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N
° 2408

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 26 novembre 2014.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES,
DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE
SUR LE PROJET DE loi de finances rectificative pour 2014 (n° 2353)

PAR Mme Valérie RABAULT

Rapporteure générale,

Députée

——

SOMMAIRE

___

Pages

INTRODUCTION 9

AIDE MÉMOIRE DU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2014 13

I. UN CONTEXTE ÉCONOMIQUE EUROPÉEN LOURD DE RISQUES QUI COMMANDE DE RÉFLÉCHIR À DES LOGIQUES D’AJUSTEMENT BUDGÉTAIRE DIFFÉRENCIÉES 17

A. UNE CROISSANCE ÉCONOMIQUE ATONE ET UNE INFLATION QUASI NULLE EN EUROPE 17

1. La zone euro dans une situation durable de faible croissance 17

2. Le risque de déflation dû à la faiblesse de la demande interne 20

B. UNE PREMIÈRE RÉPONSE : UNE POLITIQUE MONÉTAIRE PLUS ACCOMMODANTE ET DES PLANS D’INVESTISSEMENTS PUBLICS 20

1. Une politique monétaire d’achat de titres de dettes souveraines sur le marché secondaire et de baisse des taux 20

2. Des annonces de plans d’investissement encore timides 21

C. UNE POLITIQUE BUDGÉTAIRE VISANT À RÉDUIRE LES DÉFICITS À UN RYTHME ADAPTÉ AUX CIRCONSTANCES EXCEPTIONNELLES DE CROISSANCE ET D’INFLATION 23

1. Une politique budgétaire qui privilégie la croissance tout en réduisant les déficits à un rythme adapté 23

2. Les différents échanges avec la Commission européenne 24

3. L’annonce d’une réduction du déficit public pour 2015 de 3,6 milliards d’euros supplémentaires 26

II. LES ÉQUILIBRES BUDGÉTAIRES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES POUR 2014 INCHANGÉS PAR RAPPORT À LA PRÉVISION RÉVISÉE 27

A. UNE PRÉVISION DE CROISSANCE ÉCONOMIQUE RÉALISTE 27

B. UN MAINTIEN DE LA PRÉVISION RÉVISÉE DE SOLDE PUBLIC 28

C. UNE PRÉVISION DE RECETTES QUI DIFFÈRE MARGINALEMENT DE LA PRÉVISION RÉVISÉE DU MOIS D’OCTOBRE 30

1. Des recettes fiscales qui pâtissent toujours de la faiblesse de l’activité 31

2. Une réévaluation marginale des recettes fiscales nettes par rapport à la prévision révisée d’octobre dernier 32

3. Des écarts entre prévisions initiale et révisée de recettes non fiscales en ligne avec la prévision révisée 33

D. L’ÉVOLUTION MAÎTRISÉE DES DÉPENSES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT AU COURS DE L’EXERCICE 2014 34

1. Une augmentation des dépenses publiques limitée à 16 milliards d’euros en 2014 35

2. L’évolution des dépenses de l’État en 2014 37

III. LES OUVERTURES ET ANNULATIONS DE CRÉDITS PROPOSÉES DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE ET LE DÉCRET D’AVANCE DE FIN D’ANNÉE 45

A. SCHÉMA DE FIN DE GESTION 2014 45

B. PRÉSENTATION DES PRINCIPALES MODIFICATIONS DE CRÉDITS RÉSULTANT DE LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE ET DU DÉCRET D’AVANCE DE FIN D’ANNÉE 49

1. La mission Défense 50

2. La mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales 53

3. Les autres mouvements significatifs sur les missions du budget de l’État 54

AUDITION DE M. MICHEL SAPIN, MINISTRE DES FINANCES ET DES COMPTES PUBLICS, ET DE M. CHRISTIAN ECKERT, SECRÉTAIRE D’ÉTAT CHARGÉ DU BUDGET 59

EXAMEN DES ARTICLES 87

Article liminaire : Prévision de solde structurel et solde effectif de l’ensemble des administrations publiques de l’année 2014 87

PREMIÈRE PARTIE : CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER 88

TITRE 1ER : DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES AFFECTÉES 88

Avant l’article 1er 88

Article 1er : Actualisation de la fraction du tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) relative à la compensation financière des primes à l’apprentissage 88

Article 2 : Modification de l’assiette de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF) et création d’une taxe additionnelle à la TREF au titre de l’exercice 2014 96

Article 3 :  Élargissement du dispositif de soutiens financiers à l’export à des prêts non concessionnels à des États étrangers 106

Article 4 : Ratification d’un décret relatif à la rémunération des services rendus par la direction de l’information légale et administrative 115

Article 5 :  Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois 116

SECONDE PARTIE : MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES 117

TITRE IER : AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2014. – CRÉDITS DES MISSIONS 117

Article 6 : Budget général : ouvertures et annulations de crédits 117

Article 7 : Comptes spéciaux : annulations de crédits 118

TITRE II : RATIFICATION D’UN DÉCRET D’AVANCE 119

Article 8 : Ratification d’un décret portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance 119

TITRE III : DISPOSITIONS PERMANENTES 129

I.– Mesures fiscales non rattachées 129

Article 9 : Contribution financière au développement de l’offre de logements sociaux 129

Article 10 : Relèvement tarifaire de la taxe d’aéroport 134

Article 11 : Modification des tarifs et des groupes de la taxe sur les nuisances sonores aériennes (TNSA) 143

Article 12 : Diminution du taux de la contribution sur les activités privées de sécurité 153

Article 13 : Mesures de lutte contre la fraude fiscale, en particulier la fraude à la TVA dans les secteurs à risque 156

Après l’article 13 179

Article 14 : Non-déductibilité du résultat de la taxe sur les locaux à usage commercial ou de bureaux d’Île-de-France, de la taxe sur les excédents de provisions des entreprises d’assurances de dommages et de la taxe de risque systémique 181

Article 15 : Suppression de la prime pour l’emploi 204

Après l’article 15 230

Article 16 : Dispositions favorisant la libération du foncier et la mise sur le marché de logements en zones tendues 234

Article 17 : Mesures relatives à la valeur locative de certains locaux et immobilisations 249

Article 18 : Mesures en faveur de l’intercommunalité fiscale 260

Article 19 : Report d’un an de la majoration de la redevance due pour l’usage « alimentation en eau potable » 273

Article 20 : Simplification des règles de fixation des coefficients multiplicateurs de taxe locale sur la consommation finale d’électricité 276

Après l’article 20 279

Article 21 : Prorogation de certains dispositifs zonés d’exonérations fiscales (AFR, ZRR) 283

Article 22 : Prorogation et resserrement du dispositif d’exonération d’impôt sur les bénéfices applicables dans les zones franches urbaines (ZFU) 299

Article 23 : Crédit d’impôt en faveur de la production phonographique 314

Article 24 : Régime fiscal des organismes chargés de l’organisation en France d’une compétition sportive internationale 332

Article 25 : Auto-liquidation de la TVA due à l’importation 364

Article additionnel après l’article 25 : Assouplissement des modalités de calcul de la proportion de logements sociaux requise pour l’application du taux réduit de TVA à la livraison de logements intermédiaires 373

Après l’article 25 375

Article 26 : Mise en conformité avec le droit européen du régime relatif à la vente d’alcool dans les pharmacies 376

Article additionnel après l’article 26 : Gel à son niveau de 2014 du tarif des taxes intérieures de consommation applicable aux petites installations énergo-intensives 381

Après l’article 26 382

Article 27 : Aménagement du 2 de l’article 119 bis du code général des impôts conformément à l’arrêt Emerging market 384

Après l’article 27 396

Article additionnel après l’article 27 : Assouplissement des conditions d’investissement des business angels 397

Après l’article 27 399

Article 28 : Mise en conformité avec le droit européen du régime fiscal applicable en matière de droits de mutation à titre gratuit (DMTG) aux dons et legs consentis au profit de personnes morales de droit public ou d’organismes d’intérêt général établis dans un autre État membre de l’UE-EEE 400

Article 29 : Mise en conformité avec le droit européen du régime de représentation fiscale pour les contribuables domiciliés ou établis hors de France 412

Article 30 : Mise en conformité communautaire du régime de groupe 427

Article additionnel après l’article 30 : Prorogation de la déduction pour investissement applicable aux entreprises de presse 461

Après l’article 30 462

Article additionnel après l’article 30 : Allongement du délai de réintégration de la déduction pour aléas et réduction du taux d’intérêt appliqué en cas de réintégration tardive ou non conforme aux objectifs 466

Après l’article 30 467

Article additionnel après l’article 30 : Application du principe de transparence aux plafonds de déduction pour investissement et pour aléas au sein des EARL et des GAEC 468

Après l’article 30 469

Article additionnel après l’article 30 : Maintien de l’application du régime mère-fille et du régime d’intégration fiscale aux titres placés en fiducie 470

Article additionnel après l’article 30 : Plafonnement de la déductibilité des charges financières des sociétés concessionnaires d’autoroutes 473

Après l’article 30 476

Article additionnel après l’article 30 : Établissement de l’assiette du crédit d’impôt recherche : prise en compte pour le double de leur montant des dépenses sous-traitées aux instituts technologiques agricoles et aux instituts technologiques agro-alimentaires 478

Après l’article 30 479

Article 31 : Modalités d’exécution du versement transport en commun au titre des militaires 481

Après l’article 31 484

Article additionnel après l’article 31 : Augmentation du versement transport en Île-de-France pour financer le passe Navigo unique 485

Après l’article 31 490

Article additionnel après l’article 31 : Maintien après 2015 du tarif des taxes sur les installations nucléaires finançant l’accompagnement de l’enfouissement des déchets radioactifs 491

Article additionnel après l’article 31 : Rapport sur les exonérations fiscales prévues par les conventions fiscales conclues par la France 492

Après l’article 31 493

Article additionnel après l’article 31 : Rapport au Parlement sur les conséquences d’une éventuelle rupture unilatérale des contrats des sociétés concessionnaires d’autoroutes 494

II.– Garanties 495

Article 32 : Apport de la garantie de l’État à un prêt de l’Agence française de développement au Fonds vert pour le climat 495

Article 33 : Garantie par l’État des emprunts de l’Unédic émis en 2015 499

Article 34 : Garantie de l’État accordée aux emprunts souscrits par l’Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL) 507

Article 35 : Garantie par l’État de la responsabilité civile nucléaire du Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) 513

TABLEAU COMPARATIF 519

INTRODUCTION

La mise en œuvre de la loi de finances initiale pour 2014 (LFI 2014) est marquée par plusieurs ajustements opérés par :

– la première loi de finances rectificative pour 2014 (LFR 2014) (1) ;

– le décret d’avance du 7 octobre dernier (2) et le projet de décret d’avance notifié le 19 novembre à la commission des Finances de l’Assemblée nationale (avis rendu le 26 novembre 2014) ;

– le présent projet de loi de finances rectificative pour 2014 (PLFR 2014).

Ces ajustements ont visé à tirer les conséquences sur le solde budgétaire, en premier lieu, de la dégradation en cours d’année des prévisions de croissance et d’inflation – ce qui s’est traduit par de moindres recettes fiscales – et, en second lieu, des dépassements constatés sur certaines dépenses.

Dans le présent projet de loi de finances rectificative, les recettes fiscales nettes sont ainsi inférieures de 11,5 milliards d’euros par rapport aux prévisions de la LFI 2014 et devraient atteindre 272,9 milliards d’euros au lieu des 284,4 milliards d’euros prévus initialement et au lieu des 279 milliards d’euros inscrits dans la première LFR 2014. Cette baisse avait fait l’objet d’une présentation détaillée de la part du Gouvernement dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2015.

Afin de compenser ces moindres recettes, des mesures supplémentaires de réduction des dépenses publiques ont été prises par rapport à l’objectif de tenue des dépenses inscrit en LFI. Le montant global des dépenses impactant le solde budgétaire est ainsi passé de 379,7 milliards d’euros en LFI 2014 à 376,3 milliards d’euros en première LFR 2014 et 375,4 milliards d’euros dans le présent projet de loi de finances rectificative.

Cet effort est sans précédent et a été réalisé sans remettre en cause la conduite des politiques prioritaires de l’État qui, au contraire, ont vu leurs moyens augmenter.

Le présent projet de collectif de fin d’année constitue ainsi l’occasion de faire un dernier point d’étape sur le budget 2014. Il permet, tout d’abord, de traduire dans la loi la dégradation des recettes et l’effort complémentaire en dépenses annoncés dès la fin de l’été 2014 et intégrés dans les prévisions du projet de loi de finances pour 2015, avec lesquelles il est en ligne – réserve faite d’une baisse supplémentaire de recettes limitée à 300 millions d’euros.

Par conséquent, sont inscrites à l’équilibre général du présent projet de loi les moindres recettes constatées depuis la première LFR pour 2014, soit 6,1 milliards d’euros pour les recettes fiscales et 200 millions d’euros pour les recettes non fiscales, ainsi qu’une nouvelle diminution de 900 millions d’euros des dépenses totales impactant le solde (3), accompagnée d’une amélioration du solde des comptes spéciaux (hors FMI) de 1,1 milliard d’euros.

Dès lors, le PLFR 2014 maintient les grands équilibres budgétaires annoncés par le Gouvernement dès l’été 2014 et communiqués à la Commission européenne. Les ajustements qu’il propose se traduisent ainsi par la dégradation de la prévision de solde budgétaire inscrit dans la première LFR 2014, qui passe de
– 83,9 milliards d’euros à – 88,2 milliards d’euros (soit – 4,3 milliards d’euros).

Par ailleurs, les deux décrets d’avance susmentionnés, sur lesquels la commission des Finances a été amenée à se prononcer conformément à l’article 13 de la loi organique relative aux lois de finances, ont permis une réallocation des crédits des missions du budget général de manière à financer, à enveloppe constante, les dépassements constatés sur certains postes de dépenses, notamment au titre des opérations extérieures conduites par le ministère de la défense, des dépenses de personnel des ministères et de certaines dépenses d’intervention (concernant principalement des dispositifs de solidarité).

Au-delà des aspects de bouclage budgétaire, ce PLFR 2014 qui compte trente-cinq articles et un article liminaire, comporte différentes dispositions qui pourraient être regroupées ainsi :

– pour les ménages : un article en faveur du pouvoir d’achat, un article créant une surtaxe à la taxe d’habitation et un article de suppression de la PPE ;

– pour les entreprises : onze articles en faveur de la compétitivité ou en faveur d’une baisse de la fiscalité, un article de lutte contre la fraude à la TVA, un article de simplification et trois articles conduisant à une hausse de la fiscalité ;

– onze articles prévoyant des mesures de régularisation (essentiellement mise en conformité du droit français par rapport aux dernières directives ou jurisprudence européennes) ;

– cinq articles budgétaires ;

– et un article traitant de dispositions diverses.

Enfin, ce PLFR 2014 s’inscrit dans un contexte économique, français et européen menacé par la déflation. Éviter ce risque est indispensable, car une fois le phénomène enclenché, il est très difficile de stopper sa propagation. Théoriquement, il s’apparente à une perte de valeur dont l’un des signaux peut être la très faible inflation. Dans la pratique, il conduit à une activité économique qui ne redémarre pas, à une situation d’attentisme. Être dans un contexte de faible, voire de très faible, inflation rend plus difficile le remboursement des dettes, l’amélioration de la compétitivité par rapport aux autres pays ou encore l’ajustement des salaires réels.

Pour éviter d’entrer en déflation, il y a bien sûr les politiques monétaires, mais elles ne suffisent pas. D’ailleurs pour l’heure, les mesures mises en œuvre par la Banque centrale européenne (BCE) n’ont pas permis d’endiguer la faible inflation. Lorsque les taux d’intérêt sont proches de zéro – ce qui est le cas –, le vrai levier passe par les politiques budgétaires et d’investissement.

Le Gouvernement a fait le choix de la relance de l’investissement privé 
– en soutenant les entreprises grâce au crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, le CICE, et au Pacte de responsabilité et de solidarité
– et, dans une moindre mesure, public – avec un soutien à l’investissement des collectivités locales au travers de dispositions du projet de loi de finances pour 2015 et une mobilisation du programme d’investissements d’avenir, le PIA, dont le deuxième volet lancé par la LFI 2014 a été doté de 12 milliards d’euros.

AIDE MÉMOIRE
DU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2014

I. LES DÉPENSES DE L’ÉTAT

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE L’ÉTAT EN PRÉVISION ET EN EXÉCUTION

(en milliards d’euros) :

Dépenses

Exécution 2012 (format 2013)

Exécution 2013

LFI 2014

LFR1

Norme de dépense

Prévision d’exécution

fin 2014

Écart
à la norme

Écart
à la LFI

Dépenses du budget général, hors dette et pensions *

198,18

197,97

199,0

– 1,6

197,4

197,0

– 0,4

– 2,0

Prélèvement sur recettes

74,63

76,22

74,4

74,4

74,8

0,4

0,4

Prélèvement sur recettes Collectivités territoriales

55,58

55,56

54,2

54,2

54,4

0,1

0,1

PSR Union européenne

19,05

20,66

20,2

20,2

20,4

0,2

0,2

Plafond des ressources affectées aux opérateurs et organismes divers chargés de missions de service public

5,25

5,06

5,1

5,1

5,1

0,0

0,0

Total des dépenses de l’État, hors charge de la dette et pensions *

278,06

279,25

278,5

– 1,6

276,9

276,9

0,0

– 1,6

Charge de la dette

46,30

44,89

46,7

– 1,8

44,9

43,3

– 1,6

– 3,4

Contributions au CAS Pensions

42,43

43,94

45,4

0

45,4

45,4

0,0

0,0

Total des dépenses de l’État, y compris charge de la dette et pensions *

366,79

368,07

370,6

– 3,4

367,2

365,6

– 1,6

– 5,0

* Hors dotations du 2e programme d’investissement d’avenir et au Mécanisme européen de stabilité

Source : présent projet de loi de finances rectificative et rapport de la Cour des comptes sur le budget de l’État en 2013, mai 2014.

TABLEAU RÉCAPITULATIF DES MOUVEMENTS DE CRÉDITS
PAR MISSION AU TITRE DE 2014

(en millions d’euros)

Missions (hors CAS pensions, hors dette, hors PIA)

LFI 2014

LFR1 2014

Décret d’avance

7/10

Projet décret d’avance 18/11

LFR 2 2014

Total hors PIA

Écart / LFI 2014

PIA

Écart / LFI 2014 y compris PIA

Écart / LFI 2014 y compris PIA

(en %)

Action extérieure de l’État

2 801

– 40

0

– 31

2 730

– 71

0

– 2,5

Administration générale et territoriale de l’État

2 142

– 13

– 5

– 19

2 104

– 37

0

– 1,8

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

2 929

– 29

11

322

3 233

304

120

424

+ 14,5

Aide publique au développement

2 874

– 74

– 10

– 23

2 768

– 106

0

– 3,7

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

2 941

– 20

– 9

– 7

2 904

– 37

0

– 1,3

Conseil et contrôle de l’État

494

0

0

– 9

484

– 10

0

– 2,0

Culture

2 389

– 56

21

0

2 355

– 34

0

– 1,4

Défense

29 554

– 202

211

0

29 563

9

250

259

+ 0,9

Direction de l’action du Gouvernement

1 129

– 30

0

– 25

1 074

– 55

– 24

– 79

– 7,0

Écologie, développement et mobilité durables

7 139

– 68

– 91

– 21

6 960

– 180

– 146

– 326

– 4,6

Économie

1 728

– 28

0

– 21

1 678

– 50

192

142

+ 8,2

Égalité des territoires, logement et ville

7 888

– 60

28

54

92

8 002

114

0

+ 1,4

Engagements financiers de l’État

948

– 39

– 28

0

– 58

824

– 125

0

– 13,2

Enseignement scolaire

46 314

– 13

 

322

0

46 624

310

– 12

298

+ 0,6

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

8 697

– 81

0

– 86

8 529

– 167

0

– 1,9

Immigration, asile et intégration

659

– 10

0

57

706

47

0

+ 7,1

Justice

6 270

– 74

– 20

– 15

6 161

– 109

0

– 1,7

Médias, livre et industries culturelles

811

– 12

– 9

0

791

– 20

0

– 2,5

Outre-mer

2 009

– 6

0

– 22

1 980

– 28

0

– 1,4

Politique des territoires

316

– 13

0

– 24

280

– 36

0

– 11,5

Pouvoirs publics

990

0

0

0

990

0

0

0,0

Provisions

35

0

0

– 9

26

– 9

0

– 27,1

Relations avec les collectivités territoriales

2 711

– 51

0

0

2 660

– 51

0

– 1,9

Recherche et enseignement supérieur

25 726

– 400

– 263

– 3

25 060

– 666

– 340

– 1 006

– 3,9

Régimes sociaux et de retraite

6 513

– 15

8

0

6 506

– 7

0

– 0,1

Santé

1 295

– 48

0

144

1 391

96

0

+ 7,4

Sécurités

12 176

– 67

– 64

– 56

11 989

– 187

0

– 1,5

Solidarité, insertion et égalité des chances

13 647

– 15

0

162

13 793

146

0

+ 1,1

Sport, jeunesse et vie associative

446

– 7

0

– 9

431

– 16

– 16

– 32

– 7,1

Travail et emploi

10 783

– 128

– 157

– 42

10 456

– 328

– 24

– 352

– 3,3

Dépenses du budget général, hors dette, pensions, MES

204 355

– 1 600

296

203 051

– 1 304

0

Charge de la dette

46 654

– 1 800

– 1 600

43 254

– 3 400

Source : réponse au questionnaire budgétaire de la Rapporteure générale.

II. LES RECETTES DE L’ÉTAT

LES RECETTES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

 

2013

LFI 2014

LFR1 2014

Révisé 2014 (PLF 2015)

PLFR2 2014

Recettes totales

297,7

298,2

293,4

287,4

287,1

Recettes fiscales nettes

284

284,4

279

273,2

272,9

Recettes non fiscales

13,7

13,8

14,4

14,2

14,2

Source : présent projet de loi de finances rectificative.

PRÉVISION DE RECETTES FISCALES NETTES EN 2014

(en milliards d’euros)

 

LFR1 2014

Révisé 2014 (PLF 2015)

PLFR2 2014

Recettes fiscales nettes

279

273,2

272,9

Dont impôt sur le revenu

71,2

68,9

68,3

Dont impôt sur les sociétés

36

35,4

34,9

Dont taxe sur la valeur ajoutée

140

137,8

137,8

Source : présent projet de loi de finances rectificative.

III. LE SOLDE DE L’ÉTAT

LES PRÉVISIONS DE SOLDE PUBLIC EN 2014

(en % du PIB)

 

Exécution 2013

PLF 2015
et PLFR 2014

Solde structurel

(en % du PIB potentiel)

– 2,5

– 2,4

Solde conjoncturel

– 1,6

– 1,9

Mesures ponctuelles et temporaires

0

0

Solde effectif

– 4,1

– 4,4

Source : d’après ministère des finances.

LES PRÉVISIONS DE TAUX DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
ET DE TAUX DE DÉPENSES PUBLIQUES EN 2013 ET 2014

(en % du PIB)

 

2013

PLF 2015
et PLFR 2014

Solde public

– 4,1

– 4,4

Taux de prélèvements obligatoires

44,7

44,7

Taux de dépense publique

56,4

56,5

Source : d’après ministère des finances.

IV. UN CONTEXTE ÉCONOMIQUE EUROPÉEN LOURD DE RISQUES QUI COMMANDE DE RÉFLÉCHIR À DES LOGIQUES D’AJUSTEMENT BUDGÉTAIRE DIFFÉRENCIÉES

La situation économique se caractérise toujours dans la majorité des pays européens par une croissance faible, une inflation quasi nulle et une réduction des déficits publics qui semble toujours difficile à atteindre.

A. UNE CROISSANCE ÉCONOMIQUE ATONE ET UNE INFLATION QUASI NULLE EN EUROPE

1. La zone euro dans une situation durable de faible croissance

« Après une année de croissance économique faible, l’économie de l’Union européenne a encore entamé une phase de ralentissement au printemps 2014. Durant le second semestre de l’année en court, la croissance du PIB devrait être très modeste et même quasi nulle dans la zone euro. Parmi les grands États de la zone euro, l’Espagne devrait connaître une croissance en amélioration mais avec la persistance d’un chômage élevé, l’Allemagne voir sa croissance économique fortement ralentir, la France vivre avec une stagnation prolongée et l’Italie entrer en récession. » Ce constat inquiet est tiré de l’introduction du rapport de la Commission européenne sur les prévisions économiques en Europe publié à l’automne 2014.

Comme le montre le tableau ci-dessous, pour l’année 2014, la croissance économique au sein de la zone euro s’établirait à 0,8 %.

La principale économie de la zone, l’économie allemande, dont il est attendu une croissance de 1,3 %, risque de connaître de sérieuses difficultés. En effet, la production industrielle, principal moteur de la croissance d’un pays dépendant de la demande extérieure, a connu cet été sa plus importante chute
(– 4 %) depuis 2009. L’Allemagne a choisi d’appliquer depuis dix ans une politique économique faite d’une association de coupes massives dans les dépenses publiques et de compression du coût du travail par la modération salariale qui a donné un certain nombre de résultats en termes d’équilibre des finances publiques et de baisse du chômage. Cependant, cette politique atteint aujourd’hui ses limites, dès lors qu’elle tend à se généraliser à toute l’Europe et donc à comprimer la demande intérieure des principaux partenaires et clients de l’Allemagne. Tous les autres moteurs de la croissance sont quant à eux à l’arrêt depuis la crise. La consommation des ménages est fortement handicapée par la précarité d’un marché du travail qui attend toujours la mise en place d’un SMIC. L’investissement public pâtit de politiques budgétaires de l’État fédéral, des Länder et des villes dont le seul objectif est l’équilibre de leur budget.

De nombreux économistes estiment qu’un point de croissance en moins en Allemagne entraîne mécaniquement un demi-point de croissance en moins dans l’ensemble de la zone euro et un quart de point en moins chez ses principaux partenaires, dont la France.

TAUX DE CROISSANCE, D’INFLATION ET DE CHÔMAGE DANS LES PRINCIPAUX PAYS
DE L’UNION EUROPÉENNE ET DU MONDE

(en %)

État

Croissance du PIB

Inflation

Taux de chômage

2013

2014

2015

2016

2013

2014

2015

2016

2013

2014

2015

2016

Belgique

0,3

0,9

0,9

1,1

1,2

0,6

0,9

1,3

8,4

8,5

8,4

8,2

Allemagne

0,1

1,3

1,1

1,8

1,6

0,9

1,2

1,6

5,3

5,1

5,1

4,8

Estonie

1,6

1,9

2

2,7

3,2

0,7

1,6

2,2

8,6

7,8

7,1

6,3

Irlande

0,2

4,6

3,6

3,7

0,5

0,4

0,9

1,4

13,1

11,1

9,6

8,5

Grèce

– 3,3

0,6

2,9

3,7

– 0,9

– 1

0,3

1,1

27,5

26,8

25

22

Espagne

– 1,2

1,2

1,7

2,2

1,5

– 0,1

0,5

1,2

26,1

24,8

23,5

22,2

France

0,3

0,3

0,7

1,5

1

0,6

0,7

1,1

10,3

10,4

10,4

10,2

Italie

– 1,9

– 0,4

0,6

1,1

1,3

0,2

0,5

2

12,2

12,6

12,6

12,4

Chypre

– 5,4

– 2,8

0,4

1,6

0,4

– 0,2

0,7

1,2

15,9

16,2

15,8

14,8

Lettonie

4,2

2,6

2,9

3,6

0

0,8

1,8

2,5

11,9

11

10,2

9,2

Lituanie

3,3

2,7

3,1

3,4

1,2

0,3

1,3

1,9

11,8

11,2

10,4

9,5

Luxembourg

2

3

2,4

2,9

1,7

1

2,1

1,9

5,9

6,1

6,2

6,1

Malte

2,5

3

2,9

2,7

1

0,7

1,5

2

6,4

6,1

6,1

6,2

Pays-Bas

– 0,7

0,9

1,4

1,7

2,6

0,4

0,8

1,1

6,7

6,9

6,8

6,7

Autriche

0,2

0,7

1,2

1,5

2,1

1,5

1,7

1,8

4,9

5,3

5,4

5

Portugal

– 1,4

0,9

1,3

1,7

0,4

0

0,6

0,9

16,4

14,5

13,6

12,8

Slovénie

– 1

2,4

1,7

2,5

1,9

0,4

1

1,5

10,1

9,8

9,2

8,4

Slovaquie

1,4

2,4

2,5

3,3

1,5

– 0,1

0,7

1,4

14,2

13,4

12,8

12,1

Finlande

1,2

– 0,4

0,6

1,1

2,2

1,2

1,3

1,6

8,2

8,6

8,5

8,3

Zone euro

– 0,5

0,8

1,1

1,7

1,4

0,5

0,8

1,5

11,9

11,6

11,3

10,8

Pologne

1,7

3

2,8

3,3

0,8

0,2

1,1

1,9

10,3

9,5

9,3

8,8

Royaume-Uni

1,7

3,1

2,7

2,5

2,6

1,5

1,6

1,9

7,5

6,2

5,7

5,5

UE

0

1,3

1,5

2

1,5

0,6

1

1,4

10,8

10,3

10

9,5

États-Unis

2,2

2,2

3,1

3,2

1,5

1,8

2

2,3

7,4

6,3

5,8

5,4

Japon

1,5

1,1

1

1

0,4

2,8

1,6

1,4

4

3,8

3,8

3,8

Chine

7,6

7,3

7,1

6,9

2,6

2,4

2,4

Monde

3,1

3,3

3,8

4,1

Source : Commission européenne, European Economic Forecast, automne 2014.

Le constat de la Commission européenne concernant la France est également sans appel : « L’économie française a stagné durant le premier semestre 2014, l’investissement s’est effondré, la consommation est restée atone et les exportations n’ont que trop faiblement cru. L’économie est à l’arrêt depuis le second semestre 2011 et les derniers indicateurs ne laissent pas présager d’une reprise imminente. »

Par ailleurs, l’investissement privé se rétracterait de 3 % en 2015 après une stagnation en 2014. Malgré les outils incitatifs mis à leur disposition et la légère amélioration du climat des affaires (4) en novembre, il semblerait que l’attentisme des chefs d’entreprise se confirme tant il semble évident que le premier déterminant de l’investissement n’est pas le cadre fiscal mais la demande et que celle-ci est fragile en France et demeure atone en Europe. Selon une récente enquête de l’INSEE (5), seuls 26 % des investissements sont destinés à étendre les capacités de production ou à introduire de nouveaux produits et plus de la moitié pour renouveler l’appareil productif. Ce chiffre à lui seul révèle que les capacités de production des entreprises sont aujourd’hui sous-utilisées et donc que la France se trouve autant face à un problème d’offre pour être compétitive sur les marchés extérieurs qu’à un problème de demande intérieure sans laquelle l’économie ne repartira pas.

Par ailleurs, le Fonds monétaire international (FMI) a également révisé à la baisse les prévisions de croissance de la zone euro de 0,3 point pour l’établir à 0,8 %. Comme le montre le tableau ci-dessous, pour la France, les chiffres s’établissent à 0,4 % en 2014 et 1 % en 2015, soit exactement les prévisions retenues par le Gouvernement. Par ailleurs, le FMI estime que « la production et l’investissement restent en deçà des niveaux d’avant crise » et qu’il existe un risque selon lequel « la demande s’affaiblit encore et que la faible inflation se transforme en déflation ».

Plus globalement, la directrice générale du FMI, Mme Christine Lagarde, a estimé le 9 octobre dernier que « le risque de récession est de l’ordre de 35 % à 40 % en zone euro. C’est un risque sérieux. On peut l’éviter à condition de mener les bonnes politiques ».

PRÉVISIONS DE CROISSANCE ÉCONOMIQUE DE LA ZONE EURO

(en % du PIB)

État

2014

2015

Prévisions juillet 2014

Prévisions octobre 2014

Prévisions juillet 2014

Prévisions octobre 2014

Zone euro

1,1

0,8

1,5

1,3

Allemagne

1,9

1,4

1,7

1,3

France

0,8

0,4

1,5

1

Italie

0,3

– 0,2

1,1

0,8

Espagne

1,2

1,3

1,6

1,7

Source : FMI.

1. Le risque de déflation dû à la faiblesse de la demande interne

Comme l’indique le tableau ci-dessus, l’indice des prix à la consommation ne devrait pas se situer au-dessous de 0,6 % en 2014 et même de 0,5 % en zone euro. Celui-ci a crû de 0,4 % en octobre dernier après une augmentation de 0,3 % en septembre. Dans plusieurs pays de la zone euro, notamment l’Espagne et la Grèce, l’indice des prix a même reculé. La déflation n’est plus un risque théorique en Europe.

Pèse actuellement sur les prix en Europe et singulièrement dans des pays comme l’Espagne, le Portugal ou la Grèce, une demande limitée par un chômage qui demeure élevé et par une politique de modération salariale dans les pays où le taux de chômage est faible comme en Allemagne. Cette faiblesse de la demande conduit à une érosion de la valeur des actifs – biens, services, immobiliers – qui réduit mécaniquement les marges des entreprises. Ce rétrécissement des marges crée un climat favorable à la dénonciation des conventions collectives, comme cela a été le cas en Espagne, à l’engagement de nouveaux licenciements et à une nouvelle pression sur les salaires et donc à une nouvelle baisse des prix.

Le risque est toutefois provisoirement endigué par la baisse de l’euro par rapport au dollar depuis le début de l’année (1 euro pour 1,29 dollar au 7 novembre 2014) qui entraîne un phénomène d’inflation importé mais il nécessite une réponse vigoureuse de la part de la Banque centrale européenne (BCE), de la Commission européenne et des États membres.

A. UNE PREMIÈRE RÉPONSE : UNE POLITIQUE MONÉTAIRE PLUS ACCOMMODANTE ET DES PLANS D’INVESTISSEMENTS PUBLICS

1. Une politique monétaire d’achat de titres de dettes souveraines sur le marché secondaire et de baisse des taux

La BCE essaye de faire remonter l’inflation vers sa cible, à travers le recours à plusieurs instruments novateurs de politique monétaire lancés en 2014. Cependant, l’inflation européenne continue à stagner à 0,4%, c’est-à-dire bien en-dessous de son objectif de 2%.

– une politique de taux accommodante : la BCE a abaissé son principal taux directeur sept fois depuis 2012 pour le porter à un niveau historiquement bas de 0,05 % en septembre dernier dans le but de lutter contre la faible inflation ;

– une politique de soutien au système bancaire : son objectif est de nourrir les banques de liquidité à bas coût pour les inciter à le prêter ensuite aux particuliers et aux entreprises. La première partie du programme de refinancement des crédits bancaires, appelée TLTRO (Targeted Longer Term Refinancing Operations ou opérations de refinancement ciblées à long-terme) lancée en septembre 2014 n’a pas atteint son objectif. En effet, sur les 200 milliards d’euros proposés par la BCE, les banques européennes en ont demandé 83 milliards d’euros. Cette situation viserait à conclure que l’accès à la liquidité à bas prix ne serait plus une difficulté pour les banques européennes (à l’exception de quelques banques). Le deuxième volet de ce programme devrait être lancé en décembre 2014 pour un montant de 200 milliards d’euros ;

– une politique de rachat de titres ciblés : achat d’obligations bancaires titrisées (covered bonds) et d’ABS (asset-backed securities). Ces deux actifs représentent la partie « passif » d’une structure juridique, créée pour regrouper à son « actif » des prêts bancaires de différente nature (immobilier, commercial, prêts aux PME). En procédant ainsi, la BCE veut décharger un certain nombre d’établissements bancaires de leur risque financier. Les montants de rachat ne sont à ce stade pas précisés.

Pour mémoire, le bilan de la BCE est passé de son plus haut point en mars 2012 de 3023 milliards d’euros à 2028 milliards en novembre 2014. Dans le même temps, le bilan de la banque centrale américaine, la FED, a suivi une évolution inverse, passant de 2900 milliards de dollars en mars 2012 à 4 500 milliards de dollars en novembre 2014. Cette évolution est due au rachat d’obligations de dette souveraine et dans une moindre mesure de titres qui représentent du crédit d’entreprise.

1. Des annonces de plans d’investissement encore timides

Dès la discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2014 en juin dernier, la Rapporteure générale rappelait que « créer de l’emploi, c’est ajouter le chaînon manquant dans la chaîne économique. Le chaînon manquant aujourd’hui, c’est l’investissement ». L’investissement est le lien entre politique d’offre puisqu’il prépare l’avenir et politique de demande qu’il relance à court terme.

La Commission européenne a annoncé, le 25 novembre 2014, un plan d’investissements mobilisant 315 milliards d’euros de fonds publics et privés sur les trois prochaines années.

Le Président de la Commission européenne a annoncé la création d’un Fonds européen pour les investissements stratégiques destinés à financer « des projets dont le profil de risque est supérieur à celui de ceux que soutient traditionnellement la Banque européenne d’investissement (BEI) ». Ce Fonds sera doté de 21 milliards d’euros provenant, d’une part, de la BEI pour 5 milliards d’euros et, d’autre part, du budget de l’Union européenne sous forme de garantie pour 16 milliards d’euros. Au sein de cette garantie, le Président de la Commission européenne estime que 8 milliards d’euros correspondent à des ressources existantes sans détailler à quoi elles se rattachent, 3,3 milliards d’euros relèvent du mécanisme de l’Interconnexion en Europe visant à améliorer les infrastructures énergétiques, 2,7 milliards d’euros du programme Horizon destiné à soutenir la recherche et l’innovation et 2 milliards d’euros de marges budgétaires sans que l’on sache à ce stade où elles pourraient se trouver tant il est vrai que la Commission a demandé plusieurs « rallonges » sur le budget 2014.

La Commission estime que ces montants publics devraient avoir un effet de levier sur les investissements privés. Elle a choisi d’appliquer un multiplicateur de 15 pour atteindre un plan d’investissements total de 315 milliards d’euros. La Rapporteure générale observe que jamais un tel multiplicateur n’a été utilisé, et que par conséquent il semble plus qu’optimiste.

Si le Président de la Commission européenne a affirmé que les 315 milliards d’euros devaient servir à promouvoir « des projets durables, créateurs d’emploi, qui aident à restaurer la compétitivité en Europe », il demeure toutefois un certain nombre de questions.

Tout d’abord, ces investissements seront-ils majoritairement des investissements de court terme afin de relancer l’activité et l’inflation ou s’agira-t-il d’investissements de long terme plus destinés à préparer l’avenir ? Ensuite quelle sera la clé de répartition entre les États membre de l’UE ? Si le ministre de français l’économie a déclaré que le plan européen devrait permettre 10 milliards d’euros d’investissements supplémentaires en France, rien n’est venu à ce jour confirmer ou infirmer cette déclaration.

Pour l’heure, ce plan en est encore au stade des discussions entre les différents partenaires.

La Rapporteure générale regrette à la fois la faiblesse du montant « l’argent frais » ainsi que la temporalité du plan. En effet, la levée de fonds privés est prévue de se faire sur 3 ans, ce qui recule d’autant l’investissement dans l’économie. Elle note que la formation brute de capital fixe dans la zone euro est d’environ 2000 milliards d’euros par an, et que son déficit d’investissement a été récemment estimé à environ 260 milliards d’euros par an (6). Dès lors le besoin d’investissement pour obtenir un vrai rebond de l’économie est bien supérieur au plan annoncé par la Commission européenne.

Les États ont également mis en place différents outils et plans d’investissements publics.

En France, dès 2012, la loi (7) a autorisé la création de la Banque publique d’investissement (BPI) et Bpifrance a été installée en juillet 2013. Par ailleurs, le 9 juillet 2013, le Gouvernement a annoncé un programme d’investissement d’avenir supplémentaire (PIA 2) d’un montant de 12 milliards d’euros destiné à soutenir la production, l’innovation, la santé, le numérique, la transition énergétique, financé par des ressources propres issues de cessions de participations de l’État dans les entreprises à capital totalement ou partiellement public. En septembre dernier se sont tenues également les assises de l’investissement à l’initiative du Président de la République dans le but de mobiliser tous les outils mis en place par la collectivité publique.

En Allemagne, à la suite des différentes prises de position dont celle de la directrice générale du FMI, enjoignant les pays européens ayant des marges budgétaires à investir dans les infrastructures afin de stimuler l’activité, le ministre des finances allemand, M. Wolfgang Schaüble, a annoncé le 6 novembre dernier un plan d’investissement public supplémentaire de 10 milliards d’euros avec un effet de levier maximum sur des investissements privés estimés à 50 milliards d’euros. Ce plan devrait être mis en œuvre en 2016 et concerner trois axes stratégiques : les infrastructures routières et ferroviaires, l’énergie et le numérique. Cette inflexion de la politique économique allemande qui accompagne la mise en place prochaine d’un salaire minimum devrait permettre à la demande intérieure dans ce pays de repartir.

Ces différents plans sont nécessaires mais ne sont pas suffisants pour stimuler l’activité économique.

A. UNE POLITIQUE BUDGÉTAIRE VISANT À RÉDUIRE LES DÉFICITS À UN RYTHME ADAPTÉ AUX CIRCONSTANCES EXCEPTIONNELLES DE CROISSANCE ET D’INFLATION

1. Une politique budgétaire qui privilégie la croissance tout en réduisant les déficits à un rythme adapté

Comme l’a rappelé la Rapporteure générale au cours de la discussion en première lecture du projet de loi de finances pour 2015 (8), piloter les finances publiques consiste, d’une part, à définir le triptyque recettes, dépenses, déficit/dette publics en tenant compte du contexte économique et social et, d’autre part, à créer les conditions du soutien à la croissance économique. Elle rappelait qu’aucun des deux objectifs ne doit être négligé sous peine de n’en atteindre aucun.

La Rapporteure générale a, par conséquent, soutenu la décision du Gouvernement d’adapter le calendrier de retour de la France à l’équilibre budgétaire, choix qui protège les perspectives de croissance économique. Elle réitère ce soutien.

Toutefois, l’économie française n’étant pas une île, ses perspectives dépendent également de l’évolution de ses partenaires et du contexte européen. La France est ainsi impliquée dans une union monétaire qui a accumulé, depuis sa création, d’importants déséquilibres dont la résorption sera l’affaire d’une décennie et non pas d’une ou de deux années sous peine de « courir » après un équilibre budgétaire qui se dérobera immanquablement. Or, si les pays qui ont accumulé des déficits extérieurs mènent les réformes nécessaires à leur réduction, leurs efforts ne pourront porter pleinement leurs fruits si ceux qui ont accumulé des excédents commerciaux soutiennent vigoureusement leur demande intérieure et si l’agenda de la Commission en faveur de la croissance ne se trouve pas annihilé par des demandes contre-productives de restrictions budgétaires supplémentaires.

1. Les différents échanges avec la Commission européenne

La Rapporteure générale rappelle ici la procédure de surveillance des budgets nationaux par les instances européennes qu’elle a déjà rappelée dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2015.

Le b du 1 de l’article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG), signé à Bruxelles le 2 mars 2012, stipule que l’obligation pour les administrations publiques de présenter une situation budgétaire en équilibre ou en excédent est considérée comme respectée « si le solde structurel annuel des administrations publiques correspond à l’objectif de moyen terme spécifique à chaque pays, tel que défini dans le pacte de stabilité et de croissance révisé, avec une limite inférieure de déficit structurel de 0,5 % du produit intérieur brut au prix du marché ». Par ailleurs, il est prévu que « le calendrier de cette convergence sera proposé par la Commission européenne, compte tenu des risques qui pèsent sur la soutenabilité des finances publiques de chaque pays ».

L’article 5 du TSCG stipule qu’« une partie contractante qui fait l’objet d’une procédure concernant les déficits excessifs en vertu des traités sur lesquels l’Union européenne est fondée, met en place un programme de partenariat budgétaire et économique comportant une description détaillée des réformes structurelles à établir et à mettre en œuvre pour assurer une correction effective et durable de son déficit excessif… Leur présentation pour approbation au Conseil de l’Union européenne et à la Commission européenne ainsi que leur suivi auront lieu dans le cadre des procédures existantes », c’est-à-dire les procédures pour déficit excessif établies sur le fondement du traité de Maastricht. La procédure de déficit excessif est prévue par l’article 126 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

La Commission évalue et le Conseil décide s’il existe un déficit excessif ou non. Le Conseil adresse d’abord des recommandations puis, le cas échéant, peut le mettre en demeure de prendre les mesures appropriées pour réduire son déficit. Il peut in fine appliquer des sanctions.

Chaque État membre doit donc fixer dans son programme de stabilité son objectif de moyen terme (OMT) transmis à la Commission européenne. En droit interne, l’OMT est fixé par la loi de programmation des finances publiques qui est discutée en même temps que le projet de loi de finances de l’année. Le Conseil de l’Union européenne examine l’OMT qui s’apprécie au regard de « la soutenabilité des finances publiques ou une progression rapide vers leur soutenabilité, tout en autorisant une marge de manœuvre budgétaire, en tenant compte notamment des besoins en investissements publics ». Néanmoins, le TSCG prévoit également qu’un État membre peut s’écarter de son OMT en cas de « circonstances exceptionnelles », définies comme « des faits inhabituels indépendants de la volonté de la partie contractante concernée et ayant des effets sensibles sur la situation financière des administrations publiques ou à des périodes de grave récession économique ».

Le 22 octobre dernier, la Commission européenne a adressé un courrier au Gouvernement français s’inscrivant pleinement dans le cadre de la procédure définie par les règles communes. La lettre constate tout d’abord, que le projet de finances pour 2015 ne prévoit pas de ramener le déficit public en dessous des 3 % du PIB comme le recommandait le Conseil européen le 21 juin 2013 et comme la France s’y était engagée dans le programme de stabilité transmis à la Commission européenne en avril dernier et demande ensuite quelles mesures le Gouvernement français compte prendre pour atteindre l’objectif sur lequel il s’était engagé.

Le Gouvernement français, par la voix de son ministre des finances M. Michel Sapin, a rappelé à juste titre que les principales prévisions d’indicateurs économiques se sont encore dégradées depuis avril dernier. En effet, « la croissance dans la zone euro et en France, au lieu d’accélérer en cours d’année comme il était prévu à 1 % en 2014 et à 1,7 % en 2015, elle a été revue à 0,4 % et à 1 %. Tout aussi important, le niveau de l’inflation a chuté au cours de l’année 2014 dans la zone euro et en France et la Banque centrale européenne, qui a pris en conséquence des décisions importantes, ne prévoit un retour à la normale qu’à horizon 2017 ». La Rapporteure générale estime que cette situation de faible croissance et de faible inflation caractérise ce que l’on peut appeler des circonstances exceptionnelles.

Après avoir réaffirmé sa politique économique fondée sur la mise en place du Pacte de responsabilité et de solidarité et sur le plan de réduction de la dépense publique, le Gouvernement français a rappelé dans sa lettre à la Commission européenne qu’« il semble décisif d’adapter le rythme de réduction des déficits publics en Europe et en France à la situation… dans le respect des règles qui nous lient et des flexibilités qu’elles comportent ». Il est en effet primordial de remettre de la politique en Europe et non pas uniquement de la règle et de la norme surtout quand ces règles et normes ne sont manifestement pas ou plus adaptées à la situation du moment.

Le 28 novembre 2014, la Commission européenne a achevé l’évaluation des projets de plans budgétaires 2015 des seize pays de la zone euro. La Commission a conclu qu’aucun des projets ne présentait de « manquements particulièrement graves » aux dispositions du pacte de stabilité et de croissance. Elle a estimé toutefois que les projets de 7 pays, dont la France, l’Espagne et l’Italie, présentaient un risque de non-conformité. Elle a invité ces pays à prendre les mesures nécessaires pour garantir la conformité de leurs budgets aux traités, dans le cadre de leur procédure budgétaire nationale. Elle a fixé une clause de revoyure en début du mois de mars 2015.

Les discussions entre le Gouvernement français et les autorités européennes sont par conséquent encore en cours. La Rapporteure générale rappelle que le niveau de réduction de dépenses publiques tel que prévu par les différentes lois de finance permet d’atteindre les objectifs fixés par la Commission.

1. L’annonce d’une réduction du déficit public pour 2015 de 3,6 milliards d’euros supplémentaires

Dans le cadre des discussions avec la Commission européenne, le Gouvernement a indiqué son intention de réduire son déficit public de 3,6 milliards d’euros supplémentaires en 2015. Cet engagement n’a pas encore pleinement trouvé sa traduction concrète dans un quelconque document budgétaire.

Toutefois, à ce stade, il peut être retracé :

– un montant de 400 millions d’euros provenant d’un allégement anticipé de la charge de la dette. En effet, il a été procédé à une révision à la baisse des prévisions de taux d’intérêt. Celles-ci sont cohérentes avec celle des économistes de marché et des investisseurs à 1,8 % en moyenne pour 2015 pour les taux à dix ans au lieu de 2,2 % précédemment anticipés et 1,2 % actuellement ;

– des versements moins importants que prévu de crédit d’impôt pour la croissance et l’emploi (CICE) en 2015 pour un montant de 100 millions d’euros et une plus-value de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) de 200 millions d’euros attendue pour 2015 ;

– la fin d’un certain nombre de déductibilités fiscales est également prévue à l’article 14 du présent projet de loi de finances rectificative portant non-déductibilité du résultat de la taxe sur les locaux à usage commercial ou de bureaux d’Île-de-France, de la taxe sur les excédents de provisions des entreprises d’assurances de dommages et de la taxe de risque systémique, qui concerne les établissements bancaires. Le rendement attendu pour 2015 est de 390 millions d’euros.

D’autres mesures pourraient être susceptibles d’être présentées au cours de l’examen du présent projet de loi de finances rectificative ou du projet de loi de finances pour 2015.

Par ailleurs, les remarques de la Commission européenne concernant tout autant le budget 2015 que la trajectoire de retour sous la limite des 3 % du PIB du déficit public, il pourrait également être proposé des modifications de certaines dispositions du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 adopté en première lecture par l’Assemblée nationale le 21 octobre et par le Sénat le 6 novembre 2014.

I. LES ÉQUILIBRES BUDGÉTAIRES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES POUR 2014 INCHANGÉS PAR RAPPORT À LA PRÉVISION RÉVISÉE

A. UNE PRÉVISION DE CROISSANCE ÉCONOMIQUE RÉALISTE

Le scénario macroéconomique demeure inchangé par rapport à celui du projet de loi de finances pour 2015 présenté le 1er octobre dernier. La prévision de croissance économique pour 2014 est maintenue à 0,4 %. Le Haut Conseil des finances publiques avait considéré, dans son avis n° HCFP-2014-05 du 26 septembre 2014 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l’année 2015, que la prévision de croissance était « réaliste ». Il considère, dans son avis n° HCFP-2014-06 du 6 novembre 2014 accompagnant le présent projet de loi de finances rectificative, que « les informations conjoncturelles et statistiques rendues disponibles depuis lors ne remettent pas en cause cette appréciation ».

Cette prévision est même confortée par les derniers chiffres de l’INSEE relatifs à l’économie française. En effet, au troisième trimestre 2014, le PIB en volume augmente de 0,3 % après un léger recul au deuxième trimestre de – 0,1 %.

Les dépenses de consommation des ménages continuent d’augmenter de 0,2 % après la hausse de 0,3 % en deuxième trimestre. Il est donc indispensable pour éviter au pays les périls qui le guettent, et en premier lieu le risque de déflation, de soutenir plus vigoureusement les dépenses de consommation des ménages et en particulier celles des ménages aux revenus modestes et moyens qui ont le taux d’épargne le plus bas. Au total, la demande intérieure finale hors stock – consommation des ménages, consommation des administrations publiques, formation brute de capital fixe – progresse de nouveau et contribue à la croissance du PIB pour 0,2 point de PIB après 0,1 point de PIB au trimestre dernier.

La contribution du solde extérieur à l’évolution du PIB reste négative à
– 0,2 point de PIB à la suite des – 0,1 point de PIB au deuxième trimestre. En effet, si les exportations se redressent à + 0,5 % de PIB au lieu de – 0,1 % au trimestre précédent, les importations connaissent une dynamique qui ne faiblit pas pour atteindre + 1,1 % après + 0,3 % du PIB.

La variation des stocks est positive à 0,3 point de PIB après un recul de 0,1 %.

In fine, la France connaît un acquis de croissance pour 2014 de 0,4 point de PIB.

A. UN MAINTIEN DE LA PRÉVISION RÉVISÉE DE SOLDE PUBLIC

La Rapporteure générale a analysé les évaluations, pour 2014, du solde public et de ses composantes dans le rapport général sur le projet de loi de finances pour 2015 (9) et en rappelle ici les principales conclusions.

Comme l’illustre le tableau suivant, l’article liminaire du présent projet de loi de finances rectificative ne modifie pas les prévisions pour 2014 fixées par l’article liminaire du projet de loi de finances pour 2015 et par le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

LES PRÉVISIONS DE SOLDE PUBLIC EN 2014

(en % du PIB)

 

Exécution 2013

PLF 2015
et PLFR 2014

Solde structurel

(en % du PIB potentiel)

– 2,5

– 2,4

Solde conjoncturel

– 1,6

– 1,9

Mesures ponctuelles et temporaires

0

0

Solde effectif

– 4,1

– 4,4

Source : d’après ministère des finances.

Comme indiqué dans le tableau, la prévision révisée de solde public pour 2014, associée au projet de loi de finances pour 2014 et fixée à – 4,4 % du PIB, est maintenue par le Gouvernement malgré la révision du solde publique pour 2015 intervenue en octobre dernier.

En effet, l’intégration des informations nouvelles intervenues depuis le dépôt du projet de finances pour 2015 a des impacts en comptabilité nationale qui se compensent globalement. La révision de recettes fiscales nettes de 300 millions d’euros détaillée ci-après est quasiment neutralisée par une stricte tenue de la norme de dépenses en valeur et par une révision à la baisse de la charge d’intérêts de la dette en comptabilité nationale de 200 millions d’euros.

La prévision de croissance du PIB étant maintenue à 0,4 %, l’estimation du solde conjoncturel n’est pas modifiée par rapport à celle de septembre dernier. L’évaluation de l’effort structurel, de l’élasticité des prélèvements à la croissance et donc du solde structurel ne sont pas non plus modifiées.

Les mesures ponctuelles et temporaires, qui comprennent les dépenses au titre des contentieux fiscaux, sont, quant à elles, évaluées à 0 % du PIB en raison des arrondis.

Le Haut Conseil des finances publiques, dans son avis n° HCFP-2014-06 relatifs au présent projet de loi de finances rectificative pour 2014 du 6 novembre dernier, considère que « les prévisions de finances publiques du collectif, et notamment d’un déficit public de 4,4 % du PIB, sont vraisemblables ».

Les tableaux suivants rappellent les évolutions des prévisions des principales composantes de la variation du solde structurel.

LA VARIATION DU DÉFICIT STRUCTUREL EN 2014

(en % du PIB)

 

PLFR 2014

Solde structurel 2013

– 2,5

Effort structurel

0,4

Dont effort en recettes

0,1

Dont effort en dépenses

0,2

Variation non discrétionnaire du solde

– 0,1

Clé en crédits d’impôts

– 0,1

Solde structurel 2014

– 2,4

Source : d’après ministère des finances.

Il est à rappeler que pour la première fois depuis 2010, l’effort structurel, qui traduit la diminution du déficit structurel due à des mesures adoptées par les pouvoirs publics, reposerait plus sur l’effort en dépenses que sur l’effort en recettes. Le produit net des mesures nouvelles relatives aux prélèvements obligatoires passerait de 1,5 % en 2013 à 0,1 % en 2014 avant de devenir négatif à compter de 2015.

La variation non discrétionnaire du solde structurel s’expliquerait par la très faible élasticité – nettement inférieure à l’unité – des prélèvements obligatoires.

Le tableau suivant rappelle les prévisions successives de taux de prélèvements obligatoires et de taux de dépenses publiques.

LES PRÉVISIONS DE TAUX DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
ET DE TAUX DE DÉPENSES PUBLIQUES EN 2013 ET 2014

(en % du PIB)

 

2013

PLF 2015
et PLFR 2014

Solde public

– 4,1

– 4,4

Taux de prélèvements obligatoires

44,7

44,7

Taux de dépense publique

56,4

56,5

Source : d’après ministère des finances.

Le tableau suivant rappelle les prévisions de déficit par sous-secteur d’administration publique.

SOLDE PAR SOUS-SECTEUR D’ADMINISTRATION PUBLIQUE EN 2014

(en % du PIB)

Administration publique

2013

PLF 2015
et PLFR 2014

Solde public

– 4,1

– 4,4

Administrations publiques centrales (APUC)

– 3,3

– 3,6

Organismes divers d’administration centrale (ODAC)

+ 0,1

0

Administrations publiques locales (APUL)

– 0,4

– 0,3

Administrations de sécurité sociale (ASSO)

– 0,5

– 0,5

Source : ministère des finances.

A. UNE PRÉVISION DE RECETTES QUI DIFFÈRE MARGINALEMENT DE LA PRÉVISION RÉVISÉE DU MOIS D’OCTOBRE

Le tableau suivant récapitule les prévisions de recettes fiscales nettes et de recettes non fiscales du budget général de l’État.

LES RECETTES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

 

2013

LFI 2014

LFR1 2014

Révisé 2014 (PLF 2015)

PLFR2 2014

Recettes totales

297,7

298,2

293,4

287,4

287,1

Recettes fiscales nettes

284

284,4

279

273,2

272,9

Recettes non fiscales

13,7

13,8

14,4

14,2

14,2

Par rapport à 2013, les recettes seraient en forte diminution, de 10,6 milliards d’euros.

Par rapport à la prévision révisée d’octobre dernier, la révision de la prévision est marginale et porte sur les recettes fiscales nettes, réévaluées à la baisse de 0,3 milliard d’euros.

1. Des recettes fiscales qui pâtissent toujours de la faiblesse de l’activité

Le tableau suivant récapitule l’évolution de la prévision des recettes fiscales nettes pour 2014.

PRÉVISION DE RECETTES FISCALES NETTES EN 2014

(en milliards d’euros)

 

LFR1 2014

Révisé 2014 (PLF 2015)

PLFR2 2014

Recettes fiscales nettes

279

273,2

272,9

Dont impôt sur le revenu

71,2

68,9

68,3

Dont impôt sur les sociétés

36

35,4

34,9

Dont taxe sur la valeur ajoutée

140

137,8

137,8

Source : présent projet de loi de finances rectificative.

La Rapporteure générale a présenté la révision des estimations des principales recettes fiscales dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2015 et en rappelle ici les principales conclusions.

Le produit de l’impôt sur le revenu s’élèverait à 68,3 milliards d’euros en 2014 après une révision de 2,9 milliards d’euros depuis la loi de finances rectificative de juillet dernier du fait principalement d’une dégradation de l’évolution spontanée de – 1 % contre + 3,8 % prévus en loi de finances initiale. La Rapporteure générale déplorait l’absence d’explication robuste à cette faiblesse de la dynamique de l’IR à législation constante dans son rapport général relatif au projet de loi de finances pour 2015. Force est de constater qu’aucune analyse sérieuse des causes de l’affaissement du produit de l’IR n’a été fournie depuis lors.

Le produit de l’impôt sur les sociétés est également révisé à la baisse de 1,1 milliard d’euros depuis la loi de finances rectificative d’août dernier. L’évolution spontanée est encore plus dégradée que celle de l’IR et s’établit à
– 1,6 %. Il existe, en effet, un aléa baissier important tant que dure l’incertitude sur le bénéfice fiscal des entreprises dans un contexte de faible croissance économique.

Cet aléa est compensé par les prévisions de créance et surtout de décaissement budgétaire de CICE qui ont été révisées comme le montre le tableau ci-dessous :

(en milliards d’euros)

IS et IR réunis

Créance au titre de 2013

Dépense fiscale

Prévision initiale

13

9,9

Prévision PLFR2 2014

10,6

6,5

Source : Comité de suivi du CICE, rapport 2014.

Les créances – sans incidence budgétaire pour 2014 – concernent en premier lieu l’IS puisque, selon le rapport 2014 du comité de suivi du CICE, la créance fiscale au titre de 2013 pour les entreprises soumises à l’IS devrait s’inscrire dans une fourchette de 9,2 milliards d’euros à 10,4 milliards d’euros. La surestimation initiale serait due à différents facteurs, principalement à une estimation initiale du champ des entreprises devant bénéficier du CICE trop large et à une prévision d’évolution des salaires entre 2011 et 2013 trop optimiste. En créant une créance reportable sur les exercices suivants, le CICE fait peser un fort aléa baissier sur le produit futur de l’IS en cas de reprise économique et fait la preuve que, s’il peut accompagner la croissance économique et l’accélérer, il ne peut à lui seul susciter une croissance qui reste grandement tributaire de la demande interne.

Tout comme les montants de créance fiscale, les montants de consommation de CICE en 2014 resteront inférieurs aux estimations initiales. En effet, les prévisions annonçaient qu’un peu plus de 75 % de la créance serait consommée dès la première année. Or à ce jour, les imputations et restitutions représentent autour de 60 % de la créance déjà enregistrée du fait de bénéfices et donc d’IS inférieur aux prévisions qui réduisent les possibilités d’imputation mais aussi de comportements d’imputation qui privilégient d’autres crédits d’impôt – crédit d’impôt recherche, réduction d’impôt pour le mécénat, report en arrière de déficit – sur le CICE.

1. Une réévaluation marginale des recettes fiscales nettes par rapport à la prévision révisée d’octobre dernier

Par rapport à la prévision révisée d’octobre dernier, la prévision associée prend en compte certaines évolutions qui se seraient révélées au cours des deux derniers mois, à savoir :

– une diminution de la créance de CICE, sans impact sur les recouvrements budgétaires en 2014 mais qui améliorerait le solde en comptabilité nationale de 200 millions d’euros ;

– des remboursements et dégrèvements d’impôt sur les sociétés (IS) hors CICE plus importants qu’anticipés à hauteur de 500 millions d’euros ;

– une révision de la répartition des recettes issues du service de traitement des déclarations rectificatives (STDR) globalement neutre sur le solde public ;

STDR

Au 17 octobre, 32 858 contribuables ont déposé un dossier auprès du STDR.

Parmi ceux-ci, 13 774 ont déjà déposé des dossiers comportant des déclarations rectificatives ouvrant la voie à leur traitement. Ces dossiers finalisés représentent un montant d’avoirs de 11,7 milliards d’euros et 1,3 milliard d’euros d’acomptes ont été versés au moment de leur dépôt.

Au total, le montant des sommes recouvrées ou à recouvrir au titre du STDR atteint 1,6 milliard d’euros au 30 septembre.

Ces éléments confortent la prévision de rendement budgétaire du STDR pour 2014, fixée à 1,85 milliard d’euros. Cependant, la répartition des recettes du STDR entre les différents impôts est revue dans le cadre du présent projet de loi de finances rectificative, compte tenu des recouvrements constatés au 30 septembre. Cette nouvelle ventilation conduit à revoir à la baisse de 580 millions d’euros le montant d’IR perçu au titre du STDR et à revoir à la hausse, à due concurrence, les recettes fiscales concernées par le dispositif – principalement l’ISF – ainsi que le montant des pénalités qu’il entraîne.

Il est à rappeler qu’une partie du produit du STDR est un produit pérenne, étant entendu que les avoirs nouvellement déclarés entrent en base des différents impôts concernés.

– une révision à la hausse des autres recettes fiscales nettes, notamment de divers impôts sur le revenu du capital, pour un total de 200 millions d’euros.

La révision du produit des recettes fiscales associée au présent projet de loi est donc marginale.

1. Des écarts entre prévisions initiale et révisée de recettes non fiscales en ligne avec la prévision révisée

Après 13,8 milliards d’euros en 2013 et alors que la prévision dans la première loi de finances rectificative pour 2014 s’établissait à 14,4 milliards d’euros, la prévision de recettes non fiscales associées au présent projet de loi rectificative n’est pas modifiée par rapport à la prévision révisée et atteint 14,2 milliards d’euros.

La moins-value de 200 millions d’euros attendue par rapport à la prévision de la première loi de finance rectificative pour 2014 résulte de la révision à la baisse des recettes d’intérêts des prêts aux banques et aux États étrangers pour 400 millions d’euros et de la diminution attendue du produit des amendes pour 100 millions d’euros, des baisses partiellement compensées par une hausse de 200 millions d’euros du reversement attendu de la Compagnie française d’assurance pour le commerce extérieur (Coface) et par une réévaluation du produit des dividendes du portefeuille de l’État pour 100 millions d’euros.

Les dividendes et recettes assimilées sont toujours attendus à 6 milliards d’euros en 2014. La Rapporteure générale souligne toutefois que les annonces de cessions pour 5 milliards d’euros inscrites en projet de loi de finances pour 2015, et peut-être au-delà si on en croit les différentes expressions publiques, destinées pour 4 milliards d’euros au désendettement devraient amoindrir à l’avenir les montants des dividendes.

A. L’ÉVOLUTION MAÎTRISÉE DES DÉPENSES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT AU COURS DE L’EXERCICE 2014

Le présent projet de loi de finances rectificative propose une série d’ouvertures et d’annulations de crédits sur les dépenses du budget général visant à :

– répondre aux dépassements constatés en fin de gestion sur certains postes de dépenses, qui se concentrent au titre de l’exercice 2014 sur le budget général ;

– réduire, en contrepartie, les crédits alloués à d’autres dépenses du budget général, principalement par le biais de l’annulation d’une partie des crédits de la réserve de précaution constituée en début d’exercice ;

– assurer le respect, au travers de deux catégories de mesures, de la trajectoire des dépenses publiques au titre de 2014 et sécuriser ainsi les prévisions de dépenses pour les années 2015 à 2017.

Ce projet de loi de finances rectificative a donc pour objet de traduire le plus sincèrement possible le niveau des dépenses de l’État pour l’exercice 2014. Il doit permettre, en ce sens, d’identifier les efforts réalisés en cours d’année pour tenir les objectifs de dépenses fixés en loi de finances initiale (LFI), les écarts de dépenses par rapport à l’exercice de 2013 et les économies nécessaires à la poursuite des objectifs de dépenses prévus par le projet de loi de finances (PLF) pour 2015 actuellement en cours d’examen.

Au regard de ces enjeux, il est nécessaire de pouvoir apprécier l’impact cumulé des différents mouvements ayant affecté le budget général de l’État en cours d’année :

– en première loi de finances rectificative (LFR) pour 2014 (10) ;

– au travers du décret d’avance du 7 octobre dernier et du projet de décret d’avance notifié le 19 novembre à la commission des Finances de l’Assemblée nationale (avis rendu le 26 novembre 2014) ;

– dans le cadre du présent projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2014.

À ce titre, la Rapporteure générale souhaiterait faire deux remarques sur les informations accompagnant ce projet de loi.

En premier lieu, il serait souhaitable que l’exposé des motifs présente un tableau récapitulatif de l’évolution des crédits des missions du budget général sur l’exercice 2014 afin de permettre à la Représentation nationale d’apprécier le détail des modifications intervenues en cours d’année.

En second lieu, les tableaux synthétiques proposés dans l’exposé des motifs présentent chacun une grille de lecture différente des mouvements de crédits proposés par le présent projet de loi de finances rectificative et le projet de décret d’avance notifié le 19 novembre : les ouvertures de crédits sont réparties par destination de dépenses, les annulations de crédits par ministères et les redéploiements de crédits au sein du programme d’investissements d’avenir (PIA) par missions et programmes. Si chacune de ces grilles présente un intérêt certain, l’hétérogénéité de leur présentation ne simplifie pas la lecture des documents budgétaires.

1. Une augmentation des dépenses publiques limitée à 16 milliards d’euros en 2014

En 2014, la dépense publique n’augmente que de 1,4 % en valeur hors crédits d’impôt et de 2,3 % y compris crédits d’impôt (11). Pour rappel, cette augmentation avait été de 2 % hors crédits d’impôt en 2013, soit la plus faible observée depuis 1998, et de 3 % en 2012.

La croissance annuelle de la dépense publique pour 2014 serait donc limitée à 16 milliards d’euros, soit un montant moitié moins important que celui observé au cours des années 2002 à 2012 (+ 35 milliards d’euros en moyenne annuelle).

Ce montant est conforme aux prévisions du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, en cours d’examen, qui fixe les objectifs d’évolution de la dépense publique comme suit :

TAUX DE CROISSANCE DES DÉPENSES PUBLIQUES EN VALEUR

(en %)

Année

2014

2015

2016

2017

Administrations publiques, y compris crédits d’impôt

2,3

1,6

2,0

2,0

Dont administrations publiques centrales, y compris crédits d’impôt

2,6

1,4

1,1

0,8

Administrations publiques, hors crédits d’impôt

1,4

1,1

1,9

1,8

Dont :
– administrations publiques centrales, hors crédits d’impôt

0,4

0,3

0,8

0,4

– administrations publiques locales

1,2

0,3

1,8

1,9

– administrations de sécurité sociale

2,3

0,8

2,1

2,3

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

Cette progression historiquement faible de la dépense publique repose notamment sur les efforts réalisés par les administrations publiques centrales, parmi lesquelles l’État consent aux économies les plus importantes. Les dépenses des ministères diminueraient ainsi de 2 milliards d’euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2014.

Les collectivités territoriales sont également incitées à maîtriser leurs dépenses par la réduction de 1,5 milliard d’euros des dotations de l’État, de même que les administrations de sécurité sociale au travers de la fixation de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) à 2,4 %.

CONTRIBUTION DES SOUS-SECTEURS D’ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
À LA CROISSANCE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE EN VALEUR

(en points de contribution)

Année

2013

2014

2015

APU (hors crédits d’impôts)

2,0

1,4

1,1

Dont :

     

État

– 0,1

– 0,1

0,2

État y compris crédits d’impôt

0,8

0,7

ODAC

0,2

0,2

0,2

APUL

0,7

0,2

0

ASSO

1,0

1,0

0,7

Source : Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2015 et réponses au questionnaire budgétaire de la Rapporteure générale.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES PAR SOUS-SECTEURS D’ADMINISTRATIONS
PUBLIQUES EN VALEUR, HORS CRÉDITS D’IMPÔT

(en %)

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014-2019.

1. L’évolution des dépenses de l’État en 2014

a. L’évolution globale des dépenses de l’État au cours de l’année

Comme mentionné précédemment, le tableau suivant permet de constater une baisse de 2 milliards d’euros entre la loi de finances pour 2014 et la prévision d’exécution pour 2014 sur les dépenses du budget général de l’État contenues sous la norme en « zéro valeur » (soit hors programme Charge de la dette et trésorerie de l’État et compte d’affectation spéciale Pensions). Cette baisse est principalement liée aux mesures adoptées dans le cadre de la première loi de finances rectificative pour 2014 qui avaient conduit à l’annulation de 1,6 milliard d’euros de crédits, répartis sur les crédits hors réserve de précaution pour un milliard d’euros et sur les crédits de la réserve de précaution pour 600 millions d’euros

Par ailleurs, le montant total des dépenses de l’État comprises sous la norme « zéro volume » (soit y compris le programme Charge de la dette et trésorerie de l’État et le compte d’affectation spéciale Pensions) diminue de 5 milliards d’euros, notamment du fait d’une réduction de 3,4 milliards d’euros de la charge de la dette liée à la révision à la baisse des taux d’intérêt applicables aux émissions d’emprunt de l’État en fin d’année 2014 (voir infra).

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE L’ÉTAT DE L’EXÉCUTION 2012 AUX PRÉVISIONS 2014

(en milliards d’euros)

Dépenses

Exécution 2012 (format 2013)

Exécution 2013

LFI 2014

LFR1

Norme de dépense

Prévision d’exécution

fin 2014

Écart
à la norme

Écart
à la LFI

Dépenses du budget général, hors dette et pensions *

198,18

197,97

199,0

– 1,6

197,4

197,0

– 0,4

– 2,0

Prélèvement sur recettes

74,63

76,22

74,4

 

74,4

74,8

0,4

0,4

Prélèvement sur recettes Collectivités territoriales

55,58

55,56

54,2

 

54,2

54,4

0,1

0,1

PSR Union européenne

19,05

20,66

20,2

 

20,2

20,4

0,2

0,2

Plafond des ressources affectées aux opérateurs et organismes divers chargés de missions de service public

5,25

5,06

5,1

 

5,1

5,1

0,0

0,0

Total des dépenses de l’État, hors charge de la dette et pensions *

278,06

279,25

278,5

– 1,6

276,9

276,9

0,0

– 1,6

Charge de la dette

46,30

44,89

46,7

– 1,8

44,9

43,3

– 1,6

– 3,4

Contributions au CAS Pensions

42,43

43,94

45,4

0

45,4

45,4

0,0

0,0

Total des dépenses de l’État, y compris charge de la dette et pensions *

366,79

368,07

370,6

– 3,4

367,2

365,6

– 1,6

– 5,0

* Hors dotations du 2e programme d’investissement d’avenir et au Mécanisme européen de stabilité

Source : présent projet de loi de finances rectificative et rapport de la Cour des comptes sur le budget de l’État en 2013, mai 2014.

Dans le cadre du présent projet de loi de finances rectificative, le Gouvernement propose des mouvements de crédits visant à répondre aux dépassements importants constatés sur certaines dépenses des missions du budget général liées notamment :

– aux refus d’apurement par la Commission européenne des aides versées par l’État au titre de la politique agricole commune (PAC) (+ 400 millions d’euros) ;

– aux dépenses de prestations sociales (+ 550 millions d’euros) ;

– aux surcoûts des opérations extérieures (OPEX) du ministère de la défense (+ 600 millions d’euros) ;

– aux dépenses de masse salariale, hors OPEX (+ 540 millions d’euros).

La Rapporteure générale souligne que, contrairement à l’année 2013, l’exécution des prélèvements sur recettes, notamment à destination de l’Union européenne, devrait être davantage conforme aux prévisions. Toutefois, le Gouvernement indique, dans l’exposé des motifs du présent projet de loi de finances rectificative, que, si ces prélèvements ont été légèrement réévalués à la hausse par rapport à la loi de finances pour 2014 (+ 400 millions d’euros contre + 1,1 milliard en 2013 par rapport à la loi de finances pour 2013), « cette estimation n’intègre pas les effets des corrections proposées mi-octobre par la Commission européenne et qui pourraient se traduire par une évolution de la contribution de la France(…). Si un impact sur l’année 2014 devait être confirmé en cours de débat, le Gouvernement proposerait au Parlement de prendre en compte ces informations nouvelles par voie d’amendement ». À la date de la rédaction du présent rapport, la Rapporteure générale n’a reçu aucun élément d’information complémentaire permettant d’anticiper une majoration de ces prélèvements pour l’exercice 2014.

Ces principaux dépassements sont compensés par une annulation de 1,5 milliard d’euros sur la réserve de précaution (contre 2,3 milliards d’euros en 2013) ainsi que par une nouvelle baisse de la charge de la dette constatée entre la première loi de finances rectificative pour 2014 et le présent projet de loi de 1,6 milliard d’euros, soit une baisse totale de la charge de la dette de 3,4 milliards d’euros par rapport à la loi de finances pour 2014. Ces mouvements et le solde prévisionnel pour 2014 sont détaillés dans la partie III du présent exposé général.

a. Le redéploiement des crédits inscrits sur le deuxième programme d’investissement d’avenir

Le présent projet de loi de finances rectificative prévoit un redéploiement des crédits du deuxième PIA à hauteur de 562 millions d’euros en faveur :

– du programme 402 Excellence technologique des industries de défense de la mission Défense pour un montant de 250 millions d’euros, conformément à l’engagement pris en première LFR pour 2014 (voir infra) ;

– du programme 406 Innovation de la mission Économie pour un montant de 192 millions d’euros destinés à soutenir le programme « Nano 2017 » ;

– du programme 154 Économie et développement durable de l’agriculture et des territoires de la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales à hauteur de 120 millions d’euros.

Ces ouvertures sont compensées par des annulations à due concurrence sur d’autres programmes présentées dans le tableau suivant.

REDÉPLOIEMENT DES CRÉDITS DU PROGRAMME D’INVESTISSEMENT D’AVENIR

(en millions d’euros)

Mission

Programme

Ouvertures

Annulations

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

154 – Économie et développement durable de l’agriculture et des territoires

120

Défense

402 – Excellence technologique des industries de défense

250

Économie

406 – Innovation

192

Direction de l’action du Gouvernement

401 – Transition numérique de l’État et modernisation de l’action publique

– 24

Écologie, développement et mobilité durables

403 – Innovation pour la transition écologique et énergétique

– 100

Écologie, développement et mobilité durables

414 – Ville et territoires durables

– 46

Enseignement scolaire

408 – Internats de la réussite

 

– 12

Recherche et enseignement supérieur

409 – Écosystèmes d’excellence

– 129

Recherche et enseignement supérieur

410 – Recherche dans le domaine de l’aéronautique

– 212

Sport, jeunesse et vie associative

411 – Projets innovants en faveur de la jeunesse

– 16

Travail et emploi

412 – Formation et mutations économiques

– 24

TOTAL PIA

562

– 562

Source : projet de loi de finances rectificative pour 2014.

La Rapporteure générale regrette que l’information sur ces mouvements de crédits soit trop peu détaillée pour apprécier l’utilisation qui sera faite des crédits ouverts sur ces programmes ainsi que les modalités de répartition des annulations sur les autres programmes.

Pour rappel, le deuxième PIA, voté en loi de finances initiale pour 2014, pour un montant de 12 milliards d’euros a succédé au premier programme adopté par la première loi de finances rectificative pour 2010 dont le montant était de 35 milliards d’euros (12).

Fin 2013, 28,7 milliards d’euros avaient été engagés au titre du premier PIA. En juillet 2014, ces engagements représentaient 32,1 milliards d’euros, dont 1,8 milliards d’euros au titre des engagements liés à la partie Défense du PIA 2.

Ces engagements ont donné lieu à la conclusion de contrats au titre de projets portés par les opérateurs de l’État dont le montant global s’élevait à 25,8 milliards d’euros en juillet 2014.

RÉCAPITULATIF DES MONTANTS ENGAGÉS ET CONTRACTUALISÉS

(en millions)

Source : Rapport relatif à la mise en œuvre et au suivi des investissements d’avenir annexé au projet de loi de finances pour 2015.

Les décaissements au titre de la mise en œuvre de ces projets atteignent quant à eux 8,7 milliards d’euros.

MONTANT CUMULÉ DES DÉCAISSEMENT RÉALISÉS SUR LA PÉRIODE 2010 À 2014

(en millions d’euros)

Source : Rapport relatif à la mise en œuvre et au suivi des investissements d’avenir annexé au projet de loi de finances pour 2015.

a. L’évolution de la réserve de précaution

La mise en réserve de crédits permet de constituer une marge de précaution pour appliquer, en cours de gestion, le principe dit « d’auto-assurance », en vertu duquel les dépenses imprévues sont financées par un redéploiement de crédits au sein de la même mission, ou réaliser des économies supplémentaires.

En 2014, le taux de mise en réserve initiale était fixé à 0,5 % des crédits de dépenses de personnel (titre 2) et à 7 % des crédits des autres dépenses.

ÉVOLUTION DU TAUX DE MISE EN RÉSERVE

Taux

PLF 2012

PLF 2013

PLF 2014

PLF 2015

Taux de mise en réserve des crédits hors titre 2

5 %

6 %

7 %

8 %

Taux de mise en réserve des crédits du titre 2

0,5 %

0,5 %

0,5 %

0,5 %

Montant de la réserve en début d’exercice (en milliards d’euros)

5,8

6,5

7,5

8

La gestion de la réserve de précaution a été particulièrement prudente au titre de l’exercice 2014. Sur les 7,5 milliards d’euros de crédits « gelés » en début d’exercice, seuls 700 millions d’euros ont été « dégelés » en cours de gestion à la fin octobre, venant s’ajouter aux 600 millions d’euros de crédits annulés sur la réserve par la première loi de finances rectificative pour 2014.

Par conséquent, la réserve de précaution représente actuellement 6,2 milliards d’euros sur lesquels il est proposé, par le présent projet de loi de finances rectificative, d’annuler près de 1,5 milliard d’euros pour compenser les dépassements conduisant à des ouvertures de crédits sur certains postes de dépenses.

ÉVOLUTION DE LA RÉSERVE AU COURS DE L’EXERCICE 2014

(en millions d’euros)

 

Réserve initiale

Dégel (-) / Surgel (+) réalisé

Annulée en LFR1 juin 2014 + décret d’avance (DA) septembre

Réserve actuelle 20/11

Annulée en DA/LFR de fin de gestion

Réserve après DA/LFR

Montant (en millions d’euros)

7 508

–1 182

– 690,5

5 636

– 1 396

4 241

En % de la réserve initiale

100

– 15,7

– 9,2

7

– 18,6

56

Source : réponse au questionnaire budgétaire de la Rapporteure générale.

a. L’évolution de la charge de la dette

Selon les dernières estimations disponibles pour 2014, la dette de l’État représente 1 511 milliards d’euros en 2014, soit 73,4 milliards d’euros qu’en 2013 (+ 5 %), dont 69 au titre des encours en bons du Trésor à intérêts annuels (BTAN) et obligations assimilables du Trésor (OAT) (13).

ÉVOLUTION DE L’ENCOURS DE LA DETTE NÉGOCIABLE

(en milliards d’euros)

Type de dette

fin 2009

fin 2010

fin 2011

fin 2012

fin 2013

fin 2014
(estimation)

fin 2015
(prévision)

Ensemble de la dette – valeur nominale

1 133,5

1 212,3

1 293,9

1 365,5

1 437,6

1 511

1 581,9

OAT et BTAN

919,4

1 025,2

1 116,1

1 198,9

1 263,8

1 333

1 403,9

BTF

214,1

187,1

177,8

166,6

173,8

178

178,0

Supplément d’indexation à la date considérée

14,5

16,7

19,1

20,7

19,6

20,8

20,9

variation d’une année à l’autre

– 

+ 78,8

+ 81,6

+ 71,6

+ 72,1

+ 73,4

+ 70,9

Ensemble de la dette – valeur actualisée *

1 148

1 229

1 313

1 386,2

1 457,2

1 531,8

1 602,8

variation d’une année à l’autre

+ 131,4

+ 81,0

+ 84,0

+ 73,2

+ 71,0

+ 74,6

+ 71,0

* nominal pour les titres à taux fixe ; nominal + supplément d’indexation à la date considérée pour les titres indexés.

Source : projet annuel de performances de la mission Engagements financiers de l’État.

Comme pour les années passées, l’augmentation de l’encours de la dette n’a pas eu de conséquence sur le solde budgétaire puisque la charge de la dette a continué de diminuer, principalement du fait du maintien des taux d’intérêt à des niveaux historiquement bas.

Après avoir régulièrement augmenté jusqu’en 2011, cette charge s’est stabilisée en valeur absolue en 2011 et 2012, puis a progressivement décru depuis 2013.

ÉVOLUTION DE LA CHARGE DE LA DETTE
SUR LA PÉRIODE 2009-2015

(en milliards d’euros)

Source : projet annuel de performances de la mission Engagements financiers de l’État, projets de loi de finances 2014 et 2005.

Compte tenu du caractère exogène des principaux éléments déterminant l’évolution des taux d’intérêt, la prévision relative à la charge de la dette présentée en loi de finances initiale pour 2014 est demeurée prudente en fixant le montant de cette charge à 46,6 milliards d’euros, au lieu de 44,8 milliards d’euros en exécution pour 2013.

Les taux s’étant maintenus à des niveaux inférieurs à ceux anticipés, cette estimation a été abaissée de 1,8 milliard d’euros en première loi de finances rectificative pour 2014. Dans le cadre du présent projet de loi de finances rectificative, il est proposé de procéder à une nouvelle révision de la charge de la dette de 1,6 milliard d’euros, répartis à hauteur de 900 millions d’euros au titre des provisions pour indexation du capital des titres indexés et de 500 millions d’euros au titre de la charge des BTF (14), dont le taux, qui était proche de zéro lors de l’examen de la première loi de finances rectificative pour 2014, est désormais négatif.

RÉCAPITULATIF DES ESTIMATIONS DE BAISSE DE LA CHARGE
DE LA DETTE EN 2014

(en millions d’euros)

 

LFR 2014 (I)/LFI 2014

LFR 2014 (II)/LFI 2014

Quasi-stabilité de la charge des BTF (effet « taux »)

– 500

– 500

baisse des taux faisant plus que compenser la hausse des encours de moyen et long terme (effet « taux »)

– 300

– 180

Baisse de l’inflation (effet « inflation »)

– 1 000

– 900

Baisse des charges de reprises

0

Hausse des charges de trésorerie

0

30

Total

– 1 800

– 1 610

Source : commission des Finances.

La charge de la dette en 2014 devrait donc être inférieure de 3,4 milliards d’euros aux prévisions de la loi de finances initiale de cette même année.

ÉVOLUTION DE LA CHARGE TOTALE DE LA DETTE DE L’ÉTAT

(en millions d’euros)

Type de dette

2013

exécution

2014

LFI

2014

LFR

Charge de la dette négociable

BTF – intérêts

BTAN et OAT – intérêts nets

BTAN et OAT indexés – provision indexation

43 779

158

41 849

1 772

45 634

1 127

41 666

2 841

43 834

627

41 366

1 841

Charge des dettes reprises (nette) et autres charges

198

106

106

Dette totale

43 977

45 740

43 940

Trésorerie (charge nette)

rémunération des fonds « investissements d’avenir »

solde des autres dépenses et recettes

909

667

242

914

711

203

914

711

203

Charge totale

44 886

46 654

44 854

Source : commission des Finances.

Cette révision à la baisse entre la loi de finances initiale et la prévision d’exécution pour 2014 s’explique par :

– un « effet inflation » à hauteur de – 1,9 milliard d’euros ;

– un « effet taux » à hauteur de – 1,1 milliard d’euros, dont – 1 milliard d’euros pour les BTF du fait du maintien des taux courts à très bas niveau. En approche budgétaire, la charge nette des OAT et BTAN est plus sensible aux effets calendaires qu’à la variation des taux d’intérêt ;

– un « effet calendaire » à hauteur de – 0,4 milliard d’euros.

FACTEURS D’ÉVOLUTION DE LA CHARGE DE LA DETTE DE L’ÉTAT EN 2014

(en milliards d’euros)

 

LR 2013

LFI 2014

Évolution / 2013

 

LFR 2014

août

Évolution / LFI 2014

PLFR 2014

novembre

Évolution / LFI 2014

Charge nette de la dette négociable (OAT, BTAN et BTF)

44,0

45,7

1,7

 

43,9

– 1,8

42,4

– 3,3

dont effet « taux »

   

– 0,9

   

– 0,6

 

– 1,1

dette moyen/long terme (OAT et BTAN)

   

– 1,8

   

– 0,1

 

– 0,1

dette court terme (BTF)

   

0,9

   

– 0,5

 

– 1,0

dont effet « inflation » (OAT et BTAN)

   

1,0

   

– 1,0

 

– 1,9

dont effet « calendaire » (OAT et BTAN)

   

0,3

   

– 0,2

 

– 0,3

dont effet « volume »

   

1,3

   

0,0

 

0,0

dette moyen/long terme (OAT et BTAN)

   

1,3

   

0,0

 

0,0

dette court terme (BTF)

   

0,0

   

0,0

 

0,0

Source : réponse au questionnaire budgétaire de la Rapporteure générale.

I. LES OUVERTURES ET ANNULATIONS DE CRÉDITS PROPOSÉES DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE ET LE DÉCRET D’AVANCE DE FIN D’ANNÉE

A. SCHÉMA DE FIN DE GESTION 2014

Le schéma de fin de gestion pour 2014, qui repose sur le présent projet de loi de finances rectificative et le projet de décret d’avance notifié le 19 novembre 2014, prévoit :

– des ouvertures nettes totales de 3,41 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 2,86 milliards d’euros en crédits de paiement (CP) ;

– et des annulations nettes totales de 7,22 milliards d’euros en AE et de 6 milliards d’euros en CP.

Par conséquent, le solde des ouvertures et annulations nettes de crédits s’élève à – 3,8 milliards d’euros en AE et – 3,19 milliards d’euros en CP.

SYNTHÈSE DES MOUVEMENTS DE CRÉDITS PROPOSÉS DANS LE SCHÉMA
DE FIN DE GESTION 2014

(en millions d’euros)

 

Ouvertures

Annulations

Solde net

 

Projet de décret d’avance notifié le 19 novembre 2014

Projet de loi de finances rectificative

Total

Projet de décret d’avance notifié le 19 novembre 2014

Projet de loi de finances rectificative

Total

AE nettes

1 734

1 679

3 413

1 734

5 483

7 217

– 3 804

CP nets

 1 269

1 591

2 860

 1 269

4 783

6 052

– 3 192

Hors mouvements sur la mission Remboursements et dégrèvements, pour laquelle sont prévues une ouverture de crédits de 164,5 millions d’euros et une annulation de 2 milliards d’euros en AE et CP, qui découlent des baisses de recettes présentées précédemment, et hors économies sur le programme Charge de la dette et Trésorerie de l’État de la mission Engagements financiers de l’État
(– 1,6 milliard d’euros en CP), le solde des ouvertures et annulations nettes de crédits s’élève à – 1,92 milliard d’euros en AE et + 295,5 millions d’euros en CP. Ce résultat en CP s’explique par d’importants dépassements sur certains postes de dépenses du budget général de l’État.

SCHÉMA DE FIN DE GESTION HORS REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS ET HORS ÉCONOMIES SUR LA CHARGE DE LA DETTE

(en millions d’euros)

Crédits

annulations

ouvertures

Solde

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Projet de loi de finances rectificative

– 5 483

– 4 783

1 679

1 591

– 3 804

– 3 192

Remboursement et dégrèvement

2 052

2 052

– 164,5

– 164,5

1 887,5

1 887,5

Charge de la dette

0

1 600

0

0

0

1 600

Redéploiement des crédits du PIA

562

562

562

562

0

0

Projet de décret d’avance notifié 19 novembre 2014

– 1 734

– 1 269

1 734

1 269

0

0

Total des mouvements sur les missions du budget de l’État hors remboursements et dégrèvement et charge de la dette

– 5 165

– 2 400

3 248,5

2 695,5

– 1 916,5

+ 295,5

Le tableau infra rappelle les principaux mouvements de crédits impactant chacune des missions en distinguant les mouvements proposés par la première loi de finances rectificative, le décret d’avance du 7 octobre et le projet de décret d’avance notifié le 19 novembre et le présent projet de loi de finances rectificative.

TABLEAU RÉCAPITULATIF DES MOUVEMENTS DE CRÉDITS
PAR MISSION AU TITRE DE 2014

(en millions d’euros)

Missions (hors CAS pensions, hors dette, hors PIA)

LFI 2014

LFR1 2014

Décret d’avance

7/10

Projet décret d’avance 18/11

LFR 2 2014

Total hors PIA

Écart / LFI 2014

PIA

Écart / LFI 2014 y compris PIA

Écart / LFI 2014 y compris PIA

(en %)

Action extérieure de l’État

2 801

– 40

0

– 31

2 730

– 71

0

– 2,5

Administration générale et territoriale de l’État

2 142

– 13

– 5

– 19

2 104

– 37

0

– 1,8

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

2 929

– 29

11

322

3 233

304

120

424

+ 14,5

Aide publique au développement

2 874

– 74

– 10

– 23

2 768

– 106

0

– 3,7

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

2 941

– 20

– 9

– 7

2 904

– 37

0

– 1,3

Conseil et contrôle de l’État

494

0

0

– 9

484

– 10

0

– 2,0

Culture

2 389

– 56

21

0

2 355

– 34

0

– 1,4

Défense

29 554

– 202

211

0

29 563

9

250

259

+ 0,9

Direction de l’action du Gouvernement

1 129

– 30

0

– 25

1 074

– 55

– 24

– 79

– 7,0

Écologie, développement et mobilité durables

7 139

– 68

– 91

– 21

6 960

– 180

– 146

– 326

– 4,6

Économie

1 728

– 28

0

– 21

1 678

– 50

192

142

+ 8,2

Égalité des territoires, logement et ville

7 888

– 60

28

54

92

8 002

114

0

+ 1,4

Engagements financiers de l’État

948

– 39

– 28

0

– 58

824

– 125

0

– 13,2

Enseignement scolaire

46 314

– 13

 

322

0

46 624

310

– 12

298

+ 0,6

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

8 697

– 81

0

– 86

8 529

– 167

0

– 1,9

Immigration, asile et intégration

659

– 10

0

57

706

47

0

+ 7,1

Justice

6 270

– 74

– 20

– 15

6 161

– 109

0

– 1,7

Médias, livre et industries culturelles

811

– 12

– 9

0

791

– 20

0

– 2,5

Outre-mer

2 009

– 6

0

– 22

1 980

– 28

0

– 1,4

Politique des territoires

316

– 13

0

– 24

280

– 36

0

– 11,5

Pouvoirs publics

990

0

0

0

990

0

0

0,0

Provisions

35

0

0

– 9

26

– 9

0

– 27,1

Relations avec les collectivités territoriales

2 711

– 51

0

0

2 660

– 51

0

– 1,9

Recherche et enseignement supérieur

25 726

– 400

– 263

– 3

25 060

– 666

– 340

– 1 006

– 3,9

Régimes sociaux et de retraite

6 513

– 15

8

0

6 506

– 7

0

– 0,1

Santé

1 295

– 48

0

144

1 391

96

0

+ 7,4

Sécurités

12 176

– 67

– 64

– 56

11 989

– 187

0

– 1,5

Solidarité, insertion et égalité des chances

13 647

– 15

0

162

13 793

146

0

+ 1,1

Sport, jeunesse et vie associative

446

– 7

0

– 9

431

– 16

– 16

– 32

– 7,1

Travail et emploi

10 783

– 128

– 157

– 42

10 456

– 328

– 24

– 352

– 3,3

Dépenses du budget général, hors dette, pensions, MES

204 355

– 1 600

296

203 051

– 1 304

0

Charge de la dette

46 654

– 1 800

– 1 600

43 254

– 3 400

Source : réponse au questionnaire budgétaire de la Rapporteure générale.

Les missions ayant vu leurs crédits augmenter le plus par rapport à la loi de finances initiale, y compris PIA, sont donc la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales (+ 14,5 %), la mission Économie (+ 8,2 %), la mission Immigration, asile et intégration (+ 7,1 %) et la mission Santé (+ 7,4 %).

En valeur absolue, les augmentations de crédits ont principalement bénéficié à la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales (+ 424 millions d’euros), la mission Enseignement scolaire (+ 298 millions d’euros) et à la mission Défense (+ 259 millions d’euros).

Au contraire, les missions connaissant les plus importantes annulations, y compris PIA, sont la mission Politique des territoires (– 11,5 %), la mission Direction de l’action du Gouvernement (– 7 %) et la mission Sport, jeunesse et vie associative (– 7,1%).

En valeur absolue, les annulations de crédits ont principalement concerné la mission Recherche et enseignement supérieur (– 1 milliard d’euros), la mission Travail et emploi (– 352 millions d’euros) et la mission Écologie, développement et mobilité durables (– 326 millions d’euros).

RÉCAPITULATIF DES MOUVEMENTS DE CRÉDITS PAR MISSION

(en %)

Par ministère, les mouvements de crédits intervenus en 2014 se répartissent comme suit.

TABLEAU RÉCAPITULATIF DES MOUVEMENTS DE CRÉDITS PAR MINISTÈRE
AU TITRE DE 2014

(en millions d’euros)

Ministères (hors CAS, hors dette, hors PIA) 

LFI 2014

LFR1 2014

Décret d’avance 7/10

Projet décret d’avance 18/11

LFR 2 2014

Total hors PIA

Écart / LFI 2014

Pour mémoire

PIA

RP

Affaires étrangères
et développement international

4 566

– 91

0

– 54

4 421

– 144

0

0,08

Affaires sociales, santé et droits des femmes

14 917

– 63

0

307

15 161

244

0

0,04

Agriculture, agroalimentaire et forêt

4 314

– 34

20

319

4 618

304

120

0,03

Culture et communication

3 164

– 70

10

0

3 105

– 60

0

0,02

Décentralisation et fonction publique

2 422

– 46

0

– 11

2 365

– 57

0

0,00

Défense

32 584

– 354

201

0

32 431

– 153

250

0,00

Écologie, développement durable et énergie

13 487

– 114

– 110

– 21

13 243

– 244

– 312

0,00

Économie, industrie et numérique

1 865

– 51

– 41

4

1 777

– 88

192

0,01

Éducation nationale, enseignement supérieur et recherche

68 003

– 192

121

0

67 933

– 70

– 141

– 0,03

Finances et comptes publics

13 948

– 172

– 28

– 10

– 168

13 571

– 377

0

0,00

Intérieur

15 472

– 96

 

– 69

– 18

15 289

– 183

0

– 0,14

Justice

6 270

– 74

 

– 20

– 15

6 161

– 109

0

0,00

Logement, égalité des territoires et ruralité

7 888

– 60

28

54

92

8 002

114

– 46

0,00

Outre-mer

2 009

– 6

0

– 22

1 980

– 28

0

0,00

Services du Premier ministre

2 218

– 43

0

– 68

2 108

– 111

– 24

– 0,03

Travail, emploi et dialogue social

10 783

– 128

– 157

– 42

10 456

– 328

– 24

0,02

Ville, jeunesse et sports

446

– 7

0

– 9

431

– 16

– 16

0,00

Dépenses du budget général, hors dette, pensions, MES

204 355

– 1 600

0

0

296

203 051

– 1 304

0

0

Charge de la dette

46 654

– 1 800

– 1 600

43 254

– 3 400

Source : réponse au questionnaire budgétaire de la Rapporteure générale.

A. PRÉSENTATION DES PRINCIPALES MODIFICATIONS DE CRÉDITS RÉSULTANT DE LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE ET DU DÉCRET D’AVANCE DE FIN D’ANNÉE

Sans examiner en détail chacun des mouvements de crédits proposés par le présent projet de loi de finances rectificative et le projet de décret d’avance notifié le 19 novembre à a commission des Finances, la Rapporteure générale souhaite en rappeler les plus significatifs.

1. La mission Défense

a. Le redéploiement de 250 millions d’euros de PIA vers les opérateurs du ministère

Le présent projet de loi de finances rectificative propose de redéployer 250 millions d’euros supplémentaires du PIA vers la mission Défense afin de compléter un premier redéploiement de même montant adopté dans la première loi de finances rectificative pour 2014 et ainsi respecter l’engagement pris dans le cadre de la loi de programmation militaire (15) d’augmenter de 500 millions d’euros les crédits de la mission « afin de sécuriser la programmation des opérations d’armement jusqu’à la première actualisation de la programmation si la soutenabilité financière de la trajectoire des opérations d’investissement programmée par la présente loi apparaît compromise ».

CHRONIQUE DES DERNIÈRES MODIFICATIONS INTERVENUES SUR LES CRÉDITS
DE LA MISSION DÉFENSE














La Rapporteure générale rappelle toutefois qu’en première lecture du projet de loi de finances, l’Assemblée nationale a adopté, à l’initiative du Gouvernement, une nouvelle baisse de 100 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement sur les crédits de la mission Défense afin de gager les augmentations de dépenses résultant de l’adoption d’amendements au cours de l’examen du texte par les députés.

En compensation, les autorisations de dépenses du compte d’affectation spéciale Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l’État sont majorées de 100 millions d’euros. Si cette recette exceptionnelle supplémentaire n’était pas atteinte, le Gouvernement s’est engagé à faire bénéficier le ministère de la défense d’un financement à due concurrence assuré par redéploiement au sein des PIA.

À la date de la rédaction du présent rapport, les crédits budgétaires de la mission s’établissent, pour 2015, à 29 milliards d’euros et les recettes exceptionnelles à 2,4 milliards d’euros.

a. L’ouverture de crédits pour le financement des opérations extérieures (OPEX) et de certaines dépenses de personnel par le décret d’avance

Le projet de décret d’avance notifié le 19 novembre prévoit quant à lui l’ouverture de :

– 776,5 millions d’euros en AE et 766,5 millions d’euros en CP sur le programme Préparation et emploi des forces, dont 314,5 millions d’euros en AE et CP pour les dépenses de personnel ;

– 6,8 millions d’euros en AE et en CP sur le programme Équipement des forces pour les dépenses de personnel.

Les dépassements liés aux OPEX

Les surcoûts liés aux OPEX représentent 1 115 millions d’euros pour 2014, répartis à hauteur de :

– 450 millions d’euros sur la provision de la loi de finances initiale ;

– 54 millions d’euros sur des fonds de concours ;

– 611 millions d’euros sur des annulations de crédits ministériels.

Le tableau suivant détaille ce surcoût qui demeure toutefois inférieur à celui constaté en 2013 (+ 1 250 millions d’euros).

ÉVOLUTION DES SURCOÛTS LIÉS AUX OPEX DE 2003 À 2014

(en millions d’euros)

                       

Exécution

Prévision

 

2003*

2004*

2005*

2006*

2007

2008

2009

2010

2011

2012

 

2013

2014

Surcoûts totaux des OPEX

629

605

528

579

663

833

870

860

1 171

873

 

1 250

1115

dont titre 2

       

336

360

350

330

379

312

 

342

319

dont hors titre 2

       

327

473

520

530

792

561

 

909

796

Provision LFI

24

24

100

175

360

460

510

570

630

630

 

630

450

Couverture par décret d’avance

400

540

421

453

273

221

228

247

462

187

 

578

611

Couverture en LFR

20

 

Réouverture en LFR de fin d’année (*)

400

495

0

269

0

0

223

247

0

0

 

0

0

Fonds de concours (remboursements ONU)

   

9

6

15

34

65

50

79

56

 

47

54

Surcoûts non remboursés

205

86

419

129

272,5 **

159 **

73

– 7

0

0

 

0

0


Source : réponse au questionnaire budgétaire de la Rapporteure générale.

Les surcoûts constatés pour 2014 relèvent principalement du lancement de nouvelles opérations en Centrafrique (opération « Sangaris » fin 2013) et dans la bande sahélo-saharienne.

ÉVOLUTION DES COÛTS PAR THÉÂTRE D’OPÉRATIONS
EN 2013 ET 2014

Théâtres

Effectifs 2013

Effectifs 2014

Dépenses 2013

(en millions d’euros)

Dépenses 2014

(en millions d’euros)

Centrafrique

524

2 456

27

245

Mali

4 561

2 417

650

296

Tchad

874

1 161

106

188

Côte-d’Ivoire

792

770

61

61

Liban

886

894

56

56

Atalante

308

214

19

14

Kosovo

315

106

33

19

Afghanistan

1 125

653

250

132

Autres OPEX

273

257

48

106

TOTAL

9 658

8 928

1 250

1 115

Source : réponse au questionnaire budgétaire de la Rapporteure générale.

Les ouvertures les plus urgentes au titre de ces opérations, prévues par décret d’avance, hors dépenses de personnel, représentent 462 millions d’euros en AE et 452 millions d’euros en CP.

Une partie importante de ces ouvertures est gagée par des annulations sur les crédits de la Défense dont :

– 405 millions d’euros en AE et 478 millions d’euros en CP sur le programme Équipement des forces ;

– 129,7 millions d’euros en AE et 37,7 millions d’euros en CP sur le programme Soutien de la politique de la défense.

Par ailleurs, le décret d’avance prévoit également 148,6 millions d’euros supplémentaires en AE et en CP au titre des dépenses de personnel liées à ces opérations.

Les dépassements liés aux dépenses de personnel

Hors OPEX, ces dépassements sont principalement liés aux défaillances du calculateur de solde Louvois et se traduisent par l’ouverture de 160 millions d’euros supplémentaires en AE et en CP.

La Rapporteure générale juge ce montant élevé et formule le vœu qu’une amélioration dans la gestion de ces défaillances puisse rapidement être apportée.

1. La mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

La mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales bénéficie d’une ouverture de 443,2 millions d’euros en AE et de 472,7 millions d’euros en CP qui visent à financer deux postes de dépenses distincts selon la répartition présentée dans le tableau suivant.

DÉCOMPOSITION DES OUVERTURES DE CRÉDITS AU TITRE DE LA MISSION

(en millions d’euros)

Motif d’ouvertures

AE

CP

Refus d’apurement des aides versées au titre de la PAC

323,2

352,7

Redéploiement de crédits du PIA

120

120

Total

443,3

472,7

a. Le financement par le budget général des refus d’apurement des aides versées au titre de la politique agricole commune

Les ouvertures proposées au titre de la prise en charge par le budget général de l’État des refus d’apurement de conformité par la Commission européenne des aides versées au titre de la PAC atteignent 323,2 millions d’euros en AE et 352,7 millions d’euros en CP (16).

Ce poste de dépense a fortement augmenté par rapport à l’exercice 2013 (+ 87 %) pour lequel le montant exigible au titre de ces refus en 2013 s’élevait à 45 millions d’euros dont 41,8 millions d’euros au titre de l’apurement de conformité et 3,2 millions d’euros au titre de l’apurement comptable de l’exercice 2012.

Toutefois, le faible montant de cette dépense en 2013 ne représente qu’une partie du montant des refus d’apurement notifié par la Commission pour 2013, soit 197,5 millions d’euros. Cette notification ayant été trop tardive pour que la totalité de ce montant soit prise en compte au titre de 2013, la majeure partie vient donc majorer les dépenses résultant des refus d’apurement pour 2014 (soit 152 millions d’euros).

Pour 2014, selon le Gouvernement (17) et la Cour des comptes dans son rapport sur le budget de l’État en 2013 (18), les montants des refus d’apurement seraient supérieurs à 400 millions d’euros.

En effet, les deux refus d’apurement les plus importants au titre de l’exercice 2014 seraient liés pour :

− 141 millions d’euros au titre de la conditionnalité pour les années 2007 à 2009, la Commission jugeant les contrôles de certaines obligations inefficaces et la mise en œuvre de réductions ou de sanctions insuffisante ;

− 238 millions au titre de défaillance dans le respect de la réglementation communautaire au titre des programmes de revalorisation des droits à paiement unique de 2006 à 2008.

Les autres refus d’apurement atteindraient quant à eux 46,5 millions d’euros, soit un total de 425,5 millions d’euros.

Selon le Gouvernement, au-delà des 352 millions d’euros de crédits supplémentaires ouverts par le présent projet de loi, des économies réalisées en interne à hauteur 70 millions d’euros doivent permettre de compléter le financement de cette dépense supplémentaire.

La Rapporteure générale souligne n’avoir pas reçu d’éléments complémentaires précis sur l’enjeu budgétaire que représenteraient les refus d’apurement pour les années suivantes, ces montants étant difficilement évaluables ex ante.

À ce titre, la Cour des comptes dans son rapport sur le budget de l’État en 2013 soulignait que « les sommes encore en discussion avec la commission à ce titre et susceptibles d’avoir un impact budgétaire sur l’exercice 2014 s’élèvent à 1,4 milliard d’euros et celles en discussion susceptibles d’avoir un impact sur l’exercice 2015 sont du même ordre de grandeur ».

a. Le redéploiement des crédits du PIA

Le Gouvernement prévoit l’ouverture de 120 millions d’euros supplémentaires sur la présente mission au titre du soutien à l’innovation et au développement d’une nouvelle offre alimentaire française en vue notamment d’en réduire l’impact environnemental.

1. Les autres mouvements significatifs sur les missions du budget de l’État

Le tableau suivant présente succinctement les autres mouvements de crédits significatifs prévus par le présent projet de loi de finances rectificative et le projet de décret d’avance notifié le 19 novembre 2014.

Mission

Mouvements de crédits prévus par le projet de décret d’avance notifié le 19 novembre

Mouvements de crédits prévus par le présent PLFR 2014

Écologie, développement et mobilité durable

–91 millions d’euros : mesures de gage d’ouvertures de crédits portant principalement sur des crédits mis en réserve

– 21 millions de crédits budgétaires (CB) : principalement liés au moindre coût des plans de prévention des risques technologiques

– 146 millions d’euros : principalement redéploiement des crédits du PIA faveur de la mission Économie

Économie

– 21 millions d’euros de CB : crédits devenus sans emploi

+ 192 millions d’euros de PIA : financement du dispositif « Nano 2017 » dans le cadre du financement national du programme grenoblois de soutien aux nanotechnologies sur la période 2015-2017

Enseignement scolaire

+ 322 millions d’euros : dépenses de personnel résultant d’ajustement techniques

– 12 millions d’euros : redéploiement des crédits du PIA de crédit en faveur de la mission Économie

Recherche et enseignement supérieur

–263 millions d’euros : mesures de gage d’ouvertures de crédits sur des crédits mis en réserve ou devenus sans emploi.

– 340 millions d’euros : redéploiement des crédits du PIA

Santé

+ 144 millions d’euros de CB : besoins supplémentaires au titre de l’aide médicale de l’État

Travail et emploi

– 157 millions d’euros : sous-exécution des dépenses liées aux contrats de génération

– 42 millions de CB : sous-exécution des dépenses liées aux contrats de génération

– 24 millions d’euros : redéploiement des crédits du PIA de crédit en faveur de la mission Économie

La Rapporteure générale souhaiterait apporter quelques précisions supplémentaires sur les annulations de crédits de la mission Recherche et enseignement supérieur. Ces annulations ont trois sources différentes, comme le montre le tableau suivant.

RÉPARTITION DES ANNULATIONS DE CRÉDITS
SUR LA MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

 

AE

CP

Annulations liées au redéploiement PIA

– 340

– 340

Annulations programme Défense (P191)

– 132

– 132

Autres annulations

– 366

– 537

Total annulations sur la mission au cours de l’exercice 2014

– 838

– 1 009

Source : ministère des finances.

Les annulations portant sur les crédits budgétaires destinées à la recherche, hors programme de recherche du ministère de la défense, représentent donc 537 millions d’euros en crédits de paiement, soit un montant inférieur à la mise en réserve initiale appliquée aux programmes sur lesquels ces annulations sont intervenues (593 millions d’euros).

a. Les principaux mouvements relatifs aux comptes spéciaux

Par ailleurs, les mouvements affectant les comptes spéciaux dans le présent projet de loi de finances rectificative découlent :

– de l’annulation de 108,9 millions d’euros en AE et CP à la suite de la révision à la baisse des prévisions de dépenses liées à la CVAE (à l’instar de la compensation du dégrèvement barémique) du fait du faible niveau de recettes constaté en 2013 par rapport au niveau prévu en loi de finances pour 2014 entraînant une moindre compensation ;

– du report du traitement en Club de Paris de la dette du Soudan pour le programme Prêts à des États étrangers pour consolidation de dettes envers la France du compte d’affectation spéciale Prêts à des États étrangers pour un montant de 515,89 millions d’euros en AE et CP ;

– de l’annulation du reliquat des crédits disponibles au titre des prêts bilatéraux à la Grèce d’un montant de 5,4 milliards d’euros en AE sur le programme Prêts aux États membres de l’Union européenne dont la monnaie est l’euro du même compte.

Les annulations prévues par le présent projet de loi représentent donc au total 6 milliards d’euros en AE et 624,8 millions d’euros en CP.

S’ajoute à ces mouvements une révision à la hausse 445 millions d’euros du solde du compte de concours financiers Prêt à des États étrangers, du fait du report d’une opération de refinancement d’un État étranger.

Au total, ces mouvements améliorent donc le solde de 1 070 millions d’euros en CP. Celui-ci passe ainsi de – 1 milliard d’euros en loi de finances initiale à + 40 millions d’euros dans le présent projet de loi de finances rectificative.

a. Le bilan de l’exécution des plafonds d’autorisations d’emplois de l’État par ministère et par opérateurs

Conformément aux demandes qui lui avaient été adressées par certains commissaires des Finances, le Gouvernement a précisé le niveau d’exécution des plafonds d’autorisations d’emplois rémunérés par l’État.

Le Gouvernement indique ainsi que le principal écart, qui concerne le ministère de l’enseignement supérieur, s’explique par le transfert de la masse salariale de l’État vers les universités accédant à l’autonomie.

PRÉSENTATION EN EXÉCUTION DES PLAFONDS D’EMPLOIS PAR MINISTÈRES

(en ETPT)

Ministère

2011

2011

écart LFI/LFR

(en %)

2012

2012

écart LFI/LFR

(en %)

2013

2013

écart LFI/LFR

(en %)

(LFI)

(RAP)

 

(LFI)

(RAP)

 

(LFI)

(RAP)

 

Affaires étrangères

15 402

14 888

– 3,34

15 024

14 552

– 3,14

14 798

14 306

– 3,32

Affaires sociales et santé

12 326

11 967

– 2,91

11 283

10 895

– 3,44

11 157

10 726

– 3,86

Agriculture, agroalimentaire et forêt

32 420

32 361

– 0,18

31 653

31 723

0,22

31 007

31 085

0,25

Culture et communication

11 124

10 923

– 1,81

10 995

10 773

– 2,02

10 928

10 758

– 1,56

Défense

301 341

296 653

– 1,56

293 198

287 640

– 1,90

285 253

277 943

– 2,56

Écologie, développement durable, énergie

61 885

61 420

– 0,75

59 566

58 873

– 1,16

52 392

51 536

– 1,63

Économie, redressement productif et numérique

7 106

6 592

– 7,23

6 927

6 808

– 1,72

6 509

6 320

– 2,90

Éducation nationale

968 184

958 979

– 0,95

953 353

945 694

– 0,80

955 434

944 396

– 1,16

Enseignement supérieur et recherche

24 485

22 234

– 9,19

17 298

12 414

– 28,23

11 253

8 526

– 24,23

Finances et comptes publics

149 704

147 417

– 1,53

146 573

143 804

– 1,89

144 982

141 676

– 2,28

Intérieur

278 978

276 161

– 1,01

275 608

274 608

– 0,36

277 008

274 671

– 0,84

Justice

76 025

75 089

– 1,23

76 887

75 526

– 1,77

77 542

75 833

– 2,20

Outre-mer

4 176

4 176

0,00

4 866

4 866

0,00

5 086

5 086

0,00

Services du premier ministre

9 109

8 776

– 3,66

9 375

8 946

– 4,58

9 640

9 272

– 3,82

Travail, emploi, formation professionnelle et dialogue social

10 068

10 060

– 0,08

9 899

9 865

– 0,34

10 072

9 986

– 0,85

Total Budget général

962 333

1 937 696

101,35

1 922 505

1 896 987

– 1,33

1 903 061

1 872 121

– 1,63

BACEA

11 268

11 094

– 1,54

11 151

10 992

– 1,43

11 025

10 858

– 1,51

BAPOIA

850

787

– 7,41

834

760

– 8,87

835

735

– 11,98

Total Budgets annexes

12 118

11 881

– 1,96

11 985

11 752

– 1,94

11 860

11 593

– 2,25

Total État

1 974 451

1 949 577

– 1,26

1 934 490

1 908 739

– 1,33

1 914 921

1 883 713

– 1,63

Source : réponse au questionnaire budgétaire de la Rapporteure générale.

Pour les opérateurs, le tableau suivant présente la synthèse des emplois des opérateurs sur 2011 à 2013 :

PRÉSENTATION EN EXÉCUTION DES PLAFONDS D’EMPLOIS
DES OPÉRATEURS

(en ETPT)

 

2011

2012

2013

LFI

366 245

373 518

385 601

RAP

356 003

362 662

370 487

Écart

– 10 242

– 10 856

– 15 114

Source : réponse au questionnaire budgétaire de la Rapporteure générale.

L’augmentation des emplois sous plafond des opérateurs (+ 2 % entre 2011 et 2012 et + 3,2 % entre 2012 et 2013) s’explique essentiellement par le transfert de personnel en faveur des universités ainsi le transfert des services de navigation de l’État à Voies navigables de France (VNF).

AUDITION DE M. MICHEL SAPIN, MINISTRE DES FINANCES ET DES COMPTES PUBLICS, ET DE M. CHRISTIAN ECKERT, SECRÉTAIRE D’ÉTAT CHARGÉ DU BUDGET, SUR LE PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2014

Au cours de sa séance du mercredi 12 novembre 2014, la Commission a entendu, en audition ouverte à la presse, M Michel Sapin, ministre des finances et des comptes publics, et de M. Christian Eckert, secrétaire d’État chargé du budget, sur le projet de loi de finances rectificative pour 2014 (n° 2353).

M. Dominique Baert, président. Je souhaite la bienvenue aux ministres, que je remercie de se conformer à l’usage, aussi agréable qu’utile, consistant à présenter devant la commission des Finances les projets de loi de finances le jour même où ils ont été adoptés en Conseil des ministres.

Je tiens par ailleurs à excuser le président Gilles Carrez de son absence : frappé par un deuil familial, il ne peut présider la séance de ce matin.

Je vous informe également que la commission des Finances examinera ce texte le mercredi 26 novembre prochain. Il sera discuté en séance publique
les 1er, 2, 3 et 5 décembre suivants.

Enfin, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a adopté le 6 novembre son avis relatif à ce deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2014. Il l’a rendu public ce matin. Il est à votre disposition à l’entrée de la salle.

M. Michel Sapin, ministre des finances et des comptes publics. Monsieur le président, madame la Rapporteure générale, mesdames et messieurs les députés, ce projet de loi de finances rectificative (PLFR) de fin d’année procède aux ajustements classiques de fin de gestion, tant sur la dépense de l’État que sur les prévisions de recettes.

S’il s’agit d’un exercice traditionnel, qui permet de prolonger l’action du Gouvernement dans des domaines d’intervention qu’il juge prioritaires, ce texte est également chaque année l’occasion de faire le point sur les prévisions macroéconomiques et budgétaires établies pour l’année en cours – c’est particulièrement le cas aujourd’hui. Je tiens à souligner que, depuis le dépôt du projet de loi de finances pour 2015, notre analyse est confortée dans tous ses aspects.

Le Fonds monétaire international (FMI) et l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) ont adopté des prévisions de croissance de 0,4 % pour la France en 2014. Celle de la Commission européenne est, quant à elle, légèrement inférieure : 0,3 %. Les différentes prévisions confirment également le scénario d’un maintien de l’inflation à des taux extrêmement faibles. Dans ce contexte de très faible croissance et de très faible inflation, le Gouvernement a maintenu dans ce PLFR les prévisions macroéconomiques qu’il avait retenues début septembre : une croissance de 0,4 % et une inflation hors tabac de 0,5 %.

Ces prévisions ont été qualifiées de « réalistes » par le Haut Conseil des finances publiques dans son avis.

La prévision de déficit public reste, elle aussi, inchangée par rapport à celle que nous avions faite dès le milieu de l’été et qui a servi à préparer le projet de loi de finances (PLF) pour 2015, à savoir 4,4 % du PIB. Elle est identique à celle de la Commission européenne. À ce moment de l’année, il subsiste naturellement d’importants aléas quant à l’évolution des finances publiques, concernant notamment le cinquième acompte de l’impôt sur les sociétés, la TVA, la dépense locale et celle des opérateurs. Toutefois, compte tenu des informations disponibles, cette estimation de 4,4 % reste la meilleure, même si elle ne constitue, à deux mois de la fin de l’exercice, qu’une prévision encore soumise à des incertitudes, face auxquelles la maîtrise de la dépense publique représente évidemment un point décisif.

Il est aujourd’hui prévu que la croissance de celle-ci, toutes administrations confondues, s’élèvera seulement à 1,4 % en 2014, contre 1,9 % en 2013. La dépense publique progresserait ainsi de 16 milliards d’euros, soit un rythme divisé par deux par rapport à la moyenne constatée entre 2002 et 2012.

Ce chiffre traduit la volonté du Gouvernement de faire respecter ses objectifs de dépense. Le PLFR met d’ailleurs en œuvre tous les moyens nécessaires à cette fin, en procédant aux traditionnels ajustements de fin de gestion, qui permettent de respecter l’autorisation de dépense donnée par le Parlement en début d’année.

Ce texte assure ainsi le respect du plafond de dépense – dépenses de l’État hors charge de la dette et pensions – défini en loi de finances initiale et corrigé à la baisse en loi de finances rectificative au mois de juin dernier. Il sera complété par un décret d’avance qui permettra de faire face aux besoins de crédits les plus urgents et dont la ratification sera proposée au Parlement dans le cadre de l’examen du PLFR. Au total, la dépense de l’État hors charge de la dette et pensions devrait diminuer, en 2014, de 3,2 milliards d’euros par rapport à 2013.

La charge de la dette est en outre revue à la baisse, pour s’établir à 43,3 milliards d’euros. Cette révision et l’anticipation du maintien de bas niveaux de taux pour 2015 nous conduisent à réviser dans le même sens la prévision de la charge de la dette pour l’année prochaine, conformément à l’évolution des anticipations de marché. Une hypothèse prudente, retenant un taux moyen de 1,8 % en 2015, contre 1,2 % à l’heure actuelle et au lieu des 2,2 % prévus dans le PLF 2015, nous autorise à réduire de 400 millions d’euros la prévision de charge de la dette pour 2015.

Au-delà de ces mesures d’ajustement en dépenses, le présent PLFR est également l’occasion de prendre diverses mesures fiscales, comme il est d’usage en fin d’année.

Le Gouvernement entend ainsi procéder aux ajustements nécessaires dans certains domaines d’action prioritaires, en complétant et en amplifiant les mesures déjà décidées dans les précédents textes.

C’est le cas en matière de soutien au pouvoir d’achat des ménages. Dans le prolongement des mesures de diminution d’impôt en faveur des ménages les plus modestes, que vous avez votées en première lecture il y a deux semaines, ce texte marque la première étape d’une réforme globale des aides aux travailleurs modestes. Cette réforme, annoncée par le Président de la République, consistera à remplacer la prime pour l’emploi (PPE) par un dispositif d’aide mieux ciblé et plus incitatif. Le projet de loi supprime, à cet effet, la PPE à compter de 2016. Si cette suppression figure dans le présent texte plutôt que dans le projet de loi de finances pour 2016, c’est afin d’éviter toute rétroactivité fiscale. Le secrétaire d’État chargé du budget aura l’occasion, au cours du débat sur la suppression de la PPE, de présenter les grandes orientations de la réforme à venir.

Le logement est un autre chantier prioritaire en faveur duquel le Gouvernement a pris d’importantes mesures cet été et souhaite poursuivre son action. Comme vous le savez, la panne qu’a subie ce secteur est pour beaucoup dans le déficit de croissance que connaît notre pays. La réactivation du marché de l’immobilier et de la construction est donc une priorité pour relancer le secteur et faciliter l’accès des Français au logement.

C’est dans ce cadre que nous proposons, en particulier, de renforcer les incitations de nature à stimuler l’offre de logement dans les zones tendues, c’est-à-dire celles où il est difficile de se loger et où les prix sont très élevés. Ces mesures fiscales, dont le produit sera affecté aux seules collectivités territoriales, sont très ciblées et visent à favoriser la remise sur le marché de terrains constructibles ou de logements inoccupés dans les zones où le marché immobilier est le plus tendu.

Le principe est simple : la taxe annuelle sur les logements meublés non affectés à l’habitation principale bénéficiera aux seules communes. Si une commune ne souhaite pas l’instituer, il suffira d’un vote du conseil municipal pour qu’elle ne soit pas applicable sur son territoire. L’État n’obligera donc aucune commune à la percevoir : toutefois, si l’une d’elles est confrontée à un problème de tension ou de spéculation sur le marché de l’immobilier, elle pourra appliquer aux résidences secondaires le relèvement exceptionnel de 20 % de la taxe d’habitation. Les personnes placées en établissement de soin de longue durée ou en maison de retraite, ainsi que les personnes contraintes de disposer d’un logement proche de l’endroit où elles exercent leur activité professionnelle, seront évidemment exonérées de cette majoration.

Dans les grandes villes, là où le prix de l’immobilier a flambé, on constate que trop de logements sont sous-utilisés, voire inoccupés, alors même que l’on n’arrive plus à s’y loger à des prix décents. Chacun a naturellement en tête l’exemple de Paris, qui compte autant de résidences secondaires peu ou pas utilisées que de demandeurs de logements sociaux qui ne réussissent pas à trouver une résidence principale dans la capitale, soit 170 000. Aussi convient-il de prévoir, dans de pareils cas, une incitation à orienter les logements existants vers l’usage de résidence principale. Chacun reconnaîtra qu’il s’agit là d’un besoin fondamental pour de nombreux ménages, notamment dans certaines communes comptant parmi les plus importantes.

Un autre domaine d’action où le Gouvernement a entendu prolonger son action est la lutte contre la fraude. Après y avoir consacré des mesures fortes dans les derniers textes budgétaires, il souhaite continuer dans la même direction.

L’enjeu est fondamental pour la vie quotidienne des Français comme pour l’autorité et l’efficacité de la puissance publique, d’autant que les résultats enregistrés en la matière constituent un encouragement supplémentaire à amplifier notre action.

Ce projet de loi nous offre l’occasion d’instaurer des dispositifs plus efficaces pour lutter contre trois procédés particuliers de fraude à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) : les fraudes sur les marchés de véhicules d’occasion, celles réalisées par le biais de sociétés éphémères et celles relatives aux ventes sur internet. Nous complétons l’arsenal législatif afin que chacun acquitte ses obligations fiscales comme il le doit, mais d’autres mesures seront prises dans un cadre réglementaire – je pense en particulier à une mesure permettant d’assurer un traitement encore plus rapide des dossiers déposés pour régulariser les comptes à l’étranger, objectif dont on peut mesurer la popularité et le succès au nombre des dossiers actuellement déposés et aux millions d’euros qui entrent dans les caisses de l’État.

Enfin, le Gouvernement propose de supprimer la déductibilité de plusieurs contributions, qui vient compenser certains effets induits négatifs de l’activité des sociétés concernées. C’est notamment le cas des contributions des banques au Fonds de résolution bancaire unique, ainsi que de la taxe de risque systémique, dont la déductibilité est remise en cause dans un cadre qui maîtrise par ailleurs la pression fiscale globale sur le secteur.

Votre commission a déjà eu l’occasion de débattre du sujet dans le cadre de l’examen du PLF ; peut-être reprendrez-vous ce débat dans celui du présent PLFR. Il s’agit de traiter les banques françaises de la même manière que le sont les autres banques, notamment les banques allemandes, dont les contributions ne sont pas déductibles, dans le cadre de la montée en puissance, au cours des années à venir, de la contribution au Fonds de résolution bancaire unique, qui accompagne la mise en place de l’Union bancaire. C’est l’une des grandes avancées de ces dernières années vers la sécurisation du dispositif bancaire et la moralisation des modalités de soutien aux banques en difficulté.

Toutes ces mesures sont en outre de nature à améliorer l’équilibre des comptes publics.

Tels sont, dessinés à grands traits, les équilibres macroéconomiques et budgétaires du présent PLFR, dont certains éléments complètent le PLF pour 2015 qui devra être modifié en conséquence.

M. Christian Eckert, secrétaire d’État chargé du budget. Après le discours très complet de Michel Sapin, je mettrai l’accent, pour ma part, sur la maîtrise de la dépense de l’État et de la dépense publique en général.

En adoptant la loi de finances rectificative de juillet dernier, vous avez fixé une autorisation de dépense, sur le périmètre de la norme en valeur, en diminution de 3,1 milliards d’euros par rapport à l’exécution de l’année 2013.

C’est cet objectif, révisé à 276,9 milliards d’euros hors charge de la dette et pensions, que le Gouvernement entend respecter – ce qui est très ambitieux et conduit inévitablement à une fin de gestion tendue.

Cet objectif sera toutefois atteint grâce au schéma de fin de gestion que vous propose le Gouvernement dans le cadre de ce PLFR, au décret d’avance qui vous sera envoyé pour avis, mesdames et messieurs les députés, la semaine prochaine, et du suivi très précis de la dépense effective dans l’ensemble des ministères, qui sera mené jusqu’aux derniers jours, voire jusqu’aux dernières heures de l’année.

Nous avons en effet mis en place, dès le début de l’année, les outils nécessaires au respect de la norme : les crédits mis en réserve s’élevaient à 7,5 milliards d’euros en début de gestion. La loi de finances rectificative votée cet été a procédé à des annulations portant principalement sur des « crédits frais », c’est-à-dire disponibles pour engagement et paiement, et 600 millions d’euros de crédits seulement ont été annulés sur la réserve de précaution. Enfin, le montant des dégels décidés pour faire face à des besoins urgents est limité à 700 millions d’euros. Au total, à la fin du mois d’octobre, la réserve encore disponible atteignait 6,2 milliards d’euros.

Or les aléas, en cette fin de gestion, sont encore nombreux concernant certaines dépenses. Après un exercice approfondi et contradictoire avec les ministères, le principe retenu est, naturellement, de couvrir ces aléas, dans la mesure du possible, par redéploiement à l’intérieur de chaque programme budgétaire concerné, puis, en cas d’absolue nécessité, par dégel de la réserve de précaution au cours du mois de novembre. Enfin, après ces deux étapes, il s’est révélé nécessaire de demander l’ouverture de crédits supplémentaires dans un certain nombre de cas, pour un montant total de 2,1 milliards d’euros. II s’agit notamment des refus d’apurements communautaires en matière agricole, pour 352 millions d’euros, des prestations sociales financées par l’État, qui augmentent du fait de la situation économique et sociale et pour lesquelles nous mobilisons les financements nécessaires, soit 556 millions d’euros au total, et des opérations extérieures, dont le coût est supérieur de 615 millions d’euros à la prévision de 450 millions d’euros contenue dans la loi de finances initiale pour 2014. Enfin, nous prévoyons que la masse salariale de deux ministères
– l’éducation nationale et la défense - dépassera de 540 millions d’euros le total des crédits ouverts, soit à peine plus de 1 % de ces derniers, qui s’élevaient à 52 milliards d’euros.

Pour assurer le financement de ces dépenses incontournables sans remettre en cause l’équilibre global des dépenses fixé par la LFR de cet été, nous procédons à un ensemble d’annulations de crédits d’un montant total de 1,8 milliard d’euros – sans compter l’économie de 1,6 milliard d’euros réalisée sur les charges de la dette. Le détail de ces annulations vous est présenté dans l’exposé général des motifs du projet de loi de finances rectificative.

Nous piloterons en outre finement la dépense effective en fin d’année, en fixant une cible d’exécution pour chaque programme. Cette approche est complémentaire des annulations. En effet, la dépense dépend non seulement du niveau des crédits votés, mais également du niveau des reports de crédits – de 2013 vers 2014 et de 2014 vers 2015 – et des ressources complémentaires, tels les fonds de concours et les attributions de produits.

En application du principe d’auto-assurance, les ministères connaissant des dépassements sont mis prioritairement à contribution pour gager ces surplus de dépenses. Le solde des annulations nécessaires est complété par une solidarité interministérielle.

Par ailleurs, sur le champ de la norme dite « zéro volume », en incluant dette et pensions, nous constatons une nouvelle économie de 1,6 milliard d’euros sur la charge de la dette, en raison notamment de taux d’intérêt historiquement bas – M. Sapin a précisé ce point, je n’y reviens pas.

Les modifications de crédits que le Gouvernement vous propose ainsi que le pilotage serré des dépenses permettront donc de respecter la norme de dépense.

Il reste pourtant des aléas jusqu’à la fin de l’année, en particulier quant au prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne. Comme vous le savez, la Commission européenne a proposé plusieurs budgets rectificatifs portant sur les contributions des États au budget communautaire, ce qui pourrait se traduire par une diminution substantielle de la contribution de la France. Il est toutefois possible que la Commission commence par notifier des corrections au titre des exercices antérieurs, qui viendraient augmenter le prélèvement sur les recettes de l’État pour 2014, les « bonnes nouvelles » n’étant constatées, le cas échéant, qu’en 2015.

Des négociations sur le sujet sont en cours entre les États membres et la Commission. Toutefois, le calendrier et le montant exact de ces corrections étant encore très incertains, le projet de loi n’intègre pas ces effets, que je porte à la connaissance de votre commission dans un souci de transparence. Si ces informations étaient connues dans les semaines qui viennent, le Gouvernement pourrait vous proposer de les intégrer par voie d’amendement au présent projet de loi de finances rectificative.

Ce texte ne modifie donc pas l’objectif de diminution de 3,1 milliards d’euros par rapport à 2013 de la dépense de l’État, qui résultait déjà de la loi de finances rectificative de l’été dernier.

Il ne modifie pas non plus la prévision d’évolution des dépenses de l’ensemble des administrations publiques, limitée à 1,4 % en valeur, inférieure à celle de 2013, qui était de 1,9 %. À titre de comparaison, entre 2002 et 2012, la dépense publique a progressé en moyenne, chaque année, de 35 milliards d’euros. Cette année, le rythme de progression de la dépense sera donc divisé par deux par rapport à ce qu’il était entre 2002 et 2012.

C’est donc un ralentissement marqué de la dépense publique que nous anticipons en 2014 : si nous augmentons certaines dépenses – hausse des minima sociaux, créations de postes dans l’éducation nationale ou la justice –, nous en diminuons d’autres. Une fois l’équilibre global réalisé, le constat est clair : nous pouvons à la fois maîtriser la dépense publique et financer nos priorités.

Au total, la prévision de déficit budgétaire est révisée à 88,2 milliards d’euros, et à 72,9 milliards d’euros hors dépenses exceptionnelles en faveur du nouveau programme d’investissements d’avenir (PIA) et du Mécanisme européen de stabilité (MES).

Les recettes fiscales nettes sont en retrait de 6,1 milliards d’euros par rapport à la prévision de juillet, du fait principalement de l’impôt sur le revenu et de la taxe sur la valeur ajoutée – nous vous avions clairement annoncé ces évolutions dès la présentation du PLF pour 2015.

Le produit de l’impôt sur le revenu est ainsi revu à la baisse de 2,9 milliards d’euros par rapport à la LFR de cet été : nous avons constaté, au moment de la deuxième émission, que les évolutions de certains revenus, en particulier des revenus de capitaux mobiliers et des plus-values mobilières, étaient inférieures à la prévision et nous en avons tiré les conséquences.

Le produit de la TVA est, quant à lui, revu à la baisse de 2,2 milliards d’euros du fait de la dégradation du contexte économique : le rendement de cet impôt souffre en particulier de la faible inflation et du niveau dégradé de la construction immobilière.

Les prévisions de recettes que nous vous proposons nous paraissent prudentes : c’est évidemment en exécution, quand nous reviendrons vous voir dans le courant du mois de janvier, que nous pourrons faire le bilan de l’évolution des recettes en 2014.

Tels sont, rapidement évoqués, les principaux éléments de l’équilibre du budget de l’État pour 2014, tel que révisé par ce PLFR. J’insiste d’autant plus sur les aléas qui demeurent jusqu’à la fin de l’année, qu’on pourrait croire qu’à moins de deux mois de la clôture de l’exercice, il ne demeure plus aucune incertitude. C’est l’inverse qui est vrai : des aléas significatifs subsistent, à la hausse comme à la baisse. Nous actualiserions évidemment ces prévisions au cours du débat si des informations nouvelles nous parvenaient d’ici là.

Mme Valérie Rabault, Rapporteure générale. Messieurs les ministres, à la suite de votre nouvelle lettre à la Commission européenne, vous serait-il possible de nous éclairer sur les points encore en discussion et sur ceux qui sont désormais figés ?

Vous avez annoncé des suppressions de crédits : à quoi correspondent exactement les annulations d’autorisations d’engagement à hauteur de 398 millions d’euros pour la mission Travail et emploi, de 343 millions d’euros pour la mission Recherche et enseignement supérieur et à hauteur de 346 millions d’euros pour la mission Écologie, développement et mobilité durables ?

A contrario, à quoi correspondent les autorisations d’engagement supplémentaires ouvertes pour la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales à hauteur de 443 millions d’euros, pour la mission Défense à hauteur de 250 millions d’euros, pour la mission Économie à hauteur de 202 millions d’euros, et pour la mission Solidarité, insertion et égalité des chances à hauteur de 185 millions d’euros ?

Lors des Assises de la fiscalité agricole, le ministre de l’Agriculture avait annoncé des dispositions dans le cadre de ce PLFR : or, celui-ci n’en contient pas. Sont-elles reportées à un projet de loi de finances postérieur, ou seront-elles inscrites dans le présent texte par voie d’amendement ?

L’article 15 du PLFR comporte par ailleurs, pour des raisons techniques, la suppression de la PPE. Vous engagez-vous à ce que soit mis en place un nouveau dispositif dès le 1er janvier 2016 ?

Ma dernière question porte sur l’organisation de l’Euro 2016 de football : les exonérations générales prévues ont-elles un précédent dans notre législation nationale ? À quelles mesures recourent les autres pays organisateurs de compétitions internationales de cette nature ? Je pense à l’Allemagne, qui a organisé la Coupe du Monde en 2006, à l’Autriche, qui a organisé l’Euro 2008, ou à la Pologne qui a organisé l’Euro 2012.

M. Dominique Lefebvre. Je vous remercie, messieurs les ministres, de cette présentation claire et détaillée du PLFR.

Les prévisions établies lors de l’examen du premier PLFR pour 2014 au mois de juillet – je pense notamment à l’annonce de la dégradation du déficit public et du moindre rendement des recettes fiscales – sont donc confirmées dans le cadre de ce PLFR comme elles l’avaient déjà été au mois de septembre et lors de la présentation du PLF pour 2015. Si j’ai bien compris, aucune modification substantielle n’est à observer par rapport à la présentation de la situation qui avait été faite au mois d’octobre : la dégradation du déficit de l’État par rapport aux prévisions initiales de 2013, établies à partir de chiffres qui se sont révélés surestimés, résulte essentiellement de la conjoncture et de la moindre croissance des recettes. Compte tenu des annulations votées par l’Assemblée nationale en juillet dernier, la dépense de l’État hors charge de la dette et pensions devrait diminuer, en 2014, par rapport à 2013. Vous avez eu raison de le souligner, monsieur le secrétaire d’État : un tel rythme d’évolution de la dépense publique n’avait encore jamais été atteint.

Avant même que ce texte ne soit adopté en Conseil des ministres et ne nous soit présenté, les ouvertures de crédits, d’un montant total de 2 milliards d’euros, qui concernent essentiellement les opérations extérieures, la masse salariale et les dépenses dites « de guichet », avaient déjà suscité de nombreux commentaires dans les médias. C’est pourquoi, monsieur le ministre, je vous demande de bien vouloir rappeler le chiffre des mouvements de fin d’exécution de l’année 2013 car ils avaient été, me semble-t-il, plus importants que ceux de cette fin d’année 2014. Quoi qu’il en soit, le Parlement a eu raison d’adopter, dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques, la réserve de précaution, les aléas de gestion pouvant toujours conduire à des dépassements.

Je tiens également à saluer trois mesures plus spécifiques que le groupe socialiste, républicain et citoyen (SRC) soutiendra.

La mesure relative à la lutte contre la fraude à la TVA était attendue : nous tenterons de l’améliorer dans le cadre du débat parlementaire. La mesure qui vise à rendre non déductibles diverses taxes sur les entreprises est également la bienvenue, même si elle se traduit par une augmentation de la charge qui pèse sur elles, car il n’appartient pas au contribuable de financer leur coût par le biais de leur déductibilité. Enfin, la suppression de la PPE est avant tout un enjeu de communication : c’est la première étape de la mise en œuvre d’un engagement que le Président de la République a pris à la suite de plusieurs rapports, notamment celui de notre collègue Christophe Sirugue, sur la réforme des dispositifs de soutien aux revenus modestes, et celui du groupe de travail sur la fiscalité des ménages. Ces deux rapports préconisent la fusion du revenu de solidarité active (RSA) et de la PPE, ce qui suppose de mettre fin à celle-ci dès 2015. Je crois savoir que les réflexions sur le nouveau dispositif sont encore en cours : il conviendra, comme l’a souligné notre Rapporteure générale, de réaffirmer que les sommes consacrées à la PPE – près de 2 milliards d’euros – seront bien réaffectées en totalité à l’élaboration de la réforme et s’ajouteront aux crédits constatés en 2015 en faveur du RSA.

M. Olivier Carré. Je tiens tout d’abord à rappeler l’augmentation importante – de l’ordre de 10 % – du déficit budgétaire entre la loi de finances initiale 2014 et le présent PLFR. Avec les dépenses sociales, le déficit de 2014 sera plus élevé que celui de 2013. Cette évolution préoccupante a inquiété, à juste titre, les instances européennes.

Si certaines dépenses sont maîtrisées, il n’en est pas de même des dépenses « de guichet », qui continuent d’augmenter : je pense notamment à l’aide médicale de l’État (AME) et à l’hébergement d’urgence. L’évolution de la demande d’asile pèse sur l’augmentation des coûts à hauteur de 10 % des 2 milliards d’euros inscrits dans le PLFR. Je tiens également à mentionner l’augmentation de la masse salariale du ministère de l’Éducation nationale : en quoi a-t-elle été initialement sous-estimée, alors même qu’elle avait déjà bénéficié d’une augmentation des crédits ?

Nous souhaitons par ailleurs, monsieur le ministre, obtenir des explications supplémentaires sur la suppression de la PPE, avant même que le secrétaire d’État chargé du budget ne nous éclaire, comme vous l’avez annoncé, sur le futur mécanisme de substitution. En effet, le Président de la République a annoncé une logique de baisse des impôts à l’horizon de 2016 : les ménages verront-ils leurs impôts effectivement baisser si leurs revenus augmentent dans le cadre de ce mécanisme de substitution ? Nous souhaitons obtenir des éclaircissements sur la soutenabilité de l’impôt.

Le groupe UMP a affirmé, dès qu’il en a eu connaissance, son opposition à la création de la taxe sur les résidences secondaires : il s’agit en effet d’une augmentation des impôts pesant sur les ménages disposant d’une résidence secondaire. Le ministre a déclaré que la taxe serait de droit et que les conseils municipaux des communes concernées qui ne souhaiteraient pas la percevoir devraient s’y opposer par un vote. Or j’avais initialement compris le contraire, à savoir qu’il s’agissait d’un outil mis à la disposition des collectivités qui pouvaient décider de l’utiliser. Qu’en est-il exactement ?

Vous me permettrez par ailleurs d’avoir une appréciation moins optimiste que la vôtre sur l’efficacité de cette mesure pour pallier le manque de logements disponibles dans les zones tendues. Cette taxe représentera surtout une recette de poche pour de nombreuses communes, notamment Paris.

Je ne suis pas opposé au fait de rendre non déductible la taxe de risque systémique acquittée par le secteur bancaire. En revanche, quid de la taxe annuelle sur les bureaux ? L’impact éventuel de sa non-déductibilité sur les décisions d’implantation des sièges des entreprises en Île-de-France a-t-il été mesuré ? Qu’en est-il également des conséquences fiscales du changement de régime des groupes, notamment en matière de crédit impôt recherche ? Je vous pose la question sans aucune arrière-pensée car ces sujets sont complexes.

Enfin, la lutte contre la fraude à la TVA est un sujet de fond, compte tenu de l’évolution considérable de la chaîne de valeur entre la création de la valeur ajoutée et le consommateur. Les échanges entre les différentes nations où se situent les différents groupes posent à ce titre un problème majeur. Revoir le système de la TVA encore plus en profondeur que le prévoit le texte est une question centrale pour les finances publiques.

M. Charles de Courson. Ma première question concerne le déficit structurel : le Haut Conseil des finances publiques rappelle, dans son avis, que l’ajustement structurel serait limité à 0,1 point de PIB en 2014 en fonction des nouvelles hypothèses et règles comptables retenues dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, alors qu’en utilisant les hypothèses et règles comptables antérieures, l’ajustement structurel s’élèverait à 0,5 point de PIB : quelles précisions pouvez-vous nous apporter sur ce point ?

Les dépenses publiques – État, sécurité sociale, collectivités territoriales – continuent d’augmenter en volume : de 0,9 point, soit plus du double de la croissance, dont le taux a été révisé à 0,4 %. En dépit des efforts réalisés, la part des dépenses publiques continue donc de croître deux fois plus vite que la richesse nationale : qu’en pensez-vous ?

Hors intérêts de la dette, les dépenses augmentent de 0,3 milliard d’euros
– 2,1 milliards d’euros d’ouvertures de crédits supplémentaires contre 1,8 milliard d’euros d’annulations. Pourquoi la masse salariale augmente-t-elle de 540 millions d’euros de plus que prévu ? C’est considérable. Les annulations à hauteur de 177 millions d’euros à la charge du ministère des Finances et des comptes publics et celles de 202 millions d’euros à la charge de celui de l’Éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche ont-elles pour objectif de faire acquitter par ces deux ministères le dérapage de leur masse salariale ? Quant aux opérations extérieures (OPEX), elles ont coûté 605 millions d’euros de plus que prévu – 450 millions d’euros –, alors même que chacun se doutait qu’elles coûteraient au moins 800 millions d’euros en 2014 : elles dépassent en réalité le milliard. L’annulation de crédits à hauteur de 572 millions d’euros à la charge du budget de la défense a-t-elle également pour objectif de faire acquitter la majeure partie du surcoût des OPEX par le ministère lui-même, ce surcoût nécessitant une ouverture de crédits de 605 millions d’euros ? Je tiens à rappeler que le chef d’état-major, lorsque nous l’avons reçu, a souligné que la défense ne pouvait plus supporter de nouvelles diminutions budgétaires et nous a demandé de ne pas faire supporter à nos armées le surcoût de ces décisions politiques que sont les interventions extérieures, notamment au Mali.

Enfin, pouvez-vous nous confirmer que les apurements communautaires, qui s’élèvent à 352 millions d’euros, recouvrent essentiellement les contentieux relatifs aux aides agricoles et qu’ils ne sont donc acquittés qu’à hauteur de quelque 10 % – 34 millions – par le budget du ministère de l’Agriculture ? Si tel est le cas, je ne vous blâmerai pas, compte tenu du caractère déjà très tendu du budget agricole.

Depuis des années, nous soutenons, par bon sens, toutes les mesures qui visent à lutter contre la fraude et ce, quel que soit le Gouvernement qui les prend. La suppression de la PPE était, quant à elle, préconisée par le groupe de travail sur la fiscalité des ménages. Je rappelle qu’elle coûte 4 milliards d’euros au Trésor public : 1,8 milliard d’euros de moindres recettes d’impôt sur le revenu et 2,2 milliards d’euros de versements proprement dits. Où en sont vos réflexions sur le recyclage de ces 4 milliards d’euros ?

J’avais cru comprendre que le Président de la République se refusait désormais à toute nouvelle augmentation des impôts : or le PLFR accroîtra encore la pression fiscale en majorant de 20 % la taxe d’habitation sur les résidences secondaires dans les zones dites tendues. Pensez-vous un seul instant que cette disposition incitera les propriétaires, contraints d’acquitter une surtaxe de quelque 300 ou 500 euros, à louer, au moins temporairement, le logement concerné ? Avez-vous réalisé une étude d’impact permettant de l’affirmer ?

Je vous félicite d’avoir engagé la suppression de la taxe de risque systémique : la contribution au Fonds de résolution bancaire unique est en effet appelée à s’y substituer progressivement et il aurait été aberrant de la conserver.

Pouvez-vous nous apporter des précisions sur l’état des contentieux fiscaux nationaux et européens ? Le PLFR ne semble, en effet, prévoir aucune provision pour faire face à d’éventuelles condamnations qui pourraient coûter jusqu’à 400 millions, voire 500 millions d’euros au Trésor public.

M. Éric Alauzet. Ce PLFR était rendu nécessaire par la diminution des recettes fiscales, compensée à hauteur de 25 % par la baisse des intérêts de la dette.

S’agissant des ajustements, je suis toujours surpris de retrouver les mêmes lignes budgétaires. La crise économique peut évidemment expliquer l’aggravation de certaines difficultés. Toutefois, je suis étonné du manque de prévision des besoins de financement de l’allocation aux adultes handicapés (AAH).

Je suis également étonné que, chaque année, le budget de l’écologie soit mis à contribution plus que d’autres budgets : des explications me paraissent nécessaires. Il en est de même du budget de la mission Travail et emploi.

Nous sommes favorables à la taxation des résidences secondaires en zone tendue : toutefois, il conviendra éventuellement de prévoir de nouvelles exonérations après une évaluation plus précise du dispositif. L’expérience nous conduit en effet à faire preuve de prudence entre l’annonce d’une mesure et sa concrétisation.

Les mesures de lutte contre la fraude à la TVA répondant à une attente unanime, nous ne pouvons que nous réjouir de les voir figurer dans le PLFR. Il en est de même de l’accélération du processus de retour des évadés fiscaux. En revanche, le texte ne contient aucune mesure permettant de lutter contre l’optimisation fiscale agressive des multinationales alors même que, je le sais, vous participez de près, monsieur Sapin, à l’avancée du projet BEPS – Base Erosion and Profit Shifting en anglais, c’est-à-dire « érosion de la base d’imposition et transfert de bénéfices » – de l’OCDE. Des engagements seront d’ailleurs pris en ce sens lors du sommet des chefs d’État et de gouvernement du G20 qui se tiendra à Brisbane les 15 et 16 novembre prochains. Nous devrons nous montrer très actifs en matière de lutte contre l’optimisation fiscale, par voie d’amendements au PLF pour 2015 ou au présent PLFR.

Vous nous invitez, à la suite de l’adoption en commission d’un amendement au PLF pour 2015 sur la question de la non-déductibilité, à revenir sur le sujet dans le cadre de l’examen du PLFR. Les avis convergent. Vous avez fait référence à l’Allemagne : je ne vois aucune objection à la clarification, opérée dans le texte, des dispositions relatives à la taxe de risque systémique.

M. le ministre. Madame la Rapporteure générale, je me permets de vous rappeler que la Commission européenne a, en vertu des traités, la possibilité, avant la fin du mois d’octobre, de cibler les projets de plan budgétaire qui lui paraissent manifestement « en dehors des clous » – j’emploie à dessein cette expression familière – et de demander leur révision. Durant cette phase, qui s’est achevée le 29 octobre dernier, la Commission a demandé des explications à une huitaine de pays sur dix-huit – ce qui représente une proportion non négligeable d’entre eux –, dont la France, qui a répondu par une réduction supplémentaire de son déficit à hauteur de 3,6 milliards d’euros, son déficit structurel devant ainsi diminuer de plus de 0,5 point de PIB en 2015 par rapport à 2014. Une telle diminution entre dans le cadre tant des flexibilités prévues que du respect des règles européennes.

La phase dans laquelle nous nous situons désormais est celle, normale, de l’examen de l’ensemble des plans budgétaires par la Commission. Cet examen permet à celle-ci de formuler un avis sur ces plans et de faire des recommandations à chacun des pays – c’est le plus important. C’est dans le cadre de cette phase que nous œuvrons aujourd’hui pour que la Commission prenne en compte dans ses recommandations la situation générale de la zone euro, caractérisée par une trop faible croissance et par une trop faible inflation – la France se situant en la matière dans la moyenne des pays de la zone euro. L’Allemagne elle-même a déjà fait l’objet de recommandations quant à l’utilisation des possibilités que lui offre son contexte budgétaire, plus favorable que le nôtre.

Nous menons actuellement une bataille décisive pour adapter le rythme de la réduction des déficits à la situation de la zone euro. En effet, si la Banque centrale européenne (BCE) a, de son côté, déjà apporté de bonnes réponses aux questions qui se posaient dans le cadre de sa politique monétaire, celle-ci ne saurait répondre en totalité aux questions qui se posent, notamment en matière de politique budgétaire. Outre le débat sur les réformes structurelles, il convient de ne pas oublier celui relatif au plan d’investissement européen, qui peut être la bonne manière de soutenir la demande à court terme tout en conduisant une politique de financement d’infrastructures essentielles à la croissance potentielle de l’Europe. Tous ces débats doivent permettre à la Commission européenne de conduire, dans son dialogue avec chacun des États, une politique adaptée à la situation actuelle. Cette politique est décisive pour éviter à la zone euro d’entrer dans un long tunnel de trop faible croissance et de trop faible inflation, qui serait préjudiciable aux plans économique, social et budgétaire.

Tout a été dit sur la situation budgétaire de la France dès l’été dernier : dans le cadre d’une opération vérité, j’ai confirmé dès le début du mois de septembre et au mois d’octobre mes déclarations de la mi-août. Nous avons annoncé le niveau exact du déficit public français. Ce PLFR ne contient donc aucun chiffre nouveau, et aucune donnée nouvelle ne vient corriger celles qui ont été présentées lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2015. Vous pouvez affirmer à juste titre que le déficit est plus élevé que prévu dans la loi de finances initiale pour 2014 : le chiffre est le même que celui que j’avais annoncé le 13 août dernier, à la suite des nouvelles prévisions de l’INSEE, dont le Président de la République et le Gouvernement ont souhaité tirer immédiatement toutes les conséquences. Il convenait, en effet, de construire le budget de 2015 sur les bases les plus proches de la réalité, ou du moins sur les dernières prévisions. Il n’y a donc pas 4 milliards d’euros de déficit supplémentaires, comme j’ai pu le lire ou l’entendre ici ou là : je le répète, vous disposez des mêmes chiffres depuis la mi-août.

Je remercie tous ceux qui, à droite comme à gauche, ont souligné que la dépense publique est globalement tenue. Christian Eckert répondra aux questions précises qui ont été posées sur le sujet.

Par ailleurs – je le répète également –, pour pouvoir procéder à la fusion de la PPE et du RSA en 2016, il convient de décider dès aujourd’hui que la PPE ne s’appliquera plus à compter de 2016. Les revenus de l’année 2014 seront évidemment pris en compte pour les versements effectués en 2015, contrairement à ceux de 2015 qui n’ouvriront pas de droits en 2016. La suppression de la PPE au titre des revenus perçus en 2015 est donc le premier acte obligatoire d’une réforme d’ensemble. Je prends l’engagement devant vous que, lorsque le débat sur cette suppression viendra en séance publique, le Gouvernement sera à même de présenter les grandes lignes du dispositif qui sera mis en place à compter du 1er janvier 2016 et qui reposera sur la fusion de la PPE et du RSA « activité » : le Parlement pourra ainsi prendre sa décision en toute connaissance de cause – je rappelle qu’il est déjà éclairé par le rapport de M. Christophe Sirugue sur la réforme des dispositifs de soutien aux revenus modestes et par celui du groupe de travail sur la fiscalité des ménages.

Monsieur Carré, je prends acte de votre soutien à la proposition de rendre non déductibles, d’une part, la taxe de risque systémique, qui est actuellement acquittée par les banques et qui, comme M. de Courson l’a rappelé, est appelée à disparaître progressivement, et, d’autre part, la contribution au Fonds de résolution bancaire unique : cette mesure, conforme à celle qui a déjà été adoptée par les autres pays, est à la fois raisonnable et nécessaire.

Oui, nous avons étudié les conséquences de l’application de la non-déductibilité appliquée à la taxe annuelle sur les bureaux : elle coûtera quelque 100 millions d’euros aux entreprises installées en Île-de-France.

Je vous remercie d’avoir tous convergé sur la question de la lutte contre la fraude à la TVA.

Il conviendra d’harmoniser les dispositions contenues dans le PLF pour 2015 et dans le PLFR, s’agissant notamment de la non-déductibilité des versements au fonds de résolution bancaire unique ou des mesures inscrites dans le PLFR qui visent à lutter contre l’optimisation de la relation « mère-fille », qui est un des outils d’optimisation fiscale les plus utilisés. Je tiens beaucoup à la montée en puissance progressive de cet arsenal.

Si nous avons pu réaliser d’énormes progrès en France dans la lutte contre la fraude fiscale, c’est en raison des progrès équivalents réalisés en la matière dans le monde – je pense notamment à l’échange automatique d’informations, chacun dans son coin ne pouvant pas grand-chose. De même, la lutte contre l’optimisation fiscale ne sera efficace en France que si elle réalise des progrès aux plans européen et mondial. Vous avez fait allusion au sommet de Brisbane des 15 et 16 novembre prochains : l’OCDE a fait quinze propositions, dont sept pourront être adoptées dès cette date par le G20, ce qui permettra à l’ensemble des principaux pays de la planète de lutter ensemble, donc plus efficacement, contre l’optimisation. L’efficacité commande en effet d’articuler la lutte menée au plan national avec celle menée au plan mondial : il y aurait plus d’inconvénients que de bénéfices à se singulariser. Il convient de porter le message et, lorsque c’est possible, de montrer l’exemple, tout en faisant avancer la lutte au niveau mondial pour en finir avec l’optimisation fiscale, particulièrement inconvenante, de ces grandes sociétés qui réalisent des bénéfices considérables sans jamais payer d’impôts. Le problème vient moins, du reste, du fait qu’elles ne paient pas d’impôts en France que du fait qu’elles n’en paient nulle part, l’ensemble de leurs bénéfices étant transférés vers des pays où elles n’exercent aucune activité. Il est nécessaire de lutter ensemble contre ce phénomène.

M. le secrétaire d’État. Je vais m’efforcer de répondre aussi précisément que possible aux questions qui m’ont été posées au sujet de diverses diminutions de crédits.

Pour ce qui est du ministère de l’Agriculture, les 370 millions d’euros de réductions correspondent au refus d’apurement communautaire d’aides agricoles considérées comme ne relevant pas de la politique agricole commune.

En ce qui concerne la défense, il est nécessaire d’ouvrir 605 millions d’euros de crédits pour les OPEX et 170 millions d’euros pour couvrir le dépassement de masse salariale, soit 775 millions d’euros au total. Nous proposons, inversement, d’inscrire 570 millions d’euros d’annulations de crédits, soit un surplus positif de 200 millions d’euros pour la défense – auxquels s’ajoutent les 250 millions d’euros du programme d’investissement d’avenir (PIA). Comme tous les autres ministères, la défense intègre systématiquement la participation des OPEX au dépassement en fin d’exercice budgétaire.

Les 190 millions d’euros intéressant le ministère de l’Économie relèvent intégralement du PIA – en l’occurrence, la recherche sur les nanotechnologies et l’électricité.

Le total des annulations prévues en schéma de fin de gestion 2014 sur la mission Recherche et enseignement supérieur s’élève à 269 millions d’euros hors PIA, l’essentiel de ces annulations correspondant à la mobilisation de la réserve de précaution – environ 230 millions d’euros. Une annulation complémentaire d’environ 30 millions d’euros sera opérée sur les crédits de paiement de l’Agence nationale de la recherche (ANR) au regard du rythme de consommation constaté. Ceci ne remet pas en cause le niveau des engagements de l’agence.

Les annulations portant sur le PIA, qui représentent 340 millions d’euros, s’intègrent dans le schéma d’ensemble du redéploiement du PIA, globalement équilibré. Elles concernent majoritairement le soutien à l’industrie aéronautique dont l’enveloppe est réduite de 200 millions d’euros, mais demeure très importante – un milliard d’euros pour le seul PIA 2. Cette réduction est cohérente avec la révision à la baisse attendue du soutien au programme A350 en l’absence de lancement des versions A350-900R et A350-900RF, comme le prévoit le protocole signé en 2009 entre Airbus et l’État.

Les crédits du ministère du Travail et de l’emploi sont effectivement réduits de 220 millions d’euros en crédits de paiement dans le cadre du collectif. Les engagements pris par le Gouvernement sont néanmoins tenus. Si les crédits du programme Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi font l’objet d’une annulation de 187 millions d’euros, correspondant essentiellement à une correction sur les exercices antérieurs à hauteur de 150 millions d’euros concernant les modalités de facturation des exonérations apprentissage – résultat de la modernisation des systèmes d’information, qui permet de croiser plusieurs bases de données –, cela reste sans aucune conséquence sur le niveau des moyens réellement consacrés à l’apprentissage, qui ont au contraire été renforcés par le Gouvernement avec la prime introduite en PLF 2015 pour 60 millions d’euros, l’augmentation des recettes affectées aux centres de formation d’apprentis, et la majoration de 30 millions d’euros de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) affectée aux régions.

Par ailleurs, les crédits du programme Accès et retour à l’emploi bénéficient d’une ouverture de 484 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 20 millions d’euros en crédits de paiement. Ces crédits supplémentaires permettent de mettre en œuvre l’ensemble des priorités du Gouvernement, à savoir, d’une part, les contrats aidés – la programmation prévue en loi de finances initiale est revue à la hausse avec 495 000 contrats sur l’exécution 2014, soit 10 000 contrats d’accompagnement dans l’emploi (CAE) supplémentaires, 10 000 contrats initiative-emploi (CIE) supplémentaires et 45 000 emplois d’avenir supplémentaires ; d’autre part, le plan « 100 000 formations » : l’État aura apporté au titre de ce plan une contribution de 50 millions d’euros, complétée par des efforts de Pôle emploi et des régions pour un total de plus de 200 millions d’euros.

Vous avez été plusieurs à m’interroger sur le budget de l’écologie. Le total des annulations prévues en schéma de fin de gestion 2014 sur la mission Écologie, développement et mobilité durables s’élève à 106 millions d’euros hors PIA. Ces annulations portent pour les deux tiers sur la réserve de précaution de la mission. Viennent ensuite 30 millions d’euros d’annulations sur les crédits de l’Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM) : il s’agit là d’une économie de constatation, effectuée au regard de l’évolution démographique, hélas défavorable, des bénéficiaires. Des efforts complémentaires seront opérés, notamment par des prélèvements sur le fonds de roulement excédentaire de certains opérateurs, sans impact sur leur programme d’activité.

S’y ajoutent les mouvements de crédits prévus dans le cadre du redéploiement du PIA, correspondant à une annulation nette de 146 millions d’euros pour la mission. Cela ne signifie pas que les thématiques prioritaires de la transition énergétique se trouvent remises en cause, bien au contraire. L’enveloppe qui subit la plus forte réduction est celle relative aux véhicules du futur, mais son montant global reste important : plus de 300 millions d’euros restent à engager sur le PIA 1 et le PIA 2.

Mme la Rapporteure générale nous a interrogés sur la fiscalité agricole. Il a été décidé de traiter de ce sujet, et en particulier de la réforme du régime forfaitaire visant à la création d’un régime micro-agricole, dans le cadre du projet de loi de simplification en matière fiscale qui sera présenté au premier semestre 2015.

Pour ce qui est de la communication des comptes rendus des Assises de la fiscalité agricole, je vous suggère d’adresser cette demande au ministère de l’Agriculture – si vous le souhaitez, je peux le faire en votre nom. Mon ministère n’a, pour sa part, pas été associé à ces assises qui se sont tenues indépendamment des Assises de la fiscalité des entreprises – auxquelles nous avons pris part. Bien évidemment, la préparation du projet de loi de simplification en matière fiscale sera effectuée en toute transparence avec le Parlement.

J’en viens à la question de l’Union des associations européennes de football (UEFA). Les compétitions visées comportent, dans les dossiers de candidature, des demandes d’engagement à consentir un régime fiscal favorable. Si un pays n’accepte pas de souscrire de tels engagements, il a de facto peu de chances d’être sélectionné pour l’organisation desdites compétitions. C’est dans ce cadre que certains de mes prédécesseurs se sont engagés par écrit en 2010. Cependant, seul le législateur est compétent pour accorder de telles exonérations. Il était donc indispensable, pour que la France puisse tenir la parole qu’elle avait donnée par l’intermédiaire de ses ministres, de formaliser son engagement par un article du PLFR. Afin de ne pas avoir à légiférer à chaque nouvel événement sportif, et de crédibiliser les engagements qui pourraient être pris à l’avenir – je pense à la coupe du monde féminine de football en 2019, par exemple –, il a été choisi de proposer une disposition de portée générale.

Pour ce qui est des comparaisons internationales, sur lesquelles vous m’avez interrogé, la demande d’application d’un régime fiscal favorable est une constante. Il n’y a pas de précédent aussi général en France, même si des exonérations partielles ont déjà été consenties en 1998 pour les primes des joueurs de football. Par ailleurs, en 2012, la question des Jeux olympiques de Londres a fait l’objet d’un débat au Parlement britannique, mais nous ne disposons d’aucune information concernant d’autres compétitions, en particulier sur le traitement retenu par l’Allemagne ou la Pologne.

Michel Sapin a déjà largement répondu aux questions portant sur la prime pour l’emploi. En tout état de cause, il est clair, à la lecture de l’exposé général des motifs du PLFR, que le coût de la PPE n’est pas de 4 milliards d’euros, contrairement à ce qu’affirme M. de Courson – c’était le cas il y a quelques années, mais ce ne l’est plus – mais d’un peu plus de 1,9 milliard d’euros, comprenant à la fois la diminution d’impôt sur le revenu consentie à ceux qui le payent et la restitution à ceux qui n’en payent pas. La PPE n’a été revalorisée par aucun des gouvernements qui se sont succédé depuis dix ans – et que vous avez soutenus, monsieur de Courson. Le Gouvernement propose d’affecter ces presque 2 milliards d’euros au nouveau dispositif a minima. Nous souhaitons que ce dispositif, auquel nous travaillons encore, prenne la forme d’un versement mensuel – ce qui n’est pas le cas de la PPE aujourd’hui –, permette de bénéficier d’ouvertures de droits sur des périodes de trois mois afin d’éviter les corrections, réclamations et restitutions, et soit basé sur un lien plus direct avec les revenus d’activité.

Le travail à accomplir est complexe et, s’il n’a pas encore tout à fait abouti, ce devrait être le cas très prochainement – dans les prochains jours au plus tard. Je rappelle qu’en tout état de cause il n’y a pas d’urgence, puisque le dispositif doit entrer en vigueur au 1er janvier 2016, et que la décision de « débrancher » dès maintenant la PPE ne se justifie que par la volonté d’éviter de prendre ultérieurement des décisions fiscales rétroactives.

Pour ce qui est des résidences secondaires, je vous confirme, monsieur Carré, que le texte prévoit, dans sa rédaction actuelle, que la majoration s’applique à moins que le conseil municipal ne délibère négativement sur ce point – il y a déjà eu des annonces faites en ce sens. J’ai, pour ma part, suffisamment de respect pour les élus locaux pour penser que leur connaissance des questions relatives à la fiscalité locale leur permettra d’être parfaitement informés de cette disposition. Comme vous le voyez, tout dépendra donc de la volonté des communes ; nous aurons l’occasion d’en débattre et chacun aura le droit de déposer des amendements s’il le souhaite – je vous en suggérerai d’ailleurs quelques-uns.

Par ailleurs, la disposition ne concerne que les zones tendues, c’est-à-dire les agglomérations de plus de 50 000 habitants, répertoriées en fonction de dispositions déjà existantes. Il y a une vraie difficulté dans un certain nombre de zones : dans les grandes agglomérations, notamment à Paris, mais pas seulement. Depuis que nous avons relancé cette idée, déjà évoquée depuis plusieurs années, un certain nombre de communes se sont manifestées pour appeler l’attention sur leur situation : ce sont des communes où la proportion élevée de résidences secondaires pose des problèmes aux habitants « autochtones », qui trouvent difficilement à se loger. Il s’agit surtout de certaines zones touristiques – la Corse, la Savoie et la Haute-Savoie, par exemple – ou d’îles, situées notamment en Bretagne – je pense à l’île de Sein, dont le maire m’a fait part des difficultés auxquelles sont confrontées les habitants en raison des loyers élevés et du très faible niveau d’offres de location et de vente. Chacun de nous a vu des reportages où l’on montre des travailleurs saisonniers logés dans des caravanes, et il est certain qu’il y a là un sérieux problème d’équilibre du marché. J’estime qu’un travail sur la question pourrait améliorer les choses, et sans doute le Parlement aura-t-il à cœur de le mener.

M. de Courson nous a interrogés sur les contentieux en cours. Pour ce qui est du contentieux relatif aux organismes de placement collectif en valeurs mobilières, 500 millions d’euros avaient été versés fin octobre sur les 700 millions d’euros budgétés pour 2014 : nous sommes donc en ligne avec la prévision. En ce qui concerne le contentieux précompte mobilier, le coût est quasiment nul pour 2014, car les dernières affaires doivent être jugées en 2015 et 2016. Cela dit, de nouveaux contentieux surgissent sans arrêt avec l’Union européenne, et nous aurons d’autres occasions d’évoquer ces sujets.

Enfin, pour répondre à M. Lefebvre, les recettes fiscales sont révisées marginalement par rapport à ce que nous avions annoncé au mois d’août.

M. Pascal Cherki. Je me félicite de trois bonnes mesures. La lutte contre la fraude à la TVA, renforcée par l’article 13, vient s’ajouter aux autres mesures déjà prises en ce domaine. Nous devons continuer à avancer, notamment sur la question de la transmission des schémas d’optimisation.

La majoration de la taxe d’habitation n’est pas une question budgétaire à proprement parler, mais relève plutôt d’un problème de déséquilibre entre l’offre et la demande de logement. Un certain nombre de capitales européennes font l’objet d’une véritable spéculation sur les logements : des immeubles entiers sont achetés à des fins spéculatives ou de placement de capitaux par des investisseurs étrangers, ce qui diminue d’autant le nombre de logements mis sur le marché. Sur ce point, les chiffres donnés par Michel Sapin sur le nombre de demandeurs de logement inscrits au fichier de la ville de Paris et le nombre de résidences secondaires vides doivent nous faire réfléchir, et je pense que la mesure prise constitue un premier pas dans la bonne direction.

Enfin, je me félicite que la non-déductibilité des contributions au Fonds de résolution bancaire unique, qui avait déjà fait l’objet d’un débat en commission des finances à la suite du dépôt d’un amendement par nos collègues écologistes, soit adoptée avant la fin de l’année.

En revanche, je trouve extrêmement discutable, pour ne pas dire plus, la disposition prévue à l’article 24, ayant pour objet d’exonérer les organisateurs de compétitions sportives internationales de l’impôt sur les sociétés, de l’impôt sur le revenu au titre du bénéfice industriel et commercial, de la retenue à la source, de la taxe sur les salaires et de la taxe d’apprentissage. Même en tenant compte des deux critères posés pour ces exonérations – l’organisation d’un championnat équivalent à un championnat européen et le caractère exceptionnel de cette manifestation –, une telle mesure ne peut que nous laisser perplexes à un moment où nos concitoyens se voient demander de gros effort. Alors que l’Europe lutte contre les États à fiscalité attractive, la France se permettrait de mettre en œuvre, au bénéfice des organisateurs de compétitions internationales, un dispositif ayant le même objet. Je me permets de rappeler que la fiscalité actuelle n’a pas empêché la France d’organiser, entre autres, la coupe du monde de football, la coupe du monde de rugby et les championnats du monde d’athlétisme – bref, les plus grandes compétitions internationales, à l’exception des Jeux olympiques.

Je suis tout à fait opposé à ce que l’on prenne une mesure législative à caractère général, ayant pour effet de rendre non obligatoire l’accord du Parlement au cas par cas. Que nous régularisions des engagements pris de façon cavalière par le précédent gouvernement de droite, cela peut se discuter, mais que nous prenions une disposition fiscale générale pour l’avenir, cela me pose problème. J’aimerais que le Gouvernement nous dise au moins s’il serait favorable à un amendement ayant pour objet de limiter les dispositions de l’article aux compétitions considérées.

Mme Karine Berger. Ma première question, à laquelle s’associe notre collègue Pierre-Alain Muet, porte plutôt sur le PLF pour 2015 que sur le PLFR pour 2014. Vous avez révisé d’un demi-point à la baisse la croissance potentielle de la France selon la nouvelle base 2010 : quelle est la position de la Commission européenne sur cette évaluation, et avez-vous été informés par elle de sa nouvelle évaluation de la croissance potentielle de la France - qui n’a, à notre connaissance, pas encore été publiée, voire pas encore été calculée ? Cette question est d’importance, car la correction des déficits structurels nous coûte très cher.

Ma deuxième question porte sur la prime pour l’emploi. Si vous avez apporté des précisions à la réponse de Michel Sapin, monsieur le ministre, nous avons encore beaucoup d’interrogations sur ce point. 2 milliards d’euros de pouvoir d’achat en moins, c’est beaucoup pour des personnes qui reprennent une activité et disposent généralement de ressources très limitées. Quand vous nous dites que les 2 milliards d’euros supprimés dans cette loi de finances rectificative seront remplacés par autre chose, vous comprendrez que nous ayons besoin de savoir de quoi il retourne, et surtout d’être assurés qu’il ne s’agisse pas de mettre à contribution un agent public autre que l’État – je pense à une éventuelle incidence sur le RSA, géré par les départements.

Enfin, ma troisième question porte sur l’annonce que vous avez faite en matière de compétition fiscale agressive. Comme l’a dit Pascal Cherki, l’article 24, ayant pour objet de valider la décision prise en son temps par M. François Baroin, alors ministre du budget, est de portée générale. Comment peut-on prétendre lutter contre le refus de certaines multinationales de payer l’impôt et, dans le même temps, accepter qu’une structure européenne puisse y échapper ? Pensez-vous qu’il soit envisageable de ne pas rendre générale cette mesure figurant à l’article 24 – alors que le président de la Commission européenne, M. Juncker, vient d’annoncer qu’il souhaite une directive européenne d’échange automatique d’informations sur les entreprises afin de lutter contre les mécanismes d’optimisation fiscale agressive constatés au Luxembourg ?

Mme Valérie Pécresse. J’ai également trois questions à poser à M. le ministre. Premièrement, le PLFR ne modifie pas les hypothèses de croissance pour 2015 : n’est-ce pas quelque peu imprudent, alors que la Commission européenne vient de réviser ses propres prévisions de croissance en les ramenant à 0,7 %, et ne nous manquera-t-il donc pas 3 milliards d’euros au titre des recettes fiscales ?

Deuxièmement, en ce qui concerne les taux d’intérêt, l’essentiel de la baisse des dépenses inscrite dans le PLFR provient d’une diminution de la charge de la dette. Est-il bien raisonnable de tabler sur une baisse de la charge de la dette, alors que la Réserve fédérale des États-Unis a annoncé qu’elle prendrait vraisemblablement dans l’année des mesures de hausse de ses propres taux directeurs ? Peut-on vraiment avoir la certitude que les taux européens vont rester à leur bas niveau, même si le président de la Banque centrale européenne a donné des assurances en ce sens ?

Troisièmement, enfin, en ce qui concerne le « rabot » généralisé sur les ministères, ne touchons-nous pas les limites de cette stratégie que nous avons menée lorsque nous étions au pouvoir, et que vous avez poursuivie ? Les échos qui me parviennent actuellement des ministères de la Justice, de la Défense et des Universités, ainsi que des organismes de recherche, font état de situations où, au mois de novembre, l’État n’est déjà plus en mesure d’honorer ses factures. Baisser artificiellement les dotations des universités et des ministères s’apparente à une espèce de fuite en avant ou de cavalerie. Ne faudrait-il pas prendre acte du fait que nous sommes arrivés au bout d’un système dont il convient désormais de changer en procédant à des réformes structurelles ?

Je me permets de relayer la très grande inquiétude éprouvée par les universités, auxquelles on enlève leur réserve de protection, et qui se trouvent placées dans une situation ingérable. Aujourd’hui, on leur annonce un contrat de plan État-régions (CPER) extrêmement pingre, selon les termes mêmes de l’annonce faite par le Premier ministre au colloque de l’Association des régions de France. M. Valls a tenté de rassurer en promettant la mise en œuvre prochaine du plan « Campus » de Nicolas Sarkozy ; or, si j’ai été heureuse d’entendre le chef du Gouvernement rendre hommage à la majorité précédente, ce plan ne saurait suffire à nourrir la recherche et l’université pour les cinq prochaines années.

Mme Monique Rabin. Je me félicite des efforts de simplification engagés par le Gouvernement, notamment par M. Thierry Mandon, dont on commence à voir les fruits dans ce PLFR. Je n’aurai pour ma part qu’une question, très concrète : comment doit-on comprendre l’augmentation des taxes affectées dont il est fait état dans ce projet ? Plus précisément, si l’augmentation des prélèvements obligatoires vise à remplir nos engagements au sens du traité de Maastricht, comment se fait-il que le PLFR prévoie l’augmentation de trois séries de taxes – portant notamment sur les chambres de commerce et d’industrie –, alors que ces mesures avaient donné lieu à de longs débats dans le cadre du projet de loi de finances initiale ?

Mme Véronique Louwagie. Pour ma part, je m’inquiète de la faiblesse de nos recettes fiscales nettes. Le Gouvernement avait déjà dégradé de 6,1 milliards d’euros sa prévision dans la loi de finances rectificative de juin dernier, à la fois sur l’impôt sur le revenu – pour 3,2 milliards d’euros – et sur l’impôt sur les sociétés – pour 2,9 milliards d’euros. Aujourd’hui, les prévisions se trouvent à nouveau dégradées : ainsi le produit de l’impôt sur le revenu n’est-il censé progresser que de 1,3 milliard d’euros par rapport à 2013, tandis que celui de l’impôt sur les sociétés se trouve encore révisé à la baisse d’un milliard d’euros dans le PLF. Au total, nous avons donc une baisse de 11,5 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale – venant s’ajouter à celle de 15 milliards d’euros pour 2013. Toutes ces dégradations permettent-elles de valider les hypothèses relatives aux recettes d’impôts sur le revenu et sur les sociétés du projet de loi de finances pour 2015 ?

Par ailleurs, en ce qui concerne la masse salariale de l’État, on relève un dépassement de l’ordre de 500 millions d’euros, dont 300 pour l’éducation nationale. Peut-on avoir quelques précisions à ce sujet ?

Mme Marie-Christine Dalloz. Je regrette que M. le ministre des Finances soit si peu intéressé par les questions des parlementaires qu’il nous ait quittés sitôt après avoir répondu aux représentants des groupes, et je m’adresserai donc à M. le secrétaire d’État au budget, que je remercie d’être resté parmi nous, en commençant par formuler deux remarques.

Le Président de la République a annoncé jeudi qu’il n’y aurait plus aucune augmentation de la fiscalité à partir de 2015. Or, ce PLFR de trente-cinq articles comprend l’augmentation de la taxe d’aéroport, de la taxe sur les nuisances sonores aériennes, des mesures de renforcement de la lutte contre la fraude fiscale – notamment la TVA –, la création d’une nouvelle taxe de 50 millions d’euros en prévision du remplacement de la taxe de risque systémique – pourtant pas encore supprimée : elle est amenée à décroître progressivement, dans des proportions que l’on ne connaît pas encore –, et la création d’une taxe sur les résidences secondaires. Au final, c’est bien le consommateur qui va payer l’intégralité de ces taxes. Il s’y ajoute la suppression de la prime pour l’emploi, qui bénéficiait surtout aux ménages les plus modestes, dont le pouvoir d’achat va se trouver réduit d’autant.

Comme on le voit, ce PLFR porte encore sur des dépenses de guichet
– 155 millions d’euros pour l’aide médicale de l’État (AME) et 59 millions d’euros pour l’hébergement d’urgence, ce qui fait tout de même 214 millions d’euros pour ces seules deux lignes. Le déficit est révisé à la hausse de 4,3 milliards d’euros, ce que vous expliquez par le contexte macro-économique et l’importance des rentrées fiscales qui font défaut. Pour ma part, j’y vois plutôt les conséquences des multiples augmentations de la fiscalité des ménages et des entreprises. Dans ces conditions, il est heureux que la charge de la dette diminue de 1,6 milliard d’euros.

J’aurai deux questions. Premièrement, l’article 4 prévoit la ratification d’un décret relatif à la rémunération des services rendus par la direction de l’information légale et administrative (DILA). En tant que rapporteure spéciale de la mission Direction de l’action du Gouvernement, j’aimerais savoir en quoi ce décret va impacter l’activité de la DILA. Deuxièmement, l’article 33 relatif à la garantie de l’État des emprunts à l’Unédic pour les émissions de 2015 comporte un plafond de garantie fixé à 6 milliards d’euros. Si le marché de l’emploi ne se retourne pas, pensez-vous sincèrement que cette somme suffira en 2015 pour l’Unédic ?

M. Olivier Faure. Je m’étonne que Marie-Christine Dalloz assimile hausses d’impôts et mesures de lutte contre la fraude fiscale – et un peu moins qu’elle soit contre l’AME, connaissant ses inclinations.

Dans l’une de vos vies antérieures, monsieur le secrétaire d’État – peut-être en avez-vous neuf, comme les chats –, vous avez, avec le président Carrez, saisi l’Autorité de la concurrence au sujet des concessions autoroutières. Dans son rapport, l’Autorité a fait apparaître des taux de rentabilité des sociétés d’autoroutes – pour ne pas dire des taux de rente – non justifiés par le risque de leur activité. Il nous a été dit à plusieurs reprises que les contrats étaient fortement verrouillés et qu’il était difficile de les remettre en cause sans que cela ait des répercussions sur l’usager de l’autoroute.

Une autre information mise en lumière par le rapport est la déduction illimitée des intérêts d’emprunts, un élément choquant ayant donné lieu au dépôt d’un amendement par Eva Sas le 20 octobre dernier ; invité à donner votre avis sur cet amendement, vous aviez déclaré, monsieur le secrétaire d’État, que vous deviez évaluer les conséquences juridiques de la suppression éventuelle de l’avantage indu dont profitent les sociétés d’autoroutes et de la mise en œuvre du rabot utilisé en 2013 pour les autres sociétés privées. Pouvez-vous nous indiquer si vos services vous ont renseigné sur ces conséquences, et nous préciser où en est la négociation avec les sociétés concessionnaires – le Premier ministre s’était engagé à ce que cette négociation soit menée dans un délai d’un mois, c’est-à-dire à ce que qu’elle s’achève maintenant ?

Mme Eva Sas. Je soutiens la demande faite par Olivier Faure au sujet des sociétés d’autoroute – à ce sujet, monsieur le secrétaire d’État, je me rappelle vous avoir entendu dire en séance que s’il fallait dénoncer les contrats, vous le feriez.

Une fois n’est pas coutume, je veux rendre hommage au Gouvernement pour la nouvelle répartition de la taxe sur les nuisances sonores aériennes (TNSA). Je rappelle que, d’une part, il ne s’agit pas d’une augmentation, d’autre part, les augmentations de cette taxe, quand elles ont lieu, ont pour objet de permettre aux riverains des aéroports de mieux s’isoler phoniquement. Quand vous protestez contre cette taxe, madame Dalloz, vous devriez vous mettre un instant à la place des personnes qui habitent à proximité des pistes d’Orly.

Mme Marie-Christine Dalloz. On peut tout de même se demander qui paye !

Mme Eva Sas. Il est donc proposé de mettre en œuvre une nouvelle répartition de la TNSA entre la province et Paris – ce que je salue, car cela répond aux besoins des riverains d’Orly et de Roissy.

La lecture de l’article 35 fait apparaître que le Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) va voir la prime de son assurance de responsabilité civile passer de 2,4 à 30 millions d’euros, ce qui est significatif en soi – je me félicite que l’on envisage de façon lucide le coût du risque nucléaire – mais a également des répercussions sur les comptes de l’État, même si celui-ci ne fait qu’apporter une garantie à cette assurance.

Par ailleurs, j’aimerais connaître la répartition détaillée de l’augmentation de la masse salariale, s’élevant à 540 millions d’euros pour la défense et l’éducation nationale.

Si j’ai noté que vous augmentiez la part régionale de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) pour couvrir les dépenses des régions au profit de l’apprentissage, j’ai également cru comprendre qu’il allait falloir, afin de se mettre en conformité avec le droit européen, supprimer cette part régionale de la TICPE avant fin 2015. Pouvez-vous me le confirmer et, le cas échant, m’indiquer si vous avez une idée du moyen par lequel la perte de cette ressource va pouvoir être compensée ?

Enfin, alors que vous avez parlé de 106 millions d’euros d’annulations de crédits du budget de l’écologie, je vois pour ma part qu’un montant de 138 millions d’euros est indiqué à la page 14 de la présentation. En tout état de cause, avec le redéploiement du PIA correspondant à une annulation nette de 146 millions d’euros pour la mission Écologie et les crédits annulés dans le cadre du précédent PLFR, celle-ci me paraît payer un lourd tribut cette année. Même si, selon vous, ce redéploiement ne remet pas en cause la priorité accordée au financement de la transition énergétique, on ne peut que s’interroger sur l’ampleur des annulations de crédits dont l’écologie fait les frais.

M. Régis Juanico. L’article 24 semblant susciter une polémique, il me paraît nécessaire de le replacer dans son contexte. Comme l’a dit M. le ministre, il s’agit de valider une décision prise en 2010 par les autorités ministérielles. Surtout, je voudrais souligner l’intérêt qu’il y a à mettre en place un dispositif pérenne et équitable entre toutes les disciplines sportives, plutôt que d’agir dans l’urgence et l’improvisation. La question que nous devons nous poser est la suivante : voulons-nous, oui ou non, obtenir l’organisation des Jeux olympiques de 2024 ? Il semble que les plus hautes autorités de l’État souhaitent que l’on s’engage sur cette voie, mais encore faut-il agir en conséquence. Pour cela, nous devons organiser le maximum d’événements sportifs internationaux en France avant cette date, afin de montrer notre savoir-faire et nos potentialités. Cela sera le cas avec l’Euro de basket-ball et le championnat du monde d’aviron en 2015, l’Euro 2016, les championnats du monde de canoë-kayak, de hockey sur glace et de handball en 2017, et la Ryder Cup en 2018 – comme vous le voyez, tout ne se résume pas à l’UEFA ni même au football…

Certes, il appartiendra aux parlementaires de s’interroger sur le statut de l’UEFA, basée en Suisse et soumise à un cahier des charges spécifique pour l’organisation des grandes manifestations. De même, le retour sur investissement que la France est en droit d’attendre de l’organisation de grands événements sur son sol me paraît devoir être revu à la hausse. Je voulais demander à M. le secrétaire d’État si nous disposons de simulations et d’évaluations préalables sur le coût pour les finances publiques des différentes manifestations sportives qui pourraient être organisées sur notre territoire d’ici à 2018.

M. Dominique Baert, président. Vous auriez également pu citer la finale de la coupe Davis qui va avoir lieu à Lille dans quelques jours, cher collègue…

M. Yann Galut. Si je suis souvent d’accord avec Régis Juanico, ce n’est pas le cas aujourd’hui, au contraire : je suis effaré par ce que je viens d’entendre au sujet de l’article 24. Au moment où la France est en pointe contre l’optimisation fiscale en Europe et où, dans deux jours, le G20 va discuter de l’optimisation fiscale des grands groupes, on s’apprête à valider un dispositif créant un paradis fiscal au sein même de l’Europe. Cet article 24 me paraît tout à fait inacceptable, et nous commettrions une faute politique en ne revenant pas sur la parole donnée en 2010, qui n’a pas été validée par le Parlement.

Comment pouvons-nous prétendre lutter contre l’évasion fiscale dans le cadre de la mobilisation internationale à laquelle donne lieu cette action, si, dans le même temps, nous ne prenons pas nos responsabilités en refusant une telle disposition ? Nous ne devons pas craindre d’affronter l’UEFA et les multinationales qui, ayant tendance à considérer que les États sont à leur disposition, ont adopté une logique de moins-disant fiscal. Si aucun État ne se révolte contre ce système, nous n’avancerons pas d’un pouce, ce qui ne paraît pas cohérent avec notre volonté commune de lutter contre l’optimisation fiscale. Je présenterai donc des amendements de suppression à l’article 24 et, si nécessaire, voterai contre, car j’y vois un véritable scandale.

Le deuxième point que je souhaite aborder est relatif à l’escroquerie à la TVA. Sur ce point, je salue l’avancée très importante accomplie par le Gouvernement au moyen de plusieurs textes. Aujourd’hui, vous nous proposez trois mesures fondamentales pour lutter contre l’escroquerie à la TVA, mais je considère que ces mesures restent insuffisantes et que nous n’avons sans doute pas pris la mesure de l’ampleur du phénomène. J’ai adressé une note sur ce point à l’ensemble de nos collègues de la commission des finances et, au nom du groupe socialiste, ai effectué en compagnie de Bruno Le Roux plusieurs interventions auprès du Premier ministre et de Bercy.

J’estime en effet essentiel que nous fassions de la lutte contre l’escroquerie à la TVA une priorité, car l’enjeu est de taille : pas moins de 10 milliards d’euros ! Pour cela, nous devons passer du contrôle a posteriori au contrôle a priori. Je sais que vos services y travaillent depuis un an et que ce n’est pas facile, mais nous devons utiliser tous les moyens possibles pour y parvenir, y compris le recours systématique au data mining. L’escroquerie à la TVA n’a rien d’abstrait : tous les jours à Bercy, on signe des chèques de remboursement de TVA de 100 000, 300 000, voire 400 000 euros, et il faut trouver les moyens d’arrêter cela au plus vite. Ce n’est pas une lubie de ma part : les rapports parlementaires s’accumulent depuis des années, et la Cour des comptes s’est penchée sur la question des carrousels de TVA et du détournement de 1,6 milliard d’euros par l’entremise de la société Euronext. Je connais votre volonté politique d’avancer sur ce point, monsieur le secrétaire d’État, mais je crois vraiment qu’il est grand temps de passer à la vitesse supérieure dans ce domaine.

M. le secrétaire d’État. Peut-être ne répondrai-je pas à toutes vos questions dès aujourd’hui, mais en tout état de cause, nous pourrons mettre à profit le débat en séance publique pour compléter les questions et les réponses. Ainsi, je ne suis pas en mesure de répondre aujourd’hui à la question de Karine Berger sur la position de la Commission européenne par rapport à la diminution de la croissance potentielle.

Pour ce qui est de la prime pour l’emploi et du RSA « activité », il n’est pas justifié de dire que 2 milliards d’euros de crédits sont annulés : ces crédits seront bien versés en 2015 sur des droits acquis en 2014 puisque, comme chacun le sait, l’impôt sur le revenu est payé avec un an de décalage, et les crédits d’impôt sont donc également perçus avec un an de décalage – ainsi, en 2015, les populations évoquées par Karine Berger percevront les mêmes montants de PPE qu’en 2014. L’objet de l’article est simplement de dire que l’on n’ouvrira pas de droits pour 2016, date à laquelle un nouveau dispositif viendra se substituer à la PPE – avec un travail conjoint sur le RSA « activité », actuellement payé par l’État, à la différence du RSA « socle » payé par les départements. Je le répète, ce sont bien le RSA « activité et la PPE qui, en disparaissant, donneront naissance à un nouveau dispositif commun.

Pour ce qui est des dépassements de masse salariale, ils s’élèvent, en ce qui concerne l’enseignement scolaire, à 330 millions d’euros sur une dépense totale de 60,2 milliards d’euros – ce qui représente 0,5 % de l’enveloppe. Pour ce qui est de la mission Défense, les dépassements se décomposent en 150 millions d’euros au titre des OPEX, 180 millions d’euros au titre des trop-versés de solde imputables au logiciel de paye Louvois, et de la nécessité de remplacer ce logiciel – une question donnant régulièrement lieu à de vifs échanges entre Bercy et le ministère de la défense –, et 40 millions d’euros répartis sur d’autres actions.

En ce qui concerne l’UEFA, j’ai dit ce que j’avais à dire et je n’en dirai pas plus. Si vous voulez des études d’impact, vous en trouverez aussi bien dans l’exposé des motifs qu’auprès du ministère des Sports, qui en a fait faire une grande quantité. En les consultant, vous constaterez que l’organisation de grandes compétitions en France se traduit par un afflux de plusieurs millions de personnes dans les hôtels et les restaurants de notre pays. Quant aux amendements ciblés auxquels il a été fait référence, indépendamment du problème constitutionnel qu’ils sont susceptibles de poser, je ne suis évidemment pas en mesure de faire connaître ma position à leur égard tant que je n’en ai pas pris connaissance. Mais je ne me priverai pas de le faire une fois qu’ils auront été déposés…

S’agissant de la lutte contre la fraude à la TVA – et la fraude en général –, il ne s’agit effectivement en aucun cas de taxes supplémentaires, comme l’a dit Olivier Faure : l’idée est de faire payer à chacun les sommes qu’il doit payer – ce qui est susceptible de faire diminuer le montant de l’impôt acquitté par les autres contribuables. Je voudrais également rappeler qu’en la matière, nous ne partons pas de rien. En fin d’année dernière, un rapporteur général que j’ai bien connu avait introduit un amendement obligeant les sociétés faisant l’objet de contrôles fiscaux en France à communiquer à l’administration qui en fait la demande les rulings dont elles sont bénéficiaires : ainsi, ce que propose M. Juncker est déjà possible en France.

Vous avez raison de dire que l’on doit chercher à faire mieux, monsieur Galut. Le data mining est une pratique que nous sommes en train de généraliser à cette fin, et d’autres dispositions, relatives notamment aux entreprises éphémères, sont déjà prises dans ce texte. On peut toujours penser qu’il faudrait aller plus vite, mais une chose est sûre : nous progressons.

Je remercie M. Faure de me comparer à un chat, même si je pense avoir davantage l’allure d’un ours. (Sourires.) Le travail au sujet des sociétés concessionnaires d’autoroutes se poursuit, et je peux difficilement vous en dire plus aujourd’hui. Je ne sais pas tout sur cette question, car trois ou quatre autres ministères que le mien sont associés au travail actuellement effectué sous l’égide du Premier ministre. J’ai lu récemment dans la presse qu’un think tank avait proposé de taxer les maisons-mères des sociétés d’autoroute, tout en soulignant que cette mesure risquait de se heurter à une difficulté juridique, notamment en raison du fait que certaines de ces sociétés mères sont parfois basées à l’étranger : le fait de taxer les sociétés mères françaises, mais pas les étrangères, poserait un problème d’égalité de traitement de sociétés effectuant la même mission.

Nous ne devons pas perdre de vue que la question des sociétés d’autoroute est très complexe sur le plan juridique, constitutionnel et fiscal. Pour le moment, nous cherchons des solutions par la voie de la discussion, consistant en des compensations sous la forme d’engagements à investir, voire en une révision des concessions – ce qui risque d’être plus difficile –, sans exclure, si les choses ne pouvaient progresser de cette manière, d’en venir à dénoncer les concessions actuelles afin de les remettre en adjudication – mais là encore, nous devons garder à l’esprit qu’une telle opération n’est pas sans risques financiers, comme on a pu le voir par le passé.

À Mme Pécresse, qui met en cause nos prévisions de croissance, je rappellerai que ce PLFR de novembre a été construit sur la base de prévisions forcément un peu antérieures : même si nous nous efforçons de réagir aussi promptement que possible aux modifications annoncées par les organismes prévisionnistes, notre travail prend du temps, ce qui explique qu’il puisse se trouver en léger décalage avec les communiqués les plus récents de ces organismes. Au demeurant, le Haut Conseil des finances publiques a jugé « réaliste » la prévision actualisée de croissance de l’économie.

Mme Valérie Pécresse. Cet avis a été émis avant les dernières prévisions.

M. le secrétaire d’État. Non, il a été publié ce matin. Nous assumons donc parfaitement nos prévisions. Pour ce qui est des prévisions de recettes, elles sont en diminution par rapport à la loi de finances initiale et à la loi de finances rectificative adoptée par le Parlement en juillet, mais restent inchangées par rapport aux prévisions faites en août et septembre dernier.

Concernant la DILA, l’article 4 vise à prendre un décret actualisant et validant un autre décret de 2006 relatif à la rémunération des prestations vendues par cette direction – il s’agit de la vente de publications papier ou en ligne, ou de services d’impression ou d’édition. Mes services vous communiqueront dès que possible toutes les informations utiles sur ce point, madame Dalloz.

Enfin, certains, dont Mme Pécresse, ont contesté les hypothèses de taux d’intérêt que nous avons retenues. Ils pourront constater, dans le document de présentation qui vous a été remis, que les hypothèses de charges budgétaires ont été émises sur la base de prévisions particulièrement prudentes – c’est-à-dire à des taux largement supérieurs aux taux connus actuellement.

Tels sont, mesdames et messieurs les députés, les éléments de réponse que je suis en mesure de vous communiquer aujourd’hui au sujet de ce projet de loi de finances rectificative.

M. Dominique Baert, président. Nous vous remercions pour la précision des informations que vous nous avez données, monsieur le secrétaire d’État.

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EXAMEN DES ARTICLES

Article liminaire
Prévision de solde structurel et solde effectif de l’ensemble des administrations publiques de l’année 2014

Le présent article liminaire présente, conformément à l’article 7 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, un tableau de synthèse retraçant, pour l’année 2014, l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques, avec l’indication des calculs permettant d’établir le passage de l’un à l’autre.

Ces évaluations sont identiques aux prévisions révisées de l’article liminaire du projet de loi de finances pour 2015. La Rapporteure générale en propose une présentation plus détaillée dans l’exposé général du présent rapport.

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La Commission examine l’amendement CF 99 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. C’est un « marronnier ».

Mme la Rapporteure générale. Défavorable. M. de Courson ne veut toujours pas reconnaître la notion de cycle économique.

La Commission rejette cet amendement.

La Commission adopte l’article liminaire sans modification.

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PREMIÈRE PARTIE
CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE 1ER
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES AFFECTÉES

Avant l’article 1er

La Commission examine l’amendement CF 246 de M. Marc Goua.

M. Marc Goua. Il s’agit d’un amendement traditionnel visant à rétablir de la cohérence du dispositif de la contribution de solidarité urbaine, qui s’appuie aujourd’hui, sur des prix de référence dépassés. Cela procurera des recettes supplémentaires.

Mme la Rapporteure générale. Défavorable. Nous risquerions de taxer les moins-values.

La Commission rejette l’amendement CF 246.

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Article 1er
Actualisation de la fraction du tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) relative à la compensation
financière des primes à l’apprentissage

Cet article complète la fraction de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) reversée en 2014 aux régions, à la Corse et au Département de Mayotte pour compenser les dépenses liées aux primes à l’apprentissage, en tenant compte pour ce calcul des effectifs d’apprentis constatés dans chacune de ces collectivités au 31 décembre 2013, comme l’avait prévu la loi du 29 décembre 2013 de finances initiale pour 2014 (19).

Cette compensation financière fait suite à la réforme de la politique de soutien à l’apprentissage, décidée l’an dernier, qui a modifié les aides que ces collectivités ont la charge de verser aux entreprises ; le principe d’une telle compensation correspond donc pour le législateur à une exigence constitutionnelle. En effet, l’avant-dernier alinéa de l’article 72-2 de la Constitution dispose que « toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ».

I. L’ÉTAT DU DROIT

A. UNE PROBLÉMATIQUE QUI DÉCOULE DE LA RÉFORME DES AIDES À L’APPRENTISSAGE

L’article 140 de la loi de finances pour 2014 a remplacé, à compter du 1er janvier 2014, l’indemnité compensatrice forfaitaire (ICF), versée par les régions aux employeurs pour soutenir les contrats d’apprentissage, mais trop peu ciblée, par une prime à l’apprentissage, également versée par les régions mais concentrée sur les entreprises de moins de onze salariés, pour lesquelles l’effet de levier est le plus fort. Ce choix s’inscrivait dans le cadre d’une réforme d’ensemble du soutien public à l’apprentissage, visant à renforcer l’efficience des aides et dépenses fiscales mobilisées à ce titre pour atteindre l’objectif de 500 000 apprentis en 2017, prévu par le Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l’emploi. Il s’accompagnait ainsi d’une réforme du crédit d’impôt à l’apprentissage, visant à en ramener le coût de 530 à 315 millions d’euros, en le réservant au financement de la première année de formation des apprentis préparant un diplôme d’un niveau inférieur au niveau Bac + 2.

L’importance des contrats d’apprentissage au sein des effectifs employés par les entreprises comptant moins d’une dizaine de salariés a été jusqu’ici assez inégale d’une région à une autre. Ainsi, les dernières données disponibles de l’INSEE sur les effectifs des entreprises par régions, qui concernent l’année 2011, montrent que ces contrats concernaient alors, au niveau national, en moyenne 5 % des effectifs des entreprises de moins de 10 salariés, mais que ce taux variait de 3,42 % en Île-de-France à 7,3 % en Lorraine. Il est encore trop tôt, en revanche, pour évaluer l’effet des nouvelles règles d’intervention mises en place, depuis le 1er janvier 2014, par les régions en matière d’apprentissage – un premier bilan des dépenses engagées par les régions n’étant envisageable qu’une fois connu le nombre d’entrées en apprentissage sur l’ensemble de l’année.

B. LE MONTANT ET LA COMPENSATION DES NOUVELLES PRIMES VERSÉES AU TITRE DES CONTRATS D’APPRENTISSAGE CONCLUS À PARTIR DU 1ER JANVIER 2014

L’article L. 6243-1 du code du travail, issu de la loi de finances pour 2014, précise que le montant de cette nouvelle prime à l’apprentissage mieux ciblée ne peut être inférieur à 1 000 euros par année de formation, mais que les régions sont libres de prévoir un montant supérieur. Toutefois, le choix d’une région d’accorder à l’emploi des apprentis un soutien financier plus important sera logiquement à leur charge. S’agissant d’éventuelles dépenses supplémentaires qui ne résultent pas mécaniquement d’une décision prise par le législateur, mais de décisions prises dans le cadre de la libre administration des collectivités territoriales, il est légitime de privilégier leur responsabilité financière pour la partie correspondante.

Ainsi, le paragraphe III de l’article 140 de la loi de finances pour 2014 a prévu que la compensation par l’État aux régions du coût de ce nouveau dispositif ne dépasserait pas 1 000 euros par année de formation et par apprenti ayant conclu un contrat d’apprentissage dans un établissement de la région. Il a toutefois été prévu qu’à titre transitoire, pour tenir compte de la montée en charge progressive du nouveau dispositif de 2014 à 2016, le montant de la compensation pour ces trois années serait obtenu en appliquant au calcul précédemment décrit un ratio croissant : 2 % pour l’année 2014, 60 % pour l’année 2015 et 96 % pour l’année 2016.

C. LE MONTANT ET LA COMPENSATION DES PRIMES VERSÉES AU TITRE DES CONTRATS D’APPRENTISSAGE CONCLUS AVANT LE 1ER JANVIER 2014

Le même article 140 a prévu que, pour les contrats d’apprentissage déjà signés avant la mise en place de la nouvelle prime réservée aux entreprises de moins de onze salariés, deux cas sont distingués :

− pour les entreprises de moins de onze salariés, pour la première année de formation, la prime versée par la région est celle qui est prévue lors de la signature du contrat, mais que, par cohérence avec le niveau de la prime prévu pour les nouveaux contrats d’apprentissage conclus à partir du 1er janvier 2014, la prime versée par les régions au titre des deuxième et troisième années de formation des contrats déjà conclus s’élève également à 1 000 euros par apprenti ;

− pour les entreprises comptant onze salariés ou plus, en revanche, que le Gouvernement juge moins crucial de soutenir pour le développement de l’apprentissage, le montant de la prime baisse à 500 euros par apprenti pour la deuxième année de formation et à 200 euros par apprenti pour la troisième année de formation.

Il a également été prévu que la compensation par l’État aux régions des dépenses engagées au titre de ces primes est calculée en appliquant au nombre d’apprentis ayant conclu sur leur territoire un contrat d’apprentissage avant le 1er janvier 2014 ces mêmes montants (distincts selon que l’entreprise compte plus ou moins de onze salariés).

Cette architecture un peu complexe doit donc aboutir, pour le « stock » des contrats d’apprentissage conclus avant l’entrée en vigueur de la réforme, à une différenciation croissante des soutiens selon la taille des entreprises concernées, le soutien accordé à l’apprentissage dans les entreprises de plus de onze salariés s’éteignant progressivement. Selon les estimations alors communiquées par le ministère chargé du travail, le coût lié au financement de l’ancien dispositif des ICF doit logiquement décroître au cours des prochaines années, passant de 426,9 millions d’euros en 2014 à 121,1 millions d’euros en 2015, puis 12,4 millions d’euros en 2016.

D. UNE COMPENSATION FINANCIÈRE DONT LE MONTANT POUR 2014 NE POUVAIT ȆTRE QUE PRÉVISIONNEL

L’article 40 de la loi de finances pour 2014 a précisé les modalités de la compensation financière due par l’État aux régions au titre du financement des primes d’apprentissage, en application des règles de calcul fixées par son article 140 et précédemment exposées.

Le choix a alors été fait de mobiliser pour cette compensation des ressources mixtes, constituées pour partie de dotations budgétaires et pour partie d’un reversement de recettes fiscales. Pour l’année 2014, les dotations budgétaires se sont élevées au total à 314 millions d’euros, provenant de deux sources distinctes :

− le programme n° 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi de la mission Travail et emploi, à hauteur de 264 millions d’euros ;

− le compte d’affectation spéciale Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage, à hauteur de 50 millions d’euros.

Les ressources fiscales reversées aux régions devaient, quant à elles, s’élever à 117 millions d’euros et provenir d’une partie du produit de la TICPE perçue par l’État au titre des carburants vendus en 2012. Ces quantités étant connues à la fin de l’année 2013, il était possible de calculé que le montant souhaité serait obtenu en reversant aux régions 0,31 centime d’euro par litre d’essence sans plomb et 0,22 centimes d’euro par litre de gazole.

En revanche, le montant global de la compensation due en 2014 aux régions au titre des primes à l’apprentissage, fixé alors à 431 millions d’euros (montant obtenu en additionnant les 314 millions d’euros de dotations budgétaires et les 117 millions de reversement de TICPE), ne pouvait alors reposer que sur une estimation. En effet, alors que les paragraphes III et V de l’article 140 de la loi de finances pour 2014 prévoyaient que la compensation serait calculée sur la base du nombre d’apprentis ayant conclu, dans un établissement de la région, un contrat d’apprentissage avant le 31 décembre 2013, ces effectifs n’étaient pas encore connus. Le calcul avait donc été fait, dans un premier temps, à partir des effectifs d’apprentis constatés dans chaque région au 31 décembre 2012, ainsi qu’en tenant compte de la baisse du nombre de nouveaux apprentis constatée pendant le premier semestre de l’année 2013. Or, cette baisse du nombre d’entrées dans le dispositif de soutien à l’apprentissage a été moins marquée au cours du second semestre de l’année 2013, ce qui explique également la nécessité d’augmenter le montant de la compensation requise pour tenir compte des effectifs constatés à la fin de l’année 2013.

De même, la répartition entre régions des ressources issues des fractions de TICPE avait aussi été prévue en fonction de ces données de la fin de l’année 2012, dont il était certain qu’elles devraient ensuite être corrigées au vu des effectifs d’apprentis enregistrés à la fin de l’année 2013.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Les effectifs d’apprentis qui ont conclu, au 31 décembre 2013, un contrat d’apprentissage sont désormais connus dans chaque région, ainsi qu’en Corse et dans le Département de Mayotte. L’article procède donc à la révision des montants de compensation dus à l’ensemble de ces collectivités.

Ces effectifs s’élevaient à cette date à 409 855 apprentis, répartis de la manière suivante :

− 230 813 apprentis employés dans des entreprises de moins de onze salariés ;

− 179 042 apprentis employés dans des entreprises comptant onze salariés ou plus.

EFFECTIFS DES APPRENTIS AYANT CONCLU UN CONTRAT D’APPRENTISSAGE AU 31 DÉCEMBRE 2013

Collectivité territoriale

Effectifs d’apprentis dans les entreprises de moins de 11 salariés

Effectifs d’apprentis dans les entreprises de 11 salariés ou plus

Effectifs totaux d’apprentis ayant conclu un contrat d’apprentissage

Alsace

7 342

7 347

14 689

Aquitaine

10 996

6 444

17 440

Auvergne

4 928

2 660

7 588

Bourgogne

6 194

3 337

9 531

Bretagne

11 041

6 469

17 510

Centre

11 281

7 673

18 954

Champagne-Ardenne

4 800

3 399

8 199

Corse

1 444

636

2 080

Franche-Comté

5 432

3 576

9 008

Île-de-France

29 820

51 440

81 260

Languedoc-Roussillon

9 930

5 079

15 009

Limousin

2 277

1 179

3 456

Lorraine

10 198

6 157

16 355

Midi-Pyrénées

9 356

6 085

15 441

Nord-Pas-de-Calais

12 024

9 111

21 135

Basse-Normandie

6 319

3 401

9 720

Haute-Normandie

7 651

5 051

12 702

Pays de la Loire

16 359

11 130

27 489

Picardie

5 808

4 296

10 104

Poitou-Charentes

7 906

4 845

12 751

Provence-Alpes-Côte d’Azur

19 612

10 041

29 653

Rhône-Alpes

24 273

17 930

42 203

Guadeloupe

442

206

648

Guyane

181

387

568

Martinique

1 783

199

1 982

La Réunion

3 164

964

4 128

Mayotte

252

0

252

TOTAL

230 813

179 042

409 855

Source : présent projet de loi de finances rectificative pour 2014 (évaluation préalable de l’article 1er).

De ce fait, le calcul de la compensation due au titre de l’ancien dispositif des ICF (calcul prévu par le paragraphe V de l’article 140 de la loi de finances pour 2014) aboutit à un montant de 458,1 millions d’euros, auquel il convient d’ajouter une compensation de 4,6 millions d’euros au titre du nouveau dispositif des primes à l’apprentissage (calcul prévu par le paragraphe III de l’article 140). Au total, la compensation due aux régions pour l’année 2014 s’élève à 462,7 millions d’euros, soit 31,7 millions d’euros de plus que la somme initialement prévue.

Au vu des effectifs d’apprentis constatés à la fin de l’année 2013 dans les différentes régions, ce montant de 31,7 millions d’euros de compensation supplémentaire à effectuer ne pourrait être obtenu qu’en réduisant, pour trois régions (Picardie, Guadeloupe et Guyane), les montants de reversement de TIPCE qui avaient été prévus au paragraphe II de l’article 40 de la loi de finances pour 2014, pour un montant total d’un peu plus de 500 000 euros. Le présent projet de loi de finances rectificative ne va pas jusqu’à supprimer rétroactivement pour ces régions la part finalement excessive du produit de la TICPE qui leur a été allouée en application de la loi de finances pour 2014. En s’en tenant simplement pour ces trois régions à une absence de reversement supplémentaire de TICPE, il apparaît donc que le montant supplémentaire de TICPE qu’il convient d’allouer aux autres régions pour respecter les règles prévues par l’article 140 de la loi de finances s’élève à 32,2 millions d’euros.

Sur la base des quantités de carburants vendus en 2012, ce montant peut être obtenu en prévoyant que les régions, la Corse et le Département de Mayotte, pris dans leur globalité, bénéficieront en 2014 du reversement d’une fraction de TICPE s’élevant à 0,08 centime d’euro par litre d’essence sans plomb et 0,06 centime d’euro par litre de gazole.

En tenant compte des effectifs d’apprentis constatés dans chaque région, ainsi que des années de formations correspondantes (puisque toutes ne sont pas compensées de la même manière dans les entreprises de plus de onze salariés, au titre de l’ancien dispositif des ICF), l’article ventile entre les différentes collectivités territoriales le produit qu’elles doivent tirer de ce reversement de TICPE, pour qu’elles bénéficient bien de la compensation supplémentaire qui leur est due au titre du soutien aux contrats d’apprentissage.

ÉVOLUTION DE LA COMPENSATION FINANCIÈRE ALLOUÉE EN 2014 AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES AU TITRE DES PRIMES À L’APPRENTISSAGE

Collectivité territoriale

Compensation financière due au titre de l’année 2014

(en millions d’euros)

Dotations budgétaires versées en 2014 au titre de cette compensation

(en millions d’euros)

Part de TICPE dont le reversement était prévu par le PLF pour 2014

(en millions d’euros)

Complément de compensation financière prévu pour 2014 par une fraction supplémentaire de TICPE

(en millions d’euros)

Alsace

19,7

13,4

4,1

2,2

Aquitaine

22,8

15,5

5,1

2,2

Auvergne

10,6

7,2

2,4

1

Bourgogne

13

8,8

2,9

1,3

Bretagne

29,9

20,3

5,1

4,5

Centre

25,3

17,2

5,4

2,8

Champagne-Ardenne

10,1

6,8

2,2

1

Corse

2,5

1,7

0,5

0,3

Franche-Comté

12

8,1

2,7

1,1

Île-de-France

76,8

52,1

22,3

2,4

Languedoc-Roussillon

18,2

12,3

4,3

1,5

Limousin

3,7

2,5

1

0,2

Lorraine

17,8

12,1

4,4

1,3

Midi-Pyrénées

21,8

14,8

4,7

2,2

Nord-Pas-de-Calais

24,3

16,5

6,2

1,6

Basse-Normandie

12,2

8,3

2,8

1,1

Haute-Normandie

18,7

12,7

3,7

2,3

Pays de la Loire

24,7

16,8

7,8

0,1

Picardie

10,1

6,9

3,3

0

Poitou-Charentes

14,7

10

3,9

0,9

Provence-Alpes-Côte d’Azur

25,9

17,6

8,3

0,1

Rhône-Alpes

38,2

25,9

11,4

0,9

Guadeloupe

0,5

0,3

0,4

0

Guyane

0,1

0,1

0,2

0

Martinique

3,6

2,4

0,5

0,7

La Réunion

5,2

3,6

1,2

0,5

Mayotte

0,4

0,3

0,1

0

TOTAL

462,7

314

117

32,2 (20)

Source : présent projet de loi de finances rectificative pour 2014 (évaluation préalable de l’article 1er).

Il convient, par ailleurs, de rappeler que, pour l’année 2015, le paragraphe II de l’article 13 du projet de loi de finances pour 2015, adopté en première lecture par notre assemblée le 18 novembre dernier, prévoit que la fraction de TICPE qui devra être reversée aux régions ainsi qu’aux collectivités territoriales de Corse et de Mayotte devrait s’élever à :

− 0,67 centime d’euro par litre d’essence sans plomb ;

− 0,48 centime d’euro par litre de gazole.

Le même article précise également la répartition du produit issu de cette fraction de TICPE entre ces différentes collectivités territoriales. Il ne s’agit, là encore, que d’appliquer les règles prévues par l’article 140 de la loi de finances pour 2014.

*

* *

La Commission adopte l’article 1er sans modification.

*

* *

Article 2
Modification de l’assiette de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF) et création d’une taxe additionnelle à la TREF
au titre de l’exercice 2014

Suite à différents règlements européens, le financement du fonctionnement des trains d’équilibre du territoire (TET), aujourd’hui déficitaires, ne peut être assuré directement par la SNCF, mais est réalisé via un compte d’affectation spéciale (CAS). Ce compte est abondé par trois taxes, dont la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF). Du fait du mode de calcul de cette dernière, qui repose sur l’assiette de l’impôt sur les sociétés, et du résultat déficitaire de la SNCF seule contributrice à cette taxe, la TREF n’a pas pu assurer en 2014 le rendement attendu (soit 200 millions d’euros).

Dès lors, l’objet du présent article est de créer, pour la seule année 2014, une taxe exceptionnelle additionnelle à la TREF pour compenser le moindre rendement observé de la TREF.

Par ailleurs, cet article procède à l’élargissement de l’assiette de la TREF à compter de 2015 afin de sécuriser l’abondement du CAS.

À cet effet, il modifie l’article 235 ter ZF du code général des impôts (CGI) en majorant l’assiette de la taxe du résultat des dotations aux amortissements de l’exercice, tout en excluant les amortissements exceptionnels.

I. L’ÉTAT DU DROIT

Le CAS Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs a été créé par l’article 65 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

Il vise à assurer l’équilibre financier de quarante lignes ferroviaires de transport de voyageurs, sur lesquelles circulent les trains d’équilibre du territoire (TET). Cette catégorie comptait jusqu’en 2012 les trains « Corail », « Corail Intercités », « Téoz » et « Lunéa », désormais regroupés sous le seul vocable de trains « Intercités ».

Jusqu’en 2010, la SNCF assurait le financement de ces lignes déficitaires par prélèvement sur les excédents des lignes à grande vitesse. Cette péréquation interne a été abandonnée sous l’effet conjugué, d’une part, du règlement européen n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, dit « règlement OSP » (pour obligations de service public), en vertu duquel le maintien de lignes déficitaires correspondant à une obligation de service public ouvre droit à compensation financière et, d’autre part, de l’ouverture progressive à la concurrence du transport de voyageurs qui imposait de mettre fin à un système de financement jusque-là interne à la seule entreprise historique.

Dès lors, l’État qui, depuis le 1er janvier 2011, assume pour ces lignes la compétence d’autorité organisatrice de transport, gère cette péréquation. Le 13 décembre 2010, une convention triennale (2011-2013) a été conclue entre l’État et la SNCF pour l’exploitation des TET. La convention est arrivée à échéance en décembre 2013 mais un avenant a permis sa prolongation pour l’année 2014. Une nouvelle convention est en cours de négociation.

Ainsi, la SNCF reçoit de l’État, via ce CAS, une contribution au financement de son déficit d’exploitation sur ces lignes et à l’entretien du matériel roulant qui y est affecté, en contrepartie d’obligations de service public, dont le respect est suivi par des indicateurs de résultats et sanctionné par un dispositif de bonus/malus.

Le compte est alimenté par trois types de recettes :

– la contribution de solidarité territoriale (CST), codifiée à l’article 302 bis ZC du CGI et due par les entreprises de service de transport ferroviaire de voyageurs. Cette taxe est assise sur le chiffre d’affaires des prestations de transport ferroviaire de voyageurs et des prestations commerciales qui leur sont directement liées, effectuées entre deux gares du réseau ferré national, sans toutefois prendre en compte les services de transport ferroviaire conventionnés par le Syndicat des transports d’Île-de-France (STIF) ou les régions, autorités organisatrices de transports collectifs d’intérêt régional, notamment les trains express régionaux (TER), ni ceux conventionnés par l’État ;

– une fraction de la taxe d’aménagement du territoire (21) (TAT), prévue à l’article 302 bis ZB du CGI et acquittée par les sociétés concessionnaires d’autoroutes, à raison du nombre de kilomètres parcourus par les usagers. Le tarif de la taxe est fixé à 7,32 euros par 1 000 kilomètres parcourus. La loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 a procédé à la diminution de 16 millions d’euros (soit une baisse de 45,7 %) de la part de la TAT affectée au CAS afin d’en assurer l’équilibre, en raison de la mise en œuvre de la nouvelle tarification de l’infrastructure ferroviaire pour 2014 (22) ;

– le produit de ladite TREF, codifiée à l’article 235 ter ZF du code précité et acquittée par les entreprises de service de transport ferroviaire de voyageurs ayant des activités de transport de voyageurs qui sont redevables de la CST, dès lors que celle-ci est assise sur un chiffre d’affaires supérieur à 300 millions d’euros. La TREF est elle-même assise sur le résultat imposable à l’impôt sur les sociétés. Son taux est compris entre 15 % et 35 %. Un arrêté du 22 octobre 2014 fixe ce taux à 30,65 % pour l’année 2014. Le plafond de cette taxe, initialement fixé à 75 millions d’euros en 2011, puis à 155 millions d’euros en 2012, a été porté à 200 millions d’euros en 2013. Elle assurera ainsi près des deux tiers du financement de la subvention d’équilibre devant être versée en 2015.

Le tableau suivant détaille le produit attendu des ressources du CAS depuis sa création dans la loi de finances pour 2011 :

ÉVOLUTION DU PRODUIT ATTENDU DES RESSOURCES DU CAS
SERVICES NATIONAUX DE TRANSPORT CONVENTIONNÉS DE VOYAGEURS

(en millions d’euros)

Taxe

LFI 2011

Exécu-tion
2011

LFI 2012

Exécu-tion 2012

LFI 2013

Exécu-tion 2013

LFI 2014

Exécu-tion
2014 (prévi-sionnel)

PLF 2015

variation entre LFI 2011 et PLF 2015 (en %)

Taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF)

75

75

155

155

200

155

200

0

200

+ 166,67

Contribution de solidarité territoriale (CST)

100

105,8

90

135

90

135

90

90

90

– 10

Taxe d’aménagement du territoire (TAT)

35

35

35

35

35

35

19

Donnée non connue

19

– 45,71

Total

210

215,8

280

325

325

325

309

Donnée non connue

309

+ 47,14

Source : projets de loi de finances pour 2011, 2012, 2013, 2014 et 2015 et SNCF.

Actuellement, la SNCF, seule entreprise ferroviaire présente sur les lignes d’équilibre du territoire, fournit la totalité des contributions ferroviaires, qui lui reviennent intégralement par la suite.

En effet, la gestion du CAS constitue un circuit entre l’État et la seule SNCF qui souhaite réduire au strict minimum le délai entre le versement des taxes ferroviaires et le reversement qui lui en est fait par le biais des acomptes.

Le CAS retrace en dépenses, dans deux programmes 785 Exploitation des services nationaux de transport conventionnés et 786 Matériel roulant des services nationaux de transport conventionnés :

– les contributions liées à l’exploitation des services nationaux de transport de voyageurs conventionnés par l’État ;

– les contributions liées au matériel roulant.

Depuis sa création, ce mécanisme finance des lignes déficitaires : les contributions sont passées de 210 millions d’euros dans la loi de finances initiale en 2011, année de sa création, à 309 millions dans le projet de loi de finances pour 2015 (soit une augmentation de 47 %). D’ailleurs, dans un récent rapport, la Cour des comptes dresse un constat critique du CAS qui ne serait « ni incitatif pour la SNCF, ni responsabilisant pour l’État » (23) et recommande d’y mettre un terme.

À cela s’ajoute un problème de financement du CAS : en effet, le résultat de la SNCF, seul contributeur à la TREF, était déficitaire au titre de l’année 2013 (24) ; l’équilibre du CAS en 2014 s’en trouve ainsi compromis dès lors que les autres recettes sont insuffisantes pour redresser le compte. En effet, ces résultats font « échapper » à la TREF, le CAS enregistrant mécaniquement une moindre recette estimée à 200 millions d’euros, montant que devait rapporter la TREF en 2014. D’après le projet de loi de finances pour 2015, le CAS devrait établir son équilibre budgétaire à 309 millions d’euros en 2015, soit le montant prévu dans la loi de finances initiale pour 2014, en considérant que la TREF rapporte bien les 200 millions d’euros escomptés, à comparer avec les 90 millions d’euros de la CST et les 19 millions d’euros de la TAT.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L’article 2 du présent projet de loi de finances rectificative propose d’apporter une solution pérenne au problème du financement du CAS, tant pour l’année 2014 que pour les exercices ultérieurs.

A. CRÉATION POUR 2014 D’UNE TAXE EXCEPTIONNELLE ADDITIONNELLE À LA TAXE SUR LES RÉSULTATS DES ENTREPRISES FERROVIAIRES

En premier lieu, le I du présent article crée une taxe exceptionnelle pour 2014, additionnelle à la TREF, qui, tout en reprenant les caractéristiques de cette dernière, voit son assiette élargie aux dotations aux amortissements de l’exercice, hors amortissements dérogatoires. Au titre de l’année 2014, le recours à une taxe additionnelle a été préféré à une modification de la taxe existante ; en effet, dès lors que le fait générateur et la date d’exigibilité de la taxe étaient déjà passés, il s’agissait à la fois d’éviter toute rétroactivité et de produire la recette escomptée, soit 200 millions d’euros − de facto la taxe exceptionnelle sera assise sur les seules dotations aux amortissements.

Alors que le IV de l’article 235 ter ZF du CGI prévoit que la TREF est déclarée et liquidée dans les six mois de son exigibilité et acquittée lors du dépôt de cette déclaration, la taxe exceptionnelle est exigible le 31 décembre 2014.

Le taux de cette taxe additionnelle est fixé par le projet de loi de finances rectificative à 24,5 %, de manière dérogatoire au III de l’article 235 ter ZF précité qui, comme on l’a vu, donne compétence aux ministres chargés des transports, de l’économie et du budget pour fixer par arrêté le taux de la TREF, dans une fourchette allant de 15 à 35 %.

Les modalités de déclaration, de liquidation et de recouvrement de cette taxe complémentaire sont identiques à celles prévues pour la TREF, qui suivent celles applicables en matière de taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Aussi, la taxe additionnelle sera déclarée, liquidée et acquittée lors du dépôt de la déclaration de TVA en janvier 2015. Il n’existe donc pas d’incidence en termes d’avance et d’endettement pour la SNCF qui acquittera cette taxe en 2015 et en obtiendra la restitution au cours du même exercice.

Le II du présent article prévoit que le produit de cette taxe ad hoc sera affecté au CAS Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs. Cette affectation permettra de réaliser 200 millions d’euros de dépenses supplémentaires du CAS en 2015 par rapport à 2014.

B. AMÉNAGEMENT DU RÉGIME DE LA TAXE SUR LES RÉSULTATS DES ENTREPRISES FERROVIAIRES

En second lieu, pour régler d’une manière générale et pérenne le problème du financement du CAS, notamment en cas de résultat fiscal déficitaire de la SNCF, il est proposé de modifier l’assiette et le taux de la TREF. Cette « nouvelle version » de la TREF s’appliquera à compter du 1er janvier 2015.

● L’élargissement de l’assiette

Pour rappel, la TREF est assise sur le résultat imposable à l’impôt sur les sociétés réalisé par le redevable au titre de son dernier exercice clos avant l’exigibilité de la taxe. Les résultats imposables correspondent aux résultats déterminés avant application des règles de report en avant et en arrière des déficits (25).

Le III du présent article se substituerait au III de l’article 235 ter ZF du CGI en vigueur. À compter de 2015, l’assiette de la TREF inclura les dotations aux amortissements de l’exercice, hors amortissements dérogatoires.

Le mode d’amortissement retenu doit refléter la dépréciation effective d’un actif, c’est-à-dire le rythme de consommation des avantages économiques qui en sont attendus. L’amortissement est une charge déductible du bénéfice imposable d’une entreprise au titre d’un exercice. Le droit fiscal distingue trois types d’amortissement :

– l’amortissement linéaire, qui est le mécanisme de droit commun prévu par le 2° du 1 de l’article 39 du CGI, permet de déduire chaque année une fraction identique de la valeur du bien, variable en fonction de sa durée normale d’utilisation (« d’après les usages de chaque nature d’industrie, de commerce ou d’exploitation ») ;

– l’amortissement dégressif permet sur option, pour de nombreuses catégories d’actifs définies par l’article 39 A du CGI, de déduire des charges plus importantes au cours des premiers exercices. La valeur nette du bien − c’est-à-dire la différence entre la valeur d’origine et l’amortissement −  est affectée chaque année d’un taux constant, lui-même produit par l’application d’un coefficient fixe au taux d’amortissement qui résulterait de l’application de la méthode linéaire. Le coefficient est parfois majoré pour certains investissements, notamment les matériels destinés à économiser l’énergie, en application de l’article 39 AA du CGI ;

– l’amortissement exceptionnel permet d’apporter un soutien public à l’investissement « au coup par coup », sans règle d’application générale à la différence des deux premières méthodes. Ce type d’amortissement prend généralement la forme d’un amortissement massif, dès l’année de réalisation de l’investissement ou d’un amortissement sur une durée de douze mois quelle que soit leur durée normale d’utilisation, notamment les matériels destinés à économiser l’énergie, en application de l’article 39 AB du CGI. Cet amortissement massif n’a pas à être justifié par une dépréciation particulière.

Les amortissements dérogatoires sont constitués, selon l’administration fiscale, des amortissements comptabilisés en application de textes particuliers, c’est-à-dire, en pratique, les textes fiscaux. Ainsi, ils incluent les amortissements exceptionnels et les amortissements pratiqués selon le mode dégressif. Ils seront exclus de l’assiette de la TREF. Ils seront toutefois, pour la première fois, comptabilisés sur l’exercice clos en 2014 de la SNCF. Ce type d’amortissement sera pratiqué sur les acquisitions de rames neuves.

En pratique, seuls les amortissements calculés selon le mode linéaire seront intégrés à l’assiette de la TREF. Ils représentent un montant de 1,7 milliard d’euros, tandis que les amortissements dérogatoires s’élèvent, en prévisionnel, à 11,7 millions d’euros.

Le choix d’inclure les dotations aux amortissements a été retenu car il permet au CAS et, en dernière analyse à la SNCF, de pallier les variations du résultat fiscal qui peut se révéler négatif. De fait, en le corrigeant des dotations aux amortissements qui, en règle générale, représentent 1,5 milliard d’euros (26), une assiette taxable à la TREF est ainsi garantie. Par ailleurs, l’élargissement de l’assiette de cette taxe est la seule solution qui permette de recouvrir le produit attendu en loi de finances initiale sans dégrader la rentabilité de l’activité des trains à grande vitesse (TGV). En effet, il aurait pu être décidé d’augmenter le rendement de la CST qui assure une recette de 90 millions d’euros et dont l’assiette est constituée du chiffre d’affaires des TGV. Toutefois, ce choix aurait eu un impact direct sur la rentabilité de cette activité dont la situation économique est délicate.

Cette mesure apparaît comme dépourvue d’incidence pour la SNCF puisque la TREF demeurant un impôt sur les résultats, elle ne comporte aucun impact sur le niveau de marge opérationnelle de la SNCF. En outre, le montant de la taxe reste plafonné à 200 millions d’euros ce qui rend cette mesure neutre pour la SNCF.

Il convient de rappeler que l’impôt sur les sociétés frappe une assiette dont sont déduites les dotations aux amortissements qui constituent des charges. À cette aune, le mécanisme proposé se révèle donc dérogatoire.

● Les nouvelles modalités de fixation du taux

Le régime de la TREF s’appliquant à compter du 1er janvier 2015 verra le mode de fixation de son taux modifié par rapport au dispositif en vigueur.

Le III du présent article substitue au mécanisme associant un plafond de 200 millions d’euros à une fourchette de taux définie par le III de l’article 235 ter ZF du CGI un taux fixé par « arrêté conjoint des ministres chargés des transports, de l’économie et du budget (…) calculé de telle sorte que le produit annuel de la taxe soit de 200 millions d’euros ».

L’assiette étant connue, le rendement attendu de 200 millions d’euros permet de déduire le taux qui sera appliqué. Dès lors, le plafond de la taxe devient un seuil à atteindre mais qui est « indépassable », faisant de la TREF un impôt de répartition.

La fourchette, fixée par le législateur, ainsi que le plafond de 200 millions d’euros sont donc supprimés. En bornant ainsi le pouvoir réglementaire, le législateur a épuisé sa compétence.

En pratique, le produit attendu de la TREF pour assurer l’équilibre du CAS, tant en 2013 qu’en 2014 et 2015, correspondait au montant du plafond fixé qui avait été relevé considérablement en 2012 (+ 106 % par rapport à 2011), puis en 2013 (200 millions d’euros). Par conséquent, le présent article, en fixant une cible à atteindre d’un montant de 200 millions d’euros, tire les conséquences de la pratique observée lors des deux précédents exercices, consistant à fixer le taux de la taxe de manière à ce que l’on parvienne à 200 millions d’euros, soit le plafond de l’actuelle TREF, ce qui s’est révélé insuffisant lors du précédent exercice. Néanmoins, la question se pose de savoir si le montant de 200 millions d’euros prévus pour alimenter le CAS permettra de le financer, en raison de la croissance continue de ses charges.

La solution proposée pour garantir le financement des charges associées au CAS ne résout pas pour autant la question de fond qui est celle des causes de l’évolution de ces charges. C’est pourquoi le Gouvernement a, par une lettre de mission en date du 20 novembre 2014, créé une commission, sur le modèle de la commission « Mobilité 21 » (27), placée sous la présidence de Monsieur Philippe Duron, député et président de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), en vue d’établir un diagnostic de la situation actuelle et de proposer une solution alternative, complémentaire des lignes à grande vitesse et des trains express régionaux, dans un objectif de soutenabilité financière. La commission devrait publier son rapport dans un délai de six mois, au terme desquels un débat sera organisé afin que des décisions soient arrêtées au 1er janvier 2016. Il sera ainsi question de trouver une solution au déficit d’exploitation de ces lignes, ce qui pourrait amener, à terme, à diminuer les besoins de financement du CAS.

Il pourra alors être nécessaire de revoir, à nouveau, les modalités de financement de ce dernier.

Les modalités de déclaration, de liquidation et de recouvrement de cette nouvelle version de la TREF demeurent identiques à celles en vigueur.

*

* *

La Commission examine l’amendement CF 100 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Cet amendement, qui s’inscrit dans la droite ligne de la promesse du Président de la République de ne pas augmenter les impôts en 2015, propose de supprimer l’article 2 visant à modifier l’assiette de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires – TREF – et à créer une taxe additionnelle à la TREF au titre de l’exercice 2014. Cet impôt spécifique pesant sur la seule SNCF vise à compenser la chute d’autres recettes en provenance de cette même société ; c’est une conception assez étrange de la fiscalité.

Mme la Rapporteure générale. La SNCF ayant été déficitaire l’année dernière, le rendement de la taxe, qui existait déjà, n’a pas été celui qui était attendu. Par ailleurs, il s’agit d’une recette qui revient indirectement à la SNCF par la suite.

M. le président Gilles Carrez. Le dispositif a été créé dans la loi de finances pour 2011.

Mme Valérie Pécresse. Ce dispositif n’a d’intérêt que si la SNCF est bénéficiaire. Or la région Île-de-France s’apprête à instaurer un passe Navigo à tarif unique qui serait financé, grâce à un amendement de notre collègue Olivier Faure, par une augmentation du versement transports de 150 millions d’euros. Le coût de cette mesure étant de 550 millions d’euros, c’est 400 millions d’euros par an de plus à la charge de la SNCF et de la RATP. N’y a-t-il pas de l’ironie à maintenir cette taxe sur les résultats de la SNCF au moment où vous vous apprêtez à plomber les comptes de cette société ? C’est le prix de la démagogie électorale régionale !

M. Charles de Courson. Je vous mets en garde contre la création d’un impôt sur les déficits. Il est question, dans cet article, de « bénéfice comptable majoré des dotations aux amortissements ». C’est vraiment absurde !

Mme la Rapporteure générale. Le financement du passe Navigo provient du Syndicat des transports d’Île-de-France – STIF –, madame Pécresse, et non de la SNCF.

M. le président Gilles Carrez. L’amendement de notre collègue Olivier Faure s’inscrit dans le cadre de la hausse de la fiscalité spécifique aux entreprises franciliennes, hors fiscalité locale, hors fiscalité nationale, de près de 1 milliard d’euros. Chacun prendra ses responsabilités.

Cela dit, M. de Courson n’a pas tort. Le résultat, qui constitue l’assiette originale de la taxe étant déficitaire, on ajoute les dotations aux amortissements. Cependant, Mme la Rapporteure générale a également raison d’indiquer que c’est un circuit qui s’autoalimente, cette taxe revenant essentiellement à la SNCF. Nous espérons qu’avec l’ouverture à la concurrence, des opérateurs étrangers réaliseront des bénéfices qui rapporteront beaucoup de recettes. C’était l’idée, optimiste, en 2011.

La Commission rejette l’amendement CF 100.

La Commission examine l’amendement CF 237 de M. Olivier Faure.

M. Olivier Faure. Je suis moins radical que M. de Courson, même s’il est vrai que ce dispositif est étrange. C’est une rustine pour l’année 2014 pour permettre de financer le compte d’affectation spéciale – CAS – Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs, qui alimente lui-même l’exploitation des trains d’équilibre du territoire – TET. Maintenir le dispositif pour 2015 paraît incroyable, d’autant plus que le Gouvernement vient de confier à Philippe Duron une mission de six mois sur la question de ces trains. Le rapport de ce dernier nous permettra de connaître les besoins de financement et apportera, je l’espère, des solutions, à la suite des préconisations du rapport de la Cour des comptes du 4 octobre 2014, dans lequel celle-ci s’est interrogée sur le financement du CAS, et notamment sur le fait que la route contribue très peu à ce financement. Le mieux, dans ce contexte, serait de ne pas figer le dispositif existant.

Mme la Rapporteure générale. Cet amendement a une logique économique. Je vous propose, monsieur Faure, de le retirer et de le présenter en vue de la séance publique, ce qui permettra de le retravailler.

M. le président Gilles Carrez. L’amendement est en effet tout à fait logique. Acceptez-vous, cher collègue, la proposition de la Rapporteure générale ?

M. Olivier Faure. J’espère que le Gouvernement, ayant lu nos comptes rendus, aura avancé sur la question et proposera un dispositif plus souple.

M. Charles de Courson. Je pense qu’il vaudrait mieux voter l’amendement, quitte à le sous-amender ensuite, afin d’affirmer la position de notre commission. À force de laisser passer des choses aberrantes, nous perdons toute crédibilité.

Mme la Rapporteure générale. Je demande le retrait de l’amendement, en m’engageant à y retravailler.

L’amendement CF 237 est retiré.

La Commission adopte l’article 2 sans modification.

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Article 3
Élargissement du dispositif de soutiens financiers à l’export
à des prêts non concessionnels à des États étrangers

Le présent article élargit le dispositif existant de prêts concessionnels à des États émergents dans le cadre de projets d’infrastructures faisant appel à des biens ou services français (28) de manière à le compléter par un mécanisme de prêt direct public ouvert à tout État étranger souhaitant réaliser un projet avec le concours d’une entreprise française.

L’objectif est d’améliorer la compétitivité-prix des entreprises exportatrices françaises en permettant aux États souverains qui les solliciteraient de bénéficier d’un prêt non concessionnel dont le taux d’intérêt serait toutefois plus favorable que ceux actuellement proposés par les banques commerciales dans le cadre de crédits-export assurés par la Compagnie française d’assurance pour le commerce extérieur (Coface) et garantis par l’État.

Il est prévu en ce sens de modifier l’intitulé du programme 851 Prêts à des États étrangers, de la Réserve pays émergents, en vue de faciliter la réalisation de projets d’infrastructure du compte de concours financier Prêts à des États étrangers pour permettre la coexistence du mécanisme de prêt concessionnel en vigueur et de ce nouveau mécanisme de prêts publics directs non concessionnels.

Cet élargissement se fait à budget constant : concrètement, les crédits prévus pour le programme 851 par le projet de loi de finances pour 2015 (soit 330 millions d’euros en autorisations d’engagement et 440 millions d’euros en crédits de paiement) seront redistribués entre ces deux mécanismes, ce qui laisse craindre une diminution mécanique du soutien aux projets d’infrastructure dans les pays émergents.

I. L’ÉTAT DU DROIT

A. LE SYSTÈME DE CRÉDIT-EXPORT ASSURÉ PAR LA COFACE

1. Un système reposant sur les banques commerciales bénéficiant de l’assurance-crédit de la Coface

En matière de crédit-export, le principal mode de financement aidé que les entreprises exportatrices françaises peuvent proposer à leurs clients repose sur les offres des banques commerciales bénéficiant d’une assurance-crédit financée par la Coface et garantie par l’État.

Cette assurance-crédit consiste à couvrir, à moyen et long terme, les entreprises exportatrices contre le risque d’interruption de leur contrat et les banques contre le risque de non-remboursement des crédits à l’exportation octroyés à un acheteur étranger de biens et services français. L’État ne garantit, au titre de cette assurance, que les risques non assurables par le marché, soit les plus volatils ou les plus incertains, à l’instar des projets d’infrastructure qui nécessitent des investissements importants ou des projets d’équipement, notamment dans le domaine de la défense pour lequel le risque d’embargo n’est pas assuré par le marché.

Le solde des opérations d’assurance-crédit garanties par l’État est positif depuis dix-neuf ans et n’a donc pas fait l’objet de dotations au cours des dernières années puisque le montant des primes versées permet jusqu’à présent de compenser les éventuels sinistres.

L’encours de l’assurance-crédit est passé de 42,1 milliards d’euros fin 2008 à 61,2 fin 2013, pour un montant de sinistres de 121 millions d’euros en 2013. Ce montant est lié à hauteur de 43 % à des sinistres sur des contrats réalisés en Iran, mais également sur certains contrats conclus avec des acteurs privés mexicains ou ukrainiens.

Pour l’exercice 2013, le solde de financement de l’assurance-crédit est resté positif, à 758 millions d’euros (+ 23 % par rapport à 2012).

Par ailleurs, trois séries de réformes sont intervenues depuis 2012 pour améliorer le système de soutien financier public aux exportations :

– la loi de finances rectificative pour 2012 (29) a introduit une garantie de refinancement (30) améliorant l’accès à la liquidité pour les banques qui accordent des crédits-export ;

– le plan d’action présenté en mai 2013 sur le développement de l’accès des petites et moyennes entreprises (PME) et des entreprises de taille intermédiaire (ETI) aux soutiens financiers à l’export s’est notamment traduit par la création d’un label de commercialisation de l’ensemble des dispositifs publics existants au sein de la Banque publique d’investissement (« Bpifrance Export ») ;

– la loi de finances rectificative de 2013 (31) a, entre autres mesures, élargi le champ de la garantie de refinancement, précédemment mentionnée, à de nouvelles catégories de refinanceurs potentiels dont la Caisse des dépôts et consignations et ses filiales, les banques centrales, les fonds souverains ainsi que les organismes de retraite et fonds de pension français ou étrangers.

Malgré ces développements récents, la forte concurrence sur des projets d’exportation stratégiques a été soulignée par certaines grandes entreprises françaises ainsi que leur moindre compétitivité-prix au regard de concurrents étrangers bénéficiant, dans leur pays, de dispositifs de prêts publics directs.

2. Les difficultés de financement des exportations de biens et services français

La principale faiblesse du système d’aide au crédit-export français soulignée par les entreprises exportatrices est qu’il se traduit par une aide indirecte reposant sur les offres de crédits des banques commerciales. Or, les taux proposés par ces banques sont souvent sensiblement plus élevés que le taux minimum fixé dans le cadre de l’Arrangement de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) sur les crédits à l’exportation bénéficiant d’un soutien public (32), soit du taux d’intérêt commercial de référence (TICR) (33).

En effet, au-delà des contraintes prudentielles pesant sur les établissements financiers, notamment dans le cadre des accords de Bâle III qui ont renforcé les obligations en matière de fonds propres par l’application d’un ratio de levier plus contraignant, les banques commerciales intègrent dans leurs offres des coûts liés à leur activité de financement (dont les coûts de financement et la marge commerciale) qui sont internalisés par l’État dans le cadre d’un mécanisme de prêts publics directs.

Selon l’évaluation préalable de l’article, les exportateurs français sont confrontés à une concurrence croissante de la part :

– en premier lieu, des entreprises issues de pays non signataires de l’Arrangement de l’OCDE. Ces pays peuvent en effet proposer des crédits-export à des taux inférieurs à ceux pratiqués par les pays signataires de cet accord ;

– en second lieu, des entreprises issues de pays signataires de cet accord mais disposant d’un mécanisme de prêt public dédié au financement de projets d’export bénéficiant de taux proches du minimum fixé par l’OCDE pour ce type de prêt. Selon l’évaluation préalable, « la majorité des pays de l’OCDE disposent aujourd’hui de dispositifs de prêt ou de refinancement publics. C’est notamment le cas en Allemagne, en Italie, au Royaume-Uni, au Canada, au Japon, aux États-Unis, en Suède, au Danemark et en Finlande ».

En parallèle à ces dispositions en faveur du crédit-export, l’État a mis en place un dispositif de prêt public direct réservé aux pays émergents souhaitant réaliser des projets d’infrastructure avec le concours d’entreprises françaises. Ce dispositif, qui repose sur l’octroi de prêts concessionnels, participe ainsi à la politique d’aide au développement de la France.

B. LE DISPOSITIF DE PRÊT DIRECT AUX PAYS ÉMERGENTS

1. Un dispositif d’aide au développement favorisant les entreprises exportatrices françaises

Le programme 851 Prêts à des États étrangers de la Réserve pays émergents en vue de faciliter la réalisation de projets d’infrastructures a été introduit dans le compte de concours financiers Prêts à des États étrangers par l’article 46 de la loi de finances pour 2006 (34).

Il prévoit les crédits nécessaires à la mise en œuvre d’un dispositif de prêts directs concessionnels aux pays émergents (35) permettant de faciliter le financement de projets d’infrastructures réalisés par des entreprises françaises.

Concrètement, les États souverains éligibles aux critères de la Réserve pays émergents (RPE) souhaitant réaliser un projet d’infrastructure peuvent bénéficier de prêts concessionnels conditionnés par le contenu français des projets présentés. Ainsi, au moins 70 % de la valeur ajoutée d’un contrat financé par ce type de prêt doivent être réalisés sur le territoire français. Ces prêts sont adossés à des protocoles bilatéraux entre la France et les pays bénéficiaires.

Le schéma ci-dessous permet de retracer les étapes de validation du financement de ces projets.

INSTRUCTION DES DEMANDES DE FINANCEMENT AU TITRE DE LA RPE

Source : direction générale du Trésor.

2. Les crédits inscrits sur le programme 851

Les crédits du programme 851 supportent en dépenses le montant des prêts concessionnels octroyés aux pays émergents.

Les autorisations d’engagement (AE) sont déterminées en fonction d’une évaluation ex ante des besoins liés aux projets susceptibles d’être validés en cours d’année, tandis que les crédits de paiement (CP) sont établis à partir d’une estimation des tirages au titre des protocoles déjà signés devant entraîner des décaissements en cours d’année.

Ces tirages permettent de verser progressivement les crédits en fonction des besoins de paiement constatés en cours de réalisation des projets. Par conséquent, le décalage peut être important entre la date d’engagement de la dépense et sa réalisation.

La gestion des crédits de ce programme, ainsi que les retards liés à des facteurs exogènes impactant les projets engagés, explique la constitution d’importants restes à payer.

À la fin de l’année 2013, le volume des AE engagées mais non consommées s’élevait ainsi à 1,85 milliard d’euros.

Selon le Gouvernement, ce montant constitue toutefois un « majorant » par rapport aux engagements liés à des protocoles bilatéraux « vivants » qui donneront effectivement lieu à la consommation de CP puisque « certaines offres de financement ne se concrétiseront pas, soit dans le cadre d’un appel d’offres avec financement lié, parce que le contrat commercial aura été remporté par des industriels non français, soit, de manière générale, parce que l’État receveur aura choisi d’autres formes de financement (…). De plus, après mise en vigueur du prêt, certaines opérations pourront être abandonnées ou voir leur format réduit » (36).

La Cour des comptes estime quant à elle que les décaissements liés aux restes à payer devraient représenter autour de « 300 à 400 millions d’euros au cours des prochaines années » (37).

Le tableau suivant récapitule les crédits inscrits au programme 851 pour la période 2013 à 2015.

(en millions d’euros)

2013
(exécution)

LFI 2014

PLF 2015

AE

CP

AE

CP

AE

CP

379,5

273,3

360

420

330

440

Source : Projet annuel de performances du compte concours financiers Prêts à des États étrangers, annexé au projet de loi de finances pour 2015.

En 2013, les AE ont été consommées en totalité au titre de neuf nouveaux projets, tandis que les CP ont fait l’objet d’une sous-consommation du fait du retard pris sur certains projets à la suite d’évènements exogènes.

LISTE DES PROTOCOLES SIGNÉS EN 2013

État

Date

Objet de l’engagement juridique

Montant des AE

(en millions d’euros)

Jordanie

31-déc.-12

Miyahuna (complément) –Réhabilitation du réseau de distribution primaire de quartiers de la banlieue d’Amman

2,0

Équateur

30-janv.-13

Tramway de Cuenca : assistance maitrise ouvrage Artelia

6,5

Indonésie

4-juin-13

Corridor ferroviaire de Bandung

80,0

Jordanie

25-juin-13

Réhabilitation du réseau de distribution primaire de quartiers de la banlieue d’Aman - compteurs d’eau

15,0

Tunisie

4-juil.-13

Fourniture d’assistance technique et d’équipements pour la sécurisation des ports

12,0

Tunisie

4-juil.-13

Fourniture du matériel roulant sur le projet du RFR Tunis

159,5

Tunisie

4-juil.-13

Rénovation de voies ferrées entre Sfax, Gafsa et Gabès

43,0

Vietnam

25-sept.-13

Hôpital de Can Tho : 13,5 millions d’euros en 2013 et 6 millions en 2014

13,5

Indonésie

13-déc.-13

Amélioration des infrastructures de transmission de la télévision

48,0

Total :

379,5

Source : Cour des comptes, analyse de l’exécution 2013 du budget de l’État, compte de concours financiers Prêts à des États étrangers, mai 2014.

Sur la période 1999-2013, le volume de prêts versés au titre de ce programme s’est élevé à 2 milliards d’euros. Plus de la moitié des projets financés par ce type de prêts ont par ailleurs permis l’obtention de contrats supplémentaires pour les entreprises françaises.

II. LES DISPOSITIONS PROPOSÉES

A. L’ÉLARGISSEMENT DU PÉRIMÈTRE DU PROGRAMME

Le présent article propose de modifier l’article 46 de la loi de finances pour 2006, qui a introduit le programme 851, de manière à élargir le champ des prêts pouvant être octroyés dans le cadre de ce programme.

Son intitulé actuel Prêts à des États étrangers de la Réserve pays émergents en vue de faciliter la réalisation de projets d’infrastructures serait ainsi transformé en Prêts consentis à des États étrangers en vue de faciliter la vente de biens et services concourant au développement du commerce extérieur de la France.

Ce nouvel intitulé traduit la priorité donnée au commerce extérieur sur l’aide au développement.

Désormais, des prêts non concessionnels à des taux proches ou équivalent au taux minimum fixé par l’Arrangement de l’OCDE pourront être proposés, dans le cadre de ce programme, à des États souverains ne répondant pas nécessairement aux critères de la RPE pour des projets d’exportation portant sur des domaines plus diversifiés que les infrastructures publiques.

L’évaluation préalable ne précise pas si le seuil minimum de contenu français des projets éligibles est maintenu au niveau qui s’applique aux projets actuellement financés dans le cadre des prêts RPE (soit 70 %).

Cette réforme devrait donc permettre d’améliorer la compétitivité-prix des exportations françaises, dans le respect des règles européennes en matière d’aide à l’exportation et de l’Arrangement de l’OCDE.

B. UNE RÉFORME À ENVELOPPE CONSTANTE

La réforme proposée par le présent article est prévue à enveloppe constante. Les crédits disponibles sur le programme 851 seront donc redistribués entre le nouveau mécanisme de prêts directs publics non concessionnels en faveur du commerce extérieur et le mécanisme existant d’aide au développement, au détriment de ce dernier.

1. Une moindre part de crédits destinés à l’aide au développement

Selon l’évaluation préalable de l’article, la réforme repose sur « la substitution, à enveloppe constante, de prêts non concessionnels à des prêts concessionnels ».

Toutefois, la Rapporteure générale n’a pas reçu, à la date de la rédaction du présent rapport, d’éléments complémentaires permettant d’apprécier la répartition prévisionnelle, au sein du programme 851, des crédits disponibles entre ces deux types de prêts.

2. Une sélection des projets favorisant les projets jugés stratégiques pour le commerce extérieur de la France

Selon l’évaluation préalable de l’article, « la modification des conditions d’utilisation de la Réserve des pays émergents permettra (…) d’accroître la sélectivité des projets soutenus au titre de cette procédure et, en conséquence, l’impact favorable du dispositif sur l’économie ». Les critères de sélection présentés implicitement par l’évaluation préalable au travers des exemples donnés semblent en effet réorienter les financements vers des projets d’investissement considérés comme stratégiques pour le commerce extérieur français.

Ainsi, plusieurs exemples sont cités dont des projets pouvant être réalisés par :

– la société STX France en compétition en matière de chantiers navals avec les sociétés concurrentes italiennes, finlandaises ou allemandes ;

– les sociétés Alstom ou Thales en compétition avec des entreprises étrangères sur des projets d’infrastructure de transport.

Ce sont donc principalement les grandes entreprises exportatrices qui semblent visées par les mesures proposées par l’article.

3. Les potentielles économies budgétaires attendues

Les économies attendues de cette réforme tiennent au caractère non concessionnel d’une partie des prêts qui seront désormais octroyés dans le cadre du nouveau dispositif. En effet, pour ces prêts, l’État n’aura pas à compenser le différentiel entre les taux consentis aux États bénéficiaires et le taux auquel il se refinance. Au contraire, ces prêts apporteront même une nouvelle ressource pour le budget général puisqu’ils seront rémunérés a minima au niveau du TICR fixé par l’Arrangement de l’OCDE, qui est actuellement supérieur au coût de refinancement de l’État.

À ces taux d’intérêt s’ajoutera une prime représentative du risque de crédit équivalente à celle actuellement applicable dans le cadre d’un crédit-export accordé par une banque commerciale et assuré par la Coface.

4. Les coordinations nécessaires

Plusieurs coordinations devront être prises par le Gouvernement pour prendre en compte la modification de l’intitulé du programme 851. Elles concernent :

– les États A et D du projet de loi de finances pour 2015 en cours d’examen ;

– le décret n° 2006-445 du 14 avril 2006 pris en application de l’article 24 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) et relatif aux taux d’intérêt des prêts relevant du compte de concours financiers Prêts à des États étrangers. Pour rappel, la LOLF prévoit en effet que les prêts consentis par l’État à des tiers ne peuvent être assortis d’un taux inférieur à celui appliqué aux obligations ou bons du Trésor à la même échéance. Des dérogations sont toutefois possibles pour certains prêts concessionnels à condition qu’elles soient prévues par un décret en Conseil d’État. Le présent décret, pris en ce sens, doit donc être modifié afin de conserver la possibilité pour l’État d’accorder des prêts concessionnels dans le cadre de la Réserve pays émergents.

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* *

La Commission adopte l’article 3 sans modification.

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Article 4
Ratification d’un décret relatif à la rémunération des services rendus
par la direction de l’information légale et administrative

Aux termes de l’article 4 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), « la rémunération de services rendus par l’État peut être établie et perçue sur la base de décrets en Conseil d’État pris sur le rapport du ministre chargé des finances et du ministre intéressé. Ces décrets deviennent caducs en l’absence d’une ratification dans la plus prochaine loi de finances afférente à l’année concernée ». Conformément à ces dispositions, le présent article propose la ratification du décret n° 2014-1134 du 6 octobre 2014 relatif à la rémunération des services rendus par la direction de l’information légale et administrative (DILA).

Ce décret a pour objet de fusionner et mettre à jour les dispositions des décrets n° 2005-1073 du 31 août 2005 et n° 2006-1208 du 3 octobre 2006 relatifs aux prestations fournies par l’ex-direction des Journaux officiels et par l’ex-direction de la documentation française. Il concerne les rémunérations pour diverses opérations de cessions d’ouvrages et documents détenus par la nouvelle DILA, issue de la fusion entre les deux directions précitées, de prestations de service ou de publication des annonces légales.

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La Commission adopte l’article 4 sans modification.

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Article 5
Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois

Le présent article retrace l’incidence sur l’équilibre budgétaire du présent projet de loi de finances rectificative. Sur le fond, les déterminants de cet équilibre, qui trouvent leur traduction dans le tableau d’équilibre du I du présent article, sont analysés dans l’exposé général du présent rapport.

La dégradation du solde budgétaire de 4,3 milliards d’euros par rapport à la première loi de finances rectificative pour 2014 résulte principalement des modifications de prévisions de recettes (– 6,3 milliards d’euros) et des autorisations de dépenses (diminution de la charge de la dette de 1,6 milliard d’euros et amélioration du solde des comptes spéciaux de 1,1 milliard d’euros).

Cette dégradation du solde budgétaire entraîne, en conséquence, au du II du présent article, une nouvelle actualisation du tableau de financement pour 2014 mais le plafond de variation de la dette négociable de l’État resterait inchangé, à 69,2 milliards d’euros, au du II du présent article.

Enfin, le plafond des autorisations d’emplois rémunérés par l’État mentionné au III du présent article reste également inchangé.

L’ensemble de ces éléments est commenté dans l’exposé général du présent rapport.

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La Commission adopte l’article 5 sans modification.

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SECONDE PARTIE
MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES
ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE IER
AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2014. – CRÉDITS DES MISSIONS

Article 6
Budget général : ouvertures et annulations de crédits

Le présent article tend à ouvrir et à annuler des crédits sur le budget général, selon la répartition donnée à l’état B annexé au présent projet de loi de finances rectificative. Ces ouvertures et annulations sont commentées dans l’exposé général du présent rapport.

Le tableau suivant rappelle leur répartition.

(en millions d’euros)

Ouvertures

Annulations

Autorisations d’engagement

Crédits
de paiement

Autorisations d’engagement

Crédits
de paiement

1 679

1 591

5 483

4 783

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La Commission examine les amendements CF 4 et CF 5 de Mme Eva Sas.

Mme Eva Sas. Il s’agit d’annuler les baisses de crédits sur la mission Écologie, développement et mobilité durables. Après que, dans le précédent collectif, 285 millions d’euros ont déjà été annulés sur cette mission, on nous demande d’annuler 346 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 166 de crédits de paiement de plus. L’addition commence à être lourde pour l’écologie, alors même que nous venons de voter la loi sur la transition énergétique et que va bientôt s’ouvrir la Conférence environnementale. Il serait temps de passer du discours aux actes.

Mme la Rapporteure générale. Défavorable. Ces crédits issus du programme d’investissements d’avenir – PIA – de la mission, non utilisés, ont été transférés vers le projet Nano 2017, c’est-à-dire vers de l’investissement.

La Commission rejette successivement les amendements CF 4 et CF 5.

Puis la Commission adopte l’article 6 sans modification.

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Article 7
Comptes spéciaux : annulations de crédits

Le présent article tend à ouvrir et à annuler des crédits sur les comptes spéciaux, selon la répartition donnée à l’état D annexé au présent projet de loi de finances rectificative. Ces ouvertures et annulations en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, qui représentent respectivement 6 036 millions d’euros et 625 millions d’euros, sont commentées dans l’exposé général du présent rapport.

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La Commission adopte l’article 7 sans modification.

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TITRE II
RATIFICATION D’UN DÉCRET D’AVANCE

Article 8
Ratification d’un décret portant ouverture et annulation de crédits
à titre d’avance

En application de l’avant-dernier alinéa de l’article 13 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), le présent article procède à la ratification des ouvertures et annulations de crédits réalisées par le décret d’avance du 7 octobre 2014 relatif au financement de besoins supplémentaires constatés en matière d’hébergement d’urgence. Ces ouvertures et annulations, qui représentent 56 millions d’euros, sont commentées dans l’exposé général du présent rapport.

Ce décret a recueilli l’avis favorable de la commission des Finances de l’Assemblée nationale et de celle du Sénat.

Il conviendra que le Gouvernement propose par amendement la validation du deuxième décret d’avance pour 2014, dont le projet a été notifié à la commission le 19 novembre 2014, et qui a également recueilli un avis favorable de la commission des Finances de l’Assemblée nationale et de celle du Sénat.

Les avis de la commission sur ces deux décrets sont reproduits ci-après.

Avis de la commission des Finances de l’Assemblée nationale sur le projet de décret d’avance du 7 octobre 2014

La commission des Finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale,

Vu les articles 12, 13 et 14 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances,

Vu la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014,

Vu le projet de décret d’avance notifié le 22 septembre 2014 par lettre du ministre délégué chargé du budget, portant ouverture et annulation de 56 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement sur le budget général,

Vu le projet de rapport d’observation joint au projet de décret d’avance,

Vu son avis du 18 septembre 2013,

EST D’AVIS,

compte tenu des informations dont elle dispose, de formuler les observations suivantes :

1. Sur la conformité du projet de décret d’avance aux prescriptions de la loi organique du 1er août 2001 susvisée :

Le présent décret d’avance ouvre et annule 56 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement sur le budget général de l’État afin de financer des dépenses supplémentaires constatées en cours d’année au titre de l’hébergement d’urgence et de la veille sociale et inscrites au programme Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables de la mission Égalité des territoires, logement et ville.

Le montant de ces ouvertures et annulations respecte les limites quantitatives fixées par les articles 13 et 14 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée.

La condition d’urgence posée par le dernier alinéa de l’article 13 est remplie dès lors que les besoins supplémentaires identifiés découlent de l’augmentation significative de la demande d’hébergement d’urgence constatée à l’été 2014. La nécessité de prendre toutes les mesures pour assurer un logement aux personnes en situation de grande précarité à l’approche de la période hivernale est impérieuse.

Cette procédure dérogatoire et exceptionnelle garantit l’information du Parlement et respecte à la fois la possibilité pour les commissions des finances des deux assemblées de s’exprimer sous forme d’avis et la faculté pour le Parlement de ratifier ou non ce dispositif dans le cadre de la plus prochaine loi de finances.

2. Sur le fond :

La commission des Finances constate à nouveau l’accroissement continu des besoins en logement des personnes les plus démunies malgré l’augmentation des capacités d’hébergement d’urgence intervenue au cours des dernières années.

En 2013, le nombre de places a ainsi augmenté de 12 % par rapport à 2012 grâce à la mise en œuvre du plan quinquennal de lutte contre les exclusions sociales adopté le 21 janvier 2013. Toutefois, cette augmentation ne permet pas d’assurer la prise en charge de la totalité des demandes émanant de publics de plus en plus hétérogènes, en particulier de familles avec enfants.

En 2014, prenant en compte cette situation ainsi que la mise en œuvre progressive du plan de lutte contre les exclusions sociales, le législateur, dans la loi de finances initiale, a augmenté les crédits de l’hébergement d’urgence de 7,3 % par rapport à la loi de finances pour 2013. Cette progression des crédits et la définition d’actions prioritaires en faveur de l’hébergement d’urgence ont permis de créer plus de 6 000 places supplémentaires, soit 1 000 places de plus que l’objectif annoncé dans le cadre du plan précité, ainsi que 680 places en maisons relais.

Malgré ces avancées et les efforts financiers consentis, la commission des Finances prend acte du fait qu’à défaut d’une mise à disposition rapide de crédits complémentaires, des personnes hébergées en hôtel, qui comprennent principalement des familles avec enfants, pourraient se retrouver à délai rapproché sans hébergement. En outre, une telle situation entraînerait, à bon droit, la multiplication des recours devant le juge administratif contre l’État, recours susceptibles de contraindre ce dernier sous astreinte à reloger sans délai les requérants qui se prévaudraient du droit à l’hébergement d’urgence prévu à l’article L. 345-22 du code de l’action sociale et des familles. Elle se traduirait par la mise à la charge de l’État d’un surcroît de dépenses liées aux frais irrépétibles, à l’indemnisation de préjudices et aux astreintes.

3. Sur le plan budgétaire :

Le Gouvernement fait valoir que la capacité de redéploiement de crédits interne au programme Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables de la mission Égalité des territoires, logement et ville est épuisée et qu’en l’absence d’ouverture de crédits, certains services déconcentrés du ministère chargé des affaires sociales se trouveraient dans l’impossibilité, dès le mois d’octobre 2014, de financer les charges engagées par les gestionnaires des dispositifs d’accueil en hébergement d’urgence.

Il est donc proposé, dans le présent projet de décret d’avance, d’ouvrir 56 millions d’euros sur ce programme. 38 millions d’euros sont destinés à financer les nuitées hôtelières, 15 millions d’euros complètent le financement des budgets opérationnels de programme régionaux et 3 millions d’euros sont alloués aux dispositifs de veille sociale.

Cette ouverture de crédits est intégralement gagée par des annulations de crédits d’un montant équivalent sur les crédits de deux programmes.

D’une part, conformément au principe dit « d’auto-assurance », en vertu duquel les dépenses imprévues sont financées par un redéploiement de crédits au sein de la même mission, il est proposé d’annuler 28 millions d’euros de crédits au sein de la mission Égalité des territoires, logement et ville, sur le programme Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat. D’autre part, à la suite d’une révision à la baisse, au vu des besoins constatés, du montant prévisionnel des primes des plans épargne logement pour 2014, il est proposé d’annuler 28 millions d’euros de crédits sur le programme Épargne de la mission Engagements financiers de l’État.

Dès lors, le présent projet de décret d’avance n’a pas d’impact sur l’équilibre budgétaire.

4. Sous réserve qu’elles correspondent à de véritables économies et sans qu’il soit possible à ce stade, en l’état des informations à la disposition de la commission des Finances, de vérifier si le principe « d’auto-assurance » aurait pu jouer davantage au sein de la même mission, le projet de décret d’avance mobilise la réserve de précaution constituée en début d’année, ce qui est conforme à l’objet de celle-ci.

5. Le présent avis ne préjuge pas de la décision de la commission lors de l’examen de la demande de ratification du décret dans le prochain projet de loi de finances afférent à l’exercice 2014.

Avis de la commission des Finances de l’Assemblée nationale sur le projet de décret d’avance notifié le 19 novembre 2014

La commission des Finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire,

Vu les articles 12, 13 et 14 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances,

Vu la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014,

Vu le projet de décret d’avance notifié à la commission le 19 novembre 2014 par lettre du ministre délégué chargé du budget portant ouverture et annulation de 1 733,857 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 1 268,962 millions d’euros de crédits de paiement,

Vu le projet de rapport d’observation joint au projet de décret d’avance,

Considérant que ce projet de décret tend à ouvrir :

a) pour le paiement des dépenses de personnel :

– 321,3 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement pour le ministère de la défense, dont 148,6 millions d’euros au titre des opérations extérieures (OPEX) ;

– 320 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement pour le ministère de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche ;

– 19,7 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement pour le ministère de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt ;

– 5,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement pour le ministère de l’intérieur ;

– 22,3 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement pour le ministère de la justice.

b) ainsi que :

– 462 millions d’euros en autorisations d’engagement et 452 millions d’euros en crédits de paiement en faveur du ministère de la défense au titre des opérations extérieures, hors masse salariale ;

– 483,8 millions d’euros en autorisations d’engagement et 20 millions d’euros en crédits de paiement en faveur du ministère du travail, de l’emploi et du dialogue social pour le financement des contrats aidés et de l’allocation de solidarité spécifique ;

– 21,1 millions d’euros en autorisations d’engagement et 21,2 millions d’euros de crédits de paiement en faveur du ministère de la culture et de la communication pour le financement d’un surcoût du chantier de la Philharmonie de Paris et des dépenses de l’Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) ;

– 15,9 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement en faveur du ministère de la justice pour le financement de l’aide juridictionnelle et de dépenses d’investissement immobilier ;

– 54 millions d’euros en autorisations d’engagement et 54,4 millions d’euros en crédits de paiement en faveur du ministère du logement, de l’égalité des territoires et de la ruralité au titre de l’hébergement d’urgence ;

– 8,1 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement en faveur du ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie au titre du dispositif de congés de fin d’activité des conducteurs routiers ;

– 8,3 millions d’euros de crédits de paiement en faveur du ministère de l’intérieur pour le financement de la gestion de la crise lié au virus Ebola.

Considérant que ce même projet de décret tend en contrepartie à annuler 1 733 857 266 euros en autorisations d’engagement et 1 268 961 883 euros en crédits de paiement sur 12 missions et 36 programmes du budget général ;

EST D’AVIS,

compte tenu des informations dont elle dispose, de formuler les observations suivantes :

1. Sur la conformité du projet de décret d’avance aux prescriptions de la loi organique du 1er août 2001 susvisée :

Le présent décret d’avance ouvre et annule 1 734 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 1 269 millions d’euros de crédits de paiement sur le budget général de l’État afin de financer des dépenses supplémentaires constatées en cours d’année.

Le montant de ces ouvertures et annulations respecte les limites quantitatives fixées par les articles 13 et 14 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée.

La condition d’urgence posée par le dernier alinéa de l’article 13 est remplie dès lors que les besoins supplémentaires identifiés découlent de l’augmentation significative de certains postes de dépenses à l’automne 2014 qui ne pouvait être anticipée. La nécessité de prendre toutes les mesures pour assurer notamment le financement des dépenses de personnel des ministères en fin d’exercice, pour un montant de 689 millions d’euros, comme celui de mesures visant à assurer la continuité de l’action publique dans des domaines particulièrement sensibles (à l’instar de l’aide aux personnes vulnérables) ou le respect des engagements de l’État (par exemple, au titre des contrats aidés) est impérieuse.

Cette procédure dérogatoire et exceptionnelle garantit l’information du Parlement et respecte à la fois la possibilité pour les commissions des finances des deux assemblées de s’exprimer sous forme d’avis et la faculté pour le Parlement de ratifier ou non ce dispositif dans le cadre de la plus prochaine loi de finances.

2. Sur les ouvertures de crédits :

Les principales ouvertures de crédits proposées par le présent projet de décret d’avance concernent, cette année encore, principalement le ministère de la défense. Ces ouvertures atteignent en effet 783,3 millions d’euros en autorisations d’engagement et 773,3 millions d’euros en crédits de paiement, soit respectivement 45 % et 61 % du total des ouvertures prévues.

Ces ouvertures sont réparties entre différents postes de dépenses.

Le besoin de crédits supplémentaires, hors dépenses de personnel, liés aux OPEX représente 462 millions d’euros en autorisations d’engagement et 452 millions d’euros en crédits de paiement. Ces crédits doivent permettre de financer une partie du surcoût résultant de ces opérations estimé en 2014 à 1 115 millions d’euros (au lieu de 1 250 millions d’euros en 2012). L’écart entre ce montant d’exécution prévisionnel pour 2014 et le montant des crédits inscrits en loi de finances initiale (450 millions d’euros) s’explique notamment par le lancement d’opérations nouvelles en Centrafrique (opération « Sangaris ») et dans la bande sahélo-saharienne (dans le prolongement des opérations au Mali et au Tchad) qui ne pouvaient être anticipées et dont les coûts définitifs ne peuvent être évalués avec précision.

Ces opérations représentent également une dépense en personnel estimée à 319 millions d’euros pour l’année 2014 (au lieu de 342 millions d’euros en 2012). Le présent décret prévoit de couvrir ce montant à hauteur de 148,6 millions d’euros.

Ces ouvertures de crédits sont nécessaires et impérieuses afin d’assurer la continuité des opérations extérieures de la France et la sécurité des personnels engagés.

Il est également proposé de compléter les crédits alloués aux dépenses de personnel du ministère de la défense, hors OPEX, pour un montant net de 160 millions d’euros, correspondant au solde du besoin d’ouverture de 173 millions d’euros sur les programmes 178 Préparation et emploi des forces et 146 Équipement des forces et de l’excédent de 13 millions d’euros sur les programmes 144 Environnement et prospective de la politique de défense et 212 Soutien de la politique de la défense. Ces insuffisances de crédits sont intégralement liées aux dysfonctionnements du logiciel Louvois.

L’urgence de la situation ne permet pas de procéder à l’ouverture des crédits dans la loi de finances rectificative de fin d’année, puisque ces crédits seront consommés au titre de la paie de décembre.

En tout état de cause, une attention particulière doit être portée au respect de la loi de programmation militaire.

Par ailleurs, des ouvertures de crédits sont également proposées au bénéfice de huit autres ministères :

– le ministère de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche bénéficie de 320 millions d’euros supplémentaires pour financer ses dépenses de personnel. Ces ouvertures ont pour objet de financer un coût de l’emploi supérieur aux estimations de la loi de finances initiale pour 2014 et un montant de retenues pour faits de grève inférieur aux hypothèses retenues. Elles doivent financer les personnels du premier degré public à hauteur de 159 millions d’euros, les personnels du second degré public pour 129 millions d’euros, les personnels du premier degré privé pour 10 millions d’euros et les personnels du second degré privé pour 22 millions d’euros. Ces crédits devant être mis à la disposition du ministère avant la paie de décembre, leur ouverture dans le cadre du présent décret est impérieuse. La commission des Finances ne peut que déplorer toutefois les faiblesses des prévisions attachées à des catégories de dépenses dont les critères d’évolution sont pourtant connus a priori.

– les ouvertures proposées au bénéfice du ministère de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt, d’un montant global de 19,7 millions d’euros, sont également motivées par des dépenses de personnel supérieures aux anticipations. L’écart constaté avec les prévisions de la loi de finances initiale est lié à deux évènements exceptionnels et imprévus. En premier lieu, la mise en œuvre du plan relatif au Fonds européen agricole de garantie (FEAGA), qui vise à rénover la cartographie agricole, conformément à demande de la Commission européenne, de manière à sécuriser le paiement des aides à la surface et éviter les refus d’apurement européens, a conduit au recrutement de 340 équivalents temps plein pour un montant de 8,8 millions d’euros sur le programme 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture. En second lieu, la signature d’un protocole d’accord avec les vétérinaires sur le paiement de leurs retraites n’ayant pas fait l’objet de versement de cotisations employeur avant 1990 entraîne une dépense supplémentaire à la charge de l’État de 11 millions d’euros. Les besoins résultant de ces deux évènements doivent être financés avant le versement des paies et cotisations du mois de décembre. Leur ouverture par le présent décret est donc impérieuse ;

– le financement des contrats aidés ainsi que de l’allocation de solidarité spécifique sur les crédits du ministère du travail, de l’emploi et du dialogue social est complété par l’ouverture de 483,8 millions d’euros en autorisations d’engagement et 20 millions d’euros en crédits de paiement au titre des versements devant intervenir aux mois de novembre et décembre. L’ouverture de crédits proposée par le présent décret répond donc à une situation d’urgence ;

– les ouvertures proposées au bénéfice du ministère de la culture et de la communication de 21,2 millions d’euros doivent permettre de couvrir des surcoûts liés au chantier de la Philharmonie de Paris et éviter le versement d’intérêts de retard. Ils couvrent également pour partie les dépenses de fin d’année de l’INRAP et compensent ainsi le rendement inférieur aux prévisions de la redevance d’archéologie préventive ;

– les ouvertures proposées au bénéfice du ministère de la justice répondent à la nécessité de rembourser à la Caisse des dépôts et consignations les avances consenties pour le Fonds d’indemnisation de la profession d’avoués (FIDA), d’augmenter les crédits dédiés au financement de l’aide juridictionnelle et de tirer les conséquences de la révision à la hausse des dépenses de personnel de l’administration pénitentiaire (liée notamment à l’augmentation du volume d’heures supplémentaires ainsi qu’au recrutement, sur l’année 2014, de cent conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation et de deux cents personnels de surveillance) ;

– le ministère du logement, de l’égalité des territoires et de la ruralité bénéficie à nouveau de crédits supplémentaires au titre du programme 177 Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables à hauteur de 54 millions d’euros en AE et de 54,4 millions d’euros en CP. Ces ouvertures sont réparties à hauteur de 38,1 millions d’euros sur l’hébergement d’urgence, 2,4 millions d’euros sur la veille sociale et de 13,3 millions d’euros sur les centres d’hébergement et de réinsertion sociale. Ces crédits supplémentaires viennent s’ajouter aux 56 millions d’euros ouverts par le décret d’avance du 7 octobre dernier. Le Gouvernement souligne en effet que, depuis le 31 octobre 2014, la consommation des crédits s’est poursuivie à un rythme plus important qu’anticipé entraînant un risque de rupture de trésorerie de certains opérateurs en charge de l’hébergement d’urgence. L’augmentation significative de la demande d’hébergement d’urgence et la nécessité de prendre toutes les mesures pour assurer un logement aux personnes en situation de grande précarité, dont principalement des familles avec enfants, à l’approche de la période hivernale rendent donc ces ouvertures de crédits impérieuses ;

– les ouvertures proposées au bénéfice du ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, à hauteur de 8,1 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, résultent de la hausse des dépenses liées au dispositif de congés de fin d’activité des conducteurs routiers. Ces crédits devant être consommés au titre du versement des indemnités de décembre, leur ouverture par le présent décret d’avance est impérieuse ;

– les crédits relatifs aux dépenses de personnel du ministère de l’intérieur sont augmentés de 2,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement sur le programme 207 Sécurité et éducation routières. Par ailleurs, les crédits du programme 161 Sécurité civile sont augmentés de 2,9 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement au titre de dépenses de personnel et de 8,3 millions d’euros de crédits de paiement au titre des dépenses liées à la gestion de la crise lié au virus Ebola par ce ministère. L’urgence des ouvertures proposées par le présent décret découle de la nécessité de procéder au versement des paies de décembre et à la nature sanitaire de la crise.

3. Sur les annulations de crédits :

Les annulations de crédits sont réparties sur 12 missions et 36 programmes du budget général. Elles visent à garantir le respect de l’équilibre budgétaire défini par la loi de finances pour 2014 et révisé par la première loi de finances rectificative pour 2014. Ces annulations concernent principalement les ministères qui bénéficient par ailleurs d’ouvertures de crédits. À ce titre, sont intéressés au premier chef :

– le ministère de la défense pour 572 millions d’euros, soit 45 % du total des annulations. Celles-ci reposent, hors dépenses de personnel, principalement sur les programmes 146 Équipement des forces et 212 Soutien de la politique de défense au titre du principe de l’auto-assurance pour 160 millions d’euros et de la solidarité interministérielle pour 400 millions d’euros ;

– le ministère de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche pour 199 millions d’euros, soit 15,7 % du total des annulations. Ces annulations reposent intégralement sur la réserve de précaution ;

– le ministère du travail, de l’emploi et du dialogue social pour 14 %. Ces annulations découlent essentiellement d’une sous-exécution des dépenses liées aux contrats de génération et de crédits devenus sans objet, notamment à la suite de la réforme du mode de désignation des conseillers prud’homaux.

Les autres ministères sont donc sollicités à hauteur de 321 millions d’euros, soit 25 % des annulations proposées.

4. Le présent avis ne préjuge pas de la décision de la commission lors de l’examen de la demande de ratification du décret dans le prochain projet de loi de finances rectificative afférent à l’exercice 2014.

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La Commission examine l’amendement CF 47 de M. Hervé Mariton.

M. Jérôme Chartier. Cet amendement, déposé par M. Mariton, vise à supprimer l’article 8.

Mme la Rapporteure générale. Défavorable, pour les mêmes raisons que celles avancées le 7 octobre.

M. le président Gilles Carrez. Ces dépassements de crédits en matière d’hébergement d’urgence ne datent pas de 2014 et sont considérables. M. Caresche, notre rapporteur spécial sur le sujet, nous présentera sans doute des propositions.

M. Pascal Terrasse. Ces crédits servent-ils également à loger les personnes sans papiers dans des hôtels ?

M. le président Gilles Carrez. Oui. Ils concernent entre autres les demandeurs d’asile, admis ou déboutés. Une partie des dépassements s’explique ainsi.

La Commission rejette l’amendement CF 47.

La Commission adopte l’article 8 sans modification.

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TITRE III
DISPOSITIONS PERMANENTES

I.– Mesures fiscales non rattachées

Article 9
Contribution financière au développement de l’offre de logements sociaux

Le présent article vise à prélever 15 millions d’euros sur les ressources de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) et à les affecter au Fonds de péréquation prévu à l’article L. 452-1-1 du code de la construction et de l’habitation.

I. SITUATION ACTUELLE

La CGLLS est un établissement public à caractère administratif créé par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains dite « SRU ». Elle a pour missions principales de garantir les prêts accordés par la Caisse des dépôts et consignations aux opérateurs de logement locatif social, lorsque les collectivités refusent ou sont dans l’incapacité d’octroyer leur garantie, et de contribuer à la prévention des difficultés financières et à l’éventuel redressement de ces mêmes organismes.

Elle est essentiellement financée par deux cotisations annuelles versées par les bailleurs sociaux : une première cotisation assise sur les loyers et une cotisation additionnelle assise sur le nombre de logements locatifs et l’autofinancement net des organismes, dont les paramètres de calcul sont adaptés, à la hausse ou à la baisse, selon les prévisions des besoins.

Ces perceptions régulières lui permettent de renouveler sa trésorerie chaque année et de disposer d’un fonds de roulement important. En 2012, une moindre activité de garantie et d’aide a même entraîné un résultat excédentaire de près de 78 millions d’euros. L’équivalent a été prélevé sur le fonds de roulement de la CGLLS par l’article 80 de la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative afin de renforcer les subventions à la production de logements sociaux, dites « aides à la pierre », financées par le budget de l’État, via le Fonds de péréquation précédemment évoqué.

Celui-ci a été créé par la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion afin d’organiser une mutualisation des ressources « dormantes » du secteur locatif social et leur réinvestissement dans de nouveaux logements. Géré pour le compte de l’État, il est hébergé par la CGLLS, sans toutefois faire partie de son budget. Il peut contribuer au financement des opérations de rénovation urbaine (38) et, plus substantiellement, complète les crédits de paiement inscrits au programme 135 Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat de la mission Égalité des territoires et logement au profit du développement des logements sociaux (39). Ces renforts permettent d’alléger les dépenses de l’État tout en maintenant un objectif élevé de production nouvelle (135 000 logements prévus en 2015). La loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 prévoyait ainsi un apport de 181 millions d’euros ; les prévisions du projet de loi de finances pour 2015 intègrent, quant à elles, un concours de 216 millions du Fonds de péréquation.

Ce dernier est aujourd’hui alimenté par une fraction de 70 millions d’euros prélevée sur la seconde cotisation des organismes de logement social à la CGLLS et par une surtaxe sur les plus-values immobilières supérieures à 50 000 euros. Au 30 septembre 2014, 144,6 millions d’euros avaient été décaissés depuis le début de l’année et le Fonds présentait un solde positif de 126,9 millions.

On rappellera que, pour contribuer aux efforts d’économie de l’État, l’article 15 du projet de loi de finances pour 2015 ramène le plafond de la part de la surtaxe versée au Fonds de péréquation de 120 à 45 millions d’euros – ce qui correspond toutefois au niveau des recettes attendues en 2014 – et son article 54 porte, à compter de 2015, la contribution de la CGLLS – par l’intermédiaire du Fonds – au financement des aides à la pierre de 70 à 120 millions d’euros, prélevés sur l’ensemble des cotisations perçues. Ces deux articles ont été adoptés en première lecture par l’Assemblée nationale.

II. MESURE PROPOSÉE

Le présent article propose de renouveler l’opération de 2013 en prélevant, d’ici le 31 décembre 2014, 15 millions d’euros (I) sur le nouvel excédent de trésorerie attendu à la clôture de l’exercice et ce, au profit du Fonds de péréquation (II) et, par suite, du programme 135 du budget de l’État.

Depuis 2013, une réforme du provisionnement des cotisations des bailleurs sociaux permet un ajustement plus fin des recettes aux dépenses de la caisse de garantie. L’exercice 2013 s’est ainsi soldé par un résultat net de seulement 3,8 millions d’euros. En 2014, néanmoins, le résultat prévisionnel pourrait être bénéficiaire d’environ 20 millions d’euros (avant le prélèvement proposé) au regard de l’activité de la CGLLS pendant l’année et des recettes attendues. 78,5 millions d’euros ont été perçus au premier semestre au titre de la première cotisation et 96 millions sont attendus en fin d’année de la cotisation additionnelle, compte tenu des paramètres retenus par l’État. Ce produit comme le résultat de l’exercice ne seront définitivement arrêtés qu’au 31 mars 2015. Le résultat final dépendra de l’évolution des dernières consommations de la caisse de garantie (protocoles d’aides en cours d’instruction ; dotations de la commission de réorganisation, aides à la réhabilitation etc.). Les gestionnaires de la CGLLS estiment néanmoins qu’il pourrait être supérieur aux 15 millions d’euros supplémentaires qui seraient versés au Fonds de péréquation.

Par ailleurs, le prélèvement ne remettra pas en cause la capacité de la caisse de garantie à mener à bien ses missions ni sa solvabilité. Ses fonds propres atteignent en effet 492,4 millions d’euros à ce jour et son ratio prudentiel de solvabilité s’établit à 29,53 %, ce qui est très élevé puisque la Règlementation de Bâle III n’exige qu’un ratio au moins égal à 8 % de risques pondérés rapportés aux fonds propres immobilisés auquel elle ajoute un « matelas de précaution » de 2,5 % de ces fonds propres. Dans un référé publié en août 2013 (40), la Cour des comptes avait considéré que « l’immobilisation de près d’un demi-milliard d’euros de fonds propres [était] hors de proportion avec la sinistralité de cette activité », la CGLLS n’ayant été appelée que trois fois en garantie depuis 2002, pour un montant total de seulement 232 000 euros – somme au demeurant remboursée par les bailleurs au cours des exercices suivants.

Cela étant, la caisse de garantie doit également veiller à ce que ses grands risques (l’ensemble de ses engagements pondérés sur un même organisme ou groupe) ne dépassent pas 25 % de ses fonds propres. Le niveau actuel de ces derniers ne permet pas d’aller beaucoup plus loin qu’un plafond prudentiel de 123 millions d’euros en garantie. Or, plusieurs groupes de bailleurs sociaux sont près de l’atteindre, ce qui pourrait devenir un obstacle à la poursuite de leurs efforts d’investissement. L’abondement des fonds propres de la CGLLS par le solde de son bénéfice de 2014, nonobstant le prélèvement ici proposé, permettra de repousser cette limite.

RÉPARTITION DES RESSOURCES ET DES EMPLOIS DE LA CGLLS

(en millions d’euros)

 

2012

2013

2014 (prévisions)

Total ressources

268,2

189,3

dont première cotisation

68,9

72,4

78,5

dont cotisation additionnelle

113,9

82

96

dont produits de cotisations antérieures

10,4

2,1

Total emplois

268,2

189,3

dont contribution Fonds de péréquation

70

64,7

70

dont contribution Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU)

30

30

30

dont aides aux organismes

60,1

62,2

dont aides à la réorganisation

5

6,1

dont concours aux associations et fédérations

21,6

18,8

dont résultat bénéficiaire

77,9

3,8

15 à 20

Source : rapports d’activité 2012 et 2013 de la CGLLS et CGLLS.

Le présent article prévoit enfin, comme il est d’usage, que le recouvrement, le contentieux, les garanties et les sanctions relatifs à ce prélèvement sont régis par les règles applicables en matière de taxe sur les salaires.

La Rapporteure générale propose d’adopter le présent article sans modification.

*

* *

La Commission examine l’amendement CF 101 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Il nous est une fois de plus demandé de prélever des fonds sur la Caisse de garantie du logement locatif social – CGLLS –, une caisse que l’on ne cesse de piller. Le jour où se produira un grand sinistre, c’est le budget de l’État qui sera mis à contribution. Si cette caisse ne sert à rien, il faut la supprimer. Sinon ce n’est pas raisonnable de la ponctionner ainsi continuellement.

M. le président Gilles Carrez. Je trouve en effet miraculeux qu’en dépit d’un prélèvement sur cette caisse presque chaque année depuis dix ans, il reste toujours de l’argent.

M. Jean-Louis Dumont. Je dénonce la gestion des services de l’État. Cette caisse est abondée par les contributions des organismes HLM issues de la collecte des loyers. L’État – cela a été dénoncé par la Cour des comptes – a procédé à une époque à un surprovisionnement ayant fait passer en huit jours, le temps d’une élection, les fonds propres de la caisse de 550 à 750 ou 800 millions d’euros. Dans le même temps, la garantie des prêts est refusée à des groupes importants construisant à Paris par exemple parce que certaines collectivités limitent voire refusent de garantir les prêts des constructeurs de logements sociaux. Parallèlement, l’État ne veut pas augmenter le niveau des fonds propres de la caisse qui solvabilisent les engagements qu’elle accepte. Le fonctionnement de cette caisse relèverait-t-il des ratios de Bâle III ? On ne répond jamais à cette question.

La ligne de péréquation qui doit bénéficier du prélèvement a été inventée pour siphonner ces fonds, sans que ce soit forcément au bénéfice du logement. J’ai proposé au Gouvernement de supprimer cette ligne et de prévoir un conventionnement, avec, entre autres, une contribution de la caisse à la politique de la ville et aux opérations de renouvellement urbain. De même, j’ai signé avec le Premier ministre un agenda pour la période 2015-2018 qui définit, notamment, la contribution du mouvement HLM à la politique de la ville. J’évoquerai enfin la loi « Macron », que nous devrions examiner prochainement, qui comportait un article – je crois qu’il a été supprimé lors d’une réunion interministérielle – relatif aux surloyers appliqués aux locataires du parc social qui dépassent les plafonds de ressources. L’agenda que j’ai signé avec le Premier ministre inclut déjà les surloyers dans la mutualisation des moyens des organismes HLM au bénéfice des travaux à réaliser. Le présent article, comme ce défunt article de la loi « Macron », va à l’encontre de la politique en train d’être négociée, et sont contre-productifs. Je voterai donc cet amendement de suppression.

Mme la Rapporteure générale. Avis défavorable. L’idée de l’article est que les excédents résultant d’une moindre activité en 2014 soient utilisés pour la construction de logements sociaux. C’est un circuit fermé : les contributions des organismes HLM reviennent au logement en passant par le fonds de péréquation, sans tomber dans le fonds commun du budget de l’État.

La Commission rejette l’amendement CF 101.

La Commission adopte l’article 9 sans modification.

*

* *

Article 10
Relèvement tarifaire de la taxe d’aéroport

Le présent article prévoit le relèvement de 12 euros à 13 euros du tarif « plafond » de la taxe d’aéroport (TAP) appliquée aux aéroports ou groupements d’aéroports appartenant à la classe 3, les plus modestes en termes de trafic.

Cette majoration doit permettre aux exploitants de ces aéroports d’assurer dans de meilleures conditions financières les missions régaliennes de sécurité et de sûreté qui leur ont été confiées en application de l’article L. 213-3 du code de l’aviation civile.

I. LE FINANCEMENT DES MISSIONS DE SÉCURITÉ ET DE SÛRETÉ EXERCÉES PAR LES EXPLOITANTS D’AÉROPORTS

A. UN FINANCEMENT ASSURÉ PAR LA TAXE D’AÉROPORT

1. Les principales règles encadrant la taxe d’aéroport

Conformément à l’article 1609 quatervicies du code général des impôts (CGI), le financement « des services de sécurité-incendie-sauvetage, de lutte contre le péril animalier, de sûreté et des mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux » est assuré par le reversement aux exploitants d’aéroport du produit de la TAP introduite par la loi de finances pour 1999 (41).

Depuis 2008, cette taxe contribue également, dans une proportion fixée annuellement par un arrêté, au financement des matériels de contrôle automatisé aux frontières par identification biométrique installés dans les aéroports.

Alors que le financement de ces dépenses par la TAP était complété jusqu’en 2007 par des subventions du budget général de l’État, bénéficiant notamment aux aéroports éprouvant des difficultés de financement, celles-ci ont été remplacées, en loi de finances pour 2008 (42), par un dispositif de péréquation entre aéroports.

Par conséquent, la TAP est désormais constituée de deux éléments de taxation complémentaires :

– l’application de la taxe elle-même en fonction de critères de fréquentation des aéroports et d’un tarif ajusté aux besoins des exploitants pour financer leurs missions de sécurité et de sûreté ;

– une majoration de cette taxe prélevée sur l’ensemble des aéroports, puis répartie entre les aéroports de la classe 3 et les aéroports non éligibles à la TAP pour les aider à financer ces mêmes missions.

i. Les tarifs de la taxe d’aéroport en vigueur

La TAP est perçue par les exploitants d’aéroport dont le trafic embarqué ou débarqué s’élève, en moyenne, sur les trois dernières années civiles connues, à plus de 5 000 unités de trafic (UDT) (43). Elle s’ajoute au prix acquitté par le client et majore ainsi le coût de « touchée » pour les compagnies aériennes (44).

Les tarifs de la taxe d’aéroport par passager sont établis en fonction des besoins de financement de chaque aéroport par arrêté conjoint du ministre chargé de l’aviation civile et du ministre chargé du budget, dans les limites de tarifs « planchers » et « plafonds » prévus à l’article 1609 quatervicies du CGI. Les fourchettes de tarifs ainsi définies varient selon la classe à laquelle appartiennent les aéroports en fonction de leur fréquentation.

Le tableau ci-dessous récapitule les tarifs applicables par classe d’aéroport.

TARIFS DE LA TAXE D’AÉROPORT POUR 2014

Classe

1

2

3

Nombre d’UDT de l’aérodrome ou du groupement aéroportuaire
(en millions)

plus de 20

Plus de 5 à 20 millions

De 5001 à 5 millions

Tarif par passager
(en euros)

de 4,30 à 11,50

de 3,50 à 9,50

de 2,60 à 12

Un abattement, fixé par arrêté dans la limite de 40 %, est appliqué sur ces tarifs pour les passagers en correspondance.

Ces règles résultent de plusieurs dispositions adoptées en loi de finances rectificative pour 2013 qui ont conduit, pour mémoire, à :

– introduire un tarif unique de TAP pour les groupements aéroportuaires ;

– étendre la période de référence pour apprécier les UDT de la dernière année civile connue à la moyenne des trois dernières années civiles connues ;

– relever la limite inférieure du nombre d’UDT délimitant les trois classes d’aéroports de 10 à 20 millions pour la classe 1 et de 2 à 5 millions pour la classe 2. La classe 3 a quant à elle été élargie aux aéroports enregistrant entre 5 001 et 5 millions d’UDT.

Le niveau du tarif passager au sein des fourchettes proposées pour chacune des classes est, par la suite, fixé par aéroport en prenant en compte les besoins prévisionnels de financement des exploitants au titre des missions de sécurité et de sûreté.

En application de l’arrêté du 12 mars 2014 (45), ces tarifs sont fixés comme suit pour les aéroports de France métropolitaine en 2014.

TARIFS DE LA TAXE D’AÉROPORT POUR 2014

Classe

Aérodrome

Tarif par passager

(en euros)

Tarif par passager en correspondance

(en euros)

1

Groupement Aéroports de Paris (46)

11,50

6,90

2

Groupement Lyon-Saint-Exupéry – Lyon-Bron

8,25

4,95

Groupement Marseille-Provence – Aix-les-Milles

9,50

5,70

Groupement Nice-Côte d’Azur – Cannes-Mandelieu

9,00

5,40

Toulouse-Blagnac

7,20

4,32

3

Agen-La Garenne

12,00

7,20

Ajaccio-Napoléon Bonaparte

12,00

7,20

Albert-Bray (Méaulte)

12,00

7,20

Angers-Marcé

12,00

7,20

Annecy-Meythet

12,00

7,20

Aurillac

12,00

7,20

Avignon-Caumont

12,00

7,20

Bastia-Poretta

12,00

7,20

Beauvais-Tillé

7,70

4,62

Bergerac-Roumanière

12,00

7,20

Béziers-Vias

12,00

7,20

Biarritz-Bayonne-Anglet

10,00

6,00

Bordeaux-Mérignac

7,15

4,29

Brest-Bretagne

12,00

7,20

Brive-Souillac

12,00

7,20

Caen-Carpiquet

12,00

7,20

Calvi-Sainte-Catherine

12,00

7,20

Carcassonne-Salvaza

9,92

5,95

Castres-Mazamet

12,00

7,20

Cayenne-Félix Éboué

12,00

7,20

Chalons-Vatry

12,00

7,20

Chambéry-Aix-les-Bains

12,00

7,20

Châteauroux-Déols

12,00

7,20

Clermont-Ferrand-Auvergne

12,00

7,20

Deauville-Normandie

12,00

7,20

Dijon-Longvic

12,00

7,20

Dole-Tavaux

12,00

7,20

Figari-Sud-Corse

12,00

7,20

Grenoble-Isère

12,00

7,20

Groupement Dinard-Pleurtuit-Saint-Malo – Rennes-Saint-Jacques

12,00

7,20

Groupement Nantes-Atlantique – Saint-Nazaire- Montoir

9,15

5,49

Hyères-Le Palyvestre (Toulon)

12,00

7,20

Lannion

12,00

7,20

La Môle (Saint-Tropez)

12,00

7,20

La Réunion Roland Garros

12,00

7,20

La Rochelle-Île-de-Ré

12,00

7,20

Le Havre-Octeville

12,00

7,20

Le Mans-Arnage

12,00

7,20

Le Puy-Lourdes

12,00

7,20

Lille-Lesquin

8,42

5,05

Limoges-Bellegarde

12,00

7,20

Lorient-Lann-Bihoué

12,00

7,20

Maripasoula

2,60

2,60

Martinique-Aimé Césaire (Fort-de-France)

12,00

7,20

Mayotte-Dzaoudzi-Pamandzi

12,00

7,20

Metz-Nancy-Lorraine

12,00

7,20

Montpellier-Méditerranée

12,00

7,20

Nîmes-Garons

12,00

7,20

Ouessant

12,00

7,20

Pau-Pyrénées

12,00

7,20

Périgueux-Bassillac

12,00

7,20

Perpignan-Rivesaltes

12,00

7,20

Pointe-à-Pitre-Le Raizet

12,00

7,20

Poitiers-Biard

12,00

7,20

Quimper-Pluguffan

12,00

7,20

Rodez-Aveyron

12,00

7,20

Saint-Barthélemy

2,60

2,60

Saint-Étienne-Bouthéon

12,00

7,20

Saint-Martin-Grand-Case

12,00

7,20

Saint-Pierre-Pierrefonds

12,00

7,20

Saül

2,60

2,60

Strasbourg-Entzheim

5,00

3,00

Tarbes-Lourdes-Pyrénées

12,00

7,20

Tours-Val de Loire

12,00

7,20

Source : arrêté du 12 mars 2014.

Par ailleurs, pour le courrier et le fret, le tarif de la taxe est égal à un euro par tonne pour tous les aéroports auxquels s’applique la taxe d’aéroport.

ii. La majoration de taxe à destination des petits et moyens aéroports

La majoration de la TAP est appliquée sur le tarif par passager des aéroports, quelle que soit la classe à laquelle ils appartiennent. Son montant, initialement fixé à 1 euro (47) a été porté à 1,25 euro par la loi de finances pour 2010 (48).

Le produit de cette majoration est ensuite réparti entre les aéroports de la classe 3 et les aéroports non éligibles à la TAP nécessitant un complément de financement, après arrêté du ministre chargé de l’aviation civile (49).

2. Le rendement de la taxe d’aéroport

Le rendement attendu de la taxe d’aéroport entre ces deux prélèvements se répartit comme présenté dans le tableau suivant.

RENDEMENT DE LA TAXE D’AÉROPORT

(en millions d’euros)

Taxe

2013

2014

Évolution

Taxe d’aéroport

799

815

+ 2 %

Majoration

99

105

+ 5,7 %

Total

898

920

+ 2,4 %

Source : réponses au questionnaire budgétaire relatif à la mission Contrôle et exploitation aériens du projet de loi de finances pour 2015.

B. DES RESSOURCES INSUFFISANTES POUR FINANCER DES MESURES DE SÉCURITÉ ET DE SÛRETÉ DE PLUS EN PLUS COÛTEUSES

1. Un rendement insuffisant au regard du coût des missions de sécurité et de sûreté confiées aux exploitants

L’estimation du coût total des missions de sûreté et de sécurité assurées par les exploitants des aérodromes sont sensiblement supérieures aux recettes issues de la TAP en 2013 et 2014.

ESTIMATION DU COÛT DES MISSIONS DE SÛRETÉ ET DE SÉCURITÉ

(en millions d’euros)

 

2013

2014

Évolution

Coût des missions de sûreté et de sécurité

929

962

+ 3,4 %

Taxe aéroport

898

920

+ 2,4 %

Solde

− 31

− 42

+ 26 %

Source : réponses au questionnaire budgétaire relatif à la mission Contrôle et exploitation aériens du projet de loi de finances pour 2015.

L’augmentation de ce coût au cours de ces deux années tient notamment à la mise en œuvre de nouvelles mesures de sûreté (mesures sur les liquides et les gels, détection de traces d’explosifs, nouveau standard pour les bagages de soute, etc.) qui découlent de l’évolution de la réglementation européenne en la matière et des standards internationaux.

Ainsi, malgré la prévision d’une hausse du trafic aérien en 2014 (+ 2,3 % par rapport à 2013 selon les données de la direction générale de l’aviation civile), le déficit des exploitants d’aéroports a continué de s’accroître au titre de cette même année.

2. Le déficit cumulé des exploitants d’aéroport au titre du financement des missions de sécurité et de sûreté

L’insuffisance des ressources en TAP pour financer intégralement ces missions a entraîné la constitution d’un déficit important des exploitants.

ÉVOLUTION DU DÉFICIT CUMULÉ DES AÉROPORTS

(en millions d’euros)

 

2012

2013

2014

Déficit cumulé

39

73

100

Dont exploitants des aéroports de classe 3 et aéroports non éligibles à la taxe

35

37

40

Source : réponses au questionnaire budgétaire relatif à la mission Contrôle et exploitation aériens du projet de loi de finances pour 2015.

Deux enseignements peuvent être retirés de ce tableau :

– les petits et moyens aéroports connaissent une situation structurellement dégradée puisque, malgré la majoration de la taxe d’aéroport qui leur est reversée, leur déficit continue de s’accroître ;

– la situation financière des aéroports des classes 1 et 2 (soit cinq aéroports, dont Aéroports de Paris) s’est fortement dégradée depuis 2012, passant d’une situation proche de l’équilibre à un déficit de 60 millions d’euros en 2014.

L’augmentation des déficits observée sur cette période peut s’expliquer pour partie par l’effet sur les recettes de la majoration de 10 % à 40 % de l’abattement tarifaire dont bénéficient les passagers en correspondance à compter de 2013. En effet, si l’article 1609 quatervicies du CGI prévoit que l’abattement peut être porté jusqu’à un montant maximum de 40 % (50), ce taux n’a atteint ce plafond qu’à compter de 2013 (au lieu 10 % auparavant).

II. LES DISPOSITIONS PROPOSÉES

Le présent article relève le tarif plafond de la TAP applicable aux aéroports de la classe 3 de 12 euros à 13 euros. Dans l’hypothèse d’une augmentation du trafic aérien de 2,6 % en 2015, cette mesure se traduirait par un rendement supplémentaire de 11 millions d’euros.

Le déficit des aéroports de la classe 3 estimé à 40 millions d’euros en 2014 et 45 millions d’euros en 2015 serait ainsi ramené à 39 millions au titre de cette dernière année.

À la date de la rédaction du présent rapport, la Rapporteure générale n’a pas reçu de la part du Gouvernement d’éléments complémentaires permettant d’apprécier de manière détaillée les difficultés de financement rencontrées par les aéroports et la répartition prévisionnelle de la recette supplémentaire proposée par le présent article.

Il semble toutefois que cette majoration ne permette pas de répondre de manière pérenne aux difficultés financières rencontrées par les aéroports dans le cadre de l’exercice des missions de sécurité et de sûreté qui leur incombent et que la réflexion devra être poursuivie afin de dégager des solutions pour l’avenir.

À ce titre, le rapport de notre collègue M. Bruno Le Roux sur la compétitivité du transport aérien (51) du 3 novembre dernier proposait un certain nombre de pistes dont notamment :

– la prise en charge d’une partie des dépenses de sûreté par l’État pour répondre à court terme aux difficultés financières de certains aéroports ;

– l’élargissement du champ des redevables la TAP à l’ensemble de la communauté aéroportuaire, c’est-à-dire aux entreprises exerçant leur activité dans l’enceinte de l’aéroport.

*

* *

La Commission examine l’amendement CF 102 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Ayant été pendant dix ans rapporteur sur le transport aérien, je suis très remonté contre un article de ce genre. L’exposé des motifs nous explique benoîtement que les déficits s’accumulent depuis des années et qu’il faut donc réévaluer la taxe d’aéroport afin de rembourser ces dettes. Pourquoi a-t-on accumulé les déficits ? Quels sont les aéroports qui dépensent plus que les recettes qui leur sont affectées ? À l’origine, il y a quinze ans, il s’agissait pourtant de responsabiliser les structures gestionnaires.

Mme la Rapporteure générale. Défavorable. Les déficits ont été accumulés parce que la sécurité dans les aéroports coûte de plus en plus cher. En 2013, le coût des missions de sûreté et de sécurité s’élevait à 929 millions d’euros, pour une recette de taxe d’aéroport de 898 millions, soit un déficit de 31 millions ; en 2014, le coût était de 962 millions d’euros, pour une recette de 920 millions, soit un déficit de 42 millions. L’article rééquilibre la structure de financement. Désormais seront touchées les compagnies étrangères, notamment des compagnies low cost opérant sur de petits aéroports. À titre indicatif, alors qu’Air France supporte aujourd’hui 42 % de la taxe, elle n’en supportera plus que 35 %, alors que Ryan Air, dont la contribution actuelle n’est que de 5 %, contribuera désormais à hauteur de 11 %.

Mme Eva Sas. Je me demande si notre collègue n’a pas fait une confusion avec le fonds d’isolation sonore des logements destiné à venir en aide aux riverains des aéroports, dont il est question à l’article suivant. Quant à la taxe qui finance la sécurité dans les aéroports, il me semble normal qu’ils financent leurs propres travaux. Je rejoins la Rapporteure générale sur ce point.

M. Charles de Courson. Vous avez effectivement raison. Il n’en demeure pas moins que cette taxe ne sert à rien. Comme rapporteur du budget de l’aviation civile, pour évaluer l’efficacité de l’emploi de ces fonds prétendument affectés à la sécurité, j’avais fait onze tentatives de pénétration : j’en ai réussi dix ! Je n’avais remis mon rapport qu’au ministre et au directeur général. Mais, cela a « fuité » et l’on m’a accusé de dire n’importe quoi. Si bien que j’ai participé ensuite à une émission de télévision qui a tout filmé, y compris la pose de pain de plastic dans les toilettes. Des sommes considérables sont dépensées dans le monde entier parce que le président Bush fils a voulu faire croire aux Américains qu’il était possible de construire une ligne Maginot autour des aéroports. En pratique, cela coûte un demi-milliard d’euros, ne crée que des désagréments pour les usagers : il faut arriver une heure avant à l’aéroport pour prendre un simple vol Paris-Lyon. Il faut plutôt que la représentation nationale demande au Gouvernement de convaincre les Américains que ces mesures sont inopérantes.

Mme Arlette Grosskost. Madame la Rapporteure générale, vous dites qu’il est bon de s’attacher à taxer davantage les compagnies à bas coût. Mais beaucoup d’aéroports se situent le long des frontières et l’alourdissement de la fiscalité n’a souvent d’autre conséquence que de reporter le trafic de l’autre côté de la frontière, au détriment de l’activité et de l’emploi en France.

Mme la Rapporteure générale. Le trafic d’un aéroport comme Rodez me semble difficile à délocaliser hors de France. Mais la question essentielle porte sur le financement de la sécurité et non sur la volonté de faire payer davantage les compagnies françaises ou les compagnies low cost. Une hausse de 12 à 13 euros me semble au total plutôt limitée. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement CF 102.

Elle adopte ensuite l’article 10 sans modification.

*

* *

Article 11
Modification des tarifs et des groupes de la taxe
sur les nuisances sonores aériennes (TNSA)

Le présent article modifie la grille tarifaire de la taxe sur les nuisances sonores aériennes (TNSA) de manière à :

− augmenter le rendement de cette taxe au titre des aéroports situés dans les zones les plus denses où les demandes d’insonorisation sont les plus nombreuses et les délais de traitement des dossiers d’indemnisation les plus longs ;

− réduire, en contrepartie, son rendement pour certains aéroports de province (notamment du 3e groupe) pour lesquels les besoins d’insonorisation sont en baisse.

Pour atteindre ces objectifs, l’échelle tarifaire est réduite de quatre à trois groupes et les nouveaux tarifs proposés évoluent de manière continue jusqu’à 40 euros au lieu 68 euros auparavant. Cette réforme, permet donc de baisser les tarifs en vigueur, notamment pour les aéroports du premier groupe. En contrepartie, ce premier groupe est désormais constitué de l’ensemble des aéroports franciliens, ce qui permet d’augmenter sensiblement le rendement global de la taxe.

I. L’ÉTAT DU DROIT

A. LES PRINCIPALES RÈGLES ENCADRANT LA TAXE SUR LES NUISANCES SONORES AÉRIENNES

Codifiée à l’article 1609 quatervicies du code général des impôts (CGI), la TNSA est une taxe affectée au financement des aides à l’insonorisation des bâtiments qui sont situés à l’intérieur de la zone dite « de voisinage » définie par le plan de gêne sonore (PGS) de l’aéroport prévu à l’article L. 571-15 du code de l’environnement.

Le cas échéant, elle peut également être affectée, dans la limite des deux tiers de son produit annuel, au remboursement des annuités d’emprunts contractés par des personnes publiques ou des avances consenties par ces dernières pour financer des travaux de réduction des nuisances sonores, prévus par des conventions passées avec l’exploitant de l’aéroport et sous certaines conditions.

Elle est perçue par les personnes publiques ou privées exploitant des aéroports pour lesquels :

– le nombre annuel des mouvements d’aéronefs de masse maximale au décollage supérieure ou égale à vingt tonnes a été supérieur à 20 000 mouvements au cours des cinq années civiles précédentes ;

– le nombre annuel des mouvements d’aéronefs de masse maximale au décollage supérieure ou égale de deux tonnes a été supérieure à 50 000 mouvements au cours de l’une des cinq années civiles précédentes si le plan d’exposition au bruit ou de gêne sonore de l’aéroport concerné recoupe celui d’un aéroport appartenant à la première catégorie d’aéroports éligibles à la taxe.

Onze aéroports sont ainsi concernés, soit les aéroports de Beauvais-Tillé, de Bordeaux-Mérignac, de Lyon-Saint-Exupéry, de Marseille-Provence, de Nantes-Atlantique, de Nice-Côte d’Azur, de Paris-Roissy-Charles-de-Gaulle, de Paris-Le Bourget, de Paris-Orly, de Strasbourg-Entzheim et de Toulouse-Blagnac.

L’assiette de la taxe repose sur la masse maximale des aéronefs au décollage, exprimée en tonnes, modulée par des coefficients prenant en compte l’heure de décollage et les caractéristiques acoustiques de l’appareil.

Le fait générateur de la taxe est constitué par chaque décollage d’aéronefs sur les aéroports concernés.

Le tarif de la taxe applicable à ces derniers est compris entre le tarif « plancher » et le tarif « plafond » du groupe dont ils relèvent en fonction de leur fréquentation.

Le tableau ci-dessous présente ces fourchettes de tarifs par groupe d’aéroports qui s’échelonnent de manière discontinue entre 50 centimes et 68 euros.

TARIFS APPLICABLES PAR GROUPE D’AÉROPORTS

(en euros)

Groupe

Aéroports

Tarif

1er

Aéroports de Paris-Orly et Toulouse-Blagnac

30 à 68

2e

Aéroports de Paris-Charles-de-Gaulle, Paris-Le Bourget et de Nantes-Altantique

10 à 22

3e

Aéroports de Beauvais-Tillé, Bordeaux-Mérignac, Lyon-Saint-Exupéry, Marseille-Provence et Nice-Côte d’Azur

4 à 8

4e

Autres aéroports dépassant le seuil d’imposition à la taxe

0,5 à 3

Le niveau des tarifs individuels est par la suite fixé en prenant en compte les besoins de financement de chaque aéroport résultant des aides à accorder en application de la réglementation en vigueur, de l’évolution prévisible des plans de gêne sonore et de celle des coûts d’insonorisation.

B. LE RENDEMENT DE LA TAXE

Le tableau suivant retrace l’évolution du rendement de la TNSA depuis sa création.

RENDEMENT DE LA TNSA SUR LA PÉRIODE 2005-2014

(en millions d’euros)

 

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014
(prévisions)

Beauvais-Tillé

Entrée de Beauvais-Tillé dans le dispositif d’aide à l’insonorisation en 2011

0,14

0,23

0,23

0,23

Bordeaux-Mérignac

0,26

0,46

0,54

0,57

0,66

0,49

0,54

0,53

0,54

0,54

Lyon-Saint-Exupéry

0,69

1,25

1,57

1,68

1,76

1,59

1,52

1,46

1,43

1,41

Marseille-Provence

0,66

1,06

1,37

1,51

1,61

1,58

1,48

1,38

1,28

1,27

Nantes-Atlantique

0,21

0,42

0,54

1,46

1,82

1,72

1,83

1,67

1,62

1,60

Nice-Côte d’Azur

0,63

1,26

1,49

1,49

1,41

1,21

1,29

1,29

0,93

0,74

Paris-Charles-de-Gaulle

15,16

26,77

29,82

29,82

27,04

25,22

21,15

22,51

21,05

19,68

Paris-Le Bourget

Entrée de Paris-Le Bourget dans le dispositif d’aide à l’insonorisation
en 2012

0,48

0,57

0,56

Paris-Orly

3,94

6,91

11,09

18,56

20,35

20,05

21,06

20,53

16,20

12,99

Strasbourg-Entzheim

0,01

0,02

0,02

0,02

0,02

0,02

0,02

0,02

0,02

0,02

Toulouse-Blagnac

1,37

2,43

3,96

4,84

4,70

4,59

4,90

4,81

4,54

4,50

Total

22,94

40,57

50,41

59,95

59,36

56,46

53,94

54,90

48,42

43,55

Sous-total province

3,84

6,89

9,50

11,57

11,97

11,19

11,72

11,38

10,60

10,31

Sous-total Aéroports de Paris

19,10

33,68

40,91

48,38

47,39

45,27

42,22

43,51

37,82

33,24

Source : réponses au questionnaire budgétaire relatif à la mission Contrôle et exploitation aériens du projet de loi de finances pour 2015.

Ce tableau permet de constater une baisse du rendement de la taxe depuis 2012. Ce rendement est ainsi passé de 55 millions d’euros en 2012 à 48,4 millions d’euros en 2013 (– 12 %) et 43,5 millions d’euros en 2014 (– 10 %).

En premier lieu, cette baisse sensible peut s’expliquer par la réduction du trafic aérien, elle-même liée aux tensions régulières sur l’activité de ce secteur et à l’amélioration des taux de remplissage des aéronefs. Si le nombre de passagers transportés progresse, le nombre de mouvements des aéronefs taxés au titre de la TNSA diminue.

En second lieu, la révision de certains tarifs de TNSA, dans le cadre du plan de compétitivité des transporteurs aériens de 2013, a produit son plein effet à compter de 2014. Cette révision à la baisse, prise par un arrêté du 13 mars 2013 (52), a concerné les aéroports de Nice-Côte d’Azur (6 à 4 euros), Paris-Charles-de-Gaulle (19 à 17 euros) et Paris-Orly (47 à 32 euros).

Dans sa réponse à une question écrite de notre collègue Jean-Pierre Blazy, le Gouvernement précise que la baisse des tarifs de TNSA de ces aéroports a été décidée de manière à « ne pas alourdir inutilement les charges des compagnies aériennes en temps de crise et alors même que le montant de trésorerie disponible sur ces aérodromes représentait plus d’un an de dépenses (…). C’est ainsi qu’à la fin de l’année 2012, le montant de trésorerie s’élevait à 58,8 millions d’euros pour Aéroports de Paris et à 6,69 millions d’euros pour l’aéroport de Nice-Côte d’Azur. Il n’y a aucun intérêt pour les riverains à ce que la taxe sur un aérodrome donné soit largement excédentaire par rapport aux besoins » (53).

Le graphique suivant permet d’apprécier la forte corrélation entre la baisse des tarifs de la TNSA et celle des aéroports de Paris.

ÉVOLUTION DE LA TNSA ENTRE 2005 ET 214

(en millions d’euros)

Source : réponses au questionnaire budgétaire relatif à la mission Contrôle et exploitation aériens du projet de loi de finances pour 2015.

Par ailleurs, le montant de la taxe a été plafonné en loi de finances initiale pour 2014 à 49 millions d’euros. Au titre de l’année 2015, le projet de loi de finances relatif à cette même année propose de diminuer ce plafond à 48 millions d’euros.

IMPACT PRÉVISIONNEL DU PLAFONNEMENT DE LA TNSA AU TITRE DE 2014 ET 2015

(en millions d’euros)

Mesure

2014
(prévisions)

2015
(prévisions)

Plafonnement de la taxe

49

48

Rendement prévisionnel

43,5

48

Écrêtement au profit du budget général

0

0

Source : tome I de l’annexe Voies et Moyens du projet de loi de finances pour 2015.

C. L’AIDE À L’INSONORISATION FINANCÉE PAR LA TNSA

Au rebours de l’évolution à la baisse des rendements de la TNSA, les dépenses d’aide à l’insonorisation ont fortement augmenté depuis 2012, notamment en Île-de-France sous l’effet de :

– la mise en œuvre, depuis 2010 (54), d’un mécanisme d’avance des frais aux riverains des aéroports sous certaines conditions, ce qui a entraîné à la fois une augmentation du nombre de demandes et une accélération du rythme des décaissements, passé notamment de vingt-quatre à douze mois en Île-de-France ;

– le versement d’un complément d’aide pour les postes de travaux les plus lourds (55) ;

– la généralisation du taux d’aide de 100 % à partir de la fin 2011 (56) qui a entraîné une hausse du montant moyen d’aide aux travaux de 10 000 euros à environ 14 000 euros ;

– la mise en place en 2012 du dispositif d’aide sur l’aérodrome de Paris-Le Bourget et la révision des plans de gêne sonore de Paris-Orly et Paris-Charles-de-Gaulle fin 2013 (qui ont globalement rendu éligibles aux aides à l’insonorisation 40 000 locaux supplémentaires).

Ces mesures ont conduit à un renchérissement des dépenses d’insonorisation pour certains aéroports depuis 2011 comme le montre le tableau suivant, notamment pour les aéroports franciliens.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES ANNUELLES D’AIDE À L’INSONORISATION

(en millions d’euros)

Aérodrome

2011

2012

2013

Évolution 2011/2013

Beauvais-Tillé

0,00

0,09

0,40

+100 %

Bordeaux-Mérignac

1,26

0,36

0,51

– 59,5 %

Lyon-Saint Exupéry

1,75

1,81

1,47

– 16 %

Marseille-Provence

1,16

1,16

1,68

+ 31 %

Nantes-Atlantique

1,88

0,93

1,27

– 32 %

Nice-Côte d’Azur

0,52

1,27

1,44

+ 64 %

Paris-Charles-de-Gaulle

28,96

29,61

37,90

+ 23,5 %

Paris-Le Bourget

0,00

0,35

2,39

+ 100 %

Paris-Orly

16,09

20,03

33,33

+ 52 %

Strasbourg-Entzheim

0,00

0,00

0,00

0

Toulouse-Blagnac

4,56

4,04

6,38

+ 28,5 %

TOTAL

56,17

59,64

86,78

+ 35 %

Sous-total province

11,13

9,66

13,16

+ 15 %

Sous-total Aéroports de Paris

45,05

49,99

73,62

+ 39 %

Source : réponses au questionnaire budgétaire relatif à la mission Contrôle et exploitation aériens du projet de loi de finances pour 2015.

LES DÉPENSES ANNUELLES D’AIDE À L’INSONORISATION EN PROVINCE
ET POUR AÉROPORTS DE PARIS

Source : réponses au questionnaire budgétaire relatif à la mission Contrôle et exploitation aériens du projet de loi de finances pour 2015

Ces dépenses couvrent les diagnostics acoustiques permettant de déterminer les travaux à réaliser, les travaux d’isolation acoustique en eux-mêmes et les frais de fonctionnement des exploitants d’aérodrom