernier.

Le 1° de l’article 4-1 nouveau prévoit que seront concernés par cette dispense de signature « les décisions administratives qui sont notifiées aux usagers par l’intermédiaire d’un téléservice conforme aux articles 4 et 9 à 12 de l’ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives, ainsi que les actes préparatoires à ces décisions ».

L’ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 autorise les autorités administratives (en ce compris les organismes gérant des régimes de protection sociale relevant du code de la sécurité sociale et du code rural et de la pêche maritime) à mettre en œuvre des systèmes de téléservice, c’est-à-dire des systèmes d’information permettant aux usagers de procéder par voie électronique à des démarches ou formalités administratives, dans le respect de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés et d’un certain nombre de règles de sécurité et d’interopérabilité.

Les articles 9 et 11 de cette ordonnance prévoient l’élaboration de référentiels généraux de sécurité et d’interopérabilité. Le référentiel général de sécurité « fixe les règles que doivent respecter les fonctions des systèmes d’information contribuant à la sécurité des informations échangées par voie électronique telles que les fonctions d’identification, de signature électronique, de confidentialité et d’horodatage », tandis que le référentiel général d’interopérabilité « fixe les règles techniques permettant d’assurer l’interopérabilité des systèmes d’information » et « détermine notamment les répertoires de données, les normes et les standards qui doivent être utilisés par les autorités administratives ».

L’article 4 de l’ordonnance du 8 décembre 2005 précise que « lorsqu’elles mettent en place un tel service, les autorités administratives rendent accessibles depuis ce dernier la décision le créant ainsi que ses modalités d’utilisation, notamment les modes de communication possibles » et que « ces modalités s’imposent aux usagers ».

L’article 10 de l’ordonnance précitée ajoute que « les certificats électroniques délivrés aux autorités administratives et à leurs agents en vue d’assurer leur identification dans le cadre d’un système d’information font l’objet d’une validation par l’État ».

Le 2° de l’article 4-1 nouveau étend la dispense de signature à un certain nombre d’actes aujourd’hui émis en masse par les autorités administratives, indépendamment des modalités par lesquelles ils sont portés à la connaissance des intéressés :

– les avis à tiers détenteur ;

– les oppositions à tiers détenteur ;

– les saisies à tiers détenteur ;

– les oppositions administratives ;

– les lettres de relance relatives à l’assiette des impositions ;

– les lettres de relance relatives au recouvrement des impositions ;

– les mises en demeure d’effectuer un paiement ;

– les mises en demeure de souscrire une déclaration ;

– les décisions d’admission totale d’une réclamation.

Des projets de dématérialisation ont d’ores et déjà été lancés. Le projet phare de cette stratégie consiste à créer un nouvel espace numérique sécurisé pour l’usager (particulier ou professionnel) qui intégrera une messagerie sécurisée servant de zone d’échange sécurisée entre l’usager et la DGFIP. L’usager qui le souhaite pourra ainsi décider de ne plus recevoir aucun courrier postal de la DGFIP pour ne recevoir les documents que de façon dématérialisée depuis son espace sécurisé. Ce projet est en cours et sa première version est prévue pour fin 2015.

D’autres projets de dématérialisation entre la DGFIP et les banques sont envisagés, pour les avis à tiers détenteur, les oppositions à tiers détenteurs, les oppositions administratives et les saisies à tiers détenteur.

Le 2° du présent article procède à une coordination à l’article 41 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 qui rend un certain nombre de dispositions de la loi, dont l’article 4, applicables aux administrations de l’État et à leurs établissements publics en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna.

Il s’agit de faire en sorte que l’article 4-1 nouveau soit également applicable en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna.

Comme l’indique l’étude d’impact (p. 65), la modernisation de la forme de certains actes de l’administration contribuera tout à la fois à :

– développer l’utilisation de nouveaux canaux d’échanges avec les usagers tout en assurant un niveau élevé de sécurité de ces échanges ;

– recourir à des moyens moins coûteux pour les actes administratifs produits en masse à destination des usagers ou des tiers, tout en maintenant un niveau élevé de proximité avec l’usager ;

– développer l’utilisation de moyens de communication réactifs et adaptés aux attentes des usagers, qu’ils soient des professionnels ou des particuliers.

La dispense de signature conduira à réduire le délai de réception par les usagers des actes les informant de leur situation (ainsi que le coût de gestion des services publics), sans pour autant priver ces mêmes usagers de la possibilité de s’adresser au service qui est à l’origine de l’acte ainsi qu’à l’auteur de cet acte.

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CS92 de la rapporteure.

Puis elle adopte l’article 19 modifié.

Article 20
Habilitation à prendre par ordonnance des mesures de simplification de la demande de remboursement partiel de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques et de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel

Les exploitants qui utilisent du carburant pour les besoins de leur activité agricole peuvent se faire rembourser une partie des taxes perçues sur leurs dépenses réelles de carburant pour les véhicules agricoles engagées au cours de l’année précédente. Le remboursement partiel concerne la taxe intérieure de consommation (TIC) sur les achats de gazole non routier et de fioul lourd, et la taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel (TICGN).

Pour obtenir ce remboursement partiel, les agriculteurs doivent justifier auprès de la Direction générale des finances publiques (DGFIP) leur situation au regard des cotisations sociales agricoles. En pratique, ils doivent donc fournir un justificatif qu’ils réclament auprès de leur caisse de mutualité sociale agricole.

Le présent article a pour objet d’autoriser le Gouvernement à prendre, par voie d’ordonnance, les dispositions législatives afin de permettre à la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole de communiquer à l’administration ces informations, ce qui permettra de simplifier les démarches des agriculteurs sollicitant le remboursement partiel de la TIC et de la TICGN.

1. Le secret professionnel de la Caisse centrale de mutualité sociale agricole à l’égard du ministère des finances est source de complexité pour les agriculteurs

L’article L 723-42 du code rural et de la pêche maritime astreint au secret professionnel les personnels des caisses de mutualité sociale agricole. L’article L 723-43 du même code autorise toutefois ces personnels à communiquer :

– au ministère chargé de l’agriculture des informations comprenant des données à caractère personnel, à l’exception de données à caractère médical, pour les besoins de l’instruction et du contrôle des conditions d’attribution des aides économiques en faveur de l’agriculture,

– et aux services compétents placés sous l’autorité du ministre chargé de l’agriculture les renseignements qu’elles détiennent, à l’exception des informations à caractère médical, pour les besoins desdits services en vue de la promotion de l’emploi agricole ainsi que du contrôle de l’application de la législation et de la réglementation concernant les régimes de protection sociale des salariés et des non-salariés des professions agricoles.

En l’état du droit, les personnels des caisses de mutualité sociale agricole ne sont donc pas autorisés à communiquer des informations comprenant des données à caractère personnel au ministère des finances, et notamment à la Direction générale des finances publiques (DGFIP).

Cette situation est source de complexité pour les agriculteurs qui doivent systématiquement solliciter un justificatif auprès de leur caisse à chaque demande de remboursement partiel de la TIC et de la TICGN. Cette situation est également source de complexité pour les caisses concernées puisque ces dernières doivent délivrer chaque année environ 200 000 attestations sollicitées par les agriculteurs.

2. Une simplification rendue nécessaire par la pérennisation du remboursement partiel de la TIC et de la TICGN

À l’origine, la mesure de remboursement partiel de la TIC et de la TICGN était exceptionnelle et avait pour but d’atténuer provisoirement les effets de la hausse du carburant. L’article 32-II de la loi de finances pour 2014 a pérennisé cette disposition. Dans ce contexte, il devient utile de modifier les dispositions législatives afin de permettre à la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole de communiquer à l’administration fiscale des informations à caractère personnel.

Cette simplification dispensera les agriculteurs de justifier auprès de la DGFIP leur situation au regard des cotisations sociales et constituera une mise en œuvre concrète du principe « dites-le nous une fois ». Ce programme de simplification de la vie des entreprises fait partie des trente-cinq mesures du pacte national pour la croissance, la compétitivité et l’emploi, adopté le 6 novembre 2012 à la suite de la remise du rapport Louis Gallois au Premier ministre. Cette réforme simplifiera aussi les tâches administratives des caisses de mutualité sociale agricole, sans porter atteinte aux libertés publiques dans la mesure où les agents des finances qui recevront les informations demandées sont eux-mêmes astreints au secret professionnel.

Toutefois, le recours à une ordonnance n’apparaît pas justifié. Le parlement peut régler cette difficulté en modifiant directement la loi, sans attendre la publication d’une ordonnance. Votre rapporteure présente donc un amendement en ce sens.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CS64 de la rapporteure.

Mme la rapporteure. Cet amendement vise à supprimer l’habilitation prévue par l’article 20 pour modifier directement la loi en complétant le premier alinéa de l’article L. 723-43 du code rural et de la pêche maritime.

La Commission adopte l’amendement.

L’article 20 est ainsi rédigé.

Article 21
Habilitation à prendre par ordonnance des mesures législatives
pour réorganiser le recouvrement des redevances de stationnement sur la voie publique

L’article 63 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles a dépénalisé le stationnement payant sur voirie – c’est-à-dire le stationnement en l’absence ou en insuffisance de paiement de la redevance pour stationnement sur la voie publique – afin de lui substituer un service public décentralisé dans le cadre duquel les collectivités compétentes en matière de voirie peuvent imposer le paiement d’un « forfait de post-stationnement » ayant le caractère d’une redevance d’occupation du domaine public, plutôt que d’une amende.

La dépénalisation du stationnement et sa transformation en service public du stationnement étaient une revendication ancienne des représentants des collectivités territoriales, et notamment du Groupement des autorités responsables de transport (GART). Ces acteurs aspiraient à ce que soit facilitée l’harmonisation des politiques de stationnement dans le périmètre des autorités compétentes en matière de transport urbain et à ce que soient dégagés des financements pour mettre en œuvre des politiques locales de transport plus ambitieuses et mieux à même de changer le comportement des automobilistes et de réduire les nuisances, notamment environnementales, dans les agglomérations.

La dépénalisation du stationnement transférant aux autorités organisatrices de transport la pleine compétence pour la fixation du montant de la redevance de stationnement, qu’elle soit acquittée, spontanément ou non, elle octroiera à ces dernières la pleine maîtrise de leur politique de mobilité.

Ses conséquences financières sont cependant lourdes et complexes. C’est la raison pour laquelle le présent article propose d’habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures législatives pour réorganiser le recouvrement des redevances de stationnement sur la voie publique.

1.  Le dispositif complexe, onéreux, peu efficace et bientôt obsolète de recouvrement des amendes de stationnement

Jusqu’au 1er janvier 2016, l’infraction au stationnement est passible d’une sanction pénale, sous la forme d’une amende. Si le pouvoir de sanction de ces infractions est généralement exercé par la police municipale, il l’est donc pour le compte de l’État.

Les collectivités territoriales perçoivent directement le produit des redevances de stationnement payées sur leur territoire, alors que les amendes de stationnement sont mutualisées au sein du compte d’affectation spéciale (CAS) « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » et réparties entre les communes et les EPCI en fonction du nombre d’amendes dressées (et non pas payées) sur leur territoire.

Les recettes du CAS retracent les produits des amendes perçues par la voie de systèmes automatisés de contrôle-sanction, la police de la circulation, à l’exception des fractions de ce produit affectées à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) ainsi qu’au fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD).

Pour ce qui concerne le produit des amendes revenant aux collectivités territoriales, la répartition est proportionnelle au nombre de contraventions dressées l’année précédente sur le territoire de chaque commune ou groupement, mais il appartient au comité des finances locales de procéder à cette répartition. D’éventuelles modifications apportées par les lois de finances rectificatives pouvant affecter la répartition du produit des amendes de police, il y procède généralement en début d’année suivante (séance du 12 février 2013 pour la répartition 2012).

Deux modalités de versement sont à distinguer, selon que le bénéficiaire compte plus ou moins de 10 000 habitants :

– les attributions revenant aux communes et groupements de communes de plus de 10 000 habitants leur sont versées directement ;

– les sommes correspondant aux communes et groupements de communes de moins de 10 000 habitants sont réparties par les conseils généraux qui établissent la liste des bénéficiaires et fixent le montant des attributions selon l’urgence et le coût des travaux à réaliser. C’est ensuite aux préfets, ordonnateurs secondaires, qu’incombe le soin de prendre les arrêtés attributifs correspondants.

Cette mutualisation des ressources au niveau départemental permet de constituer des enveloppes suffisamment importantes pour permettre des taux de subventions intéressants, évitant ainsi le saupoudrage qui prévaudrait si chaque commune de moins de 10 000 habitants ne bénéficiait que du produit des amendes émises sur son territoire.

En application de l’article R. 4414-1 du code général des collectivités territoriales, la part du produit revenant à la région Île-de-France, est répartie de façon spécifique de la manière suivante : 25 % de cette part reviennent aux communes d’Île-de-France, 25 % sont versés à la région Île-de-France et 50 % sont attribués au syndicat des transports d’Île-de-France.

Pour ce qui concerne le produit des amendes revenant à l’État, ces ressources sont affectées à différents programmes (125).

Au terme de ce circuit particulièrement complexe, le produit des amendes liées au stationnement irrégulier sur voirie est affecté pour une fraction de 47 % à l’État et pour une fraction de 53 % aux communes, aux départements, aux régions et au Syndicat des transports en Île-de-France (STIF).

Selon les estimations de la direction du Budget à partir des données disponibles en 2012, les amendes forfaitaires de stationnement (126) représenteraient 116 millions d’euros, tandis que les amendes forfaitaires majorées (127) représenteraient 79,6 millions d’euros. Les quelque 13 millions d’amendes annuelles produiraient donc des recettes d’environ 195,5 millions d’euros, allant pour 91,9 millions d’euros à l’État (47 % du total) et pour 103,6 millions d’euros aux collectivités territoriales et au STIF (soit 53 % du total).

Le déploiement du procès-verbal électronique n’étant pas achevé – en 2012, les procès-verbaux par carnet à souche représentaient encore 81 % du total – ces évaluations reposent sur une extrapolation des données existantes.

Par ailleurs, l’agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI) a constaté des taux de croissance du produit des amendes liés à la mise en œuvre du procès-verbal électronique, permettant des gains de productivité et un meilleur recouvrement des amendes forfaitaire, laissant augurer que ces sommes pourraient connaître un fort dynamisme dans les années à venir.

Compte tenu des effets pervers du système répressif et centralisé du stationnement, qui conduit à ce que l’on constate une faible rotation des véhicules stationnés, une occupation de la voirie qui ne favorise pas le report modal, et un manque à gagner considérable pour l’État et les collectivités locales, en raison du très faible taux de recouvrement des amendes (128), le Sénat, à l’initiative du rapporteur de la commission du développement durable sur le projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, M. Jean-Jacques Filleul, a proposé de mettre en place un dispositif de dépénalisation et de décentralisation du stationnement, sur le modèle de ce qui se pratique tant au Royaume-Uni, qu’en Belgique ou en Espagne.

À la demande du Premier ministre, l’inspection générale des services judiciaires (IGSJ), l’inspection générale de l’administration (IGA), l’inspection générale des finances (IGF) et le conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) ont conduit une mission d’évaluation des conséquences de la dépénalisation du stationnement, dont le rapport a été rendu public le 25 juillet 2013 (129).

2.  Le dispositif de dépénalisation du stationnement

L’article 63 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 a procédé à une réécriture de l’article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales qui, à compter du 1er janvier 2016, prévoira que « le conseil municipal ou l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale [EPCI] ou du syndicat mixte compétent pour l’organisation des transports urbains […] peut instituer une redevance de stationnement, compatible avec les dispositions du plan de déplacements urbains, s’il existe », le cas échéant après avoir recueilli l’avis (réputé favorable en cas de silence de plus d’un mois à compter de la saisine) de l’autre collectivité dont pourrait relever le domaine public concerné.

Cette délibération institutive établira :

– le barème tarifaire de paiement immédiat de la redevance, applicable lorsque la redevance correspondant à la totalité de la période de stationnement est réglée par le conducteur du véhicule dès le début du stationnement ;

– le tarif du forfait de post-stationnement, applicable lorsque la redevance correspondant à la totalité de la période de stationnement n’est pas réglée dès le début du stationnement ou est insuffisamment réglée – le montant de ce forfait post-stationnement ne pouvant être supérieur au montant de la redevance due pour la durée maximale de stationnement prévue, hors dispositifs d’abonnement, par le barème tarifaire de paiement immédiat en vigueur dans la zone considérée.

Le montant du forfait de post-stationnement dû, déduction faite, le cas échéant, du montant de la redevance de stationnement réglée dès le début du stationnement, sera notifié par un avis de paiement délivré soit par son apposition sur le véhicule concerné par un agent assermenté de la commune, de l’EPCI, du syndicat mixte ou du tiers contractant désigné pour exercer cette mission, soit par envoi postal au domicile du titulaire du certificat d’immatriculation du véhicule concerné effectué par un établissement public spécialisé de l’État. La constatation et la notification du montant du forfait post-stationnement ne pouvant être effectuées que par des agents assermentés, toutes les garanties sont ainsi apportées aux conducteurs.

Le barème tarifaire de paiement immédiat sera établi en vue de favoriser la fluidité de la circulation, la rotation du stationnement des véhicules sur voirie et l’utilisation des moyens de transport collectif ou respectueux de l’environnement. Il tiendra compte de l’ensemble des coûts nécessaires à la collecte du produit de la redevance de stationnement.

Il pourra être modulé en fonction de la durée du stationnement, de la surface occupée par le véhicule ou de son impact sur la pollution atmosphérique, et il pourra prévoir une tranche gratuite pour une durée déterminée ainsi qu’une tarification spécifique pour certaines catégories d’usagers, dont les résidents.

De son côté, le produit des forfaits de post-stationnement financera les opérations destinées à améliorer les transports en commun ou respectueux de l’environnement et la circulation. Si la commune, l’EPCI ou le syndicat mixte qui aura institué la redevance de stationnement est compétent en matière de voirie, une partie de ce produit pourra être utilisée pour financer des opérations de voirie.

Les recours contentieux visant à contester le bien-fondé de l’avis de paiement du forfait de post-stationnement feront l’objet d’un recours administratif préalable obligatoire (« RAPO ») auprès de la commune, de l’EPCI, du syndicat mixte ou du tiers contractant dont relèvera l’agent assermenté ayant établi ledit avis. Ces recours seront portés devant une juridiction administrative spécialisée.

Afin de définir les règles constitutives de cette juridiction, le II de l’article 63 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 a habilité le Gouvernement à prendre des mesures législatives par voie d’ordonnance, dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de cette loi.

Quant à la perception et au recouvrement du forfait de post-stationnement, ils sont régis par les dispositions du titre II du livre III de la deuxième partie du code général de la propriété des personnes publiques relatives aux produits et aux redevances du domaine des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics.

Cependant, aucune habilitation n’a été prévue par l’article 63 de la loi du 27 janvier 2014 précitée pour aménager le recouvrement des redevances de stationnement.

3.  Le financement de la création d’un service public décentralisé du stationnement

La dépénalisation des infractions au stationnement conduira à transférer aux communes, aux EPCI et aux syndicats mixtes la compétence de gestion du stationnement donnant lieu à des redevances d’occupation du domaine public, et, par la même occasion, elle conduira à leur attribuer directement, non seulement les redevances de stationnement, comme c’est le cas aujourd’hui, mais aussi le produit des redevances de post-stationnement.

Les amendes de stationnement payant ne venant plus alimenter le CAS, la « masse partageable » sera réduite et il en résultera pour l’État une perte de recettes d’environ 90 millions d’euros. À l’inverse, si le montant total des futures redevances de post-stationnement se maintient au niveau actuel du produit des amendes forfaitaires et des amendes forfaitaires majorées existantes, alors les collectivités récupéreront dans leur ensemble des recettes de 195,5 millions d’euros.

Alors que le dispositif de répartition du produit des amendes de stationnement, en vigueur jusqu’au 1er janvier 2016, permet une péréquation de cette ressource, la perception directe des redevances établies sur leur territoire par les collectivités désavantagera celles d’entre elles qui n’auront pas instauré de redevances de stationnement et de post-stationnement, notamment en zone rurale.

La mission d’évaluation des conséquences de la dépénalisation du stationnement a ainsi estimé que les communes et EPCI de moins de 10 000 habitants subiront une perte de recettes de l’ordre de 10 millions d’euros.

Outre la remise en cause de la répartition des recettes du compte d’affectation spéciale, la dépénalisation du stationnement engendrera des frais de recouvrement.

Les charges nouvelles qu’induirait pour les collectivités territoriales la dépénalisation des amendes de stationnement tiennent pour l’essentiel à trois postes :

– en investissement, principalement l’acquisition d’équipements de constatation et l’adaptation du système de verbalisation électronique dont sont équipées les communes ayant d’ores et déjà opté pour cette solution ;

– en fonctionnement aussi, le cas échéant, la gestion de la contestation, car il reviendrait aux collectivités et EPCI d’assumer les frais relatifs à la gestion des contentieux et aux coûts des recours administratifs préalables ;

– et enfin, toujours en fonctionnement, la mise en place de régies de recettes et d’un dispositif de recouvrement des redevances de stationnement et de post-stationnement par les communes et les EPCI, reposant soit sur l’externalisation par l’intermédiaire d’un tiers contractant, soit sur le recours aux agents de la direction générale des finances publiques (DGFIP) exerçant leurs fonctions de comptables publics.

Il sera en effet possible soit de déléguer la collecte des redevances de post-stationnement à un tiers contractant dans le cadre d’une délégation de service public (DSP), soit de désigner un comptable public spécialement en charge de ce recouvrement afin d’éviter un risque de « déséconomies d’échelle » (130).

Les frais, qui découlent de l’exercice, par les agents de la direction générale des finances publiques (DGFIP), des fonctions de comptables publics des collectivités territoriales et de leurs établissements publics sont imputés sur le budget de l’État.

Du point de vue de la mission d’évaluation des conséquences de la dépénalisation du stationnement, le changement de système pourrait engendrer un surcoût qui n’est pas précisément déterminable mais qui, selon les hypothèses relatives au degré d’automatisation, pourrait être très élevé. En effet, la transformation des recettes à caractère pénal de l’État en recettes à caractère domanial des collectivités et établissements publics locaux a un impact fort sur l’organisation comptable : comme l’indique l’étude d’impact (p. 68), le transfert du recouvrement actuellement opéré par des trésoreries spécialisées « amendes » vers les trésoreries tenant les comptes et encaissant les recettes du secteur public local engendrerait un coût de fonctionnement important pour la DGFIP.

La procédure automatisée de traitement des amendes ramène le coût unitaire du procès-verbal à 2,52 euros contre 80 euros pour la procédure manuelle. Le coût pour l’État s’élèverait à 36,8 millions d’euros par an, dont 22,5 millions d’euros de charges de personnel, correspondant à 700 équivalents temps plein (ETP).

Aussi la mission d’évaluation des conséquences de la dépénalisation du stationnement a-t-elle recommandé d’étudier la possibilité de refacturer ces frais aux collectivités bénéficiaires.

Afin de réorganiser et de préciser les modalités de recouvrement des redevances de stationnement et de post-stationnement, le Gouvernement sollicite par le présent article une habilitation à prendre par voie d’ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi et ayant pour objet de fixer les règles de recouvrement et de gestion de la redevance de stationnement, y compris du forfait de post-stationnement, mentionnée à l’article 63 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.

D’après l’étude d’impact (pp. 68-69), le Gouvernement a l’intention de prendre des mesures pour :

– développer les ressources propres des collectivités locales et établissements publics locaux ;

– transposer l’actuel dispositif d’émission des amendes de stationnement des seuls procès-verbaux électroniques à l’ensemble de la nouvelle chaîne de constatation, de paiement et de comptabilisation de ces droits de stationnement.

Cette mutualisation, en lien avec l’Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI), permettra :

– d’offrir un service opérationnel aux collectivités locales et établissements publics locaux, tout en évitant un accroissement de charges pour les services de l’État lié à la déconcentration des procédures ;

– de permettre l’accès des entreprises au marché de l’encaissement des droits de stationnement dans le cadre d’une délégation de service public ;

– de faciliter l’exercice des missions des collectivités locales et établissements publics locaux.

D’après l’étude d’impact, la sécurisation et la rationalisation du dispositif de décentralisation du recouvrement des redevances de stationnement et de post-stationnement devrait avoir des effets bénéfiques :

– pour les particuliers qui, grâce à une procédure automatisée et dématérialisée de traitement des redevances, pourront effectuer des paiements en ligne ;

– pour les entreprises qui, grâce à l’ouverture du marché de recouvrement des redevances par externalisation dans le cadre de délégations de service public, verront leur activité stimulée.

Votre rapporteure a obtenu l’assurance que le présent article n’avait ni pour motivation ni pour effet de permettre au Gouvernement de remettre en cause par ordonnance le dispositif de dépénalisation du stationnement adopté par le Parlement l’an dernier.

L’idée serait, pour le recouvrement des forfaits post-stationnement qui ne seraient pas gérés en délégation de service public, de capitaliser sur le système mis en place pour le recouvrement des amendes, tout en conservant bien sûr les spécificités du produit (fixation des tarifs en local, affectation de la recette à la collectivité émettrice, etc.). L’objectif est d’éviter de dégrader le taux de recouvrement par un bouleversement de processus métier bien rodés.

Si l’essentiel des aménagements à apporter relève de normes réglementaires et de l’organisation des services, un certain nombre d’aspects (grands principes sur le recouvrement de l’articulation entre recouvrement forcé et instruction de demandes contentieuses, clarification des tarifs maximaux, etc.) relèvent de la loi.

Le délai d’habilitation de neuf mois prévu par le II de l’article 36 se justifie par la nécessité d’accomplir un important travail interministériel et de mettre en œuvre une concertation avec les élus.

À cette fin, le Gouvernement a récemment nommé le préfet Jean-Michel Bérard « délégué interministériel chargé d’encadrer la décentralisation et la dépénalisation du stationnement ».

La Commission adopte l’article 21 sans modification.

Article 22
(art. L.312-1-8 du code monétaire et financier)

Absence de frais en cas de prélèvements au profit des comptables publics et régisseurs de recettes

Le présent article vise à supprimer les frais financiers appliqués au débiteur, lors de l’exécution de prélèvements bancaires au profit des comptables publics et des régisseurs de recettes pour le paiement de créances publiques non fiscales comme les produits locaux, les produits divers au bénéfice de l’État ou les amendes.

1. Un principe de gratuité récemment réaffirmé dans la loi

L’article 19 de la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013 a introduit dans le code général des impôts une disposition prévoyant l’absence de frais bancaires pour le contribuable lors des prélèvements opérés à l’initiative de l’administration fiscale, et ce pour l’ensemble des impôts, droits et taxes mentionnés dans le code général des impôts.

Jusqu’alors, le code général des impôts ne comprenait en effet qu’une seule disposition relative à la gratuité, pour le contribuable, des prélèvements opérés par l’administration fiscale pour recouvrer les impositions. Il s’agissait de l’article 1681 D du code général des impôts qui disposait que les opérations liées aux prélèvements mensuels opérés à l’initiative de l’administration fiscale, ne devaient « [entraîner] aucun frais pour le contribuable ».

Cependant, en dépit de l’absence disposition formelle, le principe de gratuité sans facturation de frais bancaires au contribuable était, dans les faits, appliqué à l’ensemble des prélèvements opérés par l’administration fiscale.

Or, l’entrée en vigueur de SEPA (Single Euro Payments Area ou Espace unique de paiement en euros), prévue initialement le 1er février 2014 (131), a bouleversé l’environnement bancaire européen. L’objectif de cette nouvelle norme bancaire est de considérer tous les paiements en euros, effectués par virement, prélèvement ou par carte, comme des paiements domestiques quel que soit leur lieu d’émission et de destination. Le règlement communautaire 260/2012 du 14 mars 2012 a établi les exigences techniques et commerciales pour les virements et les prélèvements en euros qui doivent respecter les standards SEPA.

Dans ce cadre, les travaux menés avec le comité français d’organisation et de normalisation bancaire (CFONB) ont mis en évidence la fragilité du principe de gratuité du prélèvement mensuel ou à l’échéance tel que pratiqué en France. Malgré la mise en œuvre d’un dispositif technique d’identification visant à répondre à la demande des organismes bancaires de pouvoir identifier précisément les prélèvements de la Direction générale des finances publiques (DGFiP) susceptibles de bénéficier de la gratuité, il s’est avéré que cette identification, selon la place bancaire, ne suffisait pas à garantir la gratuité des prélèvements dans le nouvel environnement SEPA.

Pour éviter la remise en cause de ce principe de gratuité, l’article 19 de la loi de finances rectificative pour 2013 précitée a donc reformulé l’article 1724 bis du code général des impôts qui prévoit dorénavant que « les prélèvements opérés à l’initiative de l’administration fiscale pour le paiement des impôts, droits et taxes mentionnés au présent code n’entraînent aucun frais pour le contribuable ». L’article 1681 D du code général des impôts a dans le même temps été modifié par coordination, la disposition relative à la gratuité des frais bancaires y figurant (cf. supra) devenant superfétatoire.

Toutefois cette reformulation de l’article 1724 bis ne garantit la gratuité pour les contribuables des prélèvements automatiques qu’effectue la DGFiP qu’aux seuls prélèvements fiscaux et non pas aux autres prélèvements opérés par la DGFiP.

2. L’extension du principe de gratuité des prélèvements

Le présent article insère un article L.312-1-8 dans la sous-section 2 de la section 1 du chapitre II du titre premier du livre III du code monétaire et financier.

L’objectif est d’assurer, grâce à la gratuité, la même promotion du prélèvement automatique sur le compte bancaire des débiteurs de créances publiques non fiscales (produits locaux et divers de l’État, amendes) que celle opérée en direction des contribuables. Il s’agit d’automatiser et de dématérialiser les encaissements en limitant au maximum les encaissements en espèces et par chèques qui sont les plus lourds à traiter manuellement et donc les plus coûteux pour l’État.

Il est ainsi expressément prévu que les recouvrements par voie de prélèvement, assurés par les comptables publics et les régisseurs de recettes à leur profit, pour le paiement des produits locaux (comme par exemple les recettes liées aux services publics scolaires, culturels ou sportifs locaux), des produits divers de l’État et des amendes, n’entraînent aucun frais pour le débiteur prélevé.

Les informations transmises par la DGFiP permettent d’apprécier les volumes financiers concernés par la mesure.

Il apparaît ainsi que les produits divers de l’État et les amendes ne sont actuellement que peu recouvrés par voie de prélèvement. En 2013, ce sont 230 000 opérations de prélèvements qui ont été émises pour un montant d’environ 1,5 milliard d’euros. Deux tiers de ces opérations (représentant 90 % du montant total) correspondent au recouvrement des taxes sur les cartes grises et sont donc exclusivement recouvrées auprès de professionnels.

Le recouvrement des produits du secteur public local et des établissements publics nationaux a abouti, en 2013, à l’émission d’environ 29 millions d’opérations de prélèvement pour un enjeu financier d’environ 5,2 milliards d’euros.

Il convient cependant de signaler que ce nombre d’opérations ne donne absolument aucune indication sur le nombre d’autorisations de prélèvements signées, et donc facturées, par l’établissement bancaire teneur du compte du débiteur. En effet, une seule autorisation de prélèvement facturée par la banque peut en effet être utilisée aussi bien pour dix opérations que pour plusieurs centaines.

Le 1er juin 2014, la modification législative prévue par le présent article a reçu un avis favorable du Comité consultatif de la législation et de la réglementation financières (CCLRF). Outre une harmonisation et une clarification de la législation, l’extension du principe de gratuité des prélèvements comporte nombre d’avantages dont devraient bénéficier les contribuables et usagers, les établissements bancaires, mais aussi l’État et les collectivités.

Interrogée spécialement sur l’impact de cette mesure pour les entreprises, la DGFiP indique que si certains produits ne sont recouvrés qu’auprès de ces dernières, comme par exemple, le recouvrement des produits liés aux timbres amendes et liés aux certificats d’immatriculation, s’agissant des autres produits divers, des produits locaux ou des produits des établissements publics nationaux, il lui est difficile de connaître la nature du redevable. La DGFiP reconnaît cependant que les produits locaux concernent davantage les particuliers. Néanmoins, l’objectif vise à étendre la gratuité aux entreprises qui sont aussi des contribuables des collectivités locales.

La mesure envisagée devrait ainsi permettre le développement de l’utilisation des procédures de paiements dématérialisés. La suppression du coût du prélèvement ne peut en effet que renforcer son attractivité par rapport aux moyens de paiement moins modernes, comme les espèces ou le chèque dont les coûts indirects sont loin d’être négligeables.

La clarification du droit en vigueur, avec la réduction prévisible du nombre de chèques à traiter et donc du coût de leur traitement, devrait également profiter aux établissements bancaires.

Enfin l’étude d’impact met en avant l’efficacité économique du prélèvement pour les collectivités locales et l’État en comparaison du coût de gestion des chèques et des espèces en termes de ressources humaines, de sécurisation des procédures de transport de fonds ou encore de coûts facturés par la Banque de France.

La Commission adopte l’article 22 sans modification.

Article 23

(art. L. 6145-9 du code de la santé publique)

Dématérialisation et simplification du recouvrement
de certaines créances
des établissements publics de santé à l’encontre de l’assurance maladie obligatoire

Le présent article a pour objet de dématérialiser et simplifier le recouvrement de créances liées à certaines prestations de soins des établissements publics de santé, détenues à l’encontre de l’assurance maladie obligatoire.

Les modifications qu’il propose s’inscrivent dans le cadre de la mise en place de la facturation individuelle et directe des établissements de santé, connue sous le nom de projet « FIDES », dont la généralisation implique, en amont, des adaptations importantes du système actuel de recouvrement des hôpitaux, que vise à réaliser le présent article.

1. Préparer la généralisation de la facturation individuelle et directe des établissements publics de santé

Le déploiement de la facturation individuelle et directe dans les établissements de santé du secteur public, soit les hôpitaux publics et privés non lucratifs, constitue l’une des conséquences nécessaire et majeure de l’instauration du dispositif de tarification à l’activité (T2A). Or la généralisation à venir de ce mode de facturation pour des activités ciblées suppose de réformer le système actuel de recouvrement de ces établissements.

a. La généralisation progressive de la facturation individuelle et directe

Lors du basculement dans le dispositif de tarification à l’activité, deux modes de facturation distincts ont été retenus selon les catégories d’établissements : les cliniques privées, jusqu’alors financées par des forfaits de prestations encadrés par des objectifs quantifiés nationaux, sont passées en facturation individuelle et directe, alors que les hôpitaux publics et privés non lucratifs, jusqu’alors financés par des dotations budgétaires globales, ont bénéficié d’un mécanisme de facturation dérogatoire qui se trouve toujours en vigueur (132).

En effet, les établissements de santé du secteur public ne facturent pas aujourd’hui leurs différentes prestations d’hospitalisation, actes et consultations externes à la caisse primaire d’assurance maladie dans la circonscription de laquelle ils sont implantés. Leurs données d’activité sont collectées par l’Agence technique de l’information sur l’hospitalisation (ATIH) et transmises à échéances régulières à l’agence régionale de santé (ARS). L’ARS procède ensuite, pour chaque établissement, à la valorisation de l’activité pour la part prise en charge par les régimes obligatoires d’assurance maladie. Puis elle notifie à la caisse pivot le montant dû à l’établissement, afin que cette dernière procède au paiement.

Ce mécanisme de facturation dérogatoire, conçu dès l’origine comme transitoire, a vocation à disparaître au profit de la facturation individuelle et directe, qui permettra l’envoi « au fil de l’eau » des factures hospitalières à l’assurance maladie obligatoire.

La mise en place de la facturation individuelle et directe a été conçue de manière progressive : le projet « FIDES » ne concerne, dans un premier temps, que les séjours hospitaliers, les actes et consultations externes liées aux activités de médecine, chirurgie, obstétrique et odontologie (MCOO), qui représentent tout de même 40 milliards d’euros des dépenses d’assurance maladie, soit près de 30 % de l’ONDAM. À terme, les autres activités des établissements tels que les soins de suite et de réadaptation, y seraient également intégrées.

Pour mémoire, la généralisation du projet « FIDES » doit intervenir selon le calendrier suivant :

– au 1er septembre 2014 pour les actes et consultations externes des établissements privés non lucratifs ;

– au 1er janvier 2015 pour les actes et consultations externes des centres hospitaliers ;

– au 1er janvier et mars 2016 respectivement pour les actes et consultations externes des centres hospitaliers universitaires puis ceux des trois assistances publiques (Paris, Lyon, Marseille) ;

– au 1er janvier 2018 pour l’ensemble des séjours hospitaliers, pour toutes les structures concernées par le projet « FIDES ».

b. La nécessaire adaptation des modalités de recouvrement des créances des hôpitaux

Or le bon déploiement du projet « FIDES » requiert une adaptation des modalités de recouvrement actuelles des créances des hôpitaux, pour permettre, en particulier, leur dématérialisation.

En effet, aujourd’hui, aux termes de l’article L. 6145-9 du code de la santé publique, les créances des établissements publics de santé sont recouvrées selon les modalités définies par deux articles du code général des collectivités territoriales.

Il s’agit, tout d’abord, de l’article L. 1611-5 du code général des collectivités territoriales, qui prévoit que les créances non fiscales des collectivités territoriales et des établissements publics locaux ainsi que celles des établissements publics de santé, à l’exception des droits au comptant, ne sont mises en recouvrement que lorsqu’elles atteignent un certain seuil.

Il s’agit, ensuite, de l’article L. 1617-5 du même code, qui comporte les dispositions relatives aux comptables publics et expose le régime des créances des établissements de santé.

Le 3° de cet article énonce ainsi que l’action des comptables publics chargés de recouvrer les créances des établissements publics de santé se prescrit par quatre ans à compter de la prise en charge du titre de recettes, ce délai étant interrompu par tous actes comportant reconnaissance de la part des débiteurs et par tous actes interruptifs de la prescription.

Puis le 4° de cet article impose qu’une ampliation du titre de recettes individuel ou de l’extrait du titre de recettes collectif soit adressée au redevable sous pli simple, ces deux actes devant mentionner les noms, prénoms et qualité de la personne qui l’a émis ainsi que les voies et délais de recours. Il précise également que, lorsque le redevable n’a pas effectué le versement qui lui était demandé à la date limite de paiement, le comptable public compétent lui adresse une mise en demeure de payer avant la notification du premier acte d’exécution forcée.

Enfin, le 6° de cet article énonce que, pour les créances d’un montant inférieur à 15 000 euros, la mise en demeure de payer doit être précédée d’une lettre de relance adressée par le comptable public compétent ou d’une phase comminatoire, par laquelle il demande à un huissier de justice d’obtenir du redevable qu’il s’acquitte auprès de lui du montant de sa dette. Les frais de recouvrement sont alors versés directement par le redevable à l’huissier de justice. Lorsque la lettre de relance ou la phase comminatoire n’a pas été suivie de paiement, le comptable public compétent peut adresser une mise en demeure de payer. Dans ce cas, l’exécution forcée peut être engagée à l’expiration d’un délai de huit jours suivant la notification de la mise en demeure de payer.

Le régime du recouvrement des créances des établissements publics de santé apparaît donc très lourd et formel, imposant notamment l’envoi de courriers écrits. En vue de la généralisation du projet « FIDES », il doit être allégé et modernisé, ce à quoi tend le présent article.

2. Les mesures de dématérialisation et de simplification proposées

Le présent article propose une nouvelle rédaction de l’article L. 6145-9 du code de la santé publique, afin de permettre une dématérialisation sécurisée des factures des hôpitaux et de simplifier la procédure de recouvrement forcé.

Cette nouvelle rédaction de l’article L. 6145-9 comporterait deux volets :

– un I, qui poserait le principe du maintien du régime actuel des créances hospitalières, ci-dessus présenté, sans changement aucun ;

– un II, qui prévoirait un régime dérogatoire pour certaines catégories de créances hospitalières, à savoir celles entrant dans le champ du projet « FIDES », soit les créances liées à des prestations de séjours hospitaliers, actes et consultations externes résultant d’activités de MCOO.

a. La dématérialisation des factures des hôpitaux

Le premier alinéa du II de l’article L. 6145-9 nouvellement rédigé prévoirait, tout d’abord, que, pour ces prestations, l’ordonnateur d’un établissement public de santé émet à la fois une facture dématérialisée à destination de la caisse pivot d’assurance maladie et un titre de recettes correspondant à destination du comptable public assignataire. Il constituerait donc une exception aux règles énoncées par le 4° de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, décrites ci-dessus.

Puis ce même alinéa préciserait que cette facture dématérialisée devrait être envoyée dans le délai de prescription de droit commun des créances des établissements publics de santé, à savoir un an à compter de la fin du séjour hospitalier ou de la date de réalisation de l’acte ou de la consultation. L’envoi de cette facture dématérialisée dans ce délai lui conférerait force exécutoire, dans les conditions de droit commun prévues par le code des procédures civiles d’exécution et le livre des procédures fiscales.

Le deuxième alinéa du II de l’article L. 6145-9 nouvellement rédigé prévoirait ensuite que la réception, par la caisse d’assurance maladie, du fichier comprenant la facture dématérialisée vaudrait notification de l’ampliation du titre de recette mentionné au 4° de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, présenté ci-dessus.

b. La simplification de la procédure de recouvrement forcé

Enfin, le troisième alinéa du II de de l’article L. 6145-9 nouvellement rédigé prévoirait que, par dérogation aux 4° et 6° de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités locales, le comptable public assignataire de l’établissement public de santé pourrait adresser, sans lettre de relance préalable, une mise en demeure pour un ou plusieurs titres de recettes aux fins d’interrompre la prescription de quatre ans prévue au 3° du même article.

La procédure de recouvrement forcé se trouverait donc allégée, puisque serait supprimée la lettre de relance préalable et que serait désormais autorisée la relance collective, c’est-à-dire pour plusieurs créances en même temps, des caisses d’assurance maladie.

La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CS61 et CS62 de la rapporteure.

Puis elle adopte l’article 23 modifié.

Article 24

(art. L. 175-3 [nouveau] du code de la sécurité sociale)

Insaisissabilité des fonds liés au remboursement de prestations de soins
par les caisses de base d’assurance maladie

Le présent article vise à rendre insaisissables les fonds liés au remboursement de prestations de soins par les caisses de base d’assurance maladie, en créant un nouvel article L. 175-3 du code de la sécurité sociale établissant ce principe.

Comme l’a affirmé la Cour de cassation, les caisses de base d’assurance maladie constituent des organismes de droit privé chargés de la gestion d’un service public et, à ce titre, les fonds qu’elles détiennent sont, en droit, saisissables par leurs créanciers (133). En effet, l’article L. 2311-1 du code général de la propriété des personnes publiques énonce que sont seuls insaisissables les biens appartenant à l’État, aux collectivités territoriales et à leurs groupements, ainsi qu’aux établissements publics. Or cette situation pose un réel problème juridique et pratique.

En effet, aux termes de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 (134), les comptables publics des établissements de santé « sont personnellement et pécuniairement responsables du recouvrement des recettes ». La responsabilité de ces agents peut donc être engagée s’ils ne mettent pas en œuvre l’ensemble des actions dont ils disposent pour recouvrir les créances des établissements de santé, dont celles détenues contre les caisses de base d’assurance maladie.

Or la mise en œuvre d’une procédure de saisie des fonds d’une caisse entraîne le blocage du compte bancaire de celle-ci, empêchant alors tout remboursement de prestation de soins. Dans les faits, aucun blocage n’est intervenu à ce jour, grâce à la consigne de l’administration de ne pas déclencher de telles mesures de poursuites. Mais des comptables publics se sont vus condamnés en justice pour ne pas avoir poursuivi des caisses de base d’assurance maladie et s’être contentés, par exemple, d’une mise en demeure (135).

Il convient donc de remédier à cette difficulté, ce à quoi tend le présent article. Il propose ainsi de créer un nouvel article L. 175-3 du code de la sécurité sociale qui prévoirait l’insaisissabilité des fonds :

– des organismes de base de l’assurance maladie, soit l’ensemble des caisses assurant les remboursements de l’assurance maladie obligatoire, à savoir les caisses primaires d’assurance maladie pour le régime général, les caisses de la MSA pour le régime agricole, les caisses du RSI pour le régime des indépendants, et les caisses de l’ensemble des régimes spéciaux comme la SNCF et la RATP ;

– liés au remboursement de toutes les prestations de soins accomplies par les établissements de santé, énumérées au chapitre 4 du titre 7 du livre 1er du code de la sécurité sociale, à l’exclusion de toute autre dépense, comme les dépenses de fonctionnement des caisses qui ne bénéficieront pas de l’insaisissabilité.

La Commission adopte l’article 24 sans modification.

Article 25
(art. L.1611-7-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)

Autorisation des conventions de mandat conclues par l’État et ses établissements publics et par les collectivités territoriales

1. Une fragilité juridique soulignée par la jurisprudence administrative et financière

a. L’utilité pratique des conventions de mandat dans la sphère publique

Le recours aux conventions de mandat, fondé sur les articles 1984 et suivants du code civil (136), apparaît comme une nécessité pratique pour la réalisation des missions de certains organismes publics, et plus particulièrement pour l’encaissement de leurs recettes ou le paiement de leurs dépenses. Elle facilite l’exercice de leurs missions et contribue à développer leurs ressources propres.

Comme le souligne l’étude d’impact, des mandataires, publics ou privés, « sont couramment chargés de la vente de droits d’entrée à des manifestations (FNAC, France billets...), du recouvrement amiable de cotisations sociales (Caisse des dépôts et consignations), de l’encaissement des loyers (agence immobilière, organismes HLM), de l’encaissement de droits de chancellerie pour le compte de certains consulats, de l’encaissement de dons, etc. (137)  ».

Toutefois, les juridictions administratives et financières et l’autorité réglementaire ont fait valoir la fragilité juridique de ces conventions.

b. Le principe d’une intervention du législateur posé par le Conseil d’État

Saisi par le Premier ministre, le Conseil d’État a estimé, dans un avis du 13 février 2007 (138), qu’ « une autorité publique investie d’une compétence ne peut en disposer, c’est-à-dire s’en déposséder, ne serait-ce que temporairement et partiellement, que si la possibilité lui en a été expressément conférée par une disposition normative d’un niveau approprié. Il en résulte, eu égard aux dispositions législatives et réglementaires précitées, que les collectivités territoriales et leurs établissements publics ne sont pas fondés à disposer de leur compétence, en matière de recettes et de dépenses publiques, par une convention de mandat, sauf dans le cas où la loi autorise spécifiquement la conclusion d’une telle convention. »

Par conséquent, selon la haute juridiction administrative, lorsque la loi n’autorise pas l’intervention d’un mandataire, les collectivités territoriales et leurs établissements publics ne sauraient décider par convention de faire exécuter une partie de leurs recettes ou de leurs dépenses par un tiers autre que leur comptable public. Dans son avis, elle vise notamment l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 modifiée posant le principe de la compétence exclusive du comptable public. Les deux premiers alinéas du XI de cet article 60 disposent en effet :

« Toute personne qui, sans avoir la qualité de comptable public ou sans agir sous contrôle et pour le compte d’un comptable public, s’ingère dans le recouvrement de recettes affectées ou destinées à un organisme public doté d’un poste comptable ou dépendant d’un tel poste doit, nonobstant les poursuites qui pourraient être engagées devant les juridictions répressives, rendre compte au juge financier de l’emploi des fonds ou valeurs qu’elle a irrégulièrement détenus ou maniés.

Il en est de même pour toute personne qui reçoit ou manie directement ou indirectement des fonds ou valeurs extraits irrégulièrement de la caisse d’un organisme public et pour toute personne qui, sans avoir la qualité de comptable public, procède à des opérations portant sur des fonds ou valeurs n’appartenant pas aux organismes publics, mais que les comptables publics sont exclusivement chargés d’exécuter en vertu de la réglementation en vigueur. »

Pour le Conseil d’État, seule une loi peut ouvrir aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics la faculté de conclure une convention de mandat en matière de recettes et de dépenses publiques. Il ajoute qu’ « il appartient également au législateur, dans le respect du principe de libre administration des collectivités territoriales, de fixer les règles essentielles qui gouvernent le recours à une telle convention, le contenu des obligations principales du mandant et du mandataire, ainsi que les modalités générales d’exécution dans le respect des principes de la comptabilité publique et de cessation de la convention ». Il incombe au législateur notamment de rendre obligatoire, sous peine de nullité, la forme écrite du mandat et sa signature par le mandant et le mandataire.

Tirant les conclusions de la reconnaissance de ce principe général des finances publiques par le Conseil d’État, une circulaire du 8 février 2008 des ministres chargés de l’intérieur et des finances (139) et concernant le secteur local précise explicitement qu’une convention de mandat prévoyant la perception de recettes publiques par le mandataire doit être autorisée par la loi.

Le Conseil d’État a ensuite confirmé son avis dans plusieurs arrêts (CE, 6 novembre 2009, Société Prest’action (140) ; CE, 10 février 2010, Société Prest’action (141)), soulignant la nécessité de disposer d’une autorisation législative pour autoriser les conventions de mandats.

c. La confirmation apportée par la Cour des comptes

S’inscrivant dans le sillage de la jurisprudence administrative, la Cour des comptes, dans des décisions de 2010 et 2011 (142), a également jugé que le comptable public ne pouvait être dessaisi de sa compétence exclusive de maniement des fonds publics, que le recours aux conventions de mandat devait être autorisé par la loi et que les auteurs de gestions irrégulières étaient susceptibles d’être déclarés comptables de fait.

d. L’illégalité des conventions de mandat en dehors du cas prévu à l’article L. 1611-7 du code général des collectivités territoriales

Par voie de conséquence, en l’état, les conventions de mandat existantes sont illégales et encourent, d’une part, l’annulation par le juge du contrat, et, d’autre part, la condamnation pour gestion de fait du cocontractant et de l’ordonnateur par le juge financier.

L’article L. 1611-7 du code général des collectivités territoriales (CGCT), introduit par l’ordonnance n° 2009-325 du 25 mars 2009 (143), prévoit toutefois une exception au profit des collectivités territoriales pour certaines catégories de dépenses (ainsi que pour un cas très spécifique de recouvrement de recettes). Les II et III de cet article disposent en effet :

« II. - Les collectivités territoriales et leurs établissements publics peuvent confier à un organisme doté d’un comptable public l’attribution et le paiement des dépenses relatives :

- aux bourses d’action sanitaire et sociale ;

- aux aides qu’ils accordent en matière d’emploi, d’apprentissage et de formation professionnelle continue ;

- aux aides complémentaires à des aides nationales ou communautaires gérées par cet organisme ;

- ou à d’autres dépenses énumérées par décret.

Dans ce cas, une convention obligatoirement écrite emporte mandat donné à l’organisme d’exécuter ces opérations au nom et pour le compte de l’organisme public local mandant. La convention prévoit une reddition au moins annuelle des comptes des opérations et des pièces correspondantes. Elle peut aussi prévoir le recouvrement et l’apurement par l’organisme mandataire des éventuels indus résultant de ces paiements.

III. - Les collectivités territoriales et leurs établissements publics peuvent confier à un organisme doté d’un comptable public ou habilité par l’État l’attribution et le paiement des dépenses relatives à la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle ainsi que le recouvrement des recettes et le paiement des dépenses relatives à l’hébergement des publics dans le cadre de l’aide sociale à l’enfance. Dans ce cas, une convention obligatoirement écrite emporte mandat donné à un organisme habilité par l’État d’exécuter ces opérations au nom et pour le compte de l’organisme public local mandant. La convention prévoit une reddition au moins annuelle des comptes des opérations et des pièces correspondantes. Elle peut aussi prévoir le recouvrement et l’apurement par un organisme habilité par l’État des éventuels indus résultant de ces paiements. »

2. Une sécurisation juridique indispensable

Les conventions de mandat passées et actuelles qui prévoient de confier à un tiers le paiement de dépenses ou le recouvrement de recettes sont donc potentiellement menacées d’annulation. Compte tenu de l’intérêt qu’elles présentent pour l’action publique, il a paru nécessaire d’asseoir leur sécurité juridique. Ceci passe par la nécessité de disposer d’une autorisation législative pour les conventions futures et d’une validation législative pour les conventions passées ou en cours.

a. L’autorisation des conventions de mandat pour l’encaissement de certaines recettes des collectivités territoriales

Le I de l’article 25 élargit au domaine des recettes les facultés actuellement offertes aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics en matière de dépenses. À cet effet, il insère, après l’article L. 1611-7 du CGCT, un article L. 1611-7-1 qui prévoit que les collectivités territoriales et leurs établissements publics peuvent confier (à l’exclusion de toute exécution forcée de leurs créances), après avis de leur comptable public, à un organisme public ou privé l’encaissement :

« 1° Des droits d’accès à des prestations culturelles, sportives et touristiques, qu’ils rendent ;

2° Des revenus tirés des immeubles leur appartenant et confiés en gérance, ou d’autres produits et redevances du domaine précisés par décret ;

3° De prestations revenant à la collectivité territoriale ou à l’établissement public dans le cadre d’un contrat relatif au service public de l’eau, au service public de l’assainissement ou à d’autres services publics énumérés par décret. »

Il est précisé que « dans ce cas, une convention obligatoirement écrite emporte mandat donné à l’organisme d’exécuter ces opérations au nom et pour le compte de l’organisme public local mandant. La convention peut prévoir le paiement par l’organisme mandataire des remboursements de recettes encaissées à tort. Elle prévoit aussi une reddition au moins annuelle des comptes des opérations et des pièces correspondantes. »

L’édiction des dispositions comptables et financières applicables à ces opérations est renvoyée à un décret.

b. L’autorisation des conventions de mandat pour l’État et ses établissements publics

Le II de l’article 25 autorise le dispositif des conventions de mandat pour l’État, ses établissements publics, leurs groupements d’intérêt public et les autorités publiques indépendantes, dotés d’un comptable public. Après avis conforme de celui-ci, ils pourront confier à un organisme public ou privé l’encaissement de recettes ou le paiement de dépenses.

Les catégories de dépenses pouvant faire l’objet de conventions de mandat sont celles de fonctionnement, d’investissement et d’intervention ainsi que les aides à l’emploi, les dépenses de pensions, rentes et émoluments assimilés.

Les catégories de recettes pouvant être recouvrées par convention de mandat sont les recettes propres des établissements publics de l’État, des groupements nationaux d’intérêt public et des autorités publiques indépendantes, les recettes tirées des prestations rendues, les redevances et les recettes non fiscales issues de la délivrance des visas dans les chancelleries diplomatiques et consulaires.

Une convention écrite emporte mandat donné à l’organisme d’exécuter ces paiements et ces encaissements pour le compte de l’organisme public mandant et prévoit une reddition au moins annuelle des comptes des opérations et des pièces correspondantes.

Un décret d’application précisera les modalités d’exécution de ces opérations.

c. La validation des conventions de mandat antérieurement conclues par les collectivités territoriales, l’État et ses établissements publics

Le III de l’article 25 prévoit que, sous réserve des décisions passées en force de chose jugée, les conventions de mandat conclues par les collectivités territoriales et leurs établissements publics antérieurement à la date de publication de la présente loi sont validées en tant qu’elles seraient contestées sur le moyen tiré de l’absence de disposition législative prévoyant l’intervention d’un mandataire n’ayant pas la qualité de comptable public pour l’exécution de tout ou partie des recettes de ces entités.

Il prévoit une validation similaire concernant l’État, ses établissements publics, leurs groupements d’intérêt public et les autorités publiques indépendantes, pour ce qui est de l’exécution de tout ou partie des recettes ou des dépenses de ces entités.

Il est permis de s’interroger sur la constitutionnalité du III de l’article 25. La pratique de la validation législative, équivalant à une immixtion du pouvoir législatif dans le domaine juridictionnel, a en effet été strictement encadrée par le Conseil constitutionnel.

Dans le cas présent, la validation législative prévue par le III de l’article 25 paraît de nature à respecter les conditions posées par la jurisprudence du Conseil constitutionnel (CC, décision DC, n° 99-425 du 29 décembre 1999), et notamment celles de poursuivre un intérêt général suffisant, de respecter les décisions ayant force de chose jugée et de ne pas interdire tout contrôle juridictionnel de l’acte validé quelle que soit l’illégalité invoquée par les requérants.

*

* *

La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CS74, CS75, CS77 et CS78 de la rapporteure.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CS6 de M. Marc Goua.

M. Marc Goua. L’amendement CS6 vise à préciser le cadre juridique nécessaire aux opérations comptables assurées par la Caisse des dépôts et consignations, compte tenu de son statut spécial et de la nature des mandats qui lui sont confiés. D’autre part, il adapte aux nouvelles dispositions les conventions de mandat en cours à la date de publication de la loi, ce en ménageant un délai de vingt-quatre mois nécessaire en raison du nombre, parfois substantiel, de mandats confiés à certains organismes.

Afin de sécuriser l’ensemble des dispositifs conventionnels existants, cette adaptation est prévue sans préjudice d’une validation en cas de contentieux fondé sur le moyen tiré de l’absence de disposition législative prévoyant l’intervention d’un mandataire n’ayant pas la qualité de comptable public.

Mme la rapporteure. Si je trouve bien légitime la préoccupation de la Caisse des dépôts et consignations de voir son rôle de mandataire reconnu dans les meilleures conditions de sécurité juridique, l’objet de cet amendement me paraît assurément satisfait. Il ne fait en effet aucun doute qu’aux termes de la rédaction actuelle de l’article 25, la Caisse est bien comprise au nombre des entités susceptibles de passer une convention de mandat avec les organismes publics, puisque l’article indique qu’une telle convention peut être passée avec tout « organisme public ou privé ». Le fait de mentionner expressément la seule Caisse des dépôts pourrait se révéler dangereux en jetant, a contrario, un doute préjudiciable à tel ou tel autre organisme qui ne le serait pas.

Quant à l’obligation d’adapter les conventions de mandat aux nouvelles dispositions dans un délai de deux ans, elle ne se justifie pas non plus dès lors que ces conventions font l’objet d’une validation législative. Je vous invite donc à retirer votre amendement.

M. Marc Goua. Je persiste à penser que mon amendement prémunit contre un risque juridique. Cela étant, si vous l’estimez satisfait, madame la rapporteure, je le retire.

L’amendement CS6 est retiré.

La Commission adopte l’article 25 modifié.

Article 26
(art. 30 de la loi n° 84-148 du 1er mars 1984 relative à la prévention et au règlement amiable des difficultés des entreprises)

Simplification de la procédure de désignation des commissaires aux comptes des établissements publics de l’État

1. Le cadre juridique de la désignation des commissaires aux comptes dans les établissements publics de l’État

Les entreprises constituées sous la forme de société commerciale relèvent, en matière de désignation de commissaires aux comptes, du droit commun comptable. En revanche, les règles relatives à la nomination des commissaires aux comptes des établissements publics de l’État sont fixées par les articles 30 et 31 de la loi n° 84-148 du 1er mars 1984 (144) et par l’article 33 du décret n° 85-295 du 1er mars 1985 (145).

Comme le relève la doctrine juridique : « Ces règles ne distinguent pas selon la nature administrative ou industrielle et commerciale de l’établissement. Doivent, en revanche, être distingués les établissements soumis aux règles de la comptabilité publique et les autres. (146) »

Les établissements non soumis aux règles de la comptabilité publique sont tenus de désigner au moins un commissaire aux comptes et un suppléant dès lors qu’ils dépassent deux des trois seuils suivants : 50 salariés permanents en moyenne, un montant hors taxes de chiffre d’affaires et de ressources liées à l’activité courante de 3 100 000 euros, un total de bilan de 1 550 000 euros. L’obligation cesse si deux des trois seuils n’ont pas été dépassés pendant les deux exercices précédant la fin du mandat du commissaire aux comptes.

Les établissements soumis aux règles de la comptabilité publique n’ont l’obligation de désigner des commissaires aux comptes (deux commissaires et deux suppléants) que s’ils sont tenus d’établir des comptes consolidés.

S’agissant de l’autorité de désignation, le 2 de l’article 30 de la loi n° 84-148 du 1er mars 1984 précise que les commissaires aux comptes des établissements publics de l’État sont nommés, sur proposition des organes dirigeants, par le ministre chargé de l’économie. Lorsque des titres financiers de l’établissement sont admis aux négociations sur un marché réglementé, cette nomination est effectuée après avis de l’Autorité des marchés financiers.

Concrètement, comme le rappelle l’étude d’impact, cette nomination « prend la forme d’une lettre co-signée par le directeur des affaires juridiques des ministères économique et financier et par le directeur général des finances publiques ».

Depuis la loi n° 96-609 du 5 juillet 1996, les commissaires aux comptes sont désignés au terme d’une procédure de marché public, la nomination ministérielle n’ayant valeur que de simple approbation de la procédure de passation d’un marché dont le résultat ne peut être modifié.

2. Le changement proposé du titulaire du pouvoir de nomination

L’article 26 vise à supprimer la nomination des commissaires aux comptes par le ministre chargé de l’économie.

La nouvelle rédaction qu’il propose du 2 de l’article 30 de la loi n° 84-148 du 1er mars 1984 prévoit que les commissaires aux comptes des établissements publics de l’État sont désignés conformément aux dispositions de l’article L. 823-1 du code de commerce, c’est-à-dire par l’assemblée générale ordinaire dans les personnes morales qui sont dotées de cette instance ou par l’organe exerçant une fonction analogue compétent en vertu des règles qui s’appliquent aux autres personnes ou entités.

La disposition relative à l’avis préalable de l’Autorité des marchés financiers (lorsque des titres financiers de l’établissement sont admis aux négociations sur un marché réglementé) demeure en revanche inchangée.

Les commissaires aux comptes auditionnés par votre rapporteure ont donné leur assentiment complet à cette mesure. Elle facilitera leur tâche en réduisant leurs délais de désignation au sein des établissements concernés. Quant à ces derniers, ils bénéficieront d’une simplification liée à la suppression d’une étape inutile.

Un certain nombre de textes réglementaires, comportant des références à la nomination par le ministre chargé de l’économie, devront être corrigés. L’étude d’impact en donne une énumération (147).

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CS76 de la rapporteure.

Puis elle adopte l’article 26 modifié.

Chapitre VI
Autres mesures de simplification

Article 27
Habilitation à prendre par ordonnance des mesures pour transposer deux directives européennes relatives aux marchés publics et simplifier le droit de la commande publique

1.  Le régime juridique de la commande publique

Les marchés publics sont régis par un ensemble de normes d’origine tant européenne que nationale.

a. Le droit de l’Union européenne

Deux directives (148) ont été adoptées le 11 février 2014 par le Conseil de l’Union et publiées au Journal officiel de l’Union européenne du 28 mars 2014 :

—  la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics (dite « secteurs classiques »)  abrogeant la directive 2004/18/CE ;

—  la directive 2014/25/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 relative à la passation de marchés par des entités opérant dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux (dite « secteurs spéciaux »), abrogeant la directive 2004/17/CE.

Ces directives doivent être transposées dans un délai de deux ans à compter de leur entrée en vigueur, c’est-à-dire avant le 18 avril 2016.

Certes, les marchés publics sont d’ores et déjà soumis à un régime juridique précis, issu des directives de 2004. Cependant, ce régime apparaît aujourd’hui incomplet ou inadapté, la notion de marché public sur laquelle il repose se trouvant par exemple dépassée par la diversification des modes d’action publique. Les deux directives du 26 février 2014 ont donc été inspirées par le souhait de combler certaines lacunes techniques laissées par les précédentes directives. Elles ont aussi été guidées par la volonté d’étendre, au-delà de la seule passation des marchés publics, la portée des normes européennes. Elles codifient pour cela les avancées jurisprudentielles de la dernière décennie, en y apportant certaines nuances. Loin d’être une révolution du cadre juridique applicable aux contrats publics, cette codification se place au contraire dans le prolongement de l’évolution qu’a connue le droit européen des contrats publics depuis 2004.

Comme le souligne la doctrine juridique : « Autrefois exclusivement tourné vers des préoccupations concurrentielles, ce droit est désormais irrigué par d’autres considérations plus sociétales ou politiques. L’arrimage du droit des contrats publics à des politiques secondaires a franchi une nouvelle étape avec la stratégie Europe 2020 (149). »

Le même auteur ajoute : « cette stratégie confère un rôle essentiel aux contrats publics d’affaires, présentés comme un instrument de marché à utiliser pour atteindre ces objectifs (150). Les directives concrétisent cette stratégie (151) en prenant pleinement en compte les nouveaux objectifs du droit des contrats publics et en adaptent, en conséquence, les dispositions existantes, sans modifier les grands équilibres juridiques. »

Outre une définition affinée des marchés publics et des acheteurs publics concernés (152), les deux directives offrent des avancées particulièrement notables dans cinq domaines.

i. L’accès facilité des petites et moyennes entreprises (PME) aux marchés publics

Les petites et moyennes entreprises n’ont qu’insuffisamment accès aux marchés publics dans l’Union européenne en général, et en France en particulier. Comme le relevait déjà en octobre 2011 un précédent rapport législatif de notre Assemblée, « alors que le montant global de la commande publique avoisine 150 milliards d’euros, tous marchés confondus, seulement 35 % des sommes engagées bénéficient aux PME, qui représentent 90 % du tissu économique national (153) ».

Cette faiblesse est due certes au fait que ces entreprises accèdent aux marchés de plus faible montant, notamment ceux passés par les collectivités territoriales. Toutefois, elle s’explique surtout par le fait que, faute de disposer d’une expertise juridique importante, beaucoup de ces entreprises se découragent devant la complexité et le formalisme des règles et des procédures en place.

Pour remédier à ces difficultés, les nouvelles directives prévoient plusieurs mesures de simplification pour les entreprises, dont l’allègement des charges administratives liées à la constitution du dossier de candidature, ce qui correspond à un souhait exprimé notamment par l’Assemblée permanente des chambres de Métiers et de l’Artisanat (APCMA), auditionnée par votre rapporteure.

Les entreprises pourront prouver leurs capacités au moyen de déclarations sur l’honneur et non plus de pièces justificatives complètes. Le document unique de marché européen (DUME), formulaire standard dont le modèle sera établi par la Commission européenne, devrait faciliter cette démarche. Ce formulaire consistera en une déclaration sur l’honneur du candidat attestant qu’il ne se trouve pas dans un cas d’interdiction de soumissionner et qu’il dispose des capacités professionnelles, techniques et financières exigées par l’acheteur public pour exécuter le marché (154).

Les directives disposent que seul le soumissionnaire retenu devra fournir toutes les pièces justificatives (telles que les bilans, des attestations fiscales et sociales, de références, les effectifs, etc.), sauf si l’acheteur public considère que la fourniture préalable de ces pièces est nécessaire au bon déroulement de la procédure.

En faveur des petites et moyennes entreprises, les directives prévoient également un plafonnement des exigences des acheteurs en matière de capacité financière : le chiffre d’affaires exigible de la part du candidat ne pourra être supérieur au double du montant estimé du marché, sauf justifications.

Enfin, s’inspirant assez largement du droit français, les directives consacrent le principe de l’allotissement. Les pouvoirs adjudicateurs auront la possibilité « d’attribuer un marché sous la forme de lots distincts » et de déterminer la consistance de ces lots (155), ce qui signifie certes qu’il leur sera également loisible de ne pas allotir. Cependant, lorsqu’ils choisiront la voie du marché global, les pouvoirs adjudicateurs seront désormais tenus de le justifier (156). Surtout, comme le souligne la doctrine, « la directive reconnaît même aux États membres la faculté de supprimer cette liberté et d’imposer aux pouvoirs adjudicateurs d’allotir systématiquement leur marché (157). C’est précisément ce qu’avait fait, en droit français, le pouvoir réglementaire en 2006 (158). »

ii. Le recours plus large à la négociation

L’un des principaux apports de la directive « secteurs classiques » est d’élargir les cas de recours à la procédure négociée avec publication d’un avis de marché, désormais intitulée « procédure concurrentielle avec négociation ».

Le passage par cette procédure pourra certes toujours être justifié, comme auparavant, par l’absence d’offres régulières ou acceptables ou par l’impossibilité de définir avec précision les spécifications techniques. Cependant, on pourra aussi y recourir, de manière inédite, si « les besoins du pouvoir adjudicateur ne peuvent être satisfaits sans adapter des solutions immédiatement disponibles (159) » ou lorsque la situation ou le marché en cause porte « notamment sur de la conception ou des solutions innovantes (160) ».

On pourra également l’utiliser dans le cas où « le marché ne peut être attribué sans négociations préalables du fait de circonstances particulières liées à sa nature, à sa complexité ou au montage juridique et financier ou en raison des risques qui s’y rattachent (161) ». Selon la doctrine, « cette dernière précision doit être relevée car elle ouvre assez largement, semble-t-il, la possibilité de recourir à la procédure négociée pour les contrats globaux portant à la fois sur des missions de financement et de construction. En dépit de l’approche étriquée retenue de la complexité par certaines juridictions administratives (162), il y a fort à parier que l’article 26-4, iii) de la directive 2014/24/UE porte en germe une progression nette de la négociation dans le champ des partenariats public-privé (163). »

iii. L’encouragement donné à l’innovation

Une procédure de « partenariats d’innovation » est créée. Elle suivra des règles procédurales proches de celles applicables à la procédure concurrentielle avec négociation. Elle débutera par une sélection des demandes de participation selon des critères de sélection relatifs notamment « aux capacités des candidats dans le domaine de la recherche et du développement ainsi que l’élaboration et de la mise en œuvre des solutions innovantes (164) ».

Cette nouvelle procédure devrait contribuer à réduire les difficultés structurelles que rencontrent les marchés de recherche et développement.

iv. La meilleure prise en compte des critères sociaux et environnementaux

La faculté pour les acheteurs publics de se fonder sur des critères sociaux et environnementaux est expressément reconnue. Ainsi que l’explique l’étude d’impact, « le cycle de vie des produits ainsi que l’expérience et les qualifications du personnel proposé par le soumissionnaire pour l’exécution du marché peuvent, dans certaines hypothèses et sous certaines conditions, être utilisées comme critère d’attribution des marchés (165) ».

Les directives rappellent par ailleurs l’obligation de repousser une offre anormalement basse qui ne se conformerait pas à la législation sociale, environnementale ou du travail opposable au soumissionnaire.

Enfin, le champ de la réservation de certains marchés a été étendu. L’article 20 de la directive 2014/24/UE prévoit ainsi que les États membres peuvent réserver le droit de participer aux procédures de passation de marchés publics à des ateliers protégés et à des opérateurs économiques dont l’objet principal est l’intégration sociale et professionnelle de personnes handicapées ou défavorisées, ou prévoir l’exécution de ces marchés dans le contexte de programmes d’emplois protégés, à condition qu’au moins 30 % du personnel de ces ateliers, opérateurs économiques ou programmes soient des travailleurs handicapés ou défavorisés. L’article 38 de la directive 2014/25/UE comporte des dispositions similaires. Il y a là une avancée notable puisque la réservation est actuellement limitée aux ateliers protégés et centres d’insertion par le travail dont au moins la moitié des effectifs est composée de personnes handicapées.

v. L’encadrement de l’exécution des marchés publics

Les directives de 2004 ne réglementaient que très insuffisamment l’exécution des contrats de marchés publics. La jurisprudence s’était efforcée de pallier quelque peu cette lacune (166). Les directives de 2014 comportent quant à elles un véritable encadrement en la matière. Ainsi, les modifications des marchés en cours d’exécution seront plafonnées à 10 % du montant du marché initial pour les services et les fournitures et à 15 % pour les travaux. La passation d’un avenant au-delà de ces limites demeurera néanmoins possible par exception, mais une justification précise devra être apportée pour cela.

b. Le droit interne

Sur le plan du droit interne, les marchés publics relèvent essentiellement de trois sources, dans lesquelles ont été transposées les directives actuellement en vigueur :

—  le code des marchés publics, qui est de nature réglementaire en vertu d’un décret-loi du 12 novembre 1938 (167) ;

—  l’ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics ;

—  l’ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat.

Cette diversité de textes est source d’une complexité préjudiciable tant aux entreprises qu’aux acheteurs publics.

2.  L’objet de l’habilitation proposée

L’article 27 du projet de loi a pour but d’habiliter le Gouvernement à prendre une ordonnance unique visant à transposer les deux directives du 26 février 2014, à simplifier le droit interne de la commande publique et à étendre outre-mer les règles en la matière. Compte tenu de l’ampleur de l’effort légistique à réaliser, un délai de neuf mois est laissé au Gouvernement pour prendre l’ordonnance.

a.  La transposition des directives « marchés publics »

Le 1° de l’article 27 habilite le Gouvernement à transposer la directive 2014/24/UE du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics et la directive 2014/25/UE du 26 février 2014 relative à la passation de marchés passés par des entités opérant dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux.

Le choix du recours à une habilitation législative pour transposer ces directives ne saurait être analysé comme une dépossession injustifiée par le législateur français de ses compétences. Ces directives constituent en effet des textes détaillés et techniques qui ne confèrent que très peu de marge de manœuvre à chaque État membre. Les seules options qu’elles ouvrent n’offrent pas matière à débat dans la mesure où elles portent sur des dispositifs favorables aux entreprises qui existent déjà dans notre droit national et que nul ne songe à remettre en cause (en particulier l’allotissement obligatoire, la réservation de marchés aux structures d’insertion par le travail et le paiement direct des sous-traitants). Au demeurant, le délai particulièrement resserré de transposition (deux ans) milite lui aussi pour un recours aux ordonnances d’autant plus que de nombreux textes réglementaires d’application sont appelés à être élaborés.

Par ailleurs, le contenu de la future ordonnance, tel qu’il apparaît d’après les dispositions de l’article 27 et les précisions apportées dans l’étude d’impact, devrait éviter l’écueil de la surtransposition, contre lequel a mis en garde notamment la Confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME) dans une contribution écrite qu’elle a fait parvenir à votre rapporteure. L’étude d’impact indique que l’ordonnance se limitera à une transposition a minima des directives et reprendra fidèlement leurs apports tels qu’ils ont été décrits plus haut. Certaines de leurs avancées trouveront d’ailleurs une concrétisation réglementaire avant même la publication de l’ordonnance. Il en va ainsi du plafonnement des exigences des acheteurs publics en matière de capacité financière des candidats. Ce plafonnement figurera dans un décret actuellement en cours d’examen au Conseil d’État et qui devrait entrer en vigueur le 1er octobre 2014 (168).

Seules trois mesures significatives trouveront place dans l’ordonnance alors qu’elles sont absentes des directives (169) :

—  l’ordonnance qualifiera de contrats de droit administratif les marchés publics conclus par des personnes morales de droit public, élargissant ainsi la qualification législative actuelle, issue de la loi n° 2001-1168 du 11 décembre 2001(170), qui se limite aux contrats passés en application du code des marchés publics ;

—  elle reprendra le principe d’une intervention de la commission d’appel d’offres pour les collectivités territoriales et certains établissements publics spécifiques ;

—  enfin, elle contiendra des mesures propres à protéger les deniers publics et reprendra les règles de maniement des fonds publics (interdiction de paiement différé dans les marchés publics, acomptes et avances obligatoires, garanties financières de la bonne exécution du marché, etc.).

Il appartiendra au législateur de s’assurer, au moment de l’examen du projet de loi de ratification, que le Gouvernement s’est bien tenu à une transposition scrupuleuse des directives et qu’il n’a pas procédé à d’autres ajouts que ceux correspondant aux trois mesures énumérées.

b.  L’unification et la simplification du droit de la commande publique

Le 2° de l’article 27 habilite le Gouvernement à profiter de la transposition des directives pour unifier et rationaliser l’ensemble des règles relatives aux contrats de la commande publique considérés comme des marchés publics au sens du droit de l’Union européenne.

i. L’unification du régime de la commande publique

Le but est de rassembler les règles applicables aux différents acheteurs au sein d’un seul corpus juridique, de niveau législatif, applicable aux marchés relevant du code des marchés publics comme de l’ordonnance du 6 juin 2005. La lisibilité du droit interne pour les acteurs de la commande publique en sera fortement accrue.

Cette unification aura pour effet de mettre un terme à l’habilitation législative issue du décret-loi précité du 12 novembre 1938 autorisant le pouvoir réglementaire à fixer les règles applicables aux marchés publics des collectivités territoriales, déjà fragilisée au demeurant par les interventions récurrentes du législateur en la matière. Ce faisant, le Gouvernement restituera au Parlement une matière importante.

Certains acteurs ont exprimé la crainte que cette volonté d’unification n’aboutisse à porter atteinte à la spécificité du régime des secteurs dits « spéciaux » (eau, énergie, transports, services postaux). Interrogés par votre rapporteure, les services de l’État ont souligné le caractère infondé de cette crainte, les exigences constitutionnelles elles-mêmes imposant de reprendre dans la future ordonnance les particularités des secteurs spéciaux ayant justifié qu’une directive propre leur soit consacrée.

ii. La refonte du droit applicable aux contrats de partenariat

Le corpus juridique unique appelé à voir le jour s’appliquera également aux contrats de partenariat, régis aujourd’hui par l’ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 précitée et considérés comme des marchés publics au sens des directives européennes. Il décrira notamment les conditions de recours à ces contrats et leurs conditions de mise en œuvre.

Plus rien ne justifie en effet aujourd’hui de faire des contrats de partenariat une catégorie juridique à part alors que, sur le plan européen, le régime de leur passation ne se distingue pas de celui des autres contrats de marchés publics.

Comme l’explique l’exposé des motifs du projet de loi, « pour garantir la sécurité juridique et l’efficacité des montages contractuels complexes, il convient d’unifier et de consolider toutes les formes de PPP [partenariats public-privé] autour du contrat de partenariat, compte tenu de son caractère générique (accessible par l’ensemble des personnes publiques) et transversal (valable pour tous les secteurs) et de son encadrement méthodologique et procédural plus abouti. Cette rationalisation permettra de recentrer les contrats et autorisations d’occupation domaniale sur leur vocation d’origine, c’est-à-dire les relations entre l’occupant du domaine public et la collectivité propriétaire (171). »

iii. L’adaptation de la législation sur la sous-traitance, la maîtrise d’ouvrage publique et l’occupation du domaine public

Le 2° de l’article 27 habilite également le Gouvernement à prendre toutes mesures permettant d’adapter la législation relative à la sous-traitance, à la maîtrise d’ouvrage publique et à l’occupation du domaine public. La transposition des directives et la refonte du cadre juridique de la commande publique appellent en effet des modifications de la loi n° 75-1334 du 31 décembre 1975 relative à la sous-traitance, de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d’ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d’œuvre privée ainsi que du code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP). Toutefois, comme l’ont souligné les services de l’État à votre rapporteure, il s’agira ici de réformes limitées, qui ne seront que la conséquence de la refonte du droit de la commande publique.

c.  L’extension outre-mer des règles relatives aux marchés publics

Le 3° de l’article 27 habilite enfin le Gouvernement à étendre en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises, avec les adaptations éventuellement nécessaires, les règles relatives aux marchés publics, sous réserve des compétences dévolues à ces collectivités.

*

* *

La Commission est d’abord saisie de l’amendement CS35 de M. Lionel Tardy.

M. Lionel Tardy. Nous ne sommes pas opposés au fait que le Gouvernement soit autorisé à prendre des ordonnances pourvu que le champ de celles-ci soit clairement délimité. Ce n’est pas le cas de l’habilitation prévue par l’article 27, qui nous paraît beaucoup trop large : allant au-delà d’une simple harmonisation et d’une transposition de directives, cet article semble permettre une réforme d’envergure du droit des marchés publics, y compris des partenariats public-privé, et de la loi sur la sous-traitance. Une telle réforme ne pouvant décemment intervenir par voie d’ordonnance, je souhaite que cet article soit supprimé.

Mme la rapporteure. Je ne partage pas votre inquiétude au sujet de l’article 27 – nous avons d’ailleurs reçu des responsables de PME qui s’y sont déclarés très favorables. Le dispositif envisagé permet d’unifier le droit de la commande publique de manière à le rendre plus lisible pour les acteurs économiques. Je suis donc défavorable à l’amendement CS35.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CS28 de Mme Laure de La Raudière.

Mme Laure de La Raudière. L’article 27 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure « permettant d’unifier et de rationaliser l’ensemble des règles relatives aux contrats de la commande publique ». Comme Lionel Tardy, j’estime qu’un tel champ d’habilitation est trop large : cela revient à donner carte blanche au Gouvernement pour réformer toute la procédure de commande publique et justifierait, à mon avis, qu’un projet d’ordonnance nous soit communiqué avant le vote du texte – ce qui ne sera malheureusement pas possible en raison de la procédure accélérée.

Si l’objectif de simplification des règles est effectivement de nature à améliorer la situation des donneurs d’ordres et à faciliter le contrôle de l’administration en matière de marchés publics, il me semble en revanche que l’unification des règles risque d’entraîner une complexification pour certains secteurs d’activités spécifiques. En effet, alors que certains secteurs d’activités sont reconnus comme « spéciaux », par rapport aux secteurs dits « classiques » – il s’agit généralement d’entités adjudicatrices, telles qu’EDF, intervenant dans des secteurs de plus en plus concurrentiels et des domaines industriels stratégiques –, l’habilitation prévue par l’article 27 pourrait remettre en cause le maintien de deux régimes distincts. Je propose donc de supprimer toute référence à l’unification de l’ensemble des règles relatives à la commande publique.

Mme la rapporteure. Avis défavorable. Il s’agit d’unifier, non les régimes des secteurs classiques et spéciaux, mais les trois textes différents régissant aujourd’hui les marchés publics en France. Il y a bien deux directives distinctes à transposer, et les exigences constitutionnelles imposent que la future ordonnance reprenne les particularités des secteurs spéciaux ayant justifié qu’une directive spécifique leur soit consacrée.

Mme Laure de La Raudière. La rédaction de l’habilitation ne précisant pas que les secteurs spéciaux seront conservés, il faudrait que la rédaction du texte soit modifiée avant son examen en séance publique. En l’état actuel, je maintiens mon amendement.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie d’un amendement CS25 de Mme Laure de La Raudière.

Mme Laure de La Raudière. L’amendement CS25 vise à ce que l’habilitation en matière de marchés publics porte également sur les dérogations destinées à faciliter l’adoption de services innovants par l’administration – je pense en particulier à l’administration hospitalière. En effet, par nature, les services innovants ne font pas l’objet de concurrence et ils n’offrent que rarement des références, les entreprises concernées ayant parfois moins de trois ans d’existence.

Mme la rapporteure. L’objet premier de l’habilitation prévue à l’article 27 est de transposer les deux directives européennes récentes en matière de marchés publics. Cette transposition doit être scrupuleuse sous peine de contrevenir aux exigences constitutionnelles. Or la directive 2014/24/UE, en particulier, comporte déjà des dispositions en faveur de l’innovation qui ne sont pas laissées au libre choix des États membres, mais qui devront être transposées dans notre droit.

Ainsi son article 31 crée une procédure de « partenariats d’innovation », dont la première étape consistera à sélectionner des demandes de participation selon des critères relatifs notamment aux « capacités des candidats dans le domaine de la recherche et du développement ainsi que de l’élaboration et de la mise en œuvre de solutions innovantes ». De même, son article 24 indique que les pouvoirs adjudicateurs peuvent appliquer une procédure concurrentielle avec négociation lorsque les travaux, fournitures ou services portent notamment sur de la conception ou sur des solutions innovantes. De ce point de vue, il me semble que votre amendement est satisfait. De plus, un décret actuellement en discussion au Conseil d’État doit faire entrer cette disposition en vigueur en octobre prochain.

Pour toutes ces raisons, avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’article 27 sans modification.

Article 28
Habilitation à prendre par ordonnance des mesures pour créer un nouveau statut pour les écoles d’enseignement supérieur relevant des chambres de commerce et d’industrie

Le présent article a pour objet d’autoriser le gouvernement à créer par voie d’ordonnance un nouveau régime juridique applicable aux établissements d’enseignement supérieur relevant des chambres de commerce et d’industrie.

1. Un vaste réseau d’établissements d’enseignement supérieur créé par les chambres de commerce et d’industrie

Les chambres de commerce et d’industrie ont déployé, depuis le début du XIXème siècle, un vaste réseau d’établissements d’enseignement supérieur. À ce jour, ce réseau se compose d’une trentaine d’écoles supérieures de commerce (ESC), de 28 campus d’écoles de gestion et de commerce (EGC), d’une dizaine d’écoles d’ingénieur, d’une cinquantaine d’écoles spécialisées, et de divers instituts. En 2013, les CCI revendiquaient avoir formé plus de 170 000 personnes, dont 78 000 étudiants, dans 154 écoles supérieures.

Contrairement aux universités, qui sont sous l’unique tutelle du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche, ces écoles sont placées sous la tutelle du ministère de l’économie et des finances, au titre de ses compétences sur les services des chambres de commerce et d’industrie, et sous celle du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche, au titre de la délivrance des diplômes.

Sur le plan juridique, ces établissements sont parfois de simples services d’une chambre de commerce et d’industrie - c’est le cas par exemple de l’école HEC qui est un service de la CCI région Paris Île-de-France. Plus souvent, les écoles supérieures de commerce adoptent le statut associatif de façon à disposer de davantage d’autonomie - c’est le cas du groupe ESSEC ou de l’EM LYON.

2. Un statut souvent inadapté

Les représentants des chambres de commerce et d’industrie auditionnés par votre rapporteure ont fait valoir que le statut associatif n’est pas toujours adapté à la gestion d’écoles dont la taille peut parfois être très importante. Contrairement à l’apport à une société, l’apport d’un bien à une association n’ouvre pas droit, en contrepartie, à la détention de titres ayant une valeur patrimoniale. Dès lors, pour doter l’école d’un patrimoine et de fonds propres lui permettant de se développer, les CCI sont obligées d’aliéner à l’association des actifs sans contrepartie, ce qui dégrade leur bilan. Les CCI perdent ainsi le contrôle des biens apportés : en cas de dissolution de l’association, les biens doivent être transmis à une association poursuivant le même but ou à l’État. Les CCI sont dès lors incitées à conserver dans leur patrimoine les actifs nécessaires à leurs écoles ce qui nuit à l’autonomie de ces dernières. Par ailleurs, le statut juridique de ces écoles permet difficilement la mise en place de partenariats capitalistiques puisque les écoles appartiennent à 100 % aux CCI. Il n’est ainsi pas possible de faire entrer au capital de nouveaux acteurs. Ces partenariats se heurtent en outre à des problèmes de gouvernance que le statut associatif ne permet pas de résoudre.

Par ailleurs, les écoles consulaires évoluent dans un univers de plus en plus mondialisé. Selon la Cour des comptes, la part des professeurs de nationalité étrangère à HEC est passée de 12 % en 1998 à 58 % en 2012 (172). Ce phénomène d’ouverture s’est accéléré sous la pression des agences internationales d’accréditation et des classements mondiaux dont certains critères reposent sur l’autonomie financière et la pérennité de la structure. De ce fait, les écoles consulaires sont pénalisées par leur statut dans la compétition internationale. Elles doivent donc adapter leur modèle afin de continuer à attirer les meilleurs professeurs et les meilleurs étudiants dont le recrutement s’opère désormais sur une base mondiale.

Au final, et malgré le développement d’alliances, de programmes communs et de partenariats, l’enseignement supérieur d’origine consulaire n’a pas encore achevé sa mutation, faute de disposer d’un statut juridique adapté à ses spécificités.

3. Une forte demande pour un nouveau statut optionnel

La création d’un nouveau statut est une demande forte de plusieurs chambres de commerce et d’industrie dont la CCI région Paris Île-de-France. Cette demande a été relayée par la Cour des comptes. Dans son rapport public annuel 2013, la Cour des comptes a recommandé « d’engager une réflexion sur le statut des écoles supérieures de commerce et de gestion (ESCG) et la place des chambres de commerce et d’industrie et de l’État dans le dispositif pour avoir les moyens financiers de mener des stratégies adaptées, tout en donnant plus d’autonomie aux écoles dans leur gouvernance ».

Le législateur doit répondre à cette attente et aider les écoles consulaires à s’adapter à leur nouvel environnement car, au travers de l’excellence de ces écoles, se joue la compétitivité des entreprises françaises. L’habilitation du gouvernement à agir par ordonnance permettra de satisfaire rapidement la forte attente du monde consulaire.

L’étude d’impact fournit quelques précisions sur le contenu de l’ordonnance que le Gouvernement sera conduit à adopter pour mettre en œuvre la volonté du législateur :

● le nouveau statut d’établissement d’enseignement supérieur consulaire (EESC) prendra la forme d’une société anonyme dérogatoire ; de la sorte, les CCI continueront de posséder indirectement, en leur qualité d’actionnaire, les biens éventuellement apportés à l’école ; votre rapporteure souligne que le principe d’une société anonyme dérogatoire existe déjà dans le monde du sport avec les sociétés anonymes sportives professionnelles ;

● ce nouveau statut doit ouvrir une faculté nouvelle aux CCI sans mettre en cause le régime actuel de gestion de leurs écoles ; les associations actuelles auront la possibilité d’opter ou non pour ce nouveau statut ;

● les collectivités territoriales et leurs groupements pourront entrer au capital ; les CCI devront conserver la majorité du capital ; aucun autre groupe d’actionnaires ne pourra détenir plus de 33 % des droits de vote ; votre rapporteure souligne donc que le nouveau statut ne pourra en aucun cas être assimilé à une privatisation des écoles consulaires ;

● les étudiants disposeront de représentants dans les conseils d’administration, ce qui n’est pas toujours le cas actuellement ; un collège propre au personnel enseignant sera créé au sein du comité d’entreprise ;

● les personnels continueront à relever des chambres consulaires et seront mis à la disposition de l’école pour une durée maximale de 15 ans ; selon les informations recueillies par votre rapporteure, les droits des agents ne pourront en aucun cas faire l’objet d’une régression puisqu’au terme de la mise à disposition ces derniers pourront choisir entre le statut d’agent consulaire et le statut de droit privé ;

● le volet fiscal ne sera pas traité dans l’ordonnance mais dans la prochaine loi de finances.

Ainsi, le nouveau statut sera plus simple et permettra aux écoles des CCI qui en ont besoin de disposer de davantage d’autonomie et de souplesse de gestion. Le nouveau statut offrira aussi aux créanciers une meilleure garantie que le statut associatif ce qui permettra à l’école d’accéder plus facilement à des financements.

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CS66 de la rapporteure.

Puis elle adopte l’article 28 modifié.

Article 29
Habilitation à prendre par ordonnance des mesures ayant pour objet la création d’un établissement public unique fusionnant UBIFrance et l’Agence française pour les investissements internationaux (AFII)

Le présent article autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans les conditions prévues par l’article 38 de la Constitution, un ensemble de mesures relevant du domaine de la loi ayant pour objet la fusion, en un établissement public unique de l’État, de l’Agence française pour les investissements internationaux et UBIFrance, agence française pour le développement international des entreprises.

1. Deux opérateurs aux missions complémentaires pour les entreprises

L’AFII et UBIFrance sont les deux opérateurs sur lesquels l’État s’appuie directement pour promouvoir l’attractivité du territoire français et favoriser le développement international des entreprises françaises.

a. l’Agence française pour les investissements internationaux (AFII)

Créée par la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques, l’AFII est un établissement public industriel et commercial placé sous la double tutelle des ministres chargés de l’économie et de l’aménagement du territoire. Cette agence a pour objet de prospecter les investisseurs à l’étranger et de les accompagner en France, avec l’aide de partenaires territoriaux, notamment des agences régionales de développement (ARD), et de valoriser l’image économique de la France à l’étranger. Quatre missions ont été dévolues à cette agence en 2001:

- informer et accompagner les investisseurs étrangers en France ;

- promouvoir l’image économique et l’attractivité de la France à l’étranger ;

- suggérer au Gouvernement des mesures susceptibles de renforcer l’attractivité de la France ;

- analyser l’environnement concurrentiel des flux d’investissements étrangers.

Sa mission consiste également à coordonner l’action de l’État, des collectivités territoriales et agences locales de développement, des prestataires de service et des entreprises.

Un contrat d’objectifs et de performance (COP) a été conclu entre l’État et l’AFII, le 23 septembre 2011, pour la période 2012-2014 présentant les objectifs fixés par l’État à l’agence et détaillant les orientations stratégiques retenues pour chacune des quatre missions confiées en 2001, ainsi que les indicateurs de performance de l’opérateur. Des segments prioritaires ont été définis pour les actions de prospection ainsi qu’une participation à la promotion internationale des pôles de compétitivité et des filières d’excellence industrielle et un suivi de la dynamique d’investissement dans plusieurs secteurs stratégiques. L’AFII doit également contribuer à la dynamique d’aménagement du territoire grâce à des actions de prospection et de promotion à l’étranger conduites avec ses partenaires territoriaux, de la valorisation des pôles de compétitivité auprès d’interlocuteurs étrangers et de la recherche d’investisseurs étrangers susceptibles de reprendre des entreprises en difficulté. Le COP a ainsi imposé à l’AFII de détecter un minimum de 1 000 projets d’investissements étrangers par an et d’en faire aboutir 300 (objectif d’ailleurs dépassé en 2012 concernant le nombre de projets détectés mais en retrait concernant l’aboutissement de ces projets).

L’agence compte 27 bureaux et correspondants dans le monde avec un siège situé à Paris soit 150 collaborateurs de 17 nationalités différentes. Elle collabore étroitement avec 22 ARD et effectue 500 visites de délégations professionnelles étrangères sur le territoire chaque année depuis 2001. L’AFII transmet plus de 3 000 offres par an à des entreprises étrangères et organise plus de 150 séminaires d’affaires chaque année dans le monde entier. Au cours de l’année 2012, 693 décisions d’investissements étrangers créateurs d’emploi ont abouti dont la moitié a été prise avec l’AFII.

b. UBIFRANCE

Créée par la loi n° 2003-721 du 1er août 2003, UBIFrance, établissement public industriel et commercial, est l’agence française pour le développement international des entreprises. Elle est placée sous la tutelle des ministres de l’économie et du commerce extérieur. Elle accompagne les entreprises françaises dans leur parcours export, depuis l’orientation des marchés étrangers jusqu’à la concrétisation d’affaires et l’implantation sur le terrain. Elle s’appuie sur un réseau de partenaires sélectionnés pour leur offrir un service complet. En 2013, UBIFrance, Bpifrance (banque publique d’investissement) et Coface (leader mondial de l’assurance-crédit) se sont regroupés sous le label Bpifrance Export pour apporter un soutien cohérent aux entreprises groupant à la fois la prospection des marchés internationaux, le financement et la sécurisation de leurs projets à l’étranger.

Le 14 septembre 2011, l’État a conclu un contrat d’objectifs et de performance (COP) avec UBIFrance pour la période 2012-2014 s’appuyant sur les résultats du précédent contrat et de la réalisation de plus de 74 000 prestations d’accompagnement à l’export sur la période 2008-2011. Le COP pour la période 2012-2014 vise à renforcer l’action d’UBIFrance selon quatre axes :

- s’engager pour la réussite commerciale des entreprises en devenant la première agence de soutien aux exportations au monde et en favorisant la signature de 10 000 contrats ou commandes à l’export sur les marchés étrangers au bénéfice de 6 000 petites et moyennes entreprises (PME) et entreprises de taille intermédiaire (ETI) ;

- soutenir à la fois les entreprises exportatrices en leur proposant des prestations sur mesure et encourager les entreprises non encore exportatrices à choisir le développement à l’international pour soutenir leur croissance ;

- promouvoir l’emploi des jeunes avec la formule du Volontariat International en Entreprises (VIE) ;

- renforcer son rôle d’accompagnement des entreprises en favorisant les synergies avec les régions et les CCI grâce au déploiement en région de la Charte nationale à l’export.

UBIFrance est organisé par filières d’activités. L’agence compte 80 bureaux répartis dans 70 pays, soit 90 % des marchés du monde, et s’appuie également sur les chambres de commerce et d’industrie (CCI) françaises à l’étranger dans les pays où l’agence n’est pas présente directement. Elle dispose de deux sièges, un situé à Paris et un autre à Marseille.

2. Fusionner pour renforcer l’internationalisation économique de la France

a. Un modèle de fusion adopté par les pays européens

Ainsi que l’indique l’étude d’impact, la mise en place d’une agence commune contribuant à la fois à l’exportation des entreprises nationales vers l’international et à promouvoir l’attractivité du territoire est un modèle fréquent.

Le débat sur le bien-fondé d’une agence unique d’export et d’attractivité du territoire est en réalité tranché dans presque tout le reste de l’Europe. Les pays européens sont même actuellement à un stade de réflexion plus avancé afin d’améliorer leur dispositif national unique.

Au Royaume-Uni, le système repose sur l’agence nationale United Kingdom Trade & Invest (UKTI) dont le format et les missions sont en cours de redéfinition. UKTI est dédiée à la fois à la promotion des exportations et à l’attractivité. Elle est incitée à travailler avec plus de partenaires publics et privés. Le nouveau plan de réforme annoncé en avril 2013 vise à développer la capacité du secteur privé à fournir des services aux entreprises afin de prendre le relais d’UKTI dans 21 pays dits « prioritaires ». Parallèlement, le réseau d’UKTI sera recentré sur le commerce stratégique (grand contrat et grand projet). UKTI dispose de 2 700 agents dont 1 220 à l’étranger.

En Allemagne, le modèle repose principalement sur les chambres de commerce. Chaque chambre locale dispose d’un département international. Les chambres binationales, c’est-à-dire à l’étranger, sont implantées dans 85 pays. Ces chambres sont rattachées au Ministère de l’Économie qui dispose d’une agence : Germany Trade & Invest (GTAI) assurant la mise à disposition d’informations sur le marché étranger (revues, séminaires, études de marché, et internet) et effectuant un travail en amont auprès des entreprises. GTAI est la résultante de la fusion de deux agences préexistantes dédiées respectivement au soutien à l’export et au soutien à l’attractivité. Ce modèle tend à être bientôt réformé car il est envisagé aujourd’hui de rapprocher GTAI du réseau des CCI allemandes.

Au Pays-Bas, une dizaine d’années de réforme ont abouti à la mise en place d’une agence placée sous tutelle du Ministère de l’Economie : Agentschap NL qui porte les programmes en matière d’innovation, de durabilité et d’entreprenariat international et gère la marque internationale « Holland ». Cette agence nationale est divisée en plusieurs structures dont l’une, EVD (Economische Voorlichtingsdienst), dont les missions regroupent à la fois celles d’UBIFrance et celles de l’AFII, est en charge du soutien à l’internationalisation. Son réseau international est principalement constitué par le personnel des ambassades et des consulats.

En Italie, le modèle initialement très décentralisé du fait du poids des régions a été rationalisé afin de mettre en réseau les différents acteurs de promotion à l’étranger sous responsabilité stratégique d’un comité de pilotage national. L’Agence italienne pour le commerce extérieur (ICE) ne dispose plus d’antennes en régions et s’appuie désormais sur les CCI.

Il semble à votre Rapporteure que cette préoccupation est justifiée par le contexte concurrentiel très rude où la lisibilité du dispositif français doit permettre à l’économie et aux entreprises de s’épanouir. Une fusion et l’adoption du modèle d’agence unique sont très attendues des entreprises françaises comme étrangères.

b. Une fusion au service d’une ambition commune

Le 17 février 2014, le Président de la République, à l’issue du Conseil stratégique de l’attractivité, a annoncé plusieurs mesures visant à renforcer l’internationalisation de l’économie française dont la fusion des opérateurs UBIFrance et AFII. L’étude d’impact précise que l’objectif de cette fusion est de disposer d’une agence unique qui renforcera les synergies entre certains processus métiers et accroîtra la coopération par la combinaison des approches du développement à l’international et de l’attractivité pour plus d’efficacité au service de la croissance et de l’emploi.

L’étude d’impact cite notamment les synergies suivantes :

- développer une offre conjointe d’accompagnement des entreprises étrangères s’implantant en France, y compris pour le développement export de leurs filiales françaises ;

- faciliter les partenariats technologiques ou industriels ;

- combiner les approches sur l’export et l’attractivité en permettant aux agents d’UBIFrance et d’AFII d’échanger leurs données ;

- mutualiser leurs ressources et leurs compétences en communication institutionnelles et opérationnelles ;

- mutualiser les moyens d’intelligence économique.

L’AFII sera ainsi présente dans 70 pays et profitera de l’implantation des 80 bureaux actuels d’UBIFrance. Cette politique de mutualisation immobilière est déjà en place, le siège de l’AFII se trouvant actuellement dans le même immeuble parisien qu’UBIFrance. L’AFII profitera également des différents partenariats publics et privés d’UBIFrance pour proposer un service sur-mesure aux entreprises étrangères. Quant à UBIFrance, celle-ci aura accès à la liste d’entreprises étrangères intéressées par une implantation française pour augmenter sa prestation de recherche d’investisseurs ou de marché d’exportation.

Cette fusion simplifiera d’autant la recherche d’un interlocuteur dédié aux entreprises françaises et étrangères, une entreprise française pouvant à la fois être en recherche de fournisseurs français et de potentiels investisseurs étrangers et une entreprise étrangère pouvant rechercher une implantation sur le marché français ou le rachat d’une société française.

La cartographie différenciée actuelle de ces deux opérateurs ne facilite pas la lisibilité des dispositifs d’aide à l’exportation et à l’internationalisation. Les entreprises expriment de fortes attentes à l’égard du dispositif public d’accompagnement. Une enquête réalisée en 2013 par le Secrétariat général de modernisation de l’action publique (SGMAP), auprès d’un échantillon de 250 entreprises – ETI et PME – déjà internationalisées a démontré que 92 % des entreprises interrogées avaient eu recours à au moins un organisme de soutien à l’internationalisation dont UBIFrance dans 65 % des cas. Seulement 7 % des entreprises interrogées ont déclaré être « très satisfaites » de ce dispositif (173). Les entreprises pointent justement la difficulté qu’elles rencontrent à identifier le bon interlocuteur et à comprendre le dispositif d’appui à l’internationalisation du fait de la multiplicité des acteurs et des aides existantes.

Une fusion simplifiera également la tutelle exercée sur le futur établissement public d’export et d’attractivité. La multiplicité des tutelles de l’AFII et d’UBIFrance ne facilite pas des choix stratégiques clairs.

Il ressort qu’une fusion sera un avantage non négligeable en termes de promotion de l’image « France » à l’étranger, de reconnaissance et d’accessibilité au dispositif d’aide et de soutien à l’export et à l’internationalisation.

Il convient ici de souligner que le rapprochement entre les deux établissements est déjà bien amorcé, ainsi qu’en témoignent la mutualisation immobilière engagée (cf. supra), et la nomination récente et simultanée de Mme Muriel Pénicaud, en qualité de présidente de l’AFII et de directrice générale de UBIFrance (174), avec pour mission première de conduire la fusion des deux opérateurs.

Enfin, il a été indiqué à votre Rapporteure que l’objectif est de rendre effective cette fusion le 1er janvier 2015.

c. le choix de l’efficacité grâce au recours à l’ordonnance

L’étude d’impact nous indique les différentes dispositions nécessaires à la fusion et qui seront intégrées dans l’ordonnance. Votre Rapporteure a été informée par les services du Gouvernement que la rédaction du projet d’ordonnance n’est encore qu’au stade de la conception, si les questions ont déjà été toutes identifiées.

Les règles constitutives du nouvel établissement public devront impérativement être définies dans l’ordonnance. Celle-ci définira notamment les missions de la nouvelle personne morale (qui devraient comprendre celles de l’AFII et d’UBIFrance), le régime de ses biens, le statut de ses personnels, la tutelle de l’État, les conditions générales d’organisation et de fonctionnement, dont la détermination des organes de direction, la composition du Conseil d’administration, les modalités de désignation de ses membres et les catégories de ressources dont l’établissement pourra bénéficier.

Il sera également nécessaire de prévoir la mise à disposition de bureaux faisant partie des missions diplomatiques et d’une représentation de la nouvelle agence par le réseau international du ministère chargé de l’économie et des finances, à l’image d’UBIFrance.

L’ordonnance devra également prévoir la dévolution du patrimoine de l’AFII et d’UBIFrance notamment par une dissolution à la date de création de la nouvelle entité de ces deux opérateurs. Cette nouvelle entité reprendra les biens, droits et obligations de ceux-ci. La dissolution, la création d’un nouvel établissement et la dévolution du patrimoine seront concomitantes et fixées dans un même acte juridique.

L’article 36 du projet de loi prévoit que cette ordonnance sera prise dans un délai de neuf mois à compter de la publication de la présente loi. Ce dispositif par voie d’ordonnance est approprié à la situation d’urgence de simplification de la vie des entreprises.

La Commission adopte l’article 29 sans modification.

Article 30
Habilitation à prendre par ordonnance des mesures visant à aménager les dispositifs de suivi du financement des entreprises

Le présent article autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans les conditions prévues par l’article 38 de la Constitution, toute mesure relevant du domaine de la loi afin d’aménager les dispositifs de suivi du financement des entreprises mis en place par la Banque de France et l’Autorité des marchés financiers.

L’objectif visé est d’adapter les outils de suivi du financement de l’économie afin de tenir compte, avec la crise financière, de l’émergence de mécanismes de financement alternatifs et de la diminution concomitante du rôle des établissements de crédit traditionnels.

1. Le financement des entreprises : un environnement en constante évolution

a. Le fichier bancaire des entreprises de la Banque de France : outil pivot du suivi du financement des entreprises

Le fichier FIBEN de la Banque de France constitue une base de données sur la situation financière des entreprises qui recense des informations sur les entreprises, leurs dirigeants et les entrepreneurs individuels. Il s’agit du principal outil de suivi des opérations de crédit aux entreprises.

Ce fichier assure la centralisation d’informations relatives aux entreprises non financières, domiciliées en France métropolitaine, dans les départements d’outre-mer ou dans la Principauté de Monaco, ainsi qu’à leurs dirigeants.

Les informations inscrites dans FIBEN peuvent être utilisées pour faciliter la surveillance par les établissements de crédit de la solidité de leurs créances sur les entreprises non financières au titre du contrôle prudentiel qu’ils doivent mettre en place conformément aux accords de Bâle II, en leur proposant une appréciation de la valeur de leurs créances bancaires qui soit conforme aux standards internationaux.

Il permet également d’identifier les créances des établissements de crédit sur les entreprises non financières qui peuvent, du fait de leur qualité, être utilisées pour garantir leurs opérations de refinancement auprès de l’Eurosystème des banques centrales.

Il permet enfin aux dirigeants d’entreprise et aux entrepreneurs individuels d’identifier les facteurs qui vont influer sur l’analyse de leur situation financière et de connaître le positionnement de leur entreprise sur une échelle de risque de défaillance.

L’accès aux informations contenues dans FIBEN est strictement limité : seuls la Banque de France, l’Institut d’émission des départements d’Outre-mer (IEDOM), l’Autorité de contrôle prudentiel, les établissements de crédit, les établissements de paiement pour leur activité de fourniture de crédit aux entreprises, les entreprises d’assurance dans le cadre des conditions définies à l’article L.144-1 du code monétaire et financier ainsi que certains services et organismes publics à vocation économique (distribution d’aides publiques, passation de marchés publics, …) peuvent avoir accès aux informations contenues dans FIBEN. Les informations communiquées sont couvertes par le secret professionnel et ne peuvent être communiquées à des tiers non autorisés.

FIBEN contient des informations sur 7 millions d’entités. Les données peuvent être des informations descriptives, des événements judiciaires, des événements marquants. Près de 280 000 entreprises sont cotées sur la base de documents comptables fiscaux ou consolidés.

Pour sa part, la Centrale des risques de la Banque de France, qui permet de suivre les encours de prêts octroyés aux entreprises, recense les crédits consentis par les établissements de crédit à chacun de leurs clients au-delà de 25 000 euros, en décomposant les différentes catégories de concours utilisés ou disponibles.

b. L’apparition de nouvelles modalités de financement des entreprises a imposé l’adaptation des dispositifs en vigueur

Comme l’indique l’étude d’impact, le développement rapide de nouvelles modalités de financement des entreprises depuis le début de la crise, nécessite de faire évoluer constamment les dispositifs de suivi actuels pour tenir compte de ces évolutions et assurer une bonne maîtrise des risques.

À ce titre, l’article L.144-1 du code monétaire et financier, qui recense les opérateurs à qui la Banque de France peut communiquer tout ou partie des renseignements qu’elle détient grâce à FIBEN, a connu récemment plusieurs modifications.

Ainsi l’ordonnance n° 2013-544 du 27 juin 2013 relative aux établissements de crédit et aux sociétés de financement (175) a modifié l’article L.144-1 précité et étendu aux sociétés de financement la possibilité d’accéder au fichier FIBEN. Il convient ici de rappeler que selon les dispositions de l’article L.511-1 du code monétaire et financier, les sociétés de financement sont des personnes morales, autres que des établissements de crédit, qui effectuent à titre de profession habituelle et pour leur propre compte des opérations de crédit dans les conditions et limites définies par leur agrément.

Plus récemment, l’ordonnance n° 2014-559 du 30 mai 2014 relative au financement participatif a de nouveau modifié l’article L.144-1 du code monétaire et financier pour permettre aux intermédiaires en financement participatif, lorsqu’ils exercent l’intermédiation pour les opérations de prêt à titre onéreux ou sans intérêt, d’accéder aux informations contenues dans la base de données FIBEN. Le financement participatif est un mode de financement de projets innovants ou de création (y compris celle d’entreprise) reposant sur la collecte d’apports financiers d’un grand nombre de particuliers par l’intermédiaire de plateformes sur internet.

Cette ordonnance, dont les dispositions entreront en vigueur au 1er octobre 2014, a complété le titre IV du livre V du code monétaire et financier par un chapitre VII relatif aux conseillers en investissements participatifs : il s’agit des personnes morales exerçant à titre de profession habituelle une activité de conseil en investissement portant sur des offres de titres de capital et de titres de créance définies par décret. Cette activité est menée au moyen d’un site internet remplissant les caractéristiques fixées par le règlement général de l’Autorité des marchés financiers.

2. Améliorer les outils de suivi du financement des entreprises

a. Permettre aux nouveaux acteurs du financement des entreprises d’accéder au fichier de la Banque de France

L’étude d’impact indique que des opérations de prêts directs à des entreprises industrielles et commerciales peuvent aujourd’hui être consenties, dans des conditions encadrées, par des opérateurs non couverts par l’article L.144-1 du code monétaire et financier, tels que les compagnies d’assurances (hors activité d’assurance-crédit) ou les mutuelles et les institutions de prévoyance.

Or, ces acteurs n’ont à ce jour aucun accès au fichier FIBEN ou à une information analogue pour les accompagner dans leur décision d’octroi de crédit. Par ailleurs, les crédits que ces opérateurs attribuent ne font pas l’objet d’un suivi précis à l’image de celui qui peut être fait par la Banque de France sur les opérateurs couverts par l’article L.144-1 précité.

L’ordonnance devra modifier l’article L.144-1 du code monétaire et financier afin que ces nouveaux opérateurs d’octroi de crédit puissent accéder aux informations concernant les entreprises industrielles et commerciales.

En contrepartie il est nécessaire et impératif de fixer les modalités de communication de ces renseignements et les obligations déclaratives de ces nouveaux opérateurs notamment afin que soient recensés ces encours, de manière à disposer d’une base exhaustive des crédits octroyés.

Au-delà de l’apparition de nouveaux acteurs, le développement de nouveaux instruments de financement relevant du crédit mais aussi d’autres formats (par exemple, placements privés en format obligataire) nécessite de s’assurer que ces pratiques sont correctement appréhendées par les dispositions actuelles.

b. Les difficultés de mise en œuvre et les bénéfices attendus de la réforme

Comme le précise l’étude d’impact, la définition exhaustive des dispositions relatives au suivi des encours de crédit et de dette qui nécessitent d’être modifiées est particulièrement difficile.

La définition de mécanismes d’échanges d’information relatifs au développement de nouveaux instruments de financement devra faire l’objet de concertations préalables, notamment avec les acteurs de la place financière et les autorités publiques compétentes que sont la Banque de France et les autorités de supervision.

Ces difficultés justifient le délai de douze mois, à compter de la publication de la présente loi, prévu à l’article 36 du présent projet loi pour prendre cette ordonnance.

Ces modifications par ordonnance emporteront toutefois plusieurs avantages pour les entreprises. Prévoir un suivi cordonné et cohérent de leurs opérations de financement facilitera et accompagnera leur développement tout en assurant un suivi des risques potentiellement attachés à ces évolutions.

Selon l’étude d’impact, ces dispositions complémentaires en termes de suivi et de décision d’octroi de crédit devraient aboutir à ce que ces nouveaux instruments de financement, de plus en plus fréquents, soient moins coûteux et plus simples d’utilisation à l’avenir pour les entreprises financées.

Par ailleurs, ces dispositions se limiteront à l’activité des financeurs et à leur décision d’octroi et n’engendreront aucun coût administratif et de renseignement pour les entreprises financées, qui devraient bénéficier de la baisse des coûts des nouveaux instruments de financement.

La Commission adopte l’article 30 sans modification.

Après l’article 30

La Commission est ensuite saisie de l’amendement CS40 de M. Alain Fauré.

M. Alain Fauré. Cet amendement d’appel, que nous reprendrons ultérieurement, vise à appeler l’attention sur la situation des personnes qui, après avoir été victimes d’une grave maladie – cancer, sida ou diabète, par exemple –, subissent une double peine en rencontrant des difficultés pour faire assurer à des conditions correctes un emprunt – et cela, quand bien même leur guérison est acquise. En plus de devoir surmonter les conséquences personnelles et familiales de la maladie, ces personnes se voient souvent gênées dans leurs activités professionnelles, alors même qu’elles sont capables de contribuer, par leur travail et parfois même par les emplois qu’elles créent en tant que chefs d’entreprise, à la vie économique de notre pays.

Mme la rapporteure. Cet amendement qui répond à un vrai problème, fait écho à une annonce faite en conseil des ministres le 5 février dernier, lors de la présentation du troisième plan cancer. Il a en effet été indiqué que ce plan instituerait « un véritable “droit à l’oubli” dans l’accès à l’emprunt pour les malades guéris : avant la fin 2015, les personnes qui ont eu un cancer dans l’enfance ou l’adolescence, ainsi que les anciens malades dont les données scientifiques confirment la guérison n’auront plus à déclarer qu’ils ont eu un cancer ».

Cependant, il semble que cet amendement tendant à modifier le code de la santé publique ait mieux sa place dans le projet de loi « santé », qui sera présenté au conseil des ministres en septembre prochain. Je vous invite par conséquent à le retirer.

M. Alain Fauré. Je le retire et le redéposerai donc au moment voulu, très certainement en en élargissant la portée car nous sommes nombreux à être touchés par ce problème – j’ai moi-même été atteint d’une leucémie et hospitalisé durant une longue période, ce qui ne m’a pas empêché de continuer à gérer mon entreprise et d’être député.

L’amendement CS40 est retiré.

Article 31

(art. L. 941-4 du code de la sécurité sociale)

Suppression d’une obligation de transmission d’informations
des institutions de gestion de retraite supplémentaire

Le présent article a pour objet de supprimer l’obligation, imposée aux institutions de gestion de retraite supplémentaire, de transmettre des informations à l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (APCR). La seconde phrase de l’article L. 941-4 du code de la sécurité sociale prévoit, en effet, qu’« un arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale détermine les états comptables et statistiques que les institutions adressent chaque année à l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution ».

Les institutions de gestion de retraite supplémentaire ont pour unique mission d’accomplir des opérations de gestion administrative du ou des régimes de retraite supplémentaire ou d’indemnités de fin de carrière de leurs entreprises adhérentes. Elles ne sont donc pas habilitées à effectuer des opérations d’assurance, ce qui explique qu’elles ne se trouvent pas aujourd’hui légalement soumises au contrôle de l’APCR. En effet, l’article L. 612-2 du code monétaire et financier ne les inclut pas dans le champ de compétence de l’APCR, contrairement aux institutions de prévoyance par exemple.

D’après les informations fournies par le Gouvernement, cette obligation de transmission d’informations constitue un héritage du rôle assumé par l’Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM), au cours du processus de transformation, en 2010, des institutions de retraite supplémentaire en institutions de gestion de retraite supplémentaire.

En effet, les institutions de retraite supplémentaire ayant alors choisi de se transformer en institutions de gestion de retraite supplémentaire ont dû, avant de transférer leurs provisions et réserves à un organisme d’assurance, adresser pour approbation leurs modifications statutaires à l’ACAM, chargée à l’époque du contrôle des organismes d’assurance de protection sociale. Depuis, les missions exercées par l’ACAM ont été dévolues à l’APCR.

Si, en 2010, dans le cadre du transfert des provisions et réserves, la transmission d’informations pouvait intéresser l’autorité de contrôle, celle-ci n’apparaît désormais plus pertinente, dans la mesure où l’APCR ne dispose plus du pouvoir de contrôle des institutions de gestion de retraite supplémentaire.

C’est pourquoi le présent article vise à supprimer la seconde phrase de l’article L. 941-4 du code de la sécurité sociale, ce qui simplifiera et allègera en outre les formalités imposées à ces institutions. Comme le montre l’encadré ci-dessous, le volume d’informations exigées aujourd’hui apparaît important, alors même qu’il ne peut donner lieu à un contrôle.

Les obligations d’information des institutions de gestion de retraite supplémentaire

Article A 941-1-1 du code de la sécurité sociale :

« Chaque année, les institutions de gestion de retraite supplémentaire mentionnées à l’article L. 941-1 du code de la sécurité sociale remettent à l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution dans les six mois suivant la clôture de l’exercice :

1° Les renseignements généraux énumérés à l’annexe au présent article ;

2° Leurs comptes annuels constitués du compte de résultat, du bilan y compris le tableau des engagements reçus et donnés, et de l’annexe, tels qu’ils ont été arrêtés par le conseil d’administration pour être soumis à l’organe délibérant, éventuellement complétés des informations énumérées à l’annexe au présent article. »

Article Annexe à l’article A 941-1-1 du code de la sécurité sociale :

« Les renseignements généraux sont les suivants :

a) La raison sociale de l’institution, son adresse, la date de dépôt des statuts auprès du ministre chargé de la sécurité sociale ainsi que de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution et un exemplaire à jour des statuts lorsque ceux-ci ont été modifiés, accompagné le cas échéant des modifications intervenues ;

b) Les nom, date et lieu de naissance, nationalité, domicile et profession de chaque membre du conseil d’administration ;

c) Les nom, date et lieu de naissance, nationalité, domicile et fonction de chacun des membres du personnel de direction en fonction à la date d’établissement du compte rendu détaillé annuel ;

d) Les nom, adresse et date de désignation de chaque commissaire aux comptes titulaires et suppléants ;

e) Un tableau indiquant l’effectif moyen annualisé du personnel salarié ;

f) La liste des entreprises adhérentes pour le compte desquelles l’institution est chargée de la gestion administrative des régimes de retraite supplémentaire ou d’indemnité de fin de carrière ;

g) Le cas échéant, un document récapitulatif des notifications effectuées conformément aux articles 3 et 5 du décret n° 2007-1903 du 26 décembre 2007 ;

h) Les documents d’information remis aux adhérents au cours de l’exercice ;

i) Pour les opérations de retraite supplémentaire, le nombre de rentes en cours de service et, le cas échéant, pour les opérations d’indemnités de fin de carrière, le nombre de capitaux servis dans l’exercice ;

j) Le montant moyen des versements par bénéficiaire effectués dans l’année, distincts pour les opérations de retraite supplémentaire et les opérations d’indemnités de fin de carrière.

Compléments aux comptes annuels

En complément aux comptes visés au 2° de l’article A. 941-1-1, les institutions de gestion de retraite supplémentaire fournissent, le cas échéant, les éléments suivants, distincts pour les opérations de retraite supplémentaire et les opérations d’indemnités de fin de carrière :

a) Le montant des appels de fonds émis auprès des sociétés adhérentes ;

b) Le montant des appels de fonds émis auprès des organismes assureurs, ventilés par organisme ;

c) Le montant des versements effectués par l’institution au profit des bénéficiaires, ventilés par organisme assureur. »

Il faut signaler ici que la modification législative proposée, qui a fait l’objet d’une concertation entre les différentes administrations concernées, sera applicable de plein droit dans l’ensemble des départements d’outre-mer, ainsi qu’à Saint-Barthélemy, à Saint-Pierre-et-Miquelon et dans les îles Wallis et Futuna. En revanche, elle ne sera pas applicable en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie Française, car ces dernières disposent d’une compétence propre en matière de législation assurantielle.

La Commission adopte l’article 31 sans modification.

Après l’article 31

La Commission est saisie de l’amendement CS43 de M. Alain Fauré.

M. Alain Fauré. Il s’agit de faciliter l’accès des enquêteurs de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) aux immeubles.

Mme la rapporteure. Cela n’a rien à voir avec l’objet du texte. Je vous prie donc de bien vouloir retirer votre amendement, mon cher collègue.

L’amendement est retiré.

Chapitre VII
Clarification du droit

Article 32
(art. L. 1121-3, L. 2124-27, L. 2124-28, L. 2323-9, L. 5211-1, L. 5221-1, L. 5221-2, L. 5222-1, L. 5222-2, L. 5232-1, L. 5241-2, L. 5241-4, L. 5242-1 et L. 5251-1 du code général de la propriété des personnes publiques)

Clarifications du code général de la propriété des personnes publiques

Cet article a pour objet d’apporter plusieurs clarifications au code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP).

1. Clarification de compétence en matière d’acceptation partielle des dons et legs faits à l’État ou à ses établissements publics

L’article L. 1121-1 du CGPPP dispose que, « sous réserve des dispositions de l’article L. 1121-3, les dons et legs faits à l’État sont acceptés, en son nom, par l’autorité compétente, dans les formes et conditions fixées par décret en Conseil d’État ». L’article R. 1121-1 du même code précise que cette acceptation est prononcée « par arrêté ministériel ».

L’article L. 1121-3, relatif aux situations de contestations, prévoit quant à lui que « dans tous les cas où les dons et legs donnent lieu à des réclamations des héritiers légaux, l’autorisation de les accepter est donnée par décret en Conseil d’État ».

L’application du dispositif d’acceptation des dons et legs en cas de réclamation conduit à la prise de deux actes administratifs distincts (176). En premier lieu, et en réponse à la réclamation, le Service des Domaines répond à la demande en rejetant la réclamation. Dans un second temps, à la suite de cette décision de rejet, un décret en Conseil d’État octroie l’autorisation d’acceptation.

Le I de l’article 32 du projet de loi a pour objet de modifier l’article L. 1121-3 afin de préciser expressément que l’autorisation d’accepter les dons et legs peut être donnée « en tout ou partie ».

L’apport de cette clarification est de préciser qu’un décret en Conseil d’État doit intervenir même lorsque l’acceptation des dons et legs n’est que partielle, et pas uniquement lorsqu’elle est totale. Cette disposition constituera un facteur de sécurité juridique pour les donateurs et légateurs et assurera une garantie aux réclamants.

Elle répond ce faisant à une recommandation formulée par le Conseil d’État dans une note de novembre 2010 (177) qui invitait le gouvernement à légiférer sur ce point. La haute juridiction administrative soulignait en effet que la double formulation, résultant des articles R. 1121-1 et L. 1121-3 dans leur rédaction actuelle, « implique que la compétence soit celle du décret en Conseil d’État, constituant une garantie pour les héritiers réclamants, dans tous les cas où une partie de la libéralité est acceptée par l’État malgré la présentation d’une réclamation ; mais qu’en revanche, pour renoncer entièrement à un don ou legs après réclamation, un arrêté suffise ». La précision introduite écartera tout risque d’erreur d’interprétation.

2. Actualisation de la référence au code minier contenue dans l’article L. 2124-27 du code général de la propriété des personnes publiques

L’article L. 2124-27 du CGPPP s’applique aux personnes bénéficiaires de titres de recherche ou d’exploitation de substances minérales dans les fonds marins du domaine public. Les personnes intéressées doivent en effet obtenir, d’une part, une autorisation au titre de la législation minière, et, d’autre part, une autorisation d’occupation du domaine public.

Cet article L. 2124-27, dans la version du CGPPP qui sera en vigueur à compter du 1er octobre 2014, dispose que « l’autorisation domaniale nécessaire pour la recherche et l’exploitation des substances minérales autres que celles mentionnées à l’article L. 111-1 du code minier lorsqu’elles sont contenues dans les fonds marins du domaine public est délivrée en application des règles fixées à la section 1 du chapitre III du titre II et à la section 1 du chapitre II du titre III du livre 1er du code minier ».

Ainsi que l’explique l’étude d’impact, l’ordonnance n° 2011-91 du 20 janvier 2011 portant codification de la partie législative du code minier a modifié la structure du plan de ce code et modifié la numérotation des articles qui traitent de l’articulation entre les différents titres miniers et l’autorisation domaniale, sans pour autant traduire cette modification à l’article L. 2124-27 du CGPPP. Ce dernier article, comportant ainsi un renvoi erroné à une disposition du code minier, est devenu de ce fait inintelligible.

Le II de l’article 32 substitue aux mots : « à la section 1 du chapitre III du titre II et à la section 1 du chapitre II du titre III du livre Ier du code minier » les mots : « à la section 2 du chapitre III du titre II et à la section 2 du chapitre III du titre III du livre Ier du code minier ». En introduisant ainsi la référence correcte dans le CGPPP, il clarifie pour les personnes concernées les conditions dans lesquelles elles peuvent disposer d’une autorisation d’occupation domaniale.

3. Actualisation de la référence au code minier contenue dans l’article L. 2124-28 du code général de la propriété des personnes publiques

L’article L. 2124-28 du CGPPP régit également la situation des personnes bénéficiaires de titres de recherche ou d’exploitation de substances minérales dans les fonds marins du domaine public.

Cet article, dans la version du CGPPP qui sera en vigueur à compter du 1er octobre 2014, dispose que « le titulaire de l’autorisation de prospections préalables ou du titre de recherche et d’exploitation est, en cas de retrait ou de réduction de l’assiette de l’autorisation domaniale mentionnée à l’article L. 2124-27, soumis aux obligations fixées par l’article L. 123-3 du code minier ».

Pour une raison similaire à celle exposée plus haut, l’article L. 2124-28 comporte un renvoi erroné au code minier, dans sa rédaction issue de l’ordonnance n° 2011-91 du 20 janvier 2011.

Le III de l’article 32 substitue aux mots : « par l’article L. 123-3 » les mots : « par les articles L. 123-6 et L. 133-8 ». Cette coordination bienvenue améliorera la lisibilité du droit pour les personnes intéressées.

4. Modification du délai de prescription applicable aux actions de recouvrement des créances domaniales des établissements publics industriels et commerciaux de l’État

Le I de l’article L. 110-4 du code de commerce dispose que « les obligations nées à l’occasion de leur commerce entre commerçants ou entre commerçants et non-commerçants se prescrivent par cinq ans si elles ne sont pas soumises à des prescriptions spéciales plus courtes ». Les établissements publics industriels et commerciaux de l’État entrent dans le champ d’application de cet article dès lors qu’ils conduisent leurs mesures de poursuites conformément aux usages de commerce.

La loi n° 2008-561 du 17 juin 2008 portant réforme de la prescription en matière civile a introduit ce délai quinquennal. Elle a toutefois omis d’effectuer la coordination requise à l’article L. 2323-9 du CGPPP, relatif aux actions en recouvrement des produits domaniaux des établissements publics industriels et commerciaux de l’État. Cet article dispose en effet :

« L’action des comptables publics chargés de recouvrer les créances domaniales des établissements publics de l’État se prescrit par quatre ans à compter de la prise en charge du titre de recettes ou du document en tenant lieu. Toutefois, ce délai est porté à dix ans lorsqu’un établissement public national à caractère industriel et commercial conduit les poursuites conformément aux usages du commerce.

Le délai de quatre ou de dix ans mentionné à l’alinéa précédent est interrompu par tous actes comportant reconnaissance de la part des débiteurs ou par tous actes interruptifs de prescription. »

Le IV de l’article 32 réduit de dix ans à cinq ans le délai de prescription mentionné par l’article L. 2323-9 du CGPPP, mettant ainsi en cohérence cette disposition avec les règles de prescription applicables en matière d’usages de commerce.

5. Sécurisation et intelligibilité du droit domanial applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon

La cinquième partie législative du CGPPP souffre d’un certain nombre de contradictions avec le code général des collectivités territoriales (CGCT) en ce qui concerne Saint-Pierre-et-Miquelon.

En premier lieu, l’article L. 5211-1 du CGPPP dispose aujourd’hui que les articles L. 1121-6 (relatif à l’acceptation des dons et legs) et L. 1212-6, L. 2222-3 et L. 4111-5 (relatifs à la réception et à l’authentification des actes passés en la forme administrative) du même code ne sont pas applicables à Saint-Pierre-et-Miquelon. Les quatre articles en cause renvoient eux-mêmes à des articles du CGCT. Or, les dispositions des articles L.O. 6413-5 et L. 6413-6 du CGCT, issues de la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 (178) et de la loi n° 2007-224 du 21 février 2007 (179), ont rendu applicables de plein droit à Saint-Pierre-et-Miquelon les articles du CGCT auxquels ces articles renvoient.

Le 1° du V de l’article 32 du projet de loi corrige cette incohérence dans le CGPPP en confirmant l’applicabilité de ces dispositions à Saint Pierre-et-Miquelon.

En deuxième lieu, l’article L. 5222-1 du CGPPP, relatif à la purge des privilèges et hypothèques et à la remise des fonds à Saint Pierre-et-Miquelon, rend inapplicables à cette collectivité deux articles (L. 4221-4-1 et L. 5722-9) du même code alors qu’ils doivent pourtant y recevoir application par l’effet des deux lois précitées du 21 février 2007.

Le 2° du V de l’article 32 du présent texte remédie là encore à cette contradiction dans le CGPPP. La modification de la rédaction de l’article L. 5222-1 a pour effet de reconnaître l’applicabilité à Saint Pierre-et-Miquelon des dispositions concernées.

En troisième lieu, l’article L. 5242-1 du CGPPP, relatif aux procédures de cession et d’échange à Saint Pierre-et-Miquelon, rend lui aussi inapplicables à cette collectivité deux autres articles (L. 4221-4 et L. 5722-3) du même code alors qu’ils doivent pourtant eux aussi y recevoir application par l’effet des deux lois précitées du 21 février 2007.

Le 3° du V de l’article 32 modifie la rédaction de l’article L. 5242-1 de manière reconnaître l’applicabilité à Saint Pierre-et-Miquelon des dispositions en cause.

Enfin, en quatrième lieu, le 4° du V de l’article 32 supprime les articles L. 5221-1, L. 5221-2, L. 5222-2, L. 5232-1, L. 5241-2, L. 5241-4 et L. 5251-1, les mesures d’adaptation que ceux-ci contiennent ayant perdu leur utilité du fait des réformes législatives intervenues en 2007.

En actualisant les dispositions du CGPPP et en corrigeant les incohérences qui s’y trouvent, le V de l’article 32 accroît l’intelligibilité du droit domanial applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon. Il répond en cela à une invitation formulée tant par la commission supérieure de codification que par le Conseil d’État lors de l’examen de la cinquième partie réglementaire de ce code.

La Commission adopte l’article sans modification.

Article 33
(art. 39 AA quater, 39 AH et 39 AK, 39 quinquies D, 39 octies E, 39 octies F, 44 sexies, 44 sexies A, 44 septies, 44 octies, 44 octies A, 44 duodecies, 44 terdecies, 44 quindecies, 119 ter, 199 terdecies-0 A, 200 undecies, 217 quindecies, 235 ter ZD, 238 bis, 238 sexdecies, 239 sexies D, 244 quater B, 244 quater L, 244 quater O, 244 quater Q, 244 quater T, 302 bis ZA, 722 bis, 885-0 V bis A, 1383 C, 1383 C bis, 1383 D, 1383 E bis, 1383 H, 1383 I, 1395 G,1457, 1464 I, 1464 L, 1465, 1465 A, 1466 A, 1466 D, 1518 A bis, 1522 bis, 1594 I ter, 1602 A, et 1647 C septies du code général des impôts ; article L. 534-1 du code rural et de la pêche maritime)

Simplifications et clarifications rédactionnelles du code général des impôts

1. Une mise à jour indispensable pour garantir la conformité de certains dispositifs fiscaux au droit communautaire

Les 1e, 2e, 3e et 4e du I du présent article ont pour objet de mettre à jour les références citées par une série d’articles du code général des impôts (CGI) avec les règlements européens sur les aides de minimis, à savoir :

● le règlement (UE) n° 1407/2013 de la commission du 18 décembre 2013 relatif à l’application des articles 107 et 108 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) ;

● et le règlement (UE) n° 1408/2013 de la commission du 18 décembre 2013 relatif à l’application des articles 107 et 108 du TFUE aux aides de minimis dans le secteur de l’agriculture.

Cette mise à jour est indispensable car plusieurs dispositifs fiscaux sont assimilables à des aides d’État au sens de l’article 107 du TFUE. C’est le cas, par exemple, de certains agréments fiscaux qui accordent un avantage fiscal pour la reprise d’une entreprise en difficulté.

Pour rappel, toute aide d’État doit, en principe, être notifiée à la Commission européenne et autorisée par celle-ci avant sa mise en œuvre, y compris dans l’hypothèse où elle serait, sur le fondement de l’article 107 du TFUE, compatible de plein droit avec le marché intérieur. Cela étant, certaines aides sont, en raison de leur faible montant, insusceptibles d’affecter les échanges au sein du marché intérieur. Dans ce cas, la Commission a prévu de déroger à la procédure normale. Tel est l’objet de la réglementation relative aux aides de minimis, qui dispense les États de notifier des aides dont la compatibilité est certaine et qui permet de les mettre en œuvre sans l’autorisation préalable de la Commission

Les précédents règlements sur les aides de minimis ont expiré le 31 décembre 2013. Il convient dès lors de mettre à jour les articles du CGI pour y viser les nouveaux règlements et garantir la conformité des dispositifs nationaux au droit communautaire.

2. Diverses dispositions qui simplifient la vie de l’administration fiscale et, par ricochet, celles des entreprises

La simplification de la vie administrative est également un objectif louable dès lors qu’elle permet, par ricochet, de simplifier la vie des entreprises.

Tel est l’objet des 5°, 6°, 7° du I, et du II du présent article.

a. Suppression de la publication d’un arrêté relatif au régime fiscal commun applicable aux sociétés mères et filiales d’États membres différents (5° du I)

L’article 119 ter du CGI, issu de la transposition de la directive 2011/96/UE du Conseil du 30 novembre 2011 concernant le régime fiscal commun applicable aux sociétés mères et filiales d’États membres différents, prévoit que les dividendes distribués par une société française soumise à l’impôt sur les sociétés à une personne morale sise dans un État membre de l’Union européenne sont exonérés de retenue à la source, sous certaines conditions.

Parmi ces conditions requises, la personne morale bénéficiaire des dividendes doit revêtir l’une des formes sociales mentionnées à la partie A de l’annexe I à la directive 2011/96/UE. L’article 119 ter du CGI prévoit la reprise par arrêté de cette liste des formes sociales relevant de la directive.

La suppression du renvoi à cet arrêté, qui ne fait que reprendre la partie A de l’annexe I à la directive, permettrait d’éviter des mises à jour régulières source de complexité pour les services de l’État. En effet, toute nouvelle adhésion à l’Union européenne rend nécessaire une actualisation et donc la publication d’un nouvel arrêté qui ne présente que peu d’intérêt dès lors qu’il ne fait que reprendre une liste accessible au contribuable comme à l’administration.

b. Suppression de l’arrêté annuel des ministres chargés de l’économie et du budget récapitulant les sociétés françaises dont la capitalisation boursière dépasse un milliard d’euros (6° du I)

L’article 235 ter ZD du CGI institue une taxe sur les transactions financières (TTF) qui couvre les transactions sur les actions émises par les sociétés françaises dont la capitalisation boursière excède 1 milliard d’euros. La loi prévoit qu’un arrêté récapitulant la liste de ces sociétés doit être publié chaque année. Cet arrêté n’est cependant pas normatif et ne vaut pas taxation : son rôle est strictement informatif, à destination des investisseurs, notamment étrangers. Ainsi, l’arrêté du 27 décembre 2013 a dressé une liste de 128 sociétés dont les transactions portant sur leurs actions relèvent de la TTF.

Cette disposition a été justifiée par le fait que « la publication de cet arrêté permet de simplifier les démarches des redevables et de les sécuriser, notamment pour ceux établis à l’étranger » ainsi que le précise la fiche « questions/réponses » portant sur la taxe sur les transactions financières éditée par l’administration fiscale.

La suppression de cet arrêté – non normatif et donc inutile – permettra de simplifier l’application de la norme fiscale par les services de l’État.

c. Suppression du renvoi à un décret pour les modalités de communication des informations nécessaires à l’établissement de la part incitative de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (7° du I)

Le II de l’article 1522 bis du CGI prévoit notamment que les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) au profit desquels est perçue une part incitative de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM), communiquent aux services fiscaux, avant le 15 avril de l’année d’imposition, le montant en valeur absolue de cette part incitative par local, selon des modalités fixées par décret. Ce décret pris le 17 décembre 2012 et codifié à l’article 325 bis de l’annexe III du CGI définit les modalités de transmission des données entre la direction générale des finances publiques (DGFIP) et les communes ou les EPCI au profit desquels est perçue la TEOM.

Le recours à un décret n’est pas nécessaire car les modalités de communication de ces informations pourraient être fixées par voie d’instructions administratives d’autant que les modalités des échanges entre la DGFIP et les communes ou les EPCI sont appelées à évoluer compte tenu de la modernisation des modes de communication des informations. Or, il est plus simple et plus rapide pour l’administration de faire évoluer ses instructions plutôt qu’un décret.

Le III du présent article prévoit que cette mesure entrera en vigueur à compter des informations relatives aux impositions dues au titre de 2015. Il s’ensuit que les modalités de transmission des informations devant être communiquées au 15 avril 2015 résulteront d’une instruction administrative et non plus de l’article 325 bis de l’annexe III du CGI.

d. Suppression de la signature du ministre chargé de l’économie pour les arrêtés de sortie du statut de société d’intérêt collectif agricole (II)

L’alinéa 1er de l’article L. 534-1 du code rural et de la pêche maritime dispose qu’ « une société d’intérêt collectif agricole ne peut apporter à ses statuts de modifications entraînant la perte de son statut de coopérative qu’après autorisation des ministres chargés de l’agriculture et de l’économie ».

La double autorisation exigée par cet article – ministère de l’agriculture et ministère de l’économie – apparaît excessive. Le présent article supprime l’exigence d’une autorisation du ministre de l’économie, le ministre de l’agriculture devenant seul compétent pour autoriser la sortie du statut de société d’intérêt collectif agricole. Les entreprises souhaitant quitter ce statut bénéficieront ainsi d’un allégement de procédure et d’un guichet unique. L’administration fiscale sera ainsi déchargée d’une tâche pour laquelle sa valeur ajoutée est faible.

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CS68 de la rapporteure.

Puis elle adopte l’article 33 modifié.

Article 34
(art. L. 121-15, L. 121-18-1, L. 121-22, L. 121-25 [nouveau], L. 121-34-2, L. 121-49, L. 121-87, L. 121-97, L. 121-98-1 [nouveau], L. 121-113 et L. 121-114 [nouveaux], L. 122-3, L. 141-1 du code de la consommation)
Sécurisation de certaines dispositions de la loi n° 2014-344 relative à la consommation

La loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation a considérablement renforcé les droits contractuels des consommateurs, notamment dans le domaine de la vente à distance et s’agissant des contrats conclus en dehors des établissements commerciaux. Par ailleurs, ce texte poursuit l’objectif d’améliorer l’effectivité du droit de la consommation et de rendre plus efficace l’action régulatrice de l’autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation.

Néanmoins, certaines insuffisances ou incohérences juridiques demeurent après l’adoption de la loi, qui fragilisent la mise en œuvre de certaines dispositions du texte relatives à la transposition de la directive 2011/83/UE du 25 octobre 2011 relative aux droits des consommateurs. Il en est ainsi, par exemple, de l’absence de précision du caractère d’ordre public des dispositions encadrant les con